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INTERNACIONAL PÚBLICO Segundo parcial jose vivero russo

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LECCIÓN 22. LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS (I)

1.

EL PROCESO DE INTERNACIONALIZACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS. CARACTERES GENERALES A partir de la segunda mitad del siglo XX aparecen un conjunto de normas dedicadas a la protección internacional del individuo, a las que se agrupa de modo convencional bajo la categoría genérica de “Derecho Internacional de los Derechos Humanos”. La gran innovación introducida por estas normas radica en la consideración del individuo y de su dignidad como un valor autónomo de la Sociedad Internacional, que se convierte en un bien jurídico protegible en sí mismo por el Derecho Internacional, con independencia de la condición o circunstancias en que se encuentre el particular objeto de protección. Este nuevo Derecho Internacional de los Derechos Humanos es, en lo esencial, el resultado de un proceso evolutivo en el que se han relacionado, por un lado, las competencias estatales y, por otro, el interés de la Sociedad Internacional. A lo largo de esta evolución se ha producido la superación del viejo principio de la competencia exclusiva del Estado y su sustitución por una nueva concepción que define a los derechos humanos como materia de interés internacional. En virtud de esta nueva concepción se establece un modelo de cooperación entre ordenamientos jurídicos que, al tiempo que reconoce una competencia primigenia y directa al Estado para establecer mecanismos propios de protección y promoción, define la competencia de la Comunidad Internacional para adoptar normas en dicho ámbito e incluso para establecer sistemas internacionales de control y fiscalización del comportamiento estatal. Así, si bien es el Estado a quien compete en primer lugar proteger los derechos de los invididuos sometidos a su jurisdicción, dicha competencia la ejerce en tanto derivada de una obligación general que le viene impuesta por el Derecho Internacional y, por consiguiente, sometida a control a través de mecanismos internacionales. Desde la perspectiva del Derecho Internacional, el resultado de este proceso ha sido la adopción de normas sustantivas que enuncian derechos, algunas de las cuales, como el derecho a la vida o la prohibición de la tortura, han llegado a integrarse en el bloque cualificado de las normas de ius cogens. Junto a ellas, las normas procesales han definido mecanismos de control que ofrecen al particular protección frente al Estado en el plano internacional. Ambas categorías de normas (normas sustantivas + normas procesales) integran los denominados sistemas internacionales de protección de los derechos humanos, que pueden clasificarse en dos grandes bloques: !

Los sistemas universales, que se desarrollan en el ámbito del sistema de las Naciones Unidas, especialmente la ONU.

!

Los sistemas regionales, vinculados esencialmente con el Consejo de Europa, la Organización de Estados Americanos y la Unión Africana.

Los sistemas internacionales de protección de los derechos humanos son autónomos respecto de los sistemas estatales. 2



Sistemas internacionales de protección de los derechos humanos. Características

− Sistemas de protección del individuo frente al Estado. Los sistemas internacionales de protección

de los derechos humanos son sistemas de protección del individuo en sí mismo considerado, en su relación con el Estado y, en principio, tan sólo frente al Estado.

− Subsidiariedad. Los sistemas internacionales son subsidiarios respecto de la protección de los

derechos humanos a nivel interno y, por tanto, sólo operan tras la actuación de los sistemas internos.

− Vinculados a las OI. Los sistemas internacionales de promoción y protección de los derechos

humanos están íntimamente vinculados al fenómeno de las Organizaciones Internacionales, ya que surgen y se desarrollan siempre en el seno de una Organización Internacional que les ofrece soporte ideológico, institucional y material, y que garantiza la pervivencia y autonomía de cada uno de los sistemas.

− Doble bloque normativo. Los sistemas internacionales de derechos humanos integran un doble

bloque normativo dedicado, por un lado, a la codificación y definición de derechos fundamentales y, por otro, al establecimiento de estructuras internacionales de control del comportamiento estatal.

− Técnicas de control. La protección de los derechos humanos se reconducen siempre a técnicas de

control internacional cuyo objeto es el de valorar la adecuación del comportamiento de un determinado Estado a las obligaciones internacionales que le son exigibles.

− Actividades de protección y de promoción. En los sistemas internacionales de protección de

derechos humanos se produce una gran aproximación entre las actividades de protección en sentido estricto (control y supervisión del comportamiento estatal) y las actividades de promoción (desarrollo normativo, programas de servicios consultivos y asistencia técnica), de tal forma que, si bien es cierto que ambas categorías, promoción y protección, tienen una autonomía conceptual suficiente, en la práctica es frecuente encontrar técnicas de coordinación entre ambas categorías e incluso actividades que se sitúan en una zona gris.

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www.uned-derecho.com 2.


LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL ÁMBITO UNIVERSAL. LA ACCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS ** 1 2

Consideraciones generales. El Programa de Derechos Humanos de la ONU El La Carta Internacional Declaración Universal de Derechos Humanos proceso de Derechos Humanos Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales codificador Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Protocolos facultativos

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Órganos competentes

Otros instrumentos sobre derechos humanos El especial tratamiento de las minorías y los pueblos indígenas Órganos creados en Órganos principales Asamblea General y Consejo Económico y Social virtud de la Carta Secretario General y Consejo de Seguridad Tribunal Internacional de Justica Otros órganos La Comisión de Derechos Humanos El Alto Comisionado de las NU para los Derechos Humanos La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos El Consejo de Derechos Humanos

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Procedimientos de control. La actividad protectora

Órganos convencionales Mecanismos convencionales

Mecanismos extraconvencionales

"

Pacto de Derechos Civiles y Políticos

Procedimiento de informes periódicos Procedimiento de denuncias intergubernamentales Procedimiento de denuncias o comunicaciones individuales Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Procedimiento de denuncia Procedimientos especiales Procedimiento del “examen periódico universal”

Consideraciones generales. El Programa de derechos humanos de la ONU El Programa de Derechos Humanos de las Naciones Unidas se caracteriza por ser un programa progresivo, escasamente estructurado y abierto.

− Las distintas actividades que integran el programa son el fruto de una evolución dominada por el pragmatismo, que no se ha desarrollado conforme a un plan prefijado y que, por consiguiente, presentan en ocasiones incoherencias y lagunas.

− Al mismo tiempo, se trata de un programa abierto, que evoluciona al mismo compás de la propia Organización.

El Programa de Derecho Humanos de las Naciones Unidas nace fruto de una evolución que parte de la Conferencia de San Francisco, donde se incluyeron en la Carta de la Organización de las Naciones Unidas dos tipos de normas referidas a los derechos humanos: las que contemplan la cuestión desde una perspectiva material vinculada con los propósitos de la Organización, y las que responden a un cáracter institucional, definiendo los órganos competentes en este ámbito. "

El proceso codificador El proceso codificador de los derechos humanos se inicia materialmente en 1946, al crear el Consejo Económico y Social (ECOSOC) la Comisión de Derechos Humanos y encomendarle la formulación de proposiciones, recomendaciones e informes relativos a derechos y libertades del hombre. Fruto de este mandato fue la adopción en 1948 de la Declaración Universal de Derechos humanos, que constituye la primera piedra de la Carta Internacional de Derechos Humanos en la que se define el régimen general de derechos humanos de la ONU. 4


www.uned-derecho.com 1946 ECOSOC # COMISIÓN DH # 1948 DUDH # CIDH → La Carta Internacional de Derechos Humanos La Carta Internacional de Derechos Humanos agrupa a los instrumentos que contemplan los derechos humanos en su globalidad, a saber: − − − −

La Declaración Universal de Derechos Humanos. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Los Protocolos Facultativos al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

$ La Declaración Universal de Derechos Humanos La Declaración Universal de Derechos Humanos fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante la Resolución de 10 de diciembre de 1948. Está integrada por treinta artículos en los que se recogen de forma conjunta los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales, poniendo así de manifiesto la indisociable interrelación existente entre el respeto y disfrute de una y otra categoría de derechos. La Declaración Universal adopta la forma de una mera Resolución de la Asamblea General, con falta de fuerza jurídica obligatoria globalmente considerada. Nos explicamos: la Declaración ha experimentado una evolución tendente a permitir una cierta oponibilidad de la misma a los Estados, especialmente por vía consuetudinaria y en el plano de los principios que subyacen en la misma, pero esta oponibilidad se refiere más a los derechos proclamados que a la Declaración misma. Es decir, existe la posibilidad de exigibilidad de un buen número de derechos contenidos en la Declaración (derecho a la vida, derecho a la integridad física, derecho a la libertad y a la seguridad, derecho a la tutela judicial efectiva…), pero no de todos los derechos, ni tampoco de la Declaración globalmente considerada. Sólo desde esta perspectiva limitada cabe concluir una cierta obligatoriedad de la Declaración Universal en el Derecho Internacional contemporáneo. No obstante, no puede olvidarse que la Declaración Universal de Derechos Humanos ha cumplido una función moralizadora básica, inspirando buena parte de los desarrollos normativos ulteriores en materia de derechos humanos, tanto a nivel internacional como interno.

$ El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Fueron aprobados por Resolución de la Asamblea General de 16 de diciembre de 1966. En España entraron en vigor en 1977. También son conocidos como Pactos de Nueva York. Los Pactos de Nueva York recogen la práctica totalidad de los derechos humanos enunciados en la Declaración Universal, desarrollándolos y dotándolos de unidad mediante la inclusión en ambos instrumentos de un art. 1º común que proclama la libre determinación de los pueblos como un derecho humano. Al margen de este artículo común, cada uno de los Pactos regula por separado una categoría de derechos: 5



− El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Se ocupa de los derechos

clásicos: derecho a la vida, a la integridad, la prohibición de la tortura, la libertad personal, la tutela judicial efectiva, las libertades de pensamiento, opinión, asociación y reunión, el derecho a la intimidad y a la vida familiar, a la personalidad jurídica o los derechos específicos de las minorías. Este Pacto ha sido completado por el Protocolo Facultativo Segundo destinado a abolir la pena de muerte, de 15 de diciembre de 1989, que entró en vigor en 1991.

− El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Recoge el

derecho al trabajo y a que el mismo se desarrolle en condiciones dignas, los derechos sindicales, el derecho a la seguridad social, a la protección de la familia, el derecho a un nivel de vida adecuado (incluyendo la alimentación, el vestido y la vivienda) y a la educación y la cultura.

La adopción de los dos Pactos constituye un cambio cualitativo en el tratamiento de los derechos humanos, ya que se trata de instrumentos convencionales que imponen obligaciones jurídicas directamente vinculantes para los Estados partes. No obstante, es importante diferenciar entre ambos Pactos en lo que se refiere al tipo de obligaciones impuestas:

− El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos define obligaciones

automáticas, asumiendo el Estado el deber de reconocimiento y garantía inmediata de los derechos enunciados en el mismo.

− El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se concibe

como un instrumento progresivo, que define derechos cuyo disfrute sólo se garantiza en un determinado horizonte, por lo que el Estado únicamente asume el compromiso de adoptar medidas especialmente económicas y técnicas hasta el maximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos reconocidos en dicho Pacto.

$ Protocolos Facultativos. Normas específicas de control La Carta Internacional de Derechos Humanos no se integra únicamente por la Declaración Universal y por los Pactos, en tanto normas definidoras de derechos y libertades. Junto a ellas, la Comisión de Derechos Humanos defendió desde los inicios de sus trabajos la necesidad de elaborar normas específicas que establezcan mecanismos de control y supervisión internacional del comportamiento de los Estados, sin los que la proclamación de derechos perdería buena parte de su significado. Algunas de estas normas se contienen en el propio texto de los Pactos Internacionales y a ellas se añade el Protocolo Facultativo Primero al Pacto de Derechos Civiles y Políticos, que establece un sistema de peticiones individuales y forma igualmente parte de la Carta Internacional. Dicho Protocolo Facultativo se adoptó por la Asamblea General de 16 de diciembre de 1966, entrando en vigor en nuestro ordenamiento el 25 de abril de 1985. El sistema de control de la Carta Internacional de Derechos Humanos se ha visto completado con la adopción del Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de 6


www.uned-derecho.com Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 10 de diciembre de 2008, que aún no ha entrado en vigor. → Otros instrumentos sobre derechos humanos Los instrumentos que se acaban de analizar contemplan al individuo de forma genérica y a los derechos humanos en su globalidad. Sin embargo, la ONU ha tomado igualmente conciencia de la necesidad de proceder a un tratamiento individualizado de determinados derechos y de otorgar una protección especial a determinadas categorías de personas. Por ello ha elaborado un número importante de Declaraciones y Convenciones que podemos calificar de “especializadas” que vienen a reforzar y a profundizar el sistema general. Dichos instrumentos se dedican a proteger al individuo respecto de determinadas formas de violación o a proteger a colectivos cuya situación les hace especialmente pasibles de padecer violaciones de derechos. En el grupo de instrumentos relativos a derechos concretos o a la protección contra las formas más graves de violación de los derechos humanos cabe destacar los siguientes:

! Instrumentos dedicados a la protección del individuo. Podemos citar los dedicados a la prevención y sanción del delito de genocidio; eliminación de todas las formas de discriminación racial; contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; los dedicados a la eliminación y condena de la esclavitud o prácticas análogas.

! Instrumentos dedicados a la protección de colectivos. Dentro de este grupo ocupan un lugar destacado los referidos a los extranjeros, a las mujeres y a los niños.

! Mención del derecho al desarrollo. El derecho al desarrollo se proclama en la Declaración sobre el derecho al desarrollo, aprobada por la Asamblea General el 4 de diciembre de 1986, donde se le define como “un derecho humano inalinenable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él” (art. 1).

→ El especial tratamiento de las minorías y los pueblos indígenas En el marco del proceso de codificación merece una especial mención el tratamiento dado a los derechos de las minorías y los pueblos indígenas, dos categorías que irrumpen con fuerza en la CI de finales del siglo XX, planteando nuevas problemáticas que, de modo muy especial, se reflejan en el ámbito del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (ver páginas 660 y 661 del libro de texto). "

Órganos competentes De forma paralela al desarrollo del proceso codificador, la ONU ha ido definiendo una estructura orgánica encargada de desarrollar su Programa de Derechos Humanos. Se trata de una estructura compleja en la que han de diferenciarse dos categorías de órganos, a saber: los órganos creados en virtud de la Carta de las Naciones Unidas o de resoluciones que la desarrollan y los órganos creados en virtud de los tratados internacionales sobre derechos humanos auspiciados por la Organización. 7



→ Órganos creados en virtud de la Carta Órganos principales

− La Asamblea General y el Consejo Económico y Social La Carta de San Francisco asigna a estos órganos la responsabilidad principal en materia de derechos humanos. %

La Asamblea General es competente para discutir cualesquiera asuntos o cuestiones dentro de los límites de la Carta y para promover estudios y formular recomendaciones a fin de fomentar la cooperación internacional y ayudar a hacer efectivos los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión.

%

El Consejo Económico y Social (ECOSOC) tiene el mandato específico de hacer recomendaciones con el objeto de promover el respecto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos y la efectividad de tales derechos y libertades. La Carta de San Francisco prevé en su art. 68 que el ECOSOC establecerá comisiones para la promoción de los derechos humanos. Dicho precepto ha constituido la base para la creación de la Comisión de Derechos Humanos, órgano subsidiario del ECOSOC, que en junio de 2006 ha sido sustituida por el Consejo de Derechos Humanos.

− El Secretario General y el Consejo de Seguridad %

El Secretario General se ha venido ocupando de la problemática de los derechos humanos en el marco de la expansión progresiva de su competencia y que desde la década de los ochenta ha desarrollado una interesante actividad en el ámbito de los procedimientos de control establecidos por la extinta Comisión de Derechos Humanos.

%

El Consejo de Seguridad, tras la desaparición del enfrentamiento del bipolarismo EsteOeste, se ha ocupado cada vez con mayor frecuencia de los derechos humanos, lo que obliga a considerarlo ya como un órgano integrado dentro del Programa de la ONU.

− Tribunal Internacional de Justicia No recibe un mandato específico en el ámbito de la protección de los derechos humanos, pero nada impide que en el ejercicio de sus competencias pueda pronunciarse sobre normas relativas a los mismos. Esta posibilidad se ha producido ya en el práctica tanto en el marco de la función contenciosa como en el de la función consultiva. Otros órganos

− La Comisión de Derechos Humanos 8


www.uned-derecho.com Es un órgano subsidiario del ECOSOC. Esta Comisión fue creada por dos Resoluciones del ECOSOC de 1946, como un órgano intergubernamental integrado por Estados miembros de las Naciones Unidas. A su vez, la Comisión creó un complejo entramado de órganos subsidiarios, entre los que cabe destacar la Subcomisión para la promoción y la protección de los derechos humanos. La Comisión de Derechos Humanos ha actuado hasta 2006 como el principal órgano especializado de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos. A partir de junio de 2006 ha sido sustituida por el Consejo de Derechos Humanos.

− El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los derechos humanos Fue creado en 1993 mediante Resolución de la Asamblea General. De acuerdo con la citada resolución, el Alto Comisionado es el funcionario de la Organización que asume la responsabilidad principal en el ámbito de los derechos humanos. No obstante, no goza de autonomía plena, ya que está integrado en la Secretaría de la ONU, con rango de Secretario General Adjunto y depende del Secretario General, que lo nombra. Por consiguiente, desempeñará sus funciones bajo la dirección y la autoridad del Secretario General. El Alto Comisionado se configura como un órgano de representación y coordinación, que no viene a sustituir a órganos y procedimientos ya consolidados, sino a ofrecer coherencia y unidad a un programa disperso en distintas instancias. Esta función de coordinación se pone especialmente de relieve en su condición de Jefe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

− La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos Tiene su sede principal en Ginebra. Desarrolla funciones bajo la dirección del Alto Comisionado e integra a todo el personal de la Secretaría de las Naciones Unidas dedicado de forma específica al ámbito de los derechos humanos. La Oficina es la dependencia encargada de prestar apoyo administrativo y técnico a los distintos órganos creados por la Organización en el marco del programa de derechos humanos y desde la misma se gestionan, impulsan y ejecutan las distintas actividades que se integran en el mencionado programa. La Oficina constituye el centro neurálgico de la ONU en materia de derechos humanos y con su creación se ha reforzado el papel que a esta materia corresponde en el sistema de las Naciones Unidas.

− Consejo de Derechos Humanos El Consejo de Derechos Humanos se constituyó formalmente el 19 de junio de 2006, en base a la Resolución 60/251 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Ha venido a sustituir a la Comisión de Derechos Humanos que había venido operando desde 1946. El nuevo Consejo se configura como el sucesor de la Comisión, pero con un cambio sustantivo, ya que no será un órgano subsidiario del ECOSOC, sino de la Asamblea General. El nuevo Consejo viene a sustituir a todos los órganos específicos cuya creación se derivaba de la Carta, a saber: la Comisión de Derechos Humanos y la Subcomisión para la 9


www.uned-derecho.com Promoción y Protección de los Derechos Humanos. No obstante, la creación del Consejo no puede entenderse como una medida de tabla rasa respecto del programa de derechos humanos de las Naciones Unidas. Al contrario, la continuidad del programa se asegura por la configuración del Consejo como el sucesor de la Comisión de Derechos Humanos. El mandato del nuevo Consejo de Derechos Humanos está definido en términos muy amplios. Será responsable de promover el respeto universal de la protección de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas, sin distinción de ningún tipo y de una manera justa y equitativa. Deberá ocuparse también de las situaciones en que se violen los derechos humanos, incluidas las violaciones graves y sistemáticas y hacer recomendaciones al respecto. Este mandato general se concreta en determinadas funciones específicas.

→ Órganos convencionales La principal manifestación de los órganos de base convencional es el Comité de Derechos Humanos creado por el Pacto de Derechos Civiles y Políticos. Junto a este Comité, hasta la fecha se han constituido igualmente los siguientes:

− − − − − − −

El Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales. El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial. El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer. El Comité contra la Tortura. El Comité de los Derechos del Niño. El Comité para la protección de todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familias. El Comité sobre los derechos de las personas con discapacidad.

Aunque cada uno de estos Comités tienen una composición y unas competencias propias que los diferencian entre sí, todos ellos responden a unas características comunes. "

Los procedimientos de control. La actividad protectora La función de control se realiza en el seno de la Organización de las Naciones Unidas a través de dos tipos de procedimientos: los mecanismos convencionales y extraconvencionales.

→ Mecanismos convencionales Se han establecido sobre la base de tratados internacionales ad hoc y, por consiguiente, no obligan más que a aquellos Estados que voluntariamente hayan prestado el consentimiento respecto de cada tratado en concreto. Aunque el modelo típico lo constituyen los sistemas de control previstos en los dos Pactos Internacionales de Derechos Humanos y en el Protocolo Facultativo Primero al Pacto de Derechos Civiles y Políticos, existen tantos sistemas de control como instrumentos convencionales y en cada uno de ellos la fiscalización es ejercida por el Comité correspondiente a que nos hemos referido. !

Pacto de Derechos Civiles y Políticos 10


www.uned-derecho.com Este Pacto crea un Comité de Derechos Humanos, integrado por dieciocho miembros que son elegidos y desempeñan sus funciones a título personal en calidad de expertos. El mandato de cada miembro del Comité dura cuatro años y se renueva por mitades para garantizar la continuidad de sus trabajos. El Comité de Derechos Humanos es el órgano con máxima competencia para interpretar el alcance y significado del Pacto y de sus Protocolos Facultativos. Dentro de la actividad de control y supervisión del Comité de Derechos Humanos es preciso diferenciar tres tipos de procedimientos: ! Procedimiento de informes periódicos El Pacto impone a los Estados la obligación genérica de presentar informes sobre las disposiciones que hayan adoptado relativas a los derechos reconocidos en el Pacto. ! Procedimiento de denuncias intergubernamentales Este procedimiento permite al Comité entender de una denuncia presentada por un Estado parte contra otro Estado parte referida a una presunta violación por este último de las obligaciones que le impone el Pacto. En cualquier caso, lo complejo del sistema y la reticencia de los Estados a actuar como acusadores en un procedimiento en el que pueden llegar a ser acusados, ha determinado la inutilidad de este segundo tipo de procedimiento, de tal forma que el Comité no ha intervenido nunca hasta la fecha por aplicación del mismo. ! Procedimiento de denuncias o comunicaciones individuales Este procedimiento está establecido en el Protocolo Facultativo Primero. Se aplica únicamente a aquellos Estados que han ratificado tanto el Pacto como el Protocolo Facultativo. En virtud de este procedimiento cualquier individuo puede denunciar ante el Comité de Derechos Humanos una presunta violación de alguno de los derechos humanos reconocidos por el Pacto. La denuncia puede ser presentada por cualquier individuo sometido a la jurisdicción de un Estado parte, sin necesidad de que sea nacional del mismo, con la única limitación de que debe presentarla la víctima de la violación o una persona que la represente, no admitiéndose por tanto la denuncia de terceros. La denuncia ha de reunir una serie de requisitos para que el Comité pueda declararla admisible, en particular las siguientes: − − − −

No ser anónima. No ser contraria a los principios del Pacto ni de las Naciones Unidas. No estar manifiestamente mal fundada. No haber sido sometida con anterioridad a otro sistema internacional de control en materia de derechos humanos. 11


www.uned-derecho.com −

De manera muy especial, que la misma se interponga tras haber agotado los recursos internos existentes en el ordenamiento del Estado infractor para garantizar la restitución del derecho presuntamente violado.

Procedimiento No se establece un plazo determinado para la presentación de la denuncia. Tras la recepción de la comunicación el Comité ha de dar traslado de la misma al Estado interesado, que podrá formular las observaciones y objeciones que estime pertinentes. Tales informaciones, así como las que le proporcione por escrito el individuo, constituyen la base del procedimiento que posteriormente se desarrolla ante el Comité, que tiene lugar siempre en forma confidencial. El Reglamento del Comité le autoriza a solicitar al Estado denunciado que adopte medidas provisionales para evitar un daño irreparable a la víctima de la violación alegada. Estas medidas de naturaleza cautelar, que no prejuzgan el pronunciamiento final sobre el fondo del asunto, han sido utilizadas en escasas ocasiones. El examen del asunto finaliza con una decisión del Comité en la que se pronuncia sobre la violación denunciada, pudiendo igualmente formular sus observaciones al Estado interesado y al particular. A pesar del cáracter confidencial del procedimiento, el Comité ha de incluir en su informe anual a la Asamblea General un resumen de sus decisiones sobre casos individuales. Igualmente, a pesar de no estar previsto en el Protocolo, el Comité hace públicas todas sus decisiones en las que se pronuncia sobre el fondo. En la misma línea, el Comité decidió en su 39º período de sesiones (1990) que los Estados que hayan ratificado el Protocolo Facultativo, deberán incluir en los informes periódicos a que antes se ha hecho referencia una sección sobre la forma en que han dado cumplimiento a las decisiones del Comité que les afecten. El sistema de las denuncias individuales, denominadas eufemísticamente “comunicaciones”, es el mecanismo de control más perfeccionado de los establecidos en relación con el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el que otorga un mayor grado de protección al particular.

!

Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Este Pacto no crea ningún órgano ad hoc de control, asignando al ECOSOC las funciones de su supervisión previstas en el mismo. El ECOSOC empleó distintas fórmulas para cumplir tales funciones, hasta que mediante la Resolución 1985/17, crea el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC), a fin de establecer un órgano paralelo al Comité de Derechos Humanos. El paralelismo entre el Comité de Derechos Humanos y el Comité DESC se extiende al número de miembros y a la duración del mandato, pero entre ambos existe una diferencia sustancial, al ser el Comité DESC un órgano subsidiario del ECOSOC y no un órgano convencional en sentido estricto.

→ Mecanismos extraconvencionales Frente a los procedimientos convencionales, basados en un tratado ad hoc y en el consentimiento expreso de los Estados, los procedimientos extraconvencionales se basan en los poderes generales que la Carta de las Naciones Unidas atribuye a la Organización en materia de derechos humanos. Su fundamento normativo no es otro que la Carta y las resoluciones que la desarrollan y son el resultado directo de la evolución de la práctica de la ONU en esta materia, en particular de su Comisión de Derechos Humanos, ya que es en este órgano donde se desarrollaron los mecanismos de control extraconvencionales a partir de 1967. Ello introduce un cambio sustantivo respecto de los mecanismos convencionales, ya que el órgano básico de control es un órgano intergubernamental, político, y no un órgano técnico como lo son los Comités estudiados. Dentro de este grupo debemos diferenciar tres tipos de procedimiento: ! Procedimiento de denuncia El procedimiento de denuncia constituye una forma de tratamiento de las comunicaciones sobre violaciones de derechos humanos que se inicia en 1971 y tiene 12


www.uned-derecho.com como finalidad abordar cuadros persistentes de violaciones manifiestas y fehacientemente probadas de todos los derechos humanos y de todas las libertades fundamentales que se produzcan en cualquier parte del mundo y en cualquier circunstancia. Conforme a la nueva reglamentación introducida por la Res. 5/1 del Consejo de Derechos Humanos, las comunicaciones pueden ser presentadas por cualquier persona o grupo que se considere víctima de una violación de derechos humanos, o por cualquier persona o grupo, incluidas las ONG, que aún no siendo víctimas, sostengan que tienen un conocimiento directo de la violación o que, aún habiéndolo tenido de segunda mano, tienen pruebas suficientes. El procedimiento de denuncia se caracteriza por su confidencialidad, que afecta tanto a las comunicaciones presentadas como a los debates de los órganos competentes y a las decisiones adoptadas por el Consejo, no siendo de conocimiento público más que el nombre de los Estados que son estudiados en el marco de este procedimiento. Ello se ha traducido en la práctica en una deformación de este procedimiento, que ha sido utilizado frecuentemente por los Estados con la simple finalidad de eludir un procedimiento público que, como tal, es necesariamente más eficaz. Esta circunstancia, unida a su falta de eficacia protectora para el particular, tuvo como consecuencia inmediata una pérdida de interés por este mecanismo, tanto por parte de los usuarios del sistema como por parte de la propia Comisión que desplazó su práctica progresivamente hacia los procedimientos públicos especiales. ! Procedimientos especiales Esos procedimietnos se caracterizan esencialmente por ser públicos y por que pueden establecerse y desarrollarse sin necesidad del consentimiento del Estado interesado. A pesar de que los procedimientos públicos especiales presentan, por su propia naturaleza y origen, algunas diferencias de un supuesto a otro, el análisis de la práctica de la Comisión permite identificar una serie de rasgos comunes a todos ellos:

− Dichos procedimientos tan sólo pueden establecerse cuando existan indicios de la

existencia de una situación global de violación de derechos humanos. Dicha situación puede definirse en un territorio determinado o bien a escala mundial respecto de un tipo de derecho o bajo una forma de violación. Por consiguiente, el objeto del control es la situación y no los supuestos individualizados de violación, por lo que no cabe dar respuesta a denuncias concretas, con la única excepción del procedimiento sobre detenciones arbitrarias y de las acciones urgentes.

− El control se realiza sobre la base de una investigación ad hoc realizada por un órgano

que se crea al efecto y que han recibido diversas denominaciones. La principal característica de estos órganos es que actúan a títulos de expertos. Estos órganos tienen como principal función la determinación y evaluación de los hechos que definen una situación, a partir de toda la información a su disposición, incluida la obtenida en las eventuales visitas al territorio investigado. Este grupo de expertos debe elaborar un informe sobre la situación investigada en el que se formulan las oportunas conclusiones y recomendaciones dirigidas al Consejo de Derechos Humanos, que es el órgano encargado de realizar la actividad de control en sentido estricto.

La eficacia del sistema radica en la presión que puede ejercerse, en forma individual o colectiva, sobre el Estado investigado. Ello atribuye un papel central a la 13


www.uned-derecho.com publicidad, que se extiende tanto a los infomes como a los debates y a las resoluciones adoptadas por la Comisión. Dicha publicidad, que posibilita la presión internacional ulterior, se convierte de esta forma en la garantía irrenunciable del sistema. ! Procedimiento del “examen periódico universal” Este mecanismo está inspirado en el sistema de informes periódicos gubernamentales diseñado en algunos tratados de derechos humanos, entre los que destaca el sistema de Pacto de Derechos Civiles y Políticos. El nuevo sistema se aplica a todos los Estados miembros de las Naciones Unidas, que deberán presentar informes periódicos sobre el cumplimiento y las dificultades que encuentran en la aplicación de las normas de derechos humanos y de Derecho Internacional Humanitario que le sean aplicables. España se someterá por primera vez al examen periódico universal en esta anualidad de 2010.

→ Los Tribunales Penales Internacionales En los años noventa del pasado siglo han hecho su aparición los tribunales penales internacionales como un nuevo instrumento de protección indirecta de los derechos humanos. Estos tribunales surgen originariamente como respuesta del Consejo de Seguridad a graves situaciones de quiebra de la paz y la seguridad internacionales y tienen por objeto garantizar el respeto de las normas de Derecho Internacional Humanitario y de otros instrumentos internacionales que tipifican crímenes contra la humanidad. Su jurisdicción se extiende a los individuos que se reputen autores de dichas violaciones, que podrán ser objeto de una sanción internacional. Los dos primeros tribunales penales internacionales se insertan en el sistema de las Naciones Unidas, ya que han sido creados por el Consejo de Seguridad. Son los siguientes:

− Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia (1993). − Tribunal Penal Internacional para Ruanda (1994). Con posterioridad, por impulso del Consejo de Seguridad, se han creado los siguientes tribunales:

− Tribunal para Sierra Leona (2000). − Tribunal para Camboya. Los tribunales anteriores son tribunales ad hoc, creados para una situación concreta. Frente a ellos se ha creado la Corte Penal Internacional como tribunal de carácter permanente. Ad hoc es una locución latina que significa literalmente “para esto”. Generalmente se refiere a una solución elaborada específicamente para un problema o fin preciso y, por tanto, no es generalizable ni utilizable para otros propósitos. Se usa pues para referirse a algo que es adecuado sólo para un determinado fin. En sentido amplio, ad hoc puede traducirse como “específico” o “específicamente”.

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www.uned-derecho.com LECCIÓN 23. LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS (II)

1. REGIONALISMO Y DERECHOS HUMANOS Uno de los sectores del Derecho Internacional contemporáneo donde el fenómeno del regionalismo tiene una presencia más acusada es en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Esto es debido en gran parte a la estrecha conexión de los derechos humanos con el fenómeno de las Organizaciones Internacionales. Así, junto a los sistemas universales de control, han hecho su aparición importantes sistemas regionales de protección de los derechos humanos que se desarrollan como regla en el seno de las grandes Organizaciones regionales de fines generales. En nuestro estudio nos centraremos en las tres regiones en que los sistemas de protección de los derechos humanos han alcanzado un mayor desarrollo: Europa, América y África. Los sistemas regionales que vamos analizar presentan los siguientes rasgos comunes:

− Surgen siempre en conexión con una Organización regional. − Están llamados a operar entre un conjunto de Estados que, perteneciendo a una misma área

geográfica, presentan importantes similitudes en sus sistemas políticos, económicos y sociales, así como en sus respectivos sistemas jurídicos internos. Estas características facilitan tanto la definición de derechos como el establecimiento de mecanismos de control generalmente aceptados por los Estados.

− Mayor juridificación y tecnificación de los sistemas regionales, tanto de los instrumentos jurídicos que les sirven de base como de los mecanismos de control que se definen en los mismos. Así, es en el ámbito regional donde se ha establecido la fórmula de los tribunales internacionales de derechos humanos, representados en el Tribunal Europeo, Corte Interamericana de Derechos Humanos y Corte Africana de Derechos del Hombre y de los Pueblos.

Los sistemas regionales son plenamente autónomos de los sistemas universales, respecto de los que no se establece ninguna regla de subordinación ni de primacía. Por el contrario, en el caso de que una presunta violación de derechos humanos hubiese sido cometida por un Estado que está sometido tanto a un sistema universal de control como a un sistema regional, la protección internacional podría realizarse a través de cualquiera de estos sistemas, correspondiendo, en principio, al particular interesado la elección de aquel que considere más adecuado a la defensa de sus derechos. Esta libertad de elección tan sólo encuentra un límite vinculado con las excepciones de litispendencia y cosa juzgada, a saber: cuando un asunto haya sido sometido a un mecanismo de control (universal o regional) o resuelto por el mismo, no podrá ser nuevamente sometido con el mismo objeto y por los mismos sujetos a otro sistema similar establecido en un ámbito distinto (universal o regional). Así pues, los sistemas universales y regionales de protección de los derechos humanos se relacionan entre sí conforme a un modelo de autonomía e independencia que exige para cada caso la intervención exclusiva de un solo mecanismo regional o universal. Sólo cuando se introduzcan nuevos elementos fácticos o se someta el asunto a un mecanismo de control distinto en su naturaleza al que resolvió en primer lugar resultará posible instar la intervención de un segundo órgano internacional de control, pudiéndose producir en tal caso la actuación acumulativa de un sistema universal y un sistema regional.

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www.uned-derecho.com A pesar de los caracteres comunes que se acaban de señalar, cada uno de los sistemas regionales de protección de los derechos humanos presenta importantes rasgos distintivos que le diferencian de los restantes y definen su especificidad y autonomía.

2. LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL ÁMBITO EUROPEO "

La protección de los derechos humanos en el Consejo de Europa * La propia creación del Consejo de Europa se encuentra en íntima relación con la protección de un conjunto de valores entre los que ocupa un lugar central la democracia y la garantía de los derechos humanos. El Consejo de Europa ha desarrollado una importante función codificadora y de protección, pudiendose afirmar que la defensa de los derechos humanos constituye en la actualidad una de las actividades centrales de esta Organización.

→ El proceso codificador !

Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Convenio de Roma) # derechos civiles y políticos El instrumento más emblemático del sistema europeo es el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, adoptado en Roma el 4 de noviembre de 1950, que entró en vigor el 3 de septiembre de 1953. España lo ratificó por instrumento de 26 de septiembre de 1979, entrando en vigor para nuestro país el 4 de octubre del mismo año. Adopción Entrada en vigor Ratificación España Entrada en vigor España 4 noviembre 1950 3 sept. 1953 26 sept. 1979 4 oct. 1979 * En otros casos hago referencia exclusivamente a la adopción y entrada en vigor para España, saltando los dos pasos intermedios. En este caso, debido a la importancia del Convenio y de la Carta he querido matizar los cuatro procesos.

El Convenio Europeo ha sido el primer texto convencional adoptado en materia de derechos humanos. Retoma los derechos y principios contenidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, imponiendo obligaciones concretas a los Estados. Al mismo tiempo, establece un sistema de control en el que se incluye la posibilidad de que los particulares presenten denuncias individuales contra el Estado, lo que permite hablar del reconocimiento de auténticos derechos subjetivos a favor del particular, que se corresponden con obligaciones estatales automáticamente exigibles en el plano internacional. Por lo que se refiere a los derechos protegidos, el Convenio Europeo incluye exclusivamente derechos civiles y políticos. Junto al derecho a la vida y la integridad personal, se reconocen los dererechos a la libertad y la seguridad; el derecho a un juicio justo; el derecho a la vida privada y familiar; el derecho a la intimidad y a la inviolabilidad del domicilio; libertad de pensamiento, conciencia y religión; libertad de expresión, manifestación y asociación y el derecho a contraer matrimonio y constituir una familia. Los anteriores derechos sustantivos se ven completados con dos derechos de orden adjetivo que se conciben como garantías globales del sistema, a saber: el principio de no discriminación en el disfrute de los derechos y el derecho a poder interponer un recurso ante la jurisdicción nacional para defender cualquiera de los derechos reconocidos. 16


www.uned-derecho.com El Convenio Europeo ha sido completado con catorce Protocolos adicionales adoptados entre 1952 y 2004. A través de ellos se ha llevado a cabo: ! Una modificación del sistema de protección (Protocolos 2, 3, 5, 8, 9, 10, 11 y 14), ! o una ampliación de los derechos protegidos (Protocolos 1, 4, 6, 7, 12 y 13). Todos los Protocolos han entrado en vigor, salvo los número 10 y 14. %

Protocolos adicionales relativos al sistema de protección. Las modificaciones introducidas por los mismos se han ido incorporando paulatinamente al texto del Convenio, habiendo sido finalmente sustituidas por el nuevo mecanismo procesal establecido por el Protocolo núm. 11. España ratificó en su día todos los Protocolos adicionales de naturaleza procesal a excepción del Protocolo núm. 9 y del Protocolo núm. 10.

%

Protocolos adicionales que amplían el número de derechos reconocidos. A través de esta técnica se han proclamado el derecho a la propiedad privada; a la instrucción y a la celebración de elecciones libres; el derecho a la libre circulación y residencia dentro del país del que se es nacional; a no ser expulsado y a salir y entrar libremente en el mismo; la prohibición de expulsiones masivas de extranjeros y el derecho de los extranjeros a no ser expulsados del país en que residen regularmente salvo con las debidas garantías reconocidas en el Protocolo; la abolición de la pena de muerte; la prohibición de la prisión por deudas; el derecho a un recurso en todo proceso penal; el derecho a la aplicación del principio non bis in idem en todo proceso penal; el derecho a una indemnización en caso de error judicial y el derecho a la igualdad de los cónyuges en las relaciones maritales y paterno-filiales. Por su parte, el Protocolo núm. 12 establece un sistema de prohibición general de la discriminación y el Protocolo número 13 proclama la abolición de la pena de muerte en toda circunstancia.

Los derechos reconocidos en el Convenio y sus Protocolos obligan automáticamente a los Estados, que tan sólo pueden introducir límites al alcance de los mismos en la forma en que lo autoriza el propio Convenio. !

Carta Social Europea (Carta de Turín) # derechos económicos, sociales y culturales La gran laguna dejada por el Convenio Europeo es la protección de los derechos económicos, sociales y culturales, que ha sido subsanada por la adopción el 18 de octubre de 1961 de la Carta Social Europea, también conocida como Carta de Turín, que entró en vigor el 26 de febrero de 1965. España ratificó la Carta mediante instrumento de 6 de mayo de 1980, entrando en vigor para nuestro país el 5 de junio del mismo año. Adopción

Entrada en vigor Ratificación España Entrada en vigor España 18 oct. 1961 26 febrero 1965 6 mayo 1980 5 junio 1980 * En otros casos hago referencia exclusivamente a la adopción y entrada en vigor para España, saltando los dos pasos intermedios. En este caso, debido a la importancia del Convenio y de la Carta he querido matizar los cuatro procesos.

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www.uned-derecho.com Aunque ya el Convenio de Roma había proclamado algunos derechos económicos y sociales, lo hace de modo puntual y sin vincularlos con unos principios generales de política social. Por el contrario, la Carta Social Europea enumera de forma global un conjunto de principios y derechos que han de ser tomados en consideración por los Estados partes en la definición de sus respectivas políticas económicas y sociales. Los derechos reconocidos pueden agruparse en tres bloques:

− El derecho al trabajo y otros derechos reconocidos al individuo en cuanto

trabajador, tales como condiciones equitativas de trabajo, una remuneración igualmente equitativa, seguridad e higiene, los derechos sindicales y a la negociación colectiva, la orientación y formación profesional y la protección de ciertas categorías de trabajadores como las mujeres y los niños.

− Los derechos sociales al margen de la relación laboral: salud, seguridad social,

asistencia social y médica, beneficios derivados de los servicios sociales, protección de la familia, de la madre, de los niños y de las personas discapacitadas.

− Los derechos de los trabajadores migrantes. Los derechos protegidos han sido ampliados por el Protocolo adicional adoptado el 5 de mayo de 1988, que entró en vigor para nuestro país en 2000. En el Protocolo adicional se reconocen el derecho a la protección social en la vejez y ciertos derechos que se han de desarrollar en la esfera laboral tales como la igualdad de oportunidades y la no discriminación por razón del sexo, el derecho de información y consulta de los trabajadores en el seno de la empresa y el derecho a la participación en la fijación y mejora de las condiciones de trabajo y del medio laboral. Contrariamente a lo que sucede en el Convenio de Roma, los derechos reconocidos tanto en la Carta Social Europea como en su Protocolo Adicional no son exigibles en su totalidad a los Estados partes. Al contrario, en ambos casos los Estados pueden establecer un régimen jurídico a la carta, eligiendo tan sólo algunos de los derechos enunciados, con unos reducidos límites establecidos por la Carta Social que obliga en todo caso a reconocer los siguientes derechos: derecho al trabajo, derechos sindicales, derecho a la negociación colectiva, derecho a la seguridad social, a la asistencia social y médica, derecho a la protección de la familia y el derecho de los trabajadores migrantes y de sus familias a protección. Si el Convenio de Roma y la Carta Social Europea definen el régimen general de protección en el Consejo de Europa, con posterioridad se han adoptado en su seno otros instrumentos de alcance sectorial. Entre ellos es preciso destacar el Convenio Europeo para la prevención de la tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes, adoptado en 1987, que entró en vigor en nuestro país en 1989. El citado Convenio ha creado un Comité cuya función básica consiste en la realización de visitas a los centros de detención y encarcelamiento de los Estados partes, a fin de evaluar el respeto en los mismos de la prohibición de la tortura y otras penas o tratos inhumanos o degradantes.

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→ El mecanismo de protección del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Órganos y procedimiento

El mecanismo de protección del Convenio Europeo ha experimentado un interesante proceso de cambio, que ha culminado con la entrada en vigor del Protocolo adicional núm. 11, el 1 de noviembre de 1998. Este proceso ha girado en torno a dos ejes: ! La potenciación del modelo judicial y, por tanto, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos frente a los restantes órganos (frente a la Comisión Europea de Derechos Humanos y al Comité de Ministros). ! El progresivo acceso directo del particular al órgano judicial. Frente al anterior modelo, el Protocolo núm. 11 modificó sensiblemente el sistema de protección: %

En el nuevo mecanismo la Comisión desaparece y todas las funciones de instrucción y enjuiciamiento le van a corresponder al nuevo Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

%

El Comité de Ministros pierde todas las competencias decisorias, no correspondiéndole más que una función general de supervisión de la forma en que el Estado afectado ejecuta la sentencia dictada por el TEDH.

%

La competencia jurisdiccional del nuevo Tribunal es automática y le viene asignada por el Convenio en la forma en que ha sido enmendado por el Protocolo núm. 11.

%

Se reconoce al particular legitimación activa para presentar una demanda ante el Tribunal, que se configura como único órgano de control del sistema.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos El Tribunal Europeo de Derechos Humanos es un órgano jurisdiccional de carácter permanente integrado por jueces que desempeñan sus funciones a tiempo completo y de forma exclusiva, sin que puedan compatibilizar dichas funciones con ninguna otra actividad profesional, retribuida o no. El número de jueces es variable, siendo en todo momento igual al de los Estados partes (47 en la actualidad). Los jueces son elegidos por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa de entre una terna presentada por cada Estado parte y tienen un mandato de seis años. El Tribunal tiene competencia para ejercer tanto una función contenciosa como consultiva, siempre en relación con el Convenio de Roma de 1950 y sus Protocolos adicionales: ! Función consultiva. Será ejercida a instancia del Comité de Ministros del Consejo de Europa y puede afectar a cualesquiera cuestiones jurídicas relativas a la interpretación del Convenio y sus Protocolos, con el único límite de que no se trate de una cuestión que pudiera ser sometida al Tribunal en vía contenciosa y sobre la que, por tanto, pudiera recaer sentencia obligatoria para los Estados afectados. ! Función contenciosa. A través de esta función el TEDH puede conocer de cualquier demanda que le sea presentada por un particular o por un Estado: 19



− En el caso de las demandas individuales el objeto de la misma habrá de ser

necesariamente una presunta violación de cualquiera de los derechos reconocidos en el Convenio o en sus Protocolos adicionales.

− A través de las demandas interestatales podrá someterse a consideración del Tribunal

cualquier incumplimiento de lo previsto en el Convenio o en sus Protocolos que sea imputable a un Estado parte, lo que se traduce en una competencia sustantiva más amplia que la prevista para las demandas individuales.

El Tribunal desempeña sus funciones en Pleno, Salas y a través de Comités, definiéndose en el Convenio un complejo sistema de organización. Se atribuye preferencia a los Comités y a las Salas frente al Pleno. El complejo sistema orgánico se ve completado por un Secretario designado por el propio Tribunal, que asume las funciones propias de la oficina judicial. Igualmente el Tribunal, en el desempeño de sus funciones, está asistido por letrados, a los que el Convenio denomina “refrendarios”. Sistema de protección. Requisitos de admisibilidad de una demanda ante el TEDH ** La actividad principal del sistema de protección se desarrollará a través de las denuncias individuales. El proceso se inicia siempre a instancia de parte, pudiendo presentar la demanda cualquier persona física, organización no gubernamental o grupos de particulares que se considere víctima de una violación de un derecho reconocido en el Convenio o en uno de sus Protocolos adicionales y que sea imputable a un Estado Parte. La demanda ha de reunir una serie de requisitos que, en caso de no cumplirse, pueden determinar la declaración de inadmisibilidad de la misma. Los requisitos en cuestión son los mismos exigidos en su día respecto de las denuncias presentadas ante la Comisión Europea de Derechos Humanos, a saber:

− No ser anónima. − Haberse presentado tras el agotamiento de los recursos internos disposibles en el − − − −

ordenamiento del Estado demandado. Presentarse en el plazo máximo de seis meses desde que recaiga la última resolución que pone fin al procedimiento interno. No haber sido sometida ya en idénticos términos ante el TEDH o ante otro órgano internacional de solución de controversias. No ser incompatible con las disposiciones del Convenio o sus Protocolos. No ser manifiestamente mal fundada o abusiva.

Tras la declaración de admisibilidad el Tribunal puede ponerse a disposición de las partes para llegar a un acuerdo amistoso que siempre habrá de basarse en el respeto de los derechos humanos. En caso contrario, se iniciará el procedimiento contencioso en sentido estricto, que tiene por objeto la constatación de la presunta violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio o en los Protocolos adicionales. A lo largo del mismo se garantiza la igualdad de armas entre el Estado demandado y el particular demandante, al que se reconoce un amplio ius standi ante el Tribunal.

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www.uned-derecho.com El Tribunal Europeo de Derechos Humanos puede dictar sentencias condenatorias del Estado y sentencias en las que reconoce al particular el derecho a una reparación equitativa. Dichas sentencias dictadas en primera instancia, pueden ser objeto de recurso ante el propio Tribunal, con carácter extraordinario, en el plazo improrrogable de tres meses. Transcurrido dicho plazo adquieren el carácter de definitivas, obligan a los Estados y deben ser ejecutadas por los mismos, para lo que gozan de un amplio margen de discrecionalidad. En todo caso, el Comité de Ministros ejercerá la función de supervisión sobre la forma en que los Estados ejecutan dichas sentencias

→ El mecanismo de protección de la Carta Social Europea. Órganos y procedimiento

El sistema de control previsto en la Carta se limita al estudio de informes gubernamentales. Estos informes han de ser presentados cada dos años por los Estados partes, con indicación de las medidas adoptadas en sus respectivos ordenamientos internos para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de la Carta. Los informes en cuestión son evaluados en un procedimiento que se divide en tres fases y en el que intervienen sucesivamente cuatro órganos. El Comité puede dirigir recomendaciones individualizadas a cada Estado, pero no puede condenarle por una presunta violación ni imponerle pautas obligatorias de comportamiento.

→ El Comisario para los Derechos Humanos del Consejo de Europa El Comisario para los Derechos Humanos es un órgano propio del Consejo de Europa, nombrado por la Asamblea parlamentaria por elección de entre una terna propuesta por el Comité de Ministros. Se trata de una “instancia no judicial” cuyas funciones no pueden confundirse ni solaparse con las de otros órganos ya existentes en el sistema europeo de derechos humanos. En especial, no puede recibir quejas individuales. La función del Comisario es la de fomentar la educación, la sensibilización y el respecto en lo concerniente a los derechos humanos. Puede fomentar e impulsar el interés por los derechos humanos en el interior de los Estados, facilitar asesoramiento e información en la materia, identificar insuficiencias en el derecho y la práctica de los Estados miembros, responder a peticiones que le sean formuladas por el Comité de Ministros o la Asamblea Parlamentaria y cooperar con otras instituciones internacionales encargadas de la promoción y protección de los derechos humanos. Para dar cumplimiento a este mandato puede entrar en contacto directo con los gobiernos de los Estados miembros, realizar visitas a dichos Estados y emitir recomendaciones, opiniones e informes. Su actividad ha de recogerse, en todo caso, en el informe anual que presenta al Comité de Ministros y a la Asamblea Parlamentaria. "

La protección de los derechos humanos en la Unión Europea El Tribunal de Justicia de las Unión Europea ha puesto en marcha desde 1969 un eficaz sistema de protección de los derechos humanos de base pretoriana que se ha mantenido hasta nuestros días. El Tribunal no protege los derechos humanos de forma aislada, sino cuando se produce una conexión comunitaria, es decir, cuando en el proceso de interpretación o aplicación de una norma comunitaria se suscita una cuestión que afecta al disfrute de derechos humanos fundamentales. A través de esta fórmula, y aplicando principios generales 21


www.uned-derecho.com del Derecho, el Tribunal de Justicia viene ejerciendo una función protectora respecto de derechos que no están expresamente reconocidos en el ordenamiento comunitario, pero que son identificados a través de las tradiciones constitucionales de los Estados miembros, el Convenio Europeo de Derechos Humanos y otros Convenios internacionales de derechos humanos ratificados por aquéllos.

$ La aproximación a los derechos humanos comenzó a cambiar tras la intensificación política del proceso de integración, que culmina en la formalización de la Unión Europea. Así, frente al silencio anterior, el Acta Única Europea de 1986 contiene ya en su preámbulo referencias a la protección de los derechos humanos como fundamento ideológico del sistema de integración. No obstante, ha sido el Tratado de la Unión Europea de 1992 el instrumento que constitucionaliza el respecto a los derechos humanos como fundamento de la Unión.

$ El Tratado de Amsterdam (1997) viene a reforzar el papel de fundamento ideológico que corresponde a los derechos fundamentales en el seno de la Unión. Este Tratado concibe el respeto de los derechos humanos como condición indispensable que ha de cumplir cualquier candidato a incorporarse a la Unión y define un sistema de suspensión de los derechos de los Estados miembros en caso de que violen los derechos fundamentales.

$ En este ámbito es fundamental la adopción de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, que fue solemnemente proclamada en diciembre de 2000 y que, a pesar de carecer de carácter vinculante, tiene un significado político y jurídico que no puede ser negado.

$ En el Tratado de la UE, modificado por el Tratado de Lisboa, se sigue manteniendo el lugar central atribuido a los derechos fundamentales como valores en los que se fundamenta la Unión. Además, atribuye valor jurídico vinculante, aunque sin incluirla expresamente en el Tratado, a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

3. LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL SISTEMA INTERAMERICANO (NO ES MATERIA DE EXAMEN)

4. LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN ÁFRICA (NO ES MATERIA DE EXAMEN)

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LECCIÓN 24. EL DERECHO INTERNACIONAL ECONÓMICO 1. COOPERACIÓN AL DESARROLLO Y COMERCIO INTERNACIONAL "

Derecho internacional económico

→ Concepto de derecho internacional económico Partiendo de una concepción amplia, por Derecho Internacional Económico se entiende el derecho que rige el orden económico internacional. Esta definición genérica requiere una mayor precisión:

− El término “económico internacional” hace referencia fundamentalmente a dos tipos de procesos: la producción de bienes y su intercambio, cuando los distintos elementos que intervienen en estos procesos trascienden las fronteras de un Estado.

− Las normas que rigen este tipo de relaciones pueden provenir de distintos ordenamientos jurídicos, tanto de Derecho internacional público, como de Derecho internacional privado, o derecho interno de los Estados.

Desde una noción más restringida, el Derecho Internacional Económico consiste en limitar su contenido normativo sólo al Derecho Internacional Público. En este sentido se pronuncia Pons Rafols, para quien “el Derecho Internacional Económico no es más que una parte, ciertamente importante, de la disciplina del Derecho Internacional Público en conjunto”.

→ Contenido del derecho internacional económico La mayoría de los autores coinciden en considerar el comercio internacional como el núcleo central del Derecho Internacional Económico, ya se trate de transacciones privadas internacionales entre particulares o de compromisos internacionales asumidos por los Estados. Junto a ello suele incluirse otras materias como las relaciones financieras y monetarias internacionales y las inversiones extranjeras. Otro núcleo importante del contenido del Derecho Internacional Económico gira en torno a las instituciones económicas internacionales, en particular las organizaciones internacionales de ámbito universal o regional con fines de cooperación y de integración económica. En algunos supuestos, el contenido del Derecho Internacional Económico se extiende también a normas internacionales de carácter fiscal e incluso laboral. En la regulación jurídica de todas estas materias convergen desde los contratos económicos internacionales suscritos entre particulares, a los Tratados internacionales concluidos entre Estados, ciertas normas estatales de derecho público y las normas producidas en el ámbito de las organizaciones internacionales competentes en la materia, incluyendo los mecanismos sobre el arreglo de controversias entre Estados, entre particulares, o entre Estados y particulares. Es decir, el objeto del Derecho Internacional Económico es una materia cuya regulación integral requiere valerse tanto del Derecho Internacional como del interno y del derecho público como del derecho privado. 23



Un intento de sistematización del contenido material y normativo de este derecho es el propuesto por el profesor Aguilar Navarro y que compartimos. Se trata de establecer tres grandes grupos en torno a los cuales se organiza el contenido del Derecho Internacional Económico: ! Un derecho internacional del comercio (nuclearizado fundamentalmente en la ordenación del comercio exterior). ! Un derecho privado mercantil internacional. ! Un Derecho Internacional del Desarrollo.

→ Derecho internacional del desarrollo El Derecho Internacional del Desarrollo no se refiere al desarrollo económico en general, sino al desarrollo económico y social de los países subdesarrollados. Así pues, el objeto del Derecho Internacional del Desarrollo son las relaciones económicas internacionales que están en la base del subdesarrollo y su función consiste en modificar, corregir o transformar esas relaciones a fin de superar la situación de subdesarrollo en que se encuentra la mayoría de la población mundial. Es decir, el Derecho internacional del desarrollo opera sobre el fenómeno del subdesarrollo y tiene como beneficiarios a los países subdesarrollados. Su contenido está integrado por todas aquellas normas e instituciones internacionales dirigidas a canalizar la ayuda internacional a estos países, a incidir en el funcionamiento del comercio internacional para conseguir condiciones más ventajosas en el acceso y participación de los países subdesarrollados en dicho comercio; a promover su industrialización y desarrollo tecnológico. En suma, todas aquellas medidas de carácter internacional dirigidas a propiciar el desarrollo de los países subdesarrollados, incluidas entre ellas el establecimiento de los mecanismos adecuados para su financiación. Desde el punto de vista del Derecho Internacional Público, la instancia que más ha contribuido a la formación y consolidación del Derecho Internacional del Desarrollo ha sido la Organización de las N.U. "

Sistema de las NU en las esferas económicas y sociales

→ La solución de problemas internacionales de carácter económico como propósito y función de las NU. El sistema establecido en la Carta

La Organización de las NU, a partir de su Carta constitutiva, ha establecido un amplio sistema internacional en las esferas económica y social y ha propiciado su evolución para adecuarse a los cambios y necesidades producidas en la sociedad internacional. En el preámbulo de la Carta de las N.U. se expresa la voluntad política de los Estados de “emplear un mecanismo internacional para promover el progreso económico y social de 24


www.uned-derecho.com todos los pueblos”. Esta voluntad política se traduce en el establecimiento de un sistema para la cooperación económica y social, que está estructurado de la forma siguiente: ! Órganos %

Asamblea General. El centro del sistema radica en la Asamblea General, órgano principal y plenario de las N.U., que es quien tiene la responsabilidad en estas materias.

%

Consejo Económico y Social. Bajo la autoridad de la Asamblea General está el Consejo Económico y Social que es quien desempeña de forma específica las competencias en la esfera económica y social (art. 60 de la Carta).

! Funciones de cooperación y coordinación %

Obligación para los Estados. Todos los miembros se comprometen a adoptar medidas conjunta o separadamente en cooperación con la Organización para la solución, entre otros, de los problemas internacionales de carácter económico, social y conexos.

%

Coordinación de las NU con otras Organizaciones. Finalmente el sistema se completa mediante la coordinación de la actividad de las N.U. con la de otras organizaciones internacionales de ámbito universal con fines específicos en materia económica y social, denominadas organismos especializados. Estos organismos especializados están contemplados en el art. 57 de la Carta y son los establecidos por acuerdo intergubernamental que tengan amplias atribuciones internacionales definidas en sus estatutos y relativas a materias de carácter económico, social, educativo, sanitario y otros conexos.

→ La evolución del sistema de las NU. La cooperación internacional para el desarrollo La evolución del sistema de las N.U. en la esfera económica y social ha venido condicionada muy especialmente por la denominada “escisión Norte-Sur”, esto es, por el constante aumento de la distancia económica y tecnológica que separa cada vez más a los países subdesarrollados de los países industrializados y por el estancamiento del desarrollo de los países subdesarrollados. Esta realidad económica, social y política, ha hecho que desde los años cincuenta la ONU considere el subdesarrollo como “un problema internacional”, cuya solución deberá promocionar. En este sentido, una de las principales líneas de evolución del sistema de las N.U. en la esfera económica y social es la consolidación de un sistema de alcance mundial cuyo objetivo es la cooperación internacional para el desarrollo. La cooperación internacional para el desarrollo de los países subdesarrollados se identifica así como una de las tareas principales desempeñadas hoy por las N.U. Este sistema universal de cooperación al desarrollo se caracteriza por los siguientes rasgos: ! La ausencia de una planificación previa del sistema. El sistema de cooperación al desarrollo establecido por las N.U. se ha ido formando a remolque de los acontecimientos políticos y como respuesta a aquellas necesidades de los países en vías de desarrollo que en cada momento se han presentado como las más apremiantes. 25


www.uned-derecho.com ! La identificación a nivel internacional de los problemas y las causas del subdesarrollo. A través del sistema de las N.U. se han puesto de manifiesto, entre otros, los siguientes problemas: los generados por la ayuda bilateral de los países desarrollados a los países subdesarrollados; los derivados del comercio internacional; los derivados de la industrialización de los países en vías de desarrollo; a los problemas derivados de la aplicación de la ciencia y la tecnología al proceso productivo. ! La institucionalización de la cooperación internacional al desarrollo. Esta institucionalización conllevó la creación de un complejo entramado de órganos subsidiarios de las N.U. cuya actuación se centra en los principales ámbitos económicos que inciden en el desarrollo. Los órganos más significativos son:

−

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Su objeto es promover la ayuda multilateral de los países desarrollados a los países subdesarrollados y canalizarla hacia actividades de preinversión en sectores de interés preferente para el desarrollo.

−

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Se reúne periódicamente y tiene como objetivo promover la cooperación en el comercio internacional, a fin de corregir los efectos perjudiciales que el mismo provoca en la economía de los países subdesarrollados.

−

La Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial. Fue creada como órgano subsidiario de la AGNU para promover la industrialización de los países en vías de desarrollo.

! La financiación de la cooperación al desarrollo a través del sistema de las NU. Esta financiación se hace mediante contribuciones voluntarias de los Estados miembros. El presupuesto de la ONU no contempla la asignación de fondos presupuestarios para las actividades operacionales de cooperación al desarrollo, sino que tales actividades se financian con fondos aportados voluntariamente por los Estados al PNUD o a otros organismos del sistema.

2. LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE (NO ES MATERIA DE EXAMEN)

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LECCIÓN 25. LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL (I) Ideas generales

Los comportamientos de los sujetos del DI pueden ser valorados desde el punto de vista de su conformidad o contrariedad con el ordenamiento jurídico internacional. En caso de contrariedad se habla comúnmente de hechos ilícitos, generadores de ciertas consecuencias jurídicas negativas para el propio sujeto a quien le son atribuibles. Entre estas consecuencias la más caracteristica es la responsabilidad internacional (junto a otras, como la inoponibilidad o la nulidad del hecho).

