Curso de Derecho de La Union Europea - Joaquin Alcaide Fernandez

CURSO DE DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

JOAQUÍN ALCAIDE FERNÁNDEZ RAFAEL CASADO RAIGÓN

CURSO DE DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA SEGUNDA EDICIÓN MARYCRUZ ARCOS VARGAS MIGUEL GARCÍA GARCÍA-REVILLO MANUEL HINOJO ROJAS MAGDALENA M.ª MARTÍN MARTÍNEZ ANA SALINAS DE FRÍAS EVA M.ª VÁZQUEZ GÓMEZ

SEGUNDA EDICIÓN

Diseño de cubierta: J. M. Domínguez y J. Sánchez Cuenca

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© De la edición: Joaquín Alcaide Fernández y Rafael Casado Raigón, 2014 © De los contenidos: Joaquín Alcaide Fernández, Rafael Casado Raigón, Marycruz Arcos Vargas, Miguel García García-Revillo, Manuel Hinojo Rojas, Magdalena M.ª Martín Martínez, Ana Salinas de Frías y Eva M.ª Vázquez Gómez, 2014 © de la edición, EDITORIAL TECNOS (GRUPO ANAYA, S. A.), 2014 Juan Ignacio Luca de Tena, 15. 28027 Madrid ISBN: 978-84-309-6473-4 Versión digital de la 2ª edición, 2014

Al profesor don Juan Antonio Carrillo Salcedo

RELACIÓN DE AUTORES

Dr. Joaquín Alcaide Fernández (coord.) Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Sevilla Dr. Rafael Casado Raigón (coord.) Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Córdoba Dra. Marycruz Arcos Vargas Profesora Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Sevilla Dr. Miguel García García-Revillo Profesor Contratado Doctor (acreditado para Profesor Titular) de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Córdoba Dr. Manuel Hinojo Rojas Profesor Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Córdoba Dra. Magdalena M.ª Martín Martínez Profesora Titular (acreditada para Catedrática)de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Málaga Dra. Ana Salinas de Frías Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Málaga Dra. Eva M.ª Vázquez Gómez Profesora Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad de Córdoba

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Palabras previas................................................................................................. Pág. Abreviaturas.............................................................................................................. Bibliografía general y otras fuentes de conocimiento......................................

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Primera parte: LOS FUNDAMENTOS DE LA UNIÓN EUROPEA Lección 1.ª: LA INTEGRACIÓN EUROPEA EN PERSPECTIVA HISTÓ RICA.................................................................................................................... 31 1. Antecedentes. Europa hasta 1945.............................................................. 31 1.1. Europa como entidad histórico-cultural y política..................................... 31 1.2. Ideas, propuestas y primeras realizaciones................................................ 32 2. Europa tras la Segunda Guerra Mundial.............................................. 34 2.1. El Consejo de Europa............................................................................... 34 2.2. Las preocupaciones económicas y defensivas............................................. 35 3. Las Comunidades Europeas........................................................................ 36 3.1. Introducción............................................................................................. 36 3.2. La Declaración Schuman y la Comunidad Europea del Carbón y del Acero....................................................................................................... 37 3.3. Los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) .......................... 38 3.4. Las reformas institucionales..................................................................... 40 3.5. Las primeras ampliaciones....................................................................... 41 3.6. La profundización en la integración. El Acta Única Europea.................... 42 4. La Unión Europea. ...................................................................................... 43 4.1. El Tratado de la Unión Europea (Maastricht, 1992)................................ 43 4.2. La cuarta ampliación............................................................................... 45 4.3. Las reformas de Ámsterdam (1997) y Niza (2001).................................. 46 4.4. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2000).......... 47 5. De la Constitución Europea al Tratado de Lisboa................................ 48 5.1. La Constitución Europea (2004) y su fracaso.......................................... 48 5.2. La quinta ampliación. Los candidatos...................................................... 49 5.3. El Tratado de Lisboa (2007)................................................................... 50 Bibliografía específica...................................................................................... 51 Lección 2.ª: LA UNIÓN EUROPEA.......................................................................... 53 1. La Unión y su estructura conforme a los tratados constitutivos actuales........................................................................................................ 53 2. Los objetivos de la Unión........................................................................... 55 2.1. Consideraciones generales........................................................................ 55 [11]

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2.2. La formulación de los objetivos................................................................ 56 2.3. El principio de cooperación leal................................................................ 58 3. Las competencias de la Unión................................................................... 59 3.1. Consideraciones previas............................................................................ 59 3.2. La delimitación de competencias: el principio de atribución y las compe tencias implícitas...................................................................................... 60 3.3. La delimitación de competencias: tipos de competencias........................... 63 3.3.1. Las competencias exclusivas........................................................ 64 3.3.2. Las competencias compartidas.................................................... 65 3.3.3. Las competencias de apoyo, coordinación o complemento.......... 66 3.4. Los límites al ejercicio de las competencias de la Unión: los principios de subsidiariedad y proporcionalidad............................................................. 67 4. Las cooperaciones reforzadas. ................................................................. 70 5. La financiación de la Unión...................................................................... 74 5.1. Características generales del sistema de financiación de la Unión............. 74 5.2. Los elementos del sistema........................................................................ 76 5.3. El funcionamiento del sistema.................................................................. 77 6. La condición de miembro de la Unión...................................................... 79 6.1. La incorporación de un nuevo Estado miembro......................................... 79 6.2. La retirada de un Estado miembro............................................................ 80 6.3. Otras situaciones de alteración de los derechos de los Estados miembros... 82 Bibliografía específica...................................................................................... 84 Lección 3.ª: LOS VALORES, LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICOS Y LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN EUROPEA..................................................... 87 1. La identidad europea: valores y símbolos de la Unión.......................... 87 2. Los principios democráticos de la Unión................................................. 89 3. La protección de derechos humanos: principio y valor de base de la Unión. ...................................................................................................... 91 3.1. La ausencia inicial de regulación en el Derecho originario........................ 91 3.2. La construcción pretoriana y su consagración en el Derecho originario..... 93 3.3. La adhesión al Convenio Europeo para la salvaguarda de los Derechos Humanos y las libertades fundamentales.................................................. 95 3.4. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea...................... 97 3.5. Otras formas de protección y promoción de los derechos humanos en la Unión Europea......................................................................................... 100 4. La ciudadanía de la Unión y su estatuto jurídico................................. 102 4.1. La noción de ciudadanía de la Unión........................................................ 102 4.2. El estatuto del ciudadano europeo............................................................ 104 4.2.1. El derecho a la libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros.................................................................. 104 4.2.2. El derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales................... 105 4.2.3. El derecho a la protección diplomática y consular....................... 107 4.2.4. El derecho de petición ante el Parlamento Europeo..................... 108 4.2.5. El derecho de reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo... 109 Bibliografía específica...................................................................................... 110 Segunda parte: EL MARCO INSTITUCIONAL Y ORGÁNICO DE LA UNIÓN EUROPEA Lección 4.ª: INSTITUCIONES Y ÓRGANOS DE LA UNIÓN EUROPEA (I)....... 115 1. La estructura institucional de la Unión................................................ 115 2. La Comisión Europea................................................................................... 117 2.1. Composición............................................................................................ 118

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2.2. Nombramiento......................................................................................... 119 2.3. Estatuto de los miembros de la Comisión.................................................. 119 2.4. Competencias........................................................................................... 120 2.5. El Presidente de la Comisión y el funcionamiento de la misma.................. 123 3. El Consejo.................................................................................................... 124 3.1. Composición y funcionamiento................................................................. 125 3.2. Sistemas de votación en el Consejo........................................................... 128 3.3. Competencias........................................................................................... 131 4. El Consejo Europeo..................................................................................... 132 4.1. Composición. Precisiones sobre las nuevas figuras del Alto Representante y del Presidente del Consejo Europeo....................................................... 132 4.2. Funcionamiento y adopción de actos......................................................... 134 4.3. Funciones................................................................................................. 135 Bibliografía específica...................................................................................... 136

Lección 5.ª: INSTITUCIONES Y ÓRGANOS DE LA UNIÓN EUROPEA (II)..... 139 1. El Parlamento Europeo............................................................................. 139 1.1. Naturaleza............................................................................................... 139 1.2. Composición............................................................................................ 140 1.2.1. Número de parlamentarios y distribución.................................... 140 1.2.2. Elección....................................................................................... 142 1.2.3. Estatuto del parlamentario europeo............................................. 143 1.3. Estructura ............................................................................................... 144 1.4. Funcionamiento........................................................................................ 145 1.5. Competencias........................................................................................... 146 2. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea......................................... 149 2.1. Premisa.................................................................................................... 149 2.2. El Tribunal de Justicia............................................................................. 151 2.2.1. Composición................................................................................ 151 2.2.2. Organización................................................................................ 154 2.2.3. Funcionamiento........................................................................... 154 2.3. El Tribunal General.................................................................................. 155 2.3.1. Composición................................................................................ 155 2.3.2. Organización................................................................................ 157 2.3.3. Funcionamiento........................................................................... 157 2.4. Los Tribunales Especializados. El Tribunal de la Función Pública............ 158 Bibliografía específica...................................................................................... 160

Lección 6.ª: INSTITUCIONES Y ÓRGANOS DE LA UNIÓN EUROPEA (III).... 163 1. El Tribunal de Cuentas. ............................................................................ 163 1.1. Composición. Estatuto de sus miembros................................................... 164 1.2. Competencias y funcionamiento............................................................... 165 2. El Banco Central Europeo ....................................................................... 166 2.1. Los órganos rectores................................................................................. 167 2.2. Funciones................................................................................................. 168 3. Los órganos consultivos. ........................................................................... 170 3.1. El Comité Económico y Social................................................................. 170 3.2. El Comité de las Regiones........................................................................ 171 4. El Banco Europeo de Inversiones. ............................................................ 172 5. El acceso a la función pública de la Unión............................................ 174 Bibliografía específica...................................................................................... 175

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Tercera parte: EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Y SU APLICACIÓN Lección 7.ª: EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA (I).................................... 179 1. Consideraciones generales........................................................................ 179 2. El Derecho de la Unión y sus fuentes..................................................... 180 2.1. El Derecho de la Unión como ordenamiento jurídico «propio».................. 181 2.2. Las fuentes del Derecho de la Unión......................................................... 182 3. Los Tratados Constitutivos, su revisión y su ámbito de aplicación..... 184 3.1. Las dimensiones internacional y «constitucional» de los Tratados consti tutivos...................................................................................................... 184 3.2. Los Tratados constitutivos y otras normas que los completan o modifican... 186 3.3. Procedimientos de revisión de los Tratados constitutivos........................... 190 3.3.1. Procedimiento de revisión ordinario............................................ 191 3.3.2. Procedimientos de revisión simplificados..................................... 193 3.4. Ámbitos de aplicación de los Tratados constitutivos.................................. 194 3.4.1. Ámbito de aplicación material..................................................... 194 3.4.2. Ámbito de aplicación temporal.................................................... 195 3.4.3. Ámbito de aplicación territorial................................................... 196 4. Los Principios Generales del Derecho.................................................... 197 Bibliografía específica...................................................................................... 197 Lección 8.ª: EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA (II): EL DERECHO DERIVADO......................................................................................................... 199 1. El Derecho derivado y el problema de la jerarquía............................. 199 2. Los actos jurídicos de las instituciones. ................................................. 201 2.1. Requisitos generales: motivación, publicación o notificación y entrada en vigor........................................................................................................ 203 2.2. Las categorías jurídicas del Derecho derivado institucional....................... 205 2.2.1. El reglamento............................................................................... 206 2.2.2. La directiva.................................................................................. 208 2.2.3. La decisión................................................................................... 210 2.2.4. Los acuerdos interinstitucionales................................................. 211 2.2.5. Los actos no vinculantes.............................................................. 211 2.3. Los procedimientos de adopción de actos jurídicos previstos en el artículo 288 TFUE. Especial referencia al procedimiento legislativo ordinario.................................................................................................. 213 3. Los acuerdos internacionales concluidos por la Unión como parte del Derecho de la Unión........................................................................... 217 3.1. Tipología de los acuerdos internacionales................................................. 218 3.2. Procedimiento de adopción de los acuerdos internacionales....................... 219 3.3. La integración de los acuerdos internacionales en el Derecho de la Unión.... 220 4. Los actos en desarrollo de la política exterior y de seguridad común............................................................................................................ 221 Bibliografía específica...................................................................................... 223 Lección 9.ª: LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA...... 225 1. Consideraciones generales........................................................................ 2. La contribución de la Unión, de los Estados miembros y de las per sonas físicas y jurídicas a la aplicación del Derecho de la Unión.....

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2.1. La aplicación del Derecho de la Unión por la misma Unión y sus institu ciones....................................................................................................... 226 2.2. La aplicación del Derecho de la Unión por los Estados miembros............. 228 2.2.1. La potestad legislativa de los Estados y la aplicación del DUE... 229 2.2.2. La potestad ejecutiva de los Estados y la aplicación del DUE..... 231 2.2.3. La potestad jurisdiccional de los Estados y la aplicación del DUE.. 233 2.3. Las otras personas físicas y jurídicas y la aplicación del Derecho de la Unión....................................................................................................... 234 3. Los principios del Derecho de la Unión en sus relaciones con los Derechos internos de los Estados miembros........................................... 235 3.1. El principio de la autonomía del Derecho de la Unión............................... 235 3.2. El principio de aplicación inmediata del Derecho de la Unión................... 237 3.3. El principio de la eficacia directa del Derecho de la Unión........................ 238 3.3.1. La eficacia directa del Derecho de la Unión: significado, funda mento y alcance........................................................................... 238 3.3.2. Requisitos generales para la eficacia directa del Derecho de la Unión........................................................................................... 240 3.3.3. La eficacia directa de las diferentes categorías normativas del Derecho de la Unión.................................................................... 242 3.4. El principio de la primacía del Derecho de la Unión.................................. 246 Bibliografía específica...................................................................................... 249 Lección 10.ª: LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Y EL DERECHO ESPAÑOL.............................................................................. 253 1. El régimen de la atribución de competencias a la Unión en el Derecho español.......................................................................................... 253 1.1. El artículo 93, primera frase, de la Constitución como fundamento para la ratificación de los Tratados...................................................................... 254 1.2. Los límites constitucionales a la atribución de competencias a la Unión.... 255 2. Recepción y aplicación del Derecho de la Unión en el Derecho es pañol. ............................................................................................................ 256 2.1. La recepción del Derecho de la Unión Europea en el Derecho español....... 256 2.2. La aplicación del Derecho de la Unión en España: las insuficiencias del artículo 93, segunda frase, de la Constitución........................................... 258 3. La eficacia directa y la primacía del Derecho de la Unión en el Derecho español.......................................................................................... 263 3.1. La eficacia directa del Derecho de la Unión Europea en el Derecho español... 263 3.2. La primacía del Derecho de la Unión en el Derecho español. Especial referencia a su relación con la supremacía de la Constitución.................... 264 3.2.1. El control previo de constitucionalidad de los Tratados constitu tivos y de su reforma.................................................................... 266 3.2.2. La exclusión del Derecho de la Unión de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad............................................. 267 3.2.3. La intervención excepcional del Tribunal Constitucional en el control de la aplicación interna del Derecho de la Unión............ 270 4. La aplicación del Derecho de la Unión y las Comunidades Autónomas. .................................................................................................. 271 4.1. La delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Auto nomas en asuntos de la Unión................................................................... 273 4.2. Los principios de lealtad constitucional y de cooperación y los mecanismos de control del Estado................................................................................ 274 4.3. La contribución de las Comunidades Autónomas a la formación de la voluntad del Estado en asuntos de la Unión («fase ascendente») y a la apli cación del Derecho de la Unión («fase descendente»)............................... 278 Bibliografía específica...................................................................................... 281

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Lección 11.ª: LA GARANTÍA JUDICIAL DEL CUMPLIMIENTO DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA............................................................ 285 1. Las competencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y su atribución en tres instancias..................................................................... 285 1.1. Introducción............................................................................................. 285 1.2. Las competencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Los re cursos....................................................................................................... 286 1.3. Las tres instancias.................................................................................... 288 1.4. El recurso de casación.............................................................................. 290 2. Competencia contenciosa........................................................................... 292 2.1. El recurso por incumplimiento.................................................................. 292 2.2. El control de la legalidad.......................................................................... 295 2.2.1. El recurso de anulación................................................................ 296 2.2.2. El recurso por inactividad............................................................ 299 2.2.3. La excepción de ilegalidad........................................................... 300 2.3. El recurso de responsabilidad extracontractual......................................... 302 3. Competencia prejudicial. ........................................................................... 305 3.1. El recurso de interpretación...................................................................... 306 3.2. El recurso de apreciación de validez.......................................................... 309 4. Competencia consultiva.............................................................................. 312 Bibliografía específica...................................................................................... 312 Cuarta parte: LA REALIZACIÓN DE LOS OBJETIVOS DE LA UNIÓN EUROPEA Lección 12.ª: EL MERCADO INTERIOR................................................................. 317 1. Fundamentos económicos de la Unión Europea. .................................... 317 2. La libre circulación de mercancías.......................................................... 324 2.1. Ámbito de aplicación material de la libre circulación de mercancías.......... 324 2.2. Ámbito de aplicación territorial de la libre circulación de mercancías........ 326 2.3. Contenido de la libre circulación de mercancías........................................ 327 2.4. Excepciones a la libre circulación de mercancías....................................... 329 3. La libre circulación de trabajadores...................................................... 331 3.1. Ámbito de aplicación personal de la libre circulación de trabajadores........ 331 3.2. Ámbito de aplicación material de la libre circulación de trabajadores........ 333 3.3. Ámbito de aplicación territorial de la libre circulación de trabajadores...... 334 3.4. Contenido de la libre circulación de trabajadores...................................... 334 3.5. Excepciones a la libre circulación de trabajadores..................................... 336 4. Derecho de establecimiento y libre prestación de servicios................. 337 4.1. El derecho de establecimiento.................................................................... 341 4.2. La libre prestación de servicios.................................................................. 342 4.3. Excepciones al derecho de establecimiento y a la libre prestación de ser vicios........................................................................................................ 343 5. La libre circulación de capitales. ............................................................ 345 5.1. La liberalización de los movimientos de capitales...................................... 345 5.2. Excepciones a la libre circulación de capitales.......................................... 347 Bibliografía específica...................................................................................... 347 Lección 13.ª: LAS POLÍTICAS Y ACCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA........... 351 1. Concepto. El Derecho material de la Unión.......................................... 2. Carácter evolutivo y asimétrico de las políticas y acciones de la Unión. ...........................................................................................................

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3. Normas de aplicación general o transversal a las políticas de la Unión. ........................................................................................................... 355 4. Las políticas comunes de la Unión........................................................... 356 4.1. Concepto.................................................................................................. 356 4.2. Políticas comunes de agricultura, pesca y transportes............................... 358 5. Otras políticas y acciones de la Unión.................................................... 361 5.1. Políticas en las que la Unión dispone de competencia compartida............. 361 5.2. Políticas en las que la Unión dispone de competencias de cooperación, apoyo, complemento o ayuda.................................................................... 368 Bibliografía específica...................................................................................... 369 Lección 14.ª: EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA.............. 371 1. Evolución y consolidación del espacio de libertad, seguridad y justicia.......................................................................................................... 2. El espacio Schengen y la integración del «acervo de Schengen» en el marco de la Unión Europea. ................................................................. 3. Políticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración. ....... 4. La cooperación judicial en materias civil y penal................................. 5. La cooperación policial. ............................................................................ Bibliografía específica......................................................................................

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Lección 15.ª: LA ACCIÓN EXTERIOR DE LA UNIÓN EUROPEA..................... 391 1. La acción exterior. Principios, naturaleza de las competencias e instrumentos................................................................................................ 391 1.1. Los valores y principios de la acción exterior de la Unión......................... 392 1.2. La naturaleza de las competencias exteriores de la Unión......................... 393 1.3. Los instrumentos de la acción exterior...................................................... 395 2. La política comercial común..................................................................... 397 3. La cooperación con terceros países y la ayuda humanitaria................ 400 3.1. La cooperación para el desarrollo y la cooperación económica, financiera y técnica.................................................................................................. 400 3.2. La ayuda humanitaria.............................................................................. 402 4. Los acuerdos internacionales................................................................... 404 5. La política exterior y de seguridad común. ........................................... 406 5.1. La articulación jurídica de la Política Exterior y de Seguridad Común..... 407 5.2. La Política Común de Seguridad y Defensa.............................................. 412 Bibliografía específica...................................................................................... 417

PALABRAS PREVIAS

Sin perjuicio de la buena acogida que ha tenido este Curso de Derecho de la Unión Europea, ya en su primera edición fuimos conscientes de que sólo suponía eso, una primera edición, un banco de pruebas de futuras ediciones. Pasado el tiempo preciso, como todo manual para la enseñanza, y más de una materia en constante cambio, como el Derecho, este Curso requería ser actualizado y, al mismo tiempo, revisado tras su paso por las aulas y en función de los resultados de los ensayos que todo profesor universitario propone y lleva a cabo un año y otro. Esto es lo que se ha intentado con esta segunda edición que ahora ve la luz, en la que, principalmente, se han puesto al día y se han simplificado algunos de los contenidos, tratando de mejorar los buenos resultados y la gran utilidad que ha tenido para alumnos y profesores. La utilidad de este Curso se ha demostrado providencial en las actuales circunstancias de la implantación del plan Bolonia. El EEES, su coste cero, ha dado lugar en la práctica a que la labor de «enseñar a aprender» y de evaluar de forma continua se haga cada vez más difícil y complicado por el aumento de los grupos de docencia encargados a cada profesor y del número creciente de alumnos asignados a cada grupo de docencia, muchas veces muy por encima del centenar. Deben tenerse en cuenta, además, las pequeñas grandes diferencias de los nuevos planes de estudio del grado en Derecho (o de otros grados) en los que se imparte la asignatura de Derecho de la Unión Europea, o como se la denomine, incluso en las universidades más cercanas académica y geográficamente, porque no es lo mismo dirigirse a un alumno que debe estudiar esta asignatura cuando se acaba de sentar por primera vez en un aula universitaria que a un alumno que la estudia en el segundo o, incluso, en el tercer curso de sus estudios de grado. Pero éstos son algunos de los gajes de nuestro oficio. J. A. F. y R. C. R. Julio de 2014

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ABREVIATURAS ACP AEE AELC

África, Caribe y Pacífico. Acta Electoral Europea. Asociación Europea de Libre Comercio (conocida también por sus siglas en inglés EFTA). AUE Acta Única Europea. BCE Banco Central Europeo. BEI Banco Europeo de Inversiones. BOE Boletín Oficial del Estado. C Serie C («Comunicaciones») del DO. CAJI Cooperación en asuntos de justicia y de interior. CARCE Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas (hasta 2010, después CARUE). CARUE Conferencia para Asuntos relacionados con la Unión Europea. CCAA Comunidades Autónomas. CCEE Comunidades Europeas. CDFUE Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. CE Comunidad Europea. CECA Comunidad Europea del Carbón y del Acero. CED Comunidad Europea de Defensa. CEDH Convenio Europeo de Derechos Humanos. CEE Comunidad Económica Europea. CEEA Comunidad Europea de la Energía Atómica. CES Comité Económico y Social. CIG Conferencia Intergubernamental. CIJ Corte Internacional de Justicia. COM Documentos de la Comisión. COREPER Comité de Representantes Permanentes. CPE Cooperación Política Europea. CPJMP Cooperación policial y judicial en materia penal. DI Derecho internacional. DO Diario Oficial (Diario Oficial de las Comunidades Europeas o DOCE hasta 2003 y Diario Oficial de la Unión Europea o DOUE a partir de entonces). DUE Derecho de la Unión Europea. EEE Espacio Económico Europeo. EFTA Asociación Europea de Libre Comercio. ELSJ Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Euratom Comunidad Europea de la Energía Atómica. Eurojust Unidad Europea de Cooperación Judicial. Europol Oficina Europea de Policía. FED Fondo Europeo de Desarrollo. FEDER Fondo Europeo de Desarrollo Regional. FSE Fondo Social Europeo. GATT Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio. JAI Justicia y Asuntos de Interior. L Serie L («Legislación») del DO. LO Ley Orgánica. [21]

22 LOCE LOREG LOTC OCDE OCM OECE OMC ONU OSCE OTAN PAC PCC PCSD PE PESC PESD PPC REPER RPE SEAE SEBC SIS STC STS Rec. TC TCE TCECA TCEEA TFUE TJCE TJUE TPI Tribunal TS TUE UE UEM UEO Unión


Ley Orgánica del Consejo de Estado. Ley Orgánica de Régimen Electoral General. Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Organización de Cooperación y Desarrollo Económico. Organización común de mercados agrícolas. Organización Europea de Cooperación Económica. Organización Mundial del Comercio. Organización de las Naciones Unidas. Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa. Organización del Tratado del Atlántico Norte. Política Agrícola Común. Política Comercial Común. Política Común de Seguridad y Defensa. Parlamento Europeo. Política Exterior y de Seguridad Común. Política Europea de Seguridad y Defensa. Política Pesquera Común. Representación Permanente. Reglamento interno del Parlamento Europeo. Servicio Europeo de Acción Exterior. Sistema Europeo de Bancos Centrales. Sistema de Información Schengen. Sentencia del Tribunal Constitucional. Sentencia del Tribunal Supremo. Recopilación de las sentencias y dictámenes del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Tribunal Constitucional. Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Tribunal de Primera Instancia. Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, hasta 2009, y, después, Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Tribunal Supremo. Tratado de la Unión Europea. Unión Europea. Unión Económica y Monetaria. Unión Europea Occidental. Unión Europea.

BIBLIOGRAFÍA GENERAL Y OTRAS FUENTES DE CONOCIMIENTO (i) Entre los estudios doctrinales generales del DUE en castellano, pueden consultarse los siguientes: Abellán Honrubia, V., Vilá Costa, B. (dirs.), y Olesti Rayo, A. (coord.): Lecciones de Derecho Comunitario Europeo, 1993, 6.ª ed. actualizada, Ariel, Barcelona, 2011. Alonso García, R.: Sistema Jurídico de la Unión Europea, 2007, 3.ª ed., Civitas, Madrid, 2012. Andrés Sáenz de Santa María, P., González Vega, J. A., y Fernández Pérez, B.: Introducción al Derecho de la Unión Europea, 1996, 2.ª ed., Eurolex, Madrid, 1999. Beneyto Pérez, J. M., Maillo González-Orús, J., y Becerril Atienza, B. (coord.), Tratado de Derecho y Políticas de la Unión Europea (6 vols.), Aranzadi, Pamplona, 2009. Bernad y Álvarez de Eulate, M., Salinas Alcega, S., y Tirado Robles, C.: Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Realizaciones, Informes y Ediciones Europa, Zaragoza, 2003. Díez de Velasco, M.: Las Organizaciones Internacionales, 1977 (1994), 16.ª ed., J. M. Sobrino Heredia (coord.), Tecnos, Madrid, 2010 (Capítulos XXVI a XXIX dedicados a la Unión Europea, a su estructura institucional, funciones y Derecho, pp. 581 a 725, redactados por G. C. Rodríguez Iglesias y M. López Escudero). Escobar Hernández, C. (dir.): Instituciones de Derecho Comunitario, Tirant lo Blanch, Valencia, 2012. García de Enterría, E., González Campos, J. D., y Muñoz Machado, S. (dirs.): Tratado de Derecho Comunitario Europeo. Estudio sistemático desde el Derecho español, 3 vols., Civitas, Madrid, 1986. Girón Larrucea, J. A.: El sistema jurídico de la Unión Europea. La reforma realizada en el Tratado de Lisboa, Tirant lo Blanch, Valencia, 2008. Huesa Vinaixa, R. (coord.), Fernández Tomás, A., Forcada Barona, I., y Sánchez Legido, Á.: Instituciones de Derecho Comunitario, 1996, 2.ª ed., Tirant lo Blanch, Valencia, 2000. Isaac, G.: Manual de Derecho Comunitario General, 1985, 5.ª ed. (según la 7.ª ed. francesa), Ariel, Barcelona, 2000. Linde Paniagua, E., Mellado Prado, P., y Gómez de Liaño Fonseca-Herrero, M.: Instituciones de Derecho comunitario, Cólex, Madrid, 2009. López Escudero, M., y Martín Pérez de Nanclares, J. (coords.): Derecho comunitario material, McGraw-Hill, Madrid, 2000. Louis, J.-V.: El ordenamiento jurídico comunitario, 5.ª ed. corr. y aum., Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 1995. Mengozzi, P.: Derecho comunitario y de la Unión Europea, Tecnos, Madrid, 2000. Mangas Martín, A., y Liñán Nogueras, D. J.: Instituciones y Derecho de la Unión Europea, 1996, 7.ª ed., Tecnos, Madrid, 2012. Peláez Marón, J. M.: Lecciones de Instituciones Jurídicas de la Unión Europea, Tecnos, Madrid, 2000. Robles Morchón, G.: Elementos de Derecho Comunitario, Mapfre, Madrid, 1996. Rodríguez Carrión, A. J., y Salinas de Frías, A.: Bases de Derecho Comunitario Europeo, Servicio de Publicaciones e Intercambio Científico de la Universidad de Málaga, 2007. [23]

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Sánchez, V. M. (dir.): Derecho de la Unión Europea, Huygens, Barcelona, 2010. VVAA: Derecho de la Unión Europea, Base de conocimiento jurídico, Iustel (www.iustel.es). VVAA: Treinta años de Derecho comunitario, OPOCE, Luxemburgo 1984 (disponible en PDF en http://bookshop.europa.eu/is-bin/INTERSHOP.enfinity/WFS/EU-Bookshop-Site/es_ES/-/ EUR/ViewPublication-Start?PublicationKey=CB3281681). (ii) Entre los estudios doctrinales específicos publicados acerca de la negociación y adopción de los Tratados constitutivos y de sus reformas, así como de la adhesión de nuevos Estados miembros, los publicados en lengua castellana son, entre otros: a) Con ocasión de la adopción del TUE: Arcos Vargas, M.: De la Comunidad a la Unión Europea (El Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992), Cuadernos de Derecho n.º 6, UNED, Centro Asociado de Sevilla, 1992. Mariño Menéndez, F. M. (dir.): El Tratado de la Unión Europea. Análisis jurídico, Ministerio de Justicia, Madrid, 1995. b) Con ocasión del Tratado de Ámsterdam: De Faramiñán, J. M. (coord.): Reflexiones en torno al Tratado de Ámsterdam y el futuro de la UE, Comares, Granada, 2000. Olesti Rayo, A. (coord.): Las incertidumbres de la Unión Europea después del Tratado de Ámsterdam, Bosch, Barcelona, 2000. Oreja Aguirre, M. (dir.), y Fonseca Morillo, F. (coord.): El Tratado de Ámsterdam de la Unión Europea. Análisis y comentarios, McGraw-Hill, Madrid, 1998. c) Con ocasión del Tratado de Niza: Escobar Hernández, C. (coord.): La Unión Europea ante el siglo xxi: los retos de Niza, Actas de las XIX Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, BOE, Madrid, 2001. Moreiro González, C. J. (coord.): El Tratado de Niza. Análisis, comentarios y texto, Cólex, Madrid, 2001. d) La elaboración y adopción del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa suscitó un gran interés doctrinal y abrió muchas nuevas perspectivas de análisis, que posteriormente, tras el abandono de ese Tratado, se han proyectado sobre el Tratado de Lisboa, entrado en vigor el 1 de noviembre de 2009, y que ha dado el actual diseño al proceso de integración europeo. Entre otas aportaciones doctrinales en castellano, pueden consultarse: Aldecoa Luzárraga, F. (ed.): Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, Real Instituto Elcano, 2004 (accesible a través del sitio del Real Instituto Elcano: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/165511804f0195c2881dec3170baead1/Tratado_Constitucion_Europea_Elcano.pdf ?MOD=AJPERES). Aldecoa Luzárraga, F., y Guinea Llorente, M.: La Europa que viene: el Tratado de Lisboa, 2008, 2.ª ed., Marcial Pons, Madrid, 2010. Closa Montero, C., y Fernández Sola, N.: La Constitución de la Unión Europea, CEPC, Madrid, 2005.

BIBLIOGRAFÍA GENERAL Y OTRAS FUENTES DE CONOCIMIENTO

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Fernández Liesa, C. R., Díaz Barrado, C., Alcoceba Gallego, M. A., y Manero Salvador, A. (coords.): El Tratado de Lisboa. Análisis y perspectivas, Dykinson, Madrid, 2008. García de Enterría Martínez-Carande, E. (dir.), y Alonso García, R. (coord.): La encrucijada constitucional de la Unión Europea, Seminario internacional organizado por el Colegio Libre de Eméritos en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, Civitas, Madrid, 2002. Garrido Mayol, V., García Couso, S., y Álvarez Conde, E. (coords.): Comentarios a la Constitución Europea, 3 vols., Tirant lo Blanch, Valencia, 2004. Mangas Martín, A.: La Constitución europea, Iustel, Madrid, 2005. — «Lisboa, un tratado con vocación de futuro», estudio introductorio en Tratado de la Unión Europea, Tratado de Funcionamiento y otros actos básicos de la Unión Europea, 15.ª ed., Tecnos, Madrid, 2010, pp. 17-38. Martín y Pérez de Nanclares, J. (coord.): La constitucionalización del proceso de integración europeo, V Jornadas extraordinarias de la Escuela Diplomática y la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales Colección Escuela Diplomática n.º 9, BOE, Madrid, 2005. — (coord.): El Tratado de Lisboa. La salida de la crisis constitucional, Jornadas extraordinarias de la Escuela Diplomática y la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional, Iustel, Madrid, 2008. — «La entrada en vigor del Tratado de Lisboa: un nuevo marco jurídico estable para el desarrollo de la Unión Europea», estudio preliminar en J. Martín y Pérez de Nanclares y M. Urrea Corres (eds.): Tratado de Lisboa. Textos consolidados del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, 2008, 2.ª ed., Real Instituto Elcano-Marcial Pons, Madrid, 2010, pp. 15-66; Matia Portilla, F. J. (coord.): Estudios sobre el Tratado de Lisboa, Comares, Granada, 2009. e) Y otros estudios doctrinales con ocasión de otras efemérides o acontecimientos de relevancia para España son, por ejemplo: Aldecoa Luzárraga, F. (coord.): Los Tratados de Roma en su cincuenta aniversario. Perspectivas desde la Asociación Española de Profesores de Derecho internacional y Relaciones internacionales, Marcial Pons, Madrid, 2008. Aldecoa Luzárraga, F., González Alonso, L. N., y Guzmán Zapater, M. (coords.): La Presidencia Española de la Unión Europea en 2010: Propuestas para una agenda ambiciosa, IX Jornadas extraordinarias de la Escuela Diplomática y la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, Marcial Pons, Madrid, 2009. Barbé Izuel, E. (ed.): Entre la irrelevancia y el aprendizaje institucional. La presidencia española de la Unión Europea (2010), Institut Universitari d’Estudis Europeus-Universidad Autónoma de Barcelona, Bellaterra, 2011. Sobrino Heredia, J. M. (dir.), García Segura, C., Martínez Capdevila, C., y Palao Moreno, G. (coords.): El desarrollo del Tratado de Lisboa: un balance de la Presidencia española, Colección Escuela Diplomática, n.º 17, Madrid, 2011. Vidal-Beneyto, J. M. (coord.): El reto constitucional europeo, Dykinson, Madrid, 2005. (iii) Entre las revistas científicas y otras publicaciones periódicas en castellano en las que profundizar más sobre los contenidos del Curso, señalamos las siguientes: Anuario de Derecho Europeo (vols. 1 a 5, publicados entre 2001 y 2008). Boletín Europeo de la Universidad de La Rioja (desde 1997). Cuadernos Europeos de Deusto (desde 1988). Cuestiones actuales de Derecho Comunitario Europeo (publicadas por el Servicio de Publicaciones de la Universidad de Córdoba en la colección Cuadernos de Derecho Internacional, n.º 4, 5, 7 y 9, en 1992, 1993, 1995 y 1998).

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Gaceta Jurídica de la UE y de la Competencia (desde 1985)1. Noticias de la UE (desde 1985)2. Revista Aranzadi Unión Europea (desde 1974)3. Revista de Derecho Comunitario Europeo (continuación a partir de 1997 de la Revista de Instituciones Europeas)4. Revista de Derecho de la Unión Europea (desde 2001)5. Revista de Instituciones Europeas (desde 1974, continuada a partir de 1997 por la Revista de Derecho Comunitario Europeo)6. Revista Española de Derecho Europeo (desde 2002). Revista General de Derecho Europeo (Iustel)7. (iv) Los Tratados constitutivos de las CCEE y de la UE y sus Tratados de reforma, y los actos de Derecho derivado, publicados según los casos en el BOE8 y/o en el DO9, son sistematizados en recopilaciones de los Tratados y tales actos de Derecho derivado, a menudo acompañadas de estudios preliminares, anotaciones, comentarios doctrinales y referencias jurisprudenciales, como las siguientes: Alonso García, R., Tratados y legislación de la Unión Europea, Thomson-Civitas, 2.ª ed., Madrid, 2008. Díez-Hochleitner, J.: Tratado de la Unión Europea y Tratado de la Comunidad Europea tras su revisión por el Tratado de Ámsterdam, McGraw-Hill, Madrid, 1999. Díez-Hochleitner, J., y Martínez Capdevila, C.: Derecho comunitario europeo. Tratados y otros textos anotados. Jurisprudencia básica del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, McGraw-Hill, Madrid, 1996. — Derecho de la Unión Europea. Textos y comentarios, McGraw-Hill, Madrid, 2001.

1 GJUE y de la Competencia, denominada así desde 1999, hasta 1991 se denominó Gaceta Jurídica de la CEE (GJCEE) y desde 1991 Gaceta Jurídica de la CE y de la Competencia (GJCE y de la Competencia). 2 Antes Noticias de la CEE. 3 También llamada Unión Europea Aranzadi, y antes Comunidad Europea Aranzadi. 4 Salvo los números correspondientes a los dos últimos años (que pueden consultarse a través de suscripción o compra separada de cada artículo), puede accederse a los contenidos de la RDCE gratuitamente en línea a través de la página web del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (http://revistas.cepc.es/revistas.aspx?IDR=4). 5 Los contenidos de la REDUE son accesibles a través del e-spacio de los contenidos digitales de la UNED (http://e-spacio.uned.es/fez/list.php?community_pid=bibliuned:841). 6 Los contenidos de la RIE están accesibles en línea gratuitamente a través de la página web del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (http://www.cepc.es/es/Publicaciones/Revistas/acceso_fondo_hist/instituciones_europeas.aspx). 7 Los contenidos de la RGDE (Iustel) son accesibles mediante suscripción a través de la página web de Iustel (http://www.iustel.com/v2/revistas/detalle_revista.asp?id=13&z=1), si bien algunos números pueden consultarse gratuitamente. 8 http://www.boe.es/diario_boe/. El 1 de enero de 1986 se publicó una edición especial del BOE en la que se incluían los Tratados constitutivos de las CCEE puestos al día y una selección de los actos de Derecho derivado entonces en vigor. 9 A través del sitio de EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/es/index.htm) puede accederse directamente a la edición completa en español del DO desde 1998 y, parcialmente, a algunos números anteriores publicados después de 1986 (http://eur-lex.europa.eu/JOIndex.do?ihmlang=es). Los otros textos publicados en la edición en español en el DO entre 1986 y 1998 pueden encontrarse también (en formatos tif, pdf o html, dependiendo de su disponibilidad) en el sitio de EUR-Lex a través de la función de búsqueda simple o avanzada.

BIBLIOGRAFÍA GENERAL Y OTRAS FUENTES DE CONOCIMIENTO

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Mangas Martín, A.: Tratado de la Unión Europea, Tratado de Funcionamiento y otros actos básicos de la Unión Europea, 15.ª ed., Tecnos, Madrid, 2010, precedida por otras sucesivas recopilaciones cuyo prólogo, notas e índices están a su cargo desde 1992. Martín y Pérez de Nanclares, J., y Urrea Corres, M.: Tratado de Lisboa. Textos consolidados del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, 2008, 2.ª ed., Marcial Pons-Real Instituto Elcano, Madrid, 2010. Sánchez Legido, Á.: Unión Europea. Textos Normativos Básicos (versiones consolidadas con las modificaciones introducidas por el Tratado de Ámsterdam de 2 de octubre de 1997), Tirant lo Blanch, Valencia, 1998. (v) La página web del TJUE ofrece gratuitamente una versión electrónica de sus decisiones para información del público que puede ser modificada. Permite una función de búsqueda de la jurisprudencia posterior al 17 de junio de 1997 (http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/), pudiéndose buscar la jurisprudencia anterior a través del sitio de EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/JURISIndex.do?ihmlang=es). La versión definitiva de estos textos se publica en la Recopilación de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia, en la Recopilación de Jurisprudencia - Función Pública o en el DO, es la única auténtica y prevalece en caso de divergencia con la versión electrónica. Junto a las publicadas con los textos normativos, existen recopilaciones doctrinales de jurisprudencia del Tribunal comentada, por ejemplo: Alonso García, R.: Las sentencias básicas del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2003. — Las sentencias básicas del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Estudio y jurisprudencia, Civitas, Madrid, 2006. Carrera Hernández, F. J.; González Alonso, L. N., y Navarro Batista, N.: Jurisprudencia básica del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Tecnos, Madrid, 2000. (vi) La jurisprudencia del TC español es accesible a través de la página web del TC (http:// www.tribunalconstitucional.es) y del BOE, y para uso particular pueden consultarse gratuitamente los documentos de la base de datos de jurisprudencia del TS español alojada en la página web del Consejo General del Poder Judicial (http://www.poderjudicial.es/search/index.jsp). (vii) Por último, entre las recopilaciones de materiales de prácticas y de enseñanzas sobre la práctica del DUE señalamos, por ejemplo: Abellán Honrubia, V.; Vilá Costa, B., y Piñol Rull, J. L. (dirs.), y Campins Eritja, M. (coord.): Prácticas de Derecho Comunitario Europeo, 1994, 2.ª ed., Tecnos, Madrid, 2003. Jiménez Piernas, C. (ed.): Iniciación a la práctica en derecho internacional y derecho comunitario europeo, Marcial Pons, Madrid, 2003. Gamarra Chopo, Y.; Salinas Acelga, S.; Tirado Robles, C., y Chaverri Miguel, F.: Casos y materiales de derecho internacional público y derecho comunitario europeo, Real Instituto de Estudios Europeos, Zaragoza, 2000. Salinas Alcega, S., y Tirado Robles, C.: Casos prácticos de Derecho de la Unión Europea, Real Instituto de Estudios Europeos, Zaragoza, 2005.

PRIMERA PARTE

LOS FUNDAMENTOS DE LA UNIÓN EUROPEA

LECCIÓN 1.ª

LA INTEGRACIÓN EUROPEA EN PERSPECTIVA HISTÓRICA1 1. ANTECEDENTES. EUROPA HASTA 1945 1.1. Europa como entidad histórico-cultural y política La gran preocupación de Europa (y del mundo, que hasta principios del siglo xx giró alrededor de Europa) siempre ha sido la paz, de ahí que todos los proyectos y realidades de «construcción» europea hayan estado ligados a la paz. Desde mediados del cuarto milenio antes de nuestra era occidental hasta la mitad del siglo xx el número de guerras documentadas se eleva a algo más de catorce mil. En más de cinco mil años, la humanidad sólo ha conocido unos trescientos años de paz (P. García Picazo). Decía el profesor Truyol y Serra que las raíces de Europa llegan hasta la Antigüedad grecorromana, pasando por la Edad Media cristiana, pero que Europa, en tanto que entidad histórico-cultural y política, pertenece a la modernidad, esto es, a la nueva estructura estatal que cristaliza en Westfalia en 1648. A partir del Renacimiento (que había secularizado el pensamiento) y, sobre todo, de la Reforma de Lutero (que hace quebrar la unidad religiosa del Occidente cristiano), es revelador que los términos Europa y europeo, en la obra de los humanistas, se vayan generalizando con referencia a una entidad cultural y política, apartándose del uso medieval, en el que tenían un sentido geográfico. El sentimiento de unidad que empieza a caracterizar a Europa desde la modernidad se daba, como veremos, a partir de la diversidad, mientras que en el Occidente cristiano medieval se daba una diversidad desde la unidad. En el occidente cristiano, tras la coronación de Carlomagno como emperador (año 800), nuevamente se pensó en la existencia de un solo imperio en el mundo (el imperium christianum), regido por el Emperador, que asumía el poder temporal, y por el Papa, que asumía el poder espiritual. Pero la Cristiandad medieval fue en realidad una diarquía peculiar, 1

Lección elaborada por el Dr. Rafael Casado Raigón. [31]

La paz, la gran preocupación

Las raíces de Europa

La Cristiandad medieval

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El Estado moderno

El Sistema Europeo de Estados


compatible con una amplia autonomía de los cuerpos sociales que la integraban (A. Truyol y Serra). En todo caso, el poder espiritual del Papa fue más efectivo, ya que el poder del Emperador dependía de las cambiantes condiciones políticas; el del Papa, en cambio, descansaba sobre una base más firme: tenía el universal poder espiritual y la terrible arma de la excomunión. El «paso de la Cristiandad a Europa» se produce con el nacimiento del Estado moderno (o del Estado, en sentido estricto), que es fruto de un largo proceso que se consolida en Europa entre mediados del siglo xv y la Paz de Westfalia. Por su parte, si la Europa medieval tuvo una religión y una lengua comunes, a partir de esta nueva época quiebra la unidad religiosa y el latín es sustituido cada vez más por las lenguas vernáculas. Como entidad política organizada sobre base territorial, el Estado moderno entrañaba la concentración y secularización del poder político. La diarquía entre el Papado y el Imperio, la concepción jerárquica de la sociedad medieval, dio paso poco a poco a una pluralidad de Estados soberanos, celosos de su independencia y que no admitían, al menos en lo temporal, la existencia de un poder superior a ellos mismos. La Paz de Westfalia consagró el nacimiento de un Sistema Europeo de Estados, con el que se hacía referencia a la Europa política considerada como un todo, pero desde la diversidad, ya que el Estado soberano e independiente se convertía en el centro de gravedad del orden internacional, de Europa. A este respecto, se proclaman como principios fundamentales de este orden la igualdad soberana de los Estados y la jurisdicción exclusiva de los mismos sobre sus respectivos territorios, gestándose ya un principio de no intervención en los asuntos internos de los Estados. 1.2. Ideas, propuestas y primeras realizaciones

Siglos XVII y XVIII

Siglo XIX

Los primeros proyectos (doctrinales) de organización confederal o federal en Europa surgieron en los siglos xvii y xviii, pero con la principal finalidad de hacer que «la paz sea perpetua entre los soberanos cristianos», como el propuesto por el abad (abbé) de Saint-Pierre. En este sentido, el ensayo de Immanuel Kant Sobre la paz perpetua, publicado en 1795 después de la Paz de Basilea entre Francia y Prusia, proponía un sistema que asegurara la paz en Europa. Este sistema —decía— debía estar fundado en una construcción jurídica, una federación de Estados sometidos a leyes comunes. En el siglo xix, el principio político de las nacionalidades (causa tanto de separación como de unificación) alteró radicalmente la fisonomía de la Europa central y oriental, pero las ideas sobre una organización

LEC. 1.ª: LA INTEGRACIÓN EUROPEA EN PERSPECTIVA HISTÓRICA

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europea continuaron, expresándose, por ejemplo, en el periódico Los Estados Unidos de Europa, fundado en 1867 por Charles Lemonnier. El propio Víctor Hugo profetizaba que «un día vendrá en que habrá dos grupos inmensos, los Estados Unidos de América y los Estados Unidos de Europa [...] En el siglo xx habrá una nación extraordinaria que tendrá por capital París, pero no se llamará Francia sino Europa» (M. Ahijado Quintillán). Esa unidad superior, aunque limitada, la constituyó en el siglo xix el llamado «Concierto europeo bajo el directorio de las grandes potencias», un sistema casi constitucional de Europa en virtud del cual esas grandes potencias, operando sobre la base de conferencias esporádicas, sin dotarse por tanto de una estructura orgánica permanente y adecuada, asumían la apreciación colectiva de los principales problemas políticos, de mayor interés para el continente europeo. Antecedente histórico del Consejo de la Sociedad de Naciones y del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, el Concierto europeo, que aseguró un cierto orden hasta la Primera Guerra Mundial, consagró la hegemonía colegiada de las grandes potencias de la época, convertidas en guardianas de Europa y del orden internacional (J. A. Carrillo Salcedo). En este siglo xix encontramos, no obstante, el primer claro antecedente del proyecto europeo que posteriormente se iniciaría en París (1951) con el estreno de la cooperación institucionalizada, esto es, las primeras experiencias del posterior fenómeno de Organización Internacional: las Comisiones Fluviales, para la gestión de la navegación por determinados ríos internacionales, y las denominadas Uniones Administrativas [Unión Telegráfica Internacional (UIT) o la Unión Postal Universal (UPU)], fruto de la interdependencia entre los Estados. Debe matizarse, en todo caso, que estas primeras Organizaciones, por un lado, no eran exclusivamente europeas y, por otro, fueron plenamente respetuosas con la soberanía de los Estados miembros. La Primera Guerra Mundial inició la aceleración del desplazamiento, ya perceptible anteriormente, de la posición central que hasta entonces ocupara Europa en el mundo (A. Truyol y Serra). Llamada en un principio «guerra europea», tras ella, como primera manifestación histórica de cooperación internacional institucionalizada con vocación universal y con fines generales, se crea la Sociedad de Naciones, que se instituye para «fomentar la cooperación entre las naciones y para garantizar la paz y la seguridad», esto es, para impedir nuevas guerras. En el marco de esta Organización con vocación mundial y de inspiración no europea, aunque desde sus inicios dominada por las potencias del viejo continente, se produce la única (y primera) propuesta de integración europea realizada entre las dos guerras mundiales a nivel gubernamental.

El Concierto Europeo

Las primeras Organizaciones Internacionales

La Sociedad de Naciones

La primera propuesta a nivel gubernamental

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La Unión Paneuropea


En la sesión de la Asamblea de la Sociedad de Naciones de septiembre de 1929 y en un memorándum sometido un año más tarde a los Estados europeos miembros de la Sociedad, el ministro de Asuntos Exteriores de Francia, Aristide Briand, propuso el establecimiento de una «especie de lazo federal» entre los pueblos de Europa. Con absoluto respeto a sus soberanías y siempre en el seno de la Organización ginebrina, A. Briand planteaba, haciendo primar lo político sobre lo económico, la coordinación de los Estados europeos mediante la creación de una «Asociación Europea», dotada de la siguiente estructura orgánica: un órgano representativo (Conferencia Europea), un órgano ejecutivo (Comité Político Permanente) y una Secretaría. Aunque contó con el apoyo de algunos gobiernos (como el español, que fue el primero en contestar favorablemente), el contexto político y económico del momento, con independencia de la muerte de su autor en 1932, hizo que esta propuesta fuera poco a poco diluyéndose. El proyecto de A. Briand había tenido como clara referencia el movimiento llamado «Unión Paneuropea» que él apoyó y que fue fundado por el conde Richard Coudenhove-Kalergi tras la publicación de su libro Paneuropa en 1923, que tuvo una gran difusión. Viendo en la reconciliación franco-alemana la condición previa de la paz en Europa y en los nacionalismos nada bueno por su elogio de la intolerancia, para Coudenhove-Kalergi la dolencia de Europa consistía en su división política en más de veinte Estados, generadora de anarquía internacional y secuela de continuas guerras, siendo evidente que los Estados europeos no podrían intervenir positivamente en el nuevo concierto mundial sino a condición de establecer una unión política permanente (A. Truyol y Serra). 2. EUROPA TRAS LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL 2.1. El Consejo de Europa

Antecedentes

En la Europa destruida y dividida que surge tras la Segunda Guerra Mundial cunde un claro afán europeísta entre la opinión pública. El propio Winston Churchill, en su célebre discurso de septiembre de 1946 en la Universidad de Zúrich, se refirió a la necesidad de «reconstruir la familia europea», creyendo que el primer paso al respecto tenía que ser una asociación entre Francia y Alemania: «El tiempo se nos puede echar encima», decía. «En todo este urgente trabajo, Francia y Alemania deben tomar juntas la cabeza. Gran Bretaña, la Commonwealth británica de naciones, la poderosa América y confío que la Rusia soviética —y entonces


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todo sería perfecto— deben ser los amigos y padrinos de la nueva Europa y deben defender su derecho a vivir y brillar»2. En ese discurso, Churchill mencionó la necesidad de crear primero un «Consejo de Europa», con el que expresaba la concepción británica sobre la Europa en la que debía participar el Reino Unido, que propugnaba, frente a las corrientes federalistas apoyadas por franceses, italianos, belgas y holandeses, una unión sin erosión de la soberanía nacional. Y lo consiguió: en mayo de 1949 se firma en Londres el Estatuto por el que se crea una nueva Organización Internacional denominada Consejo de Europa. En todo caso, la creación de este Consejo de Europa había recibido el importante impulso del Congreso celebrado en La Haya en mayo de 1948, en realidad una iniciativa intelectual convocada por los movimientos europeístas y sin carácter gubernamental donde se pusieron claramente de manifiesto los dos mencionados enfoques sobre el futuro de Europa, esto es, el que propugnaba una cooperación intergubernamental y el que pretendía una integración de carácter federal, que encontró su primera respuesta en 1951 con la creación de la CECA. Aunque se dota a la incipiente estructuración de Europa de unos valores específicos, al proclamar los principios de libertad individual, libertad política y del imperio del Derecho, «principios sobre los cuales se funda toda auténtica democracia», el Consejo de Europa, en efecto, da respuesta a las corrientes intergubernamentales defendidas por los británicos, lo que se pone de manifiesto en los dos órganos principales que se crean: una Asamblea Consultiva, que sólo adopta recomendaciones no vinculantes, y un Comité de Ministros, que para aprobar decisiones obligatorias necesita del voto unánime.

Una unión sin erosión de la soberanía nacional

2.2. Las preocupaciones económicas y defensivas Inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, no obstante, Europa tuvo dos preocupaciones fundamentales: la económica y la defensiva. Europa, ante todo, necesitaba reconstruir su economía e industria, arrasadas tras el conflicto bélico. Además, las condiciones de penuria económica por las que atravesaba constituían un excelente caldo de cultivo para la política expansionista soviética, ya materializada en la Europa oriental. Debido a ello, en 1947, el Secretario de Estado norteamericano, general George Marshall, presenta un plan de ayuda para la reconstrucción europea, conocido como «Plan Marshall». La URSS y sus satélites tam2

http://www.historiasiglo20.org/TEXT/zurich-churchill.htm.

La preocupación económica

El «Plan Marshall»

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La OECE

La preocupación por la defensa

La UEO y la OTAN


bién fueron invitados, pero las condiciones que se les exigía eran obviamente incompatibles con su sistema económico y político. Con la finalidad de gestionar en común la ayuda norteamericana, se crea en abril de 1948 la OECE, antecedente de la OCDE. Esta Organización, que no responde en rigor a un movimiento de integración europea sino a cuestiones más coyunturales (recibir y distribuir con cierto orden la ayuda norteamericana), sí supuso una experiencia formidable desde el momento en que la gestión en común de las ayudas enseñó a Europa occidental las posibilidades de su unión, fomentando la convivencia entre los europeos y tejiendo una red de intereses comunes (A. Mangas Martín). En el terreno defensivo, la primera alianza que se establece responde a la preocupación de Francia y el Reino Unido de prevenir una vez más el rearme alemán (Tratado de Dunquerque de 1947), alianza bilateral que en 1948 se extiende a los países del BENELUX con la firma en Bruselas del «Tratado de colaboración económica, social y cultural y de legítima defensa colectiva». Seis años después, en 1954, este tratado, con las modificaciones pertinentes y con la participación de Alemania e Italia, daría paso a la UEO. Pero pronto se constató que la principal amenaza de la Europa Occidental venía de la Unión Soviética y que, para hacerle frente, una cooperación defensiva estrictamente europea no era suficiente. La firma en Washington el 4 de abril de 1949 del Tratado del Atlántico Norte, con el que se crea la OTAN, involucra a Estados Unidos de América (y a Canadá) en el sistema defensivo que Europa Occidental reclamaba en el marco de la confrontación Este-Oeste. En marzo de 2010, la UEO ha anunciado su disolución tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. En efecto, el artículo 42.7 TUE establece que, si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance; para esa disposición, los compromisos y la cooperación en este ámbito seguirán ajustándose a los compromisos adquiridos en el marco de la OTAN, que continuará siendo, para los Estados miembros que forman parte de la misma, el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de ésta. 3. LAS COMUNIDADES EUROPEAS 3.1. Introducción Como decíamos antes del Consejo de Europa, estas primeras Organizaciones europeas (o cuasi europeas) se situaron en un marco tradicional. La UEO, la OTAN o la OECE eran Organizaciones Internacionales de


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cooperación, respetuosas de la soberanía de los Estados participantes. Sin embargo, en 1951, con la firma del Tratado constitutivo de la CECA, se va a experimentar en Europa (y en el mundo) un nuevo modelo de Organización Internacional, calificado de «integración» y no meramente de «cooperación». En el entendido de que las Organizaciones Internacionales presentan una extraordinaria diversidad, con este nuevo modelo, el de integración, los Estados miembros transfieren el ejercicio de competencias soberanas a la Organización, a la que dotan de una estructura institucional con la presencia de órganos formados por personas que no los representan y de un proceso de toma de decisiones en el que, junto a la de la unanimidad, se prevé la regla de la mayoría, lo que implica que pueden quedar vinculados por resoluciones respecto de las que no han votado a favor.

Un nuevo modelo de Organización Internacional

3.2. La Declaración Schuman y la Comunidad Europea del Carbón y del Acero El primer paso del proceso de integración europea que hoy conocemos lo constituyó la ya histórica Declaración Schuman, inspirada por Jean Monnet, Comisario en Francia del Plan de Modernización y Equipamiento, y presentada por el Ministro francés de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, en una conferencia de prensa celebrada en el Quai d’Orsay el 9 de mayo de 1950 (como se sabe, el 9 de mayo ha sido declarado «Día de Europa»). Según esta histórica declaración, «Europa no se hará de golpe ni en una construcción de conjunto: se hará mediante realizaciones concretas, creando primero un solidaridad de hecho». Como primera de esas realizaciones, el gobierno francés proponía colocar el conjunto de la producción franco-alemana del carbón y del acero bajo una alta autoridad común en una Organización abierta a la participación de los demás países de Europa. Se perseguía por tanto el establecimiento de un mercado común limitado al carbón y el acero, un sector básico y estratégico para la transformación económica e industrial de Europa. Pero junto a ello, el propio Schuman, viendo en la realización de esta propuesta «los primeros cimientos de una federación europea indispensable para el mantenimiento de la paz», reconocía un objetivo político: «que la oposición secular entre Francia y Alemania quede superada». «La solidaridad de producción que así se cree pondrá de manifiesto que cualquier guerra entre Francia y Alemania no sólo resultará impensable, sino materialmente imposible».

La Declaración Schuman

38 La respuesta de los Estados

La CECA


La República Federal de Alemania e Italia respondieron pronto y afirmativamente a esta invitación; poco después lo hicieron Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos. El Reino Unido mostró sus reticencias debido a su posición en el seno de la Commonwealth y a una opinión pública británica todavía partidaria del «espléndido aislamiento». Tras las pertinentes negociaciones, seis Estados, por tanto, firmaron en París, el 18 de abril 1951, el Tratado que daba vida a la CECA3, que entró en vigor el 23 de julio de 1952. En virtud de su artículo 97, el Tratado se concluyó por un período de cincuenta años a partir de su entrada en vigor, por lo que terminó su vigencia, desapareciendo la propia Organización Internacional, el 23 de julio de 2002. No obstante, el ámbito cubierto por este Tratado se recondujo al previsto con carácter general en el TCE. Había nacido la «Europa comunitaria» (la Europa de los seis), una Organización en la que los Estados miembros —según el preámbulo del Tratado— se declaraban «resueltos a sustituir las rivalidades seculares por una fusión de sus intereses esenciales». Una Organización, por otra parte, que desborda la naturaleza meramente cooperativa de las conocidas hasta el momento. Por primera vez, los Estados miembros ceden ciertos derechos soberanos a un órgano común, la Alta Autoridad, de carácter supranacional y encargado de velar por los intereses de la nueva entidad (A. Truyol y Serra). 3.3. Los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom)

La CED y la Comunidad Política Europea

El éxito que logró la CECA, que fue pronto reconocido, alentó intentos similares en otros sectores. Así, el 27 de mayo de 1952 se firma en París el Tratado que contempla la creación de una CED (que hubiera traído consigo la existencia de un «ejército europeo»), pero que no llegó a entrar en vigor por la negativa de la Asamblea Nacional francesa a ratificarlo. Como se reconoció, «no es igual integrar sacos de carbón que integrar soldados y mandos». Por su parte, sobre la base de este Tratado de París, en 1953 se elabora un proyecto de Comunidad Política Europea por el que se instituía una Comunidad europea de carácter supranacional, dotada de personalidad jurídica. Pero el fracaso de la CED hizo que el proyecto no continuara.

3 No publicado en el DO. El TCECA se publicó oficialmente en España en una edición especial del BOE, n.º 1, de 1 de enero de 1986.


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Estos fracasos hicieron ver a los más decididos impulsores de la integración europea que el camino a seguir era el ya expuesto por Schuman en 1950, es decir, el de la creación de parcelas de unidad y de solidaridad lo suficientemente realistas y dinámicas como para hacer posible el avance (J. M. Peláez Marón). La crisis causada por estos fracasos fue pronto superada. Bajo el signo de la rélance européenne (el nuevo arranque europeo), en 1955 los ministros de Asuntos Exteriores de los seis, reunidos en Messina, encargan a un Comité Intergubernamental de Expertos, presidido por el político belga P. H. Spaak, el análisis de las posibilidades de creación, por un lado, de una Organización de integración en el campo de la explotación pacífica de la energía nuclear y, por otro, de una Organización de integración económica general, esto es, de la conclusión, por un lado, de un nuevo tratado sectorial, como el de la CECA, y, por otro, de un tratado de mayor alcance, que previera la creación de un mercado común operativo en el territorio de los Estados miembros, que instituyera al efecto una unión aduanera, que garantizara la libre circulación de personas, empresas, servicios y capitales y que protegiera la libre competencia de los operadores económicos en el interior de ese mercado (P. Andrés Sáenz de Santa María). El informe de ese Comité fue la base de las negociaciones que culminan con la firma en Roma, el 25 de marzo de 1957, de los Tratados constitutivos de la CEE y de la CEEA o Euratom4, que entran en vigor el 1 de enero de 1958 para los seis Estados que crearon la CECA. Concluidos por un período de tiempo ilimitado, estos Tratados continúan hoy en vigor con las muchasenmiendas que se han ido introduciendo, entre ellas la referente a la propia denominación de la más importante de las tres Comunidades, la CEE, que, desde el Tratado de Maastricht, pasó a llamarse CE debido a la ampliación a ámbitos no económicos de las competencias comunitarias. Desde el Tratado de Lisboa, como veremos, la CE ha sido sustituida por la UE. Por tanto, la prolongación de la CECA, que tuvo que desechar la creación de nuevas Organizaciones con competencias puramente políticas, se quedó en el terreno de la economía con la CEE y la CEEA, aunque a sus órganos, en este ámbito, se les atribuía muchas veces un verdadero poder de decisión. De esta manera, los Tratados de París y de Roma crearon unas CCEE con instituciones de carácter supranacional aunque con competencias ceñidas al ámbito indicado.

4 No publicado en el DO. El TCEE y el TCEEA se publicaron oficialmente en España en la edición especial del BOE, n.º 1, de 1 de enero de 1986.

El nuevo arranque europeo

Los Tratados de Roma

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3.4. Las reformas institucionales La primera unificación institucional

La segunda (fusión de los ejecutivos)

El Parlamento Europeo

El Consejo Europeo

Simultáneamente a los Tratados CEE y CEEA, el 25 de marzo de 1957 se firma un tercer tratado, que resolvía parcialmente el problema de la unificación institucional. El Convenio relativo a ciertas instituciones comunes a las CCEE5 tenía la finalidad de que, desde la misma entrada en vigor de esos dos últimos Tratados constitutivos, existiese una sola Asamblea y un solo Tribunal para las tres Comunidades (CECA, CEE y Euratom). Por ello, nunca han existido tres asambleas o tres tribunales, a diferencia de lo que ocurrió con los consejos (el órgano intergubernamental) y las comisiones (Alta Autoridad en la CECA) hasta julio de 1967, fecha en la que entra en vigor el Tratado de Bruselas de 8 de abril de 19656, conocido como el Tratado «de fusión de los ejecutivos», por el que se crea un Consejo único y una Comisión única (así como un órgano auxiliar del Consejo único, el COREPER) para el conjunto de las tres Comunidades. Evidentemente, esta unificación no fue competencial. El Tratado de fusión de los ejecutivos se limitó a uniformar la composición y el funcionamiento de estos órganos, pero tanto el Consejo único como la Comisión única van a ejercer sus competencias en el marco de cada uno de los Tratados constitutivos. Otra importante reforma institucional se produce en 1976 en relación al PE, autodenominado así desde 1962 a pesar de que en los Tratados fundacionales se llamara Asamblea o Asamblea común. Desde la reforma llevada a cabo por el AUE de 1986, esa denominación ha sido reconocida formalmente en los Tratados. Lo importante es que, desde sus inicios, para la elección de sus representantes se utilizaba un sufragio indirecto, ya que estaba formado por aquellos delegados que los Parlamentos nacionales designaban en su seno. No obstante, los Tratados originarios habían previsto que en un cierto plazo la Asamblea estaría compuesta por miembros elegidos por sufragio universal directo, previsión a la que se da aplicación mediante el Acta relativa a la elección de los representantes en el PE por sufragio universal directo, aneja a la Decisión 76/787/CECA, CEE, Euratom del Consejo, de 20 de septiembre de 19767. Las primeras elecciones al PE (de las ocho habidas hasta el día de hoy) se celebraron en julio de 1979. Junto a estas instituciones, las llamadas «cumbres» europeas han tenido un papel decisivo en la construcción europea. Estas cumbres, que dieron paso a lo que después se denominó «Consejo Europeo», fueron fruto de No publicado en el DO. Este Convenio se publicó en España en BOE, n.º 1, de 1 de enero de 1986. 6 DO 152, de 13 de julio de 1967, y BOE, n.º 1, de 1 de enero de 1986. 7 DO L 278, de 8 de octubre de 1976; también publicada en BOE, n.º 1, de 1 de enero de 1986. 5


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una práctica que se inició en 1961 y que se formalizó a partir de la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en París en diciembre de 1974. No previsto en los Tratados originarios, el Consejo Europeo se constitucionalizó a partir del AUE (1986) respetando su doble naturaleza: Se trataba, por un lado, de una conferencia o reunión intergubernamental de cooperación política al más alto nivel y, por otro, de una «formación» del Consejo en el nivel de Jefes de Estado y de Gobierno cuando actuara en un ámbito propio de esta institución. 3.5. Las primeras ampliaciones La mejor prueba del éxito inmediato de las nuevas Comunidades la constituyó el hecho de que el Reino Unido, muy pronto, en 1961, solicitara su incorporación. Sin duda, el proceso descolonizador y, por tanto, el inmediato fin de la explotación económica de su imperio colonial contribuyó decisivamente al cambio en la posición británica. También otros tres Estados, Irlanda, Dinamarca y Noruega, solicitaron la adhesión. Pero estas adhesiones fueron obstaculizadas por Francia, cuyo presidente, el General De Gaulle, nunca vio con buenos ojos la incorporación del Reino Unido. El veto francés se basaba en las relaciones especiales que la isla pretendía seguir manteniendo con Estados Unidos, incompatibles con lo que De Gaulle calificara de «Europa europea». Años más tarde, en 1967, el Reino Unido presenta por segunda vez su candidatura, que fue seguida, como en la anterior ocasión, por las de Irlanda, Dinamarca y Noruega. Tras el abandono del poder del general De Gaulle, que había recurrido a un segundo veto, Francia, con su nuevo presidente, Georges Pompidou, cambia de actitud, facilitándose de esta forma la ampliación a esos cuatro Estados. Iniciadas en 1970, las negociaciones concluyen con la firma del Tratado de adhesión el 22 de enero de 19728. Entró en vigor el 1 de enero de 1973, pero sólo para tres Estados, ya que un referéndum con resultado negativo celebrado en Noruega impide a este Estado llegar a ser miembro9. La Europa de los nueve tardará trece años en convertirse en la Europa de los doce. En esa última década de los setenta, tres países mediterráneos que se desembarazaban de las dictaduras que los habían gobernado, Gre-

8 El Tratado de adhesión y el Acta relativa a las condiciones de adhesión y a las adaptaciones de los Tratados se publicaron en DO L 73, de 27 de marzo de 1972. En España se publicaron en BOE, n.º 1, de 1 de enero de 1986. 9 La decisión del Consejo, de 1 de enero de 1973, por la que se adaptan las actas relativas a la adhesión de nuevos Estados miembros se publicó en DO L 2, de 1 de enero de 1973.

Reino Unido, Irlanda y Dinamarca

Grecia

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España y Portugal


cia, Portugal y España, presentan sus candidaturas oficiales (junio de 1975, marzo de 1977 y julio de 1977, respectivamente). Tras las pertinentes negociaciones, Grecia se incorpora a partir del 1 de enero de 1981 (Tratado de adhesión de 28 de mayo de 1979)10. Tras unas negociaciones que duraron más de siete años, debido a las dificultades que entrañaba el ingreso de los países ibéricos, y especialmente el del nuestro, España y Portugal se incorporan al proyecto comunitario a partir del 1 de enero de 1986 (Tratado de adhesión de 12 de junio de 1985)11. En efecto, las negociaciones con España y Portugal fueron complicadas. En un contexto general de recesión económica, Francia e Italia, especialmente, manifestaron serias reticencias respecto de la adhesión porque temían que los productos agrícolas españoles inundaran un mercado europeo ya amenazado por una superproducción interior. También se temía que esta adhesión ahondara las disparidades regionales en las CCEE y que la libre circulación de trabajadores incitara a un buen número de parados españoles y portugueses a abandonar su país para buscar empleo en la Europa comunitaria. 3.6. La profundización en la integración. El Acta Única Europea

Antecedentes

Schengen

Con estos tres nuevos socios, se había producido la apertura del proyecto europeo hacia el Sur. Pero esta apertura geográfica apenas había llevado aparejada una profundización material e institucional en la integración europea. Desde que en 1975 se presentara el «Informe Tindemans» sobre la consecución de la unión europea, encargado un año antes por los Jefes de Estado y de Gobierno, se fueron sucediendo diversos proyectos e iniciativas. El de mayor trascendencia fue, sin duda, el proyecto de Tratado de la UE (o «Proyecto Spinelli»), aprobado el 14 de febrero de 1984 por el PE. Este proyecto no llegó más lejos, ya que tenía que contar con el visto bueno de los Estados miembros, que por entonces no estaban por la labor, pero supuso un importante documento al influir notablemente en las reformas que comenzaron con el AUE. No obstante, en junio de 1985, y al margen del Derecho de las CCEE, cinco países miembros (Francia, Alemania, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo) firman en la localidad de Schengen un Tratado de supresión gra10 El Tratado y el Acta relativa a las condiciones de adhesión y a las adaptaciones de los Tratados se publicaron en DO L 291, de 19 de noviembre de 1979; también publicada en España en BOE, n.º 1, de 1 de enero de 1986. 11 El Tratado de adhesión y el Acta relativa a las condiciones de adhesión y a las adaptaciones de los Tratados se publicaron en DO L 302, de 15 de noviembre de 1985 y, junto con los Tratados constitutivos y sus modificaciones o adaptaciones, así como otras normas del DUE, también se publicaron en España en BOE, n.º 1, de 1 de enero de 1986.


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dual de las fronteras interiores, acuerdo que no pudo lograrse en el marco comunitario debido a las discrepancias existentes en torno al contenido y alcance de la libertad de circulación. Lo destacable ahora es que con Schengen se profundiza en la integración sólo por algunos, posibilidad que pasó a contemplarse en el Derecho originario a partir del Tratado de Ámsterdam con sus «disposiciones sobre una cooperación reforzada». Para todos, el relanzamiento de la construcción europea a mediados de los años ochenta se ve favorecido por la aproximación franco-alemana, condición que siempre ha sido positiva en toda nueva iniciativa europea. Sobre la base de todo el trabajo de reforma de las CCEE emprendido desde el Informe Tindemans pasando por el Libro Blanco sobre el mercado interior presentado en junio de 1985 por la Comisión que presidía Jacques Delors, el Consejo Europeo, también en junio de 1985, convoca una CIG que, tras las oportunas negociaciones, adopta en febrero de 1986 el AUE, en vigor desde el 1 de julio de 198712. El AUE fue un importante Tratado de reforma que se denominó así porque afectó tanto a los Tratados fundacionales como a los posteriores y se articuló en un texto convencional único. Dicha reforma afectó a todas las instituciones, reforzó algunas políticas comunitarias, reguló por primera vez la cooperación en materia de política exterior y atribuyó nuevas competencias a las CCEE a fin de facilitar la consecución de un verdadero mercado interior y único en la fecha del 31 de diciembre de 1992 (A. Mangas Martín). Pero igualmente, el AUE había implicado a la CEE en una política económica y monetaria más ambiciosa que debía conducir a una moneda única. La consecución de esta meta, la de la unión económica y monetaria (ligada a la consecución de un verdadero mercado interior y único), junto a la de la unión política, fue acelerada por los acontecimientos que se producen entre 1989 y 1991: el hundimiento del sistema comunista en la Europa del Este y la guerra del Golfo (L. Cartou).

El AUE

4. LA UNIÓN EUROPEA 4.1. El Tratado de la Unión Europea (Maastricht, 1992) Distintos Consejos Europeos celebrados en 1989 y 1990 condujeron a la constitución el 15 de diciembre de 1990 de dos CIGs, una para la unión económica y monetaria y otra para la unión política europea. Fruto de sus trabajos y de las discusiones que tuvieron lugar en el seno del Consejo

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DO L 169, de 29 de junio de 1987, y BOE, n.º 158, de 3 de julio de 1987.

El TUE

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Los pilares de la UE

Las reformas del TUE

El acervo comunitario (hoy de la Unión)


Europeo, el 7 de febrero de 1992 se adopta y autentica en Maastricht el TUE13. El TUE entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, diez meses después de la fecha prevista debido a los problemas constitucionales internos que provocó (en España, por ejemplo, tuvo que reformarse la Constitución a causa del derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales, no previsto en ella), a un primer referéndum negativo en Dinamarca y, en suma, a la exigencia de la unanimidad para la revisión de los Tratados constitutivos. El Tratado de Maastricht crea la UE, una nueva entidad (formalmente) sin personalidad jurídica internacional basada en las CCEE, y en la CE como espina dorsal, pero también en dos pilares de cooperación intergubernamental: la PESC y la CAJI. Estos dos pilares intergubernamentales, sin embargo, presentaron claras diferencias respecto de los pilares propiamente comunitarios, lo que se pone de manifiesto en el protagonismo indiscutido del Consejo en estos ámbitos de actividad y en el significativo hecho de que ambos se situaran al margen del control del Tribunal. En Maastricht, entre otras cosas, se amplía el ámbito competencial comunitario, con atribución de nuevas competencias a la CE, se crea una ciudadanía de la Unión para toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro, se establece la figura del Defensor del Pueblo, se instaura una política monetaria común que tiene por objetivo la institución de una moneda única que sustituya a la monedas nacionales, el euro, en circulación desde el 1 de enero de 2002, y se incrementan los poderes del PE con el procedimiento de codecisión, a fin de convertirlo en colegislador. A pesar de la gran reforma que supuso, el Tratado de Maastricht ni constituía la meta ni rompía con el pasado. El propio Tratado, concebido como «una nueva etapa en el proceso de integración», preveía la convocatoria en 1996 de una conferencia intergubernamental de revisión, algo lógico si se tiene en cuenta además que en esos momentos la UE se enfrentaba al deseo de muchos países de Europa central y oriental de integrarse en la Unión. Tampoco rompía con el pasado, ya que se asienta sobre el acervo comunitario (acquis communautaire) o de la Unión, esto es, sobre el conjunto de derechos y obligaciones vigente en un momento determinado en la UE. La aceptación de este acervo es exigida a todo Estado que pretenda su adhesión con el objeto de garantizar la uniformidad jurídica.

13 DO C 191, de 29 de julio de 1992, y BOE, n.º 11, de 13 de enero de 1994, y corr. errores BOE, n.º 12, de 14 de enero de 1994.


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4.2. La cuarta ampliación El 1 de enero de 1995, fecha de la entrada en vigor del Tratado de adhesión, Austria, Finlandia y Suecia, Estados miembros de la AELC/ EFTA, a la que dejan de pertenecer, entran a formar parte de UE, que pasaba a ser la Europa de los quince. Las respectivas candidaturas, presentadas entre 1989 y 1992, dieron lugar a unas negociaciones que se iniciaron en febrero de 1993 y que concluyeron con la firma del Tratado de adhesión el 24 de junio de 199414. Este Tratado también fue firmado por Noruega, país candidato desde 1992, pero volvió a rechazar en referéndum su incorporación15. La menos traumática por el nivel político, económico y social de los nuevos Estados miembros, esta cuarta ampliación fue bien acogida por los doce. Entre otras cosas porque estos países ricos tendrían menos necesidad de contar con los subsidios comunitarios. Alemania, en particular, estaba muy interesada en Austria y el Reino Unido y Dinamarca en la entrada de los países nórdicos y escandinavos. El principal escollo lo constituyó el hecho de que, con la participación de estos nuevos Estados, aumentaba el número de votos del Consejo y, por tanto, la minoría de bloqueo en la adopción de actos por mayoría cualificada. España, en especial, temía que las CCEE fuesen dominadas por los países del norte en detrimento de los del sur. Junto a estos cuatro candidatos, hubo un quinto, Suiza. El país helvético presentó oficialmente su candidatura el 20 de mayo de 1992, pero la retiró poco después debido al resultado negativo del referéndum celebrado en diciembre de 1992 para su incorporación al EEE. Actualmente las relaciones entre la UE y Suiza se vienen rigiendo por una serie de acuerdos bilaterales. El EEE es fruto del Acuerdo celebrado entre las CCEE y sus Estados miembros, por una parte, y los Estados miembros de la AELC/EFTA, por otra16. En vigor desde el 1 de enero de 1994, al consumarse la cuarta ampliación, el Acuerdo sólo se aplica a Liechtenstein, Islandia y Noruega. Su principal objetivo es ampliar el mercado interior de la UE a estos países. Incluye las cuatro libertades de circulación, pero también permite a estos países de la AELC/EFTA pertenecientes al EEE participar en algunas políticas, como la de la protección del consumidor y la política medioambiental. DO C 241, de 29 de agosto de 1994, y BOE, n.º 313, de 31 de diciembre de 1994. Modificación del Tratado de Adhesión de 1994 por Decisión 95/1/CE, Euratom, CECA del Consejo, de 1 de enero de 1995 (DO L 1, de 1 de enero de 1995). 16 DO L 1, de 3 de enero de 1994, y BOE, n.º 21, de 25 de enero de 1994. 14

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Austria, Finlandia y Suecia

El EEE

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4.3. Las reformas de Ámsterdam (1997) y Niza (2001) Tratado de Ámsterdam

Las reformas de Ámsterdam

Tratado de Niza

Las reformas de Niza

Cinco años después de Maastricht, el 2 de octubre de 1997, tras la conferencia intergubernamental prevista para 1996, se firma un nuevo Tratado en la ciudad de Ámsterdam17. Depositadas las pertinentes ratificaciones, el Tratado de Ámsterdam entró en vigor el 1 de mayo de 1999. Este Tratado, que enmienda el TUE, los Tratados constitutivos de las CCEE y determinados actos conexos, no consiguió los resultados esperados. Se dieron pasos importantes, pero fracasó en su principal objetivo, la reforma institucional, no introduciendo en el derecho originario las modificaciones institucionales indispensables para abordar la ampliación de la UE hacia los países de la Europa Central y Oriental (como las relativas a la composición de la Comisión o al proceso decisorio en el Consejo). Los pasos más relevantes se dieron en relación al PE, ya que se fortalece su papel como colegislador al ampliarse el ámbito del procedimiento de codecisión. También en relación al Tribunal, al reconocerse expresamente su competencia en materia de violación de derechos fundamentales. Junto a ello, se refuerza el principio democrático como fundamento de la UE (en particular, se prevé la posibilidad de suspender al Estado miembro que viole de forma grave y persistente los derechos humanos), se introduce un nuevo sistema denominado de «cooperación reforzada», que permite a un número de Estados miembros profundizar más en la integración sin necesidad de que participen todos, y se establece un ELSJ, con el que pasan al pilar comunitario materias como los controles en las fronteras exteriores de la Unión y la política de visados, el asilo o la inmigración. Debido a su mayor fracaso, Ámsterdam añadió un «Protocolo sobre las instituciones en la perspectiva de la ampliación» en el que se anunciaba la convocatoria de una nueva conferencia de los representantes de los Estados miembros con el fin de efectuar una revisión global de las disposiciones de los Tratados constitutivos sobre la composición y funcionamiento de las instituciones. Celebrada en el año 2000, dicha conferencia dio lugar a la firma el 26 de febrero de 2001 del Tratado de Niza, por el que de nuevo se enmienda el TUE18. Entró en vigor el 1 de febrero de 2003. La nueva reforma del TUE tampoco estuvo coronada por el éxito. Hubo reformas importantes, como la del TJCE, ya que se logra dar una respuesta satisfactoria al problema del constante número de asuntos que se le someten y al del incremento del tiempo que transcurre para resolver17 DO C 340, de 10 de noviembre de 1997, y BOE, n.º 109, de 7 de mayo de 1999, y corr. errores en BOE, n.º 110, de 8 de mayo de 1999. 18 DO C 80, de 10 de marzo de 2001, y BOE, n.º 267, de 7 de noviembre de 2001.


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los. Debe considerarse también como positiva la ampliación de los su puestos en los que el Consejo decide por mayoría cualificada, con la consecuente reducción de las votaciones por unanimidad. Pero, casi por lo demás, Niza no tuvo suficientemente en cuenta el interés general, es decir, el futuro de la UE en un marco ampliado, lo que no quiere decir que no contuviera las modificaciones institucionales indispensables para que se llevara a cabo la ampliación. La cuestión central fue la del reparto de poder entre los Estados miembros. De hecho, los líderes europeos salieron muy satisfechos (al menos aparentemente) de los resultados de Niza, anunciando a sus respectivas opiniones públicas que su país había ganado peso en las instituciones comunitarias. Con razón se llegó a comentar que nuestros representantes políticos «piensan más en la agenda política interna que en el futuro de la integración europea». 4.4. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2000) Previamente, a petición del PE, el Consejo Europeo de Colonia (junio de 1999) había acordado redactar una carta de derechos fundamentales de la UE, de la que carecía. Para elaborarla, eligió un método más abierto que el de la negociación diplomática a través de una conferencia intergubernamental, el de una asamblea, denominada Convención, compuesta por una importante presencia de las dos legitimidades que conforman la UE, la democrática y la intergubernamental, en sus dimensiones europea y nacional (A. Mangas Martín): representantes de los parlamentos na cionales y del PE, además de representantes de los Gobiernos y de la Comisión. Sin perjuicio de un mayor desarrollo de este instrumento en la Lección 3.ª de este Curso, la CDFUE elaborada por la Convención fue proclamada solemnemente en Niza en diciembre de 2000 por los presidentes del PE, de la Comisión y del Consejo. Pero sólo tendrá un valor simbólico, ya que, debido a la oposición británica, se decide no incorporarla al Tratado de Niza, configurándose así como un texto de carácter político carente de valor normativo directo. En todo caso, desde Ámsterdam se reconocía expresamente en el Derecho originario la competencia del TJCE en materia de violación de derechos fundamentales, aunque sin que en él se recogiera un catálogo propio de los mismos y sin la adhesión de la UE al CEDH, por lo que la UE, los actos de sus instituciones, seguían gozando de una especie de inmunidad en relación al control que lleva a cabo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Elaboración

EL valor de la CDFUE

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5. DE LA CONSTITUCIÓN EUROPEA AL TRATADO DE LISBOA 5.1. La Constitución Europea (2004) y su fracaso Proceso de elaboración

¿Constitución?

Innovaciones

En una Declaración anexa al Acta final de la CIG que adoptó el Tratado de Niza se anunciaba nuevamente una conferencia intergubernamental para el año 2004 que daría lugar a nuevas enmiendas en el Derecho originario tras un amplio y profundo debate sobre el futuro de la UE. Este debate se desarrolló en tres fases (en gran parte antes de que entrara en vigor el propio Tratado de Niza). Una primera fase de reflexión abierta tuvo lugar en el año 2001. Una segunda fase de debate (febrero de 2002 a junio de 2003) se desarrolló en el marco de una Convención, la Convención sobre el Futuro de Europa, que supuso un cambio en el procedimiento de revisión del Derecho originario de la UE y que tiene su antecedente en la elaboración de la CDFUE (por tanto participaron las dos legitimidades que conforman la UE). Y una tercera fase que fue la de la celebración de la conferencia intergubernamental, iniciada en octubre de 2003 y que concluyó con la firma en Roma, el 29 de octubre de 2004, del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, sin duda el más ambicioso e importante intento de reforma. Este instrumento no puede identificarse con la carta magna de la que se dotan los Estados. La UE no es un Estado, ni este instrumento pretendía convertirla en un Estado Federal y que sus Estados miembros desaparecieran del panorama de las entidades estatales soberanas e independientes. El Tratado de Roma de 2004 estaba destinado a ser el instrumento internacional constitutivo de una Organización Internacional que quería evolucionar hacia nuevas formas de integración, pero sin competencias generales, sólo de atribución. Ahora bien, nada impide que en DI pueda utilizarse el vocablo en cuestión. Es siempre la cerrazón del que todo lo analiza desde el prisma de los principios inspiradores del Derecho interno, en el sentido de que sólo puede haber «Constitución» si se dan las condiciones que justifican una norma suprema en el ámbito del Estado. Precisamente, el Tratado de Roma 2004 instituía la norma suprema de la que se quería dotar el proyecto europeo. ¿Qué razón existe para no llamarla igualmente «Constitución»? Este nuevo Tratado atribuía personalidad jurídica internacional a la UE, algo que no hizo explícitamente el TUE adoptado en Maastrich. Se trataba, en efecto, de un instrumento que innovaba —como los Tratados de reforma— en el Derecho originario de la UE, pero la mayor parte de su contenido era codificador del Derecho en vigor. De hecho, uno de los valores añadidos de este Tratado era que reordenaba, simplificaba y clari-


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ficaba las estructuras jurídico-políticas en vigor (A. Mangas Martín). Por ejemplo, reordenaba el sistema de normas utilizando los conceptos de ley europea y ley marco europea para los actos legislativos y los de reglamento europeo y decisión europea para los no legislativos. En ese ámbito del proceso normativo, el PE se confirmaba como poder legislativo y el Consejo de Ministros, para aprobar por mayoría cualificada, atendería a los criterios de número de Estados miembros y de población. Junto al Consejo de Ministros, PE, Comisión y Tribunal de Justicia, que ya lo eran, el Consejo Europeo pasaba a ser una institución (básica) de la Unión, dejando de ser considerado formalmente, como antes, una conferencia internacional del más alto nivel. Por lo demás, y entre otras muchas cosas, debe ser destacada la inclusión de la CDFUE en la parte II del Tratado, lo que le daba un valor jurídico vinculante y un rango «constitucional». Este gran proyecto que supuso el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, sin embargo, no pudo ver la luz. Los referéndum celebrados en 2005 en Francia y Países Bajos, dos de los seis miembros fundadores, no le dieron el visto bueno. Este resultado negativo creó una compleja situación y dio lugar a una nueva reflexión que se zanjó cuando el Consejo Europeo, en junio de 2007, decide renunciar al Tratado y convocar una nueva y rápida conferencia intergubernamental, lo que supone el retorno a la legitimidad exclusivamente estatal en la revisión del Derecho originario.

Fracaso

5.2. La quinta ampliación. Los candidatos Como se sabe, la UE la integran hoy veintiocho Estados. El nuevo tamaño de la UE y las grandes consecuencias (económicas e institucionales) que ha tenido esta ampliación, ha sido objeto de preocupación por los gobiernos y por los propios ciudadanos de los antiguos Estados miembros, hasta el punto de que constituyó un factor decisivo en el voto negativo que dieron en Francia y en Holanda en 2005 al Tratado de 2004. Pero la UE hizo bien en poner término a la división de Europa con la respuesta favorable a la adhesión de los países de su parte central y oriental. Iniciadas las negociaciones en 1998, la UE no obstante puso una serie de condiciones políticas, económicas, jurídicas y de capacidad. Apreciado de manera flexible su cumplimiento, diez Estados firmaron el Tratado de adhesión el 16 de abril de 2003, efectivo desde el 1 de mayo de 200419. A 19 El Tratado y el Acta se publicaron en DO L 236, de 23 de septiembre de 2003 y los Apéndices de los anexos IV, V, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII y XIV en DO C 227 E, de 23 de septiembre de 2003; también en BOE, n.º 106, de 1 de mayo de 2004.

Diez más

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La última

Los candidatos


partir de ese momento, la UE pasaba a estar constituida por veinticinco Estados con la incorporación de tres antiguas repúblicas soviéticas (Estonia, Letonia y Lituania), cuatro antiguos satélites de la URSS (Polonia, Hungría, República Checa y Eslovaquia, estos dos últimos Estados resultantes de la disolución de Checoslovaquia, efectiva desde el 1 de enero de 1993), una antigua república yugoslava (Eslovenia) y dos islas mediterráneas (Chipre y Malta), que representaban todos ellos unos 75 millones de habitantes. Esta quinta ampliación, la más numerosa y compleja, se consumó el 1 de enero de 2007 con la entrada en vigor del Tratado de adhesión de Rumania y Bulgaria, firmado el 25 de abril de 200520. Con estas doce incorporaciones, la UE pasó de tener algo más de 350 millones de habitantes a englobar cerca de 500 millones de habitantes. Finalmente, con fecha de 9 de diciembre de 2011 se firmó en Bruselas el Tratado de adhesión de la República de Croacia, en vigor desde el 1 de julio de 201321. Tienen reconocido el estatuto de países candidatos Turquía (la eterna candidata), Islandia, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Montenegro y Serbia. Son candidatos potenciales Albania y Bosnia y Herzegovina; también el territorio de Kosovo. 5.3. El Tratado de Lisboa (2007)

Tratado de Lisboa

TUE y TFUE

La rápida conferencia intergubernamental celebrada en 2007 dio lugar a la adopción en Lisboa, el 13 de diciembre de 2007, del Tratado por el que se modifican el TUE y el TCE22. Tras el depósito de todos los instrumentos de ratificación, el Tratado de Lisboa está en vigor desde el 1 de diciembre de 200923. Conforme al mandato dado a la CIG por el Consejo Europeo, se abandona el concepto constitucional y se vuelve al sistema clásico de reforma de los Tratados constitutivos existentes con dos cláusulas sustantivas que «modifican» (sic) el TUE y el TCE. El TUE conserva su denominación actual, mientras que el TCE pasa a denominarse TFUE, lo que implica que la CE desaparece como Organización Internacional (no su Tratado constitutivo, que es enmendado por el de Lisboa), siendo sustituida y sucedida por la UE misma. DO L 157, de 21 de junio de 2005, y BOE, n.º 17, de 19 de enero de 2007. DO L 112, de 24 de abril de 2012, y BOE, n.º 156, de 1 de julio de 2013. 22 DO C 306, de 17 de diciembre de 2007 y BOE, n.º 286, de 27 de noviembre de 2009, y corr. errores en BOE, n.º 41, de 16 de febrero de 2010, y n.º 133, de 1 de junio de 2010. 23 Las versiones consolidadas del TUE, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, y del TFUE se publicaron en DO C 115, de 9 de mayo de 2008. 20 21


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A pesar de la eliminación de todo término que pueda relacionarse con el concepto constitucional (se abandonan las denominaciones de «ley» y «ley marco» o de «ministro de asuntos exteriores» y no se mencionan los símbolos de la UE, ya sea bandera, himno o divisa), el Tratado de Lisboa conserva la sustancia del Tratado por el que se habría establecido una Constitución para Europa: se sigue atribuyendo personalidad jurídica internacional a la UE; aunque en cuanto a los actos normativos se mantienen los tipos clásicos (reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes), se introducen elementos de clasificación en torno a tres categorías: actos legislativos, actos delegados y actos de ejecución, conservando así las previsiones de la Constitución Europea en este punto (P. Andrés Sáenz de Santa María); el PE se potencia; la mayoría cualificada atiende a los criterios del número de Estados miembros y de la población, aunque su aplicación se aplaza; el Consejo Europeo se convierte en institución [...] Por lo demás, se reconoce a la CDFUE de 7 de diciembre de 2000, «tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo» (art. 6 TUE), el mismo valor jurídico que a los Tratados24, aunque admitiéndose excepciones respecto al Reino Unido, Polonia y la República Checa, como se detallará en la Lección 3.ª El Tratado de Lisboa se ha celebrado por un tiempo ilimitado (disposiciones finales), no previendo, como en anteriores ocasiones, la celebración de una nueva conferencia intergubernamental25. BIBLIOGRAFÍA ESPECÍFICA Ahijado Quintillán, M.: Historia de la unidad europea. Desde los precedentes remotos a la ampliación al Este, Pirámide, Madrid, 2000. Aldecoa Luzárraga, F.: La integración europea. Análisis histórico-institucional con textos y documentos. Génesis y desarrollo de la Unión Europea, Tecnos, Madrid, 2002. Andrés Sáenz de Santa María, P.: «El Tratado de Lisboa: Entre el rescate de la sustancia y la consagración de la desconfianza», en C. R. Fernández Liesa, C. M. Díaz Barrado 24 La CDFUE fue publicada en DO, de 14 de diciembre de 2007, y su texto se reprodujo en BOE, n.º 184, de 31 de julio de 2008, junto con la LO 1/2008, de 30 de julio, por la que se autoriza la ratificación por España del Tratado de Lisboa. 25 Como consecuencia de la reciente crisis económica-financiera se ha modificado el artículo 136 TFUE en relación con un mecanismo de estabilidad para los Estados miembros cuya moneda es el euro (Decisión del Consejo Europeo de 25 de marzo de 2011, DO L 91, 6.4.2011) y se han adoptado dos tratados complementarios, uno para los Estados del euro, el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad, hecho en Bruselas el 2 de febrero de 2012 (BOE n.º 239 de 4 de octubre de 2012), y otro abierto a todos los Estados miembros, el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria, hecho en Bruselas el 2 de marzo de 2012 (BOE n.º 29, de 2 de febrero de 2013). Cítese al respecto la reforma del artículo 135 de la Constitución española, de 27 de septiembre de 2011 (BOE n.º 233, de 27 de septiembre de 2011).

¿Marcha atrás?

El futuro

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(dirs.), M. A. Alcoceba Gallego y A. Manero Salvador (coords.), El Tratado de Lisboa. Análisis y perspectivas, Dykinson, Madrid, 2008, pp. 33-40. Blázquez Peinado, M.ª D., y Cardona Lloréns, J.: «Orígenes históricos de la integración europea», en Bases de conocimiento jurídico: Derecho de la Unión Europea, 2008 (http:// www.iustel.com). Carrillo Salcedo, J. A.: El Derecho internacional en perspectiva histórica, Tecnos, Madrid, 1991. Cartou, L., et al.: L’Union européenne, 6.ª ed., Dalloz, París, 2006. Fernández Liesa, C. R.: «Relevancia del Tratado de Lisboa en la construcción europea», en C. R. Fernández Liesa, C. M. Díaz Barrado (dirs.), M. A. Alcoceba Gallego y A. Manero Salvador (coords.), El Tratado de Lisboa. Análisis y perspectivas, Dykinson, Madrid, 2008, pp. 41-55. García Picazo, P.: La idea de Europa: Historia, cultura, política, Tecnos, Madrid, 2008. Mangas Martín, A.: «El Tratado de Niza: los complejos equilibrios en la futura UE ampliada», en Cursos de Derecho internacional y Relaciones Internacionales de VitoriaGasteiz 2001, Bilbao, 2002, pp. 245-284. — La Constitución europea, Iustel, Madrid, 2005. Segrelles Chillida, V.: Introducción al nuevo Derecho europeo. CECA, Mercado Común y EURATOM, Reus, Madrid, 1962. Truyol y Serra, A.: La integración europea. Idea y realidad, Tecnos, Madrid, 1972. — Historia del Derecho Internacional Público, versión española de P. García Picazo, Tecnos, Madrid, 1998. — La integración europea. Analisis historico-institucional con textos y documentos. I Génesis y desarrollo de la Comunidad Europea (1951-1979), Tecnos, Madrid, 1999. Zorgbibe, C.: Histoire de la construction européenne, Presses Universitaires de France, París, 1997.

PÁGINA WEB Página de historia en el portal oficial de la UE: http://europa.eu/about-eu/eu-history/index_ es.htm.

LECCIÓN 2.ª

LA UNIÓN EUROPEA1 1. LA UNIÓN Y SU ESTRUCTURA CONFORME A LOS TRATADOS CONSTITUTIVOS ACTUALES Como se señaló en la Lección 1.ª, una vez desechada la posibilidad de seguir adelante con la ratificación del Tratado de Roma de 2004 los Estados miembros mantuvieron, entre otros, el reto de la simplificación y racionalización de los Tratados constitutivos. A la hora de acometer la nueva reforma, se imponía también una racionalización en el funcionamiento estructural del proceso de integración en su conjunto, pues a la complejidad material o de los contenidos normativos de las distintas políticas y acciones, se sumó —con el tiempo y las sucesivas reformas de los Tratados originarios— una complejidad institucional y procedimental considerable. El resultado final de la última reforma se recoge en el Tratado de Lisboa y sus Protocolos anejos, así como en las Declaraciones anejas al Acta Final de la CIG que adoptó el Tratado de Lisboa, que vienen a reordenar el proceso de integración europea. La reorganización, además de un importante calado político, lleva aparejada elementos de gran interés. Así, conforme al Tratado de Maastrich, de 1992, que creó la UE y reformó los Tratados constitutivos de las CCEE, la UE se diseñó conforme a la llamada «estructura de los pilares» y se basó en la coexistencia de diferentes entidades. Las distintas entidades eran las tres CCEE, en tanto que Organizaciones de integración a las que se reconocía expresamente personalidad jurídica internacional, esto es: la CECA, hasta su desaparición en 2002; la CEE, rebautizada entonces CE; y la CEEA, por un lado, y, por otro, la UE, ente menos definido desde el punto de vista jurídico, pero con creciente presencia en la esfera internacional y síntesis del proceso de integración. La «estructura de los pilares» consistía en una diferenciación entre el «primer pilar», que eran las tres CCEE, y el «segundo pilar» y el «tercer pilar», la PESC y la CAJI, luego CPJMP, respectivamente; esa diferenciación estructural tenía, sobre todo, un reflejo en 1

Lección elaborada por la Dra. Ana Salinas de Frías. [53]

El reto de la simplificación y racionalización

De la «estructura de los pilares»...

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...a la actual UE. Personalidad jurídica y duración ilimitada

La pervivencia de la singularidad de la PESC


el distinto funcionamiento del «primer pilar» —que funcionaba conforme a un esquema de integración— y de los otros dos —que funcionaban conforme a un esquema más próximo a la cooperación intergubernamental—. Con el Tratado de Lisboa, y extinta la CECA, se ha optado por el fortalecimiento de la UE, que sustituye y sucede a la CE [art. 1(3) TUE], y por la pervivencia de la CEEA —que continuará existiendo como Comunidad, aunque estrechamente ligada a la UE—. La definición básica de la UE y su actuación en la práctica ha sido recogida en dos Tratados constitutivos diferentes [arts. 1(3) TUE y 1 TFUE], y la Unión ha sido no sólo dotada de la necesaria personalidad jurídica en la esfera internacional (art. 47 TUE), de la que hasta ahora carecía formalmente, sino también de la más amplia personalidad jurídica conforme al Derecho interno de los Estados miembros (art. 335 TFUE) y de privilegios e inmunidades en el territorio de esos Estados (art. 343 TFUE), habiendo sido prevista además su existencia por tiempo ilimitado (arts. 53 TUE y 356 TFUE). En todo caso, la Declaración n.º 24 aneja al Acta Final de la CIG insiste en subrayar los límites a las posibilidades de acción de la UE, recordando que su recién adquirida personalidad jurídica no le habilita para legislar o actuar más allá de las competencias que los Estados miembros le han atribuido en los Tratados constitutivos. Junto a estos elementos básicos que no dejan de ser expresivos de una realidad intermedia entre un Estado federal y una Organización intergubernamental tradicional, las disposiciones específicas relativas a la acción política exterior de la UE (el anterior «segundo pilar», la PESC) configuran dicha esfera, incluso tras el Tratado de Lisboa, como un ámbito material que permanece gobernado por un sistema diferente al general de la integración. Y es que, como se estudiará con más detalle en las Lecciones 8.ª, 9.ª y 15.ª, el ámbito de las relaciones con terceros actores en materia de PESC es el único reducto de competencias que continúa rigiéndose por mecanismos específicos de cooperación intergubernamental, lo que entre otras cosas implica la adopción y aplicación de actos jurídicos mediante procedimientos más próximos a los procedimientos clásicos conocidos por el DI, y no por los procedimientos generales de adopción y aplicación de actos jurídicos propios de los otros ámbitos del DUE, donde es más evidente la integración que la cooperación intergubernamental. Esta diferenciación es más visible si cabe por cuanto es en el TUE, y no en el TFUE, donde se recogen, junto a dos disposiciones generales relativas a la acción exterior (arts. 21 y 22 TUE, a los que remite el art. 205 TFUE), el diseño del principal actor de la PESC, el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, y aquellas disposiciones específicas sobre la PESC, incluida la eventual intervención de las instituciones de la UE en ese ámbito (arts. 18 y 23 a 46 TUE).

LEC. 2.ª: LA UNIÓN EUROPEA

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Conforme a este planteamiento de base, el TFUE viene a escribir la letra pequeña del funcionamiento de la estructura institucional y orgánica o columna vertebral de la UE, lo que le permite establecer un sistema jurídico propio y la situación de cada institución respecto del mismo (arts. 223 a 309 TFUE). De igual forma, como estudiaremos en la próxima Lección, el TFUE regula la proyección de los valores y principios establecidos en el TUE sobre una serie de ámbitos materiales concretos pactados con los Estados a fin de alcanzar los objetivos fijados. A ese diseño práctico se refiere el apelativo que da título a este segundo Tratado, el «funcionamiento» de la UE, mediante el diseño y regulación de una serie de políticas materiales concretas. Por último, dos breves apuntes sobre la subsistente CEEA y la extinta CECA. De un lado, respecto de la CEEA, de acuerdo con lo establecido en el Acta Final de la CIG que adoptó el Tratado de Lisboa, el TCEEA y sus Protocolos anejos quedan reformados por las modificaciones operadas por las disposiciones del Tratado de Lisboa que sean de aplicación y por los Protocolos anejos al Tratado de Lisboa pertinentes. De otro, por lo que hace a la CECA, como su patrimonio fue transferido a la CE tras la extinción de aquélla (constituyéndose el Fondo de Investigación del Carbón y el Acero), y con el Tratado de Lisboa la UE sustituye y sucede a la CE, el Protocolo n.º 37 regula las consecuencias financieras de la expiración del TCECA y el Fondo, asegurando que el Fondo mantenga su naturaleza, ubicación, funciones y objetivos. 2. LOS OBJETIVOS DE LA UNIÓN 2.1. Consideraciones generales El logro de los objetivos comunes es la razón de ser de la constitución por los Estados miembros de la Unión, así como de la atribución de competencias a tal Unión [art. 1(1) TUE]. En tanto que formulaciones en las que se condensan las finalidades del proceso en sí y el destino último de los esfuerzos comunes, los objetivos de la Unión, al igual que sucede con sus valores de base, vienen recogidos en el TUE (arts. 3 y 8) —por tanto, en el Tratado que de facto sirve de carta constitucional del proceso de integración—, si bien su verdadero desarrollo sólo se encuentra en el TFUE o en actos jurídicos derivados del TFUE o acuerdos internacionales celebrados en su aplicación; la excepción es la formulación de los objetivos generales de la acción exterior de la UE, que se precisan también en el TUE (art. 21), al que remiten esencialmente el artículo 23 TUE, relativo a la PESC, y el artículo 205 TFUE, sobre la acción exterior en general, de-

TUE y TFUE

CEEA o Euratom

CECA

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sarrollándose en el TFUE únicamente los objetivos de los ámbitos no políticos de la acción exterior (PCC, cooperación con terceros países y ayuda humanitaria, etc.). Particularmente, el TFUE desarrolla esos objetivos en las disposiciones de aplicación general relativas a los principios (arts. 7 a 17), en las disposiciones relativas a la no discriminación y ciudadanía de la Unión (arts. 18 a 25) y, en un plano más específico, en la regulación de las políticas y acciones internas de la Unión (arts. 26 ss.), de la asociación de los países y territorios de ultramar (arts. 198 ss.) y, como hemos dicho, de los ámbitos no políticos de la acción exterior de la Unión (arts. 205 ss.). 2.2. La formulación de los objetivos

Los objetivos políticos

En la disposición que hace las veces de catálogo general de los objetivos de la Unión (art. 3 TUE), además de su atenta redacción, debe señalarse la cuidadosa combinación de objetivos económicos y políticos enumerados —si bien, ciertamente no siempre es fácil clasificarlos, pues un mismo objetivo puede tener connotaciones políticas y económicas—, dejando así patente el interés esencial en conceder la misma importancia a unos y otros a la hora de su consagración convencional y, de esta forma, haciendo frente a las tradicionales críticas a la dimensión exclusivamente económica que estuvo presente en las primeras realizaciones que fructificaron en el proceso de integración europea, que sólo más tarde, particularmente desde 1992, se revistieron de otras finalidades políticas. Por lo que hace a los objetivos más políticos, pueden considerarse ambiciosos, y cabe distinguir entre ellos aquéllos relativos a la UE en sí, y los que presiden las relaciones con su entorno, esto es, con terceros Estados y/u Organizaciones Internacionales. Respecto de los primeros, la Unión fija como propósitos: a) promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos (art. 3.1 TUE), lo que retoma de alguna forma el espíritu fundador plasmado en la Declaración Schuman y sólo recordado en los preámbulos de los Tratados constitutivos de las CCEE, pero hasta ahora no en el TUE; b) crear un ELSJ sin fronteras interiores en el que se garantice la libre circulación de personas, pero también medidas adecuadas de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y la prevención y lucha eficaz contra la delincuencia (art. 3.2 TUE); c) combatir la exclusión social y la discriminación y promover la justicia, la igualdad entre sexos, la solidaridad entre las generaciones y la especial protección de los derechos del niño [art. 3.3(2) TUE]; y


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d) respetar, conservar y promover la diversidad cultural y lingüística y el patrimonio cultural europeo [art. 3.3(3) TUE]. Y por lo que hace a las relaciones de la UE con su entorno, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses también en el exterior y velará por la protección de sus ciudadanos, lo que implica: contribuir a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza, la protección de los derechos humanos, y la defensa del DI, en especial de los principios de la Carta de las Naciones Unidas (art. 3.5 TUE). Los artículos 21 y 23 TUE reafirman y desarrollan estos objetivos de la acción exterior de la UE, y de la PESC en particular, así como los principios en los que se basará dicha acción exterior. A estas metas el artículo 8 TUE añade el propósito de establecer un espacio pacífico de prosperidad y buena vecindad con los Estados circundantes mediante el establecimiento de relaciones preferentes, estrechas y pacíficas fundadas en la cooperación. Dichas relaciones podrán venir plasmadas en acuerdos internacionales que podrán establecer obligaciones y derechos recíprocos y prever la realización de acciones en común. También los objetivos económicos resultan ambiciosos y destacan por su nivel de concreción, grado de estructuración y carácter altamente técnico. Son los siguientes:

Las relaciones de la UE con su entorno

Política europea de vecindad

Los objetivos económicos

a) establecimiento de un mercado interior que procure un desarrollo sostenible, un crecimiento económico equilibrado, estabilidad de precios, economías de mercado altamente competitivas y búsqueda del pleno empleo, del progreso social, científico y técnico [art. 3.3(1) TUE]; b) fomento de la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros [art. 3.3(2) TUE]; y c) establecimiento de una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro (art. 3.4 TUE), configurando esta finalidad como un objetivo de la Unión en su conjunto. Finalmente, el TUE establece igualmente objetivos transversales, esto es, metas a alcanzar no sólo como objetivos en sí mismos, sino también en la consecución de las diferentes políticas y acciones concretas previstas. Unos son de carácter marcadamente político —aunque tengan repercusiones evidentes en lo económico— y están estrechamente ligados a los valores que los Tratados constitutivos declaran ser la base del propio proceso de integración, y otros tienen una dimensión más económica; estos objetivos funcionan a modo de elementos de solidez, estabilidad y cohesión del proceso de integración, así como refuerzo de ésta, y se concretan, entre otros, en:

Los objetivos transversales

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a) la eliminación de las desigualdades entre el hombre y la mujer y la promoción de la igualdad de ambos (art. 8 TFUE); b) la lucha contra la discriminación por razón de sexo, raza, origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual (art. 10 TFUE); y c) la protección del medio ambiente (art. 11 TFUE). El Tribunal subrayó desde bien pronto, a principios de la década de los setenta, la importancia de estos objetivos, dotándolos de coherencia y mayor operatividad mediante el recurso a la interpretación teleológica del Derecho. Por ejemplo, cuando, ante la ausencia de prohibición expresa de las concentraciones de empresas en los Tratados constitutivos, el Tribunal declaró contraria a los objetivos de la entonces CEE una operación de estas características sobre la base del antiguo artículo 3 TCEE, que establecía los objetivos genéricos de la CEE, considerando que esos objetivos eran indispensables para el cumplimiento de los fines y funciones de la Comunidad, por lo que no era aceptable la pretensión de que dicha disposición contenía un catálogo de finalidades desprovistas de efectos jurídicos2. El Tribunal ha ampliado con posterioridad el alcance de esta jurisprudencia, al aplicar el mismo razonamiento en un caso en el que el objetivo en cuestión no tenía su base en los Tratados constitutivos, sino en un acuerdo internacional con un tercer Estado, volviendo el Tribunal a recordar la importancia, operatividad y especificidad de dichos objetivos3. 2.3. El principio de cooperación leal Art. 4.3 TUE

El DUE contiene una formulación específica y más desarrollada del principio de DI relativo al cumplimiento de buena fe de las obligaciones internacionales dimanantes de un tratado internacional (pacta sunt servanda): el principio de cooperación leal (art. 4.3 TUE). Este principio vincula a los Estados miembros entre sí y en relación con la Unión, y a las instituciones y órganos de la Unión entre sí, pero también —y ésta es una novedad introducida por el Tratado de Lisboa— a la Unión para con los Estados miembros, obligándoles a respetarse y asistirse mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados constitutivos [art. 4.3(1) TUE]. Particularmente, en una obligación positiva o de hacer, los Estados miembros han de adoptar todas las Sentencia de 21 de febrero de 1973, Europemballage Corporation y Continental Can Company Inc. c. Comisión, as. 6/72, Rec. 1973, p. 215. 3 Sentencia de 9 de febrero de 1982, Polydor Limited y RSO Records Inc. c. Harlequin Records Shops Limited y Simons Records Limited, as. 270/80, Rec. 1982, p. 329. 2


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medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones del DUE, esto es, derivadas de los Tratados constitutivos o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión [art. 4.3(2) TUE] y han de ayudar a la Unión en el cumplimiento de su misión [art. 4.3(3) TUE] y, en una obligación negativa o de no hacer, los Estados miembros se deben abstener de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión [art. 4.3(3) TUE]. Tras el Tratado de Lisboa, el principio de cooperación leal se acompaña de una precisión más: los Estados miembros adoptarán todas las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión (art. 291.1 TFUE).

Art. 291.1 TFUE

3. LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN 3.1. Consideraciones previas El fin primordial al que sirven las Organizaciones Internacionales es facilitar y articular la cooperación entre los Estados que deciden crearlas con vistas a lograr objetivos que esos Estados o no pueden o les sería más costoso alcanzar individualmente. El establecimiento de un núcleo de competencias que la Organización está llamada a ejercer es de tal importancia que la existencia de esas competencias atribuidas a la Organización por los Estados miembros es considerada, en la teoría general de las Organizaciones Internacionales, un elemento constitutivo de la Organización. Ahora bien, no debe olvidarse que, frente a la naturaleza soberana, y por tanto originarias y plenas, de las competencias estatales, las competencias de las Organizaciones Internacionales sólo son derivadas, limitadas y de carácter funcional, es decir, son aquellas atribuidas con el objetivo de cumplir la función o misión prevista por el Tratado constitutivo de la Organización en cuestión, resultado y marco normativo de la cooperación entre los Estados miembros. Esto es predicable igualmente del fenómeno de la integración europea y de la UE y la CEEA como Organizaciones Internacionales. En todo caso, la forma en que las competencias de la UE han sido establecidas, no ya en los vigentes TUE y TFUE, sino históricamente desde la creación de la CECA en 1951, presenta características y connotaciones específicas que subrayan su naturaleza única como Organización Internacional de integración y que se materializan en el atributo de la «supranacionalidad», con el que se califica y caracteriza al proceso en su conjunto, frente a la simple cooperación intergubernamental. Las competencias de la UE, elemento básico de la integración europea, vienen brevemente establecidas en el TUE (arts. 4 y 5), donde se aprovecha

Naturaleza funcional...

... y «supranacional»

Arts. 4 y 5 TUE

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Arts. 2 a 6 TFUE

Protocolo n.º 25

Declaración n.º 18


para dejar claro que hay ámbitos (como la seguridad nacional) que serán «responsabilidad exclusiva» de los Estados miembros (art. 4.2 TUE). Sin embargo, las modalidades, el alcance y las condiciones de ejercicio de las competencias de la Unión viene regulado con detalle en el TFUE (arts. 2 a 6). A pesar del importante esfuerzo clarificador que el Tratado de Lisboa ha hecho en esta materia —sin duda una de las más difíciles, debido a su falta de precisión en la anterior regulación—, intentando precisar al máximo la delimitación entre los ámbitos de las competencias exclusivas de la UE (art. 3 TFUE) y de las competencias compartidas entre la UE y los Estados miembros (art. 4 TFUE), su articulación no deja de ser un tanto dispersa, en la medida en que también el Protocolo n.º 25 matiza el ejercicio de las competencias compartidas por parte de la UE (en reacción a la jurisprudencia «federalizante» de antaño del Tribunal). Por su parte, la Declaración n.º 18 relativa a la delimitación de las competencias no sólo insiste en limitar el ejercicio de competencias compartidas por parte de la UE, sino que explicita por primera vez una posibilidad que siempre ha existido —cuya realización no reforzaría precisamente el proceso de integración— y que en la práctica abocaría a una «renacionalización» de competencias en principio acordadas a favor de la UE: que los Estados miembros planteen una reforma «a la baja» de los Tratados constitutivos en lo que hace a las competencias de la UE, decantándose, en contra de la tendencia hasta ahora desarrollada, no por aumentar sino por reducir dichas competencias. 3.2. La delimitación de competencias: el principio de atribución y las competencias implícitas

El principio de atribución

Tras el Tratado de Lisboa, los Tratados constitutivos de la UE afirman de manera tajante que es el principio de atribución de competencias el que gobierna las competencias de la UE [arts. 1(1) y 5.1 y 2 TUE y 7 TFUE). Conforme a esta manifestación de base, la UE disfrutará de las competencias que sus Estados miembros le hayan conferido en virtud de los Tratados constitutivos con vistas a lograr los objetivos establecidos por aquéllos en dichos Tratados y, en tres momentos distintos, se subraya que toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados constitutivos corresponderá a los Estados miembros (arts. 4.1 y 5.2 TUE y Declaración n.º 18 aneja a la CIG que adoptó el Tratado de Lisboa). La nueva redacción ofrecida en esta materia insiste, pues, en el control total de los Estados miembros sobre los poderes y competencias de la Unión. Y es que, como puso de manifiesto la histórica afirmación de la CIJ en 1949 en el dictamen relativo a la reparación por daños sufridos al servicio


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de las Naciones Unidas, está establecido en el DI que el principio de base sobre el que actúa una Organización Internacional a la hora de ejercer los poderes o competencias de los que dispone es el llamado principio de atribución de competencias4. O lo que es lo mismo, la Organización disfrutará de los poderes que los Estados que la componen le hayan atribuido expresamente en su Tratado constitutivo, de manera que esas competencias no son sino consecuencia del consentimiento expreso de dichos Estados, de ahí que se afirme que las competencias de las Organizaciones Internacionales son funcionales y derivadas. Sin embargo, el dictamen de la CIJ de 1949 abrió también las puertas a la evolución de este principio de atribución, afirmando que debe entenderse que las Organizaciones Internacionales podrían en su caso disfrutar, además, de los poderes y competencias que puedan necesitar, incluso cuando no se encuentran específicamente atribuidos o previstos en sus Tratados constitutivos, si esas competencias se muestran indispensables para el ejercicio de las funciones y las competencias que le han sido expresamente conferidos. Esto es, dentro de los límites generales a la doctrina de las competencias implícitas (el respeto a las competencias de los Estados miembros y, sobre todo, que la interpretación en la práctica sea aceptada por esos Estados), las Organizaciones Internacionales y, por ende, la UE o la CEEA podrán disfrutar en su caso no sólo de las competencias expresamente atribuidas por los Tratados constitutivos, sino también de ciertas competencias implícitas que pudiesen manifestarse como indispensables para el cumplimiento de las expresamente atribuidas. En general, el principio de las competencias implícitas supondría un aumento de las competencias atribuidas por los Estados a la Organización Internacional que escaparía al consentimiento expreso de los mismos, por lo que su aplicación en la práctica ha venido rodeada generalmente de las máximas cautelas. En la medida en que el proceso de integración europea se planteó desde sus inicios en términos más ambiciosos y con objetivos integradores a medio plazo —razón por la cual las primeras instituciones en aparecer presentaban atributos ciertamente federalizantes (por ejemplo, la Alta Autoridad de la CECA)—, y que el punto de partida en lo económico fue más allá de lo experimentado hasta el momento, procediéndose además al establecimiento de normas con unos efectos jurídicos especialmente reforzados, que no se habían intentado hasta el momento, la aplicación del principio de las competencias implícitas, y el consiguiente alejamiento del

4 Réparation des dommages subis au service des Nations Unie, Avis consultatif: C.I.J. Recueil, p. 174.

La doctrina de las competencias «implícitas»

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La «cláusula de imprevisión»: art. 352 TFUE. Razón de ser y condiciones


consentimiento expresamente manifestado por los Estados miembros, implica en el proceso de integración europea, si cabe, aún mayores riesgos. No obstante, la posibilidad de una imprevisión en los Tratados constitutivos estuvo expresamente prevista desde sus inicios en esos mismos Tratados y, de hecho, esa «cláusula de imprevisión» ha llegado hasta hoy, con limitaciones y matizaciones añadidas, tal como se recoge en el artículo 352 TFUE. En esta disposición se prevé la posibilidad de que la UE ejerza competencias que no tenga expresamente atribuidas por los Estados miembros en los Tratados constitutivos, pero que, sin embargo, sean necesarias para alcanzar uno de los objetivos fijados por esos Tratados en los ámbitos materiales de la Unión. El recurso a esta disposición está sujeto hoy día al cumplimiento de las siguientes condiciones: en primer lugar, que la acción sea necesaria para la realización de los objetivos previstos «en el ámbito de las políticas definidas en los Tratados», lo que amplía respecto de la regulación anterior los ámbitos materiales donde puede aplicarse dicha cláusula, si bien se sigue excluyendo el ámbito de la PESC; en segundo lugar que no se hayan previsto en los Tratados constitutivos los poderes de actuación necesarios, esto es, como precisa la jurisprudencia del Tribunal, que no exista ninguna otra disposición en los Tratados constitutivos que pueda servir de base a la acción prevista5, de manera que no se altere innecesariamente el equilibrio institucional establecido por los Tratados constitutivos; en tercer lugar, que dicha actuación sea necesaria para lograr los objetivos fijados por los Tratados constitutivos —sin que puedan alcanzarse a través de esta cláusula los objetivos del ámbito de la PESC—, si bien, como apunta el Tribunal, la apreciación de la necesidad es de orden político y corresponde realizarla al Consejo por unanimidad6; y, por último, en cuarto lugar, que se siga el procedimiento previsto en el artículo 352 TFUE, en el que hoy día participan decisivamente no sólo el Consejo y la Comisión, sino también el PE, estando igualmente prescrita la transmisión de información a los Parlamentos nacionales. Y, además, la tensión entre la aplicación del principio de las competencias implícitas y el deseo de los Estados miembros por mantener a la UE (y antes a las CCEE) y sus instituciones dentro de los límites de las competencias expresamente atribuidas en los Tratados constitutivos quedó patente en una serie de contenciosos y dictámenes que el Tribunal resolvió con diferente fortuna, en unos casos a favor de las instituciones, expandiendo en alguna medida la competencia de las Organizaciones, en especial en el caso de las competencias en materia de relaciones exteriores (asunto Sentencia de 26 de marzo de 1987, as. 45/86, Comisión c. Consejo, Rec. 1987, p. 1493. Sentencia de 3 de septiembre de 2008, as. C-402/05 P y C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi y Al Barakaat International Foundation c. Consejo y Comisión, Rec. 2008, p. I-6351. 5 6


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AETR7 o dictamen 1/768), y en otros en contra de la aplicación de este principio (dictamen sobre la adhesión de la CE al CEDH9), en una jurisprudencia estrechamente ligada al ritmo del proceso de integración, especialmente con los momentos de impasse, en cuya resolución el Tribunal desempeñó sin duda un papel decisivo. Junto a la clara afirmación del principio de atribución de competencias, la posibilidad de recurrir a las competencias implícitas no está descartada y, sobre todo, permanece en el TFUE la cláusula de imprevisión, aunque rodeadas de cautelas procedimentales. En particular, y además de demostrar que se trata de una competencia absolutamente necesaria para ejercer otra expresamente prevista y atribuida a la UE, conforme al procedimiento previsto en el artículo 352, el Consejo deberá acordar una actuación no prevista por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del PE, tanto con arreglo al procedimiento legislativo ordinario como en los casos de utilización del procedimiento legislativo especial. Además, el ejercicio de tales competencias no sólo queda igualmente sometido al principio de subsidiariedad, por lo que la Comisión deberá dar traslado en su caso de la propuesta concreta a los Parlamentos nacionales, sino que no podrán entrañar una armonización de las legislaciones nacionales cuando los Tratados constitutivos excluyan dicha armonización o, lo que es lo mismo, se reducirá su virtualidad práctica al mínimo, evitando que mediante una actuación semejante la UE pueda «secuestrar» un ámbito competencial concreto no cedido expresamente. En esta misma lógica, como hemos dicho, el recurso a tales competencias queda excluido en el caso de la PESC. Distinta de la cuestión de la delimitación de las competencias entre la Unión y los Estados miembros —y de la atribución de competencias como principio de base— es la aplicación o el ejercicio en la práctica de dichas competencias, que vendrá limitado por otros dos principios básicos: el principio de subsidiariedad y el principio de proporcionalidad (art. 5.2 TUE). 3.3. La delimitación de competencias: tipos de competencias Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, las versiones anteriores de los Tratados constitutivos no contenían disposiciones específicas que 7 Sentencia de 31 de marzo de 1971, as. 22/70, Comisión c. Consejo-Acuerdo europeo sobre trabajo de las tripulaciones de los vehículos que efectúen transportes internacionales por carretera, Rec. 1971, p. 263. 8 Dictamen 1/76, de 26 de abril de 1977, Proyecto de acuerdo relativo a la creación de un Fondo europeo de inmovilización de la navegación interior, Rec. 1977, p. 741. 9 Dictamen 2/94, de 28 de marzo de 1996, Adhesión de la Comunidad a la Convención para la salvaguardia de los derechos humanos y las libertades fundamentales, Rec. 1996, p. I-1759.

Clarificación

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sentasen reglas claras de delimitación de las competencias que pertenecían a los Estados miembros y a la UE y las CCEE, siendo reseñable la labor llevada a cabo por el Tribunal y por la doctrina para paliar esa deficiencia. En líneas generales, a la hora de regular cada ámbito material (políticas y acciones), el TCE establecía si la competencia pertenecía a la Organización, aunque no siempre precisaba en qué medida, suscitándose en caso de desacuerdo entre Estados miembros e instituciones la consiguiente controversia. Y, aunque esta forma de proceder no ha desaparecido totalmente con la última reforma, pues aún se insiste en que el alcance y las condiciones del ejercicio de las competencias de la Unión quedarán fijados en la regulación de cada ámbito concreto (art. 2.6 TFUE), hay que reconocer el esfuerzo que el Tratado de Lisboa ha realizado a fin de clarificar la delimitación entre las competencias de la UE y de los Estados miembros; una necesidad de transparencia y simplificación particularmente apremiante ante el nuevo escenario. Atendiendo a esto, y a pesar de la regulación algo caótica distribuida entre el TUE y el TFUE, puede avanzarse la siguiente clasificación de las competencias de la UE. 3.3.1. Las competencias exclusivas Caracterización

Ámbitos

En primer lugar, en determinados ámbitos la UE dispone de competencias exclusivas, que por tanto sólo pueden ser ejercidas por la Unión. Esto implica que únicamente la UE disfruta de poderes normativos y que los Estados miembros sólo pueden legislar en la medida en que sean expresamente autorizados o habilitados por la UE10 o a fin de proceder a la aplicación en el ordenamiento jurídico interno de un acto de la UE (art. 2.1 TFUE). Las competencias exclusivas de la UE se refieren a los siguientes ámbitos: unión aduanera; normas de libre competencia entre empresas necesarias para regular el funcionamiento del mercado interior; la política monetaria de los Estados miembros de la zona euro, la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la PPC; y la PCC, estrechamente ligada en todo caso tanto a la unión aduanera como al mercado interior (art. 3.1 TFUE). A estas competencias, siguiendo en este sentido jurisprudencia consolidada por el Tribunal, el TFUE añade como exclusivo el poder de celebrar un acuerdo internacional cuando la celebración de éste está prevista en un acto legislativo de la UE, esto es, si ya estaba decidido 10 Sentencia del Tribunal de 15 de diciembre de 1976, as. 41/76, Suzanne Donckerwolcke de Criel y Henri Schou, Rec. 1976, p. 1921.


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así en un acto de la Unión previo, cuando sea necesario celebrar dicho acuerdo para poder ejercer su competencia interna, o cuando dicho acuerdo pueda afectar a normas comunes o al alcance de éstas (arts. 3.2 y 216 TFUE). 3.3.2. Las competencias compartidas En segundo lugar, el artículo 4.1 TFUE establece como categoría diferenciada las competencias compartidas, que vienen definidas, de forma negativa o residual, como aquellas competencias que no correspondan a los ámbitos mencionados en el artículo 3 (en los que, como acabamos de ver, la Unión dispone de competencias exclusivas) y en el artículo 6 (en los que, como veremos enseguida, la Unión dispone de competencias de apoyo, coordinación o complemento de la acción de los Estados miembros). En cuanto a la caracterización de estas competencias compartidas (art. 2.2 TFUE), el TFUE las define como aquellas en las que tanto la UE como sus Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes; en relación a la articulación coherente de una posible acción normativa de la Unión y los Estados miembros que eventualmente pudiera ser contradictoria o incompatible, ese Tratado se decanta por la preclusión de la acción de los Estados por la acción de la Unión: los Estados miembros sólo legislarán en el ámbito donde exista una competencia compartida en la medida en que la UE no lo haya hecho o haya dejado de hacerlo tras una acción inicial. Esta última situación —que, conforme a la Declaración n.º 18, se plantea cuando las instituciones competentes de la Unión deciden derogar un acto legislativo, en particular para garantizar mejor el respeto de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, pudiendo el Consejo, a petición de uno o varios Estados miembros, solicitar a la Comisión que presente propuestas de derogación y habiendo aceptado la Comisión conceder una atención especial a tales solicitudes— matiza la jurisprudencia originariamente establecida por el Tribunal, cuando afirmaba que la transferencia de una competencia a favor de la Organización era definitiva y su recuperación por los Estados miembros sólo posible mediante una modificación de los Tratados constitutivos11. Además, la preclusión es limitada, puesto que incluso si la Unión ha ocupado un ámbito material en el que hay competencia compartida mediante el ejercicio de su acción normativa, se entenderá que la Unión ha ocupado 11 Sentencia de 14 de diciembre de 1971, as. 7/71, Comisión c. Francia- Agencia de abastecimiento, Rec. 1971, p. 1003.

Caracterización

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Ámbitos


para sí, esto es, ha ejercido y por tanto excluido de la acción posible de los Estados miembros, sólo la parte efectivamente regulada —y no todo el ámbito en cuestión, dentro del ámbito competencial en concreto— por el acto normativo de que se trate (Protocolo n.º 25). La determinación residual de los ámbitos de competencias compartidas entre la UE y los Estados miembros en virtud del artículo 4.1 («que no corresponda a los ámbitos mencionados en los arts. 3 y 6») plantea, no obstante, algunas dudas a efectos de la identificación de los ámbitos en los que se dan efectivamente dichas competencias. Propiamente, esas competencias se aplican en los siguientes ámbitos (art. 4.2 TFUE): mercado interior; los aspectos de la política social definidos en el TFUE; la cohesión económica, social y territorial; la agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los recursos biológicos marinos; medio ambiente; protección de los consumidores; transportes; redes transeuropeas; energía; el ELSJ; y, por último, los aspectos definidos en el TFUE relativos a asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública. Fuera de los artículos 3 y 6 TFUE se recogen otros ámbitos —distintos de los identificados en el art. 4.2 TFUE— en los que tanto la Unión como los Estados miembros tienen competencias, pero cuya caracterización presenta alguna singularidad respecto de la que el artículo 2.2 TFUE recoge genéricamente para las competencias compartidas. Esos otros ámbitos son: la investigación, el desarrollo tecnológico y el espacio (art. 4.3 TFUE); la cooperación para el desarrollo y la ayuda humanitaria (art. 4.4 TFUE, que parece olvidarse de la cooperación económica, financiera y técnica con terceros países); las políticas económicas (arts. 2.3 y 5.1 TFUE); las políticas de empleo (arts. 2.3 y 5.2 TFUE); las políticas sociales (art. 5.3 TFUE); y la PESC (art. 2.4 TFUE). 3.3.3. Las competencias de apoyo, coordinación o complemento

Caracterización y ámbitos

En tercer lugar, el TFUE contempla competencias de apoyo, coordinación o complemento a las políticas nacionales, en cuyo caso el hecho de que la UE ejerza tal competencia no supondrá en ningún caso la sustitución de la competencia nacional en el ámbito material concreto afectado y la acción normativa de la Unión no podrá implicar una armonización de las normas existentes en los Estados miembros (art. 2.5 TFUE). Dichas competencias podrán ser ejercidas por la UE en los siguientes ámbitos materiales: protección y mejora de la salud humana; industria; cultura; turismo; educación, formación profesional, juventud, deporte; protección civil; y cooperación administrativa (art. 6 TFUE).


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3.4. Los límites al ejercicio de las competencias de la Unión: los principios de subsidiariedad y proporcionalidad

Junto al principio de atribución como base para la delimitación de las competencias de la UE y de los Estados miembros, los principios de subsidiariedad y proporcionalidad condicionan no la atribución por los Estados miembros de competencias a la Unión, sino el ejercicio de las competencias por la Unión y, por reflejo, de los Estados miembros. Inspirados también por el principio de la proximidad a los ciudadanos de la toma de decisiones, la razón de ser de la inclusión de esos principios fue que la definición funcional de las competencias atribuidas a la Unión (con base en objetivos, acciones, etc., cuyo alcance y condiciones de ejercicio se determinan en las disposiciones de los Tratados constitutivos relativas a cada ámbito) resultó en una reiterada práctica de desplazamiento de los límites de esas competencias a favor de la intervención de la Unión, lo que indujo a los Estados miembros a precisar esos principios como criterios para contener dicha intervención y la amplitud e intensidad y el contenido, así como la forma del ejercicio de sus competencias por la Unión (art. 5.1, 3 y 4 TUE), y las condiciones y el control de su aplicación (Protocolo n.º 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad). El principio de subsidiariedad (art. 5.3 TUE) sólo rige en los ámbitos que no sean de competencia exclusiva de la Unión, por tanto en los ámbitos de competencia compartida con los Estados miembros (debe entenderse que, conforme al art. 2.2 TFUE, ese condicionamiento termina en esos ámbitos cuando la Unión haya ejercido su competencia y mientras no haya decidido dejar de ejercerla) y en los ámbitos de su competencia de apoyo, coordinación o complemento de la acción o política de los Estados miembros. El sentido de este principio es permitir determinar, ante todo, si la Unión ha de intervenir o no (y no se presume que haya de intervenir: «[...] intervendrá sólo en caso de que [...]») y, después, si ha de intervenir, la medida de esa intervención («[...] intervendrá [...] en la medida en que [...]»); y el criterio determinante es relativo —por eso, en la práctica, puede esgrimirse tanto para justificar una acción por la Unión o por los Estados miembros— y descansa en la eficacia o logro de los objetivos de la acción pretendida y en la dimensión o los efectos de esa acción en unas circunstancias determinadas, haciéndose alusión expresa a las distintas escalas en los Estados (central, regional o local, en un guiño a los Estados miembros de estructura compleja o descentralizada) y a la escala de la Unión: la intervención de la Unión y su medida estarían únicamente justificadas porque «los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la

La razón de ser de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad

El principio de subsidiariedad: caracterización y ámbitos

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El principio de proporcionalidad: caracterización y ámbitos


dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión». Un logro «suficiente» por los Estados prevalece, pues, porque es más próximo a los ciudadanos, sobre un posible mejor logro de los objetivos por la Unión. Este principio presenta, pues, dos lecturas desde el punto de vista del proceso de integración europea. De una parte, desde la perspectiva de los Estados miembros y de la conservación de sus competencias, los Estados han planteado la aplicación práctica del principio de subsidiariedad como la adopción de las decisiones de la forma más cercana posible a los ciudadanos, pues la intervención normativa de la UE sólo se produciría una vez comprobada la insuficiencia de la acción nacional sea cual sea el nivel al que se haya procurado. Para garantizar este límite práctico al ejercicio de la competencia de la Unión, el TUE asocia a los Parlamentos nacionales, que velarán ahora por el respeto de dicho principio, o lo que es lo mismo, por que no se produzca una intervención normativa de la UE salvo en caso de probada necesidad. Pero, desde otro punto de vista y con una lectura menos benévola y garantista, lo cierto es que el principio de subsidiariedad viene a limitar seriamente el ejercicio de toda competencia que no sea exclusiva de la UE, de manera que para poder desarrollar cualquier acción en el marco de los diferentes tipos de competencias antes mencionados, la UE deberá probar su mejor capacidad y alcance en la materia de que se trate, incluso ofreciendo indicadores cualitativos y cuantitativos que justifiquen su intervención normativa (art. 5 Protocolo n.º 2). No en vano el entonces líder conservador británico, John Mayor, interpretó la incorporación de este principio en virtud del Tratado de Maastricht en 1992 como una «desfederalización» del proceso de integración europea. Si el principio de subsidiariedad determina el ejercicio o no de la competencia no exclusiva de la Unión en cuestión, limitando la intervención de la Unión y su medida, el principio de proporcionalidad, similar en todo al existente en los ordenamientos internos de los Estados miembros, se aplica en cualquier ámbito de competencias de la Unión y una vez decidida la acción por la Unión para limitar su contenido y su forma, exigiendo que no supere lo que es estrictamente necesario para alcanzar el objetivo perseguido previsto en los Tratados constitutivos (art. 5.4 TUE). Tal vez por eso estos Tratados no profundicen mucho más en su contenido y significación, y apenas añaden que el principio de proporcionalidad debe guiar la decisión de las instituciones respecto del tipo de acto que deba adoptarse cuando los Tratados constitutivos no lo establezcan [art. 296(1) TFUE], es decir, si se puede elegir entre varias formas (por ejemplo, actos vinculantes o no vinculantes) y contenidos (por ejemplo, reglamento o directiva), debe optarse por aquel que deje más libertad a los destinatarios y afectados.


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Todas las instituciones están obligadas a observar el respeto de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad de conformidad con el Protocolo n.º 2, pero sobre todo las instituciones implicadas en el proceso de elaboración del Derecho derivado, en especial la Comisión, que habrá de realizar consultas a fin de asegurarse de que la intervención legislativa de la Unión respeta dichos principios (art. 2 Protocolo n.º 2), siendo necesario que la obligatoria motivación de los actos jurídicos de la UE incluya una referencia a la observancia a los mismos en cada caso concreto, y a tal fin debería adjuntarse a cada proyecto de acto legislativo una ficha informativa que debería incluir elementos tales como el impacto financiero de la norma propuesta, los efectos sobre la normativa estatal a nivel que ésta se produzca (nacional o regional en su caso) y cualquier carga, financiera y/o administrativa que pueda resultar para el ciudadano, procurando que ésta sea lo más reducida y proporcional posible independientemente del sujeto sobre el que recaiga, la UE, los gobiernos nacionales, regionales o locales, los agentes económicos o los ciudadanos (art. 5 del Protocolo n.º 2). Suficientemente significativo resultan no sólo los esfuerzos de los Estados miembros por dejar lo más cerrada posible la interpretación y aplicación de ambos principios, sino también por establecer un sistema de control de su respeto, previsto en el Protocolo n.º 2. Este procedimiento de control es único y común para verificar el respeto de ambos principios, pero en verdad se refiere esencialmente al respeto del principio de subsidiariedad; a tal fin se requiere el pronunciamiento de los Parlamentos nacionales. Conforme a ese procedimiento de control político (ex ante), una vez enviada la propuesta normativa o proyecto de acto legislativo, así como los proyectos modificados, a los Parlamentos nacionales —en su caso, con la indicación prevista en el art. 352.2 TFUE—, todo Parlamento nacional o toda cámara de uno de estos Parlamentos —consultando, en su caso, a los Parlamentos regionales— dispondrá de ocho semanas desde su recepción para estudiarla y redactar un dictamen motivado en caso de considerar que la propuesta no se ajusta al principio de subsidiariedad, devolviendo dicho informe al grupo de Estados miembros o institución u órgano de la Unión en el que la propuesta normativa tenga su origen (art. 6 Protocolo n.º 2), que deberá tener en cuenta esos dictámenes (art. 7.1 Protocolo n.º 2). Pero puesto que la consulta es con todos y cada uno de los Parlamentos nacionales, para saber finalmente cuál es el balance en conjunto respecto del respeto del principio de subsidiariedad en cada caso concreto, se establece el siguiente sistema: cada Parlamento nacional dispone de dos votos, uno para cada cámara en caso de ser bicameral (art. 7.1 Protocolo n.º 2), y si la suma total de los votos de aquellos Parlamentos nacionales que emitan un

Protocolo n.º 2

El control político: los Parlamentos nacionales

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El control judicial: el TJUE


dictamen negativo respecto del respeto del principio de subsidiariedad es igual o superior a un tercio el proyecto deberá volver a estudiarse (art. 7.2 y 3 del Protocolo n.º 2). En el caso de la cooperación judicial en materia penal o de la cooperación policial dentro del ELSJ habrá de ser superior a un cuarto. Y en el marco del procedimiento legislativo ordinario mayoría simple del total de votos atribuidos a los Parlamentos nacionales. Es lo que se ha denominado la «tarjeta amarilla», tras la que el grupo de Estados o la institución u órgano de la Unión en la que la propuesta tenga su origen podrá mantenerla, modificarla o retirarla, motivando su decisión. En el marco del procedimiento legislativo, la decisión de la Comisión de mantener la propuesta debe justificar mediante dictamen motivado las razones que demuestran a su juicio el respeto del principio de subsidiariedad, y dicho dictamen y los de los Parlamentos nacionales serán trasmitidos al legislador de la Unión (PE y Consejo), que los tendrá en cuenta en el procedimiento para controlar de nuevo el respeto del principio de subsidiariedad en la fase de primera lectura: si, por mayoría del 55 por 100 de los miembros del Consejo o por mayoría de los votos emitidos en el PE, el legislador de la Unión considera que la propuesta no respeta el principio de subsidiariedad, se desestimará la propuesta legislativa. Es la llamada «tarjeta naranja». Por lo que hace al control jurisdiccional (ex post) del principio de subsidiariedad, se prevé la competencia del TJUE para pronunciarse sobre los recursos basados en dicha causa e interpuestos conforme al procedimiento establecido en el artículo 263 TFUE por un Estado miembro por sí mismo o transmitiendo el recurso conforme a su Derecho interno en nombre de su Parlamento nacional o de alguna de sus cámaras, de un lado, y, de otro, por el Comité de las Regiones contra actos legislativos cuya adopción requiere su consulta. El Protocolo n.º 2 no hace, por tanto, sino precisar lo que se desprende de los Tratados constitutivos: que el TJUE es competente para pronunciarse sobre la anulación de un acto legislativo que viola el principio de subsidiariedad, ampliando no obstante la legitimación activa a los Parlamentos nacionales o sus cámaras (art. 8). Por último, la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad será además objeto de seguimiento específico por parte de la Comisión, que viene obligada a presentar un informe anual al respecto al Consejo Europeo, el PE, al Consejo y a los Parlamentos nacionales. 4. LAS COOPERACIONES REFORZADAS

Ritmos de la integración

Las sucesivas ampliaciones de la UE trajeron consigo una mayor diversificación de las percepciones de los Estados miembros acerca del ritmo del proceso de integración europea y, a partir de las dificultades para que


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todos aceptaran avanzar a un mismo ritmo, dos respuestas distintas a tales dificultades. En realidad, se trata de dos caras de una misma moneda que no hicieron sino formalizar esas distintas sensibilidades: por un lado, en sentido negativo, permitir excepcionalmente a los Estados miembros no participar o mantenerse al margen de nuevos avances en el proceso de integración; por otro, en sentido positivo, permitir a los Estados miembros que lo desearan profundizar en el proceso de integración. Esta última forma de cooperación —que debe distinguirse de otras, como por ejemplo la prevista en el art. 73 TFUE, relativa a la seguridad nacional— es el mecanismo llamado de las «cooperaciones reforzadas», introducidas en virtud del Tratado de Ámsterdam, en 1997, y que permite a los Estados que lo deseen hacer uso de las instituciones y ejercer competencias no exclusivas de la Unión aplicando las disposiciones pertinentes de los Tratados constitutivos para impulsar los objetivos de la Unión, proteger sus intereses y reforzar su proceso de integración, dentro de los límites y condiciones y con arreglo a las modalidades previstas en los Tratados constitutivos (arts. 20 TUE y 326 a 334 TFUE). En efecto, si hasta 1992 las sucesivas ampliaciones de los Estados miembros de las entonces CCEE habían supuesto siempre la adhesión en bloque de los nuevos Estados al conjunto de las políticas y al acervo jurídico consolidado hasta ese momento, la apuesta ambiciosa que comportó el Tratado de Maastricht y el establecimiento de una UE con nuevas y decisivas competencias rompió esta dinámica, abriendo la vía a la conocida como «integración a distintas velocidades» o de «geometría variable», expresiones que en definitiva no revelaban más que la permanencia de un núcleo de competencias intocables para los Estados miembros existentes o futuros y un conjunto de políticas en las que esos Estados podían decidir participar o mantenerse al margen. Evidentemente, esto y las dificultades de avanzar contando con todos los Estados miembros podía hacer más frágil el proceso de integración en su conjunto, razón por la cual la introducción de estas cláusulas de «abandono» en cuanto a la participación en ciertas políticas —o de opting out como se las bautizó en su momento— fue seguida al poco tiempo con la introducción de ese mecanismo de las «cooperaciones reforzadas», en 1997, y la flexibilización de sus condiciones y la ampliación de sus modalidades, en virtud del Tratado de Niza, en 2001. La importancia de este mecanismo —al que se ha recurrido poco hasta ahora— en el conjunto del proceso aconsejaba en buena lógica su definición y su configuración básica por el TUE y un articulado más detallado en cuanto a su aplicación en la práctica en el TFUE. El recurso a las cooperaciones reforzadas está sometido al cumplimiento de límites y condiciones, que presentan diferencias en las dos modalidades previstas: la

Las cláusulas de opting out...

... y las cooperaciones reforzadas: la PESC y los otros ámbitos

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Límites

Condiciones

Establecimiento


cooperación reforzada en el marco de la PESC y la cooperación reforzada en otros ámbitos en los que se prevé. Entre los límites, en primer lugar, las cooperaciones reforzadas se permiten en todos los ámbitos, con excepción de los ámbitos de competencia exclusiva de la UE, pues en los ámbitos de esa competencia exclusivas tal intervención estaría prohibida (arts. 20.1 TUE y 329.1 TFUE). Y, en segundo lugar, los actos adoptados en el marco de una cooperación reforzada vincularán únicamente a los Estados miembros participantes y no se considerarán acervo que deban aceptar los Estados candidatos a la adhesión a la Unión (art. 20.4 TUE). Es una condición fundamental que los Estados miembros decididos a avanzar por este medio no pueden acordar una cooperación entre ellos que perjudique a la base misma del proceso de integración, de ahí que deben respetar los Tratados constitutivos y el Derecho de la Unión, no perjudicar al mercado interior ni a la cohesión económica, social y territorial, ni constituir un obstáculo ni una discriminación en los intercambios entre los Estados miembros o provocar distorsiones de competencia entre ellos (art. 326 TFUE). Por otra parte, las cooperaciones reforzadas respetarán las competencias, los derechos y las obligaciones de los Estados miembros que no participan en ellas y, a su vez, esos Estados no deben impedir que las apliquen los Estados participantes (art. 327 TFUE). Otras condiciones son: (a) deben estar siempre abiertas a la participación de otros Estados miembros que cumplan las condiciones de participación, y eventualmente respeten también los actos ya adoptados, y los Estados miembros deben fomentar la participación más amplia posible de Estados miembros [arts. 20.1(2) TUE y 328.1 TFUE]; (b) serán autorizadas por el Consejo sólo como último recurso, esto es, una vez constatado que los objetivos perseguidos por la cooperación reforzada no puede alcanzarse por la Unión en su conjunto en un plazo razonable (art. 20.2 TUE); y (c) deben participar al menos nueve Estados miembros (art. 20.2 TUE). En los aspectos procedimentales es donde mayores diferencias existen entre las distintas modalidades previstas en los Tratados constitutivos. Por lo que hace a la solicitud, cuando se trate de cooperaciones reforzadas fuera del marco de la PESC deberá solicitarse de forma detallada a la Comisión, precisando el ámbito de aplicación y los objetivos perseguidos, y la Comisión podrá sumarse o no a la iniciativa e incluso desaconsejarla, previa explicación a los Estados miembros solicitantes; en el marco de la PESC, la solicitud se presentará al Consejo, que la transmitirá al Alto Representante y a la Comisión para que dictaminen sobre la coherencia de la cooperación reforzada con la PESC y las otras políticas, respectivamente, y al PE a título informativo. En el primer caso la cooperación reforzada será autorizada por el Consejo tras la aprobación del PE y en el


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segundo caso debe decidir el Consejo por unanimidad (arts. 20.2 TUE y 329.1 y 2 TFUE). En el ámbito del ELSJ se contemplan tres supuestos que siguen un procedimiento especial de solicitud y concesión de autorización para iniciar una cooperación reforzada: dos relativos a aspectos fundamentales del sistema de justicia penal (arts. 82.3 y 83.3 TFUE) y otro relativo a la creación de una Fiscalía Europea a partir de Eurojust para combatir las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión (art. 86.1 TFUE). De otra parte, y puesto que es requisito obligatorio que una cooperación reforzada acordada entre Estados miembros quede abierta a la posible participación ulterior de otros Estados miembros, el artículo 331 TFUE establece los procedimientos a seguir a este respecto. Cuando se trate de cooperaciones reforzadas fuera del marco de la PESC, el Estado miembro que desee participar lo notificará al Consejo y a la Comisión, y ésta deberá responder en cuatro meses, o bien adoptando las medidas necesarias para la incorporación del nuevo Estado miembro participante si se cumplen las condiciones de participación, o bien, si no se cumplen, indicando las medidas necesarias y estableciendo un plazo para reconsiderar la solicitud, siendo el Consejo el último competente para responder en caso de segunda denegación por parte de la Comisión (art. 331.1 TFUE); en las cooperaciones reforzadas existentes en el marco de la PESC, la notificación se dirige también al Alto Representante, y será el Consejo por unanimidad el que, si se cumplen las condiciones de participación, confirmará dicha participación y adoptará las medidas necesarias, previa consulta al Alto Representante, o si no se cumplen esas condiciones, indicará las medidas necesarias y establecerá un plazo para reconsiderar la solicitud (art. 331.2 TFUE). Una vez establecidas las cooperaciones reforzadas, en las deliberaciones que se celebren respecto de las cooperaciones reforzadas en el seno del Consejo podrán intervenir todos los Estados miembros, pero sólo los Estados miembros participantes tendrán derecho de voto, conforme a las reglas establecidas en los artículos 330 y 238.3 TFUE, que se aplican también al procedimiento previsto para confirmar la participación de nuevos Estados miembros. Conforme a esas reglas, y con la excepción de las decisiones que tengan repercusiones militares o en el ámbito de la defensa, por unanimidad el Consejo puede decidir, cuando corresponda, pro nunciarse por mayoría cualificada en vez de por la unanimidad prevista y, previa consulta al PE, adoptar un acto con arreglo al procedimiento legislativo ordinario en vez de con arreglo al procedimiento legislativo especial previsto (art. 333 TFUE). En cuanto a la financiación de las acciones que se emprendan como consecuencia de la puesta en marcha de una cooperación reforzada, los

Participación ulterior

Deliberaciones y decisiones

Financiación

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Información. Coherencia


gastos producidos que no sean los estrictamente de carácter administrativo de las instituciones correrán por cuenta de los Estados miembros participantes, aunque el Consejo, por unanimidad de todos sus miembros y previa consulta al PE, puede decidir en sentido diferente (art. 332 TFUE). Por último, la Comisión y, en su caso, el Alto Representante, informarán periódicamente al PE y al Consejo sobre la evolución de las cooperaciones reforzadas (art. 328.2 TFUE) y el Consejo y Comisión deben velar por la coherencia de las acciones emprendidas en el marco de esas cooperaciones reforzadas, y de dichas acciones con las políticas de la UE, debiendo cooperar a tal efecto (art. 334 TFUE). 5. LA FINANCIACIÓN DE LA UNIÓN 5.1. Características generales del sistema de financiación de la Unión

El sistema tradicional...

...y el sistema de recursos propios de la CECA

La evolución de la financiación de la C(E)E y la CEEA

El modo habitual de financiación de las Organizaciones Internacionales desde su aparición ha sido la contribución proporcional de los Estados miembros al presupuesto mediante cuotas anuales, calculadas por lo general sobre la base de su PIB, además de su población activa y su extensión territorial, y decididas por el órgano plenario de la Organización. Estos ingresos pueden, en su caso, completarse con aportaciones más o menos voluntarias para el desarrollo de competencias operacionales de la Organización, lo que en determinadas ocasiones ha podido poner en peligro la subsistencia de ciertas actividades de ésta o servir como elemento de presión sobre la estrategia de la propia Organización. En el caso de la UE, esta situación presenta elementos diferenciales muy acusados. Dada la peculiar naturaleza de la primera de las CCEE establecida en su momento, la CECA estuvo dotada desde un principio de un sistema de recursos propios de carácter fiscal, constituido por un impuesto sobre la producción y/o comercialización de carbón y acero. Sin embargo, la creación de la CEE, a pesar de que descansaba sobre la propuesta de una auténtica unión aduanera, vino acompañada del establecimiento de un presupuesto de funcionamiento compuesto por contribuciones proporcionales de cada Estado miembro al estilo más clásico. La amplitud de sus competencias, la vuelta en lo jurídico a un planteamiento más limitado sobre la base de un tratado-marco y no de un tratado-ley, y también en lo político, cediendo el poder de decisión al órgano intergubernamental —el Consejo— y no al órgano supranacional —la Comisión—, movió desde un principio a los Estados miembros originarios en esta otra dirección. Las bases de reparto se establecieron


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en los artículos 200 TCEE y 172 TCEEA, previendo un sistema especial tanto para el FSE como para la investigación y la inversión en materia de energía nuclear, respectivamente. Al mismo tiempo, el artículo 201 TCEE ofreció la posibilidad de introducir modificaciones en el sistema de financiación mediante acuerdo unánime del Consejo en caso de ser necesario, flexibilizando de esta forma el sistema ante contingencias imprevistas que se pudieran presentar, como era con frecuencia el caso de la PAC. Y es que el sistema clásico establecido era excesivamente inflexible y disfuncional en algunos casos, lo que llevó a la Comisión en 1965, tras la llamada «crisis de la silla vacía francesa», a proponer el recurso al artículo 201 TCEE, que reemplazaba el sistema de contribuciones financieras nacionales por un mecanismo de recursos propios que fue posible incorporar en 1970. Una decisión del Consejo (Decisión 70/243/CECA, CEE, Euratom12, modificada posteriormente, y sustituida recientemente por la sexta Decisión 2007/436/CE, Euratom del Consejo, de 7 de junio de 2007, relativa al sistema de recursos propios de las CCEE13), acompañada enseguida por el Tratado por el que se modifican determinadas disposiciones presupuestarias, de 22 de abril de 197014, sustituyó las contribuciones financieras de los Estados por un sistema de recursos propios basado sobre todo en los ingresos procedentes de los impuestos y gravámenes aduaneros y agrícolas y, desde su armonización en todos los Estados miembros en 1979, un 1 por 100 máximo (hoy es el 0,30 por 100, con un máximo del 0,50 por 100) de la recaudación del IVA en dichos Estados. En 1980 el presupuesto se basó integralmente en los recursos propios. En la actualidad (art. 311 TFUE), y tras sucesivas reformas, el sistema de recursos financieros, esencial para el funcionamiento del proceso de integración europea, descansa sobre tres elementos básicos: los derechos de aduana o arancel exterior común y los derechos agrícolas —tras la incorporación en la legislación de la UE de los acuerdos celebrados durante la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales, ya no existe diferencia material alguna entre derechos agrícolas y derechos de aduana y se ha suprimido esa distinción en el ámbito del presupuesto general de la UE—, una parte de la recaudación del IVA en los Estados miembros y, a partir de un nuevo recurso añadido en 1988, un porcentaje del ingreso o renta nacional bruta del conjunto de los Estados miembros (RNB). 12 Decisión 70/243/CECA, CEE, Euratom del Consejo, de 21 de abril de 1970, relativa a la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades (DO L 94, de 28 de abril de 1970, p. 19). 13 DO L 163, de 23 de junio de 2007, p. 17/21. 14 DO L 2, de 2 de enero de 1971, y BOE, n.º 1, de 1 de enero de 1986.

La decisión y el tratado de 1970: recursos propios

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5.2. Los elementos del sistema Derechos de aduana o arancel exterior común

Derechos agrícolas

Porcentaje del IVA

Porcentaje del PNB de la UE

En relación a los derechos de aduana, uno de los recursos económicos pioneros en el sistema de autofinanciación, se compone de la suma de los aranceles aduaneros que cada producto procedente de un tercer Estado abona para poder entrar y circular en el interior del territorio de la Unión. Ello obliga a elaborar periódicamente un complejo, largo y detallado catálogo aduanero en el que se recoge la «posición tarifaria» de cada producto que se incorpora al espacio del hoy mercado interior, y en cuyo seno dichos productos circulan libres de la aplicación de cualquier impuesto aduanero o, en terminología del DUE, se encuentran en «libre práctica» (art. 29 TFUE). Con ser éstos importantes, la firma de diferentes acuerdos bilaterales o multilaterales de reducción de dichos impuestos (GATT, OMC, países ACP), así como la adhesión de nuevos Estados miembros, han entrañado una disminución considerable de este recurso. Por lo que hace a los derechos agrícolas, éstos se componen de los impuestos a los que se somete la entrada, procedentes de terceros Estados, de productos cubiertos por la PAC, destinados a compensar la diferencia entre el precio más elevado de los productos de la Unión y el precio de aquéllos. No obstante, dado su carácter aleatorio, debido a la fluctuación de los precios de dichos productos y de la propia tasa de cambio aplicable a esos precios, así como a la creciente autosuficiencia alimentaria de la UE, este recurso ha reducido considerablemente su importancia; además, como se ha apuntado, a raíz de los acuerdos adoptados en las negociaciones comerciales multilaterales (Ronda Uruguay) los productos agrícolas no se distinguen ya de los otros productos en libre práctica, y al no existir diferencia material alguna entre derechos agrícolas y derechos de aduana se ha suprimido esa distinción en el ámbito del presupuesto general de la UE. La contribución de cada Estado miembro con una tasa fijada de antema no de la recaudación nacional del IVA supuso en el momento de su instauración una fuente poderosa de ingresos. No obstante, dos circunstancias han supuesto igualmente la disminución de su importancia presupuestaria en la práctica, habiéndose convertido en la actualidad en una fuente residual de ingresos: de un lado, su corrección a fin de no gravar excesivamente a aquellos Estados miembros que basaban la riqueza de su economía en buena medida en un fuerte consumo de productos finales, pero que presentaban poca capacidad de ahorro; y, de otro, su reducción progresiva hasta alcanzar en la actualidad un 0,3 por 100 de la recaudación nacional de este impuesto. Por último, el porcentaje del PNB de la Unión se configura como un recurso financiero de «equilibrio», en la medida en que no se trata de una contribución fija sino de un porcentaje que se determina con carácter anual —su proporción se fija en el presupuesto anual conforme a las necesidades


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presupuestarias de cada ejercicio, habida cuenta del comportamiento estimado del resto de los recursos— y que en un primer momento se calculaba a partir del PNB de cada Estado miembro y en la actualidad sobre la suma de todos los ingresos nacionales brutos. Se trata de una fuente de recursos considerada representativa de la capacidad contributiva de los Estados miembros y directamente proporcional a su capacidad económica; en el momento presente es con mucho el principal ingreso de la Unión. Así pues, el sistema de contribuciones nacionales ha sido finalmente reemplazado por un sistema de recursos propios; junto a otros sistemas especiales de financiación, como la financiación del FSE, esas contribuciones de los Estados miembros sólo subsiste para la financiación del FED, que reagrupa las ayudas que concede actualmente la UE a los terceros Estados partes en los acuerdos de Cotonú (países ACP). Por lo que hace a la PESC, ésta se financia en virtud de un mecanismo mixto, en principio, establecido por el Tratado de Maastricht: de un lado, la financiación de los gastos administrativos con cargo al presupuesto general de la UE, lo que resulta lógico habida cuenta de la utilización —aunque pueda ser singular— del marco institucional único; y, de otro, los costes de las actividades operacionales de la PESC serían financiadas con cargo al presupuesto general, por decisión unánime del Consejo, o con cargo a los Estados miembros. Conforme a las modificaciones introducidas por el Tratado de Ámsterdam, y a pesar de la naturaleza más intergubernamental de esta política, los gastos operativos correrán a cargo del presupuesto general, excepto los relativos a las operaciones que tengan repercusiones en el ámbito militar o de la defensa y los casos en que el Consejo decida, por unanimidad, otra cosa, que correrán a cargo de los Estados miembros (y, en el caso de los gastos con repercusiones en el ámbito militar o de la defensa, los Estados miembros podían formular una declaración cuyo efecto, entre otros, les permitía no estar obligado a contribuir a su financiación). Éste es el sistema de financiación de la PESC que recoge actualmente el artículo 41 TUE, que prevé disposiciones específicas para la financiación urgente de iniciativas en el marco de la PESC, en particular las llamadas «misiones Petersberg».

Supuestos especiales: FSE y FED. La PESC

5.3. El funcionamiento del sistema En la práctica, los recursos propios no son recaudados directamente por la UE, sino que son los Estados miembros los que ponen a disposición de la UE las cantidades correspondientes debidas de manera automática, a riesgo de ser castigados con el pago de intereses de demora en caso de retraso. No obstante la filosofía del sistema de financiación, los Estados miembros han sucumbido con frecuencia a la tentación de comparar las

El «cheque británico»

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La composición del presupuesto

La «disciplina presupuestaria» y las perspectivas financieras


cantidades de los ingresos presupuestarios previstos en el régimen de recursos propios que ponen individualmente a disposición de la Unión con los recursos que reciben en forma de gasto de la Unión ejecutado sobre su territorio, operación que puede arrojar un saldo positivo, negativo o neutro. Así, los Estados han utilizado de forma interesada esta información para identificarse como beneficiarios o, por el contrario, contribuyentes netos del sistema —sin tener en cuenta que la pertenencia a la UE genera beneficios que van mucho más allá de las transferencias financieras que reciben—, lo que ha desencadenado en algunos casos actitudes reivindicativas por parte de determinados Estados miembros, que en ocasiones se han saldado con una revisión ad hoc del sistema para atender la reivindicación de un mejor tratamiento financiero. Éste fue el razonamiento seguido, por ejemplo, por parte del Reino Unido en 1984 para desafiar este sistema financiero y plantear una reducción de su aportación a dichas arcas —el llamado «cheque británico»—, en la medida en que presentaba una economía altamente industrializada y con poca inversión en agricultura pero que debía, en virtud de ese sistema, aportar importantes recursos recaudados en su territorio a la financiación de la PAC. El planteamiento en estos términos sin duda olvidaba la lógica última de la integración que subyace al sistema, así como el hecho de ser beneficiario en mayor medida de otras políticas de la Unión como, por ejemplo, la PCC. En cuanto a la composición del presupuesto de la Unión, éste presenta diferencias importantes respecto de los presupuestos nacionales. En concreto, los principales capítulos de gastos lo integran los de carácter administrativo —que aseguran el funcionamiento corriente de la Organización—, la PAC y los gastos derivados de intervenciones estructurales —que recogen las actuaciones de la Unión de inversión a favor del desarrollo de las regiones más desfavorecidas, del empleo, de la formación, de la investigación y de las redes en materia de energía y transporte—. A fin de que el presupuesto de la Unión se ejecute de forma ordenada en cada una de sus partidas y respetando los límites presupuestarios fijados, desde 1988 se han venido aprobando acuerdos interinstitucionales (Comisión, PE y Consejo) estableciendo una «disciplina presupuestaria» y una mejora continua del procedimiento presupuestario. El primer acuerdo cubrió el período de 1988-1992 y fue renovado posteriormente por nuevos acuerdos en la misma materia adoptados respectivamente para los períodos 1993-1999, 2000-2006 y 2007-201315, permitiendo establecer una 15 La última renovación del Acuerdo interinstitucional sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera entró en vigor el 1 de enero de 2007 (DO C 139, de 14 de junio de 2006), habiendo sido revisado posteriormente conforme a sus apartados 21 a 23.


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programación o perspectiva financiera estable —conocida como el «marco financiero plurianual» conforme al art. 312 TFUE— con carácter previo a la elaboración y aprobación del presupuesto, de alcance general (se aplica a todos los recursos propios y a todos los gastos comprometidos en el período de duración del acuerdo), preciso y jurídicamente vinculante. En virtud de lo dispuesto en el Tratado de Maastricht y de esas perspectivas financieras se revisa la limitación presupuestaria global de la Unión, que quedó fijada para el marco financiero plurianual correspondiente al período 2007-2013 en el 1,24 por 100 del ingreso bruto de la Unión. Decisivo para una efectiva financiación de la UE resulta sin duda el nuevo TECG, que ha procedido a regular una férrea disciplina presupuestaria para los Estados miembros de la zona euro partes en el tratado, obligando a un determinado estado de sus cuentas públicas y estableciendo mecanismos correctores en caso de producirse desviaciones, así como una coordinación reforzada de las políticas económicas nacionales y ha institucionalizado las cumbres Euro dos veces al año. La adopción del presupuesto de la Unión es el fruto de un diálogo entre el PE y el Consejo, como se estudiará con más detalle al abordar las competencias del PE; se establecerá un presupuesto anual con arreglo al procedimiento legislativo especial previsto en el artículo 314 TFUE con base en el proyecto de presupuesto elaborado por la Comisión teniendo en cuenta las previsiones de gastos de cada institución (excepto el BCE) y las previsiones de ingresos.

La adopción del presupuesto: art. 314 TFUE

6. LA CONDICIÓN DE MIEMBRO DE LA UNIÓN En tanto que Organización intergubernamental, la UE está compuesta por Estados y, conforme a la teoría general de las Organizaciones Internacionales, la adquisición de la condición de miembro, así como las diversas situaciones por las que esta condición puede atravesar y sus diferentes repercusiones, se recogen en los Tratados constitutivos. 6.1. La incorporación de un nuevo Estado miembro El artículo 49 TUE abre la puerta a la incorporación de nuevos miembros a la UE al establecer la posibilidad, para todo Estado europeo que respete los valores recogidos en el artículo 2 TUE y se comprometa a promoverlos, de solicitar al Consejo su ingreso. Ello nos retrotrae a la polémica cuestión de quiénes son Estados europeos a efectos de su posible adhesión a la UE o dónde están los límites de Europa, en especial si tene-

Art. 49 TUE. Los límites de Europa

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Procedimiento y criterios

Condiciones


mos en cuenta la actual composición de otras Organizaciones Internacionales acotadas nominalmente también bajo el apelativo de «europeas», que acogen a Estados respecto de los cuales cabría dudar de su inclusión en la UE, como es el caso de Armenia, Georgia o Azerbaiján, en la actualidad miembros tanto del Consejo de Europa como de la OSCE. El Tratado de Lisboa no ha resuelto esta cuestión, que no es baladí, pues fue el argumento esgrimido para rechazar la candidatura presentada por Marruecos en 1987 pero que sin embargo no ha sido utilizado (por el momento, pero tampoco parece que lo será en el futuro) respecto de la solicitud de adhesión de Turquía. En el más puro estilo funcionalista, la nueva redacción del artículo 49 TUE recoge lo que la práctica había sedimentado en materia de adhesión de nuevos miembros: decisión unánime del Consejo previa consulta a la Comisión y aprobación del PE, que deberá pronunciarse por mayoría de los miembros que lo componen. En línea con la mayor presencia que los actuales Tratados constitutivos conceden a los Parlamentos nacionales, el artículo 49 TUE establece la obligación de informar de la solicitud recibida por el Consejo no sólo al PE sino también a los Parlamentos nacionales. Por lo demás, las condiciones concretas de la adhesión vendrán establecidas en un acuerdo entre los Estados miembros y el Estado candidato (acuerdo de adhesión), que deberá ser ratificado por todos esos Estados miembros, tal y como ha venido siendo hasta ahora. A la hora de valorar la solicitud de admisión, el Consejo deberá apreciar, además, el ajuste del país candidato a los criterios de elegibilidad establecidos por el Consejo Europeo en 1993 («criterios de Copenhague»), esto es: (a) el criterio político de la existencia de instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de derecho, el respeto de los derechos humanos y el respeto y protección de las minorías; (b) el criterio económico de la existencia de una economía de mercado viable, así como la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la Unión; y (c) el criterio del acervo comunitario o de la Unión o capacidad para asumir las obligaciones que se derivan de la adhesión, especialmente aceptar los objetivos de la unión política, económica y monetaria. 6.2. La retirada de un Estado miembro Los Tratados constitutivos recogen por primera vez la posibilidad y el correspondiente procedimiento para que un Estado miembro proceda a su retirada de la Unión. Hasta la aparición de esta disposición, los Tratados que servían de base a la existencia tanto de las CCEE como de la UE resultaban no sólo oscuros sino excepcionales en relación con esta


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materia, en la medida en que, a diferencia de otras Organizaciones Internacionales existentes, estaba prevista la incorporación de nuevos Estados miembros pero no la posibilidad de abandonar la Organización. Esta peculiaridad provocó no pocas especulaciones doctrinales, y algún que otro razonamiento del Tribunal, llegando a sostenerse incluso la imposibilidad total de abandonar dichas Organizaciones una vez el Estado se incorporaba a éstas. Una conclusión que vendría reforzada, en esta lógica, por el rasgo de la supranacionalidad que sustenta la integración europea, pero que casaba mal con el principio de la soberanía estatal y resultaba difícil de llevar a la práctica, aunque también es cierto que, en la medida en que la lógica del proceso de construcción de la UE descansa sobre bases más estrechas que la cooperación intergubernamental, la integración de los sistemas nacionales desde el punto de vista económico, jurídico y político puede dificultar en la práctica la salida de un Estado miembro de la Unión. Con carácter general, la retirada de un Estado de una Organización Internacional puede producirse de dos formas básicamente: una retirada voluntaria del Estado o bien una salida traumática por expulsión de éste como consecuencia, generalmente, de la violación grave y sistemática de los principios, objetivos y/o valores básicos de la Organización. El artículo 50 TUE toma nota de esta situación, optando recoger la primera pero no la segunda (no se prevé la expulsión de un Estado miembro) y procediendo a una ordenación del proceso de retirada voluntaria, esto es, la reversión del proceso de ingreso: el Estado miembro que desee poner fin a su participación en la UE podrá decidirlo de conformidad con sus normas constitucionales; a fin de hacer efectiva dicha retirada deberá, en primer lugar, poner en conocimiento del Consejo Europeo su intención mediante notificación y, en segundo lugar, la imbricación mencionada obligaría a una salida negociada de dicho Estado, que implicaría la adopción de un acuerdo celebrado entre la Unión y el Estado saliente en el que se regularían sus relaciones futuras con la UE. De otro lado, el TUE hace ahora gala de una sistemática seria y de gran coherencia en la medida en que, puesto que por primera vez articula un procedimiento detallado y más o menos generalizado de adopción de acuerdos internacionales que implica a las instituciones básicas —Comisión, Consejo, PE y TJUE (art. 218 TFUE)—, el artículo 50 TUE impone el recurso al apartado 3 del artículo 218 para la negociación del acuerdo de retirada; por otra parte, si para el ingreso es necesario el acuerdo unánime del Consejo, en el caso de la retirada el acuerdo que regulará las relaciones en el futuro entre la UE y el Estado saliente podrá ser adoptado por mayoría cualificada del Consejo, manteniéndose la intervención previa obligatoria del PE, que deberá aprobarlo.

Art. 50 TUE. Procedimiento y acuerdo de retirada

82 Efectos


La entrada en vigor del acuerdo adoptado marca el momento del cese de los efectos de los Tratados constitutivos, que dejarán de aplicarse a partir de entonces a dicho Estado. A falta de acuerdo de retirada, los efectos de dichos Tratados cesarán a los dos años de la notificación de retirada enviada al Consejo Europeo, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con el Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo. El TUE establece la no participación del miembro nacional correspondiente ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que afecten a la negociación y celebración del acuerdo de retirada o a la decisión de prórroga de los efectos de los Tratados constitutivos. En caso de «arrepentimiento», el antiguo Estado miembro que desee volver a formar parte de la UE no disfruta de ningún trato preferencial en su segundo proceso de adhesión, antes bien deberá completar el mismo proceso previsto para cualquier otro Estado candidato y establecido en el artículo 49 TUE. 6.3. Otras situaciones de alteración de los derechos de los Estados miembros

Art. 7 TUE. La violación de los valores de la Unión y el riesgo de la violación

La condición de Estado miembro de la UE puede atravesar también otras situaciones intermedias que supongan una alteración de los derechos del Estado miembro en cuestión. A este respecto, y a diferencia de la mayoría de los tratados constitutivos de Organizaciones Internacionales, nada se dice de la alteración de dicha condición —generalmente en forma de suspensión de derechos— como consecuencia de la mora en la satisfacción de sus obligaciones financieras, en parte por la inexistencia de esa alteración en las versiones anteriores de los Tratados fundacionales, en parte por tratarse de una Organización de integración en el que esta situación podría considerarse impensable y que, en todo caso, podría combatirse mediante mecanismos jurídicos de control y sanción sobre los Estados miembros mucho más estrictos, pero en parte también y sobre todo dado el especial sistema de financiación de la Unión. Sin embargo, la violación de los valores sobre los que descansa la Organización (art. 2 TUE) sí ha sido objeto de atención desde el Tratado de Ámsterdam. Desde 1997 el TUE incorporó a un mismo tiempo los principios en los que se basaba la UE y la correlativa sanción a un Estado miembro que no respetase dichos principios. Pero las aventuras de gobiernos extremistas en ciertos Estados miembros aconsejaron un mayor blindaje frente a posibles violaciones o amenazas de violaciones. Así, la experiencia de Austria, con un gobierno integrado por el partido populista de extrema derecha liderado por Haider (FPÖ), puso de manifiesto la impo-


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sibilidad de actuar a nivel de la Unión ante la amenaza de una violación, pues sólo se previó una acción ex post, esto es, una vez producida la infracción, y aún así tras alcanzar la unanimidad entre los Estados miembros, un requisito imposible en aquel caso. Por ello, a las situaciones de violación grave y persistente de los valores del artículo 2 TUE, el actual artículo 7 TUE ha añadido las situaciones de existencia de un riesgo claro de violación grave de tales valores. En ambos casos —riesgo claro de violación grave y violación grave y persistente— se establece la posibilidad de suspender al Estado miembro infractor de los derechos derivados de la condición de miembro, especialmente el derecho de voto en el seno del Consejo. Además, el TUE obliga al Estado miembro sancionado con dicha privación a cumplir igualmente con todas las obligaciones establecidas en el Tratado que le sean de aplicación. Puesto que esta situación de privación de derechos, y en concreto del derecho de voto en el Consejo, se puede prolongar durante un período de tiempo en tanto se cumple con el procedimiento previsto en este artículo, el artículo 354 TFUE prevé los efectos posibles sobre la formación de las mayorías necesarias en el Consejo para la adopción de decisiones por mayoría cualificada, y excluye a dicho Estado miembro de la formación de dichas mayorías y/o minorías, reenviando al artículo 238 TFUE, en el que se regula el sistema de votación en el seno del Consejo. Por lo que hace al aspecto procedimental de esta sanción, el TUE distingue entre las situaciones de riesgo claro de violación grave y la violación grave y persistente. En ambos casos el Tratado exige indirectamente un acuerdo sólido en el seno del Consejo o del Consejo Europeo. De hecho, en el caso de un riesgo claro de violación grave, el procedimiento exige que la propuesta de sanción provenga de un tercio de los Estados miembros, del PE o de la Comisión. El Consejo concederá trámite de audiencia al Estado en cuestión e incluso podrá dirigirle recomendaciones, constatada la situación de riesgo claro mediante una mayoría favorable de cuatro quintos y la aprobación previa del PE. Pero cuando se trata de una situación no ya de riesgo sino de violación consumada, que además debe ser grave y persistente, tal y como exige el TUE (art. 7.2), será el Consejo Europeo el que decida, puesto que la sanción es contra un Estado soberano y debe ser la formación de mayor rango a nivel intergubernamental la que decida sancionar al Estado miembro de que se trate. No podrá hacerlo de oficio sino que el procedimiento exige que sea un tercio de los Estados miembros o la Comisión los que presenten la propuesta, y la determinación de la existencia de la violación sólo se aceptará, previo trámite de audiencia al Estado miembro en cuestión, una vez aprobada por el PE y por decisión unánime del Consejo Europeo.

Procedimiento

84 La sanción y sus límites


Aceptada la existencia de violación grave y persistente, el Consejo podrá acordar por mayoría cualificada la sanción, consistente por lo general en la privación de ciertos derechos derivados de la aplicación de los Tratados constitutivos y, como máximo grado, de la privación del derecho de voto en el Consejo. En todo caso, el TUE establece ciertos límites a estas sanciones pero, de forma especialmente significativa, toma en consideración los efectos negativos que para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas puede implicar la sanción, lo que es lógico si se recuerda que la dinámica de integración europea descansa en la consecución de las cuatro libertades básicas del mercado común, que las medidas adoptadas por la Unión a tal fin despliegan efectos sobre esas personas físicas y jurídicas y que hay experiencias negativas derivadas de la adopción de este tipo de medidas restrictivas en el seno de otras Organizaciones Internacionales. La misma mayoría cualificada se requiere para el levantamiento o la modificación de la sanción impuesta o las medidas punitivas adoptadas. El miembro del Consejo Europeo o del Consejo que represente al Estado miembro de que se trate no participará en la votación y no será tenido en cuenta en el cálculo de las mayorías previstas y tales mayorías se definirán conforme a lo dispuesto en el artículo 354 TFUE. En definitiva, la última reforma del TUE introduce novedades importantes al recoger la situación de riesgo claro de violación grave y el procedimiento de actuación si se produce dicha situación, y en todo caso refuerza notablemente los valores esenciales que están en la base de la UE mediante un procedimiento verdaderamente sancionador más allá de la pura proclamación formal de los mismos. Pero también al prever la jurisdicción del TJUE, si bien está limitada a los aspectos procedimientales (art. 269 TFUE). BIBLIOGRAFÍA ESPECÍFICA Andrés Sáenz de Santamaría, P.; González Vega, J., y Fernández Pérez, B.: «La Unión Europea», en Derecho de la Unión Europea, Bases de conocimiento jurídico, Iustel, 2009, (http://www.iustel.com). Boskovits, K.: L’articulation des compétences normatives entre la Communauté et ses États membres, Bruylant, Bruselas, 1999. Boulouis, J.: «Le droit des Communautés européennes dans ses rapports avec le droit international général», Recueil des Cours de l’Académie de Droit International, n.º 235, 1992IV, pp. 9-80. Bribosia, H.: «Différenciation et avant-gardes au sein de l’Union européenne– Bilan et perspectives du traité d’Amsterdam», Cahiers de droit européen, n.º 36, 2000/1-2, pp. 57-116. — «Les coopérations renforcées et les nouvelles formes de flexibilité en matière de défense dans la Constitution européenne», Revue du droit de l’Union européenne, 2004-4, pp. 647‑708.


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LECCIÓN 3.ª

LOS VALORES, LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICOS Y LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN EUROPEA1 1. LA IDENTIDAD EUROPEA: VALORES Y SÍMBOLOS DE LA UNIÓN Escenario de creación y de movilización, fuente de riqueza y de invención, cuna del pensamiento político y del Estado moderno, Europa es al mismo tiempo una etiqueta que utilizan de forma creciente agentes de todo tipo. La multiplicación de esos usos consagra en la práctica y de forma paulatina la existencia de una realidad europea propia e individualizada en el mundo. Medio siglo después de las primeras iniciativas, la UE es hoy día un símbolo cada vez más presente en las versiones que, a diario, sus Estados miembros dan de sí mismos. En todos los ayuntamientos, por ejemplo, ondean banderas —originariamente del Consejo de Europa y que ahora comparte con la UE— de estrellas doradas que se ordenan en armonía perfecta formando un círculo sobre fondo azul. En las ocasiones solemnes, junto al himno nacional o regional correspondiente, no es extraño oír la «Oda a la alegría» de la Novena sinfonía de Beethoven como himno que rinde honor a esta entidad multicultural que es la UE, un himno igualmente compartido con el Consejo de Europa. Los miembros de la Convención sobre el futuro de Europa fueron incluso más allá e introdujeron en el Tratado de Roma de 2004 la idea de «divisa» de Europa, que si bien no ha perdurado en los actuales Tratados constitutivos, sigue identificándose con un principio interiorizado, como mantra contra el fantasma de la división y el enfrentamiento seculares de los europeos: «unidos en la diversidad». Los símbolos externos que materializan y permiten visualizar más fácilmente a la UE se completan con el

1

Lección elaborada por la Dra. Ana Salinas de Frías. [87]

Lo que no está en los Tratados: símbolos de la Unión (bandera, himno, día de Europa)

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Lo que está en los Tratados: valores de la Unión

Art. 2 TUE. Consecuencias jurídicas


euro como moneda común, y con la fecha de celebración de la integración europea: el 9 de mayo, día en el que tuvo lugar la Declaración Schuman. Tras esos símbolos se han ido sedimentando en paralelo a lo largo de los años una serie de valores esenciales en los que descansa hoy la UE, y que por vez primera han sido recogidos expresamente como tales por el Derecho originario. Algunos han sido destilados pacientemente por la jurisprudencia del Tribunal, especialmente la idea de comunidad de Derecho (asunto Los Verdes c. PE 2); otros han sido formulados con ocasión de diversas declaraciones políticas del Consejo Europeo. A este respecto resulta especialmente significativa la Declaración sobre la identidad europea adoptada por la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Copenhague en 1973, en la que los Estados miembros se confesaban deseosos de asegurar el respeto de los valores del orden jurídico, político y moral del que formaban —y aún forman— parte y, preocupados por preservar la rica variedad de sus culturas nacionales, afirmaban compartir una misma concepción de la vida, así como su intención de salvaguardar los principios de la democracia representativa, del imperio de la ley, de la justicia social y del respeto de los derechos humanos, que consideraban constituían los elementos esenciales de la identidad europea. En esta misma línea se pronuncia el artículo 2 TUE, que establece como valores de la UE el respeto de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos —mencionados expresamente también como valores de base en su Preámbulo—, aludiendo expresamente a los derechos de las personas pertenecientes a minorías y sentando como base de la sociedad europea el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre los dos sexos. De esta forma, el TUE fija los valores en los que descansa y que a la vez procura el proceso de integración, disponiendo el sometimiento de la UE a los mismos y tres consecuencias jurídicas importantes. En primer lugar, como hemos visto en la Lección anterior, sólo los Estados europeos que respeten esos valores y se comprometan a promoverlos podrán solicitar el ingreso como miembro en la Unión (art. 49 TUE). En segundo lugar, al especificar las bases de la sociedad que sus Estados miembros componen, subordina también a éstos a esos mismos valores y se prevé una reacción de la UE ante la existencia de un riesgo claro de violación grave y, más aún, ante la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de tales valores (art. 7 TUE). Finalmente, en tercer lugar, el círculo se cierra al establecerse

2 Sentencia de 23 de abril de 1986, as. 294/83, Partido ecologista «Les Verts» c. PE, Rec. 1986, p. 1339.

LEC. 3.ª: LOS VALORES, LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICOS...

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igualmente el necesario respeto de estos valores en la acción exterior de la Unión, incluida la PESC (arts. 21 y 23 TUE y 205 TFUE). 2. LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICOS DE LA UNIÓN Tratando de seguir haciendo frente a las críticas del «déficit democrático» del proceso de integración europea, el Tratado de Lisboa ha introducido un nuevo Título II en el TUE dedicado a los principios democráticos de la Unión, definiendo éstos en relación a la situación de las personas dentro de la UE, de las relaciones entre las personas y la Unión y sus instituciones, y de las relaciones entre los Estados miembros y la Unión y sus instituciones. La vida democrática de la Unión descansa en el principio básico de la igualdad de todos sus ciudadanos, que se beneficiarán por igual de la «atención» (sic) de las instituciones, órganos y organismos de la Unión. Se trata una expresión singular del principio de igualdad de los ciudadanos ante la ley, bien conocido en los Derechos internos, pero en la medida en que la UE no es un Estado federal, para poder enunciar este principio básico ha de recurrirse al concepto de ciudadano europeo, lo que explica que los redactores del Tratado creyeran necesario definir en el TUE la ciudadanía de la Unión (art. 9), al margen de que su regulación detallada se contenga en el TFUE (arts. 20 a 25). Las relaciones de los ciudadanos con las instituciones y órganos de la UE y con sus Estados miembros se basan en el principio de la democracia representativa. Dicho principio obliga, en el primer caso, a que los ciudadanos estén directamente representados en la Unión (art. 10.2 TUE). Esto se ha materializado mediante su participación directa desde 1979 en la elección del PE —institución encargada de la representación directa de los ciudadanos de la Unión—, pero también en el derecho que el TUE les reconoce de participación en la vida democrática de la Unión (art. 10.3 TUE), que viene garantizado por el obligatorio respeto del principio de subsidiariedad por parte de la Unión a la hora de ejercer sus competencias y, asimismo, por el principio de transparencia, disponiéndose que las decisiones se tomen de la forma más abierta posible a los ciudadanos y que la Comisión mantenga amplias consultas con las partes interesadas (arts. 10.3 y 11.3 TUE). Si se trata de articular las relaciones del conjunto de los ciudadanos por medio de la participación de asociaciones representativas o la sociedad civil en cuanto tal, o de los propios partidos políticos, la UE viene obligada a facilitar a éstos cauces apropiados, transparentes y regulares para expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de actuación que les son propios, como muy especialmente se puso

Nuevo título II del TUE (arts. 9 a 12)

La igualdad de los ciudadanos

La democracia representativa: participación ciudadana e igualdad de los Estados

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Parlamentos nacionales y UE


de manifiesto en el proceso de redacción de la CDFUE. En el juego de la participación de los ciudadanos europeos —individual o colectivamente— en la vida democrática de la UE, el TUE reconoce un papel esencial a los partidos políticos europeos, pues son ellos los llamados a dar voz a las reivindicaciones ciudadanas a nivel europeo y a formar la conciencia política europea (art. 10.4 TUE). La preocupación por la participación de los ciudadanos también se puso de manifiesto con la inclusión del derecho de iniciativa legislativa ciudadana, que permite que un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión, procedentes de un número «significativo» (sic) de Estados miembros, invite a la Comisión a presentar una propuesta adecuada de acto normativo dentro del marco de las competencias de la Unión (art. 11.4 TUE)3. Esta posibilidad está condicionada no obstante a la posterior adopción de la correspondiente normativa derivada fijando los procedimientos y las condiciones preceptivas para ello. En las relaciones de los Estados miembros con la UE, el principio de la democracia representativa obliga a que todos los Estados miembros estén representados en condiciones de igualdad (art. 4.2 TUE) en los dos órganos de representación estatal de la Organización, el Consejo Europeo y el Consejo (art. 10.2 TUE). También en este caso se insiste, por primera vez, en el Derecho originario, en la igualdad de todos los Estados miembros ante la ley —en este caso ante los Tratados constitutivos, a tenor del art. 4.2 TUE—, un principio que se acompaña con el del respeto a la identidad nacional. Dicha identidad nacional, materializada en las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de los Estados miembros, incluida la posible autonomía local y regional, constituye un límite a la acción de la Unión (art. 4.2 TUE). Finalmente, a la hora de regular los principios democráticos de la Unión, el TUE concede un protagonismo especial a los Parlamentos nacionales desde un doble punto de vista (art. 12). De una parte, enumerando aquellas actividades en las que éstos participarán activamente, y que luego detalla a lo largo del TFUE para cada caso concreto. Dicha participación activa se define en las siguientes actividades: asumir la función de guardianes del principio de subsidiariedad; intervenir en los mecanismos de evaluación de las políticas adoptadas por la UE en relación al espacio europeo de libertad, seguridad y justicia, así como en el control político de la Oficina Europea de Policía (Europol) y las actividades de Eurojust; intervenir en los procedimientos de revisión de los Tratados constitutivos, lo que es obligatorio dada la naturaleza de esos Tratados; y tomar parte en las diferentes actividades y formas de cooperación inter3 Reglamento (UE) n.º 211/2011 del PE y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, sobre la iniciativa ciudadana (DO L 65, de 11 de marzo de 2011).


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parlamentaria entre los Parlamentos nacionales y el PE. De otra parte, definiendo su participación pasiva, pues el artículo 12 TUE exige que los Parlamentos nacionales sean informados y formalmente notificados de los proyectos de actos legislativos de la Unión, así como de las solicitudes de adhesión a la Unión que se produzcan. En definitiva, y en línea con lo establecido en el Protocolo n.º 1 sobre el papel de los Parlamentos nacionales en la UE, pertenece a cada Estado miembro de acuerdo con su sistema constitucional decidir la forma en la que el Parlamento nacional ejercerá el control sobre su respectivo Gobierno en relación a las actividades desarrolladas en el seno de la UE y la forma en que el Gobierno rinde cuentas al respecto de la misma manera que debe rendir cuentas de su actividad a nivel interno. Son los propios Gobiernos de los Estados miembros los que en ese Protocolo expresan y detallan su deseo de asociar más estrechamente a sus Parlamentos nacionales a la labor legislativa de las instituciones de la Unión mediante un intercambio fluido en materia legislativa —principalmente a través del envío de libros verdes y blancos, de comunicaciones y del programa legislativo anual o documento similar de la Comisión, así como de los proyectos legislativos del PE y del Consejo— y mediante la posibilidad de que los Parlamentos nacionales formulen opiniones razonadas sobre tales actos a las instituciones de la Unión concernidas. 3. LA PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS: PRINCIPIO Y VALOR DE BASE DE LA UNIÓN Al problema de la falta de un sistema de protección de derechos humanos formalmente positivado en los Tratados constitutivos o el Derecho derivado se propusieron tradicionalmente dos soluciones alternativas: bien la posible adhesión de la CEE —luego CE, hoy UE— al CEDH como catálogo de derechos consolidado a nivel nacional y europeo, o bien la adopción de un catálogo propio de derechos fundamentales. Conforme a la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa, la adopción y la referencia a la CDFUE en los Tratados constitutivos no ha obstado para que el TUE recoja otros avances que han tenido lugar respecto de aquella adhesión. 3.1. La ausencia inicial de regulación en el Derecho originario Los Tratados de 1951 y 1957, que acometían básicamente el establecimiento de una unión aduanera y una ordenación común de mercados, guardaron silencio acerca de uno de los temas más sensibles tras la Segun-

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La «rebelión» de los TTCC


da Guerra Mundial: la protección de los derechos humanos. Por un lado, el único punto de contacto con la persona en sentido estricto parecía ser la articulación de su libre circulación en tanto que factor del proceso de producción, es decir, libre circulación únicamente de las personas que ejercían actividades económicas. Por otro lado, los fracasos previos de dos nuevas iniciativas del proceso de integración europea de marcado carácter político (las malogradas iniciativas de una Comunidad Política Europea y de una CED), en los que sí existía una mención expresa a la necesidad de respetar los derechos fundamentales de la persona, constituyeron también un motivo poderoso para evitar cualquier tipo de incursión en esta esfera a la hora de acometer, tras el éxito de la CECA, la redacción de los Tratados CEE y CEEA. Sin embargo, la práctica demostraría, apenas iniciada la andadura del proceso de integración europea, el error de esta aproximación, tanto por la dimensión humana que acompañaba inevitablemente a dicho proceso como porque, desde fechas muy tempranas, algunos derechos de la persona considerados tradicionalmente como fundamentales por los instrumentos internacionales de protección existentes en la época y por las Constituciones nacionales de los Estados miembros se vieron afectados. Además, con cada situación conflictiva que se planteaba, una potencial confrontación fue tomando forma: los derechos fundamentales afectados como consecuencia de la progresiva aplicación de los Tratados constitutivos y del Derecho derivado eran, no obstante, derechos protegidos por los ordenamientos constitucionales nacionales, por lo que la pertenencia a las entonces CCEE era percibida por los respectivos TTCC nacionales, encargados de la protección de dichos derechos, como una vía de desprotección o al menos de disminución de la protección nacional existente, en la medida en que aquellos Tratados y normas del Derecho derivado no eran enjuiciables por éstos. El primero en establecer una actitud hostil frente a estas situaciones, el TC federal alemán, dictó una resolución histórica advirtiendo de su decisión de anular si fuese necesario una norma comunitaria si esa desprotección finalmente se producía (sentencia Solange I4), habida cuenta de la inexistencia en este nuevo ordenamiento jurídico de un catálogo de derechos fundamentales protegidos y la imposibilidad para el Estado miembro de escapar de su deber de protección mediante la cesión de competencias a una Organización Internacional, una posición que fue seguida de cerca por el TC italiano (sentencias Frontini, Granital o Fragd5). Ante esta si Sentencia de 29 de mayo de 1974, Boletín de Jurisprudencia Constitucional, n.º 58, 1986, pp. 247-260. 5 Sentencia Frontini, de 27 de diciembre de 1973, Rivista di Diritto Internazionale, LVII, 1974, pp. 130-139; sentencia Granital, de 8 de junio de 1984, Rivista di Diritto Internazionale, 4


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tuación, ese emergente y nuevo ordenamiento jurídico reaccionó por medio del Tribunal, definiendo y aplicando un sistema, hasta entonces inexistente, que fue bautizado como pretoriano. 3.2. La construcción pretoriana y su consagración en el Derecho originario Desde que en una pequeña población alemana un ciudadano abonado a la beneficencia pública recurriese por tener que identificarse para poder retirar alimentos procedentes de excedentes lácteos de la entonces CEE, en la medida en que consideraba esta obligación atentatoria a su dignidad (asunto Stauder c. Ville de Ulm6), los recursos contra la aplicación de los Tratados constitutivos y el Derecho derivado, especialmente ante las jurisdicciones nacionales —que a su vez planteaban cuestiones prejudiciales ante el Tribunal— o a través del recurso de anulación ante el Tribunal, se fueron sucediendo, abarcando los derechos más variados: derecho de propiedad (asunto Nold 7; asunto Hauer8), derecho a la defensa (asunto Orkem9), derecho a la libertad religiosa (asunto Vivian Prais10), derecho a la no discriminación por razón de sexo (asuntos Defrenne I, II y III 11), etc. Pero esta protección, que sí estaba codificada en los ordenamientos jurídicos internos, no se encontraba formalmente positivada en el nuevo ordenamiento jurídico conformado por los Tratados constitutivos y el Derecho derivado, lo que hacía difícil establecer una fuente formal del Derecho en la que encontrar un fundamento para articular dicha protección si ésta pretendía mantenerse al margen de los Tratados constitutivos. Por otra parte, se trataba de derechos fundamentales positivados en las constituciones nacionales, pero también en el CEDH, del que la práctica LXVII, 1984, pp. 360-373; y sentencia Fragd, de 22 de mayo de 1989, Rivista di Diritto Internazionale, LXXII, 1989, pp. 104-109. 6 Sentencia del TJCE, de 12 de noviembre de 1969, as. 29/69, Erich Stauder c.Ville d’UlmSozialamt, Rec. 1969, p. 419. 7 Sentencia del TJCE, de 14 de mayo de 1974, as. 4/73, J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroβhandlung c. Comisión, Rec. 1974, p. 273. 8 Sentencia del TJCE, de 13 de diciembre de 1979, as 44/79, Liselotte Hauer c. Land Rheinland-Pfalz, Rec. 1979, p. 1739. 9 Sentencia del TJCE, de 18 de octubre de 1989, as. 374/87, Orkem c. Commission, Rec. 1989, p. 3283. 10 Sentencia del TJCE, de 27 de octubre de 1976, as. 130/75, Vivien Prais c. Consejo, Rec. 1976, p. 1589. 11 Sentencia del TJCE, de 25 de mayo de 1971, as. 80/70, Gabrielle Defrenne c. Bélgica, Rec. 1971, p. 99 (Defrenne-I); sentencia del TJCE, de 8 de abril de 1976, as. 43/75, Gabrielle Defrenne c. Societé Anonyme Belge de Navigation Aèrienne (Sabena), Rec. 1976, p. 173 (Defrenne-II); sentencia del TJCE, de 15 de junio de 1978, as. 149/77, Gabrielle Defrenne c. Societé Anonyme Belge de Navigation Aèrienne (Sabena), Rec. 1978, p. 399 (Defrenne-III).

Constituciones nacionales y CEDH

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El fundamento en el DUE

Problemas, limitaciones y dudas


totalidad de los entonces Estados miembros eran partes y que permitía al particular, con ciertas limitaciones, denunciar al Estado infractor ante el TEDH, disfrutando, por tanto, de una protección mas allá incluso del ámbito nacional. La presión de la multiplicación de estas situaciones a medida que se expandía el nuevo ordenamiento jurídico desde el punto de vista material (con la inclusión progresiva de nuevas competencias para la Organización) y geográfico (con las sucesivas ampliaciones nacionales), la amenaza latente de una rebelión de los TTCC y el aumento de la fuerza del nuevo ordenamiento jurídico, con la consagración jurisprudencial de sus caracteres básicos (autonomía, aplicabilidad inmediata, primacía y efecto directo) llevaron al Tribunal a afirmar la protección de dichos derechos en el nuevo ordenamiento jurídico, dando forma a la vía de protección de los mismos y estableciendo, a falta de una carta propia de derechos humanos, las fuentes de las que deducir los derechos así protegidos: el Tribunal afirmó desde entonces que, como principios generales del Derecho, la (hoy) Unión respeta los derechos fundamentales tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y, en un argumento esgrimido posteriormente, tal y como se garantizan en el CEDH. El establecimiento de esta vía de protección calmó relativamente la inquietud de los TTCC nacionales, en especial del TC federal alemán, que aceptaron no entrar a conocer de estas demandas en la medida en que el Tribunal ofreciese una protección equivalente (sentencias Solange II y Maastricht12). Sin embargo, esta vía no dejaba de plantear algunos problemas considerables (como, por ejemplo, un desconocimiento importante por parte de los particulares a la hora de servirse de ella), limitaciones importantes (derivadas de la restringida legitimación de la que disfruta el particular en el Derecho de la Unión) y dudas respecto de la seguridad jurídica (pues se trataba de un sistema donde la protección se ofrecía sólo caso por caso y en atención a las circunstancias concretas). Por otra parte, y por esas deficiencias, se hizo más frecuente que los particulares recurrieran después ante el TEDH, por tratarse de violaciones de derechos protegidos por el CEDH. De esta forma, el fantasma de una jurisprudencia divergente de ambos Tribunales en relación con los mismos hechos comenzó a dibujarse, por lo que las propias instituciones de la (hoy) Unión plantearon en diversas ocasiones la necesidad de dar una solución definitiva a este problema. Sentencias del TC Federal alemán de 22 de octubre de 1986 (Solange II), traducida al castellano y reproducida en Revista de Instituciones Europeas, n.º 14, 1987, pp. 881-899, y sobre la constitucionalidad del Tratado de Maastricht, de 12 de octubre de 1993, traducida al castellano y reproducida en Revista de Instituciones Europeas, n.º 20, 1993, pp. 975-1030. 12


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Y comoquiera que las diferentes propuestas de solucionar formalmente esta situación no se abrían camino en las sucesivas reformas convencionales, finalmente el Tratado de Maastricht incluyó el artículo F.2 que literalmente copiaba la fórmula acuñada jurisprudencialmente y cuyo contenido ha sido parcialmente recogido en el actual artículo 6.3 TUE.

Art. 6.3 TUE

3.3. La adhesión al Convenio europeo para la salvaguardia de los derechos humanos y las libertades fundamentales

La Comisión, en una comunicación al Consejo, planteó en 1979 por primera vez la posibilidad de que la entonces CEE, dadas sus competencias más generales, se adhiriese como tal al CEDH. De hecho, a partir de 1974, fecha en la que Francia ratificó finalmente el CEDH, todos los Estados que participaban en proceso de integración europea eran Estados parte en el CEDH y estaban sometidos al control del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), que protege a las personas que se encuentran bajo la jurisdicción de esos Estados frente a posibles violaciones de los derechos recogidos en el CEDH. Pero la CEE, con crecientes competencias normativas sobre los particulares, no se hallaba en tanto que tal sometida a este control, pese a que la práctica demostraba que estas violaciones, si bien no dramáticas, eran susceptibles de producirse. Además, los Estados miembros se encontraban en ocasiones en un callejón sin salida, pues con frecuencia dichas lesiones, y la consiguiente demanda de los particulares ante dicho TEDH, se producían como consecuencia de la obligatoria aplicación de los Tratados constitutivos o del Derecho derivado, sin margen alguno de discrecionalidad para los Estados miembros. Estas razones condujeron a la Comisión, ante un riesgo de duplicación, dispersión y fragmentación de un sistema único y ejemplar de protección de los derechos humanos en Europa, establecido trabajosamente a lo largo de los años, a plantear al Consejo esta posible adhesión. Desde entonces este planteamiento se repitió sistemáticamente, como por ejemplo en el proyecto de Tratado de UE aprobado por el PE en 1984 («Proyecto Spinelli) o en ciertas declaraciones interinstitucionales comunes. En víspera de la apertura de la CIG que debía negociar lo que después fue el Tratado de Ámsterdam, la Comisión volvió a sondear al Consejo acerca de la conveniencia de que la entonces CE se adhiriese al CEDH. El Consejo aceptó el planteamiento de la Comisión, que defendía el carácter transversal de la competencia en materia de derechos humanos que informaba el ejercicio de todas las competencias materiales y que podía, en definitiva, entenderse implícita en el ejercicio de todas y cada una de ellas,

La primera propuesta de la Comisión (1979)

«Proyecto Spinelli» (1984)

Nueva propuesta de la Comisión (1994)

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Dictamen 2/94

Art. 6.2. TUE

Protocolo adicional n.º 14 al CEDH

Negociación para la adhesión


razón por la cual podía plantearse la incorporación directa del CEDH al nuevo ordenamiento jurídico en aplicación del entonces artículo 308 TCE (hoy 352 TFUE), esto es, de la llamada «cláusula de imprevisión». El Consejo, no obstante, decidió consultar al entonces TJCE que, en su conocido y decisivo Dictamen 2/94, adoptado en 199613, decidió no acoger este planteamiento, estableciendo que tal adhesión exigiría necesariamente la reforma de los Tratados constitutivos y su aceptación explícita de los Estados miembros y dando al traste así con las esperanzas de una adhesión simplificada y por la vía rápida. A partir de este momento, la iniciativa quedo en suspenso, en especial cuando el Consejo Europeo de Colonia de 1999 aceptó la convocatoria de una «Convención» que negociase una carta de derechos fundamentales propia de la Unión. Finalmente, una vez reconocida la necesaria personalidad jurídica a la UE para proceder a la adhesión, el Tratado de Lisboa ha incorporado en el artículo 6.2 TUE la previsión expresa necesaria para abrir las negociaciones; la adhesión no puede suponer en ningún caso el punto de partida para una ampliación de las competencias de la UE. Pero también era necesaria la modificación del propio CEDH, cuya redacción estaba pensada tan sólo para la adhesión de Estados y no de una Organización Internacional. En 2004, al tiempo que se negociaba el que sería el Tratado de Roma de 2004, los Estados parte del CEDH aprobaban un nuevo Protocolo de reforma del CEDH (Protocolo adicional n.º 14) que introduce un escueto segundo párrafo en el artículo 59 CEDH que establece que la UE puede adherirse a la Convención. Tras duras negociaciones ese Protocolo adicional n.º 14 ha sido ratificado por la Federación de Rusia y ha entrado en vigor el 1 de junio de 2010, lo que ha permitido que tanto los Tratados constitutivos de la UE como el CEDH se encuentren ahora en sintonía para poder proceder a la adhesión. A este fin, el Consejo JAI, esto es, en su formación de asuntos de Justicia e Interior, adoptó en junio de 2010 un mandato de negociación a favor de la Comisión, estableciendo unas directrices estrictas que deberán ser respetadas en todo caso en las negociaciones. Dos aspectos se perfilan como especialmente problemáticos: de una parte, la identificación del demandado y/o del demandante en su caso ante el TEDH, dadas las dificultades existentes a la hora de delimitar exactamente las competencias de la Unión, en especial en el supuesto de una violación como consecuencia del ejercicio de una competencia compartida entre la UE y sus Estados miembros, inquietud de la que se ha hecho eco el Protocolo n.º 8 anexo a 13 Dictamen 2/94 del TJCE, de 28 de marzo de 1996, Adhesión de la Comunidad al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, Rec. 1996, p. I-1759.


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los Tratados constitutivos; de otra, el riesgo, en opinión del Consejo, de que una demanda llegue hasta el TEDH sin que el TJUE haya tenido ocasión de pronunciarse al respecto, lo que no es difícil dada la limitada legitimación del particular ante el TJUE y el hecho de que la cuestión prejudicial, a disposición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sea de activación voluntaria y sólo sea de obligada interposición en el caso de órganos nacionales de última instancia. Esta preocupación está presente también en el documento de reflexión publicado por el TJUE al respecto. El propio formato de la negociación ha sido en sí mismo complicado, dada la dificultad de coordinar un sistema jurídico basado en una filosofía de integración y que ha confiado su negociación a una de las instituciones de la Unión, y un sistema basado en el principio fundamental de la cooperación intergubernamental, donde a la postre los «dueños» de toda solución serán siempre los 47 Estados partes contratantes en el CEDH, entre ellos los 28 Estados miembros de la UE que la Comisión ha tenido detrás suya como negociadora, pero también frente a ella, en tanto que partes contratantes del Convenio. La decisión política a favor de la adhesión estaba tomada y la concreción de todos los aspectos que debían incluirse en el acuerdo de adhesión ha sido cuestión de tiempo e ingeniería jurídica de precisión, siempre respetuosa con el procedimiento previsto en un novedoso artículo 218 TFUE, que concede un papel fundamental al PE del que hasta ahora no disfrutaba. Una vez adoptado dicho acuerdo por las partes y aprobado por unanimidad por el Consejo, para la entrada en vigor de la decisión de su celebración el TFUE obliga a su ratificación por todos los Parlamentos nacionales. Pero además, el artículo 218 contempla una garantía adicional más del proceso: la posible consulta al TJUE acerca de la compatibilidad del acuerdo proyectado con los Tratados de la Unión. Dicha consulta ha sido planteada al Tribunal que se espera se pronuncie en breve. 3.4. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea La opción de adoptar un instrumento de protección estrictamente elaborado por y perteneciente a la hoy UE ofrecía, por un lado, la ventaja de no hacer depender a la Unión y su control de ningún tribunal externo y extraño al sistema, como el TEDH, lo que podría plantear algunos problemas con el propio TJUE; y, por otro, la ocasión de ajustar su contenido, los derechos protegidos, a las competencias efectivamente afectadas por el ordenamiento jurídico establecido en virtud de los Tratados constitutivos. Esta alternativa fue sostenida con fuerza a lo largo de años, tanto en solitario como acompañando la propuesta de adhesión al CEDH.

98 Carta de Derechos Fundamentales del Trabajador

La convocatoria de la «Convención»

Composición

Método de trabajo


En 1989, el Consejo Europeo de Estrasburgo adoptó una Carta de Derechos Fundamentales del Trabajador, tras los esfuerzos realizados por la Comisión presidida por Jacques Delors para consensuar un listado de derechos fundamentales de carácter social y económico que dotasen al naciente mercado interior de la necesaria dimensión social que debía acompañarle. La Carta incorporaba el derecho a elegir libremente un trabajo, a una remuneración justa, a un descanso semanal y a vacaciones anuales pagadas, el derecho a una protección social adecuada, a sindicarse libremente, a la negociación colectiva, a la huelga, a la formación profesional o a una pensión digna, entre otros. Con ser un ejercicio útil y novedoso, quedaba de manifiesto su nula vinculatoriedad jurídica, a pesar de su altisonante denominación, y la falta de competencia del entonces TJCE para conocer de posibles violaciones de la misma. También en 1989 el PE procedía a realizar una codificación de los derechos fundamentales de carácter civil y político por medio de una declaración solemne, sin efectos jurídicos pero que mantenía la presencia, en este debate, de la opción de un catálogo de este tipo de derechos de factura netamente UE. Finalmente, tras el dictamen negativo del TJCE de 1996 (dictamen 2/94), el Consejo Europeo de Colonia aprobaba en 1999 la convocatoria de una conferencia de naturaleza singular, encargada de redactar una carta de derechos fundamentales, considerando que en el estadio de desarrollo del proceso de integración europea era necesario hacer más visible al ciudadano la protección que el sistema le ofrecía de sus derechos fundamentales. La conformación de un órgano negociador compuesto, conforme a las directrices establecidas por el Consejo Europeo, por representantes de los gobiernos nacionales, de la Comisión, de los Parlamentos nacionales y del PE, esto es, una mezcla de poderes legislativos y ejecutivos tanto a nivel nacional como de la Unión, suponía, como se señaló en la Lección 1.ª, toda una novedad, a la que se dio suficiente relevancia mediante la elección de un nombre con reminiscencias «constituyentes» (este «cuerpo legislativo» se denominaría a sí mismo como Convención). En su seno trabajaron al unísono un representante personal de cada jefe de Estado y/o gobierno de la UE —quince en total—, un representante de la Comisión, dos representantes por cada Parlamento nacional, de acuerdo con las exigencias del bicameralismo, y dieciséis representantes del PE, participando como observadores representantes del entonces TJCE, del CES, del Comité de las Regiones, del Defensor del Pueblo Europeo y del Consejo de Europa, con voz pero sin voto. En cuanto al método de trabajo, la Convención adoptó sus decisiones por consenso y sus trabajos respetaron en todo momento el principio de transparencia, siendo accesibles a través de Internet y permitiendo la participación en ellos de la sociedad civil, por medio de las sugerencias aportadas por diversos colectivos sociales no sólo a través de la web sino tam-


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bién mediante la organización de diversas audiciones. Todo ello hizo de la elaboración de la Carta un método verdaderamente único y desconocido hasta el momento en el DI y procuró la legitimidad que un instrumento de estas características requería. Después de que el Consejo Europeo de Biarritz de 2000 aprobara unánimemente el proyecto elaborado por la Convención, la CDFUE fue proclamada solemnemente por el PE, el Consejo y la Comisión, en Niza, el 7 de diciembre de 2000. No obstante, la decisión sobre su fuerza jurídica vinculante fue pospuesta hasta 2004, en paralelo a la nueva reforma de los Tratados que habría de reconocer la personalidad jurídica de la que la UE carecía formalmente entonces. Incorporada como Parte II al Tratado de Roma de 2004, fue arrastrada en el mismo naufragio de ese Tratado, pero también recuperada en 2007 al ser ligeramente corregida y adaptada, sobre todo a las exigencias británicas, y finalmente firmada y proclamada solemnemente por los presidentes del PE, el Consejo y la Comisión en Estrasburgo, el 12 de diciembre de 2007, un día antes de la adopción del Tratado de Lisboa. En virtud de la reforma del TUE por el Tratado de Lisboa, el actual artículo 6.1 TUE ha zanjado finalmente el debate sobre su naturaleza jurídica al establecer claramente que ésta goza del mismo valor que los Tratados constitutivos, es jurídicamente vinculante y tiene rango de Derecho originario. Dos Estados miembros provocaron entonces la adopción del Protocolo n.º 30, conforme al cual la CDFUE no será de aplicación ni al Reino Unido ni a Polonia (Declaraciones n.os 61 y 62 de la República de Polonia relativas a la CDFUE y al Protocolo n.º 30, respectivamente). La República Checa, último Estado miembro en ratificar el Tratado de Lisboa y reticente también respecto de la obligatoriedad de la CDFUE (Declaración n.º 53 de la República Checa relativa a la CDFUE), ha condicionado su ratificación y, en definitiva, la entrada en vigor del Tratado, a la exclusión igualmente de la aplicación de la CDFUE. En todo caso, como la eventual adhesión al CEDH, la CDFUE tampoco implicará una ampliación de las competencias de la UE (Declaración n.º 1, relativa a la CDFUE). Su texto, que pretende fijar los fundamentos más elementales en materia de derechos humanos de forma comprensible y asimilable para todos los habitantes de la UE (A. Mangas Martín), se compone de 54 artículos, distribuidos en siete capítulos, que aluden, respectivamente, a la dignidad del ser humano, a sus libertades básicas, a la igualdad, a la solidaridad, la ciudadanía europea —pese a su reiteración— y a los derechos, libertades y principios básicos en relación con la administración de justicia. Para finalizar, el séptimo capítulo contiene unas cláusulas generales de cierre de carácter transversal acerca del alcance de la CDFUE, de los derechos garantizados, del nivel de protección ofrecido y de la prohibición del abuso de derecho. Es, pues, fácil deducir el carácter también innovador del

CDFUE. Naturaleza jurídica

Art. 6.1 TUE

Protocolo n.º 30 y Declaraciones n.os 1, 53, 61 y 62.

Contenido de la CDFUE

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Límites de la CDFUE


contenido de la CDFUE, pues si bien es cierto que recoge de forma tal vez más detallada los derechos y libertades clásicos ya reconocidos en el CEDH, a diferencia de los otros instrumentos internacionales de protección existentes aúna en un mismo texto la tutela de los derechos de carácter social, económico y cultural básicos —algunos derechos ya reconocidos igualmente en otras disposiciones de los Tratados constitutivos—, así como de ciertos derechos conocidos como de tercera generación. En todo caso la CDFUE, de una parte, no incorpora ningún recurso específico en materia de protección de derechos humanos ante tribunal alguno, por lo que no altera la esencia del sistema de protección existente en el seno de la UE; y, de otra, como dijimos anteriormente, no pretende en ningún caso servir de base de la definición o aplicación de nuevas competencias materiales por parte de la UE, sino que se limita al control del respeto de dichos derechos por parte de la UE y sus instituciones o de los Estados miembros cuando aplican el DUE (art. 51 CDFUE). Por lo demás, la CDFUE debe ser interpretada de conformidad con las explicaciones que la acompañan y que han sido adoptadas por la CIG de 2007. 3.5. Otras formas de protección y promoción de los derechos humanos en la Unión Europea

Arts. 7 y 49 TUE

Informe anual

La Agencia de Derechos Fundamentales

Como se ha señalado anteriormente, las nuevas disposiciones incluidas en el TUE exigen, de un lado, que los Estados candidatos a una futura adhesión demuestren su compromiso con los derechos humanos como parte de las condiciones a reunir a tal fin (art. 49 TUE) y, de otro, que los Estados ya miembros puedan ver incluso su estatuto afectado por aplicación del procedimiento preventivo y sancionador previsto, como consecuencia del no respeto de dichos derechos (art. 7 TUE). Además, en 1998, con ocasión del cincuentenario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los Ministros de Asuntos Exteriores de la UE, decidieron, entre otras medidas, presentar un informe anual acerca de la situación de los derechos humanos en la UE y en el mundo, que ha continuado hasta hoy, y en el que se da cuenta de todas las actividades que la UE desarrolla hacia dentro y hacia el exterior en materia de protección y promoción de los derechos humanos. Por otro lado, y respecto de este último aspecto, no puede dejar de mencionarse la creación en 2007 de la Agencia de Derechos Fundamentales de la UE14. Su mera propuesta constituyó un punto de fricción impor14 Reglamento (CE) n.º 168/2007 del Consejo, de 15 de febrero de 2007 (DO L 53, de 22 de febrero de 2007).


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tante entre la UE y el Consejo de Europa, que vio en la creación de dicho órgano una amenaza al núcleo duro de su principal actividad desde sus orígenes y de su cuasi-monopolio en la materia a nivel europeo. La situación sólo se salvó tras la firma de un memorándum de entendimiento entre las dos Organizaciones y la garantía que ofreció el hecho de que el primer director de dicha Agencia fuese un representante del Consejo de Europa. La Agencia desarrolla básicamente trabajos de asesoramiento para las instituciones y Estados miembros en materia de derechos humanos, así como labores de análisis, prospectiva y promoción del respeto de los mismos, pero no puede recibir quejas en esta materia ni adoptar ningún tipo de disposición material. Tiene su sede en Viena y ha venido a sustituir al Observatorio Europeo para el Racismo y la Xenofobia. Una tercera forma de promoción y protección de estos derechos es la emprendida por la UE respecto de terceros países en el marco de su acción exterior, cuando asocia la firma de acuerdos con aquéllos al respeto de la democracia y los derechos humanos. Esta condicionalidad se lleva a cabo tanto en sentido positivo como en sentido negativo. En sentido positivo hay que citar la financiación de acciones a favor de la consolidación de la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos en estos Estados (lucha contra la tortura o la discriminación, supresión de la pena de muerte, etc.), lo que ha sido especialmente posible en los últimos años por medio del Instrumento Financiero para la Promoción de la Democracia y de los Derechos Humanos a escala mundial [Reglamento (CE) n.º 1889/2006 del PE y del Consejo, de 20 de diciembre de 200615]. En sentido negativo la condicionalidad se lleva a cabo mediante el uso de tres vías diferentes. En primer lugar, la llamada «cláusula democracia y derechos humanos», incorporada a lo largo de los años a todos los acuerdos UE/ terceros Estados, que impone esta obligación a dichos Estados y que permite, en caso de incumplimiento, la suspensión o terminación del acuerdo. En segundo lugar, la presión también sobre terceros Estados a fin de que respeten ciertos estándares laborales reconocidos internacionalmente mediante la incorporación de una cláusula de retirada en el Sistema de Preferencias Generalizadas en caso de incumplimiento por parte de éstos de dichos derechos [Reglamento (CE) n.º 980/2005 del Consejo, de 27 de junio de 2005, relativo a la aplicación de un sistema de preferencias arancelarias generalizadas16]. Y, en tercer lugar, la utilización de las posiciones comunes en el marco de la PESC a modo de censura política (D. J. Liñán Nogueras). En todo caso se trata de un sistema todavía en vías de consolidación que adolece, entre otras, de las debilidades 15 16

DO L 386, de 29 de diciembre de 2006. DO L 169, de 30 de junio de 2005.

Derechos humanos y acción exterior

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que provoca el funcionamiento de aspectos muy importantes de la acción exterior de la UE conforme a una lógica de cooperación intergubernamental, más que de integración. 4. LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN Y SU ESTATUTO JURÍDICO 4.1. La noción de ciudadanía de la Unión

Propuesta española a la CIG 1991

Nacionalidad y ciudadanía de la Unión

El origen del concepto de ciudadanía se encuentra en el Derecho interno y alude al vínculo jurídico que permite a una persona tomar parte en la vida del país del que es nacional mediante el ejercicio de un conjunto de derechos civiles y políticos y la asunción de una serie de deberes. En todo caso, se trata de un núcleo reducido de derechos y deberes que el Estado reserva a sus nacionales. La propuesta de ciudadanía de la Unión o ciudadanía europea, presentada a la CIG de 1991 por la delegación española como un pilar de legitimación de la UE frente a la crítica de su «déficit democrático» y de refuerzo de la integración política, evoca esta misma idea, aunque con los matices lógicos que incorpora el hecho de que su origen se encuentre en una Organización Internacional y no en un Estado. De hecho, el Tratado de Maastricht estableció un estatuto de ciudadano europeo, pero no definió la ciudadanía como tal; por el contrario, sólo afirmaba que ciudadano de la Unión era toda persona nacional de un Estado miembro, lo que desde sus inicios planteó algunos problemas de delimitación con respecto a la nacionalidad de los Estados miembros y de la competencia para su definición, a pesar de la Declaración relativa a la nacionalidad de un Estado miembro anexa al Tratado de Maastricht. Ha sido el Tribunal el encargado de clarificar algunas cuestiones, estableciendo que los Estados son los únicos con competencia para decidir, conforme a sus sistemas jurídicos internos, quién posee su nacionalidad (asunto Micheletti17), o que la posesión de otras formas históricas de ciudadanía no necesariamente otorga de forma automática la ciudadanía de la UE a sus titulares (asunto Kaur18). En este sentido, creado el estatuto de ciudadano europeo en 1992, en la primera ocasión posible de reforma de los Tratados constitutivos, la CIG de 1996, se introdujo un matiz fundamental: la ciudadanía 17 Sentencia de 7 de julio de 1992, as. C-369/90, Mario Vicente Micheletti e altri c. Delegación del Gobierno en Cantabria, Rec. 1992, p. I-4239. 18 Sentencia de 20 de febrero de 2001, as. C-192/99, The Queen contra Secretary of State for the Home Department, ex parte Manjit Kaur, con intervención de: Justice, Rec. 2001, p. I-1237.


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europea será complementaria y no sustitutiva de la nacionalidad de cada Estado miembro y reconoce derechos adicionales a favor de los nacionales de los Estados miembros a ejercer únicamente a nivel de la UE. Como el Tribunal ha tenido ocasión de afirmar, la ciudadanía europea es un estatuto con vocación de convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros (asunto Grzelzczik19). Sin embargo, como muy bien ha afirmado Liñán Nogueras en relación con el proceso de integración europea en su conjunto, la ciudadanía es una noción mucho más compleja que engarza con los instrumentos de participación en el sistema decisorio europeo y que forma parte esencial de la identidad política del modelo europeo y de la propia legitimación del sistema. Conforme al artículo 20 TFUE, es ciudadano de la Unión toda persona natural que ostente la nacionalidad de un Estado miembro; por tanto, la adquisición de la ciudadanía europea está condicionada a la simple posesión de la nacionalidad de un Estado miembro, habiendo rechazado el TJUE que, en caso de nacionalidad doble o múltiple y a efectos del ejercicio de la libre circulación de personas en el interior de la UE, sea exigible el criterio de la efectividad al que el DI supedita la oponibilidad de una nacionalidad frente un tercer Estado (asunto Micheletti). Disfrutarán de derechos y estarán sujetos «a los deberes establecidos en los Tratados», sin especificar más respecto del contenido de éstos. Y la nueva redacción dada a esta disposición por el Tratado de Lisboa afirma que el ciudadano europeo tiene, «entre otros», los derechos que a continuación enumera, lo que anticipa que pueden disfrutar de más derechos adicionalmente, una redacción que permite salvar las diferencias entre el listado más reducido de derechos de la ciudadanía incluido en el TFUE (arts. 20 a 24) por comparación con el contemplado en la CDFUE (Título V, arts. 39 a 46), una vez reconocida la naturaleza jurídicamente vinculante y de Derecho originario de ésta. Y, en efecto, se trata de un estatuto dinámico, pues el propio TFUE ha previsto la posible actualización periódica de los derechos comprendidos dentro del mismo. La modificación de esta lista se realizará sobre la base de los informes periódicos que sobre la implementación de este estatuto debe presentar cada tres años la Comisión al PE, al Consejo y al CES. Para ello se aplica de manera férrea la filosofía de la cooperación intergubernamental, por lo que sólo previa aprobación del PE y decisión unánime del Consejo a favor podrá adoptarse una modificación de este catálogo de derechos. En cualquier caso, la modificación habrá de ser aprobada conforme a los procedimientos constitucionales internos de todos y cada uno de los Estados miembros (art. 25 TFUE). 19 Sentencia de 20 septiembre 2001, as. C-184/99, Rudy Grzelzczik c. Centre public d’aide sociale d’ Ottignies-Louvain la Neuve, Rec. 2001, p. I-6193.

Contenido dinámico del estatuto de ciudadanía de la Unión

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4.2. El estatuto del ciudadano europeo 4.2.1. E l derecho a la libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros

Condiciones y restricciones

Estos derechos reconocidos en el artículo 20.2.a) TFUE se concibieron originalmente en el proceso de integración europea como un principio o libertad básica inherente al mercado interior —que estudiaremos en la Lección 12.ª— y no tanto como tales derechos fundamentales, si bien ahora su disfrute se extiende a todos los ciudadanos de la Unión, y no sólo a los trabajadores. Aún así, estos «derechos» no tienen el pretendido alcance genérico que la redacción de ese precepto parece concederles —frente al tradicional vínculo de dicha libertad con el estatuto económico del nacional que se desplazaba—, sino que se encuentran sometidos a otras condiciones y restricciones (asunto Wijsenbeek20), establecidos tanto en el Derecho originario (por ejemplo, la restricción relativa al orden, salud y seguridad pública) como en el Derecho derivado, tal como lo reconoce después el artículo 21 TFUE. Y es que, desde los inicios del proceso de integración europea, si bien la libre circulación y residencia estaban reconocidas, su ejercicio sólo estaba previsto para nacionales «productivos» desde el punto de vista económico: trabajadores por cuenta ajena o empresas o profesionales autónomos desplazados a fin de establecerse o prestar un servicio o ejercer libremente una profesión en otro Estado miembro o personas que se desplazan para recibir un servicio. El Tribunal fue extendiendo el disfrute de la libre circulación y residencia, pero su generalización se abordó en primer lugar con base en el acervo de Schengen de forma paralela pero al margen, en un principio, de los Tratados constitutivos, del Derecho derivado y de la jurisprudencia del Tribunal. Pero incluso cuando estos derechos fueron incluidos en el estatuto de la ciudadanía de la Unión, el Derecho derivado (Directivas 90/364/CEE, 90/365/CEE y 90/366/CEE, relativas respectivamente a estudiantes, trabajadores asalariados y autónomos jubilados, sustituidas por la Directiva 2004/38/CE del PE y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros21) distinguió entre tres situaciones distintas (el derecho de circulación y residencia de hasta tres meses, el derecho de residencia superior a tres meses y el derecho de residencia permanente) e impuso dos condiciones básicas para aquellos na20 Sentencia de 21 de septiembre de 1999, as. C-378/97, Procedimiento penal entablado c. Florus Ariël Wijsenbeek, Rec. 1999, p. I-6207. 21 DO L 158, de 30 de abril de 2004.