Tradicionalmente las relaciones jurídicas resultantes de la comisión de hechos internacionalmente ilícitos se configuraban como relaciones de Estado a Estado, en la medida en que el Estado se había venido considerando como el único sujeto del DI. La relación originada por el hecho internacionalmente ilícito viene a configurarse así como una relación interestatal de naturaleza bilateral. No obstante, el hecho de un Estado generador de responsabilidad internacional puede representar tanto una lesión directa de los derechos de otro Estado como un perjuicio causado a un particular extranjero. Este último supuesto no convierte a la relación resultante en el plano jurídico-internacional en una relación de particular lesionado a Estado responsable, sino que, a través de la institución de la protección diplomática suscita una relación de Estado a Estado, dado que al hacerse cargo un Estado de la causa de uno de sus nacionales lesionado por un acto contrario al DI cometido por otro Estado, no hace sino valer su propio derecho, el de ver respetado en la persona de sus súbditos el DI. Las premisas sobre las que se ha venido asentando tradicionalmente la reglamentación jurídica del hecho internacionalmente ilícito y de sus consecuencias serían las siguientes: ! El origen de la responsabilidad internacional lo constituye el hecho internacionalmente ilícito como hecho que contraría o infringe el DI. ! La relación surgida con ocasión de la comisión de un hecho internacionalmente ilícito es una relación de Estado a Estado. Por tanto, no se conciben en principio otros sujetos (activos o pasivos) de la relación de responsabilidad que los propios Estados. ! Dicha relación es por regla general una relación bilateral directa entre el Estado titular de un derecho subjetivo lesionado por el hecho ilícito y el Estado al que se atribuye este hecho. ! Las consecuencias de todo hecho que origina una relación de responsabilidad así configurada se traducen en términos generales en una obligación de reparar a cargo del Estado al que el hecho es atribuible. Hecho internacionalmente ilícito ! Responsabilidad internacional

Ahora bien, los cambios sobrevenidos en la estructura y el funcionamiento de la sociedad internacional han provocado una reconsideración y parcial revisión de las pautas tradicionales relativas a esta materia. Estos cambios proceden: !

Por un lado, de la aparición de nuevos sujetos del DI como las organizaciones internacionales o de la creciente aceptación de la subjetividad jurídico-internacional del individuo.

!

Por otro, de los riesgos que el recurso a la tecnología confiere a ciertas actividades, de nuevos planteamientos en materia de relaciones económicas internacionales o de la progresiva toma de conciencia por parte de la comunidad internacional de que ciertos comportamientos ilícitos revisten 27


www.uned-derecho.com particular gravedad a la luz del DI, en cuanto pueden representar agravios para la misma comunidad en su conjunto y no ya sólo respecto de Estados específicamente determinados.

En este sentido cabría señalar nuevas tendencias que apuntan en materia de responsabilidad internacional: ! La admisión, junto a una responsabilidad por hecho ilícito, de una responsabilidad objetiva o por riesgo derivada de la realización de actividades en principio no prohibidas, pero potencialmente generadoras de daños a terceros. ! La irrupción de nuevos sujetos, activos o pasivos, de responsabilidad internacional, como las organizaciones internacionales o, hasta cierto punto y aún muy limitadamente, el individuo. ! La aceptación de la existencia de obligaciones para la comunidad internacional en su conjunto (obligaciones erga omnes), correlativas a unos derechos subjetivos públicos o sin titular determinado, cuyo cumplimiento podría ser exigido por cualquier Estado y, en conexión con tales obligaciones y con la idea del ius cogens internacional, la constatación de la existencia de ciertos comportamientos ilícitos que, por atacar intereses fundamentales de aquella comunidad, adquieren especial gravedad. ! El reconocimiento de distintos regímenes de responsabilidad en función precisamente de la distinta naturaleza de la obligación internacional violada y, por ende, de la distinta entidad del hecho ilícito, llegando incluso a rebasarse los límites de la reparación stricto sensu.

A pesar de esta profunda evolución se ha producido un enorme esfuerzo codificador de las reglas relativas a la responsabilidad. Este esfuerzo se ha ido reflejando en diversos proyectos codificadores de este sector del Derecho Internacional. 1. LA CODIFICACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL La CDI ha ido codificando y sistematizando sectorialmente las principales cuestiones y ámbitos relativos a la responsabilidad. Vamos a hacer referencia a este proceso diferenciando sus diversas fases. &

Responsabilidad internacional de los Estados En el seno de las NU se abordó un ambicioso proceso de codificación de la responsabilidad de los Estados originada por hechos internacionalmente ilícitos.

&

!

Fase inicial (1956-1961). La CDI se centró en la responsabilidad por daños causados a extranjeros.

!

Segunda fase. Se inicia en 1962, tras considerar la CDI que su labor debería abarcar el estudio de las reglas generales de la responsabilidad de los Estados, a la luz de la evolución reciente del DI. La CDI llegó a aprobar en agosto de 2001 la totalidad del proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos, recomendando a la AG que tomara nota de él en una resolución.

Responsabilidad objetiva o por riesgo Paralelamente al estudio por parte de la CDI de la responsabilidad de los Estados originada en hechos internacionalmente ilícitos (la cual va a constituir el objeto central de nuestro análisis) la propia Comisión ha emprendido en 1978 el examen de la convencionalmente llamada 28


www.uned-derecho.com responsabilidad objetiva o por riesgo. Sin embargo, tras constatar que los dos grandes elementos de este tema, la prevención y la responsabilidad internacional, constituían cuestiones distintas aunque relacionadas entre sí y que convenía abordarlas por separado, en 1997 decidió dividir ambos elementos, examinando en primer lugar los aspectos relativos a la prevención. Por tanto, este proceso se desdobla en dos fases:

&

!

Primera fase # Prevención. En 2001 se aprueba el texto definitivo de un proyecto de artículos sobre “Prevención del daño transfronterizo resultante de actividades peligrosas”. La CDI sometió este proyecto a la Asamblea General juntamente con la recomendación de que dicho órgano aprobase una convención basada en tal proyecto.

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Segunda fase # Responsabilidad. La Comisión abordó el tema de la responsabilidad a partir de 2002 examinando esta cuestión bajo el título “Responsabilidad internacional en caso de pérdida causada por un daño transfronterizo resultante de actividades peligrosas”. En junio de 2006 la CDI llega a adoptar un proyecto de principios sobre la asignación de la pérdida en caso de daño transfronterizo resultante de este tipo de actividades, proyecto que recomienda que haga suyo la AG mediante una resolución, instando a los Estados a que adopten disposiciones en el ámbito interno y en el internacional para llevarlo a efecto.

Responsabilidad internacional de las organizaciones internacionales En 2002 la CDI decidió incluir en su programa de trabajo el tema de la “responsabilidad internacional de las organizaciones internacionales”. En sus sesiones de 2003 a 2006 aprobó hasta treinta artículos del Proyecto.

2. CONCEPTO DE HECHO INTERNACIONALMENTE ILÍCITO * El origen de la responsabilidad internacional en sentido clásico lo constituye el hecho internacionalmente ilícito. Hecho internacionalmente ilícito ! Responsabilidad internacional Podemos definir el hecho internacionalmente ilícito como un hecho atribuible a un sujeto jurídico-internacional que, constituyendo una violación o infracción del DI, lesiona derechos de otro sujeto u otros sujetos de dicho ordenamiento, o incluso derechos o intereses de los que sería titular la propia comunidad internacional, dando lugar, entre otras consecuencias, a la responsabilidad del sujeto autor del hecho. Por tanto, son dos los planos en que se expresaría la ilicitud: !

Uno, el relativo al derecho objetivo que resulta violado.

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Otro, el relativo al derecho subjetivo que es lesionado como consecuencia del incumplimiento de la obligación (de hacer o de no hacer) impuesta al sujeto por la regla en cuestión.

La palabra hecho expresa la idea de conducta en que reside todo evento atribuible a un sujeto de Derecho, consista esta conducta en un comportamiento activo o pasivo. El adjetivo ilícito evoca, por su parte, la idea de contravención del Derecho. El principio general aplicable a las contravenciones internacionales es el de que “Todo hecho internacionalmente ilícito del Estado genera su responsabilidad internacional” (artículo 1 del proyecto de artículos de la CDI sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos).

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3. CONSECUENCIAS DEL HECHO INTERNACIONALMENTE ILÍCITO (OJO # Este apartado figura en el programa de la asignatura del correspondiente curso. Sin embargo, no se encuentra en el tema 25 del libro de texto recomendado en el programa (décimoséptima edición, páginas 823 a 845). El contenido de esta pregunta lo he extraído de parte del apartado denominado “LA RELACIÓN JURÍDICA NUEVA SURGIDA DEL HECHO INTERNACIOALMENTE ILÍCITO”, que figura en la página 853, en el tema 26, fuera ya del tema 25).

→ La responsabilidad internacional del sujeto La consecuencia jurídica más característica y más normal del hecho internacionalmente ilícito es la responsabilidad internacional del sujeto a quien el hecho es atribuible y suele concretarse en el deber de reparar. La responsabilidad se mueve esencialmente en el plano de las relaciones entre sujetos, lo que lleva a poner el énfasis en el derecho subjetivo lesionado a resultas de la violación de la obligación internacional.

→ Nulidad de un tratado y prohibición de invocar la cláusula rebus sic stantibus Aun siendo consciente del papel central que la responsabilidad tiene entre las consecuencias del hecho internacionalmente ilícito, la CDI en su proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos, no ha querido pasar por alto la posibilidad de otras consecuencias distintas de las directamente relacionadas con las nuevas obligaciones del Estado autor del hecho y los nuevos derechos de otros Estados (en particular del Estado o los Estados lesionados) en que consiste la relación de responsabilidad y así, en su comentario al art. 56 del proyecto de artículos, la Comisión se refiere, entre aquellas consecuencias distintas de la responsabilidad, a la nulidad de un tratado y a la prohibición de invocar la cláusula rebus sic stantibus como causa para dar por terminado un tratado o retirarse de él cuando el cambio fundamental en las circunstancias resulte de la violación del tratado o de cualquier otra obligación internacional por la parte que lo alega.

4. ELEMENTOS DEL HECHO INTERNACIONALMENTE ILÍCITO ** La CDI, en el art. 2 de su proyecto de artículos, distingue entre dos elementos: el de la atribución y el de la violación. “Hay hecho internacionalmente ilícito de un Estado cuando un comportamiento consistente en una acción u omisión: a) es atribuible según el Derecho internacional al Estado; b) constituye una violación de una obligación internacional del Estado.” (art. 2 del proyecto de artículos de la CDI.) "

Elemento de la atribución El elemento de la atribución alude a la presencia de una conducta activa (acción) o pasiva (omisión) y a la posibilidad de atribuir esa conducta, en función de ciertas circunstancias, a un determinado sujeto del DI. El comportamiento atribuible al sujeto puede consistir en una acción o en una omisión. Muchos hechos internacionalmente ilícitos de los que los Estados resultan responsables constituyen conductas pasivas, como no sancionar una ley cuya adopción venía exigida por un tratado o faltar a la diligencia debida no protegiendo los locales de una misión diplomática extranjera frente a actos dañosos realizados por terceros.

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www.uned-derecho.com En relación con el Estado, en cuanto sujeto del DI, la CDI se refiere a la posibilidad de atribuir un comportamiento, no a la persona o grupo de personas que lo ha tenido materialmente, sino al propio Estado, habida cuenta de que la ejecución material de los actos de éste con relevancia en el plano jurídico-internacional corresponde siempre a individuos o conjuntos de individuos.

" Teniendo en cuenta que el Estado (sujeto por excelencia de las relaciones de responsabilidad internacional) actúa a través de individuos o conjuntos de individuos, el problema principal de la atribución al Estado de un hecho internacionalmente ilícito, originador en cuanto tal de su responsabilidad internacional, se conecta básicamente a la calidad o no de órganos del Estado predicable de las personas autoras del hecho, así como a las condiciones en que tales personas actúan. De ahí que debamos referirnos seguidamente a la atribución al Estado de la responsabilidad de los hechos cometidos por sus órganos, para ver a continuación si el Estado es directamente responsable en el plano internacional por hechos de los particulares u otros, es decir, si son atribuibles al Estado dichos hechos.

→ Atribución de responsabilidad al Estado por los hechos de sus órganos (Comportamiento de los órganos estatales)

Es un principo básico el de que se atribuyan al Estado los hechos de sus órganos o agentes en tanto que integrantes de la organización estatal. Este principio aparece reconocido de antiguo en la jurisprudencia internacional. El TIJ en 2007 indicó que el comportamiento de todo órgano del Estado se considera como un hecho del Estado según el Derecho internacional y, por tanto, daría lugar a la responsabilidad del Estado si constituye una violación de una obligación internacional de ese Estado. Dada la capacidad del Estado para autoorganizarse, se entiende que “órgano” incluye toda persona o entidad que tenga esa condición según el Derecho interno del Estado. Por otra parte, sólo se consideran hechos del Estado, desde el punto de vista del DI, los realizados por personas o entidades que actúan en calidad de tales órganos, sin que quepa atribuirle los realizados por esas personas o entidades a título puramente privado. La conducta por la cual cabe declarar al Estado internacionalmente responsable puede consistir, bien en un hecho instantáneo, bien en una cadena de hechos constitutiva de un proceso en el cual suelen intervenir varios órganos del Estado. En relación a este asunto, el art. 4.1 del proyecto de artículos de la CDI considera atribuible al Estado todo hecho de un órgano suyo cualquiera que sea su posición (superior o subordinada) en la organización del Estado. En la doctrina del DI hay una virtual unanimidad en cuanto a la posibilidad de considerar como hecho del Estado la conducta de cualquiera de sus órganos independientemente del “poder” al que pertenezca, soliendo figurar en los Manuales un estudio por separado de los más significativos hechos generadores de responsabilidad internacional realizados por órganos legislativos, administrativos y judiciales. Por tanto, es indiferente la naturaleza de las funciones (legislativas, ejecutivas o judiciales) ejercidas por el órgano o el carácter internacional o interno de esas funciones. El principio de la responsabilidad del Estado por hechos de sus órganos ejecutivos, legislativos y judiciales se da por sentado en toda una serie de decisiones internacionales. Se supera así la vieja tesis de que 31


www.uned-derecho.com el Estado sólo es responsable por los hechos de los órganos encargados de las relaciones exteriores. Además de responder por los hechos de sus órganos stricto sensu actuando en el marco de sus competencias, el Estado también responderá: !

Por la conducta de entidades públicas territoriales u otras entidades que estén facultadas por el Derecho interno del Estado para ejercer atribuciones del poder público.

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Por la conducta de órganos puestos a disposición del Estado por otro Estado o por una organización internacional.

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Por la conducta de órganos del Estado o de personas o entidades facultadas para ejercer atribuciones del poder público que actúen excediéndose en su competencia (hechos o actos autorizados por el Estado) con arreglo al Derecho interno o contraviniendo las instrucciones concernientes a su actividad.

La CDI propugna considerar atribuibles al Estado, sin excepción, los hechos aquí contemplados, basándose en la idea de seguridad que debe presidir las relaciones internacionales, así como el hecho de que, de seguirse el criterio contrario, se le daría al Estado una escapatoria para sustraerse a su propia responsabilidad.

→ Atribución de responsabilidad al Estado por hechos de los particulares El art. 8 del proyecto de artículo de la CDI considera hecho del Estado según el Derecho internacional “el comportamiento de una persona o de un grupo de personas si esa persona o ese grupo de personas actúa de hecho por instrucciones o bajo la dirección o el control de ese Estado al observar ese comportamiento”. Esto significa que el comportamiento en cuestión sólo será atribuible al Estado si éste dirigió o controló la operación y si el comportamiento denunciado era una parte integrante de la operación. Salvo en el supuesto de personas o grupos de personas que actúen de hecho bajo la dirección o el control del Estado (art. 8 del proyecto de artículos) o ejerzan de hecho atribuciones del poder público en defecto de las autoridades oficiales (art. 9), según ha expresado claramente el TIJ en 1980, los comportamientos de los particulares no se considerarán como hechos del Estado. Por tanto, en relación a los comportamientos de los particulares en sentido estricto, la regla general es la no atribución de los mismos al Estado, lo que no significa que el Estado no pueda resultar responsable por su pasividad o falta de diligencia en la prevención o represión de tales comportamientos. En este caso, según la doctrina dominante, el Estado no estaría asumiendo como suyos los hechos de los particulares, sino respondiendo internacionalmente por sus propios hechos en cuanto constitutivos de la violación de una obligación internacional de vigilancia y protección. Con respecto a la obligación de prevención a cargo del Estado en estos casos, habrá de tenerse en cuenta diversas circunstancias, como la mayor o menor previsibilidad de disturbios o revueltas, la especial vulnerabilidad de locales oficiales extranjeros, el carácter público de las personas. La práctica internacional en la materia tiende a basar la responsabilidad estatal en la violación de un deber internacional de vigilancia por parte de las autoridades públicas. 32



→ Atribución de responsabilidad al Estado

por hechos realizados por movimientos insurreccionales

Si los comportamientos de los particulares no pueden ser tenidos por hechos del Estado a los efectos de la responsabilidad internacional, a fortiori no podrán serlo los hechos realizados por movimientos insurreccionales (grupos insurgentes, rebeldes con estatuto de beligerancia, movimientos de liberación nacional, frentes revolucionarios…) en su condición de entes dotados de un aparato institucional propio, distinto y paralelo al del Estado en cuyo territorio están establecidos y capaces por ello de incurrir por sí mismos en responsabilidad internacional y ello independientemente de que el objetivo de su lucha sea conseguir la independencia de un pueblo sometido a dominación u ocupación extranjera, crear un nuevo Estado a expensas del Estado constituido o sustituir el gobierno de un Estado por un nuevo gobierno. No obstante, el Estado no quedaría exento de responsabilidad por los hechos de sus propios órganos consistentes en dejar de cumplir las obligaciones de vigilancia, prevención y represión a su cargo en relación con la actuación de los rebeldes, siendo en estos casos la omisión del deber de represión ex post (castigo, una vez sofocada la rebelión, de los autores de los hechos ilícitos cometidos durante la lucha) la que con más frecuencia se aducirá al efecto de exigir responsabilidad al Estado. La jurisprudencia internacional avala el principio de la no atribución al Estado de los comportamientos de movimientos insurreccionales, pero confirma a la vez la eventual responsabilidad estatal derivada de la omisión de la debida diligencia. En cambio, se considerará atribuible al Estado todo hecho de un movimiento insurreccional que resulte triunfante, esto es, que se convierta en un nuevo gobierno de un Estado o cuya acción dé lugar a la creación de un nuevo Estado en una parte del territorio de un Estado preexistente o en un territorio bajo su administración (art. 10 del proyecto de la CDI). Esta atribución al Estado de los hechos de los movimientos insurreccionales triunfantes viene confirmada por la jurisprudencia. "

Elemento de la violación

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Según el proyecto de artículos de la CDI, el elemento de la violación del hecho internacionalmente ilícito consiste en que el comportamiento atribuible al Estado constituye una violación de una obligación internacional a su cargo. Para un sector de la doctrina a este elemento habría que agregar otro: la producción de un daño a resultas de dicha violación.

→ La violación de la obligación !

Obligación-norma-derecho subjetivo Queremos destacar la relación existente entre la violación de la norma, el incumplimiento de la obligación y la lesión del derecho subjetivo ajeno. En definitiva, tanto el incumplimiento de una obligación como la lesión de un derecho son siempre actos contrarios a una norma jurídica. Desde la perspectiva de la obligación habrá violación de la misma por parte de un Estado cuando un hecho de éste no está en conformidad con lo que de él exige esa 33


www.uned-derecho.com obligación. Así pues, lo que constituye la esencia misma de la ilicitud es el contraste entre el comportamiento adoptado en la realidad y el que jurídicamente se debiera haber tenido. !

Carácter internacional de la obligación El hecho de que la obligación cuya violación constituye el hecho internacionalmente ilícito sea una obligación internacional, o sea, impuesta por una norma de DI, impide calificar de internacionalmente ilícito a un hecho que suponga una contravención de obligaciones contenidas en contratos celebrados entre Estados y personas extranjeras o incluso entre dos Estados y regidos por el Derecho interno de un Estado.

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Origen de la obligación Al efecto de calificar de ilícito un determinado hecho es indiferente cuál sea el origen de la obligación violada. Tan ilícito es un acto contrario a una obligación de origen consuetudinario como uno que contradiga un compromiso basado en un tratado o en una fuente de otro tipo (principio general del Derecho, sentencia de un tribunal internacional, acto viculante de una organización internacional). La jurisprudencia internacional confirma este aserto, al no hacer distingos entre las obligaciones internacionales por razón de su origen a la hora de apreciar tanto la ilicitud del hecho del Estado como el régimen de responsabilidad derivado del mismo. También en la doctrina se reconoce que el distinto origen de las obligaciones internacionales no afecta a la calificación como ilícito del hecho contrario a cualquiera de ellas, ni da lugar en principio a distintos regímenes de responsabilidad, o sea, a la elección entre tal o cual tipo de reparación.

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Vigencia de la obligación Para poder calificar de ilícito un hecho desde el punto de vista del DI es preciso que la obligación que dicho hecho contraría esté en vigor al tiempo de la realización de éste respecto del sujeto responsable. En este sentido, el art. 13 del proyecto de artículos de la CDI dispone que “Un hecho del Estado no constituye una violación de una obligación internacional a menos que el Estado se halle vinculado por dicha obligación en el momento en que se produce el hecho”.

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Contenido de la obligación El distinto contenido u objeto de la obligación es irrelevante al efecto de calificar de internacionalmente ilícito un determinado hecho, si bien no dejará de repercutir en ciertos casos a la hora de establecer distintos tipos de hechos ilícitos y, por ende, distintos regímenes de responsabilidad. En este sentido la CDI, distinguiendo entre la violación de obligaciones de carácter bilateral o de obligaciones para con algunos Estados y la violación de obligaciones para con la comunidad internacional en su conjunto, señala que “cuestiones relativas a la gravedad de la violación y al carácter imperativo de la obligación violada pueden influir en las consecuencias que se derivan para el Estado responsable y, en algunos casos, también para otros Estados.”

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→ El daño La CDI, en su proyecto sobre la responsabilidad de los Estados, prefirió no hacer alusión al daño o perjuicio (en el sentido de daño causado a un Estado en el plano del DI) como elemento independiente o autónomo del hecho internacionalmente ilícito. La CDI ha estimado que “el daño” inherente a todo hecho internacionalmente ilícito es el que al mismo tiempo es inherente a toda violación de una obligación internacional, considerando así comprendido el daño en el elemento objetivo del hecho internacionalmente ilícito. Según la propia CDI la exigencia de que concurran elementos adicionales como el daño depende del contenido de la obligación primaria.

→ La cuestión del abuso de derecho Se ha invocado en apoyo de la aplicación de la teoría del abuso de derecho en el DI el laudo arbitral de 11 de marzo de 1941 en el caso de la Fundición de Trail, que venía a declarar que ningún Estado tiene el derecho de usar o permitir el uso de su territorio de tal modo que cause daño por razón del lanzamiento de emanaciones en o hacia el territorio de otro. Sin embargo, cabe dudar si tal doctrina es aquí aplicable, pues cuando no hay derecho no es posible hablar del abuso de derecho: el Estado que perjudica a otro u otros mediante actividades de efectos transfronterizos (ensayos nucleares, emisiones de sustancias que contaminen el aire o las aguas) no estaría abusando de sus propios derechos, sino invadiendo los derechos ajenos e incurriendo así en violación de la obligación de no interferencia establecida por el DI general. Ello ha llevado a la CDI a considerar que el supuesto del ejercicio abusivo de un derecho está englobado en el elemento objetivo del hecho internacionalmente ilícito, representado aquí por la violación de la obligación derivada de una norma que tendría por efecto limitar el ejercicio por el Estado de sus derechos o competencias prohibiendo su ejercicio abusivo.

5. EL FACTOR TEMPORAL El factor temporal tiene relevancia en dos planos: el de la condición de la vigencia de la obligación internacional respecto del Estado y el de la determinación del momento y la duración de la violación de la obligación internacional en los distintos tipos de hechos ilícitos internacionales. "

Condición de estar en vigor la obligación La regla básica es que la obligación esté vigente para el Estado en el tiempo en que éste realiza el acto (art. 13 del proyecto de artículos de la CDI). %

Es obvio que si la obligación ha dejado de estar a cargo del Estado antes de que éste realice un acto en contradicción con ella, no cabe hablar de hecho internacionalmente ilícito.

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Parece asimismo lógico que, en caso de que entre el momento en que se ha realizado el acto y el momento en que viene a suscitarse una controversia en relación con dicho acto la obligación haya dejado de existir, se declare la responsabilidad del Estado autor en función de la coetaneidad del acto y de la obligación, independientemente de que ésta haya desaparecido a la hora de llevar el asunto al órgano encargado de resolver la controversia.

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www.uned-derecho.com No obstante, el hecho del Estado que, en la hora de su realización, está en contradicción con lo que de él exige una obligación internacional en vigor respecto de ese Estado, dejará de considerarse internacionalmente ilícito si con posterioridad se hubiere convertido en hecho obligatorio en virtud de una nueva norma imperativa de Derecho internacional general. Pero, como ha señalado la CDI, incluso en el caso de que aparezca esa nueva norma de ius cogens, ello no acarrea una asunción retroactiva de responsabilidad. Por tanto, resulta apropiado aplicar con carácter general el principio intertemporal enunciado en el art. 13 a todas las obligaciones internacionales, lo cual, según la propia CDI, no prejuzga la posibilidad de que un Estado pueda convenir, por ejemplo, en indemnizar los daños causados a consecuencia de un comportamiento que no constituía en la época una violación de su obligación internacional en vigor para ese Estado. Debemos diferenciar según se trata de hechos continuos, compuestos o complejos:

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Hechos continuos. Son aquellos que se prolongan en el tiempo con carácter de permanencia. En este supuesto habrá violación de la obligación en lo que se refiere al período durante el cual, hallándose la obligación en vigor respecto del Estado, se desarrolle el hecho.

&

Hechos compuestos. Son los integrados por una serie de acciones u omisiones relativas a casos distintos. En este caso habrá violación de la obligación si el hecho puede considerarse constituido por las acciones u omisiones que hayan tenido lugar dentro del período durante el cual la obligación se halle en vigor respecto del Estado.

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Hechos complejos. Son aquellos que entrañan una idea de proceso o sucesión de comportamientos de uno o varios órganos estatales en relación con un mismo caso. En este caso habrá violación de la obligación si el hecho en cuestión se inicia por una acción u omisión que haya tenido lugar dentro del período durante el cual la obligación se halle en vigor respecto de ese Estado, aunque tal hecho se complete después de ese período.

Momento y duración de la violación de la obligación &

Hechos instantáneos. La violación de la obligación se produce en el momento en que el hecho se produce, sin que su perpetración se extienda más allá de dicho momento, aun si los efectos del hecho se prolongaran en el tiempo (art. 14 del proyecto de artículos de la CDI).

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Hechos continuos, compuestos y complejos. En lo que respecta a aquellos hechos que no son de tracto único (continuos, compuestos y complejos), es obvio que su mayor o menor prolongación en el tiempo suele suponer en el plano cualitativo una mayor o menor gravedad del hecho en sí desde el punto de vista de la lesión del derecho subjetivo y, por tanto, es susceptible de repercutir en el grado de responsabilidad internacional y, en concreto, en la extensión de la reparación.

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LECCIÓN 26. LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL (II) 1. LA RELACIÓN JURÍDICA NUEVA SURGIDA DEL HECHO INTERNACIONALMENTE ILÍCITO

→ Indole de la relación nueva Con respecto a la índole de la relación nueva que se deriva de la comisión de un hecho internacionalmente ilícito, encontramos tres diferentes tendencias de autores: !

Unos (entre ellos Anzilotti) estimaron que se trata de una relación bilateral entre el Estado autor del hecho y el Estado lesionado, con la reparación como única consecuencia posible.

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Para otros (Kelsen, Guggenheim) la consecuencia propia del hecho ilícito está en la sanción que el Estado lesionado está autorizado a aplicar al Estado culpable.

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Un último grupo de autores (entre ellos Ago) sostuvieron la posibilidad de existencia, no de una relación única, sino de dos tipos de relaciones, basadas respectivamente en el derecho a exigir una reparación y en la facultad de aplicar una sanción (acumulables o no según los casos), sin que este último ingrediente coercitivo dé lugar en DI a una distinción entre delito civil y delito penal como la que se hace en Derecho interno.

→ Sujetos del hecho internacionalmente ilícito Referente a los sujetos, activos o pasivos, del hecho internacionalmente ilícito, partiendo de los Estados, existe la tendencia a ampliar su esfera a las organizaciones internacionales y otros entes. Igualmente existe la tendencia de dejar de concebir la relación de responsabilidad como estrictamente bilateral, llegando incluso a perfilarse una responsabilidad internacional erga omnes.

→ Pauta En lo que respecta a la pauta para poder reputar de internacionalmente ilícito un hecho de un sujeto internacional, ésta será el DI y sólo el DI, según se expresa en el artículo 3 del proyecto de la CDI en relación con los comportamientos estatales al establecer que “La calificación del hecho del Estado como internacionalmente ilícito se rige por el Derecho internacional. Tal calificación no es afectada por la calificación del mismo hecho como lícito por el Derecho interno.” El anterior principio debe vincularse al hecho de la primacía del DI sobre el Derecho interno y, más en concreto, a la regla según la cual un Estado no puede invocar las disposiciones de su Derecho interno como justificación del incumplimiento de una obligación internacional a su cargo. Dicho principio aparece, por lo demás, sólidamente establecido en la jurisprudencia internacional y en la práctica de los Estados.

→ Modos de hacer efectiva la responsabilidad En lo que se refiere a los modos de hacer efectiva la responsabilidad y específicamente al derecho a invocar la responsabilidad del Estado autor del hecho ilícito, la CDI establece en su proyecto de artículos una distinción entre el Estado lesionado y cualquier otro Estado que, sin ser 37


www.uned-derecho.com Estado lesionado, actúe en interés colectivo de un grupo de Estados o, en el caso de obligaciones erga onmnes, de la comunidad internacional en su conjunto.

2. LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DEL ESTADO *** Este apartado figura en el programa de la asignatura del correspondiente curso 2009/2010. Sin embargo no figura su título en la lección correspondiente de la edición del libro de texto recomendada en el programa. No obstante, siguiendo el temario de mi profesor tutor y de otros compañeros (como, por ejemplo, de Alberto), incluyo dentro de este apartado la parte que ya hemos tratado en el anterior tema 25 y que he marcado entre dos manos rojas, que igualmente se estudia dentro de los elementos de la atribución de la pregunta “ELEMENTOS DEL HECHO INTERNACIONALMENTE ILÍCITO”. Por tanto, dentro de “La responsabilidad internacionald del Estado” diferenciaremos los siguientes subapartados: a) Atribución de la responsabilidad al Estado por los hechos de sus órganos; b) Atribución de la responsabilidad al Estado por hechos de los particulares; c) Atribución de la responsabilidad al Estado por hechos realizados por movimientos insurreccionales (libro de texto recomendado en programa 2009/2010 (decimoséptima edición) # páginas 829 a 839.

Teniendo en cuenta que el Estado actúa a través de individuos o conjuntos de individuos, el problema principal de la atribución al Estado de un hecho internacionalmente ilícito, originador en cuanto tal de su responsabilidad internacional, se conecta básicamente a la calidad o no de órganos del Estado predicable de las personas autoras del hecho, así como a las condiciones en que tales personas actúan. De ahí que debamos referirnos seguidamente a la atribución al Estado de los hechos de sus órganos, para ver a continuación si el Estado es directamente responsable en el plano internacional por hechos de los particulares u otros, es decir, si son atribuibles al Estado dichos hechos.

→ Atribución de responsabilidad al Estado por los hechos de sus órganos (Comportamiento de los órganos estatales)

Es un principo básico el de que se atribuyan al Estado los hechos de sus órganos o agentes, en tanto integrantes de la organización estatal. Este principio aparece reconocido de antiguo en la jurisprudencia internacional. El TIJ en 2007 indicó que el comportamiento de todo órgano del Estado se considera como un hecho del Estado según el Derecho internacional y, por tanto, daría lugar a la responsabilidad del Estado si constituye una violación de una obligación internacional de ese Estado. Dada la capacidad del Estado para autoorganizarse, se entiende que “órgano” incluye toda persona o entidad que tenga esa condición según el Derecho interno del Estado. Por otra parte, sólo se consideran hechos del Estado, desde el punto de vista del DI, los realizados por personas o entidades que actúan en calidad de tales órganos, sin que quepa atribuirle los realizados por esas personas o entidades a título puramente privado. La conducta por la cual cabe declarar al Estado internacionalmente responsable puede consistir, bien en un hecho instantáneo, bien en una cadena de hechos constitutiva de un proceso en el cual suelen intervenir varios órganos del Estado. En relación a este asunto, el art. 4.1 del proyecto de artículos de la CDI considera atribuible al Estado todo hecho de un órgano suyo cualquiera que sea su posición (superior o subordinada) en la organización del Estado. En la doctrina del DI hay una virtual unanimidad en cuanto a la posibilidad de considerar como hecho del Estado la conducta de cualquiera de sus órganos independientemente del “poder” al que pertenezca, soliendo figurar en los Manuales un estudio por separado de los más significativos hechos generadores de responsabilidad internacional realizados por órganos legislativos, administrativos y judiciales. Por tanto, es indiferente la naturaleza de las funciones (legislativas, ejecutivas o judiciales) ejercidas por el órgano o el carácter internacional o interno de esas funciones. El principio de la responsabilidad del Estado por hechos de sus órganos ejecutivos, 38


www.uned-derecho.com legislativos y judiciales se da por sentado en toda una serie de decisiones internacionales. Se supera así la vieja tesis de que el Estado sólo es responsable por los hechos de los órganos encargados de las relaciones exteriores. Además de responder por los hechos de sus órganos stricto sensu actuando en el marco de sus competencias, el Estado también responderá: !

Por la conducta de entidades públicas territoriales u otras entidades que estén facultadas por el Derecho interno del Estado para ejercer atribuciones del poder público.

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Por la conducta de órganos puestos a disposición del Estado por otro Estado o por una organización internacional.

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Por la conducta de órganos del Estado o de personas o entidades facultadas para ejercer atribuciones del poder público que actúen excediéndose en su competencia con arreglo al Derecho interno o contraviniendo las instrucciones concernientes a su actividad.

La CDI propugna considerar atribuibles al Estado, sin excepción, los hechos aquí contemplados, basándose en la idea de seguridad que debe presidir las relaciones internacionales, así como el hecho de que, de seguirse el criterio contrario, se le daría al Estado una escapatoria para sustraerse a su propia responsabilidad.

→ Atribución de responsabilidad al Estado por hechos de los particulares El art. 8 del proyecto de artículo de la CDI considera hecho del Estado según el Derecho internacional “el comportamiento de una persona o de un grupo de personas si esa persona o ese grupo de personas actúa de hecho por instrucciones o bajo la dirección o el control de ese Estado al observar ese comportamiento”. Esto significa que el comportamiento en cuestión sólo será atribuible al Estado si éste dirigió o controló la operación y si el comportamiento denunciado era una parte integrante de la operación. Salvo en el supuesto de personas o grupos de personas que actúen de hecho bajo la dirección o el control del Estado (art. 8 del proyecto de artículos) o ejerzan de hecho atribuciones del poder público en defecto de las autoridades oficiales (art. 9), según ha expresado claramente el TIJ en 1980, los comportamientos de los particulares no se considerarán como hechos del Estado. Por tanto, en relación a los comportamientos de los particulares en sentido estricto, la regla general es la no atribución de los mismos al Estado, lo que no significa que el Estado no pueda resultar responsable por su pasividad o falta de diligencia en la prevención o represión de tales comportamientos. En este caso, según la doctrina dominante, el Estado no estaría asumiendo como suyos los hechos de los particulares, sino respondiendo internacionalmente por sus propios hechos en cuanto constitutivos de la violación de una obligación internacional de vigilancia y protección. Con respecto a la obligación de prevención a cargo del Estado en estos casos, habrá de tenerse en cuenta diversas circunstancias, como la mayor o menor previsibilidad de disturbios o revueltas, la especial vulnerabilidad de locales oficiales extranjeros, el carácter público de las personas. La práctica internacional en la materia tiende a basar la responsabilidad estatal en la violación de un deber internacional de vigilancia por parte de las autoridades públicas. 39



→ Atribución de responsabilidad al Estado

por hechos realizados por movimientos insurreccionales Si los comportamientos de los particulares no pueden ser tenidos por hechos del Estado a los efectos de la responsabilidad internacional, a fortiori no podrán serlo los hechos realizados por movimientos insurreccionales (grupos insurgentes, rebeldes con estatuto de beligerancia, movimientos de liberación nacional, frentes revolucionarios…) en su condición de entes dotados de un aparato institucional propio, distinto y paralelo al del Estado en cuyo territorio están establecidos y capaces por ello de incurrir por sí mismos en responsabilidad internacional. No obstante, el Estado no quedaría exento de responsabilidad por los hechos de sus propios órganos consistentes en dejar de cumplir las obligaciones de vigilancia, prevención y represión a su cargo en relación con la actuación de los rebeldes, siendo en estos casos la omisión del deber de represión ex post (castigo, una vez sofocada la rebelión, de los autores de los hechos ilícitos cometidos durante la lucha) la que con más frecuencia se aducirá al efecto de exigir responsabilidad al Estado. La jurisprudencia internacional avala el principio de la no atribución al Estado de los comportamientos de movimientos insurreccionales, pero confirma a la vez la eventual responsabilidad estatal derivada de la omisión de la diligencia debida. En cambio, se considerará atribuible al Estado todo hecho de un movimiento insurreccional que resulte triunfante, esto es, que se convierta en un nuevo gobierno de un Estado o cuya acción dé lugar a la creación de un nuevo Estado en una parte del territorio de un Estado preexistente o en un territorio bajo su administración (art. 10 del proyecto de la CDI). Esta atribución al Estado de los hechos de los movimientos insurreccionales triunfantes viene confirmada también por la jurisprudencia.

Frente al hecho internacionalmente ilícito del que es autor un Estado, otros Estados pueden ejercer su derecho a invocar la responsabilidad internacional de ese Estado. El término “invocar la responsabilidad” debe entenderse en el sentido de adoptar medidas de carácter relativamente oficial, como, por ejemplo, la presentación de una reclamación (no de una simple protesta) contra otro Estado o la iniciación de procedimientos ante un órgano internacional de solución de controversias. Ante todo, es el Estado lesionado (como Estado cuyo derecho individual ha sido menoscabado por el hecho internacionalmente ilícito o que ha quedado particularmente afectado por ese hecho) quien tiene derecho a invocar la responsabilidad del Estado e incluso a recurrir a contramedidas contra él con el objeto de inducirlo a cumplir las obligaciones que le incumban (art. 49.1 del proyecto de artículos de la CDI). La situación de un Estado lesionado debe distinguirse de la de cualquier otro Estado que pueda tener derecho a invocar la responsabilidad. Por ejemplo, con arreglo al art. 48 del proyecto de artículos, que se refiere al derecho a invocar la responsabilidad en relación con un interés general compartido. Presisando qué hay que entender por “Estado lesionado”, el art. 42 del proyecto de artículos identifica tres supuestos en los que un Estado puede considerarse lesionado: !

Si la obligación violada existe con respecto a ese Estado individualmente.

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Si la violación de una obligación colectiva le afecta especialmente, como sería el caso de una contaminación de la alta mar en violación del art. 194 de la Convención de las NU sobre el 40


www.uned-derecho.com Derecho del Mar, que tuviera consecuencias particularmente graves para ciertos Estados ribereños partes en la Convención. !

Si el cumplimiento de la obligación por el Estado responsable es una condición necesaria para su cumplimiento por todos los demás Estados respecto de los cuales la obligación existe, de modo que la violación de ésta es de tal índole que se considera que afecta per se a todos esos Estados. Este caso corresponde a las llamadas obligaciones integrales o interdependientes establecidas en los tratados sobre desarme, sobre zonas libres de armas nucleares o cualesquiera otros en que el cumplimiento por cada una de las partes está condicionado por el cumplimiento de las demás.

Además del Estado lesionado, otros Estados (incluso todos los Estados en el supuesto de violación de obligaciones erga omnes) pueden tener interés jurídico en invocar la responsabilidad del Estado autor del hecho ilícito y en asegurar el cumplimiento de la obligación de que se trate. Este supuesto está contemplado en el art. 48 del proyecto de artículos, que se basa en la idea de que en los casos de violación de obligaciones específicas que protegen los intereses colectivos de un grupo de Estados o los intereses de la comunidad internacional en su conjunto, pueden invocar la responsabilidad Estados que no son Estados lesionados en el sentido del art. 42 del proyecto de artículos. Un comportamiento internacionalmente ilícito resulta a veces de la colaboración de varios Estados y no de un solo Estado que actúa aisladamente. Esta colaboración puede revestir distintas formas, que pueden dar lugar a situaciones diferentes. En el Capítulo IV del proyecto de artículos de la CDI se contemplan tres situaciones al respecto: &

La que figura contemplada en el art. 16 del proyecto de artículos. Esta situación se da en aquellos casos en que un Estado presta ayuda o asistencia a otro Estado en la comisión por este último de un hecho internacionalmente ilícito. La CDI pone como ejemplos los siguientes: financiar la actividad contraria al DI; proporcionar los medios de cerrar una vía navegable internacional; facilitar el secuestro de personas en territorio extranjero; ayudar en la destrucción de bienes pertenecientes a nacionales de un tercer país. Según el propio art. 16, para que el Estado colaborador pueda considerarse responsable es preciso que se cumplan los siguientes requisitos:

! Que la ayuda o asistencia se preste para facilitar la comisión del hecho. ! Que el órgano o institución del Estado que preste la ayuda o asistencia conozca las circunstancias en virtud de las cuales la conducta del Estado que recibe dicha ayuda o asistencia debe reputarse ilícita.

! Que el hecho cometido debe ser tal que hubiera sido ilícito si fuera cometido por el propio Estado que presta la ayuda o asistencia. &

La que figura contemplada en el artículo 17 del proyecto de artículos. Esta situación se produce cuando se considera responsable por un hecho internacionalmente ilícito a un Estado que dirige y controla a otro Estado en la comisión por este último de dicho hecho. A diferencia del supuesto de la prestación de ayuda o asistencia, en el que la responsabilidad se da tan sólo en la medida de la ayuda o asistencia prestada, en este supuesto de ejercicio de dirección y control sobre la actuación del otro Estado, el Estado que dirige y controla el hecho en su totalidad es responsable por el hecho en sí mismo.

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www.uned-derecho.com &

La que figura contemplada en el art. 18 del proyecto de artículos. Esta situación extrema se produce en el caso en que un Estado coacciona deliberadamente a otro para que cometa un hecho que constituye o que, de no mediar coacción, constituiría un hecho internacionalmente ilícito del Estado coaccionado. En este supuesto, la ilicitud del hecho que haya cometido este último Estado puede quedar excluida si se debe a fuerza mayor. El Estado que coacciona es el principal responsable del comportamiento ilícito y el Estado coaccionado es puramente un instrumento.

3. LA REPARACIÓN ** "

La reparación lato sensu y sus distintos aspectos La reparación es la obligación que tiene el autor de un hecho internacionalmente ilícito a reparar el daño causado, al ser considerado internacionalmente responsable del hecho ilícito que ha cometido. El autor de un hecho ilícito está obligado a reparar el daño realizado. La consecuencia normal del hecho internacionalmente ilícito es la responsabilidad internacional de su autor. Esta consecuencia se conecta visiblemente con el derecho subjetivo lesionado (se es responsable frente a alguien) y en este sentido hace entrar en juego la noción del daño o perjuicio resultante para uno o varios sujetos de Derecho de la transgresión por otro sujeto de una obligación jurídica a su cargo. Ese daño causado a un sujeto de Derecho con la comisión del hecho ilícito es el que en general da lugar a la obligación de reparar. Ahora bien, esta obligación de reparar en sentido lato cubre en realidad dos aspectos distintos en DI: el hecho internacionalmente ilícito causa un daño o perjuicio que es preciso reparar, pero puede, además, estar en el origen de una situación ilícita que persiste o se prolonga en el tiempo, en cuyo caso lo que está en juego es una vuelta a la legalidad. En DI y bajo el título de reparación lato sensu, se engloban tanto la compensación del perjuicio (reparación stricto sensu) como la cesación de la situación ilícita o vuelta a la legalidad. A esos dos aspectos diferentes se refiere el proyecto de la CDI. Por un lado, el art. 30 establece que, tratándose de hechos ilícitos de carácter continuo y sin perjuicio de la responsabilidad en que haya incurrido el Estado autor, éste está obligado a poner fin al hecho. Por otro lado, el art. 31 dispone que el Estado responsable está obligado a reparar íntegramente el perjuicio causado por el hecho internacionalmente ilícito. En su jurisprudencia, el TIJ ha distinguido esos dos aspectos, la cesación y la reparación, al valorar la conducta del Estado autor y deducir las consecuencias de ella. Hecho internacionalmente ilícito

"

Responsabilidad internacional de su autor

Obligación de reparar

Compensación del perjuicio (art. 31) Cesación de la situación ilícita o vuelta a la legalidad (art. 30)

La reparación del perjuicio El Estado responsable está obligado no sólo a hacer cesar el hecho ilícito, sino también a reparar íntegramente el perjuicio causado por ese hecho. El perjuicio comprende todo daño, tanto material como moral, causado por el mismo. El daño puede consistir en una lesión directa de los derechos de otro Estado o en un perjuicio ocasionado a un particular extranjero. No obstante, desde el punto de vista jurídico 42


www.uned-derecho.com internacional, sólo el daño sufrido por el Estado es relevante, sin perjuicio de cualquier derecho que la responsabilidad internacional de un Estado pueda generar directamente en beneficio de una persona o de una entidad distinta de un Estado. El daño del Estado así concebido, consistente en una lesión inmediata de un derecho o interés exclusivamente suyo, o en un perjuicio irrogado a un nacional suyo cuya causa viene a asumir el propio Estado puede representar o no un perjuicio patrimonial, del mismo modo que en su caso puede representarlo o no para el propio particular. ! Si lo que está en juego es un perjuicio patrimonial irrogado a un nacional del Estado, el monto de la reparación (que no dejaría de tener la naturaleza de una reparación de Estado a Estado) se calculará de acuerdo con los daños sufridos por el particular. ! Si se trata de un perjuicio de carácter no patrimonial, surgirá un tipo de responsabilidad especial, que podrá traducirse en la llamada “satisfacción”. "

La obligación de reparar: sus modalidades La obligación de reparar, que corre a cargo del Estado responsable, es una consecuencia directa de la comisión de un hecho internacionalmente ilícito y no depende de una demanda o protesta por cualquier Estado. Por otra parte, la obligación de reparar, al igual que la de hacer cesar el hecho ilícito, puede darse con respecto a otro Estado, a varios Estados o a la comunidad internacional en su conjunto, según sean la naturaleza y el contenido de la obligación internacional violada y las circunstancias de la violación. Así, la contaminación del mar, en caso de ser extensa e importante, puede afectar a la comunidad internacional en su conjunto o a los Estados ribereños de una región y, en otras circunstancias, puede afectar tan sólo a un Estado vecino. Por lo demás, el Estado responsable no puede invocar las disposiciones de su Derecho interno o su propia práctica institucional para no cumplir con su obligación de reparar. La obligación de reparar alude a los diversos medios con que cuenta el Estado para liberarse de la responsabilidad derivada del hecho internacionalmente ilícito y que podrían básicamente resumirse en tres modalidades: la satisfacción, la restitución y la indemnización o resarcimiento. Mientras que la satisfacción es la forma adecuada de reparación de los perjuicios no materiales, la restitución (o compensación por equivalencia en su caso) y la indemnización operan esencialmente en el campo de los daños patrimoniales causados al propio Estado o a particulares extranjeros.

→ La satisfacción La satisfacción es una forma adecuada para enjugar los daños “morales” ocasionados al Estado (ofensa al honor o a la dignidad). En la noción de satisfacción se incluye una serie de prestaciones como la presentación de excusas, el castigo de los culpables, el pago de una suma simbólica e incluso la verificación, por una instancia imparcial internacional, del carácter ilícito del hecho. Alguna vez se instó, por un órgano internacional, al Estado culpable a reconocer el carácter ilegal de su acción y presentar excusas al Estado perjudicado. En todo caso, dar satisfacción por el perjuicio causado se presenta como una obligación del Estado responsable “en la medida en 43


www.uned-derecho.com que ese perjuicio no pueda ser reparado mediante restitución o indemnización”. La satisfacción no debe ser desproporcionada en relación al perjuicio ni puede adoptar una forma humillante para el Estado responsable. La satisfacción puede darse a través de varias prestaciones a la vez (disculpas, castigo de los funcionarios responsables e incluso indemnización de daños y perjuicios correspondiente a la gravedad de la vulneración de los derechos del Estado lesionado).

→ La restitución La restitución es, en principio, la forma más perfecta de reparación en la medida en que apunta a restablecer el statu quo ante, borrando todas las consecuencias del hecho ilícito (abrogación de una disposición interna contraria al DI y anulación de sus efectos; puesta en libertad de una persona; restitución de dinero, documentos o bienes de distinta naturaleza; liberación y devolución de buques capturados, etc). El art. 35 del proyecto de artículos de la CDI dispone que el Estado responsable “está obligado a la restitución, es decir, a restablecer la situación que existía antes de la comisión del hecho ilícito” en la medida en que ello no sea materialmente imposible. Riphagen en 1980 señaló que “una restitutio in integrum perfecta es, de hecho, siempre “imposible”: lo que ha sucedido ha sucedido, y ningún poder en la Tierra puede deshacerlo”. Dejando aparte los múltiples casos de restitución imperfecta, diversas circunstancias pueden impedir o desaconsejar de hecho la realización de esta forma de reparar. Bernad distingue al respecto los supuestos de imposibilidad material (asesinato de una persona, desaparición o destrucción de bienes) y de imposiblidad jurídica (por obstáculos constitucionales o legislativos: dificultad de eliminar in toto las consecuencias de una ley o de una medida administrativa), así como ciertos supuestos en los que por diversas causas no prospera esta modalidad de la reparación (oposición del Estado responsable, des interés del perjudicado a optar por una indemnización, acuerdo de las partes, invocación de intereses públicos superiores, inoportunidad de la restitución en el caso concreto, etc.). En tales supuestos puede operar el mecanismo de la compensación o reparación por equivalencia, situado ya fuera del estricto ámbito de la restitución.

→ La indemnización La indemnización tiende, en principio, a cubrir cuantitativamente, además de lo debido por equivalencia, el resarcimiento de los daños sufridos que no hayan sido reparados por el pago efectivo. Según se establece en el art. 36.1 del proyecto de artículos de la CDI, el Estado responsable está obligado a indemnizar el daño causado por el hecho ilícito en la medida en que éste no haya sido reparado por la restitución. Esta es la forma más común de reparación y, por tanto, la más minuciosamente analizada en sus diversos aspectos por la jurisprudencia internacional. La determinación del contenido de la reparación El hecho de que, en general, la reparación deba regirse por la regla de la proporcionalidad significa que, en concreto, se ajuste en lo posible a la entidad del daño, esto es, que no sea inferior ni superior a éste. El que la reparación deba cubrir en lo posible todo el perjuicio ha llevado a la jurisprudencia a incluir en ella la indemnización del lucro cesante, el pago de intereses y el 44


www.uned-derecho.com resarcimiento de daños extrapatrimoniales. En el laudo relativo al ballenero norteamericano Cape Horn Pigeon (1902), capturado en alta mar por un crucero ruso, el árbitro sostuvo que la indemnización debería compensar no sólo el daño sufrido sino también los beneficios no percibidos a causa de la captura. ! En relación con el lucro cesante y los intereses, los arts. 36.2 y 38 del proyecto de artículos de la CDI vienen a corroborar una práctica bien establecida al prever que la indemnización, que cubrirá todo daño económicamente valorable sufrido por el Estado lesionado, podrá incluir el lucro cesante (en la medida en que éste sea comprobado) y los intereses (devengados desde la fecha en que debería haberse pagado la suma principal hasta la fecha en que se haya cumplido la obligación de pago). ! En lo que se refiere a los daños extrapatrimoniales se establece como una forma apropiada de satisfacción, en caso de vulneración manifiesta de los derechos del Estado lesionado, la indemnización de daños y perjuicios correspondiente a la gravedad de esa vulneración.

4. CAUSAS DE EXONERACIÓN Y DE MODIFICACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL * La responsabilidad internacional resulta de la violación por un sujeto de DI de una obligación internacional a su cargo en virtud de una regla jurídico-internacional. Cuando en atención a circunstancias especiales otra regla jurídico-internacional descarta la antijuridicidad de un hecho que de otro modo sería ilícito, quedan obviamente excluidas las consecuencias negativas resultantes en abstracto para el sujeto al cual se atribuye el hecho en cuestión. Pensemos en la legítima defensa definida en los términos del art. 51 de la Carta de las NU, en tanto excepción a la prohibición general del recurso a la fuerza enunciada en el art. 2, párrafo 4, de la Carta o, en otras palabras, en tanto supuesto de empleo de la fuerza autorizado por la propia Carta. En ciertas circunstancias excepcionales el comportamiento del Estado o, en su caso, de otro sujeto de DI, puede verse exento de la tacha de ilicitud. En este sentido, la CDI ha expresado que “toda circunstancia que excluya la ilicitud de un hecho tiene necesariamente el efecto de excluir igualmente la responsabilidad”. Así, un hecho de un Estado que esté en principio en contradicción con una obligación internacional contraída por él respecto de otro Estado, pero que haya sido realizado en aplicación de una medida legítima según el DI contra ese otro Estado a consecuencia de un hecho internacionalmente ilícito de este último, pierde, en razón de tal circunstancia excepcional, la tacha de ilicitud, pues en el caso concreto la obligación de cuya violación en principio se trata deviene inoperante al no quedar obligado el Estado a obrar de otra forma distinta de como lo hizo, resultando en consecuencia exonerado de responsabilidad. Como causas de exclusión de la ilicitud y, por ende, de exoneración de la responsabilidad internacional, la CDI recoge en su proyecto de artículos, aparte de las contramedidas legítimas según el DI (art. 22), diversas otras causas, como el consentimiento del Estado perjudicado, la fuerza mayor, el peligro extremo, el estado de necesidad y la legítima defensa. &

Consentimiento del Estado perjudicado Cuando el consentimiento del Estado perjudicado intervine a posteriori de la realización del hecho, equivale (en los supuestos en que fuera operativo) a una renuncia del Estado a su 45


www.uned-derecho.com derecho a la reparación o a la acción conducente a obtenerla. No obstante, deben tenerse en cuenta las siguientes condiciones:

− Es condición básica que el consentimiento sea válido, es decir, que no esté viciado por la coacción, el error o el dolo.

− No podrá servir de causa de exoneración de responsabilidad si la obligación violada dimana de una norma de ius cogens internacional.

&

Fuerza mayor La CDI recoge esta figura en el art. 23 de su proyecto de artículos, caracterizándola en el sentido de que el hecho de un Estado que no esté en conformidad con una obligación internacional a cargo suyo se deba a una fuerza mayor, es decir, “a una fuerza irresistible o un acontecimiento imprevisto, ajenos al control del Estado, que hacen materialmente imposible, en las circunstancias del caso, cumplir con la obligación”. La causa de exoneración no entrará en juego en caso de que la situación de fuerza mayor se deba al comportamiento del Estado que la invoca o éste haya asumido el riesgo de que se produjera dicha situación. Como manifestaciones características de esa causa de exoneración en DI se han citado, entre otros, los casos de penetración, sin autorización del Estado territorial, de buques de guerra extranjeros en aguas sujetas a su jurisdicción, buscando refugio en situaciones de peligro inminente.

&

Peligro extremo La circunstancia del peligro extremo ha sido recogida en el proyecto de artículos de la CDI, al establecer que la ilicitud de un hecho de un Estado “queda excluida si el autor de ese hecho no tiene razonablemente otro modo, en una situación de peligro extremo, de salvar su vida o la vida de otras personas confiadas a su cuidado”, salvo que la situación de peligro extremo se deba en todo o en parte al comportamiento del Estado que la invoca o que sea probable que el hecho en cuestión cree un peligro comparable o mayor. Esta circunstancia es cercana a la de fuerza mayor.

&

Estado de necesidad y legítima defensa Las causas representadas por el estado de necesidad y la legítima defensa se han invocado con frecuencia por los estadistas para justificar el recurso a la fuerza por sus gobiernos. De ahí que en la doctrina se hayan recogido estas causas con reservas y sujetas a estrictas condiciones. ! La excepción de la legítima defensa debe aceptarse en la actualidad con los condicionamientos estrictos con que aparece configurada en la Carta de las NU (respuesta a una agresión actual, carácter provisional, subordinación al control del CS, etc.). ! En lo que se refiere al estado de necesidad, el TIJ en el asunto sobre el proyecto GabcíkovoNagymaros, lo ha reconocido como causa de exclusión de la ilicitud de un hecho contrario al Derecho internacional y ha destacado su carácter excepcional, estimando que las condiciones para su ejercicio recogidas en el proyecto de artículos de la CDI reflejan el Derecho internacional consuetudinario (que el hecho sea el único modo de salvaguardar un interés esencial del Estado contra un peligro grave e inminente; que ese hecho no afecte gravemente a 46


www.uned-derecho.com un interés esencial del Estado respecto del cual la obligación existe; que el Estado autor del hecho no haya contribuido a que sobrevenga el estado de necesidad). Ninguna de las circunstancias que quedan expuestas en este epígrafe excluirá, no obstante, la ilicitud de cualquier hecho de un Estado que no esté en conformidad con una obligación que emana de una norma imperativa de Derecho internacional general. Es preciso reconocer que en los supuestos de consentimiento, fuerza mayor, peligro extremo y estado de necesidad, si bien queda excluida la ilicitud del hecho, puede subsistir la obligación del Estado autor de indemnizar al Estado perjudicado por los daños resultantes, ciertamente por un concepto distinto del de la responsabilidad por hecho ilícito; obligación que se justificaría en no haber motivo para que el Estado perjudicado cargue enteramente con las consecuencias de la intervención de esas diversas circunstancias.

5. EL RÉGIMEN PARTICULAR DE LA RESPONSABILIDAD POR ACTOS NO PROHIBIDOS POR EL DERECHO INTERNACIONAL Con el término de responsabilidad objetiva se designa aquel tipo de responsabilidad que resulta de la realización de actividades, en principio no prohibidas aunque potencialmente generadoras de daños, en razón de los excepcionales riesgos que comportan (responsabilidad por riesgo). En relación al ámbito de la responsabilidad internacional, la afirmación anterior nos lleva a distinguir entre los dos planos siguientes: % %

El común de la responsabilidad por hecho ilícito. El excepcional de la responsabilidad sin hecho ilícito o por riesgo.

La mayoría de los autores admite este segundo tipo de responsabilidad, reconociéndolo más o menos ampliamente en sectores como la exploración espacial, la utilización de la energía nuclear o las actividades susceptibles de afectar al medio ambiente.

Regulación en el proyecto de artículos de la CDI El proyecto de artículos de la CDI sobre este tipo de responsabilidad se aplica a las actividades no prohibidas por el Derecho internacional que se realicen en el territorio de un Estado o que de alguna otra manera estén bajo la jurisdicción o control de dicho Estado y “que entrañen el riesgo de causar, por sus consecuencias físicas, un daño transfronterizo sensible”, entendiendo por tal riesgo aquel que implica “una alta probabilidad de causar un daño transfronterizo sensible y una baja probabilidad de causar un daño transfronterizo catastrófico”. Ese especial énfasis puesto en el riesgo lleva a la propia CDI a destacar la idea de prevención, estableciéndose que el Estado de origen (aquel en cuyo territorio o bajo cuya jurisdicción o control en otros lugares se planifican o realizan las actividades de riesgo) “adoptará todas las medidas necesarias para prevenir un daño transfronterizo sensible o, en todo caso, minimizar el riesgo de causarlo”. Esta obligación es desarrollada en unas medidas de procedimiento que implican derechos y deberes para todos los Estados interesados. Ello presupone que la realización de las actividades previstas en el art. 1 del proyecto o la continuación de las actividades preexistentes requiere la autorización previa del Estado de origen, debiendo basarse dicha autorización en la evaluación del daño transfronterizo que pueda causar tal actividad, incluida la evaluación del impacto ambiental (art. 7).