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cionales que se desplazasen y de los que no pudiera presumirse de entrada recursos económicos (la obligación de demostrar su solvencia económica y una cobertura suficiente que garantizase que no se convirtieran en una carga para el Estado miembro de acogida). La libertad de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, que ha sido un asunto recurrente ante el Tribunal, se podría considerar como una de las libertades esenciales de la dinámica de la integración europea y como la base de un haz de derechos fundamentales, entre los que cabe individualizar el derecho de un nacional de un Estado miembro residente en otro Estado miembro a disfrutar de ciertas ventajas sociales o el reconocimiento de algunos derechos ligados estrechamente a la persona, derechos que la jurisprudencia del Tribunal ha ido extendiendo también a la familia del nacional de un Estado miembro desplazado. Así, las reivindicaciones de derechos derivados de la libertad de circulación y residencia en la UE han servido al mismo tiempo para reafirmar otro de los principios básicos de la integración —la no discriminación por razón de nacionalidad (art. 18 TFUE)—, pues de hecho la afirmación de esta libertad trae consigo necesariamente la igualdad de trato de todos los ciudadanos europeos en el territorio de un Estado miembro independientemente de que éste sea el Estado miembro de su nacionalidad u otro Estado miembro. Aunque la libre circulación de trabajadores excluía en un principio el acceso a los empleos en la administración pública de los Estados miembros, el TJUE ha sido muy restrictivo en su jurisprudencia al respecto y, para excluir el acceso a esos empleos en igualdad de condiciones a cualquier nivel de la administración, exige que el empleo a ocupar implica el ejercicio de funciones estrechamente relacionadas con el ejercicio de la soberanía, no siendo aceptable esta restricción con carácter general. El artículo 21 TFUE prevé la posibilidad de que el PE y el Consejo adopten, mediante el procedimiento legislativo ordinario, disposiciones de desarrollo destinadas a facilitar el ejercicio de estas libertades. De igual forma, el Consejo, mediante procedimiento legislativo especial, podrá adoptar medidas en materia de seguridad social o de protección social, para lo cual deberá pronunciarse por unanimidad, previa consulta al PE. 4.2.2. E l derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales Con la introducción en este estatuto de ciudadanía de la Unión del derecho al sufragio activo y pasivo no sólo en las elecciones al PE sino también en las elecciones municipales, cualquiera que sea el Estado de residencia, se extendió por primera vez el principio de no discriminación

Dimensión política de la ciudadanía de la Unión

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Elecciones municipales

Directivas 94/80 y 96/30

Excepciones, límites y condiciones de ejercicio


por razón de la nacionalidad al ámbito de los derechos políticos, su aportación sin duda más significativa. En este sentido, el artículo 22.1 TFUE reconoce el derecho de todo ciudadano de la UE a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida en las mismas condiciones que los nacionales de éste. Se trata de un derecho que, además de sumarse al derecho de participación en la vida democrática de la Unión (art. 10.3 TUE), dota de mayor efectividad a la libre circulación y residencia al permitir la participación en la vida política del municipio de residencia, enlazando con la concepción más tradicional de la ciudadanía y aportando a la ciudadanía europea su vertiente más política. Este derecho ha sido posteriormente regulado en la Directiva 94/80/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 199422, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales, modificada por la Directiva 96/30, de 13 de mayo de 199623, cuyo objetivo fundamental fue evitar que se impusieran condiciones de voto y de elegibilidad distintas de acuerdo con la diferente nacionalidad, y que ha sido transpuesta por España mediante la modificación de la LOREG. Constituyó, además, uno de los mayores caballos de batalla en el proceso de aceptación de la ciudadanía europea por los Estados miembros, hasta tal punto que fueron necesarias varias reformas constitucionales, incluida la del artículo 13 de la Constitución española, para que el Tratado de Maastricht pudiera ser ratificado. Se trataba, no obstante, de un derecho cuyo ejercicio práctico podía plantear serios problemas en determinados Estados miembros con una población no nacional estable muy importante, por lo que el Derecho originario ha permitido la posibilidad de introducir excepciones a favor de aquellos Estados que encontrasen dificultades especiales en su implementación, habiéndose establecido límites en caso de que la población en edad de votar de nacionalidad distinta a la del Estado miembro en cuestión superase el 20 por 100. Por otra parte, algún Estado miembro encontró problemas a la obligación de reconocer dicho derecho de forma generalizada, en la medida en que la elección en comicios municipales de ciertos cargos permite a éstos su participación en otros órganos representativos superiores ligados estrechamente al ejercicio de la soberanía nacional, razón por la cual se permitieron excepciones también en estos casos. Puesto que se trata de un derecho complementario y de activación voluntaria, se precisa una comunicación del beneficiario de su intención 22 23

DO L 368, de 31 de diciembre de 1994. DO L 122, de 22 de mayo de 1996.


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de proceder a su ejercicio, exigiéndose su inscripción en el censo electoral del lugar de residencia con el fin de evitar la votación simultánea en dos lugares distintos, el de origen del elector y el de su residencia. El derecho se completa con una segunda vertiente, el acceso al sufragio activo y pasivo en las elecciones al PE para los nacionales de un Estado miembro residentes en el territorio de otro Estado miembro en igualdad de condiciones que los nacionales de éste, igualmente corolario lógico de la participación del ciudadano europeo en la vida democrática de la Unión. Su ejercicio ha sido desarrollado por la Directiva 93/109/CE del Consejo, de 6 de diciembre de 1993, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al PE por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales24, que en todo caso deja al margen la aspiración de establecer un procedimiento uniforme de elección del PE. El Estado miembro en cuestión podrá requerir un período mínimo de residencia al ciudadano europeo no nacional que pretenda ser candidato a tal elección (de igual duración que el que exija a sus propios nacionales) y, a fin de evitar la doble elección en el Estado de nacionalidad y de residencia, se exige una declaración por parte de la persona en cuestión y la puesta en marcha de un mecanismo de intercambio de información entre las autoridades de los Estados implicados (modificado por la Directiva 2013/1/UE del Consejo, de 20 de diciembre de 2012, para las elecciones al PE y por la Directiva 2013/19/UE del Consejo, de 13 de mayo de 2013, para el caso de las elecciones municipales). La privación por sanción de dicho derecho en alguno de los dos Estados implicados supone la privación automática del mismo en el otro Estado miembro, siendo acumulativas las causas de inhabilitación para tal derecho. Por último, la directiva recoge, en los mismos términos que el caso de las elecciones municipales, la posibilidad de establecer un régimen derogatorio excepcional para aquellos Estados miembros que superen un cierto límite en lo que respecta a la población de nacionales de otros Estados miembros residentes. 4.2.3. El derecho a la protección diplomática y consular Por lo que hace a los medios de protección reconocidos al ciudadano europeo, el estatuto afirma el derecho a acogerse a la protección diplomática o consular —en realidad, es más asistencia consular que protección diplomática propiamente dicha— ofrecida por las autoridades de otro Estado miembro en el que se encuentre el particular, en las mismas condi24

DO L 329, de 30 de diciembre de 1993.

Elecciones al PE

Directiva 93/109

Excepciones, límites y condiciones de ejercicio

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Desarrollo complementario


ciones que sus propios nacionales, cuando en el territorio del Estado del que se trate el Estado miembro de su nacionalidad no disponga de representación diplomática o consular propia (art. 23 TFUE). Se trata de un derecho que puede tener efectos prácticos importantes, si tenemos en cuenta que la totalidad de Estados miembros sólo dispone de representación diplomática ante cinco Estados (Estados Unidos, China, Japón, Rusia y Suiza), y cuya realización sin duda se beneficiará del establecimiento del SEAE25. No se trata de un derecho directamente aplicable, sino que necesita de cierto desarrollo complementario. De un lado, desarrollo en forma de instrumento de cooperación entre los Estados miembros, expresamente previsto por el artículo 23 TFUE, y que ha sido precisado posteriormente por la Decisión 95/353 de los representantes de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 19 de diciembre de 199526, que circunscribe este derecho a la asistencia en las siguientes situaciones, si bien la lista no es limitativa: fallecimiento, accidente o enfermedad grave, detención o prisión, asistencia a las víctimas de actos violentos y ayuda y repatriación de los ciudadanos de la UE en situaciones difíciles; este contenido ha sido ilustrado en el Libro Verde de la Comisión (2007/C30/04, de 28 de noviembre de 2006) sobre la Protección Diplomática y Consular del Ciudadano de la Unión en los terceros países. De otro, requiere el complemento del acuerdo del tercer Estado en cuyo territorio se encuentre el p articular. Los gastos derivados del ejercicio de estas actividades de asistencia corren por cuenta del particular, que deberá reembolsarlos al Estado miembro en cuestión. Estas previsiones han sido completadas posteriormente con la Decisión 96/409/PESC, de 25 de junio de 1996, estableciendo el denominado Documento Provisional de Viaje, que permite el regreso, al Estado de residencia u origen, de un nacional de un Estado miembro que haya perdido o le haya sido sustraída su documentación. 4.2.4. El derecho de petición ante el Parlamento Europeo

Beneficiarios

Recogido en el artículo 24 TFUE, el derecho de petición ante el PE es el más antiguo de los derechos del ciudadano europeo, en la medida en que ya fue incluido en 1953 en el reglamento interno de la Asamblea de la CECA. Su regulación complementaria, prevista en el artículo 227 TFUE (también en el art. 44 CDFUE), extiende el posible círculo de beneficiarios 25 Decisión 2010/427/UE del Consejo, de 26 de julio de 2010, por la que se establece la organización y el funcionamiento del SEAE (DO L 201, de 3 de agosto de 2010). 26 DO L 314, de 28 de diciembre de 1995.


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más allá de los nacionales de los Estados miembros, al permitir que cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro pueda presentar una petición sobre un asunto propio de los ámbitos de actuación de la Unión que le afecte directamente, ya sea individualmente o en asociación con otros ciudadanos o personas. Las peticiones siguen un doble procedimiento de admisibilidad, de forma y de fondo. Respecto de la forma, la petición debe ser presentada por escrito, en una de las lenguas oficiales de la UE, identificar claramente al/los peticionarios y venir firmada por él/ellos. En el caso de las per sonas físicas, éstas deben informar de su nombre, nacionalidad y domicilio, mientras que las personas jurídicas lo harán respecto de su título, acti vidad, sede y dirección. El TFUE exige igualmente que el motivo de la petición guarde relación con los ámbitos propios de actuación de la UE, lo que hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa ha permitido aceptar también peticiones relativas al segundo y al tercer pilar. La Comisión de Peticiones del PE, establecida en 1987, asume la tarea de verificar los hechos alegados en la petición en cuestión. Conforme a lo establecido en el Reglamento de funcionamiento interno del PE, las peticiones que se consideren impertinentes serán archivadas, previa notificación al solicitante; y aquéllas consideradas pertinentes serán dilucidadas por la Comisión de peticiones del PE, que cerrará el asunto mediante la realización de un informe del que se dará traslado a la institución cuya actuación ha sido objeto de petición. El PE será informado de las medidas adoptadas al respecto.

Procedimiento de admisibilidad

Comisión de Peticiones del PE

4.2.5. El derecho de reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo El estatuto de la ciudadanía europea incluye también el derecho a recurrir ante el Defensor de Pueblo Europeo en caso de sentirse víctima de una mala administración por parte de las instituciones, órganos u organismos de la Unión, excepto el Tribunal de Justicia y el Tribunal General en el ejercicio de su competencia jurisdiccional. Al igual que en el supuesto anterior, la titularidad de este derecho se extiende más allá de la ciudadanía de la Unión, incluyendo a toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro (arts. 228 TFUE y 43 CDFUE). El Defensor del Pueblo Europeo [arts. 20.2.d) y 24 TFUE] es una institución cuya instauración responde a un refuerzo de los vínculos de la Unión con sus habitantes y, más concretamente, a una preocupación creciente ante una UE con nuevas competencias y un sistema cada vez más burocratizado. Dispone, a este respecto, de amplios poderes de investiga-

Beneficiarios

Defensor del Pueblo Europeo

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Lengua


ción frente a instituciones y órganos de la Unión, excepto si los hechos que constituyen la reclamación están siendo o han sido objeto de un procedimiento judicial, entablando un diálogo con las partes afectadas con la intención de solucionar la reclamación mediante un acuerdo amistoso y actuando, por consiguiente, como mediador entre ellas. Si se considera fundada la queja pero resulta ya imposible corregir la situación, el Defensor puede, conforme a la práctica desarrollada tras la adopción de las normas de ejecución, realizar la investigación oportuna y archivar el caso con unas observaciones críticas que sirven de facto como recomendaciones de cara al futuro. La queja debe presentarse por escrito, no puede ser anónima y no puede haber trascurrido más de dos años desde que se tuvo conocimiento de los hechos. A pesar del indiscutible aumento en el ejercicio de estos dos últimos derechos, con un número creciente de peticiones y quejas respectivamente, las estadísticas ponen de manifiesto que el derecho de petición ante el PE y de queja ante el Defensor presenta un cierto sesgo, pues un número importante de estas quejas y peticiones proceden de los propios agentes de las instituciones y órganos de la UE, más familiarizados con estas vías de recurso. Los artículos 20.2.d) y 24 TFUE establecen finalmente respecto de ellos la posibilidad de utilizar cualquier lengua oficial de la Unión en su ejercicio y el derecho a ser respondido en esa misma lengua, que luego extiende a las comunicaciones del ciudadano con cualquiera de las instituciones de la Unión. El uso de la lengua propia constituye además uno de los aspectos recogidos en el artículo 41 CDFUE respecto del derecho a una buena administración que, pese a estar positivado en la CDFUE como derecho independiente, presenta una íntima conexión con los derechos de petición ante el PE y de reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo. La CDFUE enuncia igualmente como derecho independiente, con el mismo círculo amplio de beneficiarios, el del acceso a los documentos de algunas de las instituciones de la Unión, en concreto del PE, la Comisión o el Consejo.

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SEGUNDA PARTE

EL MARCO INSTITUCIONAL Y ORGÁNICO DE LA UNIÓN EUROPEA

LECCIÓN 4.ª

INSTITUCIONES Y ÓRGANOS DE LA UNIÓN EUROPEA (I)1 1. LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN El Tratado CECA, de 1951, establecía un sistema institucional compuesto por una Alta Autoridad, una Asamblea Común, un Consejo Especial de Ministros y un Tribunal de Justicia. La Alta Autoridad, órgano ejecutivo, colegiado, independiente y dotado de un amplio poder de decisión, tenía como principal tarea garantizar la realización de los objetivos fijados por el Tratado actuando en el interés general de la CECA. La Asamblea, por su parte, formada por delegados de los Parlamentos nacionales, estaba dotada de unas limitadas competencias de control político. El Consejo, con unos poderes muy escasos, debía coordinar la acción de los Estados y la actuación de la Alta Autoridad. Por último, el Tribunal era el encargado de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y la aplicación del Tratado. Posteriormente, durante la negociación de los Tratados de Roma constitutivos de la CEE y de la CEEA, surgió la preocupación por la inminente multiplicación de instituciones destinadas a realizar funciones análogas en el seno de tres Organizaciones Internacionales que, si bien eran diferentes, formaban parte de un proceso único de integración económica y política progresiva. Fue esta preocupación la que llevó a los seis Estados fundadores a firmar, el mismo día que los Tratados de Roma, en 1957, el Convenio relativo a ciertas instituciones comunes a las CCEE. En virtud de este Convenio, como se indicó en la Lección 1.ª, la Asamblea y el Tribunal serían comunes a las tres CCEE; no obstante, en el ejercicio de sus funciones debían estar a lo que dispusiera cada uno de los Tratados constitutivos, por lo que no era una unificación competencial sino, exclusivamente, una unificación administrativa u orgánica. Por cuanto se refiere a los órganos ejecutivos, habría que esperar al Tratado de Bruselas de 8 de abril de 1965, más conocido como el Tratado de fusión de los ejecutivos, por el que se sustituye a los Consejos de Ministros de cada una de las CCEE, por una parte, y a las 1

Lección elaborada por la Dra. Eva M.ª Vázquez Gómez. [115]

CECA

La primera unificación institucional

La fusión de los ejecutivos

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El Consejo Europeo

Las siete instituciones

Otros órganos

Finalidad general

El principio de equilibrio institucional


dos Comisiones de la CEE y CEEA y la Alta Autoridad de la CECA, por otra, por un Consejo y una Comisión únicos, respectivamente. Más tarde, el AUE, en 1986, formalizaría la creación del Consejo Europeo, y, cuando en 1992 se creó la UE, en virtud del Tratado de Maastricht, se actualizó el sistema institucional y se concibió la existencia de un marco institucional único, que los Tratados de Ámsterdam y de Niza no modificaron. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el sistema institucional se ha visto ampliado a siete instituciones, las cuales aparecen enumeradas en el artículo 13.1 del TUE: PE, Consejo Europeo, Consejo, Comisión Europea (denominada en los Tratados constitutivos «Comisión»), TJUE, BCE y Tribunal de Cuentas. Como tendremos la ocasión de apreciar, la relevancia política y jurídica de cada una de ellas no es obviamente la misma. En este sentido, cinco deben ser consideradas como fundamentales (PE, Consejo Europeo, Consejo, Comisión y TJUE), lo que se pone de manifiesto, por ejemplo, en el Título III del TUE («Disposiciones sobre las instituciones»), donde sólo a ellas se les dedica un precepto marco. Las disposiciones relativas a las otras dos, esto es, al BCE y al Tribunal de Cuentas, figuran (exclusivamente) en el TFUE, como las disposiciones detalladas sobre las demás instituciones (art. 13.3 TUE). Junto a estos siete órganos principales, a los que se denominan en el Derecho originario de la UE «instituciones», existen otros órganos que tienen por misión asistir a las instituciones (CES y Comité de las Regiones) y numerosos organismos y agencias que serán estudiados o mencionados en diferentes Lecciones de este Curso. Además, en la Lección 6.ª se analizará el BEI, vinculado a los fines de la UE pero con una personalidad jurídica separada de la misma. Este marco institucional de la Unión tiene como finalidad general promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los Estados miembros, así como garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones (art. 13.1 TUE), y ello en el entendido de que cada institución deberá actuar dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados constitutivos, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos, manteniendo entre sí una cooperación leal (art. 13.2 TUE). Por tanto, en el sistema institucional de la UE rige un principio de equilibrio institucional, imperante desde el comienzo del proceso de integración, un principio general del Derecho de la UE reconocido reiteradamente por la jurisprudencia del Tribunal (P. Andrés Sáenz de Santa María). En su virtud, las competencias atribuidas a una determinada institución sólo pueden ser ejercidas por ella y dentro de los límites y condiciones establecidos en los Tratados constitutivos. Ni pueden transferirlas a otra (salvo autori-

LEC. 4.ª: INSTITUCIONES Y ÓRGANOS DE LA UNIÓN EUROPEA (I)

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zación expresa) ni invadir o desconocer las de las demás. Al mismo tiempo, el principio del equilibrio institucional tiene otro sentido: el de la cooperación leal entre las instituciones, esto es, el del diálogo y colaboración entre ellas, lo que resulta esencial entre las tres que participan en el proceso de decisión. Así, en virtud del artículo 295 TFUE, el PE, el Consejo y la Comisión «llevarán a cabo consultas recíprocas y organizarán de común acuerdo la forma de su cooperación». En particular, y como estudiaremos en la Lección 8.ª, el procedimiento legislativo ordinario consiste en la adopción conjunta por el PE y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una decisión (art. 289 TFUE). Por tanto, sin el diálogo entre estas tres instituciones no son posibles los actos legislativos ordinarios. Es el «método de la integración» en el funcionamiento de la UE, que, en aras de identificar el interés general, exige negociar y dialogar entre las tres instituciones decisorias, diluir y repartir el poder, no dejando en manos de una sola de ellas la responsabilidad de la decisión. Como se ha señalado, se trata de un sistema complejo y distinto del existente en las Constituciones nacionales europeas, estando más próximo al sistema americano de contrapesos y coparticipación de varios poderes (A. Mangas Martín). Es cierto que en el sistema institucional de la UE encontramos los tres poderes clásicos del Estado, aunque con la diferencia de que en el ejercicio de cada uno de ellos pueden concurrir varias instituciones. Así, el poder ejecutivo no está asumido, aisladamente, por el Consejo o la Comisión. El poder judicial hay que atribuírselo a los tribunales internos y al Tribunal, pero también asumen poderes de control otras instituciones, como la Comisión, el PE o el Tribunal de Cuentas. Respecto de las otras Organizaciones Internacionales, la estructura orgánica de la UE presenta claras diferencias debido a su naturaleza de «integración» y no meramente de «cooperación intergubernamental». Los intereses estatales están representados en dos de sus siete instituciones, Consejo Europeo y Consejo, órganos intergubernamentales, pero en las cinco restantes, órganos no intergubernamentales y, por tanto, independientes de los gobiernos de los Estados miembros, están representados intereses distintos y diversos, como, por ejemplo, los de los ciudadanos, caso del PE, institución ciertamente singular en el marco de las Organizaciones Internacionales.

Los tres poderes clásicos

Peculiaridades respecto de otras Organizaciones Internacionales

2. LA COMISIÓN EUROPEA Concebida por Jean Monnet como el motor de la construcción europea (L. Cartou), la Comisión (arts. 17 TUE y 244 a 250 TFUE) es un órgano genuinamente de la Unión, independiente, que tiene por misión general

Institución genuina de la Unión

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promover el interés general de la Unión y tomar las iniciativas adecuadas con este fin (art. 17.1 TUE), incluso en el supuesto de ser contradictorio u opuesto a los intereses de los Estados miembros, de las otras instituciones o de los particulares. La Comisión tiene su sede en Bruselas, aunque mantiene algunos servicios en Luxemburgo. 2.1. Composición Composición

¿Reducción de miembros?

Hoy, la Comisión está compuesta por un nacional de cada Estado miembro (pero que no lo representa), por lo que, en la actualidad, son 28 los comisarios que conforman este «colegio independiente» de carácter supranacional (J. M. Peláez Marón). En ese número quedan incluidos el Presidente de la Comisión y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que es uno de los Vicepresidentes (art. 17.4 TUE). No obstante, el Tratado de Lisboa estableció en un principio que a partir del 1 de noviembre de 2014 la Comisión estaría compuesta por un número de miembros correspondiente a los dos tercios del número de Estados miembros, a menos que el Consejo Europeo decida por unanimidad modificar dicho número (art. 17.5 TUE). Esto suponía que, en su caso, un tercio de los Estados miembros no tendría un nacional en esta institución, lo que no fue del agrado de los que se sentían afectados, esto es, ni de los Estados medianos y pequeños ni tampoco de los grandes. El resultado negativo del referéndum irlandés de 12 de junio de 2008 sobre el Tratado de Lisboa contribuyó decisivamente a que en el Consejo Europeo de diciembre de 2008 se acordara que, «siempre que entre en vigor el Tratado de Lisboa, se adoptará una decisión, de conformidad con los procedimientos jurídicos necesarios, con el fin de que la Comisión siga incluyendo a un nacional de cada Estado miembro»2. Así, la Comisión continuará estando compuesta por un número de miembros correspondiente al número de Estados miembros. Para el hipotético caso de que el Consejo Europeo decidiera no continuar con la composición actualmente vigente, los miembros de la Comisión serían elegidos mediante un sistema de rotación establecido por unanimidad por el mismo Consejo Europeo (arts. 17.5 TUE y 244 TFUE). Este sistema deberá estar basado en los principios siguientes: (a) los Estados miembros serán tratados en condiciones de rigurosa igualdad en lo que se refiere a la determinación del orden de turno y del período de permanencia de sus 2 Véanse las conclusiones del Consejo Europeo de 11 y 12 de diciembre de 2008, Consejo de la Unión Europea, 17271/1/08 Rev. 1, parágrafo 2.


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nacionales en la Comisión; y (b) cada una de las sucesivas Comisiones se constituirá de forma que refleje de manera satisfactoria la diversidad demográfica y geográfica del conjunto de los Estados miembros. 2.2. Nombramiento El mandato de la Comisión es de cinco años (art. 17.3 TUE), mandato que coincide con el de los miembros del PE. Como veremos, salvo excepcionalmente tras la aprobación de una moción de censura o la dimisión voluntaria de todos los miembros de la Comisión, el proceso de nombramiento de la Comisión se inicia tras las elecciones al PE. Para hacer coincidir ambos mandatos, los Tratados constitutivos prevén que en caso de moción de censura o de dimisión, cese y fallecimiento, el mandato de los nuevos miembros de la Comisión expirará en la fecha en la que habría expirado el mandato de la Comisión censurada obligada a dimitir colectivamente (art. 234 TFUE) o del dimitido, cesado o fallecido (art. 246 TFUE). El proceso de nombramiento de la Comisión se recoge en el artículo 17.7 TUE, en virtud del cual los pasos a seguir son los siguientes: 1) Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al PE, el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, propone un candidato al cargo de Presidente de la Comisión; 2) El PE, por mayoría de los miembros que lo componen, elegirá al candidato propuesto. Si no obtiene esa mayoría necesaria, el Consejo Europeo deberá proponer en el plazo de un mes otra candidatura, manteniéndose la misma mayoría cualificada en el Consejo Europeo y la misma mayoría en el PE; 3) El Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo, adoptará la lista de las demás personalidades que se proponga nombrar miembros de la Comisión, seleccionadas a partir de las propuestas presentadas por los Estados miembros; 4) Todos los miembros seleccionados, así como el Presidente y el Alto Representante (que asumirá la vicepresidencia y que es nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada con la aprobación del Presidente de la Comisión, conforme a lo dispuesto en el art. 18.1 TUE), se someterán colegiadamente al voto de aprobación del PE, que decide por mayoría de los votos emitidos; y 5) Sobre la base de dicha aprobación, la Comisión será nombrada por el Consejo Europeo por mayoría cualificada.

Mandato

Proceso de nombramiento

2.3. Estatuto de los miembros de la Comisión (a) Responsabilidad individual. Al ser una institución independiente de los Estados miembros, los miembros de la Comisión son elegidos en razón de su competencia general y de su compromiso europeo, entre per-

Responsabilidad individual

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Responsabilidad colegiada


sonalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia. De esta manera, los miembros de la Comisión, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 18.2 TUE para el Alto Representante, no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno, institución, órgano y organismo (art. 17.3 TUE). Por su parte, los Estados miembros deberán respetar esta independencia, por lo que no podrán intentar influir en ellos en el desempeño de sus funciones. Durante su mandato, los miembros de la Comisión se abstendrán de todo acto incompatible con el carácter de sus funciones, no pudiendo ejercer ninguna otra actividad profesional, retribuida o no. Asimismo, en el momento de asumir sus funciones, se comprometerán solemnemente a respetar, mientras dure su mandato y aún después de finalizar éste, las obligaciones derivadas de su cargo y, en especial, los deberes de honestidad y discreción (art. 245 TFUE). Esta independencia lleva consigo la imposibilidad de su cese por parte de sus respectivos gobiernos o incluso por parte del Consejo. Sólo el Tribunal de Justicia, a instancias del Consejo o de la Comisión, podrá declarar el cese de todo miembro de la Comisión que deje de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o haya cometido una falta grave (art. 247 TFUE). (b) Responsabilidad colegiada. Por otro lado, la Comisión tendrá una responsabilidad colegiada ante el PE, que podrá aprobar una moción de censura en su contra sobre su gestión de conformidad con lo dispuesto en los artículos 17.8 TUE y 234 TFUE. Esta moción de censura deberá ser aprobada por la mayoría de dos tercios de los votos emitidos que representen, a su vez, la mayoría de los diputados que componen el PE. Aprobada la moción de censura, los miembros de la Comisión deberán dimitir colectivamente de sus cargos y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad deberá dimitir del cargo que ejerce en la Comisión. Esta responsabilidad colegiada está íntimamente unida a la obligación que tiene la Comisión de presentar ante el PE un Informe General Anual sobre las actividades de la Unión (art. 233 TFUE). En efecto, uno de los rasgos que definen a la Comisión es el de su colegialidad. Todos sus miembros participan en la adopción de sus decisiones y todos ellos son responsables colectivamente de las mismas. Así pues, los acuerdos de la Comisión son tomados por la institución como tal y no individualmente por sus miembros. 2.4. Competencias

Principal misión

Como ya hemos apuntado, la Comisión tiene como principal misión promover el interés general de la Unión, debiendo tomar para ello las


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iniciativas adecuadas (art. 17.1 TUE). En este sentido, siendo muchas las diferentes funciones asignadas a la Comisión por el TUE y por el TFUE para la consecución de este fin general, nos vamos a limitar a recoger a continuación las de mayor relevancia. En todo caso, aunque sus atribuciones no varían, debe señalarse que la Comisión ha experimentado un cierto debilitamiento, una pérdida de peso político en el sistema institucional, en las recientes reformas de los Tratados constitutivos (A. Mangas Martín). (a) Iniciativa normativa general. El artículo 17.2 TUE establece que los actos legislativos de la Unión sólo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión, excepto cuando los Tratados constitutivos dispongan otra cosa. «Los demás actos se adoptarán a propuesta de la Comisión cuando así lo establezcan los Tratados.» De esta manera, la Comisión tiene un derecho de propuesta, casi exclusivo, que le hace partícipe del proceso decisorio de la Unión. Por regla general, es la Comisión la institución que propone al Consejo y al PE la materia sobre la que debería adoptarse un acto de la Unión. Por ello, por regla general, el Consejo y el PE podrán adoptar un acto siempre y cuando la Comisión haya presentado una propuesta. La trascendencia de esta iniciativa normativa se traduce además en el hecho de que si el Consejo desea hacer alguna modificación a la propuesta presentada por la Comisión, la misma únicamente podrá modificarse por unanimidad, salvo en aquellas excepciones recogidas en el artículo 293.1 TFUE. La Comisión es «dueña» de su propuesta, por lo que puede modificarla hasta que no haya decisión del Consejo, con lo que se facilita el diálogo Comisión-Consejo-PE al que hicimos más arriba referencia. Ahora bien, estas dos últimas instituciones no pueden sustituir a la Comisión en su derecho de propuesta. Algo distinto es que el PE (art. 225 TFUE) o el Consejo (art. 241 TFUE) puedan solicitar o pedir a la Comisión que presente o someta las propuestas oportunas o pertinentes. En este caso, si la Comisión no presenta propuesta alguna, debe comunicar las razones al solicitante, quien, en su caso, podrá recurrir al Tribunal por la abstención de la Comisión (art. 265 TFUE). El derecho de iniciativa de la Comisión tiene sus excepciones, pero son casos específicos. Como establece el artículo 289.4 TFUE, «en los casos específicos previstos en los Tratados, los actos legislativos podrán ser adoptados por iniciativa de un grupo de Estados miembros o del PE, por recomendación del BCE o a petición del Tribunal de Justicia o del BEI». En este sentido, también debemos apuntar la posibilidad de que, como estudiamos en la Lección 3.ª, un millón de ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros, puedan tomar la iniciativa de invitar a la Comisión a que presente una propuesta adecua-

Iniciativa normativa general

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Competencias de control

Competencias de ejecución


da sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para la consecución de los fines de ésta (art. 11.4 TUE). En todo caso, esta iniciativa ciudadana europea, una de las novedades introducidas por el Tratado de Lisboa, no deja de ser una iniciativa indirecta, ya que, en último término, se deja en manos de la Comisión la presentación de la propuesta en cuestión. Esta iniciativa normativa de la Comisión resulta absolutamente lógica si se tiene en cuenta que es esta institución, como ya hemos apuntado, la que persigue el interés general de la Unión con independencia de los intereses particulares de los Estados miembros y de las otras instituciones. En función de todo ello, la Comisión asume un papel de órgano motor de la UE. (b) Competencias de control. La Comisión es la «guardiana» de los Tratados. La Comisión vela por que se apliquen los Tratados constitutivos y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de éstos (art. 17.1 TUE). En particular, los Estados miembros tienen el deber de informar a la Comisión sobre el cumplimiento de sus obligaciones (principio de cooperación leal del art. 4.3 TUE). En el supuesto de una eventual infracción, de la que la Comisión puede tener noticia a través de sus propios medios o a través de denuncias de particulares, puede iniciarse el procedimiento previsto para caso de incumplimiento recogido en el artículo 258 TFUE, sobre la base del cual si la Comisión estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados constitutivos, ofrecerá a ese Estado la posibilidad de presentar sus observaciones para seguidamente emitir un dictamen motivado al respecto. Como estudiaremos en la Lección 11.ª, si en un plazo determinado por la Comisión, el Estado en cuestión no se atuviera al dictamen, ésta podrá elevar el asunto al Tribunal. El poder de investigación y control también puede dirigirse sobre los particulares, principalmente empresas asentadas en la Unión (A. Mangas Martín). En el marco del artículo 337 TFUE, para la realización de las funciones que le son atribuidas, la Comisión podrá recabar todo tipo de informaciones y proceder a todas las comprobaciones necesarias. En su caso, la Comisión podrá iniciar un procedimiento sancionador directo contra el infractor. (c) Competencias de ejecución. El poder de ejecución de los actos vinculantes reside principalmente en los Estados miembros (art. 291.1 TFUE), como estudiaremos en las Lecciones 9.ª y 10.ª. El poder de ejecución o reglamentario atribuido directamente a la Comisión es muy limitado. A este respecto, la más importante competencia atribuida a la Co misión es la de la ejecución del presupuesto de la Unión. Bajo su responsabilidad, la Comisión ejecutará este presupuesto en cooperación con los Estados miembros (art. 317 TFUE). Cada año, la Comisión pre-


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sentará al PE y al Consejo las cuentas del ejercicio cerrado relativas a las operaciones del presupuesto, debiendo remitirles un balance financiero del activo y pasivo de la Unión (art. 318 TFUE). Junto a ello, no obstante, el TFUE prevé que un acto legislativo pueda delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos no legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto legislativo. En el título de los actos delegados (reglamentos, directivas y decisiones) figurará el adjetivo «delegado» o «delegada» (art. 290). Al mismo tiempo, el TFUE prevé que cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes, estos actos conferirán competencias de ejecución a la Comisión. En el título de los actos de ejecución (reglamentos, directivas y decisiones) figurará la expresión «de ejecución» (art. 291). 2.5. El Presidente de la Comisión y el funcionamiento de la misma

En virtud del artículo 17.6 TUE, el Presidente de la Comisión es quien define las orientaciones (políticas) con arreglo a las cuales la Comisión desempeña sus funciones y quien determina la organización interna de la Comisión velando por la coherencia, eficacia y colegialidad de su actuación. Por tanto, marca la orientación política a seguir y estructura y reparte entre los miembros de la Comisión las responsabilidades que le incumben, pudiendo reorganizar el reparto de dichas responsabilidades a lo largo de su mandato (art. 248 TFUE). Asignando a sus miembros determinados sectores de actividad, determinadas funciones, los miembros serán específicamente responsables de la preparación de los trabajos de la Comisión y de la ejecución de sus decisiones, pero las ejercerán bajo la autoridad del Presidente (art. 248 TFUE), quien, además, si lo estima conveniente, puede pedirles que presenten su dimisión. En este caso, el miembro afectado deberá presentar su dimisión, salvo en el caso del Alto Representante, cuya finalización de mandato depende también del Consejo Europeo (art. 18.1 TUE). Por otro lado (art. 17.6 TUE), el Presidente nombra a los Vicepresidentes, distintos del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, de entre los miembros de la Comisión y fija el orden de precedencia dentro de la Comisión (Reglamento interno de la Comisión, previsto en el art. 249 TFUE, y modificado por Decisión 2010/138/UE, Euratom, de la Comisión, de 24 de febrero de 20103, así 3

DO L 55, de 5 de marzo de 2010.

Presidente

Vicepresidente y Secretario General

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Reuniones

Infraestructura administrativa


como por la Decisión 2011/737/UE, Euratom de la Comisión de 9 de noviembre de 20114). El Presidente asume la representación de la Comisión y está asistido por un Secretario General con objeto de que, en el marco de las orientaciones políticas establecidas por aquél, la Comisión realice las prioridades que se haya fijado. El Secretario General contribuye a garantizar la coherencia política organizando la coordinación necesaria entre los servicios desde el comienzo de los trabajos preparatorios (Reglamento interno de la Comisión). En virtud del Reglamento interno de la Comisión, las reuniones de la Comisión serán convocadas por su Presidente. Por regla general, la Comisión celebrará como mínimo una reunión por semana, sin perjuicio de que se reúna cada vez que sea necesario. Las reuniones no serán públicas y los debates serán confidenciales. El número de miembros cuya presencia es necesaria para que la Comisión pueda adoptar acuerdos válidamente (quórum) será igual a la mayoría del número de sus miembros. Sus decisiones se adoptarán por esa misma mayoría (art. 250 TFUE). En todo caso, las decisiones de la Comisión, además de en reunión, pueden adoptarse mediante otros procedimientos: escrito, de habilitación y de delegación, de conformidad con los artículos 12, 13 y 14, respectivamente, del Reglamento interno de la Comisión. Como no podía ser de otra manera, la infraestructura administrativa de la Comisión es especialmente amplia: alrededor de 33.000 empleados, entre funcionarios, contratados, becarios y voluntarios, hacen posible la consecución de los objetivos que tiene asignados esta institución. Estos empleados se distribuyen entre las treinta y tres Direcciones Generales dedicadas a las Políticas y a las Relaciones Exteriores, así como en los departamentos de los Servicios Generales y de los Servicios Internos. 3. EL CONSEJO

Institución de representación de los intereses nacionales

El Consejo (arts. 16 TUE y 237 a 243 TFUE) y, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo, son las dos instituciones que encarnan el principio de la representación de los Estados integrados en la Unión, es decir, de los intereses nacionales. El primero es fundamentalmente un legislativo internacional y el segundo un ejecutivo internacional (A. Mangas Martín y D. J. Liñán Nogueras). En virtud del artículo 16.1 TUE, el Consejo ejercerá conjuntamente con el PE la función legislativa y la función presupuestaria, así como funciones de definición de políticas y de coordinación. DO L 296, de 15 de noviembre de 2011.

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Aunque representa a los Estados miembros, la voluntad del Consejo expresada en un acto de éste es propia, distinta y separada de la de cada uno de ellos, por lo que se impone a todos los Estados miembros, hayan votado a favor o en contra o se hayan abstenido. Esta voluntad distinta y separada se manifiesta en el hecho de que cualquier Estado miembro, aun en el supuesto de que haya votado a favor, puede impugnar ante el Tribunal un acto del Consejo. El Consejo tiene su sede en Bruselas, aunque se reúne en Luxemburgo tres veces al año. 3.1. Composición y funcionamiento El Consejo está compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto (art. 16.2 TUE). En función de ello, para conocer cuál es el representante del Estado en el Consejo habrá que estar a lo que disponga el Derecho interno de cada uno de ellos. Cuando se afirma que el representante del Estado ha de tener «rango ministerial», no necesariamente quiere decirse que sólo los componentes del Consejo de Ministros de un Estado pueden ser, a la vez, componentes del Consejo. Lo importante es que la persona en cuestión esté facultada por el Gobierno del Estado miembro para comprometer su voluntad y para ejercer el derecho de voto, por lo que, si se da esta condición, una persona «con rango ministerial» a nivel regional, autonómico o federal podría formar parte del Consejo. Con independencia de que los miembros del Consejo estén acompañados de funcionarios que les asistan (personas que integran cada delegación), puede darse la situación de que un miembro del Consejo no pueda asistir a una reunión del mismo. En este supuesto, puede hacerse representar, pero, en caso de votación, cada miembro del Consejo podrá actuar en representación de uno solo de los demás miembros (art. 239 TFUE), con lo que se asegura un quórum, esto es, la presencia, al menos, de la mitad de los delegados de los Estados que componen el Consejo. El Consejo se reúne en diferentes formaciones según la materia a tratar. En virtud del artículo 236 TFUE, el Consejo Europeo adoptará por mayoría cualificada «una decisión por la que se establezca la lista de las formaciones del Consejo, distintas de la de Asuntos Generales y la de Asuntos Exteriores», así como «una decisión relativa a la presidencia de las formaciones del Consejo, con excepción de la de Asuntos Exteriores», que estará presidida por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (art. 18.3 TUE).

Composición

La no asistencia

Formaciones

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De conformidad con el anexo I de la Decisión 2009/937/UE del Consejo, de 1 de diciembre de 2009, por la que se aprueba su Reglamento interno5, previsto en el artículo 240.3 TFUE, estas formaciones son las siguientes: 1. Asuntos Generales. 2. Asuntos Exteriores. 3. Asuntos Económicos y Financieros (incluido Presupuesto). 4. Justicia y Asuntos de Interior (incluido Protección Civil). 5. Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores. 6. Competitividad (Mercado Interior, Industria e Investigación y Espacio). 7. Transporte, Telecomunicaciones y Energía. 8. Agricultura y Pesca. 9. Medio Ambiente. 10. Educación, Juventud, Cultura y Deporte (incluido asuntos audiovisuales). El Consejo de Asuntos Generales

Presidencia

El Consejo de Asuntos Generales es una de las formaciones más relevantes, no en vano está expresamente recogida en el artículo 16.6 TUE, en el que se establece que velará por la coherencia de los trabajos de las diferentes formaciones del Consejo y preparará las reuniones del Consejo Europeo, garantizando su actuación subsiguiente, en contacto con el Presidente del Consejo Europeo y la Comisión. La presidencia de las formaciones del Consejo, con excepción de la de Asuntos Exteriores —que, como hemos dicho, está presidida por el Alto Representante—, será desempeñada por los representantes de los Estados miembros en el Consejo mediante un sistema de rotación igual al previsto para la Presidencia del Consejo (art. 16.9 TFUE). De conformidad con la Decisión del Consejo relativa al ejercicio de la presidencia del Consejo, también de 1 de diciembre de 2009, con excepción de la formación de Asuntos Exteriores, dicha Presidencia será desempeñada por grupos predeterminados de tres Estados miembros durante un periodo de dieciocho meses. Estos grupos se formarán por rotación igual de los Estados miembros, atendiendo a su diversidad y a los equilibrios geográficos en la Unión. Cada miembro del grupo ejercerá por rotación, durante un período de seis meses, la presidencia de todas las formaciones del Consejo, con la excepción señalada. Los demás miembros del grupo DO L 325, de 11 de diciembre de 2009, y corr. de errores DO L 55, de 5 de marzo de 2010. Las modificaciones a este Reglamento interno pueden ser consultadas en DO L 263, de 6 de octubre de 2010, DO L 338, de 22 de diciembre de 2010, y DO L 346, de 30 de diciembre de 2011. 5


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asistirán a la presidencia en todas sus responsabilidades con arreglo a un programa común. De esta manera, la presidencia rotatoria se ejerce durante períodos de seis meses por un diferente Estado miembro, lo que quiere decir que todas las presidencias de sus formaciones (incluida la de su órgano auxiliar, el COREPER) se desempeñan al mismo tiempo por representantes de un mismo Estado. El sistema de la presidencia mediante grupos predeterminados de tres Estados con seis meses de ejercicio de la misma por cada uno se practica desde 2007. Desde enero de 2007 a diciembre de 2009, la rotación de la presidencia ha seguido el siguiente orden: Alemania, Portugal, Eslovenia, Francia, República Checa y Suecia. Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la presidencia es o será ejercida por los siguientes grupos: España, Bélgica y Hungría (2010-2011), Polonia, Dinamarca y Chipre (20112012), Irlanda, Lituania y Grecia (2013-2014), Italia, Letonia y Luxemburgo (2014-2015), Países Bajos, Eslovaquia y Malta (2016-2017), Reino Unido, Estonia y Bulgaria (2107-2018), Austria, Rumania y Finlandia (2019-2020) (Decisión del Consejo de 1 de enero de 2007 relativa al orden del ejercicio de la presidencia del Consejo6). Por otra parte, el Consejo estará asistido por una Secretaría General dirigida por un Secretario General, nombrado por aquél por mayoría cualificada. Bajo su autoridad, el Secretario General tomará todas las medidas necesarias para garantizar el buen funcionamiento de la Secretaría General. Para ello, estará estrecha y permanentemente asociada a la organización, la coordinación y el control de la coherencia de los trabajos del Consejo y a la ejecución de su programa para los dieciocho meses citados. Bajo la responsabilidad y la dirección de la Presidencia, la asistirá en la búsqueda de soluciones (art. 23 del Reglamento interno del Consejo). Al margen de esa asistencia de la Secretaría General, el Consejo está auxiliado por el COREPER, compuesto por los representantes permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros, que se encarga de preparar los trabajos del Consejo y de realizar los actos que éste le confíe. Junto a ello, el COREPER podrá adoptar decisiones de procedimiento en los casos establecidos en el Reglamento interno del Consejo. En cualquier caso, velará por que las políticas y las acciones de la UE sean coherentes entre sí y se respeten los principios de legalidad, subsidiariedad, proporcionalidad y motivación de actos, las normas que establecen las atribuciones de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, las disposiciones presupuestarias y las normas de procedimiento, de transparencia y de calidad de la redacción (arts. 16.7 TUE, 240 TFUE y 19 del Reglamento interno). 6

DO L 1, de 4 de enero de 2007.

Secretario General

COREPER

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Reuniones


Como su propio nombre indica, el COREPER está formado por los Jefes de la Representación Permanente de cada Estado miembro acreditada ante la UE. La presidencia de este órgano auxiliar recaerá en el representante permanente (o, en su caso, en el representante permanente adjunto) del Estado miembro que asuma la presidencia del Consejo. Para la realización de determinadas tareas de preparación o de estudio previamente definidas, existen numerosos comités o grupos de trabajo (permanentes o no) creados o avalados por el COREPER. Por lo demás, el Consejo se reunirá por convocatoria de su Presidente, a iniciativa de éste, de uno de sus miembros o de la Comisión (art. 237 TFUE). Salvo cuando delibere y vote un proyecto de acto legislativo y en otros casos previstos en su Reglamento interno, las sesiones del Consejo no son públicas. La Comisión está invitada a participar en las sesiones, al igual que el BCE en los casos que ejerza su derecho de iniciativa, aunque el Consejo podrá decidir deliberar sin la presencia de estas dos instituciones. 3.2. Sistemas de votación en el Consejo

Mayoría simple

Unanimidad

Mayoría cualificada

El Consejo adopta sus decisiones por mayoría simple, mayoría cualificada o unanimidad. Hoy, no obstante, el de la mayoría cualificada es el sistema o procedimiento generalizado. Así, según el artículo 16.3 TUE, «el Consejo se pronunciará por mayoría cualificada, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa». La mayoría simple implica, según el artículo 238.1 TFUE, que cada Estado miembro tiene un voto y que el acuerdo se adopta cuando el Consejo se pronuncia por mayoría de los miembros que lo componen (en realidad, por tanto, es una mayoría absoluta). Está previsto para contadas y no «vitales» cuestiones: cuestiones de procedimiento, petición de propuestas a la Comisión, presentación de recursos y solicitud de dictámenes al Tribunal, etc. La unanimidad, cada vez más acotada, se mantiene hoy para decisiones de especial importancia o «sensibilidad» para los Estados miembros (fiscalidad, régimen lingüístico, defensa, pasaportes, política exterior, revisión de los Tratados constitutivos, admisión de nuevos Estados miembros y otras que se irán indicando a lo largo de estas Lecciones). También implica que cada Estado miembro tiene un voto, aunque las abstenciones de los miembros presentes o representados no impedirán la adopción de los acuerdos del Consejo que requieran unanimidad (art. 238.4 TFUE). Si el procedimiento de la unanimidad se ha acotado progresivamente en las diferentes reformas de los Tratados constitutivos, el de la mayoría


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cualificada se ha ido progresivamente ramificando o ampliando. Hoy, como hemos señalado, constituye la regla general, con las excepciones de la mayoría simple y la unanimidad comentadas. El Tratado de Lisboa introdujo en los Tratados constitutivos dos sistemas o vías diferentes para obtener la mayoría cualificada, el primero aplicable hasta 2014 (o hasta 2017) y el segundo aplicable a partir de entonces. Hasta el 31 de octubre de 2014, o hasta el 31 de marzo de 2017 cuando lo solicite cualquier Estado miembro [art. 16.5 TUE, que remite al Protocolo (n.º 36) sobre las disposiciones transitorias], se mantiene la ponderación de voto por Estado miembro establecida por el Tratado de Niza, que es la siguiente: — Alemania, Francia, Reino Unido e Italia, 29 votos cada uno; — España y Polonia, 27 votos cada uno; — Rumania, 14 votos; — Países Bajos, 13 votos; — Grecia, Bélgica, Portugal, República Checa, Hungría, 12 votos cada uno; — Suecia, Austria y Bulgaria, 10 votos cada uno; — Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Finlandia, Irlanda y Lituania, 7 votos cada uno; — Letonia, Eslovenia, Estonia, Chipre y Luxemburgo, 4 votos cada uno; y — Malta, 3 votos. Sobre la base de este reparto, cuando el Consejo, a propuesta de la Comisión, deba adoptar un acuerdo por mayoría cualificada, la aprobación de la propuesta requerirá al menos 260 votos (sobre el total de 352) que representen la votación favorable de la mayoría de los miembros (hoy, 15 de 28). Además, y siempre que se solicite comprobación por parte de cualquier miembro, podrá exigirse que los Estados miembros que constituyen la mayoría representen como mínimo el 62 por 100 de la población total de la UE. Por tanto, la adopción de un acuerdo en este caso requiere superar tres umbrales (de votos, de número de Estados y, si es solicitado, la comprobación del porcentaje de población). De esta manera, tres «grandes» (de los que tienen 29 o 27 votos) y un Estado con 10 votos pueden reunir votos suficientes (93 o más) para bloquear la adopción de un acuerdo, pero también lo pueden hacer los 14 «pequeños» (los que tienen 10 votos o menos) o un número cualquiera de Estados miembros que represente más del 38 por 100 de la población (lo que se podría conseguir con sólo tres de los Estados miembros más poblados). Debe recordarse que esta mayoría se requiere para aprobar la propuesta de la Comisión, porque si quiere modificarla únicamente podrá hacerlo

Mayoría cualificada hasta 2014 (o 2017)

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Mayoría cualificada a partir de 2014 (o 2017)


por unanimidad, sin perjuicio de que sea la propia Comisión la que la modifique mientras duren los procedimientos que conduzcan a la adopción de un acto de la Unión (art. 293 TFUE). Por su parte, cuando la iniciativa normativa no procede de la Comisión, los acuerdos requerirán (también) al menos 260 votos de los 352 totales (pero) que representen la votación favorable de dos tercios de los miembros del Consejo como mínimo (19 de 28). A partir de 2014 (o de 2017), se suprime la ponderación de votos antes citada y el peso del voto de cada Estado dependerá esencialmente de su población, aunque deberá tenerse en cuenta también el umbral del número mínimo de Estados miembros. Según el artículo 16.4 TUE, a partir de esa fecha, «la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55 por 100 de los miembros del Consejo que incluya al menos a quince de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65 por 100 de la población de la Unión. Una minoría de bloqueo estará compuesta por al menos cuatro miembros del Consejo, a falta de lo cual la mayoría cualificada se considerará alcanzada». De esta forma, el papel de la población se fortalece en la adopción de acuerdos por mayoría cualificada, que pasa del 62 al 65 por 100, lo que beneficia todavía más a los «grandes», los más poblados, de ahí que se haya introducido, gracias a España, el correctivo de los cuatro miembros para alcanzar la minoría de bloqueo, ya que sólo tres Estados (de los «grandes») pueden alcanzar más del 35 por 100 de la población total de la Unión. Por tanto, la minoría de bloqueo (la otra alternativa a la que se deriva de la población) se logrará reuniendo a catorce Estados miembros en contra. Por su parte, cuando el Consejo no actúe a propuesta de la Comisión o del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 72 por 100 de los miembros del Consejo (21 mínimo) que represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65 por 100 de la población de la Unión (art. 238.2 TFUE). Debe tenerse en cuenta, además, que conforme a lo dispuesto en la Decisión 2009/857/CE del Consejo sobre la mayoría cualificada, de 13 de diciembre de 20097, a partir del 1 de noviembre de 2014, un número determinado de miembros del Consejo puede forzar que se trate de conseguir una base de acuerdo más amplia en el Consejo. Esos porcentajes (55 por 100 o 72 por 100 de los miembros del Consejo y 65 por 100 de la población o, para la minoría de bloqueo, 35 por 100 de la población, según los casos) y, hasta el 31 de octubre de 2014 (o has7



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ta el 31 de marzo 2017), aquellas proporciones de votos ponderados y de número de miembros del Consejo y, en su caso, porcentaje de población de los Estados miembros de que se trate, se computarán en relación con los Estados miembros y la población de los Estados miembros que participen en la votación en aquellos casos en que, en aplicación de los Tratados constitutivos, no todos los miembros del Consejo participen en la votación [art. 3.4 del Protocolo (n.º 36) sobre las disposiciones transitorias y art. 238.3 TFUE]. 3.3. Competencias Como señalábamos más arriba, el Consejo ejerce conjuntamente con el PE la función legislativa y la función presupuestaria. Al mismo tiempo, ejerce funciones de definición de políticas y de coordinación, en las condiciones establecidas en los Tratados constitutivos (art. 16.1 TUE). En particular, y como se estudiará en la Lección 15.ª, el Consejo tiene importantes atribuciones en materia de relaciones exteriores. Por tanto, al igual que la función presupuestaria —que estudiamos en las Lecciones 2.ª y 5.ª—, la función legislativa la ejerce conjuntamente con el PE. Esta función legislativa se traduce en la aprobación de actos legislativos adoptados conforme al procedimiento legislativo ordinario (art. 294 TFUE), consistiendo dicho procedimiento en la adopción conjunta por el PE y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una decisión (art. 289.1 TFUE). Al mismo tiempo, la función legislativa del Consejo se puede traducir, en los casos específicos previstos por los Tratados constitutivos, en la adopción de un reglamento, una directiva o una decisión por el Consejo con la participación (previa consulta o con la aprobación) del PE, lo que constituirá un procedimiento legislativo especial. Este procedimiento especial también se predica —aunque esté previsto en un menor número de casos— del acto legislativo adoptado por el PE con la participación del Consejo (art. 289.2 TFUE). De esta manera, el procedimiento legislativo especial se caracteriza (a diferencia del ordinario que implica una adopción conjunta) por la preponderancia de una u otra institución (aunque la mayoría de la veces, como se ha señalado, por la preponderancia del Consejo), preponderancia que en la mayoría de las ocasiones es manifiesta al preverse sólo la mera consulta de la otra institución. Por lo demás, el Consejo también puede adoptar los actos no legislativos que tengan su base jurídica directamente en los Tratados constitutivos. La noción de actos no legislativos es residual: si el precepto no menciona un procedimiento legislativo, las demás bases jurídicas que prevean

En general

Función legislativa

Actos no legislativos

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la adopción de actos dan lugar a actos no legislativos (A. Mangas Martín y D. J. Liñán Nogueras). 4. EL CONSEJO EUROPEO Origen y evolución

Como se indicó en la Lección 1.ª y recordamos más arriba, el Consejo Europeo (arts. 15 TUE y 235 y 236 TFUE), no previsto en los Tratados originarios, se constitucionalizó a partir del AUE, en 1986, respetando su doble naturaleza: por un lado, se trataba de una conferencia o reunión intergubernamental de cooperación política al más alto nivel; y, por otro, de una «formación» del Consejo en el nivel de Jefes de Estado y de Gobierno cuando actuara en un ámbito propio de esta institución. Pero es a partir del Tratado de Lisboa cuando, por primera vez, se le considera como una «institución» de la Unión, al menos formalmente. En virtud del artículo 15.1 TUE, el Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales, no ejerciendo función legislativa alguna. 4.1. Composición. Precisiones sobre las nuevas figuras del Alto Representante y del Presidente del Consejo Europeo

Composición

El Alto Representante

El Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por su Presidente y por el Presidente de la Comisión. Participará en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (art. 15.2 TUE). Este último, por tanto, no es miembro del Consejo Europeo, sólo participa en sus trabajos. Como dijimos más arriba, el Alto Representante, por un lado, forma parte de la Comisión, de la que es uno de sus Vicepresidentes, y, por otro, en el marco del Consejo, preside su formación de Asuntos Exteriores. También dijimos más arriba que es nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada con la aprobación del Presidente de la Comisión (el mismo procedimiento se prevé para poner fin a su mandato) y que, colegiadamente, con todos los miembros de esta última, se somete al voto de aprobación del PE. Este «desplegado» personaje (remodelado del desaparecido Alto Representante de la PESC) tiene por misión velar por la coherencia de la acción exterior de la Unión. Dentro de la Comisión se encarga de las responsabilidades que incumben a la misma en el ámbito de las relaciones exteriores y de la coordinación de los demás aspectos de la acción exterior de la Unión (art. 18.4 TUE). Por otra parte, el Alto Representante está al frente de la


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PESC, incluida la PCSD, contribuyendo con sus propuestas a elaborar dichas políticas, que las ejecuta como mandatario del Consejo (art. 18.2 TUE). La figura del Alto Representante de Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, a la que nos referiremos especialmente en la Lección 15.ª, una de las principales novedades introducidas por el Tratado de Lisboa, pone en duda la independencia de la Comisión, ya que se incluye en ella un elemento claramente intergubernamental. También pone en duda su colegialidad. Como se recordará, aprobada una moción de censura, los miembros de la Comisión deberán dimitir colectivamente de sus cargos y el Alto Representante deberá dimitir del cargo que ejerce en la Comisión, pero sólo de éste. Por otra parte, si cualquier miembro de la Comisión debe presentar su dimisión cuando se lo pida su Presidente, en el caso del Alto Representante la finalización de su mandato depende también del acuerdo del Consejo Europeo. Otra de las principales novedades introducidas por el Tratado de Lisboa es la figura del Presidente del Consejo Europeo, que sí es miembro de éste, al igual que el Presidente de la Comisión. Ahora bien, que quede claro que ni uno ni otro participan en la votaciones del Consejo Europeo cuando éste se pronuncia por votación (art. 235.1 TFUE), con lo que se confirma el carácter «absolutamente» intergubernamental de esta institución. La falta de continuidad que provoca la presidencia rotatoria del Consejo y, consecuentemente, la necesidad de una mayor permanencia y visibilidad de la UE en el exterior, es la razón que ha llevado a dotar al Consejo Europeo de un Presidente estable. Esta finalidad también subyace en la figura del Alto Representante. El Presidente del Consejo Europeo, que no puede ejercer mandato nacional alguno (art. 15.6 TUE), es elegido por el propio Consejo Europeo por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, que podrá renovarse una sola vez (cinco años máximo, por tanto, que, recuérdese, es la duración del mandato de la Comisión y del PE). En caso de impedimento o falta grave, el Consejo Europeo podrá poner fin a su mandato por el mismo procedimiento (art. 15.5 TUE). Como dijimos, el primer nombramiento como Presidente recayó en Herman Van Rompuy, antiguo primer ministro belga8. Las funciones del Presidente del Consejo Europeo son las de presidir e impulsar los trabajos del Consejo Europeo, así como velar por la continuidad de éstos, facilitar la cohesión y el consenso en su seno y presentar un informe al PE al término de cada reunión (art. 15.6 TUE). Junto a estas funciones ad intra, intramuros, el Presidente ejerce unas funciones ad extra, extramuros, de representante exterior de la Unión, a las que nos 8


Presidente

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Jefes de Estado o de Gobierno

Secretario General


referiremos en la Lección 15.ª: asume, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de PESC, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante (art. 15.6 TUE). El resto de miembros del Consejo Europeo (los únicos que participan en las votaciones) son los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros. De esta manera, se trata de la institución compuesta por los más altos responsables políticos de cada Estado miembro. Que sea el Jefe del Estado o (y) del Gobierno dependerá de cada régimen (y práctica) constitucional interno; hoy, salvo en los casos de Francia y Chipre, son los Jefes de Gobierno los que representan a los Estados miembros en esta institución. Por lo demás, el Consejo Europeo está asistido por la Secretaría General del Consejo (art. 235.4 TFUE) bajo la autoridad de su Secretario General, que asistirá a sus reuniones, conforme al Reglamento interno del Consejo Europeo, previsto en el artículo 235.3 TFUE y adoptado por Decisión 2009/882/UE del Consejo Europeo, de 1 de diciembre de 20099. 4.2. Funcionamiento y adopción de actos

Sesiones ordinarias

Sesiones extraordinarias

Lugar de reunión

El Consejo Europeo se reúne dos veces por semestre por convocatoria de su Presidente (art. 15.3 TUE). Conforme al Reglamento interno del Consejo Europeo, su Presidente dará a conocer las fechas que tenga previstas para las reuniones de cada semestre (al menos) un año antes del comienzo del mismo, decisión que se adoptará en estrecha cooperación con el Estado miembro que vaya a ejercer la Presidencia durante el semestre en cuestión. Cuando el orden del día lo exija, los miembros del Consejo Europeo podrán decidir contar, cada uno de ellos, con la asistencia de un ministro y, en el caso del Presidente de la Comisión, con la de un miembro de la Comisión (art. 15.3). Como estipula el Reglamento interno del Consejo Europeo, cada sesión ordinaria del Consejo Europeo durará un máximo de dos días, salvo decisión en contrario del Consejo Europeo o del Consejo de Asuntos Generales, a iniciativa del Presidente del Consejo Europeo. Junto a estas sesiones ordinarias, está previsto que, cuando la situación lo exija, pueda convocarse por su Presidente una reunión extraordinaria (art. 15.3). El Reglamento interno dispone que ni las sesiones ordinarias ni las sesiones extraordinarias son públicas. El Reglamento interno señala igualmente que esta institución se reunirá en Bruselas, si bien, en caso de circunstancias excepcionales, se podrá 9



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decidir que una determinada reunión se celebre en otro lugar. Con ello se altera la tradicional práctica de celebrar las reuniones en ciudades del Estado miembro que ejercía la Presidencia rotatoria, lo que implicaba una movilización de recursos humanos y un coste económico, aparte de las cuestiones de seguridad, que no tenían mucho sentido, y más en una Europa ampliada. En cuanto a la adopción de actos, el artículo 15.4 TUE establece que el Consejo Europeo se pronunciará por consenso, excepto cuando los Tratados constitutivos dispongan otra cosa. En este caso, esto es, cuando el Consejo Europeo adopte una decisión y proceda a una votación, podrá hacerlo, como el Consejo, por mayoría simple, unanimidad o mayoría cualificada. Por mayoría simple (sic) se pronunciará en las cuestiones de procedimiento y para la aprobación de su reglamento interno (art. 235.3 TFUE). Cuando se requiera la unanimidad, la abstención de los miembros presentes o representados no obstará a la adopción de los acuerdos del Consejo Europeo (art. 235.3 TFUE). Cuando se pronuncie por mayoría cualificada, el sistema previsto para el Consejo [incluidas las disposiciones pertinentes del Protocolo (n.º 36) sobre las disposiciones transitorias], estudiado más arriba, se aplicará al Consejo Europeo (art. 235.2 TFUE). Para que una votación pueda llevarse a cabo, será necesaria la presencia de dos tercios de los miembros del Consejo Europeo, siendo el Presidente quien deberá verificar que se ha alcanzado el quórum. Conforme al Reglamento interno, el Presidente del Consejo Europeo y el Presidente de la Comisión no se tendrán en cuenta para calcular el quórum. Como en el caso del Consejo, cada miembro del Consejo Europeo podrá actuar en representación de uno solo de los demás miembros (art. 235.1 TFUE).

Procedimiento de formación de la voluntad

4.3. Funciones Ya hemos señalado que la función general del Consejo Europeo es dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones y prioridades políticas generales, aunque no ejercerá función legislativa alguna. De esta manera, se trata de una institución de impulsión política, que respeta el principio del equilibrio institucional, imperante desde el comienzo del proceso de integración, y el «método de la integración», que exige negociar y dialogar entre las tres instituciones decisorias, esto es, PE, Consejo y Comisión, de ahí que no se interfiera en la función legislativa ordinaria de la UE. Los actos del Consejo Europeo (decisiones, declaraciones, orientaciones), como veremos a continuación, presentan unos ras-

Función general

136

Distintas competencias


gos propios, excepcionales, diferentes a los de la actividad legislativa ordinaria. Sin perjuicio de que las competencias del Consejo Europeo sean citadas a lo largo de las diferentes Lecciones de este Curso, hemos de señalar aquí que éstas son muchas y de una extraordinaria relevancia. Así, como hemos señalado, el artículo 17.5 TUE le otorga el poder de modificar el número de miembros de la Comisión previsto a partir del 1 de noviembre de 2014 y, como también hemos indicado, el Consejo Europeo establece la lista de las formaciones del Consejo (art. 236 TFUE). Por otra parte, en la acción exterior de la Unión, le compete determinar sus intereses y objetivos estratégicos (art. 22.1 TUE). Igualmente, decidir el establecimiento de una defensa común (art. 42.2 TUE), puede autorizar al Consejo a pronunciarse por mayoría cualificada en un ámbito o en un caso determinado en el que el TFUE o el Título V del TUE dispongan que se pronuncie por unanimidad (art. 48.7 TUE) o, entre otros poderes, autorizar a adoptar actos con arreglo al procedimiento legislativo ordinario cuando el TFUE disponga que el Consejo adopte actos legislativos con arreglo a un procedimiento legislativo especial (art. 48.7 TUE).

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LECCIÓN 5.ª

INSTITUCIONES Y ÓRGANOS DE LA UNIÓN EUROPEA (II)1 1. EL PARLAMENTO EUROPEO 1.1. Naturaleza Sin lugar a dudas, el PE es una de las instituciones europeas que más ha evolucionado a lo largo de todo el proceso de integración iniciado en los años cincuenta del siglo pasado. Dicha evolución se ha venido produciendo, principalmente, en dos direcciones. Por una parte, el PE se ha ido dotando de una mayor representatividad, hasta el punto de constituir hoy una pieza clave de la democracia representativa en la que se basa el funcionamiento de la Unión, sirviendo de cauce de representación directa a sus ciudadanos (art. 10 TUE), cuando en sus orígenes había sido creado como una cámara de segundo grado, elegida por los parlamentos nacionales, incluso con otra denominación («Asamblea», en los Tratados constitutivos de la CECA, CEE y CEEA), y llamada a desempeñar un papel menos nuclear. Por otra parte, el PE ha venido experimentando un incremento progresivo de sus atribuciones, acompañado de una mayor y más decisiva participación en el procedimiento legislativo, donde inicialmente desempeñaba un papel muy secundario, fundamentalmente de carácter consultivo. Esta evolución se ha traducido, en definitiva, en un paulatino aumento de poder, en un mayor peso en el conjunto de las instituciones de la Unión —fundamentalmente en detrimento del Consejo— que ha venido a reforzar su vocación democrática, pero que también puede afectar a la eficacia de la maquinaria legislativa. En cuanto a su naturaleza, el PE es una de las siete instituciones de la Unión (art. 13 TUE), pero también es un órgano de una Organización Internacional con la peculiaridad de que sus integrantes son elegidos directamente por los ciudadanos de los Estados miembros. Esto le aleja 1 El Dr. Miguel García García-Revillo es autor del primer apartado de esta Lección (El Parlamento Europeo) y el Dr. Manuel Hinojo Rojas del segundo (El Tribunal de Justicia de la Unión Europea).

[139]

Evolución

Naturaleza

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bastante de las Conferencias de Estados parte o de las Asambleas generales o plenarias de la mayor parte de las Organizaciones Internacionales de cooperación, formadas por representantes de los Gobiernos de los Estados miembros. De hecho, su organización y competencias, a las que nos referiremos a continuación, le van aproximando cada vez más a la concepción de los parlamentos nacionales. 1.2. Composición 1.2.1. Número de parlamentarios y distribución Art. 14.2 TUE

Legislatura 2014-2019

El PE constituye uno de los parlamentos con un mayor número de escaños de cuantos existen. Según el artículo 14.2 del TUE, enmendado por el Tratado de Lisboa, su número no excederá de 750, más el Presidente. En su distribución entre los Estados miembros regirá un criterio de proporcionalidad decreciente o regresiva, de manera que «la representación de los ciudadanos será decrecientemente proporcional» dentro de los máximos y mínimos establecidos. No obstante, se establece un tope máximo y otro mínimo, de manera que no se asignará a ninguno más de 96 escaños ni menos de 6. Con arreglo a estos principios, corresponde al Consejo Europeo, a iniciativa del PE y con su aprobación, adoptar por unanimidad una decisión por la que se fije la composición del Parlamento para cada legislatura. Actualmente, tras las elecciones celebradas en mayo de 2014 para la legislatura 2014-2019, el PE se compone de 751 escaños, alcanzando en consecuencia el máximo permitido por el TUE. Así se estableció en la Decisión 2013/312/UE, del Consejo Europeo, adoptada el 28 de junio de 20132. El tope máximo de 96 escaños es alcanzado por Alemania, mientras que la asignación mínima de 6 europarlamentarios corresponde a cuatro Estados: Chipre, Estonia, Luxemburgo y Malta. En concreto, la distribución de escaños entre los Estados de la Unión, por orden decreciente, es la que sigue: — Alemania: 96 diputados — Francia: 74 diputados — Italia y Reino Unido: 73 diputados — España: 54 diputados 2 Decisión 2013/312/UE, por la que se fija la composición del Parlamento Europeo, DOUE L 181/57, de 29 de junio de 2013.

LEC. 5.ª: INSTITUCIONES Y ÓRGANOS DE LA UNIÓN EUROPEA (II)

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— Polonia: 51 diputados — Rumania: 32 diputados — Holanda: 26 diputados — Bélgica, Rep. Checa, Grecia, Hungría y Portugal: 21 diputados — Suecia: 20 diputados — Austria: 18 diputados — Bulgaria: 17 diputados — Dinamarca, Eslovaquia y Finlandia: 13 diputados — Croacia, Irlanda y Lituania: 11 diputados — Eslovenia y Letonia: 8 diputados — Chipre, Estonia, Luxemburgo y Malta: 6 diputados El criterio de proporcionalidad decreciente, impuesto por el TUE, y la posibilidad de que puedan adherirse a la Unión Europea nuevos Estados miembros, impiden que pueda establecerse, desde este momento, una distribución de escaños definitiva que valga para la legislatura 2019-2024 y subsiguientes. De ahí que, para la que se inicie en 2019, la Decisión de 28 de junio de 2013 prevea su propia revisión, como consecuencia de una nueva iniciativa del Parlamento Europeo que deberá presentarse antes de finales de 2016, igualmente en cumplimiento de lo dispuesto en el TUE. No obstante, del texto de la citada Decisión parece deducirse una cierta voluntad de «establecer un sistema que en el futuro, antes de cada nueva elección (...) permita una distribución objetiva, equitativa y duradera de los escaños entre los Estados miembros (...) que tenga en cuenta cualquier posible variación en su número y las tendencias demográficas» (art. 4). En este sentido, la proporcionalidad decreciente a la hora de la distribución de los escaños entre los Estados miembros, se asocia, básicamente, a tres principios (arts. 1 y 2): a) La utilización plena de las cifras máximas y mínimas fijadas en el TUE para reflejar en la medida de lo posible el tamaño de las poblaciones respectivas de los Estados miembros. b) Variación de la proporción entre la población y el número de escaños de cada Estado miembro, de manera que: a. Cada parlamentario de un Estado miembro más poblado represente a más ciudadanos que cada parlamentario de los Estados menos poblados y, a la inversa... b. Cuanto mayor sea la población de un Estado miembro, mayor sea el número de escaños al que tenga derecho. c) Cálculo objetivo de la población de cada Estado a cargo de la Comisión (Eurostat) con arreglo al método establecido por el PE y el Consejo, sobre la base de los datos facilitados por los Estados miembros.

Legislaturas 2019-2024 y posteriores

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1.2.2. Elección AEE

Sistema de elección

Reglas de aplicación común

Su regulación se establece en el Acta relativa a la elección de los representantes en el PE por sufragio universal directo, denominada Acta Electoral Europea (AEE)3, dentro de los márgenes establecidos por el TUE. El AEE constituye un acto jurídico singular en la medida en que se incorporó como aneja a una Decisión del Consejo de 20 de septiembre de 1976 y, sin embargo, por su contenido, implicaba no sólo el desarrollo sino también una verdadera enmienda de los Tratados constitutivos. De ahí que, en opinión de no pocos autores, merezca la calificación jurídica de tratado internacional y, como los Tratados constitutivos y los demás acuerdos estudiados en la Lección 7.ª, forme parte del Derecho originario. El contenido fundamental de la normativa mencionada, en relación con el sistema de elección del PE, puede resumirse de la siguiente manera: Se establecen una serie de reglas de aplicación común a todos los Estados miembros y se dejan algunos aspectos del régimen electoral a la determinación de los propios Estados, cada uno según su Derecho interno. En España, el régimen jurídico de Derecho interno para las elecciones al PE se establece, específicamente, en el Título VI de la LOREG, de 19 de junio de 19854, reformada en reiteradas ocasiones (arts. 210 ss.). En cuanto a las reglas de aplicación común a todos los Estados miembros, cabe destacar las siguientes: a) La elección se hará por sufragio universal, libre, directo y secreto (arts. 14 TUE y 1.3 AEE, este último omitiendo el carácter libre de la elección). El carácter universal garantiza que no podrán establecerse restricciones de tipo discriminatorio sobre los electores, ya sea por razón de sexo, origen o ideología, de formación cultural, de capacidad económica o cualquier otra, pero no convierte en electores a cualesquiera personas que, por las circunstancias que fueren, puedan encontrarse en suelo europeo en el momento de las elecciones. Como veremos enseguida, esta condición está reservada a quienes ostenten la ciudadanía de la UE. Por otra parte, el carácter libre supone que el elector no puede ser sometido a medio de presión o coacción alguna, lo cual se va a traducir en limitaciones a la hora de realizar los candidatos su campaña electoral. En cuanto al carácter directo de la elección, introducido precisamente por el AEE, implica que el votante elige directamente, y sin intermediación alguna, a la persona (o lista de personas) que van a ser parlamentarios europeos (si Aneja a la Decisión 76/787/CECA, CEE, Euratom del Consejo de 20 de septiembre de 1976 (DO L 278, de 8 de octubre de 1976, y BOE, n.º 1, de 1 de enero de 1986), y modificada y adaptada posteriormente tras las adhesiones de nuevos Estados. 4 BOE n.º 147, de 20 de junio de 1985. 3


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obtienen el respaldo electoral suficiente), a diferencia de las formaciones iniciales del PE, donde sus miembros eran elegidos por los parlamentos nacionales. Finalmente, el carácter secreto de la elección garantiza la más absoluta intimidad del elector a la hora de tomar su decisión sobre el candidato o lista de candidatos a los que votan. b) El sistema electoral será el proporcional (arts. 1.1, 2 y 8 in fine AEE). c) Las elecciones tendrán lugar en la fecha y en las horas fijadas por cada Estado miembro; ahora bien, dicha fecha deberá quedar comprendida para todos los Estados miembros dentro de un mismo período, empezando el jueves por la mañana y terminando el primer domingo siguiente (art. 10.1 AEE). d) Nadie podrá votar más de una vez en la elección de los diputados al PE (art. 9 AEE). De esta manera se excluye la posibilidad de que un elector pueda votar en el país de su nacionalidad y en el de su residencia. Dentro de los márgenes mencionados, los Estados miembros de la Unión pueden regular el procedimiento electoral y adaptarlo a sus propias peculiaridades (art. 8 AEE). De este modo, queda a la determinación por el Derecho interno de cada Estado el tipo de circunscripción, ya sea única (por ejemplo, España) o regional (por ejemplo, el Reino Unido o Alemania) (art. 2 AEE), el umbral mínimo para la atribución de escaños, que en ningún caso podrá superar, a escala nacional, el 5 por 100 de los votos emitidos (art. 3 AEE), la fecha y horas concretas de la votación dentro del período electoral establecido (art. 10 AEE) o el tipo de listas, sean éstas abiertas o cerradas o con voto de preferencia (art. 1 AEE). Según el TFUE, los ciudadanos de la Unión, es decir, todas las personas que ostenten la nacionalidad de un Estado miembro, tienen el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al PE (art. 20). A este respecto, además de poder ejercer este derecho en el país de su nacionalidad, todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado (art. 21).

Normas nacionales

Derecho de sufragio activo y pasivo

1.2.3. Estatuto del parlamentario europeo Los parlamentarios, elegidos para un mandato de cinco años (art. 14 TUE), se atienen a un estatuto, es decir, a un conjunto de derechos, deberes y prohibiciones específicamente establecidos para ellos, cuya orientación principal es la de garantizar su independencia. A este respecto, para

General

144

Complementario


su protección frente a cualquier intromisión exterior, los europarlamentarios no podrán quedar vinculados por instrucciones ni recibir mandato imperativo alguno, y disfrutarán de privilegios e inmunidades (art. 6 AEE). Por otra parte, y con la misma finalidad, la independencia de los diputados del PE se busca igualmente mediante su blindaje frente a cualquier posible conflicto de intereses y su dedicación exclusiva, o casi exclusiva, a los quehaceres parlamentarios. A este respecto, se establece una completa serie de incompatibilidades con los cargos más importantes de su propio Estado (miembro del Gobierno y parlamentario nacional) y de la propia Unión (miembro de la Comisión, juez, abogado general o secretario del TJUE, miembro del Tribunal de Cuentas, del CES, del Comité de las Regiones, Defensor del Pueblo, entre otros) e incluso con la condición de funcionario o agente en activo de las instituciones de la Unión, de los órganos u organismos correspondientes, o del BCE. No sólo eso sino que, además, se permite a los Estados miembros ampliar las incompatibilidades aplicables en el plano nacional (art. 7 AEE). España, de conformidad con esta habilitación, ha extendido a los europarlamentarios españoles las incompatibilidades aplicables a los parlamentarios nacionales, ampliando notablemente el régimen establecido a nivel de la Unión por el AEE (arts. 211 a 213 LOREG). 1.3. Estructura

Mesa

El PE se organiza a través de una Mesa integrada por su Presidente, 14 Vicepresidentes y 5 Cuestores sin derecho a voto. A la Mesa le corresponde la organización administrativa del PE en sus diferentes facetas, pero también la resolución de los asuntos referentes al desarrollo de las sesiones, adoptando sus acuerdos por mayoría, con voto de calidad del Presidente en caso de empate. El Presidente es elegido por el propio PE para un período de dos años y medio, esto es, para media legislatura, lo que ha dado lugar a un turno entre los dos grandes grupos parlamentarios actuales, el popular y el socialista. Entre sus funciones destacan las de dirigir las actividades del PE y de sus órganos, presidiendo las sesiones plenarias, así como la de representar a la institución en todas las instancias, tanto exteriores como de la Unión, sin perjuicio de poder delegar en otros cargos, en los casos en los que se admita. Por su parte, los Vicepresidentes tienen asumidas más funciones además de la substitución del Presidente por ausencia, impedimento o participación de éste en un debate parlamentario, toda vez que, en tanto que integrantes de la Mesa con derecho a voto, a diferencia de los Cuestores, participan en las actividades y decisiones de aquélla, dentro de sus atribuciones, además de poder asumir otras responsabilidades por encargo del


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Presidente o de la propia Mesa. En cuanto a los Cuestores, se encargarán de los asuntos económicos y administrativos que afecten directamente a los Diputados, conforme a las directrices que establezca la Mesa (arts. 22 a 25 del Reglamento del PE, del que el PE se ha dotado en aplicación del art. 232 TFUE)5. El PE desarrolla sus trabajos en Plenario, pero también a través de Comisiones, tanto permanentes como temporales. Las Comisiones permanentes, 20 en la actualidad, se constituyen para preparar el trabajo del PE en las materias de su especialidad (asuntos exteriores, presupuestos, agricultura, transportes y turismo, pesca, medio ambiente, etc.). Por otra parte, cabe la constitución de Comisiones para asuntos determinados, normalmente con vocación de temporalidad (como la Comisión sobre la crisis financiera, económica y social, formada en la legislatura 2009-2014). Finalmente, una potestad destacada del PE es la de la creación de Comisiones de Investigación, por su naturaleza de carácter temporal, que podrán formarse a petición de la cuarta parte de los miembros que lo componen, con el cometido de examinar alegaciones de infracción o de mala administración en la aplicación del derecho comunitario (art. 226 TFUE).

Pleno y Comisiones

1.4. Funcionamiento El PE desarrolla sus actividades por legislaturas quinquenales, divididas en períodos de sesiones anuales. La sede oficial del PE se encuentra en la ciudad francesa de Estrasburgo. Sin embargo, esta institución comunitaria dispone de unas instalaciones completas también en Bruselas, que es donde desarrolla la mayor parte de sus trabajos, desplazándose una semana al mes a su sede oficial, en una costosísima caravana de parlamentarios, funcionarios y materiales. Los diputados europeos se unen en grupos políticos, donde se agrupan por ideologías, no por nacionalidades. Para la formación de un grupo será necesario contar con al menos 25 diputados elegidos en al menos una cuarta parte de los Estados miembros. Como quiera que no todos los europarlamentarios pueden encontrar socios en número y de nacionalidades suficientes como para formar o sumarse a un grupo, se prevé reglamentariamente la figura de los diputados «no inscritos» para dotarles del necesario apoyo presupuestario y administrativo (arts. 32 a 36 RPE). En la actualidad, hay 7 grupos políticos, siendo los mayoritarios el Grupo del 5 El RPE se actualiza con frecuencia y, aunque después de cada actualización se publica en el DO, puede consultarse actualizado en http://www.europarl.europa.eu/sides/getLastRules.do?language=ES&reference=TOC. La última versión es de junio de 2014.

Períodos de sesiones y sede

Grupos políticos

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Conferencias de Presidentes de grupos políticos

Sistema de votación


Partido Popular Europeo (de centro-derecha) y el Grupo de la Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas (de centro-izquierda). Precisamente, los Presidentes de los Grupos Políticos, más un diputado en representación de los no inscritos, se reúnen con el Presidente del PE en la denominada Conferencia de Presidentes, cuya principal atribución consiste en la elaboración del orden del día provisional, adoptando sus decisiones por consenso y, a falta de éste, por una mayoría ponderada en atención al número de parlamentarios de cada grupo (arts. 26 y 27 RPE). En cuanto al sistema de votación, habrá quórum cuando se encuentre reunida la tercera parte de los diputados que integran el PE (art. 168 RPE). La regla general es que el PE decidirá por mayoría de los votos emitidos (art. 231 TFUE), si bien en algunos casos se exigen mayorías reforzadas, como sucede con la censura de la Comisión o en los supuestos del artículo 7 TUE (en ambos casos, mayoría de dos tercios de los votos emitidos que represente la mayoría de los diputados que componen el PE, arts. 234 y 354 TFUE, respectivamente). 1.5. Competencias

Las más importantes

Como decíamos al principio de este epígrafe, el principal cometido del PE es el de la representación directa de los ciudadanos de la Unión (art. 10.2 TUE). Este cometido principal se materializa, respecto al PE, en el desempeño de una serie de atribuciones concretas que denominamos competencias. Las más importantes son las enunciadas en el propio TUE, al afirmar que el «PE ejercerá conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria. Ejercerá funciones de control político y consultivas en las condiciones establecidas en los Tratados [constitutivos]. Elegirá al Presidente de la Comisión» (art. 14.1 TUE). Resumiendo en unos casos y completando en otros la relación mencionada, las principales competencias del PE son, esencialmente, las siguientes:

Función legislativa

a) En materia legislativa, el PE participa en el procedimiento de adopción de actos legislativos con diferente protagonismo según la materia y tipo de acto jurídico de que se trate. En particular, el PE participa en pie de igualdad con el Consejo en el procedimiento legislativo ordinario, donde co-decide con él, gozando, por otra parte, de un papel preponderante en algunos procedimientos legislativos especiales (conocidos precisamente como procedimientos legislativos especiales del PE), en los que decide en solitario, ya sea previo dictamen de la Comisión y previa aprobación del Consejo (arts. 223.2 y 228.4 TFUE en relación con los estatutos de los parlamentarios europeos y el Defensor del Pueblo Europeo) o previa apro-


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bación tanto del Consejo como de la Comisión (art. 226 TFUE, en relación con el ejercicio del derecho de investigación). Por otro lado, es necesaria su aprobación, o al menos su consulta, en otros procedimientos, como el procedimiento legislativo especial del Consejo. Además, el PE puede solicitar a la Comisión que le presente una propuesta sobre cualquier asunto que, a juicio del PE, requiera la elaboración de un acto de la Unión para la aplicación de los Tratados constitutivos (art. 225 TFUE). Esta facultad constituye un contrapeso al poder de iniciativa legislativa de la Comisión, en la medida en que ésta, si no presenta propuesta alguna, se encuentra obligada a comunicar al PE las razones de su inacción, al tiempo que el PE podrá interponer, de persistir en dicha actitud pasiva, un recurso por omisión ante el TJUE (Lección 11.ª). Excepcionalmen te, en casos puntuales, el PE tiene iniciativa legislativa propia, sin tener que pasar por la Comisión, como ocurre con los tres casos de procedimientos legis lativos especiales del PE, a los que acabamos de hacer referencia más arriba. b) Control político. Para el cumplimiento de su cometido, el PE ha sido dotado igualmente de poderes significativos en materia de control político, sobre todo en relación con la labor de la Comisión aunque también, en menor medida, respecto al Consejo. Sin duda, el poder de mayor trascendencia a estos efectos es el de censura de la Comisión, que podrá acordar por mayoría cualificada, como hemos visto, y que, de aprobarse, obligará a la dimisión en bloque de todos los miembros que la componen, incluida la del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que deberá dimitir del cargo que ejerce en la Comisión (art. 234 TFUE). Por otra parte, el PE puede solicitar la comparecencia de la Comisión, debiendo ésta contestar a las preguntas orales o escritas que le sean formuladas por el PE o por sus miembros. También está prevista la comparecencia del Consejo e incluso del Consejo Europeo en las condiciones fijadas por sus respectivos reglamentos internos (art. 230 TFUE), pudiendo igualmente el PE formularles preguntas (arts. 128 ss. RPE). No sólo eso, sino que, además, se reciben anualmente Informes de la Comisión, del Consejo, del Consejo Europeo, del BEI y del Defensor del Pueblo Europeo sobre la marcha de los asuntos competencia de cada una de estas instancias. Por lo demás, como hemos visto más arriba, el PE puede constituir también Comisiones de Investigación, emitiendo su correspondiente informe al término de sus trabajos (art. 226 TFUE). c) En materia presupuestaria. Como hemos señalado, el PE ejerce, junto con el Consejo, la función presupuestaria (art. 14 TUE). A este respecto, el PE y el Consejo establecerán el presupuesto anual de la Unión con arreglo a un procedimiento legislativo especial en el que ambas instituciones adquieren un protagonismo semejante, asumiendo igualmente destacadas atribuciones en relación a las normas financieras para el esta-

Función de control político

Función presupuestaria

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En materia de nombramientos

Otras competencias


blecimiento y ejecución del presupuesto y a las referentes a la rendición y censura de cuentas, entre otras (arts. 313 ss. TFUE). d) En materia de nombramientos. El PE participa en algunos de los nombramientos de los cargos más importantes de la Unión. En particular, como recuerda el art. 14 TUE, elegirá al Presidente de la Comisión, en los términos a los que nos hemos referido en la lección anterior. Pero no sólo eso. También nombra al Defensor del Pueblo Europeo (art. 228 TFUE) y participa en el nombramiento de otros altos cargos, bien directamente (por ejemplo, siendo consultado previamente por el Consejo para el nombramiento del Comité Ejecutivo del BCE y de los miembros del Tribunal de Cuentas, arts. 283 y 286 TFUE, respectivamente) o bien indirectamente (por ejemplo, proponiendo un miembro del comité que se pronuncia sobre la idoneidad de los candidatos a juez o abogado general del Tribunal de Justicia y del Tribunal General, art. 255 TFUE). e) Otras competencias. Además de las enunciadas, el PE cuenta con muchas otras competencias, dentro de las que podemos destacar las siguientes: — Artículo 7 TUE. Corresponde al PE aprobar previamente la constatación por parte del Consejo de la existencia de un riesgo claro de violación grave o de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores de la UE contemplados en el artículo 2 TUE. Téngase en cuenta que esta constatación abre la puerta al Consejo para decidir la suspensión en el ejercicio de determinados derechos al Estado de que se trate. — Competencias derivadas de la ciudadanía de la Unión. De conformidad con el artículo 20 TFUE, los ciudadanos de la Unión tienen, entre otras cosas, el derecho de formular peticiones al PE, derecho que el TFUE hace extensivo a cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, en este caso respecto a un asunto propio de los ámbitos de actuación de la Unión que le afecte directamente (art. 227; también el art. 24). En este caso, ejercitado el derecho de petición, el PE tiene la competencia para la investigación o verificación posterior a través de su Comisión de Peticiones. — Control jurídico de los actos de la Unión. Aunque con un protagonismo menor que otras instituciones, el PE ha sido investido también de cierta capacidad de control jurídico de los actos de otras instituciones, en la medida en que se le reconoce legitimación activa para interponer los recursos de anulación (art. 263 TFUE) o por omisión (art. 265 TFUE) ante el Tribunal, a quien podrá solicitar también que emita un dictamen sobre la compatibilidad con los Tratados constitutivos de cualquier acuerdo internacional que la Unión pretenda celebrar con terceros países u Organizaciones Internacionales (art. 218.11 TFUE).


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2. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA 2.1. Premisa Desde los comienzos de esa realidad que se ha dado en llamar «la construcción europea», se estableció un Tribunal de Justicia que iba a desplegar su función en el marco, primero de la CECA y posteriormente, a partir de 1957, como tribunal único aunque actuando según las previsiones respectivas de los tres Tratados originarios de las CCEE. Por tanto, desde los primeros momentos de lo que hoy es la UE, el Tribunal ha estado presente en el devenir de aquella construcción poniendo de manifiesto la idea de permanencia en el tiempo que ésta tiene. Pero ese sentido de permanencia es constatable no sólo por el hecho de que desde los años cincuenta del siglo pasado exista como institución judicial sino, en particular, por el hecho de que probablemente sea, de las instituciones previstas en los Tratados constitutivos, la que menos ha cambiado o alterado su configuración original en relación a como las conocemos en la actualidad. Ese doble sentido de permanencia, sin embargo, no significa que el Tribunal no se haya visto implicado en algunos cambios desde sus orígenes, pero aparte de los aspectos formales motivados por las sucesivas ampliaciones, tales cambios no han afectado en general ni a su naturaleza jurídica ni a su función jurisdiccional. Seguramente los aspectos más significativos que han modificado la original articulación del Tribunal hayan sido la creación en 1988 del TPI, antecedente del actual Tribunal General, y, en virtud del Tratado de Niza, de las Salas Jurisdiccionales, precedentes de los actuales Tribunales Especializados. Así las cosas, el Tribunal se convertía en el instrumento mediante el cual se iba a llevar a cabo el control jurisdiccional de la actividad comunitaria en la que no sólo iban a desempeñar un papel las instituciones de la hoy UE sino sus Estados miembros y también las personas físicas y jurídicas. Como se ha señalado, ese control del Tribunal, persiguiendo el objetivo de salvaguardar el principio de legalidad de la Unión, se hace a través de la puesta en práctica de su potestad jurisdiccional (J. M. Peláez Marón). Por eso, no es de extrañar que el artículo 19.1(1) TUE establezca que el TJUE garantizará el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Conformándose el Tribunal como el garante del cumplimiento del DUE, no puede pensarse sin embargo que le corresponde únicamente a él esa función, ya que en realidad esa comunidad jurídica que es la Unión necesita de la cooperación de los tribunales nacionales. En efecto, el TJUE no tiene una competencia general que le permita entrar a conocer de todo asunto que se le someta a propósito del DUE; se trata, por el contrario, de un tribunal al que se le asignan unas competencias específicas, enume-

Establecimiento

Evolución

Naturaleza jurídica

Cooperación entre jurisdicciones

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Caracteres del TJUE

Configuración


radas taxativamente en los Tratados constitutivos. El TJUE no ejerce competencias generales, sino competencias de atribución: Son los tribunales nacionales de los Estados miembros los que han de tenerse por jurisdicciones ordinarias en materia de DUE, lo que viene exigido y explicado por las características básicas que inspiran el ordenamiento jurídico de la UE, esto es, efecto directo y primacía o superioridad sobre las normas internas. Ahora bien, los tribunales internos tienen una limitación, impuesta por las competencias específicas que se atribuyen al TJUE, pues su jurisdicción es exclusiva: los litigios que le están sometidos se sustraen a la jurisdicción de los tribunales estatales (R. Casado Raigón). En todo caso, la evidencia de que los órganos jurisdiccionales nacionales sean los jueces ordinarios del DUE (D. J. Liñán Nogueras), ha quedado reflejada en el TUE, artículo 19.1(2), al estipular que «los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión». Ahora bien, sin menoscabo de esa convivencia entre jurisdicciones, lo cierto es que el TJUE se ha establecido, según el artículo 13.1 TUE, como una de las instituciones de la UE, si bien con unos caracteres propios que identifican su naturaleza jurídica. Así, desde una perspectiva formal, el TJUE es un cuerpo judicial internacional permanente, pero, a diferencia de los tribunales internacionales, su jurisdicción es obligatoria (esto es, que no depende de la aceptación de su instancia por los sujetos jurídicos para que pueda actuar), no sólo para los Estados miembros de la Unión sino también para las instituciones de ésta y los particulares. Y desde una perspectiva material se observan en él rasgos que hablan de su peculiaridad pues, por un lado, actúa como una jurisdicción internacional, dado que puede conocer, mediante un compromiso (es decir, mediante un acuerdo alcanzado por los Estados miembros), de cualquier controversia que surja entre ellos en el ámbito de los Tratados constitutivos, y, por otro, actúa como una jurisdicción administrativa, ya que controla la legalidad de los actos administrativos de las instituciones europeas; además, actúa como jurisdicción quasi constitucional en tanto que, llegado el caso, se pronuncia sobre los aspectos fundamentales del Derecho de la Unión. Con todo, constituyéndose el TJUE como una sola jurisdicción, el Tratado de Lisboa ha consagrado su articulación en un cuerpo judicial en triple instancia, ya que está compuesto por el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los Tribunales Especializados; es decir, aunque establecido como una institución judicial de jurisdicción única, su competencia puede ser ejercida en tres grados o en tres fases, en las que la instancia inferior viene conformada por los Tribunales Especializados, la instancia intermedia por el Tribunal General y la instancia superior por el Tribunal de Justicia.


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En este sentido, la regulación básica del TJUE está contemplada, aparte de en las disposiciones ya mencionadas, en los artículos 251 a 281 TFUE, si bien tales preceptos están complementados tanto por el Estatuto del TJUE [Protocolo (n.º 3) anejo al TUE, al TFUE y al TCEEA6] como por los respectivos reglamentos de procedimiento correspondientes a las tres instancias mencionadas7. Estos instrumentos jurídicos se constituyen en las piezas fundamentales de la labor del Tribunal.

Regulación jurídica

2.2. El Tribunal de Justicia 2.2.1. Composición Integran el Tribunal de Justicia los jueces y los abogados generales, quienes designan a un Secretario. a) Jueces. En virtud del artículo 19.2 TUE, existe un juez por cada Estado miembro, lo que, en la actualidad, hace un total de veintiocho el número de componentes. Los jueces, como se desprende de la lectura combinada de los artículos 19.2 TUE y 253 TFUE, son designados de común acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros entre personalidades que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia. Los jueces son designados por un período de seis años, si bien cada tres años se produce la renovación parcial de los mismos, siendo su mandato renovable sin límites en cuanto a las veces que dicha circunstancia puede darse. Pero es en relación con la designación de los miembros del Tribunal de Justicia donde el Tratado de Lisboa ha incorporado un aspecto nuevo, pues el artículo 255 TFUE ha previsto la creación de un comité que dictaminará, previamente a su nombramiento, respecto de la idoneidad para 6 El Protocolo (n.º 3) sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, anejo a los Tratados, ha sido modificado por el Reglamento (UE, Euratom) n.º 741/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de agosto de 2012 (DO L 228, de 23 de agosto de 2012) y por el artículo 9 del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Croacia y a las adaptaciones del TUE, el TFUE y el TCEEA (DO L 112, de 24 de abril de 2012). 7 Versiones consolidadas de los Reglamentos de Procedimiento del Tribunal de Justicia, de 25 de septiembre de 2012 (DO L 265, de 29 de septiembre de 2012), en su versión modificada el 18 de junio de 2013 (DO L 173, de 26 de junio de 2013); del Tribunal General, de 2 de mayo de 1991; y del Tribunal de la Función Pública, de 25 de julio de 2007, conforme a las modificaciones posteriores de ambos (DO C 177, de 2 de julio de 2010).

Jueces

Designación

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Presidente

Secretario

Abogados generales


el cargo de los candidatos propuestos por los Estados. El comité (que es de carácter técnico e independiente) lo componen siete personalidades elegidas de entre antiguos miembros del Tribunal de Justicia y del Tribunal General, miembros de los órganos jurisdiccionales nacionales superiores y juristas de reconocida competencia, uno de los cuales será propuesto por el PE. Pieza importante en el Tribunal es la figura del Presidente, el cual será elegido por el voto de más de la mitad de los jueces que componen el Tribunal y en votación secreta. Esto significa que los abogados generales no pueden aspirar a ser presidentes del Tribunal ni participar en su elección. Cada mandato presidencial tiene una duración de tres años, pudiendo ser renovado. Entre otras funciones, el Presidente dirige los trabajos y los servicios del Tribunal, preside las vistas y las deliberaciones, designa al juez ponente para cada caso, tiene la autoridad respecto del Secretario o ejerce diferentes funciones en el ámbito del procedimiento seguido ante el Tribunal. Precisamente el Secretario es otro elemento destacado en la configuración del Tribunal de Justicia, aunque estrictamente hablando no es miembro del mismo. Es nombrado por el Tribunal (quien asimismo establece su estatuto) por un período de seis años, siendo renovable su mandato. Asiste al Tribunal y a sus integrantes en el ejercicio de sus funciones, desempeñando tanto labores burocrático-administrativas como en el ámbito del procedimiento. Entre otras labores concretas que ejerce se pueden citar la de dirigir, bajo la autoridad del Presidente, los servicios administrativos, la de recibir los escritos y documentos relativos al procedimiento, la de hacer las notificaciones pertinentes a las partes o la de levantar acta de las vistas. b) Abogados Generales. Junto con los jueces, forman parte del Tribunal de Justicia, si bien desempeñan diferentes funciones. El artículo 19.2 TUE establece que el Tribunal de Justicia estará asistido por abogados generales y el artículo 252 TFUE concreta que lo estará por ocho abogados generales, aunque si el Tribunal de Justicia lo solicitare, el Consejo, por unanimidad, podrá aumentar su número. Es precisamente lo que ha ocurrido el 25 de junio de 2013, día en el que el Consejo ha decidido que el número de abogados generales se aumente a nueve (con efectos a partir de 1 de julio de 2013) y a once (con efectos a partir de 7 de octubre de 2015)8. Decisión 2013/336/UE del Consejo de 25 de junio de 2013. (DO L 179, de 29 de junio de 2013). El mencionado incremento se fundamenta en la Declaración (n.º 38) relativa a los abogados generales incorporada como aneja al Acta Final de la CIG que adoptó el Tratado de Lisboa. Declaración que establece que si el Tribunal de Justicia solicitara aumentar el número de abogados generales en tres personas (lo que ha ocurrido el 16 de enero de 2013) el Consejo, por unanimidad, daría su acuerdo sobre dicho aumento. Asimismo, en esa Declaración se establece que Alemania, Francia, Italia, España y Reino Unido junto con Polonia tendrán un abogado general permanente, mientras que el resto se asignará de manera rotatoria. 8


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Los candidatos a abogados generales, para su nombramiento, están sujetos a los mismos requisitos, tanto personales como profesionales, que son exigidos para la condición de jueces, siendo idéntico el procedimiento de elección, por lo que deberá participar en tal procedimiento el comité técnico previsto en el artículo 255 TFUE anteriormente citado. Los abogados generales son designados por un período de seis años, si bien cada tres años se produce su renovación parcial, pudiendo ser nuevamente designados al acabar su mandato. Asimismo, el Tribunal de Justicia designará por un año al primer abogado general, quien decide la distribución de los asuntos entre los abogados generales inmediatamente después de que el Presidente haya designado al juez ponente. La figura del abogado general, que es peculiar, no puede ser identificada ni con la del fiscal ni con la del abogado defensor; su función no consiste, como se ha señalado, en actuar en contra o a favor de las partes sino en precisar, interpretar y hasta defender la norma de DUE aplicable en cada caso (J. A. Girón Larrucea). Así, la función fundamental de los abogados generales, según el artículo 252 TFUE, es presentar públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de conformidad con el Estatuto del TJUE, requieran su intervención. Tradicionalmente los abogados generales debían participar en todos los asuntos de los que conociera el Tribunal, por lo que sus conclusiones eran necesarias para la resolución de los mismos, pero en la actualidad, por efecto del Tratado de Niza, su participación en el procedimiento ha quedado algo limitada, pues si el asunto no plantea ninguna cuestión jurídica nueva se podrá resolver sin necesidad de presentación de tales conclusiones. No obstante lo anterior, las conclusiones elaboradas por los abogados generales no tienen efectos formales ni para las partes en el procedimiento ni para terceros, pero materialmente hablando su contenido no carece de importancia pues suponen la expresión de la opinión que, respecto de un asunto, un experto en Derecho que no es el juez da al Tribunal. En ese sentido, las conclusiones (que en definitiva no son sino una propuesta motivada de solución del litigio que de manera imparcial e independiente los abogados generales presentan para facilitar el trabajo de los jueces y la elaboración de la sentencia), esclarecen y clarifican la cuestión controvertida ayudando al Tribunal a tomar posición sobre el asunto, contribuyendo por lo demás tanto a una diversificación de las posiciones jurídicas cuanto al desarrollo de la jurisprudencia. Las conclusiones del abogado general no tienen que ser seguidas por el Tribunal en su sentencia, pero sí se publican a la par que ésta en la Recopilación de la jurisprudencia del TJUE.

Designación

Funciones

Efectos de las conclusiones

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2.2.2. Organización Formaciones

Presidentes de Sala

Según el artículo 251 TFUE, el Tribunal de Justicia actuará en Salas o en Gran Sala, de conformidad con las normas establecidas al respecto en el Estatuto del TJUE, añadiendo que, cuando el Estatuto así lo disponga, el Tribunal de Justicia también podrá actuar en Pleno. En este sentido, el artículo 16 del mencionado Estatuto señala que el Tribunal de Justicia estará compuesto por Salas de tres y cinco jueces, por la Gran Sala, que estará integrada por quince jueces, y por el Pleno, compuesto por la totalidad de los jueces. Las Salas de tres y cinco jueces estarán compuestas, para cada asunto, por el Presidente de Sala, el juez ponente y el número de jueces necesario para alcanzar respectivamente un total de tres y cinco jueces; por su parte, la Gran Sala estará integrada, para cada asunto, por el Presidente del Tribunal de Justicia, que la presidirá, más el Vicepresidente, tres de los Presidentes de Salas de cinco jueces, el juez ponente y otros jueces designados en las condiciones establecidas en el Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, concretamente en el artículo 27. Por tanto, las Salas de tres miembros, las Salas de cinco miembros, la Gran Sala y el Pleno constituyen las diferentes formaciones jurisdiccionales del Tribunal de Justicia. Los jueces elegirán de entre ellos a los Presidentes de Sala, con la particularidad de que los de las Salas de tres jueces son elegidos por un año mientras que los de las Salas de cinco jueces son elegidos por tres años con posibilidad de que su mandato pueda renovarse, pero sólo una vez. La Gran Sala estará presidida, como se ha dicho, por el Presidente del Tribunal de Justicia, el cual, asimismo, presidirá, lógicamente, el Pleno. 2.2.3. Funcionamiento

Atribución de asuntos a las formaciones

Cuestión importante en relación con el funcionamiento del Tribunal de Justicia es la atribución de asuntos en atención a su diferente conformación. En principio, el Tribunal tiene libertad para adjudicarlos tanto a las Salas de tres jueces como a las de cinco sin más cortapisa de que el asunto requiera que sea sometido a la Gran Sala porque su dificultad, importancia o circunstancias particulares así lo exijan. No obstante, es práctica del Tribunal que los asuntos que requieran la aplicación de jurisprudencia ya asentada se diluciden en las Salas de tres jueces, que los asuntos que necesitan de desarrollo de jurisprudencia consolidada se conozcan en las Salas de cinco jueces y que en la Gran Sala se diluciden los asuntos que exigen decisiones de principio por no existir jurisprudencia previa. Igualmente ésta actuará, según el inciso 3 del artículo 16 del Esta-


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tuto del TJUE, cuando lo solicite un Estado miembro o una institución de la Unión que sea parte en el proceso. En lo relativo al Pleno, éste conocerá de manera tasada de determinados asuntos que, en interpretación del párrafo 4 del artículo 16 del Estatuto, son los referidos a la destitución del Defensor del Pueblo, al cese de los miembros de la Comisión y al cese de los miembros del Tribunal de Cuentas. De manera facultativa conocerá de otros asuntos que tengan importancia excepcional, siempre y cuando el Tribunal de Justicia, oído el abogado general, así lo decida. En todo caso, se desprende de la normativa que el Pleno actuará sólo excepcionalmente. Otro aspecto importante del funcionamiento del Tribunal es el referido al quórum de las diferentes formaciones. En este sentido, el principio general es que el Tribunal únicamente podrá deliberar válidamente en número impar (art. 17.1 del Estatuto), por lo que las deliberaciones de las Salas compuestas por tres o cinco jueces sólo serán válidas si están presentes tres jueces y, en el caso de la Gran Sala, si están presentes once jueces; las deliberaciones del Tribunal de Justicia reunido en Pleno necesitarán la presencia de diecisiete jueces. Según el Reglamento de Procedimiento (art. 36), pueden ser lenguas de procedimiento todas las lenguas oficiales de la Unión. Ahora bien, cada procedimiento tiene su lengua de procedimiento, que en los recursos directos es elegida por el demandante, salvo cuando el demandado es un Estado o una persona física o jurídica nacional de un Estado miembro, y en las cuestiones prejudiciales es la del Estado del órgano judicial que la plantea. No obstante, los jueces y abogados generales pueden usar cualquiera de las lenguas oficiales y los testigos y peritos, si no dominan la lengua de procedimiento, pueden utilizar una distinta. Esto implica que las vistas se desarrollan siempre con traducción simultánea. Por lo demás, en el ámbito interno del Tribunal, se utiliza como única lengua de trabajo el francés.

Quórums

Lenguas de procedimiento

2.3. El Tribunal General 2.3.1. Composición El artículo 19 TUE establece que el Tribunal General dispondrá al menos de un juez por Estado miembro y el artículo 254 TFUE que el número de jueces será fijado por el Estatuto del TJUE, el cual también podrá disponer que aquel Tribunal esté asistido por abogados generales. Comoquiera que el artículo 48 de este último texto estipula que el Tribunal General está integrado por veintiocho jueces, ésta es su composición ac-

Jueces

156

Designación

Presidente

Secretario


tual. Como ocurre con el Tribunal de Justicia, los jueces del Tribunal General son designados de común acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros entre personalidades que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia. Los jueces son elegidos por un período de seis años tras la consulta al comité técnico al que se refiere el artículo 255 TFUE y al que ya se ha hecho referencia, pero cada tres años tendrá lugar una renovación parcial; lo que no impide que los miembros salientes puedan ser nuevamente designados, por lo que cabe decir que el mandato de los jueces es renovable sin límites de tiempo. Al contrario de lo que sucede en el Tribunal de Justicia, el Tribunal General no cuenta con abogados generales, aunque el artículo 254 TFUE estipula que el Estatuto del TJUE podrá disponer que este Tribunal esté asistido por tales abogados generales. Mas precisamente, el artículo 49 de dicho Estatuto dice que los miembros del Tribunal General pueden desempeñar las funciones de los abogados generales; en particular, como se señala en esta última disposición, su función consistirá en presentar públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos sometidos al Tribunal General, con la finalidad de asistir a éste en el cumplimiento de su misión. Asistencia que no llega al punto de que el miembro que actúe de abogado general en un asunto pueda participar en la resolución del mismo (esto es, en calidad de juez), ya que le está expresamente prohibido por el Estatuto. No obstante lo anterior y según dispone el artículo 2.2 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, el Presidente del mismo no puede ejercer como abogado general. Por lo demás, los jueces elegirán de entre ellos en votación secreta y por el voto de más de la mitad de sus integrantes, es decir, por mayoría absoluta, al Presidente por un período de tres años y su mandato puede ser renovado. Las funciones del Presidente del Tribunal General son análogas a las del Presidente del Tribunal de Justicia, en particular se pueden señalar que dirigirá los trabajos y los servicios del Tribunal, presidirá las vistas del Pleno y las deliberaciones, atribuirá los asuntos a una Sala o designará al juez ponente en cada asunto. Asimismo el Tribunal General nombrará a su Secretario, el cual desempeñará el puesto durante un período de seis años, si bien su mandato puede ser renovado. El Secretario lleva a cabo funciones parecidas a las del Secretario del Tribunal de Justicia, como, por ejemplo, la de estar al frente del Registro del Tribunal, recepcionar, transmitir y conservar los documentos, hacer las notificaciones o custodiar los sellos.


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2.3.2. Organización Guardando silencio el TFUE respecto de la organización jurisdic cional del Tribunal General, el artículo 50 del Estatuto establece su conformación. Así, el Tribunal General podrá actuar como órgano unipersonal, esto es, con un solo juez, en Salas de tres jueces, en Salas de cinco jueces, en Gran Sala de trece jueces y en Pleno. Sin embargo, conviene advertir que para que el Tribunal General pueda actuar con un único juez, en Gran Sala o en Pleno, el Reglamento de Procedimiento del Tribunal General deberá prever los casos y condiciones en los que se puedan dar tales formaciones, por lo que, interpretando el artículo 50 del Estatuto, si en un momento concreto el mencionado Reglamento no se re firiera a esas composiciones, el Tribunal General solamente podría actuar en Salas de tres o cinco jueces. No obstante esto, en la actualidad el Reglamento de Procedimiento contempla aquellas tres formaciones citadas. Los jueces elegirán de entre ellos a los Presidentes de las Salas. Los Presidentes de Sala de cinco jueces serán elegidos por tres años, aunque con la particularidad de que su mandato podrá renovarse únicamente una vez. Por su parte, los Presidentes de las Salas de tres jueces serán elegidos, dice el Reglamento de Procedimiento, por un período determinado (período que en la práctica del Tribunal se ha concretado en tres años). Será el Presidente del Tribunal General el que presida tanto la Gran Sala como el Pleno, pero cuando el Tribunal General se reúna en esta última formación estará asistido por un abogado general (esto es, por un juez que haga de tal) designado por su Presidente.

Formaciones

Presidentes de Sala

2.3.3. Funcionamiento Igualmente es el Reglamento de Procedimiento del Tribunal General el que regula la constitución de las Salas y la atribución de asuntos a las mismas. En principio, el Tribunal fijará los criterios con arreglo a los cuales se repartirán los asuntos entre las Salas, criterios que se deben publicar en el DOUE. Pero cuando la dificultad de las cuestiones de Derecho o la importancia del asunto o las circunstancias particulares lo justifiquen, podrá atribuirse el asunto al Pleno, a la Gran Sala o a una Sala integrada por un número diferente de jueces. En este sentido, un supuesto interesante es el previsto en el artículo 51 del Reglamento de Procedimiento, que posibilita que la Sala que conoce de un asunto, o el Presidente del Tribunal General, pueda proponer al Pleno, en cualquier momento del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, la atribución del asunto al mismo, a la

Atribución de asuntos a las formaciones

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Gran Sala o a una Sala integrada por un número diferente de jueces. La decisión de atribuir el asunto a una formación integrada por un número superior de jueces, será adoptada por el Pleno, oído el abogado general, es decir, oído el juez que desempeñe tal función. 2.4. Los Tribunales Especializados. El Tribunal de la Función Pública Caracterización

Establecimiento

Componentes

Recursos de casación o apelación

El Tribunal de la Función Pública. Establecimiento

El artículo 19 TUE instituye los tribunales especializados como formando parte del TJUE. Más precisamente, el artículo 257 TFUE los viene a caracterizar como órganos adjuntos al Tribunal General encargados de conocer en primera instancia de determinadas categorías de recursos interpuestos en materias específicas. Tales tribunales serán creados, mediante reglamentos, por el PE y el Consejo con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, bien a propuesta de la Comisión y previa consulta al Tribunal de Justicia, bien a instancia de éste y previa consulta de aquélla. El reglamento por el que se cree un tribunal especializado fijará las normas relativas a la composición de dicho tribunal y precisará el alcance de las competencias que se le atribuyan. En cuanto sus miembros, el artículo 257 TFUE establece que serán elegidos entre personas que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que posean la capacidad necesaria para el ejercicio de funciones jurisdiccionales, siendo designados por el Consejo por unanimidad. Esa misma disposición establece que los tribunales especializados establecerán su Reglamento de Procedimiento de acuerdo con el Tribunal de Justicia, pero tal Reglamento requerirá la aprobación del Consejo. Además, y salvo disposición en contrario del reglamento por el que se cree el tribunal especializado, las disposiciones de los Tratados constitutivos relativas al TJUE y las disposiciones del Estatuto del TJUE serán aplicables a los tribunales especializados, como lo serán en todo caso, señala el citado artículo 257 TFUE, el título I y el artículo 64 de tal Estatuto; es decir, las normas atinentes al estatuto de los jueces y de los abogados generales así como las referidas al régimen lingüístico. Debe mencionarse, por último, que contra las resoluciones dictadas por los tribunales especializados podrá interponerse ante el Tribunal General recurso de casación limitado a las cuestiones de Derecho o, cuando el reglamento relativo a la creación del tribunal especializado así lo contemple, recurso de apelación referente también a las cuestiones de hecho. Siendo éste el marco normativo general de los tribunales especializados, hasta el presente sólo ha sido creado uno de estos tribunales: el Tribunal de la Función Pública de la UE. Este tribunal especializado fue creado


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mediante Decisión del Consejo de 2 de noviembre de 20049 con el fin de resolver en primera instancia los litigios surgidos en el ámbito de las relaciones laborales entre la Unión y sus agentes. En la actualidad, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, está regulado por el Anexo I del Estatuto del TJUE. El Tribunal de la Función Pública está compuesto por siete jueces, aunque el Consejo, si así lo pide el Tribunal de Justicia, podrá decidir, por mayoría cualificada, aumentar el número de jueces. Los jueces son nombrados por un período de seis años, con posibilidad de ser renovados en su mandato sin límite en cuanto a las veces en las que puede darse esa eventualidad. Igual período de seis años es el que corresponde al juez designado para cubrir una vacante10. Los candidatos a ser jueces de este tribunal especializado han de ostentar la ciudadanía de la Unión y además cumplir con las condiciones y modalidades relativas a la presentación y tratamiento de las candidaturas fijadas por el Consejo, previa recomendación del Tribunal de Justicia a este respecto, si bien aquél finalmente cuidará de que la composición del Tribunal de la Función Pública sea equilibrada, atendiendo tanto a una repartición geográfica lo más amplia posible entre los nacionales de los Estados miembros como en lo referente a los sistemas jurídicos nacionales representados. Una vez sean designados, los jueces elegirán de entre ellos, en votación secreta y por mayoría absoluta, al Presidente, el cual ostentará el cargo durante un período de tres años, siendo su mandato renovable. Asimismo, nombrarán al Secretario del Tribunal por un período de seis años. Pero en el Tribunal no está prevista la figura del abogado general. El Tribunal de la Función Pública actúa en Salas compuestas por tres jueces, aunque, en determinados supuestos previstos en su Reglamento de Procedimiento, puede actuar en Pleno, en Sala de cinco jueces o mediante juez único. El Tribunal fijará los criterios de atribución de asuntos a las Salas de tres jueces, los cuales se publicarán en el DO. Sin embargo, cuando la dificultad de las cuestiones de Derecho, la importancia del asunto o sus circunstancias particulares lo justifiquen, podrá remitirse el asunto al Pleno del Tribunal o a la Sala de cinco jueces. Por su parte, el juez único, Decisión 2004/752/CE, Euratom del Consejo, de 2 de noviembre de 2004 por la que se crea el Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea (DO L 333, de 9 de noviembre de 2004). 10 Un aspecto nuevo en relación con los componentes del Tribunal de la Función Pública ha sido la adscripción en 2013 de jueces suplentes, en número de tres, para cuando se dé la eventualidad de tener que suplir la ausencia de jueces que tengan un impedimento duradero para participar en la resolución de los asuntos sin llegar a hallarse en una situación de invalidez que se considere total. [Decisión 2013/181/UE del Consejo de 22 de abril de 2013 (DO L 111, de 23 de abril de 2013)]. 9

Componentes

Designación

Presidente

Formaciones y atribuciones de asuntos

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Quórums

Recurso de casación


en principio, actuará cuando la falta de dificultad de las cuestiones de hecho o de Derecho suscitadas, la escasa importancia del asunto y la ausencia de circunstancias particulares así lo justifiquen. Las sesiones del Tribunal serán válidamente celebradas si se respeta el quórum de cinco jueces para el Pleno y de tres jueces para la Sala de cinco miembros así como para las Salas de tres miembros. En todo caso, contra las resoluciones del Tribunal de la Función Pública cabe recurso de casación ante el Tribunal General limitado a las cuestiones de Derecho y en las condiciones previstas en el artículo 11 del Anexo I del Estatuto del TJUE.

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LECCIÓN 6.ª

INSTITUCIONES Y ÓRGANOS DE LA UNIÓN EUROPEA (III)1 1. EL TRIBUNAL DE CUENTAS Si, hasta la década de 1970, las CCEE, como cualquier Organización Internacional, se financiaban íntegramente con las contribuciones de los Estados miembros, a partir de entonces las Comunidades van a empezar a depender de una financiación mediante recursos propios. Hoy, por lo que respecta a la financiación de la UE, como dispone el artículo 311 TFUE, «sin perjuicio del concurso de otros ingresos, el presupuesto será financiado íntegramente con cargo a los recursos propios». Como se estudió en la Lección 2.ª de este Curso, estos recursos propios están constituidos por el arancel exterior común y las exacciones agrícolas, un porcentaje sobre la base del IVA (impuesto sobre el valor añadido recaudado por cada Estado miembro) y un porcentaje sobre la RNB (renta interior bruta, que hace que cada Estado contribuya en función de su riqueza). En este marco, el Tratado de Bruselas, de 22 de julio de 1975, modificó determinadas disposiciones financieras de los Tratados constitutivos2, estableciendo un régimen de financiación mediante recursos propios, y creó el Tribunal de Cuentas, que sustituyó a la Comisión de Control CEE-CEEA y al Comisario de Cuentas CECA y entró en funcionamiento en 1977. Hasta el TUE adoptado en Maastricht, en 1992, el Tribunal de Cuentas fue un órgano auxiliar que asistía a las dos instituciones que ejercían, y ejercen, las competencias presupuestarias conjuntamente, PE y Consejo. A partir de la adopción del TUE, el Tribunal de Cuentas es elevado a la categoría de institución ante la complejidad que iba adquiriendo el sistema de financiación de la Unión y la paralela necesidad de su control. Esa categoría la sigue manteniendo tras el Tratado de Lisboa. Como hemos señalado, el artículo 13 TUE lo incluye 1 2

Lección elaborada por la Dra. Eva M.ª Vázquez Gómez. DO L 359, de 31 de diciembre de 1977. [163]

Financiación de la Unión

Origen y evolución

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Naturaleza jurídicaadministrativa


entre las siete instituciones de la Unión, aunque, a diferencia del PE, el Consejo, el Consejo Europeo, la Comisión y el Tribunal, su regulación está exclusivamente recogida en el TFUE (arts. 285 a 287), no habiendo referencia alguna a su naturaleza, composición o competencias en el TUE. Debe hacerse hincapié en la naturaleza administrativa y no judicial de esta institución, que ejerce funciones de fiscalización o control (externo, no político) de las cuentas de la Unión, con plena independencia y en interés general de la Unión (art. 285 TFUE). Cuando entró en funciones, fue calificado, por el entonces Presidente del TJCE, como la «consciencia financiera» de Europa (N. Navarro Batista). El Tribunal de Cuentas tiene su sede en Luxemburgo. 1.1. Composición. Estatuto de sus miembros

Elección y mandato

Estatuto

El Tribunal de Cuentas está compuesto por un nacional de cada Estado miembro (art. 285 TFUE). Los miembros del Tribunal de Cuentas son elegidos entre personalidades que pertenezcan o hayan pertenecido en sus respectivos Estados a las instituciones de control externo o que estén especialmente calificadas para esta función, debiendo ofrecer absolutas garantías de independencia (art. 286.1 TFUE). El Consejo, previa consulta al PE, adoptará la lista de miembros establecida de conformidad con las propuestas presentadas por cada Estado miembro. Serán nombrados para un período de seis años, mandato que es renovable. Los miembros elegirán de entre ellos al Presidente del Tribunal de Cuentas por un período de tres años, mandato que también es renovable (art. 286.2 TFUE). El estatuto de los miembros del Tribunal de Cuentas, al igual que el de los miembros de la Comisión, se caracteriza por la independencia y los principios de honestidad y discreción. En el cumplimiento de sus funciones, no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún Gobierno ni de ningún organismo, debiendo abstenerse de realizar cualquier acto incompatible con el carácter de sus funciones (art. 286.3 TFUE). Si el Tribunal de Justicia, a instancia del Tribunal de Cuentas, declara que algún miembro de éste ha dejado de reunir las condiciones requeridas o de cumplir las obligaciones que dimanan de su cargo, será relevado de sus funciones o privado de su derecho a la pensión o de cualquier otro beneficio sustitutivo (art. 286.6 TFUE). Junto a este cese declarado por el Tribunal de Justicia, el mandato de los miembros del Tribunal de Cuentas concluirá individualmente por dimisión voluntaria, aparte de los casos de renovación periódica y fallecimiento (art. 286.5 TFUE).

LEC. 6.ª: INSTITUCIONES Y ÓRGANOS DE LA UNIÓN EUROPEA (III)

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1.2. Competencias y funcionamiento La principal función de esta institución, que actúa colegiadamente, es examinar las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de la Unión. Examinará también las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de cualquier órgano u organismo creado por la Unión en la medida en que el acto constitutivo de dicho órgano u organismo no excluya dicho examen (art. 287.1 TFUE). En particular, examinará la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos y garantizará una buena gestión financiera (art. 287.2 TFUE). Se trata de un control financiero externo (sin perjuicio del control interno del que son responsables las instituciones, órganos y organismos) y a posteriori, porque el control de los ingresos y gastos se efectuará, respectivamente, sobre la base de las liquidaciones y de las cantidades entregadas a la Unión y sobre la base de los compromisos asumidos y los pagos realizados. No obstante, ambos controles podrán efectuarse antes del cierre de las cuentas del ejercicio presupuestario considerado (art. 287.2 TFUE), lo que facilita la rectificación de las irregularidades (A. Mangas Martín). Este control se llevará a cabo sobre la documentación contable y, en caso necesario, en las dependencias de las instituciones, órganos y organismos que gestionen ingresos o gastos en nombre de la Unión y en los Estados miembros, incluidas las dependencias de cualquier persona física o jurídica que perciba fondos del presupuesto (art. 287.3 TFUE). Sin perjuicio de la declaración que debe presentar al PE y al Consejo sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes, que será publicada en el DO (art. 287.1 TFUE), la labor del Tribunal de Cuentas se plasma en la elaboración, después del cierre de cada ejercicio, de un informe anual, que será transmitido a las instituciones de la Unión y publicado en el DO acompañado de las respuestas de estas instituciones a las observaciones del Tribunal de Cuentas (art. 287.4 TFUE). Junto a ello, esta institución ejerce una función consultiva. Emite dictámenes cuando es consultado por el Consejo, en ocasiones con carácter preceptivo, o, con carácter facultativo, por el resto de las instituciones de la Unión. Al margen de ello y en cualquier momento, el Tribunal de Cuentas, por propia iniciativa, podrá presentar sus observaciones sobre cuestiones particulares (art. 287.4 TFUE). Los informes anuales, los informes especiales y los dictámenes son aprobados por mayoría de los miembros que componen el Tribunal de Cuentas. No obstante, como establece el artículo 287.4 TFUE, podrá crear en su seno salas para aprobar determinadas categorías de informes o dictámenes en las condiciones previstas por su reglamento interno.

Control de ingresos y gastos

Informe anual

Función consultiva

166 Reglamento interno


Su Reglamento interno en vigor, donde se detallan las cuestiones relativas a la organización y al funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha sido elaborado por el propio Tribunal y aprobado por el Consejo, como preceptúa el TFUE, el 22 de febrero de 20103. 2. EL BANCO CENTRAL EUROPEO

La UEM

Diecisiete Estados con moneda única

BCE y SEBC

Personalidad jurídica del BCE

El BCE se inserta en el marco de la UEM, fruto de un proceso iniciado en 1990 y cuyo establecimiento se dividió en tres etapas. En efecto, en junio de 1988, el Consejo Europeo confirmó el objetivo de lograr progresivamente la UEM y se constituyó un Comité, presidido por el entonces presidente de la Comisión, Jacques Delors, fruto de cuyo trabajo se propuso («Informe Delors») que la UEM se alcanzase en tres fases. La tercera y última, a partir del 1 de enero de 1999, daba comienzo con la fijación irrevocable de los tipos de cambio de las monedas de los once Estados miembros participantes desde el principio en la unión monetaria, los once Estados que quisieron participar y cumplían las condiciones necesarias para la adopción de la moneda única el 1 de enero de 1999 (Alemania, Austria, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y Portugal), primero en los mercados financieros y, posteriormente, en forma de monedas y billetes desde el 1 de enero de 2002, sustituyendo a las monedas nacionales. Tras la incorporación de Grecia (2001), Eslovenia (2007), Chipre y Malta (2008), Eslovaquia (2009), Estonia (2011) y Letonia (2014), dieciocho Estados miembros participan en la tercera fase de la UEM. El BCE (que sucedió al Instituto Monetario Europeo, instituido el 1 de enero de 1994, fecha que señaló el comienzo de la segunda fase de la UEM) fue creado el 1 de junio de 1998, iniciando sus actividades el 1 de enero de 1999, fecha del comienzo de la tercera fase. Con el Tratado de Lisboa, se le considera como una de las «instituciones» de la UE (art. 13 TUE). El BCE constituye, junto a los bancos centrales nacionales de los Estados miembros, el SEBC, compuesto en la actualidad, por tanto, por 28 entidades. Tanto el BCE (arts. 282 a 284) como el SEBC (arts. 127 a 133 y 138) se regulan en el TFUE, y sus Estatutos se contienen en el Protocolo sobre los Estatutos del SEBC y del BCE, anexo al TUE y al TFUE. El BCE disfruta de una personalidad jurídica propia y distinta: según el artículo 282.3 TFUE, el BCE tiene personalidad jurídica propia y es independiente en el ejercicio de sus competencias y en la gestión de sus finanzas, lo que, por ejemplo, hace que sea él mismo, y no la Unión, quien deba reparar los daños causados por el BCE o por sus agentes en el ejer DO L 103, de 23 de abril de 2010.

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cicio de sus funciones (art. 340 TFUE). Por el contrario, el SEBC, como conjunto, carece de tal personalidad jurídica, estando dirigido por los órganos rectores del BCE (art. 282.2 TFUE). En la relación entre las distintas entidades que conforman el SEBC rige un principio jerárquico, como se deduce del artículo 14.3 de los citados Estatutos, en virtud del cual los bancos centrales nacionales ajustarán su actuación a las orientaciones e instrucciones del BCE. Paralelamente, el BCE y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuya moneda es el euro, que constituyen el «Eurosistema» o la «zona euro», dirigirán la política monetaria de la Unión (art. 282.1 TFUE). El BCE tiene su sede en Francfurt. 2.1. Los órganos rectores Los órganos rectores del BCE son el Consejo de Gobierno, el Comité Ejecutivo y el Consejo General (arts. 129.1 TFUE y 44 de los Estatutos). El Comité Ejecutivo está compuesto por el presidente y el vicepresidente, que lo son también del BCE, y otros cuatro miembros. Los miembros del Comité Ejecutivo son nombrados por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, de entre personas de reconocido prestigio y experiencia profesional en asuntos monetarios o bancarios, sobre la base de una recomendación del Consejo y previa consulta al PE y al Consejo de Gobierno del BCE. Su mandato tiene una duración de ocho años y no será renovable. Únicamente los nacionales de los Estados miembros podrán ser miembros del Comité Ejecutivo (art. 283.2 TFUE). Cada miembro dispondrá de un voto y, salvo disposición en contrario, el Comité decidirá por mayoría simple de los votos emitidos. En caso de empate, corresponderá al presidente el voto decisivo (art. 11.5 de los Estatutos). Pero es el Consejo de Gobierno el órgano más importante del sistema. Adopta las orientaciones y decisiones necesarias para garantizar el cumplimiento de las funciones asignadas al SEBC y formula la política monetaria de la Unión; por su parte, el Comité Ejecutivo pondrá en práctica la política monetaria de conformidad con las orientaciones y decisiones adoptadas por el Consejo de Gobierno. Al hacerlo, impartirá las instrucciones necesarias a los bancos centrales nacionales (art. 12 de los Esta tutos). El Consejo de Gobierno está formado por los miembros del Comité Ejecutivo del BCE y por los gobernadores (dieciocho en la actualidad) de los bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuya moneda es el euro (art. 283.1 TFUE). Cada miembro del Consejo de Gobierno dispondrá de un voto hasta que el número de gobernadores no exceda

Comité Ejecutivo

Consejo de Gobierno

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Consejo General


de dieciocho (Decisión BCE/2008/29, de 18 de diciembre de 20084). A partir de ese momento, cada miembro del Comité Ejecutivo dispondrá de un voto y el número de gobernadores con derecho a voto será de quince. El derecho a voto de los gobernadores se asignará y rotará conforme a unas reglas recogidas en el artículo 10.2 de los Estatutos. Según esta misma disposición, por regla general el Consejo de Gobierno decidirá por mayoría simple de sus miembros con derecho a voto; en caso de empate, el voto decisivo corresponderá al presidente. Sin embargo, en las decisiones previstas en el artículo 10.3 de esos mismos Estatutos se establece un sistema de voto ponderado, en virtud del cual los votos de los miembros del Consejo de Gobierno se ponderarán conforme a las participaciones de los bancos centrales nacionales en el capital suscrito del BCE. En este caso, la ponderación de los votos de los miembros del Comité Ejecutivo será cero. En otros supuestos se prevé la mayoría de los dos tercios de los votos emitidos y, en uno, la unanimidad (art. 40). Por lo demás, las reuniones del Consejo de Gobierno, al menos diez al año, tendrán carácter confidencial, aunque éste podrá decidir hacer públicos los resultados de sus deliberaciones (art. 10.4 y 5 de los Estatutos). El Consejo General está compuesto por el presidente y el vicepresidente del BCE y por los gobernadores de los bancos centrales nacionales. Los demás miembros del Comité Ejecutivo podrán participar, sin derecho a voto, en sus reuniones. El presidente del Consejo y un miembro de la Comisión podrán participar, sin derecho a voto, en las reuniones del Consejo General (arts. 44 y 45 de los Estatutos). Por tanto, en este último órgano participan también los bancos centrales de los «Estados miembros acogidos a una excepción» (art. 139.1 TFUE), esto es, que no están obligados a unirse a la zona euro, caso de Reino Unido y Dinamarca. Como se ha señalado, la misión del Consejo General es establecer un foro de cooperación que permita mantener vinculados a la política monetaria de la Unión a los Estados miembros acogidos a una excepción y que, teniendo en cuenta el carácter limitado de sus competencias, este órgano parece más bien estar diseñado para inducir a esos Estados a participar plenamente en la tercera fase de la UEM (D. J. Liñán Nogueras). 2.2. Funciones

Carácter independiente

En el ejercicio de sus facultades y en el desempeño de sus funciones y obligaciones, el BCE, los bancos centrales nacionales y los miembros de 4

DO L 3, de 7 de enero de 2009.


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los órganos rectores no podrán solicitar o aceptar instrucciones de las instituciones, órganos u organismos de la Unión, ni de los Gobiernos de los Estados miembros ni de ningún otro órgano; todos ellos se comprometen a respetar este principio de independencia y a no tratar de influir en los miembros de los órganos rectores del BCE y de los bancos centrales nacionales en el ejercicio de sus funciones (art. 130 TFUE). El objetivo principal del SEBC será mantener la estabilidad de precios. Sin perjuicio de este objetivo, el SEBC apoyará las políticas económicas generales de la Unión con el fin de contribuir a la realización de los objetivos de la misma. EL SEBC actuará con arreglo al principio de una economía abierta y de libre competencia, fomentando una eficiente asignación de recursos de conformidad con los principios de precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estable (art. 127.1 TFUE). En este marco, las funciones básicas que se llevan a cabo a través del SEBC (art. 127.2 TFUE y art. 3.1 de los Estatutos) son las siguientes. La primera, y principal, definir y ejecutar la política monetaria de la Unión. Recuérdese que la Unión dispone de competencia exclusiva en el ámbito de la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro. La segunda, realizar operaciones de cambio de divisas que sean coherentes con las disposiciones del artículo 219 TFUE. La tercera, poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los Estados miembros. Y la cuarta, promover el buen funcionamiento del sistema de pagos. Junto a estas funciones, y entre otras, el BCE asume una función consultiva de conformidad con el artículo 127.4 TFUE. Debe destacarse, por otro lado, que al BCE le corresponde el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes de banco en euros de la Unión. Los Estados miembros podrán realizar emisiones de moneda metálica en euros, pero será necesaria la aprobación del BCE en cuanto al volumen de emisión (art. 128 TFUE). Debe precisarse que los objetivos y funciones del SEBC y las disposiciones sobre emisión de euro, entre otras, no son aplicables a los Estados miembros acogidos a una excepción (art. 139 TFUE). Como establece el artículo 282.4 TFUE, los Estados miembros cuya moneda no sea el euro y los bancos centrales de éstos (aunque formen parte del SEBC) mantendrán sus competencias en el ámbito monetario. Por lo demás, el BCE remitirá un informe anual sobre las actividades del SEBC y sobre la política monetaria del año precedente y del año en curso al PE, al Consejo y a la Comisión, así como al Consejo Europeo. El Presidente del BCE presentará dicho informe al Consejo y al PE, que podrá proceder a un debate general sobre esa base (art. 284.3 TFUE).

Mantenimiento de la estabilidad de los precios

Funciones básicas

Función consultiva

Estados «acogidos a una excepción»

Informe anual

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3. LOS ÓRGANOS CONSULTIVOS El PE, el Consejo y la Comisión estarán asistidos por el CES y por el Comité de las Regiones, que ejercerán funciones consultivas (arts. 13.4 TUE y 300 TFUE). 3.1. El Comité Económico y Social Composición

Función consultiva

Este órgano auxiliar (arts. 301 a 304 TFUE), que representa a los intereses socioeconómicos, está compuesto por representantes de las organizaciones de empresarios, de trabajadores y de otros sectores representativos de la sociedad civil, en particular los ámbitos socioeconómico, cívico, profesional y cultural (art. 300.2 TFUE). El número de estos miembros no excederá de 350 (art. 301.1 TFUE). Sobre este particular, hasta la entrada en vigor de la decisión del Consejo, a propuesta de la Comisión, por la que se establezca la composición del Comité (art. 301.2 TFUE), el reparto de los miembros es el siguiente: Bélgica 12, Bulgaria 12, República Checa 12, Dinamarca 9, Alemania 24, Estonia 7, Irlanda 9, Grecia 12, España 21, Francia 24, Croacia 9, Italia 24, Chipre 6, Letonia 7, Lituania 9, Luxemburgo 6, Hungría 12, Malta 5, Países Bajos 12, Austria 12, Polonia 21, Portugal 12, Rumania 15, Eslovenia 7, Eslovaquia 9, Finlandia 9, Suecia 12 y Reino Unido 24 [art. 7 del Protocolo (n.º 36) sobre las disposiciones transitorias]. Los miembros serán nombrados para un período de cinco años, mandato que es renovable. El Consejo, previa consulta de la Comisión, adoptará la lista de miembros establecida de conformidad con las propuestas presentadas por cada Estado miembro (art. 302.1 TFUE). Los miembros no estarán vinculados por ningún mandato imperativo, debiendo ejercer sus funciones con plena independencia, en interés general de la Unión (art. 300.4 TFUE). El CES designará de entre sus miembros al Presidente y a la Mesa, por un período de dos años y medio. Sus reuniones serán convocadas por el Presidente, a instancia del PE, del Consejo o de la Comisión; no obstante, podrá reunirse por propia iniciativa (art. 303 TFUE). El CES será consultado (con carácter preceptivo) por el PE, el Consejo o la Comisión en los casos previstos por los Tratados constitutivos. Estas instituciones podrán consultarle (con carácter facultativo) en todos aquellos casos en los que lo consideren oportuno. No obstante, el CES podrá tomar la iniciativa de emitir un dictamen cuando lo juzgue oportuno (art. 304 TFUE). Todo dictamen del Comité, tanto el que es resultado de una consulta facultativa como preceptiva, carece de fuerza vinculante para la institución


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que lo pide, pero, cuando es preceptivo hacerlo, el acto adoptado puede ser objeto de un recurso de anulación por vicios sustanciales de forma, como es el caso del incumplimiento de la obligación de consulta de alguna institución u organismo con carácter previo a la adopción del acto (art. 263 TFUE). El CES tiene su sede en Bruselas. 3.2. El Comité de las Regiones Este órgano auxiliar (arts. 305 a 307) está compuesto por representantes de los entes regionales y locales que sean titulares de un mandato electoral en un ente regional o local, o que tengan responsabilidad política ante una asamblea elegida (art. 300.3 TFUE). Creado por el Tratado de Maastricht, responde a una iniciativa de Alemania y España, ante la necesidad de articular la participación de las regiones en el proceso de integración europea y, particularmente, en la adopción de decisiones. De hecho, en el caso español, como veremos en la Lección 10.ª, las CCAA tienen una representación preferente, aunque no excluyente. Por acuerdo del Senado de 20 de octubre de 1993, de los 21 representantes españoles, 17 son propuestos por éstas y 4 por la Federación Española de Municipios y Provincias (P. Andrés Sáenz de Santa María). En todo caso, no todos los Estados miembros están estructurados en regiones y, si lo están, no todas ellas asumen las mismas competencias, por lo que, en función de la organización de cada Estado, la proporción entre representantes regionales y locales variará. Como veremos a continuación, la regulación del Comité de las Regiones sigue prácticamente el modelo de la ya estudiada del CES. El número de miembros del Comité de las Regiones no puede exceder de los 350 (art. 305 TFUE). En este sentido, no obstante, hasta la entrada en vigor de la decisión del Consejo, a propuesta de la Comisión, por la que se establezca la composición del Comité de las Regiones (art. 305 TFUE), el número de miembros será el que viene recogido en el artículo 8 del Protocolo (n.º 36) sobre las disposiciones transitorias, a los que hay que sumar los 9 miembros asignados a Croacia. Por tanto, son 353 los miembros del Comité de las Regiones, coincidiendo plenamente con la distribución hecha para el CES. Los miembros del Comité, así como un número igual de suplentes, serán nombrados para un período de cinco años, mandato que es renovable (art. 305 TFUE). El Consejo adoptará la lista de miembros y suplentes establecida de conformidad con las propuestas presentadas por cada Estado miembro. Ahora bien al término de su mandato en los entes regionales o locales o en la asamblea elegida (art. 300.3 TFUE) en virtud del cual

Composición

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Función consultiva


hayan sido propuestos, el mandato de los miembros del Comité concluirá automáticamente y serán sustituidos para el período restante de dicho mandato según el mismo procedimiento (art. 305 TFUE). Los miembros del Comité no estarán vinculados por ningún mandato imperativo, debiendo ejercer sus funciones con plena independencia, en interés general de la Unión (art. 300.4 TFUE). Ningún miembro de este Comité podrá ser simultáneamente miembro del PE (art. 305 TFUE). El Comité de las Regiones designará de entre sus miembros al Presidente y a la Mesa, por un período de dos años y medio. Sus reuniones serán convocadas por el Presidente, a instancia del PE, del Consejo o de la Comisión; no obstante, podrá reunirse por propia iniciativa (art. 306 TFUE). El Comité será consultado (con carácter preceptivo) por el PE, el Consejo o la Comisión en los casos previstos por los Tratados constitutivos. Estas instituciones podrán consultarle (con carácter facultativo) en todos aquellos casos en los que lo consideren oportuno, en particular en aquellos que afecten a la cooperación transfronteriza. No obstante, el Comité de las Regiones podrá tomar la iniciativa de emitir un dictamen cuando lo juzgue conveniente (art. 307 TFUE). Por lo demás, cuando el CES sea consultado, la institución solicitante informará al Comité de las Regiones de esta solicitud de dictamen. En este caso, el Comité de las Regiones podrá emitir un dictamen al respecto cuando estime que hay intereses regionales específicos en juego (art. 307 TFUE). Todo dictamen del Comité de las Regiones, tanto el que es resultado de una consulta facultativa como preceptiva, carece de fuerza vinculante para la institución que lo pide, pero, cuando es preceptivo hacerlo, el acto adoptado puede ser objeto de un recurso de anulación por vicios sustanciales de forma, como es el caso del incumplimiento de la obligación de consulta de alguna institución u organismo con carácter previo a la adopción del acto (art. 263 TFUE). El Comité de las Regiones tiene su sede en Bruselas. 4. EL BANCO EUROPEO DE INVERSIONES

Financiación de proyectos

En virtud del TFUE (art. 309), el BEI tiene por misión contribuir al desarrollo equilibrado y estable del mercado interior en interés de la Unión, recurriendo a los mercados de capitales y a sus propios recursos. A tal fin, el BEI, mediante la concesión de préstamos y garantías y sin perseguir fines lucrativos, facilitará la financiación, en todos los sectores de la economía, de los proyectos siguientes: (a) proyectos para el desarrollo de las regiones


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más atrasadas; (b) proyectos que tiendan a la modernización o reconversión de empresas o a la creación de nuevas actividades inducidas por el establecimiento o el funcionamiento del mercado interior que, por su amplitud o naturaleza, no puedan ser enteramente financiados con los diversos medios de financiación existentes en cada uno de los Estados miembros; y (c) proyectos de interés común a varios Estados miembros que, por su amplitud o naturaleza, no puedan ser enteramente financiados con los diversos medios de financiación existentes en cada uno de los Estados miembros. Además, en el cumplimiento de su misión, el BEI facilitará la financiación de programas de inversión en combinación con acciones de los fondos estructurales y otros instrumentos financieros de la Unión. Este «organismo comunitario», como fue calificado por el Tribunal, constituye por tanto un instrumento al servicio de la integración económica de los Estados miembros y de la cohesión económica, social y territorial (J. M. Peláez Marón), para cuyo reforzamiento el artículo 175 TFUE implica también al BEI (R. Bermejo García y R. Garciandia Garmendia). En virtud del artículo 308 TFUE, el BEI tiene personalidad jurídica. En efecto, se trata de una entidad autónoma por su composición, estructura orgánica, naturaleza y origen de sus recursos financieros y presupuesto propio, pero esa autonomía no lo desvincula de la UE (A. Mangas Martín). Como señaló el Tribunal en 1988, «es verdad que el BEI está dotado, en virtud del artículo 129 del Tratado [actual art. 308 TFUE], de una personalidad jurídica distinta de la [entonces] Comunidad y que está administrado y gestionado por sus propios órganos en virtud de las reglas de su Estatuto. Para satisfacer las tareas que le son conferidas por el artículo 130 del Tratado [actual art. 309 TFUE], el BEI debe poder actuar con toda independencia en los mercados financieros, a semejanza de todo otro banco». Sin embargo, «el reconocimiento al BEI de tal autonomía funcional no tiene por consecuencia apartarlo totalmente de las [entonces] Comunidades y eximirle de toda regla del [entonces] Derecho comunitario. En efecto, resulta especialmente del artículo 130 del Tratado [actual art. 309 TFUE] que el BEI está destinado a la realización de los objetivos de la [entonces] Comunidad; por tanto, el Banco se inscribe, en virtud del Tratado, en el marco comunitario»5. Del BEI, según establece ese mismo artículo 308 TFUE, son miembros los Estados miembros, los cuales suscriben el capital del BEI en las cantidades que se recogen en el Protocolo anejo a los Tratados sobre los Estatutos del BEI. En virtud de estos Estatutos, el BEI será administrado y dirigido por un Consejo de Gobernadores, un Consejo de Administración 5 Sentencia de 3 de marzo de 1988, as. 85/86, Comisión c. Consejo de Gobernadores del BEI, Rec. 1988, p. 1281 paras. 28 y 29.

Autonomía

Miembros y órganos

174


y un Comité de Dirección. El primero y principal, el Consejo de Gobernadores, está compuesto por los ministros que designen los Estados miembros. Se reúnen en Luxemburgo. 5. EL ACCESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN

Requisitos

Objetivo

Categorías

Selección. Fases de la oposición

Las instituciones de la UE seleccionan a sus funcionarios por medio de oposiciones generales. Estas oposiciones constan de una serie de exámenes en los que compiten los candidatos y están abiertas a todos los ciudadanos de la Unión que cumplan los criterios requeridos, por lo que se ofrece a todos los candidatos una oportunidad equitativa de demostrar sus capacidades, garantizándose una selección basada en el mérito, en cumplimiento de la igualdad de trato. Los requisitos que, por regla general, se establecen para poder realizar las oposiciones son los siguientes: (a) Ser ciudadano de uno de los 28 Estados miembros de la Unión; (b) Hablar correctamente dos idiomas oficiales de la Unión, de los cuales uno sea inglés, francés o alemán; y (c) Tener las cualificaciones que exija la convocatoria. El objetivo que se persigue con estas oposiciones generales no es cubrir un determinado puesto, sino constituir una lista de reserva para la contratación, de tal manera que los candidatos que superan una oposición quedan inscritos en una lista de reserva a la que recurren las instituciones en función de sus necesidades. Las diferentes categorías existentes son las siguientes: (a) Administrador, para el que se exige un título universitario; (b) Lingüista, para el que se exige un título universitario; (c) Asistente, para el que se exige un título de secundaria; y (d) Perfiles especiales, para los que, según el caso, se puede exigir una determinada titulación. Con objeto de seleccionar a los mejores candidatos de conformidad con las condiciones definidas en el anuncio de oposición, se nombra un tribunal, que debe, por un lado, evaluar el nivel de los conocimientos y, por otro, determinar las personas mejor cualificadas basándose en sus méritos. La Oficina Europea de Selección de Personal (más conocida por sus siglas inglesas EPSO), es la que se encarga de gestionar el acceso a la función pública de la Unión. Las oposiciones pueden organizarse en ciclos anuales o según las necesidades específicas de las instituciones. Una candidatura a una oposición consta de dos fases: a) Primero, la inscripción por vía electrónica, esto es, se deberá abrir una cuenta en línea («cuenta EPSO») en el sitio http://www.eu-careers.eu/


175

e inscribirse como candidato. Esta cuenta permite estar al corriente de los procesos de selección, de confirmar su solicitud y de estar en contacto con el equipo de selección. Para las oposiciones que lo prevean, la EPSO organiza test de acceso a las oposiciones generales según las condiciones indicadas en el anuncio de oposición. Si se cumplen los criterios exigidos en el anuncio de oposición para participar en los test de acceso, la persona en cuestión será invitada, a través de su «cuenta EPSO», a reservar una fecha dentro de un período determinado que será comunicado en la invitación. Tras los test de acceso, los candidatos son invitados al Centro de Evaluación para que se examinen de los elementos que recoja cada oposición. Estos elementos pueden ser los siguientes: estudio de caso en el ámbito exigido, ejercicios referentes a las competencias profesionales, presentación oral, entrevista estructurada, ejercicio en grupo, pruebas prácticas de lengua, test de razonamiento verbal, test de razonamiento numérico, test de razonamiento abstracto, test de juicio situacional. b) Segundo, la transmisión de un expediente de candidatura completo. Salvo que se indique lo contrario en el anuncio de oposición, el expediente sólo debe presentarse en una fase posterior y únicamente si se le invita a hacerlo. Debe entenderse por expediente completo el que incluye una copia de su formulario de candidatura, firmado, junto con todos los justificantes exigidos. Al término de la oposición, el tribunal elabora la lista de reserva con los nombres de los aprobados en esa oposición para, posteriormente, transmitirla a las instituciones, que son las únicas responsables de la contratación. La lista de reserva y su fecha de expiración se publicarán en el DO y el portal electrónico de la EPSO. BIBLIOGRAFÍA ESPECÍFICA Andrés Sáenz de Santamaría, P.; González Vega, J., y Fernández Pérez, B.: «El siste ma jurídico institucional de la UEM», en Derecho de la Unión Europea, Bases de conocimiento jurídico, Iustel, 2009 (http://www.iustel.com). Bermejo García, R., y Garciandía Garmendia, R.: «El Banco Europeo de Inversiones», en Derecho de la Unión Europea, Bases de conocimiento jurídico, Iustel, 2010 (http:// www.iustel.com). Calonge Velázquez, A., y Sanz Rubiales, I.: El Comité de las Regiones. Análisis de una ¿futura institución?, Comares, Granada, 2000. Fuentetaja Pastor, J. Á.: Función pública comunitaria, Marcial Pons, Madrid, 2000. Huici Sancho, L.: El Comité de las Regiones: su función en el proceso de integración europeo, Universidad de Barcelona, 2003. Louis, J.-V.: «Aspectos jurídicos de la realización de la Unión Económica y Monetaria», en G. C. Rodríguez Iglesias y D. J. Liñán Nogueras (dirs.), El Derecho Comunitario Europeo y su aplicación judicial, CGPJ-Universidad de Granada-Civitas, Madrid, 1993, pp. 211-270.

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Mangas Martín, A.: «Los órganos auxiliares: El Comité de Representantes Permanentes (COREPER). El Comité Económico y Social. El Comité Consultivo de la CECA y el Tribunal de Cuentas», en E. García de Enterría, J. D. González Campos y S. Muñoz Machado (dirs.), Tratado de Derecho Comunitario europeo. Estudio sistemático desde el Derecho español, t. I, Civitas, Madrid, 1986, pp. 147-191. Millán Moro, L.: «El Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones», en Derecho de la Unión Europea, Bases de conocimiento jurídico, Iustel, 2001 (http://www.iustel. com). — «Los medios (privilegios e inmunidades; función pública comunitaria) y las sedes», en D erecho de la Unión Europea, Bases de conocimiento jurídico, Iustel, 2002 (http:// www.iustel.com). Navarro Batista, N.: «La financiación de la Unión Europea y el Tribunal de Cuentas», en Derecho de la Unión Europea, Bases de conocimiento jurídico, Iustel, 2009 (http://www. iustel.com). Prado Prado, G.: La autoridad monetaria en el sistema institucional de la Unión Europea, Tecnos, Madrid, 2006. Sánchez Barrueco, M. L.: El Tribunal de Cuentas Europeo: la superación de sus limitaciones mediante el principio de colaboración, Dykinson, Madrid, 2008. Serra Cristóbal, R.: El Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas, McGrawHill, Madrid, 1996.

PÁGINAS WEB Tribunal de Cuentas: http://eca.europa.eu/portal/page/portal/eca_main_pages/home. BCE: http://www.ecb.europa.eu/home/html/lingua.es.html. CES: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.es.home. Comité de las Regiones: http://www.cor.europa.eu/pages/HomeTemplate.aspx. BEI: http://www.eib.europa.eu (en alemán, francés o inglés). Trabajar para la UE: http://europa.eu/about-eu/working-eu-institutions/index_es.htm.

TERCERA PARTE

EL DERECHO DE LA UNIÓN Y SU APLICACIÓN

LECCIÓN 7.ª

EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA (I)1 1. CONSIDERACIONES GENERALES El DUE es un ordenamiento jurídico que tiene su propio sistema de fuentes y que, en tanto que ordenamiento jurídico, comprende a los Tratados constitutivos (componente esencial, tal como han sido reformados, del llamado «Derecho originario» o «Derecho primario» de la UE, junto a los principios generales del Derecho) y al Derecho producido por la Unión («Derecho derivado» o «Derecho secundario» de la UE); este Derecho derivado es producido o elaborado por la Unión por sí sola («Derecho derivado institucional») o a través del acuerdo con terceros Estados u Organizaciones Internacionales (acuerdos internacionales o «Derecho derivado convencional»). En efecto, como todo ordenamiento jurídico vigente, el DUE es un sistema dinámico y, a lo largo de su vigencia, no sólo ha conocido diversas reformas en los Tratados constitutivos, sino también toda una producción normativa de Derecho derivado, elaborado por las instituciones en ejercicio de las competencias que los Estados miembros les atribuyen con base en los Tratados constitutivos, esto es, en desarrollo y aplicación de esos Tratados. Esa elaboración de Derecho por la Unión y la creación de derechos y obligaciones para los operadores jurídicos son manifestación de dos de las principales características del proceso de integración europea. Ciertamente, el establecimiento de la UE en 1992 comportó una mayor complejidad, particularmente al diversificarse el Derecho aplicable, en lo que se refiere tanto a los actos normativos como a los procedimientos de su adopción. En virtud del TUE, al Derecho originario y al Derecho derivado del «primer pilar» o «pilar comunitario» [Derecho propio de la CECA, la C(E)E y la CEEA o Euratom] —en el que era plenamente aplicable el sistema tradicional de producción normativa y cuya producción normativa o Derecho derivado se ha conocido tradicionalmente como «acervo comunitario»— se sumó el Derecho originario y Derecho derivado de las «otras formas de cooperación» (los otros «pilares»: la PESC, de un lado, y, de otro, 1

Lección elaborada por la Dra. Marycruz Arcos Vargas. [179]

Derecho originario y Derecho derivado

Evolución del DUE: Tratado de Maastricht

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Tratado de Ámsterdam

Tratado de Lisboa

Derecho de las cooperaciones reforzadas

El «acervo de la Unión»


la CAJI, luego CPJMP). El Derecho derivado de esas otras formas de cooperación también partía del Derecho originario, pero, dado que en este caso no se producía una asignación equivalente de competencias a la UE, se adoptaba conforme a unos procedimientos distintos de elaboración del Derecho y se expresaba formalmente en distintas categorías normativas. Además, en virtud del Tratado de Ámsterdam, no sólo se «comunitarizó» o incorporó al TCE una parte de la CAJI (lo que provocó la reducción del «tercer pilar» a la sola CPJMP) y se creó el objetivo de establecer la Unión como un ELSJ, sino que también se integró en el marco de la UE el llamado «acervo de Schengen», esto es, esencialmente, los Acuerdos de 1985 y 1990 y sus desarrollos normativos, producidos hasta entonces en un ámbito paralelo, pero distinto, a las CCEE y la Unión, aunque con la participación de muchos de los Estados miembros de las CCEE o la UE. Parte de esta complejidad ha desaparecido con la entrada en vigor de la reforma de los Tratados constitutivos llevada a cabo por el Tratado de Lisboa, que, al unificar el sistema bajo el paraguas de la UE como sucesora de la CE, únicamente deja una cierta singularidad en el desarrollo normativo de la PESC, que abordaremos en el último apartado de la Lección 8.ª y, más generalmente, en la Lección 15.ª Por último, también cabe considerar la producción normativa que un grupo de Estados miembros puede desarrollar en ejercicio de las fórmulas de «cooperación reforzada» que establezcan entre sí; aunque esos actos son adoptados por las instituciones de la Unión y en desarrollo de los Tratados constitutivos, no vincularán a todos los Estados miembros de la UE, sino sólo a aquellos miembros que participen en la experiencia de cooperación reforzada y «no se considerarán acervo que deban aceptar los Estados candidatos a la adhesión a la Unión» (art. 20.4 TUE). Por tanto, existe todo un «acervo de la Unión» —aunque, en un ámbito específico, también se habla de un acervo en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia, que incluye el «acervo de Schengen»— que está formado por el conjunto de producciones normativas con fundamento en distintas bases jurídicas contempladas en los Tratados constitutivos y que, con la salvedad de los actos adoptados en las cooperaciones reforzadas, forma el conjunto del ordenamiento jurídico que deben aceptar los Estados miembros que se adhieran a la UE. 2. EL DERECHO DE LA UNIÓN Y SUS FUENTES El DUE es un ordenamiento jurídico «propio» que tiene su base en los Tratados constitutivos —componente esencial, como hemos dicho, del Derecho originario— y que, como tal, tiene su propio sistema de fuentes,

LEC. 7.ª: EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA (I)

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a través del que la Unión elabora actos legislativos y no legislativos —el Derecho derivado—. 2.1. El Derecho de la Unión como ordenamiento jurídico «propio» Desde la creación en 1951 de la primera Organización Internacional de integración en Europa, la CECA, y después con las Comunidades de 1957, CEE (luego CE) y CEEA, se originó un ordenamiento jurídico «propio» —un conjunto de normas jurídicas que rigen una determinada sociedad de acuerdo con unos valores y principios, conforme a la concepción de Kelsen— cuyas características esenciales han permanecido casi inalteradas hasta la actualidad, incluso tras el establecimiento de la UE en 1992 y la reciente sustitución de la CE por la UE. En efecto, el conjunto de principios y normas jurídicas de que se compone el DUE tiene vocación de ser considerado un «ordenamiento jurídico» en sí, en el sentido de no ser sólo una agregación de principios y normas, sino un conjunto ordenado para la obtención de determinados objetivos y con sus propias reglas y procedimientos de elaboración y aplicación, todo conforme a unos valores en los que se basa la Unión y dentro de los límites determinados por los Estados miembros en los Tratados constitutivos. En este sentido, en sus primeras sentencias, el Tribunal se preocupó de dejar claro este concepto, de modo que llegó a afirmar que el DUE «constituía un nuevo ordenamiento jurídico de DI» (Van Gend en Loos, 19632), para un año más tarde concretar que se trata de un «ordenamiento jurídico propio» (Costa c. ENEL, 19643). El marco normativo básico de referencia de la UE y su Derecho son los Tratados constitutivos. Partiendo del principio de atribución de competencias, al ratificar esos Tratados los Estados miembros de la Unión, que en tanto que Estados soberanos son titulares de las competencias con carácter de plenitud, prestan su consentimiento para que determinadas competencias sean ejercidas por la Unión con base en las reglas y procedimientos previstos en tales Tratados. De este modo, los Tratados constitutivos son la «Gründnorm» o norma de base y referencia en la que se determinan los ámbitos materiales en los que la Organización tiene competencias y los procedimientos por los que las instituciones establecidas en

2 Sentencia de 5 de febrero de 1963, as. 26/62, NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos c. Administración fiscal holandesa, Rec. 1963, p. 333. 3 Sentencia de 15 de julio de 1964, as. 6/64, Flaminio Costa c. E.N.E.L., Rec. 1964, p. 99.

Sentencias van Gend en Loos y Costa c. ENEL

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Límites a la plenitud del DUE


esos mismos Tratados alcanzarán los objetivos previstos, incluida la elaboración de normas jurídicas. Y si todo ordenamiento jurídico tiene vocación de plenitud, en el DUE dicha plenitud sólo podrá alcanzarse en los ámbitos de competencia material de la UE, ya que al tratarse de una Organización Internacional carece de la plenitud de competencias de la que gozan los Estados y sólo tiene las competencias en los ámbitos atribuidos por los Estados miembros, que, como nos recordó el TC federal alemán en 1993, son los únicos «dueños de los Tratados»4. Los Tratados constitutivos son considerados, de este modo, el Derecho originario de la UE. Este Derecho originario establece los límites de la actuación de las instituciones, incluida la actuación normativa; puesto que el fundamento de las normas jurídicas adoptadas por las instituciones se encuentra en los Tratados constitutivos, a los que se tiene que supeditar toda la actuación normativa de las instituciones, el Derecho producido por la Unión es calificado como Derecho derivado de la UE. 2.2. Las fuentes del Derecho de la Unión

Derecho originario y voluntad de los Estados

Con ánimo de clarificar, y aunque no existe en el DUE una disposición en la que se enumeren las fuentes de ese Derecho —análoga al art. 1 del Código civil para el Derecho español o, en cierta medida, salvadas las distancias porque en verdad no es un catálogo de fuentes del DI, al art. 38 del Estatuto de la CIJ—, podemos identificar un catálogo de fuentes del DUE que parte esencialmente de una summa divisio entre el Derecho originario y el Derecho derivado y que combina la voluntad o acuerdo de los Estados miembros y la voluntad de la Unión expresada a través de sus instituciones. El Derecho originario está formado esencialmente por los Tratados constitutivos, tal como han sido reformados, complementados o adaptados, y esos Tratados y sus reformas más relevantes son en sí, en último extremo, resultado de la voluntad de los Estados miembros, ordinariamente expresada en el seno de una CIG y formalizada de conformidad con las respectivas normas constitucionales de esos Estados (arts. 54.1 TUE, 357 TFUE y 48.4 TUE). Esa aprobación o ratificación por los Estados miembros es precisa también para: (a) las adaptaciones que la admisión de un Estado supone en lo relativo a los Tratados constitutivos y que son objeto 4 Sentencia de 12 de octubre de 1993 sobre la constitucionalidad del Tratado de Maastricht, traducida al castellano y reproducida en Revista de Instituciones Europeas, n.º 20, 1993, pp. 975-1030.


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de acuerdo entre los Estados miembros y el Estado candidato (art. 49 TUE); y (b) la entrada en vigor de determinadas decisiones o disposiciones adoptadas por el Consejo Europeo (por ejemplo, la revisión de los Tratados constitutivos a través del procedimiento simplificado del art. 48.6 TUE o las decisiones previstas en el art. 42.2 TUE) o por el Consejo (p. ej., arts. 25, 218.8, 223.1, 262 o 311 TFUE). Por el contrario, otros supuestos de revisión de los Tratados constitutivos —la llevada a cabo a través del procedimiento simplificado del art. 48.7 TUE—, descansa simplemente en la decisión del Consejo Europeo, en la falta de oposición de los Parlamentos nacionales y en la aprobación previa del PE. Pero el Derecho originario se expresa, también, a través de principios generales del Derecho que, identificados a través de la jurisprudencia del Tribunal, han servido esencialmente de fundamento para protección de los derechos humanos en el seno de la Unión. En efecto, hasta la promulgación de la CDFUE, la protección de los derechos humanos no tenía más base que la consideración de que los derechos fundamentales que garantiza el CEDH y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros forman parte del DUE como principios generales, y así se ha recogido explícitamente después en los propios Tratados constitutivos (art. 6.3 TUE). Puede señalarse que las costumbres no están excluidas en el sistema de fuentes del DUE; no obstante, dada la profusión normativa de las instituciones, las normas consuetudinarias, como normas no escritas, encuentran escaso campo de aplicación. Por otra parte, el Derecho derivado está fundamentalmente compuesto por la producción normativa de las instituciones, adoptada en ejercicio de las competencias atribuidas a la Unión en los Tratados constitutivos, que establecen los límites y criterios de validez del Derecho derivado; puede interpretarse que ese Derecho derivado incluye también, por un lado, aunque sometidos al DI, a los acuerdos internacionales celebrados por la Unión o por la Unión y los Estados miembros con terceros Estados y Organizaciones Internacionales, y, por otro, aunque no adoptados originalmente por o en el seno de la Unión, el «acervo de Schengen» integrado en el marco de la UE en 1997. Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa también se preveía la adopción por los Estados miembros de acuerdos destinados a facilitar la consecución de los objetivos de la UE («convenios complementarios» adoptados en virtud del antiguo art. 293 TCE); aunque ahora ha desaparecido dicha base jurídica, nada impide que en aquellas materias que no sean competencia exclusiva de la UE, los Estados miembros puedan llevar a cabo acuerdos internacionales entre sí, que, no siendo estrictamente parte del ordenamiento jurídico de la UE, faciliten su aplicación. En cualquier caso, los actos legislativos y otros actos, inclui-

Principios generales del Derecho

Derecho derivado y voluntad de la Unión

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Relevancia de la jurisprudencia del Tribunal


dos los actos adoptados en aplicación de los Tratados constitutivos en el ámbito de la PESC, son expresión de la voluntad de la Unión, formalizada a través de la actuación de sus instituciones y conforme a determinados equilibrios institucionales. Es necesario, por último, hacer una referencia especial a la relevancia de la jurisprudencia del Tribunal en el desarrollo del DUE y en la definición de los principios que lo caracterizan. En efecto, el Tribunal tiene como misión «garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados» (art. 19 TUE) y, asumiendo esta función desde el principio y dada la naturaleza incompleta de los primeros Tratados constitutivos, el Tribunal no sólo ha garantizado el Derecho, sino que a través de su interpretación y aplicación lo ha «desarrollado progresivamente». Aunque las sentencias, autos y dictámenes que emite tienen los efectos jurídicos previstos por los Tratados constitutivos en cada caso y no le vinculan en pronunciamientos posteriores, es innegable la labor «pretoriana» que ha realizado el Tribunal, sobre todo durante los primeros años de aplicación de los Tratados constitutivos. De este modo, es especialmente significativa la labor del Tribunal como intérprete auténtico, deduciendo de la letra de los Tratados constitutivos grandes principios constitucionales sin los que el fenómeno de integración en Europa sería incomprensible (por ejemplo, los principios de autonomía, efecto directo o primacía del DUE o los principios que sirven de fundamento al mercado interior, como el del «reconocimiento mutuo»). 3. LOS TRATADOS CONSTITUTIVOS, SU REVISIÓN Y SU ÁMBITO DE APLICACIÓN Como antes se señaló, la norma fundamental en la Unión está formada por los Tratados constitutivos. Estos Tratados contienen normas convencionales que responden a las características propias de estas normas de origen internacional y, más concretamente, a las que acuerdan los Estados con la finalidad de crear una Organización Internacional; de ahí que a los tratados internacionales que tienen esa finalidad, como los vigentes TUE y TFUE, se les denomine Tratados constitutivos o fundacionales (de una Organización Internacional). 3.1. Las dimensiones internacional y «constitucional» de los Tratados constitutivos

La dimensión internacional o convencional

Los Tratados constitutivos no son el fruto de un «proceso constituyente», sino de la puesta en común de las voluntades de los Estados miembros,


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que aceptan atribuir a la Unión el ejercicio de sus competencias en determinadas materias, para que la Unión las ejerza bien de forma exclusiva, o bien de forma compartida o complementaria a las competencias que continúan ejerciendo los Estados miembros. Es, por tanto, el acuerdo de los Estados miembros el que permite fijar unos objetivos de la Unión, unas competencias propias de la Unión y una infraestructura institucional de la Unión dotada de capacidades para alcanzar los objetivos previstos a través de la adopción de actos mediante los procedimientos legislativos y no legislativos regulados en los Tratados constitutivos. Es cierto que, a pesar de contener normas convencionales, regidas por el DI, los Tratados constitutivos tienen una innegable dimensión «constitucional» por sus contenidos y su preeminencia sobre cualquier otra norma del sistema. Incluso el Tribunal ha llegado a calificarlos como la «carta constitucional de una [Unión] de Derecho» (asunto Partido ecologista «Los Verdes» c. PE, 19865, y dictamen de 1991 sobre la creación del EEE6). En tanto que norma fundamental o esencial, los Tratados constitutivos establecen los principios, los objetivos, la atribución de competencias, el sistema institucional y las funciones previstas para alcanzar los objetivos, constituyendo parámetro de validez para el desarrollo normativo que puedan realizar la Unión y sus instituciones (como pone de manifiesto el art. 2.6 TFUE) y sirviendo de fundamento para la interposición ante el Tribunal de los recursos de anulación o de omisión o de la excepción de ilegalidad. Pero la adopción de estas normas sin un «proceso constituyente» y su contenido las distancia de lo que tradicionalmente conocemos como elementos básicos de una Constitución, pues, a pesar de concebirse en parte como «tratados-marco», junto a determinaciones puramente «constitucionales» los Tratados constitutivos también recogen regulaciones materiales específicas que bien podrían abordarse en normas de menor rango y, en cualquier caso, no en el Derecho originario. El abandonado Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, de 2004, al que nos referimos en la Lección 1.ª, trató de reorganizar el Derecho originario; no obstante, no eliminaba esta «disfunción», pues seguía incorporando muchas de estas normas que carecen de relevancia «constitucional», particularmente las que se recogían en la parte III sobre políticas y funcionamiento de la Unión. Como se sabe, ese Tratado nunca llegó a entrar en vigor y la solución vigente tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa sigue basada en la dualidad de Tratados constitutivos que trajo consigo la adop5 Sentencia del TJCE de 23 de abril de 1986, as. 294/83, Partido ecologista «Les Verts» c. PE, Rec. 1986, p. 1339. 6 Dictamen 1/91, de 14 de diciembre de 1991 – Proyecto de acuerdo entre la Comunidad, por una parte, y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio, por otra parte, sobre la creación del Espacio Económico Europeo, Rec. 1991, p. I-6079.

La dimensión «constitucional»: sentido y límites

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Relevancia «constitucional» de la CDFUE


ción del TUE en 1992 (esencialmente el TUE y el entonces TCE) y en la doble dimensión, constitucional e internacional o convencional, de los Tratados constitutivos: persisten dos instrumentos distintos, aunque ambos con el mismo rango (art. 1 TUE), en los que, ahora más evidentemente, las normas con mayor dimensión «constitucional» se contienen en el TUE, por una parte, y, por otra, las que no gozan de tal dimensión o son más detalladas se contienen en el TFUE (en este sentido, por ejemplo, es ilustrativo lo dispuesto en el art. 13.3 TUE sobre las instituciones). No obstante, atendiendo a esa diferenciación, podría considerarse que algunas normas recogidas en uno y otro Tratado deberían tener una ubicación distinta. Junto a estos dos Tratados constitutivos es necesario añadir una norma de evidente relevancia «constitucional», la CDFUE, pues, aunque no se reproduce en los Tratados constitutivos vigentes —como sin embargo hacía el Tratado de 2004 en su parte II—, de conformidad con el artículo 6 TUE tiene idéntico valor jurídico que los Tratados constitutivos. Por eso a la CDFUE se la conoce como «el tercer Tratado». 3.2. Los Tratados constitutivos y otras normas que los completan o modifican

Devenir de los Tratados originarios

TFUE, TCEEA y TUE

Si la norma fundamental para la Unión son los Tratados constitutivos, es necesario apuntar que —además de los principios generales del Derecho— el bloque de normatividad esencial o «constitucional» del Derecho originario está compuesto también por otras normas. En efecto, el conjunto de normas que conforman el Derecho originario se ha ido incrementando con el propio desarrollo de la UE, y los iniciales Tratados constitutivos de las primeras Organizaciones Internacionales (CECA, CEE y CEEA) adoptados en la década de 1950 se han visto: por lo que respecta al TCEE y TCEEA, revisados, complementados y adaptados por un número creciente de otros tratados o instrumentos convencionales posteriores que sólo excepcionalmente han sustituido al anterior; por lo que respecta al TCECA, como sabemos, dicho Tratado, adoptado en París el 18 de abril de 1951 y en vigor desde el 23 de julio del siguiente año, por tener un plazo de vigencia de cincuenta años tras su entrada en vigor, expiró en 2002. Hoy día, por tanto, los Tratados constitutivos de la UE son, de un lado, el TFUE, nueva denominación del Tratado firmado en Roma el 25 de marzo de 1957 por el que se estableció la entonces CEE, y, por otro, el TUE, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, que se presentó como «elemento generador de una unión» (J. V. Louis), aunque la UE tuviera


187

entonces su fundamento en las CCEE, que no desaparecieron, y en las otras formas de cooperación previstas (PESC y CAJI). Tras la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa, el TCEEA o Euratom, aún en vigor, sigue siendo el Tratado constitutivo de una Organización Internacional, la CEEA, que no ha sido sustituida por la UE. En definitiva, el TUE y el TCEE, tal como han sido reformados posteriormente (de las sucesivas reformas del TCEE, luego TCE, resulta el vigente TFUE), junto con sus anexos y protocolos, así como la CDFUE, forman desde 1 de diciembre de 2009, cuando entró en vigor el último Tratado de reforma, el Tratado de Lisboa, lo que puede considerarse el «acta fundacional» o fundamento constitutivo de la UE. Retomando la evolución reseñada en la Lección 1.ª, podríamos clasificar las revisiones o adaptaciones de los iniciales TCEE y TUE en dos grandes grupos: a) las adaptaciones que se incorporan a través de los Tratados y las Actas de Adhesión de nuevos Estados miembros; y b) las que suponen una reforma estructural, bien reformas puntuales o bien reformas más generales. a) Cada vez que la UE, y antes la C(E)E, ha vivido un proceso de ampliación de sus Estados miembros, dicha ampliación ha sido el fruto de una negociación que concluye con un tratado y un acta de adhesión que son acuerdos internacionales que deben ser firmados y ratificados por el Estado candidato y todos los Estados miembros. En cada una de estas actas de adhesión se incorporan necesariamente adaptaciones de los Tratados constitutivos, tanto en las disposiciones institucionales como en su ámbito de aplicación. De este modo, las actas de adhesión, que son múltiples y han sido diversas (G. Isaac) en los seis procesos de ampliación hasta ahora llevados a cabo, se incorporan al bloque de normatividad «constitucional». Este conjunto lo componen los siguientes instrumentos (por orden cronológico): — Tratado de adhesión y Acta relativa a las condiciones de adhesión y a las adaptaciones de los Tratados del Reino de Dinamarca, de Irlanda y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, de 22 de enero de 1972, y decisión de adaptación de 1973; — Tratado de adhesión y Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Helénica y a las adaptaciones de los Tratados, de 24 de mayo de 1979; — Tratado de adhesión y Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa y a las adaptaciones de los Tratados, de 12 de junio 1985; — Tratado de adhesión y Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, la República de Finlandia y el Reino de Suecia

Clasificación de las revisiones de los Tratados originarios

Adaptaciones (Tratados y Actas de Adhesión)

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y a las adaptaciones de los Tratados, de 16 de mayo 1994 y decisión de adaptación de 1995; y — Tratado de adhesión y Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados, de 16 de abril 2003, y Apéndices, y Tratado de adhesión, Protocolo relativo a las condiciones y al procedimiento de admisión y Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Bulgaria y de Rumanía y a las adaptaciones de los Tratados, incluidos sus anexos y apéndices, de 25 de abril de 2005. — Tratado de adhesión y acta relativa a las condiciones de la adhesión de la República de Croacia y las adaptaciones de los Tratados de 9 de diciembre de 2011 (DO 24.12.2012), en vigor desde 1 de julio de 2013. Reformas estructurales

AUE

b) Pero también han sido numerosas las reformas estructurales de los Tratados constitutivos desde sus comienzos. La primera que quizás cabría destacar fue realizada en mismo día de la firma del TCEE y el TCEEA en 1957 a través del Convenio sobre determinadas instituciones comunes (que fusionó los Tribunales y las Asambleas previstas en cada uno de los Tratados de 1951 y 1957), que entró en vigor al propio tiempo que los Tratados constitutivos y, a continuación, también el Convenio de 1965, denominado «Tratado de fusión de los ejecutivos», por el que se establece una Comisión única y un Consejo único para las tres Comunidades entonces existentes; ambos Convenios fueron derogados por el Tratado de Ámsterdam, aunque no así su filosofía de administración única, que pervive hoy por supuesto en la UE, pero también en la CEEA. Después de estas primeras reformas estructurales se sucedieron un conjunto de reformas parciales, pero no sin importancia, por las consecuencias posteriores que han tenido. Así, los Tratados por los que se modifican determinadas disposiciones presupuestarias de 22 de abril de 1970 y 22 de julio de 1975, instaurando el actual «sistema de recursos propios», o el Tratado por el que se modifican los Estatutos del BEI, de 10 de julio de 1975. Junto a estas reformas puntuales de los Tratados constitutivos, la saga de las grandes reformas generales se inició con el AUE, de febrero de 1986 y en vigor desde el 1 de julio de 1987. A partir de esta reforma, los Estados miembros ya comienzan a plantearse si efectivamente podían continuar en la tensión permanente entre ampliación y profundización o si era necesario dar un salto cualitativo. Desde los orígenes del proceso de integración europea se sobreentendía que sería un salto «hacia la integración» o, en palabras del preámbulo del TUE, hacia una «unión cada vez más estrecha


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entre los pueblos de Europa», pero esta idea ha sido matizada con el Tratado de Lisboa, que introduce la posibilidad de que la revisión ordinaria de los Tratados constitutivos tenga por finalidad no sólo aumentar, sino también reducir las competencias atribuidas a la Unión por los Estados miembros [art. 48.2 TUE y Declaración (n.º 18) aneja al Tratado de Lisboa]. Tras el AUE, que no era más que un programa de trabajo a corto plazo dedicado a conseguir el objetivo del mercado interior, se procuró un salto cualitativo con la firma en Maastricht en 1992 del TUE. La constitución de esta nueva entidad, en 1992 todavía sin un reconocimiento expreso de la personalidad jurídica, dio lugar a unas reformas encadenadas por las que en cada reforma que se producía se preveía la siguiente. De este modo, la versión adoptada en Maastricht del TUE preveía en su artículo N una reforma para 1996 cuyo fruto fue el Tratado de Ámsterdam de 1997 (que entró en vigor en 1999), que a su vez previó la reforma del Tratado acordada posteriormente en Niza, en 2001, en vigor desde 2003. Por último, y tras un alterado episodio por el que se cambiaba el sistema de reforma de los Tratados constitutivos que nunca llegó a entrar en vigor (previsto en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa), se acordó la hasta ahora última gran reforma a través del Tratado de Lisboa, de 2007 y en vigor desde el 1 de diciembre de 2009. En conclusión, junto a los principios generales del Derecho, el Derecho originario en vigor lo constituyen en la actualidad, tal como han sido reformados o adaptados por los sucesivos instrumentos a los que nos hemos referido anteriormente (Tratados y Actas de Adhesión, AUE, TUE y Tratados de Ámsterdam, Niza y Lisboa, esencialmente): el TUE y el TFUE (conforme a la denominación que el Tratado de Lisboa ha reservado para el hasta entonces TCE) y el TCEEA (tal como queda modificado por el Protocolo n.º 2 anexo al Tratado de Lisboa). Estos Tratados se acompañan por numerosos Protocolos y Anexos, que forman parte integrante de los mismos (como dispone, por ejemplo, el art. 51 TUE respecto de los Protocolos y Anexos del TUE y TFUE); para la interpretación de los Tratados —pero sólo para su interpretación, porque las Declaraciones son una expresión política y no tienen efecto jurídico vinculante alguno— son relevantes las numerosas Declaraciones que se anexan al Acta Final de la CIG que adopta los Tratados, la última la CIG que adoptó el Tratado de Lisboa. Por último, la CDFUE es parte del Derecho originario, tal como quedó adaptada el 12 de diciembre de 2007. Con ánimo de simplificar el conjunto del Derecho originario vigente en un determinado momento, es habitual encontrar versiones consolidadas de los Tratados constitutivos en las que el Derecho escrito en ese momento en vigor se recoge en un único documento. Estas versiones consolidadas

Tratado de Maastricht: TUE

Tratados de Ámsterdam y Niza

Tratado de Lisboa

Protocolos, Anexos y Declaraciones

«Versiones consolidadas»

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se publican en el DOUE, en su serie C (Comunicaciones e Informaciones), y con la advertencia en su primera página de que sólo constituye un «instrumento de documentación». De este modo, la última de las versiones consolidadas existentes es la que se publicó el 26 de octubre de 2012 (DO C 326), en la que se recoge la versión consolidada del TUE (55 artículos), la versión consolidada del TFUE (358 artículos), 37 Protocolos, dos Anexos, 65 Declaraciones y las tablas de correspondencias que se aprobaron en virtud del Tratado de Lisboa. No obstante, el Derecho originario de la UE es extremadamente dinámico. Pueden existir reformas puntuales no recogidas en la última de las versiones consolidadas publicadas pero esto no obsta en absoluto para su plena vigencia, conforme a la advertencia de la primera página de las versiones consolidadas. 3.3. Procedimientos de revisión de los Tratados constitutivos

Procedimientos del art. 48 TUE y otros procedimientos de revisión

Los Tratados constitutivos se fundamentan en la voluntad de los Estados —consentimiento de cada uno de los Estados formalizado a través de la firma y ratificación conforme a sus respectivas normas constitucionales— y, por eso, es lógico que, además, las reformas más importantes de esos Tratados requieran asimismo la prestación del consentimiento de todos y cada uno de los Estados partes; de ahí la dificultad del procedimiento de revisión. En efecto, en sus dimensiones internacional y constitucional, los Tratados constitutivos regulan un procedimiento de revisión complejo que trata de buscar un equilibrio: por una parte, no puede dejar de atenderse a la voluntad de los Estados miembros, pues siendo esos Estados los titulares de las competencias, su voluntad debe generalmente estar presente al final del procedimiento de reforma; y, por otra, debe tratar de evitar bloqueos que impidan avanzar en el proceso de integración europea. Además, en los distintos procedimientos de revisión de los Tratados constitutivos participan —con una participación desigual— distintas instituciones de la Unión, e incluso los Parlamentos nacionales, adicionalmente a lo dispuesto en las normas constitucionales de los Estados. En este sentido, el artículo 48 TUE regula esa revisión contemplando en verdad dos variantes distintas: el procedimiento de revisión ordinario y los procedimientos de revisión simplificados de los Tratados constitutivos. Pero, además, los Tratados constitutivos prevén otra gradación de la intensidad de la voluntad de los Estados miembros necesaria para determinadas reformas puntuales: en particular, algunas partes de los Estatutos del SEBC y del BCE, del Tribunal y del BEI, contenidos en Protocolos que son parte integrante de los Tratados constitutivos, pueden ser refor-


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madas por el PE y el Consejo con arreglo al procedimiento legislativo ordinario [arts. 129.3, 281(2) y 308(3) TFUE, respectivamente]. De este modo, a través de la complementariedad o el «juego» normativo de reenvíos entre los Tratados constitutivos (en realidad, de algunas disposiciones del TFUE relativas al SEBC y BCE, al Tribunal y al BEI) y esos Estatutos contenidos en Protocolos, los Estados miembros facilitan el «ajuste» en unas determinadas circunstancias del Derecho originario (por ejemplo, la actuación en Pleno del Tribunal de Justicia, art. 251 TFUE; los asuntos que requieren la intervención de abogados generales, art. 252 TFUE; etc.) flexibilizando dicho «ajuste» a través de la reforma de los Estatutos dentro de las posibilidades normativas abiertas por los Tratados constitutivos y sin necesidad de revisar dichos Tratados conforme a lo previsto en el artículo 48 TUE. Al margen de estos supuestos, el procedimiento de revisión ordinario es de aplicación cuando se pretende reformar el TUE (incluidas las referencias a la CDFUE contenidas en el art. 6.1) y buena parte del TFUE, mientras que los procedimientos simplificados sólo serán de aplicación para revisar las disposiciones de la parte tercera del TFUE (políticas y acciones internas de la UE), para el paso de la unanimidad a la mayoría cualificada como procedimiento de adopción de las decisiones del Consejo o para el paso de un procedimiento legislativo especial al procedimiento legislativo ordinario. Debe subrayarse que, a pesar de toda la regulación exhaustiva de los procedimientos de revisión de los Tratados constitutivos, no puede olvidarse que esos Tratados son tratados internacionales que se rigen por los principios y normas del DI codificados esencialmente en la Convención de Viena sobre Derecho de los tratados de 1969 y, en este sentido, podría pensarse que incluso cabe obviar toda la fase institucional de los procedimientos de revisión si los Estados miembros —las Altas Partes Contratantes en los Tratados constitutivos— están de acuerdo. Pero, si no un incumplimiento de los Tratados constitutivos, que lo sería, desde luego eso desvirtuaría la institucionalización del proceso de integración europea. 3.3.1. Procedimiento de revisión ordinario El procedimiento ordinario lo puede iniciar el gobierno de cualquier Estado miembro, la Comisión —motor de la integración y guardiana del Derecho— o el PE —conciencia democrática de la UE— y se desarrolla en diversas fases en las que se pretende atender todos los intereses en presencia. Los proyectos de revisión se presentarán al Consejo, que los remite al Consejo Europeo y a los Parlamentos nacionales. Es el Consejo Europeo, por mayoría simple y tras consultar a la Comisión y al PE, el que

La iniciativa y la apertura del procedimiento

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El procedimiento tradicional...

... y la incorporación de la «Convención»

CIG y ratificación

El nuevo art. 48.5 TUE


puede decidir la apertura o no del procedimiento, convocando una «Convención» si la decisión es favorable al examen de la revisión propuesta. Tradicionalmente, y hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, tras el informe favorable del Consejo, que consultaba al PE y a la Comisión, la reforma se basaba exclusivamente en el acuerdo de los Estados partes y, por tanto, sólo implicaba a los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, reunidos en una CIG donde se decidían las enmiendas que debían aprobarse por los Estados de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. Este procedimiento primaba, por tanto, la dimensión internacional de los Tratados constitutivos. A partir de la experiencia del ejercicio en común de las competencias atribuidas, se puso cada vez más de manifiesto la necesidad de una participación más activa y directa de las instituciones de la Unión, y también la participación de los Parlamentos nacionales, ya que en definitiva se trataba de una integración de pueblos y ciudadanos, no sólo de gobiernos o Estados. El método de la «Convención» trata de dar respuesta a esta necesidad. La primera ocasión en la que se convocó una «Convención» fue a propósito de la elaboración de la CDFUE, y la experiencia resultó muy satisfactoria. En 2000 todo hacía pensar que el procedimiento de reforma basado exclusivamente en una CIG estaba agotado, y para la gran reforma entonces considerada necesaria en la UE se decidió de nuevo utilizar el método de la «Convención» para preparar el que sería el proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Pese al abandono de este Tratado de Roma de 2004, tras esa doble experiencia se decidió incorporar esta práctica al procedimiento de revisión ordinario a través del Tratado de Lisboa. De acuerdo con el artículo 48.3 TUE, esta «Convención» estará compuesta por representantes de los Parlamentos nacionales, de los Jefes de Estado o Gobierno de los Estados miembros, del PE y de la Comisión. Este conjunto de representantes trabajará sobre los proyectos de revisión presenta dos y adoptará una recomendación por consenso. El TUE no fija un plazo en el que tenga que pronunciarse la «Convención», pero todo hace pensar que dicho plazo lo establecerá el Consejo Europeo en cada convocatoria. Una vez adoptado un proyecto por la «Convención», es al presidente del Consejo a quien corresponde convocar la CIG imprescindible para acordar la reforma, y los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros deben aprobar la reforma de común acuerdo en tal CIG. Tal como dispone el DI de los tratados, la reforma entrará en vigor tras su ratificación por todos los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. La historia nos ha enseñado que, tras ser decidida de común acuerdo, una reforma puede quedar en vía muerta cuando llega a la fase de ratificaciones nacionales; por eso, el artículo 48.5 TUE establece que si, trans-


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curridos dos años desde la firma de un tratado de reforma de los Tratados constitutivos, las 4/5 partes de los Estados miembros lo hubieran ratificado y uno o algunos siguen encontrando dificultades, el Consejo Europeo volverá a examinar la cuestión. Es relevante obviamente evitar, sobre todo, la falta de armonía entre el acuerdo común (alcanzado por los representantes de los gobiernos de los Estados miembros en la CIG) y el consentimiento individual de cada uno de los Estados miembros (cuya expresión formal conforme a las respectivas normas constitucionales es exigida, pues la reforma no entrará en vigor sino tras su aprobación por los Estados); pero, aunque los representantes de los gobiernos representan los intereses de los Estados, el acuerdo común no siempre coincide con el interés nacional de cada Estado y a veces, en función de las circunstancias, puede ser necesario un reajuste de tales intereses. 3.3.2. Procedimientos de revisión simplificados Los procedimientos de revisión simplificados se prevén para reformas puntuales o parciales y que, en cualquier caso, no supongan un aumento de competencias de la UE. Son dos los diferentes procedimientos de revisión simplificados previstos en el TUE: uno, para reformar la tercera parte del TFUE; otro, para una revisión puramente institucional (procedimientos de decisión en el Consejo y procedimientos legislativos). Para la reforma de la tercera parte del TFUE (políticas y acciones internas de la Unión), el artículo 48.6 TUE regula un procedimiento simplificado muy similar al procedimiento ordinario, pues la iniciativa la tienen también el gobierno de cualquier Estado miembro, el PE o la Comisión, y concluye con la aprobación de la reforma por todos los Estados de acuerdo con sus respectivas normas constitucionales (aunque no se aumentan competencias, para cuyo fin necesariamente ha de seguirse el procedimiento ordinario, sigue estando muy presente que los Estados son los titulares originarios de las competencias atribuidas a la Unión); pero, entre una fase y otra, se alivia la tramitación, exigiéndose sólo el pronunciamiento del Consejo Europeo por unanimidad, previa consulta al PE y a la Comisión. Ya se ha puesto en funcionamiento por primera vez este procedimiento de reforma simplificado con ocasión de la modificación del artículo 136 TFUE. Por otra parte, el artículo 48.7 TUE, y en el artículo 31.3 TUE, se prevé un procedimiento simplificado exclusivamente para la revisión de dos aspectos institucionales del funcionamiento de la Unión (procedimiento de decisión del Consejo y, cuando procede, procedimiento legislativo). Conforme a tal procedimiento, basta la decisión del Consejo Europeo por unani-

Reforma de la tercera parte del TFUE

Reforma de dos aspectos institucionales

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midad, si bien tal decisión debe ser previamente aprobada por el PE, por mayoría, y debe transmitirse a los Parlamentos nacionales, que pueden oponerse. El ámbito de aplicación de este procedimiento es muy reducido: sólo para el paso de la unanimidad a la mayoría cualificada en las decisiones del Consejo, excluyendo aquellas decisiones que tengan repercusiones militares o de defensa, y en el ámbito del TFUE, para el paso de un procedimiento legislativo especial al ordinario. Sobre la iniciativa para poner en marcha este procedimiento simplificado, se dice que el Consejo Europeo puede adoptar la decisión de oficio; aunque nada se dice, interpretando extensivamente los apartados precedentes, podría pensarse en una decisión a instancia del gobierno de cualquier Estado miembro, la Comisión o el PE. Históricamente, el TCECA previó un procedimiento de revisión simplificado en el que la participación del Tribunal era relevante. Podría haberse pensado que la experiencia habría servido para asegurar la compatibilidad con el resto del ordenamiento jurídico de una reforma decidida por el Consejo Europeo y que no requiere aprobación por los Estados miembros, pero los Estados no lo han entendido así, y seguramente no porque se hubiera retrasado en exceso una decisión que precisa ser rápida. 3.4. Ámbitos de aplicación de los Tratados constitutivos Los propios Tratados constitutivos determinan el ámbito general de aplicación de sus disposiciones y, consecuentemente, de las normas que se adoptan en desarrollo de los mismos. Podemos identificar distintas determinaciones de los ámbitos de aplicación, atendiendo a las materias a las que se refieren las normas o al tiempo o al espacio en el que las normas se aplican o están llamadas a aplicarse; en cuanto al ámbito de aplicación personal, las normas del DUE se aplican a cualquier persona física nacional de los Estados miembros, independientemente de su nacionalidad, o persona jurídica asimilada que realice actividades afectas al ámbito de aplicación del DUE, o a la persona física que simplemente ostente la nacionalidad de un Estado miembro (disposiciones relativas a la ciudadanía de la Unión), pero existen normas que se aplican a toda persona física o jurídica en el territorio de un Estado miembro de la Unión, incluso nacionales de terceros Estados no miembros. 3.4.1. Ámbito de aplicación material Al no ser un Estado sino una Organización Internacional, la UE carece de competencias plenas. Sus competencias se rigen por el principio de atri-


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bución y, por eso, sólo podrá ejercer aquellas competencias que los Estados miembros han atribuido a la UE a través de los Tratados constitutivos (art. 5 TUE). Los Estados miembros, además, modulan la intensidad de la atribución realizada y, de este modo, según las materias, las competencias se ejercen de manera exclusiva, compartida, o complementaria (arts. 3 a 6 TFUE). Por tanto, el único medio de determinar el ámbito de aplicación de una norma del DUE es contrastar la competencia material de la Unión, esto es, si los Estados miembros han atribuido a la Unión el ejercicio de competencias en tal ámbito material en los Tratados constitutivos. No obstante, como se estudió en la Lección 2.ª, en la historia del proceso de integración europea, de un lado, el Tribunal ha recurrido en ocasiones a la teoría de las «competencias implícitas», y, de otro, ha sido muy frecuente y útil el uso de la denominada «cláusula de imprevisión», que permite a la UE realizar acciones en el ámbito de las políticas definidas en los Tratados constitutivos, sin que se haya previsto en ellos los poderes de actuación necesarios, si bien con importantes controles para su realización (art. 352 TFUE). Como igualmente se estudió entonces, la Unión debe ejercer sus competencias no exclusivas, esto es, las compartidas y las complementarias, conforme al principio de subsidiariedad, y todas sus competencias conforme al principio de proporcionalidad.

Ámbitos de materias y competencias atribuidas

3.4.2. Ámbito de aplicación temporal El TUE y TFUE se concluyen por un período de tiempo ilimitado (arts. 53 TUE y 356 TFUE, respectivamente). De igual modo se recogía en las versiones anteriores del TC(E)E y aún se recoge en el todavía vigente TCEEA. Sólo el TCECA se concluyó por un período de tiempo limitado (cincuenta años desde su entrada en vigor) y, no habiendo decidido los Estados parte su prórroga, dejó de tener vigencia en julio de 2002. Como estudiamos en la Lección 2.ª, durante mucho tiempo se interpretó esa indefinición temporal del TC(E)E y el TCEEA como reflejo del carácter irreversible de los compromisos asumidos por los Estados miembros con la(s) Organización(es). No obstante, cabía interpretar que, dado que los Tratados constitutivos son tratados internacionales, era de aplicación el DI en la materia y, en este sentido, que, ante la falta de disposición que prohibiera la denuncia de los Tratados constitutivos, un Estado parte se retirase en ejercicio de sus competencias soberanas. Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, esta retirada se contempla y regula por primera vez en los Tratados constitutivos, y, conforme al artículo 50 TUE, aunque la decisión de retirada es manifestación de la voluntad soberana del Estado en cuestión, las condiciones de la retirada deberá plasmarse en

Vigencia ilimitada

La retirada de un Estado miembro (art. 50 TUE)

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un acuerdo con la Unión, a la luz de las orientaciones del Consejo Europeo. Es llamativa la no participación de la Comisión en el proceso de retirada a diferencia del proceso de ingreso en la UE. 3.4.3. Ámbito de aplicación territorial El art. 52 TUE y sus complementos y matizaciones

De acuerdo con el principio de DI codificado en el artículo 29 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, un tratado será obligatorio para cada una de las partes para la totalidad de su territorio, salvo que manifieste una intención diferente. Plenamente respetuoso con este principio, el artículo 52 TUE establece el ámbito de aplicación territorial del TUE y el TFUE recogiendo el listado de los Estados miembros (por orden alfabético en la lengua oficial de cada Estado). Pero dicha relación se completa y matiza de tres modos distintos. En primer lugar, en virtud de la disposición más específica recogida en el artículo 355 TFUE, donde se recogen detalles acerca de: los territorios que, estando bajo la soberanía de algún Estado miembro, son consideradas «regiones ultraperiféricas» conforme al artículo 349 TFUE y en las que por eso el DUE es aplicable en unas condiciones específicas, como por ejemplo las islas Canarias (apartado 1); los países y territorios de ultramar sometidos a un régimen especial de asociación (apartado 2 y anexo II del TFUE); los territorios europeos cuyas relaciones exteriores asume un Estado miembro ´land (apartado 4); o los territorios que un Estado (apartado 3); las islas Å miembro ha excluido del ámbito de aplicación del DUE (conforme al art. 355.5 TFUE, estos territorios son las Islas Feroe y las zonas de soberanía del Reino Unido en Chipre, las islas del Canal y la Isla de Man). En segundo lugar, por disposiciones de las actas de adhesión distintas de las referidas en los apartados 4 y 5 del artículo 355 TFUE (por ejemplo, la exclusión de Gibraltar del territorio aduanero en virtud del art. 29 del acta de adhesión del Reino de Dinamarca, de Irlanda y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte). Y, en tercer lugar, por último, es necesario observar también una posible extensión del ámbito de aplicación territorial del DUE en virtud de acuerdos internacionales celebrados por la UE con terceros Estados, generalmente a través de los acuerdos de asociación. El caso más singular ha sido quizás el establecimiento del EEE, mediante el Acuerdo de Oporto de 1992, entre la UE y los países de la AELC/EFTA, que prevé la aplicación de una buena parte de las normas relativas al mercado interior a los territorios de este EEE; dado que casi todos los Estados que en 1992 eran miembros de la AELC/EFTA pasaron después a ser Estados miembros de la UE, el EEE tiene hoy poca relevancia práctica.


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4. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO En el Derecho originario cabe incluir también a los principios generales del Derecho, que son calificados por gran parte de la doctrina como el «Derecho no escrito». Lógicamente, estos principios generales del Derecho no se recogen en los Tratados constitutivos, pero sí han podido ir deduciéndose del funcionamiento cotidiano de las CCEE y de la Unión. En particular, ha sido a través de la importante labor del Tribunal, sobre todo con su labor pretoriana de los primeros años, como se ha puesto de manifiesto la existencia de un conjunto de principios generales del Derecho que sustentan el sistema. Es común clasificar el conjunto de principios generales del Derecho destacados por la jurisprudencia del Tribunal según su contenido, e incluso según su origen: no es lo mismo cuando se señalan principios generales comunes a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, o se identifican principios de carácter «constitucional» específicos de la UE o incluso principios generales de DI que también serían fuente de inspiración del desarrollo del DUE. Esta construcción jurisprudencial a través de la cual se han deducido principios generales del Derecho ha tenido especial influencia en el desarrollo en el DUE relativo a la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Desde 2000 existe un texto autónomo de regulación, tras el Tratado de Lisboa expresamente con rango «constitucional» o de Derecho originario (la CDFUE) y, además, ahora existe la posibilidad o mandato de adhesión de la UE al CEDH. Pero el origen de toda esta regulación no fue otro que la labor de la jurisprudencia del Tribunal, destacando en tanto que principios generales que forman parte del DUE a los derechos que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a todos los Estados miembros y los garantizados por el CEDH, tal como recoge expresamente el artículo 6.3 TUE. El respeto de esos derechos es considerado fundamento constitucional de la UE, tal como se estudió en la Lección 3.ª BIBLIOGRAFÍA ESPECÍFICA Allué Buiza, A.: «Algunas mutaciones al derecho originario en el proceso de integración europea», en Revista de Derecho de la Unión Europea, n.º 23, 2012 (ejemplar dedicado a reformas de los tratados de la Unión Europea y mutaciones de la Unión), pp. 43-58. Díez-Hochleitner, J.: La posición del Derecho internacional en el ordenamiento comunitario, McGraw-Hill, Madrid, 1998. Garzón Clariana, G.: «Las fuentes del Derecho Comunitario», en G. C. Rodríguez Iglesias y D. J. Liñán Nogueras (dirs.), El Derecho Comunitario Europeo y su aplicación judicial, CGPJ-Universidad de Granada-Civitas, Madrid, 1993, pp. 23-53.

Clasificación de los principios generales del Derecho

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Herrero de la Fuente, A.: «La revisión de los tratados constitutivos», en Revista de Derecho de la Unión Europea, n.º 23, 2012 (ejemplar dedicado a reformas de los tratados de la Unión Europea y mutaciones de la Unión), pp. 19-42. Jimenez Piernas, C., y Crespo Navarro, E., «El derecho originario de la Unión Europea», en Tratado de derecho y políticas de la Unión Europea, coord. por José María Beneyto Pérez, Jerónimo Maillo González-Orus, Belén Becerril Atienza, vol 4, 2011. Linde Paniagua, E.: «La mutación de la Unión Europea y de su derecho originario», en Revista de Derecho de la Unión Europea, n.º 23, 2012 (ejemplar dedicado a reformas de los tratados de la Unión Europea y mutaciones de la Unión), pp. 87-104. Louis, J.-V.: El ordenamiento jurídico comunitario, 5.ª ed. corregida y actualizada, OPOCE, Luxemburgo, 1995. Mangas Martín, A.: «El sistema de normas de la Unión Europea», en Derecho de la Unión Europea, Bases de conocimiento jurídico, Iustel, 2010 (http://www.iustel.com). Rideau, J.: Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes, 1994, 6.ª ed., LGDJ, París, 2010. Sánchez Rodríguez, L. I.: «Los tratados constitutivos y el Derecho derivado», en E. García de Enterría, J. D. González Campos y S. Muñoz Machado (dirs.), Tratado de Derecho Comunitario europeo. Estudio sistemático desde el Derecho español, t. I, Civitas, Madrid, 1986, pp. 313-354.

PÁGINAS WEB DO: http://eur-lex.europa.eu/JOIndex.do?ihmlang=es (la versión en línea contiene los números del DO a partir de 1998). BOE: http://www.boe.es/diario_boe/.

LECCIÓN 8.ª

EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA (II): EL DERECHO DERIVADO1 1. EL DERECHO DERIVADO Y EL PROBLEMA DE LA JERARQUÍA Junto a la atribución de competencias en determinados ámbitos materiales que los Estados miembros realizan a favor de la Unión en los Tratados constitutivos, esos Estados establecen al mismo tiempo los objetivos a alcanzar y los instrumentos jurídicos (actos y acuerdos y procedimientos legislativos y no legislativos conducentes a su adopción) para que en esos ámbitos materiales de competencias se alcancen dichos objetivos. Esta instrumentación jurídica, que se confía al sistema institucional y orgánico establecido en los Tratados constitutivos, se concreta por tanto en un abanico de actos jurídicos internos y acuerdos internacionales que se adoptan por la Unión a través de los procedimientos especialmente previstos a tal fin y que forman el conjunto de lo que se denomina Derecho derivado. Este Derecho derivado es, en otras palabras, el Derecho escrito producido o elaborado por la Unión por sí sola (Derecho derivado institucional) o a través del acuerdo con terceros Estados u Organizaciones Internacionales (acuerdos internacionales o Derecho derivado convencional) y que encuentra su alcance y fundamento en las normas del Derecho originario y se desarrolla a través de distintos procedimientos, en función de la base jurídica que ofrecen los Tratados constitutivos. En este sentido, fundamentalmente, en el Derecho derivado encon tramos: a) Los actos legislativos y no legislativos adoptados por las instituciones conforme a un procedimiento determinado, que responden a las distintas categorías normativas que más adelante estudiaremos y entre los que, desde una perspectiva institucional, destacan aquellos en virtud de los

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Derecho derivado institucional y convencional

Actos legislativos y no legislativos

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Acuerdos internacionales

Actos PESC

El problema de la jerarquía del Derecho derivado


que las instituciones se dotan de sus respectivos reglamentos internos o reglamentos de procedimiento previstos en los Tratados constitutivos; b) los acuerdos internacionales adoptados por la UE con terceros Estados o con otras Organizaciones Internacionales, adoptados a través del procedimiento previsto en los artículos 216 y siguientes TFUE; y c) los actos en desarrollo de la PESC, regulada en el TUE (capítulo 2 del título V, arts. 23 a 46) y que tienen una fisonomía jurídica distinta a los otros actos jurídicos y se adoptan conforme a un procedimiento distinto de adopción de decisiones. Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa también existía un régimen singular o específico para los actos normativos adoptados en aplicación del llamado «tercer pilar» y los procedimientos para su adopción (cuando se trataba de la CAJI, sobre todo, pues los actos se asemejaban mucho a los previstos para el pilar de la PESC, y también, aunque en menor medida, cuando el «tercer pilar» se redujo a la CPJMP); hoy, tras la ubicación de todos los componentes del ELSJ entre los ámbitos materiales donde se adoptan los actos y se siguen los procedimientos para su elaboración propios de un sistema de integración más que de la cooperación intergubernamental, ha desaparecido ya dicha distinción y, por eso, no haremos mayor referencia a ella. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa las competencias de la Unión en estos ámbitos materiales (incluida la cooperación judicial en materia penal y la cooperación policial) se ejercen y desarrollan por los procedimientos generales y conforme a las categorías jurídicas comunes al resto de las políticas y acciones internas y de la acción exterior previstas en los Tratados constitutivos, con la única excepción de la PESC. Entre los actos jurídicos que completan el ordenamiento jurídico de la UE no existe en general un orden jerárquico, lo que genera no pocas complicaciones. Es claro que todo el Derecho derivado, al adoptarse con base en el Derecho originario, no puede contradecirlo y, por tanto, es jerárquicamente inferior a él. Pero entre los actos jurídicos que forman el Derecho derivado no existen reglas de dependencia jerárquica al estilo de la pirámide kelseniana, sino que, una vez que su adopción se previó en los Tratados constitutivos, tales actos fueron adoptándose desordenadamente en aplicación del Derecho originario y ejercicio de las competencias atribuidas a la Unión. Desde la década de 1990 es evidente la necesidad de organizar este sistema y, así, en el Acta Final de la CIG que adoptó el TUE en Maastricht se anexó una Declaración específica en la que se encargaba a la CIG convocada para 1996 «estudiar en qué medida sería posible revisar la clasificación de los actos, con vistas a establecer una adecuada jerarquía entre las distintas categorías normativas». Nada se hizo, hasta que en el

LEC. 8.ª: EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA (II)...

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Tratado de Roma de 2004 se trató de establecer categorías normativas más claras y cercanas al ciudadano —como la denominación de leyes marco y leyes europeas— y subordinar unas a otras; pero, como tantas otras innovaciones propuestas entonces, tras el abandono de ese Tratado quedaron en el olvido. La posterior reforma llevada a cabo a través del Tratado de Lisboa no ha hecho nada al respecto y los distintos actos de Derecho derivado carecen de un orden jerárquico entre sí, más allá de que algunos actos jurídicos en particular contemplen su posible desarrollo a través de otros actos jurídicos concretos, como ha sucedido con los reglamentos de base y los reglamentos de ejecución y como, más generalmente, el propio TFUE contempla tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa al regular los actos «delegados» (art. 290 TFUE) y los actos «de ejecución» (art. 291 TFUE). Debe subrayarse, no obstante, que el artículo 290.1 TFUE permite que un acto no legislativo de alcance general no sólo complete, sino también que modifique determinados elementos no esenciales del acto legislativo. Por otra parte, aunque el fundamento de la capacidad de la Unión para celebrar acuerdos internacionales y el procedimiento interno de formación de la voluntad de la Unión, o el control de la compatibilidad de los acuerdos con los Tratados constitutivos, se regulan en los propios Tratados constitutivos, el rango jerárquico de los acuerdos internacionales en el DUE plantea otras cuestiones, ya que esos acuerdos son tratados internacionales y, como tales, están regidos por el DI.

Actos «delegados» y actos «de ejecución»

2. LOS ACTOS JURÍDICOS DE LAS INSTITUCIONES La vía habitual para el ejercicio por la Unión de las competencias atribuidas por los Tratados constitutivos con la finalidad de alcanzar los objetivos por éstos fijados es la adopción por las instituciones de actos jurídicos de acuerdo con las categorías normativas y los procedimientos previstos en los propios Tratados constitutivos. Este conjunto de actos, que forma el Derecho derivado institucional, se ha venido calificando desde antiguo como «legislación» (en un principio «legislación comunitaria») e incluso el propio Tribunal ha empleado expresiones como «legislador» o «ley», aunque realmente no ha sido hasta la reforma operada por el Tratado de Lisboa donde se distinguen los actos legislativos y no legislativos, y los procedimientos legislativos y no legislativos, aun manteniendo las mismas categorías normativas que existían desde el principio y que estudiaremos enseguida (reglamento, directiva y decisión). En efecto, al regular las instituciones, los artículos 14 y 16 TUE confían al PE y al Consejo la «función legislativa» —cuyo ejercicio queda

«Legislación» de la Unión

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¿Cuándo un acto es legislativo y cuándo no legislativo?


excluido del ámbito de competencias del Consejo Europeo (art. 15 TUE)—, que no obstante no se define y diferencia con exactitud de otras funciones «clásicas» no tan expresamente asignadas como tales, la «función ejecutiva» —confiada a la Comisión, pero también al Consejo y a otras instituciones (arts. 17.1 TUE y 291 TFUE, etc.)— y la función judicial —encomendada al Tribunal (arts. 19 TUE y 251 ss. TFUE)—. Y, en aplicación de los Tratados constitutivos, como veremos en las Lecciones 9.ª y 10.ª, en el ejercicio de todas estas funciones participan de un modo u otro también los Estados miembros y sus instituciones nacionales. Por otra parte, de acuerdo con los Tratados constitutivos, desde una perspectiva formal, los actos jurídicos de las instituciones se podrán calificar como legislativos o no legislativos en función de cuál haya sido el procedimiento, legislativo o no, por el que se han adoptado y este procedimiento estará determinado, a su vez, por la base jurídica del acto jurídico; de este modo, los actos jurídicos que se adopten mediante un procedimiento legislativo constituirán actos legislativos (art. 289.3 TFUE) y los Tratados constitutivos disponen si los actos se han de adoptar eventualmente conforme a un procedimiento legislativo, sea el procedimiento legislativo ordinario (arts. 289.1 y 294 TFUE) o un procedimiento legislativo especial (art. 289.2 TFUE). Se ha señalado (A. Mangas Martín) que, además del procedimiento seguido para su adopción, para identificar a un acto como «legislativo» desde un punto de vista sustantivo habrían de examinarse distintos factores que dotan o no a tal acto de ese «contenido legislativo»: si expresa o no las opciones políticas fundamentales, o cuáles son los elementos esenciales del régimen jurídico, los objetivos generales y los principios que lo rigen. Desde esta perspectiva, los actos legislativos serían aquellos que tengan carácter obligatorio y creen derechos y obligaciones para todos susceptibles de ser exigidos en todo el territorio de todos los Estados miembros. Con esto podría llegarse a la conclusión de que, aun cuando puedan revestir la forma de cualquiera de las tres categorías jurídicas previstas en el artículo 288 TFUE (reglamento, directiva, decisión) y aunque no se establezca entre estas categorías una relación de jerarquía —que, como se dijo anteriormente, hubiera sido deseable a efectos de simplificación—, hay actos adoptados en aplicación del Derecho originario que tendrían que ser necesariamente legislativos. Pero, en verdad, lo principal es el procedimiento seguido para su adopción. Por otra parte, como hemos visto, sólo los elementos no esenciales de un acto legislativo pueden ser completados o modificados por actos no legislativos («delegados») de alcance general (art. 290.1 TFUE). Dado el carácter sustancial de los actos legislativos, es razonable que deban adoptarse a través de procedimientos más o menos complejos, en


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los que participen las distintas legitimidades en presencia, como más adelante se expondrá. Estos procedimientos son denominados procedimientos legislativos, y pueden ser el procedimiento legislativo ordinario o alguno de los procedimientos legislativos especiales. Todos los otros actos jurídicos de las instituciones que no se adoptan conforme a uno de esos procedimientos —y que, por tanto, no son actos legislativos— son también Derecho derivado y desarrollan el Derecho originario u otros actos jurídicos del Derecho derivado de carácter legislativo: (a) cuando desarrollan los Tratados constitutivos, estos actos no legislativos pueden ser adoptados por el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión y el BCE; y (b) cuando desarrollan actos legislativos, entre los actos no legislativos cabe distinguir aquellos «actos delegados» previstos en el artículo 290 TFUE, que adopta la Comisión, y los «actos de ejecución» previstos en el artículo 291 TFUE, que si bien los adoptan normalmente los Estados miembros, si requieran condiciones uniformes de ejecución se confían a la Comisión o, particularmente en el ámbito de la PESC, al Consejo. Es difícil pensar que la directiva pueda servir para actos no legislativos («delegados» o «de ejecución»), pero nada lo impide en la letra de los Tratados constitutivos. En cualquier caso, el Derecho derivado debe tener necesariamente una base jurídica, que puede ser única o múltiple, pero que siempre tiene que estar recogida en el Derecho originario. Las cuestiones relativas a la determinación de la base jurídica, que fija la Comisión al redactar la propuesta de acto y que determina el procedimiento a seguir, han generado una numerosa jurisprudencia en la que el Tribunal, de manera constante, ha destacado la necesidad de respetar el equilibrio institucional, de un lado, y, de otro, ha señalado el principio de que ante una pluralidad de bases jurídicas posibles siempre hay que optar por las que mayor participación generen. El Tribunal ha llegado a afirmar que la elección de una base jurídica adecuada reviste una «importancia de naturaleza constitucional»2. 2.1. Requisitos generales: motivación, publicación o notificación y entrada en vigor

Los actos jurídicos adoptados por las instituciones deben satisfacer unos requisitos generales que permiten determinar, particularmente: la razón de ser del acto (motivación), su existencia (publicidad) y su vigencia (entrada en vigor). 2 Dictamen 2/00, de 6 de diciembre de 2001 - Protocolo de Cartagena - Conclusión - Base jurídica - Artículos 133 CE, 174 CE, apartado 4, y 175 CE, apartado 1 - Organismos vivos modificados - Protección del medio ambiente - Política comercial común, Rec.2001, p. I-9713.

Base jurídica

204 Motivación

Publicación o notificación


La relevancia de la motivación del acto exigida por el artículo 296(2) TFUE se pone de manifiesto al constituir un requisito formal de validez del acto, lo que se extiende a todos los actos vinculantes, y, en consecuencia, en tanto que requisito de validez, su ausencia es causa de nulidad del acto. Los actos no sólo habrán de mencionar expresamente la base jurídica y las razones para su adopción, sino también referirse a las propuestas, iniciativas, recomendaciones, peticiones o dictámenes preceptivos. Asi mismo, esta motivación habrá de tener en cuenta el principio de pro porcionalidad y, cuando el acto jurídico se adopte en ejercicio de una de las competencias no exclusivas, igualmente debe considerar el cumplimiento del principio de subsidiariedad, conforme se exige en el artículo 5 del Protocolo (n.º 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. La publicidad es un principio fundamental de todo ordenamiento jurídico para los actos que emanen de poderes públicos —en respuesta a la exigencia de seguridad jurídica— y su relevancia reside en ser condición para su eficacia. Si los Tratados constitutivos y las reformas llevadas a cabo a través de otros tratados internacionales se publican en el DOUE y, además, en principio, conforme al DI, los Estados miembros les dan la publicidad exigida en sus respectivos Derechos internos y mediante los procedimientos previstos en sus respectivos Derechos internos para los tratados internacionales —pero deben mantener la naturaleza jurídica de los Tratados en tanto que DUE y, en particular, no pueden transformar los Tratados en Derecho interno—, la publicidad del Derecho derivado se regula expresamente en el DUE. A efectos de la publicidad del Derecho derivado, hay una distinción en función del carácter legislativo o no del acto jurídico y también, puesto que los actos legislativos se dirigen a una generalidad de destinatarios, mientras que los actos no legislativos pueden tener destinatarios concretos, en función consecuentemente de sus destinatarios. Tras su firma, todos los actos de Derecho derivado con carácter legislativo, independientemente de cuál sea la categoría jurídica elegida, tiene como requisito de eficacia su publicidad y, de acuerdo con el artícu lo 297.1(3) TFUE, deben publicarse en el DO. Más concretamente, se publican en la serie L. Tras su firma, los actos no legislativos deben también publicarse en el DO cuando adoptan la forma de reglamentos, de directivas que tengan por destinatarios a todos los Estados miembros o de decisiones que no indiquen destinatario [art. 297.2(1 y 2) TFUE]. Las demás directivas, que también habrán de firmarse, y las decisiones que indiquen un destinatario, se notificarán a sus destinatarios. No obstante, la práctica es la publicación en la serie L de todos los actos bajo el epígrafe «actos cuya publicación no es requisito indispensable para su entrada en vigor».


205

La entrada en vigor de los actos de Derecho derivado que adopten la forma de reglamentos, directivas destinadas a todos los Estados miembros y decisiones que no indiquen destinatario tendrá lugar cuando ellos mismos determinen o, en su defecto, a los veinte días de su publicación; las demás directivas, así como las decisiones que indiquen un destinatario surtirán efecto en virtud de su notificación [art. 297 TFUE]. La regla de vacatio legis recogida en el artículo 297 del TFUE para los actos legislativos y no legislativos que no se notifican a sus destinatarios es un principio general común a todos los ordenamientos jurídicos nacionales que trata de facilitar el conocimiento por los posibles destinatarios del contenido de los actos, dando seguridad jurídica al DUE.

Entrada en vigor

2.2. Las categorías jurídicas del Derecho derivado institucional

Las categorías jurídicas del Derecho derivado institucional se han distinguido tradicionalmente entre «actos típicos» o «actos atípicos», en función de que la categoría jurídica del acto esté o no prevista en los Tratados constitutivos. El TFUE facilita esa labor de categorización de los actos de las instituciones al establecer un catálogo de categorías normativas en el artículo 288, donde se prevén distintos «actos típicos» («las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes») y las características particulares de cada uno de ellos. Los más relevantes desde una perspectiva jurídica son, sin duda, los actos vinculantes (reglamentos, directivas y decisiones); los no vinculantes (recomendaciones y dictámenes) no crean por sí derechos y obligaciones, pero no dejan de tener importancia en el DUE. Son muchas las ocasiones en las que, sin embargo, las instituciones optan por un tipo de acto distinto de los actos recogidos en el artículo 288 TFUE, no siempre vinculantes y, a veces, con distintas denominaciones (programa, libro blanco, libro verde, acuerdos interinstitucionales, etc.) y, otras veces, al menos en el pasado, incluso con la denominación misma de «decisión». En efecto, tradicionalmente, las instituciones han adoptado actos que, aunque denominados «decisiones», no respondían a las características de la decisión prevista entonces en los Tratados constitutivos. En todos estos casos, tales actos se consideran «actos atípicos», lo que no obsta para que tengan la validez y eficacia que las instituciones que los adoptan hayan querido otorgarles y que, desde luego, sólo pudieran adoptarse en ejercicio de las competencias atribuidas por los Estados miembros, no pudiendo suponer ninguna asunción de competencias por

Art. 288 TFUE: actos «típicos»...

... y actos «atípicos»

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Elección proporcional del acto a adoptar


la Organización en materias que no le habían sido atribuidas por los Estados miembros. Muchos de los «actos atípicos» que las instituciones han adoptado tradicionalmente tomaron la forma de decisiones y de acuerdos interinstitucionales. Debe decirse, no obstante, que tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se ha modificado el diseño jurídico de las decisiones previstas en el artículo 288 TFUE —que, como veremos, ahora permite no designar destinatarios y adoptar «decisiones legislativas»—, pudiéndose englobar en tal categoría «típica» a muchas de las decisiones que antes no lo eran. Y, además, los acuerdos interinstitucionales se regulan ahora expresamente en el artículo 295 TFUE, por lo que hoy en día tampoco deben incluirse entre los «actos atípicos». De cualquier forma, deben hacerse dos observaciones. En primer lugar, que dado que en muy pocas ocasiones los Tratados constitutivos predeterminan el tipo de acto que ha de adoptarse, las instituciones deciden en cada caso ese tipo de acto conforme a los procedimientos aplicables y el principio de proporcionalidad, tal como dispone el artículo 296 TFUE; la proporcionalidad dicta que, generalmente, será preferible un acto de contenido menos detallado a uno excesivamente detallado y una directiva a un reglamento. En segundo lugar, que el Tribunal viene habitualmente controlando el Derecho derivado en función de la naturaleza de los actos y los efectos jurídicos que están llamados a producir los actos adoptados, independientemente de cuál sea la denominación que las instituciones dan a los actos en cuestión3. Prima el contenido sobre la denominación formal, lo que tiene efecto en los recursos que se pueden interponer frente a los actos ante el Tribunal. 2.2.1. El reglamento De acuerdo con el artículo 288(2) TFUE, el reglamento tiene alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. Se predican así, respecto a esta categoría jurídica, las características propias de una ley en los Derechos internos, lo que garantiza la uniformidad del DUE en todos los Estados miembros. En efecto, es el acto jurídico más completo y eficaz del que disponen las instituciones para el ejercicio de las competencias de la Unión y es evidente que

3 Sentencias del TJCE de 14 de diciembre de 1962, as. 16 y 17/62, Confederación nacional de productores de frutas y hortalizas c. Consejo, Rec. 1962, p. 303, y de 15 de julio de 1963, as. 25/62, Plaumann & Co. c. Comisión, Rec. 1962, p. 409.


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para poder hacer uso del mismo debe existir un importante grado de integración en la materia que se esté regulando. El «alcance general» es una característica objetiva del acto que implica que no identifica a sus destinatarios, sino que se aplica a situaciones objetivamente determinadas. En relación con la aplicación de un acto en virtud de una situación objetiva y su alcance general, encontramos numerosa jurisprudencia del Tribunal en la que señala que, «aunque se determine con más o menos precisión el número e incluso la identidad de los destinatarios, si se les aplica en virtud de una situación objetiva de hecho definida por el acto» estamos ante una norma de alcance general (asunto Zuckerfabrik Watenstedt)4. La obligatoriedad del reglamento «en todos sus elementos» implica que no podrá ser aplicado selectivamente o de manera incompleta, ni podrá ser modificado o sometido a condiciones o reservas por los Estados miembros y que, asimismo, los Estados miembros no podrán hacer excepciones a la aplicación de reglamento en determinados grupos (asunto Granaria)5, puesto que en ese caso el propio Estado miembro en cuestión estaría incurriendo en un incumplimiento del DUE. Aunque el Estado miembro estime que la validez del reglamento es discutible, la determinación de la invalidez sólo la puede hacer el Tribunal, y, en tanto lo haga, los Estados miembros deben cumplirlo aplicándolo en todos sus elementos. Por último, el reglamento es «directamente aplicable» en cada Estado miembro, no necesitando, e incluso impidiendo, cualquier intermediación por parte de los Estados miembros. Asimismo, como estudiaremos en las Lecciones 9.ª y 10.ª, el reglamento genera derechos y obligaciones para los particulares que pueden alegarse ante las autoridades de los Estados miembros y que dichas autoridades, en último extremo los jueces, deben hacer respetar (efecto directo). La aplicación directa presupone que el reglamento es una norma completa, que no necesita recepción o desarrollo posterior por parte de los Estados miembros y que cualquier intervención nacional sería incompatible, incluso su publicación (asunto Comisión c. Italia)6, puesto que de la intermediación de los Estados miembros puede resultar una disminución de la eficacia del DUE y la pérdida de su uniformidad en todos los Estados miembros. No obstante, también existen reglamentos que precisan de un desarrollo en alguno de sus elementos o de la adopción de medidas de 4 Entre otras, la sentencia de 11 de julio de 1968, as. 6/68, Zuckerfabrik Watenstedt GmbH c. Consejo, Rec. 1968, p. 217. 5 Sentencia del TJCE de 30 de noviembre de 1972, as. 18/72, NV Granaria Graaninkoopmaatschappij c. Produktschap voor Veevoeder, Rec. 1972, p. 1163. 6 Sentencia del TJCE de 7 de febrero de 1973, as. 39/72, Comisión c. Italia - Primas al sacrificio de vacas y a la no comercialización de leche, Rec. 1973, p. 25.