47


www.uned-derecho.com Por otra parte, esta obligación de prevención está basada en la regla de la diligencia debida, que establece el deber de adoptar todas las medidas necesarias para prevenir o minimizar el riesgo, lo que incluye la adopción de disposiciones legislativas, administrativas o de cualquier otra índole, incluido el establecimiento de mecanismos de vigilancia apropiados. Además, en caso de que el procedimiento del art. 7 determine la existencia de un riesgo de causar un daño transfronterizo, el Estado de origen tiene la obligación de informar antes del inicio de la actividad a los Estados que puedan resultar afectados por ella y no podrá autorizar la actividad de que se trate antes de recibir en un plazo no mayor de seis meses, la respuesta del Estado que pueda resultar afectado. En estos casos, los Estados interesados deben celebrar consultas durante un plazo razonable para alcanzar soluciones aceptables y basadas en un equilibrio equitativo de interés respecto a la adopción y aplicación de medidas preventivas, sin perjuicio de que, a falta de acuerdo, el Estado de origen, teniendo en cuenta los intereses de los Estados que puedan resultar afectados, prosiga la actividad bajo su responsabilidad. El deber que tienen los Estados interesados de informar y consultarse sobre la actividad en sí, los riesgos que entraña y los daños que pueden resultar, se extiende también al público que pueda resultar afectado. Precisamente al centrarse los trabajos de la CDI en esta esfera en las consecuencias perjudiciales de actos no prohibidos, salta al primer plano la idea de daño o perjuicio, lo que serviría para distinguir las obligaciones de que se trata aquí de aquellas que derivan de actos ilícitos, en la medida en que, mientras que por regla general un acto ilícito entrañaría una obligación de reparar, un acto no prohibido sólo entrañaría tal obligación si causase un perjuicio. Así, según el art. II del Convenio sobre la responsabilidad internacional por daños causados por objetos espaciales de 1972 “Un Estado de lanzamiento tendrá responsabilidad absoluta y responderá de los daños causados por un objeto espacial suyo en la superficie de la Tierra o a las aeronaves en vuelo”. El hecho de no estar aquí ante una responsabilidad por ilicitud, sino por un acto no prohibido, situaría a esta norma y, en general, a todas las relativas al tema que nos ocupa en este epígrafe, en la esfera de las normas primarias. En este caso, la norma del Convenio de 1972 impondría al Estado de lanzamiento la obligación de dar una reparación por las consecuencias perjudiciales causadas por el objeto espacial y sólo en el caso de que ese Estado no la diese entraría en juego, ante la violación de dicha obligación, una norma secundaria determinante de la responsabilidad por hecho ilícito, lo cual significaría que el régimen de la responsabilidad por actos no prohibidos no menoscabaría la universalidad del régimen de la responsabilidad por ilicitud, al moverse ambos regímenes en planos diferentes, aunque complementarios. El DI consuetudinario no ofrece suficiente protección frente a las consecuencias dañosas de ciertas actividades que resulten inevitables. Esta laguna no puede cubrirse sino por vía convencional o, en general, a través de la enunciación de nuevas normas primarias de obligación. En este sentido, en la doctrina se suele advertir que la teoría de la responsabilidad por riesgo sería hoy por hoy aplicable sólo en los supuestos cubiertos por convenios internacionales. En este sentido, los Estados se esfuerzan por regular esta materia a través de regímenes convencionales (universales o regionales) cada vez más abundantes y minuciosos, sobre todo en la esfera del medio ambiente, regímenes que incluyen reglas de prevención, basadas en la doble idea del equilibrio de intereses entre las partes y de la obligación de diligencia debida, en función del objetivo de impedir o minimizar las pérdidas o daños resultantes de las actividades de que se trate e incluso de reparación, comprendiendo ésta, en su caso, la obligación de indemnizar a las víctimas de los accidentes que no se haya conseguido impedir o de establecer un sistema de indemnización. 48



LECCIÓN 27. LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL (III) Un signo característico de la evolución del Derecho de la responsabilidad internacional es la tendencia a reconocer como sujetos del DI, junto a los Estados, a otros sujetos de la responsabilidad. De modo prácticamente unánime, autores de diversas tendencias reconocen la posibilidad de que sujetos distintos de los Estados incurran en responsabilidad internacional, aunque puede haber discrepancias en cuanto al alcance de esa responsabilidad e incluso en cuanto a la capacidad de ciertos sujetos para ser internacionalmente responsables.

Por su parte, la CDI, aun concentrando desde un principio sus esfuerzos codificadores en la responsabilidad de los Estados, reconoció la importancia del estudio de cuestiones relativas a la responsabilidad de otros sujetos de DI distintos de los Estados, aludiendo incluso a la eventual responsabilidad internacional de entes como las organizaciones internacionales o los movimientos insurreccionales. Conviene diferenciar entre responsabilidad interna (o en el plano del Derecho interno) y la responsabilidad internacional. Por ejemplo, una Organización internacional puede resultar responsable en uno u otro plano, según que la reclamación se haga al amparo del Derecho de un determinado Estado o del DI. 1. LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL DEL INDIVIDUO El invididuo no es sujeto normal de las relaciones regidas por el orden jurídico internacional, aunque excepcionalmente pueda serlo en la medida en que algunas de las reglas del DI le atribuyan derechos y obligaciones de carácter internacional. Salvo supuestos excepcionales, sólo a través del Estado pueden las reglas del DI llegar a afectar al individuo. "

Presupuesto En principio, no existe obstáculo para considerar al individuo como sujeto de una conducta que represente en sí misma un hecho internacionalmente ilícito. A este respecto, podemos distinguir con Kelsen entre el individuo-sujeto del hecho ilícito y el sujeto de la responsabilidad, lo que vendría a significar que, no obstante poder el individuo infringir una regla jurídicointernacional que establezca ciertas obligaciones a su cargo, normalmente no será responsable por ello en el plano internacional: sólo excepcionalmente el acto ilícito del individuo puede suscitar su responsabilidad directa en este plano en razón de la índole y de la gravedad del acto. El individuo tiene capacidad para contraer responsabilidad internacional por hechos ilícitos y, en concreto, existe la posibilidad de su incriminación internacional. No obstante, se ha observado que en la generalidad de los supuestos de los llamados delicta iuris gentium (piratería, trata de esclavos, tráfico de drogas, delitos contra personas internacionalmente protegidas u otros actos terroristas de diversa índole), las sanciones se aplican a los culpables en virtud de reglas internas (dictadas por los Estados en consonancia con sus obligaciones jurídico-internacionales) y a través del ejercicio de la jurisdicción nacional eventualmente ampliada con arreglo a las previsiones de ciertos convenios a los fines de una más eficaz represión de este tipo actos. Es decir, la incriminación no trasciende en tales casos el plano del Derecho interno, por más que se apoye en reglas internacionales convencionales que estipulan una colaboración entre Estados a los citados fines represivos. No obstante, el aspecto institucional de la sanción es básico en relación con la cuestión de la responsabilidad del individuo en el plano del DI. Este aspecto está ligado al de la existencia de una jurisdicción internacional penal. De ahí la excepcional relevancia de ciertos casos en los que 49


www.uned-derecho.com la responsabilidad según el DI se ha imputado directamente al individuo y éste ha sido penado mediante un procedimiento internacional. "

Crímenes de guerra y contra la paz y la humanidad En 1991 la CDI aprobó en primera lectura el proyecto de Código internacional de delitos contra la paz y la seguridad de la humanidad, que figura dividido en dos partes:

−

La parte primera dedicada a la definición de los crímenes contra la paz y la seguridad de la humanidad y a los principios generales aplicables (entre éstos, la responsabilidad penal del individuo, sin perjuicio de la responsabilidad internacional en que pueda incurrir el Estado, la obligación de juzgar a los responsables o conceder la extradicción y la no exención de responsabilidad de quien haya actuado como jefe de Estado o de gobierno).

−

La parte segunda consagrada a recoger, tipificándolos, los crímenes en cuestión: la agresión, el genocidio, los crímenes contra la humanidad y los crímenes de guerra, con el añadido de los crímenes contra el personal de las Naciones Unidas y el personal asociado.

En el seno de las N.U., ante las atrocidades cometidas en ciertos conflictos recientes, se ha tomado la iniciativa de crear tribunales penales internacionales ad hoc, encargados de juzgar conductas individuales que constituyan violaciones graves y flagrantes de principios y reglas internacionales de carácter taxativo. No obstante, dejando aparte los supuestos excepcionales de la creación de órganos y procedimientos internacionales ante los cuales se puede hacer exigible la responsabilidad del individuo en el plano del DI, lo normal es que sea el Derecho interno, a través de órganos y procedimientos estatales, el que se encargue de dilucidar las consecuencias de la comisión por el individuo de delitos internacionales. En el Derecho español, el Código Penal aprobado en 1995 incluye en el Título XXIV del Libro Segundo (“Delitos contra la Comunidad internacional”), un capítulo sobre los delitos contra las personas y bienes protegidos en caso de conflicto armado (arts. 608 a 614). Con posterioridad en 2003, se introdujeron algunas modificaciones en dicho Título para incorporar nuevos tipos penales en ese capítulo sobre las personas y bienes protegidos en caso de conflicto armado y para incorporar un nuevo capítulo relativo a los “delitos de lesa humanidad”. "

El genocidio La Convención para la prevención y la sanción del delito de genocidio, aprobada por la AG el 9 de diciembre de 1948 y en vigor desde 1951, se refiere a un tipo de hechos delictivos que, por atentar contra reglas jurídico-humanitarias que tutelan intereses individuales y colectivos esenciales, constituyen la más grave expresión de los crímenes contra la humanidad. !

Según establece en el art. I de la Convención, el genocidio, ya sea cometido en tiempo de paz o en tiempo de guerra, es un delito de Derecho internacional que las partes contratantes se comprometen a prevenir y a sancionar.

!

Conforme al artículo II de la Convención, por genocidio se entiende “(…) cualquiera de los actos mencionados a continuación, perpetrados con la intención de destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial o religioso, como tal: a) Matanza de miembros del grupo. b) Lesión grave a la integridad física o mental de los miembros del grupo. 50


www.uned-derecho.com c) Sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su destrucción física total o parcial. d) Medidas destinadas a impedir los nacimientos en el seno del grupo. e) Traslado por fuerza de niños del grupo a otro grupo.” La propia Convención obliga a las partes contratantes a adoptar las medidas legislativas necesarias para asegurar la aplicación de sus disposiciones y, especialmente, a establecer sanciones penales eficaces para castigar a las personas culpables de genocidio o de cualquier otro de los actos enumerados en el art. III. En el plano jurisdiccional, la Convención dispone que las personas acusadas de genocidio o de cualquiera de esos otros actos serán juzgadas por un tribunal competente del Estado en cuyo territorio fue cometido el acto, o ante la corte penal internacional que sea competente respecto a aquellas de las partes contratantes que hayan reconocido su jurisdicción. Por otra parte, y a los efectos de la extradicción, el genocidio y los otros actos enumerados en el art. III no serán considerados como delitos políticos, de modo que las partes contratantes se comprometen, en tal caso, a conceder la extradición conforme a su legislación y a los tratados vigentes. "

El terrorismo internacional Englobamos bajo la expresión genérica de terrorismo internacional ciertas formas de violencia internacional que ponen en peligro o causan la pérdida de vidas inocentes o comprometen la libertad de las personas. Desde una perspectiva jurídica, en un sentido amplio, cabe entender por delito de terrorismo cualquier acto o amenaza de violencia cometida por un individuo o un grupo de individuos contra personas, organizaciones, lugares, sistemas de transporte y comunicación internacionalmente protegidos, con la intención de causar daños o muerte y el objeto de forzar a un Estado a tomar determinadas medidas u otorgar determinadas concesiones. Existe en la actualidad un consenso universal sobre la condena del terrorismo en todas sus formas y manifestaciones, independientemente de quién lo cometa y de dónde y con qué propósitos se cometa. En el proyecto de Convenio general sobre el terrorismo internacional que se debate en el seno de las NU, se considera en su art. 2 que incurre en delito en el sentido de la Convención quien ilícita e intencionadamente y por cualquier medio cause la muerte o lesiones corporales graves a otra persona o personas, o daños graves a bienes públicos o privados, si el propósito de esos actos es, por su naturaleza o contexto, intimidar a la población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a hacer o dejar de hacer algo. En el ámbito universal existen variados tratados que se refieren a diversas y específicas manifestaciones del terrorismo internacional. En todos esos Convenios de ámbito universal, aunque de alcance específico y sectorial, se prevé que los Estados incluyan en sus legislaciones el terrorismo como delito, lo penen y se comprometan a juzgar a los actores o cómplices o bien a conceder la extradicción. Además, se establece una obligación de cooperar en el doble plano legislativo y jurisdiccional, igual que sucede en relación con otros delicta iuris gentium.

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2. LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL Y LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES En 2008 la Comisión ha aprobado con carácter provisional el proyecto de artículos sobre la materia, que sigue en líneas generales las pautas del proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos. Del proyecto de artículos sobre la responsabilidad de las organizaciones internacionales por hechos internacionalmente ilícitos se destacan, entre otras, los siguientes aspectos:

−

En el proyecto de artículos se establece que todo hecho internacionalmente ilícito de una organización internacional genera su responsabilidad internacional.

−

Se precisa que el comportamiento de un órgano o agente de una organización internacional en el desempeño de sus funciones se considerará como un hecho de la Organización según el Derecho internacional, cualquiera que sea la posición de dicho órgano o agente con respecto a la Organización.

−

Se indica que el comportamiento que no sea atribuible a la organización según los criterios que quedan apuntados se considerará como hecho de esa organización en el caso y en la medida en que la misma reconozca y adopte como propio el comportamiento en cuestión.

Presupuesta la personalidad jurídico-internacional de una Organización internacional, resulta evidente su condición de titular de derechos y deberes internacionales, así como su capacidad para hacer valer aquéllos y para cumplir o, por el contrario, quebrantar éstos. En este caso se habla de hecho ilícito de la organización, cuyas consecuencias pueden ser varias, aunque se reducen en esencia a la nulidad y la responsabilidad. &

Nulidad. Puede plantearse en relación con los actos normativos de las organizaciones internacionales (una resolución de un órgano de la organización, por ejemplo), aunque también pueden plantearse en relación con los llamados actos operacionales (una acción de asistencia técnica a un Estado; una operación de las NU para el mantenimiento de la paz).

&

Responsabilidad. Puede contraerla una organización internacional en diversos supuestos por hechos atribuibles a la misma. La responsabilidad puede ser de Derecho interno o de DI.

Los supuestos en que una organización internacional puede incurrir en responsabilidad internacional pueden ser: !

Quebrantamiento por la organización de un tratado concluido con un Estado o con otra organización.

!

Aquel en que, con ocasión de actividades operacionales, puedan atribuirse a una organización hechos dañosos cometidos por sus órganos o agentes y susceptibles de ser invocados como generadores de responsabilidad en el plano internacional.

!

En aquellos casos en que una organización técnica o especializada realice actividades que puedan caer bajo el supuesto de la responsabilidad por riesgo. En algunos casos se tratará de responsabilidad de Derecho interno, pero en otros de una verdadera responsabilidad internacional.

!

Aquel que puede surgir en el contexto de las relaciones jurídicas entre la organización y sus funcionarios y agentes.

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LECCIÓN 28.

LA PROTECCIÓN DIPLOMÁTICA COMO INSTRUMENTO DE APLICACIÓN DE LAS NORMAS INTERNACIONALES

1. CONCEPTO DE PROTECCIÓN DIPLOMÁTICA Podemos definir la protección diplomática como la invocación por un Estado de la responsabilidad de otro Estado por el perjuicio causado por un hecho internacionalmente ilícito de ese Estado a una persona natural o jurídica que es nacional del primer Estado con miras a hacer efectiva esa responsabilidad. Esta protección diplomática se ejercerá mediante la acción diplomática o por otros medios de solución pacífica, tal como dispone sobre la materia el art. 1 del proyecto de artículos de la CDI. La personalidad jurídica del individuo todavía se encuentra bastante limitada en el Derecho internacional. Por ello, cuando un Estado realiza un hecho internacionalmente ilícito del que es víctima directa un particular, éste tiene como principal vía de reclamación el ordenaminto jurídico interno del estado autor del hecho ilícito. Si esta vía no es efectiva, hay algún supuesto excepcional en el que el particular puede acudir a una instancia internacional para reclamar responsabilidad al Estado autor del hecho ilícito, como es el caso, por ejemplo, del acceso al Tribunal Europeo de Derechos Humanos por violación de dicho Convenio. No obstante, lo normal es que el particular, una vez agotados los recursos internos del Estado, no tenga ya ninguna otra vía de reclamación. En estos supuestos tiene un papel especial la institución de la protección diplomática La protección diplomática es uno de los procedimientos más clásicos para asegurar la aplicación de las normas del Derecho Internacional. Su regulación se encuentra en normas de carácter consuetudinario, hoy generalmente admitidas y que la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas ha codificado, habiendo aprobado en su sesión de 2006 un proyecto de artículos sobre la materia. La protección diplomática puede ser ejercitada con una triple finalidad: % % %

Prevenir la violación de normas internacionales relativas a extranjeros. Hacer cesar una actividad de carácter ilícito. Obtener una reparación.

2. NATURALEZA JURÍDICA DE LA PROTECCIÓN DIPLOMÁTICA El art. 2 del proyecto de la CDI establece que “Un Estado tiene derecho a ejercer la protección diplomática de conformidad con el presente proyecto de artículos”. Se reconoce de esta forma que es el Estado el que inicia y ejerce la protección diplomática y que el Estado es la entidad a la que corresponde el derecho a presentar la reclamación. %

Mediante la protección diplomática el Estado ejercita un derecho propio y no un derecho del ciudadano o nacional suyo. En esta afirmación está de acuerdo toda la doctrina, salvo mínimas excepciones.

%

Una vez que el Estado inicia la protección, la persona física o jurídica no está legitimada para renunciar a la protección diplomática o para hacer desistir al Estado de una acción emprendida. En esta afirmación existe unanimidad de la doctrina. 53


www.uned-derecho.com Una cuestión que debemos plantearnos es si existe por parte del Estado un deber de ejercer la protección diplomática. En este sentido, podemos indicar que no existe norma alguna de DI que obligue al Estado a dicho ejercicio. Para el DI se trata de una competencia puramente discrecional; por tanto, el Estado puede decidir libremente si ejercita o no la protección diplomática, que pueda renunciar a su ejercicio una vez iniciada y que sea el Estado, y no el particular, el que considere suficiente o no la reparación. No obstante, esta situación plantea el problema de la posible indefensión del particular perjudicado en el caso de que el Estado decida no ejercer la protección diplomática. La protección diplomática está directamente relacionada con la protección de los derechos del ser humano. Por ello, a pesar de reconocerse generalmente el carácter discrecional del derecho del Estado a ejercer la protección diplomática, cada vez tiene más apoyo doctrinal la tesis según la cual los Estados tienen alguna obligación, por imperfecta que sea, de proteger a sus nacionales en el extranjero cuando son víctimas de violaciones graves de sus derechos. Así, cada vez son más los Estados que reconocen en su Constitución el derecho de la persona a recibir protección diplomática por los perjuicios sufridos en el extranjero, lo que implica la correspondiente obligación del Estado de ejercerla. Igualmente son numerosas las sentencias de tribunales internos que indican que, si bien un Estado puede decidir discrecionalmente si va a ejercer o no la protección diplomática, dicho Estado tiene la obligación, sujeta a control jurisdiccional, de hacer algo para ayudar a sus nacionales, lo que puede incluir la obligación de considerar debidamente la posibilidad de ejercer la protección diplomática. En el derecho español no existe norma alguna que expresamente atribuya al particular el derecho a exigir del Estado el ejercicio de la protección diplomática cuando, agotados los recursos internos del Estado que ha lesionado sus derechos, éstos queden desamparados. Ahora bien, la jurisprudencia del TC, en conjunción con el art. 106 CE y art. 139.1 de la Ley 30/1992 de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, pueden ayudar a determinar el derecho a una indemnización a favor del particular que ha visto lesionados sus derechos en ausencia de medidas adecuadas de los poderes públicos, incluida la protección diplomática, cuando se verificara el nexo causal entre la ausencia de su ejercicio y la lesión al particular.

3. MODOS DE EJERCICIO DE LA PROTECCIÓN DIPLOMÁTICA Los procedimientos de ejercicio de la protección diplomática pueden ser muy variados. Lo normal es que se recurra a las gestiones diplomáticas oficiosas u oficiales y dentro de estas últimas, la principal es la presentación de una reclamación formal. Si ésta no tiene una respuesta satisfactoria por medio de un arreglo directo, se puede recurrir a los diferentes medios de arreglo de controversias, incluido el judicial, si las partes así lo convinieran o hubieran aceptado la competencia de algún órgano judicial. En Derecho Internacional contemporáneo rige el principio de libertad de elección de medios para el arreglo de controversias, con el único límite de la prohibición del uso de medios no pacíficos. El art. 2.4 de la Carta de las Naciones Unidas prohíbe expresamente la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales, lo que lleva aparejado que el empleo de la amenaza o del uso de la fuerza para el ejercicio de la protección diplomática esté expresamente prohibido. En este sentido, el art. 1 del proyecto de la CDI señala que la protección diplomática deberá ser ejercida por medio del “recurso a la acción diplomática o a otros medios de solución pacífica”.

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4. CONDICIONES DE EJERCICIO DE LA PROTECCIÓN DIPLOMÁTICA *** Para que la protección diplomática pueda ser ejercida se requiere la concurrencia de los siguientes requisitos: a) nacionalidad de la reclamación; b) agotamiento de los recursos internos; c) conducta correcta de la persona a favor de la que se actúa la protección.

→ Nacionalidad de la reclamación La nacionalidad de la reclamación supone que, en ausencia de acuerdos particulares, sólo el vínculo de nacionalidad entre el Estado y el individuo le da a aquél el derecho a la protección diplomática. De la afirmación anterior se deduce que cabe el ejercicio de la protección diplomática por un Estado en concreto, cuando: El agraviado sea nacional suyo. El agraviado no sea nacional suyo, siempre que existan acuerdos particulares, como en el caso de la representación internacional de un Estado por otro. A los anteriores dos supuestos, la CDI ha propuesto añadir un tercero: la posibilidad de que el Estado ejerza la protección diplomática de los apátridas y refugiados que tengan residencia legal y habitual en el Estado. La CDI propone esta norma en el marco de su función de desarrollo progresivo del derecho y con la finalidad de adaptar la institución de la protección diplomática a la evolución del Derecho Internacional, cada vez más protector de las personas que se encuentran en esa situación. De todas formas el supuesto normal es el de la nacionalidad o, dicho de otra manera, es posible la protección cuando el Estado pueda reivindicar a la persona como sujeto propio. No obstante, esta cuestión plantea los siguientes problemas:

$ Cuestiones generales &

Casos de doble nacionalidad En casos de doble nacionalidad un Estado no puede proteger a una persona (física o jurídica) que tenga también la nacionalidad del Estado frente al que se reclama. La Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, en el art. 7 del proyecto, admite una posible excepción aceptando que un Estado pueda presentar una reclamación para proteger a una persona que tiene su nacionalidad contra otro Estado del que también tenga la nacionalidad siempre que la nacionalidad “predominante” de esta persona sea la del Estado que ejerce la protección “tanto en el momento del perjuicio como en la fecha de la presentación oficial de la reclamación”. Un problema diferente es el de qué Estado es competente para presentar una reclamación en los casos en que el individuo es nacional de más de un Estado, siempre que ninguno de ellos sea el Estado contra el que se reclame. En principio, cualquiera de los Estados de los que es nacional puede presentar la reclamación. Incluso es posible que se presente de forma conjunta por varios de ellos. Sin embargo, si bien el Estado reclamado no puede oponerse a una reclamación presentada por dos o más Estados que actúan 55


www.uned-derecho.com simultáneamente y de concierto, sí puede suscitar objeciones cuando los Estados reclamantes formulan reclamaciones separadas. Igualmente pueden plantearse problemas en el caso de que uno de los Estados de la nacionalidad renuncie al derecho a la protección diplomática mientras otro Estado de la nacionalidad intenta ejercer la reclamación. En esos casos debe considerarse como más autorizado para ejercer la protección o para renunciar a la misma al Estado con el que el individuo mantiene unos ligámenes más estrechos. &

Continuidad de la nacionalidad Otra de las cuestiones generales es la relativa a la continuidad de la nacionalidad o, dicho de otro modo, en qué momento o momentos ha de existir el vínculo entre el Estado y la persona para fundamentar la protección. Teóricamente cabe distinguir varios momentos: Aquel en que se haya sufrido el perjuicio o el del agotamiento de los recursos internos. Cuando el Estado haya decidido a intervenir. El momento en que se haya pronunciado la decisión. Sobre los momentos anteriores no encontramos unanimidad en la doctrina ni en la jurisprudencia. La tesis más generalizada y que cuenta con el apoyo tanto de la CDI como del Institut de Droit International es que la persona debe estar en posesión de la nacionalidad del Estado reclamante, tanto en el momento de la presentación de la reclamación como en el que se produjo el hecho que motivó la demanda. El doble criterio descrito tiene como base evitar que la sola exigencia de la nacionalidad en el momento de la reclamación pudiera dar lugar a la búsqueda de un Estado más complaciente para que presentara la reclamación través de un cambio de nacionalidad. Los cambios de nacionalidad en el período comprendido entre el momento en que se realiza el hecho motivador de la reclamación o se sufre el perjuicio y el de la reclamación no son infrecuentes en la práctica.

$ El criterio de la efectividad en la nacionalidad de las personas físicas En la mayoría de los casos la nacionalidad de las personas físicas no planteará problemas. En el caso de que surgieran, el criterio de la efectividad de la nacionalidad sería decisivo en una controversia internacional. En opinión de la CDI el requisito de la efectividad del vínculo de la nacionalidad no debe aplicarse estrictamente, pues se “excluiría a millones de personas de los beneficios de la protección diplomática, ya que en el mundo de hoy, de mundialización económica y migración, hay millones de personas que dejan sus Estados de nacionalidad para rehacer su vida en Estados cuya nacionalidad nunca adquerirán o bien han adquirido la nacionalidad, por nacimiento o filiación, de Estados con los que tienen una conexión tenue”. Este razonamiento, unido a otros argumentos, ha inclinado a la CDI a no exigir que el Estado tenga que probar la existencia de un vínculo efectivo o auténtico entre él y su nacional, como factor adicional para ejercer la protección diplomática cuando el nacional sólo posea una nacionalidad.

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$ La nacionalidad de las personas jurídicas La nacionalidad de las personas jurídicas a efectos de la protección diplomática es un requisito esencial también para ejercer la protección diplomática de las mismas. El título de protección le corresponde al Estado nacional de la Sociedad. El problema radica en la diversidad de criterios doctrinales e incluso legislativos en los que se basan para la determinación de la nacionalidad, tales como el lugar de constitución, el lugar de explotación, el domicilio social y el del país que autoriza la constitución. Existen incluso otros criterios. No obstante, podemos afirmar que el criterio más comúnmente aceptado es el del lugar de constitución, que coincide generamente con el del domicilio social. Al igual que en el caso de las personas físicas, también para las sociedades se exige el principio de la continuidad de la nacionalidad, si bien, en este caso, se plantea una nueva excepción que no es infrecuente en la práctica, conforme a la cual “un Estado seguirá teniendo derecho a ejercer la protección diplomática con respecto a una sociedad que tenía su nacionalidad en el momento del perjuicio y que, a resultas de ese perjuicio, ha dejado de existir según la legislación de ese Estado”.

$ La protección de los accionistas de las Sociedades Un problema especial es el relativo a si el Estado del cual son nacionales los accionistas de una Sociedad que tiene una nacionalidad distinta a la de éstos, puede ejercer el derecho de protección diplomática respecto de un Estado que haya infligido daños a la Sociedad. Esta cuestión ha sido ampliamente debatida, dando lugar a una extensa bibliografía sobre el tema (ver si se desea pags. 912 a 914 del libro de texto).

→ Agotamiento de los recursos internos El individuo lesionado o quien actúe en su nombre deberá utilizar todos los recursos judiciales y administrativos que la legislación del Estado autor del acto origen de la reclamación ponga a disposición de los particulares. El art. 14 del proyecto de artículos de la CDI recoge esta regla en los siguientes términos: “1. Un Estado no podrá formular una reclamación internacional en razón de un perjuicio causado a uno de sus nacionales o a una de las personas a que se refiere el artículo 8 antes que la persona lesionada haya agotado todos los recursos internos (…). 2. Por “recursos internos” se entiende los recursos legales que puede interponer una persona lesionada ante los tribunales u órganos, sean éstos judiciales o administrativos, ordinarios o especiales, del Estado cuya responsabilidad por el perjuicio se invoca”. La regla del agotamiento tiene varias excepciones, que son fundamentalmente las siguientes:

$ Cuando por medio de una cláusula en un compromiso arbitral u otro instrumento, el Estado contra el que se reclama haya renunciado expresamente a que se agoten los recursos internos.

$ Cuando los recursos internos no ofrezcan ninguna posibilidad razonable de obtener una reparación eficaz. Esta situación puede darse por varias causas.

$ En los casos de retrasos injustificados en la administración de justicia por los Tribunales o cuando éstos no dicten su sentencia en un plazo razonable. 57



En definitiva, puede afirmarse que el particular o sus familiares deben agotar los recursos administrativos y judiciales que sean normales y habituales en el Estado que supuestamente ha cometido el ilícito. No se le puede pedir que para agotar los recursos realice esfuerzos extraordinarios o que active recursos que realmente no le van a compensar el daño sufrido. En otras palabras, se deben agotar los recursos accesibles y eficaces.

→ Conducta correcta de la persona a favor de la que se actúa la protección Se trata de precisar si la conducta contraria al derecho interno del Estado contra el que se reclama o al Derecho internacional de la persona física o jurídica a favor de la que se ejerce la protección diplomática puede influir, de alguna manera, a los efectos de la realización de la protección y en las consecuencias de ésta. Esta institución es conocida por la excepción de “manos limpias” y ha nacido en la doctrina y la jurisprudencia anglosajonas (teoría de las “clean hands”) de la que ha pasado al Derecho Internacional. No obstante, este requisito no está generalmente admitido por la doctrina y jurisprudencia internacionales.

Parece indudable que dicha conducta incorrecta o simplemente negligente puede estar llamada a ejercer alguna influencia en los tres momentos siguientes:

−

Que el Estado del que es nacional le niegue la protección y subsiguientemente no ponga en juego los mecanismos que derivan del derecho de protección diplomática. No encontramos en la práctica internacional precedentes que apoyen esta hipótesis. Al contrario, existen numerosos casos en que se ha ejercido la protección sin tener en cuenta la conducta incorrecta de los protegidos. Por otro lado, negar o no la protección diplomática es un acto discrecional del Estado en la mayoría de los casos y es una cuestión que en el desarrollo actual del DI queda a la competencia del Estado.

−

Que se considere como una causa de inadmisibilidad de la demanda o reclamación. No encontramos ningún precedente en la jurisprudencia internacional que avale esta hipótesis.

−

Como una cuestión que puede ser examinada al estudiar el fondo del asunto, dirigida a la exoneración de responsabilidad del Estado demandado o servir al menos de base a una demanda reconvencional de este último a los fines de compensación en cuanto a fijar el montante de la reparación. Ésta es la vía previsible de penetración de la institución anglosajona en el Derecho Internacional sobre la base de las opiniones doctrinales más favorables a esta institución y a algún precedente jurisprudencial atendible.

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LECCIÓN 29.

LOS SISTEMAS DE ARREGLO PACÍFICO DE LAS CONTROVERSIAS INTERNACIONALES (I)

SITUACIÓN # CONFLICTO # CONTROVERSIA O DIFERENCIA

Ideas generales En las relaciones entre Estados y, eventualmente, entre las de otros sujetos internacionales, se pueden presentar situaciones de crisis que enturbian las relaciones pacíficas; se crean tensiones cuya prolongación puede poner incluso “en peligro el mantenimiento de la paz”, según la célebre expresión del art. 33 de la Carta de las N.U., o simplemente, en las relaciones entre los Estados, crean una perturbación mayor o menor, según la importancia del objeto de la diferencia que debe ser solucionada. Las causas que están en el origen de las crisis internacionales, como ocurre en el interior de los Estados, pueden estar influidas por diversos factores de índole económico, social, político, territorial, etc. En las crisis internacionales que se crean por las acciones u omisiones de los propios sujetos del Ordenamiento internacional, cabe distinguir tres momentos principales: &

Un momento inicial, conocido por situación, en el que la crisis no se ha producido aún, pero está en estado potencial o incluso latente.

&

Un paso más adelante nos viene dado por la noción de conflicto que supone una discrepancia entre sujetos de DI, que ha inducido o puede inducir a uno de ellos a actuar contra otro.

&

Finalmente existe un tercer momento conocido por controversia o diferencia, en el que una de las dos partes en la misma hace valer frente a la otra pretensiones opuestas o cuando una de dichas partes pretende de la otra una pretensión a la que esta última no se somete.

Situación, conflicto y diferencia pueden ser los tres momentos de una crisis internacional, pero no se dan siempre de forma necesaria, ya que los mecanismos del arreglo pacífico pueden funcionar en cualquiera de los tres momentos para prever que la situación continúe, evitando el nacimiento del conflicto o su prolongación, lo que daría paso en esta última hipótesis a que nos encontráramos ante una verdadera diferencia. 1. CONCEPTO Y CLASES DE DIFERENCIAS INTERNACIONALES "

Concepto de diferencia La diferencia surge cuando un sujeto internacional hace valer ante otro una reclamación concreta basada en un incumplimiento de una obligación y la parte a la que va dirigida la rechaza. Para llegar a este momento ha sido necesario un período más o menos largo, en que se haya ido delimitando la diferencia que, por otro lado, generalmente apareció bajo la forma de una situación. &

Las partes en una diferencia tienen que ser sujetos del Ordenamiento internacional. Preferentemente las diferencias se dan entre Estados, pero esto no quiere decir que no sean también diferencias internacionales las que se planteen entre un Estado y una OI o entre dos OI o entre Estados u Organizaciones y otros sujetos del DI. Las diferencias entre personas privadas o entre éstas y los Estados no son diferencias internacionales. 59



"

&

La diferencia supone una discrepancia entre las partes, que se refiera, no sólo a cuestiones propiamente jurídicas (interpretación de una o varias cláusulas de un tratado), sino tambien a cuestiones de hecho (límites entre los Estados o sobre el trazado de un punto concreto de una frontera).

&

Para que exista una diferencia internacional hace falta que la misma haya sido fijada por las partes mediante conversaciones directas, actos unilaterales u otros medios capaces de delimitar su verdadero contenido y que objetivamente sea identificable.

Clases de diferencias Diferencias jurídicas y políticas

Diferencias jurisdiccionables y no jurisdiccionables

! Diferencias jurídicas y políticas. Tradicionalmente la mayoría de la doctrina ha distinguido entre diferencias jurídicas y políticas: las jurídicas serían aquellas susceptibles de ser solucionadas aplicando el derecho vigente; las políticas serían aquellas basadas en una pretensión cuya solución requiere una modificación del derecho vigente. Sin embargo, la distinción radical entre unas y otras debe ser rechazada, pues toda discrepancia entre Estados reúne a la vez un matiz político y una dimensión jurídica. En este sentido cabe decir que salvo casos excepcionales, la inmensa mayoría de las diferencias entre Estados tienen un carácter mixto, predominando, según los casos, el político o el jurídico. ! Diferencias jurisdiccionables o no jurisdiccionables. Desde otro punto de vista se ha distinguido también entre las diferencias jurisdiccionables y no jurisdiccionables, según exista o no acuerdo entre las partes para someter la diferencia a arreglo judicial o arbitral. Como en sabido, en el estado actual del DI, ningún sujeto del mismo puede ser sometido a un procedimiento de arreglo arbitral o judicial sin su consentimiento.

2. LOS MEDIOS DE SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS Clasificación tradicional

Medios pacíficos y medios no pacíficos

Clasificación que nosotros seguimos

Medios diplomátidos y medios jurídicos

→ Clasificación tradicional Tradicionalmente se distinguían entre medios de solución de diferencias pacíficos y no pacíficos. La razón es que hasta fecha reciente el uso de la fuerza era considerado como un medio incluso lícito de arreglo. La obligación de resolver las diferencias por medios pacíficos es reciente dentro del DI y fue necesario llegar al final de la Segunda Guerra Mundial para que apareciera de forma inequívoca la obligación del arreglo pacífico de las diferencias. El art. 2.3 de la Carta de las N.U., al enumerar los propósitos de la Organización, dice que “Los miembros de la Organización arreglarán sus controversias internacionales por medios pacíficos, de tal manera que no se pongan en peligro la paz y la seguridad internacionales ni la justicia”. De esta forma se condena implícitamente a los medios no pacíficos de arreglo dentro del derecho de las Naciones Unidas, que hoy obliga, por la práctica universal de la Organización, a casi todos los Estados de la Tierra.

→ Clasificación que seguimos # medios diplomáticos y medios jurídicos 60


www.uned-derecho.com Otra clasificación de los medios de arreglo, que es la seguida en este Manual, distingue los medios diplomáticos de los jurídicos. ! Medios diplomáticos Los medios diplomáticos son aquellos en que intervienen los órganos normales de las relaciones internacionales, como los agentes diplomáticos, ministros de Asuntos Exteriores, etc. Dentro de estos medios están las negociaciones diplomáticas, los buenos oficios y la mediación, las comisiones de investigación y de conciliación. La característica principal de los medios diplomáticos es el de facilitar la solución por medio del acuerdo entre los Estados interesados. ! Medios jurídicos Los medios jurídicos son el arbitraje y el arreglo judicial, lo que supone someterse voluntariamente las partes a un órgano judicial, creado ad hoc en el arbitraje o a un órgano preexistente en el arreglo judicial, que solucione la diferencia generalmente sobre la base del Derecho Internacional y se contenga dicha solución en una sentencia arbitral o judicial vinculante para las partes. Los sujetos internacionales son generalmente libres, salvo que previamente se hayan comprometido a otra cosa, para escoger cualquier medio de arreglo, sea diplomático o judicial. Dentro de estas categorías, también son nuevamente libres de aceptar cualquier medio concreto de arreglo. La libertad de elección del medio para solucionar la controversia internacional aparece reconocido en el art. 33, párrafo 1º, de la Carta de las N.U., donde se indica que “Las partes en una controversia, cuya continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional, tratarán de buscarle solución, ante todo, mediante la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección”. Este principio de libre elección de medios aparece también enunciado en la Resolución 2625 (XXV) de la AGNU.

3. LOS MEDIOS DIPLOMÁTICOS * Los medios diplomáticos fueron los primeramente utilizados en el tiempo, especialmente las negociaciones diplomáticas directas y siguen utilizándose con gran amplitud pese a la institucionalización del arreglo judicial con cáracter de permanencia. "

Las negociaciones diplomáticas Es el método más antiguo y más utilizado para el arreglo de diferencias. Consiste en el entendimiento directo de las partes en una diferencia, para llegar a un acuerdo entre las mismas. Se trata del método diplomático por excelencia, que se realiza a través de los servicios diplomáticos normales o bien en el seno de una Conferencia Internacional, convocada o utilizada para este fin. Es, sin duda, el medio más importante de arreglo cuantitativamente hablando, ya que a través de él se han solucionado la mayoría de las diferencias entre Estados. Reúne las siguientes características: inmediatez, rapidez, discreción y secreto.

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− − −

Inmediatividad # Las conversaciones son directas entre las partes.. Rapidez # No necesidad de formalidades especiales. Puede ser realizado con mayor discreción y secreto.

Este procedimiento concede un amplio margen de maniobra a los Estados parte, tan sólo limitado por la obligación de negociar de buena fe. Las negociaciones diplomáticas directas se llevan a cabo por los métodos normales de la diplomacia: conversaciones directas, intercambio de notas diplomáticas, de propuestas, etc. y finalizan mediante declaraciones comunes o generalmente por acuerdos entre las partes. Con frecuencia, las negociaciones directas están previstas en los tratados de arreglo de diferencias como un medio previo a la via arbitral o a la judicial. "

Los buenos oficios y la mediación Característica de estas dos instituciones jurídicas es la intervención en el arreglo de la diferencia de un tercer sujeto internacional (Estado u Organización internacional) o un grupo de ellos (mediación colectiva). La función del tercero varía según se trate de los buenos oficios o de la mediación:

"

&

En el caso de los buenos oficios, el tercero se limita a ser un simple intermediario sin formular ninguna solución. Se trata de la acción amistosa del tercer Estado u Oganización Internacional, para poner de acuerdo a las partes en desacuerdo mediante una intervención discreta. Cada vez es más frecuente que el Secretario General de las N.U. o alguno de sus representantes presten sus buenos oficios en el contexto de muy diversas controversias internacionales y recientemente el Rey de España ha desarrollado una labor de buenos oficios en el conflicto entre Uruguay y Argentina.

&

En la mediación, al contrario de los buenos oficios, el mediador interviene no sólo intentando poner de acuerdo a las partes, sino también proponiéndoles una solución. En este caso las partes no tienen la obligación de aceptarla.

La investigación internacional La misión de las Comisiones de investigación es la de establecer la materialidad de los hechos ocurridos, origen de la desavenencia. El funcionamiento de las Comisiones se prevé en los arts. 17 a 36 del Convenio de La Haya de 1907. Entre dichas reglas de funcionamiento podemos resaltar las siguientes: que la investigación tendrá carácter contradictorio; que la Comisión tiene la facultad de trasladarse momentáneamente a sitios donde juzgue útil acudir como medio de información; que la Comisión tiene derecho a solicitar de cualquiera de las partes las explicaciones o informes que considere convenientes; que las partes se comprometen a procurar a la Comisión de Investigación todos los medios y todas las facilidades necesarias para el conocimiento completo y la apreciación exacta de los hechos; que las deliberaciones serán secretas; el informe de la Comisión será firmado por todos sus miembros y leído en sesión pública; finalmente, el “Informe”, limitado a la comprobación de los hechos, no tiene ningún carácter de sentencia arbitral.

"

La conciliación internacional 62



La conciliación internacional puede definirse como la intervención en el arreglo de una diferencia internacional de un Órgano sin autoridad política propia que, gozando de la confianza de las partes en litigio, está encargado de examinar todos los aspectos del litigio y de proponer una solución que no es obligatoria para las partes. Su interés radica en que permite tener en cuenta consideraciones tanto jurídicas como económicas, políticas y sociales y conduce a una solución orientada hacia el futuro, que no busca declarar un vencedor, sino más bien lograr un acercamiento entre las partes. La conciliación es el medio más moderno de arreglo dentro de los diplomáticos. La práctica ofrece distintos ejemplos de este procedimiento, como el que tuvo lugar en 1981 en relación con la delimitación de la plataforma continental entre Noruega e Islandia en el sector de Jan Mayen. Las misiones de las Comisiones de Conciliación son triples:

− − −

Determinación de los puntos de hecho. Fijación de los puntos de derecho. Informe de la Comisión con una propuesta de solución de la diferencia.

El procedimiento efectuado es contradictorio. Los trabajos de la Comisión finalizan mediante un acta en la que se hace constar si las Partes han llegado o no a un acuerdo y las condiciones del mismo si las hubiere. Dicha acta se comunicará a las Partes, que podrán decidir sobre su publicación. Las Comisiones de Conciliación se diferencian claramente de las Comisiones de Investigación, pues estas no formulan propuestas de arreglo y se limitan a la fijación de los hechos. La Conciliación internacional está reglamentada en numerosos tratados bilaterales y multilaterales.

4. EL ARBITRAJE INTERNACIONAL "

Ideas generales Una controversia surgida entre sujetos internacionales puede ser sometida por éstos a un tercero independiente para que adopte, después de un procedimiento contradictorio, una decisión fundada en derecho obligatoria para las partes por la que se ponga fin a la misma. Estaremos en estos casos ante los denominados medios jurídicos de solución pacífica de diferencias, que son dos: el arbitraje internacional y el arreglo judicial. En este apartado vamos a examinar exclusivamente el arbitraje internacional. El arbitraje internacional es una institución jurídica internacional de gran tradición histórica, que ha cumplido una importante función al servicio de la paz y de la justicia a lo largo de los tiempos y que pervive en la actualidad, donde, a pesar de haber perdido la importancia que tuvo en otros tiempos, está conociendo un claro fenómeno de revitalización, encontrando en el ámbito de las soluciones de controversias fronterizas una campo especialmente apropiado para su desarrollo. 63


www.uned-derecho.com "

Concepto y caracteres El arbitraje constituye un medio de solución de las diferencias entre sujetos internacionales en el que interviene un tercero independiente (órgano unipersonal o colegiado) al que las partes han investido de mutuo acuerdo de la facultad de adoptar, después de un procedimiento contradictorio, una decisión basada en derecho y jurídicamente obligatoria para las mismas. Según el art. 37 del Convenio de La Haya de 1907 sobre Arreglo Pacífico de Diferencias, el arbitraje “Tiene por objeto arreglar los litigios entre los Estados mediante jueces elegidos por ellos y sobre la base del respecto al Derecho. El compromiso de arbitraje implica la obligación de someterse de buena fe a la sentencia arbitral.” De la definición y de la disposición citadas, extraemos los siguientes rasgos principales que caracterizan al arbitraje: &

La sumisión de una controversia al arbitraje depende de la voluntad de las partes. De ahí la importancia que tiene en el mismo el consentimiento de los Estados.

&

A través del arbitraje se trata de buscar una solución a la diferencia basada en el derecho internacional, aunque excepcionalmente puede ocurrir que las partes acuerden resolver la misma sobre la base de la equidad. En este último caso el árbitro va a actuar como un amigable componedor y estaríamos ante unos artitrajes más políticos que jurídicos.

&

Los jueces son elegidos por las partes en litigio, lo que supone que no están predeterminados como sucede en el arreglo judicial y que sean verdaderos jueces, lo que distingue también al arbitraje de otros medios de arreglo diplomático de diferencias.

La esencia del arbitraje es la de arreglar definitivamente la diferencia, lo que se consigue a través de la sentencia, obligatoria para las partes. El carácter obligatorio de la misma permite distinguir el arbitraje de otros medios de solución en los que también participa un órgano independiente, pero que no constituyen, en nuestra opinión, arbitrajes en sentido propio. El arbibraje internacional no está limitado tan sólo a los Estados, sino que también las Organizaciones internacionales gozan de capacidad en este sentido, tal y como ha sido reiterado por el TIJ en su jurisprudencia. De ahí que prefiramos referirnos en la definición propuesta a los sujetos internacionales y no sólo a los Estados, lo que a su vez nos permite distinguir el arbitraje internacional de los arbitrajes transnacionales, en los que junto a los sujetos internacionales intervienen también particulares y que están conociendo un importante desarrollo dando lugar a laudos arbitrales que, por la personalidad de los árbitros (en muchos casos juristas internacionales de reconocido prestigio) y por la utilización de normas y principios del Derecho internacional, están contribuyendo al desarrollo del Derecho de Gentes. &

"

Fundamento En el arbitraje es esencial el consentimiento de las partes en la diferencia para que el Tribunal o Comisión Arbitral se constituya y emita una sentencia obligatoria para las partes. El arbitraje debe ser voluntariamente aceptado y ningún Estado puede ser obligado a someterse al juicio arbitral.

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www.uned-derecho.com La sumisión al arbitraje es el fundamento del mismo. Esta sumisión se contiene en alguno de los siguientes documentos: en un acuerdo internacional único; en una cláusula compromisoria; en un tratado de arbitraje. "

El órgano arbitral La designación de los árbitros es uno de los derechos de las Partes en el Arbitraje, salvo que al respecto hayan convenido otra cosa. A veces, en el acuerdo de compromiso de arbitraje se especifica que los miembros del Tribunal deben ser obligatoriamente nacionales de terceros Estados. Lo normal es que cada Parte nombre uno o dos árbitros, según que el tribunal se componga de tres o cinco miembros y que el Presidente (llamado en la terminología de las Convenciones de La Haya de 1899 y 1907 superárbitro), se designe por un tercer Estado. El órgano arbitral es por regla general un órgano ad hoc y temporal, esto es, creado para resolver un determinado litigio y llamado a desaparecer una vez dictada la sentencia. No obstante, en la historia del arbitraje internacional encontramos un ejemplo de un Tribunal de cáracter permanente.

→

Órganos arbitrales temporales Dentro de los órganos arbitrales temporales, esto es, destinados a resolver una controversia o grupo de controversias similares, se pueden distinguir tres tipos:

$ El formado por un árbitro único, normalmente un Jefe de Estado. Tuvo gran importancia en el nacimiento del arbitraje y conoció una amplia utilización en el siglo XIX y comienzos del XX. Actualmente este órgano único es difícil de encontrar, aunque no ha desaparecido totalmente.

$ El conocido por Comisiones mixtas. Este tipo de órgano está constituido por Comisarios designados por las Partes entre sus nacionales, soliendo contar con la presencia de un superárbitro llamado a intervenir tan sólo en caso de desacuerdo de los miembros designados por las partes. Este arbitraje por comisiones tuvo una gran importancia en el siglo XIX.

$ El conocido por el Tribunal Arbitral. Este órgano es actualmente el más frecuente y está formado generalmente por tres miembros: uno designado por cada parte y el tercero de común acuerdo entre ellos y buscado entre nacionales de terceros países. En algunas ocasiones estuvo formado por cinco jueces. Cuando el órgano arbitral está formado por un colegio de árbitros uno de ellos asume las funciones del Presidente. Esta designación puede estar prevista en el propio compromiso de arbitraje o bien puede ser fijada por el propio tribunal con ocasión de su constitución. Al Presidente le corresponde dirigir los debates y velar por el respecto del procedimiento. El tribunal se verá asistido por un órgano administrativo cuya importancia va a variar en razón de la propia entidad del litigio o grupo de litigios que se deban arbitrar. El tribunal suele establecer su sede en un país tercero a la controversia; frecuentemente se ha utilizado Ginebra y La Haya y, más recientemente, Nueva York. 65


www.uned-derecho.com Por lo que se refiere a los gastos de funcionamiento, cada parte soportará lo que le corresponda a su delegación y los gastos comunes serán divididos en partes iguales entre las Partes.

→

El Tribunal Permanente de Arbitraje Según el Convenio de La Haya de 1907, el Tribunal Permanente de Arbitraje tiene las siguientes características:

−

Tiene como objetivo facilitar el recurso inmediato al arbitraje; es decir, hace más fáciles los trámites para llegar a constituir el órgano arbitral.

−

Su sede está en La Haya y allí radica la Oficina internacional, que sirve de Secretaría, cuidándose de transmitir todas las comunicaciones referentes a sus reuniones, custodiar los archivos y gestionar los asuntos administrativos.

−

La lista de árbitros tienen reconocido el título de “Miembros del Tribunal”.

−

Para la constitución del tribunal cada parte nombrará a dos árbitros, uno solo de los cuales podrá ser nacional suyo. Estos cuatro eligen de común acuerdo un superárbitro.

El Tribunal Permanente de Arbitraje continúa con sus servicios en funcionamiento en su sede de La Haya. Sus locales albergaron recientemente la fase inicial del Tribunal especial de reclamaciones Irán-EEUU, así como diversos arbitrajes mixtos. "

El procedimiento arbitral El Convenio de La Haya de 1907 recoge unas reglas ilustrativas que, salvo casos excepcionales, son seguidas generalmente en los arbitrajes. Designados los árbitros y la sede, se constituye el órgano arbitral que opera con arreglo a las citadas reglas. Estas normas de procedimiento las encontramos mutatis mutandis, en el procedimiento judicial.

"

La sentencia arbitral y los recursos contra la misma La sentencia se redacta por escrito y contiene generalmente una exposición de motivos de hecho y jurídicos y una parte dispositiva o fallo propiamente dicho. La sentencia se firma por todos los árbitros o bien por el Presidente y por el que ejerza las funciones de secretario. El valor jurídico de la sentencia es obligatorio para las partes. La sentencia es válida sin necesidad de aceptación o ratificación por las partes y produce entre éstas el efecto de cosa juzgada. La sentencia firme obliga a los Estados partes a ejecutarla de buena fe adoptando los medios necesarios para asegurar sus efectos. La práctica internacional ofrece como excepcional la negativa de un Estado parte a la ejecución de la sentencia. En los casos en que esto se ha producido, el Estado implicado ha alegado los vicios que según él afectaban la sentencia. 66


www.uned-derecho.com Contra la sentencia no cabe recurso de apelación o casación, pues no hay tribunal u órgano superior, salvo que así se acuerde por las partes. La razón de ello radica en la propia naturaleza del procedimiento arbitral, ya que en el compromiso de arbitraje las partes limitan los términos materiales y formales de dicho procedimiento. No obstante, caben tres tipos de recursos: ! De aclaración en caso de desacuerdo de las partes sobre el verdadero sentido de la sentencia. ! De reforma en los supuestos en que el árbitro haya cometido exceso de poder resultante del compromiso o haya habido un defecto grave de procedimiento. ! De revisión, cuando después de pronunciar la sentencia apareciera un hecho nuevo que, de haberse conocido antes, hubiera ejercicio una influencia definitiva en la misma o cuando se determinara que la sentencia es en parte o en todo consecuencia de un error de hecho.

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LECCIÓN 30.

LOS SISTEMAS DE ARREGLO PACÍFICO DE LAS CONTROVERSIAS INTERNACIONALES (II)

1. EL TRIBUNAL INTERNACIONAL DE JUSTICIA El nacimiento del TIJ está ligado al de la Organización de las Naciones Unidas de la que es su órgano judicial principal. Sus vínculos con las N.U. hicieron necesario un Tribunal de Justicia nuevo y distinto del Tribunal Permanente de Justicia Internacional (TPJI) que había sido una creación de la fracasada y extinguida Sociedad de Naciones. El nuevo Tribunal se previó por la Conferencia de Dumbarton Oaks de 1943, que propuso que el Estatuto del futuro Tribunal formara parte integrante de la Carta de la Organización de las N.U. y que los Estados miembros fueran ipso facto partes en el Estatuto. El nuevo Tribunal se reunió por primera vez en 1946. El Tribunal tiene su sede en La Haya (Países Bajos).

2. LA ORGANIZACIÓN DEL TIJ ** El Tribunal Internacional de Justicia es un órgano principal de las Naciones Unidas que tiene las funciones de un órgano colectivo de cáracter judicial y de funcionamiento permanente y diversas competencias de cáracter general y especial. ! Composición El TIJ está compuesto de quince jueces, que forman un cuerpo de magistrados independientes, elegidos “entre personas que gocen de alta consideración moral y que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio de las más altas funciones judiciales en sus respectivos países o que sean jurisconsultos de reconocida competencia en materia de Derecho Internacional” (art. 2 del Estatuto). A estos dos colectivos se ha añadido una tercera categoría no prevista en el Estatuto: la de jueces provenientes del mundo diplomático y el funcionariado internacional. ! Lista de candidatos La lista de candidatos a jueces se forma a base de propuestas hechas por los grupos nacionales del Tribunal Permanente de Arbitraje. A falta de grupo nacional por no estar representados los Estados Miembros de las N.U. en el Tribunal Permanente de Arbitraje, los candidatos serán propuestos por grupos nacionales que designen a este efecto sus Gobiernos respectivos. Con las personas designadas, el Secretario General de las N.U. preparará una lista por orden alfabético que presentará a la Asamblea General y al Consejo de Seguridad. ! Elección de los jueces La elección de los Jueces se hace por la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que votarán independientemente. Ello quiere decir que debe obtener la misma persona o candidato la mayoría requerida en los dos Órganos reseñados. Puede ocurrir y de hecho ha ocurrido, que un candidato obtenga el quórum favorable en el Consejo de Seguridad y no lo obtenga en la Asamblea General, lo que lleva como consecuencia que no sea nombrado. Para 68


www.uned-derecho.com ser elegidos se requiere que los candidatos obtengan la mayoría absoluta de votos en la Asamblea General y en el Consejo de Seguridad. Si después de la primera votación quedaran plazas vacantes se celebrará para cubrirlas una segunda o incluso una tercera votación. Si pasada la tercera votación hubiera plazas por cubrir se recurrirá a un procedimiento especial según lo estipulado en el art. 12 del Estatuto, pero que no ha sido utilizado para el momento. ! Duración del mandato La duración del mandato de los jueces es de nueve años y son reelegibles. Los jueces pueden renunciar y ser separados del cargo si a juicio unánime de los demás miembros haya dejado de satisfacer las condiciones requeridas para su elección. ! Abstención de un juez Los jueces del TIJ deben abstenerse de participar en las decisiones de asuntos en el que hayan intervenido anteriormente como agentes, consejeros o abogados de cualquiera de las partes, o como miembros de un tribunal nacional o internacional o de una comisión investigadora, o en cualquier otra calidad. Por otra parte, el art. 24 del Estatuto prevé que, en atención de razones especiales, un juez pueda no participar en un asunto motu proprio o por indicación del Presidente. El Estatuto no aclara cuales podrían ser esas “razones especiales” pero la práctica de la Corte nos ha facilitado supuestos como el de los vínculos familiares o el de la participación en la jurisprudencia de un tribunal internacional cuyas decisiones pueden ser revisadas por la Corte. ! Juez ad hoc En el TIJ existe la figura del juez ad hoc que está prevista para los casos en que no haya ningún juez en el Tribunal que tenga la nacionalidad de los Estados litigantes. En este caso está prevista la posibilidad de designar un magistrado por el Estado o Estados que no tienen juez de entre sus nacionales en el Tribunal mientras dure el procedimiento, con las mismas prerrogativas y funciones que tienen el resto de los jueces del Tribunal. ! El Presidente El Presidente se elige por tres años y representa al Tribunal. Dirige los trabajos, los servicios, los debates y las vistas. El Presidente tiene la obligación de residir en la sede del Tribunal y tiene voto de calidad en los empates. Será sustituido en las ausencias o en los casos de imposibilidad de actuar por el Vicepresidente, también nombrado por un período de tres años. ! La Secretaría La Secretaría del Tribunal está compuesta por un Secretario y un Secretario Adjunto y los funcionarios. El Secretario y el Adjunto son elegidos por el Tribunal para un período de siete años y son reelegibles. Las importantes funciones del Secretario están ampliamente recogidas en el art. 26 del Reglamento del Tribunal. ! Funcionamiento del Tribunal El Tribunal se reúne y funciona en pleno, en salas especiales o en sala de procedimiento sumario. Lo normal es que el Tribunal ejerza sus funciones en sesión plenaria, es decir, con 69


www.uned-derecho.com asistencia de todos los magistrados o al menos con un quórum de nueve, ya que con menor número no podrá funcionar.

3. LA COMPETENCIA CONTENCIOSA * La competencia contenciosa del TIJ es la más amplia, ya que con base en ella se juzga el mayor número de asuntos. Dentro de la competencia contenciosa distinguimos una competencia de carácter general y otra de carácter especial. &

Competencia contenciosa de carácter general. Está basada en el Estatuto del TIJ, por el que los Estados reconocen dicha competencia general del TIJ para resolver controversias jurídicas entre ellos de acuerdo con el Derecho Internacional. El Estatuto del TIJ está anexo a la Carta de NU.

&

Competencia contenciosa de cáracter especial. Aquella por la que el TIJ conoce y decide una controversia determinada sobre la base del consentimiento de las partes en la controversia, manifestada por un acuerdo en concreto (compromiso), por una cláusula compromisaria contenida en un tratado vigente o mediante la aceptación de ambas partes contendientes de la cláusula llamada facultativa o de aceptación general de la jurisdicción del TIJ. La competencia contenciosa de carácter especial es la más generalizada y estudiada.

Vamos a examinar a continuación la competencia contenciosa especial del Tribunal. Para una mayor claridad en la exposición distinguiremos la competencia ratione personae de la competencia ratione materiae. ! Competencia ratione personae Sólo los Estados podrán ser Partes en casos ante la Corte (art. 34.1 del Estatuto). Esta afirmación lleva como consecuencia que los particulares (personas físicas y jurídicas) no tienen acceso al Tribunal en la vía contenciosa ni en la consultiva (OJO CON ESTA AFIRMACIÓN). Las Organizaciones Internacionales, pese a ser sujetos del Derecho Internacional, tampoco tienen acceso en vía contenciosa al Tribunal. No obstante, el Estatuto del Tribunal en su art. 34.2 nos dice que podrá solicitar de las Organizaciones Internacionales públicas informaciones relativas a casos que se litiguen ante la Corte y recibirá la información que dichas Organizaciones envíen a iniciativa propia. El Tribunal está abierto a los Estados, pero no a todos los Estados. Debemos distinguir los siguientes grupos de Estados que pueden llevar sus diferencias ante el Tribunal:

−

Los Estados que sean Parte en el Estatuto del Tribunal. Dentro de éstos se pueden distinguir dos grupos: ! Los Estados que sean miembros de las N.U. ya que éstos son ipso facto partes en el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. ! Otros Estados que han llegado a ser partes en el Estatuto por cumplir las condiciones que determine en cada caso la Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad.

−

Los Estados que no sean Parte en el Estatuto del Tribunal. Para ello, el art. 35.2 del Estatuto dejaba en manos del Consejo de Seguridad que fijara las condiciones bajo las cuales la Corte estaría abierta a otros Estados.

! Competencia ratione materiae

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www.uned-derecho.com La competencia ratione materiae del Tribunal se extiende a todas las controversias de orden jurídico que le sean sometidas por los Estados Partes en las mismas. Para que el TIJ ejerza su competencia en materia contenciosa es necesario que las Partes en la diferencia hayan manifestado su voluntad de someter el asunto al Tribunal. En otras palabras, el TIJ no puede pronunciarse en vía contenciosa sobre asuntos que las Partes no le hayan sometido, bien directa o indirectamente. Ello lleva implícito que hayan aceptado las Partes la jurisdicción o competencia del Tribunal.

4. LA COMPETENCIA CONSULTIVA Además de la competencia contenciosa, el TIJ ejerce su competencia consultiva. Según el art. 65 del Estatuto, el TIJ tiene la facultad de emitir dictámenes respecto a cualquier cuestión jurídica. Debemos diferenciar bien la naturaleza de la función consultiva en relación con la contenciosa. A través de sus opiniones consultivas, el TIJ viene a determinar los principios y las normas vigentes, interpretarlos y aplicarlos para dar así una respuesta con fundamento jurídico a la cuestión planteada. En definitiva, las opiniones consultivas tienen la finalidad de proporcionar a los órganos solicitantes los elementos de derecho necesarios para sus actividades. Serán esos órganos solicitantes, y no la propia Corte, los que evaluarán la utilidad del dictamen. De ahí que la Corte no pueda negarse a responder a la cuestión planteada aduciendo que su opinión no tendría utilidad.