«Alcance general»

Obligatoriedad «en todos sus elementos»

«Directamente aplicable»...

... sin perjuicio de eventuales desarrollos o medidas de ejecución

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ejecución y que ellos mismos contienen expresamente una habilitación o delegación. En ocasiones, la habilitación es a favor de los Estados miembros y sus autoridades nacionales competentes, a quienes corresponde adoptar las medidas de aplicación; entonces son las propias jurisdicciones nacionales las que deben comprobar la conformidad de estas medidas nacionales con el reglamento (asunto Eridania)7, controlando que el Estado miembro actúa con la diligencia necesaria para no restar eficacia al DUE. En otras ocasiones, el desarrollo o la adopción de las medidas de ejecución de los reglamentos se confían a las propias instituciones de la Unión. En verdad, como hemos visto, los artículos 290 y 291 TFUE se refieren al desarrollo de cualquier «acto legislativo» (art. 290) o a la ejecución de los «actos jurídicamente vinculantes» de la Unión (art. 291). A tal efecto, el artículo 290 prevé la delegación a la Comisión para la adopción de actos delegados, esto es, «actos no legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto legislativo» (actos delegados) y, el artículo 291, la adopción de medidas de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión, bien por los Estados miembros (apartado 1), bien por la Comisión —aunque bajo el control de los Estados miembros y los comités compuestos por representantes de los gobiernos de esos Estados miembros (procedimiento de comités o «comitología»)— o, en casos específicos, por el Consejo (apartados 2 a 4). Entre los distintos actos legislativos y delegados o de ejecución adoptados por las instituciones de la Unión existiría jerarquía, puesto que unos desarrollan o ejecutan a otros, si bien los actos delegados no sólo pueden completar, sino también modificar el acto legislativo, aunque en elementos no esenciales (art. 290). 2.2.2. La directiva La directiva se define en el artículo 288(3) TFUE por oposición o contraste con el reglamento: alcanza u obliga sólo a los Estados destinatarios y obliga únicamente a alcanzar un fin en un determinado plazo, quedando a la elección de los Estados la forma y los medios de alcanzar tal resultado. Como se ha señalado (D. J. Liñán Nogueras), la directiva es un instrumento que, sin sustituir al poder legislativo nacional, permite la armonización de las legislaciones nacionales en el marco de una legislación común para la UE. Es el instrumento jurídico más original del DUE. Sentencia del TJCE de 27 de septiembre de 1979, as. 230/78, SpA Eridania - Zuccherifici nazionali y SpA Società italiana per l’industria degli zuccheri c. Ministre de l’agriculture et des forêts, Ministre de l’industrie, du commerce et de l’artisanat y SpA Zuccherifici meridionali, Rec. 1979, p. 1353. 7


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En contraste con el reglamento, la directiva carece de alcance general y obliga sólo a los Estados miembros destinatarios, si bien una directiva puede destinarse a todos los Estados miembros. Por otra parte, la directiva obliga sólo en cuanto al resultado que deba conseguirse y, por tanto, carece de aplicabilidad directa, aunque en las Lecciones 9.ª y 10.ª estudiaremos que, a pesar de no tener aplicabilidad directa, sus disposiciones pueden tener efecto directo al cumplir los requisitos generales una vez transcurrido el plazo de transposición. En efecto, es frecuente encontrar directivas tan detalladas que apenas dejan margen de apreciación a los Estados miembros destinatarios para su transposición y que, más bien, lo único que pueden hacer es aplicarla. En estos casos queda desvirtuada la finalidad principal de esta categoría jurídica, y una directiva con esos rasgos podría incluso contradecir los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, en virtud de los cuales ninguna acción de la Unión debe exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos. No obstante, nunca ha llegado al Tribunal la solicitud de anulación de una de esas directivas —que podría ser recalificada como reglamento (R. Alonso García)— por ese único motivo. Por definición, en consecuencia, a través de la directiva se legisla en dos fases: una fase europea (la directiva propiamente adoptada por las instituciones de la Unión) y una fase nacional (la norma de transposición adoptada por las autoridades nacionales de los Estados miembros a los que se destina la directiva). Porque, si bien los Estados miembros destinatarios gozan de un margen de discrecionalidad para determinar la forma y los medios más adecuados para alcanzar el resultado, conforme con la situación de la normativa nacional en relación con el objetivo o resultado previsto en la directiva, llegado el caso impone a los Estados miembros destinatarios la obligación de adoptar las medidas nacionales necesarias para alcanzar el resultado. Como se ha observado (G. Isaac), no se trata de un acto de recepción de la directiva en el Derecho interno, sino que los Estados miembros destinatarios deben transformar su normativa nacional para alcanzar el efecto útil de la directiva. Este margen de apreciación no trae consigo una absoluta libertad de los Estados miembros destinatarios para ejecutar la directiva y, en este sentido, el Tribunal se ha pronunciado en repetidas ocasiones reiterando que para asegurar la eficacia de la directiva los Estados miembros destinatarios han de escoger los medios «más apropiados» y que si corresponde a esos Estados determinar cuáles sean esos medios, dicha determinación será controlable judicialmente (asuntos Ratti, 1979, y Becker, 1982, entre otros)8. 8 Sentencia de 5 de abril de 1979, as. 148/78, Ministère public c. Tullio Ratti.,Rec. 1979, p. 919, y sentencia de 19 de enero de 1982, as. 8/81, Ursula Becker c. Finanzamt MünsterInnenstadt, Rec. 1982, p. 1.

Obligatoria sólo para los Estados destinatarios... ... y sólo en cuanto al resultado (no en cuanto a la forma y medios de alcanzarlo)

La transposición de las directivas

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Las directivas no están, por otra parte, excluidas de entre los actos que pueden precisar un desarrollo por la Comisión o de medidas de ejecución por la Comisión o, en casos específicos, por el Consejo (arts. 290 y 291.2 a 4 TFUE). 2.2.3. La decisión

Decisiones «atípicas»

De acuerdo con el artículo 288(4) TFUE, la decisión es obligatoria en todos sus elementos, como el reglamento, pero, a diferencia del reglamento, puede designar destinatarios, que son identificados de forma concreta y no abstracta; cuando designe destinatarios, será obligatoria sólo para ellos. En esencia, la decisión ha sido tradicionalmente un acto jurídico individual, con destinatarios concretos, que podían ser Estados miembros o particulares. Hoy no tiene por qué tener destinatarios concretos y puede ser un acto más administrativo o un acto más legislativo, sobre todo cuando no tiene destinatarios o se dirige a todos los Estados miembros; por eso, cuando es un acto legislativo no tiene destinatario o se destina a todos los Estados miembros, y siendo obligatoria en todos sus elementos, los contornos de la decisión son difíciles de distinguir de los del reglamento. El problema más significativo se ha generado, no obstante, por la polisemia del término «decisión». Existen muchas disposiciones relativas a la PESC en las que el Consejo Europeo y el Consejo pueden adoptar decisiones distintas de las previstas en el artículo 288 TFUE. Pero, además, ha sido frecuente que, cuando las instituciones de la UE debían ejercer sus competencias en el ámbito de las políticas y acciones internas o en otros ámbitos de la acción exterior, y los Tratados constitutivos no determinaban el instrumento jurídico que debían utilizar, las instituciones de la Unión encontraran que la regulación que pretendían realizar no encajaba en ninguno de los tipos de actos jurídicos previstos en las disposiciones que precedieron al actual artículo 288 TFUE; entonces, a veces, denominaron «decisión» al acto adoptado. Y, en verdad, las instituciones estaban regulando y decidiendo (por ejemplo, la originaria Decisión «comitología»), pero esas «decisiones» eran más un «acto atípico» que las decisiones catalogadas en las disposiciones que precedieron al artículo 288 TFUE. Ésta era una de las deficiencias del sistema normativo de la UE. El artículo 288 y otras disposiciones del TFUE aceptan plenamente hoy día que las decisiones pueden ser actos legislativos, que incluso pueden requerir un desarrollo o medidas de ejecución, conforme a los artículos 290 y 291 TFUE.


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2.2.4. Los acuerdos interinstitucionales Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, cabe añadir al listado de los «actos típicos» vinculantes a los acuerdos interinstitucionales que, a pesar de ser utilizados en verdad como instrumentos de cooperación entre las instituciones, no estaban contemplados hasta entonces en los Tratados constitutivos. A partir de la reforma de Lisboa aparecen regulados expresamente en el artículo 295 TFUE. Ciertamente, parece que estos acuerdos interinstitucionales tienen un carácter eminentemente instrumental, pues se prevén para organizar de común acuerdo entre PE, Consejo y Comisión la forma de su cooperación. Parece lógico, por otra parte, que estos acuerdos no se contemplen entre las disposiciones del TFUE relativas a los actos jurídicos de la Unión (arts. 288 a 292 TFUE), sino en una de las «otras disposiciones» de las relativas a los «procedimientos de adopción de los actos y otras disposiciones» (arts. 293 a 299 TFUE), pues al fin y al cabo no son «actos», sino «acuerdos». El artículo 295 TFUE prevé, por lo demás, que estos acuerdos interinstitucionales puedan tener carácter vinculante. Precisamente, desde la perspectiva del DUE, pueden destacarse los acuerdos interinstitucionales relativos a la transparencia del DUE, en particular, el acuerdo relativo a las Directrices comunes sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria, de 22 de diciembre de 19989, el acuerdo para un recurso más estructurado a la técnica de la refundición de los actos jurídicos, de 28 de noviembre de 200110 y el acuerdo «legislar mejor», de 16 de diciembre de 200311. 2.2.5. Los actos no vinculantes El rasgo de no tener efecto jurídicamente vinculante se predica tanto de algunos «actos atípicos» a los que las instituciones recurren (programas, libros blanco, libros verde, etc.) como de otros «actos típicos», particularmente los actos a disposición de las instituciones que también se mencionan en el artículo 288 TFUE: las recomendaciones y los dictámenes. Esa disposición simplemente señala su falta de carácter jurídicamente vinculante, y en coherencia estos actos no están sometidos al control de legalidad por el Tribunal (art. 263 TFUE). Es reseñable, por otra parte, que los Tratados constitutivos y Protocolos prevén hipótesis en las que las reco DO C 73, de 17 de marzo de 1998. DO C 77, de 28 de marzo de 2002. 11 DO C 321, de 31 de diciembre de 2003, corr. de errores en DO C 4, de 8 de enero de 2004. 9

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Art. 295 TFUE

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Recomendaciones

Dictámenes


mendaciones y dictámenes son adoptados por entidades distintas de las instituciones u órganos de la Unión [por ejemplo, los interlocutores sociales, conforme al art. 154.3 TFUE, o los Parlamentos nacionales, en los Protocolos (n.º 1) sobre su cometido, y (n.º 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad]. Por una parte, las recomendaciones son en general emitidas discrecionalmente y a iniciativa de las instituciones que las adoptan y suponen la indicación de una conducta a seguir o a cambiar, sin que de la recomendación se siga obligación jurídica alguna. El artículo 292 TFUE, en general, dispone la capacidad que tanto el Consejo —eventualmente a propuesta de la Comisión— y la Comisión tienen para adoptar recomendaciones; igualmente, dicha disposición y el artículo 132.1 TFUE prevén que, en los casos específicos previstos por los Tratados constitutivos, el BCE también adopte recomendaciones, que puede decidir hacer públicas. Otras disposiciones prevén supuestos específicos en los que el Consejo (p. ej., los arts. 7, 22 o 46.6 TUE o los arts. 121.2 y 4 o 126 TFUE prevén esa adopción de recomendaciones, que no siempre se hacen públicas), la Comisión (por ejemplo, arts. 60, 97, 117.2, 121.2 y 4 o 126 TFUE) e incluso el PE (por ejemplo, art. 36 TUE) pueden adoptar recomendaciones. En ocasiones, la recomendación de la Comisión es solicitada por el Consejo o un Estado miembro (p. ej., art. 135 TFUE) o es preceptiva para que el Consejo pueda pronunciarse (p. ej., arts. 144.3 o 148.4 TFUE) y, en otras ocasiones, el Consejo ha de pronunciarse a recomendación de una parte de sus miembros (p. ej., art. 140.2). Por otra, los dictámenes dan expresión a una opinión o valoración y su adopción, generalmente, está prevista específicamente en los Tratados constitutivos, pudiendo adoptarse por propia iniciativa o a instancia de otras instituciones u órganos. Estos dictámenes pueden adoptarse, por ejemplo, por el PE (p. ej., art. 218.6 TFUE), la Comisión (p. ej., arts. 126.5 o 156 TFUE), el Tribunal (por ejemplo, art. 218.11 TFUE), el Tribunal de Cuentas (art. 287.4 TFUE), el BCE (arts. 127.4, 282.5 y, en general, 132.1 TFUE; los Tratados constitutivos prevén que el BCE pueda hacer públicos sus dictámenes) y por distintos comités, obviamente el CES (art. 304 TFUE) y el Comité de las Regiones (art. 307 TFUE), pero también otros (Comité Político y de Seguridad, arts. 38 TUE y 222.3 TFUE; Comité Económico y Financiero, arts. 126.4 y, en general, 134.2 TFUE; Comité de Empleo, art. 150 TFUE; Comité de Protección Social, art. 160 TFUE; etc.). Muchas disposiciones de los Tratados constitutivos, incluidas las que regulan los procedimientos legislativos (dictámenes del PE o de la Comisión) o el procedimiento por incumplimiento (dictamen motivado de la Comisión previsto en los arts. 258 y 259 TFUE), exigen con frecuencia la adopción de dictámenes; a menudo, el dictamen es preceptivo para el pro-


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nunciamiento de una institución, bajo la fórmula «previo dictamen de [...]» (p. ej., arts. 223.2 y 228.4 TFUE), de modo que, aunque de su contenido no se desprenda ninguna obligación para su destinatario o para un tercero, el dictamen tiene que solicitarse y, de lo contrario podría atacarse la validez del acto adoptado sin el preceptivo dictamen (como estudiamos anteriormente, el art. 296 TFUE exige que los actos jurídicos estén motivados y, en particular, se refieran a las recomendaciones o dictámenes previstos por los Tratados constitutivos). Sin embargo, a veces, los Tratados constitutivos contemplan expresamente que, pasado un plazo estipulado sin que se emita el dictamen, puede prescindirse de él (por ejemplo, el dictamen del PE previsto en el art. 218.6 TFUE o, en general los dictámenes del CES y del Comité de las Regiones previstos en los arts. 304 y 307 TFUE, respectivamente). Cuando una institución está llamada a formular una recomendación o emitir un dictamen, tiene la obligación de hacerlo, es decir, no puede dejar o abstenerse de formular la recomendación o emitir el dictamen, so pena de incurrir en violación de los Tratados constitutivos y de ser demandada ante el Tribunal, como estudiaremos en la Lección 11.ª, con base en el artículo 265 TFUE (en el que se excluye que una persona física o jurídica pueda recurrir en queja al Tribunal por no habérsele dirigido una recomendación o un dictamen). 2.3. Los procedimientos de adopción de los actos jurídicos previstos en el artículo 288 TFUE. Especial referencia al procedimiento legislativo ordinario

Los instrumentos jurídicos previstos en el artículo 288 TFUE se adoptan de acuerdo con la base jurídica en virtud de la que la Unión ejerce su competencia y por los procedimientos establecidos en el propio Tratado, en particular en la sección relativa a «procedimientos de adopción de los actos y otras disposiciones» (arts. 293 a 299 TFUE). Ciertamente, como expusimos anteriormente, los Tratados constitutivos no siempre establecen el tipo de acto que deba adoptarse y, entonces, las instituciones han de decidir en cada caso conforme a los procedimientos aplicables y el principio de proporcionalidad (art. 296 TFUE); y es la base jurídica del acto la que determina el procedimiento a seguir y, como dispone el artículo 289.3 TFUE, el procedimiento, a su vez, determina la caracterización del acto como legislativo o no legislativo. La regulación del procedimiento de adopción de actos jurídicos siempre ha formado parte de la regulación esencial de los Tratados constitutivos, suponiendo la representación del equilibrio interinstitucional que

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Reglas de base: propuesta e iniciativa...

... y modificaciones de la propuesta


se produce en cada momento de desarrollo de la UE y del grado de inte gración en cada ámbito de materias. Siempre han existido unas reglas de base. En primer lugar, que la Comisión, en su función de «motor de la integración», es la encargada de valorar la necesidad del acto y goza del monopolio en la presentación de la propuesta que pone en marcha el procedimiento. Pero que tenga el monopolio de la propuesta no quiere decir que también lo tenga de la iniciativa, pues puede serle sugerida a la Comisión desde sus propios servicios o desde el PE (art. 225 TFUE) o el Consejo (art. 241 TFUE), debiendo la Comisión en su caso comunicar las razones por las que no presenta propuesta alguna. A partir de la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa, como estudiamos en la Lección 3.ª, cabe la iniciativa popular, regulada mediante reglamento (UE) n.º 211/2011 del PE y del Consejo, de 16 de febrero de 201112; en efecto, al menos un millón de ciudadanos, nacionales de un número significativo de Estados miembros, pueden a partir del 1 de abril de 2012 invitar a la Comisión a presentar una propuesta (art. 11 TUE)13. También existen casos previstos en los Tratados constitutivos en los que un acto legislativo puede adoptarse por iniciativa de un grupo de Estados miembros o del PE, por recomendación del BCE o a petición del Tribunal o del BEI (art. 289.4 TFUE). Y en determinados casos un acto legislativo puede someterse al procedimiento legislativo ordinario por iniciativa (propuesta) de un grupo de Estados miembros, por recomendación del BCE o a instancia del Tribunal; el papel de la Comisión queda entonces bastante reducido, pero, en esos casos, además de que el PE y el Consejo pueden pedir el dictamen de la Comisión a lo largo de todo el procedimiento, la Comisión podrá dictaminar asimismo por iniciativa propia (art. 294.15 TFUE). En segundo lugar, igualmente se considera una de las reglas de base tradicionales que la Comisión es la «dueña» de su propuesta durante todo el procedimiento, pudiendo modificarla en tanto el Consejo no se haya pronunciado (art. 293.2 TFUE). El Consejo también puede modificar la propuesta, pero si normalmente su intervención en el procedimiento decisorio es por mayoría, si desea modificar la propuesta que proviene de la Comisión debe actuar por unanimidad salvo contadas excepciones (art. 293.1 TFUE), de modo que al menos se salvaguarde el interés común de todos los Estados si no se atiende al interés general de la Unión que se presupone representado por la Comisión. DO L 65, de 11 de marzo de 2011. Las primeras iniciativas ciudadanas europeas fueron aceptadas por la Comisión en mayo de 2014 bajo el título «Right2water» y su contenido es el derecho al agua y al saneamiento, y bajo el título «Uno de nosotros» cuyo contenido es sobre la protección de embriones humanos (http://ec.europa.eu/citizens-initiative/). 12 13


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Partiendo de estas premisas básicas se desarrollan un abanico de procedimientos, que tras el Tratado de Lisboa se denominan oficialmente por primera vez «procedimientos legislativos», en los que conforme a distintos equilibrios institucionales se procura la participación de distintas legitimidades en presencia. Ciertamente, los cambios relativos a la participación de las instituciones en el procedimiento decisorio es uno de los rasgos más característicos de la dinámica evolutiva del proceso de integración europea, particularmente el paso de la unanimidad a la mayoría cualificada en el Consejo y, la que nos ocupará ahora, la mayor participación del PE. Si en los iniciales Tratados constitutivos el PE era simplemente una instancia consultiva, es decir, su participación se limitaba al ejercicio de una función consultiva, en la última formulación ha llegado a convertirse en un co-legislador con el Consejo. Pero han sido el buen trabajo del PE, conciencia democrática, y el apoyo fundamental de la jurisprudencia del Tribunal, que llegó a considerar que la falta de sus dictámenes era un vicio sustancial (la llamada «jurisprudencia Isoglucosa»)14, los que han llevado al PE a «lograr su lugar bajo el sol» (J.-P. Jacqué). Las primeras modificaciones al procedimiento tradicional fueron a partir de los actos que tienen importantes consecuencias financieras, dado que el PE tenía la función o poder presupuestario. Más tarde, el AUE incorporó el procedimiento de cooperación en el que, por primera vez, el PE había de pronunciarse sobre un acto que procedía del Consejo, pero sólo regía para siete bases jurídicas. En virtud de la reforma llevada a cabo por el TUE adoptado en Maastricht, y como consecuencia del buen funcionamiento del procedimiento previsto en el AUE, a pesar de su complejidad, se intenta generalizar y simplificar, al tiempo que se crea el llamado «procedimiento de codecisión», que otorgó al PE el poder de adoptar actos conjuntamente con el Consejo en determinados ámbitos de materias. Desde entonces coexistieron tres procedimientos distintos, generalizándose poco a poco, a través de las reformas realizadas por los Tratados de Ámsterdam y Niza, el procedimiento de codecisión. Éste es el que en los vigentes Tratados constitutivos es llamado «procedimiento legislativo ordinario» (art. 289.1 TFUE); un procedimiento legislativo con amplia participación de las tres instituciones que, necesariamente, es un procedimiento más complejo que los otros procedimientos legislativos previstos en los Tratados constitutivos, que son denominados «procedimientos legislativos especiales» (art. 289.2 TFUE). Y eso teniendo en cuenta, además, cuando no se ejercen competencias exclusivas, el procedimiento de control de la Sentencias de 29 de octubre de1980, as. 138/79, SA Roquette Frères c. Conseil des Communautés européennes. - Isoglucose - Quotas de production, Rec. 1980, p. 1167, y as. 139/79, Maizena GmbH c. Conseil des Communautés européennes. - Isoglucose - Quotas de production, Rec. 1980, p. 1217. 14

Evolución de la participación de PE

Procedimiento legislativo ordinario

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aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad [Protocolo (n.º 2)]. El procedimiento legislativo ordinario se regula en el artículo 294 TFUE y su desarrollo es, sumariamente, como sigue: (i) La Comisión presenta la propuesta al PE y al Consejo; la Comisión es «dueña» de su propuesta durante todo el procedimiento, hasta tanto que el Consejo se pronuncie, y el Consejo sólo puede modificarla por unanimidad (art. 293 TFUE). (ii) El PE estudia la propuesta en primera lectura y remite su posición al Consejo y si éste la aprueba, se adopta el acto de que se trate. (iii) Si el Consejo no aprueba la posición del PE, informa de sus razones y la devuelve al PE; también informa a la Comisión. (iv) En segunda lectura, el PE tiene tres meses (+1) para adoptar una de las siguientes decisiones en relación con la posición del Consejo: aprobarla o no tomar decisión alguna (se adopta el acto) o rechazarla (no se adopta el acto, con lo que el PE tiene un «poder de veto» sobre el alcance de la posición del Consejo, que el Consejo no tiene sobre la posición del PE) o enmendar (se establece un nuevo diálogo entre las instituciones co-legisladoras, dictaminando la Comisión sobre las enmiendas propuestas por el PE). (v) El Consejo dispone de tres meses (+1) para pronunciarse sobre las enmiendas del PE y puede: aprobarlas (se adopta el acto) o no aprobarlas todas (se continúa el diálogo a través del Comité de Conciliación). (vi) El Comité de conciliación de composición paritaria (Consejo-PE), con la participación de la Comisión, tiene 6 semanas (+2) para llegar a un acuerdo sobre un texto conjunto. Si no se llega al acuerdo, no se adopta el acto, y, si se llegara a tal acuerdo, en tercera lectura el Consejo y el PE tienen otras 6 semanas (+2) para confirmarlo. En su defecto, el acto no se adoptará.

En cada una de sus intervenciones, el Consejo se pronuncia por mayoría cualificada (excepto cuando aprueba enmiendas objeto de un dictamen negativo de la Comisión, que requiere la unanimidad) y el PE por mayoría. Una vez concluido el procedimiento, los actos serán firmados por el Presidente del PE y por el Presidente del Consejo (art. 297.1 TFUE). Este procedimiento legislativo ordinario, eventualmente con hasta tres lecturas por las dos instituciones que ejercen el poder legislativo y con una obligación para ambas no de llegar a un acuerdo pero sí de negociar (J.-P. Jacqué), facilita la participación de ambas instituciones, lo que supone una garantía de legitimidad democrática (A. Mangas Martín). Todas estas actuaciones formales de las instituciones previstas en el Tratado son precedidas por un conjunto de reuniones informales entre los representantes de las tres instituciones implicadas, que son los denominados «trílogos», que es realmente dónde se facilita el acuerdo que luego las instituciones


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no hacen más que ratificar. En este sentido, la Unidad de Conciliaciones y codecisiones del Parlamento Europeo publicó en enero de 2012 una interesante guía para la labor de colegislación del Parlamento ampliamente comprometido en la finalidad de lograr el acuerdo y estar presente en el desarrollo de los objetivos de la UE. Tal procedimiento legislativo es denominado «ordinario» por ser el general y el referido en la mayor parte de las bases jurídicas, pudiéndose utilizar indistintamente para adoptar directivas, reglamentos o decisiones. Pero los Tratados constitutivos también prevén que un acto legislativo se adopte por solo una de las instituciones, PE o Consejo, con la simple participación de la otra: estos procedimientos son los que se denominan «procedimientos legislativos especiales», en los que la diferencia es la falta de paridad de los dos co-legisladores (art. 289.2 TFUE). Pero, en cualquier caso, estos procedimientos legislativos especiales son excepcionales, aplicándose en las bases jurídicas específicamente determinadas en los Tratados constitutivos (aunque son más de treinta) y, además, se prevén como situación transitoria, ya que en los procedimientos de revisión simplificados de los Tratados constitutivos se establece la posibilidad de que el Consejo Europeo, por unanimidad, decida que los actos cuya adopción se prevea conforme a un procedimiento legislativo especial pasen a adoptarse conforme al procedimiento legislativo ordinario (art. 48.7 TUE). En resumen, el procedimiento legislativo ordinario regulado en el artículo 294 TFUE es consecuencia necesaria de la evolución de las distintas instituciones desde la década de 1980 y de la asunción de competencias en nuevos ámbitos materiales por la UE. Si bien tal procedimiento legislativo ordinario es complejo y dilatado en el tiempo, no menos que un procedimiento legislativo nacional, facilita la participación de las distintas instituciones y acerca las decisiones legislativas de la Unión al ciudadano, dado que las sesiones del PE son públicas y, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, cuando ejerza su función legislativa, también el Consejo lo debe hacer en sesión pública, lo que en cualquier caso es una garantía. 3. LOS ACUERDOS INTERNACIONALES CONCLUIDOS POR LA UNIÓN COMO PARTE DEL DERECHO DE LA UNIÓN Como estudiaremos desde otra perspectiva en la Lección 15.ª, en ejercicio de las competencias que son atribuidas a la Unión en virtud de los Tratados constitutivos —particularmente en la PESC y el resto de los ámbitos cubiertos por la acción exterior, pero también en los otras políticas (internas) que tienen aspectos exteriores—, las instituciones no sólo

Procedimientos legislativos especiales

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Personalidad jurídica, acuerdos internacionales y acción exterior de la Unión


pueden adoptar los «actos típicos» y los «actos atípicos», incluidos los acuerdos interinstitucionales, contemplados en el apartado anterior, sino que también tienen la capacidad de concluir acuerdos internacionales en nombre de la Unión. Desde su creación, las CCEE tenían reconocida formalmente personalidad jurídica internacional y, además, capacidad para adoptar determinados acuerdos internacionales con terceros Estados u otras Organizaciones Internacionales; las CCEE recurrieron con frecuencia a la celebración de tales acuerdos como instrumento de su política internacional, incluso cuando la celebración de acuerdos internacionales no estaba expresamente prevista en un ámbito material en particular, el Tribunal reconoció que, aún no estando expresamente previsto en los Tratados constitutivos, si la celebración de acuerdos internacionales era necesario para cumplir los objetivos fijados en los Tratados constitutivos, las CCEE tenían esa competencia (teoría de las «competencias implícitas»). Entre la entrada en vigor de los Tratados de Maastricht, por un lado, y de Lisboa, por otro, se asistió a un período de indefinición sobre la personalidad jurídica internacional de la UE, que no le fue reconocida expresa y formalmente en el TUE por los Estados miembros, a pesar de que se atribuyó a la UE la capacidad para celebrar acuerdos internacionales en los ámbitos de la PESC y de la CAJI, luego CPJMP; tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa la realidad jurídica de la UE, en sí misma y como sucesora de la CE, es ahora más evidente, pues los Estados miembros han manifestado formalmente su voluntad de reconocerle personalidad jurídica internacional y, por tanto, se ha reforzado si cabe su capacidad de concluir acuerdos internacionales. Esa capacidad se reconoce hoy de forma general en el artículo 216.1 TFUE, que incorpora la «teoría de las competencias implícitas» de la Unión a tal respecto señalada por el Tribunal. Los acuerdos internacionales que concluya la Unión en los ámbitos de su competencia se regirán por los principios y normas de DI general referidos al Derecho de tratados (la UE no es contratante en la Convención de Viena sobre Derecho de tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, de 1986, que además no está todavía en vigor). 3.1. Tipología de acuerdos internacionales

Acuerdos de la Unión y acuerdos «mixtos»

No es fácil clasificar los acuerdos internacionales celebrados por la Unión. En función del tipo de competencia (exclusiva, compartida o complementaria) que se desarrolle en el acuerdo internacional de referencia y,


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a partir de ahí, de las partes o los contratantes en el acuerdo, junto a los acuerdos internacionales propios de la UE —celebrados por la Unión con terceros en los ámbitos materiales de las competencias exclusivas de la Unión— existen otros que se denominan «acuerdos mixtos», esto es, concluidos con un tercero por la UE y por los Estados miembros —que se celebran en los ámbitos materiales de las competencias compartidas—. Por el número de partes o contratantes, los acuerdos pueden ser bilaterales o multilaterales. En cuanto a su contenido, cabe diferenciar entre los acuerdos políticos, concluidos en el ámbito de la PESC, y los acuerdos económicos o comerciales. Los acuerdos comerciales son el principal instrumento de la PCC y, aunque sin perjuicio de las disposiciones específicas del artículo 207 TFUE, se celebran conforme al procedimiento general que luego examinaremos. Dichos acuerdos comerciales suelen ser multilaterales, en consonancia con la mutilateralización de las relaciones comerciales internacionales, encauzadas fundamentalmente a través de Organizaciones Internacionales, como la OMC. Por el contenido los acuerdos internacionales pueden ser bien globales o generales o bien específicos o sectoriales, si se limitan a uno o varios sectores (textil, pesca, transportes, etc.). También se han celebrado tradicionalmente los denominados «acuerdos de asociación», que no siempre es fácil distinguir de los acuerdos comerciales. Regulados hoy en el artículo 217 TFUE, los acuerdos de asociación establecen «vínculos particulares y privilegiados con un tercer Estado, que al menos parcialmente, debe participar en el régimen [de la Unión]» (asunto Demirel)15. Este tipo de acuerdos ha sido ampliamente utilizado y para establecer muy distintos «vínculos particulares y privilegiados», de modo que a través de esos acuerdos se han regulado relaciones muy distintas, desde los acuerdos de pre-adhesión hasta los acuerdos de cooperación al desarrollo o las relaciones comerciales y otras más generales con terceros Estados. Dentro de este tipo de acuerdos podrían entrar, incluso, los acuerdos concluidos en el marco de la Política Europea de Vecindad. Asimismo, a la luz de la práctica en la que se concluían muy variados acuerdos a tal efecto, el Tratado de Niza formalizó la capacidad de la Unión de celebrar acuerdos de cooperación económica, financiera y técnica con terceros países, regulados actualmente en el artículo 212.3 TFUE, que suponen algo más que una relación puramente comercial, pero de menor intensidad que un acuerdo de asociación. 15 Sentencia del TJCE de 30 de septiembre de 1987, as. 12/86, Meryem Demirel c. Ville de Schwäbisch Gmünd, Rec. 1987, p. 3719.

Acuerdos bilaterales o multilaterales

Acuerdos políticos y acuerdos económicos o comerciales

Acuerdos de asociación

Acuerdos de cooperación económica, financiera y técnica

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3.2. Procedimiento de adopción de los acuerdos internacionales Art. 218 TFUE

Negociación

Participación del PE

Firma

El procedimiento previsto en los Tratados constitutivos para la adopción de los acuerdos internacionales por parte de la UE (art. 218 TFUE) es bastante similar a los procedimientos nacionales de conclusión de tratados y, al mismo tiempo, procura ser también un reflejo del equilibrio institucional existente en el ámbito de la Unión. La apertura de negociaciones es autorizada por el Consejo por mayoría cualificada, si bien previamente la Comisión o, para acuerdos en materias PESC, el Alto Representante, presentarán informes sobre la apertura de negociaciones y el nombramiento del equipo negociador —que ya no tiene por qué ser la Comisión—, que actúa bajo las directrices del Consejo. En los acuerdos que materialmente se ocupen de ámbitos sometidos al procedimiento legislativo ordinario o en los acuerdos de especial relevancia, como el relativo a la prevista adhesión de la Unión al CEDH, los de asociación, los que creen nuevos marcos institucionales o los que tengan repercusiones presupuestarias, una vez que la negociación esté ultimada y el acuerdo preparado para su firma, antes de proceder a la misma el PE debe prestar su consentimiento («aprobar»). En el resto de los casos será suficiente la consulta al PE, incluso con un plazo para emitir el dictamen preceptivo, que dejará de ser preceptivo si el PE no emite el dictamen en dicho plazo. De este modo, a pesar de que el proceso de negociación de los acuerdos se realice con discreción, no cabe que se apruebe ningún acuerdo sin que lo conozca y fiscalice el Parlamento Europeo. El procedimiento finaliza con la firma y la publicación del acuerdo en el Diario Oficial. 3.3. La integración de los acuerdos internacionales en el Derecho de la Unión

Control de compatibilidad

Recepción

Tras su firma, una vez válidamente concluidos por la Unión, los acuerdos internacionales pasan a formar parte del ordenamiento jurídico de la UE, cualquiera que sea el tipo de acuerdo, si bien antes de su entrada en vigor el Tribunal podrá examinar su compatibilidad con los Tratados constitutivos, a instancia de un Estado miembro, el Consejo o la Comisión (art. 218.11 TFUE). Este control es análogo al «control (previo) de constitucionalidad» previsto en el artículo 95 de la Constitución española. Aunque no exista ninguna disposición en los Tratados constitutivos en la que se declare explícitamente la recepción de los acuerdos en el DUE, sí se afirma que «vinculan a las instituciones y a los Estados miembros»


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(art. 216.2 TFUE) y el Tribunal no ha tenido la menor duda en interpretar que dichos acuerdos se integran en el DUE (a través de decisiones cuya legalidad puede ser contestada ante el Tribunal) y son un instrumento más para el ejercicio de las competencias atribuidas a la UE, por tanto se celebran en aplicación del Derecho originario y forman parte del Derecho derivado. Tampoco existe una disposición que clarifique el rango de los acuerdos internacionales en el DUE. Puede afirmarse que, en el ámbito internacional, la UE no puede invocar el DUE como justificación del incumplimiento de uno de esos acuerdos internacionales (principio recogido en el art. 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados de 1986), y, como hemos señalado, en el ámbito de la Unión existe la previsión del control previo de la compatibilidad de esos acuerdos con los Tratados constitutivos. El Tribunal, no obstante, no habiendo dudado en afirmar la primacía del DUE frente a los Derechos internos de los Estados miembros, como veremos en la siguiente Lección, no se muestra tan resuelto a afirmar la primacía del DI (acuerdos internacionales) frente al DUE. Desde luego, no frente al Derecho originario —en definitiva, la primacía de los Tratados constitutivos parece afirmarse en el art. 218.11 TFUE— y, respecto del Derecho derivado, no obstante, el Tribunal ha sido más sensible a la primacía de los acuerdos internacionales, particularmente para evitar la responsabilidad internacional de la UE (asunto International Fruit Company)16. 4. LOS ACTOS EN DESARROLLO DE LA PESC Dentro de la acción exterior de la UE, los Tratados constitutivos mantienen una cierta singularidad o especificidad para la adopción del Derecho derivado en el ámbito particular de la PESC, lo que constituye otro dato que contribuye a afirmar que, aún habiendo desaparecido formalmente la estructura de pilares, aún queda un resquicio de cooperación intergubernamental en este ámbito. Las disposiciones específicas de la PESC, que estudiaremos más detalladamente en la Lección 15.ª, quedan reguladas en el TUE (arts. 23 a 46), mientras que, al margen de las disposiciones generales de los artículos 21 y 22 TUE, el desarrollo del resto de la acción exterior se contiene en el TFUE. La formulación de la singularidad del ámbito de la PESC se condensa en el artículo 24.1(2) TUE: la PESC «se regirá por reglas y procedimientos 16 Sentencia de 12 de diciembre de 1972, as. 21 a 24 /72, International Fruit Company NV et autres c. Produktschap voor Groenten en Fruit, Rec. 1972, p. 223.

Rango normativo

222 Reglas y procedimientos específicos. Exclusión de la adopción de actos legislativos

Orientaciones generales y decisiones

Procedimiento de adopción. La regla general de la unanimidad y sus excepciones


específicos»; en particular, por lo que nos interesa ahora, en ese ámbito «queda excluida la adopción de actos legislativos» (lo que se reitera tal cual en el art. 31.1 TUE); y, tampoco el Tribunal tiene competencia en general para revisar la adecuación al Derecho de los actos adoptados en su desarrollo (la exclusión general y las excepciones se contemplan en el art. 275 TFUE). Para el ejercicio de las competencias atribuidas en el ámbito de la PESC, la Unión puede adoptar actos denominados «orientaciones generales» y «decisiones» en las que se establezcan acciones, posiciones y modalidades de ejecución; asimismo, fortalecerá la cooperación sistemática entre los Estados miembros (art. 25 TUE). Por tanto, como puede observarse, se excluyen las categorías jurídicas o tipos de actos propios del Derecho derivado en otros ámbitos, esto es, particularmente el reglamento, la directiva o la decisión «típica», tal como se caracterizan en el artículo 288 TFUE. En sentido amplio los Tratados constitutivos denominan «decisiones» —distintas de las previstas en el art. 288 TFUE— a este conjunto de actos que adoptan el Consejo Europeo y el Consejo en el ámbito de la PESC. Además, el Consejo Europeo y el Consejo adoptan esas decisiones por unanimidad, como regla general (art. 31.1 TUE). Al margen de que el Consejo decide por mayoría de los miembros en las cuestiones de procedimiento (art. 31.5 TUE), las principales excepciones a aquella regla general son: a) Por una parte, la «abstención constructiva», por la que la abstención de un miembro del Consejo no impide la unanimidad [art. 31.1(2) TUE] y, de este modo, el acto no será obligatorio para ese Estado, pero éste admitirá que sea vinculante para la Unión. Es una curiosa forma de interpretar la unanimidad, en la que incluso se señala un límite a la excepción: si la abstención es muy numerosa (al menos un tercio de los Estados miembros y de la población de la Unión) no podrá adoptarse la decisión. b) Por otra, la que los Tratados constitutivos consideran auténtica excepción a la regla general, esto es, la posible utilización de la mayoría cualificada en el Consejo cuando éste decida una acción o una posición de la Unión a partir de una decisión del Consejo Europeo sobre los intereses y objetivos estratégicos, o a partir de una propuesta del Alto Representante presentada a petición del Consejo Europeo, o en cualquier caso si la decisión es de aplicación de otra decisión que establezca una acción o una posición [art. 31.2(1) TUE]. Con esta definición podemos tener un amplio abanico de decisiones adoptadas por mayoría cualificada del Consejo, pero en los Tratados constitutivos también se prevé una especie de «freno de emergencia» para la extensión de la mayoría cualificada: si un miembro del


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Consejo «declar[a], por motivos vitales y explícitos de política nacional, que tiene intención de oponerse», y no se llega a una solución aceptable para dicho Estado, el asunto podrá remitirse por mayoría cualificada al Consejo Europeo que decidirá por unanimidad [art. 31.2(2) TUE]. Es una solución que recuerda al clásico «compromiso de Luxemburgo», y es de esperar no se utilice con frecuencia ni se convierta en la regla general de decisión. Como contrapeso a la relevancia de la unanimidad como regla de adopción de decisiones en el Consejo, se acoge en el ámbito del TUE y de la PESC lo que el artículo 48.7 TUE prevé como uno de los procedimientos simplificados de revisión del TFUE: que el Consejo Europeo, por unanimidad, decida que el Consejo se pronuncie por mayoría cualificada y no por unanimidad en casos distintos de los previstos (art. 31.3 TUE). Pero la mayoría cualificada en el Consejo se excluye absolutamente de las decisiones que tengan repercusiones en el ámbito militar o de la defensa (art. 31.4 TUE). En conclusión, en el ámbito de la PESC, y particularmente de la PCSD, continúa existiendo la suficiente desconfianza entre los Estados miembros para impedir la utilización de las reglas y procedimientos generales del DUE, particularmente el régimen general de producción del Derecho y de su control jurisdiccional general.

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LECCIÓN 9.ª

LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA1 1. CONSIDERACIONES GENERALES La aplicación del DUE es un proceso que consiste esencialmente en el cumplimiento de lo dispuesto en los Tratados constitutivos y en el Derecho derivado, lo que incluye la vigilancia, el control y la garantía de ese cumplimiento y, eventualmente, su aplicación judicial y la sanción de su incumplimiento. En general, el proceso de la aplicación del DUE exige el ejercicio de una función legislativa o reglamentaria —para el desarrollo normativo de los Tratados constitutivos y, en su caso, del Derecho derivado—, de una función ejecutiva o de gestión administrativa, y de una función judicial. Y el ejercicio de esas funciones está repartido en tres niveles: entre los Estados miembros y la Unión; dentro de la Unión, entre sus distintas instituciones; y, en cada Estado miembro, entre sus instituciones nacionales. Este reparto se hace esencialmente con base en las competencias atribuidas por los Estados miembros a la Unión y a sus instituciones a través de los Tratados constitutivos (reparto entre los Estados miembros y la Unión, y, dentro de la Unión, entre sus instituciones) o conforme al respectivo Derecho interno de cada Estado miembro (reparto dentro de cada Estado miembro). Estando tan interrelacionadas, y además del principio de atribución, el ajuste del ejercicio de las respectivas funciones por la Unión y por los Estados miembros en la aplicación del DUE se articula en torno al principio de la autonomía institucional y de procedimiento de que gozan los Estados, al principio de cooperación leal —cuyo incumplimiento es susceptible de recurso ante el TJUE conforme a los artículos 258 a 260 TFUE2— y a los principios de subsidiariedad (incluida la resolución a que las decisiones se tomen de la forma más próxima posible a los ciudadanos) y de proporcionalidad. Lección elaborada por el Dr. Joaquín Alcaide Fernández. Entre otras, sentencias de 17 de febrero de 1970, as. 31/69, Comisión c. Italia, Rec. 1970, p. 25, y de 17 de diciembre de 1970, as. 30/70, Otto Scheer c. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Rec. 1970, p. 1197. 1 2

[225]

El proceso de aplicación del DUE

El ejercicio de funciones legislativas, ejecutivas y judiciales... ... y su reparto en tres niveles

Principios que ajustan el ejercicio de funciones por la Unión y por los Estados miembros

226 La delimitación del proceso de aplicación del DUE


Con todo, la delimitación de ese proceso de aplicación del DUE se hace no sólo teniendo en cuenta las competencias «formales» atribuidas a la Unión para el ejercicio de esas funciones, sino también los ámbitos material (políticas y acciones internas y acción exterior de la Unión), temporal (entrada en vigor y duración de las normas, etc.), personal (destinatarios o titulares de los derechos y deberes que crean las normas) y territorial del DUE: las normas de la Unión se aplican a, y son aplicadas por, la Unión y sus instituciones, los Estados miembros y, asimismo, otras personas físicas o jurídicas a los que se destina, alcanza o afecta. En esta Lección estudiaremos la contribución de la Unión y sus instituciones, de los Estados miembros y de las personas físicas y jurídicas a la aplicación del DUE, poniendo especial énfasis en los principios que rigen las relaciones entre el DUE y el Derecho interno de cada Estado miembro, dejando para la próxima Lección el estudio más detallado de relaciones del DUE y el Derecho interno español. El DUE y el Derecho interno de cada Estado miembro entran en relación por el reparto de funciones que la Unión y los Estados miembros asumen en la aplicación del DUE, y porque en gran medida tienen unos mismos destinatarios o titulares de los derechos y obligaciones, tienen unas mismas materias de las que son objeto y se aplican en un mismo territorio. Sólo la precisa definición de las relaciones entre el DUE y el Derecho interno de cada Estado miembro permite identificar las normas jurídicas que están vigentes y son aplicables en cada momento y lugar, incluida la eventual solución de conflictos entre las normas provenientes de esos distintos ordenamientos jurídicos. 2. LA CONTRIBUCIÓN DE LA UNIÓN, DE LOS ESTADOS MIEMBROS Y DE LAS PERSONAS FÍSICAS Y JURÍDICAS A LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN Como hemos dicho, el DUE no sólo se aplica a la Unión y sus instituciones, los Estados miembros y, asimismo, otras personas físicas o jurídicas a los que se destina, alcanza o afecta, sino que todos ellos contribuyen a la aplicación del DUE. 2.1. La aplicación del Derecho de la Unión por la misma Unión y sus instituciones

El complemento y desarrollo normativo de los Tratados por la Unión (Derecho derivado)

La aplicación del DUE compete principalmente —y directamente— a la Unión y sus instituciones porque, en primer lugar, les corresponde elaborar el Derecho derivado, que complementa o desarrolla a los Tratados constitutivos (la función legislativa es ejercida conjuntamente por el PE y

LEC. 9.ª: LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

227

el Consejo, estando vedada al Consejo Europeo, pero éstas y otras instituciones y órganos de la Unión adoptan otros actos jurídicos vinculantes y no vinculantes). De este modo, la Unión ejerce sus competencias y coordina las políticas y ordena el comportamiento de los Estados miembros y de las personas físicas o jurídicas a las que alcanza el DUE. En segundo lugar, por las funciones ejecutivas y judiciales atribuidas particularmente a la Comisión y al TJUE, respectivamente. La Comisión «[v]elará porque se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de estos. Supervisará la aplicación del [DUE] bajo la supervisión del [TJUE]. Ejecutará el presupuesto y gestionará los programas. Ejercerá asimismo funciones de coordinación, ejecución y gestión…» (art. 17.1 TUE). La función de administración encomendada a la Comisión sólo excepcionalmente se lleva a cabo en relación directa con las empresas, a diferencia de lo que ocurría en la antigua CECA o lo que ocurre en el Euratom (particularmente para el control de la seguridad, previsto en los arts. 77 a 85 TCEEA). No obstante se revela especialmente completa en las normas sobre competencia (la normativa antimonopolio de los arts. 101 y 102 TFUE y su reglamento de aplicación) y, aunque no tanto, en la gestión de los fondos estructurales (FEDER y FSE). En este sentido, la ejecución del DUE recae en buena medida en la Comisión, siendo sus competencias muy relevantes en la ejecución del presupuesto, la administración de las cláusulas de salvaguardia o el control de las ayudas nacionales, y esas competencias de ejecución se acompañan de su función como «guardiana de los Tratados» y de sus poderes de recabar información y de comprobación. Las instituciones y órganos de la Unión tienen competencia para autorizar, aprobar o rechazar o simplemente controlar determinados actos adoptados por los Estados miembros en aplicación del DUE (prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito u otras medidas de salvaguardia justificadas por razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, etc.; ayudas; etc.) o a ser informadas por los Estados miembros o a contactar y consultar con los Estados miembros. Y al TJUE compete «[garantizar] el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados» (art. 19.1 TUE), siendo obviamente parte relevante en la aplicación judicial del DUE por el Tribunal los Estados miembros, las instituciones u órganos de la Unión y las otras personas físicas o jurídicas legitimados para interponer recursos y los órganos jurisdiccionales nacionales que pueden plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal. En tercer lugar, se reconoce a la Unión y sus instituciones (Consejo, Comisión, BCE, TJUE) un poder sancionador, pecuniario o administrativo. A diferencia de las sanciones pecuniarias que estableció el TCECA o

La gestión y ejecución del DUE en el ámbito de la Unión

La aplicación judicial por el TJUE

Poder sancionador de la Unión

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de las sanciones no pecuniarias del TCEEA (art. 83), ni el TUE ni el TFUE establecen por sí mismos sanciones, aunque sí prevén su establecimiento: por ejemplo, multas y multas coercitivas [art. 103.2.a) TFUE] o, más generalmente, las «sanciones» que pueden prever los reglamentos (art. 261 TFUE). En la práctica, no sólo los reglamentos incluyen la obligación de los Estados miembros de establecer, previa consulta con la Comisión, las sanciones apropiadas frente a su violación por los particulares, sino que prevén la imposición por la Comisión de multas y multas coercitivas y otras sanciones administrativas más allá de las normas de la competencia (recargos; exclusiones del beneficio de un régimen de subvención o el régimen de las fianzas impuesto en el ámbito de la PAC; multas y multas coercitivas para la supresión de discriminaciones en materia de precios y condiciones de transporte; sanciones para luchar contra el fraude en el ámbito de la Unión; etc.). Estas sanciones están previstas y reguladas en el DUE derivado y, aparte de la posibilidad de atribuir competencia al Tribunal conforme al artículo 261 TFUE, su imposición está —aun no siendo penales— revestida de las garantías de procedimiento previstas en los reglamentos, incluso de plazos de prescripción de las infracciones y de la ejecución de las sanciones. Las sanciones pecuniarias impuestas a personas distintas de los Estados miembros, y las sumas a tanto alzado o multas coercitivas cuyo importe puede indicar la Comisión e imponer el Tribunal contra el Estado miembro afectado en el transcurso de la ejecución de una sentencia del Tribunal por incumplimiento, son títulos ejecutivos (arts. 260, 280 y 299 TFUE). 2.2. La aplicación del Derecho de la Unión por los Estados miembros Los Estados miembros son también destinatarios del DUE y, en este sentido, para la consecución de los objetivos y de la misión de la Unión asumen obligaciones y, en virtud de sus competencias originarias propias, se reservan un protagonismo esencial en la aplicación —«administración indirecta»— del DUE. Puede pensarse que dicha participación tiene un carácter más o menos preferente o más o menos residual, pero dos datos son ciertos: de un lado, toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados constitutivos corresponde a los Estados miembros; de otro, incluso cuando los Tratados constitutivos atribuyen a la Unión una competencia exclusiva en un ámbito determinado y, por tanto, sólo la Unión puede legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, los Estados miembros podrán hacerlo en cuanto tales si son facultados por la Unión o «para aplicar actos de la Unión» (art. 2.1 TFUE).


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Conforme al principio de la autonomía institucional y de procedimiento3, las medidas nacionales de aplicación del DUE se adoptarán por las autoridades nacionales (legislativas, ejecutivas o administrativas y judiciales) que sean competentes en virtud del Derecho interno de cada Estado miembro y, respetando las necesidades de una aplicación uniforme del DUE4, por los procedimientos nacionales que prevea el Derecho interno de cada Estado miembro. Esto significa que, aunque en principio cada Estado miembro es el único responsable ante la Unión y los otros Estados miembros de la aplicación nacional del DUE5, y aunque pocos Estados miembros han instaurado procedimientos especiales de ejecución del DUE, en los Estados miembros pueden plantearse dos cuestiones: de un lado, cada Estado miembro habrá de determinar en todo caso a través de qué autoridades y procedimientos nacionales se ejercen las funciones requeridas del Estado miembro (por ejemplo, el desarrollo normativo del DUE a través de la potestad legislativa del parlamento nacional o a través de la potestad reglamentaria del gobierno, o la eventual aplicación judicial del DUE por el TC o exclusivamente por los tribunales ordinarios); de otro, además, como veremos con más detalle al estudiar la aplicación del DUE y el Derecho español (Lección 10.ª), en los Estados miembros de estructura compleja debe definirse la respectiva participación en el desarrollo normativo y en la ejecución del DUE de los poderes centrales y de los poderes regionales o autonómicos competentes. En gran medida, la solución que los Derechos internos dan a estas cuestiones está en función de tres factores: la materia en cuyo ámbito se ejerce la función (materias reservadas en Derecho interno a la ley, como por ejemplo la fiscalidad, etc.); la naturaleza de las normas del DUE en cuestión (Tratados, reglamentos, directivas, etc.); y la naturaleza y alcance de las medidas nacionales requeridas (normas generales, actos administrativos, etc.). 2.2.1. L a potestad legislativa o reglamentaria de los Estados miembros y la aplicación del DUE La contribución de los Estados miembros para la aplicación del DUE puede concretarse, en primer lugar, en una cooperación normativa, que 3 Por ejemplo, sentencias del TJCE de 11 de febrero de 1971, as. 39/70, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor GmbH c. Hauptzollamt Hamburg-St. Annenr, Rec. 1971, p. 49; de 15 de diciembre de 1971, International Fruit Company, as. 51 a 54/71, Rec. 1971, p. 329; y de 25 de mayo de 1982, as. 97/81, Comisión c. Países Bajos, Rec. 1982, p. 1819. 4 Sentencia del TJCE de 6 de junio de 1972, as. 94/71, Schlüter & Maack c. Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Rec. 1972, p. 307. 5 Sentencia del TJCE de 13 de diciembre de 1991, as. C-33/90, Comisión c. Italia, Rec. 1991, p. I-5987.

Principio de autonomía institucional y de procedimiento

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adquiere mayor relevancia aún con la consagración de los principios de subsidiariedad —a cuya aplicación se ha asociado recientemente a los parlamentos nacionales y, en su caso, regionales— y de proporcionalidad. Esa cooperación normativa exige, por ejemplo: Derogación y no adopción de normas internas La adopción de normas internas, en particular transposición de directivas

Normas internas relativas a la previsión de la imposición de sanciones

a) La derogación o la no adopción de normas internas o medidas contrarias al DUE (por ejemplo, derechos de aduana entre los Estados miembros). b) La adopción de «medidas» previstas en los propios Tratados constitutivos, normalmente para la transposición de las directivas y decisiones destinadas a los Estados en los plazos prescritos6 (o después); sólo excepcionalmente son precisas medidas nacionales para desarrollar reglamentos7. Estas medidas deben preservar las exigencias generales de la seguridad jurídica8 y garantizar efectivamente la plena aplicación de la directiva, precisando con claridad la situación jurídica para los beneficiarios9. La progresiva pérdida del protagonismo de los parlamentos nacionales en la ejecución normativa del DUE por los Estados miembros (en la que la creciente precisión y detalle de las directivas es un factor relevante, al dejar poco margen a la voluntad soberana representada por los parlamentos nacionales) se ha tratado de compensar protegiendo a veces internamente sus prerrogativas y, en el ámbito de la Unión, asociando los parlamentos nacionales (y regionales) a la aplicación del principio de subsidiariedad. El ejercicio de la potestad legislativa o reglamentaria de los Estados miembros es relevante también porque esos Estados comparten con la Unión la sanción por el incumplimiento del DUE, correspondiéndoles más precisamente la sanción, en su caso, a los particulares (transportistas, empresarios, etc.). El Tribunal ha formulado diversas precisiones de interés: de un lado, que, incluso a falta de previsión específica en el DUE10, los 6 Sentencia del TJCE de 26 de febrero de 1976, as. 52/75, Comisión c. Italia, Rec. 1976, p. 113. 7 Entre otras, sentencias del TJCE de 17 de diciembre de 1970, as. 30/70, Otto Scheer c. Einfuhr-und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Rec. 1970, p. 1197, y as. 34/70, Syndicat national du commerce extérieur des céréales and others c. Office national interprofessionnel des céréales and Minister for Agriculture, Rec. 1970, p. 1233; de 11 de febrero de 1971, as. 39/70, Fleischkontor, Rec. 1971, p. 49; de 30 de diciembre de 1972, as. 18/72, Granaria, Rec. 1972, p. 1163; de 8 de febrero de 1973, as. 30/72, Comisión c. Italia, Rec. 1973, p. 161; de 14 de marzo de1973, as. 57/72, Westzucker GmbH c. Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker, Rec. 1973, p. 321; de 30 de octubre de 1975, as. 23/75, Rey Soda, Rec. 1975, p. 343; y de 27 de septiembre de 1979, as. 230/78, Eridania, Rec. 1979, p. 1353. 8 Sentencias del TJCE de 4 de 4 abril de 1974, as. 167/73, Comisión c. Francia, Rec. 1974, p. 179, y de 6 de mayo de 1980, as. 102/79, Comisión c. Bélgica, Rec. 1980, p. 507. 9 Sentencias del TJCE de 23 de mayo de 1985, as. 29/84, Comisión c. RFA, Rec. 1985, p. 1661, y de 27 de abril de 1988, as. 252/85, Comisión c. Francia, Rec. 1988, p. 2243. 10 En general, los Tratados constitutivos no establecen sanciones ni prevén expresamente una obligación de los Estados de adoptar sanciones para los particulares que violan el DUE,


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Estados miembros tienen deberes (de cooperación) relativos a la sanción apropiada de los particulares que violan el DUE, y que esa sanción puede ser penal11; de otro, que, en general, los Estados miembros deben sancionar las violaciones del DUE de manera efectiva, proporcionada y disuasiva y en condiciones análogas a las aplicables a violaciones análogas del Derecho interno12 (jurisprudencia que se incorporó en 1992 en el actual art. 325 TFUE), que la desproporcionalidad de las sanciones no es conforme al DUE13, y que la desigual sanción entre distintos Estados miembros resta uniformidad a la aplicación de un reglamento o puede falsear la competencia14. La falta de uniformidad en las sanciones adoptadas (o no) por los distintos Estados miembros pudo resolverse en parte con la celebración de convenios, pero sobre todo abrió la puerta a la competencia en la aproximación de las legislaciones penales por la Unión en el ámbito del ELSJ (art. 83 TFUE). 2.2.2. L a potestad ejecutiva de los Estados miembros y la aplicación del DUE En segundo lugar, corresponde en general a los Estados miembros el control del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión a través de los comités de gestión o de reglamentación (el art. 291.3 TFUE prevé de ese «procedimiento de comités» o «comitología», al que se recurrió desde principios de 1960 en una práctica convalidada por el Tribunal y codificada por el Consejo15, luego por el PE y el Conse y menos de tipificar delitos y penas (ni siquiera como medida para luchar contra el fraude en perjuicio de los intereses financieros de la Unión conforme al art. 325 TFUE); la única excepción es el falso testimonio ante el Tribunal (art. 30 de su Estatuto). Como sabemos, los reglamentos pueden sin embargo prever sanciones (posibilidad que el art. 261 TFUE da por sentada) y a veces remiten a las «sanciones apropiadas» definidas por los Estados miembros, en ocasiones previa consulta a la Comisión. 11 Sentencia de 2 de febrero de 1977, as. 50/76, Amsterdam Bulb BV c. Produktschap voor Siergewassen, Rec. 1977, p. 137. 12 Sentencia de 21 de septiembre de 1989, as. 68/88, Comisión c. Grecia, Rec. 1989, p. 2965. 13 Sentencias de 7 de julio de 1976, as. 118/75, Lynne Watson y Alessandro Belmann, Rec. 1976, p. 1185, y de 15 de diciembre de 1976, as. 41/76, Donckerwolcke, Rec. 1976, p. 1921. 14 Sentencia de 27 de noviembre de 1991, as. C-273/90, Meico-Fell c. Hauptzollamt Darmstadt, Rec. 1991, p. 5569. 15 Entre otras, sentencias de 17 de diciembre de 1970, as. 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel c. Köster et Berodt & Co, Rec. 1970, p. 281, y de 5 de octubre de 1977, as. 5/77, Carlo Tedeschi c. Denkavit Commerciale s.r.l., Rec. 1977, p. 1555; y decisión 87/373/CEE del Consejo, de 13 de julio de 1987, por la que se establecen las modalidades del ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 197, de 18 de julio de 1987), sustituida por la decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atri-

El control de la ejecución en el ámbito de la Unión… y la cooperación administrativa

232

Límites a la autonomía institucional y de procedimiento

Otros aspectos de la cooperación administrativa

La nueva política de cooperación administrativa


jo16) y una cooperación administrativa con la Comisión conforme a la que los Estados tienen normalmente la responsabilidad de aplicar el DUE a las personas físicas o jurídicas afectadas, entre otros, en los ámbitos agrícola, comercial o financiero y presupuestario. Esa participación de los Estados miembros se traduce, por ejemplo, en: (a) la gestión de las OCM (particularmente, liquidar y pagar los gastos) y el control del respeto de las reglamentaciones en materia agrícola, al que la Comisión tiene derecho a ser asociada; (b) la aplicación y el control en las fronteras exteriores del DUE relativo al comercio de mercancías (unión aduanera, PCC, etc.); o (c) la percepción de los recursos propios de la Unión (no sólo los derechos del arancel aduanero, sino también las exacciones agrícolas, el IVA, etc.), así como la cooperación en la ejecución del presupuesto y la lucha contra el fraude y las infracciones que afectan al presupuesto o a los intereses financieros de la Unión. El principio de la autonomía institucional y de procedimiento está aquí limitado por ciertos poderes atribuidos a la Comisión, a la que no sólo hay que informar acerca de las autoridades y procedimientos nacionales competentes, sino a la que también se atribuyen poderes de verificación y, a veces, de dirigir instrucciones a las autoridades nacionales. Por otra parte, los Estados miembros cooperan con la Unión en otros aspectos: aplicando las sanciones administrativas a las infracciones del DUE; procediendo a la ejecución forzosa de las obligaciones pecuniarias impuestas por el Consejo, la Comisión o el BCE a personas distintas de los Estados (art. 299 TFUE); evaluando la aplicación por sus autoridades nacionales de las políticas de la Unión contempladas en el ámbito del ELSJ (art. 70 TFUE); o a través de la cooperación policial, si bien los Estados miembros se reservan en exclusiva la aplicación de medidas coercitivas (art. 88.3 TFUE). La relevancia de la cooperación administrativa ha llevado a incluir en el propio TFUE que la aplicación efectiva del DUE por los Estados miembros se considerará, por ser esencial para el buen funcionamiento de la Unión, asunto de interés común, y a atribuir a la Unión competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar y complementar la acción de los Estados miembros [arts. 6.g) y 197 TFUE]. buidas a la Comisión (DO L 184, de 17 de julio de 1999) y acuerdo del Parlamento Europeo y la Comisión relativo a las modalidades de aplicación de esa decisión (DO L 256, de 10 de octubre de 2000). 16 Reglamento (UE) 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión (DO L 55, de 22 de febrero de 2011), en vigor desde el 1 de marzo de 2011.


233

2.2.3. L a potestad jurisdiccional de los Estados miembros y la aplicación del DUE Y, en tercer lugar, el ejercicio de la función judicial (o jurisdiccional) viene exigida por el propio deber general de cooperación17 y, más concretamente, por el derecho a la tutela judicial o «derecho al juez», reconocido como principio general del DUE, y que se concreta en la salvaguardia por los órganos jurisdiccionales nacionales de los derechos o deberes (por ejemplo, devolución de lo cobrado indebidamente) que se desprenden para los justiciables de las normas de DUE con eficacia directa o, en general, susceptibles de ser invocadas ante los tribunales nacionales. Esta potestad jurisdiccional nacional se realiza igualmente, en su caso, a través del planteamiento de las cuestiones prejudiciales al TJUE. También aquí la amplia autonomía del procedimiento nacional18 hubo de matizarse en algunos aspectos. El Tribunal reconoció pronto que podrían utilizarse a tal efecto la aproximación de legislaciones y la «cláusula de imprevisión» del artículo 352 TFUE, por ejemplo: para la armonización del ejercicio de ciertos derechos (aplazamiento del pago de los derechos de importación o de exportación, o reembolso o devolución de tales derechos; en materia de deuda aduanera; puesta en libre práctica de mercancías; etc.); para la sujeción de esa autonomía al principio de subsidiariedad respecto de la reglamentación de la Unión y a los principios de trato nacional (prescripción, prueba, etc.) y de umbral mínimo de protección o eficacia; con las exigencias derivadas del «derecho al juez» (admisibilidad del recurso, poderes del juez nacional de control y de protección provisional, incluso si el Derecho interno la ignora o la prohíbe, y, más aún, requisitos uniformes de concesión de la suspensión de la ejecución de un acto administrativo de aplicación de un reglamento cuya validez se cuestiona prejudicialmente); o, en un ámbito mucho más reducido, con la previsión de la persecución del delito previsto en el artículo 30 del Estatuto del Tribunal19. 17 Sentencia del TJCE de 16 de diciembre de 1976, as. 33/76, Rewe-Zentralfinanz eG et Rewe-Zentral AG c. Landwirtschaftskammer für das Saarland, Rec. 1989, p. 693. 18 Por ejemplo, sentencias del Tribunal de 21 de mayo de 1976, as. 26/74, Société Roquette frères c. Comisión, Rec. 1976, p. 269; de 16 de diciembre de 1976, as. 33/76, Rewe, p. 693; de 27 de febrero de 1980, as. 68/79, Hans Just I/S c. Ministère danois des impôts et accises, Rec. 1980, p. 161; o de 5 de marzo de 1980, as. 265/78, H. Ferwerda BV c. Produktschap voor Vee en Vlees, Rec. 1980, p. 617. 19 Entre otras, además de la sentencia de 16 de diciembre de 1976, as. 33/76, Rewe, p. 693, las siguientes sentencias: de 16 de diciembre de 1976, as. 45/76, Comet BV c. Produktschap voor Siergewassen, Rec. 1976, p. 2034; de 9 de noviembre de 1983, as. 199/82, Amministrazione delle Finanze dello Stato v SpA San Giorgio, Rec. 1983, p. 963; de 15 de mayo de 1986, as. 222/84, Marguerite Johnston c. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, Rec. 1986, p. 1651; de 15 de octubre de 1987, as. 222/86, Union nationale des entraîneurs et cadres tech-

El derecho a la tutela judicial…

…y los límites a la autonomía de procedimiento

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2.3. Las otras personas físicas y jurídicas y la aplicación del Derecho de la Unión En tanto que destinatarios de normas del DUE o como titulares de derechos y deberes emanados de normas del DUE

Otros supuestos específicos: iniciativa ciudadana y aplicación de la política social por interlocutores sociales

En último extremo, la aplicación del DUE también descansa en personas físicas y jurídicas distintas de la Unión y de los Estados miembros frente a las que también surte o está llamado a surtir efectos jurídicos, sea porque esas personas físicas y jurídicas son los destinatarios del DUE o sea porque son los titulares de los derechos y obligaciones contenidos en el DUE (distinto de las medidas nacionales de desarrollo o aplicación del DUE): ciudadanos de la Unión; personas relacionadas con la agricultura, ganadería o pesca, incluidos los consumidores; trabajadores; beneficiarios de la libertad de establecimiento y prestadores de servicios, incluidas las sociedades y los nacionales de los Estados miembros que participan en el capital; personas que cruzan las fronteras interiores o exteriores, personas necesitadas de protección internacional o inmigrantes; transportistas; empresas; etc. Dichas personas están obligadas a cumplir con el DUE o disfrutan de derechos que de ahí emanan (por ejemplo, las obligaciones y derechos que emanan directamente para los transportistas de los arts. 95.1 y 97 TFUE o para las empresas de los arts. 101 y 102 TFUE) y, en determinadas circunstancias, están legitimadas para interponer un recurso ante el Tribunal (en el control de la legalidad de los actos u omisiones de la Unión) y generalmente ante los tribunales nacionales. El principio de la eficacia directa o efecto directo del DUE no hace sino reforzar esa participación de las personas físicas y jurídicas en la aplicación del DUE. Pero, además, el DUE contempla dos supuestos específicos, y muy distintos, de participación de esas personas en su aplicación: por un lado, la iniciativa que pueden tomar los ciudadanos de la Unión para promover la adopción de un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados constitutivos (art. 11.4 TUE); por otro, la previsión de que los Estados miembros pueden confiar en los interlocutores sociales la aplicación de normas del Derecho derivado en el ámbito de la política niques professionnels du football (Unectef) c. Georges Heylens and others, Rec. 1987, p. 4097; de 2 de febrero de 1988, as. 309/85, Bruno Barra c. Belgian State and City of Liège, Rec. 1988, p. 355; de 25 de febrero de 1988, as. 331, 376 y 378/85, Les Fils de Jules Bianco and J. Girard Fils SA c. Directeur Général des douanes et droits indirects, Rec. 1988, p. 1099; de 24 de marzo de 1988, as. 104/86, Comisión c. Italia, Rec. 1988, p. 1799; de 29 de junio de 1988, as. 240/87, Delville c. Administration des impôts, Rec. 1988, p. 3513; de 19 de junio de 1990, as. C-213/89, The Queen c. Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others, Rec. 1990, p. I-2433; de 21 de febrero de 1991, as. C-143/88 y C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG v Hauptzollamt Itzehoe and Zuckerfabrik Soest GmbH v Hauptzollamt Paderborn, Rec. 1991, p. I-415; de 25 de julio de 1991, as. C-208/90, Theresa Emmott c. Minister for Social Welfare and Attorney General, Rec. 1991, p. I-4269; o de 3 de diciembre de 1992, as. C-97/91, Oleificio Borelli SpA c. Comisión, Rec. 1992, p. I-6313.


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social, aunque persistiendo los Estados miembros como garantes de la aplicación (arts. 153.3 y 155.2 TFUE). 3. LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO DE LA UNIÓN EN SUS RELACIONES CON LOS DERECHOS INTERNOS DE LOS ESTADOS MIEMBROS El DUE se distingue en general del DI y del Derecho interno de cada Estado miembro (autonomía) y, a partir de ahí, se le dota de tal «intensidad normativa» que su integración como parte del Derecho aplicable en cada Estado miembro no sólo no hace precisa —a excepción a veces de los Tratados constitutivos, de reforma y de adhesión— su recepción o publicación nacional (aplicación automática o inmediata), sino que le permite crear, directamente, derechos y deberes para las personas físicas y jurídicas (eficacia directa o efecto directo) y prevalecer incluso frente a las normas del Derecho interno (primacía). Estos principios caracterizan al DUE en su relación con el Derecho interno de cada Estado miembro, tal como el DUE es bosquejado por los Estados miembros en los Tratados constitutivos y, sobre todo, tal como es interpretado y aplicado por el Tribunal (A. Mangas Martín) —una jurisprudencia aceptada por los Estados miembros—, e inciden en la aplicación del DUE por las autoridades y a través de los procedimientos legislativos, administrativos y judiciales nacionales de los Estados miembros. 3.1. El principio de la autonomía del Derecho de la Unión Desde su sentencia Costa c. ENEL, en 1964, el Tribunal se ha preocupado de clarificar, ante todo, la distinción del DUE frente al DI y frente al Derecho interno de cada Estado miembro: el DUE es un «ordenamiento jurídico propio integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros»20. ¿Por qué esa autonomía del DUE, que también es DI y se integra en el Derecho interno o forma parte del Derecho aplicable en el territorio de cada uno de los Estados miembros? La razón de ser es que esa autonomía permite distinguir la caracterización de las relaciones entre el DUE y el Derecho interno de cada Estado miembro de la caracterización que los Estados hacen generalmente de las relaciones entre el DI y los Derechos internos de los Estados (a los que se equiparan a estos efectos a las Organizaciones Internacionales, como la UE, y sus reglas internas o Derecho interno, como el DUE). 20

Sentencia de 15 de julio de 1964, as. 6/64, Rec. 1964, p. 99.

Costa c. ENEL (1964)

236 La solución general del DI en su relación con los Derechos internos

La solución específica del DUE: DUE y Derechos internos de los Estados miembros


De acuerdo con esta caracterización general, el DI hace dos precisiones. De un lado, distingue entre el ámbito internacional y el ámbito interno de cada Estado. De otro, al tiempo que dispone que no puede invocarse el Derecho interno de un Estado como justificación del incumplimiento del DI, es extremadamente respetuoso (o indiferente) con las condiciones que el Derecho interno de cada Estado determina para la vigencia y aplicación del DI en el ámbito interno de esos Estados. Y, conforme a esas condiciones particulares dispuestas por cada Estado, y sólo conforme a esas condiciones, el DI es transformado en Derecho interno o simplemente pasa a formar parte del Derecho interno, siendo de ese modo Derecho aplicable en el Estado. Lo que normalmente ocurre directamente entre el DI y el Derecho interno de un Estado, pero, a veces, cuando existe un proceso de integración supranacional, ocurre a través del Derecho de una Organización Internacional de la que el Estado es miembro (por ejemplo, art. 216.2 TFUE). Este respeto (o esta indiferencia) del DI hacia las soluciones que el Derecho interno de cada Estado da a sus relaciones con el DI —que es considerada por el Tribunal una solución adecuada para la vigencia y aplicación en el ámbito de la Unión de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión en aplicación del DUE—, no es considerada por el Tribunal una buena solución para la vigencia y aplicación del DUE —incluidos los acuerdos internacionales celebrados por la Unión en aplicación del DUE— en el ámbito interno de los Estados miembros. Y no es una solución aceptable porque la consecución uniforme de los objetivos de la Unión en todos los Estados miembros se beneficia, sin duda, no sólo de la aplicación inmediata del DUE en el ámbito interno de esos Estados, sino de su eficacia directa y, aún más, de su primacía frente a cualesquiera normas del Derecho interno de los Estados. El principio de la autonomía es, en este sentido, la premisa desde la que se afirma que el DUE tiene aplicación inmediata, eficacia directa y primacía. En definitiva, a diferencia del (otro) DI, el DUE se aplica inmediatamente —a excepción de los Tratados en algunos Estados miembros— y no puede ser transformado en Derecho interno ni simplemente pasar a formar parte del Derecho interno, y no sólo determina en tanto que Derecho (interno) de la Unión las condiciones de vigencia y aplicación del DI (por ejemplo, los acuerdos internacionales celebrados por la Unión) en el ámbito de la Unión, sino que también determina las condiciones de su propia vigencia y aplicación en el ámbito interno de los Estados miembros. El DUE no está sujeto a los sistemas de producción normativa ni a los efectos jurídicos del Derecho interno de ningún Estado miembro (J. A. Girón Larrucea), y particularmente la validez del Derecho derivado de la Unión no depende de esos Derechos internos de los Estados


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miembros21, integrándose en el Derecho aplicable en el territorio de cada Estado miembro, pero distinguiéndose del Derecho interno al no perder su calidad de DUE y, llegado el caso, primando frente al Derecho interno en caso de conflicto normativo. 3.2. El principio de aplicación inmediata del Derecho de la Unión La integración del DUE en el Derecho interno, o aplicable en el ámbito interno o en el territorio de los Estados miembros, no sigue una pauta uniforme, pues hay que distinguir entre los Tratados constitutivos, de reforma y de adhesión, y otras decisiones que requieran aprobación por los Estados miembros conforme a sus normas constitucionales (procedimientos de revisión simplificados, decisión sobre la defensa común, disposiciones encaminadas a completar los derechos de los ciudadanos de la Unión, etc.), de un lado, y, de otro, el resto del Derecho derivado (reglamento, directivas y decisiones) y los acuerdos internacionales celebrados por la Unión. La vigencia y aplicación de los Tratados constitutivos, de reforma y adhesión y aquellas otras decisiones se equiparan en general a las de los tratados internacionales celebrados por cada Estado miembro fuera del ámbito de la Unión, es decir, sigue las pautas más o menos «monistas» o «dualistas» del Derecho interno de cada Estado miembro; pero tras su eventual recepción, cuando tal recepción es necesaria, esos Tratados y decisiones se benefician de un rasgo específico: como cualquier norma del DUE, deben aplicarse en los Estados miembros en su calidad de DUE, y no de Derecho interno, es decir, no se transforman en Derecho interno22. El Derecho derivado no tiene que recibirse o publicarse nacionalmente; y, más aún, no se permite que el reglamento se reciba o reproduzca en normas nacionales23. Las directivas y las decisiones que se dirigen a los Estados miembros necesitan habitualmente ser desarrolladas (incluida la transposición de las directivas), pero no publicadas por esos Estados, formando parte del Derecho aplicable en los mismos tras su publicación en el DO (lo que, a la postre, permitirá a los jueces nacionales controlar la conformidad con una directiva de las medidas nacionales de ejecución). Y 21 Sentencia del TJCE de 17 de diciembre de 1970, as. 11/70, Internationale Handelsgesellschaft GmbH c. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Rec. 1970, p. 241. 22 Auto del Tribunal de 22 de junio de 1965, as. 9 y 58/65, Faillite des Acciaierie San Michele SpA c. Haute Autorité de la CECA, Rec. 1967, p. 35. 23 Sentencias del Tribunal de 7 de febrero de 1973, as. 39/72, Comisión c. Italia, Rec. 1973, p. 25, y de 10 de octubre de 1973, as. 34/73, Fratelli Variola S.p.A. c. Administration des finances italienne., Rec. 1973, p. 261.

De los Tratados constitutivos, de reforma y adhesión y de otras decisiones «constitucionales»

Del (otro) Derecho derivado

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tampoco tienen que recibirse nacionalmente los acuerdos internacionales celebrados (normalmente mediante una decisión) por la Unión: en las condiciones determinadas por el DUE (publicidad, compatibilidad con los Tratados constitutivos, etc.), dichos acuerdos «vincularán a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros» (art. 216.2 TFUE). Los problemas técnicos a los que se han enfrentado las autoridades nacionales en el desarrollo normativo del DUE (reproducción o remisión, transposición por referencia, referencia, etc.) no pueden, no obstante, perjudicar la aplicabilidad inmediata y, en su caso, la eficacia (directa o indirecta) del DUE en su calidad de DUE, y, eventualmente, el control de la conformidad al DUE de las medidas nacionales24. 3.3. El principio de la eficacia directa del Derecho de la Unión De un modo u otro, todas las normas del DUE despliegan efectos jurídicos directos para sus destinatarios, sea la Unión o sus instituciones y órganos, sean los Estados miembros o sean personas físicas o jurídicas. En particular, las normas destinadas a los Estados miembros despliegan por sí mismas efectos jurídicos para dichos Estados en el ámbito de la Unión y en el ámbito interno (en este sentido, por ejemplo, las autoridades nacionales están obligadas a la transposición de una directiva). Pero algunas normas del DUE, además, son aplicables directamente (L. J. Constantinesco o R. Kovar) o tienen eficacia directa o efecto directo en el ámbito interno para las personas físicas o jurídicas, sin intermediación de cualquier otra norma de la Unión o nacional, incluso sin estar destinadas a tales personas, y deben ser aplicadas directamente por las autoridades administrativas y los tribunales nacionales. Para tener esa eficacia directa las normas deben reunir determinados requisitos, debiendo señalarse por lo demás la singularidad de la determinación de la eficacia directa de las directivas y de las decisiones destinadas a los Estados. 3.3.1. L a eficacia directa del Derecho de la Unión: significado, fundamento y alcance Significado

Las normas del DUE que se dicen aplicables directamente o, más propiamente, con eficacia directa producen por sí mismas derechos o deberes para personas físicas o jurídicas y, por eso, al incorporarse de ese modo a su patrimonio jurídico, dichas personas —que en ningún caso tienen legitimación para interponer ante el TJUE un recurso por incumplimiento Sentencia 27 de septiembre de 1979, as. 230/78, Eridania, Rec. 1979, p. 1353.

24


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contra un Estado— pueden hacerlos valer directamente ante las autoridades nacionales y, en último extremo, ante el juez nacional, que debe salvaguardar tales derechos y exigir tales deberes. La aplicación de la norma podría requerir ciertos ajustes administrativos previos indispensables; por ejemplo, la reorganización de un servicio administrativo o la determinación de la autoridad competente encargada de un servicio de inspección o ante la que hay que presentar una solicitud, una documentación, percibir una ayuda, etc. Pero esos ajustes no pueden impedir su invocación ante las autoridades administrativas o judiciales y su aplicación por éstas. Normalmente, los Estados no persiguen dotar de esa eficacia directa a los tratados internacionales y, además, tal vez no deba presumirse que esos tratados sean susceptibles de aplicación directa por los tribunales nacionales. Pero la cooperación leal debida y la intención manifestada por los Estados miembros puntualmente en los Tratados constitutivos, al reconocer que el reglamento tiene «alcance general» y es «directamente aplicable» (art. 288 TFUE) y que los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros habrán de aplicar el DUE (de ahí el planteamiento de las cuestiones prejudiciales previsto en el art. 267 TFUE), facilitaron al Tribunal determinar que, presentes determinados requisitos, el DUE tiene eficacia directa. La primera decisión en este sentido fue la sentencia del Tribunal en el asunto Van Gend en Loos, en 196325: contra la opinión de los Estados miembros que presentaron observaciones y de las conclusiones del abogado general, el Tribunal afirmó que más allá del texto del originario artículo 12 TCEE (que establecía sencillamente obligaciones dirigidas a los Estados), los fines y el sistema de Derecho creado con base en el Tratado, esto es, la especificidad que imprime al DUE la finalidad de la integración (particularmente, el objetivo de establecer un mercado común cuyo funcionamiento no solo afecta a los Estados miembros, el marco institucional y el sistema judicial), hacen que, a pesar de no atribuir expresamente derechos y obligaciones a los particulares, pueda interpretarse que una norma del DUE pueda crear por sí misma tales derechos y obligaciones. En esta primera ocasión, el Tribunal dejó sentado que, estando presentes los requisitos exigidos, hay que presumir la eficacia directa de cualesquiera normas del DUE. Pero el alcance de la eficacia directa de las normas del DUE de las que se predica tal eficacia no es siempre el mismo. Ante todo, por la singularidad que presenta la determinación de la eficacia directa de las directivas; más generalmente, mientras unas normas del DUE tienen una eficacia directa plena, es decir, crean derechos (eficacia directa vertical ascendente) y obligaciones (eficacia directa vertical descendente) para los particulares en 25

Sentencia de 5 de febrero de 1963, as. 26/62, Van Gend & Loos, Rec. 1963, p. 333.

Fundamento

Van Gend en Loos (1963)

El alcance pleno o limitado: las distintas categorías normativas del DUE…

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sus relaciones con el Estado miembro y también crean tales derechos y obligaciones en las relaciones entre particulares (eficacia directa horizontal), otras solo tienen una eficacia directa limitada, porque únicamente crean derechos de los particulares frente al Estado miembro. Como ha reconocido el Tribunal, y al margen de la indemnización a que puede haber lugar, la eficacia directa depende en esencia no obstante de la presencia de determinados requisitos que estudiaremos enseguida, pues una norma del DUE que no reúna tales requisitos no tendrá eficacia directa, a pesar de contenerse en un reglamento, y podría resultar que las directivas, que en principio no tienen eficacia directa, podrían tenerla si están presentes esos y otros requisitos. Como hemos visto en la Lección 8.ª, la naturaleza del acto conforme a su caracterización en los Tratados constitutivos no depende tanto de su denominación como de su objeto y contenido, y el Tribunal se reserva incluso la facultad de proceder a su recalificación. Y, como también veremos a continuación, el grado o la forma en la que están presentes en una norma del DUE los requisitos exigidos y el diseño del sistema jurisdiccional nacional (particularmente el sistema de recursos) condicionan la función del juez nacional llamado a aplicar esa norma y, a partir de ahí, el alcance de la eficacia directa del DUE. 3.3.2. R equisitos generales para la eficacia directa del Derecho de la Unión … los requisitos:

incondicionalidad

Los requisitos a los que debe responder el contenido de una norma del DUE para que tenga eficacia directa fueron esbozados por el Tribunal en 1963 y, posteriormente, reiterados del siguiente modo (jurisprudencia Van Gend en Loos): las normas deben ser incondicionales y suficientemente claras y precisas. La eficacia directa se excluye si una norma está subordinada a la adopción posterior de una medida de desarrollo o ejecución por la UE o por los Estados y que la adopción de tal medida permite un significativo margen de discreción o apreciación política (del poder legislativo o del poder ejecutivo) para adaptar el contenido, los caracteres sustanciales o las condiciones esenciales de ejercicio del derecho conferido a los particulares, pero no simplemente el procedimiento para su ejercicio. Esto es, la norma es incondicional si formula una obligación de hacer o una prohibición u obligación de no hacer que no permite tal margen de discreción26. La sub26 Como ocurría con el originario artículo 12 TCEE, con la exigencia de un trato nacional o con las obligaciones de derogar o modificar previstas en el originario artículo 95(3) TCEE, pero no con algunas disposiciones de los originarios artículos 32 y 33 TCEE. En este sentido, sentencias del TJCE de 16 de junio de 1966, as. 57/65, Firma Alfons Lütticke c. Hauptzollamt de Sarrelouis, Rec. 1966, p. 345; de 3 de abril de 1968, as. 28/67, Firma Molke-


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ordinación de los efectos de una norma suficientemente clara y precisa a un término o plazo solo suspende provisionalmente su eficacia directa hasta el vencimiento del plazo (por ejemplo, la finalización de un período transitorio). Y la claridad y precisión deben ser suficientes, esto es, por supuesto no debe exigirse que se excluya la posibilidad de distintas interpretaciones de la norma y, en última instancia, la necesidad de su interpretación judicial27. Por otra parte, como anticipamos, la exigencia de una menor o mayor incondicionalidad y suficiencia de la claridad y precisión de la norma del DUE condicionan la función del juez nacional y, en todo caso, dependen de la función que se solicite del juez nacional conforme al sistema jurisdiccional nacional: porque el rigor de la incondicionalidad y claridad y precisión exigidos es menor si lo que se pretende es comprometer la responsabilidad patrimonial de un Estado miembro, esto es, su condena a reparar daños ocasionados por la violación de obligaciones derivadas del DUE, que si se pretende una interpretación del Derecho interno en el sentido de lo dispuesto por el DUE28, y es mayor aún si se pide el control de la compatibilidad de la norma interna con los límites del margen de apreciación contenidos en la norma del DUE y en su caso la inaplicación o inoponibilidad de la norma interna contraria a una norma del DUE29 —el llamado «efecto directo de exclusión» (C. Martínez Capdevila)— y, sobre todo, si se solicita la aplicación de la norma del DUE en ausencia o, más aún, en sustitución de la norma interna —el llamado «efecto directo de rei-Zentrale Westfalen/Lippe GmbH c. Hauptzollamt Paderborn., Rec. 1968, p. 181; de 19 de diciembre de 1968, as. 13/68, Societé par actions Salgoil c. Ministère du commerce extérieur de la République italienne, Rec. 1968, p. 249; de 21 de junio de 1974, as. 2/74, Jean Reyners c. Bélgica, Rec. 1974, p. 293; y de 27 de junio de 1989, as. 50/88, Heinz Kühne c. Finanzamt München III, Rec. 1989, p. 1925. 27 Entre otras, sentencias del TJCE de 4 de abril de 1968, as. 27/67, Firma Fink-Frucht GmbH c. Hauptzollamt München-Landsbergerstrasse, Rec. 1968, p. 327; de 8 de abril de 1976, as. 43/75, Defrenne II, Rec. 1976, p. 173; de 17 de mayo de 1990, as. C-262/88, Douglas Harvey Barber contre Guardian Royal Exchange Assurance Group, Rec. 1990, p. I-1889. 28 Sentencias del TJCE de 13 de noviembre de 1990, as. C-106/89, Marleasing SA c. La Comercial Internacional de Alimentacion SA, Rec. 1990, p. I-4135; de 16 de diciembre de 1993, as.C-334/92, Teodoro Wagner Miret c. Fondo de garantía salarial, Rec. 1993, p. I-6911; y de 14 de julio de 1994, as. C-91/92, Paola Faccini Dori c. Recreb Srl, Rec. 1994, p. I-3325. 29 Sentencia del TJCE de 1 de febrero de 1977, as. 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen c. Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, Rec. 1977, p. 113; de 24 de octubre de 1996, as. C-72/95, Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV e.a. c. Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland., Rec. 1996, p. I-5403.; de 16 de septiembre de 1999, as. C-435/97, World Wildlife Fund (WWF) e.a. c. Autonome Provinz Bozen e.a., Rec. 1999, p. I-5613; de 19 de septiembre de 2000, as. C-287/98, Grand-Duché de Luxembourg c. Berthe Linster, Aloyse Linster et Yvonne Linster, Rec. 2000, p. I-6917; de 15 de junio de 2000, C-365/98, Brinkmann Tabakfabriken GmbH c. Hauptzollamt Bielefeld, Rec. 2000, p. I-4619; y de 7 septiembre de 2004, as. C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (no publicada en la Recopi lación).

claridad y precisión

El diseño del sistema jurisdiccional y la función requerida del juez

242


sustitución»30—. Las diferencias que para la eficacia del DUE pudiera tener el diferente diseño del sistema jurisdiccional nacional han llevado al Tribunal a precisar que el principio de la autonomía institucional y de procedimiento de que disfrutan los Estados miembros no es ilimitado. 3.3.3. L a eficacia directa de las diferentes categorías normativas del Derecho de la Unión No todas las normas del DUE tienen eficacia directa y la misma eficacia directa. Del análisis de la jurisprudencia del Tribunal, y de la definición en los Tratados constitutivos de las categorías normativas del Derecho derivado, puede inferirse el distinto alcance de las normas en función de esas distintas categorías normativas (Tratados constitutivos, reglamentos y decisiones destinadas a personas físicas o jurídicas, directivas y decisiones dirigidas a los Estados miembros y acuerdos internacionales); ese análisis también permite trascender la casuística y agrupar las distintas normas contenidas en los Tratados constitutivos en función de la eficacia directa que despliegan, plena o limitadamente, o de que no desplieguen eficacia directa. De los Tratados constitutivos

a) Las normas contenidas en los Tratados constitutivos, tal como se adoptaron originariamente o modificados posteriormente, pueden:

(i) tener eficacia directa plena y, por tanto, crear derechos y obligaciones para los particulares en sus relaciones con el Estado y en sus relaciones con otros particulares. Desde luego, las normas sobre competencia aplicables a las empresas pueden invocarse directamente por una empresa contra otra ante los órganos jurisdiccionales nacionales31. Pero, sin dirigirse expresamente a personas físicas o jurídicas, otras normas de los Tratados constitutivos tienen esa eficacia directa plena, por ejemplo: algunas normas relativas a la libre circulación de mercancías (en particular, la prohibición de las restricciones cuantitativas a la importación); las normas relativas a la libre circulación de personas y a la abolición de las discriminaciones por razón de la nacionalidad; o el principio de igualdad de retribución entre trabajadores masculinos y femeninos32; 30 Entre otras, la sentencia del TJCE de 18 de diciembre de 1997, as. C-129/96, InterEnvironnement Wallonie ASBL c. Région wallonne, Rec. 1997, p. I-7411. 31 Sentencias de 6 de abril de 1962, as. 13/61, Kledingverkoopbedrijf de Geus en Uitdenbogerd c. Robert Bosch GmbH et Maatschappij tot voortzetting van de zaken der Firma Willem van Rijn, Rec. 1962, p. 145, y de 10 de julio de 1980, as. 37/79, Anne Marty SA c. Estée Lauder SA, Rec. 1980, p. 859. 32 Entre otras, sentencias de 12 de diciembre de 1974, as. 36/74, B.N.O. Walrave, L.J.N. Koch c. Association Union cycliste internationale, Koninklijke Nederlandsche Wielren Unie et


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(ii) tener eficacia directa limitada y crear derechos y obligaciones para los particulares únicamente en sus relaciones con el Estado. Estas normas abundan en los Tratados constitutivos al exigir a los Estados que respeten una prohibición (la no discriminación por razón de la nacionalidad; las prohibiciones de derechos de aduana y restricciones cuantitativas entre Estados miembros, o de concesión o modificación de ayudas antes de que la Comisión decida su compatibilidad con el mercado interior, o de gravar los productos de los demás Estados miembros con tributos internos superiores a los que graven los productos nacionales similares o protejan indirectamente otras producciones; y otras hoy subsumidas en otras más genéricas tras el establecimiento del mercado común) o la prescripción de una acción (la adecuación de los monopolios nacionales de carácter comercial; u otras hoy subsumidas en otras más genéricas tras el establecimiento del mercado común)33; (iii) no tener eficacia directa, como ha reconocido el Tribunal respecto de, entre otras: las normas que definen los objetivos de la Unión; el principio de cooperación leal; las normas que someten a las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal a las normas sobre competencia; las que prohíben las ayudas públicas; las que prevén la consulta preceptiva a la Comisión antes de la adopción o la modificación por un Estado de una disposición legal; o las que exigen a los Estados respetar la independencia del BCE y del banco central nacional y de los miembros de sus órganos rectores; y otras normas hoy derogadas tras el establecimiento del mercado común, la implantación del IVA o la modificación de las disposiciones sobre política social34. b) Los mismos Tratados constitutivos reconocen que un reglamento tiene «alcance general» y es «directamente aplicable» [art. 288 (2) TFUE] Federación Española Ciclismo, Rec. 1974, p. 571; de 8 de abril de 1976, as. 43/75, Defrenne-II, Rec. 1976, p. 173; o de 23 de marzo de 1977, as. 74/76, Iannelli & Volpi SpA c. Ditta Paolo Meroni, Rec. 1977, p. 109; de 22 de enero de 1981, as. 58/80, Dansk Supermarked A/S c. A/S Imerco, Rec. 1981, p. 45. 33 Por ejemplo, las sentencias de 15 de julio de 1964, as. 6/64, Costa c. ENEL, Rec. 1964, p. 99; de 16 de junio de 1966, as. 57/65, Lütticke, Rec. 1966, p. 345; de 4 de abril de 1968, as. 27/67, Fink-Frucht, Rec. 1968, p. 327; de 13 de febrero de 1969, as. 14/68, Walt Wilhelm y otros c. Bundeskartellamt, Rec. 1969, p. 289; de 11 de diciembre de 1973, as. 120/73, Gebrüder Lorenz GmbH c. République fédérale d’Allemagne et Land de Rhénanie-Palatinat, Rec. 1973, p. 409; o de 3 de febrero de 1976, as. 59/75, Pubblico Ministero c. Flavia Manghera et autres, Rec. 1976, p. 19. 34 Por ejemplo, sentencias de 15 de julio de 1964, as. 6/64, Costa c. ENEL, Rec. 1964, p. 99; de 14 de diciembre de 1971, as. 43/71, Politi s.a.s. c. ministère des finances de la République italienne, Rec. 1971, p. 1039; de 24 de octubre de 1973, as. 9/73, Schlüter, Rec. 1973, p. 307; de 23 de marzo de 1977, as. 74/76, Iannelli, Rec. 1977, p. 109; y de 24 de enero de 1991, as. C-339/89, Alsthom Atlantique SA c. Compagnie de construction mécanique Sulzer SA, Rec. 1991, p. I-107.

De los reglamentos y de las decisiones destinadas a personas físicas o jurídicas

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De las directivas y de las otras decisiones

La interpretación extensiva del Tribunal…

y sus límites


y el Tribunal nunca ha cuestionado su eficacia directa completa35..., salvo que se constate que la norma contenida en el reglamento no sea incondicional y suficientemente clara y precisa, es decir, que a pesar de su denominación el objeto y contenido no responda a la naturaleza propia del reglamento36. Por otro lado, las decisiones destinadas a personas físicas o jurídicas no solo crean, por definición, derechos y obligaciones para tales personas plenamente exigibles en el ámbito interno, sino que, de imponer una obligación pecuniaria, constituirán títulos ejecutivos. c) Las directivas y las decisiones destinadas a los Estados no tienen el alcance general de los reglamentos (si bien, cuando son destinadas a todos los Estados miembros, el Tribunal las ha calificado como «acto de alcance general»37, lo que los Estados miembros parecen haber aceptado en los vigentes Tratados constitutivos) y tampoco son directamente aplicables; más aún, por definición, la directiva no contiene normas incondicionales, pues deja a las autoridades nacionales «la elección de la forma y de los medios» de conseguir el resultado exigido al Estado miembro destinatario (art. 288 TFUE). El Tribunal quiso, no obstante, y porque las directivas son a menudo muy precisas y detalladas, extraer consecuencias (o un «efecto útil») de la obligatoriedad para los Estados miembros de las directivas y decisiones que se les destinan, y de la cooperación leal debida por los Estados miembros; de esta forma, introdujo una nueva línea jurisprudencial según la cual se reduce la libertad de esa elección38 y, además, se conmina al juez nacional no sólo a interpretar el Derecho interno conforme a una directiva39 o controlar que la forma y los medios elegidos por el Estado miembro se adecuan al logro del resultado previsto en una directiva40, sino también a, presentes los requisitos exigidos generalmente, extender el principio de la eficacia directa a las normas contenidas en tales directivas y decisiones (J. V. Louis o L. Millán Moro). Pero si en un principio el Tribunal no matizó esa extensión —en relación con una decisión, con una directiva y el TCEE y con una directi35 Entre otras, sentencias de 14 de diciembre de 1971, as. 43/71, Politi, Rec. 1971, p. 1039; de 4 de diciembre de 1974, as. 41/74, Yvonne van Duyn c. Home Office, Rec. 1974, p. 529; o de 12 de diciembre de 1974, as. 36/74, Walrave, Rec. 1974, p. 571. 36 Sentencia de 30 de noviembre de 1978, as. 31/78, Francesco Bussone c. Ministère italien de l’agriculture, Rec. 2429. 37 Sentencia de 22 de febrero de 1984, as. 70/83, Gerda Kloppenburg c. Finanzamt Leer, Rec. 1984, p. 397. 38 Sentencia de 8 de abril de 1976, as. 48/75, Jean Noël Royer, Rec. 1976, p. 205. 39 Sentencias de 10 de abril de 1984, as. 14/83, Sabine von Colson et Elisabeth Kamann c. Land Nordrhein-Westfalen, Rec. 1984, p. 515, y de 20 de septiembre de 1988, as. 31/87, Gebroeders Beentjes BV c. État des Pays-Bas, Rec. 1988, p. 4635. 40 Sentencia de 1 de febrero de 1977, Nederlandse Ondernemingen, as. 51/76, Rec. 113.


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va41—, posteriormente ha precisado que la eficacia directa de la directiva no solo tiene un requisito específico adicional (el transcurso del plazo de transposición), sino también, como la decisión, un alcance específico: la eficacia directa que despliega en defecto de su correcta transposición por el Estado miembro no es plena, sino que sólo puede esgrimirse frente al Estado42. Es cierto, no obstante, que el Tribunal interpreta extensivamente la realidad «Estado», para incluir en la misma también cuando el Estado se manifiesta a través de una empresa y no importando si la autoridad pública o las empresas pertenecen a la administración central, regional o municipal43. Tal eficacia directa permite excluir la aplicación de una norma del Derecho interno contraria o insuficiente44 e, incluso, sustituir con la directiva o la decisión la ausencia de la norma de Derecho interno pertinente45, sin por ello eximir al Estado miembro de su obligación de cumplir con la directiva46. Esta interpretación extensiva no neutraliza, sin embargo, una consecuencia negativa de la eficacia directa limitada reconocida hasta hoy a las directivas: al no crear obligaciones exigibles a los particulares y, por eso, no permitir sancionar a un particular a través de cuyo comportamiento no se consigue el resultado previsto en la directiva, el DUE no beneficia por igual al particular que se relaciona con un Estado y al particular que se relaciona con otro particular. Tal vez por eso el Tribunal ha interpretado en la sentencia Francovich y Bonifaci que, aunque la directiva no satisfaga los requisitos exigidos generalmente para desplegar eficacia directa, puede generar un derecho a la indemnización exigible al Estado por los daños ocasionados por el defecto de su transposición si permite no obstante determinar la atribución de un derecho a un particular47. 41 Sentencias de 6 de octubre de 1970, as. 9/70, Franz Grad c. Finanzamt Traunstein, Rec. 1970, p. 137, de 17 de diciembre de 1970, as. 33/70, SpA SACE c. Ministerio de Finanzas de la República italiana, Rec. 1970, p. 301, y de 4 de diciembre de 1974, as. 41/74, van Duyn, Rec. 1974, p. 529, respectivamente. 42 Sentencias de 26 de febrero de 1986, as. 152/84, M. H. Marshall c. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching), Rec. 1986, p. 723; de 11 de junio de 1987, as. 14/86, Pretore di Salò c. X, Rec. 1987, p. 2545, y de 8 de octubre de 1987, as. 80/86, Procédure pénale contre Kolpinghuis Nijmegen BV, Rec. 1987, p. 3969. 43 Sentencias de 26 de febrero de 1986, as. 152/84, Marshal, Rec. 1986, p. 723; de 22 de junio de 1989, as. 103/88, Fratelli Costanzo SpA c. Comune di Milano, Rec. 1989, p. 1839; y de 12 de julio de 1990, as. C-188/89, A. Foster e.a. c. British Gas plc., Rec. 1990, p. I-3313. 44 Entre otras, junto a las citadas en la nota 27, sentencias de 23 de noviembre de 1977, as. 38/77, Enka BV c. Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen Arnhem, Rec. 1977, p. 2203, y de 28 de octubre de 1975, as. 36/75, Roland Rutili c. Ministro del Interior, Rec. 1975, p. 317. 45 Junto a las citadas en la nota 28, sentencias de 5 de abril de 1979, as. 148/78, Ratti, Rec. 1979, p. 919, y de 8 de marzo de 1979, as. 130/78, Salumificio di Cornuda SpA c. Administration des finances de l’État, Rec. 1979, p. 867, respectivamente. 46 Sentencia de 6 de mayo de 1980, as. 102/79, Comisión c. Bélgica, Rec. 1980, p. 507. 47 Sentencia de 13 de noviembre de 1991, as. C-6/90 y C-9/90, Andrea Francovich et Danila Bonifaci e.a. c. République italienne, Rec. 1991, p. I-5357.

246

De los acuerdos internacionales


La jurisprudencia del Tribunal sobre la extensión de la eficacia directa a las directivas no tenía apoyo en la doctrina mayoritaria y, desde luego, tuvo que hacer frente a una cierta resistencia ofrecida por algunos de los Estados miembros, incluidos sus órganos jurisdiccionales (en Alemania, en Italia o en Francia); pero, finalmente, parece que los Estados miembros han dado por descontada la posibilidad de esa extensión. d) Por último, conforme a la jurisprudencia del Tribunal, tanto las normas contenidas en acuerdos internacionales celebrados en aplicación del Derecho de la Unión como las decisiones tomadas por órganos creados en virtud de tales acuerdos pueden tener eficacia directa; pero al tratarse de tratados internacionales ordinarios, la eficacia directa de dichas normas y decisiones no se presume. Para reconocerse que contienen disposiciones con eficacia directa no sólo han de satisfacer los requisitos generales, sino también que el objeto y la naturaleza del acuerdo lo permitan (por ejemplo, un acuerdo de libre comercio, un acuerdo de asociación o un acuerdo de cooperación)48. 3.4. El principio de la primacía del Derecho de la Unión

Significado y fundamento

¿Cuál es el significado y fundamento de la primacía del DUE? Esta primacía es un complemento necesario para la eficacia (eventualmente directa) del DUE en el supuesto de que exista una norma del Derecho interno, anterior o posterior, que esté en conflicto con una norma del DUE. Los Tratados constitutivos no disponen expresamente la primacía del DUE, pero, no obstante, y con base esencialmente en la original naturaleza específica de la UE y su Derecho y en el principio de cooperación leal, la jurisprudencia del Tribunal ha abundado desde su sentencia Costa c. ENEL, de 1964, en la distinción del DUE respecto del DI, al anticipar las condiciones conforme a las que ha de resolverse en el ámbito interno de cada Estado miembro el conflicto entre normas del DUE y normas del Derecho interno. La primacía del DUE es para el Tribunal un «principio fundamental»49, y al centralizar las condiciones de la solución del conflicto normativo en el propio DUE, y no en el Derecho interno de los Estados miembros, e inclinarse por la primacía del DUE, tanto en el ámbito de la Unión como 48 Entre otras, sentencias de 29 de abril de 1982, as. 17/81, Pabst & Richarz KG c. Hauptzollamt Oldenburg, Rec. 1982, p. 323; de 26 de octubre de 1982, as. 104/81, Hauptzollamt Mainz c. Kupferberg & Cie KG a.A., Rec. 1982, p. 1097; de 20 de septiembre de 1990, as. C-192-89, S. Z. Sevince c. Staatssecretaris van Justitie, Rec. 1990, p. I-3461; de 31 de enero de 1991, as. C-18/90, Office national de l’emploi c. Bahia Kziber, Rec. 1991, p. I-199; y de 30 de septiembre de 1987, as. 12/86, Demirel, Rec. 1987, p. 3719. 49 Sentencia de 10 de octubre de 1973, as. 34/73, Variola, Rec. 1973, p. 261.


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en el ámbito interno de los Estados miembros, el Tribunal refuerza sin duda la razón de ser del DUE —de cualquier norma del DUE50, con o sin eficacia directa— como Derecho uniforme en todos los Estados miembros, al margen o a pesar de lo que el Derecho interno pudiera disponer —de cualquier norma del Derecho interno51, incluso los derechos fundamentales formulados por la Constitución de un Estado miembro o los principios de una estructura constitucional nacional, lo que como estudiamos en la Lección 3.ª planteó una cierta tensión entre la jurisprudencia del Tribunal y algunos TC de Estados miembros (por ejemplo, Alemania o Italia)—. En la sentencia Costa c. ENEL el conflicto se presentaba entre el TCEE y una ley posterior y, de forma contraria a la previa decisión del TC italiano, el Tribunal afirmó la primacía del DUE con base en la lógica necesidad de no privar al DUE de la uniformidad de su aplicación y de su eficacia directa en todos los Estados miembros, así como en su coherencia con la limitación del ejercicio de derechos soberanos por los Estados miembros en virtud de la atribución de competencias a la CEE. Respecto del alcance de la primacía, el Tribunal ha dicho que, no importando si la norma de Derecho interno es anterior o es posterior a la norma del DUE, las autoridades nacionales, y particularmente los jueces nacionales —cualquier juez nacional—, tienen la obligación de dejar sin aplicar la norma de Derecho interno incompatible con la norma del DUE en vigor; pero, como afirmó el Tribunal en 1978 en la sentencia Simmenthal52, mientras que la norma de Derecho interno anterior es, a partir de la entrada en vigor de la norma del DUE, inaplicable de pleno Derecho, la norma de Derecho interno posterior no es sólo inoponible o inaplicable (como afirmó en las sentencias Costa c. ENEL o Marinex53), sino que podría ser nula o inválida o estar muy próxima a tal nulidad o invalidez, pues la norma del DUE con la que es incompatible tiene por efecto «impedir la formación válida de nuevos actos legislativos nacionales». Y, además, si como había afirmado anteriormente la derogación formal de la norma de Derecho interno facilita, es útil y deseable, y exigible por razones de seguridad jurídica54, en la sentencia Simmenthal el Tribunal añadió que la falta de derogación de la norma interna no condiciona la aplicación de la norma del DUE, que puede por otra parte facilitarse Entre otras, sentencia de 14 de diciembre de 1971, as. 43/71, Politi, Rec. 1971, p. 1039. Por ejemplo, auto del Tribunal de 22 de junio de 1965, as. 9 y 58/65, San Michele, Rec. 1967, p. 35; y sentencias de 17 de diciembre de 1970, as. 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Rec. 1970, p. 241, o de 13 de julio de 1972, as. 48/71, Comisión c. Italia, Rec. 1972, p. 95. 52 De 9 de marzo de 1978, as. 106/77, Administration des finances de l’État c. Société anonyme Simmenthal, Rec. 1978, p. 223. 53 Sentencia de 7 de marzo de 1972, as. 84/71, SpA Marimex c. Ministero delle Finanze, Rec. 1972, p. 29. 54 Sentencia de 4 de abril de 1974, as. 167/73, Comisión c. Francia, Rec. 1974, p. 179. 50 51

Costa c. ENEL (1964)

El alcance: de Costa c. ENEL (1964) a Simmenthal (1978) y otros desarrollos jurisprudenciales posteriores

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La Declaración n.º 17

Las dificultades en el Derecho comparado


mediante otras medidas internas (gubernamentales o administrativas) distintas de esa derogación formal. Posteriormente, el Tribunal dio un paso más y precisó que el juez nacional puede, incluso, suspender cautelarmente la aplicación de la norma del Derecho interno, incluso si su Derecho interno se lo prohíbe (asunto Factortame)55. Por lo demás, conforme a la mencionada sentencia Francovich y Bonifaci, los Estados miembros están obligados a reparar los daños causados a los particulares y el juez nacional a salvaguardar el correspondiente derecho de esos particulares. Dado que, a diferencia del Tratado de Roma de 2004, el Tratado de Lisboa no recoge expresamente el principio de primacía, esta jurisprudencia del Tribunal fue recordada en la Declaración (n.º 17) relativa a la primacía, aneja al Acta Final de la CIG que adoptó el Tratado de Lisboa, que además incorpora el dictamen del Servicio Jurídico del Consejo sobre la primacía, tal como figura en el documento 11197/07 (JUR 260); lo que no es sino respuesta a las dificultades que la recepción de esa primacía presenta en el Derecho comparado de los Estados miembros. Dejando a un lado, por ahora, la situación en el Derecho interno español, y teniendo en cuenta las diferencias entre los distintos Derechos internos de los Estados miembros, debe señalarse que esas dificultades se pusieron de manifiesto particularmente en algunos de los Estados fundadores (G. Isaac). (i) En Francia, el Consejo Constitucional ha perfilado su control sobre el proceso de integración, con alguna decisión discutida, pero después matizada, mientras que, formulando una excepción a la tradición constitucional francesa de la supremacía de la voluntad del legislador, pero con un fundamento basado más en la Constitución francesa que en el DUE, en general los jueces han recurrido al artículo 55 de la Constitución para primar el DUE sobre la ley; y el Consejo de Estado, que negó durante demasiado tiempo la primacía del DUE frente a leyes posteriores, terminó por compartir la lectura que de ese artículo 55 habían hecho previamente el Tribunal de Casación y el Consejo Constitucional, en lo referente al conflicto entre una ley posterior tanto frente al TCEE como frente a un reglamento e incluso a una directiva. (ii) En Italia, el TC abordó la primacía del DUE al validar la constitucionalidad de la ratificación del TCEE mediante ley ordinaria y, por tratarse de una ley ordinaria, consideró que no primaba sobre las leyes posteriores, planteando enseguida asimismo una excepción a la primacía del DUE relativa a la garantía de los derechos fundamentales; en 1973 terminó abandonando esas posiciones al acoger la jurisprudencia del

55

Sentencia de 19 de junio de 1990, as. C-213/89, Factortame, Rec. 1990, p. I-2433.


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Tribunal, pero al querer reforzar esa primacía del DUE elevándola al rango constitucional, contrariamente a lo que se postulaba para una ley incompatible anterior, la primacía del DUE ante el juez ordinario se hizo depender entonces de una previa declaración de inconstitucionalidad por el TC, lo que fue considerado contrario a la primacía del DUE por el Tribunal en su sentencia Simmenthal y aceptado como tal por el TC. (iii) En la República Federal de Alemania, la Ley Fundamental facilitó desde un primer momento el reconocimiento de la primacía, pero, como en Italia, el TC federal no dejó de ponerla en cuestión cuando se trataba de la protección de los derechos fundamentales (por no existir entonces un sistema de protección en el ámbito de la Unión, y a pesar de los primeros esfuerzos del Tribunal por encontrar los principios generales comunes que sirvieran de fundamento a esa protección), hasta que los nuevos desarrollos del Tribunal tejieron un sistema que satisfizo al TC federal y le permitió, no sin titubeos, abandonar su reserva. (iv) Y en Bélgica, sólo años después de la ratificación de los Tratados originarios se predispuso la Constitución a tal fin y el Tribunal de Casación se separó finalmente de una tradición jurisprudencial de tendencia dualista y reconoció la primacía del DI en general, cuando tiene eficacia directa, y específicamente del DUE, conforme a la jurisprudencia del Tribunal. (v) Por el contrario, en los Países Bajos y Luxemburgo las Cons tituciones y la jurisprudencia pronto abrieron ampliamente el Derecho interno al DUE y a su primacía, y al DI en general, y no obstante a veces los tribunales fundamentan la primacía del DUE en su naturaleza espe cífica. (vi) Y, con la experiencia de los Estados miembros fundadores y la jurisprudencia del Tribunal más consolidada, en general los nuevos Estados han conocido mejor las implicaciones de la adhesión y han podido preparar convenientemente sus Derechos internos, también para hacer efectivo el principio de la primacía del DUE, pero en modo alguno han dejado atrás aquellas dificultades (Dinamarca, Irlanda y Reino Unido; Grecia; Portugal; etc.) y, en general, la tensión entre las soberanías de los Estados miembros, de un lado, y, de otro, el funcionamiento de la Unión y los nuevos desarrollos del DUE. BIBLIOGRAFÍA ESPECÍFICA Alonso García, R.: Justicia constitucional y Unión Europea, Thomson-Civitas, Madrid, 2005. Andrés Sáenz de Santamaría, P.; González Vega, J. A., y Fernández Pérez, B.: «La eficacia directa», en Derecho de la Unión Europea, Bases de conocimiento jurídico, Iustel, 2009 (http://www.iustel.com).

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LECCIÓN 10.ª

LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Y EL DERECHO ESPAÑOL1 1. EL RÉGIMEN DE LA ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS A LA UNIÓN EN EL DERECHO ESPAÑOL Solicitada por primera vez en 1962, la adhesión estuvo vedada durante más de una década por razones políticas y entonces sólo se consiguió la firma de un Acuerdo preferencial para la reducción de aranceles, de 29 de junio de 1970. En la transición a la democracia, el constituyente español tuvo en mente la adhesión de España a las entonces CCEE y fue relativamente consciente de las implicaciones que traía consigo dicha adhesión: en el seno de la Unión, y a través de sus instituciones, se ejercen conjuntamente competencias legislativas, ejecutivas y judiciales que han sido ejercidas tradicionalmente en exclusiva por los Estados y que, en la medida de la atribución de competencias, dejan de ser ejercidas por los Estados miembros (A. Mangas Martín). Tras una nueva solicitud, el 26 de julio de 1977, las negociaciones para la adhesión se abrieron finalmente el 5 de febrero de 1979. Previamente se incluyó el artículo 93 en la Constitución de 1978, fundamento de la adhesión, acaecida el 1 de enero de 1986, tras la entrada en vigor de Tratado de Adhesión de 12 de junio de 1985. Pero si la Constitución prevé una disposición específica (art. 93) que, en principio, sirve de fundamento para la atribución de competencias a la Unión y para la asignación de deberes para la garantía del cumplimiento del DUE, y esa disposición se ha acompañado de la buena predisposición general a adaptar el Derecho español al DUE, al menos dos dificultades se han planteado (L. I. Sánchez Rodríguez). De un lados, el artículo 93 no parece ser fundamento tan suficiente como para resolver todos los problemas que la recepción y la aplicación del DUE plantea en el Derecho español, en particular la primacía del DUE sobre la Constitución, y, de otro, no resuelve el complejo reparto de competencias entre las funciones legislativa y ejecutiva y entre los poderes centrales y autonómicos. 1

Lección elaborada por el Dr. Joaquín Alcaide Fernández. [253]

La adhesion de España…

… y el art. 93 de la Constitución y los problemas de la predisposición del Derecho español

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1.1. El artículo 93, primera frase, de la Constitución como fundamento para la ratificación de los Tratados Procedimiento especial del art. 93 de la Constitución

El artículo 93 regula el procedimiento especial para la atribución de competencias a la Unión (las Cortes Generales deben autorizar la celebración del Tratado mediante ley orgánica, de cuyo contenido nada se dice y que, en la práctica, se ha reducido sencillamente a la autorización) y, en este sentido, previo dictamen preceptivo del Consejo de Estado (art. 22.1 LOCE2), la LO 10/1980, de 2 de agosto, aprobada por unanimidad, autorizó la ratificación del Tratado de Adhesión de 19853. Sucesivas leyes orgánicas han permitido ratificar posteriores Tratados constitutivos (TUE y el frustrado Tratado de Roma de 2004) y de reforma (AUE y Tratados de Ámsterdam, Niza y Lisboa)4, así como los Tratados que han permitido la adhesión posterior de nuevos Estados miembros5 y otras decisiones «constitucionales» adoptadas en el seno de la UE6. La prestación por España de su consentimiento en otras decisiones ha sido tramitada previa autorización simplemente, con base en lo dispuesto en el artículo 94 de la Constitución7. Lo que se autoriza mediante ley orgánica es la celebración del Tratado, es decir, la prestación del consentimiento de España para obligarse por medio del Tratado, para lo que no es preceptivo celebrar un referéndum, aunque se celebró uno antes de la ratificación del Tratado de Roma (2004); el resultado del referéndum, en cualquier caso, no es vinculante. Como veremos, una vez celebrado válidamente el Tratado, y cum LO 3/1980 del Consejo de Estado, de 22 de abril de 1980 (BOE, n.º 100, de 25 de abril de 1980), modificada por la LO 3/2004, de 28 de diciembre (BOE, n.º 313, de 29 de diciembre de 2004). 3 La LO 10/1985, de 2 de agosto, de autorización para la adhesión de España a las CCEE se publicó en el BOE, n.º 189, de 8 de agosto de 1985. 4 LO 4/1986, de 26 de noviembre (BOE, n.º 288, de 26 de noviembre); LO 10/1992, de 28 de diciembre (BOE, n.º 312, de 29 de diciembre); LO 9/1998, de 16 de diciembre (BOE, n.º 301, de 17 de diciembre); la LO 3/2001, de 6 de noviembre (BOE, n.º 267, de 7 de noviembre); LO 1/2005, de 20 de mayo; y LO 1/2008, de 30 de julio (BOE, n.º 184, de 31 de julio). 5 Por ejemplo, LO 6/2005, de 22 de diciembre, por la que se autoriza la ratificación por España del Tratado de Adhesión de Bulgaria y Rumania (BOE, n.º 306, de 23 de diciembre de 2005), o LO 6/2012, de 30 de octubre, por la que se autoriza la ratificación por España del Tratado de Adhesión a la Unión Europea de la República de Croacia (BOE, n.º 262, de 31 de octubre de 2012). 6 En este sentido, la LO 2/2013, de 19 de abril, por la que se autoriza la ratificación por España del Protocolo sobre las preocupaciones del pueblo irlandés con respecto al Tratado de Lisboa, hecho en Bruselas el 13 de junio de 2012, que recoge la decisión de los Jefes de Estado y de Gobierno incorporada como Anexo I en el Consejo Europeo de 18 y 19 de junio de 2009 (BOE, n.º 95, de 20 de abril de 2013). 7 La prestación del consentimiento por España a la decisión del Consejo Europeo de 25 de marzo de 2011 de modificación del art. 136 TFUE no se autorizó mediante ley orgánica, sino simplemente se autorizó por las Cortes Generales con base en el art. 94.1 e) de la Constitución, en el sentido dictaminado por el Consejo de Estado (dictamen n.º 1565/2011, de 13 de octubre de 2011). 2

LEC. 10.ª: LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA... 255

plidas las disposiciones contenidas en el Tratado relativas a su entrada en vigor internacionalmente, para formar parte del Derecho interno ha de publicarse oficialmente en España. 1.2. Los límites constitucionales a la atribución de competencias a la Unión De la letra del artículo 93 y de otras disposiciones de la Constitución se desprenden unos límites a la autorización prevista, que tanto el TC como el Consejo de Estado se han encargado de poner de manifiesto, pero de los que, no obstante, como estudiaremos después, no siempre se extraen las mismas consecuencias. En primer lugar, es verdad que el TUE y el TFUE aluden a la atribución de competencias, no simplemente de su ejercicio (por ejemplo, arts. 1 a 5 TUE); pero lo que permite atribuir nuestra Constitución es el «ejercicio» de competencias derivadas de la Constitución (potestades normativas, ejecutivas o judiciales), no de competencias en sí o su titularidad (dicha atribución se define, además, como una «cesión»). La posibilidad prevista en el TUE de que un Estado miembro se retire de la Unión, y por tanto recupere el ejercicio pleno de esas competencias, da la razón a nuestra Constitución. En segundo lugar, se prevé la atribución del ejercicio «de» competencias, por lo que no cabe la atribución de «las» competencias en bloque —de todas las competencias derivadas de la Constitución— o una atribución indeterminada de competencias. Otras disposiciones de la Constitución reafirman la condición del Reino de España en tanto que Estado, y su soberanía e independencia (por ejemplo, arts. 1 y 8), o advierten de la existencia de otros límites materiales a esa cesión de competencias (la constitución de España en tanto que Estado social y democrático de Derecho que propugna como valores superiores la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político; la soberanía popular; la unidad de la nación y la autonomía de las nacionalidades y regiones; el reconocimiento y la garantía de derechos fundamentales y libertades; etc.) que no permitirían que pudiera celebrarse —incluso a través del procedimiento del art. 93— un tratado internacional que los traspasara, al menos sin la previa reforma constitucional. El artículo 93, en efecto, permite modificar o limitar el ejercicio de las competencias legislativas, ejecutivas y judiciales por las instituciones del Estado, pero no es un procedimiento para reformar de la Constitución al margen de lo dispuesto en sus artículos 166 a 169. Por otra parte, se ha afirmado en ocasiones que el artículo 93 de la Constitución permite únicamente confiar a organismos internacionales o supranacionales el ejercicio de unas competencias en lugar del Estado, pero que no permite modificar las condiciones de ese ejercicio. No es menos

La atribución o cesión del ejercicio de competencias, no de las competencias en sí

La atribución de competencias, no de las competencias

Otros límites

256

¿Y el procedimiento para la denuncia de los Tratados (retirada de la Unión)? El recurso por analogía al art. 93 de la Constitución


verdad, sin embargo, que aquella atribución modifica en sí misma las condiciones del ejercicio de las competencias y que puede distinguirse también entre las competencias «formales» de la UE y sus condiciones de ejercicio (legislar, ejecutar y juzgar), de un lado, y, de otro, los ámbitos «materiales» en los que se ejercen dichas competencias. Debe subrayarse, igualmente, que las competencias atribuidas a la UE y su ejercicio a menudo adquieren sentido exclusivamente por la existencia de la UE y no siempre se asemejan a las que tenían y ejercían los Estados miembros. Por último, si la UE desaparece o si, como hoy es indiscutible, los Estados miembros puede retirarse de la UE, los Estados recuperarían plenamente las competencias atribuidas o su ejercicio. Precisamente esta retirada de la UE, esto es, la denuncia de sus Tratados constitutivos, no está bien regulada en la Constitución, aunque por analogía habría de recurrirse al procedimiento del artículo 93, pues para los otros tratados el artículo 96.2 de la Constitución remite al mismo procedimiento previsto (en el art. 94) para la aprobación. 2. RECEPCIÓN Y APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EN EL DERECHO ESPAÑOL La recepción del DUE en el Derecho aplicable en España no plantea problemas, debiendo distinguirse entre los Tratados y las decisiones que requieran aprobación por los Estados miembros conforme a sus normas constitucionales, de una parte, y, de otra, el (otro) DUE derivado. Por el contrario, la específica previsión de la aplicación interna del DUE en la segunda frase del artículo 93 de la Constitución adolece de insuficiencias, particularmente en el reparto de las tareas entre los poderes centrales y los autonómicos y, tanto en el Estado como en las CCAA, entre los poderes legislativos y ejecutivos, así como en los mecanismos de coordinación en una misma Administración y de cooperación o colaboración entre todas las Administraciones, la central (o Administración General del Estado) y las autonómicas (D. Ordoñez Solís). 2.1. La recepción del Derecho de la Unión en el Derecho español

La publicación oficial en España de los Tratados y otras decisiones «constitucionales»

La inserción o recepción de los Tratados constitutivos y de reforma o de adhesión, y de otras decisiones que requieran aprobación por los Estados miembros conforme a sus normas constitucionales, sigue el procedimiento común previsto en los artículos 96.1 de la Constitución y 1.5 del Código


Civil8. Es decir, esencialmente, una vez celebrado válidamente el Tratado, y cumplidas las disposiciones contenidas en el Tratado relativas a su entrada en vigor internacionalmente, pasan a formar parte del Derecho interno aplicable en España mediante su publicación integra en el BOE. El 1 de enero de 1986, fecha de la entrada en vigor del Tratado de Adhesión del Reino de España, se publicaron en el BOE todos los Tratados constitutivos de las entonces CCEE, tal como habían sido completados o modificados hasta esa fecha9 y, posteriormente, se han publicado el TUE10 y los Tratados de reforma11, así como las adaptaciones introducidas por los sucesivos Tratados de Adhesión12, la CDFUE13 o decisiones que han debido aprobarse conforme a nuestras normas constitucionales14. Aunque fue autorizada la ratificación con base en el artículo 93 de nuestra Constitución 8 El Código Civil se publicó mediante Real Decreto de 24 de julio de 1889 (Gaceta de Madrid, n.º 206, de 25 de julio de 1889) y la redacción actual del art. 1 fue dada por el Decreto 1.836/1974, de 31 de mayo (BOE, n.º 163, de 9 de julio de 1974). 9 Como es habitual, la publicación incluyó el instrumento de ratificación (del Tratado de Adhesión de 1985 a la CEE y a la CEEA, de 20 de septiembre de 1985) y de adhesión (al Tratado constitutivo de la CECA, de 1 de enero de 1986) y el Tratado y las actas de adhesión, sus Anexos y Protocolos y Declaraciones. Junto a esos instrumentos se publicaron el dictamen de la Comisión y la decisiones del Consejo relativas a las solicitudes de adhesión y a la adhesión, los Tratados constitutivos de la CEE y CEEA, sus Anexos y Protocolos, el Acta Final de la CIG sobre el mercado común y el Euratom, y los Tratados que habían modificado hasta entonces a esos Tratados constitutivos, incluidos los documentos relativos a las adhesiones anteriores (BOE, n.º 1, de 1 de enero de 1986). 10 Instrumento de ratificación de 29 de diciembre de 1992 y texto del TUE en BOE, n.º 11, de 13 de enero de 1994. 11 Instrumento de ratificación de 17 de febrero de 1986 y texto del AUE en BOE, n.º 158, de 3 de julio de 1987; instrumento de ratificación de 23 de diciembre de 1998 y texto del Tratado de Ámsterdam en BOE, n.º 109, de 7 de mayo de 1999, y corr. errores en BOE, n.º 110, de 8 de mayo de 1999; el texto del Tratado de Niza se publicó junto con la LO 3/2001 de autorización de la ratificación en BOE, n.º 267, de 7 de noviembre de 2001 y, posteriormente, el 28 de enero de 2003 se anunció en BOE su inminente entrada en vigor de forma general y para España, junto con una Declaración de Irlanda (BOE n.º 24, de 28 de enero de 2003); e instrumento de ratificación de 26 de septiembre de 2008 y texto del Tratado de Lisboa en BOE, n.º 286, de 27 de noviembre de 2009, y corr. errores en BOE, n.º 41, de 16 de febrero de 2010, y n.º 133, de 1 de junio de 2010. 12 Tratado de Adhesión de Austria, Finlandia y Suecia (BOE, n.º 313, de 31 de diciembre de 1994); Tratados de Adhesión de 2003 (BOE, n.º 106, de 1 de mayo de 2004) y 2005 (BOE, n.º 17, de 19 de enero de 2007); y Tratado de Adhesión de Croacia de 2011 (BOE, n.º 156, de 1 de julio de 2013). 13 La CDFUE fue publicada oficialmente en España como art. 2 de la LO 1/2008 de autorización de la ratificación por España del Tratado de Lisboa (BOE, n.º 184, de 31 de julio de 2008). 14 Por ejemplo, el Protocolo sobre las preocupaciones del pueblo irlandés con respecto al Tratado de Lisboa, hecho en Bruselas el 13 de junio de 2012, publicado junto con la LO 2/2013 de autorización de la ratificación por España (BOE, n.º 95, de 20 de abril de 2012); o la decisión del Consejo Europeo de 25 de marzo de 2011, que modifica el art. 136 TFUE en relación con un mecanismo de estabilidad para los Estados miembros cuya moneda es el euro, publicado en el DO L 91, de 6 de abril de 2011, y, una vez entrada en vigor el 1 de mayo de 2013, publicado en el BOE n.º 117, de 16 de mayo de 2013.

258

La recepción automática del Derecho derivado

La «calidad» del DUE en tanto que tal


y fue ratificado por España, el Tratado de Roma (2004) no se publicó en el BOE, toda vez que pronto se puso de manifiesto que no se cumplirían las disposiciones del Tratado para su entrada en vigor internacional. Pero no hay una previsión expresa para el Derecho derivado (a diferencia de unas pocas Constituciones de otros Estados miembros, como la irlandesa, la portuguesa o la holandesa); eventualmente, tan sólo podrían aplicarse por extensión, más que por analogía, los artículos 96.1 de la Constitución y 1.5 del Código Civil. La respuesta generalmente aceptada es que, desde que se celebran y pasan a formar parte del Derecho interno los Tratados constitutivos y de reforma, los actos derivados de los Tratados constitutivos forman parte del Derecho aplicable en España, y, además, se acepta tal vigencia en las condiciones que se prevén en los propios Tratados constitutivos o en la práctica posterior. Conforme a esas condiciones, no sólo no se prevé tal publicación nacional, sino que incluso se prohíbe, lo que encontraría su fundamento el Derecho español en el artículo 93 de la Constitución (porque prevé la atribución de competencias derivadas de la Constitución y porque se preocupa del cumplimiento no sólo de los Tratados, sino también «de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión»). La publicación en el DO o, en su caso, la notificación (en la lengua oficial o en una de las lenguas oficiales en el territorio español donde ha de aplicarse), previstas en el artículo 297 TFUE, son suficientes y satisfacen las exigencias de publicidad y seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Constitución. Tampoco plantea en España problemas la exigencia específica señalada por el Tribunal de que el DUE, incluidos los Tratados tras su eventual recepción, se aplique en su calidad de DUE, y no de Derecho interno, es decir, de que no se transforme el DUE en Derecho interno. El artículo 96.1 de la Constitución dice que los tratados publicados «formarán parte» del Derecho interno, no que se transformarán en Derecho interno, y el artículo 1.5 del Código Civil señala que la publicación de cualesquiera normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales es condición para «su aplicación directa», pudiendo interpretarse que esas normas se aplican en tanto que normas contenidas en esos tratados; no con otra calidad son aplicadas las normas del DUE en la práctica administrativa y judicial interna en España. 2.2. La aplicación del Derecho de la Unión en España: las insuficiencias del artículo 93, segunda frase, de la Constitución

Carácter incompleto de la regulación del art. 93 de la Constitución

El mismo artículo 93 de la Constitución regula la aplicación del DUE en España, aunque de forma incompleta. De un lado, porque la aplicación es referida exclusivamente a la «garantía» del cumplimiento de los Trata-


dos y del Derecho derivado, contemplado este último bajo la terminología de «las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales» a los que se cede el ejercicio de las competencias derivadas de la Constitución. De otro, sobre todo, porque esa garantía se hace descansar exclusivamente en las Cortes Generales o el Gobierno, según los casos, cuando en realidad esa garantía también corresponde al Poder Judicial y, además, no corresponde a los poderes centrales en exclusiva, sino que también descansa en las CCAA. En el ámbito de la Unión, el cumplimiento del DUE es responsabilidad del Estado, esto es, del Reino de España como Estado miembro. Pero, en general, la falta de precisión de la Constitución sobre la participación de los distintos poderes (legislativo, ejecutivo y judicial), y de los poderes centrales o, en su caso, autonómicos, también competentes en el cumplimiento o la aplicación del DUE en el ámbito interno, así como de los mecanismos de colaboración entre esos poderes, ha obligado al TC y a la doctrina a redoblar sus esfuerzos por completar y clarificar el reparto interno de las tareas que corresponden a España en la aplicación del DUE y por encontrar los criterios determinantes de ese reparto (el TJUE ha contribuido poco a dicha precisión pues, como estudiamos en la Lección 9.ª, normalmente ha hecho prevalecer el principio de autonomía institucional y de procedimiento de los Estados). En primer lugar, hay una tendencia a reequilibrar la distribución de tareas entre las Cortes Generales y el Gobierno para contrarrestar el protagonismo excesivo del Gobierno, que llevó el peso de la negociación para la adhesión y, desde bien pronto, de la recepción y desarrollo normativo del DUE. Esta tendencia ha tenido un espaldarazo con la función reservada a los parlamentos nacionales (y regionales) por el Tratado de Lisboa, en particular en el control de la aplicación de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. Desde 1978, el Gobierno había instado a que, en la medida de lo posible, las normas que emanaran de los Ministerios españoles se acomodaran a la normativa en vigor en las CCEE; igualmente, participó en el proceso legislativo en un primer momento tras la adhesión a través de dos vías: de una parte, la Ley 47/1985, de 27 de diciembre, de bases de delegación al Gobierno para la aplicación del Derecho de las CCEE15, adoptada por las Cortes Generales, a propuesta del Gobierno, para la adaptación del Derecho español al «acervo comunitario» vigente el 1 de enero de 1986 y que, además, estableció el órgano que hoy es la Comisión Mixta para la UE16; de otra, las delegaciones para la for BOE, n.º 312, de 30 de diciembre, modificada por Ley 18/1988, de 1 de julio (BOE, n.º 161, de 6 de julio). 16 Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la UE (BOE, n.º 120, de 20 de mayo de 1994), que deroga las Leyes 47/1985 y 18/1988 y ha sido modifica15

Esfuerzos de clarificación del TC y de la doctrina

La distribución de tareas entre las Cortes Generales y el Gobierno central

260


mación de textos articulados17. Después, el Gobierno ha venido participando normalmente con la preparación de anteproyectos y proyectos de ley, o adoptando decretos-leyes que transponen directivas18 —para cuya elaboración el Consejo de Ministros dictó las instrucciones pertinentes19—, generalmente tras la consulta al Consejo de Estado y autorizando al Ministerio competente para que dicte las otras disposiciones necesarias y más precisas para la ejecución y desarrollo por medio de órdenes ministeriales. En los anteproyectos y proyectos de ley remitidos y en las normas dictadas por el Gobierno se identifican las normas del DUE en cuyo desarrollo se adopta el anteproyecto, proyecto o la norma en cuestión, práctica española anterior incluso a la decisión del Consejo, de 8 de noviembre de 1990, relativa a la inclusión en las medidas internas de aplicación del llamado «sistema o cláusula de interconexión» —decisión posteriormente incorporada en España a través de un acuerdo del Consejo de Ministros20—. Por su parte, además de aprobar las leyes de delegación y de tramitar ordinariamente los proyectos de ley remitidos por el Gobierno, las Cortes Generales han adoptado otras leyes ordinarias a través de las cuales se preparó anticipadamente el Derecho español al DUE o se ha tenido en cuenta o se han incorporado normas del DUE (implantación del IVA, introducción del euro, etc.) o se han derogado normas españolas contrarias al DUE. El control de la aplicación de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad y otras funciones asignadas a los parlamentos nacionales a partir del Tratado de Lisboa han reforzado la actividad parlamentaria de las Cortes Generales en el funcionamiento de la UE. En el reparto de tareas entre Gobierno y Cortes Generales, y si las normas del DUE no tienen eficacia directa, más que la naturaleza de la norma del DUE que ha de aplicarse (evitando que, a partir de esa naturaleza, se deriven simplificaciones tales como reglamento-poder ejecutivo, directiva-poder legislativo, etc.), los criterios determinantes son, en definitiva: (a) la materia afectada por la medida exigida por la aplicación; (b) la naturaleza técnica de esa medida; y (c) el margen de discrecionalidad o la amplitud de opciones de política jurídica que esa aplicación deja al Estado. Por ejemplo, las materias reservadas a la ley por la Constitución —reserva que, a su vez, plantea la cuestión de si puede ser satisfecha dida por la Ley 24/2009, de 22 de diciembre, para su adaptación al Tratado de Lisboa (BOE, n.º 308, de 23 de diciembre de 2009) y por la Ley 38/2010, de 20 de diciembre, para reforzar las funciones asignadas a la Comisión Mixta (BOE, n.º 309, de 21 de diciembre de 2010). 17 Por ejemplo, Ley 19/1989, de 25 de julio, de reforma parcial y adaptación de la legislación mercantil en materia de sociedades (BOE, n.º 178, de 27 de julio de 1989). 18 Por ejemplo, el Real Decreto 1.665/1991 que incorporó la Directiva 89/48/CEE sobre reconocimiento de títulos universitarios (BOE, n.º 280, de 22 de noviembre de 1991). 19 BOE, n.º 233, de 28 de septiembre de 1990. 20 BOE, n.º 276, de 18 de noviembre de 1991.


rectamente por la norma del DUE— exigirán generalmente la intervención parlamentaria, pero aún así en determinadas de esas materias el Gobierno puede adoptar decretos legislativos o decretos-leyes. Como veremos, en menor medida, y dentro de sus competencias, los Gobiernos autonómicos (en un principio, de Cataluña y del País Vasco particularmente) han desarrollado normativamente el DUE con base en un poder legislativo delegado por los Parlamentos autonómicos o en su propio poder reglamentario, y estos Parlamentos autonómicos han contribuido igualmente a la adaptación normativa del Derecho autonómico al DUE; la colaboración entre el Estado y las CCAA para la transposición de las directivas se ha beneficiado de un acuerdo adoptado en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera. En segundo lugar, todas las Administraciones —la central y, como veremos, las autonómicas— han participado y participan en la ejecución del DUE, generalmente tras una reorganización administrativa o a través de la utilización de organismos públicos al efecto, y con el apoyo del Consejo de Estado o de un Consejo consultivo autonómico. Las negociaciones para la adhesión se condujeron a través de la Secretaría de Estado para las Relaciones con las CCEE —cuya creación trajo consigo la supresión del Ministerio para las Relaciones con las CCEE que existió entre 1978 y 1981— y de la Misión de España ante las CCEE, dependientes del Ministerio de Asuntos Exteriores. Tras la adhesión, el hoy llamado Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación canaliza la participación oficial de España en la UE (a través de la actual Secretaría de Estado para la UE y, a su vez, dependiente de ésta, de la Representación Permanente de España ante la UE), sin perjuicio de las competencias sectoriales en los distintos ámbitos de la UE de otros Ministerios21 y de su comunicación con las respectivas Direcciones Generales de la Comisión o con otras instituciones u órganos de la UE. En 1985 se pusieron las bases del actual entramado institucional de la Administración General del Estado en asuntos de la UE que, además de 21 Esta participación de otros Ministerios es relevante, sobre todo, respecto de los Fondos estructurales (FEDER y FSE), el Fondo de cohesión, el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP), tras la última reforma de 1993, y los fondos de la PAC [primero el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA-Sección Orientación), luego el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER)], en cuya gestión intervienen departamentos o unidades especializadas en los Ministerios de Economía y Hacienda, de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino o de Trabajo y Seguridad Social. La coordinación dentro de cada Ministerio compete al Departamento o unidad especializada y, en su defecto, a la Secretaría General Técnica, teniendo en cuenta que, para el control de las ayudas y subvenciones de la UE, la Ley General Presupuestaria dispone que la Intervención General de la Administración del Estado ejerza funciones de coordinación a tal efecto.

La Administración General del Estado

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El poder judicial


por la Secretaría de Estado para la UE, hoy está formado también por la Comisión Interministerial para los Asuntos Económicos relacionados con la UE y la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a la que se han asignado nuevas funciones a ese respecto22. Igualmente, existe una Comisión de Seguimiento y Coordinación de las Actuaciones relacionadas con la Defensa del Estado ante el TJUE, asistida por un Servicio Jurídico del Estado ante el Tribunal. La gestión de las ayudas públicas y la ejecución y gestión de las políticas que traen consigo intervenciones financieras estructurales y no estructurales es, precisamente, como veremos, donde más necesaria es la colaboración entre todas las administraciones (UE, Administraciones central, autonómicas y locales), particularmente tras la reforma de los fondos estructurales de 1988, por la necesidad de cofinanciación pública en muchos ámbitos de competencia de las CCAA y por la gestión de los Fondos europeos23. En tercer lugar, por último, son los tribunales españoles que ejercen la potestad jurisdiccional los que están llamados a aplicar y aplican en España el DUE con eficacia directa; la jurisprudencia del TS está bien asentada en este sentido desde 198724, habiendo rectificado algunas consideraciones no siempre acertadas sobre la eficacia del DUE y sobre la relevancia constitucional de la contradicción entre ley nacional y DUE25. La aplicación del DUE por los tribunales españoles no ha precisado ninguna reorganización o adaptación orgánica o de procedimiento, más allá de la posibilidad (facultad u obligación) abierta por el DUE para el planteamiento de cuestiones prejudiciales y de las pocas limitaciones al principio de autonomía institucional y de procedimiento señaladas por el TJUE en relación con la eficacia directa y la primacía del DUE en cualquier Estado miembro. Y así, los tribunales españoles han venido aplicando regularmente el DUE, y garantizando su correcta aplicación, así como planteando cuestiones prejudiciales al TJUE (tareas que, como veremos, a diferencia de otros TC, como el italiano, no corresponden en principio al TC espa22 Real Decreto 2.077/1995, de 22 de diciembre (BOE, n.º 306, de 23 de diciembre de 1995), modificado por Real Decreto 2.367/1996, de 18 de noviembre (BOE, n.º 287, de 28 de noviembre de 1996). 23 Por ejemplo, los Fondos agrícolas son gestionados por el FEGA y por los organismos pagadores de las CCAA. 24 Por ejemplo, STS de 28 de abril de 1987 (Aranzadi 1987, n.º 4.429, FJ 1), STS de 17 de abril de 1989 (Aranzadi 1989, n.º 4.524, FFJJ 2 y 3) o STS de 25 de septiembre de 1990 (Aranzadi 1987, n.º 4.429, FJ 4 in fine y 5.1) 25 Por ejemplo, STS, Sala de lo Penal, de 21 de diciembre de 1988 (Aranzadi 1988, n.º 9.680, FJ 1.b.2) o STS, Sala de lo contencioso-administrativo, de 23, 28, 29 y 30 de noviembre de 1990 (Aranzadi 1990, n.os 3439-3442).


ñol26, que no obstante ha planteado su primera cuestión prejudicial27); conforme al DUE y su interpretación extensiva por el TJUE, desde 1986 muchas cuestiones han sido planteadas por tribunales españoles de diversos órdenes e instancias —incluso el TC—, y otros órganos «jurisdiccionales» más administrativos que judiciales, como los Tribunales Económico-Administrativos o el Tribunal de Defensa de la Competencia. Si bien, por diversas razones, la Comisión nunca había demandado hasta ahora a ningún Estado miembro por un incumplimiento del DUE debido esencialmente a una decisión de sus tribunales internos, precisamente una STS español de 2003 estuvo en la raíz del recurso de la Comisión ante el Tribunal, que resultó en 2009 en una sentencia condenatoria contra España28. 3. LA EFICACIA DIRECTA Y LA PRIMACÍA DEL DERECHO DE LA UNIÓN EN EL DERECHO ESPAÑOL En el Derecho interno español no existe un reconocimiento expreso de la eficacia directa y de la primacía del DUE. No obstante, aunque las normas contenidas en la Constitución y las leyes sólo se preocupan, expresa o tácitamente, del rango y la aplicabilidad directa en España de los tratados internacionales en general, y del cumplimiento de los Tratados constitutivos de la UE y del Derecho derivado de la Unión, en la práctica el Derecho interno se conforma plenamente a la jurisprudencia del Tribunal en lo relativo a la eficacia directa y, salvo las dudas que persisten en relación con la Constitución, a la primacía del DUE. 3.1. La eficacia directa del Derecho de la Unión Europea en el Derecho español La lectura combinada del artículo 96.1 de la Constitución y, en positivo, del artículo 1.5 del Código Civil indica que, una vez que hayan pasado a formar parte del Derecho interno, mediante su publicación, las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales «serán de aplicación directa en España». Dado que entre esas normas jurídicas se encuentran aquellas que atribuyen competencia a la Unión para adoptar el Derecho STC 28/1991, 14 de febrero (FJ 7 in fine). Presentada mediante resolución de 9 de junio de 2011, recibida en el TJ el 28 de julio de 2011, y respecto de la que se dictó sentencia del TJ (Gran Sala) de 26 de febrero de 2013, as. C-399/11, Stefano Melloni c. Ministerio Fiscal. 28 STJUE de 12 de noviembre de 2009, as. C-154/08, Comisión c. España. 26 27

Aplicación directa y eficacia directa

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derivado, incluida la celebración de acuerdos internacionales, puede interpretarse que, por extensión, el Derecho derivado también puede ser aplicable directamente. Y esto únicamente condicionado a que las normas reúnan los requisitos necesarios, puesto que —incluso beneficiándose de la presunción de su eficacia directa— afirmar que sean aplicables directamente en España no significa que las normas tengan necesariamente eficacia directa en el sentido estudiado en la Lección 9.ª (de ahí, por ejemplo, que el artícu lo 94.1.e) de la Constitución contemple el supuesto de los tratados «que exi[ge]n medidas legislativas para su ejecución»). Con esta salvedad, la jurisprudencia española no plantea dudas sobre la eficacia directa del DUE29. 3.2. La primacía del Derecho de la Unión en el Derecho español. Especial referencia a su relación con la supremacía de la Constitución El principio de jerarquía en el Derecho español y la primacía del DUE

Primacía de los tratados internacionales sobre las leyes nacionales

Estando basado nuestro Derecho interno en el principio de jerarquía normativa (art. 9.3 de la Constitución), y teniendo los jueces y tribunales españoles el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan ateniéndose al sistema de fuentes establecido (art. 1.7 del Código Civil) —deber que es parte del derecho a la tutela judicial protegido por el art. 24 de la Constitución—, no existe en el Derecho propiamente interno una disposición expresa que inserte al DUE en esa jerarquía o sistema de fuentes. ¿Está o no el Derecho interno español predispuesto para plegarse en toda circunstancia al dictado de la primacía del DUE, surgido de la jurisprudencia del TJUE? Pese a que de la lectura combinada de ciertas disposiciones del Derecho español podría inducirse que los tratados internacionales en general tienen el mismo rango o fuerza que las leyes30, de otras disposiciones constitucionales se desprende que la ley, anterior o posterior, no prevalece sobre ningún tratado internacional que forme parte del Derecho interno. En este sentido, el artículo 96.1, segunda frase, de la Constitución dispone que los tratados internacionales no pueden ser derogados, modificados o suspendidos por el Derecho interno español. La jurisprudencia del TS, antes y después de la Constitución31, Por ejemplo, SSTC 28/1991, de 14 de febrero; y 64/1991, de 22 de marzo. No tanto de los arts. 161 y 163 de la Constitución como de los arts. 27 a 40 de la LOTC 2/1979, de 3 de octubre (BOE, n.º 239, de 5 de octubre de 1979). El artículo 94.1.e) de la Constitución afirma simplemente que los tratados internacionales pueden traer consigo «modificaciones o derogación de alguna ley», lo que podría ocurrir aceptando que esos tratados tienen el mismo rango que la ley. 31 Por ejemplo, SSTS de 27 de febrero de 1970 (Aranzadi, 1970, n.º 658), de 17 de junio de 1971 (Aranzadi, 1971, n.º 3191) o de 22 de mayo de 1989 (Aranzadi, n.º 3.877). 29 30


y del TC32 apenas plantea fisuras en este sentido: en caso de conflicto entre tratados y leyes, se aplican los tratados. Igual rango supralegal tendrían, y con más razón a la luz de la jurisprudencia del TJUE y el refuerzo del artículo 93 de la Constitución, los Tra tados constitutivos de la UE, lo que por extensión puede predicarse también del DUE derivado. El TS, que ha traído a veces a colación expresamente las sentencias Costa c. ENEL y Simmenthal, mantiene al menos desde 1990 dos afirmaciones relevantes que el TC ha confirmado33: de un lado, que las leyes o normas internas de rango inferior anteriores a la Constitución de 1978 que se opongan al DUE deben entenderse derogadas; y, de otro, que el conflicto DUE-leyes españolas no tiene naturaleza constitucional, esto es, que los jueces ordinarios españoles deben entender que las leyes u otras normas de rango inferior contrarias al DUE adoptadas con posterioridad son inconstitucionales por incompetencia, no debiendo plantear una cuestión de inconstitucionalidad ante el TC como condición para no aplicarlas34. Ni el TS ni el TC han puesto nunca en cuestión, por tanto, que el DUE, originario y derivado, prima sobre las leyes españolas, y ningún juez español ha planteado una cuestión de inconstitucionalidad de una ley interna por ser contraria al DUE o ha exigido la declaración de inconstitucionalidad como condición para aplicar una norma del DUE en sustitución de una ley nacional contraria a esa norma del DUE, no habiéndose tampoco nunca planteado un recurso de inconstitucionalidad con tal fundamento. Lo que desde luego no está claro es la predisposición del Derecho interno español a dotar de primacía al DUE sobre la Constitución, que goza de supremacía en el Derecho español (art. 9.1 de la Constitución, preámbulo de la LOTC, jurisprudencia del TC, etc.). Para aceptar que el Derecho interno español se adecua al principio de primacía del DUE habría de admitirse que, una vez que los Tratados constitutivos de la UE pasan a formar parte del Derecho interno, no puede declararse la inconstituciona32 Por ejemplo, STC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5, 130/1995, de 11 de septiembre, y 58/2004, de 19 de abril. 33 Por ejemplo, STS de 24 de abril de 1990 (Aranzadi, n.º 2.747) y STC 28/1991, de 14 de febrero (FFJJ 4 y 6). 34 El TC ha dicho que, en primer lugar, del art. 96.1 de la Constitución no puede desprenderse que los tratados en general pasen a ser parte del bloque de constitucionalidad y, por eso, que sean criterio de constitucionalidad, ni que el conflicto entre una ley y un tratado tenga relevancia constitucional y requiera la intervención del TC (entre otras, STC 142/1993, de 22 de abril). En segundo lugar, que tampoco la combinación de los arts. 93 y 96 de la Constitución dota al DUE de rango constitucional o atribuye competencia al TC para conocer de la eventual contradicción entre una ley y el DUE, pues el conflicto entre esas normas no tiene naturaleza constitucional (expresión más neutral que la que el TC utilizó en un principio, cuando calificó tal conflicto normativo como «infraconstitucional») y debe resolverse por los órganos judiciales de la jurisdicción ordinaria mediante la correcta selección del Derecho aplicable [SSTC 28/1991, de 14 de febrero (FFJJ 4 y 5), 64/1991, de 22 de marzo (FJ 4) o 180/1993, de 31 de mayo (FJ 3)].

… y en particular de los Tratados constitutivos de la UE y del Derecho derivado

¿Primacía del DUE sobre la Constitución Española?

266


lidad de ninguna norma del DUE, sea de Derecho originario o sea de Derecho derivado. Y, para esto, habría de interpretarse que la eventual contradicción, no tanto entre la Constitución y los Tratados, sino más bien entre el DUE derivado y la Constitución, puede salvarse acudiendo únicamente al artículo 93 de la Constitución. Pero esta interpretación no es aceptada por todos, porque en opinión de algunos rebasaría los límites constitucionales de la cesión del ejercicio de competencias previsto en el artículo 93, que, como dijimos, no permite una reforma de la Constitución al margen de los procedimientos de sus artículos 166 a 169. A lo que se suma la salvedad de la afirmación por el TC de las garantías que limitan la facultad de los jueces ordinarios de inaplicar, por ser contraria al DUE, una ley nacional. 3.2.1. E l control previo de constitucionalidad de los Tratados constitutivos y de su reforma El art. 95 de la Constitución

La contradicción entre la Constitución y los tratados internacionales pretendió evitarse en origen con una simple alternativa basada en el control previo previsto en los artículos 95 de la Constitución y 78 LOTC: o no se celebra el tratado que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución o, como prevé el artículo 95.1 de la Constitución, se celebra previa revisión constitucional. La sujeción de los Tratados constitutivos de la UE o de reforma de esos Tratados a ese control no desdice en absoluto la primacía del DUE sobre la Constitución, pues dicho control es anterior a la entrada en vigor de tales Tratados. Por dos veces, una vez fijado definitivamente su texto, y tras el dictamen del Consejo de Estado, el Gobierno ha requerido al TC que se pronunciara sobre la existencia o no de contradicción entre alguno de los Tratados constitutivos o de reforma y nuestra Constitución antes de la prestación por España del consentimiento en obligarse por medio de los Tratados en cuestión: la primera vez en 1992 (Declaración 1/1992, de 1 de julio de 1992)35, cuando se adoptó el TUE en Maastricht, cuya celebración fue precedida de la revisión del artículo 13.2 de la Constitución, de 27 de agosto de 199236, que no todos consideraron necesaria; y la segunda en 2004, cuando se adoptó el Tratado de Roma de 2004, sin que, a diferencia del Consejo de Estado, la mayoría de los magistrados del TC encontrara contradicción alguna (Declaración 1/2004, de 12 de diciembre de 2004)37 BOE, n.º 199, de 20 de julio de 1992. BOE, n.º 207, de 28 de agosto de 1992. 37 BOE, n.º 3, de 4 de enero de 2005. 35 36


y, por tanto, consideraran necesaria la reforma de la Constitución previa a la ratificación del Tratado (G. C. Rodríguez Iglesias). La más reciente reforma del artículo 135 de la Constitución, de 27 de septiembre de 2011, no está justificada por esa incompatibilidad, sino por el reforzamiento del principio de estabilidad presupuestaria38, en consonancia con la revisión del artículo 136 TFUE.

3.2.2. La exclusión del Derecho de la Unión de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad De no requerirse el pronunciamiento previo del TC o de no resultar ese control previo suficiente, y aunque la Constitución no prevé específicamente su aplicación a los tratados internacionales, la LOTC prevé procedimientos de declaración de inconstitucionalidad precisamente para garantizar la supremacía de la Constitución y, a tal efecto, enjuiciar la conformidad o disconformidad con ella de, entre otros, los tratados internacionales, sea por lo que hace a su procedimiento de celebración sea por lo que hace a su contenido sustantivo o material39. Por otra parte, como sabemos, pronto afirmaría el TC que el artículo 93 de la Constitución no dota al DUE de rango y fuerza constitucionales y que, por eso, en particular, el conflicto entre DUE y leyes españolas no tiene naturaleza constitucional. Si bien el TC parece compartir la jurisprudencia concordante del TJUE y del TS y reconoce la primacía del DUE, sólo en su Declaración 1/2004 se ha visto en la tesitura de pronunciarse abiertamente sobre el eventual

BOE, n.º 233, de 27 de septiembre de 2011. La Constitución no contempla específicamente procedimientos de control de la constitucionalidad de los tratados distintos del previsto en el art. 95: los recursos de inconstitucionalidad del art. 161.1.a) y las cuestiones de inconstitucionalidad del art. 163 se refieren al control de «leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley» y de normas «con rango de ley», respectivamente. Pero, con base en la LOTC, el TC ha confirmado que la supremacía de la Constitución queda asegurada por la posibilidad de impugnar [art. 27.1 y 2.c) y arts. 29.1.a), 31 y 32.1 LOTC] o cuestionar [arts. 29.1.b) y 35 a 37 LOTC] la constitucionalidad de los tratados internacionales en general, una vez que formen parte del ordenamiento interno (art. 96.1 de la Constitución), y de plantear un amparo constitucional frente a los actos de los poderes públicos nacionales en ejecución de cualesquiera de esos tratados internacionales, incluso los celebrados en virtud del artículo 93 de la Constitución (arts. 41 a 58 LOTC). En este sentido la Declaración 1/1992 (FJ 1.3) y las SSTC 28/1991, 14 de febrero, 64/1991, de 22 de marzo (FJ 4), 187/1991, de 3 de octubre, 236/1991, de 12 de diciembre, 80/1993, de 8 de marzo (FJ 3.4), 180/1993, de 31 de mayo (FJ 4) o 41/2002, de 25 de febrero (FJ 2). El TC ha reconocido que sólo la constitucionalidad de los tratados cuya celebración ha seguido el procedimiento del art. 93 puede examinarse al amparo de ese precepto (STC 28/1991, de 14 de febrero). 38 39

Los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad

El conflicto entre las leyes españolas y el DUE no es de naturaleza constitucional

268 Compatibilidad entre supremacía de la Constitución y primacía del DUE: el razonamiento del TC en la Declaración 1/2004... las afirmaciones del TC, el argumento principal y el silogismo


conflicto entre normas del DUE y la Constitución. El razonamiento del TC para admitir la compatibilidad del principio de la primacía del DUE —elaborado por la jurisprudencia del TJUE y aceptado por España desde su adhesión a las CCEE— y la supremacía de la Constitución fue como sigue. El TC formuló dos afirmaciones, se apoyó en un argumento principal y se pronunció con base en un silogismo. En primer lugar, asumió que la primacía del DUE «no se afirma como superioridad jerárquica, sino como una «exigencia existencial» [del DUE], a fin de lograr en la práctica el efecto directo y la aplicación uniforme en todos los Estados», y afirmó que tal primacía se limita a los ámbitos en los que se aplican las competencias de la UE40. En segundo lugar, el punto de apoyo del principal argumento del TC fue la preocupación de la Unión por la vigencia y efectividad de los derechos y libertades, declarando el TC que la inclusión de la CDFUE en el Tratado de Roma de 2004 sintonizaba con los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución española reconoce y garantiza. En tercer lugar, trasladándolo a los vigentes Tratados constitutivos de la UE, en los que no se reproduce, pero sí se incorpora por referencia la CDFUE, con el mismo valor jurídico que los Tratados constitutivos, el silogismo sería el siguiente: si los Tratados constitutivos son compatibles con nuestra Constitución porque expresan los valores en los que se fundamenta la Unión y reconocen los derechos y libertades que también reconoce nuestra Constitución; y si la validez o legalidad del Derecho derivado está supeditado a su conformidad con los Tratados constitutivos y la CDFUE; entonces el Derecho derivado es necesariamente compatible con la Constitución. El artículo 93 de la Constitución justificaría la exclusión de los Tratados constitutivos, tras su celebración, y por extensión del DUE derivado, de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad promovidos mediante el recurso de inconstitucionalidad o la cuestión de inconstitucionalidad, incluso del amparo constitucional, reservando al TJUE la exclusiva del control de legalidad del Derecho derivado. En la práctica, nunca se ha pretendido la inconstitucionalidad de una norma del DUE en vigor, y la coherencia del TC con la jurisprudencia del TJUE y del TS no está en modo alguno en entredicho por el condicionamiento al que, en determinados supuestos, como veremos enseguida, el TC somete la facultad del juez ordinario de inaplicar una ley interna por ser contraria al DUE. 40 Con una argumentación muy sutil, para la mayoría de los magistrados del TC la proclamación de la primacía del DUE no contradiría la supremacía de la Constitución, puesto que la primacía no se sustenta necesariamente en la jerarquía, sino en la distinción entre ámbitos de aplicación de diferentes normas; la aplicación preferente o prevalente se debe a razones distintas de la jerarquía, más particularmente a la propia previsión en la Constitución (art. 93) de su propio desplazamiento o inaplicación en los ámbitos de competencia de la Unión.


Pero el TC siembra dudas en algunos de sus pronunciamiento. De un lado, el TC afirma en la misma Declaración 1/2004 que si los hipotéticos «excesos» del Derecho derivado de la Unión respecto de los Tratados constitutivos no fueran remediados mediante el control de la legalidad del DUE ante el TJUE, «en última instancia [como alternativa a la reforma constitucional o a la denuncia de los Tratados constitutivos o retirada de la Unión] la conservación de la soberanía del pueblo español y de la supremacía de la Constitución que éste se ha dado podría llevar [al TC] a abordar los problemas que en tal caso se suscitaran... a través de los procedimientos constitucionales pertinentes». Estas dudas explican que la distinción entre la primacía del DUE y la supremacía de la Constitución, y el argumento de la suficiencia del artículo 93 de la Constitución como fundamento en Derecho interno de la primacía del DUE, no fueran, sintomáticamente, compartidos por todos los magistrados del TC. De otro lado, el TC sostiene que, aunque quepa el amparo frente a la actuación de los poderes públicos nacionales en ejecución del DUE, ese recurso puede formularse exclusivamente por violación de la Constitución, y no por violación del DUE41, no pudiendo afirmarse la competencia del TC para controlar la adecuación de las actividades de los poderes públicos nacionales al DUE42. Pero en relación con estos supuestos de amparo constitucional, a los que nos referiremos de nuevo a continuación, frente a las disposiciones o actos jurídicos de los poderes públicos internos dictados en ejecución del DUE y que violen derechos y libertades referidos en el artículo 53.2 de la Constitución, el TC ha precisado, y esto es lo importante, que el amparo es admisible «con independencia de si [esa disposición o acto jurídico de una autoridad pública nacional] es o no regular desde la estricta perspectiva del [DUE]». Esta precisión está lejos de confirmar la improcedencia frente al DUE de cualquier procedimiento de inconstitucionalidad distinto al control previo (que no es preceptivo). Y es que, estando los poderes públicos nacionales condicionados por los derechos y libertades constitucionalmente reconocidos, y en general sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico interno, también cuando aplican el DUE, ese condicionamiento pesa sobre las autoridades públicas nacionales cuanto sus disposiciones o actos son contrarios… pero también cuando son conformes con el DUE. Cuando exista una incompatibilidad entre el DUE y su aplicación o ejecución, de una parte, y la Constitución, de otra, el parámetro del amparo de los actos de las autoridades públicas internas es la Constitución (el único matiz que añade el TC es que el recurso de amparo es admisible «sin perjuicio del valor [interpre41 42

STC 64/1991, de 22 de marzo (FJ 4). STC 180/1993, de 31 de mayo (FJ 3).

… y las dudas

270


tativo] que [el DUE] tenga a los efectos de lo dispuesto en el artículo 10.2 de la Constitución»). A pesar de la lógica esgrimida por el TC en su Declaración 1/2004, esta jurisprudencia podría recordar en parte a la del TC Federal alemán o a la del TC italiano, pero se diferencia de ésas porque el TC español no pretende —y si lo hiciera habría de interpretar extensivamente de nuevo la LOTC— garantizar la protección de los derechos y libertades constitucionalmente reconocidos frente a los actos del poder público de la Unión, sino frente a los actos del poder público interno. 3.2.3. L a intervención excepcional del Tribunal Constitucional en el control de la aplicación interna del Derecho de la Unión La contención del TC

La excepción: la igualdad o el derecho a la tutela judicial efectiva…

El TC ha reconocido que la tarea de controlar la correcta aplicación del DUE por los poderes públicos internos y, eventualmente, de determinar la existencia de contradicción entre la legalidad interna y el DUE corresponden normalmente a los tribunales internos de la jurisdicción ordinaria en cuanto aplicadores del DUE y, en su caso, al TJUE. Y, no teniendo relevancia constitucional, aquel control está excluido tanto del ámbito del proceso de amparo como de los demás procesos constitucionales españoles. También la decisión sobre el planteamiento de una cuestión prejudicial corresponde, de forma exclusiva e irreversible, al órgano judicial que resuelve el litigio43 y, en principio, su no planteamiento no perjudica el disfrute del derecho a la tutela judicial efectiva44. Pero el TC ha señalado una excepción a la contención que ha mantenido en relación con la aplicación y el control de la aplicación del DUE, si dejamos a un lado su protagonismo en los primeros años tras la adhesión para clarificar y garantizar el reparto de competencias en la ejecución del DUE entre el Estado y las CCAA. Esa excepción son los supuestos referidos anteriormente en los que el TC admitió también desde bien pronto el amparo constitucional frente a disposiciones o actos jurídicos de los poderes públicos nacionales dictados en ejecución del DUE y que lesionen derechos y libertades referidos en el artículo 53.2 de la Constitución, por ejemplo, el principio de igualdad (art. 14 de la Constitución) o el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 de la Constitución), en los que, en su caso, el TC se considera además competente para controlar la cooperación de los tribunales españoles con el TJUE como parte del derecho a la tutela judicial efectiva45. 43 SSTC 180/1993, de 31 de mayo (FJ 2), 201/1996, de 9 de diciembre (FJ 2) y 203/1996, de 9 de diciembre (FJ 2). 44 SSTC 111/1993, de 25 de marzo (FJ 2), 201/1996, de 9 de diciembre (FJ 2), 203/1996, de 9 de diciembre (FJ 2) y ATC 296/1993, de 4 de octubre (FJ 2). 45 Esto último parece desprenderse de las SSTC 28/1991, de 14 de febrero (FJ 7), y 111/1993, de 25 de marzo (FJ 2.3).


En este sentido, esta intervención del TC se ha dado en relación con la inaplicación de una ley española posterior a la adopción de la Constitución de 1978 por ser en contraria al DUE, cuando esa contradicción plantea dudas al existir una jurisprudencia interna constante en sentido contrario formada sobre la base del criterio del TJUE. El TC había afirmado que la inaplicación de una ley por un juez podría vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución46 y, recientemente, después de la Declaración 1/2004, ha confirmado que las disposiciones legales adoptadas estando ya vigente la Constitución de 1978 sólo pueden dejar de aplicarse si están afectadas indudablemente por una contradicción con el DUE, por ejemplo: porque se constate por el TJUE en virtud del recurso de incumplimiento de los artículos 258 y 259 TFUE, o porque se deduzca claramente de una sentencia prejudicial dictada por el TJUE en virtud del artículo 267 TFUE, o porque la contradicción es de otro modo evidente y no deja lugar a dudas. De lo contrario, concluye el TC, el juez no puede dejar de aplicar la ley por ser supuestamente contraria al DUE sin la garantía del previo planteamiento de una cuestión prejudicial para resolver la duda sobre la interpretación del DUE47. 4. LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Tras integrarse o pasar a formar parte del Derecho interno de los Estados miembros, en el territorio de estos Estados coexisten y se articulan el DUE y el Derecho interno. Conforme al principio de autonomía institucional y procedimental, el DUE respeta los ámbitos de decisión que los Estados miembros se reservan en el funcionamiento de la Unión, sea en lo relativo a la conformación de la representación del Estado en el Consejo o sus grupos de trabajo, donde se expresa la voluntad del Estado en la elaboración del DUE, o en los comités que asisten a la Comisión en la ejecución del DUE en el ámbito de la Unión, sea en lo relativo al cumplimiento o la aplicación del DUE en el ámbito interno48. Por ejemplo, STC 173/2002, de 24 de octubre. SSTC 58/2004, de 19 de abril (FFJJ 9 a 14) y 194/2006, de 19 de junio (FFJJ 4 y 5). Posteriormente, el TC ha rectificado en su sentencia 78/2010, de 20 de octubre, la doctrina de la sentencia 194/2006, porque no siendo aplicable al caso de autos el DUE, no puede entenderse procedente el planteamiento de la cuestión prejudicial, de suerte que su omisión no puede generar indefensión ni vulneración del derecho a un proceso con todas las garantías, manifestaciones del derecho a la tutela judicial efectiva que consagra el art. 24 CE (FFJJ 2 a 5). 48 Además de la jurisprudencia citada en nota 4 de la Lección 9.ª, las sentencias del TJCE de 11 de diciembre de 1973, as. 122/73, Nordsee, Deutsche Hochseefischerei GmbH c. Federal Republic of Germany and the Land Rheinland/Pfalz, Rec. 1973, p. 1511; y sentencias de 6 de 46 47

… y la inaplicación de una ley nacional por ser (dudosamente) contraria al DUE: control de la cooperación entre jurisdicciones

272

De la falta de previsión de la Constitución y de los originarios Estatutos de Autonomía…

… a la interpretación de la Constitución y a los nuevos Estatutos de Autonomía

Comité de las Regiones


Por lo que respecta a España, hemos visto que la Constitución deja traslucir la voluntad de la participación del Estado en el proceso de integración europea. Pero, por el contrario, aunque la negociación de la adhesión coincide prácticamente con la vertebración de la organización territorial del Estado o proceso autonómico (en el momento de la adhesión ya habían accedido a la autonomía todos los territorios españoles, con la excepción de Ceuta y Melilla), ni en la Constitución ni en ninguno de los originarios Estatutos de Autonomía se resolvió la repercusión que habría de tener la atribución de competencias a la UE en la delimitación de competencias entre el Estado —esto es, el Gobierno y la Administración central y las Cortes Generales— y las CCAA, y en el ejercicio de tales competencias. La participación de las CCAA en el funcionamiento de la Unión está más que justificada porque muchas de las materias en cuyos ámbitos la Unión ejerce sus competencias —porque el Estado le ha transferido dicho ejercicio en virtud de los Tratados constitutivos— son materias en las que las CCAA han asumido a su vez competencias —transferidas también por el Estado conforme al sistema constitucional español—. Pero la falta de previsión de la Constitución y los originarios Estatutos de Autonomía, y la pujante reivindicación y práctica de las CCAA, exigieron un esfuerzo de interpretación de la Constitución que las posteriores reformas de los Estatutos de Autonomía han incorporado, precisado y desarrollado, ajustadas a los parámetros de la Constitución tal como han sido determinados por el TC (en especial en relación con la reforma del Estatuto catalán49). Por su parte, como hemos estudiado, también la UE ha sido receptiva a la participación de las regiones en el funcionamiento de la Unión, a través del Comité de las Regiones y, en su caso, de la participación de los Parlamentos regionales, junto a los Parlamentos nacionales, en el control de la aplicación de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. En la aplicación del DUE y las CCAA, junto a cuestión general de la repercusión de la condición de España como Estado miembro de la UE en la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA en asuntos de la Unión, debe subrayarse la cuestión de la participación de las CCAA en la formación de la voluntad del Estado en asuntos de la Unión, o «fase ascendente», y en la fase de desarrollo normativo y ejecución administrativa del DUE, o «fase descendente». Y esa participación se apoya en los principios de lealtad constitucional y colaboración —incluida la presencia mayo de 1982, as. 146, 192 y 193/81, BayWa AG and others c. Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Rec. 1982, p. 381, y as. 54/81 Firma Wilhelm Fromme c. Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Rec. 1982, p. 1449. 49 SSTC 31/2010, de 2 de diciembre (FFJJ 118 a 124), 137/2010, de 16 de diciembre (FJ11), y 138/2010, de 16 de diciembre (FJ2).


de las CCAA ante la UE o en las instituciones y órganos de la Unión— y en los mecanismos constitucionales para la supervisión y el control por el Estado de la participación de las CCAA en la «fase descendente». 4.1. La delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en asuntos de la Unión Desde la primera sentencia en que se ocupó del DUE (STC 252/1988, de 20 de diciembre), y particularmente desde 1991, el TC afirmó que los ámbitos de las «relaciones internacionales» y de otras competencias «exteriores» («comercio exterior», «coordinación de la planificación general de la actividad económica», «sanidad exterior», etc.) que la Constitución contempla como competencias exclusivas del Estado (art. 149)50, así como la atribución al Gobierno de la dirección de la política exterior (art. 97 de la Constitución), no deben interpretarse en el sentido de permitir que la transferencia del ejercicio de competencias a la Unión altere la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA conforme a los artículos 2 y 148 de la Constitución y los Estatutos de Autonomía. Y, por eso, en medio de una diversidad de opiniones doctrinales y de las lagunas de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, el TC se decantó finalmente por considerar que la competencia exclusiva del Estado del artículo 149.1.3.ª de la Constitución no permite extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación en el ámbito interno del DI en general y, en particular, del DUE. Las CCAA están facultadas —u obligadas estatutariamente51— para la ejecución de los tratados internacionales y actos normativos de Organizaciones Internacionales en materias de su competencia52, y la «garantía del cumplimiento» que la Constitución atribuye al Estado (art. 93) y la responsabilidad internacional que recaería sobre el Estado no avalarían un vaciamiento de las competencias de las CCAA y la privación de sus competencias de desarrollo normativo y ejecución del DUE53. 50 Cláusula general del art. 149.1.3.ª y disposiciones 10.ª, 13.ª y 16.ª del art. 149.1 de la Constitución, respectivamente. 51 Si los Estatutos de Autonomía previeron la participación de las CCAA en la celebración o ejecución de tratados internacionales en materias de su competencia e incluso de actos normativos de Organizaciones Internacionales: por ejemplo, las cláusulas de información (art. 23.3) o la solicitud (art. 72.5) o ejecución de tratados internacionales en materias de su competencia (art. 23.2) del Estatuto originario de Andalucía. 52 STC 79/1992, de 28 de mayo (FJ 1.3 in fine). También SSTC 59/1982, de 27 de julio, 153/1989, de 5 de octubre, y 80/1993, de 8 de marzo. 53 La doctrina en sentido contrario de las SSTC 137/1989, de 20 de julio, o 153/1989, de 5 de octubre (FJ 8), se superó a partir de 1991 con otra interpretación apuntada anteriormente (STC 252/1988, de 20 de diciembre) y reiterada después, en particular en las SSTC

La jurisprudencia del TC: la adhesión no afecta al reparto constitucional de competencias

Interpretación restrictiva del art. 149.1.3.º de la Constitución

274 Y los nuevos Estatutos de Autonomía


En virtud de las reformas llevadas a cabo a partir de 2006, a la competencia que la práctica totalidad de los Estatutos de Autonomía asumían originariamente para la ejecución de los tratados internacionales, casi todos los nuevos Estatutos de Autonomía incluyen expresamente disposiciones relativas a las relaciones de las CCAA con la UE o sus instituciones y de la colaboración con el Estado (por ejemplo, los arts. 230 a 239 del nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía, que no han sido declarados inconstitucionales, ni se ha pretendido tal declaración, pero que deben considerarse a la luz de la STC 131/2010 sobre la reforma del Estatuto catalán). 4.2. Los principios de lealtad constitucional y de cooperación y los mecanismos de control del Estado

Los principios de lealtad constitucional y de cooperación

El hecho de que la adhesión al proceso de integración europea no afecte al reparto constitucional de competencias, pero pueda efectivamente incidir en el ejercicio de esas competencias, refuerza la relevancia de los principios de lealtad constitucional y de cooperación (diálogo continuado) entre el Estado y las CCAA, y la función del TC. Dentro del margen que el DUE deja a los Estados miembros para su aplicación nacional, esos principios y el TC deben garantizar el ajuste entre el ejercicio de las competencias por el Estado y por las CCAA con base en los distintos títulos atributivos de competencias que pueden esgrimir conforme al reparto interno que traza la Constitución. Siempre ha habido algún tipo de cooperación (ya hubo un gran número de reuniones de información y seguimiento de las negociaciones de adhesión entre la Secretaría de Estado y las CCAA), pero, a pesar de la jurisprudencia del TC54, y del TJUE55, su articulación no ha sido con posterioridad plenamente satisfactoria y se ha revelado políticamente difícil, 76/1991, de 11 de abril, 115/1991, de 23 de mayo; 236/1991, de 12 de diciembre; 79/1992, de 28 de mayo (FJ 1); 117/1992, de 16 de septiembre; 80/1993, de 8 de marzo (FJ 3), o, un poco más recientemente, por ejemplo, SSTC 45/2001, de 15 de febrero, y 95/2002, de 25 de abril (FJ 2). 54 SSTC 18/1982, de 4 de mayo (FJ 14.3); 80/1985, de 4 de julio; 96/1986, de 10 de julio; 252/1988, de 20 de diciembre (FJ 2 in fine); 76/1991, de 11 de abril (FJ 5 in fine); 13/1992, de 6 de febrero; 79/1992, de 28 de mayo (FJ 4.2); etc. 55 El TJUE se ha encargado de interpretar que, de conformidad con el DUE, las autoridades nacionales (del Estado, las CCAA u otras) deben coordinarse (sentencia de 21 de junio de 1979, as. 240/78, Atalanta Amsterdam BV c. Produktschap voor Vee en Vlees, Rec. 1979, p. 2137), porque en el ámbito de la Unión la responsabilidad por incumplimiento recae en el Estado, cualquiera sea el órgano del Estado que está en el origen de la infracción (sentencia de 5 de mayo de 1970, as. 77/69, Comisión c. Bélgica, Rec. 1970, p. 237), y sin que quepa la posibilidad de justificar dicho incumplimiento en su Derecho interno (sentencias de 12 de diciembre de 1996, as. C-298/95, Comisión c. Alemania, Rec. 1996, p. 6747; de 6 de junio de 2000, as. C-236/99, Comisión c. Bélgica, Rec. 2000, p. 5657; o de 11 de octubre de 2001, as. C-110/00, Comisión c. Austria, Rec. 2001, p. 7545).


particularmente ante las reivindicaciones centrípetas esgrimidas a veces por el Gobierno central y las reivindicaciones centrífugas de aquellos Gobiernos de CCAA que aspiran a sobrepasar la autonomía. Tras la Ley 14/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, y una vez formalizada la adhesión de España a las CCEE, los asuntos de la UE se han tratado a través de la cooperación multilateral entre el Estado y todas las CCAA, y a través de la cooperación bilateral entre el Estado y cada una de las CCAA, lo que ha propiciado igualmente la cooperación, bilateral y multilateral, entre las CCAA a través de sus responsables técnicos. La cooperación multilateral Estado-CCAA es la razón de ser de la CARUE (desde 2010, antes CARCE) y las respectivas Conferencias Sectoriales (agricultura, pesca, economía, política social, I+D, consumo, medio ambiente, etc.), aceptándose generalizadamente la conveniencia de esas Conferencias Sectoriales sobre todo tras el Pacto Autonómico de 28 de febrero de 1992. Tras el fracaso de las iniciativas de regulación general mediante convenios propuestos por dos ministros entre 1985 y 1988, la CARUE se venía reuniendo desde finales de 1988 y fue institucionalizada en principio mediante un Acuerdo adoptado en 1992, en el que se abordaban las cuestiones de la elaboración y la aplicación del DUE y de sus políticas, que posteriormente fue tramitado como Ley 2/1997, de 13 de marzo56, con algunas modificaciones en orden a reforzar la Conferencia. En su seno se tratan los asuntos que carezcan de una Conferencia Sectorial conforme a las tablas de correspondencia con las formaciones «técnicas» del Consejo, particularmente los problemas jurídico-institucionales que puedan surgir en materia de recepción de información y técnicas de transposición de directivas y, en general, de ejecución del DUE. También sobre el Estado recae la responsabilidad (patrimonial) por los daños causados a los particulares por la violación de cualquier norma del DUE, tal como ha señalado el TJUE (sentencia de 19 de noviembre de 1991, as. C-6 y 9/90, Francovich y Bonifaci, Rec. p. I-5357, y, después, sentencias de 16 de diciembre de 1993, as.C-334/92, Wagner Mire, Rec.1993, p. I-6911; de 14 de julio de 1994, as. C-91/92, Faccini Dori, Rec. 1994, p. I-3325; de 7 de marzo de 1996, as. 192/94, El Corte Inglés SA c. Cristina Blázquez Rivero, Rec. I-1281; de 23 de mayo de 1996, as. C-5/94, The Queen c. Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd , Rec. 1996, p. I-2553; de 8 de octubre de 1996, as. C-178- 179 y 188-190/94, Erich Dillenkofer, Christian Erdmann, Hans-Jürgen Schulte, Anke Heuer, Werner, Ursula et Trosten Knor c. Bundesrepublik Deutschland, Rec. 1996, p. I-4845; de 12 de diciembre de 1996, as. C-302/94, The Queen c. Secretary of State for Trade and Industry, ex parte British Telecommunications plc, Rec. 1996, p. I-6417; etc.), cualquiera que sea la autoridad nacional a la que le corresponda hacerse cargo de la reparación con arreglo al Derecho interno (entre otras, sentencias de 5 de marzo de 1996, as. C-46/93 y 48/93, Brasserie du pêcheur c. RFA y The Queen c. Secretary of State for Transport,ex parte Factortame Ltd and Others, Rec. 1996, p. I-1029; o de 1 de junio de 1999, C-302/97, Klaus Konle c. Austria, Rec. 1999, p. I-3099). 56 BOE, n.º 64, de 15 de marzo de 1997. El nuevo Reglamento interno se publicó en BOE, n.º 189, de de 8 de agosto de 1997.

La cooperación multilateral: CARUE y Conferencias Sectoriales

276

La cooperación bilateral

La canalización de la presencia y la representación de los intereses autonómicos ante la Unión o en las instituciones y órganos de la Unión

Delegaciones y oficinas en Bruselas

La participación en el Consejo


Asimismo, en 2004 se creó una Conferencia de Presidentes como órgano de máximo nivel político de cooperación multilateral entre el Estado y las CCAA. En la CARUE se adoptó en 1995 el Acuerdo sobre la participación interna de las CCAA en los asuntos comunitarios europeos a través de las Conferencias Sectoriales57, cuya cláusula cuarta ofrece un fundamento para la cooperación bilateral entre el Estado y cada una de las CCAA, recogida y desarrollada en algunos de los nuevos Estatutos de Autonomía. En relación con la presencia de las CCAA ante la Unión o en las instituciones y órganos de la Unión, las CCAA participan con título europeo propio en el Comité de las Regiones —junto con los municipios y provincias—, pero además, con base esencialmente en los Acuerdos de 9 de diciembre de 200458 y otros firmados en la CARUE, su presencia y la representación de sus intereses se canaliza a través de: a) Las delegaciones y oficinas de representación de las CCAA en Bruselas (por ejemplo, la Delegación de la Junta de Andalucía), que si en un primer momento no fueron bien aceptadas por el Estado, posteriormente han sido contempladas por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (art. 36.7)59 y el Acuerdo de 11 de diciembre de 1997 sobre seguridad social y asistencia sanitaria de las personas que prestan sus servicios en las delegaciones y oficinas de las CCAA en Bruselas60. b) La delegación o representación del Estado en el Consejo, pues conforme a la redacción actual del artículo 16.2 TUE y, a partir de un acuerdo del Congreso de los Diputados de 10 de marzo de 199861, se decidió la participación de las CCAA en cuatro formaciones del Consejo (Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores; Agricultura y Pesca; Medio Ambiente; y Educación, Juventud y Cultura), y en los grupos de trabajo del Consejo preparatorios de sus decisiones en esas formaciones, previéndose la asistencia a las reuniones del COREPER relacionadas con dichas formaciones del Consejo. En la CARUE se adoptó también una Guía de Buenas Prácticas, contenida en el Acuerdo de 9 de diciembre de 2006, que delimita los criterios utilizados para la designación del representante autonómico en el Consejo, 57 BOE, n.º 69, de 22 de marzo de 1995, corr. de errores BOE, n.º 78, de 1 de abril de 1995. 58 BOE, n.º 64, de 16 de marzo de 2005. 59 BOE, n.º 90, de 15 de abril de 1997. 60 BOE, n.º 79, de 2 de abril de 1998. No firmado por la Comunidad Autónoma del País Vasco. 61 BOCG, Congreso, Pleno, VI Legislatura, n.º 140, p. 7382.


establece un sistema de transmisión de información a las CCAA, y regula la coordinación entre las CCAA, y entre éstas y el Gobierno de España. c) La delegación de España en los comités de ejecución de la esfera de la Comisión, articulada a partir de 1997 y a través de Acuerdos adoptados en el seno de la CARUE que incluyen unas reglas sobre la participación autonómica en esos comités y unas normas para el intercambio de información al respecto. d) La REPER de España ante la UE, a partir del Acuerdo de la CARUE de 199662 y la consolidación de la Consejería para Asuntos Autonómicos en la REPER de España, a la que se incorporan dos Consejeros Autonómicos designados por la CARCE. e) El acceso y la intervención ante el TJUE, en la representación del Estado y, por sí mismas, en tanto que personas jurídicas. En el seno de la CARUE se adoptaron, el 21 de noviembre de 1990, el Acuerdo sobre la intervención de las CCAA en las actuaciones del Estado en procedimientos por incumplimiento ante el TJUE que afecten a sus competencias63, y, más tarde, el Acuerdo sobre los procedimientos ante el TJUE, de 11 de diciembre de 199764. Para la garantía del cumplimiento del DUE por las CCAA se prevén, por último, mecanismos constitucionales para el control y la vigilancia por el Estado: el Estado es garante conforme a la Constitución (art. 93) y, como sabemos, la cooperación leal es imprescindible entre los poderes del Estado y las CCAA, entre otras razones, porque en el ámbito de la Unión la responsabilidad por incumplimiento recae en el Estado cualquiera sea el órgano del Estado que está en el origen de la infracción (por ejemplo, la responsabilidad del Reino de España en el asunto de las marismas de Santoña por acciones u omisiones en una materia que el TC español consideró que era competencia de la Comunidad Autónoma de Cantabria65), y sin que quepa la posibilidad de justificar dicho incumplimiento en su Derecho interno, y porque el Estado es responsable patrimonialmente por los daños causados a los particulares por la violación de cualquier norma 62 Acuerdo de la CARUE de 22 de julio de 1996 (BOE, n.º 302, de 16 de diciembre de 1996) y Real Decreto 2.105/1996, de 21 de septiembre, por el que se crea la Consejería de Asuntos Autonómicos en la REPER de España (BOE, n.º 229, de 21 de septiembre de 1996). 63 Acuerdo para regular la intervención de las CCAA en las actuaciones del Estado en procedimientos precontenciosos de la Comisión de las CCEE y en los asuntos relacionados con el TJCE que afecten a sus competencias (BOE, n.º 216, de 8 de septiembre de 1992), no firmado por la Comunidad Autónoma del País Vasco. 64 BOE, n.º 79, de 2 de abril de 1998. No firmado por la Comunidad Autónoma del País Vasco. 65 Sentencia del TJCE de 2 de agosto de 1993, as. C-355/90; e Comisión c. España, Rec. 1993, p. I-4221, y STC 195/1998, de 1 de octubre de 1998.

La participación en los comités de ejecución

Consejeros autonómicos en la REPER

Ante el TJUE

Los mecanismos constitucionales de control y vigilancia por el Estado de la aplicación por las CCAA del DUE

278


del DUE cualquiera sea la autoridad nacional a la que le corresponda hacerse cargo de la reparación con arreglo al Derecho interno. De ahí la relevancia de los mecanismos constitucionales que permitan el control y la vigilancia por el Estado del cumplimiento por las CCAA de, entre otras, las normas del DUE. Además del diálogo político y la posibilidad de un acuerdo preventivo o subsanador, esos mecanismos se concretan en nuestra Constitución en: i) la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal (art. 149.3)66; ii) las leyes armonizadoras (art. 150.3.º), que deben ser ex post67; iii) el control de la actividad de las CCAA previsto en el artículo 153; iv) el cumplimiento forzoso mediante la sustitución de la Comunidad Autónoma por la actuación directa del Estado (art. 155); y v) el planteamiento de un conflicto de competencia ante el TC para exigir la actuación autonómica [art. 161.1 c)]. Tras el recurso presentado por la Comisión contra España en el asunto de las marismas de Santoña, el Estado adoptó una ley que declaró la reserva natural de las marismas de Santoña y Noja; el TC declaró la inconstitucionalidad de la ley porque invadía las competencias de la Comunidad Autónoma de Cantabria, pero, teniendo en cuenta particularmente la condena de España en la sentencia del TJUE, consideró que habrían de diferirse los efectos de su nulidad hasta el momento en el que la Comunidad Autónoma dictase la pertinente disposición68. 4.3. La contribución de las Comunidades Autónomas a la formación de la voluntad del Estado en asuntos de la Unión («fase ascendente») y a la aplicación del Derecho de la Unión («fase descendente») La contribución de las CCAA a la formación de la voluntad del Estado en asuntos de la Unión («fase ascendente»)

La voluntad del Estado en el Consejo (en el que ya no están representados los Estados a través de la representación de los Gobiernos por uno de sus ministros, sino a través de un representante «de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno») y, previamente, en sus grupos de trabajo y en el COREPER, deben traducir una definición del interés nacional en tanto que compromiso con las necesidades e intereses autonómicos, lo que, a su vez, habría de facilitar la aplicación del DUE por las CCAA. La representación de los intereses autonómicos por medio de las delegaciones y oficinas de las CCAA en Bruselas se acompaña de la toma en cuenta de esos intereses en aquella definición del interés nacional a través de la cooperación multilateral y bilateral entre el Estado y todas y STC 79/1992, de 28 de mayo de 1992. STC 76/1983, de 5 de agosto de 1983. 68 STC 195/1998, de 1 de octubre de 1998 (FJ 5). 66 67


cada una de las CCAA. Esta es la razón de ser de: la CARUE y las Conferencias Sectoriales; de la participación de las CCAA en las formaciones del Consejo y en los grupos de trabajo preparatorios del Consejo, así como la Consejería para Asuntos Autonómicos en la REPER de España y la asistencia a las reuniones del COREPER; etc. La aplicación del DUE por las CCAA, por otra parte, no sólo plantea el reparto de competencias y la cooperación con el Estado, sino también la distribución de tareas entre poderes legislativo y ejecutivo en las CCAA, que reproduce en alguna medida aquella que se da en el Estado. En el seno de la CARUE y de las Conferencias Sectoriales se tratan cuestiones relevantes para esa aplicación del DUE por las CCAA (recepción de información, técnicas de transposición de directivas, etc.); pero, además, como hemos visto, algunos Acuerdos adoptados en la CARUE tienden precisamente a asociar a las CCAA a la ejecución del DUE, sea en la esfera de la Comisión sea ante el TJUE (participación en los comités de ejecución, intervención de las CCAA en las actuaciones del Estado en procedimientos precontenciosos de la Comisión y en los asuntos relacionados con el TJUE que afecten a sus competencias, etc.). En el desarrollo normativo, legislativo o reglamentario del DUE tienen cierto protagonismo los Parlamentos autonómicos, que en ocasiones participaron en comisiones de seguimiento de la negociación (hasta 1986) o de la adhesión (después de 1986), crearon comisiones parlamentarias sobre asuntos europeos o, como los Parlamentos vasco y catalán, aprobaron leyes de delegación inspiradas en la Ley 47/1985 para la adaptación del Derecho autonómico al DUE y han adoptado otras leyes ordinarias de aplicación del DUE, incluso anticipándose a la vigencia de las normas que se aplican. Igualmente, los Parlamentos autonómicos participan en el control de la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. No obstante, persisten algunas dificultades. Entre otras, de un lado, determinar si la norma del DUE ha absorbido o no toda la competencia normativa que internamente correspondería a las CCAA. De otro, resolver la difícil cuestión de si las normas del DUE —cada vez más precisas y detalladas, incluso las contenidas en directivas— suplen o no a las normas internas «básicas», o de «armonización», cuya adopción atribuye al Estado la Constitución como premisa de la legislación autonómica (arts. 149.1 o 150.3); el TC exige hoy para esas normas básicas no sólo un criterio material —que bien podría cumplir la norma del DUE—, sino también un criterio formal (tras la Constitución, corresponde determinar las bases a las Cortes Generales y, excepcionalmente, al Gobierno, y la propia ley debe declarar expresamente las normas que tienen esa cualidad de básicas)69. 69

Por todas, por ejemplo, STC 147/1991, de 4 de julio.

La aplicación del DUE por las CCAA («fase descendente»)

La participación de los Parlamentos autonómicos y sus dificultades

280

La participación de los Gobiernos y Administraciones autonómicas


Por tanto, sólo el artículo 93 de la Constitución ofrecería un fundamento para determinar, en un caso determinado, que no compete al Estado el desarrollo normativo básico que eventualmente fuera necesario respecto de una norma del DUE referida a ámbitos de competencia de las CCAA. De cualquier forma, de ser necesaria esa intervención del Estado, éste sólo podría aprobar normas que desarrollen o complementen a las de la UE y cumplan la función de normas básicas o de armonización70. Por su parte, los Gobiernos y las Administraciones autonómicas, que ya habían seguido las negociaciones de adhesión, han establecido órganos específicos para asuntos de la Unión y/o de coordinación, generalmente en la Consejería de la Presidencia (por ejemplo, la Secretaría General de Acción Exterior y la Comisión Interdepartamental de Acción Exterior, en Andalucía71) o en la Consejería de Economía. La relevancia de la participación de los Gobiernos y las Administraciones autonómicas reside, particularmente, en el hecho de que las CCAA debieron ajustar su actuación a las normas de la UE relativas a ayudas públicas (para lo que se adoptó un Acuerdo en el seno de la CARUE, el 21 de noviembre de 1990, sobre la notificación a la Comisión Europea de los proyectos de ayudas públicas72) y, sobre todo, porque asumieron desde el principio competencias en la gestión y control de los Fondos europeos (estructurales, de cohesión y otros instrumentos financieros no estructurales) y la programación de la UE en las CCAA. Por ejemplo, la Dirección General de Fondos Europeos y Planificación, adscrita a la Secretaría General de Economía de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, administra los Fondos Estructurales, el Fondo de Cohesión y otros instrumentos financieros no estructurales establecidos por la UE y gestionados por la Junta de Andalucía (FEDER, FSE, cooperación transfronteriza), con excepción del FEAGA que es gestionado por la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural, en particular su Dirección General de Fondos Agrarios; ambas Consejerías tienen competencias en la gestión de las ayudas y subvenciones para el desarrollo rural financiadas con cargo al FEADER La ejecución y gestión de las políticas que traen consigo intervenciones financieras estructurales y no estructurales exige necesariamente la cooperación entre todas las administraciones (UE, Administración central, autonómicas y locales); de STC 79/1992, de 28 de mayo. El Decreto 347/2004, de 25 de mayo, crea la Secretaría General de Acción Exterior, y el Decreto 557/2004, de 14 de diciembre, la Comisión Interdepartamental (BOJA, n.º 245, de 17 de diciembre de 2004), que sustituyen a las anteriores Dirección General y Comisión de Asuntos Europeos y Cooperación Exterior, respectivamente. 72 BOE, n.º 216, de 8 de septiembre de 1992. No firmado por la Comunidad Autónoma del País Vasco. 70 71


ahí, los convenios de colaboración entre la Secretaría de Estado de Hacienda y las Consejerías de Hacienda de diversas CCAA (por ejemplo, con la Comunidad Autónoma de Andalucía73) o la generalización de los Comités de Seguimiento para la realización de los marcos comunitarios de apoyo, tal como previeron originariamente en los reglamentos (CEE) n.º 2052/1988 y n.º 4253/88 del Consejo74, y que recogen los compromisos financieros de la Unión destinados al ajuste estructural y desarrollo económico de las regiones menos favorecidas, a través de los Fondos estructurales y del BEI, y con la cooperación con las autoridades centrales de los Estados miembros y con las entidades regionales y locales. Pero en otros muchos ámbitos se solapan las competencias de la UE, del Estado y de las CCAA, incluso de las administraciones locales. Por ejemplo, en los últimos años, el Ministerio de Economía y Hacienda se encarga de coordinar el proceso de la transposición de la llamada «Directiva de servicios» o «Directiva Bolkestein»75 al Derecho interno en el Estado y en las CCAA y, por ejemplo, la Junta de Andalucía trabaja en colaboración con el resto de Administraciones Públicas y la Secretaría General de Acción Exterior coordina los trabajos de transposición en la Comunidad Autónoma de Andalucía. BIBLIOGRAFÍA ESPECÍFICA Abellán Honrubia, V. (coord.): La integración de España en las Comunidades Europeas y las competencias de las Comunidades Autónomas, Asociación Española para el Estudio del Derecho Europeo, Barcelona, 1985. Albertí Rovira, E.; Ortega Álvarez, L., y Montilla Martos, J. A.: Las Comunidades Autónomas en la Unión Europea, CEPC, Madrid, 2005. Alonso García, R.: Derecho comunitario, derechos nacionales y derecho común europeo (prólogo de Tomás Ramón Fernández), Civitas, Madrid, 1989. — El juez español y el Derecho comunitario: jurisdicciones constitucional y ordinaria frente a su primacía y eficacia, Premio «Rafael Martínez Emperador» 2002, CGPJ, Madrid, 2003 (publicado también en Tirant lo Blanch, Valencia, 2004). De 21 de septiembre de 1992 (BOE, n.º 301, de 16 de septiembre de 1992). Reglamento (CEE) n.º 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 185 de 15.7.1988) y Reglamento (CEE) n.º 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n.º 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 374 de 31 de diciembre de 1988), derogados por Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161, de 26 de junio de 1999). 75 Directiva 2006/123/CE del PE y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO L 376, de 27 de diciembre de 2006). 73

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LECCIÓN 11.ª

LA GARANTÍA JUDICIAL DEL CUMPLIMIENTO DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA1 1. LAS COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA Y SU ATRIBUCIÓN EN TRES INSTANCIAS 1.1. Introducción Al igual que todo cuerpo judicial, el TJUE ejerce un conjunto de competencias a través de las cuales desempeña su función jurisdiccional. El precepto fundamental que las establece es el artículo 19.3 TUE en virtud del cual el Tribunal se pronunciará de conformidad con los Tratados constitutivos: a) sobre los recursos interpuestos por un Estado miembro, por una institución o por personas físicas o jurídicas; b) con carácter prejudicial, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre la interpretación del DUE o sobre la validez de los actos adoptados por las instituciones; c) en los demás casos previstos por los Tratados. Siendo éste su marco competencial y no olvidando su papel de garante en la interpretación y aplicación del Derecho de la Unión, el Tribunal se constituye en el principal valedor del control de la actividad desarrollada en el seno de la Unión, control del que, como se señaló en la Lección 5.ª, también participan de manera esencial los tribunales de los Estados miembros. Ahora bien, la participación de estos últimos genera el gran peligro de que cada órgano jurisdiccional nacional interprete el Derecho según su criterio acarreando indefectiblemente la disparidad interpretativa. Como el Tribunal ha reiterado, el fundamento de la unidad de interpretación es la necesidad de que se garantice que el Derecho de la Unión tenga el mismo efecto en todos los Estados miembros así como el que se prevengan divergencias en la interpretación normativa de los órganos jurisdiccio1

Lección elaborada por el Dr. Manuel Hinojo Rojas. [285]

Marco competencial

286

Cooperación entre jurisdicciones


nales nacionales, ya que de no ser así se llegaría inevitablemente a la formación de una jurisprudencia discordante, e incluso contradictoria, respecto de la interpretación de las mismas normas. Por ello, se hace perentoria la cooperación entre jurisdicciones, cooperación en la que el TJUE es la pieza maestra por cuanto es el llamado a establecer la uniformidad de la interpretación del Derecho europeo y en la que los tribunales nacionales, en el ejercicio de la tutela judicial efectiva de ese Derecho, deben acudir al Tribunal cuando tengan dudas al interpretar las normas comunitarias aplicables al caso concreto del que conocen. De ahí la razón de ser, como veremos, de la cuestión prejudicial de interpretación. Pero esta unidad también es una exigencia del principio de lega lidad, en el sentido de que la norma comunitaria requiere el control uni forme en su aplicación y eso sólo es posible mediante una instancia jurisdiccional centralizada cuya función fundamental sea perseguir el respeto del Derecho de la Unión por sus instituciones, por los Estados miembros y por las personas físicas y jurídicas. De ahí la razón de ser de los diversos recursos directos así como de la cuestión prejudicial de apreciación de validez, como se verá después. 1.2. Las competencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Los recursos

Clases de competencias

Los ámbitos no sometidos a la jurisdicción del TJUE

Dejando a salvo lo anterior, el Tribunal tiene atribuidas por los Tratados constitutivos esencialmente tres tipos de competencias. Una competencia contenciosa, en virtud de la cual conoce de litigios entre sujetos jurídicos, una competencia prejudicial, en la que conoce, interpretando o apreciando la validez de las normas europeas, de cuestiones planteadas por un órgano jurisdiccional nacional, y una competencia consultiva, en la que conoce de cuestiones sobre las cuales da su opinión jurídica, pero respecto de las que no existe un litigio previo. Asimismo, es competente para juzgar en virtud de una cláusula compromisoria contenida en un contrato de Derecho público o de Derecho privado celebrado por la Unión o por su cuenta (art. 272 TFUE) así como para pronunciarse sobre cualquier controversia entre Estados miembros relacionada con el objeto de los Tratados constitutivos, si dicha controversia le es sometida en virtud de un compromiso (art. 273 TFUE). Como se sabe, la función del Tribunal es garantizar el respeto en la interpretación y aplicación de los Tratados. Sin embargo, hay ámbitos materiales no sometidos al TJUE. Así, en el ELSJ no es competente (art. 276 TFUE) para comprobar la validez o proporcionalidad de operaciones efectuadas por la policía u otros servicios con funciones coercitivas

LEC. 11.ª: LA GARANTÍA JUDICIAL DEL CUMPLIMIENTO...

287

de un Estado miembro, ni para pronunciarse sobre el ejercicio de las responsabilidades que incumben a dichos Estados respecto del mantenimiento del orden público y de la salvaguardia de la seguridad interior. Igualmente, el TJUE no tiene competencia (según los arts. 24.1 TUE y 275 TFUE) para pronunciarse en relación con las disposiciones concernientes a la PESC, es decir, del Derecho originario en esta materia, ni en relación con los actos adoptados sobre la base de tales disposiciones, esto es, del Derecho derivado. No obstante, en relación con la PESC, que se regirá por reglas y procedimientos específicos, hay dos excepciones que otorgan competencia al Tribunal. De un lado, puede controlar la delimitación entre las competencias de la Unión y la PESC, en el sentido de que las medidas adoptadas en ejecución de la PESC no deben afectar a las atribuciones de las instituciones en el ejercicio de las competencias exclusivas y compartidas de la Unión ni a las competencias de la propia Unión dirigidas a coordinar determinadas políticas (previstas en los arts. 5 y 6 TFUE) con los Estados miembros; y, de otra parte, puede pronunciarse respecto de los recursos de anulación interpuestos por los particulares contra las decisiones adoptadas por el Consejo que establezcan medidas restrictivas para las personas físicas o jurídicas. Volviendo al conjunto de competencias que ejerce el Tribunal, éstas se articulan a través de diferentes vías conformando un elenco de recursos todos ellos dirigidos a sustanciar su función jurisdiccional, esto es, la de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Y ensayando un a modo de tipología de tales recursos, podemos distinguir: a) Recursos que tienen carácter contencioso: (i) El recurso por incumplimiento. Su objeto es fiscalizar el no cumplimiento por los Estados miembros del Derecho de la Unión (está regulado en los arts. 258 a 260 TFUE). (ii) El recurso de anulación (regulado en los arts. 263 y 264 TFUE), el recurso por inactividad (regulado en el art. 265 TFUE) y la excepción de ilegalidad (regulada en el art. 277 TFUE). El objeto de estos tres medios procesales es que se controle la legalidad de los comportamientos, activos o pasivos, de las instituciones de la Unión. (iii) El recurso de responsabilidad extracontractual. Su objeto es reparar los daños que las instituciones de la Unión o sus agentes puedan causar (está previsto en el art. 268 TFUE). (iv) El recurso de la función pública. Su objeto es dilucidar los conflictos que surjan entre la UE y su personal (está previsto en el art. 270 TFUE).

Tipos o clases de recursos

Recursos contenciosos

288 Recursos prejudiciales


b) Recursos que no tienen carácter contencioso: (i) El recurso prejudicial de interpretación. Su objeto es la interpretación del Derecho de la Unión solicitada por un órgano jurisdiccional de un Estado miembro (regulado en el art. 267 TFUE). (ii) El recurso prejudicial de apreciación de validez. Su objeto es dilucidar la validez de los actos de las instituciones de la Unión solicitada por un órgano jurisdiccional de un Estado miembro (regulado en el art. 267 TFUE).

Recurso consultivo

Recurso de casación

Complementariedad de los recursos

c) Recurso con carácter consultivo: la solicitud de adecuación normativa. Su objeto es constatar la compatibilidad de las disposiciones de un acuerdo internacional que pretenda suscribir la Unión con las disposiciones de los Tratados constitutivos (está regulada en el art. 218.11 TFUE). Junto a ello, el Tribunal de Justicia conoce del recurso de casación contra resoluciones del Tribunal General (art. 256.1 TFUE); por su parte, el Tribunal General conoce de los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los tribunales especializados y el Tribunal de Justicia, con carácter excepcional, del procedimiento de reexamen contra las sentencias de casación del Tribunal General (art. 256.2 TFUE). Estos mecanismos de recurso son los más importantes, aunque por razones de esencialidad se han obviado otros procedimientos de acceso al Tribunal existentes en la UE. En este sentido, ciertamente cada uno de tales mecanismos tiene naturaleza jurídica propia, un perfil heterogéneo en cuanto a la legitimación para promoverlos e incluso un objeto diferenciado, pero el análisis de las cosas permite afirmar que todos ellos, más que apreciarlos de forma aislada, deben ser comprendidos como conformando un conjunto en el que recíprocamente se complementan, estableciendo un sistema de control jurisdiccional en el seno de la Unión así como propiciando finalmente la tutela judicial efectiva de los sujetos jurídicos. 1.3. Las tres instancias

Competencias en triple instancia

Pero, dejando a un lado los diferentes mecanismos mediante los cuales el TJUE ejerce sus competencias, uno de los rasgos que identifican hoy al Tribunal es el de ser un cuerpo judicial único, pero con competencia en tres instancias. En efecto, si tradicionalmente el TJUE se ha caracterizado por ser una jurisdicción ejercida en una sola instancia, constituida además generalmente por el pleno, a partir de 1988 se fue concretando un cambio en la distribución de competencias jurisdiccionales, con la creación del Tribunal de Primera Instancia y, más tarde, como consecuencia del Trata-


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do de Niza, de las Salas Jurisdiccionales, que ha desembocado en la actual configuración del TJUE que utiliza denominaciones mucho más adecuadas: Tribunales Especializados (la instancia inferior), Tribunal General (la instancia intermedia) y Tribunal de Justicia (la instancia superior). En atención a lo expuesto, analizaré las principales vías de recurso ante el TJUE en el entendido de que tales vías son atribuidas a las tres instancias del Tribunal de acuerdo con las pautas y peculiaridades que ya se han señalado y se van a señalar seguidamente. En este sentido, primeramente voy a referirme a las competencias de los tribunales especializados y del Tribunal General. a) Competencias de los Tribunales Especializados. Queda dicho que son órganos adjuntos al Tribunal General encargados de conocer en primera instancia de determinadas categorías de recursos interpuestos en materias específicas y que su creación se hace a través de un reglamento, el cual precisará el alcance de las competencias que se le atribuyan. Por tanto, para la determinación de las competencias que concretamente ejerce un tribunal especializado habrá de estarse a lo que disponga el reglamento mediante el cual se establezca. Pero, comoquiera que hasta la fecha sólo se ha creado uno de esos tribunales, el Tribunal de la Función Pública, me referiré exclusivamente a él. Este Tribunal, que fue establecido en 2004, tiene competencia para conocer de los litigios que se originen en el ámbito de las relaciones de trabajo entre la Unión y su personal. Por consiguiente, es el medio jurisdiccional del que se valen los funcionarios y agentes de la UE para hacer defensa de los derechos e intereses surgidos en el desarrollo de las relaciones laborales que tienen con la Unión. En este ámbito, el Tribunal de la Función Pública dictará sentencia, si bien hay que tener en cuenta que contra sus resoluciones cabe recurso de casación ante el Tribunal General, pero exclusivamente limitado a las cuestiones de Derecho. b) Competencias del Tribunal General. El artículo 256 TFUE establece el marco competencial esencial del Tribunal General. Así, el Tribunal General es competente para conocer en primera instancia del recurso de anulación, del recurso por inactividad, del recurso de responsabilidad extracontractual, del recurso de la función pública y de las cuestiones que le sean sometidas en virtud de una cláusula compromisoria contenida en un contrato de Derecho público o de Derecho privado que celebre la Unión o por su cuenta. Sin embargo, aunque en principio la disposición mencionada otorgue al Tribunal General competencia en primera instancia en relación con los recursos de la función pública, la propia disposición establece que el Tribunal no tiene competencia respecto de los recursos que se atribuyan a un

Los Tribunales Especializados

Tribunal de la Función Pública

El Tribunal General

Los ámbitos no sometidos al Tribunal General

290

Competencias futuras

Reexamen de resoluciones


tribunal especializado. Tampoco tiene competencia en relación con los recursos que el Estatuto del TJUE reserve al Tribunal de Justicia. En este sentido, el Estatuto ha establecido (art. 51) que quedan reservados a la competencia del Tribunal de Justicia los recursos de anulación y los recursos por inactividad interpuestos por un Estado miembro (en las condiciones previstas en el citado art. 51) como asimismo los recursos de anulación y los recursos por inactividad que interponga una institución de la Unión (en las condiciones señaladas en el mencionado art. 51). Por lo demás, cabe decir que ese Estatuto podrá establecer que el Tribunal General sea competente en otras categorías de recursos. De otra parte, el Tribunal General también tiene competencia en relación con las cuestiones prejudiciales. Como señala el artículo 256.3 TFUE, será competente para conocer de esas cuestiones, planteadas en virtud del artículo 267 TFUE, en materias específicas determinadas por el Estatuto del TJUE. Pero como el Estatuto nada dice hoy al respecto, tales cuestiones prejudiciales quedan diferidas al momento en que dicho texto otorgue las competencias en este campo al Tribunal General, por lo que en la actualidad quien sigue conservando la competencia en materia de los recursos prejudiciales es el Tribunal de Justicia. Cuando materialmente asuma la competencia prejudicial, el Tribunal General se pronunciará sobre la cuestión pertinente, pero sus resoluciones podrán ser reexaminadas excepcionalmente por el Tribunal de Justicia, en las condiciones y dentro de los límites fijados en el Estatuto, en caso de riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del DUE. Igualmente, si el Tribunal General considera que el asunto requiere una resolución de principio que pueda afectar a la unidad o a la coherencia del DUE, lo podrá remitir al Tribunal de Justicia para que sea éste el que resuelva. Por otro lado, el artículo 256.2 TFUE estipula que el Tribunal General tiene competencia para conocer de los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los Tribunales Especializados, si bien las resoluciones dictadas en virtud de esta competencia podrán ser reexaminadas excepcionalmente por el Tribunal de Justicia, en las condiciones y dentro de los límites fijados en el Estatuto, en caso de riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del DUE. 1.4. El recurso de casación

Ámbito

No obstante lo anterior, quizás uno de los aspectos más interesantes en relación con las competencias del Tribunal General sea el que afecta al recurso de casación. En efecto, el Tribunal General puede conocer en casación de los recursos interpuestos contra las decisiones de los tribunales


291

especializados, pero también es posible plantear la casación respecto de las resoluciones dictadas por el propio Tribunal General. Me referiré primeramente a esta última eventualidad. Según viene a señalar el artículo 256.1 TFUE, contra las resoluciones dictadas por el Tribunal General que resuelven en primera instancia recursos directos, se podrá interponer, en las condiciones y en los límites fijados en el Estatuto, recurso de casación, limitado a las cuestiones de Derecho, ante el Tribunal de Justicia. Por su parte, el Estatuto regula el recurso de casación en sus artículos 56 a 61, inclusive. Este recurso puede ser planteado en el plazo de dos meses a partir de la notificación de la resolución impugnada, salvo en el último supuesto al que voy a referirme, contra las siguientes resoluciones del Tribunal General: a) las que pongan fin al proceso (habitualmente serán las sentencias, pero también hay que incluir en esta categoría a los autos de desistimiento y a los autos de sobreseimiento); b) las que resuelvan parcialmente la cuestión de fondo; c) las que pongan fin a un incidente procesal relativo a una excepción de incompetencia o de admisibilidad; d) las concernientes a medidas provisionales, suspensión de ejecución de un acto o suspensión de la ejecución forzosa; y e) las que desestimen una demanda de intervención. En cuanto a la legitimación para interponer el recurso de casación, el Estatuto (art. 56) se la otorga a cualesquiera de las partes cuyas pretensiones hayan sido total o parcialmente desestimadas, así como a las partes coadyuvantes, siempre que no sean Estados miembros ni instituciones de la Unión, en el caso de que la resolución del Tribunal General les afecte directamente. Asimismo, tienen legitimación, salvo en los litigios entre la Unión y sus agentes, los Estados miembros y las instituciones aunque no hayan participado en el litigio ante el Tribunal General. En este supuesto, los Estados miembros y las instituciones estarán en una posición idéntica a la de los Estados miembros o instituciones que hayan intervenido en primera instancia. Finalmente, un caso especial para interponer el recurso es el que se refiere al de las personas que planteen una intervención en el procedimiento. En este sentido, toda persona cuya demanda de intervención hubiere sido desestimada podrá recurrir en casación ante el Tribunal de Justicia contra la decisión del Tribunal General que desestime su demanda de intervención, pero debe hacerlo en el plazo de dos semanas a partir de la notificación de la resolución desestimatoria. Ya se ha dicho que el recurso de casación se limita a las cuestiones de Derecho, por lo que las cuestiones de hecho no se pueden discutir en la instancia del Tribunal de Justicia, lo que significa que éste queda sujeto por los hechos probados en primera instancia sobre los cuales no puede entrar a conocer en la casación.

Límites

Condiciones de interposición

Legitimación

La intervención

292 Motivos

La casación y los Tribunales Especializados

Reexamen de la casación


Junto a esto, el Estatuto establece (art. 58) una serie de motivos mediante los cuales puede sustentarse un recurso de casación. Son motivos tasados, esto es, taxativamente estipulados, por lo que no cabe esgrimir motivo alguno que no esté expresamente previsto en el texto estatutario. Tales motivos en los que debe fundarse el recurso son los derivados de: a) la incompetencia del Tribunal General; b) la existencia de irregularidades en el procedimiento seguido ante el Tribunal General que lesionen intereses de la parte recurrente; y c) la violación del Derecho de la Unión por parte del Tribunal General. En cualquier caso, la imposición y la cuantía de las costas no constituirán por sí mismas un motivo de interposición del recurso. Asimismo, como se ha avanzado, el Tribunal General tiene competencia, en virtud del artículo 257 TFUE, para conocer de los recursos de casación contra las resoluciones emitidas por los tribunales especializados. En este contexto, los recursos de casación estarán limitados a las cuestiones de Derecho o, cuando el reglamento que crea el tribunal especializado pertinente así lo establezca, recurso de apelación referente también a las cuestiones de hecho. Sin embargo, como sólo existe en la actualidad un tribunal de esa naturaleza, el Tribunal de la Función Pública, el reglamento por el que fue establecido ha previsto la posibilidad de interponer recurso de casación contra sus resoluciones exclusivamente respecto de las cuestiones de Derecho. Ahora bien, existe una nota característica en relación con las sentencias del Tribunal General que resuelvan estos recursos de casación y es que el Estatuto ha previsto (art. 62, en consonancia con el art. 256.2 TFUE) la posibilidad de su reexamen por el Tribunal de Justicia. De esta forma, el primer abogado general, cuando considere que existe un riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho de la Unión, podrá proponer al Tribunal de Justicia que reexamine la resolución del Tribunal General. La propuesta que haga el primer abogado general deberá presentarla en el plazo de un mes a partir del pronunciamiento de la resolución del Tribunal General. El Tribunal de Justicia habrá de decidir si procede o no reexaminar la resolución también en el plazo de un mes a partir de la proposición presentada por el primer abogado general. 2. COMPETENCIA CONTENCIOSA 2.1. El recurso por incumplimiento

Objeto

Importante mecanismo que controla el cumplimiento por parte de los Estados miembros de las obligaciones que les incumben en virtud de los Tratados constitutivos, ya que son los Estados los que en gran medida aplican


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el Derecho europeo. Está regulado en los artículos 258 a 260 TFUE y se estructura, como veremos, en dos fases: una precontenciosa, de carácter admi nistrativo, destinada a que el Estado infractor rectifique su conducta ilegal, y otra judicial, sustanciada ante el TJUE y que concluye mediante una sentencia.


a) Motivos. Como es un recurso dirigido a que no se incumpla ninguna obligación que les incumbe en virtud de los Tratados constitutivos a los Estados miembros, los motivos del mismo se fundamentan esencialmente en la violación por dichos Estados de la obligación que tienen de adoptar las medidas necesarias para que se observe el ordenamiento jurídico de la Unión. Consiguientemente, es incumplimiento tanto el del Derecho originario y el del Derecho derivado, como el de las normas internacionales que conciernen a la Unión (así como el de aquellas también internacionales que vinculan a los Estados miembros persiguiendo alcanzar los objetivos establecidos en los Tratados constitutivos) e incluso el de las sentencias del TJUE; por tanto el incumplimiento supone que el Estado miembro no se comporte con lo que una obligación proveniente del DUE considerado en su conjunto le requiere. Por otro lado, el incumplimiento puede darse por un hacer o por un no hacer, es decir, tanto por una acción como por una inacción del Estado obligado. Esto significa que el incumplimiento no sólo se produce porque el Estado en cuestión no se comporte conforme a lo que le exige la obligación, sino que incluso conformándose a la misma la materialice de una manera irregular o incorrecta (por ejemplo, cuando lleva a cabo una incorporación inadecuada de las directivas al ordenamiento interno). En otros términos, puede ser incumplimiento del Estado obligado tanto cualquier comportamiento positivo, esto es, la adopción de una medida incompatible con el ordenamiento jurídico de la Unión, como la abstención, es decir, la no adopción de una medida requerida por dicho ordenamiento. Igualmente, el incumplimiento ha de ser atribuible al Estado obligado, lo que quiere decir que pueden incurrir en él cualesquiera de los órganos estatales, sean del poder ejecutivo, legislativo o judicial así como cualesquiera de las entidades en las que se estructura un Estado, sean nacionales, autonómicas, provinciales, locales o de otro orden. b) Sujetos legitimados. Tienen legitimación para presentar el recurso por incumplimiento la Comisión y los Estados miembros. Excepcionalmente también están legitimados, en el ámbito de sus respectivas competencias, el Consejo de Administración del BEI y el Consejo de Gobierno del BCE, los cuales vienen a desempeñar, llegado el caso, el papel de la Comisión. De esto se infiere que no están legitimados para su interposición ni las personas físicas ni las personas jurídicas. Pero éstas sí pueden poner en conocimiento de la Comisión, para que actúe, el hipotético incumplimiento por el Estado afectado.

Motivos

Significado de «incumplimiento»

La atribución del incumplimiento

Legitimación

294

Fase administrativa

Fase judicial


Como la Comisión despliega una labor primordial en la sustanciación de este recurso, éste se desarrolla en dos fases, una previa, de carácter precontencioso, administrativo, en la que interviene necesariamente dicha institución, y otra definitiva, de carácter jurisdiccional, en la que actúa el TJUE. En cuanto a la fase previa, se puede distinguir en función de que sea la propia Comisión per se o un Estado miembro quien pretenda interponer el recurso. Si es la Comisión, ésta podrá abrir el procedimiento administrativo si estima que un Estado miembro ha incumplido alguna de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados constitutivos y para ello dirigirá un escrito, escrito de requerimiento, a dicho Estado en el que le hará saber la contravención detectada y solicitará de éste que presente las observaciones al respecto, para finalmente, la Comisión, emitir un dictamen motivado al que el Estado en cuestión deberá atenerse y, además, en el plazo fijado por ella. En consecuencia, si el Estado no sigue lo dispuesto en ese dictamen en el plazo determinado por la Comisión, ésta podrá recurrir al TJUE. No obstante lo anterior, se ha de tener claro que la intervención de la Comisión respecto de la interposición del recurso por incumplimiento es necesaria, pero asimismo se ha de tener claro que ésta no está obligada a iniciar la fase precontenciosa, dado que el hacerlo o no es una cuestión de absoluta discrecionalidad de la misma. De otro lado, también cualquier Estado miembro puede recurrir al TJUE si estima que otro Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados constitutivos. Ahora bien, en este supuesto, el Estado que pretenda acudir al Tribunal interponiendo el recurso habrá de someter previamente el asunto a la consideración de la Comisión. En este punto, ésta debe solicitar de los Estados interesados (que no necesariamente tienen que ser el Estado o los Estados hipotéticamente incumplidores) que formulen las observaciones pertinentes, las cuales se harán de manera escrita y oral en un procedimiento contradictorio tras el que la Comisión emitirá un dictamen motivado. Sin embargo, si ese dictamen motivado no se hubiere emitido en el plazo de tres meses desde la fecha de la solicitud, el Estado que persiga interponer el recurso podrá acudir directamente al Tribunal. En cuanto a la fase jurisdiccional, la Comisión, como ocurre en relación con la apertura de la fase administrativa del recurso, tiene la facultad de iniciarla o no, por lo que no está obligada a recurrir al TJUE; pero en caso de decidir que se sustancie dicha fase, la interposición de la demanda no está sometida a plazo alguno. Esta fase jurisdiccional se podrá iniciar una vez que haya transcurrido el plazo establecido en su dictamen sin que el Estado afectado se adecue al mismo. Y si es un Estado miembro el que pretende iniciar esta fase, ello será posible si la Comisión no hubiere emitido su dictamen en el plazo de tres meses desde la solicitud. Obviamente,


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también es discrecional para el Estado miembro promover la apertura o no de esta fase. No obstante, el Estado puede haber puesto fin a su incumplimiento con posterioridad al plazo marcado por la Comisión en su dictamen, pero cuando ya estuviera en curso la fase jurisdiccional. En este supuesto, el recurso no se paralizará porque su resolución puede tener interés, especialmente para los particulares, a efectos de establecer la responsabilidad en la que pudiera incurrir el Estado miembro por su incumplimiento. c) Sentencia. El TJUE, en su sentencia, se pronunciará sobre la existencia o no existencia del incumplimiento por el Estado en cuestión de las obligaciones impuestas por el ordenamiento jurídico de la Unión. Si el Tribunal apreciara que existe incumplimiento, dicho Estado estará obligado a tomar las medidas necesarias para la ejecución de su sentencia. Esta sentencia es meramente declarativa, pues se limitará a declarar, a constatar, que tal incumplimiento se produce y no establecerá las medidas concretas que debe adoptar el Estado para subsanar su infracción. Por lo demás, la sentencia tiene efectos de cosa juzgada; lo que acarrea, como se ha señalado, que, por una parte, se imponga a todas las autoridades nacionales competentes la prohibición de pleno derecho de aplicar una prescripción nacional declarada incompatible con los Tratados constitutivos y, por otra, pueda ser invocada por los particulares ante los tribunales internos en orden a la inaplicación de esa prescripción (R. Casado Raigón). En este último sentido, conviene enfatizar que la sentencia de incumplimiento puede fundamentar un recurso de los particulares en resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por el Estado al que se imputa la violación del ordenamiento jurídico de la Unión. Pero, como cabe la eventualidad de que el Estado afectado no tome las medidas necesarias para ejecutar la sentencia, existe desde el Tratado de Maastricht un mecanismo sancionador, recogido hoy en el artículo 260 TFUE, apartados 2 y 3. En particular, cuando se dé esa falta de ejecución de la sentencia, la Comisión podrá someter el asunto al TJUE, tras ofrecer al Estado la posibilidad de que presente sus consideraciones, indicándole al Tribunal el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que deba ser pagada por el Estado en cuestión, pago de suma o de multa que puede imponer finalmente el Tribunal al Estado que no haya aplicado su sentencia.