→ Competencia ratione personae Sobre quién puede pedir los dictámenes al Tribunal, o sea, cuál es la competencia ratione personae, hay que contestar en forma negativa respecto de los Estados y en forma positiva respecto, en principio, a las Organizaciones Internacionales. Como puede observarse, ocurre exactamente lo contrario que respecto a la competencia contenciosa, o sea, la facultad de emitir sentencias.

→ Competencia ratione materiae Respecto a la competencia ratione materiae el TIJ es competente en vía consultiva sólo para pronunciarse sobre cualquier cuestión jurídica, según los arts. 65 de su Estatuto y 96 de la Carta. Debe entenderse como “cuestión de carácter jurídico” toda cuestión que esté planteada en términos jurídicos y suscite problemas de derecho internacional. El Tribunal se ha arrogado, además, la facultad de ampliar, interpretar e incluso reformular las cuestiones que se le plantean cuando éstas aparecen a la vez mal planteadas.

5. LA COMPETENCIA PARA DECIDIR SOBRE SU PROPIA COMPETENCIA El TIJ tiene la facultad de decidir sobre su propia competencia. Su Estatuto lo dice en términos nada equívocos en su artículo 36.6, al establecer que “En caso de disputa en cuanto a si la Corte tiene o no jurisdicción, la Corte decidirá”. El fundamento de este derecho viene dado en razón de su carácter de órgano judicial. El Tribunal es dueño de su propia competencia en el ámbito de su actividad consultiva, lo mismo que en la actividad contenciosa. 71



LECCION 31. OTROS TRIBUNALES INTERNACIONALES 1. EL TRIBUNAL INTERNACIONAL DEL DERECHO DEL MAR (TIDM)

Es el primer tribunal especializado de ámbito universal, que ha sido creado por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1981, para resolver controversias de distinta naturaleza que puedan surgir como consecuencia de la aplicación de la Convención o de otras normas internacionales que tengan los mismos objetivos que la Convención. La composición, estructura y reglas de funcionamiento del TIDM se regula en las Partes XV (sistema de arreglo de controversias) y XI (régimen de la Zona Internacional de los Fondos Marinos) de la Convención, así como en su Anexo VI, que contiene el Estatuto del Tribunal Internacional del Derecho del Mar. El Tribunal se rige, además, por su Reglamento, aprobado por el propio órgano judicial el 28 de octubre de 1997 y que ha sido modificado con posterioridad en varias ocasiones. El TIDM tiene su sede en Hamburgo, si bien puede celebrar sesiones en cualquier otro lugar que estime conveniente. Para facilitar el desempeño de sus funciones se le ha reconocido personalidad jurídica internacional y está protegido por el Acuerdo sobre privilegios e inmunidades del Tribunal internacional del Derecho del Mar, de 23 de mayo de 1997, que entró en vigor el 30 de diciembre de 2001. España se ha adherido a este Acuerdo por instrumento de 9 de octubre de 2001.

→ Composición Está integrado por 21 jueces, elegidos por los Estados partes en la Convención de entre una lista de candidatos presentados por dichos Estados. Los candidatos deben gozar de la más alta reputación por su integridad e imparcialidad y deben ser especialistas en Derecho del Mar. La composición del Tribunal ha de garantizar la presencia de los distintos sistemas jurídicos del mundo y respetar el principio del reparto geográfico equitativo, asegurándose un mínimo de tres puestos para cada uno de los grupos geográficos establecidos por la Asamblea General de las Naciones Unidas. No puede formar parte del Tribunal más de un nacional del mismo Estado parte. El Estatuto del TIDM contempla igualmente la figura del juez ad hoc que podrá ser designado por todo Estado parte en una controversia que no cuente con un juez electo de su nacionalidad en el Tribunal. Los jueces son elegidos por un período de nueve años, se renuevan por tercios cada tres años y son reelegibles. En caso de vacantes que se produzcan por motivos distintos a la expiración del mandato, el nuevo juez elegido ejercerá sus funciones sólo por el tiempo que le restase a su antecesor. Salvo el Presidente, no están sometidos al régimen de la exclusividad, pero sí a un régimen riguroso de incompatibilidad que tiene como objeto garantizar la imparcialidad del juez y del órgano judicial. Los jueces eligen al Presidente y al Vicepresidente, que ejercerán este mandato por períodos de tres años. Además, el Tribunal puede designar a su propio Secretario, que ha de residir en la sede del Tribunal y que es el jefe de la Secretaría

→ Funciones

El TIDM ejercerá sus funciones con todos los miembros que estén disponibles en cada caso para resolver un determinado asunto, siendo preciso un quorum de once miembros para constituirlo. Además, puede actuar igualmente en Salas que estarán integradas por jueces del Tribunal. Pueden constituirse cuatro tipos diferentes de Salas: 72



→ La Sala de Controversias de los Fondos Marinos, que se constituye con carácter automático y

está integrada por 11 jueces elegidos por la mayoría del Tribunal para un período de 3 años, siendo reelegibles una sola vez. Esta Sala se ocupa exclusivamente de las cuestiones relativas a la Zona Internacional de los Fondos Marinos y a las medidas de explotación de la misma.

→ Salas especiales dedicadas al enjuiciamiento de categorías específicas de controversias, que se

establecen con carácter permanente y han de estar integradas por un mínimo de 3 jueces. El Tribunal ha creado hasta la fecha dos salas especiales: la Sala para el arreglo de las controversias relativas a pesquerías y la Sala para el arreglo de las diferencias relativas al medio marino.

→ Salas ad hoc; constituidas para entender de una controversia concreta, que se constituyen a

instancia de las partes interesadas en una determinada controversia previéndose de modo especial que una sala de estas características pueda constituirse en el caso de controversias surgidas entre Estados en relación con el régimen de la Zona Internacional de los Fondos Marinos. Estas Salas ad hoc estarán compuestas en todo caso por 3 jueces miembros del Tribunal, respecto de cuya elección, sin embargo, tendrán una importante capacidad decisoria los Estados partes en la controversia.

→ Sala de procedimiento sumario, integrada por 5 jueces, cuya finalidad es facilitar el pronto despacho de los asuntos.

→ Atribución de Jurisdicción

El TIDM no goza de competencia automática por la simple aplicación de la Convención de 1982 y su jurisdicción no obliga a todos los Estados partes en la misma. Por el contrario, se integra en el sistema amplio de arreglo de controversias definido por la Convención de Derecho del Mar, y aunque constituye su manifestación más innovadora no es el único mecanismo de arreglo de controversias previsto en el mismo ni tampoco el que tiene mayor vis atractiva para intervenir con carácter preferente. Así, coexiste con sistemas de arreglo político, pero también con otros mecanismos de arreglo judicial y arbitral, de tal manera que el TIDM comparte competencia material y jurisdiccional con el TIJ y con los tribunales arbitrales previstos en los Anexos VII y VIII del Estatuto. La determinación de la jurisdicción que debe ejercerse en cada caso queda en manos de los Estados partes en la Convención de 1981, que podrán declarar con carácter general cuál es la jurisdicción (judicial o arbitral) que les será aplicable para el caso de que se suscite una controversia en que sea parte, siendo competente siempre en último extremo el tribunal arbitral previsto en el Anexo VII en aquellos supuestos en que los Estados partes no hayan elegido jurisdicción o hayan optado por jurisdicciones distintas. Por consiguiente, el TIDM tan sólo podrá ejercer su jurisdicción respecto de aquellas controversias en que sean partes Estados que le hayan atribuido la competencia general con carácter previo o que se la reconozcan para el caso en cuestión.

España optó en un primer momento por atribuir competencia exclusivamente al TIJ (Declaración de 15 de enero de 1997), ampliándola posteriormente al TIDM y al TIJ (Declaración de 19 de julio de 2002). Este modelo de atribución de jurisdicción encuentra tres excepciones que permiten al TIDM ejercer su competencia de manera automática y sin declaración expresa de reconocimiento de la misma por parte de los Estados interesados: 73



! El procedimiento de pronta liberación de buques regulado en el art. 292 de la Convención. ! El supuesto excepcionalísimo que, de conformidad con el art. 290.5 de la Convención, permite al Tribunal dictar medidas cautelares a la espera de la constitución de un tribunal arbitral establecido por las partes para resolver una determinada controversia. ! La Sala de Controversias de los Fondos Marinos, que tiene competencia automática otorgada por la propia Convención, si bien puede tener que compartirla con una Sala ad hoc o con un tribunal arbitral de los expresamente contemplados en la Parte XI de la Convención, siempre en los términos y para los supuestos expresamente previstos en la misma.

En todo caso, el Tribunal Internacional del Derecho del Mar disfruta del derecho de pronunciarse sobre su propia competencia en el caso de que la misma resulte impugnada respecto de algún litigio que le haya sido sometido de conformidad con las reglas antes descritas

→

Competencias

El TIDM, por razón de su especialidad, tiene una competencia material que viene referida a los ámbitos sustantivos contenidos en la Convención de Montego Bay, bien sea por aplicación directa de dicha Convención, bien por aplicación de otro acuerdo internacional que tenga el mismo objeto de la Convención o sirva a la aplicación de los objetivos perseguidos por la misma. Para lograr este objetivo, el Tribunal goza de competencia contenciosa y de competencia consultiva, a las que se añade una forma reducida de competencia prejudicial. "

Competencia contenciosa

El Tribunal puede conocer de cuatro tipos de controversias:

$ controversias relativas a la interpretación o aplicación de la Convención o del Acuerdo relativo a la aplicación de la Parte XI de la Convención;

$ controversias relativas a la interpretación o aplicación de otros acuerdos internacionales relacionados con el fin de la Convención, siempre que en dichos Acuerdos se atribuya competencia al TIDM;

$ controversias relativas a los fondos marinos, tanto por lo que se refiere a la interpretación y aplicación de la Convención como a los contratos que se puedan suscribir para explotar los recursos existentes en la Zona. En este caso, sin embargo, la competencia del Tribunal tiene una limitación sustantiva importante, ya que en ningún caso podrá pronunciarse sobre los poderes discrecionales de la Autoridad de los Fondos Marinos ni pronunciarse sobre si una regla, un reglamento o un procedimiento adoptado por la Autoridad es conforme a la propia Convención, ni podrá declararlos nulos;

$ controversias relativas a la pronta liberación del buque que porta bandera de un Estado parte, así como de su tripulación, que han sido retenidos por otro Estado parte.

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Como regla, la competencia contenciosa ha de venir referida a controversias que surjan entre dos Estados. Sin embargo, en el caso de las controversias relativas a la Zona Internacional de los Fondos Marinos, dicha controversia puede haberse suscitado entre dos Estados partes, entre un Estado parte y la Autoridad de Fondos Marinos o la Empresa; y, por último, entre un particular y la Autoridad la Empresa o un Estado parte. La legitimación activa para presentar una demanda corresponde a los Estados partes, aunque en el caso de las controversias relativas a los Fondos Marinos es posible que sea introducida también por un particular, en los términos y con las limitaciones procesales contempladas en el Estatuto del Tribunal. "

Competencia consultiva

La Sala de Fondos Marinos puede emitir un dictamen relativo a dichas cuestiones a petición de la Asamblea o del Consejo de la Autoridad de los Fondos Marinos. En ejercicio de esta competencia el TIDM ha dictado su primera opinión consultiva el 1 de febrero de 2011, en el asunto Responsabilidades y obligaciones de los Estados que auspician a personas o entidades en el marco de las actividades desarrolladas en la Zona. Por su parte, el TIDM podrá emitir cualquier dictamen jurídico relativo a otro Acuerdo internacional relacionado con los objetivos de la Convención, siempre que dicho Acuerdo así lo prevea expresamente. "

Competencia prejudicial

Podrá ejercer también una reducida competencia prejudicial respecto de los casos en que un arbitraje comercial obligatorio esté teniendo lugar en relación con una diferencia relativa a un contrato de explotación de la Zona, y para sustanciar el asunto sea preciso obtener previamente la interpretación auténtica de las disposiciones de la Convención sobre las que dicho contrato se basa. Esta competencia se ejercerá siempre a instancia del órgano arbitral que, en este caso, deberá resolver el fondo del asunto a la luz de la interpretación dada por el Tribunal.

→ Procedimiento

La instancia se inicia siempre mediante la introducción de una demanda por las partes legitimadas para ello. A partir de este momento se desarrolla un procedimiento contradictorio en el que todas las partes estarán adecuadamente representadas y podrán formular alegaciones en aplicación del principio de igualdad de armas, pudiendo dictar el Tribunal medidas cautelares cuando lo estime oportuno. El procedimiento termina con una sentencia que resuelve la controversia, o mediante una opinión consultiva en la que el TIDM se pronuncia sobre la cuestión jurídica que le ha sido sometida. En ambos casos el TIDM adopta sus resoluciones por mayoría de sus miembros. En el caso de las sentencias, tendrán carácter definitivo y serán obligatorias para todas las partes en el litigio. Dichas sentencias no son ejecutivas, salvo en el caso de las sentencias dictadas por la Sala de Fondos Marinos, cuya ejecución podrá exigirse ante los tribunales estatales a través del procedimiento que en cada Estado se arbitre para dar ejecución a las sentencias de los respectivos Tribunales Supremos. A pesar del carácter altamente especializado de este Tribunal, los Estados no han recurrido de forma generalizada a esta jurisdicción, ante la que tan sólo se han introducido veinte asuntos más una solicitud de opinión consultiva desde el momento de su constitución.

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2. LOS TRIBUNALES INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS (NO ES MATERIA DE EXAMEN) 3

LOS TRIBUNALES PENALES INTERNACIONALES

A)

LA CORTE PENAL INTERNACIONAL (CPI)

Ha sido creada por el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, adoptado el 17 de julio de 1998 y en vigor desde el 1 de julio de 2002, que ha sido ratificado por España el 24 de octubre de 2000. La CPI en tanto que órgano judicial se inserta y constituye el núcleo central de una estructura más amplia, denominada igualmente Corte Penal Internacional, que responde a la naturaleza de una organización internacional de ámbito universal. La Corte es la primera jurisdicción internacional de carácter permanente con competencia para juzgar a individuos por la comisión de los denominados «crímenes de trascendencia internacional», que constituyen graves violaciones de valores esenciales de la comunidad Internacional. La Corte se rige por lo previsto en el Estatuto de Roma, en las Reglas de Procedimiento y Prueba y en los Elementos de los Crímenes, ambos aprobados por la Asamblea de Estados Partes en 2002, y por el Reglamento aprobado por la propia Corte y en vigor desde el 26 de mayo de 2004. Para garantizar la independencia de su actividad, la Corte se beneficia del Acuerdo sobre privilegios e inmunidades de la Corte Penal Internacional, adoptado en 2002 y que entró en vigor el 22 de julio de 2004.

→ Estructura

La Presidencia: está integrada por un Presidente y dos Vicepresidentes que han de tener la condición de magistrados y son elegidos por mayoría absoluta de los magistrados que forman parte de la Corte, por un periodo de 3 años. La Presidencia desempeña fundamentalmente una función de ordenación administrativa de la Corte (con exclusión de la Fiscalía), a la que se añaden las demás funciones generales que le atribuya el Estatuto. Entre estas últimas cabe destacar la función de representación de la Corte, que corresponde al Presidente, y que incluye el poder de celebrar acuerdos internacionales en nombre de la Corte, siempre bajo autorización de la Asamblea de Estados Partes. Las Secciones judiciales: son los órganos deliberantes de la Corte, a los que corresponde la adopción de todas las decisiones judiciales. El Estatuto prevé la existencia de tres secciones denominadas, respectivamente, Sección de Cuestiones Preliminares, Sección de Primera Instancia y Sección de Apelaciones. En las mismas se integran la totalidad de los Magistrados de la Corte. Las Secciones de Primera Instancia y Apelaciones actuarán siempre en Sala, mientras que la Sección de Cuestiones Preliminares puede actuar en Sala o a través de un Magistrado que ejerza sus funciones en forma unipersonal. Tanto la Presidencia como las Secciones Judiciales están integradas por los jueces de la Corte, cuyo número es de dieciocho. Son elegidos por la Asamblea de Estados Partes, de entre dos listas de candidatos presentados por los Estados. Los candidatos han de ser juristas de alto nivel moral y reconocido prestigio, que reúnan las condiciones para el ejercicio de las más altas funciones judiciales en sus respectivos países y que tengan una reconocida competencia en alguno de los siguientes dos sectores: ! Derecho y procedimientos penales y experiencia en causas penales en condición de Magistrado, Fiscal, Abogado u otra similar;

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www.uned-derecho.com ! materias pertinentes del Derecho internacional tales como el Derecho internacional humanitario y el Derecho internacional de los derechos humanos, así como gran experiencia en funciones jurídicas profesionales que tengan relación con la labor judicial de la Corte.

La composición final de la Corte ha de garantizar el principio del reparto geográfico equitativo, la representación de los principales sistemas jurídicos del mundo y la representación equilibrada de magistrados mujeres y hombres. Igualmente, al proponer a los candidatos, los Estados habrán de tomar en consideración la necesidad de que entre los mismos se asegure la presencia de especialistas en temas sensibles, de los que el Estatuto menciona de forma singular la violencia contra las mujeres o los niños. Los jueces serán elegidos por 9 años, no pudiendo ser reelegidos. La Fiscalía: se configura como un «órgano separado de la Corte», al que se atribuye la función de recibir información sobre los hechos que entren dentro de la competencia de la CPI, llevar a cabo las investigaciones necesarias para conducir al procesamiento de una persona y ejercer la acción penal ante la Corte. Dichas funciones serán ejercidas de manera independiente, sin que pueda recibir instrucción alguna ajena a la Corte. La Fiscalía está dirigida por un Fiscal y, en su caso, dos Fiscales adjuntos elegidos por la Asamblea de Estados Partes por un período máximo de 9 años y no son reelegibles. Los candidatos han de gozar de una gran consideración moral y de amplia competencia y experiencia en el ejercicio de la acción penal o la sustanciación de causas penales. El Fiscal nombrará al personal necesario para el desempeño de las funciones de la Fiscalía, que se integrará en la misma y actuará bajo sus órdenes. La Secretaria: es el órgano responsable de los aspectos no judiciales de la Administración de la Corte y está encargada de prestarle los servicios que sean necesarios. Está dirigida por un Secretario elegido por mayoría absoluta de los Magistrados de la Corte, que habrán de tener en cuenta las recomendaciones formuladas por la Asamblea de Estados Partes. El Secretario, que desempeñará sus funciones en régimen de dedicación exclusiva durante un período de 5 años, es el principal funcionario administrativo de la Corte y actuará bajo la autoridad del Presidente. Al Secretario corresponde, al igual que sucede con el Fiscal, el nombramiento de los funcionarios cualificados que resulten necesarios en la Secretaría.

→ Competencia material

La CPI puede enjuiciar los crímenes de genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra (tanto en el marco de conflictos armados internacionales como de conflictos armados internos), así como el crimen de agresión. Las tres primeras categorías de crímenes han sido tipificadas en los arts. 6, 7 y 8 del Estatuto y desarrolladas en el documento denominado Elementos de los crímenes. La competencia de la Corte se extiende a todos y cada uno de los crímenes contenidos en los mencionados artículos, y no puede ser modificada de forma permanente por los Estados partes, con la única excepción de los crímenes de guerra respecto de los cuales cualquier Estado parte podrá suspender la competencia de la Corte durante los primeros siete años desde la entrada en vigor del Estatuto para dicho Estado. Esta potestad de suspensión debe ser ejercida por escrito. La CPI puede enjuiciar actos constitutivos del crimen de agresión. Sin embargo, la Corte sólo será competente respecto de los crímenes de agresión cometidos en el territorio y por los nacionales de un Estado que haya ratificado las enmiendas correspondientes y que no formulen una declaración unilateral de exclusión de la competencia de la Corte respecto de dicho crimen.

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→ Competencia subjetiva

La Corte puede enjuiciar a cualquier individuo mayor de dieciocho años, sin exclusión alguna por la posición o cargo que éste pueda ocupar en el sistema jurídico-político del Estado o en algunos de sus órganos. Por último, desde la perspectiva de la competencia temporal ha de destacarse que la Corte sólo podrá conocer de hechos que se hayan producido con posterioridad a la entrada en vigor del Estatuto. Con carácter general la Corte tiene competencia automática para enjuiciar todos los crímenes que hayan sido cometidos en el territorio o por nacionales de cualquier Estado que haya ratificado el Estatuto, sin necesidad de que concurra ninguna declaración ulterior de atribución de competencia, así como aquellos casos en que el Consejo de Seguridad, actuando en el marco del Capítulo VII de la Carta, remita una situación a la Corte, en cuyo caso ésta será competente incluso a falta de ratificación del Estado interesado.

→ Jurisdicción

La Corte no podrá ejercer su jurisdicción más que a partir del momento en que se cumplan, acumulativamente, las dos condiciones siguientes: "

que al menos 30 Estados partes hayan ratificado las enmiendas;

"

que los Estados partes decidan por mayoría de 2/3 que la Corte puede comenzar a ejercer efectivamente su jurisdicción; decisión que, en todo caso, no podrá ser tomada con anterioridad al 1 de enero de 2017.

Además, el ejercicio de la jurisdicción respecto del crimen de agresión exige que la Corte siga un procedimiento especialmente riguroso, conforme al cual debe ofrecer al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas la posibilidad de declarar que existe, o que no existe, un acto de agresión (situación fáctica imputable al Estado) en cuyo marco se ha producido un crimen de agresión (situación fáctica imputable al individuo). Si el Consejo declara la existencia del acto de agresión, la Corte podrá ejercer su jurisdicción sobre el crimen de agresión. Si, por el contrario, el Consejo declara que no existe un acto de agresión la Corte no podrá juzgar dicho crimen, puesto que la existencia del acto de agresión es la condición previa necesaria para la existencia del crimen de agresión. No obstante, si el Consejo de seguridad guarda silencio y no se pronuncia en un plazo de seis meses desde que la Corte le comunica su intención de enjuiciar un crimen de agresión, la Corte podrá ejercer su competencia sin esperar al pronunciamiento del Consejo de Seguridad. Pero en este caso no podrá ejercer la jurisdicción, iniciando las investigaciones el Fiscal, si previamente no se ha obtenido la autorización de la Sección, de Cuestiones Preliminares de la Corte, que para este supuesto debe actuar en plenos. Es posible que, a pesar de que la Corte sea competente para enjuiciar a una persona, no pueda ejercer dicha competencia en un caso determinado. A este respecto, cabe señalar que el Estatuto prevé que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, actuando en el marco del Capítulo VII de la Carta, puede solicitar a la Corte que no inicie o suspenda una investigación o procesamiento en curso. La solicitud de inactividad puede tener una duración máxima de 12 meses, pero puede ser renovada. La jurisdicción de la Corte es complementaria de la jurisdicción de los Estados y que, por tanto, no entrará en funcionamiento más que en el supuesto de que los Estados afectados no puedan o no quieran 78



ejercer su jurisdicción nacional para reprimir los mismos hechos o en el supuesto de que la jurisdicción nacional se ejerza de forma inadecuada para lograr el respeto del interés de la justicia. A tal fin, el Estatuto establece un sistema procesal que permite al Estado cuya jurisdicción sea competente impugnar la competencia de la Corte o alegar las correspondientes causas de inadmisibilidad del asunto y garantizar así la intervención prioritaria de la jurisdicción penal nacional. No obstante, la aplicación del principio de complementariedad no puede traducirse en ningún caso en la supremacía absoluta de las jurisdicciones nacionales. Por el contrario, el Estatuto contiene reglas de las que se puede deducir la primacía, en último extremo, de la jurisdicción internacional. Se trata de reglas especialmente rigoristas que otorgan a la Corte la competencia de pronunciarse sobre su propia competencia en caso de duda y que le permiten revocar el valor de cosa juzgada de una sentencia nacional para ocuparse nuevamente de un asunto, en aquellos casos en los que estime que la jurisdicción nacional no ha actuado conforme al interés de la justicia. Para que la Corte pueda ejercer su jurisdicción es preciso que la misma se «active» a través del mecanismo previsto en el Estatuto. En virtud del mismo la investigación y ulterior procesamiento de situaciones o casos concretos se puede producir a instancia de un Estado, del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas o del propio Fiscal creado por el Estatuto, en este último caso con el previo dictamen favorable de la Sala de Cuestiones Preliminares de la Corte.

A partir del momento en que se activa la jurisdicción de la Corte se inicia el proceso en el que la función de investigación (instrucción) corresponde al Fiscal y la de enjuiciamiento en sentido estricto a la Sala de Primera Instancia. El enjuiciamiento sólo podrá tener lugar si el acusado está a disposición de la Corte, ya que el Estatuto prohíbe los juicios en rebeldía. El juicio se desarrollará en forma pública y con las debidas garantías del proceso exigidas para toda acción penal por las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Tras el juicio, la Corte dictará una sentencia exculpatoria o condenatoria, y, en su caso, impondrá una pena privativa de libertad y, con carácter complementario, una pena de contenido económico. Tanto la sentencia condenatoria como la sentencia de imposición de la pena pueden ser recurridas ante la Sala de Apelaciones. Para el correcto desarrollo de la investigación, del juicio y del cumplimiento de las penas privativas de libertad es imprescindible la cooperación del Estado. Por ello, el Estatuto impone a los Estados partes una obligación general de cooperación en virtud de la cual deberán realizar las correspondientes adecuaciones legislativas en sus respectivos ordenamientos. En relación con la cooperación con la Corte, España ha aprobado la LO 18/2003, de cooperación con la Corte Penal internacional. Igualmente, España ha declarado en el momento de ratificar el Estatuto que está dispuesta a recibir condenados por la CPI, aunque no ha celebrado ningún acuerdo específico con la Corte que permita hacer efectiva esta forma de cooperación. B)

LOS TRIBUNALES PENALES AD HOC

$ Los tribunales para la antigua Yugoslavia y Ruanda

Aunque la Corte Penal Internacional es la primera jurisdicción internacional penal permanente, su creación cuenta con el antecedente de los Tribunales Penales Internacionales que han sido creados por el Consejo de Seguridad en la segunda mitad de la década de los años 80 en relación con los hechos acaecidos en la ex Yugoslavia y en Ruanda. En ambos casos, su creación está motivada por razones de extrema urgencia, estrechamente relacionada con la represión de los crímenes de guerra, lesa humanidad 79



y genocidio que se han producido en el territorio de esos Estados o en conexión con un conflicto producido en el mismo (caso de Ruanda). Los citados Tribunales han sido creados por aplicación del Capítulo VII de la Carta, lo que excluye la necesidad de obtener el consentimiento previo de los Estados afectados para atribuir competencia a tales jurisdicciones. Ello se justifica por razón de la especial gravedad de las situaciones sobre las que se proyecta la competencia de ambos Tribunales y su calificación por el Consejo de Seguridad como situaciones que ponen en peligro la paz y la seguridad internacionales.

Se trata de jurisdicciones ad hoc creadas exclusivamente para juzgar determinados crímenes cometidos en una determinada situación, de modo que están llamadas a desaparecer una vez que hayan cumplido definitivamente su mandato. Son jurisdicciones nacidas ex post facto, lo que ha condicionado el alcance de su competencia (material, subjetiva y temporal), y ha favorecido la aparición de críticas sobre su legitimidad, Y, por último, se configuran como órganos subsidiarios, aunque autónomos funcionalmente, del Consejo de Seguridad, lo que ha tenido influencia sobre su composición. Tanto el Tribunal para la antigua Yugoslavia como el Tribunal para Ruanda se rigen por las Resoluciones de creación, por sus Estatutos, aprobados en ambos casos por el Consejo de Seguridad y por sus respectivos Reglamentos, aprobados por los propios Tribunales y que han sido objeto de múltiples modificaciones desde su adopción. El Tribunal para la antigua Yugoslavia tiene su sede en La Haya y el Tribunal para Ruanda en Arusha (Tanzania), en ambos casos para asegurar una cierta proximidad al lugar en el que se cometieron los hechos enjuiciados.

→ Estructura

Ambos tribunales integran tres categorías de órganos claramente diferenciados: Los jueces: en número de 16, son elegidos en ambos casos por la Asamblea General de las Naciones Unidas, previa propuesta del Consejo de Seguridad, de entre una lista de candidatos presentada por los Estados. En la elección se ha tenido en cuenta la moralidad y competencia de los candidatos, así como el respeto del principio de reparto geográfico equitativo que permite la representación de los distintos grupos geográficos y de los principales sistemas jurídicos. Esta última característica no está sin embargo, plenamente presente en el Tribunal para Ruanda, en el que se ha producido una mayor presencia del grupo africano. El mandato es de 4 años y son reelegibles. Como consecuencia del alto volumen de trabajo, el Consejo de Seguridad creó una nueva figura de juez que es operativa desde el año 2000. Se trata de los jueces «ad litem», elegidos para integrar una lista de jueces a disposición del Tribunal que se irán integrando progresivamente en el mismo, cuando las circunstancias lo exijan, para ocuparse de un asunto determinado. Los jueces ad litem son elegidos en la misma forma antes enunciada y gozan del mismo estatuto que el resto de los jueces durante el período en que ejercen efectivamente su mandato. Los jueces eligen a su Presidente y se distribuyen en Salas para el desempeño de la función jurisdicente. Dos grandes categorías de Salas, a saber: la Sala de Primera Instancia y la Sala de Apelaciones.

Las primeras son autónomas y diferenciadas para cada uno de los Tribunales ad hoc, que, sin embargo, comparten una única Sala de Apelaciones que es la creada originariamente para el Tribunal de la antigua Yugoslavia. 80



El Fiscal: es el órgano encargado de la investigación de los casos y de la preparación de las denominadas actas de acusación que luego deberán ser confirmadas por las Salas de Primera Instancia, dando lugar al inicio del proceso contra sujetos determinados. El Fiscal, que ha de reunir los mismos requisitos de moralidad y capacidad que los jueces, además de una gran experiencia en el ámbito de la actividad forense, es elegido por el Consejo de Seguridad y tiene un mandato de 4 años. Bajo su dirección se encuentra la Fiscalía, en la que se integra el personal administrativo y profesional que lleva a cabo las actividades de investigación. La Fiscalía fue originariamente única y compartida por los dos tribunales, si bien con posterioridad se crearon dos fiscalías separadas.

La secretaría: ambos Tribunales cuentan con una Secretaria que les presta apoyo administrativo y desempeña las funciones propias de la oficina judicial.

→ Competencias

La competencia de los Tribunales ad hoc presenta diferencias notables, que vienen determinadas por la situación previa que motiva la creación de cada uno de ellos.

$ Competencia material

En ambos casos tienen competencia para enjuiciar crímenes de guerra, lesa humanidad y genocidio, aunque cada uno de estos crímenes ocupa un lugar diferente en el sistema de cada tribunal.

$ Competencias subjetiva y temporal

Estas competencias responden a parámetros completamente diferenciados. Así, el Tribunal para la antigua Yugoslavia puede conocer de cualquier crimen cometido por cualquier persona en el territorio de la antigua Yugoslavia y que se hayan producido entre el 1 de enero de 1991 y una fecha a determinar por el Consejo de Seguridad una vez que se haya restaurado la paz. Por el contrario, el Tribunal para Ruanda tiene competencia para enjuiciar los crímenes cometidos por cualquier persona en el territorio de Ruanda o por ruandeses en los países vecinos, que hayan tenido lugar entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1994, lo que reduce sensiblemente su competencia en términos temporales

Tanto el Tribunal para la antigua Yugoslavia como el Tribunal para Ruanda ejercen su competencia de modo automático y con carácter preferente a las jurisdicciones nacionales, que deberán abstenerse de actuar si dichos tribunales deciden ocuparse de un determinado asunto. La investigación de los hechos corresponde al Fiscal, que actúa de oficio en virtud de las noticias de todo tipo de que pueda disponer. Tras la confirmación del acta de acusación relativa a una persona, el proceso se sigue ante las Salas de Primera Instancia correspondientes, siempre en presencia del acusado y con respeto de las garantías procesales exigibles en el ámbito penal por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. La Sala puede emitir una sentencia absolutoria o condenatoria y, en su caso, imponer una pena que sólo puede ser privativa de libertad o de carácter económico. Las sentencias son recurribles ante la Sala de Apelaciones y una vez que adquieren carácter definitivo son obligatorias en todos sus extremos para cualquier Estado, dado que han sido dictadas en aplicación del Capítulo VII de la Carta.

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Los dos Tribunales ad hoc precisan de la cooperación de los Estados, que es obligatoria en virtud del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. Ello ha motivado la adopción de un cierto número de normas internas cuyo alcance varía sensiblemente de un país a otro. Por lo que se refiere a España se aprobaron en su momento la LO 15/1994 para la cooperación con el Tribunal internacional para el enjuiciamiento de los presuntos responsables de violaciones graves del Derecho Internacional Humanitario cometidas en el territorio de la ex Yugoslavia y la LO 4/1998 para la cooperación con el Tribunal Internacional para Ruanda. Además, España ha celebrado un Acuerdo con las Naciones Unidas que permite recibir en nuestras instituciones penitenciarias a condenados por el Tribunal para la antigua Yugoslavia.

$ Mecanismo residual internacional de los tribunales penales

Creado en 2010 por el Consejo de Seguridad, es una nueva jurisdicción penal internacional ad hoc, cuyo mandato es sustituir y continuar la jurisdicción de los Tribunales para la Antigua Yugoslavia y para Ruanda, a partir del 1 de julio de 2013 y el 1 de julio de 2012, respectivamente. El Mecanismo ejercerá sus competencias hasta una fecha que será determinada en su día por el Consejo de Seguridad a fin a de asegurar que todos los casos pendientes se hayan sustanciado y que el cumplimiento de las penas impuestas sea correctamente supervisado. Inicialmente, el mandato del Mecanismo ha sido establecido hasta el 1 de julio de 2016. El Mecanismo residual está dividido en dos secciones, correspondientes a la antigua Yugoslavia y a Ruanda, y tiene una estructura paralela a la de los dos Tribunales ad hoc (jueces, fiscalía y secretaría). Sin embargo, cada uno de estos componentes ha visto sensiblemente simplificado. Así, tan sólo el Presidente del Mecanismo el Fiscal y el Secretario tienen naturaleza permanente, limitándose la figura de los jueces a una lista de personas a disposición del Presidente que los irá llamando en caso de necesidad. Por otro lado, el personal al servicio del Fiscal y del Secretario se ve reducido a lo esencial, previéndose la posibilidad de nombrar nuevo personal sólo en caso de necesidad. A pesar de que el Mecanismo es un órgano jurisdiccional autónomo el Fiscal no podrá iniciar nuevas investigaciones ni proceder a nuevas acusaciones debiéndose limitar a continuar lo ya iniciado por los fiscales de los Tribunales ad hoc. Junto a ello, el Mecanismo residual debe analizar los casos pendientes con la finalidad de reenviar todos los asuntos que sea posible a las jurisdicciones nacionales de los Estados interesados o de aquellos Estados que estén dispuestos a enjuiciar a alguna de las personas ya acusadas. El Mecanismo residual tiene también el mandato de recibir y conservar los archivos de los dos Tribunales ad hoc a partir del momento en que cada uno de ellos desaparezca finalmente.

$ El Tribunal penal internacional para Sierra Leona,

El Consejo de Seguridad ha impulsado igualmente la creación de un Tribunal penal internacional para Sierra Leona, mediante la Resolución 1315 (2000). Aunque la situación que motiva la creación de este nuevo tribunal penal ad hoc es muy similar a la que se encuentra en la base de los dos anteriores, la fórmula empleada para ello es radicalmente distinta, ya que el propio Consejo de Seguridad remite a un Acuerdo que han de celebrar las Naciones Unidas y Sierra Leona. Este Tribunal tiene una naturaleza mixta que se manifiesta en múltiples formas: ! no ha sido creado por el Consejo de Seguridad sino por las autoridades de Sierra Leona. 82


www.uned-derecho.com ! aunque está integrado esencialmente por jueces internacionales contempla también en su composición la participación de jueces nacionales. ! por lo que se refiere a la competencia material, está llamado a enjuiciar los crímenes de guerra y de lesa humanidad que constituyen las más graves violaciones del Derecho Internacional Humanitario, tal y como se definen en el Acuerdo, pero también los crímenes contemplados en la legislación interna de Sierra Leona que resulte de aplicación. ! en el desarrollo de sus tareas cuenta con el apoyo de la Misión de las Naciones Unidas en Sierra Leona (UNAMSIL) y se financia con cargo a un Fondo de contribuciones voluntarias constituido al efecto.

$ Las salas especiales en la jurisdicción camboyana

Siguiendo este modelo, las Naciones Unidas y Camboya han celebrado un acuerdo para la constitución de salas especiales en la jurisdicción camboyana para juzgar, conforme a las normas del Derecho Internacional, los crímenes cometidos en dicho país durante el régimen de los jemeres rojos, que ya han sido efectivamente constituidas y han comenzado a ejercer su jurisdicción en 2007. El acuerdo de constitución de las Salas Especiales en los tribunales de Camboya, que fue aprobado por la Asamblea General mediante la Resolución 57/228, viene a reforzar un nuevo modelo de tribunal penal ad hoc que mezcla elementos propios de la jurisdicción internacional y de la jurisdicción interna, cuya eficacia y alcance habrán de ser valorados en su momento.

$ Tribunal Especial para el Líbano

Creado en virtud del Acuerdo negociado entre las Naciones Unidas y la República Libanesa por aplicación de la Resolución 1664 (2006) del Consejo de Seguridad.

El Tribunal Especial para el Líbano, que se rige por las normas y el Estatuto aprobados por la Resolución 1757 (2007) del Consejo de Seguridad, tiene como mandato básico enjuiciar a los responsables del atentado de 14 de febrero de 2005 que causó la muerte del ex Primer Ministro libanés Rafiq Hariri y provocó la muerte o lesiones a otras personas.

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LECCIÓN 32.

LOS SISTEMAS DE ARREGLO PACÍFICO DE LAS CONTROVERSIAS INTERNACIONALES (III)

1. LA SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS Y LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES La irrupción en escena de una creciente multitud de Organizaciones ha venido a enriquecer la morfología de los medios de solución, introduciendo nuevos medios y también adaptaciones de los medios preexistentes. Ahora bien, la proliferación de Organizaciones internacionales propicia también la aparición de nuevos problemas. De este modo, la inclinación del Estado parte en una diferencia de llevarla al conocimiento de la Organizaciones que considere más favorable para sus intereses, se traduce en una suerte de forum shopping de consecuencias a menudo desfavorables. Además, la presencia de funciones y poderes concurrentes de dos o más Organizaciones, regidas por distintos tratados constitutivos y de composición no necesariamente idéntica, brinda ocasión para la eclosión de diferencias entre las Organizaciones mismas.

2. DIFERENCIAS SUSCEPTIBLES DE SOLUCIÓN EN LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES La noción jurídica de diferencia puede resultar sensiblemente diferente según el instrumento internacional considerado. Esto es particularmente cierto en el caso de los Tratados constitutivos de Organizaciones internacionales. La continuidad de la existencia de las Organizaciones permite que se aborde en su seno no sólo diferencias en sentido estricto, sino también otras incidencias protagonizadas por los Estados. El tratamiento de las diferencias en las Organizaciones internacionales cubre tanto su solución como su prevención, que resulta oportuna para el mejor funcionamiento de la Organización y constituye, al propio tiempo, una innovación del mayor interés. De ahí el establecimiento en ciertas Organizaciones de mecanismos específicamente destinados a la prevención de conflictos. Aún más, en algún caso el Tratado constitutivo se limita a contemplar este género de incidencias, sin esbozar un auténtico sistema de solución de diferencias en sentido estricto, aunque lo cierto es que la mayor parte de Organizaciones prevén sistemas, más o menos sofisticados, de arreglo de controversias. "

Sujetos partes en la diferencia En cuanto a los sujetos partes en la diferencia, las Organizaciones presentan dos particularidades: ! La posibilidad de solución no queda reservada a las diferencias entre los solos Estados miembros, sino que cabe la posibilidad de la comparecencia de un Estado no miembro mediante el expediente de la autorización al efecto de un órgano de la Organización. ! La estructura de las Organizaciones les permite tratar diferencias multilaterales, en que se oponen las pretensiones de tres o más Estados, e intentar acomodar los intereses en presencia en el respecto del Tratado constitutivo.

"

Objeto de la diferencia La mayor o menor cobertura del régimen de solución va a depender del alcance de las funciones y competencias de la Organización, pudiendo distinguirse las cláusulas que contemplan genéricamente la solución de las diferencias de las disposiciones que circunscriben sus efectos a las diferencias relativas a la aplicación o interpretación del Tratado constitutivo y que son características de las Organizaciones universales y regionales de cooperación sectorial. 84


www.uned-derecho.com Las Organizaciones disponen de instrumentos eficaces para zanjar las diferencias relativas al cambio pacífico del Derecho y, en concreto, del Tratado instituyente, a través de previsiones para su enmienda o revisión.

3. LA ADAPTACIÓN DE LOS MEDIOS DE SOLUCIÓN TRADICIONALES AL ÁMBITO DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES (NO ES MATERIA DE EXAMEN) 4. LA SOLUCIÓN INSTITUCIONAL (NO ES MATERIA DE EXAMEN) 5. LA SOLUCIÓN DE LAS DIFERENCIAS EN QUE ES PARTE UNA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL Como entes dotados de personalidad jurídica propia, las Organizaciones internacionales pueden constituirse en partes para el tratamiento de las controversias que las opongan, bien ante otras Organizaciones, bien ante Estados u otros sujetos del Derecho internacional. Tales controversias revisten un auténtico carácter internacional, como lo confirma el tratamiento que reciben en numerosos textos jurídicos y, en especial, en el Convenio de Viena de 1986 sobre el Derecho aplicable a los Tratados celebrados entre Organizaciones o entre Organizaciones y Estados. "

Las diferencias entre Organizaciones Internacionales Puede ser frecuente que surjan diferencias entre las OI, debido, sobre todo, al hecho de que en ocasiones proyectan su actividad sobre una misma situación, abordándola para conseguir distintos objetivos y, en consecuencia, con criterios no necesariamente coincidentes.

→ Entre organizaciones universales (entre N.U. y Organizaciones sectoriales) En el ámbito de las Organizaciones universales, el terreno más propicio para la aparición de diferencias es el de las relaciones entre las Naciones Unidas y las Organizaciones sectoriales, en razón de la competencia general de la primera y de la circunstancia de que las segundas no le están subordinadas, ya que las relaciones entre una y otras se inspiran en la coordinación. El elemento determinante para la solución de las diferencias que surjan entre estas Organizaciones son las previsiones del Tratado bilateral que regula las relaciones entre ambas con carácter general. En conjunto, el haz de Tratados bilaterales que vinculan a cada una de las Organizaciones especializadas con las Naciones Unidas confían la solución de las eventuales diferencias a los contactos directos entre las partes, mostrando una actitud marcadamente contraria a la intervención de terceros y descartándose la posibilidad de acudir al Tribunal Internacional de Justicia a través del procedimiento consultivo, acaso por entender que el Tribunal no deja de ser un órgano de una de las partes en la diferencia, las Naciones Unidas. La discutible eficacia de este régimen de solución explica la presencia de cláusulas encaminadas a la prevención de las diferencias. No obstante, estos mecanismos pueden no funcionar en la práctica, creándose entonces problemas de difícil solución.

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→ Entre Organizaciones universales y Organizaciones regionales La cuestión que se ha planteado con mayor virulencia es la de las relaciones entre las Naciones Unidas y las Organizaciones de los acuerdos regionales de seguridad previstos en el Capítulo VIII de la Carta. En estos supuestos se da claramente un reparto de tareas entre Organizaciones, con clara prioridad de la Organización regional. No obstante, el problema surge cuando esta Organización regional, sobre la base de una “interpretación desorbitada” de preceptos, intenta monopolizar el tratamiento de diferencias que, lejos de tener un alcance estrictamente local, se conectan a problemas de dimensión mundial. En este caso, la inicial diferencia entre Estados puede dar lugar a una nueva diferencia, esta vez entre la ONU y la Organización regional, sin parámetros jurídicos de solución.

→ Entre Organizaciones regionales Los acuerdos que regulan las relaciones entre ellas suelen incluir sistemas de solución de diferencias. "

Diferencias entre Organizaciones Internacionales y Estados En la práctica, pueden surgir diferencias entre la Organización y uno o varios de sus Estados miembros, o entre la Organización y un Estado no miembro.

→ Entre una Organización y uno o varios Estados miembros Las diferencias entre una Organización y un Estado miembro pueden darse con relativa facilidad cuando éste invoca el Tratado constitutivo para oponerse, por ejemplo, a la aplicación de una decisión de la Organización. Las vías de solución dependen tanto del Tratado constitutivo como de los eventuales acuerdos entre la Organización y un Estado concreto. En general, en este tipo de procedimientos de solución de controversias, los Estados se resisten a que la Organización sea a la vez juez y parte. En realidad, son muchos los Tratados donde esta clase de enfrentamientos no está ni tan siquiera prevista. Las diferencias entre la Organización y uno o varios Estados miembros suelen traducirse jurídicamente en una oposición social entre la voluntad de la mayoría de los Estados miembros y las pretensiones de un Estado o Estados minoritarios. Esta situación no favorece la solución de la controversia, a menos que se canalice a través de un tercero imparcial. En estos supuestos acrece el papel potencial de la solución jurisdiccional. En las Organizaciones universales se ha utilizado en estos casos el procedimiento consultivo del Tribunal Internacional de Justicia. No obstante, el procedimiento consultivo presenta el inconveniente de que el dictamen del Tribunal no será jurídicamente vinculante, salvo que expresamente se haya acordado lo contrario. Un procedimiento alternativo sería el de encomendar a un Tribunal de la propia Organización la solución de estos litigios, pero son pocas las Organizaciones que disponen de un Tribunal de Justicia.

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→ Entre una Organización y un Estado no miembro La solución de las eventuales diferencias entre la Organización y un Estado no miembro está en función de las relaciones convencionales que puedan existir entre ambos y plantea dificultades adicionales en la hipótesis de que el Estado se niegue a reconocer a la Organización oponente como sujeto de Derecho internacional, lo que es posible especialmente en el caso de muchas Organizaciones de ámbito regional o parcial. Un ámbito que parece especialmente propicio para el desarrollo de estos procedimientos es el del Derecho del mar. Tras la entrada en vigor de la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, se ha establecido un sistema de solución de diferencias que, entre otras novedades, incluye un órgano judicial, el Tribunal Internacional de Derecho del Mar, llamado a conocer de controversias en las que pueden participar Organizaciones internacionales y terceros Estados. Existen supuestos en que se prevé un régimen especial para la solución de diferencias entre la Organización y los Estados que, aun no siendo miembros, podrían llegar a serlo o bien lo habían sido con anterioridad.

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LECCIÓN 33. LAS MEDIDAS DE APLICACIÓN FORZOSA El Derecho internacional se asemeja al Derecho estatal en cuanto que la observancia de las reglas jurídicas se produce por lo común sin necesidad de recurrir a procedimientos coactivos. No obstante, el acatamiento voluntario del Derecho asume en el DI un significado distinto, pues éste no conoce la jurisdicción obligatoria y, además, es excepcional la previsión de una coerción irresistible. 1. LAS MEDIDAS DE APLICACIÓN FORZOSA. CONCEPTO Y CLASES "

Concepto La aplicación forzosa comprende el conjunto de medidas de presión previstas por el Derecho internacional en orden al cumplimiento efectivo de sus reglas. Así entendida, la noción de aplicación forzosa aparece delimitada en función de tres factores: el objetivo, los medios y la reglamentación jurídica. ! El objetivo Consiste en asegurar la observancia de reglas jurídicas en un sentido amplio, es decir, abarcando no sólo reglas de obligado cumplimiento, sino también orientaciones y reglas protojurídicas y, en general, pautas de conducta incorporadas en textos no vinculantes, pero cuya producción aparece contemplada, directamente o indirectamente, por reglas jurídicas en sentido estricto. Precisamente, la previsión o adopción de medidas flexibles para reforzar la efectividad de pautas no obligatorias es hoy frecuente, constituyendo un rasgo característico de esta materia en su evolución actual. ! Los medios utilizados Han de ser medidas de presión, lo que permite distinguir la aplicación forzosa de ciertas actividades de fomento de la aplicación del Derecho internacional, por ejemplo, la asistencia técnica para la capacitación del personal a servicio de la Administración del Estado. ! La reglamentación jurídica Suele encontrarse en Tratados internacionales o en resoluciones de Organizaciones de este carácter y con menor frecuencia en el Derecho internacional general. En cualquier caso, la aplicación forzosa implica la existencia de una presión jurídicamente organizada, lo que impide confundirla con la influencia genérica de la opinión pública o con las coacciones ejercidas al margen del Derecho, por ejemplo, mediante el recurso irregular a la fuerza armada.

"

Clases ! La observación. Cubre tanto el control internacional como las menos exigentes técnicas de seguimiento. ! La reacción. Ofrece dos variedades, las contramedidas y la reacción institucional. Con ellas se trata de dar respuesta a la desviación ya consumada, procurando su corrección por parte del sujeto recalcitrante, que va a sufrir daños en su imagen, sus intereses o sus derechos. Este grupo de medidas entronca claramente con la idea de sanción, si bien ésta tiene posiblemente un contenido más amplio, pues puede entenderse que engloba la nulidad o la propia responsabilidad internacional. 88



2. EL CONTROL INTERNACIONAL El Derecho internacional conoce una variedad de procedimientos de control, que despliegan sus efectos sobre todo en el marco de las Organizaciones internacionales y han merecido la atención de destacados sectores doctrinales. "

Concepto de control internacional La noción de control internacional aparece delimitada por la concurrencia de tres elementos: ! El elemento material (actividad de verificación). Comprende dos momentos: la determinación de los hechos y la subsiguiente valoración de la conformidad o disconformidad de éstos respecto de ciertas reglas jurídicas o de determinadas pautas de conducta desprovistas de obligatoriedad jurídica. ! El elemento teleológico. La práctica internacional desborda la clasificación entre control de legalidad o de ley, encaminado a la efectiva aplicación de reglas jurídicas y control de oportunidad o de mérito, que persigue una acomodación a consideraciones de este carácter. ! El elemento formal. Se concreta en la regulación de las actuaciones por disposiciones de carácter internacional, incluido el eventual auxilio de principios generales de Derecho.

"

Modalidades de control

→ Por la instancia de control ! Control ejercido por los órganos del Estado El ejercicio del control por los Estados constituye la excepción más que la regla, pero adquiere especial relevancia en algunos sectores de reglamentación, como por ejemplo, en el régimen jurídico de los espacios no sometidos a la soberanía territorial, en el control del cumplimiento del Derecho Internacional humanitario o en la verificación de los acuerdos bilaterales de desarme (espacios no sometidos a soberanía territorial: por ejemplo, inspección de buques en alta mar, supervisión recíproca en la Antártida o en el espacio ultraterrestre). ! Control por las Organizaciones Internacionales En la mayoría de los casos, la instancia de control se emplaza en una Organización intergubernamental. Aunque en ocasiones se han creado Organizaciones internacionales con la única finalidad de ejercer un control internacional en un ámbito específico, es más habitual encargar esta función a un órgano de una organización. En sentido similar puede ser citado el control ejercido por los Tribunales internacionales, si bien la función de estos últimos no se agota en la idea de control. En este contexto es tradicional distinguir entre control administrativo y control jurisdiccional, según sea el carácter del órgano competente para el control. El ejemplo más significativo es el sistema de control de la Comunidad Europea, donde se conjugan tradicionalmente el control administrativo de la Comisión y el control jurisdiccional del Tribunal de Justicia. 89


www.uned-derecho.com Este tipo de soluciones refuerza la innegable eficacia del control jurisdiccional para asegurar la aplicación y la interpretación uniformes del Derecho de la Organización. ! Control ejercido por otros actores de la SI A través de la condición de observador o del estatuto consultivo de que disfrutan en Organizaciones internacionales (caso de los movimientos de liberación nacional o de las Organizaciones no gubernamentales). Como un presupuesto de las operaciones que tienen encomendadas en Tratados internacionales, como es el caso del Comité Internacional de la Cruz Roja.

→ Por la iniciativa de los procesos de control Es tradicional distinguir entre control de oficio y control a instancia de parte interesada. Estas modalidades no se excluyen mutuamente, sino que pueden complementarse en un sistema de control complejo. La incoación del control mediante queja de parte interesada presenta distintas variantes según la naturaleza y condición jurídica del propio interesado, lo que origina una distinción entre las quejas de los Estados y las quejas o reclamaciones de los particulares, y según que se reconozca o no a éste la capacidad de obrar en las ulteriores actuaciones de control. El control a instancia de particulares presenta un interés muy cualificado en la protección internacional de los derechos humanos.

→ Por las técnicas utilizadas para la determinación de los hechos Debemos diferenciar dos grandes grupos de modalidades de control: ! En el primer grupo se encuadra la presentación de informes periódicos, que constituye una práctica bastante extendida, pues son muchas las Organizaciones internacionales que recaban esta clase de informes de los Estados miembros. ! El segundo grupo comprende técnicas de investigación bastante diversas, tales como la comparación de la información facilitada por el Estado con datos obtenidos de otras fuentes o la observación directa, sea mediante el envío de misiones (las “visitas” del lenguaje diplomático) o se realice a distancia, utilizando determinadas facilidades de la tecnología actual (grabaciones de vídeo, satélites de observación…).

3. LAS CONTRAMEDIDAS El término de “contramedida” se reserva para agrupar el conjunto de medidas descentralizadas, es decir, el conjunto de medidas que el Estado perjudicado por un hecho ilícito internacional puede tomar contra el Estado que lo ha perpetrado. "

Concepto y modalidades De forma general, las contramedidas pueden ser definidas como aquellas medidas de reacción del sujeto afectado por un hecho ilícito de otro, que persiguen restaurar el respeto del 90


www.uned-derecho.com Derecho e inducir al Estado infractor a cumplir las obligaciones derivadas de la responsabilidad por el ilícito cometido. Las contramedidas presuponen la existencia de un hecho ilícito. En general, se distingue entre las siguientes contramedidas: ! La retorsión, que implica el uso de medios lícitos pero perjudiciales para el sujeto infractor o, en el caso del Estado, para sus nacionales. ! Las represalias, que son hechos no conformes a las obligaciones internacionales del sujeto, pero que el Derecho tolera cuando se producen como respuesta a un hecho ilícito anterior de otro sujeto. ! Otras medidas afectan a las relaciones diplomáticas entre el Estado afectado por el hecho ilícito y aquel que lo ha perpetrado. Así la suspensión o la ruptura de relaciones diplomáticas o la llamada del Jefe de la Misión. Las contramedidas que plantean más problemas jurídicamente son las represalias, en la medida en que se caracterizan por ser medidas de coerción, tomadas por un Estado a resultas de actos ilícitos cometidos en perjuicio suyo por otro Estado, con el fin de imponer a éste, por medio de un daño, el respeto del Derecho. Este tipo de medidas de autotutela están permitidas por el Derecho internacional siempre que cumplan las condiciones y respeten determinados límites. En todo caso, debe tenerse en cuenta que la eficacia en la aplicación de contramedidas depende de la capacidad de presión del Estado que las adopta y de las circunstancias del caso y, además, entraña un grave riesgo de que éstas, a su vez, susciten una réplica y provoquen una acentuación progresiva que agrave el conflicto. Por esta razón, las decisiones sobre posibles contramedidas conviene que estén orientadas por la prudencia política y reservadas claramente a los órganos responsables de la conducción de la política exterior. "

Sujetos facultados para adoptar las contramedidas El sujeto facultado para adoptar las contramedidas es, por regla general, el lesionado por la infracción. No obstante, excepcionalmente, cabe que reaccionen otros sujetos. Esta afirmación nos plantea dos problemas no exentos de polémica: en primer lugar, quién debe ser considerado lesionado y, en segundo lugar, quién y cuándo puede adoptar contramedidas sin ser lesionado. En relación a quién puede ser considerado lesionado por un hecho ilícito, podemos seguir el artículo 42 del proyecto de artículos de la CDI sobre la responsabilidad internacional, donde se distinguen tres tipos de obligaciones: !

Obligaciones bilaterales de un Estado frente a otro (el lesionado y, por tanto, legitimado para adoptar contramedidas es el Estado frente al que se tiene la obligación violada).

!

Obligaciones frente a un grupo de Estados (obligaciones erga omnes partes) o frente a la comunidad internacional en su conjunto (obligaciones erga omnes) cuya violación afecta especialmente a un Estado (que sería el Estado lesionado legitimado para adoptar contramedidas).

!

Obligaciones integrales que no deben ser confundidas con cualquier obligación erga omnes, sino que son aquellas obligaciones que operan de manera absoluta, todo o nada. 91



En virtud del art. 60.2.c) de la Convención de Viena de 1969, la violación de una obligación integral da derecho a todas las demás partes a suspender el cumplimiento del tratado no sólo respecto del Estado que se halla en violación, sino respecto de todos los demás Estados. En otras palabras, el incumplimiento de una obligación de este tipo amenaza la estructura del tratado en su conjunto. Sin embargo, esto no es efectivo en el caso de los tratados relativos a los derechos humanos. Más bien al contrario, por cuanto un Estado no puede violar los derechos humanos en razón de la violación de otro Estado. Junto al Estado lesionado, también se plantea si están o no facultados para adoptar contramedidas, excepcionalmente, otros Estados. Esta cuestión es recogida, pero no resuelta, en en los arts. 48 y 54 del proyecto de artículos de la CDI sobre la responsabilidad de los Estados. Nosotros coincidimos con la casi unanimidad doctrinal en considerar que la adopción de contramedidas unilaterales en estos supuestos no es deseable y que sería preferible la adopción de reacciones institucionales. "

Condiciones y límites Condiciones Las represalias deben acomodarse también a ciertas condiciones de ejercicio. ! Deben estar dirigidas exclusivamente contra el Estado autor del hecho ilícito frente al que se reacciona. Naturalmente, esto no significa que las contramedidas no puedan incidentalmente afectar la posición de terceros Estados o, de hecho, de otros terceros. Lo importante es hacia quien van dirigidas las contramedidas (el Estado autor del hecho ilícito), con independencia de que puedan existir ciertos perjuicios colaterales “razonables”. ! El Estado lesionado debe haber invitado al Estado autor del ilícito a poner fin a su comportamiento o a repararle por el perjuicio sufrido. ! Los efectos de una contramedida deben ser proporcionados a los daños sufridos, teniendo en cuenta la gravedad del hecho ilícito y los derechos implicados. ! La contramedida debe tener por fin incitar al Estado autor del ilícito a ejercutar las obligaciones que le incumben en Derecho Internacional y, por tanto, la medida debe ser reversible. ! La contramedida debe cesar en el momento en que el Estado responsable cumpla sus obligaciones. Límites Para ser lícitas, las represalias han de respetar ciertos límites. Un límite general lo constituye la prohibición de contramedidas que violen obligaciones de ius congens, lo que implica, entre otras, la prohibición: ! De las represalias armadas, que son incomparables con el principio de la prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza. ! De contramedidas que supongan derogación de obligaciones establecidas para la protección de los derechos humanos fundamentales. ! De contramedidas que supongan derogación de obligaciones de carácter humanitario que prohíben cualquier forma de represalia contra las personas protegidas por ellas. 92


www.uned-derecho.com Además, existen límites especiales en determinados regímenes jurídicos. Éste es el caso del Derecho diplomático y consular, donde sólo cabe la imposición de las sanciones concretas previstas en él.

4. LA REACCIÓN INSTITUCIONAL. SANCIONES, PODER DISCIPLINARIO Y PODER DE COACCIÓN La reacción institucional cubre las medidas de presión adoptadas por una Organización internacional en el marco de sus competencias, con objeto de restaurar el respecto del Derecho o el cumplimiento de reglas no obligatorias emanadas de la propia Organización. La reacción institucional presenta tres grandes vertientes: la sanción social, el poder disciplinario y el poder de coerción. "

La sanción social Según Antonio Malintoppi, la sanción social entra en juego en los casos en que no se ha producido el incumplimiento de una obligación jurídica, sino simplemente un hecho que desatiende una recomendación de la Organización y se materializa en las expresiones de censura que las Organizaciones pueden dirigir a uno o varios Estados miembros en tales casos.

"

El poder disciplinario Según Ruzié, el poder disciplinario de las Organizaciones alcanza no sólo a sus funcionarios, sino también a los Estados miembros, conduciendo a tres tipos de medidas: ! ! !

La revocación de un mandato confiado por la Organización. La suspensión de derechos. La exclusión de la Organización.

De forma general puede decirse que el ejercicio del poder disciplinario de la Organización supone la privación temporal o definitiva de derechos y privilegios inherentes a la calidad de Miembro de la Organización u obtenidos a través de ésta, o en medidas que enerven su ejercicio. La suspensión de derechos puede tener un alcance total o parcial, mientras que la exclusión puede revestir la forma de la retirada forzosa o la expulsión. "

El poder de coerción La adopción de medidas coactivas por una Organización en defensa del Derecho puede revestir diferentes modalidades, como el aislamiento del Estado infractor (ruptura colectiva de relaciones diplomáticas, interrupción de las comunicaciones), la imposición de sanciones económicas (por ejemplo, cese de las exportaciones de productos necesarios en este Estado) o incluso el recurso a la fuerza armada. Estas medidas pueden ser aplicadas, bien directamente por la Organización, bien por los Estados miembros, según los casos.

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LECCIÓN 34. DESARROLLO DEL PRINCIPIO DE PROHIBICIÓN DEL USO DE LA FUERZA Ideas generales El Derecho internacional durante siglos admitió la guerra como medio de solución de los conflictos entre Estados y desarrolló un conjunto de normas específicas al respecto. En consecuencia, el Derecho internacional pudo dividirse en dos grandes partes: las normas aplicables en tiempo de paz (Derecho de la paz) y las normas aplicables en tiempo de guerra (Derecho de guerra). Sin embargo, las consideraciones ético-jurídicas en esta materia irán evolucionando y cambiando en los siglos posteriores. Durante el siglo XX se registró una evolución en las relaciones internacionales en virtud de la cual se logró una progresiva limitación de las posibilidades que tenían los Estados de recurrir a la fuerza armada. De este modo se dijo que se había producido la “abolición de la competencia de guerra” que el Derecho internacional reconocía a los Estados. 1. DESARROLLO DEL PRINCIPIO DE PROHIBICIÓN DEL USO DE LA FUERZA Destacamos cuatro momentos: &

Convención Drago-Porter (1907). El primer hito significativo en el desarrollo de la prohibición del uso de la fuerza en las relaciones internacionales fue la segunda convención adoptada por la Conferencia de la Paz celebrada en La Haya en 1907, relativa a la prohibición del uso de la fuerza para el cobro de deudas contractuales, conocida con el nombre de Convención Drago-Porter. Este Convenio establece el compromiso de no recurrir a la fuerza contra un país deudor, salvo que éste no acepte la solución del conflicto mediante el arbitraje.

&

Pacto de la Sociedad de Naciones (1919). No prohibía la guerra. En el Pacto hay un enfoque eminentemente procesal en el que, más que prohibir la guerra, se pretende impedir que llegue a producirse o, en todo caso, se retrase al máximo. Según el art. 12 del Pacto los miembros de la Sociedad se comprometen a resolver sus controversias por medios pacíficos (arbitraje, arreglo judicial o examen del Consejo) y, además, convienen “en que en ningún caso deberán recurrir a la guerra antes de que haya transcurrido un plazo de tres meses después de la sentencia de los árbitros o de la decisión judicial o del dictamen del Consejo”. En virtud de este plazo de tres meses, se ha dicho que el Pacto, más que prohibir la guerra, establecía una “moratoria de guerra”.

&

Protocolo de Ginebra (1924). Es un tratado que no llegó a entrar en vigor. Sin embargo, se trata de un texto importante en la evolución de las normas internacionales relativas al uso de la fuerza. El Protocolo de Ginebra contiene disposiciones detalladas sobre el arreglo pacífico de las controversias internacionales. En el Preámbulo se califica la guerra de agresión como un “crimen internacional”. En el art. 2 se condena el recurso de la guerra y los Estados signatarios se obligan a no recurrir entre sí a la misma. Los únicos supuestos que, según el Protocolo de Ginebra, permitirían el recurso a la fuerza armada, serían los casos de legítima defensa y las acciones en el marco de la seguridad colectiva.

&

Pacto general de París de renuncia a la guerra (Pacto Briand-Kellogg, 1928). Constituye un paso decisivo en el desarrollo del principio de la prohibición del uso de la fuerza. Fue firmado en París en 1928. El Pacto es un tratado multilateral muy breve. En el art. 1 las Partes condenan recurrir a la guerra para el arreglo de las diferencias internacionales y renuncian a ella como instrumento de política nacional en sus relaciones mutuas. En el art. 2 se establece el compromiso de que las Partes resolverán sus controversias por medios pacíficos y en el art. 3 se regula lo 94


www.uned-derecho.com relativo a su ratificación y se dice que el Pacto quedará abierto a las adhesiones de todas las demás Potencias del mundo el tiempo que sea necesario.

2. LA PROHIBICIÓN DEL USO DE LA FUERZA EN LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS * El art. 2.4 de la Carta de las Naciones Unidas consagra, con carácter general, el principio de la prohibición del uso de la fuerza. Esta norma tiene una formulación más completa que la prohibición contenida en el Pacto Briand-Kellogg porque, en primer lugar, no se refiere exclusivamente a la guerra sino al “uso de la fuerza” y porque, en segundo lugar, la prohibición comprende no sólo el uso de la fuerza, sino también la “amenaza” al uso de la fuerza. La generalidad de la formulación del principio, al no precisar las modalidades de “fuerza” que se consideran prohibidas, ha planteado la cuestión de si cualquier uso de “fuerza” está prohibido o si la prohibición se refiere exclusivamente a la “fuerza armada”. ! Según la interpretación de Kelsen, la Carta prohibiría cualquier tipo de medida de coerción como las medidas de carácter económico, la interrupción de comunicaciones e, incluso, las de carácter político, como la ruptura de relaciones diplomáticas. No obstante, se trata de una interpretación excesivamente amplia. ! Para Jiménez de Aréchaga el término “fuerza” debe entenderse con la significación de “fuerza armada”. Esta interpretación es mucho más acertada, ya que así se deduce del contexto de la Carta. En la actualización e interpretación de los principios contenidos en la Carta de las Naciones Unidas que realizó la “Declaración sobre los principios de Derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas” aneja a la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General, adoptada el 24 de octubre de 1970, se consideran expresamente algunas modalidades del uso de la fuerza que se han extendido en las últimas décadas. ! La Declaración incluye en la prohibición del uso de la fuerza la organización de bandas armadas. En el asunto sobre las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y en contra de Nicaragua, la Corte Internacional de Justicia consideró que el hecho de suministrar armas y entrenar a grupos armados de resistencia constituía un uso de la fuerza prohibido. ! En la Declaración sobre los principios de Derecho internacional también se condena el apoyo a la guerra civil o al terrorismo. La importancia del principio de la prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza en el Derecho internacional contemporáneo hacen que se considere una norma imperativa del Derecho internacional general o norma de ius cogens. La Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas en su comentario al proyecto de artículos sobre el Derecho de los tratados, al referirse a las normas imperativas de Derecho internacional general o de ius cogens, decía que “las normas de la Carta por las que se prohíbe el uso de la fuerza constituyen por sí mismas un ejemplo patente de norma de derecho internacional que tiene carácter de ius cogens”.

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www.uned-derecho.com El terrorismo internacional ha adquirido recientemente una dimensión mundial y ha dado lugar a actos que causan daños masivos a la población civil, lo que algún autor ha denominado “hiperterrorismo” y constituye una amenaza a la seguridad de los Estados tanto o más grave que la guerra en el pasado. Las nuevas manifestaciones del terrorismo tienen por objetivo atacar los centros del poder político y económico de la actual sociedad internacional globalizada y cuentan con el apoyo que determinados Estados prestan a sus actuaciones. Las nuevas tecnologías han puesto en manos de grupos reducidos un potencial de destrucción que antes sólo tenían los Estados. Por eso Joseph S. Nye ha calificado esta nueva modalidad del terrorismo como “la privatización de la guerra”. El principio de la prohibición del uso de la fuerza, tal como está recogido en la Carta de las Naciones Unidas, no ofrece una respuesta eficaz contra esta nueva amenaza. Aunque el orden jurídico internacional es evolutivo, por ahora no ha generado nuevas normas jurídicas que den respuesta a este nuevo fenómeno. La Carta de las Naciones Unidas continúa siendo el marco normativo con el que hay que valorar el uso de la fuerza en los tiempos actuales.

3. EXCEPCIONES AL PRINCIPIO DE PROHIBICIÓN DEL USO DE LA FUERZA **** A pesar de la generalidad con que está redactado el art. 2, núm. 4, la propia Carta de las Naciones Unidas, en otras disposiciones de la Carta se admite que, en determinadas ocasiones, se pueda recurrir a la fuerza armada. Los casos en que expresamente se prevé el uso de la fuerza son los siguientes: !

El uso de la fuerza en legítima defensa (art. 51).

!

La “acción” mediante fuerzas armadas necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacional decidida por el Consejo de Seguridad (art. 42).

!

La acción contra Estados enemigos para reprimir el rebrote de hostilidades al fin de la Segunda Guerra Mundial (art. 107).

A los anteriores supuestos, en virtud de la práctica de la organización, habría que añadir los casos de “autorización” del uso de la fuerza por las Naciones Unidas. "

El derecho de legítima defensa *** En todos los sistemas jurídicos se admite que la defensa de la propia vida autoriza el ejercicio de la violencia contra el agresor. Los códigos penales incluyen la noción de legítima defensa como una causa eximente de responsabilidad penal. En Derecho internacional el desarrollo de la noción de legítima defensa ha sido paralelo a la consolidación del principio de la prohibición del uso de la fuerza, del cual constituye una excepción. Ni el Pacto de la Sociedad de Naciones, ni el Pacto Briand-Kellogg contemplaban la legítima defensa como una excepción en los casos de ataque armado o agresión, pero su silencio se debía a que su mención parecía innecesaria dado su reconocimiento universal. Según el Derecho internacional consuetudinario la legítima defensa del Estado agredido debe ser una respuesta inmediata, necesaria y proporcional al ataque. El carácter inmediato de la respuesta, su necesidad y proporcionalidad son condiciones que han de apreciarse en función de las circunstancias del caso concreto. Las condiciones de inmediatez, necesidad y proporcionalidad fueron reconocidas en el siglo XIX a raíz del incidente del Caroline entre Estados Unidos y el Reino Unido.

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www.uned-derecho.com La Carta de las Naciones Unidas, al consagrar el principio de la prohibición del uso de la fuerza, paralelamente incluye la excepción de que los Estados pueden recurrir a ella en legítima defensa. El artículo 51 establece que “Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas (…)”. El artículo 51 de la Carta no pretende crear el derecho de legítima defensa, sino reconocer expresamente su existencia y su compatibilidad con el mecanismo de “acción” colectiva establecido en la Carta frente a los infractores. Si el derecho es inherente justifica la legítima defensa tanto de los Estados que son miembros de las Naciones Unidas como de aquellos que no lo son. La legítima defensa a que hace referencia el art. 51 puede ser “individual o colectiva”. La legítima defensa colectiva puede entenderse como la respuesta colectiva ante un ataque armado de un Estado dirigido contra varios Estados o bien como la defensa por uno o más Estados de otro Estado víctima de un ataque armado, no porque los primeros hayan sido también agredidos, sino basada en el ínterés general de que se mantengan la paz y la seguridad internacionales. La Corte Internacional de Justicia, en el asunto sobre las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y en contra de Nicaragua, consideró que en la legítima defensa colectiva debían darse dos condiciones:

−

Que el Estado en cuyo beneficio va a ejercerse el derecho de legítima defensa “declare que ha sido víctima de un ataque armado”.

−

Que el Estado que se considere víctima de un ataque armado solicite la ayuda de los demás.

El derecho de legítima defensa está reconocido en el art. 51 si existe un “ataque armado”. La determinación de la noción de “ataque armado” es una cuestión clave. La sentencia en el asunto de las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y en contra de Nicaragua señala que por “ataque armado” hay que entender “no sólo la acción de fuerzas armadas regulares de una parte a otra de una frontera internacional”, sino también el envío de bandas armadas, grupos irregulares o mercenarios. El art. 51 de la Carta establece convencionalmente dos condiciones adicionales al ejercicio del derecho de legítima defensa que obligan a los Estados miembros de la organización: ! El deber de informar al Consejo de Seguridad: “Las medidas tomadas por los Miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad”. ! Carácter provisional y subsidiario. Según la Carta, la legítima defensa tiene un cáracter provisional y subsidiario respecto a la acción del Consejo de Seguridad. Corresponde al Consejo de Seguridad decidir si se han adoptado “las medidas necesarias”. En 1974 la Asamblea General adoptó la Resolución 3314, sobre la definición de la agresión. Esta disposición admite la legítima defensa anticipada, pues reconoce que en la actualidad, hay armas de largo alcance y han avanzado mucho las técnicas de detección, por lo que “el primer uso” de la fuerza no sea un acto de agresión. En este supuesto el uso de la fuerza sólo podría justificarse ante un ataque inminente. Parece preferible calificar esta reacción como legítima defensa anticipada y reservar la noción de legítima defensa preventiva para acciones ante amenazas menos inminentes. El Secretario General de las Naciones Unidas distingue entre las amenazas inminentes que están plenamente previstas en el art. 51, que salvaguarda el derecho 97


www.uned-derecho.com inherente de los Estados soberanos a defenderse de un ataque armado, de las amenazas latentes, que no justifican un uso preventivo de la fuerza armada. "

La acción coercitiva de las Naciones Unidas (art. 42) El art. 24 de la Carta de las Naciones Unidas dice que los miembros de las Naciones Unidas confieren al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales. Por su parte, el art. 25, también señala que los miembros de las Naciones Unidas convienen en aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad. Para ejercer esta responsabilidad el Consejo de Seguridad tiene potestad de investigar si una controversia puede poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. El Consejo de Seguridad tiene también el poder de determinar la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y de recomendar o decidir las medidas que deberán adoptarse. Dichas medidas podrán ser medidas que no impliquen el uso de la fuerza (interrupción de relaciones económicas, comunicaciones o ruptura de relaciones diplomáticas) (art. 41) o medidas que impliquen una acción realizada “por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres” (art. 42). Estas acciones militares constituyen una excepción al principio de la prohibición del uso de la fuerza claramente establecida en la Carta y un mecanismo de seguridad colectiva diseñado para sancionar a cualquier Estado, miembro o no miembro, que viole dicho principio. Para llevar a la práctica estos poderes del Consejo de Seguridad, la Carta prevé que los miembros, mediante convenios especiales, podrán a disposición del Consejo de Seguridad las fuerzas armadas que sean necesarias para el mantenimiento de la paz (art. 43). Sin embargo, la acción coercitiva prevista en el art. 42 de la Carta no llegó a aplicarse del modo previsto, debido a dos motivos: falta de conclusión de los convenios especiales y a la “guerra fría” entre Estados Unidos y la Unión Soviética en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial.

"

Las medidas autorizadas por las Naciones Unidas La Asamblea General en su Resolución 377 de 3 de noviembre de 1950, llamada “Unión pro paz” estableció que “si el Consejo de Seguridad, por falta de unanimidad entre sus miembros permanentes, deja de cumplir con su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales en todo caso en que resulte haber una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión, la Asamblea General examinará inmediatamente el asunto, con miras a dirigir a los miembros recomendaciones apropiadas para la adopción de medidas colectivas, inclusive (…)”.

"

La acción contra Estados enemigos (art. 107) El art. 107 de la Carta dice que “Ninguna de las disposiciones de esta Carta (y, por tanto, el principio de prohibición del uso de la fuerza) invalidará o impedirá cualquier acción ejercida o autorizada como resultado de la Segunda Guerra Mundial con respecto a un Estado enemigo (…). Esta disposición tiene su razón de ser en el hecho de que cuando se adoptó la Carta, la Segunda Guerra Mundial no había terminado porque la guerra seguía con el Japón y no podía excluirse que rebrotara algún foco de hostilidades en algún otro lugar. Actualmente, con el ingreso en las Naciones Unidas de Alemania y Japón como “Estados amantes de la paz”, hay que 98


www.uned-derecho.com considerar el art. 107 como una disposición que, en virtud de la desuetudo o costumbre contraria a la norma, ha originado la abrogación en la práctica de esta excepción al principio de la prohibición del uso de la fuerza.

4. SUPUESTOS DISCUTIDOS DEL USO DE LA FUERZA El carácter general del principio de prohibición del uso de la fuerza contrasta con la realidad de la vida internacional posterior a la redacción de la Carta de las Naciones Unidas. Si bien se ha evitado una conflagración de carácter mundial, han sido muy numerosos los conflictos armados y las acciones estatales en las que se ha hecho uso de la fuerza armada. La doctrina trató de armonizar el principio de prohibición del uso de la fuerza con estos usos de la fuerza basándose en diversos argumentos.

−

Uno de ellos, frecuentemente invocado por los gobiernos, consiste en una concepción amplia de la legítima defensa que se considera justificada no sólo en caso de ataque armado. Así, se ha sostenido que en las Naciones Unidas se ha registrado una derrota de los artículos dedicados a la seguridad colectiva y del mismo art. 2 núm. 4 de la Carta, por el mucho más amplio y políticamente utilizable art. 51.

−

Otro de los argumentos ha consistido en considerar admisible el uso de la fuerza siempre que no vaya en contra de los términos establecidos en el propio art. 2, núm. 4, es decir, que no vaya contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas. De acuerdo con este planteamiento se ha sostenido que si un Estado actúa sin comprometer la integridad territorial o la independencia política del Estado territorial, el empleo de la fuerza puede estar justificado o, si lo hace de una forma compatible con los Propósitos de las Naciones Unidas, también podría hacerlo.

El problema de la existencia de excepciones al principio general de la prohibición del uso de la fuerza se concreta en la demostración de la existencia de normas de derecho internacional general que autoricen su uso en supuestos concretos no previstos en la Carta de las Naciones Unidas. Con todo, algunos autores han defendido que puede considerarse que dichas excepciones existen en los siguientes supuestos: "

El uso de la fuerza por los movimientos de liberación nacional Se ha dicho que el uso de la fuerza por los pueblos a favor del ejercicio del derecho de libre determinación no puede ser considerado como atentatorio a la prohibición general de recurso a la fuerza, porque se halla legitimado, de un lado, por estar al servicio de un derecho general, inalienable, fundamental, reconocido y refrendado por la comunidad internacional y, de otro, porque el pueblo como tal actúa en legítima defensa. No obstante, es muy dudoso que terceros Estados puedan hacer uso de la fuerza interviniendo en estos conflictos a favor de los movimientos de liberación en una especie de legítima defensa colectiva, aunque puedan apoyar dichos movimientos desde un punto de vista político y económico “de conformidad con los propósitos y principios de la Carta”, como dice la Resolución 2625 (XXV).

"

Las intervenciones de carácter humanitario y la responsabilidad de proteger La ampliación de sus funciones por el Consejo de Seguridad en los casos de las decisiones adoptadas con relación a Irak, Somalia, Ruanda, etc. ha enmarcado la ayuda humanitaria en 99


www.uned-derecho.com operaciones decididas según el Capítulo VII de la Carta. Ha de quedar claro que este pretendido derecho o deber no corresponde a los Estados considerados individualmente, sino, en todo caso, a la comunidad internacional de los Estados en su conjunto. Por el contrario no pueden estimarse conformes al Derecho internacional actual las operaciones militares iniciadas por las fuerzas de la OTAN en marzo de 1999 en el territorio de la antigua Yugoslavia, sin el apoyo de una resolución del Consejo de Seguridad basada en el Capítulo VII de la Carta. Aunque pueda ser legítimo en el plano moral el uso de la fuerza en los casos de violaciones graves y masivas de los derechos humanos, no se puede justificar de acuerdo con la legalidad internacional vigente. Sin embargo, algunos autores consideran que se está produciendo una evolución en el Derecho internacional y el caso de Kosovo podría ser un precedente importante en el origen de una nueva excepción al principio de la prohibición del uso de la fuerza. Esta nueva doctrina considera que en determinados casos cabría la adopción de contramedidas que implicaran el uso de la fuerza, pero exige, sin embargo, que se den determinadas condiciones:

"

−

Ha de existir una situación de violación muy grave, masiva y reiterada de los derechos humanos fundamentales.

−

El Consejo de Seguridad ha de haber conminado repetidamente al fin de dicha situación sin resultados.

− − −

Han de haberse demostrado inútiles todos los intentos de solución diplomática del conflicto. El empleo de la fuerza ha de realizarlo un conjunto de Estados, no sólo uno. La mayoría de los miembros de las Naciones Unidas no se ha de oponer al uso de la fuerza para poner fin a la situación.

La protección de los ciudadanos y de los intereses nacionales En la práctica internacional anterior a la Carta eran frecuentes las intervenciones militares de las principales potencias, justificadas por la protección de sus ciudadanos y de sus intereses económicos amenazados por la actuación de gobiernos extranjeros, xenófobos o incapaces de garantizar una mínima seguridad a la población. Sin embargo, estando en vigor la Carta de las Naciones Unidas, la Corte Internacional de Justicia, en el asunto del Estrecho de Corfú, marcó claramente la diferencia con el pasado. No obstante, en algunos casos concretos, cuando la intervención se produce para salvar vidas humanas en situación de peligro, parece moralmente estar justificada una acción de fuerza limitada a conseguir su liberación.

"

La represalias ante usos de la fuerza que no sean un “ataque armado” El art. 2, núm. 4, de la Carta prohíbe el uso de la fuerza en términos generales, que no se corresponde con el art. 51, que restringe el derecho de legítima defensa al supuesto de que exista “un ataque armado”. Por tanto, no pueden responder mediante la fuerza aquellos Estados que sean víctimas de acciones mediante el uso de la fuerza de otros Estados si dichas acciones no pueden ser calificadas de “ataque armado”. En el asunto de las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y en contra de Nicaragua, la Corte Internacional de Justicia pareció compartir esta conclusión al decir que “en el derecho internacional actualmente vigente (…) los Estados no tienen ningún derecho de respuesta armada “colectiva” a actos que no lleguen a constituir un ataque armado”. Admitido esto, se plantea el problema de si en estos casos los Estados tienen un derecho individual de ejercer represalias armadas ante esos “usos menores” de la fuerza.

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www.uned-derecho.com Nuestra conclusión # Con el derecho de legítima defensa regulado en el art. 51 (restringido al supuesto de que exista un ataque armado) y en ausencia de otras excepciones al art. 2, núm. 4, que permitan el uso de la fuerza individualmente por los Estados, está prohibido el uso de la fuerza para hacer efectivo un derecho propio o para acabar con la conducta contraria a derecho de otro Estado. No obstante, esto no supone que el derecho internacional deje inermes a los Estados, los cuales pueden recurrir en estos casos a medidas de carácter diplomático, político o económico ante los Estados que infrinjan el principio de prohibición del uso de la fuerza mediante acciones que no lleguen a constituir un ataque armado.

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LECCIÓN 35. EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO 1. PROCESO DE CODIFICACIÓN Al admitir la guerra como un medio de solución de los conflictos, el Derecho internacional desarrolló un conjunto de normas que regulaban la conducta de los Estados beligerantes y que eran conocidas como “Derecho de guerra” o “leyes y costumbres de la guerra” (ius in bello). La guerra se concebía como una situación jurídica que se iniciaba formalmente con una “declaración de guerra” y concluía, también formalmente, con un tratado de paz. La guerra también se consideraba como una relación esencialmente bilateral entre los Estados en guerra y el Derecho internacional también regulaba la situación de los terceros Estados. Entre finales del siglo XIX y principios del siglo XX se realiza el mayor esfuerzo de codificación del Derecho de la guerra en las Conferencias de la Paz celebradas en La Haya en 1899 y 1907. Fruto de estas Conferencias fueron catorce Convenios, la mayoría de los cuales regulan la conducta de los Estados durante las hostilidades. La Segunda Guerra Mundial supuso una ruptura de muchos de los esquemas en que se basaba el Derecho de guerra tradicional. Posteriormente, en 1949, se adoptaron en Ginebra cuatro importantes convenios que actualizan las normas humanitarias en los conflictos armados. Los Convenios de Ginebra de 1949, al consagrar la distinción fundamental entre “conflicto armado internacional” y “conflicto armado sin carácter internacional”, introducían como novedades el abandono de los criterios formalistas de la noción de “estado de guerra” y “declaración de guerra”. El art. 2, común a los cuatro Convenios, prescinde de la noción de “estado de guerra” e introduce el concepto de “conflicto armado internacional”. Por su parte, el art. 3, también común a los cuatro Convenios, contempla el supuesto hasta entonces carente de regulación internacional del “conflicto armado sin carácter internacional”. La mayoría de los conflictos armados de los últimos decenios se han producido por la lucha para alcanzar la independencia por los pueblos sometidos a dominación colonial. Progresivamente se abrió paso la idea de que aunque estos conflictos no fueran de carácter interestatal, tenían un carácter internacional, de lo que se derivaba la necesidad de proteger a los hombres inmersos en estas luchas, ante un vacío jurídico que era necesario llenar mediante una tarea de desarrollo progresivo de las normas del derecho de guerra. Con el fin de actualizar las normas internacionales aplicables a los conflictos armados se celebró en Ginebra entre 1974 y 1977 la Conferencia diplomática sobre la reafirmación y el desarrollo del Derecho internacional humanitario aplicable a los conflictos armados. Fruto de sus trabajos se elaboraron los dos siguientes protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra de 1949:

−

Protocolo I, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales.

−

Protocolo II, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional.

El resultado de ambos protocolos fue la creación de textos extensos que realizan una puesta al día de normas relativas a los conflictos armados, pero que no pretenden sustituir, sino desarrollar, los Convenios de 1949. El conjunto de las normas internacionales relativas a la protección de las víctimas de la guerra se denomina Derecho humanitario bélico. Algunos autores sostienen que dichas normas, junto con las 102


www.uned-derecho.com que hacen referencia a la protección de la persona humana y de sus derechos fundamentales, configuran una disciplina autónoma: el llamado Derecho humanitario.

2. PRINCIPIOS GENERALES QUE RIGEN LOS CONFLICTOS ARMADOS &

Principio inspirador. El principio básico en esta materia y que inspira a todos los demás, es el de que las necesidades militares han de armonizarse con las consideraciones de humanidad.

&

Principio de discriminación. El Derecho de los conflictos armados se basa en dos grandes distinciones: por un lado, objetivos militares y bienes civiles; por otro, combatientes y población civil. Estos dos grandes bloques forman el principio de discriminación.

&

Principio de proporcionalidad. Están prohibidas las acciones militares cuyos daños y número de víctimas en la población civil, excedan claramente la ventaja militar específica que pudiera obtenerse.

&

Cláusula de Martens. En estos principios generales hay que incluir la regla contenida en la llamada cláusula Martens, en honor del jurista ruso que la propuso, que se halla en el préambulo del IV Convenio de La Haya sobre las leyes y usos de la guerra terrestre # Las Partes hacen constar “que en los casos no comprendidos en las disposiciones reglamentarias adoptadas por ellas, los pueblos y los beligerantes quedan bajo la salvaguardia y el imperio de los principios del derecho de gentes (…)”.

3. LA PROTECCIÓN DE LAS VÍCTIMAS DE LOS CONFLICTOS ARMADOS. COMBATIENTES; HERIDOS, ENFERMOS Y NÁUFRAGOS; POBLACIÓN CIVIL. En el derecho internacional humanitario existe un sector de disposiciones que tienen por objeto específico la protección de las víctimas de la guerra o de los conflictos armados. Todas las disposiciones convenionales existentes hasta 1949, fueron revisadas y ampliadas en los cuatro Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949:

−

Convenio número 1, para mejorar la suerte de los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña.

−

Convenio número 2, para mejorar la suerte de los heridos, enfermos y náufragos de las fuerzas armadas en el mar.

−

Convenio número 3, relativo al trato de los prisioneros de guerra.

−

Convenio número 4, relativo a la protección de las personas civiles en tiempo de guerra.

Posteriormente, la Conferencia diplomática celebrada en Ginebra (1974-1977) adoptó dos Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949: !

El Protocolo I, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales. % %

Dedica su Título II a los heridos, enfermos y náufragos (arts. 8 a 34). Dedica su Título III, sección II, al estatuto del combatiente y del prisionero de guerra (arts. 43 a 47).

103


www.uned-derecho.com !

El Protocolo II, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional. Dedica su Título III, en una regulación más sintética, a los heridos, enfermos y náufragos (arts. 7 a 12).

Los Protocolos de Ginebra de 1977 constituyen una puesta al día de los Convenios de 1949, adoptándolos a las exigencias de la comunidad internacional surgida del proceso de descolonización. "

La protección de los combatientes Recogido de “http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/combatientes/combatientes.htm”

Los actos de hostilidad no pueden ser realizados por cualquiera. En este punto, el DI ha establecido tradicionalmente la siguiente distinción: ! Combatientes, a quienes el DI faculta para tomar parte en la lucha y realizar actos de hostilidad. Se encuentran protegidos por las leyes de la guerra y tienen derecho al trato de prisioneros de guerra si caen en poder del enemigo. ! La población civil, que debe abstenerse de todo acto de hostilidad contra el enemigo, pero que, por el hecho de no participar en la lucha, ha de ser respetada por el enemigo, sin perjuicio de la represión penal a que haya lugar si hubiera cometido actos de beligerancia, estando sujeto al castigo que el beligerante perjudicado decida en contra suya. Según el artículo 2 del Reglamento de las leyes y costumbres de guerra terrestre, anexo al IV Convenio de La Haya de 1907, son beligerantes: !

Los combatientes regulares. Miembros de las Fuerzas Armadas de una parte contendiente, así como los miembros de Milicias y Cuerpos de voluntarios que formen parte de esas Fuerzas Armadas.

!

Los guerrilleros. Miembros de otras milicias y de otros cuerpos de voluntarios siempre que esas milicias o cuerpos organizados reúnan las condiciones siguientes: que figure a su cabeza una persona responsable de sus subordinados; que lleven un signo distintivo fijo y fácil de reconocer a distancia; que lleven francamente las armas; que se conformen en sus operaciones a las leyes y costumbres de la guerra.

!

El levantamiento en masa. Se entiende la población de un territorio no ocupado que, al aproximarse al enemigo, toma espontáneamente las armas para combatir a las tropas invasoras sin haber tenido tiempo de organizarse en fuerzas regulares. Será considerado como “beligerante” cuando sus componentes lleven las armas abiertamente y respeten las leyes y costumbres de guerra.

!

Los movimientos de resistencia organizados, aunque actúen en territorio ya ocupado, siempre que figure a la cabeza de ellos una persona responsable, lleven un signo distintivo fácil de reconocer a distancia, lleven francamente las armas y se conformen a las leyes y costumbres de la guerra.

!

Las fuerzas libres. Fuerzas Armadas regulares de un gobierno o de una autoridad no reconocidas por la potencia en cuyo poder han caído. 104



Se trata de una categoría de legítimos beligerantes que aparece incluida por primera vez en los Convenios de Ginebra de 1949. La razón de su inclusión es evitar el que en determinadas circunstancias puedan quedar sin protección auténticos combatientes. No obstante, la Conferencia Diplomática de Ginebra (1974-1977) decidió reformular el concepto de combatiente, con carácter general, en el artículo 43 del Protocolo y que abarca el concepto de Fuerzas Armadas, la definición de quiénes tienen derecho a ser combatientes y la posibilidad de incorporar las fuerzas de policía a las Fuerzas Armadas. Recogido de “http://www.gees.org/files/article/28022010093954_Analisis-07583.pdf”

Un combatiente es una persona que tiene el derecho de participar directamente en las hostilidades y, por tanto, atacar al adversario. Esto significa que en caso de ser capturado o si cae en poder del enemigo, debe ser considerado prisionero de guerra, lo que acarrea que no pueda ser castigado por haber cometido actos de hostilidad. Tradicionalmente los combatientes han sido miembros de las fuerzas armadas de una parte en conflicto o miembros de milicias o de cuerpos de voluntarios que luchaban en las fuerzas armadas, siempre y cuando cumplieran con las cuatro condiciones que requiere el artículo 1 del Reglamento de La Haya de 18 de octubre de 1907 sobre las leyes y costumbres de la guerra terrestre: estar bajo un mando responsable; llevar un signo distintivo y reconocible a distancia; llevar las armas abiertamente; conducir las operaciones bélicas de conformidad con las leyes y costumbres de la guerra. Convenie también tener presente que el artículo 2 del citado Reglamento otorga además el estatuto de combatiente a aquellas personas que, al aproximarse al enemigo, se levantan en armas espontáneamente para resistir y combatir a las tropas invasoras sin que hayan tenido tiempo suficiente para organizarse y poder cumplir así los requisitos exigidos en el artículo primero. Por tanto, desde esta perspectiva, el estatuto de combatiente es un prerrequisito que otorga automáticamente el estatuto de prisionero de guerra, con todos los derechos que esto trae consigo. Tanto es así que si no se cumpliera alguna de las condiciones anteriormente expuestas, estas personas perderían el estatuto de combatiente. Esto ocurrió en muchos casos durante la Primera y Segunda Guerra Mundiales, ya que en muchos casos las personas capturadas o que caían en poder del enemigo no llevaban “uniforme” ni un emblema reconocible a distancia, por lo que no se les consideraba como prisioneros de guerra sino como “francotiradores” y no como combatientes. "

La protección de los heridos, enfermos y náufragos

→ Noción y estatuto de los heridos, enfermos y náufragos Los textos fundamentales relativos a la protección de los heridos, enfermos y náufragos son los siguientes: !

Por un lado, los dos primeros convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949: el Convenio para mejorar la suerte de los heridos y enfermos de las fuerzas armadas en campaña y el Convenio para mejorar la suerte de los heridos, enfermos y náufragos de las fuerzas armadas en el mar.

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Por otro, el Protocolo I de 1977.

Los dos Convenios de 1949 tienen textos prácticamente idénticos, diferenciándose únicamente por las distintas condiciones que se dan en la guerra terrestre y en la guerra en el mar. Ambos Convenios otorgan una protección a los miembros de las fuerzas armadas que se hallan en las situaciones mencionadas, pero sus disposiciones no alcanzan a las personas civiles que se encuentran en una situación análoga. No definen qué debe entenderse por heridos, enfermos y náufragos, cuestión que tradicionalmente había sido dejada al sentido común. El Protocolo I de 1977 presenta la novedad de que las disposiciones de su Título II, dedicado a los enfermos, heridos y náufragos se aplican tanto a los militares como a los civiles y, en su art. 8, contiene definiciones sobre el alcance de los términos heridos, enfermos y náufragos. El dato que merece retenerse de esas definiciones es que las personas que se hallen en dicha situación “se abstengan de todo acto de hostilidad”. Hay soldados que, a pesar de hallarse gravemente heridos, continúan luchando contra el enemigo y, por tanto, mediante esta conducta heroica renuncian a la protección humanitaria a que tendrían derecho en atención a su estado físico. Todos los heridos, enfermos y náufragos, cualquiera que sea la parte a que pertenezcan, serán respetados y protegidos. En toda circunstancia serán tratados humanamente y recibirán, en la medida de lo posible y en el plazo más breve, los cuidados médicos que exija su estado. No se hará entre ellos ninguna distinción que no esté basada en criterios médicos. La protección se extiende al personal sanitario, al personal religioso y a los establecimientos y medios de transporte sanitario. Las unidades sanitarias (establecimientos y otras dependencias organizados con fines sanitarios) deberán ser respetadas y protegidas en todo momento, sin que puedan ser objeto de ataque. "

La protección de la población civil La importancia del Convenio de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las personas civiles en tiempo de guerra radica en que es el primero que contempla con carácter general dicha protección. El Cuarto Convenio de Ginebra de 1949, aunque débil para la protección del conjunto de la población de los peligros de la guerra, es amplio y concreto en la protección de los individuos. El principio basico, recogido en el art. 27, proclama el respecto a la persona humana y el carácter inalienable de sus derechos fundamentales. El Protocolo I de 1977 amplía de un modo considerable la protección de la población civil al enfocar la cuestión principalmente desde el ángulo de la protección de la población civil en su conjunto contra los peligros de la guerra. La necesidad de dicha protección es evidente si se tiene en cuenta que en los conflictos armados actuales, a diferencia de lo que ocurría hasta hace poco, la mayoría de las víctimas pertenece a la población civil. El art. 51 dispone que “no serán objeto de ataque la población civil como tal ni las personas civiles”. También prohíbe los actos o amenazas de violencia cuya finalidad sea aterrorizar a la población civil y los ataques que puedan alcanzar indiscriminadamente objetivos militares y a personas o bienes de carácter civil. Esto no excluye, siempre que sea respetado el principio de proporcionalidad, que personas civiles sufran daños como consecuencia de ataques a objetivos militares, lo que da lugar a los lamentablemente repetidos “daños colaterales”. La protección a la población civil y a las personas civiles no alcanza a aquellas personas que participan directamente en las hostilidades y mientras dure tal participación. Hay quien 106


www.uned-derecho.com sostiene que la protección queda reducida incluso cuando los civiles simplemente viven cerca o pasan cerca de un objetivo militar, debido al peligro real de daños colaterales en caso de ataque. La presencia de la población civil o los movimientos de personas civiles para tratar de poner a cubierto de ataques objetivos militares o para favorecer u obstaculizar operaciones militares (“escudos humanos”) está prohibida y constituye un crimen de guerra. El art. 13 del Convenio de Ginebra de 1949, relativo a la protección de las personas civiles, se refiere “al conjunto de las poblaciones de los países contendientes”, sin aportar definición alguna de qué deba entenderse por población civil. La cuestión es extremadamente difícil y todos los esfuerzos realizados en los últimos años para establecer un criterio de distinción han adoptado un enfoque negativo, definiendo la población civil como quienes no forman parte de las fuerzas armadas. Ésta es la orientación que sigue el art. 50 del Protocolo I de 1977. La solución no es muy satisfactoria, pero probablemente no cabía otra. La población civil no se contempla en el Protocolo I como un conjunto homogéneo al que se le otorga una protección uniforme. Además de un estatuto de protección mínima, que tiene carácter general, se reconocen unos estatutos protectores particularizados a favor de determinadas categorías de personas que necesitan una protección especial. El estatuto de protección mínima se encuentra recogido en el art. 75, que reconoce y protege los derechos fundamentales básicos de las personas que estén en poder de una parte en conflicto y, en especial, los referentes a las garantías judiciales más esenciales. Esta protección alcanza a la totalidad de la población civil. El Protocolo I establece estatutos de protección especiales en las disposiciones que se refieren a los refugiados y apátridas; las mujeres; los niños y los periodistas.

4. LA PROTECCIÓN EN LOS CONFLICTOS ARMADOS SIN CARÁCTER INTERNACIONAL Una de las conquistas más importantes de los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 fue el art. 3, común a todos ellos, en el que se establecían las reglas mínimas de protección en los conflictos armados sin carácter internacional. Dicho artículo establece las obligaciones básicas de respetar la vida de las personas que hayan quedado fuera de combate, no atentar contra la dignidad ni la integridad corporal de las personas, respetar las garantías judiciales indispensables, recoger y cuidar a los enfermos y heridos, etc. La Conferencia diplomática celebrada en Ginebra en 1974-1977 amplió la protección en los conflictos armados sin carácter internacional en el Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II). El Protocolo II de 1977 ofrece una definición restrictiva de conflicto armado sin carácter internacional. Esta noción se limita a los conflictos armados que no caigan dentro del concepto de conflicto armado internacional que realiza el Protocolo I. El ámbito de aplicación del Protocolo II se limita a las guerras civiles en su forma más conocida y excluye expresamante “las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos”, supuestos que incluyen los actos de terrorismo. Hay quienes sostienen que los actos de terrorismo, cuando poseen una determinada intensidad, deberían equipararse a una guerra o conflicto armado. La protección que se establece para las víctimas de los conflictos armados sin cáracter internacional es menos completa y detallada que la concedida en el caso de los conflictos armados internacionales. El Protocolo II es más breve y sucinto que el Protocolo I y carece de normas sobre los métodos y medios de combate. 107



LECCIÓN 36.

CONCEPTO Y CARACTERES DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

El Derecho internacional durante un largo período de su historia ha sido el Ordenamiento jurídico de una Sociedad compuesta por un número relativamente pequeño de Estados de origen europeooccidental, soberanos y jurídicamente iguales, entre los que se daba una fuerte homogeneidad política, económica, social y cultural. Desde entonces la situación ha cambiado profundamente, puesto que la estructura de la Sociedad internacional ya no es exclusivamente interestatal y, además, ha perdido homogeneidad como consecuencia de la expansión y diversificación de los sujetos internacionales. Los Estados pronto fueron conscientes de que muchos de sus problemas no podían ser ya resueltos en el marco estrictamente nacional y que su solución pasaba necesariamente por la cooperación entre ellos. A fin de realizar esta cooperación y ante las carencias institucionales de la Sociedad internacional, los Estados, en un primer momento, utilizaron la celebración de conferencias internacionales y la adopción de tratados multilaterales. No obstante, pronto fueron conscientes de la insuficiencia de estas técnicas para coordinar y gestionar una cooperación que se hacía cada vez más necesaria. Ello les llevó a la creación de unos mecanismos institucionalizados de cooperación permanente y voluntaria, dando vida así a unos entes independientes dotados de voluntad propia, destinados a alcanzar unos objetivos colectivos. Surgen así en la escena internacional las primeras Organizaciones internacionales, cuya existencia y actual proliferación constituye una de las características más sobresalientes de la vida internacional contemporánea. Rudimentarias y principalmente técnicas en un principio, las Organizaciones internacionales se han ido afirmando durante el siglo XX y el actual, al ampliarse y diversificarse su campo de actuación que, en nuestros días, abarca la práctica totalidad de las actividades humanas. Su número supera actualmente la cifra de trescientas Organizaciones y se han convertido, en especial la Organización de las Naciones Unidas, en el símbolo de una Comunidad política institucionalizada. Las OI tienden, cualquiera que sea su grado de integración, a crear estructuras de poder por encima o al lado de los Estados, puesto que si bien es cierto que su creación es el fruto de la obra común de varios Estados, no es menos cierto también que la creación propende a separarse de sus creadores por muy dominantes que éstos sean, forzándoles incluso a reconocer su presencia. Las OI han pasado progresivamente a ocupar un lugar significativo en la vida internacional, sin que ello haya supuesto ni el desplazamiento del Estado, que continúa siendo la espina dorsal de la Sociedad internacional, ni la prefiguración de un gobierno mundial o regional, ya que ninguna de ellas (ni siquiera la ONU o la Unión Europea) poseen una competencia general comparable a la de un Estado. No obstante, lo que sí han hecho es abrir fisuras en el monopolio que hasta fechas recientes ejercían los Estados en materia de subjetividad internacional. 1. CONCEPTO Y CARACTERES DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES La definición de las OI se enfrenta con una dificultad previa, que es la representada por las considerables diferencias de estructura, objeto y competencias que existen entre ellas y el hecho de constituir un fenómeno en constante evolución. Ello explica el que la generalidad de la doctrina se incline por ofrecer nociones globales de las mismas, sustentadas en la enumeración de los rasgos esenciales que las caracterizan y susceptibles, por tanto, de adaptarse a la generalidad de las OI. 108


www.uned-derecho.com Situándonos dentro de esta perspectiva, podemos definir las Organizaciones internacionales como unas asociaciones voluntarias de Estados establecidas por acuerdo internacional, dotadas de órganos permanentes, propios e independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad jurídicamente distinta de la de sus miembros. La noción propuesta menciona los cuatro elementos que, a nuestro entender, permiten diferenciar las Organizaciones internacionales de otras entidades afines. Estos caracteres esenciales son: una composición esencialmente interestatal, una base jurídica generalmente convencional, una estructura orgánica permanente e independiente y una autonomía jurídica. "

Composición esencialmente interestatal Las OI tienen una composición esencialmente interestatal, esto es, están constituidas casi exclusivamente por Estados soberanos, lo que permite distinguirlas de otras entidades internacionales. Ahora bien, la práctica ofrece, cada vez más, ejemplos de Organizaciones que se abren a la participación de sujetos no estatales. De este modo nos encontramos con supuestos de Organizaciones que permiten la participación en las mismas a otras Organizaciones internacionales, incluso como miembros de pleno derecho o la de ciertos territorios dependientes que no han accedido a la independencia, pero que poseen unos servicios competentes que les permiten hacer frente a las obligaciones derivadas de tal pertenencia.

"

Base jurídica convencional Las OI son sujetos de derecho derivados o secundarios, es decir, deben su existencia a un acto jurídico previo y exterior a la Organización. Lo usual es que este acto jurídico creador adopte la forma de un tratado multilateral negociado en el marco de una conferencia intergubernamental, por lo que estará sujeto a las normas propias del Derecho de los tratados, aunque posee una naturaleza particular que lo diferencia de los tratados multilaterales ordinarios. Este acto jurídico creador va a estar destinado a llegar a ser la constitución, esto es, el acto de fundación de la Organización, al que ésta se une a lo largo de su existencia. Se trata de un acto jurídico que posee, a la vez, un carácter convencional e institucional. El acuerdo creador de la Organización frecuentemente adoptará una forma solemne e incluso se le dará una denominación especial para marcar su trascendencia (Carta, Pacto, Constitución, Estatuto, Acto Constitutivo). No obstante, puede ocurrir que el acto creador tenga otra forma, por ejemplo, la de una resolución de una conferencia internacional o la de una solemne declaración. En estos casos estaremos ante acuerdos internacionales en forma simplificada. Cabe también mencionar el supuesto excepcional de que la Organización sea creada por órganos estatales que no comprometen a los Estados en el plano internacional, pero que luego dará lugar a una práctica concordante de los gobiernos revelando una voluntad convencional. El establecimiento de las OI a través de tratados internacionales es un rasgo que permite distinguirlas de otras estructuras institucionales: % En primer lugar, de ciertos organismos subsidiarios autónomos fruto de resoluciones de órganos de Organizaciones internacionales preexistentes. % En segundo lugar y, sobre todo, este dato constituye el criterio diferenciador esencial, entre las OI cuya base jurídica es un acuerdo internacional y las OI no gubernamentales (ONG) en las que la base jurídica está constituida por un acto de derecho interno. Las ONG (que constituyen uno de los actores más relevantes en la escena internacional contemporánea) a diferencia de 109


www.uned-derecho.com las OI, están constituidas por asociaciones, fundaciones e instituciones privadas, fruto de la iniciativa privada o mixta con exclusión de todo acuerdo intergubernamental, constituidas de manera duradera, espontánea y libre por personas privadas o públicas, físicas o jurídicas de diferentes nacionalidades que, expresando una solidaridad transnacional, persiguen sin espíritu de lucro un objetivo de interés internacional y han sido creadas de conformidad con el derecho interno de un Estado. "

Estructura orgánica permanente e independiente Toda Organización internacional posee una estructura institucional conformada por diversos órganos permanentes. Esta permanencia no tiene por qué darse en todos y cada uno de ellos, basta con que se dé en los órganos administrativos que permiten el funcionamiento continuo de la Organización, mientras que los restantes pueden simplemente reunirse periódicamente. Esta permanencia puede aparecer destacada expresa o tácitamente en el propio tratado constitutivo de la Organización. La permanencia de la estructura institucional permite distinguir las OI de las Conferencias internacionales, aunque a veces algunas de estas Conferencias, por su duración, importancia de su secretariado y modalidad de adopción de las decisiones, van a desdibujar esta distinción, como ilustra claramente la III Conferencia de NU sobre el Derecho del mar, que se prolongó durante nueve años. Estos órganos, que son distintos e independientes de los que poseen los Estados miembros, están encargados de gestionar los intereses colectivos, para los que se les dotará de los medios necesarios, bien de forma expresa, bien de manera implícita. Ahora bien, a causa de la variedad de OI no es posible hablar de una estructura institucional típica adaptable a cualquier Organización. No obstante, sí se puede observar la existencia de estructuras de base similares apoyadas en un esquema tripartito: una asamblea plenaria en la que participan todos los Estados miembros, una institución de composición restringida que asegura el gobierno de la Organización y un secretariado encargado de la administración. Los dos primeros órganos suelen estar formados por representantes de los gobiernos mientras que el tercero está integrado por funcionarios internacionales.

"

Autonomía jurídica Las OI se caracterizan, finalmente, por poseer una personalidad jurídica distinta de la de sus Estados miembros, necesaria para el cumplimiento de los fines para las que fueron creadas. Aunque la acción de las OI se ve influida por la presencia en su seno de sus Estados miembros, son capaces de elaborar y manifestar una voluntad autónoma en los ámbitos en los que gozan de competencias; de manera que, cualquiera que sea el órgano que adopte la decisión, ésta se imputará a la Organización y no a sus Estados miembros individual o colectivamente considerados. Por tanto, se reconoce a las OI la capacidad de ser titulares de derechos y obligaciones. Ahora bien, dado el carácter particular de cada OI y su naturaleza funcional, para poder deducir en cada caso concreto el alcance de su personalidad jurídica, habrá que examinar las reglas de la Organización de la que se trate, esto es, su instrumento constitutivo, sus decisiones y resoluciones adoptadas de conformidad con éste y su práctica establecida.

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2. CLASES DE ORGANIZACIONES INTERNACIONALES El mundo de las Organizaciones internacionales es extremadamente fragmentado y heterogéneo. Existen numerosas categorías de Organizaciones y éstas, a su vez, no constituyen compartamientos estancos y excluyentes, ya que están sujetas a la evolución incesante que conoce este fenómeno asociativo. De ahí la dificultad, pero, al mismo tiempo, la necesidad de elaborar una clasificación de las mismas. Los criterios que utiliza la doctrina a la hora de clasificar las OI son muy variados, pero nosotros nos hemos fijado en tres: sus fines, su composición y sus competencias. "

Por sus fines # Organizaciones de fines generales y de fines específicos Las Organizaciones internacionales son creadas bajo la presión de unas necesidades y para la consecución de unos fines. Estos fines permiten distinguir entre aquellas Organizaciones que persiguen unos fines generales (las menos) y aquellas otras que se proponen unos fines específicos o particulares (las más).

→ Organizaciones de fines generales Son aquellas cuyas actividades no están circunscritas a un ámbito concreto de cooperación, sino que pueden abarcar todas aquellas materias que estimen útiles. Distinguimos dos grupos:

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Sin ninguna limitación explícita. Éste sería el caso, por ejemplo, de la ONU.

−

Con exclusión expresa de un sector de actividades predeterminado como ocurre respecto de las cuestiones de defensa en el Consejo de Europa. Manifestaciones de esta categoría de Organizaciones las encontramos tanto en la esfera universal (ONU) como a escala regional (Consejo de Europa).

Estado a

→ Organizaciones de fines específicos La mayor parte de las Organizaciones internacionales han sido creadas para el cumplimiento de unos fines específicos, por lo que, en principio, van a desarrollar sus actividades dentro de unos ámbitos bien definidos. Ahora bien, durante la existencia de una Organización su actividad puede abarcar más de una finalidad, por lo que a la hora de clasificarlas habrá que acudir a aquel de sus fines que aparezca como primordial. En atención a ello cabe distinguir entre: !

Organizaciones de cooperación preferentemente militar o de seguridad. Se prononen unos fines de defensa y ayuda mutua en caso de agresión. Los ejemplos actuales más sobresalientes son la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y la Unión Europea Occidental (UEO).

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Organizaciones de cooperación preferentemente económica. Se trata de la categoría de Organizaciones más numerosa en el momento presente. Algunas de ellas tienen unos 111


www.uned-derecho.com objetivos financieros, como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo; otras tienden al desarrollo de las relaciones comerciales, como la OMC; otras se proponen unos objetivos económicos. Finalmente existen otras entidades que persiguen organizar toda el área económica sobre la que operan (por ejemplo, MERCOSUR).

"

!

Organizaciones de cooperación social, cultural y humanitaria. Su finalidad es la protección del individuo o de las colectividades en diversos aspectos (OIT, UNESCO, OMS).

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Organizaciones de cooperación técnica y científica. Los avances en las comunicaciones internacionales han motivado la creación de numerosas Organizaciones destinadas a canalizar la cooperación de los Estados en sectores tan diversos como el correo, las telecomunicaciones, las comunicaciones marítimas, aéreas, ferroviarias o la actividad científica.

Por su composición # Organizaciones de ámbito universal y regional La forma en que está compuesta una Organización internacional es un criterio diferenciador que permite distinguir entre las Organizaciones que tienen una vocación universal, puesto que están abiertas a la participación potencial de todos los Estados de la tierra y las Organizaciones que tienen un carácter regional o restringido, al estar la participación en las mismas reservado a un número limitado de Estados que reúnan determinadas condiciones preestablecidas de naturaleza geográfica, económica, política, etc. En esta clasificación se refleja, además, la existencia de las dos tendencias que desde siempre vienen agitando la Sociedad internacional: una, hacia la realización de la unidad de la misma y, por tanto, hacia el universalismo; otra, consagrando la heterogeneidad del mundo y, consiguientemente, hacia el regionalismo. !

Organizaciones de vocación universal A esta categoría pertenecen las Organizaciones del Sistema de las NU, bien por haber llegado a esta situación de facto, como en el caso de las ONU, bien por haberse inspirado en el principio de la inclusión y estar abiertas a todos los Estados, como ocurre con la mayoría de los Organismos especializados de las NU y con otros Organismos vinculados a la misma, aunque a veces, por circunstancias políticas o tecnológicas, algunas de estas Organizaciones y organismos especializados no alcancen una completa universalidad.

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Organizaciones de cáracter regional Dentro de esta categoría agrupamos aquellas Organizaciones que están restringidas a un número limitado de Estados, entre los que existen unas determinadas afinidades objetivas (contigüedad geográfica) y/o subjetivas (similitudes económicas, políticas, religiosas, etc). En estos supuestos, el criterio geográfico es uno de los criterios que explican el nacimiento de dichas Organizaciones, pero, en todo caso, y por oposición al universalismo, en todas y cada una de ellas se produce un fenómeno de regionalización sustentado en unas escalas geográficas variables: intercontinentales, continentales, interregionales, regionales o subregionales.

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www.uned-derecho.com Las Organizaciones regionales, a pesar de su diversidad, ofrecen los siguientes rasgos comunes: ! Área geográficamente limitada. En comparación con las Organizaciones universales, e independientemente de la vencindad geográfica de sus Estados miembros, van a ocupar siempre un área geográficamente limitada. ! Especificidad. Constituyen comunidades de intereses restringidos a un número determinado de Estados, caracterizados por afinidades comunes de diversa índole. Ello permite la formación de un Derecho particular homogéneo que, en ciertos casos, alcanza una alta cota de especificidad, como sucede con el Derecho Comunitario en el ámbito de la Unión Europea. ! Coordinación y subordinación. Sus tratados constitutivos establecen la coordinación o subordinación, según los casos, de estas Organizaciones a las N.U., al tiempo que la Carta de las N.U. contempla también estas relaciones. No obstante, y a pesar de estas disposiciones, la coordinación entre ambas categorías de Organizaciones no siempre es satisfactoria, surgiendo frecuentes situaciones de competencia y conflicto entre ellas. "

Por sus competencias #

Organizaciones de cooperación y Organizaciones de integración o de unificación

El reparto de competencias entre la Organización y sus miembros es un criterio que nos permite distinguir entre dos tipos de organizaciones:

! Aquellas Organizaciones internacionales a las que sus Estados miembros no han cedido competencias soberanas (las más numerosas) y que se proponen simplemente instituir una cooperación entre los mismos y coordinar sus actividades con vistas a la satisfacción de unos intereses comunes.

! Aquellas otras Organizaciones en las que se produce una transferencia real de competencias soberanas (excepcionales), aceptando sus Estados miembros limitar sus competencias, sometiéndose de este modo a una autoridad exterior a los mismos. De este modo, se crean unas OI que tienden hacia la integración o la unificación de sus Estados miembros en aquellos ámbitos en los que se les haya transferido competencias. !

Organizaciones de cooperación o de coordinación La mayor parte de las OI desarrollan funciones de cooperación, mediante la realización de unas acciones coordinadas entre sus miembros con el fin de alcanzar unos objetivos colectivos. Constituyen la vía clásica, respetuosa de la soberanía de sus Estados miembros y en ellas se trasvasa la técnica de la negociación y de la adopción de decisiones por unanimidad a unos órganos comunes y permanentes. La cooperación es estrictamente interestatal, en el sentido de que las decisiones de la Organización se dirigen a sus Estados miembros; esto es, no son aplicables en sus territorios sin su autorización y mediación.

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Organizaciones de integración o de unificación Han surgido recientemente en la escena internacional unas OI que pretenden la integración o la unificación de sus Estados miembros. En ellas se opera una cesión de 113


www.uned-derecho.com competencias de los Estados miembros a los órganos comunes. Nos encontramos ante unas Organizaciones que se sitúan entre las OI clásicas y las estructuras federales. La distribución de competencias que se opera en su seno es tan profunda que no pueden equipararse absolutamente a las Organizaciones tradicionales, mientras que la retención de determinados poderes soberanos por sus Estados miembros impiden también que puedan ser calificadas de Estados federales. Se produce en ellas una verdadera transferencia de competencias soberanas a favor de sus instituciones, lo que se plasma: ! En su ámbito de atribución que afecta a materias tradicionalmente reservadas al Estado, teniendo además estas atribuciones un carácter evolutivo. ! En las funciones que va a ejercer, que cubren la gama de las funciones estatales (ejecutiva, legislativa y judicial). ! En la posibilidad de adoptar decisiones de carácter general, obligatorias y directamente aplicables en cada Estado miembro. ! En la existencia de una real independencia orgánica respecto de los gobiernos nacionales, pues la mayoría de las instituciones están compuestas por personalidades independientes como ejemplifican la Comisión y el Tribunal de Justicia de las Unión Europea, o reúnen representantes de los pueblos elegidos directamente por sufragio universal (es el caso del Parlamento europeo de la UE). ! En la existencia de una gran autonomía, en lo que se refiere a tres ámbitos: 1) Su orden jurídico; 2) Su independencia financiera; 3) La posibilidad de participar en su propio nombre en las relaciones internacionales. La distinción que acabamos de efectuar, y que se sustenta en la transferencia de competencias estatales a la Organización, no siempre es perfectamente nítida. De ahí que se encuentren Organizaciones que siendo claramente de cooperación, incorporan elementos supranacionales, mientras que otras veces ocurre que en Organizaciones de integración y por razones de coyuntura política, persisten elementos de interestatalidad.

3. LA PARTICIPACIÓN EN LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES La participación en una Organización internacional es voluntaria o libre, en el sentido de que no existe en Derecho internacional norma alguna que obligue a un sujeto a adherirse a una determinada Organización, como tampoco existe un derecho a participar en la misma. Esta discrecionalidad que inspira la participación en las Organizaciones internacionales resulta patente respecto de sus Estados fundadores, quienes voluntariamente negocian el tratado que les dará vida y si lo desean se convierten en miembros de las mismas, lo que no siempre ocurre. Por lo que se refiere a la adhesión de nuevos Estados, esta participación también será voluntaria, aunque sometida a las reglas de admisión establecidas por cada Organización en concreto. Si la participación en una Organización es voluntaria, su terminación, en cambio, no siempre va a serlo. Así, junto a la retirada voluntaria, los tratados constitutivos de las Organizaciones o la práctica desarrollada por las mismas, ofrecen ejemplos de terminaciones impuestas, esto es, de exclusión.

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www.uned-derecho.com La participación en una Organización puede efectuarse a través de diversas modalidades, a las que se atribuirá un régimen jurídico diferente. De este modo, la generalidad de reglas de las Organizaciones prevén, junto a una participación plena, que es la que corresponde a los miembros de pleno derecho u ordinario, una participación restringida, propia a la condición de asociado o de abservador. A ambos tipos de participación podrán tener acceso no sólo los Estados, sino también otras entidades no estatales. Si bien es cierto que la mayoría de las Organizaciones son intergubernamentales, esto es, compuestas por Estados, no menos cierto es que la práctica internacional ofrece ejemplos en que la cualidad de miembro de pleno derecho ha sido conferida a otros sujetos internacionales. Por ejemplo, la Comunidad Europea es miembro de pleno derecho de diversas organizaciones internacionales. "

La participación plena La participación plena es la que corresponde a los miembros de pleno derecho u ordinarios de una Organización internacional, a los que se aplica el conjunto de derechos y deberes que según las reglas de la Organización derivan de la condición de miembro.

→ Adquisición de la condición de miembro ! Principales supuestos !

Primer supuesto. La de los Estados fundadores de la Organización que participaron en la negociación de su tratado constitutivo o fueron invitados inicialmente a adherirse al mismo. En este caso, la adquisición de la condición de miembro es prácticamente automática, puesto que se produce desde el momento en que dicho tratado entra en vigor y ha sido ratificado por ellos. Estaremos ante los denominados miembros originarios, a los que los estatutos fundacionales de algunas Organizaciones mencionan expresamente, atribuyéndoles en ciertos casos determinados privilegios.

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Segundo supuesto. La representada por la admisión con posterioridad a la creación de la Organización, en cuyo caso la adquisición de la condición de miembro dependerá de las normas previstas al efecto por las reglas de la Organización. No obstante, en todo caso, presentará la diferencia de que en el proceso de admisión generalmente intervendrán también las instituciones de las Organización, por lo que dicha adquisición exigirá el concurso de dos voluntades: la del Estado que presenta su candidatura y la de la Organización que la acepta.

En la inmensa mayoría de las Organizaciones internacionales la cualidad de miembro de pleno derecho está reservada a los Estados soberanos, correspondiendo a los órganos competentes de la Organización apreciar si la entidad que solicita la adhesión merece tal calificación, o en términos más correctos, si es apta para beneficiarse de los derechos y para cumplir las obligaciones que resultan de la participación en la Organización. ! Condiciones de fondo y procedimientos de control Las condiciones de fondo exigidas a los candidatos dependen de cada Organización en concreto y obedecen a una pluralidad de factores: vocación universal o regional de la 115


www.uned-derecho.com organización, fines generales o particulares que persigue, método de cooperación que organiza. Las condiciones de fondo son muy diversas y reflejan el particularismo de los objetivos que persigue cada Organización. Así, en algunos casos, pueden ser puramente funcionales; otras veces estas condiciones van a ser estrictamente geográficas; en otros casos las condiciones son de tipo religioso o una combinación de diversas condiciones: étnico-religiosa, político-funcionales, geopolíticas. El examen de estas condiciones va a efectuarse en el marco de unos procedimientos diferentes según las Organizaciones de que se traten. ! Derechos y obligaciones El principio que rige la situación de los Estados miembros en la Organización es el de la igualdad de derechos y obligaciones, tanto se trate de Estados miembros originarios o miembros admitidos con posterioridad. Ahora bien, si éste es el principio, lo cierto es que conoce diversas derogaciones que pueden estar previstas en los Estatutos de las Organizaciones o sugir de la práctica. En este sentido, en algunas OI se conceden unos derechos y obligaciones especiales a ciertos miembros. Esta discriminación puede tener un origen financiero-económico. Los derechos y obligaciones derivados de la condición de miembro variarán de una a otra Organización, pero en general van a consistir en el derecho a participar en las instituciones de la Organización y en la adopción de decisiones.