Carácter de la sentencia

Efectos de la sentencia

Mecanismo sancionador

2.2. El control de la legalidad El TJUE lleva a cabo el control de la legalidad, esto es, la fiscalización de la adecuación de los comportamientos de las instituciones al DUE o,

Mecanismos procesales del control de legalidad

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si se quiere, la verificación del respeto idóneo de ese Derecho por tales instituciones, esencialmente mediante tres mecanismos procesales: el recurso de anulación, el recurso por inactividad y la excepción de ilegalidad. No obstante, ejerce asimismo ese control mediante el recurso prejudicial de apreciación de validez y de manera más indirecta a través del recurso de responsabilidad extracontractual, en la medida en que la acción o la inacción de las instituciones provocadoras de un daño están causadas por una ilicitud. 2.2.1. El recurso de anulación Objeto

Actos impugnables

Caracteres del acto impugnado

Plazo de interposición

El objeto de este recurso es que se cumpla la legalidad de los actos jurídicos obligatorios adoptados por las instituciones de la Unión, estando regulado en los artículos 263 y 264 TFUE. Por tanto, lo que se pretende mediante su interposición es que los actos vinculantes adoptados por las instituciones se adecuen al Derecho de la Unión, persiguiendo que no se produzca la violación de éste. En este sentido, los actos que son impugnables a través del recurso de anulación son los actos legislativos, los actos del Consejo, de la Comisión y del BCE que no sean recomendaciones o dictámenes y los actos del PE y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Además, son también impugnables los actos de los órganos u organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Junto a ello, y como dispone el artículo 271.b) y c) TFUE, asimismo son impugnables los acuerdos del Consejo de Gobernadores y del Consejo de Administración del BEI. Ahora bien, es importante matizar, como en su jurisprudencia ha hecho el TJUE, que lo realmente pertinente para apreciar si un acto es susceptible de fundamentar la interposición de este recurso no es la forma que tenga el acto ni siquiera la denominación que reciba, sino que por su naturaleza tenga verdaderamente el efecto de ser vinculante para sus destinatarios. Para el TJUE, en primer lugar, el acto ha de generar efectos jurídicos obligatorios para sus destinatarios; en segundo lugar, el acto ha de ser definitivo, es decir, que exprese la posición final de la institución de la que procede; y, en tercer lugar, ha de generar efectos jurídicos más allá del ámbito estricto de la institución que lo adopta, esto es, que el acto no sea de aquellos que las instituciones han de adoptar en el ámbito de sus procedimientos internos. Además, el recurso de anulación deberá interponerse en un plazo determinado: dos meses; pero el inicio del cómputo de este plazo se hará, según los casos, a partir de la publicación del acto, de su notificación al


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recurrente o, a falta de ello, del día en que éste haya tenido conocimiento del mismo. a) Motivos. Los motivos por los que puede operar el recurso de anulación están tasados en el TFUE, por lo que no pueden aducirse otros que no estén expresamente previstos en él. Éstos son: 1) la incompetencia del órgano que dictó el acto; 2) los vicios sustanciales de forma; 3) la violación de los Tratados o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución; y 4) la desviación de poder. b) Sujetos legitimados. Están legitimados para interponer este recurso los Estados miembros, la Comisión, el Consejo y el PE. Asimismo tienen legitimación el Tribunal de Cuentas, el BCE y el Comité de las Regiones, pero éstos exclusivamente a efectos de salvaguardar sus prerrogativas. Caso aparte es la legitimación que tienen los Estados miembros, la Comisión y el Consejo de Administración del BEI en relación con los litigios atinentes a dicho Banco en las condiciones establecidas en los párrafos b) y c) del artículo 271 TFUE. Igualmente, disfrutan de locus standi en relación con el recurso de anulación los particulares, es decir, las personas físicas y las personas jurídicas, pero sólo en lo atinente, bien a los actos de los que tales particulares sean destinatarios o que les afecten directa e individualmente, o bien a los actos reglamentarios que les afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución. Pero el cumplimiento de estas condiciones normativas no es fácil para los particulares, en especial para aquellos que no sean destinatarios del acto, cuando además las mismas han sido precisadas por la jurisprudencia del Tribunal diseñando un recurso con serias dificultades de éxito para ellos. En efecto, siendo ya de por sí difícil que el recurso prospere para el destinatario del acto, las dificultades son mayores para los particulares que no sean destinatarios del mismo, pues éstos deben demostrar, como ha establecido el propio Tribunal, que el acto atacado les crea afectación individual (esto es, que les individualiza de una manera análoga a la del destinatario), afectación directa (es decir, que les surta efectos directos, sin norma comunitaria o nacional interpuesta, en su situación jurídica colocándolos en una posición análoga a la que se encontraría el destinatario) y un interés en ejercitar la acción (o sea, que les incida en su situación personal, la cual mejoraría si el acto fuera anulado). Sin embargo, debe observarse que todos los legitimados no están en la misma posición de igualdad procesal para introducir este recurso, pues, salvo los Estados, la Comisión, el Consejo y el PE, el resto de legitimados tienen restringida su posibilidad de acceso al Tribunal al cumplimiento de las condiciones mencionadas. Diríase que esas instituciones citadas tienen una legitimación general e ilimitada, son los llamados demandantes privi-

Motivos

Legitimación institucional y de los Estados miembros

Legitimación de los particulares

Desigualdad procesal

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Efectos absolutos

Efectos relativos

La ejecución de la sentencia


legiados, puesto que no tienen restricción alguna para presentar el recurso, en tanto que los demás legitimados lo son de manera parcial y limitada ya que su papel de actores está supeditado a que se den los requisitos indicados. c) Sentencia. La consecuencia fundamental de la sentencia de anulación es la de despojar al acto que se recurre de toda trascendencia jurídica, es decir, la sentencia declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado. La nulidad declarada por la sentencia del TJUE es absoluta, lo que significa considerar que el acto anulado nunca ha existido, por eso sus efectos son ex tunc, esto es, desde el momento en que se adoptó el acto y por tanto retroactivos. Consiguientemente, el acto atacado queda desprovisto de los efectos jurídicos resultantes de su adopción, entendiéndose suprimidos o excluidos los mismos. Además y desde otra perspectiva, la sentencia estimatoria de la nulidad tiene valor absoluto de cosa juzgada, tanto formal como material, y en principio tiene efectos erga omnes, pues es alegable ante todos. Pero digo en principio porque razones de seguridad jurídica han llevado al TJUE a dulcificar el rigor de tales efectos considerando que quienes no interponen recurso no pueden aprovecharse de la sentencia de anulación favorable a otros, ni que ésta implique que la institución que haya adoptado el acto deba revisar las decisiones no impugnadas. Por otro lado, la sentencia desestimatoria de la nulidad, que no acarrea que el acto atacado sea legal ipso facto, no impide, dado que lo que se rechaza es el motivo alegado en autos, la interposición, contra ese mismo acto, de un nuevo recurso fundamentado en distintos motivos. Pero también cabe la posibilidad de que la sentencia declare la nulidad relativa del acto, esto es, declare el acto nulo, pero sólo de alguno de sus preceptos. En este caso, el acto atacado desplegará efectos parciales. Esta eventualidad lógicamente corresponde apreciarla al Tribunal, pero con carácter discrecional, cuando lo estime necesario, si bien está limitado por la naturaleza del acto respecto del cual puede tomar esa decisión, porque únicamente puede referirse a los reglamentos. En otras palabras, el Tribunal en su sentencia y con respecto a los reglamentos podrá indicar, si lo estima necesario, aquellos efectos del reglamento declarado nulo que deben ser considerados como definitivos. Por lo demás, quien debe tomar las medidas apropiadas para el cumplimiento de la sentencia es la institución autora del acto estimado nulo. De ello se infiere que el TJUE no puede imponer a la institución de la que procede el acto atacado el contenido concreto de la parte anulada del acto en cuestión ni cómo proceder a sustituirlo en su totalidad por otro acto, ya que la sentencia debe limitarse a declarar el acto nulo y nunca debe proponer las medidas específicas que han de ser adoptadas por la institución competente. Todo ello sin perjuicio de la responsabilidad extracon-


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tractual en la que pueda incurrir la Unión o de que se pueda interponer un recurso por inactividad si se produjera la falta de ejecución de la sentencia de anulación por parte de la institución pertinente. 2.2.2. El recurso por inactividad El fin de este recurso es conseguir que las instituciones de la Unión actúen cuando así están obligadas por los Tratados constitutivos y no lo hubieran hecho. En efecto, como las disposiciones de los Tratados constitutivos contienen obligaciones en las que se les imponen a las instituciones que tomen las medidas adecuadas en el ámbito de sus competencias, el recurso se interpone cuando tales medidas no son adoptadas por dichas instituciones. El recurso está regulado en el artículo 265 TFUE.

Objeto

a) Motivos. Los motivos por los que se puede presentar este recurso se dan cuando, en violación de los Tratados constitutivos, el PE, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión o el BCE se abstuvieran de pronunciarse. Igualmente, habrá motivos para sustentar el recurso cuando los órganos y organismos de la Unión, violando los Tratados constitutivos, asimismo se abstengan de pronunciarse. En este sentido, la abstención se produce cuando efectivamente exista una inactividad de las instituciones, lo que quiere decir que si éstas adoptaran un acto conforme con las pretensiones de los interesados o un acto no acorde con tales pretensiones el recurso quedaría sin objeto. En este último supuesto, los interesados dispondrían, en principio, del recurso de anulación. b) Sujetos legitimados. Están legitimados para presentar el recurso por inactividad (llamado también por omisión o en carencia) los Estados miembros y las demás instituciones de la Unión que no sean, lógicamente, la institución cuya abstención se ataca. De igual forma, las personas físicas y las personas jurídicas pueden recurrir en queja al Tribunal en el caso en el que una de las instituciones o uno de los órganos u organismos de la Unión no les haya dirigido un acto distinto de una recomendación o un dictamen. Esto significa que los particulares únicamente están legitimados para sustentar el recurso cuando la inactividad de la institución constituya la omisión de un acto de los que deban ser destinatarios; lo que quiere decir a sensu contrario que no están legitimados respecto de aquellos actos que tienen un alcance general, ya que no tienen un destinatario concreto, así como de aquellos actos de los que son destinatarios otros particulares. No obstante, la jurisprudencia ha dulcificado algo la posición normativa en relación con los particulares, pues entiende que éstos estarían legitimados cuando se omita la adopción

Motivos

Significado de «inactividad»

Legitimación institucional y de los Estados miembros Legitimación de los particulares

300

Desigualdad procesal

Fases de la tramitación



La ejecución de la sentencia


de un acto de los que son destinatarios potenciales y asimismo cuando se omita la adopción de un acto que les afecte directa e individualmente, aunque no sean sus destinatarios. Sin embargo, en este recurso los legitimados para interponerlo, como ocurre con el recurso de anulación, no están en igualdad procesal, dado que existe una categoría de actores, los Estados miembros y las instituciones de la Unión, que tienen una legitimación general y en consecuencia privilegiada frente a las personas físicas y jurídicas que tienen una legitimación restringida. Por otro lado, este recurso se desarrolla, como el recurso por incumplimiento, mediante dos fases: una precontenciosa o administrativa y otra jurisdiccional. En efecto, por un sentido práctico y de economía procesal, la fase precontenciosa persigue que la institución contra la que se pretende interponer el recurso pueda adoptar una posición respecto de la cuestión litigiosa. Por eso, este recurso sólo será admisible si la institución, órgano u organismo de que se trate es requerida previamente para que actúe. Para ello, para fijar su posición, la institución pertinente dispone de un plazo de dos meses a partir de dicho requerimiento, plazo en el que si define su posición, bien adoptando (total o parcialmente) el acto omitido, bien adoptando un acto distinto del requerido, impedirá al recurrente acudir al Tribunal. Por el contrario, si en ese plazo la institución guarda silencio o tiene una actitud dilatoria para pronunciarse, se abrirá un nuevo plazo de dos meses en el que se podrá ya interponer, en la fase jurisdiccional, el recurso ante el TJUE. c) Sentencia. La sentencia que emita el Tribunal es meramente declarativa, esto es, debe limitarse a constatar si ha existido o no inactividad de las instituciones de la Unión en violación de los Tratados constitutivos, pero en modo alguno puede conllevar la adopción del acto por el propio Tribunal. En este sentido, la ejecución de la sentencia le corresponde a la institución, órgano u organismo cuya abstención haya sido declarada por el Tribunal, los cuales estarán obligados a adoptar las medidas necesarias al efecto; ello sin perjuicio de la responsabilidad extracontractual que se pueda derivar de su inacción. No obstante, debe enfatizarse en que si la institución que deba adoptar el acto procediera a actuar, es decir, adoptándolo, una vez que se haya presentado la demanda y antes de que el TJUE dicte sentencia, el recurso quedaría sin objeto. 2.2.3. La excepción de ilegalidad


a) Carácter. La excepción de ilegalidad constituye un «control incidental de la legalidad», ya que se trata de un procedimiento incidental que


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permite el control de la legalidad de un acto de alcance general en el marco de un litigio principal en el que se impugna una medida de aplicación de dicho acto (D. J. Liñán Nogueras). Así, como se señala en el artículo 277 TFUE, cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un acto de alcance general adoptado por una institución, órgano u organismo de la Unión podrá recurrir al TJUE alegando la inaplicabilidad de dicho acto. Lo podrán hacer incluso habiendo transcurrido el plazo de dos meses establecido para la interposición del recurso de anulación y además por idénticos motivos. Es evidente que entre el acto o medida atacada en el litigio principal y el acto de carácter general contra el que la excepción se promueve debe existir una estrecha relación. Es necesario que el acto o medida atacado sea adoptado en aplicación de la disposición general cuya ilegalidad de promueve, de tal manera que deba ser considerada como su fundamento jurídico. Normalmente ese acto de alcance general será el reglamento, pero la excepción de ilegalidad puede interponerse contra cualquier acto de carácter general. Esto significa que dentro de la categoría mencionada hay que incluir a todo acto de las instituciones que, aunque no tenga la forma de un reglamento, produzca efectos análogos. b) Motivos. Es claro que la excepción de ilegalidad está prevista para dulcificar las rigurosas condiciones exigidas para la interposición del recurso de anulación, en especial a los particulares, tanto en lo referente a su legitimación como en lo referente al plazo de presentación, porque, por un lado, éstos podrán impugnar la aplicación concreta en su esfera jurídica de un acto de alcance general y, por otro lado, no estarán condicionados temporalmente por el limitado lapso de dos meses estipulado para aquel recurso. Lo más frecuente (es hacia donde propende la normativa antes aludida) es que la excepción de ilegalidad se concite en el transcurso de un recurso de anulación, pero esto no exime la eventualidad de que pueda plantearse en el desarrollo de otros recursos. Son motivos para promover la excepción de ilegalidad: 1) la incompetencia del órgano que dictó el acto; 2) los vicios sustanciales de forma; 3) la violación de los Tratados o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución; y 4) la desviación de poder. c) Sujetos legitimados. Como el TFUE se refiere a cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un acto de alcance general, cabe pensar que, junto a los particulares, los Estados miembros así como las instituciones de la Unión pueden suscitar este incidente. Ciertamente, el análisis de las cosas permite afirmar que los llamados a ser legitimados preferentes son las personas físicas o jurídicas quienes, por lo general, son los que más lo utilizan, pero con los textos en la mano y aunque no deje de ser una cuestión controvertida hay que concluir que tales Estados e


Condiciones para su interposición

Motivos

Legitimación

302

Sentencia


instituciones, llegado el caso, podrían valerse de este procedimiento procesal. d) Efectos. La apreciación de la excepción de ilegalidad por el TJUE queda limitada, en cuanto a sus efectos se refiere, a declarar la inaplicación al caso concreto de un acto de alcance general, pero no a determinar la nulidad del acto general cuestionado. Por tanto, la excepción de ilegalidad sólo conlleva el efecto de cosa juzgada entre las partes litigantes respecto del acto impugnado. En otros términos, esta vía de recurso no comporta la anulación erga omnes del acto puesto en cuestión sino sencillamente su falta de aplicación específica al recurrente. No obstante, en la práctica, la institución, órgano u organismo que haya adoptado el acto que se declare ilegal por el TJUE está obligado a seguir lo manifestado por éste en su sentencia y, llegado el caso, proceder a abrogarlo. 2.3. El recurso de responsabilidad extracontractual

Objeto

Principios generales comunes a los Derechos internos

a) Objeto. Comoquiera que en el ejercicio de sus competencias los Estados pueden causar daños a terceros, no es menos factible que, asimismo, en el ejercicio de las competencias transferidas por ellos a la UE, sus instituciones, en el desarrollo de su actividad, puedan también causar tales daños. Por eso, acogiendo un principio general bien conocido por los Estados miembros en sus ordenamientos internos de que quien causa un daño debe repararlo o, si se quiere, acogiendo el principio de que el Estado, la Administración, es responsable de su actuar cuando cause un perjuicio, el TFUE (art. 268) ha otorgado competencia al TJUE para conocer de los litigios relativos a la indemnización por daños. En efecto, el recurso de responsabilidad extracontractual tiene por objeto que los daños ocasionados por la actividad de las instituciones y de los agentes de la Unión sean resarcidos. En este sentido, el artículo 340 TFUE señala que en materia de responsabilidad extracontractual, la Unión debe reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros, lo que también se hace extensible, en idénticas condiciones, al BCE y sus agentes. Ahora bien, aunque el Tribunal tiene una amplísima libertad para concretar esos principios —advirtiéndose, como bien se ha señalado, que principios comunes no quiere decir principios unánimes (C. Gutiérrez Espada)—, la remisión a los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros puede plantear problemas respecto de la determinación de cuáles sean esos principios habida cuenta de la variedad de aquellos ordenamientos jurídicos (M. Hinojo Rojas).


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Precisamente creo que esa dificultad, al menos en cierta medida, así como otras circunstancias, ha estado en el trasfondo de las tendencias seguidas en su jurisprudencia por el Tribunal a la hora de sustanciar este recurso. Teniendo como fundamento esos principios generales comunes, durante años el Tribunal ha venido exigiendo que se cumplieran unos requisitos materiales (el perjuicio, la culpa y la relación de causalidad, los cuales debían concurrir al unísono), que a la postre hicieron muy restrictiva, especialmente para los particulares, la apreciación de las acciones que perseguían la reparación del perjuicio causado por las instituciones de la Unión. Pero es que también esa práctica restrictiva se acrecentó por la tendencia del Tribunal a no admitir su competencia derivando aquellas acciones hacia las jurisdicciones nacionales por considerar que la responsabilidad era achacable a los Estados miembros, ya que ellos no habían aplicado correctamente el Derecho comunitario. El sustrato de esta forma de conducirse por el Tribunal no era otro que el principio de administración indirecta, según el cual la aplicación administrativa de aquel Derecho, hoy de la Unión, corresponde hacerla a los Estados miembros. A esa toma de posición tan restrictiva ha coadyuvado tanto el que la actividad de la Unión sea principalmente normativa como el carácter preferentemente económico de la misma, lo que otorga una especial peculiaridad a los posibles perjuicios. Lo anterior sirve como precedente para mejor calibrar la jurisprudencia actual en relación con este recurso puesto que se observa, en los últimos años, un cierto replanteamiento de la cuestión por parte del Tribunal que, sin abandonar de manera absoluta su anterior práctica, sí parece que viene a dar un nuevo paso para definir más apropiadamente las condiciones de interposición de este recurso. En este sentido, quizás el caso paradigmático, entre otros, sea la sentencia de 4 de julio de 2000 en el asunto Bergaderm2, en donde el Tribunal, afirmando que la protección de los derechos que los particulares deducen del DUE no puede variar en función de la naturaleza nacional o de la Unión de la autoridad que origina el daño (párrafo 41 de la sentencia), ya no hace distingos en relación con la procedencia del perjuicio, si estatal o si de las instituciones de la Unión, y en donde se infiere de su lectura que tampoco hace distingos entre los actos administrativos y los actos normativos de los que deducir la responsabilidad. Esta postura a la postre ha venido a unificar el régimen de la responsabilidad existente en la Unión, régimen que no debe tener ya en cuenta ni el origen, en cuanto a la autoridad que lo adopta, del acto dañino ni su naturaleza jurídica. 2 Sentencia del TJCE de 4 de julio de 2000, as. C-352/98, Laboratoires pharmaceutiques Bergaderm SA y Jean-Jacques Goupil c. Comisión, Rec. 2000, p. I-5291.

Evolución

Planteamiento actual

304 Condiciones de la responsabilidad

Legitimación


Efectos de la sentencia

Alcance de la reparación


Precisamente la lectura combinada de los párrafos 42, 43 y 62 de la sentencia citada permite extraer las condiciones de las que deriva la responsabilidad extracontractual de la UE (asimismo de los Estados miembros). Así, se reconoce un derecho a indemnización cuando se cumplen tres requisitos, a saber: 1) que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares; 2) que la violación esté suficientemente caracterizada; y 3) que exista una relación de causalidad directa entre la violación y el daño sufrido. Pero tales requisitos requieren necesariamente que se dé una circunstancia previa: que el acto adoptado por las instituciones europeas sea ilegal. b) Sujetos legitimados. Tienen legitimación para promover este recurso las personas físicas y las personas jurídicas, sean de Derecho público o de Derecho privado, así como los Estados miembros que hayan sufrido un daño. Por otro lado, aunque del TFUE se deduce genéricamente el deber de reparar de la Unión cuando sus instituciones o sus agentes causen daños (legitimación pasiva), el Tribunal ha concretado en su jurisprudencia que la demanda debe interponerse contra la o las instituciones a quienes el hecho generador de la responsabilidad sea reprochado. No obstante, la interposición del recurso está sometida a plazo, pues las acciones contra la Unión en materia de responsabilidad extracontractual prescriben a los cinco años de producido el hecho que las motivó (art. 46 del Estatuto del TJUE). Por consiguiente, si en ese tiempo no se deduce el recurso, éste será inadmisible. Pero a este respecto debe tenerse en cuenta, por un lado, que es posible, como el propio artículo 46 mencionado estipula, la interrupción de la prescripción (bien porque se presente una demanda ante el Tribunal de Justicia, bien porque se produzca una reclamación previa que el perjudicado puede presentar a la institución competente de la Unión) y, por otro lado, como el propio Tribunal ha determinado, que el plazo no comienza a correr antes de que los efectos dañosos se produzcan. c) Sentencia. La sentencia que pone fin a este recurso tiene efectos sólo entre las partes y en el caso de autos, declarando el Tribunal la existencia de un derecho de reparación a favor del demandante; pero ha sido práctica del TJUE no fijar él mismo la cantidad constitutiva de la reparación sino dejar al acuerdo de aquéllas la determinación del montante de la indemnización. Si las partes no logran un acuerdo sobre la cantidad, el Tribunal ha entendido que se podrá interponer un nuevo recurso. Asimismo, nada se opone, al menos en línea de principio, a que la sentencia estimatoria de la responsabilidad extracontractual condene a la reparación total, esto es, contemplando tanto el perjuicio sufrido (el damnum emergens) como el lucro cesante (el lucrum cessans) e incluso ordene el pago de intereses.


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3. COMPETENCIA PREJUDICIAL Una de las labores más importantes que en el ámbito del control de la normativa de la Unión desarrolla el TJUE es en relación con la cuestión prejudicial. Importante por dos órdenes de razones. Primeramente, porque mediante este mecanismo el Tribunal controla materialmente, por lo demás de manera uniforme, la interpretación y la validez de las normas y, en segundo lugar, por cuanto ese mecanismo es el mejor exponente de la necesaria cooperación entre jurisdicciones que se debe dar en el seno de la Unión. En efecto, si en el dibujo de la estructura de la Unión se hace imprescindible la colaboración entre las jurisdicciones nacionales y el TJUE (como ya se ha apuntado el llamado en primera providencia a aplicar el DUE es el juez nacional) esa cooperación se hace mucho más evidente en los planos de la interpretación y de la validez normativa. Y así lo ha estimado el propio Tribunal en su jurisprudencia, pues ha venido destacando que la vía prejudicial se inscribe en el marco de la cooperación instituida a los fines de asegurar la buena aplicación y la interpretación uniforme del Derecho comunitario, hoy de la Unión, entre los tribunales nacionales y el TJUE. Por tanto, el procedimiento prejudicial se fundamenta no en una relación de jerarquía entre jurisdicciones, la de la Unión y la nacional, sino de colaboración. El recurso prejudicial es el mecanismo mediante el cual un órgano jurisdiccional nacional ante el que se está desarrollando un litigio en el que se cuestiona la interpretación o la validez de una norma de la Unión se dirige al TJUE solicitándole que éste interprete o determine la validez de la norma cuestionada. En ese momento el proceso que se sigue en la instancia nacional queda paralizado hasta tanto el TJUE se manifieste y una vez que éste lo haga será el juez nacional, aplicando lo precisado por el TJUE, quien dirimirá el pleito correspondiente. Pero se debe advertir que, stricto sensu, el recurso prejudicial no es un recurso si por ello entendemos un procedimiento contradictorio en el que las partes procesalmente legitimadas hacen defensa de sus derechos e intereses; es un incidente (es decir, un procedimiento incidental o accesorio) que surge en un proceso principal ya iniciado, el litigio en el que se cuestiona la norma de la Unión a aplicar, que es enviado al Tribunal de la Unión para que éste manifieste lo pertinente en respuesta a la petición que le haga el juez nacional. El recurso prejudicial está contemplado en el artículo 267 TFUE, el cual dice que el TJUE será competente para pronunciarse con carácter prejudicial: a) sobre la interpretación de los Tratados; b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión.

Relevancia de las cuestiones prejudiciales

Colaboración entre jurisdicciones



306 Modalidades


Por tanto, en realidad, el recurso prejudicial, como se ha apuntado antes, reviste dos modalidades en atención a la naturaleza de la petición efectuada por el juez nacional. Una, el recurso de interpretación, persigue que el TJUE interprete una norma jurídica de la Unión. Otra, el recurso de apreciación de validez, persigue que el TJUE determine la validez de los actos normativos de las instituciones europeas, lo que implica un control de la legalidad, que por añadidura significa, en cierta medida, otorgar a los particulares la posibilidad de hacer valer sus derechos e intereses dada la limitada legitimación que tienen para interponer el recurso de anulación. Aunque el artículo 267 TFUE no establece un régimen diferente para los dos tipos de recurso prejudicial, a efectos de la exposición me referiré en primer término al recurso de interpretación, el más importante por numeroso hasta ahora, y en segundo lugar al recurso de apreciación de validez. 3.1. El recurso de interpretación

Objeto: interpretación uniforme del DUE

Actos que fundamentan el recurso

a) Consideraciones generales. Los tribunales nacionales son los tribunales ordinarios en la aplicación del DUE y esta descentralización de la aplicación judicial de las normas de la UE conlleva el peligro de interpretaciones diferenciadas, incluso cuando esos tribunales pertenecen a un mismo Estado miembro. Por eso, por ese riesgo, es por lo que se le ha otorgado al TJUE el papel de interpretar el DUE para así ser efectivamente el garante del respeto de ese Derecho en la interpretación y aplicación de sus normas. Es éste el fundamento del recurso prejudicial de interpretación, el que el TJUE ejerza finalmente la función de interpretación normativa dado el caso de que en el transcurso de un litigio nacional el juez tenga dudas sobre la pertinente interpretación de la norma europea aplicable en autos. De esta manera no sólo se consigue una interpretación uniforme de las normas de la Unión sino asimismo la aplicación también uniforme en todos los Estados miembros de tales normas, lo que por ende significa adecuarse a los objetivos que persigue la UE. b) Actos objeto del recurso. En este sentido y en principio, todas las normas del Derecho originario como del Derecho derivado son objeto del recurso de interpretación. Aunque conviene hacer alguna matización. El artículo 267 TFUE ha previsto que el juez nacional pueda dirigirse al TJUE solicitándole la interpretación, aparte de los Tratados constitutivos, de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión. ¿Qué actos son, pues, susceptibles de interpretación? Como el precepto mencionado no distingue y como en una interpretación amplia ha hecho el TJUE, tales actos objeto del recurso prejudicial de interpreta-


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ción son todos los actos que conforman el Derecho derivado, sean obligatorios o no lo sean. En otros términos, son susceptibles de una solicitud de interpretación prejudicial por un juez nacional tanto los actos vinculantes (fundamentalmente los actos típicos, es decir, los reglamentos, las directivas y las decisiones; pero también los actos atípicos) como los actos no vinculantes (las recomendaciones y los dictámenes). Además, también pueden ser objeto del recurso los actos jurisdiccionales y las sentencias del propio TJUE (con independencia de que exista el recurso de interpretación de sentencia contemplado en el art. 104 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia), las solicitudes referentes a la interpretación de los tratados internacionales a los que esté vinculada la Unión, porque se reconocen tales tratados como actos adoptados por las instituciones, y los principios generales del Derecho. Finalmente, no está de más de nuevo observar que el recurso prejudicial lógicamente puede ser alusivo a la interpretación de las normas que integran el Derecho originario. c) Sujetos legitimados. Quien está legitimado para recurrir en interpretación al TJUE es el juez nacional cuando estime necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo. Esto excluye que las partes en el litigio principal, es decir, el litigio del que conoce el juez nacional, tengan legitimación al efecto. Pero conviene hacer alguna matización sobre esta cuestión. Efectivamente, las partes por sí mismas no pueden interponer el recurso, pero esto no excluye la posibilidad que tienen en el litigio interno de hacerle ver al juez la necesidad de aquella solicitud en interpretación. Dejando a salvo que per se el juez deduzca esa necesidad sin intervención de las partes, éstas pueden inducirle a que se dirija al Tribunal de Luxemburgo e igualmente pueden pedírselo directamente en el pleito nacional. Pero esta eventualidad que las partes tienen para plantear al juez nacional la necesidad de que se interprete el ordenamiento jurídico de la Unión no significa que aquél no deba controlar el fundamento de tal petición, sino que el juez debe comprobar si efectivamente la interpretación del TJUE es necesaria para la resolución del pleito y en consecuencia actuar. En este sentido, el juez nacional puede negarse a la pretensión de las partes con lo que no habrá reenvío de la cuestión prejudicial al TJUE. Y aunque pueden ser variadas las razones que sustenten la negativa del juez a ejercer su facultad de acudir prejudicialmente al TJUE, entre las hipotéticas que pueden darse están, por ejemplo, que la propuesta hecha por las partes no afecte directa ni necesariamente a la solución del litigio o que mediante esa propuesta en realidad lo que se persigue por las mismas es ralentizar el procedimiento, porque se suspendería el litigio en caso de aquel reenvío, y, consiguientemente, retrasar el fallo del juez nacional.

Legitimación

308 Carácter del órgano peticionario

Momento de la interposición



Pero siendo rigurosos, el artículo 267 TFUE hace alusión a un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros como peticionario de una cuestión prejudicial. Esto plantea asimismo alguna observación dada la disparidad que existe entre las diferentes estructuras de organización jurisdiccional de tales Estados. En este sentido, ese concepto jurídico indeterminado de «órgano jurisdiccional» ha sido concretado, caracte rizado, en su jurisprudencia por el TJUE. Así, el Tribunal ha seguido unos criterios bastante amplios para determinar cuál es el órgano de ese carácter a los efectos de solicitar su interpretación de una norma europea, criterios que son de orden material y no formal, pues ha indagado la naturaleza efectiva de la competencia del órgano pertinente sin dejarse llevar ni por su forma ni por su denominación. Factores tales como la creación por ley del órgano, el que aplique normas jurídicas, el que el procedimiento desarrollado ante él sea contradictorio, la obligatoriedad de su jurisdicción, su carácter de órgano permanente y su independencia han servido para sustanciar aquel concepto. Pero el TJUE ha rechazado que sean órganos jurisdiccionales los tribunales arbitrales, unipersonales o colectivos, y cualquier otro órgano cuya constitución se deba a la voluntad de las partes en el litigio. Igualmente, tampoco considera como tales a aquellos órganos que sean estrictamente administrativos. Ahora bien, como se ha especificado ya, el juez nacional tiene la facultad de acudir al TJUE promoviendo el recurso de interpretación, pero el artículo 267 transforma esa facultad en obligación para el juez en el supuesto de que se plantee la cuestión prejudicial ante un órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno. En otras palabras, en caso de que el litigio nacional se resuelva en última instancia, porque no quepa posterior recurso en el ordenamiento interno de un Estado miembro, el juez está obligado a pedir la interpretación del TJUE. d) La sentencia de interpretación. La sentencia se limitará a hacer la interpretación que el TJUE considere idónea en relación con la cuestión planteada por el juez nacional. Esto quiere decir que el Tribunal ha de limitarse a hacer una interpretación de la norma cuestionada, pero en ningún caso puede aplicarla al asunto concreto, ya que ello le corresponde al juez interno, que es quien conoce del litigio principal. Y aunque esto sea así, lógicamente el juez nacional deberá seguir las apreciaciones del TJUE, lo que significa que, si bien aquél es el que emite el fallo sobre el asunto, tal fallo se verá afectado por los elementos interpretativos aportados por el TJUE. En otras palabras, la sentencia prejudicial de interpretación es vinculante para el juez nacional, quien ha de aplicar la norma cuestionada según la interpretación seguida por el TJUE.


309

Por lo demás, dicha sentencia tiene efectos de cosa juzgada y en principio tiene alcance sólo respecto del caso concreto, esto es, en relación con unas partes, una causa y un objeto determinados. Pero en realidad el inicial efecto inter partes se convierte en un efecto general, erga omnes, que vinculará tanto a las jurisdicciones nacionales que también deban conocer del asunto como a los diferentes órganos jurisdiccionales de los demás Estados miembros, quienes deberán seguir la interpretación dada por el TJUE. Ello, sin embargo, no quiere decir que los jueces nacionales no puedan solicitar al TJUE su parecer en relación con una norma ya interpretada por él, pero esto sólo será posible cuando la petición se base en distintos fundamentos; en este supuesto el Tribunal de la Unión no debe negarse a dar una nueva interpretación que incluso puede generar una posición distinta a la previamente seguida. Por último, cabe decir que las sentencias de interpretación tienen en relación con el tiempo efectos ex tunc, esto es, tales efectos se retrotraen al momento de la entrada en vigor de la norma objeto de interpretación, si bien el Tribunal, haciendo primar más la seguridad jurídica que la justicia, tiene la posibilidad de limitar el efecto retroactivo de sus decisiones a una fecha concreta distinta de aquélla.

Efectos materiales

Efectos temporales

3.2. El recurso de apreciación de validez a) Consideraciones generales. Se trata de una vía procesal menos limitada para los particulares que la que proporciona el recurso de anulación. Porque, en efecto, ambos recursos tienen idéntico fin, esto es, controlar la adecuación a la legalidad de los actos adoptados por las instituciones, pero son procedimientos procesales diferentes, al menos formalmente. Así, por ejemplo, uno y otro están regulados en artículos distintos del TFUE (el de anulación en el artículo 263 y el de apreciación de validez en el artículo 267), lo que habla de la intención de los redactores del Tratado. El recurso de anulación es un litigio principal por sí mismo del que conoce el TJUE dentro de su exclusiva competencia en tanto que el recurso prejudicial de validez se sustancia a través de un procedimiento incidental que tiene lugar en el desarrollo de un litigio del que conoce un tribunal nacional. Así, el recurso de anulación es un recurso directo ante el TJUE mientras que el de apreciación de validez es un recurso indirecto por cuanto se articula de manera interpuesta debido a la participación necesaria de un tribunal interno. En síntesis, mediante el recurso prejudicial de validez el juez nacional interroga al TJUE sobre la validez de un acto normativo de las instituciones de la Unión aplicable a un litigio del que está conociendo y en tanto que el Tribunal europeo no se pronuncie el litigio queda en suspenso.

Objeto: control de la legalidad de los actos de las instituciones

310 Actos que fundamentan el recurso

Legitimación

Carácter del órgano peticionario

Momento de la interposición


b) Actos objeto del recurso. Como se deduce del artículo 267 TFUE, son los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión el objeto del recurso de apreciación de validez. En este sentido, como el precepto mencionado no distingue, los actos objeto del recurso prejudicial son aquellos que integran el Derecho derivado, sean o no vinculantes. Así, son susceptibles de una petición de apreciación de validez por un juez interno los actos obligatorios (básicamente los actos típicos, esto es, los reglamentos, las directivas y las decisiones; pero asimismo los actos atípicos) como los actos no obligatorios (las recomendaciones y los dictámenes). También son susceptibles de la petición prejudicial de validez las normas contempladas en los acuerdos internacionales a los que esté vinculada la Unión. En sentido contrario al expuesto, hay que observar que no cabe recurso prejudicial de apreciación de validez en relación con los Tratados de la Unión, es decir, respecto del conjunto normativo que constituye el Derecho originario. c) Sujetos legitimados. El titular de la legitimación para interponer este recurso es el juez nacional que conoce del asunto principal cuando estime necesaria una decisión sobre el particular para poder emitir su fallo. Las partes en dicho litigio, por tanto, no tienen legitimación alguna, pero esto no les impide que puedan influir en el juez para que se dirija al TJUE, hacerle sugerencias e incluso que en ocasiones se les haya invitado por el TJUE a participar en el procedimiento que se sigue ante su instancia. Sin embargo, es siempre el juez interno el que en atención a las circunstancias del caso decidirá o no acudir al TJUE solicitándole se manifieste sobre la validez de una norma, lo que quiere decir que es él quien ostenta la capacidad para controlar la pertinencia de la propuesta que en ese sentido hipotéticamente puedan hacerle las partes. Otra cuestión a la que se debe hacer mención, aparte de que en rigor el artículo 267 TFUE se refiera a que el solicitante de una petición prejudicial de validez ha de ser un órgano jurisdiccional (por lo que en este punto surgen los mismos problemas apuntados en relación con la petición prejudicial de interpretación), es la determinación del juez nacional que deba dirigirse al TJUE. Así, de la lectura del citado artículo se deduce que es facultativo del juez dirigirse al Tribunal de Luxemburgo cuando contra sus decisiones quepa ulterior recurso de Derecho interno, mientras que en caso de que no sea posible la presentación de ningún recurso aquél está obligado a hacerlo. En otras palabras, del texto aludido se infiere que el tribunal nacional que se constituya como última instancia jurisdiccional en un Estado miembro está en la obligación de interponer un recurso de apreciación de validez en tanto que si es un tribunal nacional que no sea de última ins-


311

tancia, es decir, aquél contra cuyas resoluciones caben recursos de Derecho interno, tiene la facultad, por tanto la discrecionalidad, de hacerlo. Y siendo facultativo para los tribunales de instancia, cabe la posibilidad de que éstos puedan entender, per se, que la norma discutida es válida y consiguientemente no dirigirse la TJUE. En este sentido, es claro, como el propio Tribunal ha indicado, que tales órganos pueden examinar la validez de un acto de las instituciones y concluir que tal acto es plenamente válido dado que actuando así no enjuician el referido acto. Pero no ocurriría lo mismo, añado por mi parte, si el juez nacional considerase que el acto es inválido, porque entonces el juez en realidad estaría conociendo, dándole un valor a contrario, tanto de la naturaleza del acto como de su eficacia y esto iría no sólo contra el principio de uniformidad respecto de la validez de los actos de las instituciones sino contra las atribuciones que en este orden de cosas le corresponden únicamente al TJUE. Por eso, el propio TJUE ha declarado que tales tribunales de instancia carecen de la facultad de declarar inválidos los actos de las instituciones de la Unión. Consecuentemente con ello, dicho Tribunal considera que todos los órganos jurisdiccionales nacionales sean o no de última instancia están obligados a someter en apreciación de validez la cuestión surgida al hilo de un litigio y sobre la que tenga dudas de la susodicha validez. d) La sentencia de apreciación de validez. La sentencia de apreciación de validez puede o bien declarar que el acto cuestionado es válido o bien que el acto es inválido. En el primer supuesto, no existe problema mayor, pues el juez nacional se limitará a aplicar el acto considerado válido por el TJUE al litigio del que estuviese conociendo. Es en el segundo supuesto donde, en realidad, se derivan efectos de la sentencia del TJUE. Así y en principio, la declaración de invalidez de un acto de las instituciones sólo genera efectos para las partes en el litigio que se desarrolla ante un órgano jurisdiccional nacional. Por tanto, éste se encontrará con la imposibilidad de aplicar el acto inválido en el procedimiento seguido ante sí. Pero como, y así lo ha señalado el propio TJUE, la decisión en la que se declare la invalidez de un acto de las instituciones constituye una razón suficiente para que cualquier otro juez considere como inválido a tal acto en relación con la resolución que deba tomar, la sentencia tiene también efectos generales, erga omnes, por cuanto todos los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros están obligados a considerar inválido dicho acto y por tanto a no aplicarlo en los litigios de los que pudieran entender. Por otra parte, la sentencia en la que se constata la validez del acto cuestionado no tiene el efecto de determinar su legalidad, es decir, mediante tal sentencia el TJUE no declara que el acto sea legal, por lo que éste puede ser atacado por otros motivos. Así como si la sentencia aprecia la invalidez del acto ello no conlleva su anulación.

El juez nacional y la invalidez de los actos


Efectos materiales

312 Efectos temporales


Por lo demás, la sentencia de apreciación de validez, o por mejor decir de apreciación de invalidez, tiene efectos ex tunc, esto es, retroactivos, desde el momento de la entrada en vigor del acto cuestionado, si bien por razones de seguridad jurídica el TJUE puede limitar en el tiempo tales efectos retroactivos en atención a las circunstancias del asunto. 4. COMPETENCIA CONSULTIVA

Regulación jurídica: legitimación y objeto

Efectos del dictamen

Como se ha avanzado antes, el TJUE también dispone de una competencia consultiva. En efecto, según el artículo 218(11) TFUE un Estado miembro, el PE, el Consejo o la Comisión pueden solicitar el dictamen del Tribunal respecto de la compatibilidad con los Tratados constitutivos de un acuerdo internacional que pretenda adoptar la Unión. Por tanto, estas instituciones tienen la facultad de pedir que el Tribunal dé una opinión jurídica relativa a la concordancia entre las normas contenidas en un tratado que persiga celebrar la Unión como tal y las normas contempladas en los Tratados constitutivos. Sin embargo, existe una diferencia con el régimen usual que en cuanto a la competencia consultiva se da en los tribunales internacionales, y es que si en éstos el dictamen que da el órgano judicial no es obligatorio para la entidad que lo solicita, el TFUE establece que si el dictamen fuere negativo, es decir, que si el TJUE considerase que hubiera discrepancia normativa, el acuerdo previsto no podrá entrar en vigor, salvo modificación de éste o revisión de los Tratados constitutivos. Esto significa que ese dictamen es obligatorio. Obviamente, si el Tribunal no encuentra discrepancia entre los textos, su dictamen no tendría efectos en relación con la petición planteada, quedando en última instancia a discrecionalidad de las instituciones europeas competentes decidir adoptar o no el acuerdo en cuestión. BIBLIOGRAFÍA ESPECÍFICA Blázquez Peinado, M.ª D.: El procedimiento contra los Estados miembros por incumplimiento del Derecho comunitario, Publicacions de la Universitat Jaume I, Castellón, 2001. Carrera Hernández, F. J.: La excepción de ilegalidad en el sistema jurisdiccional comunitario, McGraw-Hill, Madrid, 1997. — «La excepción de ilegalidad. Otros procedimientos. Incidentes y medidas cautelares», en Derecho de la Unión Europea, Bases de conocimiento jurídico, Iustel, 2008 (http://www. iustel.com). Casado Raigón, R.: Recursos ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Centro de Documentación Europea, Córdoba, 1991. Castillo de la Torre, F.: El control judicial de los acuerdos internacionales de la Comunidad Europea, Dykinson, Madrid, 2001.


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CUARTA PARTE

LA REALIZACIÓN DE LOS OBJETIVOS DE LA UNIÓN EUROPEA

LECCIÓN 12.ª

EL MERCADO INTERIOR1 1. FUNDAMENTOS ECONÓMICOS DE LA UNIÓN EUROPEA Es una constante histórica que los Estados tratan de proteger sus productos frente a los que provienen del exterior (proteccionismo), más en épocas de crisis económica, mientras que sólo en épocas de bonanza económica se muestran más abiertos a cooperar entre sí, e incluso a hacer más permeables sus fronteras a los intercambios comerciales (liberalismo comercial). La principal tesis de los defensores del liberalismo comercial consiste en que la apertura de las economías a la competencia internacional hace posible la consecución de mayores cotas de eficiencia del sistema económico y contribuye a la mejora de las condiciones de vida de la población. No obstante, en la historia económica de los últimos tres siglos, y hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, ha prevalecido el enfoque proteccionista, caracterizado por el afán de limitar el comercio internacional por razones económicas, políticas y sociales. No fue sino después de 1945 cuando se produjo un cambio de perspectiva en las relaciones económicas y comerciales internacionales. La razón fue la confluencia de voluntades en torno a la necesidad de reconstruir unas economías occidentales devastadas por el concurso de las guerras mundiales y de la crisis de la década de 1920, apostándose de forma decidida a partir de la segunda mitad del siglo xx por un trabajado proceso de liberalización comercial gestionado y ordenado desde una serie de organizaciones económicas, comerciales y financieras internacionales. En concreto, tras los acuerdos de Bretton Woods, en 1944, y el fracaso de la Conferencia de La Habana, la firma en 1947 del primer acuerdo comercial, el GATT, desencadenó toda una serie de ejemplos de asociación y organizaciones económicas de integración regional de desigual alcance, pero a través de los cuales se convino en reducir los obstáculos de todo tipo que impiden o dificultan la circulación o tránsito de mercancías entre los Estados participantes. Esta opción, además de permitir el disfrute de los efectos beneficiosos que se derivarían del libre comercio, puede acom1


Proteccionismo y liberalismo comercial

Procesos de integración económica

318

Etapas de un proceso de integración económica


pañarse de una mayor cohesión económica entre esos Estados y, sin duda, mejora su capacidad de negociación en los ámbitos internacionales. Como estudiamos en la Lección 1.ª, el proceso de integración europea comenzó con la creación de la CECA, en 1951, con la que sólo se pretendía poner en común la producción de carbón y acero; en principio, sólo seis Estados participaron y mostraron su confianza de que serían más eficaces y competitivos con una explotación carbosiderúrgica conjunta. Pero esta puesta en común de las producciones de carbón y acero no fue más que un primer paso de un proyecto que se pensó mucho más ambicioso y que trataba de integrar las economías de los Estados miembros, sin que algunos perdieran de vista un horizonte de unión también política. Tras los fracasos de las precipitadas CED y la Comunidad Política Europea, en 1954, este proyecto siguió su andadura de integración económica con la creación en 1957 de la CEE y la CEEA o Euratom. El ámbito general de la CEE (luego CE y hoy UE) hacía que cada vez que se hablaba de la Comunidad o del proceso de integración europea casi se hacía referencia exclusiva a esta Organización (incluso hoy en día cuando se debe hablar de la Unión, que sucedió a la CE), pues aunque no plasmó el mismo grado de integración que la CECA, afectó a muchos más sectores económicos que el carbón y el acero (al que terminó por absorber, al desaparecer la CECA). La CEE tenía como misión «promover, mediante el establecimiento de un mercado común y la progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión equilibrada, una estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los Estados que la integran» (art. 2 TCEE). Este objetivo de conseguir el establecimiento de un mercado común marcó la mayor parte de la evolución de la CEE e incluso durante mucho tiempo las referencias a la CEE se hacían como si sólo se tratase del mercado común. Desde la perspectiva de la Teoría Económica, este mercado común, que el TCEE definía como «supresión de fronteras entre los Estados miembros y establecimiento de una frontera exterior» (art. 3), no es más que una etapa en el proceso de integración económica. En este proceso se pueden identificar teóricamente distintas etapas o formas y niveles de asociación económica regional; conviene hacer, no obstante, dos precisiones: por un lado, que estos niveles de asociación económica tienen carácter dinámico, entre otras razones porque la creciente apertura e interdependencia política y económica de los Estados miembros favorece la profundización en la integración; de otro, que esos niveles no son fáciles de identificar en la práctica, pues es bastante frecuente que éstos no se presenten en estado

LEC. 12.ª: EL MERCADO INTERIOR

319

puro, especialmente en los tramos intermedios, y que los ejemplos de integración real manifiesten algunos rasgos que son propios de otros niveles de integración, generalmente más avanzados. Las distintas etapas o niveles de asociación económica son: a) El estadio más elemental es un área o una zona de libre comercio o libre cambio, que supone la libre circulación de mercancías o bienes mediante la eliminación de las trabas aduaneras y comerciales, esto es, los obstáculos arancelarios y no arancelarios a las importaciones y exportaciones de mercancías o productos originarios de Estados miembros de la zona, si bien los Estados mantienen una política comercial y régimen de comercio propios frente a terceros. Se trata de una forma de asociación que, en principio, parecería poco estable y de naturaleza transitoria, entre otras razones porque provoca situaciones de desvío de comercio al favorecer la entrada de mercancías de terceros países en la zona asociada a través del Estado que mantenga un régimen aduanero más favorable. En realidad la zona de libre comercio sólo redunda en un desarme arancelario y de medidas equivalentes entre los socios, sin más pretensiones [por ejemplo, la AELC/EFTA o el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN/NAFTA)]. b) Lograda la zona de libre cambio y eliminados los obstáculos interiores, la etapa siguiente es la unión aduanera, a través del establecimiento de una tarifa exterior común o arancel único respecto a las importaciones de productos de terceros países y de la aplicación de una política comercial común. La unión aduanera constituye una forma más completa o una etapa más perfecta de asociación económica porque, además del desarme arancelario característico del nivel anterior, se unifica la política comercial con el exterior y, en particular, se establecen aranceles exteriores comunes para productos procedentes de terceros países ajenos a la unión aduanera, con lo que desaparecen las desventajas comparativas de la zona de libre comercio (por ejemplo, la unión establecida entre los tres países que formaron el Benelux, que existe y puede perfeccionarse a pesar de la pertenencia de Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos a la UE, como dice el art. 350 TFUE). c) El mercado común supone la superación de las dos etapas anteriores y, sobre lo ya conseguido, trae consigo la liberalización de la circulación de todos los factores que intervienen en el proceso de producción, no sólo las mercancías o bienes, sino también las personas, los servicios y los capitales. La eliminación de los obstáculos a la libertad de circulación o desplazamiento de estos factores productivos en el interior del territorio comprendido en dicho mercado se concibe con una finalidad económica. Más allá del mercado común, el establecimiento de un mercado interior

Zona de libre comercio

Unión aduanera

Mercado común

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Unión económica y monetaria

Integración económica

¿Unión política?

Evolución del proceso de integración europea: de la unión aduanera al mercado común...


supone la remoción no sólo de los obstáculos a la libre circulación de tipo jurídico y técnico, sino también la armonización jurídica o de legislaciones. d) La unión económica y monetaria añade a lo conseguido en el mercado común (y al mercado interior) una cierta armonización y coordinación entre las políticas económicas y monetarias de los Estados miembros y la fijación de forma irrevocable de los tipos de cambio de las monedas nacionales, lo que en su caso conduce al establecimiento de una moneda única común. e) Por último, una vez logrados todos los pasos anteriores, se produce la integración económica de los Estados miembros, exigiendo la existencia de una autoridad supranacional que obligue con sus decisiones a dichos Estados. En el caso de las CCEE (luego UE) estas etapas también se han cubierto progresivamente y no se han dado siempre en estado puro, sino que con frecuencia en etapas inferiores ya se han manifestado elementos de la etapa siguiente del proceso de integración económica. De otra parte, el interrogante es obvio: a la vista de los niveles de perfección alcanzados en la unión económica y monetaria, con las cesiones del ejercicio de competencias soberanas que trae consigo, habría que cuestionarse si la siguiente etapa a alcanzar, aunque expresamente no quiera admitirse, no sería una unión política. El objetivo originario de los Tratados constitutivos de las CCEE fue, a partir de una unión aduanera, el establecimiento de un mercado común, para lo que se emplearon diversos instrumentos cuya finalidad fue suprimir las fronteras entre los Estados miembros: las cuatro libertades fundamentales, que suponen una integración negativa al establecer la obligación de levantar y eliminar los obstáculos que dificultan la libre circulación o desplazamiento de los factores productivos (mercancías, personas, servicios y capitales) en el interior del territorio comprendido en dicho mercado. Lo primero que había que lograr era una unión aduanera entre los Estados miembros y, para eso, no incrementar los derechos de aduanas existentes y disminuirlos progresivamente (lo que se denominó la «cláusula de stand-still»), y aumentar progresivamente hasta su desaparición los contingentes de importación. Al mismo ritmo que se desmontaban las aduanas interiores era necesario establecer progresivamente una tarifa o arancel exterior común (concebido como un recurso propio de la Organización, y no del Estado miembro que la recauda, como estudiamos en la Lección 2.ª), para que los productos que entrasen del exterior abonasen los mismos derechos de aduana independientemente del Estado miembro por cuyo territorio entrasen.


321

En 1969, incluso antes de finalizar el período transitorio para el establecimiento del mercado común (cuya fecha original de finalización era, en principio, el 31 de diciembre de 1970), se había conseguido la unión aduanera. Pero esto no quiere decir que ya existiera un mercado común. Mientras la libre circulación de mercancías no planteó excesivos problemas (la unión aduanera se acompañó desde el principio del arancel aduanero común y de la PCC), la liberalización no funcionó tan rápido con las otras libertades concebidas también con un contenido y una finalidad eminentemente económicos: ni con los trabajadores por cuenta ajena ni con los servicios, profesionales autónomos o empresas (la libre circulación de personas en la CEE consistía originariamente, en realidad, en la libre circulación de trabajadores y, en su caso, de prestadores de servicios), ni con los capitales. Cuando el ritmo de la integración estaba disminuyendo a principios de la década de 1980, los Jefes de Estado y de Gobierno encargaron a la Comi sión que presentara un programa concreto para la realización de un mercado interior completamente integrado; en 1985 la Comisión presentó el denominado «Libro blanco del mercado interior»2 en el que se define un programa completo (afectando a todos los sectores de todos los Estados miembros) y se previó un calendario concreto (hasta el 1 de enero de 1993). En dicho Libro blanco se hizo una revisión de todas las barreras que tenían que desaparecer para lograr el mercado interior y se expuso que era necesario que los Estados miembros adaptaran su legislación interna a lo dispuesto en aproximadamente 300 normas comunitarias para evitar la discriminación por nacionalidad. Lo que pone de manifiesto que la piedra angular de todo el sistema es este principio de no discriminación por razón de nacionalidad. El AUE, de 1986, sustituyó el objetivo del establecimiento de un mercado común por el de un mercado interior, cuyo horizonte de consecución fue fijado para 1992. En realidad, el objetivo no era diferente al previsto en 1957, pues lo que se pretendió fue crear un espacio en el que las personas y los bienes gocen de la misma libertad de movimientos que en un mercado nacional; pero los medios debían reforzarse y, por ello, fue indispensable reformar el TCEE con la adopción del AUE, que incluso los acompaña de estrategias liberalizadoras para eliminar fronteras físicas, técnicas y fiscales. En el AUE se definió el objetivo: «El mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones de los Tratados» (tal como dice actualmente el art. 26.2 TFUE). Para lograr ese mercado interior se 2

COM (85) 310 final, de 9 de septiembre de 1985.

... las tres fases del mercado interior en el AUE...

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encargó a la Comisión que elaborara las propuestas necesarias para que el Consejo adoptase las normas necesarias y los Estados miembros armonizaran sus legislaciones nacionales. Con tal finalidad se establecieron tres fases en las que acometer los trabajos (a 31 de diciembre de 1988, a 31 de diciembre de 1990 y a 31 de diciembre de 1992, debiendo estar todas las medidas en vigor en el horizonte de 1 de enero de 1993). De este modo, desde principios de 1993 disfrutamos en el espacio integrado de los Estados miembros del denominado mercado interior o mercado único. Pero, como en varias ocasiones ha señalado Jacques Delors, entonces Presidente de la Comisión, esto no significó un «big bang» a medianoche del 31 de diciembre de 1992, sino que, por el contrario, fue como la inauguración de una autopista en la que bastantes tramos estaban ya en funcionamiento. Después de más de medio siglo, hoy en día los fundamentos sobre los que basa el mercado interior establecido en la Unión se recogen en la tercera parte del TFUE: a) la libre circulación de mercancías (arts. 28 a 37 TFUE, antes arts. 23 a 31 TCE, y antes arts. 9 a 37 TCEE); b) la libre circulación de trabajadores (arts. 45 a 48 TFUE, antes arts. 39 a 48 TCE, y antes arts. 48 a 58 TCEE); c) la libre prestación de servicios y derecho de establecimiento (arts. 49 a 62 TFUE, antes 49 a 55 TCE, y antes 59 a 66 TCEE); y d) la libre circulación de capitales (art. 63 a 66 TFUE, antes 56 a 60 TCE, y antes 67 a 73 TCEE). ... y las tres fases de la UEM. El euro

Cuando casi todo estaba en funcionamiento, la CEE y sus Estados miembros comenzaron a plantearse la siguiente etapa, que hiciese más real el objetivo inicial del mercado común: el logro de una unión económica y monetaria. Perfeccionando el mercado interior, y con base en el germen que de la misma ya había instaurado el AUE, el TUE fijó tres fases para el establecimiento de tal unión económica y monetaria. No es suficiente un mercado único con economías nacionales no convergentes, con monedas diferentes, con fiscalidades dispares. Esta diversidad distorsionaría sin duda el mercado y, para evitarlo, a lo largo de esas tres fases se trató de establecer la unión económica y monetaria, primero con la entrada en vigor del conjunto de medidas para el establecimiento del mercado interior (en vigor el 1 de enero de 1993), y después con la adopción de nuevas medidas, unas en vigor a partir del 1 de enero de 1994 y otras al finalizar la tercera fase, no exenta de dificultades, durante el período 1999-2002. Desde el 1 de enero de 2002, aquellos Estados miembros aceptaron participar y cumplían los criterios o condiciones de la conver-


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gencia tienen una moneda única común en la «zona euro», lo que facilita y refuerza el mercado interior ante la competencia en un mercado global. Posteriormente, el euro ha empezado a circular en otros nuevos Estados miembros, y, como estudiamos en la Lección 2.ª, hoy es un objetivo de la Unión «establecer una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro» (art. 3.4 TUE). La consecución progresiva de estos objetivos se acompaña de la realización de otras políticas o reflejos de integración positiva por la intervención en el sector que implica (políticas y acciones de la UE en diversas materias cuya competencia se transfiere con mayor o menor intensidad por los Estados miembros), y se confía a unas instituciones y órganos (PE, Consejo Europeo, Consejo, Comisión, Tribunal, etc.) capaces de desarrollar y aplicar los Tratados constitutivos y elaborar y aplicar otras normas jurídicas (el Derecho derivado). Pero la actualidad demuestra que, aunque tengamos una política monetaria integrada en la zona euro, estamos lejos de su correcto funcionamiento, al no disponer la Unión de los instrumentos necesarios para su aplicación y al no disponer de competencias análogas en el ámbito de la política económica; de ahí, la necesidad de medidas para reforzar la política monetaria y la integración de las políticas económicas de los Estados miembros, como las que adoptó el Consejo de Ministros de Economía y Finanzas (ECOFIN) del 8 de mayo de 2010, o los avances hacia la Unión Bancaria. En este mismo sentido, ante la conciencia de no haber alcanzado la capacidad máxima del mercado único, incluso empeorándose las posibilidades con la actual crisis económica, y convencidos de la necesidad de una dimensión política para dar una solución a los problemas económicos, el presidente de la Comisión encargó al profesor Mario Monti, antiguo comisario encargado de mercado interior y de competencia, la realización de un informe que facilitara el relanzamiento del objetivo del mercado único. Dicho informe fue presentado el 9 de mayo de 2010 y en él se recogen más de 200 iniciativas que permitirán fijar la nueva estrategia global que refuerce y consolide el mercado único como fundamento esencial de la UEM ante los riesgos de nacionalismos económicos. La Comisión ha recogido buena parte de estas ideas en una Comunicación al PE, al Consejo, al CES y al Comité de Regiones de octubre de 20103. Sólo queda su transformación en normas de DUE para que vinculen a los Estados y a los operadores económicos, lo que está en curso. 3 COM(2010) 608 final, de 27 de octubre de 2010. Hacia un Acta del Mercado Único. Por una economía social de mercado altamente competitiva. Cincuenta propuestas para trabajar, emprender y comerciar mejor todos juntos.

La búsqueda de un gobierno económico europeo

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2. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS Libre circulación de mercancías...

... y unión aduanera

La puesta en práctica de la libre circulación de mercancías (arts. 28 a 37 TFUE) supone que la compra y venta de productos entre los operadores de distintos Estados miembros pueda realizarse en condiciones análogas a las de un mercado nacional, es decir, en las mismas condiciones para todos los nacionales de esos Estados. La consecución de esta libertad es el presupuesto básico para la existencia del mercado interior y uno de los objetivos que más rápida y directamente tienen una repercusión para el ciudadano, al acceder a un mercado más amplio y competitivo. Junto a la libre circulación de mercancías, los Tratados constitutivos previeron un paso más allá en vistas al establecimiento del mercado común: la unión aduanera. Esta unión aduanera abarca, como prescribe el artículo 28.1 TFUE, todos los intercambios de mercancías. Pero la unión aduanera en general tiene una doble dimensión, como zona de libre comercio y como unión aduanera en sí. Hacia fuera, como unión aduanera, supone el establecimiento de un arancel aduanero exterior común en sus relaciones con terceros países. Pero hacia el interior, como zona de libre comercio, también implica la eliminación de todo obstáculo a los intercambios de mercancías. El artículo 28.1 TFUE señala expresamente que implicará la prohibición de «los derechos de aduana de importación y exportación y de cualesquiera exacciones de efecto equivalente», pero el Tribunal, en una constante jurisprudencia, ha venido considerando prohibido todo obstáculo, aduanero o no, que pueda entorpecer actual o potencialmente el comercio entre los Estados miembros4. La libre circulación de mercancías es tan importante que, al prever la adopción de directivas para alcanzar la liberalización del establecimiento o de un servicio determinado, los Tratados constitutivos priorizan las actividades en las que la libertad de establecimiento contribuya de manera especialmente útil al desarrollo de la producción de los intercambios» [art. 50.2.a) TFUE] o las directivas referidas a los servicios «que influyan de forma directa en los costes de producción o cuya liberalización contribuya a facilitar los intercambios de mercancías» (art. 59.2 TFUE). 2.1. Ámbito de aplicación material de la libre circulación de mercancías

Concepto de «mercancía»

De la libre circulación se benefician todas las mercancías que puedan ser objeto de intercambio, pero, como los Tratados constitutivos no defi4 Entre otras, sentencia de 13 de diciembre de 1974, as. 37 y 38/73, Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders c. NV Indiamex et Association de fait De Belder, Rec. 1973, p. 473.


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nen en ningún momento el concepto de mercancía, éste ha sido definido por la jurisprudencia del Tribunal: es mercancía todo bien estimable en dinero y susceptible de transacción comercial5. Sólo los bienes o productos que responden a esta definición pueden beneficiarse de la libre circulación, lo que no implica que tengan que ser bienes materiales (por ejemplo, las monedas una vez que han dejado de tener curso legal), pues también bienes inmateriales pueden estimarse en dinero (por ejemplo, las ondas de una emisión o la electricidad, que, aparte de transmitirse como prestación de un servicio, podrían ser consideradas mercancías inmateriales), y no son mercancías aquellos bienes o productos cuya comercialización esté prohibida (por ejemplo las partes del cuerpo humano no podrían ser mercancías por ser «res extracomercium»). Lo que sí hacen los Tratados constitutivos es excluir expresamente de la libre circulación a algunas mercancías, como las armas, municiones y material de guerra destinados a fines específicamente militares [art. 346.1.b) TFUE] o establecer un régimen especial para otros, como los productos agrícolas, para los que las reglas generales se aplican supletoriamente (art. 38.2 TFUE). Por otra parte, si bien los Tratados constitutivos no determinan el concepto de mercancía, sí señalan que la libre circulación se predica de los productos originarios de los Estados miembros y de los productos procedentes de terceros países que se encuentran en «libre práctica» en los Estados miembros (art. 28.2 TFUE). El Reglamento 802/686, modificado en varias ocasiones y derogado posteriormente, determinó por primera vez que producto originario es «el totalmente producido en la Comunidad [esto es, en la Unión] o los productos cuya transformación sustancial se haya operado en la misma»; han sido numerosos los casos ante el Tribunal que han permitido aclarar el concepto de «transformación sustancial», no admitiéndose como tal el envasado, etiquetado, molido, lavado, etc., pues la última transformación debe conducir a un producto nuevo y original7. La definición de los productos en libre práctica sí se recoge en los Tratados Sentencia de 10 de diciembre de 1968, as. 7/68, Comisión c. Italia, Rec. 1968, p. 233. Reglamento n.º 802/68/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1968, relativo a la definición común de la noción de origen de las mercancías (DO L 148, de 28 de junio de 1968), cuya última modificación se hizo conforme al Reglamento n.º 456/91/CEE, y fue derogado por el Reglamento n.º 2913/92/CEE del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario (DO L 302, de 19 de octubre de 1992), en el que se entiende por «mercancías comunitarias»: las mercancías que se obtengan totalmente en el territorio aduanero de la Comunidad, sin agregación de mercancías importadas de países o territorios que no formen parte del territorio aduanero de la Comunidad; las importadas de países o territorios que no formen parte del territorio aduanero de la Comunidad y despachadas a libre práctica; y las que se obtengan en el territorio aduanero de la Comunidad a partir de esas otras mercancías (arts. 4.7 y 23). 7 Entre otros, sentencia de 31 de enero de 1979, as. 34/78, Yoshida Nederland BV c. Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Friesland, Rec. 1979, p. 115. 5 6

Productos originarios y productos «en libre práctica»

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constitutivos (art. 29 TFUE) y, para ser considerado como tal, basta que respecto del producto procedente de un país tercero se hayan cumplido las formalidades de importación y percibido los derechos de aduana en cualquier Estado miembro. Una vez importado, dicho producto queda asimilado a los productos originarios en cuanto a su circulación, pero habrá tenido que respetar los intereses públicos y consideraciones sociales que se respetan en la UE. Ésta es una vía de «exportación» del modelo social europeo. También cabe que, excepcionalmente, una mercancía entre en el territorio de la Unión y no goce de libre circulación, lo que ocurre si la mercancía entró sólo como depósito aduanero o en régimen de perfeccionamiento. 2.2. Ámbito de aplicación territorial de la libre circulación de mercancías Territorio aduanero de la Unión y otros territorios donde se aplica esta libertad

En principio, las mercancías circulan libremente por el territorio al que nos referimos en la Lección 7.ª en que es de aplicación el DUE en general, tal como se define en los artículos 52 TUE y 355 TFUE y se precisa en las Actas de adhesión de algunos Estados miembros. En este sentido, el «territorio aduanero de la Unión» no coincide con las fronteras políticas de los Estados miembros, al quedar fuera parte del territorio de algunos de esos Estados (Groenlandia, Islas Feroe, Ceuta, Melilla...) y, sin embargo, incluir el territorio de terceros países europeos cuyas relaciones exteriores asume un Estado miembro (Mónaco o San Marino). Pero otros territorios europeos cuyas relaciones exteriores asume un Estado miembro donde se aplican los Tratados están excluidos particularmente de la unión aduanera (por ejemplo, Gibraltar). Obviamente, el territorio aduanero ha ido ampliándose con cada nueva adhesión a la UE y, si bien corresponde al Estado miembro del que dependa políticamente un determinado territorio proponer el estatuto de ese territorio respecto de la Unión, la aplicación o no del régimen aduanero de la UE al territorio en cuestión debe ser acordado por los Estados miembros y determinado en una norma de la Unión: así, por ejemplo, en virtud del Acta de adhesión de España, las islas Canarias quedaron inicialmente fuera del territorio aduanero y, posteriormente, a petición del gobierno español, se aprobó el Reglamento 1911/91, de 26 de junio 19918, que estableció su aplicación, si bien conforme a las 8 Reglamento n.º 1911/91/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1991, relativo a la aplicación de las disposiciones del Derecho comunitario en las islas Canarias (DO L 171, de 29 de junio de 1991).


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medidas específicas previstas hoy en el artículo 349 TFUE para las «regiones ultraperiféricas». Además, hay que tener en cuenta otras dos precisiones: de un lado, que la asociación de los países y territorios de ultramar regulada en la cuarta parte del TFUE (arts. 198 a 204) prevé la aplicación de un régimen específico para los intercambios comerciales [art. 199.1) y 2)] y para los derechos de aduana (arts. 200 y 201), aplicables a Groenlandia (art. 204); de otro, con base en los Tratados constitutivos y a través de acuerdos internacionales, la Unión establece un régimen específico para los intercambios comerciales con países en desarrollo y otros terceros países (Título II de la quinta parte del TFUE, arts. 208 ss.) o extiende la aplicación de algunas o todas las medidas del mercado interior al territorio de otros Estados (en particular, los Estados del EEE que, desde el acuerdo de 1992, agrupa a los Estados miembros de la UE y de la AELC/EFTA, y otros países asociados en virtud de los acuerdos previstos en el art. 217 TFUE). 2.3. Contenido de la libre circulación de mercancías El objetivo es lograr el libre comercio entre los Estados miembros, lo que exige la eliminación de todos los obstáculos de origen público (derechos de aduana y reglamentaciones comerciales), regulados por los Tratados constitutivos en dos capítulos diferentes, el capítulo 1, unión aduanera (arts. 30 a 32 TFUE), y el capítulo 3, prohibición de las restricciones cuantitativas (arts. 34 a 37). Se prohíben expresamente todos los derechos de aduana y las exacciones de efecto equivalente entre los Estados miembros (art. 30), tras la previsión original de la congelación de los existentes a la fecha de entrada en vigor del TCEE y su progresivo desmontaje, de acuerdo con los períodos transitorios. De un lado, los derechos de aduana son toda carga pecuniaria que grava de forma unilateral y exclusiva un producto a su paso por frontera; son gravámenes que se fijan en proporción al valor del bien o la mercancía al que se aplica, calculado básicamente sobre el valor de la transacción, y su identificación y eliminación progresiva, fue relativamente fácil entre los Estados fundadores, de modo que en los primeros cuatro años estaban todos desmontados. Las Actas de las adhesiones posteriores recogieron entre las condiciones de adhesión períodos transitorios más prolongados. De otro, las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana han sido definidas por la jurisprudencia del Tribunal como «toda carga pecuniaria que no constituye un derecho de aduana, pero que se impone unilateralmente y sólo al producto importado con el objetivo de alterar el

Objetivo

Prohibición de derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente

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Prohibición de las restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente

Reglamentaciones comerciales nacionales y principio de reconocimiento mutuo


precio de reventa»9. El período transitorio para su eliminación fue de doce años, pero su identificación en la práctica ha sido mucho más complicada, puesto que de algún modo es la única vía (junto a las medidas de efecto equivalente a tales exacciones o las restricciones y las medidas de efecto equivalente) que le queda a los Estados miembros para proteger sus productos nacionales. La identificación y la constatación del incumplimiento de tales prohibiciones (que son de carácter absoluto) han dado lugar a una abundante jurisprudencia en la que el Tribunal ha dejado claro que sólo se permite el cobro de alguna exacción o gravamen cuando efectivamente se presta un servicio por la importación o exportación del bien o mercancía, pero el gravamen debe ser en función del servicio prestado y no del valor del bien (por ejemplo, un control fitosanitario o un control técnico como la ITV). Igualmente quedan prohibidas las restricciones cuantitativas a la importación y exportación, así como todas las medidas que tengan un efecto equivalente (arts. 34 y 35 TFUE), pero los Tratados constitutivos no aclaran nada más sobre su contenido, por lo que la definición de ambos conceptos se basa más en una elaboración jurisprudencial y doctrinal. Las restricciones cuantitativas, también llamadas contingentes, son toda disposición de un Estado miembro que prohíbe o limita cuantitativamente, actual o potencialmente, el volumen de transacciones comerciales con otros Estados miembros. Y, conforme a la jurisprudencia del Tribunal, las medidas de efecto equivalente no son cargas económicas, sino normas internas de índole comercial o reglamentaciones comerciales susceptibles de obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio entre Estados miembros o cuya finalidad es restringir dicho comercio10. Incluso las reglamentaciones comerciales que se aplican indistintamente a los productos nacionales e importados, pero cuyo resultado es la restricción del comercio entre los Estados miembros, son consideradas también medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas. Para evitar en lo posible estas medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas prohibidas, y la discriminación en razón de nacionalidad, el Tribunal interpretó la prohibición del siguiente modo: en tanto no exista una norma de la Unión que regule la comercialización de un determinado producto, la regla de oro es el principio de «reconocimiento mutuo», es decir, que debe admitirse la comercialización en los demás Estados miembros de cualquier producto que se comercialice legalmente en el territorio de cualquier Estado miembro. Es lo que se conoce como Sentencia de 1 de julio de 1969, as. 2 y 3/69, Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders c. S.A. Ch. Brachfeld & Sons et Chougol Diamond Co., Rec. 1969, p. 317. 10 Sentencia de 11 de julio de 1974, as. 8/1974, Procureur du Roi c. Benoît et Gustave Dassonville, Rec. 1974, p. 383. 9


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«jurisprudencia Cassis de Dijon»11. El problema de base se plantea con gran frecuencia, ya que las reglamentaciones comerciales son nacionales, con muchas disparidades entre ellas y, en bastantes casos, con claro ánimo de proteger a los productos nacionales frente a los procedentes de otros Estados miembros (por ejemplo, el vinagre de vino o de manzana). Una de las vías más adecuadas para facilitar el reconocimiento mutuo es que existan normas de armonización de las reglamentaciones de los Estados miembros en las que se recojan las características básicas de producción de un determinado bien o incluso las modalidades de venta (asuntos Cinétheque o Keck y Mithouard)12 y sirvan como marco de referencia. Los Estados miembros están obligados a notificar a la Comisión sus reglamentos técnicos nacionales y las organizaciones nacionales de normalización certifican la adecuación a las normas de la Unión de los productos elaborados que cumplen los requisitos esenciales, facilitándoles la etiqueta «UE» y, por eso, su libre circulación. No obstante, excepcionalmente los Estados miembros que lo consideren necesario podrán mantener disposiciones nacionales diferentes, justificando su necesidad, y siempre que la Comisión apruebe tal excepción. 2.4. Excepciones a la libre circulación de mercancías Los propios Tratados constitutivos permiten excepciones a la aplicación de las reglas generales sobre la libre circulación de mercancías, y por tanto el resultado de un trato discriminatorio entre los productos nacionales y los procedentes de los otros Estados miembros. Básicamente, cabe clasificar las excepciones —que como tales deben interpretarse restrictivamente— en torno a tres grandes grupos: a) Objetivos de interés nacional (art. 36 TFUE): los Estados miembros pueden prohibir o restringir el comercio con otros Estados miembros «por razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, protección de la salud y vida de las personas y los animales, preservación de los vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial y comercial», pero tales prohibiciones no deben «constituir un medio de discriminación arbitraria 11 Sentencia de 20 de febrero de1979, as. 120/78, Rewe-Zentral AG c. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, Rec. 1978, p. 371. 12 Sentencias del TJCE de 11 de julio de 1985, as. 60 y 61/84, Cinéthèque SA et autres c. Fédération nationale des cinémas français, Rec. 1985, p. 909, y de 24 de noviembre de 1993, as. C-267/91 y C-268/91, Procédure pénale c. Bernard Keck et Daniel Mithouard, Rec. 1993, p. I-6097.

Razones de interés nacional

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«Exigencias imperativas»

Excepciones a las medidas de armonización


ni una restricción o encubierta del comercio entre los Estados miembros», aunque efectivamente tengan un efecto discriminatorio. Las medidas de armonización previstas en el artículo 114 TFUE pueden incluir, en los casos apropiados, una cláusula de salvaguardia que autorice a los Estados miembros a adoptar, por uno o varios de esos mismos motivos no económicos, medidas provisionales sometidas a un procedimiento de control de la Unión (art. 114.10 TFUE). b) Las llamadas «exigencias imperativas». El Tribunal ha utilizado el concepto de «exigencia imperativa» no como una ampliación del artículo 36 TFUE —que contiene una enumeración de motivos taxativa y que, en tanto que excepciones, como dijimos deben ser interpretadas restrictivamente—, sino como forma de aceptar otras excepciones distintas. Los motivos por los que cabe alegar estas «exigencias imperativas» han sido objeto de determinación jurisprudencial y, en verdad, en muchos casos, son muy similares a los que pueden esgrimirse como objetivos de interés nacional. La jurisprudencia ha ido aceptando una lista cada vez más amplia, si bien únicamente acepta su alegación si no hay una norma de la Unión que prevea las prescripciones técnicas y, en todo caso, si se aplican sin discriminación por razón de nacionalidad, habiendo prosperado su alegación en muy pocas ocasiones. c) Excepciones a las medidas de armonización (art. 114.4 a 9 TFUE). Se autoriza a los Estados miembros a mantener o establecer disposiciones nacionales que se apartan de una medida de armonización y producen efectos discriminatorios, para proteger el medio de trabajo o el medio ambiente, aunque siempre son excepciones temporales y que, en principio, deben ser aprobadas por la Comisión, tras comprobar ésta que no se trata de un medio de discriminación arbitraria o una restricción encubierta al comercio entre Estados miembros o un obstáculo para el funcionamiento del mercado interior. El abuso de estas facultades por un Estado miembro permite, como excepción al procedimiento normal del recurso por incumplimiento, recurrir directamente al Tribunal. Los monopolios nacionales de carácter comercial también pueden suponer, de algún modo, una excepción a la regla general de liberalización de los intercambios comerciales, pero los Tratados constitutivos sólo los contemplan como un riesgo de discriminación y únicamente se refieren a los monopolios de mercancías, no de prestación de servicios. No prohíben su existencia, aunque obliga a los Estados a su adecuación de modo que quede asegurada la exclusión de toda discriminación en razón de nacionalidad (art. 37 TFUE). La filosofía es que, cumpliéndose el objetivo de no discriminación, su mera existencia no es incompatible con la libre circulación de mercancías, a pesar de que obliga a un constante trabajo de vigilancia.


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3. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE TRABAJADORES Junto a la libertad de desplazamiento de empresas o profesionales autónomos a fin de establecerse o prestar un servicio o ejercer libremente una profesión en otro Estado miembro y la libertad de desplazamiento de personas para recibir un servicio, que estudiaremos en esta misma Lección, la libre circulación de trabajadores asalariados o por cuenta ajena (arts. 45 a 48 TFUE) —que es una libertad limitada a los desplazamientos con finalidad económica— fue una de las primeras realizaciones del objetivo de la libre circulación de personas, tal como quedaría después inscrito en los Tratados constitutivos en el ámbito del ELSJ, que estudiaremos en la Lección 14.ª, y como se ha consagrado, como estudiamos en la Lección 3.ª, en tanto que uno de los derechos de los ciudadanos de la Unión. Podría pensarse que la libre circulación de trabajadores, aunque fue históricamente un importante paso para facilitar el proceso de integración europea (no sólo por su repercusión económica en el mercado interior, sino también por las repercusiones personales que implicaba), ahora habría quedado desdibujada, pues la libre circulación de personas abarca un contenido mucho más amplio e, incluso, es un derecho de todo ciudadano de la Unión. Pero esta conclusión no es cierta si atendemos al contenido de la libre circulación de trabajadores y a las condiciones y restricciones o límites del ejercicio del derecho a circular y residir libremente. En breve, la libre circulación de trabajadores consiste en la libre circulación de los nacionales de los Estados miembros que se desplazan a trabajar por cuenta ajena en otro Estado miembro, y supone que no pueden ser discriminados por razón de nacionalidad respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo (art. 45.2 TFUE).

Libre circulación de trabajadores y libre circulación de personas

3.1. Ámbito de aplicación personal de la libre circulación de trabajadores

Esta libertad se confiere a nacionales de los Estados miembros. No obstante, deben hacerse tres precisiones: en primer lugar, que el DUE no determina quiénes ostentan la nacionalidad de los Estados miembros, pues los criterios de atribución de nacionalidad siguen siendo competencia exclusiva de cada Estado miembro; en segundo lugar, que en algunas Actas de adhesión de nuevos Estados miembros se han establecido unos períodos transitorios, más o menos prolongados, durante los que los nacionales de esos Estados no han podido beneficiarse de la libre circulación como trabajadores, aunque sí del derecho a circular y residir libremente en tanto que ciudadanos de la Unión; y, en tercer lugar, que también son beneficia-

Beneficiarios

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Concepto de «trabajador»: asalariado...

... migrante

La ampliación de los beneficiarios en la jurisprudencia del Tribunal: familiares...


rios de la libre circulación de trabajadores los nacionales de determinados terceros países con los que la UE tiene acuerdos de asociación o cooperación, en especial los participantes en el EEE. Por otra parte, los Tratados constitutivos no definen el concepto de «trabajadores» y ha sido la jurisprudencia del Tribunal la encargada de precisar el ámbito de aplicación personal de la libre circulación de trabajadores. De modo que, desde sentencias muy tempranas, el Tribunal ha insistido en que la noción de trabajador asalariado no puede ser un concepto definido por el Derecho interno de los Estados miembros, sino por el DUE13, y que su característica esencial es realizar labores bajo la dirección de otra persona (empleador) y por las que percibe una remuneración. Pero, a partir de estas características, ninguna de las condiciones del contrato son relevantes: ni la duración, ni la remuneración, ni si la jornada de trabajo es completa o a tiempo parcial. En todos estos casos, el Tribunal ha considerado a las personas como trabajadores asalariados. Y, además, las personas que se benefician de esta libertad son los trabajadores asalariados «migrantes», es decir, personas que se desplazan efectivamente a otro Estado miembro en el que no son nacionales14 y que se desplazan por motivos laborales, bien para atender a una oferta de trabajo, bien para buscar trabajo. Los que, por el contrario, se desplazan dentro del mismo Estado miembro del que son nacionales no se benefician de esta libre circulación de trabajadores, sino que únicamente estarían amparados por los derechos de circulación y residencia propios de la ciudadanía de la Unión. Poco a poco, a través de la jurisprudencia del Tribunal y el Derecho derivado, fue ampliándose el ámbito de las personas que tenían derecho a disfrutar de la libertad de circulación y residencia (al margen de los nacionales «productivos» desde el punto de vista económico, es decir, los tra bajadores asalariados migrantes y las personas que prestan o reciben servicios), haciendo más difuso el límite entre la libre circulación de trabajadores (o servicios) y la libre circulación de personas. En la jurisprudencia del Tribunal, la libertad de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros se consideró como la base de un haz de derechos fundamentales de los que podían beneficiarse también la familia del nacional de un Estado miembro desplazado, lo que fue consagrado en el primer desarrollo normativo del Derecho originario en este sector, que fue el Reglamento 1612/68, de 15 de octubre de 196815, que extendía esos de13 Sentencia de 19 de marzo de 1964, as. 75/63, M.K.H. Unger, épouse R. Hoekstra c. Bestuur der Bedrijfsvereniging voor Detailhandel en Ambachten à Utrecht, Rec. 1964, p. 29. 14 Sentencia de 19 de marzo de 1992, as. C-60/91, Procédure pénale c. José António Batista Morais, Rec. 1992, p. 2085. 15 DO L 257, de 19 de octubre de 1968.


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rechos a los familiares del trabajador asalariado migrante, independientemente de la nacionalidad de estos familiares. Se consideran familiares a estos efectos: el cónyuge (hoy también la pareja con la que se ha celebrado una unión registrada con arreglo al Estado miembro de su nacionalidad), los descendientes menores de veintiún años y los mayores a cargo del trabajador (o de su pareja) y los ascendientes a su cargo. El Reglamento 1612/68 permitió, no obstante, que el Estado miembro en el que se instale exija al trabajador que disponga de un alojamiento adecuado. Posteriormente, las directivas 90/364/CEE, 90/365/CEE y 90/366/CEE, relativas respectivamente al derecho de residencia, derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional y al derecho de residencia de los estudiantes16, sustituidas por la Directiva 2004/38, de 29 de abril de 200417, distinguieron entre el derecho de circulación y residencia de hasta tres meses, el derecho de residencia superior a tres meses y el derecho de residencia permanente e impuso dos condiciones básicas para aquellos nacionales que se desplazasen y de los que no pudiera presumirse de entrada recursos económicos, al exigirles la obligación de demostrar su solvencia económica y una cobertura suficiente que garantizase que no se convirtieran en una carga para el Estado miembro de acogida.

... jubilados y estudiantes

3.2. Ámbito de aplicación material de la libre circulación de trabajadores

La libre circulación de trabajadores cubre cualquier actividad susceptible de realizarse por cuenta ajena, sin exclusión de ningún sector y, en este sentido, el Tribunal (a propósito de varios asuntos en torno al deporte profesional18) ha dejado claro que se puede considerar cualquier actividad que se efectúe efectivamente, con un valor económico, independientemente de la relación pública o privada y del montante de la remuneración. Como avanzamos en la Lección 3.ª, desde un principio quedaron fuera del ámbito de aplicación material de la libre circulación de trabajadores los «empleos en la Administración pública», y así lo siguen disponiendo expresamente los Tratados constitutivos (art. 45.4 TFUE). Pero el Tribunal ha interpretado esta excepción desde la autonomía del DUE, y, por tanto, DO L 180, de 13 de julio de 1990. DO L 158, de 30 de abril de 2004. 18 Por ejemplo, sentencia del TJCE de 15 de diciembre de 1995, as. C-415/93, Union royale belge des sociétés de football association ASBL c. Jean-Marc Bosman; Royal club liégeois SA c. Jean-Marc Bosman y otros; y Union des associations européennes de football (UEFA) c. Jean-Marc Bosman. 16 17

La exclusión de los empleos en la Administración pública y sus límites

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al margen de las calificaciones que los empleos tengan a la luz de los Derechos internos de los Estados miembros, y en su interpretación restrictiva sólo ha permitido la exclusión del acceso en igualdad de condiciones a empleos que traen consigo el desempeño de funciones estrechamente relacionadas con el ejercicio de la soberanía, es decir, que suponen una participación directa o indirecta en el ejercicio del poder público, y no una restricción general de cualquier empleo en la Administración pública19. 3.3. Ámbito de aplicación territorial de la libre circulación de trabajadores

Como en otras libertades garantizadas en el espacio sin fronteras que implica el mercado interior, el ámbito de aplicación territorial de la libre circulación de trabajadores está constituido, en principio, por el territorio en el que es de aplicación general el DUE, pero el Tribunal ha precisado que el régimen de la libre circulación de trabajadores se aplica a toda relación entre un empleador europeo y un trabajador europeo, aunque la actividad se desarrolle fuera del territorio de los Estados miembros20. En virtud de los Tratados constitutivos y de acuerdos internacionales, el ámbito de aplicación de la libre circulación de trabajadores se extiende, igualmente, al territorio de terceros países y territorios, en los que pueden establecerse reglas específicas para el ejercicio de tal libertad (por ejemplo, los países y territorios de ultramar en las condiciones previstas por el art. 202 TFUE, los Estados que componen el EEE, otros Estados asociados, etc.). 3.4. Contenido de la libre circulación de trabajadores No discriminación y haz de derechos

El haz de derechos que tiene su base en la libre circulación de trabajadores tiene su fundamento, como se ha dicho, en el principio de no discriminación en razón de nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo. En particular, de acuerdo con el artículo 45.3 TFUE y la Directiva 2004/38, no se pueden admitir restricciones por razón de nacionalidad en los derechos a: Sentencia de 17 de diciembre de 1980, as. 149/79, Comisión c. Bélgica, Rec. 1980, p. 1291. 20 Sentencia del TJCE de 12 de julio de 1984, as. 237/83, SARL Prodest c. Caisse primaire d’assurance maladie de Paris, Rec. 1984, p. 3153. 19


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— entrar en el territorio de un Estado miembro para responder a ofertas efectivas de trabajo, así como a permanecer una vez que consiguen el empleo; — desplazarse al territorio de un Estado miembro para responder a tales ofertas de empleo21. De acuerdo con la Directiva 2004/38, se puede permanecer en un Estado miembro por un plazo mínimo de tres meses, lo que no descarta incluso los desplazamientos para buscar empleo y el Estado miembro en el que se entra sólo puede exigir «formalidades administrativas»; — residir en uno de los Estados miembros para ejercer en él un empleo. De acuerdo con la directiva 2004/38, el Estado miembro en el que se reside sólo puede exigir «formalidades administrativas» y, a los familiares no ciudadanos de la Unión, la tramitación de tarjetas de residencia de familiar de ciudadano de la Unión. Es abundante y constante la jurisprudencia del Tribunal en estas materias, reconociendo cualquiera de estos derechos a los trabajadores migrantes nacionales de Estados miembros en otros Estados miembros. Es evidente que la libre circulación de trabajadores no garantiza un puesto de trabajo, pero quedan prohibidas las reservas de «cuotas nacionales» en cualquier empleo o sector, como puso de manifiesto el asunto Bosman, en 199522. Por otra parte, la no discriminación en las condiciones de trabajo se amplió hacia el derecho a disfrutar de ciertas ventajas sociales o el reconocimiento de algunos derechos ligados estrechamente a la persona, entendiéndose por tales «ventajas sociales» a «cualquier ventaja social aplicable al trabajador o a su familia, entre otros, el disfrute de los centros de formación, afiliación a sindicatos y derechos sindicales, alojamiento, becas, subsidios, etc.». El ejercicio de estos derechos exige ciertas medidas complementarias de cooperación interestatal, puesto que, por ejemplo, las oficinas de empleo y los sistemas de prestaciones de la seguridad social siguen siendo nacionales; en este sentido, por ejemplo, la compensación entre demandas y ofertas de trabajo a través de los enlaces EURES. En el mismo sentido, el artículo 48 TFUE prevé la adopción de las medidas necesarias para permitir la acumulación de los períodos de cotización —solventando el 21 Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/ CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (Texto pertinente a efectos del EEE) (DO L 158 de 30.4.2004, p. 77). 22 Sentencia del TJCE de 15 de diciembre de 1995, as. C-415/93, Bosman.

Medidas complementarias de cooperación (interestatal)

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problema de los diferentes cómputos de cotización que hacen los Estados miembros y las distintas medidas en que los Estados miembros de acogida tienen en cuenta los derechos adquiridos por el trabajador y su familia bajo otro régimen jurídico— y el pago de las prestaciones de Seguridad Social a las personas que residan en los territorios de los Estados miembros. Igualmente, existen normas de la Unión para la coordinación de otros aspectos de los sistemas nacionales de seguridad social. 3.5. Excepciones a la libre circulación de trabajadores Razones de interés nacional, coordinación y garantías

Como una situación distinta de los empleos que están excluidos de la libre circulación de trabajadores, los Tratados constitutivos permiten establecer excepciones a la aplicación de los derechos contenidos en esa libertad por razones de orden público, seguridad y salud públicas (art. 45.3 TFUE). En tanto que excepciones, estas circunstancias no pueden interpretarse más que restrictivamente, pero, además, la Directiva 64/221, de 25 de febrero de 196423, recogió una serie de principios de coordinación de las medidas restrictivas que pueden adoptar los Estados miembros, y la vigente Directiva 2004/38 dispone que los Estados miembros pueden suspender la aplicación de estos derechos siempre que respeten las garantías exigidas, tanto en las condiciones de fondo como en los procedimientos (por ejemplo, si se aplicase a un trabajador o un familiar ya residente en el territorio no se le puede dar un plazo de salida inferior a treinta días). Sólo cabe aplicar las excepciones a la libertad de circulación de trabajadores con base en comportamientos individuales atribuibles a los tra bajadores o a sus familiares, pero no ocasionando una discriminación en razón de nacionalidad, es decir, en ningún caso pueden utilizarse tales excepciones para prohibir en un Estado miembro a los trabajadores migrantes nacionales de otros Estados miembros actividades que sí se permiten a sus nacionales (asunto Van Duyn, de 1974)24.

23 Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de seguridad, salud u orden públicos (DO L 56, de 4 de abril de 1964), modificada por las Directivas 72/194/CEE del Consejo, de 18 de mayo de 1972, y 75/35/ CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1974, y derogada por la Directiva 2004/38/CE del PE y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE. 24 Sentencia del TJCE de 12 de diciembre de 1974, as. 41/74, Van Duyn, Rec. 1974, p. 529.


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Unas razones o motivos que fundamentan estas excepciones son más fácilmente objetivables que otras y, así, por ejemplo, si las razones de salud pública pueden concretarse en las enfermedades de potencial epidémico tal como las define la Organización Mundial de la Salud (OMS), las razones de orden público y seguridad son conceptos apreciados exclusivamente a través de criterios internos o nacionales, cuya definición o cuya determinación del momento en que deban ser aplicados puede depender en gran medida del Estado miembro que los interprete. 4. DERECHO DE ESTABLECIMIENTO Y LIBRE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Estas dos libertades, reguladas en los arts. 49 a 62 TFUE tienen algunos rasgos comunes (contemplados en los arts. 51 a 54 y 62 TFUE), además de las excepciones que estudiaremos después. En primer lugar, los beneficiarios son las personas físicas (trabajadores por cuenta propia o profesionales autónomos) nacionales de los Estados miembros o, con base en los Tratados constitutivos y en acuerdos internacionales, de terceros países; a las personas físicas nacionales de Estados miembros se equiparan las empresas y sociedades constituidas conforme a la legislación de cada Estado miembro y con sede dentro de la Unión, entendiéndose por sociedades las «sociedades de Derecho civil o mercantil, incluso las sociedades cooperativas, y las demás personas jurídicas de Derecho público o privado, con excepción de las que no persigan un fin lucrativo» (art. 54 TFUE). Como ocurre con los criterios de atribución de la nacionalidad a las personas físicas, cada Estado miembro es, por tanto, libre de establecer en su ordenamiento interno los criterios que estime más oportunos para la constitución de sociedades y el resto de los Estados miembros están obligados a su reconocimiento (principio de reconocimiento mutuo). Ciertamente, las legislaciones nacionales al respecto son muy dispares, y lo que el artículo 54 TFUE requiere es una conexión permanente de la sociedad de que se trate con un Estado miembro; dicha conexión se traduce en las exigencias, de manera cumulativa, de que la sociedad haya sido constituida de conformidad con la legislación de un Estado miembro y que su sede social, administración central o centro de actividad principal se encuentre dentro del territorio de la Unión. De este modo, aunque la legislación sobre sociedades sigue siendo eminentemente nacional, han sido bastantes las normas de la Organización tendentes a armonizar aspectos concretos de este sector de los Derechos internos, y, así, hay normas de armonización de las legislaciones relativas a la constitución de las sociedades, a las fusiones, a la contabilidad, etc. Cabe destacar, además, el avance logrado a partir de las figuras de las

Rasgos comunes: beneficiarios.

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... no discriminación en la prestación de servicios...

... desarrollo normativo...

... y exclusión de las actividades de ejercicio del poder público

Diferencias


«Sociedades Anónimas Europeas» y de las «Sociedades Cooperativas Europeas»: de un lado, el Reglamento 2157/2001, completado con la Directiva 2001/8625, ambos de 8 de octubre y en vigor desde octubre de 2004, que fijan los fundamentos de una figura que denominan «Sociedad Anónima Europea» (o «Sociedad Europea») y facilita la creación de sociedades anónimas transnacionales; de otro, el Reglamento 1435/2003 y la Directiva 2003/72, ambos de 22 de julio y en vigor desde agosto de 200626, regulan la figura de Sociedad Cooperativa Europea. En segundo lugar, esencialmente se trata de evitar la discriminación entre nacionales de los Estados miembros, o empresas o sociedades constituidas y con sede en un Estado miembro, sea para establecerse y ejercer en otro Estado miembro actividades económicas no asalariadas, es decir, actividades que implican la existencia de una remuneración a cambio y que se realizan por cuenta propia, distintas por tanto de las amparadas por la libre circulación de trabajadores (derecho de establecimiento), o sea sencillamente para el ejercicio temporal en otro Estado miembro de tales actividades económicas no asalariadas (libre prestación de servicios). En tercer lugar, las bases jurídicas han sido desarrolladas fundamentalmente por directivas de armonización; por tanto, en estos temas, que representan una parte importante del mercado interior, ya que los servicios suponen al menos el 70 por 100 de la actividad económica, hay un importante margen de decisión para los Estados miembros. En cuarto lugar, de modo análogo a la exclusión de los empleos de la Administración pública de la libre circulación de trabajadores, quedan excluidos del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios las actividades en las que se ejerce poder público, pues se excluyen de sus ámbitos de aplicación las «actividades que estén relacionadas, aunque sólo sea de manera ocasional, con el ejercicio del poder público» (art. 51 TFUE). Suponiendo ambas el acceso a actividades económicas no asalariadas y su ejercicio, la principal diferencia entre estas libertades es la mayor (derecho de establecimiento) o menor (libre prestación de servicios) vocación de permanencia o, como se ha señalado, la integración más o menos duradera en la vida económica del otro Estado miembro (J. Martín y Pérez de Nanclares). Reglamento (CE) n.° 2157/2001 del Consejo, de 8 de octubre de 2001, por el que se aprueba el Estatuto de la Sociedad Anónima Europea (SE) y Directiva 2001/86/CE del Consejo, de 8 de octubre de 2001 por la que se completa el Estatuto de la Sociedad Anónima Europea en lo que respecta a la implicación de los trabajadores (DO L 294, de 10 de noviembre de 2001). 26 Reglamento (CE) n.º 1435/2003 del Consejo, de 22 de julio de 2003, relativo al Estatuto de la sociedad cooperativa europea (SCE) y Directiva 2003/72/CE del Consejo, de 22 de julio de 2003, por la que se completa el Estatuto de la sociedad cooperativa europea en lo que respecta a la implicación de los trabajadores (DO L 207, de 18 de agosto de 2003). 25


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Dado que los Tratados constitutivos establecen que han de desarrollarse a través de directivas (arts. 50.1 y 59.1 TFUE), la realización del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios está siendo mucho más lenta que la de la libertad de circulación de mercancías o de trabajadores, a pesar que, desde 1974, el Tribunal declaró el efecto directo de las disposiciones de los Tratados constitutivos por las que se prohíbe toda discriminación por razón de nacionalidad, aunque no estuviera desarrollada mediante las directivas previstas o éstas no se hubieran transpuesto (asunto Reyners, de 1974)27. En la práctica, el objetivo general del reconocimiento de títulos extranjeros, pero obtenidos en otro Estado miembro en el que dan acceso al ejercicio profesional (art. 53 TFUE), ha tenido escaso cumplimiento, incluso tras la adopción de las Directivas 89/48 o 92/51 —derogadas y reemplazadas después por la Directiva 2005/36 relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales—28, que, aun manteniendo la posibilidad de realizar pruebas de aptitud, establecieron sistemas generales de reconocimiento de títulos de enseñanza superior y de formación profesional. Es cierto que, para alcanzar la efectiva liberalización de servicios determinados, conforme al artículo 59 TFUE, se ha tratado de aproximar las legislaciones relativas al reconocimiento mutuo de las condiciones de acceso a determinadas profesiones, particularmente fructíferas en el terreno de las profesiones sanitarias (a las que alude expresamente, en particular, el art. 53.2 TFUE, y que fueron objeto, entre otras, de las siguientes Directivas: 75/362, derogada por Directiva 93/16, para médicos29; 77/452, para enfermeros30; 78/686, para odontó-

Sentencia del TJCE de 21 de junio de 1974, as. 2/74, Reyners, Rec. 1974, p. 293. Directivas 89/48/CEE del Consejo, de 21/12/1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (DO L 19, de 24 de enero de 1989), y 92/51/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, relativa a un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales, que completa la Directiva 89/48/CEE, ambas modificadas posteriormente y finalmente derogadas y reemplazadas por la Directiva 2005/36/CE del PE y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (DO L 255, de 30 de septiembre de 2005). 29 Directiva 75/362/CEE, de 16 de junio de 1975, sobre reconocimiento recíproco de diplomas, certificados y otros títulos de médico, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios (DO L 167, de 30 de junio de 1975), modificado y completada posteriormente y codificada por la Directiva 93/16/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, destinada a facilitar la libre circulación de los médicos y el reconocimiento mutuo de sus diplomas, certificados y otros títulos (DO L 165, de 7 de julio de 1993). 30 Directiva 77/452/CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1977, sobre el reconocimiento recíproco de los diplomas, certificados y otros títulos de enfermero responsable de cuidados generales, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios (DO L 176, de 15 de julio de 1977), modificada posteriormente, por ejemplo, por la Directiva 89/595 del Consejo, de 10 de octubre de 1989 (DO L 341, de 23 de noviembre de 1989). 27 28

Realización práctica: reconocimiento de títulos...

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... y regulación del mercado de servicios


logos31; 78/1026, para veterinarios32; 80/154, para matronas33; 85/384, para arquitectos34; y 85/433, para farmacéuticos35). Otras actividades profesio nales fueron objeto de otras directivas de liberalización (agricultura, cinematografía, comercio, etc.) o de adopción de medidas transitorias, a las que se aplicó la Directiva 1999/42 por la que se estableció un mecanismo de reconocimiento de títulos respecto de tales actividades profesionales36 —para su ejercicio tanto por cuenta propia como por cuenta ajena—, y finalmente derogadas y reemplazadas todas también por la directiva 2005/36. Todo este sistema de reconocimiento automático de títulos que permiten el acceso al mercado profesional es el principal propósito del Espacio Europeo de Enseñanza Superior (a pesar de no ser una iniciativa regulada por el DUE), en el que cualquier titulación tenga reconocimiento inmediato en todo el territorio de la UE y que, al ir acompañada de un Suplemento Europeo al Título, no genere dudas respecto a la formación específica de su titular, por lo que su pleno funcionamiento facilitará la realización de estas libertades. Pero no sólo es necesario liberalizar el acceso, sino que es también necesario armonizar desde un punto de vista más amplio el ejercicio de la prestación de servicios, es decir, todo el mercado de los servicios. Con el fin de lograr un auténtico mercado interior de servicios en 2010, y en el marco de la denominada «Estrategia de Lisboa» para lograr una mayor competitividad del mercado europeo, se aprobó la Directiva 2006/123, de 12 de Directiva 78/686/CEE sobre reconocimiento recíproco de los diplomas, certificados y otros títulos de odontólogo, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios (DO L 233, de 24 de agosto de 1978). 32 Directiva 78/1026/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, sobre reconocimiento recíproco de diplomas, certificados y otros títulos de veterinario, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios (DO L 362, de 23 de diciembre de 1978). 33 Directiva 80/154/CEE, del Consejo, de 21 de enero de 1980, sobre reconocimiento recíproco de diplomas, certificados y otros títulos de matrona, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios (DO L 33, de 11 de febrero de 1980). 34 Directiva 85/384/CEE del Consejo, de 10 de junio de 1985, para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos en el sector de la arquitectura, y que incluye medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios (DO L 223, de 21 de agosto de 1985). 35 Directiva 85/433/CEE, de 16 de septiembre de 1985, relativa al reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de Farmacia y que incluye medidas tendentes a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento de ciertas actividades farmacéuticas (DO L 253/37, de 24 de septiembre de 1985). 36 Directiva 1999/42/CE del PE y del Consejo, de 7 de junio de 1999, por la que se establece un mecanismo de reconocimiento de títulos respecto de las actividades profesionales a que se refieren las Directivas de liberalización y de medidas transitorias (DO L 201, de 31 de julio de 1999). 31


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diciembre de 2006 (directiva de servicios o «directiva Bolkestein»)37, cuyo plazo de transposición finalizó el 28 de diciembre de 2009 con un «irregular» grado de cumplimiento. En dicha directiva se establecen cuatro objetivos principales: facilitar la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios en la UE; reforzar los derechos de los destinatarios en su calidad de usuarios; fomentar la calidad de los servicios; y establecer una c ooperación administrativa entre los Estados miembros. Se aplica al conjunto del mercado de servicios, si bien recoge importantes excepciones (servicios de interés general, servicios financieros, comunicaciones electrónicas, transportes, empresas de trabajo temporal, servicios sanitarios, audiovisuales, de juego por dinero, servicios sociales, seguridad privada, servicios prestados por notarios y agentes judiciales). Los principios siguen siendo el de la no discriminación y el del trato nacional; pero, para facilitar la libre prestación temporal de servicios transfronterizos, establece que los requisitos exigibles son los requeridos por la legislación del país de origen del servicio, lo que en ausencia de la armonización de dichos requisitos puede conllevar alguna discriminación en razón de la nacionalidad y distorsión de la competencia. 4.1. El derecho de establecimiento El derecho de establecimiento (arts. 49 a 55 TFUE) es el derecho de todo trabajador por cuenta propia o profesional autónomo nacional de un Estado miembro y toda empresa o sociedad constituida y con sede en un Estado miembro a establecerse en el territorio de otro Estado miembro para realizar actividades no asalariadas en las mismas condiciones que el Estado receptor exige para sus nacionales o las empresas y sociedades constituidas y con sede en su territorio, incluyendo el derecho a abrir agencias, filiales o sucursales sin discriminación en razón de nacionalidad (art. 49 TFUE). El concepto de «establecimiento» no se define en los Tratados constitutivos; una vez más ha sido a través de la jurisprudencia del Tribunal como se ha colmado la laguna de los Tratados constitutivos, definiendo el Tribunal el establecimiento como «el ejercicio efectivo de una actividad económica, por medio de una instalación permanente, en un Estado diferente al de origen» (asunto Factortame, 1991)38. Este establecimiento podrá ser principal o secundario (los Tratados constitutivos aluden a «agencias, sucursales o filiales»), pero, en cualquier caso, el Tribunal exige que debe tener carácter permanente. Directiva 2006/123/CE del PE y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO L 376, de 27 de diciembre de 2006). 38 Sentencia del TJCE, de 25 de junio de 1991, as.C-221/89, The Queen c. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd. y otros, Rec. 1991, p. I-3905. 37

Significado

Concepto de «establecimiento»

342 Contenido


Por otra parte, los Tratados constitutivos establecen que el derecho de desplazamiento comprenderá «el acceso a actividades no asalariadas y su ejercicio» (arts. 49 y 53.1 TFUE), así como la constitución y gestión de empresas y sociedades (art. 49 TFUE); lo que asegura el DUE es, por tanto, la aplicación de las mismas normas y la exigencia de los mismos requisitos que a los nacionales del Estado miembro en cuyo territorio se pretende el establecimiento. El contenido básico de esta libertad es la prohibición de restricciones y de discriminaciones por razón de la nacionalidad, basándose por tanto en el principio de igualdad de trato con el nacional, incluido el trato de nacional en lo que respecta a la participación financiera de los nacionales de los demás Estados miembros en el capital de las sociedades (art. 55 TFUE). Pero, y esto es esencial, el derecho de establecimiento exige, en cualquier caso, el dato transfronterizo: el establecimiento debe pretenderse en un Estado miembro distinto del Estado miembro del que la persona es nacional o en el que la empresa o sociedad ha sido constituida y tiene su sede principal. Los Tratados constitutivos se preocupan por facilitar que los trabajadores asalariados migrantes se establezcan por su cuenta en el territorio del Estado miembro donde han ejercido una actividad por cuenta ajena [art. 50.2.d) TFUE]. 4.2. La libre prestación de servicios

Significado

Esta libertad (arts. 56 a 62 TFUE) se traduce en el ejercicio por los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado miembro de actividades y profesiones —por cuenta propia y con fines lucrativos— en cualquier otro Estado miembro distinto del de establecimiento, sin que ese otro Estado miembro exija más requisitos o condiciones de los exigidos a los propios nacionales. La libre circulación de servicios se caracteriza por tres rasgos. En primer lugar, porque presupone que el prestador del servicio está ya establecido en el territorio de la Unión, no importa en qué Estado miembro, sea el Estado del que es nacional u otro. En segundo lugar, porque, a diferencia del derecho de establecimiento, se trata de la prestación temporal de un servicio, que por tanto no es una prestación que tenga vocación de permanencia, como el profesional tampoco tiene vocación de integración en la vida económica del Estado miembro en el que presta el servicio. Es significativo que los propios Tratados constitutivos prevean que se extienda el beneficio de la libre prestación de servicios a los prestadores de servicios que sean nacionales de un tercer Estado, pero se hallen establecidos dentro de la Unión (art. 56 TFUE). En tercer lugar, la prestación de ser-


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vicios debe, en cualquier caso, implicar el ejercicio de la actividad de manera transnacional, si bien esto no prejuzga que sea siempre el prestador el que se debe trasladar a otro Estado miembro para prestar el servicio, sino que cabe también que se desplace el destinatario o simplemente la prestación (por ejemplo, asesoramiento jurídico a través del teléfono, de las TICs, etc.). En ninguno de estos casos podrá restringirse la libre prestación (art. 56 TFUE), pero, en tanto se suprimen, las restricciones se aplicarán sin distinción de la nacionalidad o residencia de los prestadores de esos servicios transfronterizos (art. 61 TFUE). Las actividades amparadas son sólo las ejercidas con la finalidad de prestar un «servicio» y, con arreglo a los propios Tratados constitutivos, se consideran como tales servicios «las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración», en particular actividades de carácter industrial o mercantil, actividades artesanales o actividades propias de las profesiones liberales (art. 57 TFUE). Los Tratados constitutivos identifican la libre prestación de servicios como una «libertad residual», porque si la prestación remunerada es susceptible de regirse por las disposiciones relativas a la libre prestación de mercancías, capitales o trabajadores, esa otra regulación específica será su base jurídica y, además, la prestación de un servicio se hará «[s]in perjuicio del... derecho de establecimiento» (art. 57 TFUE). Lo mismo ocurre con los servicios en materia de transportes, que se regirán de acuerdo con las disposiciones relativas a la política de transportes (art. 58.1 TFUE), pero no tanto con los servicios bancarios y de seguros vinculados a los movimientos de capitales, cuya liberalización simplemente «se realizará en armonía con la liberalización de la circulación de capitales» (art. 58.2 TFUE). Pero, por otra parte, cuando un nacional de un Estado miembro establecido en un Estado miembro ejerce una determinada actividad en otro Estado miembro que no encaja en otras libertades, el Tribunal suele calificar dicha actividad como prestación de servicios.

Concepto de «servicio»

Libertad residual

4.3. Excepciones al derecho de establecimiento y a la libre prestación de servicios

Es posible que, de forma muy similar a lo que hemos visto para otras libertades, por razones de orden público, seguridad y salud públicas existan medidas legales, reglamentarias y administrativas nacionales que establezcan un trato diferenciado para los extranjeros (nacionales de otros Estados miembros y de terceros países), que serán excepcionalmente conformes al DUE (art. 52 TFUE y, para las restricciones al derecho de establecimiento, también el art. 65.2 TFUE). Esta norma conoció un temprano desarrollo en el Derecho derivado mediante la directiva


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Razones de interés general


64/22139, que excluyó los fines meramente económicos para el uso de esta posibilidad y estableció la necesidad de valorar el comportamiento personal concreto del individuo al que se pretende aplicar alguna de estas diferentes medidas. No obstante, el concepto de orden público es nacional y cada Estado miembro lo puede interpretar como entienda más oportuno, con la única limitación del respeto a los derechos fundamentales. En este sentido, pueden existir servicios cuya prestación esté prohibida en unos Estados miembros y, en las mismas circunstancias, no esté prohibido en otros. Nada podrá impedir el desplazamiento del destinatario del servicio a otro Estado miembro para recibir su prestación, pero el principio del reconocimiento mutuo no trae consigo que un servicio prestado en un Estado miembro deba poder necesariamente prestarse en otro Estado miembro; es más, la prestación de ese servicio puede considerarse incluso una infracción penal en ese otro Estado y, por tanto, prohibido tanto a los nacionales de ese Estado miembro como a los extranjeros40. Por otra parte, respecto del derecho de establecimiento y la libre prestación de servicios, el Tribunal ha ido reconociendo progresivamente también que son conformes con el DUE aquellas medidas nacionales adoptadas por «razones imperiosas de interés general»41. Es una excepción compleja y difusa, para cuya invocación el Tribunal ha ido exigiendo determinados requisitos cumulativos: se deben aplicar a toda persona que ejerza la actividad en el territorio del Estado, sin discriminación por nacionalidad; las medidas han de ser objetivamente necesarias y proporcionales al interés general que las justifica, adoptándose como última ratio y por causas de urgencia; no es posible que el Estado miembro las adopte sin antes comprobar que el interés está suficientemente protegido por las normas existentes; y, por último, su adopción sólo será posible en ausencia de una legislación de la Unión que haya armonizado la prestación del servicio en cuestión, ya que entonces las medidas excepcionales sólo podrán adoptarse en su ámbito. En consecuencia, aunque caben medidas excepcionales, en aplicación del principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, la regla general debe ser la posibilidad de que cualquier nacional de un Estado Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de seguridad, salud u orden públicos (DO L 56, de 4 de abril de 1964), modificada por las Directivas 72/194/CEE del Consejo, de 18 de mayo de 1972, y 75/35/ CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1974, y derogada por la mencionada Directiva 2004/38/CE. 40 Sentencia de 11 de julio de 1974, as. 8/1974, Dassonville, Rec. 1974, p. 383. 41 Sentencia del TJCE, de 3 de diciembre de 1974, as. 33/74, Johannes Henricus Maria van Binsbergen c. Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Metaalnijverheid, Rc. 1974, p. 507. 39


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miembro establecido en un Estado miembro preste servicios en el territorio de otro Estado miembro sin más requisitos que los exigidos a los nacionales de éste. 5. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE CAPITALES Desde el principio, la libre circulación de capitales (arts. 63 a 66 TFUE) ha suscitado un doble interés: por una parte, es sustrato fundamental de otras libertades, ya que cada contraprestación (pago del precio de los bienes o servicios) a la transacción principal (compraventa en la exportación o importación o prestación de un servicio) debe quedar liberalizada al tiempo que ésta; por otra, el capital es también un factor en sí que puede circular libremente en el mercado interior, lo que presumiblemente acrecienta la eficacia de los sistemas económicos. Esta primera distinción entre movimientos de capitales y pagos corrientes genera un doble ámbito de actuación de la libre circulación de capitales, como se contempla en los propios apartados 1 y 2 del artículo 63 TFUE, si bien ha sido a través de la jurisprudencia del Tribunal como se ha definido a ambos conceptos. El Tribunal se refiere a «pagos corrientes» como «transferencias de divisas que constituyen una contraprestación en el marco de una transacción subyacente», y a «movimientos de capital» como «operaciones financieras que pretenden esencialmente la colocación o inversión del montante en cuestión y no la remuneración de una prestación», por lo que el objeto material del negocio jurídico es el dinero en sí (asunto Luisi y Carbone, 1984)42.