→ La pérdida de la condición de miembro La condición de miembro de una Organización internacional puede perderse voluntariamente (retirada) o no (exclusión). En el primer caso estaremos ante una manifestación del principio de libertad que inspira la participación en las Organizaciones y en el segundo supuesto nos encontraremos frente al ejemplo más grave de sanción social que puede provocar el incumplimiento por parte de un miembro de las obligaciones fundamentales derivadas de su pertenencia a la Organización. ! Retirada La participación en una Organización internacional es voluntaria, por lo que no se puede exigir de un Estado miembro que permanezca en la misma contra su voluntad. La retirada constituye un derecho inherente a la condición de miembro, que equivale a la denuncia unilateral del tratado constitutivo de la Organización, por lo que su ejercicio habrá de respetar las normas relativas al Derecho de los tratados. Según estas normas, la retirada podrá tener lugar:

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Conforme a las disposiciones del tratado. Por consentimiento de todas las partes en el mismo. Cuando, en ausencia de disposiciones al respecto, conste que ésta fue la intención de las partes o se infiere de la naturaleza del tratado. 116


www.uned-derecho.com ! Ausencia de participación en algunas actividades de la Organización A veces un Estado miembro prefiere, en vez de elegir la solución extrema de retirarse de la Organización, la de no participar en algunas de sus actividades, manteniendo intactos los restantes derechos y obligaciones derivados de su condición de miembro. ! La exclusión La pérdida de la condición de miembro puede ser impuesta contra la voluntad del Estado, pudiendo tener un carácter temporal, en cuyo caso estaríamos ante un supuesto de suspensión, o puede ser definitiva, significando la exclusión del citado miembro de la Organización. En ambos casos estaremos ante una sanción por violación de ciertas obligaciones y principios considerados como esenciales para la existencia de la Organización. Estas sanciones pueden estar previstas en los tratados fundacionales de las Organizaciones, aunque también la exclusión puede producirse a pesar del silencio del tratado fundacional al respecto. Son más frecuentes las disposiciones de los instrumentos constitutivos que prevén la suspensión de algunos derechos y privilegios inherentes a la condición de miembro, como consecuencia del incumplimiento de ciertas normas de la Organización o de sus obligaciones financieras. No siempre es fácil la aplicación de estas disposiciones, sobre todo cuando el Estado a sancionar es una gran potencia. "

La participación restringida Junto a la participación como miembro ordinario, la mayoría de las Organizaciones prevén estatutariamente o han desarrollado empíricamente distintas formas de participación limitada en las mismas. Estas situaciones varían de una a otra Organización y son calificadas de distinta forma. De este modo se habla de miembros asociados, parciales, afiliados, del estatuto del observador, del estatuto consultivo, etc. Sin embargo, todas ellas tienen en común no conceder la plenitud de derecho y deberes derivados de la condición de miembro de pleno derecho y, al mismo tiempo, permitir, en mayor o menor medida, intervenir en las actividades de la Organización.

→ El estatuto de miembro asociado A través del estatuto de miembro asociado las Organizaciones internacionales tratan de resolver la participación en sus actividades de determinados sujetos que no pueden o no desean ser partes del tratado constitutivo de la Organización, esto es, miembros de pleno derecho de la misma. Tras esta denominación se esconde una rica variedad de situaciones que, en general, plasman la voluntad de apertura de la Organización a la Sociedad internacional.

→ El estatuto de observador Algunas Organizaciones internacionales conceden a los representantes de ciertos Estados, Organizaciones internacionales, Movimientos de Liberación Nacional, territorios dependientes, etc., la posibilidad de participar en las reuniones y trabajos de sus instituciones o de algunas de éstas. En ocasiones el citado estatuto constituye la antesala de la adhesión plena de un Estado que, por diversas razones, no puede gozar de esta condición.

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www.uned-derecho.com Esta posibilidad puede estar contemplada en el tratado fundacional de la Organización, en los reglamentos internos de sus órganos; otras veces, en cambio, se deriva de la práctica de la Organización.

4. LOS ÓRGANOS DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES Los Estados, al crear una Organización internacional, la dotan de unos órganos propios, permanentes e independientes, destinados a ejercer sus funciones con vistas a la realización de unos objetivos de interés común. Dichos órganos conforman su estructura institucional y van a representar la continuidad y estabilidad de la Organización, al tiempo que reflejan su independencia respecto de los Estados miembros. No existe una estructura institucional común a todas las Organizaciones. Ésta será más o menos compleja, más o menos perfeccionada, según sea la composición, fines y competencias de cada una de ellas. Además, el organigrama de una Organización no es algo estático, sino que se ve sometido al dinamismo propio del fenómeno en el que se aplica. De ahí la relativa frecuencia con la que se producen modificaciones en la estructura institucional, que tratan de adaptarla a las nuevas circunstancias internacionales. La estabilidad y permanencia que caracteriza a las Organizaciones internacionales es posible gracias a la existencia en cada una de ellas de una estructura orgánica, más o menos compleja, adaptada a las funciones y objetivos que les han marcado sus Estados fundadores. En ella se forja la voluntad de la Organización y se refleja el grado de independencia que ha alcanzado respecto de sus miembros. Esta estructura orgánica aparece definida en el tratado constitutivo de la Organización, pero dado el carácter dinámico de la misma es frecuente que se desarrolle y complete con otros órganos creados posteriormente. Ello explica la existencia de una rica variedad de órganos, fruto en último término de la libertad de autoorganizarse de cada Organización en concreto, lo que dificulta sobremanera toda tarea de clasificación general de los mismos. "

Modalidades de creación de los órganos Por regla general los órganos de una Organización internacional son creados directamente por el propio tratado fundacional de la misma. Estos instrumentos constitutivos suelen contener unas disposiciones donde se indican, con mayor o menor detalle, cuáles son sus órganos y qué funciones desempeñan, aspecto este último que suele desarrollarse en unos protocolos anejos al tratado fundacional, donde se establece el estatuto de la institución de la que se trate, la que, a su vez, elabora normalmente un reglamento interno relativo a su funcionamiento. Ahora bien, esta estructura institucional inicial u originaria puede resultar insuficiente para hacer frente a las exigencias que van surgiendo derivadas del funcionamiento en la práctica de la Organización, haciéndose necesario el establecimiento de nuevos órganos. La decisión de crear estos nuevos órganos puede ser tomada por los órganos preexistentes de la Organización a través de un acto de derecho derivado, o puede ser adoptada por los Estados miembros de la misma mediante un acuerdo internacional que complementa el tratado constitutivo de la Organización. ! Creación de órganos por los órganos preexistentes de la Organización a través de un acto de derecho derivado. El órgano creado va a ser un órgano subsidiario respecto del órgano que 118


www.uned-derecho.com lo crea (órgano principal), que va a atribuirle alguna de las competencias que posee de conformidad con las reglas de la Organización de que se trate. Esta naturaleza subsidiaria no significa que el nuevo órgano sea un órgano subalterno o secundario respecto del órgano que lo crea, puesto que en muchos casos adquiere una real autonomía, ejerciendo funciones muy importantes y llegando a imponer en determinados casos sus decisiones al órgano que lo creó. ! Creación de órganos por los Estados miembros de la Organización a través de un acuerdo internacional. En este supuesto los Estados miembros, con la finalidad de poder realizar una nueva función que estiman de interés colectivo o para el desarrollo de una función ya existente, van a crear una institución determinada, a la que van a vincular a la Organización. Puede ocurrir también que los Estados miembros, por medio de un tratado posterior, introduzcan cambios en los órganos constitucionales de la Organización ya establecidos. "

Clases de órganos ! Órganos deliberantes En cada Organización hay un órgano en el que pueden estar presentes todos los miembros de la misma. Se trata de un foro donde todos y cada uno de ellos pueden informarse y opinar sobre las actividades de la Organización. Este órgano de naturaleza plenaria es el encargado de definir la orientación de la Organización, aprobar su presupuesto y gestión financiera y, en la colaboración con otros órganos, decidir sobre la admisión, suspensión y exclusión de los miembros. Su composición es generalmente intergubernamental, esto es, está formado por delegados de los gobiernos de los Estados miembros, aunque a veces hay excepciones. Su funcionamiento suele inspirarse en el principio de la igualdad de todos los miembros, aunque también con notables excepciones debido a la ponderación de los vostos en algunas Organizaciones. Su denominación es muy variada (Asamblea General de la ONU; Consejo de Ministros y Comisión en la UE…) El carácter plenario de este órgano provoca una serie de consecuencias sobre su funcionamiento:

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En primer lugar, en las Organizaciones universales, el número de miembros hará que las reuniones de dichos órganos sean costosas y no muy eficaces. De ahí la escasa frecuencia de las mismas, que pueden tener una periodicidad anual, bienal, trienal, cuatrienal e incluso quinquenal. Esta situación también explica que los órganos deliberantes de las Organizaciones regionales de ámbito continental no se reúnan frecuentemente. Junto a estas sesiones ordinarias, son convocadas sesiones extraordinarias para debatir problemas concretos (como el del desarrollo o del medio ambiente) o porque el funcionamiento de la Organización a ojos de la mayoría de sus miembros así lo exige.

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En cambio, en las Organizaciones más restringidas, como es el caso de la Unión Europea, los órganos deliberantes se reúnen muy frecuentemente. Así, el Consejo de Ministros prácticamente cada semana y la Comisión de modo permanente con reuniones periódicas de los Comisarios.

Las delegaciones de los Estados miembros en estos órganos pueden alcanzar diferentes niveles de representatividad, puesto que incluso pueden estar presididas por el Jefe del Estado 119


www.uned-derecho.com o Presidente del gobierno de que se trate, como sucede, por ejemplo, con ocasión de la sesión inaugural de la Asamblea General de las N.U. o en el Consejo Europeo de la U.E. La ausencia de continuidad que caracteriza la actividad de estos órganos explica que se apoyen en unas comisiones, comités o grupos de trabajo, de nivel inferior y de composición también plenaria, pero cuyas delegaciones están formadas por funcionarios de un rango menos elevado o por expertos nombrados por los distintos países. En ellas se prepararán las políticas generales o las decisiones que luego habrán de adoptar los órganos deliberantes en cada sesión, bien independientemente o en colaboración con los denominados órganos de decisión. ! Órganos de decisión Todas las Organizaciones internacionales deben contar con uno o varios órganos capaces de tomar las decisiones indispensables para su funcionamiento. En las Organizaciones regionales estos órganos suelen coincidir con los órganos de deliberación y tiene por tanto una composición plenaria. Así ocurre, por ejemplo, con el Consejo de Europa. En cambio, en las Organizaciones universales el elevado número de sus miembros exige que esta actividad sea llevada a cabo por un órgano diferente de carácter restringido, al que sólo tendrán por tanto acceso algunos de los Estados miembros. El número relativamente reducido de participantes en estos órganos de decisión facilita la continuidad del trabajo, la redacción de los textos y la toma de decisiones en el terreno normativo o bien en el operacional. La elaboración de estas decisiones puede ser asumida por un solo órgano. Sería el caso de los Consejos de los Organismos especializados de las N.U. o bien puede ser atribuida a diferentes órganos entre los que se da cierta relación de jerarquía. Por otra parte, esta competencia la puede ejercer el órgano determinado por sí mismo o por delegación de otros órganos y puede ser expresa (esto es, que aparecen atribuidas en el tratado constitutivo de la Organización) o implícita (derivadas del funcionamiento de la Organización), llegando a alcanzar sus decisiones, en determinadas ocasiones, fuerza obligatoria para los Estados miembros de la OI de la que se trate, e, incluso, ser directamente aplicables en sus Ordenamientos internos (como los reglamentos comunitarios de la UE). La denominación de estos órganos es muy variada y su composición también es muy diversa. ! Órganos administrativos Las Organizaciones internacionales cuentan con un órgano administrativo, compuesto de agentes de la Organización y dirigido por un Secretario General, un Director General, un Director o un Presidente (según se trate de la ONU, UNESCO, Comisión de la UE, etc.), nombrado por un período de tiempo determinado, elegido por el órgano deliberante de la Organización por sí o a propuesta del órgano de decisión. Las funciones que desarrolla son muy variadas, dependiendo de la Organización de la que se trate, pero entre ellas destacan:

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Las funciones administrativas. Son las que permiten el funcionamiento cotidiano de la Organización, por ejemplo, preparación de las reuniones de los diversos órganos y redacción de las correspondientes actos, realización de traducciones, suministro de información, elaboración del proyecto de presupuesto, mantenimiento de los locales de la Organización, nombramiento de los funcionarios y agentes encargados de las distintas tareas de Organización.

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Las funciones de representación. El Secretario General es el más alto funcionario de la Organización y, en muchas de ellas, es el encargado de representarla en el exterior, de representarla jurídicamente y de celebrar en su nombre los acuerdos necesarios.

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Las funciones políticas. En algunas Organizaciones las competencias del Secretario General abarcan la de presentar propuestas con vistas a la adopción de decisiones por los órganos competentes.

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Las funciones de ejecución. El órgano administrativo es el encargado de la ejecución de las decisiones adoptadas por la Organización. En algunos casos puede haber coincidencia entre el órgano que participa en la adopción de la decisión y el que la ejecuta, como ocurre en el caso de la Comisión de la UE, ofreciendo entonces una imagen hasta cierto punto cercana a la del gobierno de un Estado.

! Órganos de control Diversas Organizaciones están dotadas de órganos de control de sus actividades. Estos órganos pueden ejercer un control jurídico (son los tribunales de justicia y los tribunales administrativos), un control político (son algunas asambleas parlamentarias) y un control financiero (son los tribunales de cuentas). Esta función de control significa que dichos órganos son independientes tanto de los órganos de la Organización como de los gobiernos de los Estados miembros.

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Control jurídico. Puede efectuarse por órganos permanentes (que es la excepción), o por órganos ad hoc creados para resolver un conflicto concreto de interpretación, aplicación o ejecución del derecho de la Organización.

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Control político. Es el que eventualmente pueden ejercer las asambleas parlamentarias. Hoy en día existen diversas Organizaciones que cuentan con órganos representativos de las fuerzas políticas de los Estados miembros, pero en todos los supuestos el tipo de representación que ejercen y las funciones que desarrollan no permiten un control político de la oportunidad de los actos de los órganos de la Organización. Este control político sólo se produce cuando la Asamblea parlamentaria representa directamente a los pueblos de los Estados miembros, cuyos ciudadanos eligen a los parlamentarios por sufragio universal y directo, como es el caso del Parlamento Europeo de la UE, que puede ejercer un control sobre los actos de los órganos comunitarios e incluso llegar a presentar una moción de censura obligando a la Comisión Europea a dimitir colectivamente.

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Control financiero. Las Organizaciones internacionales disponen de un presupuesto formado por los recursos propios y/o por contribuciones obligatorias o voluntarias de los Estados miembros, que va a estar sometido a mecanismos de control. Este control lo suelen ejercer órganos subsidiarios de la Organización o bien órganos establecidos en el tratado constitutivo de la Organización, como es el caso del Tribunal de Cuentas de la UE, encargado de examinar las cuentas, la regularidad y la buena gestión financiera de los ingresos y gastos de la Comunidad Europea.

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www.uned-derecho.com ! Órganos consultivos Algunas Organizaciones prevén órganos donde van a estar representados los intereses económicos y sociales de sus Estados miembros. Sus componentes son nombrados por acuerdo unánime del órgano deliberante de la Organización de una lista propuesta por cada Estado miembro, y van a desarrollar una función de carácter consultivo. Existen igualmente Organizaciones que establecen órganos consultivos donde van a estar representados intereses regionales o locales de los Estados miembros.

5. LA FORMACIÓN DE LA VOLUNTAD DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES La Organización va a ser capaz de elaborar una voluntad jurídica diferente e independiente de la de sus Estamos miembros. La voluntad así formada se expresará a través de la adopción de decisiones por sus órganos que le serán directamente imputables a la Organización. Al definir las Organizaciones internacionales poníamos especial énfasis en uno de sus rasgos característicos: el representado por su capacidad para expresar una voluntad jurídica distinta e independiente de la de sus Estados miembros. Pues bien, esta voluntad propia de la Organización va a formarse en el seno de su estructura institucional, pudiendo participar en este proceso uno o varios de sus órganos. Esta voluntad va a plasmarse en unos actos jurídicos de denominación diversa que conforman el Derecho de la Organización. En este apartado vamos a examinar los distintos procedimientos de aprobación de las decisiones a través de las cuales se manifiesta la voluntad de la Organización. Estos procedimientos aparecen definidos en las reglas de la Organización, esto es, en su instrumento constitutivo, completados por los actos de derecho derivado adoptado por sus órganos y por la práctica establecida por la Organización. Ello quiere decir que cada Organización establecerá sus propios procedimientos, los órganos que deben participar en el mismo y las modalidades de votación que en ellos se desarrollen. No obstante, se pueden identificar tres grandes procedimientos: el de unanimidad, el de la mayoría y el del consenso. ! La unanimidad Las primeras Organizaciones adoptaron el método de la regla de la unanimidad, respetuosa de la soberanía de los Estados miembros. Este método tiene como principal inconveniente el que cada Estado miembro goza de un derecho de veto, lo que puede hacer muy difícil la adopción de decisiones, sobre todo en las Organizaciones con un importante número de miembros, y llevar a la paralización de la misma. Con la evolución de las Organizaciones internacionales, la exigencia del consentimiento de todos los Estados miembros propia de la regla de la unanimidad estricta va a conocer ciertas moderaciones destinadas a reducir su efecto paralizador. De este modo, fueron apareciendo distintos métodos destinados a suavizar el carácter riguroso de la regla de la unanimidad. Éste ha sido el objetivo del denominado método de la disidencia, según el cual la decisión adoptada sólo es aplicable a aquellos Estados miembros que hayan votado a favor de la misma, de manera que los Estados que votan en contra o se abstengan en la votación se sustraen de su ámbito de aplicación, pero no impiden que ésta se adopte válidamente. 122


www.uned-derecho.com Ahora bien, no todo en la regla de la unanimidad son desventajas, puesto que, al plasmar el principio de igualdad entre los miembros, va a proporcionar una garantía a las pequeñas potencias frente a la influencia de las grandes. Además, se trata de un procedimiento que fomenta la negociación y el compromiso y garantiza que ningún miembro vaya a verse obligado por una resolución adoptada sin su consentimiento. ! La mayoría La generalidad de las Organizaciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial prevén que sus órganos adopten las decisiones por mayoría. Esta mayoría puede ser simple (mitad más uno de los votos emitidos) o cualificada, según el órgano de que se trate y según la materia sobre la que se delibere (2/3 de los votos o una mayoría aún más importante en la que intervengan Estados representativos de todos los grupos existentes en la Organización). Este procedimiento va obviamente a facilitar la aprobación de las resoluciones, pero tiene como inconveniente, sobre todo en las Organizaciones que cuentan con muchos miembros, que pueden convertirse en decisiones puramente formales difíciles de aplicar a los Estados en situación de minoría. Para tratar de evitar estos inconvenientes, se han introducido en ciertas Organizaciones distintos correctivos. Entre ellos destacamos el de la ponderación de los votos y el del derecho de veto.

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Ponderación de votos. A la hora de calcular las mayorías se puede partir del principio igualitario “un Estado, un voto”, o bien, teniendo en cuenta la desigualdad real existente entre los miembros de la Organización, ponderar estos votos proporcionando de este modo a los Estados un número de votos en consonancia con la importancia que tienen en la Organización. Los criterios utilizados para la distribución de los votos son muy diversos.

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Derecho de veto. El segundo sistema que se ha utilizado para moderar la regla de la mayoría es el del derecho de veto, del que disfrutan ciertos Estados miembros, como sucede con los cinco Estados miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las N.U., que pueden impedir cada uno de ellos, con su voto negativo, la adopción de decisiones que exigen una mayoría de votos de los miembros de este órgano.

! El consenso El método del consenso o acuerdo general consiste en la adopción de una decisión dentro de los órganos de las Organizaciones sin recurrir a la formalidad de la votación. Para ello el Presidente del órgano de que se trate o el portavoz de un grupo de Estados miembros del mismo, negocia un proyecto de texto con las distintas delegaciones o grupos de Estados, hasta que constata que en este proyecto no suscita ninguna objeción importante por parte de ninguno de ellos y declara que la decisión puede ser adoptada por consenso. Constituye, por tanto, un método basado en el diálogo y el compromiso entre grupos de Estados (por ejemplo, entre países industrializados y países en desarrollo), que favorece la búsqueda de fórmulas aceptables por todas las partes en la negociación, lo que lleva a veces a textos de contenido vago o ambiguo que puede prestarse a interpretaciones diversas. 123



LECCIÓN 37. LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS La Organización de las Naciones Unidas (ONU, NU) es el intento más amplio en la historia de la Humanidad de crear una OI que pretende mantener la paz y la seguridad internacionales como el primero y principal de sus propósitos. La ONU constituye el más claro ejemplo de organización de ámbito universal, ya que, en la actualidad, tras un amplio proceso de incorporación de nuevos miembros, está integrada por la práctica totalidad de los Estados existentes. La ONU es una OI creada por los Estados a través de su Tratado constitutivo, conocido por Carta de las Naciones Unidas o Carta de San Fancisco, y forma una estructura política internacional capaz de transformarse e, incluso, podría jurídicamente desaparecer, si bien esta última eventualidad no se prevé en su Tratado constitutivo, cuya vigencia teóricamente es indefinida. 1. ANTECEDENTES DE LAS NACIONES UNIDAS La ONU no surgió de forma improvisada, sino a través de un proceso laborioso en el que se fue preparando la base social sobre la que había de asentarse el instrumento jurídico en que se concretó. Entre los antecedentes remotos, la experiencia de la Sociedad de Naciones (SDN) es el más cercano a la actual ONU. Los antecedentes directos de la nueva Organización los encontramos en diversas declaraciones formuladas por las Potencias aliadas a lo largo de la Segunda Guerra Mundial, a saber: la Declaración de los Aliados (1941); la Carta del Atlántico (1941); la Declaración de Washington o de las Naciones Unidas (1942); la Declaración de Moscú (1943). Como fruto de las anteriores Declaraciones y de los trabajos abordados directamente en las Conferencias de Dumbarton Oaks y Yalta, finalmente se celebró la Conferencia de San Francisco, que tuvo lugar en 1945 y en la que participaron cincuenta Estados. La Conferencia se dividió en cuatro Comités generales y en cuatro Comisiones, que trabajaron sobre la base de un copioso número de documentos que le permitieron alcanzar un acuerdo rápido. El resultado de la Conferencia fue la adopción de la Carta de las Naciones Unidas y el Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia, que figura como anexo y es parte integrante de la misma. Ambos instrumentos fueron firmados en 1945 y entraron en vigor el mismo año.

2. LA CARTA. NATURALEZA JURÍDICA, REFORMA Y REVISIÓN "

Naturaleza jurídica de la Carta Desde los más antiguos comentaristas destacados de la Carta se planteó el problema de si ésta supone un simple tratado internacional o más bien se trata de una Constitución. Este término es usado en el mismo sentido de las Constituciones internas de los Estados. Desde el punto de vista formal es innegable que nos encontramos ante un Tratado internacional. No obstante éste ofrece algunas particularidades especiales, como por ejemplo:

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La necesidad de que para su entrada en vigor fuera ratificado por los llamados “Cinco grandes” de la Organización (los Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad).

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La superioridad de la Carta respecto a los demás Tratados concluidos por sus Miembros, que viene establecida en su artículo 103 al prescribir que “En caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los Miembros de las

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www.uned-derecho.com Naciones Unidas en virtud de la presente Carta y sus obligaciones contraídas en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecerán las obligaciones impuestas por la presente Carta”.

Las peculiaridades que la Carta presenta son evidentes, pero, a nuestro juicio, no permiten sostener que se trate de una Constitución, con los efectos que las constituciones tienen en el Derecho Constitucional Interno. Se trata, evidentemente, de un Tratado sui generis, pues además de los efectos constitutivos que para la ONU tiene, a la Carta ha querido dotársele de la característica especial de declarar la superioridad de sus obligaciones sobre cualquier otra obligación contraria a las mismas, que hubiese sido contraída con anterioridad o a posteriori de dicha Carta. Todo ello con independencia de que pueda considerarse que los arts. 1 y 2, en cuanto incluyen propósitos y principos que se aplican a toda la Comunidad Internacional, tengan naturaleza de constitución en el sentido sustantivo y no jurídico-formal del término. "

Reforma y revisión de la Carta La reforma y revisión conducen a un mismo fin, si bien por procedimientos distintos. Por este motivo las estudiamos conjuntamente.

→ Reforma La reforma de la Carta está prevista en el art. 108, cuando dice que “Las reformas a la presente Carta entrarán en vigor para todos los miembros de las Naciones Unidas cuando hayan sido adoptadas por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea General y ratificadas, de conformidad con sus respectivos procedimientos constitucionales, por las dos terceras partes de los miembros de las Naciones Unidas, incluyendo a todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad”.

→ Revisión Este procedimiento se reglamenta en su art. 109 e implica la convocatoria de una Conferencia general. La convocatoria de la misma, así como el lugar y fecha de su celebración, habrá de acordarse por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la AG y por el voto de cualesquiera nueve miembros del Consejo de Seguridad. Para la adopción de las modificaciones se requiere el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros de las N.U., incluyendo todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Es difícil prever cuándo se llevará a cabo la revisión por medio de una Conferencia, ya que los problemas que encierra son enormes y el principal es el de obtener el acuerdo favorable de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. No obstante, sería conveniente e incluso necesario poner en marcha con cierta rapidez el procedimiento de revisión de la Carta de las NU, al objeto de perfeccionarla y hacerla más eficaz conforme a las necesidades de los tiempos. Ahora bien, a pesar de estas necesidades, lo cierto es que en el 50 aniversario de la Organización no existió el consenso necesario para acometer la revisión de la Carta y, además, la lectura de los últimos informes del Comité Especial no dan muchas esperanzas al respecto, por lo que la revisión no parece estar muy cercana. Los acontecimientos del año 2003, en especial, la invasión anglonorteamericana de Irak, sin pronunciamiento aceptable del Consejo de Seguridad de las N.U., hacen aún más necesaria si cabe una profunda revisión de la Carta para que la misión principal del mantenimiento de la paz y la seguridad internacional de la ONU no quede en letra muerta.

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3. LOS MIEMBROS DE LAS NACIONES UNIDAS El status de miembro de las Naciones Unidas supone gozar de todos los derechos y estar sometido a todas las obligaciones dimanantes de la Carta. "

La adquisición del status de miembro de las N.U. Los miembros originarios y admitidos La Carta de las N.U. hace una distinción entre miembros originarios y admitidos. La distinción sólo tiene efectos respecto al procedimiento de admisión, pues ambas categorías de miembros gozan de los mismos derechos y están sometidos a las mismas obligaciones.

→ Miembros originarios El artículo 3º de la Carta nos dice que “Son miembros originarios de las Naciones Unidas los Estados que habiendo participado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre organización internacional celebrada en San Francisco, o habiendo firmado previamente la Declaración de las Naciones Unidas de 1 de enero de 1942, suscriban esta Carta y la ratifiquen de conformidad con el artículo 110.” Los miembros originarios de la Organización son los 50 participantes de la Conferencia de San Francisco, además de Polonia, que no participó en la misma por encontarse en el perídodo de unificación de sus Gobiernos, pero que como firmante de la Declaración de las N.U. de 1 de enero de 1942 fue considerada como miembro originario. Con ella se eleva a 51 el número de estos miembros. La Organización quedó abierta a todos los Estados del mundo que reuniesen determinadas condiciones.

→ Miembros admitidos Los miembros admitidos son todos aquellos que han ingresado o ingresen en las N.U. por medio del procedimiento que se estipula en el art. 4º de la Carta. Para una mayor claridad en la exposición vamos a examinar por separado las condiciones que deben reunir para la admisión y el procedimiento reglamentario previsto para la misma. ! Condiciones de fondo para la admisión El art. 4º de la Carta, en su número 1º, nos dice que “Podrán ser miembros de las Naciones Unidas todos los demás Estados (se refiere a los que no son miembros originarios) amantes de la paz, que acepten las obligaciones consignadas en esta Carta y que, a juicio de la Organización, estén capacitados para cumplir dichas obligaciones y que se hallen dispuestos a hacerlo.” De este artículo se desprende que para entrar en la Organización como miembro “admitido” se requieren cinco condiciones: ! ! ! ! !

La de ser un Estado. Que el Estado sea amante de la paz. Aceptar las obligaciones consignadas en la Carta. Que los Estados estén capacitados para cumplir dichas obligaciones. Que el Estado, estando capacitado para cumplir las obligaciones, se halle dispuesto a hacerlo.

Las cinco condiciones enumeradas son las únicas que deben tenerse en cuenta por los miembros de las N.U. para votar a favor o en contra de la admisión de un nuevo miembro. No obstante, en la práctica de la Organización, se ha presentado el problema de que algún miembro permanente del Consejo de Seguridad hacía depender la admisión de una condición adicional.

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! El procedimiento de admisión Además de cumplir los futuros miembros las cinco condiciones examinadas, se requiere que se sometan a un procedimiento de admisión de orden procesal, que está recogido en el art. 4º, número 2º, de la Carta y dice que “La admisión de tales Estados como miembros de las Naciones Unidas se efectuará por decisión de la Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad”. Como puede verse, para la admisión intervienen dos órganos de las N.U. que deliberan por separado, mediante un acto complejo. Para que la admisión se realice se requieren dos declaraciones de voluntad.

→ Miembros actuales de las Naciones Unidas Con la admisión de Montenegro en 2006, el número de miembros de las Naciones Unidas se ha elevado a 192. "

La suspensión de los derechos y privilegios inherentes al status de miembro Según el art. 5º de la Carta “Todo miembro de la Organización de las Naciones Unidas que haya sido objeto de acción preventiva o coercitiva por parte del Consejo de Seguridad podrá ser suspendido por la Asamblea General, a recomendación del Consejo de Seguridad, del ejercicio de los derechos y privilegios inherentes a su cualidad de miembro. El ejercicio de tales derechos y privilegios podrá ser restituido por el Consejo de Seguridad”. Esto supone que se suspende a los miembros de sus derechos y privilegios, pero no de sus obligaciones y, entre los primeros, cabe resaltar el derecho de voto en la Asamblea y el de participación en los órganos de las N.U. de que formen parte.

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La pérdida del status de miembro. La expulsión y la retirada voluntaria El artículo 6º de la Carta prevé la expulsión de todo miembro “que haya violado repetidamente los principios contenidos en la Carta”. La práctica de las N.U. no nos ofrece ningún ejemplo de que se haya llevado a cabo dicha medida.

4. LOS ÓRGANOS DE LAS NACIONES UNIDAS **** Dentro del conjunto de las Organizaciones Internacionales, la ONU es la que tiene una estructura más compleja. A esta complicación se ha llegado por un proceso de crecimiento que ha venido forzado por diversos factores. Los redactores de la Carta de N.U. no proyectaron su completa estructura, más bien al contrario. Se limitaron a regular solamente seis órganos principales, pero autorizaron expresamente la posibilidad de que se crearan por dichos órganos principales otros de carácter subsidiario.

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Órganos principales y subsidiarios. Ideas generales sobre la distribución de competencias Dentro de los seis órganos principales de las N.U. definidos como tales por el artículo 7 de la Carta, podemos dintinguir diversas categorías según su mayor o menor autonomía. 127



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Órganos principales autónomos. Son la Asamblea General, el Consejo de Seguridad y el Tribunal Internacional de Justicia. Ello supone que en el ejercicio de sus competencias son independientes de cualquier otro órgano, salvo determinadas limitaciones y aquellas conexiones que señalaremos, pero que no son suficientes per se como para privarles de sus caracteres de principales y autónomos.

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Órganos de dudosa autonomía. Junto a los tres órganos anteriores existen dos cuya autonomía es dudosa: el Consejo Económico y Social y la Administración Fiduciaria.

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Al Consejo Económico y Social le corresponden las funciones referentes a la cooperación económica y social de forma subordinada, ya que se estipula en el art. 60 de la Carta que éstas son propias de la AG y, bajo la autoridad de ésta, del ECOSOC. Su falta de autonomía es evidente.

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El Consejo de Administración Fiduciaria. Ayudará a la Asamblea, bajo la autoridad de ésta, en el desempeño de las funciones dimanantes de la administración fiduciaria y al Consejo de Seguridad en lo referente a las “Zonas estratégicas”. Por tanto, su falta de autonomía también en evidente.

Órgano con autonomía reducida. Finalmente es calificado por la Carta como órgano principal el Secretario General, pero su autonomía de derecho es muy reducida y sus funciones están configuradas con el carácter de auxiliares, ya que se le encomienda la misión de ser Secretario de la A.G. y de los tres Consejos y se añade que “desempeñará las demás funciones que le encomienden dichos órganos” (art. 98). Esta situación ha sufrido, en el curso de los últimos años, un cambio muy profundo, al encomendársele cada vez mayor número de funciones políticas y diplomáticas en las que actuó de hecho con una grande y evidente autonomía.

La complicación orgánica de las N.U. se ha llevado a cabo por medio de la multiplicación de los órganos subsidiarios al amparo de la autorización expresa contenida en el art. 7, núm. 2º de la Carta, que faculta para “establecer”, de acuerdo con las disposiciones de la misma, los órganos “que se estimen necesarios”. De esta facultad se ha venido haciendo un uso muy amplio bajo diversas denominaciones, tales como comisiones, comités, órganos y organismos subsidiarios y auxiliares. Los arts. 22, 29, 68 y 47, número 4º, facultan expresamente a la AG, Consejo de Seguridad, al ECOSOC y al Comité de Estado Mayor para la creación, respectivamente, de estos órganos subsidiarios. Por otra parte, los propios órganos subsidiarios han sido facultados en algunas ocasiones para crear a su vez órganos subsidiarios. Las normas que autorizan la creación de órganos subsidiarios han sido interpretadas con una gran amplitud. Ni el número, ni sus competencias, ni la designación de “subsidiarios” debe ser entendida en el sentido de que sean “necesariamente” secundarios. La subsidiariedad viene marcada por el procedimiento por el que han nacido y por la dependencia del órgano que los ha creado, pero no por sus competencias. "

Órganos principales. Composición, funcionamiento y competencias

→ La Asamblea general ** La AG es un órgano principal autónomo de competencia general de las Naciones Unidas. 128


www.uned-derecho.com ! Composición Está compuesta por todos los miembros de la Organización, que se hacen representar en la misma por medio de cinco delegados y un número igual de suplentes. ! Funcionamiento Su funcionamiento no es permanente, ya que se reúne una vez al año en sesión ordinaria, generalmente el tercer martes de septiembre. Puede también reunirse en sesiones extraordinarias cada vez que las circunstancias lo exijan, o en sesiones extraordinarias de emergencia, a petición del C. de S. o de la mayoría de los miembros de las N.U. en uso de la Resolución “Unión pro Paz”, de 3 de noviembre de 1950. Las decisiones en cuestiones importantes, que son las enumeradas en el art. 18, número 2º de la Carta, serán tomadas por mayoría de dos tercios de los miembros presentes y votantes. En el resto de las cuestiones rige la regla de la simple mayoría de presentes y votantes. El trabajo de la AG se lleva a cabo en pleno o bien a través de Comisiones. Así, una vez concluido el debate general con el que inicia su período de sesiones, la AG empieza a examinar los temas sustantivos de su programa. Dada el gran número de cuestiones que ha de examinar, la Asamblea asigna a las seis Comisiones Principales los temas pertinentes de su labor. Son estas Comisiones quienes someten los proyectos de resolución y decisión a la consideración de la Asamblea, reunida en sesión plenaria. Las Comisiones principales son: ! ! ! ! ! !

Primera Comisión # Desarme y Seguridad Internacional. Segunda Comisión # Asuntos Económicos y Financieros. Tercera Comisión # Asuntos Sociales, Humanitarios y Culturales. Cuarta Comisión # Política Especial y de Descolonización. Quinta Comisión # Asuntos Administrativos y Presupuestarios. Sexta Comisión # Jurídica. Además, son de destacar las dos Comisiones de procedimiento:

!

La Mesa de la AG. Está formada por el Presidente de la AG, 21 Vicepresidentes y los Presidentes de las seis Comisiones Principales. Se reúne periódicamente a lo largo de cada período de sesiones para examinar los progresos de la Asamblea General y sus comisiones y hacer recomendaciones a fin de acelerarlos.

!

La Comisión de Verificación de Poderes. Está integrada por 9 miembros y tiene como mandato examinar las credenciales de los representantes de los Estados miembros e informar a la Asamblea General.

! Competencias La AG tiene una competencia general y varias específicas:

! Competencia general. Faculta a la Asamblea para discutir cualquier asunto o cuestión referente a los poderes y funciones de los órganos de la ONU. 129



! Competencias específicas. Engloba muchas funciones, entre ellas, las siguientes:

−

Considerar los principios generales de la cooperación en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, inclusive los principios del desarme y regularización de armamentos.

−

Recomendar medidas para el arreglo pacífico de cualquier situación, sea cual sea su origen, que pueda perjudicar las relaciones amistosas entre los Estados.

−

Promover estudios y hacer recomendaciones para promover la cooperación internacional en el campo político.

−

Promover e impulsar el desarrollo progresivo del Derecho Internacional y su codificación.

−

Recibir y considerar los informes anuales del Secretario General.

−

Recibir y considerar los informes del C. de S. y de los demás órganos de las N.U.

−

Admitir, suspender y expulsar a los miembros de la ONU.

−

Fijar las cuotas o contribuciones de los miembros de la Organización para sufragar los gastos de la misma.

−

Examinar y aprobar el presupuesto de la Organización.

−

Dictarse su propio reglamento interno.

−

Establecer órganos subsidiarios.

−

Fomentar la cooperación internacional en materias de carácter económico, social, cultural, educativo, sanitario, etc.

−

Ayudar a hacer efectivos los derechos humanos y libertades fundamentales de todos.

−

Examinar las propuestas de los organismos especializados y hacerles recomendaciones a éstos.

−

Elegir los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad, a todos los miembros del ECOSOC, a los Jueces del TIJ y al Secretario General.

−

Adoptar las reformas de la Carta y convocar la Conferencia General para su revisión.

Las funciones descritas, a título meramente enunciativo y sin pretensiones de haberlas agotado, ponen de manifiesto claramente la amplitud de las cuestiones que caen bajo la competencia de la AG. Esto trae como consecuencia la necesidad de crear un aparato orgánico muy complicado de comisiones y subcomisiones, comités y órganos subsidiarios que faciliten las tareas encomendadas a la AG y que la ayuden en la preparación de los asuntos que sean discutidos en sus sesiones en unos casos y, en otros, que sirvan para llenar el vacío que supone la grave limitación de ser órganos que funcionan sólo en determinados períodos de tiempo anual .

→ El Consejo de Seguridad (CS) Es un órgano principal autónomo de las Naciones Unidas. Su misión capital es el mantener la paz y seguridad internacionales. El CS está facultado para crear los organismos subsidiarios que estime necesarios (art. 29 de la Carta) 130


www.uned-derecho.com ! Composición El CS está compuesto actualmente por quince miembros:

−

Cinco de los miembros tienen el carácter de permanentes (China, Estados Unidos, Federación Rusa, Francia y Gran Bretaña).

−

Los restantes diez miembros son elegidos por la AG por un período de dos años, no siendo reelegibles para el período inmediatamente siguiente.

! Funcionamiento El funcionamiento del CS está previsto que pueda hacerse de forma permanente, para lo cual los Estados miembros deben tener en todo momento un representante en la Sede de la ONU. Este órgano celebra reuniones periódicas y es frecuente que se reúna con carácter de urgencia dadas sus competencias relativas al mantenimiento de la paz. Generalmente se reúne en la Sede, pero puede hacerlo en cualquier lugar, como hizo en 1972 en Addis-Abeba y en 1973 en Panamá. Respecto a las votaciones en el C. de S., el art. 27 de la Carta distingue entre: !

Las decisiones sobre cuestiones de procedimiento. En ellas se requiere para su adopción el voto afirmativo de nueve miembros cualesquiera.

!

Las decisiones para las demás cuestiones. Requieren el voto de nueve miembros, pero incluido en este número el de los cinco miembros permanentes del CS. Ello lleva aparejado que si uno solo de estos miembros permanentes vota en contra, aunque el resto de los miembros del Consejo lo haga a favor, no hay decisión sobre la cuestión planteada. Esta regla es conocida generalmente por “derecho de veto”. El uso que han hecho de él los cinco miembros permanentes, también conocidos por los “cinco grandes”, ha bloqueado en no pocas ocasiones la acción del C. de S., haciéndole inoperante. Téngase en cuenta que en ocasiones se ha llegado incluso a ejercer lo que se llama el “doble veto” consistente en votar dos veces en contra: la primera cuando se propone una cuestión para que sea considerada o no de procedimiento y la segunda cuando se vota el proyecto de resolución sobre el fondo de la cuestión. No obstante, se ha procurado buscar algunos remedios contra el uso y el abuso del “veto”.

! Competencias Las competencias del CS podemos dividirlas en tres grandes grupos: !

Las competencias específicas en cuanto centro del sistema de seguridad colectiva establecido en la Carta y que son las contenidas en los Capítulos VI, VII y VIII de la Carta.

!

Otras competencias propias del CS establecidas en otros artículos de la Carta. Entre otras, podemos citar las siguientes: facultad de dictar medidas o hacer recomendaciones para que se ejecuten los fallos del TIJ; facultad de pedir dictámenes al TIJ sobre cualquier cuestión jurídica. 131



Un conjunto de competencias concurrentes con la AG. Entre otras, podemos citar las siguientes: recomendar la admisión de nuevos miembros de las NU; recomendar la suspensión o expulsión a los miembros de la Organización; recomendar el nombramiento del Secretario General; decidir con la AG la convocatoria de la Conferencia General de Revisión de la Carta; participar en la elección de los miembros del TIJ.

→ El Tribunal Internacional de Justicia El TIJ es el órgano judicial de NU con carácter de principal. Dadas sus funciones y la independencia con que las ejerce, es un claro órgano autónomo además de principal (así lo expresa taxativamente los arts. 7 y 92 de la Carta). Su estatuto es parte integrante de la Carta de las N.U. (art. 92 de la Carta). Son partes en el Estatuto todos los Estados miembros de las N.U. (art. 93 de la Carta) y, además, los Estados que no sean miembros bajo las condiciones que determine en cada caso la AG a recomendación del C. de S. Finalmente, el TIJ está abierto a Estados no partes en su Estatuto, según las condiciones fijadas por el CS. ! Composición El Tribunal está formado por quince jueces elegidos por nueve años y con posibilidad de reelección por la AG y el CS. Estos órganos se manifestarán por mayoría absoluta de votos y en votaciones independientes, sobre una lista propuesta normalmente por los grupos nacionales del Tribunal Permanente de Arbitraje. Estas elecciones se celebran generalmente cada tres años. Los jueces son escogidos entre personas que gocen de alta consideración moral y que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio de las más altas funciones judiciales en sus respectivos países o que sean jurisconsultos de reconocida competencia en materia de Derecho internacional (art. 2 del Estatuto del TIJ). Aunque no se tiene en cuenta la nacionalidad de los jueces no podrá haber dos que sean nacionales del mismo Estado. ! Funcionamiento El Tribunal puede juzgar en pleno o en salas para un asunto determinado (art. 25 y 26 del Estatuto) y, además, es obligatorio que todos los años se constituya la Sala de procedimiento sumario, compuesta de cinco jueces titulares y dos suplentes. ! Competencias El Tribunal tiene competencia contenciosa sobre los siguientes asuntos:

−

Sobre los asuntos que las partes le sometan.

−

En los casos previstos en los tratados vigentes, incluido naturalmente, entre ellos, la propia Carta de las N.U.

−

Para aquellas controversias de carácter jurídico entre dos o más Estados que hayan declarado que reconocen como obligatoria ipso facto la jurisdicción del Tribunal. 132


www.uned-derecho.com El Tribunal tiene, además, otra función importantísima conocida por emisión de dictámenes sobre cualquier cuestión jurídica que le sea sometida por los órganos y organizaciones autorizados. La AG y el C. de S. están especialmente facultados para pedir dictámenes por el art. 96 de la Carta. Además, la AG ha autorizado a otros órganos a pedir los referidos dictámenes sobre cuestiones jurídicas que surjan dentro de sus actividades, entre los que se encuentran el ECOSOC.

→ El Consejo Económico y Social (ECOSOC) Es un órgano principal no autónomo de las Naciones Unidas. ! Composición Está compuesto por 54 miembros, elegidos por la AG por tres años, según un reparto geográfico riguroso y son reelegibles. En las tareas del ECOSOC pueden participar, sin derecho a voto, los Estados no miembros del Consejo particularmente interesados y también representantes de los organismos especializados y ciertas Organizaciones no gubernamentales que tengan reconocido estatuto consultivo. ! Funcionamiento El Consejo celebra en julio de cada año un período de sesiones sustantivo de cuatro semanas de duración, un año en Nueva York y otro en Ginebra. Las decisiones se adoptan por mayoría de los miembros presentes y votantes. La ingente labor del ECOSOC se lleva a cabo no sólo en el seno del propio Consejo, sino también a traves de comités permanentes, comisiones técnicas y comisiones económicas regionales. Cada año, a comienzos de cada período de sesiones anual, el Consejo elige la Mesa del Consejo Económico y Social. Las principales funciones de la Mesa consisten en elaborar y proponer el programa de trabajo y organizar el período de sesiones con el apoyo de la Secretaría de las Naciones Unidas. ! Competencias Las competencias del ECOSOC son amplísimas, pues es el órgano gestor de la cooperación económica y social de las N.U. bajo la autoridad de la AG. Entre las muchas funciones que tiene, citamos solamente las siguientes:

−

Hacer o iniciar estudios e informes respecto de asuntos internacionales de carácter económico, social, cultural, educativo, sanitario o con ellos conexos.

−

Hacer recomendaciones a la AG, a los miembros de las N.U. y a los organismos especializados.

−

Hacer recomendaciones para promover los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos.

−

Convocar conferencias internacionales en asuntos de su competencia. 133



−

Suministrar información al CS y prestarle ayuda si lo solicita. Podrá también prestar, con la aprobación de la AG, los servicios que le soliciten los miembros de las NU y los organismos especializados.

−

Desempeñará las demás funciones que le encomiende la Carta o le asigne la AG.

→ El Consejo de Administración Fiduciaria Este Consejo se creó con el fin fundamental de supervisar el régimen de la administración de los territorios fideicometidos y ha coronado su misión por haber obtenido la independencia todos los territorios sometidos a dicho régimen.

→ El Secretario General y la Secretaría Podemos definir al Secretario General como un órgano de autonomía reducida de las Naciones Unidas, aunque esta situación ha sufrido, en el curso de los últimos años, un cambio muy profundo, al encomerdársele cada vez un mayor número de funciones políticas y diplomáticos en las que actuó de hecho con una grande y evidente autonomía. La Secretaría de las N.U. forma quizá el complejo administrativo más amplio dentro de las OI. ! Composición Según el art. 97 de la Carta, la Secretaría está compuesta de un Secretario General y del personal que requiera la Organización. El Secretario General es la pieza central que encabeza el conjunto y en el que radica el máximo de responsabilidades. La propia Carta lo define como el más alto funcionario administrativo de la Organización. El Secretario General es designado por la AG a recomendación del CS. Aunque nada se dice en la Carta de la duración del mandato, por acuerdo posterior de la AG y del CS éste se fijó en cinco años y es prorrogable. El personal de la Secretaría es nombrado directamente por el Secretario General de acuerdo con las reglas establecidas por la AG para dicho nombramiento, en el que el Secretario General deberá tener en cuenta la necesidad de asegurar el más alto grado de eficiencia, competencia e integridad, así como prestar la debida consideración a la importancia de contratar el personal de forma que haya la más amplia representación geográfica posible. ! Funcionamiento La función del Secretario General y de los funcionarios de la Secretaría es de carácter estrictamente internacional. La propia Carta contiene dos prescripciones al respecto, en las que ordena, al Secretario y funcionarios, que no soliciten ni reciban instrucciones de ningún Gobierno ni autoridad ajena a la Organización, así como abstenerse de actuar en forma que sea incompatible con su condición de funcionarios responsables ante la Organización. Se complementa la anterior prescripción con el compromiso por parte de los Estados miembros de respetar el carácter internacional del Secretario y del personal de la Secretaría, así como de no tratar de influir sobre ellos en el desempeño de sus funciones. ! Competencias 134


www.uned-derecho.com Las competencias del Secretario General no están totalmente reglamentadas en la Carta. No obstante, la práctica de la Organización nos permite señalarlas, pero conviene poner de relieve como han ido ensanchándose de forma notable, llegando a una complejidad extrema. A efectos de simplificación, las dividiremos en dos grandes apartados, que subdividiremos a su vez para su mejor entendimiento: las funciones técnicoadministrativas y las funciones político-diplomáticas. Funciones técnico-administrativas

Funciones político-diplomáticas

&

Competencias administrativas Técnico-económicas Técnico-organizativas Técnico-jurídicas Técnico-asesoras Técnico-coordinadoras Político-administrativas Político-representativas Políticas y diplomáticas

Funciones técnico-administrativas

! Competencias administrativas propiamente dichas. Al Secretario General le corresponde actuar como Secretario en todas las sesiones de la AG y de los tres Consejos (del CS, del ECOSOC y del Consejo de Administración Fiduciaria), así como desempeñar las demás funciones que le encomienden dichos órganos. Dichas funciones son desarrolladas en los correspondientes reglamentos internos de estos órganos y, en concreto, respecto de la AG abarca desde actuar como Secretario de la misma, de sus comisiones y subcomisiones, hasta facilitar y dirigir el personal que precisen dichos órganos, prestar los servicios de recepción, traducción, impresión y distribución de documentos, informes y resoluciones, conservación de documentos, etc. En el resto de los órganos las funciones son similares.

! Funciones técnico-económicas. Son las de preparar el proyecto de presupuesto de la Organización y el control de gastos e ingresos. Junto a éstas cabe señalar como específicas la autorización concedida al Secretario General por la AG para la emisión de bonos con objeto de hacer frente a los gastos extraordinarios.

! Funciones técnico-organizativas. Se manifiestan en la organización del trabajo burocrático de los distintos órganos de las N.U. y en la ejecución de las decisiones de los mismos. Dentro también de este grupo cabe incluir la contratación de personal y llevar a cabo la organización o reorganización interna de la Secretaría.

! Funciones técnico-jurídicas. Al Secretario General le corresponde ser depositario de los tratados, registrarlos y publicarlos.

! Funciones técnico-asesoras. El Secretario ejerce también las funciones de preparación de estudios e informes; proporcionar documentos, datos e informaciones a los órganos; realizar estudios y análisis de las leyes y disposiciones administrativas que se refieren a temas que figuran en el orden del día; completar y analizar los datos facilitados por los Gobiernos y demás organizaciones; preparación de propuestas e informes y elaboración de documentos de referencia, etc. 135



! Funciones técnico-coordinadoras entre los diversos órganos de las NU. Formular proposiciones y enmiendas y cumplir las decisiones de los órganos e informar a los órganos respecto a la medida en que sus disposiciones y recomendaciones son puestas en práctica. Igualmente coordina, en conexión con el ECOSOC, las actividades de las NU y de los organismos especializados. &

Funciones político-diplomáticas

! Funciones político-administrativas. Resalta por su importancia el informe anual que el Secretario debe presentar a la AG. Junto a este informe, que es un escrito de conjunto, encontramos los informes orales o escritos que está autorizado a presentar el CS sobre toda cuestión que sea objeto de un examen del Consejo. Prescrición similar está recogida en los reglamentos del ECOSOC y del Consejo de Administración Fiduciaria.

! Funciones político-representativas. Son las de manifestar, respecto a Estados no miembros, la opinión formada por los órganos de las N.U. en asuntos que les afecten. También la de formular reclamaciones en nombre de la Organización ante Tribunales nacionales e internacionales, representar a las N.U. ante el Tribunal Administrativo de la Organización y presentar exposiciones orales y escritas ante el TIJ con ocasión de los dictámenes pedidos al mismo y, finalmente, celebrar acuerdos actuando como representante de la Organización sobre privilegios e inmunidades de la misma y de sus funcionarios.

! Funciones políticas y diplomáticas. Entre ellas se encuentra la de “Poder llamar la atención del CS hacia cualquier asunto que en su opinión pueda poner en peligro el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales” (art. 99 de la Carta).

5. LOS PROPÓSITOS Y PRINCIPIOS DE LAS NACIONES UNIDAS La Carta de las Naciones Unidas se abre al modo tradicional con un preámbulo, en el que se proclaman solemnemente las intenciones comunes de los países que participaron en la Conferencia de San Francisco. A continuación encontramos el Capítulo I, titulado “Propósitos y principios”, que consta de dos artículos: el artículo 1, dedicado a los “Propósitos” y el art. 2, en el que se enumeran los “Principios”. Los propósitos y los principios contienen las ideas básicas que han de orientar la actuación de los órganos y de los miembros de las Naciones Unidas. !

Los propósitos presentan un interés extraordinario para la interpretación teleológica de la Carta y para la individualización de las competencias implícitas de la Organización.

!

En los principios no sólo encontramos las pautas de conducta a las que deben ajustarse tanto los miembros como la propia Organización, sino que, además, conforme establece el art. 6, su incumplimiento puede acarrear la expulsión de la Organización del Estado infractor.

Los principios han sufrido a lo largo de los años de vigencia de la Carta una doble ampliación vertical y horizontal.

136



Vertical # En su mayor parte han pasado a convertirse en los principios fundamentales del orden internacional, adquiriendo un valor jurídico que casi puede denominarse de “constitucional” en el ordenamiento jurídico internacional.

!

Horizontal # Dichos principios han ido desarrollándose, modulándose y ampliándose en su contenido conforme ha ido evolucionando la Comunidad internacional y los valores predominantes en la misma.

En esta tarea destaca la célebre Resolución 2625 (XXV), denominada Declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. Por otra parte, el Tribunal Internacional de Justicia ha ido reconociendo la ampliación de los principios, llegando incluso a calificarlos como constitutivos de derechos oponibles erga omnes y como principios esenciales del ordenamiento jurídico. "

El preámbulo de la Carta La falta de obligatoriedad del Preámbulo de la Carta no supone que éste carezca por completo de relevancia jurídica, ya que el Preámbulo de un Tratado forma parte del contexto que ha de tenerse en cuenta a los efectos de una correcta interpretación de las cláusulas convencionales.

"

El contenido de los propósitos de las Naciones Unidas

→ La acción coyuntural de pacificación El objetivo fundamental de la Organización es el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. La ambición de la Organización no es mantener la paz sólo entre los Estados miembros, sino en el conjunto de la Comunidad internacional. Incluso la Organización ha actuado ante nuevas amenazas a la paz que no son controversias ni problemas entre Estados, como por ejemplo, el terrorismo internacional, la proliferación de armas de destrucción masiva o la violación masiva de los derechos humanos. El párrafo 1 del art. 1 de la Carta, no se limita a hacer explícito el fin último de la Organización, al que están ordenados todos sus propósitos, sino que enuncia el primero de ellos, que es la acción coyuntural en una doble vertiente, pues cubre las categorías tradicionales de la seguridad colectiva y de la solución pacífica de diferencias internacionales. Respecto de esta última, la norma no contempla todas las diferencias internacionales, sino sólo aquellas susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz. En cambio, abarca también aquellos problemas de idéntica gravedad para la paz, pero que no pueden calificarse técnicamente como controversias.

→ La acción estructural de pacificación y democratización de las relaciones internacionales Habría que encuadrar dentro de este propósito las siguientes funciones:

−

Fomentar la cooperación internacional en el campo político e impulsar la codificación y el desarrollo progresivo del Derecho Internacional, previstas en el artículo 13, párrafo 1, letra a) de la Carta.

137



−

El arreglo pacífico de las situaciones que puedan perjudicar el bienestar general o las relaciones amistosas entre naciones.

−

La cuestión de la regulación de los armamentos.

−

Las medidas relacionadas con el principio de la igualdad de derechos y la libre determinación de los pueblos, cuya incidencia transforma la vieja idea del cambio pacífico en auténtico ideal de cambio democrático.

→ La cooperación para el progreso Este propósito consiste en realizar la cooperación internacional en una amplia serie de materias que presentan como denominador común el de referirse al progreso, es decir, al incremento del bienestar de la población de cada Estado. En el contenido del propósito pueden distinguirse dos grandes campos abiertos a la cooperación: las materias económicas, sociales, culturales y humanitarias, que en la práctica de la Organización han pasado a integrarse en el objetivo global del desarrollo y, a su lado, los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas. La Carta concibe la cooperación en estas esferas como un elemento integrante del cambio democrático.

→ La armonización de los esfuerzos por alcanzar los propósitos El cuarto propósito de las Naciones Unidas presenta un carácter en cierto modo instrumental, ya que se trata de servir de centro armonizador de los esfuerzos por conseguir los anteriores. La presencia de este propósito se explica en vista de la descentralización, sobre todo funcional, que prevé la propia Carta, especialmente en el contexto de las funciones relativas a la cooperación para el progreso. "

Los principios de las Naciones Unidas Los principios formulados en el art. 2 de la Carta constituyen el marco general de obligaciones en el que ha de desenvolverse la actuación de los órganos y de los miembros de las Naciones Unidas. Estos principios han sido desarrollados directamente tanto por la Asamblea General como por las conferencias mundiales por ella convocadas. → Principios enumerados explícitamente en la Carta !

Principio de la igualdad soberana de los Estados El primer principio que recoge el art. 2, párrafo 1, de la Carta es el de que “La Organización está basada en el principio de la igualdad soberana de todos sus miembros”. Este principio presenta dos aspectos muy relacionados entre sí:

−

Se proclama en él que los Estados miembros conservan su soberanía, sobre la que se sustenta la Organización. De ahí que las Naciones Unidas no puedan ser consideradas como un Estado ni, aun menos, como un “super-Estado”, lo cual ha sido indicado con toda claridad por el Tribunal Internacional de Justicia.

−

La igualdad jurídica entre los Estados soberanos. En palabras del profesor Diez de Velasco, esta igualdad “debe entenderse como “igualdad ante la ley”, es decir, que todos los Estados son iguales ante el Derecho Internacional”. No se trata, por tanto, de 138


www.uned-derecho.com una igualdad fáctica. Las desigualdades de hecho entre los Estados son inmensas y, además, presentan caracteres muy distintos a los de la desigualdad entre las personas humanas. El anunciado de este principio en la Resolución 2625 se pronuncia en términos muy parecidos, si bien agrega dos elementos muy vinculados a la doctrina de la coexistencia pacífica: el deber de cada Estado de vivir en paz con los demás Estados y el derecho a elegir y a llevar adelante libremente su sistema político, social, económico y cultural. !

Principio de buena fe Este principio se refleja en la Resolución 2625 (XXV) con el siguiente título: “El principio de que los Estados cumplirán de buena fe las obligaciones contraídas por ellos de conformidad con la Carta”. Este título parafresea los términos del art. 2, párrafo 2, de la Carta. La Resolución 2625 presenta aspectos de notable interés. En general, supone la reafirmación de que los Estados deben cumplir de buena fe tanto las obligaciones dimanantes de acuerdos internacionales como aquellas otras contraídas en virtud de los principios y normas de derecho internacional generalmente reconocidas. Respecto de las obligaciones convencionales, la Resolución expresa el deber de cumplir de buena fe las nacidas de acuerdos internacionales válidos, mientras que el art. 26 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los tratados hace lo propio respecto de todos los Tratados en vigor.

!

Principio del arreglo pacífico de las controversias El título de este principio en la Resolución 2625 (XXV) es el de “El principio de que los Estados arreglarán sus controversias internacionales por medios pacíficos de tal manera que no se pongan en peligro ni la paz y la seguridad internacionales ni la justicia.” Este título corresponde al texto del art. 2, párrafo 3 de la Carta, con la única salvedad de sustituir la expresión “los miembros de la Organización” por la de “los Estados”, cambio éste que apunta a la universalidad el principio. Tal como aparece desarrollado en la Resolución 2625, este principio comprende dos obligaciones fundamentales:

! Obligación de hacer. La primera es la obligación de las partes en una controversia de darle una solución por medios pacíficos. Las partes procurarán llegar a un arreglo pronto y justo, lo que, unido al resto del anunciado, permite afirmar que nos hallamos ante una obligación de hacer.

! Obligación de no hacer. La segunda obligación es de no hacer, ya que en el texto del principio obrante en la Resolución se establece que “Los Estados partes en una controversia internacional, así como los demás Estados, se abstendrán de toda medida que pueda agravar la situación, de modo que ponga en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”. !

Principio de la prohibición de la amenaza o del uso de la fuerza

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www.uned-derecho.com El uso de la fuerza se ha ido sometiendo a limitaciones o condiciones hasta convertirse en ilícito. Son hitos destacables en este proceso el Convenio número 2 de la Conferencia de La Haya de 1907, relativo a la limitación de uso de la fuerza para recobrar las deudas contractuales, el Pacto de la Sociedad de Naciones y, sobre todo, el tratado general de renuncia a la guerra de 27 de agosto de 1928, conocido como “Pacto BriandKellogg”. Según el artículo 2, párrafo 4, de la Carta de las Naciones Unidas “Los miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas”. Según el criterio de la Comisión de Derecho Internacional, las normas de la Carta que prohíben el uso de la fuerza constituyen “un ejemplo patente de normas de Derecho internacional que tienen carácter de ius cogens”. Lo anterior responde a un estado de cosas en el que, si bien es verdad que los Estados no siempre acatan la prohibición de recurrir a la fuerza en las relaciones internacionales, también es cierto que son los propios Estados quienes han consagrado esta prohibición en el Derecho internacional y han procedido a codificarla, desarrollarla y reafirmarla en las Resoluciones 2625 y 3314, así como en ciertos textos aprobados fuera del marco de las Naciones Unidas. ! El alcance subjetivo del principio viene referido a los Estados individualmente considerados y a los “grupos de Estados” (Resolución 3314). Por tanto, la prohibición internacional no se extiende a los pueblos. ! El alcance objetivo del principio engloba los siguientes aspectos:

−

La prohibición se circunscribe sólo a la fuerza armada.

−

Se considera especialmente grave la comisión de actos de agresión.

−

La prohibición del uso de la fuerza se extiende a supuestos en que no existe guerra en el sentido tradicional, tales como los actos de represalia que impliquen el uso de la fuerza, organizar o fomentar la organización de fuerzas irregulares o de bandas armadas, incluidos los mercenarios, para hacer incursiones en el territorio de otro Estado u organizar, instigar, ayudar o participar en actos de guerra civil o en actos de terrorismo, incluida la tolerancia de actividades encaminadas a la realización de dichos actos, siempre que éstos supongan el uso o la amenaza de la fuerza.

−

Es ilícita la amenaza de la fuerza, y no sólo el uso de ella, lo que entre otras cosas convierte en irregular al ultimátum que consista en una amenaza condicional de la fuerza.

El recurso a la fuerza armada está permitido actualmente sólo cuando se trate de una acción de las Naciones Unidas o autorizada por ellas, o bien de un supuesto de legítima defensa. !

Principio de la asistencia a las Naciones Unidas

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www.uned-derecho.com El artículo 2, párrafo 5, de la Carta establece que “Los miembros de la Organización prestarán a ésta toda clase de ayuda en cualquier acción que ejerza de conformidad con esta Carta, y se abstendrán de dar ayuda a Estado alguno contra el cual la Organización estuviera ejerciendo acción preventiva o coercitiva”. En este precepto, la Carta impone a los Estados miembros dos obligaciones complementarias. No obstante, no se da una exacta correspondencia entre ellas, pues la primera (prestar ayuda a la Organización) se refiere a cualquier acción conforme con la Carta, mientras que la omisión de auxilio, objeto de la segunda, sólo se debe cuando las Naciones Unidas ejerzan “acción preventiva o coercitiva”. !

Principio de la autoridad de las Naciones Unidas sobre los Estados no miembros De acuerdo con el art. 2, párrafo 6, de la Carta “La Organización hará que los Estados que no son miembros de las Naciones Unidas se conduzcan de acuerdo con estos principios en la medida que sea necesaria para mantener la paz y la seguridad internacionales”. Este texto plantea, pero no resuelve, el problema de la autoridad de la Organización sobre los Estados no miembros, en la medida en que se trata de una disposición convencional que impone obligaciones a terceros Estados con independencia del consentimiento de éstos.

!

Principio de la excepción de la jurisdicción interna de los Estados Conforme al art. 2, párrafo 7, de la Carta “Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados ni obligará a los miembros a someter dichos asuntos a procedimientos de arreglo conforme a la presente Carta; pero este principio no se opone a la aplicación de las medidas coercitivas previstas en el Capítulo VII.” La idea de que existe una esfera de materias en las que, en virtud de la soberanía del Estado, no puede penetrar la actuación de los órganos internacionales (el llamado domaine reservé) arraiga en la práctica internacional a medida que el peligro real de esa penetración se va haciendo más significativo.

→ Principios no enumerados explícitamente en la Carta Hay tres principios en la Resolución 2625 (XXV) que no están expresamente recogidos en el art. 2 de la Carta de las Naciones Unidas. Con el título y en el orden en que aparecen en la citada Resolución, son los siguientes: %

El principio relativo a la obligación de no intervenir en los asuntos que son de la jurisdicción interna de los Estados, de conformidad con la Carta.

%

La obligación de los Estados de cooperar entre sí, de conformidad con la Carta.

%

El principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos.

Los anteriores tres principios deben su resolancia a tendencias que adquirieron fuerza en las relaciones internacionales con posterioridad a la entrada en vigor de la Carta. Junto a 141


www.uned-derecho.com estos principios, podemos identificar en la práctica más reciente otro que podemos considerar hoy consagrado: el principio del respeto de los derechos humanos. !

Principio de la no intervención La figura jurídica de la intervención supone el empleo de una coacción objetivamente capaz de limitar el libre ejercicio de los derechos soberanos de un Estado sin el consentimiento de éste. El principio de la no intervención tiene especial raigambre en los Estados latinoamericanos, que han visto en él un principio de protección jurídica frente a las graves coacciones de que han sido objeto por parte de países europeos y de los Estados Unidos. Esta tradición jurídica ha dejado su huella en la Resolución 2625. Todos los miembros de la comunidad internacional pueden ayudar, con respeto del principio de no intervención, para que el Estado cumpla su responsabilidad de proteger a su población. Sólo el Consejo de Seguridad tiene competencia, conforme al art. 2.7 de la Carta, para ejercer una intervención autoritaria con el ánimo de garantizar la responsabilidad de proteger.

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Principio de la cooperación pacífica entre los Estados De acuerdo con el párrafo primero de este principio, contenido en la Resolución 2625, de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 24 de octubre de 1970, “Los Estados tienen el deber de cooperar entre sí, independientemente de las diferencias en sus sistemas políticos, económicos y sociales, en las diversas esferas de las relaciones internacionales, a fin de mantener la paz y la seguridad internacionales y de promover la estabilidad y el progreso de la economía mundial, el bienestar general de las naciones y la cooperación internacional libre de toda discriminación basada en esas diferencias.” El mayor mérito del enunciado de este principio en la Resolución 2625 estriba en que lo concibe como una obligación de alcance universal y de contenido general (es decir, no limitada a la cooperación en el ámbito económico y social) de cooperar en el mantenimiento de la paz.

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Principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos Como en los otros principios contenidos en la Resolución 2625, de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 24 de octubre de 1970, en el párrafo inicial de este principio encontramos su formulación general, al establecer que “En virtud del principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos, consagrado en la Carta de las Naciones Unidas, todos los pueblos tienen el derecho de determinar libremente, sin injerencia externa, su condición política y de proseguir su desarrollo económico, social y cultural, y todo Estado tiene el deber de respetar este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta.” El citado texto permite una afirmación de capital importancia: el derecho a la libre determinación incluye a todos los pueblos, y no sólo a los pueblos coloniales. Se trata del primero de los derechos humanos reconocidos por los Pactos sobre derechos civiles y políticos y sobre derechos económicos, sociales y culturales. Ello implica que el derecho a 142


www.uned-derecho.com la libre deteminación no sólo lo tienen los pueblos coloniales, sino los pueblos constituidos en Estados o integrados en un Estado. De esta forma, aparece una doble dimensión de este principio: ! Una dimensión externa, consistente en poder afirmar su identidad en el ámbito internacional, llegando, en determinados casos, a constituirse incluso en Estado. ! Una dimensión interna, íntimamente vinculada con el concepto de democracia y que tiene su más clara expresión en la Declaración final de la Conferencia de Viena sobre derechos humanos de 1993, en la que se afirma que “la democracia se basa en la voluntad del pueblo, libremente expresada para determinar su propio régimen político, económico, social y cultural, y en su plena participación en todos los aspectos de la vida”. No obstante, en el enunciado de este principio en la Resolución 2625 aparecen también reglas protectoras de la integridad territorial de los Estados (párrafo séptimo y último párrafo del enunciado del principio). !

Principio del respecto de los derechos humanos La promoción y el fomento de los derechos humanos quedan vinculados a los principios de la Carta. Esta vinculación queda, además, sobrepasada por el desarrollo del Derecho Internacional. La consagración última de la protección de los derechos humanos como “principio” viene manifestada en la Declaración con motivo del cincuentenario de las Naciones Unidas, aprobada sin votación como Resolución 50/6 de la Asamblea General el 24 de octubre de 1995. La fórmula recogida en esta Declaración no deja dudas sobre la universalidad de los derechos humanos y la consideración de la protección de los derechos humanos como principio universal.

→ Valores moduladores de los principios Junto a los principios que hemos analizado, encontramos una serie de “valores” que la comunidad internacional en su conjunto, a través de los órganos de las Naciones Unidas, va asumiendo como compartidos por todos. Si bien es difícil defender que estos “valores” constituyen “principios” en sí mismos, sin lugar a dudas modulan o influyen en los principios reconocidos anteriormente. Es importante recalcar que estos “valores” no constituyen, al menos en la actualidad, “principios de las naciones Unidas con carácter autónomo” como es el caso de los hasta ahora mencionados, por lo que, en ese sentido, carecen del valor “básico”, “esencial”, “constitucional” o “imperativo” que tienen aquéllos. No obstante, igual que ha ocurrido con alguno de los principios finalmente consagrados en la Resolución 2625 o en Declaraciones posteriores, es posible que alguno de ellos logre dicho carácter en fechas no demasiado lejanas. Entre esos valores podemos resaltar los siguientes: la protección del medio ambiente, la democracia y la economía de mercado.

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Protección del medio ambiente. La consagración de obligaciones de los Estados en este ámbito supone el trazado de límites a la libertad de organización económica, al tener que hacer compatible el desarrollo económico y la protección del medio ambiente; compatibilidad que, como ha señalado el Tribunal Internacional de Justicia en el asunto del Proyecto Gabcikovo-Nagymaros, se traduce en el concepto de desarrollo sostenible. Igualmente, su reconocimiento implica limitaciones a la soberanía permanente sobre las riquezas y recursos naturales, en la medida en que la regulación jurídica del medio ambiente se rige por principios como el de obligaciones de conservación y gestión racional o no apropiación.

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Los valores democráticos. El auge de estos valores también supone, en sí mismo, opciones políticas y límites a la organización social que se encuentran alejados de la concepción de la soberanía. La democracia se consolida como un valor fundamental de la actual sociedad internacional, aunque ello no significa que desaparezca o se limite la libertad de elección de forma de organización política como atributo de la soberanía.

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Economía de mercado. Cada vez aparece con más fuerza la referencia a la aplicación de los principios del mercado en las resoluciones de la Asamblea General y cuyo reflejo más claro es el Acuerdo relativo a la aplicación de la Parte XI de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982. Este acuerdo introduce modificaciones significativas en la Parte XI del Convenio de 1982, especialmente sensible a los valores asumidos como propios por la comunidad internacional en su conjunto, al regular un espacio declarado Patrimonio Común de la Humanidad.

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LECCIÓN 38. LOS ORGANISMOS ESPECIALIZADOS DE LAS NACIONES UNIDAS

Las Organizaciones Internacionales que vamos examinar en este tema, tienen como característica la de poseer vocación hacia la universalidad, es decir, estar abiertas a todos los Estados de la tierra y, además, se proponen unos fines concretos o específicos de cooperación social, económica o técnica. La mayoría de estas Organizaciones están vinculadas a la ONU mediante acuerdos que les confieren el Estatuto de Organismos especializados de la misma. 1. CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA DE LOS ORGANISMOS ESPECIALIZADOS "

Concepto El artículo 57 de la Carta de las Naciones Unidas contiene una definición de los organismos especializados al decirnos que son aquellos establecidos por acuerdos intergubernamentales, que tengan amplias atribuciones internacionales definidas en sus Estatutos y relativas a materias de carácter económico, social, cultural, educativo, sanitario y otras conexas y que están viculados a la Organización de las Naciones Unidas de acuerdo con las disposiciones del art. 63. De esta definición anterior extraemos las siguientes características de un organismo especializado:

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Haber sido creado por un acuerdo entre Estados. Tener reconocidas amplias atribuciones en determinadas materias que se especifican. Estar vinculado a las Naciones Unidas por medio de un acuerdo entre el Organismo en cuestión y la ONU. Este elemento es esencial a efectos de gozar del Estatuto de Organismo especializado.

Naturaleza jurídica Los Organismos especializados son autónomos respecto a la ONU, salvo en las relaciones de control y de coordinación. Esta autonomía es sostenible, dado que las manifestaciones de voluntad de los referidos Organismos son imputables a ellos y no a la ONU. Por otro lado, la autonomía de referencia se demuestra, dado que no existe coincidencia entre los organismos especializados y la ONU en algunas materias tan importantes como las siguientes:

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Los respectivos ordenamientos jurídicos aparecen claramente separados. La ONU tiene su propio ordenamiento jurídico, que es distinto al de cada uno de los Organismos especializados.

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Los miembros de las NU y los Organismos especializados no tienen que coincidir en todos los casos, ya que se puede ser miembro de una sin ser miembro de los otros, y al contrario.

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Tampoco coinciden en el lugar geográfico donde está enclavada la sede. Es más, todos los Organismos especializados tienen su sede en ciudades distintas a aquella en que radica la de las Naciones Unidas.

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Tanto los órganos como los funcionarios son distintos y no coinciden con los de las Naciones Unidas.

Referencia a la subjetividad jurídica internacional de los OE No existe nada que se oponga a que se otorgue a estos organismos la subjetividad jurídica internacional. Hay claras manifestaciones de esta subjetividad, ya que mantienen relaciones directas con los Estados y concluyen con éstos acuerdos de carácter internacional. Este mismo 145


www.uned-derecho.com carácter tienen también los acuerdos de cooperación con las N.U., que, como es sabido, gozan de subjetividad internacional.

2. LAS RELACIONES DE LOS ORGANISMOS ESPECIALIZADOS CON LAS NACIONES UNIDAS En el diseño del sistema de las Naciones Unidas, la ONU asume competencias de carácter general, mientras a los Organismos especializados le son atribuidas competencias en sectores concretos de la cooperación internacional. Esta configuración descentralizada del sistema permitió a los Organismos especializados disponer de plena autonomía en el ejercicio de las competencias que les fueron atribuidas por los Estados en sus tratados constitutivos. En este orden de ideas, la especialización y el carácter complementario de sus actividades, en relación con las realizadas por la ONU, se erigen en presupuestos que determinan la necesidad de coordinar el sistema de las Naciones Unidas. Para que la cooperación internacional sea plenamente eficaz necesita de un verdadero sistema de coordinación que abarque todas las actividades de los Organismos especializados para que el éxito de los esfuerzos, individuales o colectivos queden, en la medida de lo posible, asegurados. De ahí que la noción de coordinación esté contenida en el concepto mismo de Organismo especializado. El acuerdo va a ser la base fundamental del sistema, siendo el art. 63, número 1º, de la Carta, el que sirva principalmente de apoyo. "

Relaciones de cooperación Las relaciones de cooperación tienen su origen, bien en la Carta de la Organización de las N.U. o bien en los acuerdos entre la Organización y los Organismos especializados.

→ Relaciones de cooperación basadas en la Carta

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La posibilidad de que mediante acuerdos participen representantes de los Organismos especializados en las deliberaciones del ECOSOC y de sus Comisiones sin derecho a voto, y que sus propios representantes (los del ECOSOC) participen en las deliberaciones de dichos organismos (según el art. 70 de la Carta).

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Que el Consejo de Administración Fiduciaria, cuando lo estime conveniente, pueda requerir la ayuda de los Organismos especializados en asuntos de la competencia de los mismos, según se prescribe en el art. 91 de la Carta.

→ Relaciones de cooperación basadas en los acuerdos entre las N.U. y los Organismos especializados

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Posibilidad de intercambiar informes y documentos.

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Cooperar con el ECOSOC para dar al Consejo de Seguridad y a la AG la información y la asistencia que éstos le puedan pedir en cuestiones relativas al mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales.

→ Relaciones de cooperación nacidas de la práctica

Entre las relaciones de cooperación nacidas de la práctica, podemos citar la posibilidad de concluir acuerdos con las N.U. para cooperar en algunas materias y muy especialmente en la relativa a la asistencia técnica. 146



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Relaciones de coordinación Al ser autónomos los Organismos especializados y sobre la base de su individualidad, la cooperación entre todo el sistema de las N.U. no podría ser plenamente eficaz, sino a través de la coordinación.

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La base constitucional de la coordinación la encontramos en la Carta de las N.U. y en los actos constitutivos de los Organismos especializados. La posibilidad de que la Organización dirija recomendaciones a los Organismos especializados con objeto de coordinar las normas de acción y las actividades de los mismos, se desprende claramente de los arts. 63 y 58 de la Carta.

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La base convencional de la coordinación la constituyen los acuerdos que las N.U. celebran con los Organismos especializados y los acuerdos de estos últimos entre sí regidos en su mayoría por el principio de reciprocidad.

Sistema de control Todo el sistema de coordinación conlleva, al mismo tiempo, un verdadero control, que, además, se manifiesta en el hecho de que respecto a algunos Organismos (concretamente a la UNESCO), la ONU tiene el poder de recomendar el que se rechacen las peticiones de admisión de los Estados no miembros de la Organización en el Organismo concreto de referencia y porque la Organización, a través de la AG, tiene la potestad de autorizar a los Organismos especializados para que puedan solicitar del TIJ los oportunos dictámenes sobre cuestiones jurídicas que surjan dentro de la esfera de sus actividades, según se deduce del art. 96, núm. 2º, de la Carta.

La eficacia de la cooperación y de la coordinación dependerá, sobre todo, del tipo de actividad del Organismo especializado a coordinar. Ciertamente la coordinación alcanzará resultados más efectivos en los Organismos cuyas actividades sean generalmente técnicas. En la práctica, la coordinación se lleva a cabo, aparte de por los órganos principales intergubernamentales (en especial la AG y el ECOSOC), a través de tres procedimientos:

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A través de un complejo entramado de órganos subsidiarios que buscan la coordinación institucional.

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A través de la coordinación operativa en el territorio de los Estados donde se llevan a cabo las actividades.

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A través de mecanismos de seguimiento y coordinación de las Declaraciones y Programas de Acción adoptados en las diversas Conferencias Mundiales celebradas a finales del siglo XX y principios del XXI.

No obstante todas esas complejas estructuras de coordinación del sistema de las Naciones Unidas, lo cierto es que la referida coordinación está lejos de conseguirse. Son varias y heterogéneas las causas de esa falta de coordinación. Entre ellas podemos encontrar causas filosóficas, jurídicas y políticas. En todo caso, es ésta una cuestión que se encuentra en el centro del actual debate de reforma de las Naciones Unidas.

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LECCIÓN 39. REGIONALISMO Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES 1. EL CONSEJO DE EUROPA

En este tema y en el siguiente examinaremos brevemente una de las Organizaciones internacionales de ámbito limitado o regional. En el área europea ha sido donde el fenómeno de la cooperación regional ha tenido un más amplio desarrollo y presenta peculiaridades específicas que están ejerciendo influencia fuera incluso del área geográfica de la Europa Occidental inicial, formada por seis Estados miembros. En el mismo sentido, el concepto jurídico de integración presenta en el área europea unas peculiaridades tales que ha repercutido en las Organizaciones de otras áreas geográficas y especialmente en la América Latina.

Por otro lado, en el regionalismo europeo occidental, ha influido una serie de factores de orden psicológico, económico, histórico-cultural y político que le dan unas caracteríticas propias y diferenciales. También estudiaremos, dentro de las Organizaciones europeas, alguna que hoy no lo es estrictamente, como la OTAN, en la que participan Estados extraeuropeos.

$ ANTECEDENTES, FINES, MIEMBROS Y ESTRUCTURA ORGÁNICA "

Antecedentes Los orígenes ideológicos del Consejo de Europa se remotan a los movimientos europeos que afloraron con más fuerza en la mayoría de los países de la Europa Occidental al final de la Segunda Guerra Mundial. Estos movimientos, llamados generalmente “federalistas”, se reunieron en La Haya en mayo de 1948, en el llamado “Congreso Europeo”. En esta célebre reunión se auspiciaba la idea de crear una asamblea constituyente europea, pero ante las dificultades para su realización (por la reacción contraria de alguno de los Gobiernos) se propuso la idea más modesta de confiar a una Asamblea deliberante de representantes de los Parlamentos nacionales la tarea de sentar las bases para la unión económica y política de Europa. Después de muchas gestiones y reuniones, el 5 de mayo de 1949, se firmó en Londres el tratado que instituyó el Consejo de Europa, fijando su sede en Estrasburgo.

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Fines Las finalidades del Consejo de Europa están contenidas de manera preferente en el Preámbulo y en los artículos art. 1º y 3º de su propio Estatuto.

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Consolidar la paz. Según su Preámbulo, la nueva Oganización está dirigida a consolidar la paz, basada en la justicia y la cooperación internacional, en la adhesión a los valores espirituales y morales que son la fuente de la libertad individual, la libertad política y el imperio del derecho y en la realización progresiva de estos ideales y en interés del progreso social y económico.

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Una Unión más estrecha entre sus miembros. El art. 1º establece que “La finalidad del Consejo de Europa consiste en realizar una unión más estrecha entre sus miembros para salvaguardar y promover los ideales y los principios que constituyen su patrimonio común y favorecer su progreso económico y social.”

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Derechos humanos y libertades fundamentales. Por su parte el art. 3º señala que “(…) el principio del imperio del Derecho y el principio en virtud del cual cualquier persona que se halle bajo su jurisdicción ha de gozar de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (…).” 148



Además de la finalidad señalada, relativa a los derechos humanos, el Consejo de Europa ha interpretado tan ampliamente su finalidad de cooperación internacional que hoy podemos decir que se trata de una Organización de fines generales, ya que ha asumido funciones amplísimas de coordinación de actividades de los países miembros e incluso de no miembros. "

Miembros El Consejo está compuesto de tantos Estados como sean partes en el Estatuto. No obstante, dentro de los miembros, cabe hacer una distinción en tres categorías, que son las siguientes:

→ Miembros originarios ordinarios Los miembros originarios ordinarios son los Estados firmantes del Estatuto en el momento de su redacción y que posteriormetne lo ratificaron. A esta categoría pertenecen los Estados que participaron en la Conferencia de Londres de marzo-abril de 1949 # Bélgica, Dinamarca, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Noruega, Suecia y Reino Unido, que forman un total de diez miembros.

→ Miembros ordinarios invitados Son aquellos Estados en los cuales concurran las tres circunstancias siguientes:

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Que sean considerados por el Comité de Ministros como capaces de aceptar, según se dice en el art. 3º, “el principio del imperio del Derecho y el principio en virtud del cual cualquier persona que se halle bajo su jurisdicicón ha de gozar de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.”

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Que sea invitado expresamente por el Comité de Ministros a ser miembro del Consejo de Europa.

−

Que el Estado acepte la invitación y deposite ante el Secretario General del Consejo de Europa un instrumento de adhesión al Estatuto.

En virtud de invitación especial, y con la oportuna adhesión posterior, han pasado a ser miembros ordinarios invitados del Consejo treinta y seis Estados más, entre los que se encuentran Grecia, Portugal y España. Posteriormente han sido admitidos otros países, como Estonia, Letonia, Lituania, Rumanía, Andorra, Armenia y Azerbaiyán, Bosnia Herzegovina, Serbia, Montenegro, etc. con lo que el Consejo cuenta actualmente con cuarenta y siete miembros. Los miembros anteriores, tanto originarios ordinarios como ordinarios invitados, gozan de la plenitud de derechos y de la facultad de estar representados tanto en el Comité de Ministros como en la Asamblea Consultiva.

→ Miembros asociados Según el Estatuto (art. 5º) existe además un tipo de miembros a los que se ha dado la denominación de asociados. Su admisión se hace sobre la base de las mismas prescripciones 149


www.uned-derecho.com que hemos visto para los miembros ordinarios invitados. La diferencia capital estriba en que los miembros asociados solamente tienen representación en la Asamblea Consultiva y no en el Comité de Ministros. Actualmente no existen miembros asociados, ya que el Sarre, que fue miembro asociado, dejó de serlo al pasar a formar parte de la República Federal de Alemania en 1957 y ésta era ya miembro ordinario en 1951.

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La Asamblea Parlamentaria ha establecido dos formas de participación no plena en los trabajos de la Organización, mediante dos categorías: a) De invitados Especiales y b) De observadores.

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Se prevé también, respecto a los miembros tres situaciones especiales, que son la retirada, la suspensión y la expulsión de los mismos. Estas tres situaciones se reglamentan separadamente en el Estatuto del Consejo de Europa.

Estructura orgánica # Comité de Ministros, Asamblea Consultiva y Secretario General Según el Estatuto, la estructura del Consejo de Europa no es muy complicada. Encontramos como órganos de carácter principal el Comité de Ministros y la Asamblea Consultiva. A ellos hay que añadir el Secretario General, que tiene, según el Estatuto, la misión capital de asistir a los otros órganos principales. También cabe la posibilidad de crear Órganos subsidiarios.

→ El Comité de Ministros Es el órgano más importante y tiene una auténtica preponderancia dentro de la Organización. Su regulación se contiene en el propio Estatuto creador. Su artículo 13 indica que es “el órgano competente que actúa en nombre del Consejo de Europa con arreglo a los artículos 15 y 16 del Tratado.” El Comité de Ministros está compuesto por representantes de los Estados, pues es un órgano de representación estatal. Según el art. 14, son los Ministros de Asuntos Exteriores a quienes incumbe dicha representación y, sólo cuando no puede asistir o por otras circunstancias, podrá designarse un suplente que actúe en su lugar. Dicho suplente será, en la medida de lo posible, un miembro del Gobierno de su país. El Comité de Ministros tiene una serie de poderes importantes, entre los que cabe hacer resaltar los siguientes: !

Llegar a conclusiones. Estas conclusiones pueden revestir la forma de recomendaciones a los Gobiernos según el art. 15 b) del Estatuto, en las que incluso se puede invitar a los Gobiernos que tengan informado al Comité de las medidas que han tomado respecto a dichas recomendaciones.

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Concluir acuerdos. En esta materia el Comité de Ministros tiene un poder prelegislativo, que queda más claro a través de dos resoluciones del año 1951.

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Por la primera, cada uno de los miembros se obliga a someter la cuestión de la ratificación de las Convenciones o de los Acuerdos a la autoridad o autoridades competentes de su país.

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Por la segunda, las Conclusiones del Comité serán sometidos por el Secretario General a todos los miembros y las ratificaciones serán depositadas ante el mismo. La convención o el acuerdo no obligará nada más que a los miembros que lo hayan ratificado.

Como puede observarse, por el tenor de esta última prescripción, el poder del Comité de Ministros es claramente prelegislativo. !

Poder de emitir decisiones de orden interno, en el sentido de poder reglamentar las cuestiones administrativas y financieras. También podrá tomar determinadas decisiones basadas en la ejecución de su propio reglamento y decidir de ciertas cuestiones internas, como son la referente a la convocatoria, las reuniones fuera de la sede del Comité y, sobre todo, las referentes a una mejor organización interior.

El Comité de Ministros celebra sesiones a puerta cerrada y en su propia sede, salvo que las circunstancias aconsejen lo contrario. La publicación de las informaciones de sus reuniones será acordada por el propio Comité. Deberá celebrar sesiones obligatorias, ya que éste debe reunirse antes de la apertura de la sesión de la Asambla Consultiva y al comienzo de la misma. Podrá reunirse en sesiones no obligatorias según el art. 21. También se celebran periódicamente reuniones a nivel de Delegados de los ministros. El Comité de Ministros toma sus decisiones por unanimidad, por mayoría simple o por mayoría de dos tercios, según sean los asuntos que se traten.

→ La Asamblea Consultiva La Asamblea Consultiva se denomina también desde 1974 Asamblea Parlamentaria. Es el órgano deliberante del Consejo de Europa y está facultada para discutir las cuestiones referentes a su competencia y a transmitir las conclusiones obtenidas al Comité de Ministros en forma de recomendación. Dentro de su misión deliberante puede estudiar todas las cuestiones de competencia del Consejo, tal y como se define en el art. 1º del Estatuto, y deliberar y formular recomendaciones sobre cualquier cuestión que le sea sometida por el Comité de Ministros. La Asamblea fija su programa u orden del día y puede constituir los Comités o Comisiones encargados de examinar cuestiones de su competencia que considere oportunos. Su actividad principal es la de formular recomendaciones. Los representantes de la Asamblea Consultiva son elegidos, hasta el momento, por los respectivos Parlamentos nacionales según el procedimiento fijado por los mismos. No están sometidos a mandato imperativo, es decir, votan libremente sin tener que seguir iniciativa de los Gobiernos. La Asamblea celebra sus sesiones en la sede central del Consejo. Éstas pueden revestir el carácter de sesiones ordinarias, de las cuales habrá de celebrarse una al año. Es posible celebrar sesiones extraordiarias, convocadas por iniciativa del Comité de Ministros. Ambas sesiones son públicas, si bien por circunstancias especiales pueden celebrarse a puerta cerrada.

→ La Secretaría

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www.uned-derecho.com La Secretaría tiene la finalidad de asistir a los órganos políticos principales, es decir, a la Asamblea y al Comité de miembros. Concebida incialmente como órgano administrativo y de asistencia a dichos órganos principales, su importancia ha ido en aumento en el plano político y muy especialmente por las facultades que le concede la Convención Europea de los Derechos Humanos. La Secretaría está compuesta por un Secretario General, dos Secretarios Generales Adjuntos y el amplio personal de la Secretaría. Los primeros son nombrados por la Asamblea Consultiva a propuesta del Comité de Ministros y los funcionarios (el personal de Secretaría) son designados por el Secretario General, que es responsable de su actividad ante el Comité de Ministros. Funciones del Secretario El Secretario General tiene importantes funciones en materia de presupuestos, tales como someter al Comité de Ministros la propuesta de presupuesto del Consejo de Europa y las peticiones de la Asamblea que puedan ocasionar gastos que excedan a las cantidades que figuren en los presupuestos para la Asamblea y sus actividades. Junto a ellas encontramos las también importantes funciones administrativas. No obstante, la vida de la Organización y el desarrollo posterior del Estatuto han hecho que las facultades del Secretario General se hayan ido potenciando. Podemos hablar de una ampliación de carácter funcional o instrumental. En este sentido el Secretario General aparece ejerciendo entre otras funciones las de coordinación entre los dos órganos principales (el Comité de Ministros y la Asamblea). Al Secretario General le ha sido otorgada la potestad de firmar acuerdos en nombre de la Organización. Junto a esta función ejerce otras importantes en cuanto órgano de la Convención, como recibir demandas individuales, las denuncias de las infracciones de la Convención, etc.

→ Órganos subsidiarios Existen además otros órganos creados por la Asamblea y el Comité de Ministros, entre los que podemos citar por su importancia la Comisión Permanente de la Asamblea, el Comité Mixto formado por representantes de la Asamblea y del Consejo, los Comités mixtos especiales, los Comités de cooperación jurídica y cultural, el Comité de la Convención de Establecimiento, etc. 2. LA ORGANIZACIÓN PARA LA SEGURIDAD Y LA COOPERACIÓN EN EUROPA (OSCE): La OSCE ha constituido desde los 70 un proceso político permanente sobre la seguridad multilateral para Europa y América del Norte; surgió a raíz de los Acuerdos de Helsinki sobre reconocimiento de fronteras entre los países del este y del oeste. Se ha ido institucionalizando progresivamente desde el final de la Guerra Fría hasta adquirir, en la cumbre de Budapest de 1994, la condición jurídica de Organización Internacional y el nombre de OSCE. Sin embargo, el fin de la Guerra Fría también ha significado que la organización pierda relevancia global. A pesar de no haber sido creada mediante tratado internacional, la naturaleza de Organización Internacional de la OSCE es indiscutida. 152



$ Principios básicos y fines. Miembros El conjunto de principios del Acta de Helsinki fue organizado en tres ámbitos principales: ! Cuestiones relativas a la seguridad en Europa: Incluye los principios que rigen las relaciones entre los participantes y ciertos problemas de su aplicación práctica, un documento destinado a fomentar la confianza y aspectos relativos a la seguridad y el desarme. ! Cooperación en materia de economía, ciencia, tecnología y medio ambiente. ! Cooperación en el campo humanitario y otros. El Acta incorporaba además un documento relativo a cuestiones de seguridad y cooperación en el Mediterráneo. Conviene destacar que el contenido de la Declaración de los Principios que rigen las relaciones entre los Estados participantes se distingue de la Resolución 2625 de la AG de la ONU porque aparecen por separado el de “respeto de los DDHH y de las libertades fundamentales” y los de “inviolabilidad de las fronteras” e “integridad territorial de los Estados”. Además, ha proporcionado una útil especificación del principio de no intervención, prohibiendo así: “[…] cualquier acto de coerción […] encaminado a subordinar a su propio interés el ejercicio por parte de otro Estado participante de los derechos inherentes a su soberanía y a obtener así ventajas de cualquier clase”.

$ Miembros El número de Estados participantes en la actualidad es de 56, frente a los 35 originarios. Se trata de una entidad euro-asiática-norteamericana que integra a casi 1/3 de los países del mundo, todos ellos del hemisferio norte.

$ El proceso histórico de su institucionalización progresiva En 1990 se firmó la Carta de París para una nueva Europa, poniendo un énfasis nuevo en la democracia pluralista, el respeto a los DDHH y la economía de mercado como bases de la organización de los Estados participantes. Los órganos políticos de la OSCE están encabezados por la Reunión en la Cumbre de los Jefes de Estado y de Gobierno, que se reúne cada dos años. Tal reunión se ha convertido en la institución suprema de discusión e impulso político, que adopta las decisiones y define las tareas cuya ejecución corresponderá fundamentalmente al Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores. Éste consejo, denominado Consejo Ministerial desde 1999 se reúne al menos una vez al año, salvo que ese año haya Cumbre. Los Estados miembros podrán convenir reuniones de Ministros de otros departamentos a modo de Consejos Sectoriales. De la preparación de las reuniones y ejecución de decisiones del Consejo Ministerial se encarga el Consejo Permanente, formado por los representantes permanentes de los países. Se ha creó también el “Foro para la Seguridad y la Cooperación” que se reúne en Viena y es competente para el control de armas y medidas para el mantenimiento de la confianza y la seguridad. El Presidente de la OSCE es siempre el Ministro de Asuntos 153


www.uned-derecho.com Exteriores del país que en ese momento presida la organización, cargo que cambia cada año y que en 2007 correspondió a España. Tiene la potestad de designar representantes personales para distintas tareas. Por último, la Carta de París creó la Asamblea Parlamentaria de la OSCE con representantes de todos los países. Se compone de 320 parlamentarios y sus poderes son de discusión y recomendación, pero también realiza actividades de observación de elecciones y de mediación, sobretodo por medio de su presidencia. Adopta sus decisiones por mayoría y se reúne anualmente en Copenhague.

$ Principales realizaciones y campos específicos de actuación ! Sobre la solución pacífica de las controversias: en este terreno la iniciativa fue tradicionalmente de los países “neutrales y no alineados”. En el 91 se aprobó en La Valletta un mecanismo consistente en la creación de un organismo para cada controversia que propondría a las partes enfrentadas medios de arreglo primero y soluciones de fondo después. Pero su eficacia fue nula ya que requería el consentimiento de las partes y su jurisdicción era limitada. En el 92 se perfeccionaron en Ginebra los acuerdos de La Valletta siendo lo más destacado la entrada en funcionamiento en 1994 de un Tribunal de Conciliación y Arbitraje; siendo el arbitraje facultativo pero la conciliación obligatoria, además de iniciarse por demanda unilateral de una de las partes. ! La dimensión humana de la seguridad de la OSCE y la protección de los DDHH: Se estableció un mecanismo de control a cuatro niveles para mejorar el cumplimiento de los compromisos acordados: intercambio de información, celebración de reuniones bilaterales entre los Estados, y la facultad de todo Estado de informar o señalar a la atención de otros situaciones y casos de interés relativos a la dimensión humana. Para reunir la información necesaria y plantear soluciones, la OSCE puede nombrar Misiones de expertos o relatores aún sin el consentimiento del Estado territorial. También se acordó que el Consejo Permanente pudiera, sin el consentimiento del Estado interesado, adoptar medidas en caso de violaciones claras, graves y no corregidas de los compromisos pertinentes de la OSCE. ! Las dimensiones político militar y económico medioambiental de la seguridad: Se aprobaron medidas relativas a la seguridad y el desarme pero las que tendrán más importancia serán las relativas a alerta temprana, prevención de conflictos, gestión de crisis y rehabilitación posterior al conflicto. El Centro de Prevención de Conflictos sirve de apoyo a la Secretaría General, al Presidente y a los Estados miembros. Cada vez más la OSCE proyecta sus actividades en la diplomacia preventiva y la lucha contra el terrorismo. En el plano económico y medioambiental la OSCE hace un seguimiento del desarrollo de los Estados miembros.

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www.uned-derecho.com LECCION 40. LA ORGANIZACIÓN DEL TRATADO DEL ATLÁNTICO NORTE (OTAN). 1. ANTECEDENTES, FINES, MIEMBROS Y ESTRUCTURA ORGÁNICA "

Antecedentes El 4 de abril de 1949 se firma en Washington el Tratado creador de la OTAN, que entró en vigor el 24 de agosto de 1949. La Organización del Tratado del Atlántico Norte constituye un pacto multilateral básico en el marco de la estrategia global de los Estados Unidos de América, en cuanto cubre un área muy importante desde el punto de vista de dicha estrategia y vincula orgánicamente a los EEUU en el terreno defensivo con sus aliados europeos. Terminada la Segunda Guerra Mundial, una serie de circunstancias actuaron como causas próximas de la decisión norteamericana de lanzarse a una cooperación militar permanente y multilateral con los países de Europa Occidental.

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Fines ! Propósitos generales Son los contenidos principalmente en el Preámbulo del Tratado. Entre ellos podemos citar los siguientes: salvaguardar la libertad, la herencia común y la civilización de sus pueblos, fundadas en los principios de la democracia, libertades individuales e imperio de la ley; favorecer el bienestar y la estabilidad en la región del Atlántico Norte; unir sus esfuerzos para su defensa colectiva y la conservación de la paz y seguridad. ! Propósitos específicos

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Compromiso de arreglar por medios pacíficos las diferencias internacionales en que los miembros de la Alianza pudieran verse envueltos, así como de abstenerse en sus relaciones internacionales de recurrir a la amenaza o el uso de la fuerza de modo incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas.

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Contribución de los miembros al desarrollo de las relaciones internacionales pacíficas y amistosas, favoreciendo las condiciones propias para asegurar la estabilidad y el bienestar, con vistas a lo cual tratarán de eliminar cualquier conflicto en sus políticas económicas internacionales y estimularán la colaboración económica entre sí.

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Cooperación defensiva y la asistencia mutua en cuanto objetivos centrales de la Alianza, como resulta lógico en un Pacto de carácter esencialmente militar.

Revisten mayor interés aquellas finalidades dirigidas a prestarse asistencia mutua en caso de amenazas, agresión o ataque armado, siendo, no obstante, distinta la efectividad de los mecanismos en uno y otro supuesto. En la actualidad se considera que, pese a haber desaparecido la amenaza de una guerra a gran escala en Europa, han aparecido nuevos riesgos de diversa índole (tensiones generadas por graves dificultades políticas, económicas y sociales; disputas de carácter territorial, religioso o étnico), que pueden conducir a conflictos en regiones periféricas de la Alianza y afectar seriamente a la seguridad euroatlántica. Por otro lado, se considera que la seguridad de la Alianza debe tener en cuenta asimismo el contexto mundial, en la medida en que los intereses de

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www.uned-derecho.com seguridad de la Alianza pueden verse afectados por otros peligros de ámbito más amplio, tales como el terrorismo, el crimen organizado, los problemas en el abastecimiento de recursos vitales, el movimiento incontrolado de grupos muy numerosos de población (sobre todo como consecuencia de los conflictos armados), entre otros. Los ataques terroristas perpetrados contra los Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001 supusieron por primera vez en la historia de la Alianza la invocación del art. 5 del Tratado.

Los acontecimientos citados se inscriben en un escenario internacional de vertiginosas mutaciones, que pueden incidir en la naturaleza y funciones de la Alianza. En diversos pronunciamientos de la Alianza se reflejaría el deseo de ésta de adaptar sus estructuras y su actuación a las nuevas circunstancias sobrevenidas en la escena internacional. "

Miembros

→ Miembros originarios. Son aquellos que firmaron el Tratado en Washington el 4 de abril de 1949 y fueron los siguientes: Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Holanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega y Portugal.

→ Miembros adheridos. Por el art. 10 del Tratado se prevé que, por acuerdo unánime de los

miembros, se puede invitar a adherirse al Tratado a otros Estados europeos susceptibles de favorecer el desarrollo de los principios del Tratado y de contribuir a la seguridad de la región del Atlántico Norte. Los países así invitados, para llegar a ser partes, deberán depositar su instrumento de adhesión ante el Gobierno de los Estados Unidos de América, depositario del Tratado. Por este procedimiento se convirtieron tempranamente en miembros Grecia y Turquía en 1952 y la República Federal de Alemania en 1955.

Entre los miembros originarios y los adheridos no existe, a efectos de derechos y obligaciones, ninguna distinción. En lo que se refiere a España, pasaría a convertirse en el 16º miembro de la Alianza Atlántica al entrar en vigor para ella el Tratado del Atlántico Norte el 30 de mayo de 1982, fecha del depósito del correspondiente instrumento de adhesión de conformidad con lo dispuesto en el art. 10 de dicho Tratado. La duración del Tratado es indefinida, pero se prevé la revisión del mismo. "

Estructura orgánica La Organización comporta un doble conjunto de organismos, civiles y militares.

→ Organismos civiles o políticos !

Consejo del Atlántico Norte. Es el órgano supremo de la Organización. Corresponde a este órgano dar las directrices políticas generales de la Organización y, en suma, servir de foro o sede de consulta entre los Gobiernos de los países de la Alianza sobre cualesquiera asuntos de interés básico para ésta. Adopta a tal fin decisiones por unanimidad o consenso.

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Secretario General. La presidencia del Consejo inicialmente se turnaba entre los Ministros en él participantes, pero a partir de 1957 pasaría a corresponder al Secretario General, colocado al frente de un importante aparato administrativo civil, la Secretaría.

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Diversos Comités. Fueron creados diversos Comités como el político, de asesores económicos, de información y relaciones culturales, cientítico, de defensa civil, etc. 156



Asociación para la Paz (APP). Nace en 1994 para establecer programas de cooperación individualizada entre la OTAN y cada uno de sus socios. El Documento Marco de la APP plantea como objetivos fomentar la transparencia en los presupuestos de defensa, el control democrático de los ministerios de defensa, la planificación conjunta, la realización de maniobras militares conjuntas y la posibilidad de operar con fuerzas de la OTAN en misiones de mantenimiento de la paz, salvamento y operaciones humanitarias, así como en otros ámbitos que pudieran aprobarse.

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Consejo de Asociación Euroatlántico. Nace en 1997 como un mecanismo de coordinación de las actividades de cooperación política y militar de la OTAN. Es un foro multilateral de consultas y cooperación entre los aliados de la OTAN y sus socios. Está integrado por cincuenta Estados (los Estados miembros de la Alianza y los que participan en la APP).

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Asamblea del Atlántico Norte. Tiene un carácter no oficial y fue creada extraestatutariamente. Sin embargo, ha desarrollado desde 1955 una importante labor en el campo de la cooperación política, socioeconómica, etc. en el seno de la OTAN.

→ Estructura militar !

Comité Militar. Preside la estructura militar. Está compuesto por los Jefes de Estado Mayor o los representantes permanentes de cada Estado miembro, salvo Islandia, que al carecer de fuerzas armadas está representada por un civil. Está concebido como la suprema autoridad militar de la OTAN.

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Otros órganos. Bajo el Comité Militar se hallan todos los organismos militares de la Organización.

En 2003 fue aprobada una nueva reforma de la estructura de Mando militar de la Alianza. Con ello se pretende conseguir una estructura más ligera, más flexible, más eficaz y mejor adaptada a la conducción de las futuras operaciones militares. ! Nivel estratégico. Existirá un único Mando investido de responsabilidades operativas. ! Por debajo del nivel estratégico, la estructura será objeto de una fuerte racionalización, con una nueva reducción del número de cuarteles generales. Además, existen diversos organismos militares destinados a promover la unidad de las fuerzas armadas y aumentar su eficacia. Los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 han incidido también sobre la estrategia militar de la Alianza, al poner el acento en los desafíos a la seguridad provenientes del terrorismo y de la proliferación de armas de destrucción masiva. De ahí que, en la Declaración de la Cumbre de Praga de 2002, los Jefes de Estado y de Gobierno de la Alianza expresaran la necesidad de que la OTAN pudiera contar con fuerzas militares eficaces. Dichas fuerzas deberían llevar a cabo operaciones continuadas, en longitud de distancia y en duración, incluyendo la posibilidad de un escenario en el que podrían enfrentarse a amenazas nucleares, químicas y biológicas. La OTAN y la UE suscribieron en 2003 un conjunto de documentos de cooperación (paquete “Berlín-Plus”), con el objeto de evitar duplicidades innecesarias de recursos. 157



LECCIÓN 41. LA UNIÓN EUROPEA Debido a la gran amplitud de este tema y teniendo en cuenta que gran parte de sus conceptos se estudian en la asignatura de Derecho Comunitario (Instituciones de la Unión European, en GRADO), he procedido en estos apuntes a un amplio resumen, destacando solamente los conceptos que he considerado más fundamentales. 1. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA Se considera generalmente que los primeros antecedentes del proceso de integración que se desarrolla en nuestros días en las Unión Europea se localizan en el período comprendido entre las dos guerras mundiales. Sin embargo, hasta después de la Segunda Guerra Mundial los proyectos europeístas no habrían de plasmarse en realidades concretas que, por otra parte, como consecuencia de la escisión del continente en dos bloques, quedarían limitadas al área de Europa occidental. En los años siguientes a la guerra diversos movimientos europeístas despliegan una gran actividad. En 1948, el acontecimiento más relevante desde el punto de vista de la integración europea es el Congreso de La Haya. De este Congreso salió el impulso decisivo para la creación del Consejo de Europa. En el Congreso de La Haya se manifestaron claramente dos enfoques divergentes de la integración europea: de un lado, los que propugnaban una cooperación intergubernamental desarrollada a través de instituciones permanentes, pero que no afectase a la soberanía de los Estados; de otro, los partidarios de una integración de carácter federal, que incluso llegaron a proponer la convocatoria de una Asamblea constituyente europea. El Consejo de Europa responde fundamentalmente al primero de estos enfoques. Desde sus comienzos, la evolución de las Unión Europea ha conocido muchos procesos de gestión, que por su amplitud no vamos a desarrollar aquí. A modo resumido, destacamos solamente los que consideramos más importantes:

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En 1950 el gobierno francés propone colocar el conjunto de la producción franco-alemana de carbón y acero bajo una alta autoridad común en una Organización abierta a la participación de los demás países de Europa. La aceptación de esta propuesta da lugar a rápidas negociaciones que conducen a la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), mediante el Tratado de París de 1951, que entró en vigor en 1952.

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En la reunión de Messina de junio de 1955 los Ministros de Asuntos Exteriores de “los Seis” decidieron crear un comité intergubernamental de expertos encargado de estudiar las posibilidades de establecer un mercado común general. Se inician así las negociaciones que conducirían a la firma, en 1957 en Roma, de los tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM), que entraron en vigor en 1958 (“Europa de los Seis” # Francia, República Federal de Alemania, Bélgica, Italia, Luxemburgo y Países Bajos).

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Sucesivas ampliaciones de los Estados han llevado el número de miembros de 6 a 28 (última entrada de Croacia en 2013). Igualmente se produjeron cuatro modificaciones importantes de los tratados constitutivos, realizadas por el Acta Única Europea (1986), por el Tratado de Maastricht (1992), por el Tratado de Amsterdam (1997) y por el Tratado de Niza (2001). El Tratado por el que se establece la Constitución para Europa, firmado en Roma el 29 de octubre de 2004, pretendía ser la quinta modificación del derecho comunitario originario y, posiblemente, la más ambiciosa, pero su proceso de ratificación se vió truncado por dos referendos negativos en 158


www.uned-derecho.com Francia y en los Países Bajos. No obstante, buena parte de sus contenidos ha sido rescatada por el Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007 y que ha entrado en vigor el 1 de diciembre de 2009.

2. PAÍSES MIEMBROS ACTUALES VEINTIOCHO PAÍSES MIEMBROS Alemania Irlanda Austria Italia Bélgica Letonia Bulgaria Lituania Chipre Luxemburgo Croacia (2013) Malta Dinamarca Países Bajos Eslovaquia Polonia Eslovenia Portugal España Reino Unido Estonia República Checa Finlandia Rumanía Francia Suecia Grecia Hungría

3. OBJETIVOS Y PRINCIPIOS DE LA UNIÓN EUROPEA Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el proceso de integración europea ha quedado englobado en la organización internacional denominada «Unión Europea», que viene a sustituir a las Comunidades Europeas. Así, se pone fin a un largo periodo de articulación jurídica compleja del proceso de integración. El Tratado de Maastricht estableció un marco jurídico unitario para el conjunto del proceso de integración, plasmado en la noción de “Unión Europea” que no sólo comprende las Comunidades Europeas, sino que también se extiende a la cooperación intergubernamental que se desarrolla entorno a ellas. El Tratado de la Unión Europea (TUE), conocido también como Tratado de Maastricht por haber sido firmado el 7 de febrero de 1992 en la localidad holandesa que lleva dicho nombre, es un Tratado que modifica los Tratados fundacionales de las Comunidades Europeas (Tratado de París (1951), los Tratados de Roma de 1957 y el Acta Única Europea de 1986). Constituyó un paso crucial en el proceso de integración europeo, pues se sobrepasaba por primera vez el objetivo económico inicial de las Comunidades y se le da una vocación de carácter político. Con este Tratado se crea la Unión Europea, que engloba en sí las tres Comunidades Europeas anteriores, aunque con modificaciones sustanciales sobre todo de la Comunidad Económica Europea, que pasó a llamarse Comunidad Europea. Además, se adoptan dos sistemas de cooperación intergubernamental: la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Cooperación en Asuntos de Interior y de Justicia (CAJI). Es también el Tratado por el que se anuncia la introducción del euro. Las negociaciones en torno al Tratado finalizaron en diciembre de 1991. El tratado entró en vigor el 1 de noviembre de 1993. A su vez, se vio modificado por el Tratado de Ámsterdam, aprobado por el Consejo de la Unión Europea en 1997 y que entró en vigor tras la preceptiva ratificación por parte de todos los Estados miembros el 1 de mayo de 1999. Con el Tratado de Ámsterdam se alteró la estructura política de la Unión, debido a la ampliación prevista para otros Estados. También el Tratado de Niza modificó el TUE.

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www.uned-derecho.com De esta forma, la Unión Europea nacia como una idea de conjunto para denominar al entramado formado por las Comunidades Europeas (pilar comunitario) y por los dos pilares de cooperacion, (pilar P.E.S.C. y pilar C.A.J.I.) La entrada en vigor del Tratado de Niza no alteró esta estructura de la UE, aunque sí conllevó modificaciones en disposiciones concretas de los tres pilares, especialmente en las materias de índole institucional. Un cambio que se produjo fue la desaparición de la CECA en 2002, como consecuencia de la terminación de su tratado constitutivo, previéndose la transferencia de todos los elementos del patrimonio de la CECA a la CE. El fallido Tratado Constitucional acababa con esta estructura de pilares tan complicada de la U.E. y preveía la unificación total del marco jurídico del proceso de integración europea mediante la transformación de la U.E. en organización internacional con personalidad jurídica expresamente reconocida y la desaparición de las Comunidades Europeas (C.E. y C.E.E.A.), que debían ser sustituidas por aquélla. El Tratado de Lisboa mantiene, aunque con más timidez, este cambio en la configuración jurídica de la U.E. El art. 1 del nuevo T.U.E. afirma que los Estados crean una Unión Europea a la que «atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes» y que esta nueva U.E. «sustituirá y sucederá a la Comunidad Europea». El derecho originario de esta nueva U.E. ha sido también reestructurado por el Tratado de Lisboa, de manera que queda recogido ahora en dos tratados internacionales, uno general, denominado Tratado de la Unión Europea (T.U.E.) y otro de desarrollo, que se denomina Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (T.F.U.E.) con el mismo valor jurídico, según establece expresamente el art. 1 T.U.E La entrada en vigor del Tratado de Lisboa supone un cambio muy significativo en la estructura de la UE, ya que a ésta se le reconoce personalidad jurídica internacional y sustituye a la CE. Como consecuencia de ello, la estructura en tres pilares que caracterizaba a la Unión llegó a su fin, con la consiguiente unificación de todo su sistema jurídico y la extensión del método comunitario de forma absoluta al tercer pilar y de manera limitada a la PESC, que mantenía unas características específicas, propias de una estructura de cooperación. La actuación de la UE está inspirada en los objetivos que le asignan sus Estados miembros y debe llevarse a cabo de conformidad con una serie de principios que aparecen especificados en su derecho originario. "

Objetivos Los objetivos figuran debidamente relacionados en el tenor literal del art. 2 TUE. Por su parte, el Tratado de Lisboa lleva a cabo una actualización y una ampliación de los objetivos que guiarán la actuación de la Unión. La disposición fundamental a estos efectos es el art. 3 del nuevo TUE. !

El artículo 3 menciona como primer objetivo de la UE, promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.

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En segundo lugar, incluye el objetivo del espacio de libertad, seguridad y justicia. A continuación hace referencia a los objetivos económicos del mercado interior, la cohesión económica, social y territorial y la unión económica y monetaria.

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El mismo precepto, referente al mercado interior, establece que la Unión obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa, basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico. Además, se indica que la Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño. Asimismo, este precepto dispone que la Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo.

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El último objetivo de la UE se refiere a la actividad exterior y el art. 3.5 dice que en sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al estricto respeto y al desarrollo del Derecho Internacional, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas.

Principios La actuación de la UE, orientada a la consecución de sus objetivos, debe ajustarse a una serie de principios básicos que aparecen identificados en las disposiciones iniciales del TUE. Estos principios son los siguientes:

→ Principio democrático y principio del respeto a los derechos humanos El art. 2 TUE establece de forma expresa la vinculación de la UE con el principio del respeto a los valores democráticos, que es unánimemente compartido por todos sus Estados miembros. El respeto de este principio democrático constituye una de las exigencias que deben cumplir los Estados miembros para su adhesión a la UE, según establece expresamente el art. 49 TUE. Los valores democráticos son también reafirmados por el Tratado de Lisboa. Estrechamente relacionado con el principio democrático aparece el respeto de los derechos humanos, que se contempla en los arts. 6 y 7 TUE y que ha sido considerablemente reforzado por el Tratado de Lisboa.

→ Principio de igualdad ante los Tratados y de respeto a la identidad nacional de los Estados miembros

El apartado 2 del art. 4 TUE establece que “la Unión respetará la identidad nacional de sus Estados miembros”. El art. 4.2 recoge algunos de los elementos que conforman esa identidad nacional, a saber: sus estructuras fundamentales políticas y constitucionales, incluidas la autonomía local 161


www.uned-derecho.com y regional: las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional, que seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro. Esta disposición, introducida por el Tratado de Maastrich, está destinada a proteger la soberanía de los Estados miembros frente a la UE y los desarrollos del proceso de integración. Su inclusión puede parece una obviedad, pero manifiesta un recelo especialmente de los países menos europeístas hacia el avance del proceso de integración.

→ Principios de atribución de competencias, subsidiariedad y proporcionalidad El Tratado de Lisboa lleva a cabo una clarificación notable de la delimitación vertical de competencias entre la UE y sus Estados miembros. El art. 5.1 del TUE, reafirma el principio de atribución como piedra angular de la delimitación vertical de competencias, señalando que “la delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución” y que en virtud de él “la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan”. Además, esta disposición concluye remachando que “toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros”. En definitiva, la U.E. sólo dispone de las competencias cuyo ejercicio le han encomendado expresa o implícitamente sus Estados miembros para conseguir sus objetivos y no tiene ninguna competencia orignaria. A la hora de ejercer las competencias que tiene atribuidas, la UE tiene que respetar dos principios que enumera el art. 5 TUE, que son el de subsidiariedad y el de proporcionalidad. El principio de subsidiariedad aparece recogido en el párrafo tercero del art. 5 TUE con los términos siguientes: «en virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos, que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión». Y el principio de proporcionalidad en el párrafo cuarto del mismo artículo dice que «en virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados». El principio de proporcionalidad es un principio ampliamente utilizado por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia desde hace mucho tiempo.

→ Principio de cooperación leal El deber de cooperación leal entre los Estados miembros y la Unión está regulado por el art. 4.3 TUE. Este artículo impone a los Estados, en primer lugar, una obligación de colaboración activa en virtud de la cual deben adoptar todas las medidas generales o particulares necesarias para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que le impone el derecho comunitario. En segundo lugar, impone a los Estados miembros un deber de 162


www.uned-derecho.com abstención, que les obliga a no adoptar ninguna medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión. Por último, los Estados deben facilitar a las instituciones de la UE el cumplimiento de sus misiones y, como consecuencia de ella, están obligados a suministrar a éstas las informaciones que les soliciten.

→ Las cooperaciones reforzadas El Tratado de Amsterdam introdujo otro principio de gran relevancia en el funcionamiento de la UE: el de cooperación reforzada, que introduce con carácter general el concepto de integración diferenciada, según el cual los Estados miembros más ambiciosos pueden profundizar en su proceso de integración, permitiendo a los restantes incorporarse posteriormente a esos avances. No obstante, el Tratado de Amsterdam sometió el recurso a la cooperación reforzada a requisitos tan rígidos que la hacían inviable. Por ello el Tratado de Niza realizó una reordenación de las disposiciones aplicables a dicho principio, introduciendo cambios de cierta relevancia, aunque sin modificarlo sustancialmente. Estas disposiciones se contienen en el Título VII del TUE, que comprende los arts. 43 a 45, aplicables con carácter general para la utilización de la cooperación reforzada en cualquiera de los tres pilares de la UE. Además, hay disposiciones específicas sobre el procedimiento aplicable a la cooperación reforzada en cada uno de los tres pilares, incluida la PESC, que antes del Tratado de Niza estaba cerrada a la utilización de este mecanismo. El Tratado de Niza determina un umbral mínimo de ocho Estados para recurrir a la cooperación reforza. El Tratado de Lisboa introduce algunos cambios, aunque no trascendentales, en la regulación de las cooperaciones reforzadas. Como desaparecen los pilares, hay un régimen único de cooperación reforzada, que se regula en el art. 20 TUE y en las diposiciones de desarrollo contenidas en los ats. 326-334 TFUE.

4. EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA "

La Comisión La Comisión es una institución encargada de defender el interés general de la Comunidad en el seno de la estructura institucional. Es equiparable a los gobiernos o ejecutivos de los sistemas constitucionales internos. Su organización y funcionamiento, así como las competencias que le han sido atribuidas, le confieren un papel central en el proceso de integración comunitario, que le ha hecho merecedora del calificativo de “motor de la Comunidad”. La Comisión es un órgano colegiado, que ejerce sus funciones con independencia en interés de la UE. Únicamente pueden formar parte del colegio de comisarios los nacionales de los Estados miembros. La primera Comisión nombrada con la entrada en viorr del Tratado de Lisboa estará compuesta por un nacional de cada Estado miembro, incluidos su Presidente y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. A partir de 2014, la Comisión se reducirá y se compondrá de un número de miembros correspondiente a los dos tercios del número de Estados miembros, incluidos su Presidente y el 163


www.uned-derecho.com Alto Representante, número que el Consejo Europeo podrá modificar por unanimidad. Los comisarios serán seleccionados mediante un sistema de rotación igualitario entre los Estados miembros que permita tener en cuenta su diversidad demográfica y geográfica (art. 244 T.F.U.E.) Los miembros de la Comisión son nombrados por un período de cinco años, con posibilidad de renovación. La Comisión está presidida por su Presidente, que ocupa una posición relevante dentro del colegio de comisarios. Corresponde al Presidente definir la orientación política y determinar la organización interna de la Comisión, repartir las responsabilidades entre los comisarios y reorganizarlas durante su mandato, nombrar a los vicepresidentes y solicitar a un comisario su dimisión, previa aprobación del colegio. La Comisión es la institución que cuenta con el mayor número de funcionarios y con la capacidad operativa más importante, por lo que, en cierta medida, es la instancia ejecutiva de la UE. Como consecuencia de ello, las funciones y competencias que se le han asignado son bastante extensas y se regulan en distintos preceptos del Tratado UE. Las competencias más importantes atribuidas a la Comisión son las siguientes: defensa del derecho de la Unión; poder de iniciativa legislativa y presupuestaria; facultades decisorias propias; competencias de ejecución; competencias en materia de relaciones exteriores. "

El Parlamento europeo Se trata de la institución encargada de la representación de los pueblos de los Estados miembros. De conformidad con el art. 14.2 TUE el número de miembros del Parlamento Europeo no excederá de 750 miembros más el Presidente. El umbral mínimo de escaños por Estado miembro se fija en seis diputados y el máximo en 96 por Estado miembro Los miembros del Parlamento son elegidos por un período de cinco años mediante sufragio universal, libre, directo y secreto. El Acta Electoral Europea ha sido reformada por una Decisión de 25 de junio de 2002 que establece unos principios comunes aplicables a las elecciones al Parlamento Europeo. Estos principios son los siguientes:

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Elección por sufragio universal, directo y secreto.

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Posibilidad de listas con voto de preferencia, existiendo países como España con listas bloqueadas; Estados donde el elector puede expresar sus preferencias dentro de la lista (Italia o Bélgica) y países como Luxemburgo que permiten mezclar listas (Luxemburgo).

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Posibilidad de establecimiento de umbral mínimo no superior al 5 por 100 de votos emitidos para atribución de escaños.

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Predeterminación en el Acta de las fechas electorales.

Modo de escrutinio proporcional. Circunscripciones electorales únicas (España, Francia, Luxemburgo o Portugal) o con subdivisiones regionales (por ejemplo, Alemania o Italia).

Posibilidad de limitar los gastos de campaña electoral de los candidatos.

Otras cuestiones electorales se remiten al derecho interno de los Estados, como el régimen de incompatibilidades de los europarlamentarios, la edad mínima para el ejercicio del derecho de voto activo y pasivo o la regulación del voto por correo o por poder. En España, se introdujo en 1987 el Título VI en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, modificado por última vez en 2003, que establece las disposiciones especiales aplicables a las elecciones al Parlamento 164


www.uned-derecho.com Europeo, cuyos aspectos principales son: circunscripción electoral única para todo el territorio nacional; prohibición de la acumulación de mandatos parlamentarios y mantenimiento de las características básicas del sistema electoral español, como escrutinio proporcional favorecedor de los grandes partidos y sistema de listas bloqueadas. El Parlamento Europeo dispone de poder de autoorganización, a tenor del art. 232 TFUE y su organización interna se inspira en la de los Parlamentos nacionales. Los parlamentarios, independientemente de su nacionalidad, se agrupan según afinidades políticas, existiendo en la actualidad los siguientes grupos parlamentarios:

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Grupo del Partido Popular Europeo (demócrata-cristianos) Grupo de la Alianza Progresista de los Socialistas y demócratas en el Parlamento Europeo. Grupo de la Alianza de los Demócratas y Liberales por Europa. Grupo de los Verdes/Alianza Libre Europea. Conservadores y Reformistas Europeos. Grupo Confederal de la Izquierda Unitaria Europea/Izquierda Verde Nórdica. Europa de la Libertad y de la Democracia Y algunos diputados no adscritos a ningún grupo político.

Las competencias atribuidas inicialmente al Parlamento eran muy escasas en comparación con las del Consejo y las de la Comisión. A partir de las prerrogativas que le reconocían los Tratados, el Parlamento ha intentado, con éxito, aumentar sus competencias a través de acuerdos con las otras instituciones y mediante la revisión de los Tratados constitutivos. Con el Tratado de Lisboa, el Parlamento gana poder como consecuencia de la generalización de la codecisión con el procedimiento legislativo ordinario, con la extensión de la mayoría cualificada y con el incremento de sus competencias presupuestarias. Las competencias más importantes del Parlamento Europeo son las siguientes:

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Poder de deliberación general Competencias de control político Participación en el procedimiento legislativo Competencias presupuestarias Competencias en materia de relaciones exteriores

El Consejo El Consejo asegura la inserción, representación y defensa de los intereses de los Estados miembros en el sistema institucional comunitario. Su naturaleza es ambigua, porque funcionalmente es una institución de la UE a la que compete adoptar la mayor parte del derecho comunitario derivado, pero su estructura orgánica es de carácter diplomático, al estar formada por representantes de los Estados miembros. Esta ambigüedad le confiere una cierta ambivalencia y marca tanto su organización y funcionamiento como las funciones que desempeña.

→ Organización y funcionamiento 165


www.uned-derecho.com Según el art. 16 TUE, el Consejo de la Unión Europea está compuesto por “un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro”. La composición personal del Consejo puede variar, y de hecho varía en las distintas sesiones, en las que los Estados miembros son representados por distintos miembros de sus respectivos Gobiernos en función de las materias examinadas. La composición variable y la discontinuidad temporal constituyen un obstáculo para el funcionamiento del Consejo. Estos inconvenientes se evitan, en parte, con la actuación de la Secretaría General, que constituye el soporte administrativo permanente del Consejo, del Estado que ejerce la Presidencia del Consejo y del Comité de Representantes Permanentes (COREPER). La Presidencia del Consejo es ejercida por rotación por cada Estado miembro durante un período de seis meses, siguiendo el orden acordado por el Consejo. Las necesidades prácticas han llevado a la Presidencia del Consejo a desempeñar importantes funciones, tales como la convocatoria, elaboración del orden del día y dirección de las múltiples reuniones del Consejo y del COREPER, la búsqueda de compromisos entre los Estados para adoptar las decisiones más importantes y conflictivas y la representación de la UE en el ámbito internacional conjuntamente con la Comisión. La caracterización del Consejo sería incompleta sin hacer referencia al COREPER. El TUE le asigna la misión de “preparar los trabajos del Consejo y realizar las tareas que éste le confie”. Su creación obedece al deseo de los Estados miembros de estar asociados de forma permanente a los trabajos de la Unión. El COREPER está compuesto por los representantes permanentes de los Estados miembros ante la Unión, con rango de Embajadores.

→ Funciones El Consejo es un órgano de “estructura ambivalente”. De un lado, es una Institución comunitaria, que ejerce competencias comunitarias y está vinculado por los objetivos comunitarios. De otro, sus miembros, al participar en la adopción de las decisiones comunes, actúan en representación de sus respectivos Estados. En consecuencia, su objetivo es armonizar los intereses nacionales con el interés comunitario. Por ello, las competencias que le han sido atribuidas son diversas y complejas. El art. 16.1 TUE enumera las más importantes, aunque de forma no exhaustiva. A la luz de este precepto y de las restantes disposiciones del Tratado UE, se pueden identificar las siguientes competencias del Consejo:

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Poder legislativo Poder presupuestario Poder de definición y coordinación de políticas Competencias en materia de relaciones exteriores

El Consejo europeo Fue creado inicialmente al margen de los Tratados y constitucionalizado posteriormente por el Acta Única Europea. El Tratado de Lisboa ha introducido cambios significativos en el Consejo Europeo orientados a conseguir su plena inserción en el sistema institucional y la reafirmación jurídica de su liderazgo político sobre el proceso de integración, con el consiguiente 166


www.uned-derecho.com reforzamiento de la lógica intergubernamental en la estructura institucional de la U.E. Está regulado específicamente en el art. 15 T.U.E. y en los arts. 235 y 236 TFUE. El Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por el Presidente del Consejo y el Presidente de la Comisión, los cuales estarán asistidos por un ministro competente en la materia y por un miembro de la Comisión. El Alto Representante participará en los trabajos del Consejo Europeo. El art. 15.3 prevé, igualmente, que el Consejo Europeo se reunirá al menos dos veces por semestre, por convocatoria de su presidente.

→ Funciones y adopción de decisiones En lo que respecta a la organización de los trabajos, el Consejo Europeo estará asistido por la Secretaría General del Consejo (art. 235.4 T.F.U.E.) y la preparación del orden del dia de las reuniones corresponderá al Consejo de Asuntos Generales. La adopción de decisiones en el Consejo Europeo se realiza, como regla general. por consenso (acuerdo de los Jefes de Estado o de Gobierno), excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa (art. 15.4 T.U.E). Los tres procedimientos decisorios del Consejo Europeo se especifican en los arts. 235 y 236 T.F.U.E. y son: ! Mayoría simple para las cuestiones de procedimiento y para la aprobación de su reglamento interno (art. 235.5). ! En varios casos, se prevén decisiones del Consejo Europeo por unanimidad, que requieren el voto favorable de todos sus miembros. Es posible la representación de un solo miembro por otro y la abstención no impide la unanimidad. ! Mayoría cualificada, en los mismos términos previstos en los arts, 16.4 T.U.E. y 238.2 T.F.U.E. para el Consejo, El Consejo Europeo adoptará por mayoría cualificada, por ejemplo, la decisión que establezca la lista de las formaciones del Consejo, distintas de la de Asuntos Generales y de la de Asuntos Exteriores, y la decisión relativa a la presencia de las formaciones del Consejo, con excepción de la de Asuntos Exteriores (art, 156 TFUE). Las funciones del Consejo Europeo serán las actuales de dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y de definir sus orientaciones y prioridades políticas genenerales. advirtiendo el art. 15.1 que no ejercerá función legislativa alguna. La aplicación concreta de las políticas es responsabilidad de las otras instituciones (la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo), salvo en materia de política exterior y de segundad común. Ademas, el Consejo Europeo decidirá en nombramientos cruciales para el sistema institucional: propone, por ejemplo, el Presidente de la Comisión al Parlamento Europeo y nombra, de acuerdo con el Presidente de la Comisión, al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (art. 18 T.U.E.), designa al Presidente del Consejo Europeo (art. 15 T.U.E.), nombra al Presidente, Vicepresidente y miembros del Comité Ejecutivo del B.C.E. (art, 283 T.F.U.E.).

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www.uned-derecho.com El Consejo Europeo continúa teniendo, debido a su composición, poderes para desbloquear conflictos de importancia sistémica, como la manera de afrontar el resultado negativo de un referéndum de ratificación de un tratado de reforma del derecho originario. Las decisiones del Consejo Europeo se dan a conocer mediante las «Conclusiones de la Presidencia», eventualmente acompañadas de anexos, que se publican imnediamente después de cada reunión de este órgano.

"

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea La función encomendada al TJUE por el art. 19 TUE es la de garantizar el respeto del derecho en la aplicación e interpretación del Tratado. Sin embargo, esta institución única cuenta con instancias jurisdiccionales diferentes, cuyos nombres cambian con el Tratado de Lisboa a saber: La instancia superior continuará llamándose «Tribunal de Justicia». La instancia intermedia se denomina «Tribunal General». La instancia inferior está constituida por los «tribunales especializados». Por el momento, sólo se ha creado el Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea. La articulación del poder judicial en la Comunidad ha permanecido prácticamente invariable desde su creación, pero en la década de los noventa el modelo organizativo ha comenzado a mostar sus primeros síntomas de agotamiento. El aumento del volumen del contencioso y las dificultades para mantener el modelo de funcionamiento del TJUE, con el incremento del número de Estados miembros, ha requerido algunos cambios en el poder judicial comunitario, que fueron introducidos por el Tratado de Niza, sin revolucionar el sistema jurisdiccional comunitario ni diseñar una nueva arquitectura judicial para la futura UE ampliada. → Organización y funcionamiento De conformidad con el TUE, el TJUE está compuesto por jueces y abogados generales.

−

El art. 19.2 acoge expresamente el principio de un juez por Estado miembro que cuenta ahora con veintisiete jueces. Este gran aumento del número de jueces ha incidido en la organización de la actividad jurisdiccional del Tribunal.

−

El mismo art. establece que los jueces estarán asistidos por ocho abogados generales.

Los jueces y los abogados generales, cuyo estatuto es idéntico sin perjuicio de la diversidad de sus funciones, son designados, según el art.19.2 TUE y 253 TFUE, de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros por períodos de seis años susceptibles de renovación. Han de ser elegidos entre personalidades que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia. Los jueces eligen entre ellos en votación secreta y por mayoría un Presidente por un período de tres años, renovable. El Presidente dirige los servicios del Tribunal, preside las vistas y las deliberaciones del Pleno y de la Gran Sala y tiene importantes competencias 168


www.uned-derecho.com procesales durante el desarrollo de los procedimientos. Además, los jueces nombran por períodos de seis años un Secretario, que ejerce funciones administrativas y procesales. El art. 251 TFUE establece que el Tribunal de Justicia “actuará en Salas o en Gran Sala, de conformidad con las normas establecidas al respecto en el Estatuto del Tribunal de Justicia. Cuando el Estatuto así lo disponga, el Tribunal de Justicia también podrá actuar en Pleno”. → Competencias El Tribunal de Justicia ejerce su jurisdicción sobre las materias que se mencionan en el art. 19.3 TUE, utilizando las competencias jurisdiccionales y las vías de recurso que se le atribuyen, en especial, en el TUE, que son las siguientes:

− Control de las infracciones del Derecho comunitario por los Estados miembros, que se realiza mediante el recurso de incumplimiento, previsto en los art. 258 a 250 TFUE.

− Control de la legalidad de la actividad o inactividad de los órganos comunitarios. Este

control se ejerce sobre la base de distintos tipos de recursos, que no sólo pueden ser interpuestos por los Estados miembros y las instituciones comunitarias, sino también por los particulares que reúnan determinados requisitos de legitimación.

− Interpretación del derecho comunitario a título prejudicial, prevista en el art. 267 TFUE. − Examen de la validez de actos de las instituciones a través de las cuestiones prejudiciales de apreciación de validez, regulada en el art. 267 TFUE.

− Constatación de la responsabilidad extracontractual de la UE. En principio, la

responsabilidad contractual está sometida, salvo cláusulas compromisorias, a la jurisdicción de los tribunales internos de los Estados miembros.

− Litigios entre la UE y los funcionarios y demás agentes a su servicio. − Dictámenes. El 218.11 TFUE faculta a la Comisión, al Consejo o a un Estado miembro

para solicitar del Tribunal un dictamen previo sobre la compatibilidad con las disposiciones del Tratado de un proyecto de acuerdo entre la Unión y uno o varios terceros Estados o una organización internacional. Si el dictamen es negativo, el acuerdo proyectado sólo puede entrar en vigor si se produce una revisión del derecho primario de la Unión en las condiciones previstas por el art. 48 T.U.E.

− Recursos de casación contra las resoluciones del Tribunal General (art. 256 TFUE) y contra resoluciones de tribunales especializados (art. 256.2 T.EU.E,).

Los aspectos más significativos de estas competencias del TJUE, que requieren un comentario adicional, son el control jurisdiccional de los incumplimientos de los Estado, el control de la legalidad comunitaria y la competencia prejudicial. ∗

La declaración judicial de los incumplimientos de los Estados 169



Se realiza mediante el recurso de incumplimiento, previsto en los arts. 258 y 260 TFUE, para hacer frente a las violaciones del derecho originario, de los actos vinculantes de las instituciones y de los acuerdos y normas internacionales que obligan a la UE. La legitimación activa corresponde a los Estados miembros y a la Comisión, pero es esta institución la que normalmente plantea estos recursos en ejercicio de su misión de velar por la aplicación del derecho comunitario.

∗

El control jurisdiccional de legalidad de la Unión Se efectúa a través de varias vías procesales (recurso de anulación, recurso por omisión y la excepción de ilegalidad). La expresión “control de la legalidad” debe ser entendida en un sentido amplio.

−

De un lado, cubre tanto un control de la legalidad en sentido estricto (es decir, de la conformidad de los actos comparables a los actos administrativos nacionales con las normas que les sirven de fundamento), como un control de constitucionalidad, que tiene por objeto revisar la conformidad de los actos normativos de carácer general con los Tratados constitutivos, que, pese a su naturaleza jurídico-formal de instrumentos internacionales, han sido interpretados y aplicados por el TJUE como una auténtica constitución comunitaria.

−

Por otra parte, la noción de legalidad de la Unión no sólo incluye el derecho escrito, sino también los principos generales del derecho, que comprenden los de origen internacional, los principios básicos de los tratados y los principios generales comunes a los sistemas jurídicos de los Estados miembros y que el TJUE aplica de manera general en materias como la protección de los derechos humanos.

∗

La competencia prejudicial Constituye, quizás, el elemento más importante del sistema judicial comunitario. El sistema de cuestiones prejudiciales pretende asegurar una interpretación uniforme del derecho comunitario, pese a que su aplicación corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales. Se trata, por tanto, de un instrumento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, encargados de la aplicación de las normas y el TJUE encargado de su interpetación, que debe ser uniforme para el conjunto de la Comunidad. El objeto de la competencia prejudicial es doble: la interpretación de los Tratados y del derecho comunitario derivado, de un lado (cuestiones prejudiciales de interpretación) y, de otro, el examen de la validez de los actos de las instituciones (cuestiones prejudiciales de apreciación de validez). Estas cuestiones deben ser planteadas por los jueces nacionales cuando tengan una duda sobre la interpretación o la validez de una norma comunitaria aplicable en el litigio del que están conociendo. La formulación de la cuestión es obligatoria únicamente si la resolución del órgano jurisdiccional nacional no es susceptible de un recurso ulterior de derecho interno, pero hay que tener en cuenta, también, que la declaración de la invalidez de un acto comunitario compete en exclusiva al TJUE. El proceso prejudicial tiene carácter incidental en relación con el proceso principal que se desarrolla ante el juez nacional. El sistema se basa en una estricta separación de 170


www.uned-derecho.com funciones entre el juez nacional, encargado de juzgar el litigio entre las partes y de aplicar el derecho comunitario al caso concreto, y el TJUE, cuya función se limita a interpretar el derecho comunitario o, en su caso, a examinar la validez de un acto. → El Tribunal General El Tribunal General es el nuevo nombre de la instancia intermedia del T.J.U.E, denominada antes Tribunal de Primera Instancia y cuya creación se llevó a cabo por el Consejo por decisión de 24 de octubre de 1988 y le atribuyó nuevas competencias. Posteriormente el Tratado de Niza introdujo importantes cambios respecto al TPI, ya que derogó la Decisión de 1988 y su contenido, con modificaciones, fue insertado en los arts. 224 y 225 TCE y en los artículos 47 a 62 del Estatuto del Tribunal de Justicia. El art. 254 T.F.U.E. establece que el Tribunal General «contará con al menos un juez por Estado miembro», con lo que se abre la posibilidad de que su composición evolucione en consonancia con las competencias que se le asignen. Según el art. 48 de su Estatuto, el Tribunal General está formado por veintisiete jueces. El nombramiento de los jueces del Tribunal, General se realiza de la misma manera que el de los del Tribunal de Justicia y pueden elegidos de entre personas que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que sean la capacidad necesaria para el ejercicio de funciones jurisdiccionales. En su composición no hay abogados generales, aunque existe la posibilidad, que no se utiliza ya, de que un juez realice funciones de abogado general en algún asunto. Su mandato es también de seis años con posibilidad de renovación sin limitaciones. Los recursos de los que conoce el Tribunal General han ido aumentando progresivamente y el actual art. 256.2 T.F.U.E establece que son los siguientes:

− Todos los recursos directos, salvo el recurso de incumplimiento y los que el Estado

atribuya expresamente al Tribunal de Justicia. − Los recursos de casación limitados a las cuestiones de Derecho o, si se prevén, recursos de apelación referentes también a las cuestiones de hecho, contra tas resoluciones de los tribunales especializados. − Las cuestiones prejudiciales en materias específicas a determinar por el Estatuto. → Los Tribunales Especializados El Tratado de Niza introdujo la posibilidad de crear las llamadas «salas jurisdiccionales» para conocer los recursos planteados en el marco de contenciosos específicos, como los de la función pública comunitaria o los relativos a títulos comunitarios de propiedad industrial y comercial. El objetivo era descargar de trabajo al Tribunal General. El Tratado de Lisboa mantiene esta posibilidad, pero cambiando su denominación por la de «tribunales especializados». El art. 257 T.F.U.E establece a estos efectos que el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y mediante reglamento, podrán crear 171


www.uned-derecho.com tribunales especializados adjuntos al Tribunal General, encargados de conocer en primera instancia de determinadas categorías de recursos interpuestos en materias específicas. Estos tribunales especializados son la instancia inferior del T.J.U.E. y, por ello, contra sus resoluciones podrá interponerse ante el Tribunal General recurso de casación limitado a las cuestiones de Derecho o cuando el reglamento relativo a la creación del tribunal especializado asi lo contemple, recurso de apelación referente también a las cuestones de hecho. El primer y único tribunal especializado que existe por ahora, que es Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea. Este Tribunal está formado por siete jueces, que pueden aumentarse por decisión del Consejo, con mandatos de seis años renovables. Las formaciones jurisdiccionales son el pleno, sala de cinco, salas de tres jueces y juez único. Contra sus resoluciones se puede interponer recurso de casación en un plazo dos meses ante el Tribunal General limitado a cuestiones de derecho, fundado en los motivos siguientes: incompetencia del Tribunal de la Función Pública, irregularidades del procedimiento ante el mismo que lesionen los intereses de la parte en cuestión o violaciones de derecho comunitario por parte del Tribunal de la Función Publica.

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www.uned-derecho.com LECCION 42. LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS (OEA) 1. LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS (OEA):

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Antecedentes y evolución histórica

La Organización de Estados Americanos no nació ni en el orden institucional ni en sus principios y finalidades de una manera rápida, sino que es el producto de una evolución lenta y que en parte ha pasado por un largo camino, que desemboca en la Carta de la Organización de Estados Americanos, suscrita en la IX Conferencia Internacional Americana reunida en Bogotá en 1948, que lleva la fecha de 30 de abril de 1948 y entró en vigor el 13 de diciembre de 1951. Los antecedentes de la Organización de Estados Americanos hay que entroncarlos en el fenómeno político del panamericanismo, si bien es cierto que en el mismo han influido de forma negativa los sucesivos intentos de los Estados Unidos de América de formar parte del sistema panamericano e incluso de intentar, en algunos momentos, hacer de elemento catalizador del mismo. La diversidad de intereses que existen entre los Estados Unidos de América y las Repúblicas latinoamericanas han influido en las profundas crisis por las que ha atravesado el panamericanismo con no pequeña frecuencia Ya en 1824 Simón Bolívar, el Libertador, se dirigió a los Gobiernos americanos invitándoles a reunirse en Panamá, reunión que se celebró entre los meses de junio y julio de 1826, pero el inicio de su institucionalización comienza con la Conferencia de Washington del año 1890 y en la cual se creó el primer germen de Unión Panamericana con una Oficina con sede en Washington y con la misión de recopilar datos sobre el comercio. Más tarde, en la Conferencia de México de 1902, y mediante una resolución, se amplió la organización de la Oficina poniéndola bajo la presidencia del Secretario de Estado norteamericano. A partir de esta Conferencia comienza a teñirse de matiz político la antigua Unión, cuyos fines originarios eran de simple información comercial. En esta línea están las Resoluciones de la Conferencia de Río de Janeiro de 1906 y la de Buenos Aires de 1910, cambiándose en esta última el nombre de Oficina por el de Unión Panamericana. Un paso decisivo se dio en la Conferencia de La Habana de 1928, que adoptó una Convención para la Unión Panamericana, dotándola de algunos órganos, tales como las Conferencias internacionales americanas, y se autorizó la creación de cualquier otro órgano en virtud de convenciones especiales. Se colocaba al frente de la Unión Panamericana un Director y un Subdirector, que actuaba de Secretario del Consejo Directivo. En la Conferencia de Lima, de 1938, se fueron ampliando las funciones de la Unión Panamericana, y en la primera reunión de consulta celebrada en Panamá en 1939 se la lanza claramente hacia la acción política y se le encarga la organización de una Conferencia para la preparación de convenciones y recomendaciones dirigidas a asegurar la defensa frente a las actividades ilícitas contrarias a las instituciones básicas de los Estados americanos. En la tercera reunión de consulta celebrada en Río de Janeiro en 1942 se le encomendó al Consejo Directivo de la Unión Panamericana la creación de un Comité Consultivo de Emergencia para la Defensa Política. Hito importantísimo en la evolución que había de conducir a la Organización de Estados Americanos es el dado en la Reunión de Chapultepec de la Conferencia Inter americana sobre problemas de la guerra y de la paz de 1945. En ella se amplió la intervención de la Unión Panamericana en los asuntos políticos y se le autorizó incluso a convocar reuniones de consulta 173


www.uned-derecho.com ordinarias y extraordinarias, a supervisar la tarea de ciertos Organismos ínter americanos y a preparar un proyecto de pacto para fortalecer el sistema panamericano. Ambas cuestiones, que fueron objeto de las Resoluciones VIII y IX de la Conferencia de referencia, pasaron en síntesis al contenido del Tratado Inter americano de Asistencia Recíproca de Río de Janeiro en 1947 (Pacto de Petrópolis) y a la Carta de Bogotá de la Unión de Estados Americanos. A la vista de las situaciones políticas y económicas que se produjeron posteriormente y los fallos que la práctica y el tiempo demostraron tenía el sistema institucionalizado en Bogotá, el Consejo de la OEA, de acuerdo con el art 36 de la Carta, convocó en noviembre de 1965 la II Conferencia Interamericana Extraordinaria que se reunió en Buenos Aires, del 15 al 27 de febrero de 1967. Fruto de estas reuniones fue el llamado «Protocolo de Buenos Aires», que recoge todas las reformas y adiciones a la Carta de Bogotá, el cual entró en vigor al haber depositado sus instrumentos de ratificación las dos terceras partes de los Estados firmantes, hecho que tuvo lugar el 27 de febrero de 1970 El deseo de continuo perfeccionamiento de la Organización, así como adaptarla a las realidades sociales, ha inspirado tres posteriores reformas de la Carta de la O.E A:

$ El «Protocolo de Cartagena de Indias» que fue aprobado el 5 de diciembre de 1985 y que entró en vigor el 16 de noviembre de 1988.

$ El Protocolo de Washington de fecha 14 de diciembre de 1992. Fue ratificado en 1997 y por él se incorpora un nuevo artículo —el 9 °— sobre la suspensión en el ejercicio del derecho a participar en las reuniones de los órganos de la Organización a aquellos de sus miembros cuando su «gobierno democráticamente constituido, sea derrocado por la fuerza». Y se modifican los arts. 2,3, 33 y 116

$ El Protocolo de Managua de 10 de junio de 1993. Por él se incorporan nuevos artículos relativos al Consejo Inter americano de Desarrollo —arts. 94, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103 y 122—y se modifican los títulos de algunos Capítulos.

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Miembros

La Carta de Bogotá de 1948 no preveía un procedimiento específico de admisión, como ocurre en las N U y en la mayoría de las Organizaciones internacionales. Se limitaba a decir en su art 2°, hoy art 4 ° después de los Protocolos de Buenos Aires y Cartagena, que «son miembros de la Organización todos los Estados americanos que ratifiquen la presente Carta». Después de los cuatro Protocolos de reformas de la Carta, la situación ha cambiado, pues se han consagrado los principios de pluralismo político y de universalización de la O E A (naturalmente entendido en el sentido del continente americano), y fue introducido un procedimiento de admisión de miembros. Según la nueva regulación, para la admisión de un miembro se requiere: ! Ser un Estado americano independiente y que el 10 de diciembre de 1985 fuera miembro de las N U o bien un territorio no autónomo de los mencionados en el documento de la O.E. A. de 15 de diciembre de 1985 cuando alcancen la independencia (art, 8 de la Carta).

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www.uned-derecho.com ! Desear ser miembro de la Organización y manifestarlo mediante nota dirigida al Secretario General, indicando estar dispuesto a firmar y ratificar la Carta y aceptar todas las obligaciones dimanantes de la condición de miembro y en especial las relativas a la seguridad colectiva que se estipulan en los arts, 28 y 29 de la Carta (art, 6). ! Que la Asamblea General, previa recomendación del Consejo Permanente, determine por mayoría de dos tercios de los Estados miembros (mayoría que también se requiere en el Consejo Permanente para adoptar una recomendación válida al respecto) que es procedente autorizar al Secretario General para que permita al Estado que solicite su admisión firmar la Carta y recibir posteriormente el oportuno instrumento de ratificación (art. 7). Se prevé la libertad para retirarse de la Organización: a tenor del art. 143, aunque la Carta tendrá una duración indefinida, «podrá ser denunciada por cualquiera de los Estados miembros, mediante comunicación escrita a la Secretaría General, la cual comunicará en cada caso a los demás las notificaciones de denuncia que reciba Transcurridos dos años a partir de la fecha en que la Secretaría General reciba una notificación de denuncia, la presente Carta cesará en sus efectos respecto del Estado denunciante y éste quedará desligado de la Organización después de haber cumplido con las obligaciones emanadas de la presente Carta». Se ha facilitado, por tanto, amplia libertad a los Estados americanos para dejar de ser parte de la Organización. Esta esfera de libertad en lo que se refiere a los compromisos internacionales es muy típica de los instrumentos panamericanos que, por otra parte, hacen de la institución de las reservas a los Tratados internacionales un uso muy frecuente. Mención aparte merece el caso de Cuba, miembro originario de la O E A que fue excluido de la misma en la VIII Conferencia celebrada en Punta del Este (Uruguay) en 1962, aunque jurídicamente consideramos que la República de Cuba siguió y sigue perteneciendo a la Organización dado que en la Carta no se prevé ni se preveía, además, un procedimiento de expulsión. En relación con esta situación particular, hay que señalar que, el 3 de junio de 2009, los Ministros de Relaciones Exteriores de las Américas resolvieron que la Resolución de 1962 mediante la cual se excluyó al Gobierno de Cuba de su participación en el sistema interamericano, quede sin efecto en la Organización de los Estados Americanos. La citada resolución de 2009 declara que la participación de la República de Cuba en la O.E.A será el resultado de un proceso de diálogo iniciado a solicitud del Gobierno de la República de Cuba y de conformidad con las prácticas, los propósitos y principios de la O E A. El art 9 de la Carta de la O E A, en su versión actual, regula la facultad de la Organización de suspender del ejercicio de su derecho de participación en las sesiones de la Asamblea General, y en las reuniones de otros órganos, de «un miembro de la Organización cuyo gobierno democráticamente constituido sea derrocado por la fuerza», a reserva de que se respeten las condiciones, plazos y garantías enunciadas en los apartados a) y g) de este artículo. Por primera vez fue utilizado este expediente, aplicándosele a Honduras: el 5 de julio de 2009, la Organización de los Estados Americanos (O.E.A.) invocó el art 21 de la Carta Democrática Inter americana, suspendiendo el derecho de participación activa a Honduras en el organismo hemisférico. La decisión unánime fue adoptada como consecuencia del golpe de Estado del 28 de junio que expulsó del poder al presidente losé Manuel Zelaya. Actualmente los miembros de la O E, A son treinta y cinco: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Dominica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Granada, Guyana, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, 175


www.uned-derecho.com México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, San Cristóbal y Nieves, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.

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Principios y objetivos

La Organización descansa sobre unos principios que se contienen en el art 3 de la Carta de la O E A doblemente reformada y que son literalmente los siguientes:

− El Derecho internacional es norma de conducta de los Estados en sus relaciones recíprocas. − El orden internacional está esencialmente constituido por el respeto a la personalidad, soberanía e

independencia de los Estados y por el fiel cumplimiento de las obligaciones emanadas en los tratados y otras fuentes del Derecho internacional.

− La buena fe debe regir las relaciones de los Estados entre sí. − La solidaridad de los Estados Americanos y los altos fines que con ella se persiguen, requieren la organización política de los mismos sobre la base del ejercicio efectivo de la democracia representativa.

− Todo Estado tiene derecho a elegir, sin injerencias externas, su sistema político, económico y

social, y a organizarse en la forma que más le convenga, y tiene el deber de no intervenir en los asuntos de otro Estado Con sujeción a lo arriba dispuesto, los Estados Americanos cooperarán ampliamente entre sí y con independencia de la naturaleza de sus sistemas políticos, económicos y sociales.

− La eliminación de la pobreza crítica es parte esencial de la promoción y consolidación de la democracia representativa y constituye responsabilidad común y compartida de los Estados americanos.

− Los Estados americanos condenan la guerra de agresión: la victoria no da derechos. − La agresión a un Estado americano constituye una agresión a todos los demás Estados americanos − Las controversias de carácter internacional que surjan entre dos o más Estados americanos deben ser resueltas por medio de procedimientos pacíficos.

− La justicia y la seguridad sociales son bases de una paz duradera − La cooperación económica es esencial para el bienestar y la prosperidad comunes de los pueblos del Continente.

− Los Estados americanos proclaman los derechos fundamentales de la persona humana sin distinción de raza, nacionalidad, credo o sexo.

− La unidad espiritual del Continente se basa en el respeto de la personalidad cultural de los países americanos y demanda su estrecha cooperación en las altas finalidades de la cultura humana.

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− La educación de los pueblos debe orientarse hacia la justicia, la libertad y la paz. $ Propósitos de la Organización En el art, 2 o de la Carta de la O E A, después de las reformas recogidas en los Protocolos de Buenos Aires y de Cartagena de Indias, se determinan cuáles son los propósitos de la Organización: "

Afianzar la paz y la seguridad del Continente;

"

Promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervención;

"

Prevenir las posibles causas de dificultades y asegurar la solución pacífica de las controversias que surjan entre los Estados miembros;

"

Organizar la acción solidaria de éstos en caso de agresión;

"

Procurar la solución de los problemas políticos, jurídicos y económicos que se susciten entre ellos;

"

Promover, por medio de la acción cooperativa, su desarrollo económico, social y cultural,

"

Erradicar la pobreza crítica, que constituye un obstáculo al pleno desarrollo democrático de los pueblos del hemisferio, y

"

Alcanzar una efectiva limitación de armamentos convencionales que permita dedicar el mayor número de recursos al desarrollo económico y social de los Estados miembros». Dichos objetivos tienen un desarrollo ulterior en la Carta.

El objetivo de la promoción y consolidación de la democracia ha encontrado recientemente un desarrollo bastante interesante con la adopción de la llamada Carta Democrática Interamericana. Este documento, adoptado el 11 de septiembre de 2001 y tildado de «histórico» por la propia Organización, define los elementos esenciales de la democracia y establece una guía para la acción colectiva de la región cuando la democracia se enfrenta a graves desafíos. Es necesario señalar que desde sus inicios la O E A tuvo como punto fundamental en su agenda la protección de los derechos humanos. Esto se concretó en el establecimiento de dos órganos con una amplia y reconocida trayectoria como son: ! !

La Comisión Interamericana La Corte Interamericana de Derechos Humanos.

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Estructura orgánica

La O E A. realizará sus fines por medio de una serie de órganos y se prevé también la posibilidad de crear órganos subsidiarios organismos y otras cualesquiera entidades que se estimen necesarias.

$ Órganos de la Organización: 177



&

La Asamblea General tiene el carácter de órgano principal y supremo de la Organización. En ella recaen las facultades o poderes de decisión sobre la acción y políticas generales de la O.E. A., la determinación de la estructura y funciones de sus órganos y la consideración de cualquier asunto relativo a la «convivencia» de los Estados americanos. Se encuentra regulada en los arts. 54 a 60 de la Carta.

Sus atribuciones están reseñadas principalmente en el art. 54 y tiene, además, la función de dictar las disposiciones para la coordinación de las actividades de los distintos órganos y organismos de la propia organización y de ésta con otras Instituciones del sistema interamericano y con las Naciones Unidas y sus organismos especializados. Finalmente está facultada para aprobar su propio Reglamento y el temario de sus reuniones. En la Asamblea están representados todos los Estados miembros y cada uno tiene un voto (art. 56). Se prevén reuniones anuales ordinarias de la Asamblea (art. 57), aunque en circunstancias especiales y con la aprobación de los dos tercios de los Estados miembros el Consejo Permanente podrá convocar reuniones extraordinarias (art. 58). Las decisiones de la Asamblea General serán adoptadas por el voto de la mayoría absoluta de los Estados miembros, salvo en los casos determinados por la Carta en que se requiere el voto de los dos tercios (art 59) &

La Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores es otro de los órganos principales de la 0.E.A, y tiene carácter consultivo. Deberá reunirse en los casos que revistan carácter urgente o interés común para los Estados americanos; Las referidas reuniones podrán ser pedidas por cualquier Estado miembro al Consejo de la Organización, el cual decidirá por mayoría absoluta sobre su convocatoria. Un Comité de Defensa asesora al órgano de consulta en los problemas de colaboración militar.

Por otro lado, desde el 15 de marzo de 2006, la Junta Inter americana de Defensa (J.I.D.) es formalmente una entidad de la O.E.A., tras la adopción de su Estatuto por la XXXII Asamblea General Extraordinaria del foro hemisférico. El Estatuto de la J.I.D. establece que la función de la Junta es brindar asesoría a la O E A en temas relacionados con asuntos militares y de defensa y asegurar una buena relación cívico-militar que puede ser de gran contribución a la gobernabilidad de cada país y, en conjunto, a la generación de un ambiente de paz, progreso y al respeto de los derechos humanos en toda América. Consagra también el documento que la estructura y las operaciones de la J.I.D. se inspiran en los principios de supervisión civil y subordinación de las instituciones militares a la autoridad civil, de acuerdo a la Carta Democrática Inter americana y del principio de conformación democrática de sus autoridades, a fin de asegurar su concordancia con los valores democráticos de los Estados miembros y de su participación igualitaria. &

Los Consejos de la Organización están regulados en la Carta a base de unas disposiciones comunes, contenidas en los arts. 70 a 79 y otras específicas sobre cada uno de los Consejos: ! El Consejo Permanente tiene un carácter marcadamente político y su misión principal es la de mantener las relaciones de amistad entre los Estados miembros, ayudando de manera efectiva a la solución pacífica de sus controversias, de acuerdo con las disposiciones estipuladas en los arts. 84 a 90. Tiene también otras atribuciones generales determinadas 178


www.uned-derecho.com en la Carta, y otras específicas que se regulan en el art 90 en los campos de la ejecución de decisiones de otros órganos:

− Velar por la observación de las normas de funcionamiento de la Secretaría General − Actuar de Comisión preparatoria de la Asamblea, − Formular recomendaciones a ésta sobre el funcionamiento de otros órganos y examinar los informes de éstos .

También actúa provisionalmente como órgano de Consulta de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Carta de la O.E A y en el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca y conoce de todo asunto que le lleve a su atención el Secretario General de la Organización (art, 110 de la Carta de la O E.A y art 20 de la Carta Democrática Inter americana). Para facilitar sus trabajos, el Consejo Permanente puede crear las comisiones y los grupos de trabajo que estime necesarios (art 15 del Estatuto del Consejo Permanente). En la actualidad cuenta con cinco comisiones permanentes (General, de Asuntos Jurídicos y Políticos, de Asuntos Administrativos y Presupuestarios, de Seguridad Hemisférica y, finalmente, sobre Gestión de Cumbres Interamericanas y Participación de la Sociedad Civil en las Actividades de la O E A) y dos grupos de trabajo (el Grupo ad hoc para preparar el Programa Conmemorativo del Natalicio del Libertador Simón Bolívar y el Grupo de Trabajo Encargado de Elaborar el Informe Anual e Informes Especiales para la Asamblea General). El Consejo Permanente está compuesto por un representante por cada Estado miembro, con categoría de Embajador, pudiendo acreditar cada Gobierno un representante interino, así como los suplentes y asesores que estime convenientes. La Presidencia del Consejo se ejercerá por rotación de los representantes, siguiendo el orden alfabético en español de sus respectivos países. Su sede será la misma de la Secretaría General (art. 92). ! El Consejo Interamericano para el desarrollo integral, regulado en el capítulo XIII de la Carta de la O E, A. Su finalidad es la de promover la cooperación entre los Estados americanos, con vistas a su desarrollo integrado y de contribuir a la erradicación de la pobreza absoluta especialmente en los sectores económico, social, educativo, cultural, científico y tecnológico (art, 94 de la Carta). Para alcanzar esos fines debe, especialmente:

− Poner en funcionamiento y recomendar a la Asamblea de la O.E A el plan

estratégico que articula las políticas, programas y medidas de intervención. − Enunciar las directivas para la elaboración del presupuesto de la cooperación técnica, − Promover y confiar la ejecución de los programas y proyectos a los órganos subsidiarios y a los organismos correspondientes. − Establecer relaciones de cooperación con los órganos de Naciones Unidas y con otros entes nacionales e internacionales, − Evaluar periódicamente las actividades de cooperación para el desarrollo integrado (art. 95 de la Carta). Se prevé al menos una reunión anual del Consejo a nivel ministerial, sin que ello sea óbice para que pueda reunirse, a petición de la Asamblea General, la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores o en los casos previstos en el art 96 de la Carta. 179


www.uned-derecho.com Finalmente, el Consejo crea las Comisiones especializadas no permanentes que estime pertinentes para la ejecución de sus funciones, y confía la coordinación de los proyectos a la Secretaría ejecutiva para el desarrollo integrado, la cual hará un informe sobre los resultados de la ejecución de éstos al Consejo. &

El Comité Jurídico Interamericano constituye el cuerpo consultivo de la Organización en asuntos jurídicos y ha sustituido desde el Protocolo de Buenos Aires al antiguo Consejo de Jurisconsultos. Se compone de once juristas nacionales de los Estados miembros, elegidos por la Asamblea General para un período de cuatro años, siguiendo como es tradicional el criterio de una equitativa representación geográfica. No podrá haber más de un miembro de la misma nacionalidad. A tenor de lo dispuesto en el art. 105, la sede del Comité Jurídico Interamericano es la ciudad de Río de Janeiro, aunque puede reunirse en casos específicos en otro lugar.

Tiene unas funciones importantísimas, como son las de promover el desarrollo progresivo y la codificación del Derecho internacional, estudiar los problemas jurídicos de la integración de los países en desarrollo del continente y la posibilidad de unificar sus legislaciones (art 99). Además establecerá relaciones de cooperación con Universidades, Institutos y otros centros docentes para el estudio, investigación, enseñanza y divulgación de los asuntos jurídicos de interés internacional (art. 103). &

La Comisión Inter americana de Derechos Humanos es el órgano principal de la O E A creado especialmente para cumplir las funciones de promoción y protección de los derechos humanos en esta Organización regional.

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La Secretaria General sustituyó, según el Protocolo de Buenos Aires, a la antigua «Unión Panamericana», que actuaba de Secretaría de la Organización según la Carta de Bogotá. Se trata «del órgano central y permanente de la O.E. A. » (art, 107), al frente del cual está un Secretario General, elegido por la Asamblea General para un período de cinco años y no es reelegible más que una vez ni podrá ser sucedido por una persona de su misma nacionalidad. El Secretario General tiene la representación legal de la Secretaría y participa con voz, pero sin voto, en todas las reuniones de la Organización.

Tanto el Secretario General como el Secretario General adjunto y demás personal de la Secretaría se obligan, en el cumplimiento de sus deberes, a no solicitar ni recibir ninguna instrucción de ninguna Gobierno o autoridad ajena a la Organización (art. 118). Con ello se pretende garantizar el carácter internacional de la Secretaría en su conjunto La Secretaría General tiene asignadas, entre otras, las siguientes funciones: como función de carácter general, en concordancia con la acción y la política decididas por la Asamblea y con las resoluciones de los Consejos, la de promover «las relaciones económicas,sociales, jurídicas, educativas, científ icas y culturales entre todos los Estados miembros» de la organización (art 111). Además, y como funciones específicas, se le asignan por el art. 112 las siguientes: • • • • • •

Transmitir a los Estados miembros las convocatorias de los órganos principales; Asesorar a los otros órganos en la preparación de su orden del día y reglamentos; Preparar el Proyecto de programa-presupuesto de la Organización, sobre la base de los programas de los Consejos y demás órganos, para someterlo en definitiva a la Asamblea; Proporcionar a la Asamblea y demás órganos los servicios de Secretaría y cumplir sus mandatos y encargos; Custodiar los documentos y archivos de los distintos órganos; Servir de depositaría de los Tratados; 180


www.uned-derecho.com • •

Presentar un informe anual sobre actividades y finanzas de la Organización a la Asamblea General, y Establecer relaciones de cooperación, de acuerdo con lo establecido por la Asamblea y los Consejos, con los Organismos nacionales e internacionales.

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Las Conferencias especializadas pueden ser definidas sobre la base del art. 122 como reuniones intergubernamentales, convocadas por resolución de la Asamblea General o la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores por iniciativa propia o a petición de alguno de los Consejos u Organismos especializados, para tratar asuntos técnicos especiales o para desarrollar determinados asuntos de la cooperación interamericana. El orden del día y el «reglamento de las Conferencias especializadas serán preparados por los Consejos correspondientes o por los Organismos especializados interesados y sometidos a la consideración de los Gobiernos de los Estados miembros» (art 123).

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Se consideran «Organismos especializados inter americanos para los efectos de esta Carta, los Organismos intergubernamentales establecidos por acuerdos multilaterales que tengan determinadas funciones en materias técnicas de interés común para los Estados americanos» (art 124).

Tienen una amplia autonomía de actuación, aunque deberán enviar a la Asamblea General informes anuales sobre el desarrollo de sus actividades, así como de su presupuesto y cuentas anuales Dentro de los Organismos especializados encontramos los siguientes: • • • • • •

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El Instituto Inter americano del Niño, la Niña y Adolescentes (con sede en Montevideo), La Comisión Inter americana de Mujeres (con sede en Washington), El Instituto Interamericano de Cooperación para la agricultura (con sede en San José de Costa Rica), El Instituto Indigenista Interamericano (con sede en México), El Instituto Panamericano de Geografía e Historia (con sede en México) Y la importantísima Organización Panamericana de la Salud (con sede en Washington) Esta última funciona como Oficina regional de la Organización Mundial de la Salud (O, M, S).

Finalmente se pueden crear órganos subsidiarios, organismos y otras entidades que se estimen necesarias, según se prevé expresamente en el art 53, in fine, de la Carta.

2. LA UNIÓN AFRICANA

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Antecedentes y evolución histórica

Los procesos de institucionalización de los solidaridades regionales de los pueblos africanos se han concretado solo en época reciente –los primeros intentos serán a finales de la década de los cincuenta- explicable por un lado, el continente africano se compone en su mayoría de Estados de reciente independencia y aun en vías de desarrollo, cuya primordial necesidad es organizarse internamente. Existen profundas diferencias entre ellos por razones geográficas, históricas, raciales, lingüísticas, de desarrollo y políticas por la diversidad de regímenes y evolución. Estos factores no han impedido la creación de Organizaciones a niveles subregionales, y a nivel continental a través de la histórica Organización de la Unidad Africana, hoy, Unión Africana. Se llegó en la Conferencia de Addis-Abeba, que reunió a 30 estados africanos y después de unos trabajos preparatorios por los 181


www.uned-derecho.com ministros de asuntos exteriores desemboco en la firma, el 25 de mayo de 1963, de la Carta de AddisAbeba por parte de los Jefes de Estado y de gobierno. Treinta y ocho años después de su creación la O.U.A organización de vocación puramente política, se transformó en na nueva Organización de inspiración más económica: La Unidad Africana, fruto de un proceso de negociaciones a lo largo de varias conferencias de Jefes de Estado y Presidentes de gobierno africanos, iniciado con la Declaración de Sirta (Libia) del 09/09/1999. Concretada, más tarde, con la adopción del Acta Constitutiva de la Unión Africana por la 36ª sesión ordinaria de la Conferencia del 10 al 12 de Julio de 2000en Lome. Puesta en marcha, a raíz de la cumbre en Durban en 2002, teniendo lugar la primera reunión. El proceso se aceleró durante la 37ª Cumbre (Lusaka del 5-7 julio del 2001), al haberse contado que la gran mayoría de los Estados miembro de la O.U.A habían ya ratificado el Acta Constitutiva. De manera que, el 26 de mayo de 2001 entro ya en vigor. Este hecho ha supuesto, que dicha Acta sustituya a la antigua Carta de la O.U.A. Ahora bien, una transformación como la señalada exigía un periodo de adaptación, un periodo transitorio que la carta permanecería en vigor con el fin de facilitar la sucesión de estas Organizaciones, de adoptar los protocolos e instituciones de la nueva Unión Africana (Comisión ejecutiva, Parlamento, Tribunal de Justicia, Banco Central …) y de permitir la transferencia de activos y pasivos de una a otra organización; también, corresponde al Secretario General de la O.U.A revisar, y en caso necesario enmendar, los acuerdos entre esta Organización y las Partes, en concreto los Acuerdos de Sede. El periodo finalizo el 9 de octubre de 2002, iniciándose, la ardua tarea de convertir este continente en un ‘espacio único’ a imagen y semejanza de la Unión Europea. De todas formas, la entrada en vigor del Acta constitutiva de la U.A no impide que una serie de instrumentos jurídicos existentes en torno a la O.U.A sigan siendo válidos y aplicables; por citar algunos: La Declaración de El Cairo sobre prevención, gestión y de arreglo de conflictos; la Carta africana de derecho humanos y de los pueblos; el protocolo sobre las relaciones entre la O.U.A y las comunidades económicas regionales etc.

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Miembros

Según el art. 29 del Acta Constitutiva de la U.A. todo estado africano puede adherirse a ella y convertirse en miembro. El presidente de la comisión, recibida la solicitud, se la comunica a todos los estados que decidirán por mayoría simple. A los 32 estados miembros originarios que firmaron la Carta de Addis-Abeba en 1963 se le fueron sumando, otros a medida que alcanzaban la independencia o los regímenes de apartheid iban desapareciendo. En la actualidad cuenta con 53 estados: Angola, Argelia, Benín, Bostwana, Burkina Faso, Burundi, Cabo Verde, Camerún, Comoras, Costa de Marfil, Chad, Egipto, Eritrea, Etiopia, Gabón, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea Bissau, Guinea Ecuatorial, Kenia, Lesoto, Liberia, Libia, Malawi, Mali, Marruecos, Mauricio, Mauritania, Mozambique, Namibia, Níger, Nigeria, República Árabe Saharaui, República Centroafricana, República Democrática del Congo, Republica de Djibouti, Republica Malgache, Ruanda, Santo Tomé y Príncipe, Senegal, Seychelles, Sierra Leona, Somalia, Sudan, Sudáfrica, Suazilandia, Tanzania, Togo, Túnez, Uganda, Zaire, Zambia y Zymbabwe. Recordar alguna de las situaciones de la participación de la O.UA, y sin lugar a dudas una de las más comprometidas tuvo lugar cuando durante la reunión de abril de 1980 el secretario General, en uso de sus competencias, admitió como miembro de pleno derecho a la República árabe Saharaui (R.A.S.), agravo la escisión entre miembros radicales y moderados así como la oposición frontal de 182


www.uned-derecho.com Marruecos, habiéndose producido una política de ‘silla vacía’ por parte de este, la evolución ocurrida respecto de este tema con la retirada del reconocimiento por una decena de Estados miembros ha llevado a plantearse, la posibilidad de la exclusión de la R.A.S. Ahora bien, esta posibilidad no aparece prevista en la Carta, que reserva la expulsión para casos de incumplimiento de las obligaciones o la retirada voluntaria, fijándose como plazo un año desde la notificación. Esta situación de tensión se ha recrudecido con la creación de la Unión Africana que Marruecos ha rechazado participar en ella por la aceptación de la Republica Árabe Saharaui Democrática. Señalar que el Acta constitutiva de la U.A. prevé la suspensión de la participación a un Estado miembro, y a aquellos gobiernos que accedan por medios anticonstitucionales no serán admitidos.

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Principios y objetivos

Aparecen fijados en el art. 3 de su Acta constitutiva, destacan los de: ! Alcanzar una mayor unidad y solidaridad entre los estados y pueblos; ! Defender la soberanía, integridad territorial e independencia de sus Estados miembros; ! Acelerar la integración política y socioeconómica; d) promover y defender una posición común africana; ! Favorecer una cooperación internacional, teniendo en cuenta la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de Derechos Humanos; ! Promover la paz, seguridad y estabilidad; ! Promover las instituciones y principios democráticos, la participación popular y la buena gobernanza; ! Promover y proteger los derechos de los pueblos de acuerdo con la Carta Africana de derechos del hombre y de los pueblos y otros instrumentos de derechos humanos; ! Establecer las condiciones para garantizar el papel que le corresponde en la economía global; ! Promover el desarrollo sostenible, económico, social como cultural; ! Promover la cooperación a todos los niveles para favorecer un incremento del nivel de vida de los pueblos africanos; ! Coordinar y armonizar las políticas económicas regionales, para alcanzar la unión; ! Apoyar el desarrollo del continente a través de la investigación, especialmente de ciencia y tecnología; ! Actuar en sintonía con los socios con el fin de erradicar las enfermedades y promover la salud. Puede observarse, en los fines enumerados está latente el deseo de mantener la independencia e integridad territorial de los Estados miembros, sujetos en bastantes ocasiones a enfrentamientos internos, con especial virulencia, ocasionando la descomposición real del Estado y convirtiendo en absolutamente permeables las fronteras, tal y como ocurre en los Grandes Lagos o en el Occidente africano. Es una novedad, ya que ponen énfasis en la integración política y económica de África, avanzada por el Tratado de Abuja, establecía un programa de integración de 34 años. El art. 4 del Acta constitutiva, integra una serie de principios consagrados por el Derecho internacional, pero, también añade otros que reflejan el programa político y socioeconómico que la U.A. pretende llevar a cabo, la política común de defensa, la participación popular en los asuntos de la organización, el derecho de intervenir directamente en un país miembro en caso de crimen contra la humanidad, para restablecer la paz y la seguridad a petición del mismo etc...

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Estructura orgánica

En la U.A. cuya sede está situada en Addis-Abeba (art 24 Acta Constitutiva) encontramos los siguientes órganos: a) La Conferencia (art.6): Compuesta por los Jefes de Estado y de Gobierno o sus representantes acreditados. Órgano supremo de la Unión; se reúne, al menos una vez al año (ordinaria) y a petición de un estado y previa aprobación de 2/3 en sesión extraordinaria. La primera sesión tuvo lugar en Durban (África del Sur) 9 al 10 julio en 2002; la última en Sharm-El Sheikh (Egipto). Adopta sus decisiones por consenso y, en su defecto, mayoría de dos tercios, las decisiones de procedimiento por mayoría simple. Tienen por misión, según el art. 9: definir las políticas comunes; recibir, examinar y adoptar las decisiones sobre los informes y las recomendaciones de los restantes órganos de la Unión; examinar las solicitudes de adhesión; crear nuevos órganos; asegurar el control de la aplicación de las políticas y decisiones de la Unión; dar directivas sobre al consejo ejecutivo sobre conflictos, guerra y otras situaciones, restauración de la paz; nombrar y destituir a los jueces del Tribunal de Justicia; nombrar al Presidente, al Vicepresidente o vicepresidentes y a los comisarios de la Comisión, y determinar sus funciones y mandatos. b) El Consejo Ejecutivo: Compuesto por los Ministros de Asuntos Exteriores u otros Ministros y autoridades designados por los gobiernos. Se reúnen dos veces al año en sesión ordinaria y extraordinaria siempre que lo acuerden dos tercios. Adopta sus decisiones por consenso o por mayoría de dos tercios, salvo las cuestiones de procedimiento, que se toman por mayoría simple. Le corresponde asegurar la coordinación y decidir las políticas de interés de los Estados miembros y, en especial: comercio exterior; energía, industria y recursos minareles; alimentación, agricultura, recursos animales, ganadería y bosques; recursos acuíferos e irrigación, protección del medio ambiente, acción humanitaria y reacción y auxilio en casos de catástrofes; transportes y comunicaciones; seguros; educación, cultura y salud; ciencia y tecnología; c) Los Comités Técnicos Especializados: Según art. 14, serán creados los siguientes comités: De economía Rural Agrícola; de asuntos monetarios y financieros; de cuestiones comerciales, aduaneras y emigración; de Industria, ciencia y tecnología, de la energía, de los recursos naturales y medio ambiente; de los transportes, de la comunicación y del turismo; de la educación, de la cultura y de los recursos humanos. Compuestos de ministros o de altos funcionarios. A los que les compete: preparar proyectos y programas de la Unión y someterlos al Consejo Ejecutivo; asegurar el seguimiento y la evaluación de las decisiones; asegurar la coordinación y la armonización de los proyectos y programas de la Unión, presentar informes y recomendaciones al Consejo Ejecutivo, bien a iniciativa propia, bien a petición del mismo, sobre la ejecución de las disposiciones del Acta. Los Comités se reúnen cada vez que sea necesario. d) El Parlamento panafricano: con el objetivo de garantizar la plena participación de los pueblos africanos en el desarrollo e integración del continente, se crea un parlamento. Su composición, poderes, competencias y organización se definirán en un protocolo. Este fue adoptado en marzo de 2001 en la cumbre de Sirta II y entro en vigor el 14/12/2003, treinta días después de su ratificación. El acta constitutiva de la U.A. no especifica las funciones del mismo, durante los cinco primeros años solamente tendrá competencias consultivas y de asesoramiento. Su primera sesión se celebró el 18 de marzo 2004 en Addis-Abeba (Etiopia).

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www.uned-derecho.com e) El Tribunal de Justicia: el art. 18 prevé su creación cuyo estatuto, composición y poderes serán definidos en un protocolo. Adoptado el 11 de julio 2003, durante la segunda sesión ordinaria de la U.A celebrada en Maputo (Mozambique). Este protocolo no ha entrado todavía en vigor al ser ratificado solamente por quince Estados. f) Las Instituciones financieras: art. 19, la U.A. estará dotada de las siguientes instituciones financieras: el banco Central Africano, el Fondo Monetario Africano y el Banco Africano de Inversiones. Sus estatutos serán definidos en unos protocolos. g) La Comisión: art 20, actuara como secretaria de la Unión, estará compuesta del Presidente, del Vicepresidente o vicepresidentes y de los comisarios. Asistida por el personal necesario para su buen funcionamiento. La estructura, competencias y reglamentos serán establecidos por la Conferencia. h) El Comité de Representantes Permanentes: art 21, formados por representantes permanentes y otros plenipotenciarios de los Estados miembros. Le corresponderá la preparación de los trabajos del consejo Ejecutivo y actuara bajo las instrucciones del mismo. Su reglamento de régimen interno fue adoptado en Durban, 9 y 10 de Julio 2002. i) El Consejo económico, social y cultural: art 22, órgano compuesto por representantes de diversos sectores socioprofesionales. Sus competencias, poderes, composición y organización serán establecidos por la conferencia. La decisión del inicio de actividades de este órgano se ha adoptado en marzo de 20005. Promover la paz, la seguridad, la estabilidad y la integración. Además, el Acta constitutiva de la U.A. posibilita que sigan actuando otros organismos. La comisión de mediación, conciliación y arbitraje fue un órgano creado por la propia Carta de la O.U.A, pero su organización está contenida en el Protocolo de Mediación, Conciliación y Arbitraje de El Cairo 1964. En la Conferencia de Jefes de Estado de la O.U.A, se constató la ineficacia del Protocolo del Cairo y ya no se renovó su mandato. En la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en el Cairo 1993, se estableció un nuevo mecanismo de arreglo de controversias entre los Estados miembros, La Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, atribuyéndosele competencias tanto en materia contenciosa como consultiva. Formada por once jueces elegidos por los Estados miembros de la O.U.A. por un periodo de seis años renovable. Destacar que tras la cumbre de Maputo 8 julio 2003, se ha adoptado un protocolo destinado a salvaguardar los derechos de las mujeres, condena cualquier atentado contra la integridad física de las mujeres, fija la edad mínima del matrimonio en 18 años, y define derechos como el derecho a controlar la natalidad o al aborto en caso de violación o incesto. También se adoptó en 2006 la Carta de la Juventud Africana. Un aspecto novedoso, de la proliferación de crisis regionales en África ha sido el Proyecto de una fuerza interafricanas de 4000 hombres sostenida por Francia, Estados Unidos y el Reino Unido. Estas fuerzas se destinaran a misiones de mantenimiento o restablecimiento de la paz bajo la egida de la O.U.A. y de la ONU. Su primer objetivo fue la crisis de la región de Darfur en Sudan o en Somalia en la operación ANISOM. También en la operación ‘Democracia en Comores’ para evitar la secesión de la Isla de Anjouan. Reseñar que, por decisión de la Cumbre de Lusaka 2001, se creó el Consejo de Paz y de seguridad (15 miembros), destinado a la prevención y resolución de conflictos. Sus objetivos, son: promover la paz, seguridad y estabilidad en África; prevenir los conflictos; promover la reconstrucción tras los conflictos; coordinar y armonizar los esfuerzos para prevenir y combatir el terrorismo, una política de 185


www.uned-derecho.com defensa común, promover la democracia; proteger los derechos fundamentales… Destacar, la adopción el 31 enero 2005 del Pacto de No Agresión y Defensa Mutua de la Unión Africana. Por último, la Carta Africana de la Democracia, de las elecciones y de la Gobernanza, 20 enero 2007, un documento programático referido a la cultura democrática y la paz, las instituciones democráticas, las elecciones democráticas, las sanciones en caso de cambio anticonstitucional, y de la gobernanza política, económica y social. Tras cuarenta años de historia, la Organización continental africana, OUA, se enfrenta al reto de su transformación en UA, con ello pretende modernizarse para hacer frente a los innumerables desafíos políticos, económicos, étnicos. Esta O. I tenía que adaptar su estructura y objetivos a nuevas misiones y apoyar a los países africanos en su búsqueda de la integración económica y la democratización interna. El problema radica en que estos dirigentes que han preconizado la transformación, no están dispuestos a aceptarlas, sobre todo aquellas que pondrían en tela de juicio el frágil equilibrio de poderes de la Organización. Como advierte Djiena Wembou, la modernización de la OUA y su reforzamiento dependen, del desarrollo de un verdadero tejido de relaciones económicas y comerciales entre los Estados africanos, de la instauración de regímenes democráticos y respetuosos de los derechos humanos, de la mejora del nivel de vida y de la educación y de la emergencia de una clase política responsable y preocupada del interés general. Sin duda alguna, la reciente creación de la Unión Africana pretende hacer frente a todos estos desafíos, el problema si siendo que los propósitos están muy alejados de la realidad económica, política y social del continente africano. Muchos de los objetivos propuestos no pueden ser logrados sin que se produzca una cesión de competencias a la nueva Organización y un incremento de su presupuesto.

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