Significado: pagos corrientes y movimiento de capitales

5.1. La liberalización de los movimientos de capitales Dado que los pagos corrientes se liberalizan al mismo tiempo que la operación o transacción que les sirve de base, eventualmente con la única limitación del control de cambios en transacciones que no se realizan en euros exclusivamente, los movimientos de capital son los que nos interesan especialmente como ámbito de aplicación material de esta libertad. En el originario TCEE se preveía la progresiva liberalización del movimiento de capitales, pero «en la medida que fuera necesario para el buen funcionamiento del mercado común», lo que ralentizaba el proceso en comparación con las otras libertades, previéndose además el desarrollo normativo del 42 Sentencia del TJCE de 31 de enero de 1984, as. 286/82 y 26/83, Graziana Luisi y Giuseppe Carbone c. Ministero del Tesoro, Rec. 1984, p. 113.

Realización práctica: evolución de la liberalización

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Tratado mediante directivas. No obstante, a partir de 1995, el Tribunal confirmó el efecto directo de las disposiciones relativas a la libre circulación de capitales (asunto Bordessa, 1995)43, debiendo eliminarse cualquier restricción a las transacciones de capital. Las primeras directivas liberalizadoras datan de 1960, en particular, la primera directiva para la aplicación del artículo 67 del Tratado, de 11 de mayo de 196044, en la que se establecían unas listas de movimientos de capital que quedaban progresivamente liberalizados entre residentes, otros (con títulos valores) que precisaban autorización general y otros cuya autorización podía negarse si entorpecían la política económica del Estado miembro. Se previeron cláusulas de salvaguardia que los Estados miembros utilizaron con frecuencia, pero a partir de 1986 casi todos los movimientos de capital pasaron a la lista de liberalización incondicionada. Estos desarrollos recibieron un impulso importante a partir del AUE, pues, con base en las reformas introducidas en el Tratado, se adoptó la Directiva 88/361, de 24 de junio45, que fijaba el logro del principio básico de la total liberalización entre residentes a 1 de julio de 1990, si bien se admitían excepciones temporales de carácter objetivo o subjetivo (España, Portugal, Grecia e Irlanda). Pese al horizonte de la unión económica y monetaria, la coordinación de las políticas económicas y monetarias de los Estados miembros en las que se sustenta era aún muy escasa, pero como el correcto funcionamiento de la libre circulación de capitales entre residentes se estimaba indispensable para el establecimiento de tal unión económica y monetaria, la liberalización de los movimientos de capitales recibió nuevos impulsos a medida que se pasaban las distintas fases para su establecimiento; así, en la tercera fase del establecimiento de la unión económica y monetaria (a partir del período 1999-2002), queda prohibida cualquier restricción a los movimientos de capital entre Estados miembros o entre éstos y países terceros (actual art. 63 TFUE). Están permitidas ciertas restricciones existentes, en particular en materia de movimientos de capitales, con destino a terceros países o procedentes de ellos, que supongan inversiones directas, incluidas las inmobiliarias, la prestación de servicios financieros o la admisión de valores en los mercados de capitales (art. 64.1 TFUE) e, incluso, un «retroceso» en el DUE respecto de la liberalización de esos movimientos de capitales (arts. 64.3, 65.4 y 66 TFUE), pero se establece el objetivo de alcanzar la libre circulación de capitales entre Estados miembros y países terceros en el «mayor grado posible» (art. 64.2 TFUE). 43 Sentencia del TJCE de 23 de diciembre de 1995, as. C-358/93 y C-416/93, Procédures pénales c. Aldo Bordessa et Vicente Marí Mellado et Concepción Barbero Maestre, Rec. 1995, p. I-361. 44 DO 43, de 12 de julio de 1960. 45 Directiva 88/361/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1988, para la aplicación del artículo 67 del Tratado (DO L 178, de 8 de julio de 1988).


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5.2. Excepciones a la libre circulación de capitales Además de las restricciones respecto de la liberalización en materia de movimientos de capitales, con destino a terceros países o procedentes de ellos, de acuerdo con el artículo 65 TFUE, ninguna de las disposiciones relativas a la liberalización del movimiento de capitales impide a cualquier Estado miembro aplicar disposiciones de su Derecho fiscal que distingan en función del lugar de residencia del contribuyente, ni medidas necesarias para impedir las infracciones de su legislación nacional, en particular en materia fiscal o de supervisión prudencial de entidades financieras, establecer procedimientos de declaración de movimientos de capitales a efectos de información administrativa o estadística o tomar medidas o restricciones a la libre circulación de capitales por razones de orden público o de seguridad pública, normalmente para evitar el blanqueo de capitales. Pero, tanto en uno como en otro caso, en respeto al objetivo principal del mercado interior, ninguna de estas medidas pueden suponer una discriminación arbitraria ni encubierta en razón de nacionalidad. Por último, dado que, en el marco de la UEM, los Estados miembros de la zona euro ya no son los que pueden adoptar las medidas de salvaguarda necesarias, el artículo 66 TFUE establece que, cuando en circunstancias excepcionales los movimientos de capital con países terceros causen o puedan causar dificultades graves para el funcionamiento de la UEM, el Consejo, a propuesta de la Comisión y tras consultar al BCE, puede adoptar las medidas de salvaguardia estrictamente necesarias. De este modo, en la zona euro se refleja la realidad de la integración monetaria. BIBLIOGRAFÍA ESPECÍFICA Abellán Honrubia, V.: «La libertad de circulación de trabajadores», en E. García de Enterría, J. D. González Campos y S. Muñoz Machado (dirs.), Tratado de Derecho Comunitario europeo. Estudio sistemático desde el Derecho español, t. II, Civitas, Madrid, 1986, pp. 99‑148. — «La contribución de la jurisprudencia del TJCE a la realización del derecho de establecimiento y la libre prestación de servicios», en G. C. Rodríguez Iglesias y D. J. Liñán Nogueras (dirs.), El Derecho Comunitario Europeo y su aplicación judicial, CGPJ-Universidad de Granada-Civitas, Madrid, 1993, pp. 771-817. Adrián Arnáiz, A. J.: «Libre circulación de personas, servicios y capitales», en Políticas comunitarias: bases jurídicas, coord. por Antonio Calonge Velázquez y Ricardo M. Martín de la Guardia, 2013, pp. 107-142. Álvarez Gómez-Pallete, J. M.: «La libre circulación de mercancías: La unión aduanera», en E. García de Enterría, J. D. González Campos y S. Muñoz Machado (dirs.), Tratado de Derecho Comunitario europeo. Estudio sistemático desde el Derecho español, t. II, Civitas, Madrid, 1986, pp. 27-53. Carrera Hernández, F. J.: «La libre circulación de mercancías (I) y (II)», en Derecho de la Unión Europea, Bases de conocimiento jurídico, Iustel, 2008 (http://www.iustel.com).


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LECCIÓN 13.ª

LAS POLÍTICAS Y ACCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA1 1. CONCEPTO. EL DERECHO MATERIAL DE LA UNIÓN El edificio jurídico de la UE, con su complejo entramado de instituciones, fuentes y procedimientos judiciales estudiados en las lecciones anteriores, no ha sido construido para tener una existencia meramente formal o decorativa; ha sido levantado para regular aspectos o ámbitos concretos de la vida de los europeos, sean éstos personas físicas o jurídicas, o las administraciones que los gobiernan. No todos los aspectos, obviamente. De lo contrario, estaría reemplazando al Estado como tal. Conforme al principio de atribución, la UE asume únicamente aquello que le haya sido atribuido por los Estados miembros. Lo no atribuido es retenido por éstos. La determinación de los ámbitos que pueden ser objeto de regulación se realiza por el TFUE en los artículos 2 y siguientes. En estas disposiciones, el TFUE utiliza la palabra «ámbitos», como acabamos de hacer nosotros. Así, en su título I, denominado «categorías y ámbitos de competencias de la Unión», el TFUE, en su artículo 2, apartados 1 y 2, explica las consecuencias que tiene que los Tratados constitutivos atribuyan a la Unión una competencia exclusiva o compartida «en un ámbito determinado»; igualmente, en el apartado 5 de ese mismo artículo se anuncia que la Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones para apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros «en determinados ámbitos», expresión que se repite varias veces en ese mismo apartado. Es más: A la hora de esclarecer sus competencias exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinación o complemento, los artículos siguientes vuelven a utilizar la misma terminología. Así, el artículo 3 afirma que la Unión dispondrá de competencia exclusiva «en los ámbitos siguientes [...]» y el artículo 4.2 dice que las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros se aplicarán a los siguientes «ámbitos principales [...]», repitiendo de nuevo la palabra «ámbitos» en el artículo 6. Por lo demás, esta palabra 1

Lección elaborada por el Dr. Miguel García García-Revillo. [351]

Principio de atribución

Ámbitos de competencias

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«Políticas» y «acciones»

Definición


se utiliza en el artículo 2.6 para dejar sentado algo decisivo: «el alcance y las condiciones de ejercicio de las competencias de la Unión se determinarán en las disposiciones de los Tratados relativas a cada ámbito». Habrá que estar, pues, a lo que establezcan tales disposiciones para determinar el alcance y las condiciones de ejercicio de las competencias de la Unión. Sin embargo, ¿cuáles son esas disposiciones? Ni el TUE ni el TFUE contienen una parte, título o capítulo que se denomine «ámbitos de actuación», «ámbitos de regulación» o similar, a pesar de haber utilizado esta palabra con un valor tan decisivo. En su lugar, la tercera parte del TFUE (la más extensa) y numerosas disposiciones tanto de ese Tratado como del TUE, hacen referencia a lo que denominan «políticas» y «acciones» de la Unión, ya sean internas (tercera parte del TFUE, arts. 26 a 197) o externas (PESC, regulada en el TUE, Título V, arts. 21 ss.; PCC, en TFUE, Título II de la quinta parte, arts. 206 ss.). En esas disposiciones se concretan los ámbitos de la vida de los ciudadanos europeos que pueden ser objeto de regulación o, al menos, de una actividad por parte de la UE, así como la manera de llevarse a la práctica dicha regulación o actividad. De hecho, es muy frecuente que, junto a las palabras «política» y «acción», aparezca la tantas veces mencionada «ámbito» ligada a ellas. Sin embargo, la terminología, sobre todo cuando se ponen en contacto las palabras «política» y «ámbito», es confusa y no siempre queda claro, si se nos permite la personificación, quién comprende a quién. Así, por ejemplo, se habla del «ámbito de la energía» (art. 122 TFUE) o del «ámbito del empleo» (art. 149 TFUE), pero también del «ámbito de la política agrícola común» (art. 41) o del «ámbito de la política social» (art. 154) y, a contrario, de «la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente» (art. 191.2). Ni el TUE ni el TFUE dan una definición de «ámbitos», «políticas» o «acciones». Probablemente porque no puedan darlas, al ser utilizadas estas palabras con significados muy diferentes entre sí, según el lugar donde se ubiquen, ya se empleen aisladamente o en conexión una con otra, o las tres a un tiempo. Los ejemplos citados anteriormente son sólo unos cuantos entre muchos. Tampoco conocemos que la jurisprudencia haya intentado una definición de carácter general de unas y otras, aunque sí ha estudiado el concepto de algunas políticas en concreto (por ejemplo, la PCC en el dictamen 1/78, de 4 de octubre de 1979, sobre el acuerdo sobre el caucho natural)2. Por lo demás, la doctrina, iusinternacionalista o de otras disciplinas, tampoco ha podido hacer otra cosa que constatar el carácter heterogéneo y dispar de las «políticas» sin ir más allá. Tampoco lo intentaremos nosotros, obviamente. Acaso los tres términos «ám2 Dictamen 1/78 del TJCE, de 4 de octubre de 1979 - Acuerdo internacional sobre el caucho natural, Rec. 1979, p. 1411.

LEC. 13.ª: LAS POLÍTICAS Y ACCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA

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bitos», «políticas» y «acciones» parecen aludir a una misma realidad en tres estadios diferentes, según la actividad desarrollada, o que se debe desarrollar, respecto a ella, por la UE. De este modo, sentado un objetivo comunitario, existen ámbitos materiales (ámbitos de la vida a fin de cuentas) sobre los que es necesario incidir y, para determinar de qué manera se incide sobre dichos ámbitos, es necesario diseñar y/o desarrollar políticas, que serán llevadas a la práctica mediante acciones concretas. Con independencia de su definición, lo cierto es que de las políticas y acciones resulta, como decíamos al principio, la regulación de aspectos o ámbitos concretos de la vida de los ciudadanos de la UE. Ese conjunto normativo forma lo que, especialmente en la doctrina francesa, viene a denominarse «Derecho material de la UE», expresión que es utilizada también, en algún caso, por el Tribunal (por ejemplo, en el Dictamen 1/78 sobre el acuerdo sobre del caucho natural, antes citado)3 por contraposición al Derecho formal o procedimental (esta segunda denominación es nuestra) examinado en las Lecciones anteriores. No vamos a estudiar aquí exhaustivamente el contenido completo del citado Derecho material de la UE en el que se han materializado hasta la fecha todas y cada una de las políticas y acciones de la Unión. El reflejo que ese Derecho tiene internamente en los Estados miembros de la UE, ya por su eficacia directa, en unos casos, ya por obligar a las administraciones de dichos Estados a adoptar normas o desarrollar acciones con arreglo a él, en muchos otros, ha traído como consecuencia que su contenido sea objeto de estudio detallado por las diferentes disciplinas jurídicas de Derecho interno. Son ellas quienes se ocupan extensamente de este tema. Hacerlo aquí con tal dedicación nos obligaría a realizar una incursión en esferas del conocimiento jurídico que nuestros colegas de Derecho interno manejan, cada uno en su área, como parte integrante de su propia disciplina, además de aumentar la extensión de este curso con materias que, probablemente, el estudiante ya haya examinado o vaya a examinar en otras asignaturas de la carrera. Ahora bien, el estudio que se realiza del Derecho material de la Unión en otras disciplinas jurídicas no nos exime, obviamente, de realizar, en este Curso, el examen de conjunto de las políticas y acciones de la UE que venimos realizando y que completaremos en el epígrafe siguiente, así como de efectuar una aproximación a los aspectos esenciales y las bases sobre las que se asientan las más importantes de entre ellas, cosa que haremos en los epígrafes siguientes de este tema. Por otra parte, también se realiza, evidentemente, un examen detallado de aquellas políticas y acciones que son objeto de estudio específico por el propio DI, labor a la que se dedican las Lecciones siguientes. 3

Ibíd, FJ 30.

Derecho «material» de la UE

354


2. CARÁCTER EVOLUTIVO Y ASIMÉTRICO DE LAS POLÍTICAS Y ACCIONES DE LA UNIÓN

El carácter evolutivo...

... y el carácter asimétrico...

Observadas en conjunto las políticas y acciones de la UE, destaca sobre todo su carácter evolutivo y asimétrico. Su carácter evolutivo deriva, por una parte, de ser cada vez más numerosas las políticas y acciones de la Unión y, por otra, de encontrarse cada una de ellas, individualmente consideradas, en constante evolución. En efecto, mucho han cambiado las cosas desde los Tratados constitutivos de las CCEE de 1951 y 1957. Entonces, las políticas comunitarias eran muy contadas y de contenido fundamentalmente económico: la política del carbón y el acero, que justificaba y agotaba la creación de la CECA, la política de la energía atómica, que justificaba y agotaba la creación de la CEEA o Euratom, y un número reducido de políticas, de carácter más general, en torno al objetivo de la creación de un mercado común europeo, canalizadas alrededor de la entonces CEE: PAC (art. 38 ss. TCEE), política común de transportes (art. 74 ss. TCEE) y, en la tercera parte, bajo el título de «Política de la Comunidad», entre otras cosas, la política económica (Título II, en cuyo seno se regulaba la PCC) y la política social (Título III). No obstante, los propios Tratados constitutivos ya anticipaban que, en aquel momento, se trataba tan sólo de poner «los primeros cimientos de una Comunidad más amplia» (Preámbulo del TCECA), sentando «las bases de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos» (Preámbulo del TCEE). Ese objetivo se ha venido cumpliendo a lo largo del proceso de integración europea, siendo hitos significativos a este respecto el AUE, el Tratado de Maastricht y sus revisiones posteriores. Basta con comparar el TUE y el TFUE, tal como han quedado tras el Tratado de Lisboa, con los Tratados de 1951 y 1957, antes referidos, para comprobar cómo se han ido incorporando nuevas políticas al dibujo inicial (medio ambiente, cultura, turismo, PESC, etc.). No sólo eso. Como anticipábamos más arriba, el carácter evolutivo se manifiesta igualmente en el desarrollo experimentado, o por experimentar, según los objetivos de la Unión, en cada política individualmente considerada. Sirvan como ejemplo los cambios sufridos por la PAC (incluida la pesca) y la política común de transportes desde su creación en 1957 hasta la fecha, o la espectacular transformación de la acción exterior de la Unión, experimentada a raíz del reciente Tratado de Lisboa. Por otro lado, el carácter asimétrico de las políticas y acciones de la UE se manifiesta en que cada una de ellas tiene su propia dimensión, tanto en el presupuesto de la Unión como en las actividades desarrolladas para llevarla a efecto; de ahí que su evolución, muy ligada al tipo de competencia que para cada una de ellas se haya atribuido a la Unión, se pro-


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duzca también de forma asimétrica. Baste comparar, entre los ejemplos que citábamos más arriba, la poderosísima PAC, que ha llegado a alcanzar casi el 70 por 100 del presupuesto comunitario y se mantiene en torno al 30 por 100 para el período 2014-2020, con la política de sanidad y protección de los consumidores, que cuenta con una dotación presupuestaria casi cien veces menor. La asimetría y el carácter evolutivo de las políticas y acciones de la UE tiene su reflejo, lógicamente, en el Derecho material adoptado en desarrollo de las mismas, de tal manera que en algunos casos el derecho de la Unión ha venido prácticamente a sustituir al derecho interno de sus Estados miembros, relegado en gran parte a la ejecución de aquél (por ejemplo, en relación con la agricultura o la pesca marítima), mientras en otros apenas ofrece un marco general o un estímulo a través de programas concretos, permaneciendo en los Estados la mayor parte de la regulación (por ejemplo, en sanidad, turismo o cultura).

... y su reflejo en el Derecho material de la UE

3. NORMAS DE APLICACIÓN GENERAL O TRANSVERSAL A LAS POLÍTICAS DE LA UNIÓN A pesar de titularse «Políticas y acciones internas de la Unión», la tercera parte del TFUE (arts. 26 a 197) no sólo contiene disposiciones dedicadas a la regulación específica de dichas políticas y acciones. También reserva hasta 5 de sus 24 títulos a la regulación del marco jurídico general en el que aquéllas se desenvuelven. Concretamente, los Títulos I, II y IV (arts. 26 a 37 y 45 a 66) se dedican a la regulación del Mercado Interior de la UE y de las libertades de circulación asociadas a él, es decir, la libre circulación de mercancías, de personas, de servicios y de capitales. Estos contenidos son objeto de estudio en la lección anterior. Por otra parte, el Título V (arts. 67 a 89) se ocupa del ELSJ, regulando su marco jurídico general, en cuyo seno se comprenden diversas políticas y acciones comunes, cuyo estudio será abordado en la Lección 14.ª Finalmente, también con aplicación general a las diversas políticas y acciones, el Título VII (arts. 101 a 118) establece normas comunes sobre competencia, fiscalidad y aproximación de las legislaciones. Respecto a éstas, en materia de competencia, cabe subrayar la prohibición de todo acuerdo o práctica concertada entre empresas que pueda afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado interior, considerándose ciertos acuerdos y decisiones, como la fijación de precios, la limitación o control de la producción o el reparto de mercados o fuentes de abastecimiento, como prohibidos y nulos de pleno derecho. También se prohíbe, igualmen-

Tercera parte del TFUE

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Título II de la primera parte del TFUE


te, la explotación abusiva por una o más empresas, de una posición dominante en el mercado interior o una parte sustancial del mismo (arts. 101 y 102 TFUE). Precisamente, el objetivo de preservar la libre competencia empresarial dentro del mercado interior frente a cualquier tipo de alteración o injerencia, justifica una estricta regulación y un riguroso control de las ayudas otorgadas por los Estados (arts. 107 a 109 TFUE) y las disposiciones fiscales adoptadas por éstos (arts. 110 a 113 TFUE). Este mismo propósito guía también algunas de las disposiciones del TFUE sobre la aproximación de las legislaciones (arts. 114 a 118), en las que se habilita al Consejo y al PE para adoptar las directivas necesarias para evitar la distorsión en las condiciones de competencia ocasionada por la divergencia entre las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros. No obstante, dicha aproximación no se limita a la competencia sino que se extiende también a otras facetas que afectan al funcionamiento del propio mercado interior. Junto a las normas descritas en el párrafo anterior cabe citar también una serie de disposiciones de aplicación general establecidas en el Título II de la primera parte del TFUE, que afectan, igualmente, al marco general en el que se desarrollan las diferentes políticas. En particular, cabe señalar aquí la imposición, con carácter transversal, de ciertos mínimos y exigencias, de entre los que destacan los siguientes: (i) la eliminación de todo tipo de desigualdades entre hombres y mujeres y, en general, de todo tipo de discriminación por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual (arts. 8 y 10 TFUE); (ii) al definirse y ejecutarse las políticas y acciones de la Unión, deberán integrarse las exigencias de protección del medio ambiente con objeto de fomentar un desarrollo sostenible y tenerse en cuenta las exigencias de la protección de los consumidores (arts. 11 y 12 TFUE); (iii) al formular y aplicar determinadas políticas, la UE y los Estados miembros tendrán en cuenta las exigencias en materia de bienestar de los animales, respetando, no obstante, la legislación y costumbres de los Estados miembros relativas, en particular, a ritos religiosos, tradiciones culturales y patrimonio regional (art. 13 TFUE). 4. LAS POLÍTICAS COMUNES DE LA UNIÓN 4.1. Concepto

La expresión «política común»

Además de las palabras «política» y «acción», también aparece con frecuencia en los Tratados constitutivos la expresión «política común». En particular, ésta es utilizada para designar la «política común de agricultura y pesca» (art. 38.1 TFUE, entre otros), la «política común de transpor-


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tes» (arts. 90 ss. TFUE) y la «política comercial común» (quinta parte, Título II del TFUE, arts. 206 y 207), pero también, más recientemente, la PCSD (art. 18.2 TUE, entre otros), inserta dentro de la PESC (Título V, capítulo 2, arts. 23 ss. TUE), la «política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores» (art. 67.2 TFUE), la «política común de visados y otros permisos de residencia de corta duración» (art. 77.2 TFUE) o incluso una «política común» de «cooperación para el desarrollo y de la ayuda humanitaria» (art. 4.4 TFUE) y una «política energética común» [art. 6 del Protocolo (n.º 31) sobre las Antillas Neerlandesas]. Inclusive llega a utilizarse de modo abierto esta expresión en relación con la PESC, donde el artículo 21 TUE encomienda a la Unión la definición y ejecución de «políticas comunes» y acciones para diversos fines, y en el artículo 349 TFUE, en relación con determinados territorios insulares de ultramar (como las islas Canarias), respecto a los cuales se adoptarán medidas específicas orientadas a fijar las condiciones para la aplicación de los Tratados constitutivos «incluidas las políticas comunes». Sin embargo, a pesar de su importancia, no se ofrece en los Tratados constitutivos una definición de «política común» ni se indica en qué puedan diferenciarse las políticas calificadas por este adjetivo de las restantes políticas de la UE. En alguna ocasión se ha llegado a afirmar que una política común es una política comunitaria [ahora se diría de la Unión] en la que las instituciones comunitarias [ahora de la Unión] tienen una competencia exclusiva (F. de la Fuente), pero esta identificación ha sido superada por las sucesivas revisiones a los Tratados constitutivos y, aún en su momento, requeriría una explicación complementaria. Lo que sí parece diferenciar a las políticas comunes de las restantes políticas de la Unión es el mayor grado de integración que pretenden o traen consigo al ser ejecutadas, manifestado a través de una cierta centralización en la toma de decisiones, donde se prioriza lo común sobre lo particular y, en su caso, en una ocupación normativa por parte del Derecho de la Unión, bien por la atribución de competencias exclusivas, bien por la ocupación mediante normas de la UE, generalmente de Derecho derivado, del espacio correspondiente a una competencia compartida (preemption). En este sentido se ha afirmado que podría considerarse una política común aquella de la que, por la intensidad de la atribución competencial, se deduce la intención de dotar a la Unión de la posibilidad de intervenir en una materia de forma global hasta lograr, llegado el caso, la práctica desaparición de las competencias que originariamente ejercían los Estados miembros (J. Martín y Pérez de Nanclares). En la medida en que la PCC es objeto de examen en la Lección 15.ª, y las políticas comunes de asilo, inmigración y control de fronteras exteriores y otras conexas, como la de visados y otros permisos de residencia de corta duración, en tanto que enmarcadas en el ELSJ, son objeto de la Lección

Definición

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14.ª, nos ceñiremos, en este epígrafe, a una descripción somera de las políticas comunes de agricultura y pesca, por una parte, y de transportes, por otra. 4.2. Políticas comunes de agricultura, pesca y transportes a) Política agrícola y pesquera común PAC y PPC

Competencias de la Unión

Ámbito agrícola y ganadero

La PAC incluye la política agrícola propiamente dicha, además de la ganadera, y, asimismo, la política pesquera (PPC), toda vez que por productos agrícolas «se entienden los productos de la tierra, de la ganadería y de la pesca» y «las referencias a la política agrícola común o a la agricultura y la utilización del término ‘agrícola’ abarcan también la pesca» [art. 38.1(2) TFUE]. En este ámbito, la UE tiene competencia exclusiva únicamente respecto a la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la PPC [art. 3.1.d) TFUE], siendo competencia compartida todo lo demás, esto es «la agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los recursos biológicos marinos» [art. 4.2.d) TFUE]. Sin embargo, el DUE ha ocupado la mayor parte del ámbito tanto de una como de otra, relegando al Derecho interno de los Estados miembros a desempeñar, básicamente, un papel de mero ejecutor de aquél. Respecto al ámbito agrícola y ganadero, los objetivos son esencialmente los mismos que en los tiempos de la constitución de las CCEE: garantizar los abastecimientos, estabilizar los mercados, asegurar al consumidor suministros a precios razonables y garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, todo ello en el marco de una optimización de recursos tanto personales como materiales y de respeto al medio ambiente (art. 39.1 TFUE). No obstante, si en su origen la principal preocupación se encontraba en garantizar el suministro a una Europa devastada por la guerra, en la actualidad, sin abandonarla, las prioridades de la Unión se han venido desplazando. A este respecto, manteniendo como ejes centrales la creación de una organización común de los mercados agrícolas (OCM) y el establecimiento de mecanismos de ayudas al sector, tanto por vía de subvenciones como a través de la creación de fondos de orientación y garantía agrícola (art. 40 TFUE), la PAC ha venido experimentando una progresiva evolución, de manera que a las preocupaciones iniciales se han venido a sumar con el tiempo las relativas al desarrollo agrícola (esto es, de las personas y espacios dedicados a la agricultura) y a la promoción de una agricultura sostenible (introduciendo el concepto de «ecologización», también con consecuencias económicas), para formar un cuadro, en la actualidad, mucho más completo, aunque también, inevitablemente, más complejo. A esta


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idea responde, desde luego, la última gran reforma de la PAC, definida a finales de 2013, con vocación de durar, al menos, hasta 2020, en la que, no obstante, se realiza un esfuerzo considerable de simplificación, tanto de concepto (mediante la creación de una única OCM que reemplace a las 21 OCMs existentes hasta el momento y la simplificación de los mecanismos de ayudas al sector) como legislativa (mediante la aprobación de cuatro grandes Reglamentos en torno a los que se vertebre el resto del derecho derivado sobre la materia)4. Por otra parte, en cuanto a la dimensión exterior de la PAC, una de las mayores preocupaciones actuales se encuentra en el impacto que ciertas acciones de la Unión en apoyo de la agricultura comunitaria tienen sobre terceros países en desarrollo. A este respecto, la UE se ha tenido que plantear la reforma de su sistema de ayudas a la exportación («retornos» en la terminología de la Unión) en aras a un comercio internacional más justo pero, sobre todo, en vista de las devastadoras consecuencias que dichas ayudas han tenido sobre las ya de por sí debilitadas economías de no pocos países subdesarrollados, especialmente en África. De ahí que se haya propuesto su supresión como forma de ayuda sistemática (reservándola sólo para situaciones de crisis) y su eliminación, para todo caso y situación (incluida la de crisis) respecto a las exportaciones a ciertos países africanos5. Por lo que concierne a la pesca, el gran objetivo de la Unión es garantizar una conservación y explotación sostenible de los recursos pesqueros. Esto implica la imposición progresiva de un sistema de gestión en el que la explotación de dichos recursos no puede realizarse a costa de la disminución ni de las poblaciones de peces ni de otras especies asociadas o dependientes de ellas. A este respecto, la actividad de la UE, especialmente durante la última década, ha sido incesante. En materia de pesca marítima, la UE ha adoptado normas de derecho derivado de gran trascendencia, ha celebrado multitud de tratados pesqueros con terceros Estados y se ha incorporado como parte en un número considerable de organizaciones regionales de ordenación pesquera, encargadas estas últimas de canalizar la cooperación de los Estados en una región determinada del planeta o respecto de especies marinas concretas. Es más, en congruencia con su compromiso de protección del medio ambien Estos cuatro Reglamentos, con numeración correlativa (1305, 1306, 1307 y 1308) de 17 de diciembre de 2013 (DOUE L 347, de 20 de diciembre de 2013) versan, respectivamente, sobre Desarrollo rural, sobre la Financiación, gestión y seguimiento de la PAC, Pagos directos a los agricultores y sobre Creación de una [única] organización común de mercados de los productos agrícolas. A ellos se suma un quinto Reglamento (1310) de la misma fecha (y mismo DOUE) sobre Disposiciones transitorias relativas a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER). 5 Véase el Discurso del Comisario de Agricultura, Sr. Dacian Ciolos, de 16 de enero de 2014, durante la inauguración de la Semana Verde de Berlín. 4

Ámbito de la pesca

Pesca marítima

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Pesca fluvial y acuicultura


te y el objetivo de la conservación, la UE se ha convertido en uno de los abanderados mundiales de la lucha contra las diversas formas de explotación de los recursos pesqueros consideradas insostenibles y, en consecuencia, indeseables. A este respecto, por una parte, la Unión ha adoptado, en su derecho derivado, normas aplicables no sólo a las aguas jurisdiccionales de sus Estados miembros sino también, además, a los nacionales de los países comunitarios, sean éstos personas físicas o jurídicas, faenen en aguas comunitarias o fuera de ellas. Por otra parte, la UE se ha hecho parte en varios de los tratados pesqueros de ámbito mundial más orientados a la conservación y explotación sostenible, participando y contribuyendo decisivamente en su redacción, tales como el Acuerdo de Nueva York de 1995 sobre las poblaciones de peces transzonales y altamente migratorios6, aplicable básicamente al alta mar, y el Acuerdo sobre las medidas del Estado del puerto para combatir la pesca IUU (pesca ilegal, no declarada y no reglamentada) celebrado en 2009 bajo los auspicios de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), aún no en vigor. Además, la UE está desarrollando igualmente una intensa actividad normativa para la protección de zonas que demandan una especial atención, como el Mediterráneo, o especies que han venido siendo objeto de sobreexplotación, como la anchoa. Por otra parte, en fin, la UE también ha desplegado una importante actividad, tanto normativa como económica, para la modernización de la flota pesquera de sus Estados miembros y la implantación de métodos de pesca menos destructivos. En paralelo a la actividad desplegada en relación con la pesca marítima, e igualmente dentro de la PPC, la UE ha venido desarrollando también una actividad intensa en relación con la pesca fluvial y la acuicultura, tanto marina como de agua dulce. Respecto a ésta, considerada en la actualidad un complemento esencial, cuando no una verdadera alternativa, a la pesca extractiva, la normativa comunitaria atiende no solamente a la calidad de los productos y su comercialización sino también a su posible impacto ecológico o para la salud, en la medida en que pueda traducirse en la introducción, a través de las especies objeto de cría, de especies exóticas invasoras o de enfermedades animales o humanas. b) Política común de transportes

Ámbito: tipos de transporte abarcados

Comprende los transportes por ferrocarril, carretera y vías navegables. También abarca a las navegaciones marítima y aérea, si bien respecto a La UE (entonces CE) es parte en el Acuerdo desde el 19 de diciembre de 2003, habiendo decidido el Consejo su ratificación mediante Decisión 98/414/CE, de 8 de junio de 1998 (DO L 189, de 3 de julio de 1998). El instrumento de ratificación de España se publicó en BOE, n.º 175, de 21 de julio de 2004. 6


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éstas el TFUE se limita a decir que el PE y el Consejo podrán establecer «disposiciones apropiadas», mientras respecto a los tres primeros la misma disposición afirma que a ellas «se aplicarán [...] las disposiciones del presente Título» (art. 100 TFUE). El transporte, sin distinción de modalidad, es competencia compartida entre la UE y los Estados miembros. Se trata de una materia muy penetrada por la legislación de la Unión, que cada vez va ocupando mayor espacio incluso en modalidades tradicionalmente controladas o incluso monopolizadas por los Estados, como el transporte ferroviario o el transporte aéreo, o donde la legislación de la UE no pasaba de regular unos estándares mínimos, como el transporte marítimo. El transporte tiene una doble vertiente: como industria, es decir, como negocio o actividad empresarial, y como instrumento para otras actividades económicas o de otro tipo. Una y otra son contempladas en el TFUE al hacer referencia tanto a las condiciones del transporte y los transportistas como a la seguridad de los mismos (arts. 91 ss.). No obstante, el TFUE concede a la UE una habilitación de la mayor amplitud al disponer que, para la consecución de los objetivos de los Tratados constitutivos, el PE y el Consejo podrán establecer «cualesquiera otras disposiciones oportunas» [art. 91.1.d) TFUE]. Sobre esta base, el Derecho material de la UE en relación con los transportes intenta cubrir ambas vertientes, orientándose, en relación con la actividad industrial del transporte, a asegurar una competencia mercantil leal dentro del respeto a las peculiaridades de algunas zonas o colectivos, una calidad elevada para los clientes o consumidores y una alta exigencia en materia de seguridad. Precisamente la seguridad, tanto en relación con la vida y la salud humana como en lo relativo a la protección del medio ambiente, protagoniza buena parte del derecho derivado reciente en todas las modalidades, donde se han creado entidades como la Agencia Europea de Seguridad Marítima y la Agencia Europea de Seguridad Aérea y se han adoptado importantes paquetes de medidas en relación con el transporte marítimo de petróleo y otras sustancias, a raíz de los accidentes de los buques «Erika» y «Prestige». 5. OTRAS POLÍTICAS Y ACCIONES DE LA UNIÓN 5.1. Políticas en las que la Unión dispone de competencia compartida

a) Política económica y monetaria (tercera parte, Título VIII, arts. 119-144 TFUE)

Competencia compartida

Doble vertiente del transporte

362 La política económica y monetaria

Instrumentos jurídicos


De conformidad con el artículo 3.4 TUE, la «Unión establecerá una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro». Para la consecución de esos fines y, en general, de los objetivos de contenido económico establecidos en dicho artículo, la política económica y monetaria de la Unión se basa en la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, la consecución del mercado interior y la definición de objetivos comunes, se lleva a cabo de conformidad con el principio de economía de mercado abierta y de libre competencia y supone una moneda única, el euro, la definición y aplicación de una política monetaria y de tipo de cambio único y el apoyo a la política económica general de la Unión. Dichas acciones implican, en todo caso, tanto para los Estados como para la Unión, el respeto a una serie de principios rectores: precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estable (art. 119 TFUE). Actualmente se encuentran acogidos al euro Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Letonia, Luxemburgo, Malta, Países Bajos y Portugal. Para el desarrollo de las políticas mencionadas, la UE dispone de diversas herramientas. Por una parte, el Consejo, sobre la base de una recomendación de la Comisión, se encuentra habilitado para adoptar orientaciones generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión, cuyo seguimiento es objeto de supervisión y puede ser, en caso de que un Estado las contravenga o ponga en peligro el correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria, objeto de supervisión multilateral por los demás Estados a través del propio Consejo. Por otra p arte, para garantizar las estabilidades de precios, presupuestaria, en la balanza de pagos y monetaria, se regulan instrumentos tales como la prohibición de la autorización de descubiertos y el procedimiento por déficit público excesivo. En fin, como herramientas específicas de la política monetaria, operan en la UE el SEBC, en cuya cúspide se sitúa el BCE, cuyo objetivo principal es la estabilidad de precios, y el Comité Económico y Financiero. Debe indicarse, además, que respecto a los Estados miembros cuya moneda es el euro, la política monetaria es competencia exclusiva de la Unión [art. 3.1.c) TFUE]. b) Política social (tercera parte, Título X, arts. 151 a 161 TFUE)

Objetivos

Acorde con sus objetivos, la UE y los Estados miembros, en el ejercicio de la política social, perseguirán el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones (art. 151 TFUE). Sin duda, para la consecución de esos objetivos son referentes


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importantes la Carta Social Europea de Turín de 1961 y la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, de 1989, pero también, más recientemente, la CDFUE, adaptada en 2007, en la medida en que a ésta se le ha reconocido el mismo valor jurídico que a los Tratados constitutivos (art. 6 TUE). Por otra parte, completando el cuadro ofrecido por dichos instrumentos, habrá que tener en cuenta, por su importancia política, especialmente frente a la reciente crisis económica, la denominada «Estrategia de Lisboa de 2008», en la que se priorizan, entre otras cosas, la investigación, el aprendizaje permanente y la ampliación de la vida laboral en correspondencia con el aumento en la esperanza de vida, al tiempo que se incorporan nuevos conceptos como la «flexiseguridad», por la que se pretende combinar la flexibilidad y la movilidad en los mercados laborales con una sólida red de seguridad social. Las competencias de la UE son, en este ámbito, compartidas con los Estados miembros [art. 4.2.b) TFUE]. No obstante, la política de empleo está dotada de su propia regulación (Título IX, arts. 145 a 150 TFUE) y se corresponde con una atribución de competencias de menor integración, en la medida en que el papel de la Unión se limita en este caso al fomento de la cooperación entre los Estados miembros y el apoyo y complemento, en su caso, de las acciones desarrolladas por éstos (art. 147 TFUE). En todo caso, la habilitación al PE y al Consejo para adoptar, mediante directivas, las disposiciones mínimas que habrán de aplicarse progresivamente, aunque con ciertos límites, en algunas de las materias más importantes de cualquier política social7, unida a instrumentos de indudable relieve, como el FSE (Título XI, arts. 162 a 164 TFUE), hacen que esta política vaya tomando cada vez más protagonismo en el conjunto de las políticas de la UE. Por otra parte, las disposiciones generales del TFUE dotan a algunos aspectos de la política social de un cierto carácter transversal, en la medida en que la Unión se encuentra obligada a tener en cuenta, en la definición y ejecución de sus políticas y acciones, de todas ellas, las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana (art. 9). 7 Pueden citarse, a este respecto: la mejora del entorno de trabajo en relación con la salud y la seguridad de los trabajadores, las condiciones de trabajo, la seguridad social y la protección social de los trabajadores, su protección en caso de rescisión del contrato laboral, su derecho de información y consulta, la representación y defensa colectiva de los intereses tanto de los trabajadores como de los empresarios, la integración de las personas excluidas del mercado laboral, la igualdad de oportunidades y trato en el trabajo entre hombres y mujeres y las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Unión (art. 153 TFUE).

Política de empleo

Política social

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c) Salud pública (tercera parte, Título XIV, art. 168 TFUE)

Cierto carácter transversal

Distribución de competencias

La UE goza de competencia compartida con los Estados miembros en «los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública» [art. 4.2.k) TFUE]. Sin embargo, su competencia se limita a «llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros» en el ámbito de «la protección y mejora de la salud humana» [art. 6.a) TFUE]. Como acabamos de ver al referirnos a la política social, la protección de la salud humana goza igualmente de un cierto carácter transversal, en la medida en que tiene que ser tenida en cuenta por la Unión en la definición y ejecución de todas sus políticas y acciones (art. 9 TFUE). De la distribución de competencias antes referida, parece deducirse, a nuestro juicio, lo siguiente: (i) El objetivo general de la protección de la salud humana, incluyendo la definición del modelo y sistema sanitario, corresponde a los Estados miembros. La UE, en este punto, únicamente puede desarrollar una labor de complemento de las políticas nacionales y de fomento de la cooperación o coordinación entre éstos. También puede adoptar medidas de fomento destinadas a proteger y mejorar la salud humana y, en particular, luchar contra las pandemias transfronterizas o en lo que se refiere al tabaco y al consumo excesivo de alcohol; sin embargo, estas medidas de fomento no pueden suponer la armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros. (ii) La UE podrá adoptar, mediante el procedimiento legislativo ordinario, en el caso de que se planteen problemas comunes de seguridad: a) medidas que establezcan altos niveles de calidad y seguridad de los órganos y sustancias de origen humano, así como de la sangre y derivados de la sangre (estas medidas no impedirán a ningún Estado miembro mantener o introducir medidas de protección más estrictas); b) medidas en los ámbitos veterinario y fitosanitario que tengan como objetivo directo la protección de la salud pública; y c) medidas que establezcan normas elevadas de calidad y seguridad de los medicamentos y productos sanitarios. d) Protección de los consumidores (tercera parte, Título XV, art. 169 TFUE)

Carácter transversal

Además de ser competencia compartida entre la UE y los Estados miembros [art. 4.2.f) TFUE], la protección de los consumidores goza de un claro carácter transversal, aplicándose a todas las políticas y acciones de la Unión, como hemos visto (art. 12 TFUE). A estos efectos, la Unión contribuirá a proteger la salud, la seguridad y los intereses económicos de


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los consumidores, así como a promover su derecho a la información, a la educación y a organizarse para salvaguardar sus intereses, mediante: a) medidas dentro de la política de aproximación de legislaciones en el marco de la realización del mercado interior; b) medidas que apoyen, complementen y supervisen la política llevada a cabo por los Estados miembros, las cuales no obstarán para que cada uno de los Estados miembros mantenga y adopte medidas de mayor protección, siempre que sean compatibles con los Tratados constitutivos, notificándolas a la Comisión. e) Redes transeuropeas (tercera parte, Título XVI, arts. 170 a 172 TFUE) Se trata de una política instrumental de otras políticas y del espacio sin fronteras. Tiene por objeto el establecimiento y desarrollo de infraestructuras transeuropeas de transporte, telecomunicaciones y energía, ambicioso propósito cuya consecución resulta de especial importancia para el éxito de aquéllas. A este respecto, la acción de la Unión tendrá por objetivo favorecer la interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales, así como el acceso a dichas redes, teniendo en cuenta especialmente los enlaces de las regiones insulares, sin litoral y periféricas con las regiones centrales de la UE. Para lograrlo, la Unión podrá establecer orientaciones y apoyar proyectos de interés común (incluso a través de un Fondo de cohesión).

Carácter instrumental

f ) Cohesión económica, social y territorial (tercera parte, Título XVIII, arts. 174 a 178 TFUE) En realidad, se trata de una política de cohesión regional. Por este motivo, a fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica, social y territorial (art. 174). La Unión se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas. Entre las regiones afectadas, se prestará especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña. Como buena parte de las políticas en las que se atribuyen a la UE competencias compartidas, se trata de una política transversal, de ahí que, como dispone el artículo 175, al formular y desarrollar las políticas y acciones de la Unión y al desarrollar el mercado interior, se tendrán en

Cohesión regional


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cuenta los objetivos enunciados en el artículo 174, participando en su consecución. La Unión apoyará asimismo dicha consecución a través de la actuación que realiza mediante los fondos con finalidad estructural, el BEI y los otros instrumentos financieros existentes. Por lo demás, si se manifestase su necesidad, y sin perjuicio de las medidas decididas en el marco de las demás políticas de la Unión, también podrán adoptarse, mediante el procedimiento legislativo ordinario, acciones específicas al margen de los fondos. g) Investigación, desarrollo tecnológico y espacio [ultraterrestre] (tercera parte, Título XIX, arts. 179 a 190 TFUE) Competencias de la Unión

En estos ámbitos, la Unión dispone de competencia para llevar a cabo acciones en particular destinadas a definir y realizar programas, sin que el ejercicio de esta competencia pueda tener por efecto impedir a los Estados miembros ejercer la suya (art. 4.3 TFUE). Esto se traduce en que las acciones de la UE, en estas materias, se centren en el fomento, estímulo, complemento o coordinación de las acciones de los propios Estados miembros. No obstante, además de estas acciones, la habilitación autoriza a la UE, por una parte, para adoptar las medidas necesarias para la realización del espacio europeo de investigación, fijar las normas para la participación de las empresas, los centros de investigación y las universidades, así como para la difusión de los resultados de la investigación, todo ello en ejecución del programa marco plurianual. Por otra parte, también se habilita a la UE para crear empresas comunes o cualquier otra estructura que se considere necesaria para la correcta ejecución de los programas de investigación, de desarrollo tecnológico y de demostración de la Unión. Finalmente, la Unión elaborará una política espacial europea, en la que podrá fomentar iniciativas comunes, apoyar la investigación y el desarrollo tecnológico y coordinar los esfuerzos necesarios para la exploración y utilización del espacio. A este fin, la Unión establecerá las relaciones que sean apropiadas con la Agencia Espacial Europea. h) Medio ambiente (tercera parte, Título XX, arts. 191 a 193 TFUE)


Tiene, como la política de protección de los consumidores, una aplicación transversal a todas las demás políticas y acciones de la UE (art. 11 TFUE). Se trata, sin lugar a dudas, de una de las políticas que más está creciendo en importancia en el conjunto de las políticas de la Unión, como lo prueba la «constitucionalización» de algunos principios del DI del medio ambiente mediante su incorporación al Derecho originario. En particular, el artículo 191 TFUE dispone que la política de la Unión en el ámbito del


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medio ambiente se basará en los principios de cautela (precaución) y de acción preventiva (prevención), en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de que quien contamina paga. Por otro lado, son muy numerosas las normas de Derecho derivado adoptadas en materia de medio ambiente, ya dentro de la política específicamente ambiental ya afectando a otras políticas, como la agrícola, pesquera, de transportes o energética. Si a ello se suma que la UE es parte en la mayoría de los tratados internacionales ambientales más relevantes, como el Convenio de las Naciones Unidas sobre Biodiversidad, celebrado en Río de Janeiro en 19928, el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, celebrado en el mismo lugar y año9, la Convención de Bonn sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres de 197910, el Acuerdo de La Haya sobre la Conservación de las Aves Acuáticas Migratorias Afroeuroasiáticas de 199511 o el Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación de 198912, entre otros, y que, aun no siendo la UE formalmente parte en ellos, ciertos tratados internacionales son aplicables en la Unión (por ejemplo, el Convenio de Washington sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres de 1973, llamado «CITES»)13, podrá con-

8 Decisión 93/626/CEE del Consejo, de 25 de octubre de 1993, relativa a la celebración del Convenio sobre la diversidad biológica (DO L 309, de 13 de diciembre de 1993), en cuyo Anexo A se contiene el texto del Convenio. 9 Decisión 94/69/CE del Consejo, de 15 de diciembre de 1993, relativa a la celebración de la Convención marco sobre el cambio climático (DO L 33, de 7 de febrero de 1994), en cuyo Anexo A se contiene el texto del Convenio. 10 Decisión 82/461/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1982, relativa a la celebración del Convenio sobre conservación de las especies migratorias de la fauna silvestre (DO L 210, de 19 de julio de 1982), a la que se adjunta el texto del Convenio. 11 Decisión 2006/871/CE del Consejo, de 18 de julio de 2005, relativa a la celebración en nombre de la CE del Acuerdo sobre la conservación de las aves acuáticas migratorias afroeurasiáticas (DO L 345, de 8 de diciembre de 2006), a la que se adjunta el texto del Convenio. 12 Decisión 93/98/CEE del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad, del Convenio para el control de la eliminación y el transporte transfronterizo de residuos peligrosos (DO L 39, de 16 de febrero de 1993), a la que se adjunta el texto del Convenio. 13 Reglamento 3626/82/CEE del Consejo, de 3 de diciembre de 1982, relativo a la aplicación en la Comunidad del Convenio sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (DO L 384, de 31 de diciembre de 1982), en cuyo Anexo A figura el texto del Convenio. El reglamento 3626/82 fue sustituido posteriormente por el reglamento 338/97/CE del Consejo, relativo a la protección de especies de la fauna y flora silvestres mediante el control de su comercio (DO L 61, de 3 de marzo de 1997) y el Reglamento 865/2006/CE de la Comisión, de 4 de mayo de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento 338/97 (DO L 166, de 19 de junio de 2006), ambos modificados posteriormente.

Derecho derivado y tratados internacionales

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cluirse el alto nivel de protección que la UE se ha impuesto a sí misma en esta materia. i) Energía (tercera parte, Título XXI, artículo 194 TFUE) Política energética

Llamada a interactuar con otras políticas, especialmente con la política ambiental, la política económica, la de transportes y la de redes transeuropeas, la política energética se encuentra regida por objetivos muy precisos: a) garantizar el funcionamiento del mercado de la energía; b) garantizar la seguridad del abastecimiento energético en la Unión; c) fomentar la eficiencia energética y el ahorro energético así como el desarrollo de energías nuevas y renovables; y d) fomentar la interconexión de las redes energéticas. Para la consecución de dichos objetivos, la UE disfruta de competencia compartida [art. 4.2.i) TFUE]. No obstante, el TFUE deja claro que los Estados disfrutan de un espacio reservado. En particular, los Estados tienen derecho a determinar las condiciones de explotación de sus recursos energéticos, sus posibilidades de elegir entre distintas fuentes de energía y la estructura general de su abastecimiento energético.

5.2. Políticas en las que la Unión dispone de competencias de cooperación, apoyo, complemento o ayuda

Competencias limitadas de la Unión

Además de las políticas y acciones descritas anteriormente, la UE dispone de competencias para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros en ciertos ámbitos. Tales son: a) la protección y mejora de la salud humana, a la que nos hemos referido más arriba; b) la industria (tercera parte, Título XVII, art. 173 TFUE); c) la cultura (tercera parte, Título XIII, art. 167 TFUE); d) el turismo (tercera parte, Título XXII, art. 195 TFUE); e) la educación, la formación profesional, la juventud y el deporte (tercera parte, Título XII, arts. 165 y 166 TFUE); f) la protección civil (tercera parte, Título XXIII, art. 196 TFUE), y g) la cooperación administrativa (tercera parte, Título XXIV, art. 197 TFUE). En todas ellas, las competencias de la Unión se encuentran muy limitadas, toda vez que en todos los casos, sin excepción, la habilitación que se concede se realiza «con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales de los Estados miembros». De todas formas, las competencias de la UE, en estas materias, son de por sí muy reducidas, toda vez que se otorgan principalmente, mediante fórmulas frecuentemente desiderativas y con poco contenido objetivo, para fijar un suelo sobre el que apoyar las primeras acciones que marquen el camino para la ejecución de auténticas políticas en el futuro.


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BIBLIOGRAFÍA ESPECÍFICA Bache, I., y George, S.: Politics in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2006. Calonge Velázquez, A., y Martín de la Guardia, R. (coord.): Políticas Comunitarias. Bases Jurídicas, Tirant lo Banch, Valencia, 2013. Casado Raigón, R.: El régimen jurídico de la pesca en el Mediterráneo. La aplicación de la Política Pesquera de la Comunidad Europea, Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, Sevilla, 2008. De la Fuente, F.: Diccionario jurídico de la Unión Europea, PPU, Barcelona, 1994. Fallon, M.: Droit matériel général de l’Union européenne, Bruylant-Academia, Louvain-laNeuve, 2002. Linde Paniagua, E. (coord.): Políticas de la Unión Europea, 5.ª ed., CCOO y Colex, Madrid, 2008. VVAA: «Las políticas de la Unión Europea», en Derecho de la Unión Europea, Bases de conocimiento jurídico, Iustel (http://www.iustel.com), entre otras, Eva M.ª Vázquez Gómez, «La Política de Transporte», 2009, 15 pp.

PÁGINAS WEB Páginas de las políticas en el portal oficial de la UE: http://europa.eu/pol/index_es.htm.

LECCIÓN 14.ª

EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA1 1. EVOLUCIÓN Y CONSOLIDACIÓN DEL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA Uno de los objetivos declarados de la UE es la constitución de un ELSJ en el que los más de 500 millones de ciudadanos europeos de los 28 Estados miembros de la UE tengan garantizado su derecho a la libre circulación, a la par que disfrutan de una misma seguridad, mediante la adopción de medidas relativas al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y lucha contra la delincuencia (preámbulo y arts. 3 TUE y 67 TFUE). La conciliación de conceptos que pudieran resultar antagónicos —como la libertad, la seguridad y la justicia— es uno de los grandes retos que debe afrontar el proceso de integración europea y, además, ofrece un excelente banco de prueba para visualizar la alternancia de avances y retrocesos que caracteriza el «método de la integración». La configuración actual del ELSJ (tercera parte, Título V del TFUE, arts. 67 a 81) es producto de un proceso evolutivo en el que, a modo de resumen, pueden diferenciarse tres grandes fases o etapas: — Fase inicial: los precedentes del ELSJ se remontan a la década de 1970 cuando, en el marco de la CPE, que preveía la consulta en materia de política exterior, se inició una colaboración informal entre representantes de los gobiernos de los Estados miembros, centrada en la prevención y lucha contra la criminalidad organizada y el terrorismo, mediante reuniones periódicas de los ministros de Interior y Justicia, en presencia de un representante de la Comisión, que conformaron el llamado «Grupo de Trevi». — Fase intermedia: marcada por la articulación del sistema de Schengen y la formalización mediante el AUE de la CPE. Por su relevancia, nos referiremos en el siguiente apartado al «acervo de Schengen», constituido 1

Lección elaborada por la Dra. Magdalena M.ª Martín Martínez. [371]

El ELSJ como objetivo de la Unión

Fases de la configuración actual del ELSJ

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por dos Tratados (el Acuerdo de supresión gradual de las fronteras interiores, de 14 de junio de 1985, completado en 1990 con el Convenio de aplicación de ese Acuerdo) y por los actos y decisiones que en virtud de los mismos se han adoptado, así como a su posterior integración en el marco de la UE. — Fase de consolidación: los esfuerzos para favorecer la libre circulación de personas y paliar algunos de los efectos no deseados que la misma implicaba, tales como la trasnacionalización de la criminalidad o el recrudecimiento del terrorismo, condujeron a la inclusión en el TUE adoptado en Maastricht, en 1992, de la denominada «Cooperación en asuntos de justicia e interior». Esta «Cooperación en asuntos de justicia e interior», entonces «tercer pilar» de la UE, se configuró como una fórmula de cooperación intergubernamental, excluida por tanto del ámbito del Derecho y del funcionamiento de las instituciones propios del «método de la integración», para adoptar medidas que abarcaban desde el asilo y el control de fronteras a la lucha contra el fraude o la cooperación policial. Sin embargo, los primeros resultados no fueron plenamente satisfactorios, por lo que el Tratado de Ámsterdam (1997) introdujo dos cambios sustanciales. Por una parte, procedió a incorporar a los ámbitos propios del «método de la integración» a las materias relativas a «visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas», lo que significó que todas ellas pasaron a estar sujetas a la disciplina del Derecho y del funcionamiento de las instituciones propios de dicho método, incluyendo la jurisdicción del Tribunal y dejando de tener los Estados miembros, por tanto, plenas competencias legislativas y de ejecución sobre las mismas. No obstante, por su vinculación con la soberanía y el ius puniendi, la CPJMP aún quedó como «tercer pilar», conservando un marcado carácter de cooperación intergubernamental; además, el Tratado de Ámsterdam incorporó el tercer fundamento del ELSJ, al pasar el «acervo de Schengen» a integrarse en el marco de la UE. Por la otra, en esas políticas de «visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas», el Tratado de Ámsterdam introdujo una gran flexibilidad en el tiempo y en la intensidad en la que cada Estado miembro participara del «método de la integración» o, por el contrario, se mantuviera más apegado al «método de la cooperación intergubernamental» en la consecución del objetivo común. Así, a través de las llamadas cláusulas de «opting in/opting out», concretadas por medio de Protocolos, se permitió que Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la República de Irlanda mantuvieran los controles en las fronteras interiores, o que Dinamarca rechazara el proceso en marcha de integración de esas políticas («opting out»), sin perjuicio de que, a posteriori, estos países pudieran reconsiderar su decisión inicial y aceptar las medidas acordadas («opting in»).

LEC. 14.ª: EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA

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Con estos mimbres, el ELSJ experimentó un empuje definitivo en 1999, con ocasión de la aprobación por el Consejo Europeo celebrado en Tampere (Finlandia) de un Plan de Acción, con una vigencia de cinco años, que pretendía la consecución de cuatro objetivos, que con el transcurso del tiempo se han revelado cruciales: a) desarrollar una política común de asilo y migra ción; b) crear un auténtico espacio europeo de justicia; c) luchar contra la delincuencia trasnacional; y d) lograr una acción exterior europea más firme. Transcurrido el plazo acordado, el Consejo Europeo aprobó en 2004 una segunda «hoja de ruta», el llamado «Programa de La Haya», con su correspondiente Plan de Acción, que recogía diez prioridades a implementar en otros cinco años, a fin de reforzar y renovar el ELSJ. Tras su finalización, en diciembre de 2009, el Consejo Europeo aprobó una tercera agenda, el llamado «Programa de Estocolmo», que, con el lema «Una Europa abierta y segura que sirva y proteja al ciudadano», contiene un calendario de propuestas para el siguiente lustro que giran en torno a seis grandes prioridades políticas: 1) el fomento de la ciudadanía y los derechos fundamentales; 2) el logro de una zona única europea para la ley y la justicia; 3) la elaboración de una estrategia de seguridad interior; 4) el acceso a Europa desde fuera en un mundo globalizado; 5) el desarrollo de una Europa de la responsabilidad, la solidaridad y la colaboración en los ámbitos de la migración y el asilo; y 6) el refuerzo de la dimensión exterior de la libertad, la seguridad y la justicia. Dicho programa expira a finales de 2014 y la nueva hoja de ruta que lo sustituya deberá afrontar estos mismos retos, cuya consecución sigue en gran medida pendiente. De lo hasta aquí expuesto se desprenden las señas de identidad del ELSJ: en primer lugar, la tendencia hacia la incorporación total del ELSJ en el «método de la integración»; en segundo lugar, el reconocimiento de me canismos de flexibilidad, respetuosos de la voluntad de aquellos Estados miembros que decidan apartarse o recorrer a su ritmo el camino de la integración; y, en tercer lugar, una actualización permanente de los ámbitos de integración o cooperación. El Tratado de Lisboa ha mantenido estas notas distintivas, pero habrá que tomar en consideración el impacto que en el futuro inmediato puede desprenderse del reconocimiento de la jurisdicción del TJUE en este ámbito (art. 276 del TFUE), consecuencia de la comunitarización antes aludida, así como de la conclusión del régimen transitorio previsto en el Tratado de Lisboa [arts. 9 y 10 del título VII del Protocolo (n.º 36) sobre las disposiciones transitorias]. Igualmente, se anexó al Tratado de Lisboa una Declaración (n.º 26) relativa a la no participación de un Estado miembro en una medida relativa al ELSJ. Para la consecución del ELSJ, además de contar con el soporte del «acervo de Schengen», el TFUE ha previsto en el Título V de su tercera parte (arts. 67 a 89) un complejo marco normativo e institucional en el que

Plan de Acción de Tampere (1999)

Programas de La Haya (2004) y Estocolmo (2009)

Señas de identidad del ELSJ

Disposiciones generales y ámbitos del ELSJ

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tienen cabida un abanico de políticas, enunciadas y desarrolladas en cuatro capítulos diferentes: — Capítulo 1: control de fronteras, asilo e inmigración (arts. 77 a 80 TFUE); — Capítulo 2: cooperación judicial civil (art. 81 TFUE); — Capítulo 3: cooperación judicial penal (arts. 82 a 86 TFUE); y — Capítulo 4: cooperación policial (arts. 87 a 89 TFUE). Estas políticas comparten, a modo de pórtico común, unas disposiciones generales (arts. 67 a 76) y tres características. En primer lugar, en cuanto a sus principios rectores, han de partir del respeto a los derechos fundamentales y a la tutela judicial efectiva (art. 67 TFUE), pero teniendo como límite último la tradicional salvaguardia del orden público y la seguridad (art. 72 TFUE, en relación con el art. 26 TFUE). En segundo lugar, en lo relativo al funcionamiento de las instituciones de la UE, el diseño de órganos y la participación de instituciones nacionales, destaca: por una parte, el protagonismo del Consejo Europeo (art. 68 TFUE) y, en particular, de los Parlamentos nacionales, que salvaguardan el principio de subsidiariedad y evalúan la aplicación de las diferentes políticas que conforman el ELSJ (arts. 69 y 70 TFUE) y participan en la supervisión de agencias con competencias en el ELSJ (por ejemplo, arts. 85.1 y 88 TFUE); por otra, la posible creación de un Comité Permanente del Consejo (art. 71 TFUE), encargado de propiciar la coordinación de las autoridades nacionales en materia de seguridad interior, y cuya existencia, tras la supresión de la estructura formal de los «pilares» y la plena incorporación del ELSJ al «método de la integración» operada en virtud del Tratado de Lisboa, ha sido criticado por tratarse de una «anomalía institucional» (D. J. Liñán Nogueras). Por último, en tercer lugar, por lo que se refiere al procedimiento de adopción de decisiones, rige el procedimiento legislativo ordinario, es decir, la codecisión entre PE y Consejo, si bien en determinados ámbitos materiales es perceptible cómo, pese a la incorporación del ELSJ al «método de la integración», subsiste la impronta interestatal y de cooperación intergubernamental y la defensa de los intereses y particularidades nacionales, tan presentes en el antiguo «tercer pilar»; así, por ejemplo, sucede respecto a la adopción de medidas relativas al Derecho de familia con repercusión transfronteriza, que podrá paralizarse en caso de oposición manifiesta por parte de un Parlamento nacional (art. 81.3 TFUE), o en la cooperación judicial penal, en la que la invocación por un Estado miembro de que un proyecto de directiva afecta «a aspectos fundamentales de su sistema de justicia penal» implica la suspensión inmediata de su adopción y su subsiguiente remisión al Consejo Europeo (arts. 82.3 y 83.3 TFUE).


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2. EL ESPACIO SCHENGEN Y LA INTEGRACIÓN DEL «ACERVO DE SCHENGEN» EN EL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA En perspectiva histórica, la supresión de los controles que obstaculizaban el paso en las fronteras interiores comunes y la libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales ha sido una meta común de los países centroeuropeos, particularmente de Alemania, como demuestran los acuerdos de 1984 entre Alemania y los tres países que forman el Benelux o el Acuerdo de Sarrebruck del mismo año entre Francia y Alemania. Por eso, no resultó extraño que el 14 de junio de 1985 estos cinco países (Francia, Alemania, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo) aunaran esfuerzos, concluyendo en la pequeña localidad luxemburguesa de Schengen un tratado de supresión gradual de las fronteras interiores2, con un doble propósito: — Permitir la libre circulación —particularmente de personas—, mediante la supresión material de los controles fronterizos entre los Estados partes y el establecimiento de un único espacio físico, con unas fronteras exteriores comunes donde pasarían a efectuarse los controles. — Fortalecer a cambio la seguridad, mediante la adopción de «medidas compensatorias», que requerían la coordinación entre las autoridades policiales y judiciales, y de normas comunes respecto a visados, asilo y controles de entrada en las fronteras exteriores del recién creado «espacio Schengen». Por tanto, originalmente, el Acuerdo de Schengen fue una respuesta, en un marco de cooperación intergubernamental, a ciertas limitaciones que padecía el proceso de integración europea a través de las entonces CCEE. Pese a compartir el mismo objetivo —la libre circulación—, los entonces socios o Estados miembros de esas Comunidades (entre los que, junto a Grecia, ya se encontraban el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Dinamarca e Irlanda) discrepaban sobre su contenido y alcance, y tampoco disponían de la base jurídica para explorar modalidades alternativas de cooperación, ya que los Tratados constitutivos no preveían la posibilidad de vínculos que obligaran sólo a unos pocos y no a la totalidad de los Estados miembros, es decir, aún no contemplaban la puesta en marcha de lo que luego el Tratado de Ámsterdam bautizó con el nombre de «cooperaciones reforzadas». BOE, n.º 181, de 30 de julio de 1991, donde se publicó el texto del Acuerdo como Anexo I al Protocolo de adhesión de 25 de junio de 1991 del Reino de España a efectos de su aplicación provisional. El instrumento de ratificación del Protocolo de adhesión por parte de España se publicó en BOE, n.º 62, de 13 de marzo de 1997. 2

Acuerdo de 1984

376 Acuerdo de 1990

El «acervo de Schengen»


Cinco años después, los mismos Estados partes originarios en el Acuerdo de Schengen firmaron, el 19 de junio de 1990, el Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen (que no entró en vigor hasta el 26 de marzo de 1995)3, para desarrollar y concretar las condiciones del cruce de fronteras interiores y exteriores y las garantías de la libre circulación. Como hemos anticipado, estos dos acuerdos, los acuerdos relacionados y los actos que de los mismos derivan, constituyen el llamado «acervo de Schengen». Esta denominación engloba un conjunto de medidas que han mejorado sensiblemente la cooperación policial en la prevención e investigación de la delincuencia, en particular el tráfico ilícito de estupefacientes y armas, la «persecución en caliente» transfronteriza, la asistencia judicial penal y la ejecución de sentencias, así como la adopción de políticas comunes en materia de visados y asilo. Entre los muchos logros alcanzados destaca el SIS, una base de datos común, cuya tecnología ha sido recientemente mejorada en una segunda versión o generación, el SIS (II)4, que permite a las autoridades nacionales obtener información detallada sobre, por ejemplo, bienes robados y/o sobre personas buscadas o desaparecidas. La eficacia de la cooperación entre los Estados partes en estos acuerdos de Schengen explica por qué, en 1997, la práctica totalidad de los entonces miembros de la UE (incluida Dinamarca, pero no el Reino Unido ni Irlanda), y algunos no miembros con relaciones preferenciales, como Islandia y Noruega, se habían adherido ya al mismo5. Ese mismo año, y con 3 BOE, n.º 81, de 5 de abril de 1994, y corr. de erratas en BOE, n.º 85, de 9 de abril de 1994. 4 Reglamento 1987/2006/CE del PE y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, relativo al establecimiento, funcionamiento y utilización del Sistema de Información de Schengen de segunda generación (DO L 381, de 28 de diciembre de 2006). 5 En España, el Acuerdo de Schengen se publicó tal como quedó enmendado por el Protocolo de Adhesión de Italia, firmado el 27 de noviembre de 1990. Posteriormente, y antes de la integración del acervo de Schengen al marco de la UE, se publicarían también en el BOE: el Protocolo de Adhesión de Grecia (BOE, n.º 34, de 9 de febrero de 1993) y sus instrumentos de ratificación del Protocolo y del Acuerdo de Adhesión al Convenio de Aplicación (BOE, n.º 296, de 11 de diciembre de 1997, y corr. de erratas en BOE, n.º 38, de 13 de febrero de 1998); los instrumentos de ratificación del Protocolo de Adhesión al Acuerdo de Austria y de su instrumento de ratificación del Acuerdo de Adhesión al Convenio de aplicación (BOE, n.º 296, de 11 de diciembre de 1997), etc., así como las resoluciones de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores sobre la puesta en aplicación del Convenio de aplicación (BOE, n.º 71, de 24 de marzo de 1995; BOE, n.º 126, de 27 de mayo de 1998; BOE, n.º 152, de 26 de junio de 1998, y corr. de errores en BOE, n.º 235, de 1 de octubre de 1998; y BOE, n.º 155, de 30 de junio de 1998). Después de la integración del acervo de Schengen en el marco de la UE, su puesta en aplicación en otros Estados pasó a decidirse por el Consejo y a publicarse en el DO (por ejemplo, la Decisión 2000/777/CE, de 1 de diciembre de 2000, relativa a la puesta en aplicación del acervo de Schengen en Dinamarca, Finlandia y Suecia, así como en Islandia y Noruega, publicada en DO L 309, de 9 de diciembre de 2000).


377

efecto en 19996, tras la inclusión en el TUE de las cooperaciones reforzadas, el Tratado de Ámsterdam adjuntó al TUE y al (entonces) TCE el Protocolo (n.º 19) por el que se integra el acervo de Schengen en el marco de la UE, cuyo marco jurídico e institucional le es aplicable desde entonces. Hoy, una parte importante de los acuerdos Schengen, los acuerdos relacionados y las normas adoptadas en virtud de los mismos ha sido reemplazada por reglamentos de la Unión, entre los que destaca el Código de Fronteras Schengen (2006)7. Ese mismo Protocolo (n.º 19) por el que se integra el acervo de Schengen obligaba a que, en caso de sucesivas ampliaciones, cualquier nuevo Estado miembro de la UE aceptara y aplicara el acervo de Schengen, tal y como sucedió en 2004 (Chipre, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovenia, Eslovaquia y la República Checa), en 2007 (Bulgaria y Rumania), y en 2013 (Croacia), si bien Bulgaria, Rumania y Croacia, junto con Chipre, aun siendo miembros de pleno derecho de la Unión, por diferentes razones continúan fuera del espacio Schengen en lo relativo a la supresión efectiva de los controles en las fronteras interiores. Paralelamente, otros dos terceros países, Suiza y Liechtenstein, siguieron la senda de Islandia y Noruega, asociándose a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen, en 20048 y 20089, respectivamente. En 6 El 20 de mayo de 1999 el Consejo adoptó las siguientes decisiones: 1999/435/CE, sobre la definición del acervo de Schengen a efectos de determinar, de conformidad con las disposiciones pertinentes del TCE y del TUE, la base jurídica de cada una de las disposiciones o decisiones que constituyen dicho acervo; 1999/436/CE, por la que se determina, de conformidad con las disposiciones pertinentes del TCE y del TUE, la base jurídica de cada una de las disposiciones o decisiones que constituyen el acervo de Schengen; 1999/437/CE , relativa a determinadas normas de desarrollo del Acuerdo celebrado por el Consejo con la República de Islandia y el Reino de Noruega sobre la asociación de estos dos Estados a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen; 1999/438/CE, relativa a la Autoridad común de control creada por el art. 115 del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen; y 1999/439/CE, relativa a la celebración del Acuerdo con la República de Islandia y el Reino de Noruega sobre la asociación de estos dos Estados a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen (DO L 176, de 10 de julio de 1999). Sobre esas bases, el acervo de Schengen tal como figura en el apartado 2 del art. 1 de la decisión 1999/435 se publicó en DO L 239, de 22 de septiembre de 2000. 7 Reglamento 562/2006/CE del PE y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código de normas para el cruce de personas por las fronteras (DO L 105, de 13 de abril de 2006), modificado por los reglamentos 296/2008/CE del PE y del Consejo, de 11 de marzo de 2008 (DO L 97, de 9 de abril de 2008) y 265/2010/UE del PE y del Consejo, de 25 de marzo de 2010 (DO L 85, de 31 de marzo de 2010). 8 Decisiones 2004/849/CE y 2004/860/CE del Consejo, de 25 de octubre de 2004, relativas a la firma, en nombre de la UE y de la CE, respectivamente, y a la aplicación provisional de determinadas disposiciones del Acuerdo entre la UE, la CE y Suiza sobre la asociación de este Estado a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen (DO L 368, de 15 de diciembre de 2004, y DO L 370, de 17 de diciembre de 2004, respectivamente). 9 Decisiones 2008/261/CE, y 2008/262/CE del Consejo relativas a la firma, en nombre de la CE y de la UE, respectivamente, y a la aplicación provisional de determinadas disposiciones del Protocolo entre la UE, la CE, Suiza y Liechtenstein sobre la adhesión de Liechtenstein

Protocolo n.º 19 por el que se integra el acervo de Schengen en el marco de la UE

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Regímenes especiales: Protocolos n.º 20 a 22


febrero de 2014 Suiza acordó tras un referéndum popular limitar la libre circulación de personas, por lo que la UE está a la espera de verificar como se procede a la aplicación de esta medida para determinar las consecuencias que pudiera tener en relación con su condición de Estado parte en el sistema Schengen. Por último, pero no menos importante, debe recordarse que el Tratado de Ámsterdam habilitó el régimen de cooperación «a la carta» del que todavía disfrutan tanto el Reino Unido como Irlanda [Protocolos (n.º 20 y 21), anexos al TFUE, sobre la aplicación de determinados aspectos del artículo 26 TFUE al Reino Unido y a Irlanda (controles en fronteras) y sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del ELSJ, respectivamente], así como Dinamarca [Protocolo (n.º 22) anexo al TFUE]. Ese régimen especial previsto en los Protocolos permite a dichos Estados miembros tanto mantener los controles en sus fronteras, como solicitar su inclusión en algunas o todas las medidas del acervo de Schengen. En conclusión, en una sociedad internacional globalizada, que busca conciliar objetivos económicos, como la libre circulación, con la preocupación por la seguridad y la lucha contra el terrorismo, la delincuencia y la inmigración ilegal, el marco normativo e institucional creado con base en los acuerdos de Schengen es la base sobre la que se está erigiendo un modelo de construcción europea, el de la «Europa fortaleza», pleno de contrastes. El aumento de la presión migratoria y las emergencias humanitarias que periódicamente sufren países como Italia o España en su condición de fronteras exteriores de la UE han provocado una ruptura de la confianza y la solidaridad entre los diferentes Estados miembros que ha llevado a cuestionar la viabilidad real del espacio europeo sin fronteras interiores. 3. POLÍTICAS SOBRE CONTROLES EN LAS FRONTERAS, ASILO E INMIGRACIÓN

Política común de fronteras

Entrando en el análisis sustantivo del ELSJ, el capítulo 1 del título V del TFUE compone un triángulo de políticas comunes, regido por el principio de solidaridad y responsabilidad compartida, incluido el aspecto financiero (art. 80 TFUE), cuyos tres vértices son los controles de fronteras, el asilo y la inmigración. La política común de fronteras pretende garantizar la ausencia total de controles dentro del territorio de la UE, así como una eficaz gestión de los controles en las fronteras exteriores. Con tal fin, está previsto adoptar al Acuerdo entre la UE, la CE y Suiza sobre la asociación de Suiza a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen (DO L 83, de 26 de marzo de 2008).


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medidas sobre visados y residencia de corta duración, y el acceso y las condiciones de libre circulación de los nacionales de terceros países (art. 77 TFUE), sin perjuicio de la competencia de los Estados miembros para negociar o celebrar acuerdos con terceros países (Protocolo sobre las relaciones exteriores de los Estados miembros con respecto al cruce de fronteras exteriores) y de la conocida posición del Reino Unido y de Irlanda sobre los controles en fronteras. En la práctica, el desarrollo de esta política se ha plasmado ya en un importante conjunto legislativo, como el mencionado Código de Fronteras Schengen, aplicable desde 2006 aunque reformado en 2013, o el más reciente Código de Visados de la UE10, en vigor desde abril de 2010, que ha compilado en un único texto las disposiciones hasta ahora existentes en la materia, lo que facilitará la armonización de las prácticas administrativas en el espacio Schengen. La gestión del control de las fronteras exteriores descansa en el SIS (II) y, además, desde 2004, en la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores (Frontex)11, encargada, como las restantes agencias de la Unión, de realizar un trabajo técnico, y dotada para ello de personalidad jurídica propia. La labor de Frontex, que tiene su sede central en Varsovia, está resultando vital para la aplicación efectiva de las normas del DUE antes citadas, así como para abordar problemas concretos como los relativos a la formación del personal encargado de efectuar los controles fronterizos, el apoyo en la organización de las operaciones conjuntas de retorno de inmigrantes, o la creación de una red permanente de patrullas costeras para el control de la inmigración ilegal en las fronteras marítimas meridionales de la UE. La segunda política común, la de asilo, comprende tanto el asilo propiamente dicho conforme al DI como el refugio, tal como se define en la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, y su Protocolo de 196712, y, además, engloba otras dos categorías, la protección subsidiaria y la protección temporal de desplazados. En el ámbito de la política común de asilo existe un importante acervo de la Unión, sobre todo relativo a cuestiones de procedimiento tales como los requisitos mínimos para la recepción de la solicitud de asilo o para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado (por ejemplo, Directivas 2003/9 y 2005/85)13, los 10 Reglamento 810/2009/CE del PE y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se establece un Código comunitario sobre visados (DO L 243, de 15 de septiembre de 2009). 11 Reglamento 2007/2004/CE del Consejo, de 26 de octubre de 2004, por el que se crea una Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la UE (DO L 349, de 25 de noviembre de 2004). 12 BOE, n.º 252, de 21 de octubre de 1978. 13 Directiva del Consejo 2003/9 de 27 de enero de 2003, por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros (DO L 31, de

Política común de asilo

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criterios para la determinación del Estado miembro responsable del examen de dicha solicitud (por ejemplo, Convenio de Dublín de 1990 o Reglamentos 343/2003 y 1560/2003)14, pero también las normas mínimas para el reconocimiento como refugiado (Directiva 2004/83)15, la concesión de la protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas (Directiva 2001/55)16 o la reagrupación familiar (Directiva 2003/86)17. Consolidada la tesis de que el asilo y la protección subsidiaria, en principio, sólo son aplicables a nacionales de terceros Estados o a los apátridas [Protocolo (n.º 24) sobre asilo a nacionales de los Estados miembros de la UE], y conscientes de las dificultades para diferenciar el asilo de la migración por causas económicas, como reconoce el Pacto europeo sobre inmigración y asilo, de 2008, la UE se encuentra preparada para pasar a una segunda fase, de adopción de normas materiales que acompañen a las procesales, y, en concreto, para aprobar la creación de un sistema común para las solicitudes de asilo y de un estatuto uniforme y válido en todo el territorio de la UE (A. Olesti Rayo). Ese sistema debería ser capaz de responder a los nuevos retos que plantea el viejo fenómeno del desplazamiento forzoso de personas, como por ejemplo la protección de mujeres, niños, discapacitados y homosexuales, para lo cual bien pudiera tomar como referente la reciente Ley española 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria18. 6 de febrero de 2003) y Directiva 2005/85/CE del Consejo, de 1 de diciembre de 2005, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado (DO L 326, de 13 de diciembre de 2005). 14 Convenio relativo a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas, firmado en Dublín el 15 de junio de 1990 (DO C 254, de 19 de agosto de 1997) y Reglamento 343/2003/ CE del Consejo, de 18 de febrero de 2003, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país (DO L 50, de 25 de febrero de 2003), así como Reglamento 1560/2003/CE de la Comisión, de 2 de septiembre de 2003, por el que se establecen las disposiciones de su aplicación (DO L 222, de 5 de septiembre de 2003). 15 Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida (DO L 304, de 30 de septiembre de 2004). 16 Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida (DO L 212, de 7 de agosto de 2001). 17 Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar (DO L 251, de 3 de octubre de 2003). 18 BOE, n.º 263, de 31 de octubre de 2009.


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El tercer vértice del triángulo, la política común de inmigración, persigue una doble finalidad: de una parte, garantizar una gestión eficaz de los flujos migratorios y un trato equitativo a los extranjeros (no nacionales de un Estado miembro) residentes legales en el territorio de la UE; de otra, reforzar la prevención y lucha contra la inmigración ilegal y la trata de personas. Para ello, como en las otras dos políticas, la UE cuenta ya con un importante corpus normativo (para facilitar la integración, regular la admisión en sectores profesionales concretos, luchar contra la inmigración ilegal, etc.)19, si bien la ambiciosa declaración de intenciones no ha venido acompañada de nuevas competencias o instrumentos para su consecución. Por el contrario, parece que el Tratado de Lisboa prorrogase el statu quo, en la medida en que sigue correspondiendo a cada Estado miembro la fijación de los contingentes de trabajadores no nacionales de un Estado miembro (art. 79.5 TFUE), de la misma manera que la UE es competente, junto a los Estados miembros, para seguir celebrando acuerdos de readmisión de los inmigrantes ilegales con terceros Estados, en línea de los concluidos, por ejemplo, con Albania o con la Federación de Rusia20. Así las cosas, la única novedad positiva estriba en que, junto a las medidas preventivas y represivas de los flujos migratorios, por primera vez está prevista la posibilidad de que la UE ponga en marcha medidas de integración de los nacionales de terceros países, siempre y cuando se trate de residentes legales (art. 79.4 TFUE). 19 La Comisión retiró en 2006 la propuesta de directiva relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros Estados por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades económicas por cuenta propia presentada en 2001 [COM (2001) 386 final de 11 de julio de 2001). Existen, no obstante, directivas específicas dirigidas, por ejemplo, a facilitar la integración [como la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (DO L 16, de 23 de enero de 2004)], que regulan la admisión en sectores profesionales concretos [por ejemplo, Directiva 2004/114/CE del Consejo, de 13 de diciembre de 2004, relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado (DO L 375, de 23 de diciembre de 2004) o la Directiva 2005/71/CE del Consejo, de 12 de octubre de 2005, relativa a un procedimiento específico de admisión de nacionales de terceros países a efectos de investigación científica (DO L 289, de 3 de noviembre de 2005)] o que tratan de luchar contra la inmigración irregular [por ejemplo, la Directiva 2001/40/CE del Consejo, de 28 de mayo de 2001, relativa al reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países (DO L 149, de 2 de junio de 2001) o la Directiva 2002/90/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2002, destinada a definir la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares, complementada con la Decisión marco 2002/946/JAI, del mismo día, de 28 de noviembre de 2002, destinada a reforzar el marco penal para la represión de la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares (DO L 328, de 5 de diciembre de 2002)]. 20 Decisión del Consejo 2005/371, de 3 de marzo de 2005, relativa a la firma del Acuerdo entre la CE y Albania sobre la readmisión de residentes ilegales (DO L 124, de 17 de mayo de 2005); y Decisión del Consejo 2007/341, de 19 de abril de 2007, relativa a la celebración del Acuerdo entre la CE y la Federación Rusa sobre readmisión (DO L 129, de 17 de mayo de 2007).

Política común de inmigración

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4. LA COOPERACIÓN JUDICIAL EN MATERIAS CIVIL Y PENAL

Principio de reconocimiento mutuo

Cooperación judicial civil

La realización de las libertades básicas del mercado interior (libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales) ha traído aparejada consigo la necesidad de reforzar la cooperación entre los sistemas judiciales nacionales de los Estados miembros para lograr un espacio único, con vistas tanto al acceso a la justicia como a la coordinación y cooperación entre autoridades judiciales, incluso mediante el reconocimiento de resoluciones judiciales y la aproximación de legislaciones. El instrumento clave, la piedra angular para crear una Europa de la ley y la justicia, ha sido y es el principio de reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales y extrajudiciales (arts. 67.2 y 3 y 81.1 y 82.1 TFUE). En materia civil, en virtud de dicho principio, que responde a una lógica de integración ajena por completo al principio clásico de Derecho privado del exequatur, se ha aprobado un conjunto muy amplio de reglamentos en materia civil y mercantil. Junto a cuestiones típicas, como la notificación y traslado de documentos judiciales y extrajudiciales y la obtención de pruebas21, estos reglamentos conciernen a otros aspectos más novedosos: por una parte, a la remoción de las trabas para el buen funcionamiento de los procedimientos civiles más comunes, por ejemplo, los de insolvencia; y, por otra, al reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales extranjeras en cuestiones tales como las cuestiones matrimoniales o las de responsabilidad parental22 (incluso para establecer una coope21 Por ejemplo, reglamento 44/2001/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 2000, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (DO L 12, de 16 de enero de 2001); Reglamento 1206/2001/CE del Consejo, de 28 de mayo de 2001, relativo a la cooperación entre los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros en el ámbito de la obtención de pruebas en materia civil o mercantil (DO L 174, de 27 de junio de 2001); Reglamento 805/2004/CE del PE y del Consejo, de 21 de abril de 2004, por el que se establece un título ejecutivo europeo para créditos no impugnados (DO L 143, de 30 de abril de 2004); Reglamento 1896/2006/CE del PE y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, por el que se establece un proceso monitorio europeo (DO L 399, de 30 de diciembre de 2006); Reglamento 1393/2007/CE del PE y del Consejo, de 13 de noviembre de 2007, relativo a la notificación y al traslado en los Estados miembros de documentos judiciales y extrajudiciales en materia civil o mercantil (notificación y traslado de documentos ) y por el que se deroga el Reglamento 1348/2000/CE del Consejo (DO L 324, de 10 de diciembre de 2007); Reglamento 861/2007/CE del PE y del Consejo, de 11 de julio de 2007, por el que se establece un proceso europeo de escasa cuantía (DO L 199, de 31 de julio de 2007); etc. 22 Reglamento 2201/2003/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2003, relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental, por el que se deroga el Reglamento 1347/2000/CE (DO L 338, de 23 de diciembre de 2003); Reglamento 4/2009/CE del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento y la ejecución de las resoluciones y la cooperación en materia de obligaciones de alimentos (DO L 7, de 10 de enero de 2009);


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ración reforzada en el ámbito de la ley aplicable al divorcio y a la separación judicial23). Y, todo esto, sin que el elevado ritmo de producción normativa que tanto ha favorecido la cooperación judicial civil haya implicado una unificación material del Derecho sustantivo previsto en los ordenamientos internos, sino tan sólo la armonización, en términos de compatibilidad, del foro jurisdiccional y de la ley aplicable, como ponen de manifiesto los denominados «reglamentos Roma I y II» sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales y extracontractuales24. Por lo que respecta a la cooperación judicial penal, que tradicionalmente ha suscitado mayores recelos por afectar al «núcleo duro» de la soberanía de los Estados, se basa también en el principio de reconocimiento mutuo, principio que ha permitido la armonización de legislaciones y el establecimiento de normas mínimas en materias tan sensibles como la admisibilidad mutua de pruebas, los derechos durante el proceso o la protección de las víctimas (art. 82.2 TFUE) y que se ha traducido en la aprobación de un conjunto de Directivas sobre el derecho de interpretación y traducción en los procesos penales, el derecho a la información en estos mismos procesos, el derecho a la asistencia letrada o la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y la protección de las víctimas. Expresión máxima de la eficacia del reconocimiento mutuo y la libre circulación de las resoluciones judiciales penales es la Decisión Marco 2002/584/JAI del Consejo relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros (o «euroorden»), de 13 de junio de 200225, que permite que, Reglamento 664/2009/CE del Consejo, de 7 de julio de 2009, por el que se establece un procedimiento para la negociación y la celebración de acuerdos entre Estados miembros y terceros países sobre la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial, de responsabilidad parental y de obligaciones de alimentos, y sobre la ley aplicable en materia de obligaciones de alimentos (DO L 200, de 31 de julio de 2009); etc. 23 Reglamento 1259/2010/UE del Consejo, de 20 de diciembre de 2010 (DO L 343, de 29 de diciembre de 2010). 24 Reglamento 593/2008/CE del PE y del Consejo, de 17 de junio de 2008, sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales (DO L 177, de 4 de julio de 2008) y Reglamento 864/2007/CE del PE y del Consejo, de 11 de julio de 2007, relativo a la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales (DO L 199, de 31 de julio de 2007), respectivamente. 25 DO L 190, de 18 de julio de 2002. Otras decisiones marco relevantes son, por ejemplo: decisión marco 2008/675/JAI del Consejo, de 24 de julio de 2008, relativa a la consideración de las resoluciones condenatorias entre los Estados miembros de la UE con motivo de un nuevo proceso penal (DO L 220, de 15 de agosto de 2008); decisión marco 2008/909/JAI del Consejo, de 27 de noviembre de 2008, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias en materia penal por las que se imponen penas u otras medidas privativas de libertad a efectos de su ejecución en la UE (DO L 327, de 5 de diciembre de 2008); Decisión Marco 2008/947/JAI del Consejo, de 27 de noviembre de 2008, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias y resoluciones de libertad vigilada con miras a la vigilancia de las medidas de libertad vigilada y las penas sustitutivas (DO L 337, de 16 de diciembre de 2008); Decisión Marco 2008/978/JAI del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, relativa al exhorto europeo de obtención de pruebas para recabar objetos, documentos y datos destinados a procedimientos en materia penal (DO L 350, de

Cooperación judicial penal

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¿Hacia un Derecho penal y procesalpenal europeo?

Rejue y Eurojust


en sus relaciones mutuas, los Estados miembros de la UE sustituyan la extradición por un dispositivo que simplifica y acelera la detención y posterior entrega, a efectos de su enjuiciamiento o del cumplimiento de condena, de las personas reclamadas. Para ello se han suprimido los requisitos de doble incriminación, reciprocidad y prohibición de entrega de los propios nacionales y se ha judicializado la decisión sobre la entrega, eliminando la discrecionalidad política, pero velando para que estos cambios no se traduzcan en una merma de los derechos y garantías de las personas reclamadas. En este contexto, el ritmo de la creación de un Derecho penal europeo, producto en gran medida de la armonización de legislaciones y de la adopción de normas mínimas relativas a la definición de delitos y penas especialmente graves y de dimensión transfronteriza, caso del terrorismo, la trata de personas y la explotación sexual, el tráfico ilícito de drogas y armas, el blanqueo de capitales y la falsificación de medios de pago, la corrupción, la delincuencia informática y la delincuencia organizada (art. 83.1 TFUE)26, dependerá de la frecuencia con la que se utilice el llamado «freno de emergencia», al que nos referimos en la Lección 8.ª. Como estudiamos entonces, este mecanismo permite a cualquier Estado miembro que considere que un proyecto de directiva «afecta a aspectos fundamentales de su sistema de justicia penal» a suspender el procedimiento legislativo, remitiendo el asunto al Consejo Europeo. En caso de que no sea posible lograr el consenso necesario, la oposición de dicho Estado no impedirá sin embargo que los países que quieran puedan recurrir a la cooperación reforzada (arts. 82.3 y 83.3 TFUE). En la cooperación judicial en materias civil y penal hay que resaltar la labor de la Red Judicial Europea (Rejue)27, que desde 2001 ha resultado ser el instrumento fundamental en la cooperación judicial y en la aplicación de la legislación de la Unión, merced al trabajo desarrollado por los puntos de contacto y los magistrados de enlace, encargados de facilitar la comunicación directa y fluida entre las autoridades judiciales. Junto a la Rejue, el 30 de diciembre de 2008); decisión marco 2009/829/JAI del Consejo, de 23 de octubre de 2009, relativa a la aplicación, entre Estados miembros de la UE, del principio de reconocimiento mutuo a las resoluciones sobre medidas de vigilancia como sustitución de la prisión provisional (DO L 294, de 11 de noviembre de 2009); etc. 26 Decisión Marco 2002/475/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, sobre la lucha contra el terrorismo (DO L 164, de 22 de junio de 2002); decisión Marco 2008/841/JAI del Consejo, de 24 de octubre de 2008, relativa a la lucha contra la delincuencia organizada (DO L 300, de 11 de noviembre de 2008); decisión marco 2008/913/JAI del Consejo, de 28 de noviembre de 2008, relativa a la lucha contra determinadas formas y manifestaciones de racismo y xenofobia mediante el Derecho penal (DO L 328, de 6 de diciembre de 2008); etc. 27 Decisión 2001/470/CE del Consejo, de 28 de mayo de 2001, por la que se crea una Red Judicial Europea en materia civil y mercantil (DO L 174, de 27 de junio de 2001), modificada posteriormente, por ejemplo, por la Decisión 568/2009/CE del PE y del Consejo, de 18 de junio de 2009 (DO L 168, de 30 de junio de 2009).


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segundo mecanismo clave en el acceso y la consecución de la justicia penal en la UE es la Unidad Europea de Cooperación Judicial (Eurojust). Creada como agencia europea en 200228 y reforzada en 200829, procura mejorar la coordinación de las investigaciones y actuaciones judiciales relacionadas con formas graves de delincuencia organizada transfronteriza o perseguible según criterios comunes (art. 85 TFUE). Su composición —un funcionario nacional por cada Estado miembro, ya sea fiscal, juez o funcionario de policía— le ha permitido proporcionar apoyo logístico en la resolución de problemas judiciales de tipo práctico, además de poder asumir nuevas competencias relativas al inicio de diligencias de investigación penal o a la propuesta de incoación de procedimientos penales por las autoridades nacionales competentes (art. 85 TFUE). Junto al PE, los Parlamentos nacionales participan en la supervisión de Eurojust (art. 85.1 TFUE). Precisamente a partir de Eurojust, y con la labor que desde 1999 desarrolla otra agencia, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF en sus siglas en francés)30, se ha previsto, dotándola por fin de base jurídica, la creación de una Fiscalía Europea, con competencias para descubrir a los autores y cómplices de infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión, incoar los correspondientes procedimientos penales, solicitar la apertura de juicio contra ellos, y, en su caso, ejercer la acción penal relativa a dichas infracciones ante los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros. Todo ello sin perjuicio de que, simultáneamente o con posterioridad, pueda ampliar sus poderes para afrontar, en términos más generales, la lucha contra la delincuencia grave con dimensión transfronteriza (art. 86 TFUE). El tratamiento dado a la futura Fiscalía Europea, culmen del ELSJ, confirma la idea de que los avances en el ámbito procesal deben anteceder a los sustantivos para desembocar en la creación de un verdadero Derecho penal europeo. 5. LA COOPERACIÓN POLICIAL Como hemos anticipado, la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales, de un lado, y, de otro, la seguridad, se configuran Decisión 2002/187/JAI del Consejo, de 28 de febrero de 2002, por la que se crea Eurojust para reforzar la lucha contra las formas graves de delincuencia (DO L 63, de 6 de marzo de 2002), modificada por la Decisión 2003/659/JAI del Consejo, de 18 de junio de 2003 (DO L 245, de 29 de septiembre de 2003), y reglamento interno de Eurojust (DO C 286, de 22 de noviembre de 2002). 29 Decisión 2009/426/JAI del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, por la que se refuerza Eurojust y se modifica la Decisión 2002/187/JAI (DO L 138, de 6 de junio de 2009). 30 Decisión de la Comisión, de 28 de abril de 1999, por la que se crea la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (DO L 136, de 31 de mayo de 1999). 28

Fiscalía Europea

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Perspectiva legislativa

Perspectiva operativa: Europol y CEPOL


como el anverso y el reverso de una misma moneda. Por eso, no es de extrañar que la UE haya incrementado progresivamente los instrumentos legislativos y los medios operativos de cooperación entre las autoridades nacionales en la prevención y lucha contra la delincuencia. Desde el punto de vista legislativo, el fortalecimiento de esta modalidad de cooperación, de la que están excluidas por decisión propia tanto el Reino Unido como Irlanda, ha supuesto la adopción de medidas para agilizar el conocimiento y acceso a la información por parte de los servicios de policía, aduanas y demás fuerzas dedicadas a prevenir y detectar la comisión de infracciones penales en los Estados miembros, además de la potenciación del intercambio de personal y la creación de equipos conjuntos de investigación (art. 87 TFUE). Desde el punto de vista operativo, la cooperación policial se ha encauzado, en paralelo a lo sucedido en la cooperación judicial, mediante agencias europeas, entre las que destacan la Oficina Europea de Policía (Europol) y la Escuela Europea de Policía (conocida como CEPOL, por su acrónimo en francés). Creada en 1995, y reconvertida en agencia europea en 200931, Europol tiene como misión ayudar a las instancias nacionales competentes a que cooperen eficazmente para prevenir y combatir la delincuencia internacional organizada, lo que incluye un elenco delictivo cada vez más extenso que va desde el trafico de drogas a la inmigración, pasando por el terrorismo, o cualquiera otra forma de delincuencia que lesione un interés común objeto de una política de la Unión (art. 88 TFUE). Sus miembros —representantes nacionales de todos los sectores relacionados con la justicia— han venido encargándose de la recogida, análisis e intercambio de información, si bien está prevista la posibilidad de que intensifiquen su labor en la coordinación y ejecución de investigaciones y operaciones conjuntas llevadas a cabo por las autoridades nacionales, que son las únicas competentes para la aplicación de medidas coercitivas. Todo ello sin perjuicio de que, previa autorización, se arbitren soluciones para permitir que los cuerpos de seguridad de un Estado miembro puedan actuar en el territorio de otro, lo que de hecho ya sucede en aplicación de acuerdos bilaterales sobre persecución transfronteriza, como los concluidos entre España y Francia o España y Portugal32. 31 Convenio basado en el (entonces) artículo K.3 TUE, por el que se crea una Oficina Europea de Policía (Convenio Europol) (DO C 316, de 27 de noviembre de 1995), modificado posteriormente y sustituido después por la Decisión 2009/371/JAI del Consejo, de 6 de abril de 2009, por la que se crea la Oficina Europea de Policía (DO L 121, de 15 de mayo de 2009). 32 En el momento de la firma del Acuerdo de adhesión de España al Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, España, por un lado, y, por otro, Francia y Portugal definieron mediante declaraciones unilaterales, previo acuerdo relativo a los arts. 2 y 3 del Acuer-


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Por lo que respecta a la Escuela Europea de Policía, se constituyó como agencia europea en 200533 y desde entonces funciona como un foro de encuentro de funcionarios policiales de rango superior, encargados de fomentar la cooperación transfronteriza en la lucha contra la delincuencia y el mantenimiento de la seguridad y el orden públicos. Se ocupa también de organizar en los centros nacionales de los Estados miembros actividades formativas de puesta al día y modernización de los diferentes cuerpos policiales. Desde el punto de vista institucional, al igual que en el resto del ELSJ —salvaguarda del principio la subsidiariedad, evaluación de la aplicación de las diferentes políticas que conforman el ELSJ y, junto al PE, participación en la supervisión de Eurojust—, en la cooperación policial destaca el papel sobresaliente que desempeñan los Parlamentos nacionales en el control de las actividades de Europol (art. 88 TFUE). Finalmente, es necesario apuntar que existe un cierto temor a que los progresos en la cooperación policial pudieran haber alcanzado su techo. Así al menos se deduce del Informe al Consejo Europeo «Proyecto Europa 2030. Retos y Oportunidades» elaborado por el «Grupo de Reflexión sobre el futuro de la UE en 2030», que constata que las reticencias de los Estados miembros a poner en común la información y coordinar las políticas de orden público constituye un serio problema, al contrariar las aspiraciones de la ciudadanía europea e impedir que la UE lleve a cabo una política de seguridad interior y exterior efectiva. Pese a estos temores, recientemente se han producido dos avances significativos en la buena dirección. Por una parte, la incorporación en 2007 del Tratado de Prüm (conocido como Schengen III)34 al acervo de la UE. Este acuerdo internacional, expresión también de la vigencia de la filosofía de las cooperaciones reforzadas en el do de adhesión —por ejemplo, acuerdo hispano-francés, hecho también en Bonn el 25 de junio de 1991 (BOE n.º 83, de 7 de abril de 1995)— y sobre la base del art. 41 de ese Convenio, las modalidades del ejercicio de la persecución sobre sus territorios. Posteriormente, entre otros, se celebraron el Convenio de Cooperación Transfronteriza en materia Policial y Aduanera entre el Reino de España y la República Francesa, hecho ad referendum en Blois el 7 de julio de 1998 (BOE, n.º 224, de 18 de septiembre de 2003), el Acuerdo entre el Reino de España y la República Portuguesa sobre persecución transfronteriza, hecho ad referendum en Albufeira el 30 de noviembre de 1998 (BOE, n.º 42, de 18 de febrero de 2000) o Acuerdo entre el Reino de España y la República Portuguesa sobre cooperación transfonteriza en materia policial y aduanera, hecho ad referendum en Évora el 19 de noviembre de 2005 (BOE, n.º 67, de 18 de marzo de 2008). 33 Decisión 2005/681/JAI del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, por la que se crea la Escuela Europea de Policía y por la que se deroga la Decisión 2000/820/JAI (DO L 256, de 1 de octubre de 2005). 34 Tratado relativo a la profundización de la cooperación transfronteriza, en particular en materia de lucha contra el terrorismo, la delincuencia transfronteriza y la migración ilegal, suscrito por Alemania, Austria, Bélgica, España, Francia, Luxemburgo y Países Bajos el 27 de mayo de 2005 (BOE, n.º 307, de 25 de diciembre de 2006).

Perspectiva institucional: la participación de los Parlamentos nacionales

Retos y progresos recientes

Tratado de Prüm

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El Servicio Secreto Europeo


ámbito de la cooperación policial dentro del ELSJ, fue concluido originariamente en 2005 por un grupo de Estados miembros de la UE con la finalidad de fortalecer la cooperación policial transfronteriza mediante el intercambio de información sobre ADN, huellas dactilares y matrículas de vehículos en virtud del «principio de disponibilidad», que permite que un agente policial que necesite información pueda pedirla y obtenerla de los servicios policiales de otro Estado miembro, que la pondrá a su disposición inmediatamente y sin obstáculos. Por la otra, el reforzamiento de la interacción entre el ELSJ y la acción exterior de la UE, tras la decisión de la Alta Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Catherine Asthon, de potenciar la creación de un Servicio Secreto Europeo, resultante de la fusión del Centro de Situación Común del Consejo (red de agentes de diferentes servicios secretos que reúne información clasificada), de su Capacidad de Guardia Permanente (encargada de filtrar los informes provenientes de las misiones policiales y militares de la UE en el exterior) y del Gabinete de Crisis de la Comisión (encargado del seguimiento de los conflictos armados que hay en todo el mundo). La cooperación en materia de información clasificada es imprescindible en la lucha contra el terrorismo y en la puesta en marcha del nuevo SEAE. BIBLIOGRAFÍA ESPECÍFICA Arenas Hidalgo, N.: El sistema de protección temporal de desplazados en la Europa comunitaria, Universidad de Huelva, Huelva, 2005. Bouza Vidal, N., y Font i Segura, A.: «La cooperación judicial civil», en Derecho de la Unión Europea, Bases de conocimiento jurídico, Iustel, 2009 (http://www.iustel.com). Carrera Hernández, F. J.: La cooperación policial en la Unión Europea: Acervo Schengen y Europol, Madrid, 2003. Carrera, S., y Geyer, F.: «El Tratado de Lisboa y un Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia: excepcionalismo y fragmentación en la Unión Europea», Revista de Derecho Comunitario Europeo, n.º 29, 2008, pp. 133-162. De Miguel Zaragoza, J.: «El espacio judicial comunitario», en G. C. Rodríguez Iglesias y D. J. Liñán Nogueras (dirs.), El Derecho Comunitario Europeo y su aplicación judicial, CGPJ-Universidad de Granada-Civitas, Madrid, 1993, pp. 1029-1046. Del Valle Gálvez, A.: «Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia y Tratado de Lisboa», en J. Martín y Pérez de los Nanclares (coord.), El Tratado de Lisboa. La salida a la crisis constitucional, AEPDIRI-Iustel, 2008, pp. 417-433. Díaz Barrado, C. M.: «El espacio europeo de libertad, seguridad y justicia en el Tratado de Lisboa», en C. R. Fernández Liesa, C. M. Díaz Barrado (dirs.), M. A. Alcoceba Gallego y A. Manero Salvador (coords.), El Tratado de Lisboa. Análisis y perspectivas, Dykinson, 2008, pp. 81 a 96. Escobar Hernández, C.: «El régimen de visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas», en Derecho de la Unión Europea, Bases de conocimiento jurídico, Iustel, 2002 (http://www.iustel.com). Fernández Arribas, G.: Asilo y refugio en la Unión Europea, Comares, Granada, 2007. Fernández Sánchez, P. A.: Derecho comunitario de la inmigración, Atelier, Barcelona, 2006.


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PÁGINA WEB Página de justicia, libertad y seguridad en el portal oficial de la UE: http://europa.eu/pol/ justice/index_es.htm.

LECCIÓN 15.ª

LA ACCIÓN EXTERIOR DE LA UNIÓN EUROPEA1 1. LA ACCIÓN EXTERIOR. PRINCIPIOS, NATURALEZA DE LAS COMPETENCIAS E INSTRUMENTOS Desde sus primeras realizaciones, el proceso de integración europea presentó una dimensión exterior, a la que se conoce en términos genéricos como la «acción exterior» o las «relaciones exteriores» de la UE (antes de las CCEE) y que es un ámbito material de gran complejidad y que no suscita mucha atención pública. En primer lugar, ni para los Estados miembros ni para los ciudadanos europeos la acción exterior de la Unión ha sido o es una prioridad; los indicadores que la opinión pública emplea para valorar el éxito o el fracaso de la UE no tienen tanto que ver con los resultados obtenidos en este ámbito, como con la cotización del euro o el control de la inmigración ilegal. En segundo lugar, y sobre todo, comprende un espectro de cuestiones jurídicas y políticas muy amplio y variado (esencialmente la naturaleza de las competencias exteriores y la diversidad de manifestaciones de la acción exterior), de difícil sistematización, lo que dificulta su comprensión y análisis. De hecho, el TUE reúne en el título V (arts. 21 a 46) las disposiciones generales relativas a la acción exterior y, con más detalle, las disposiciones específicas sobre la PESC, incluyendo la PCSD. Por otra parte, además de los aspectos exteriores de las acciones y políticas internas, el TFUE dedica a la acción exterior la quinta parte (arts. 205 a 222), subdividida a su vez en seis títulos, que contienen, respectivamente, además de una disposición general, la PCC, la cooperación con terceros países y la ayuda humanitaria, las medidas restrictivas, los acuerdos internacionales, las relaciones con otras Organizaciones Internacionales y terceros países y la cláusula de solidaridad. Precisamente, una de las novedades más importantes introducidas en virtud del Tratado de Lisboa es la supresión formal de la estructura de 1

Lección elaborada por la Dra. Magdalena M.ª Martín Martínez. [391]

No parece ser una prioridad

Complejidad del contenido: PESC (y PCSD), acción exterior en otros ámbitos y aspectos externos de las acciones y políticas internas

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Permanencia de la singularidad de la PESC con el Tratado de Lisboa


pilares y la unificación de todas las políticas de la Unión, lo que, teóricamente, debería haber conducido a la unidad real de la acción exterior. Sin embargo, la división aludida entre la PESC, por una parte, y, por otra, el resto de la acción exterior, es la mejor demostración de que la unificación ha sido más teórica que efectiva, puesto que el sistema de «pilares» se mantiene, al menos parcialmente, de forma soterrada o encubierta, en el ámbito de la acción exterior. Hay suficientes elementos de continuidad, incluso, como para sostener que la PESC sigue erigiéndose sobre un «pilar» de cooperación intergubernamental «camuflado». Como veremos, y en parte se ha anticipado en Lecciones anteriores, las particularidades de la PESC, en comparación con el resto de la acción exterior, no son puramente procedimentales, sino de sometimiento a unas reglas diferenciadas que afectan a aspectos sustantivos tales como el funcionamiento de las instituciones, la tipología de actos jurídicos y, especialmente, el control jurisdiccional, ya que el Tribunal carece de competencia para pronunciarse sobre decisiones relativas a esta materia, salvo aquellas que entrañen medidas restrictivas o sanciones a personas físicas o jurídicas, por ejemplo en el marco de la lucha antiterrorista [arts. 24.1(2) TUE y 275 TFUE]. Con todo, tras la revisión llevada a cabo con base en el Tratado de Lisboa, el «consenso permisivo» o actitud a caballo entre la benevolencia y la indiferencia con que tradicionalmente se acometía la regulación de la acción exterior parece haber tocado a su fin. Ahora, una única Organización, la UE, dotada de personalidad jurídica internacional, ha sustituido y sucedido a la CE; se trata de un sujeto de DI singular, de una Organización de integración que escapa de las clasificaciones al uso, en la que, tras la supresión formal del sistema de pilares, la acción exterior, aun manteniendo un funcionamiento diferenciado para la PESC, se entiende como una unidad basada en unos valores y principios y cuyo desarrollo exige un repertorio cada vez más amplio de competencias e instrumentos a fin de que la UE adquiera visibilidad y logre, por fin, ser un actor relevante en la sociedad internacional. 1.1. Los valores y principios de la acción exterior de la Unión

Arts. 3.5 y 21 TUE

Donde se ha producido un avance significativo es en la proclamación de los valores y principios rectores de la acción exterior y en su articulación con el DI. La atribución de personalidad jurídica a la UE expresa y formalmente en virtud del Tratado de Lisboa (art. 47 TUE) clarifica que la Unión posee una subjetividad internacional distinta de la de sus Estados miembros y que, como éstos, está sujeta al DI. De este modo, en sus relaciones con el resto del mundo, la UE declara su compromiso con los va-

LEC. 15.ª: LA ACCIÓN EXTERIOR DE LA UNIÓN EUROPEA

393

lores que asume como propios en el artículo 2 TUE, tal como estudiamos en la Lección 3.ª, y su decisión de contribuir: a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza [...] así como al estricto respeto y al desarrollo del DI, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas (art. 3.5 TUE).

Y, como se precisa en las disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión, la acción de la Unión en la escena internacional se basará en los principios que han inspirado su creación desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en el resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del DI [art. 21.1(1) TUE]. La Unión apuesta decididamente por el multilateralismo [art. 21.1(2) TUE] y la alusión específica a la necesidad de acompasar la acción de la UE con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas es significativa, porque implica un reconocimiento de la labor que la ONU desempeña en la cooperación multilateral, la prevención de conflictos, el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional y el buen gobierno mundial. Ésos son los principios con los que la UE cuenta para buscar el logro de los objetivos de la acción exterior enunciados en el artículo 21.2 TUE. El compromiso con esos valores y principios constituye la «tarjeta de presentación» de la UE, la expresión de la ideología que deberá presidir sus relaciones con el resto del mundo, y que deberá ser respetada en toda la acción exterior, incluidos los aspectos exteriores de sus políticas internas, como la política económica, e impregnar toda la actividad de la UE, hacia fuera y hacia dentro [art. 21.3(1) TUE]. La coherencia entre los distintos ámbitos de la acción exterior y entre éstos y las demás políticas (internas) se encomienda al trípode Consejo, Comisión y Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad [art. 21.3(2) TFUE], mientras que el Consejo Europeo tiene atribuida la definición de los intereses y objetivos estratégicos de la Unión (art. 22 TUE). 1.2. La naturaleza de las competencias exteriores de la Unión Las competencias que la UE tiene para el desarrollo de su acción exterior tienen una naturaleza heterogénea, esencialmente por dos razones: por un lado, porque, como hemos visto, las bases jurídicas o fundamentos jurídicos

394

Competencias expresas ... y competencias implícitas: el paralelismo entre las competencias internas y las exteriores

El recurso a la «cláusula de imprevisión»


son muy distintos (diferenciándose claramente entre las competencias en el ámbito de la PESC y las competencias en el resto de la acción exterior); por otro, porque su atribución a la Unión ha sido por distintas vías. En efecto, en primer lugar, junto a las competencias expresas, esto es, las contempladas de forma clara e inequívoca en los Tratados constitutivos (por ejemplo, la PCC), desde la década de 1970 el Tribunal elaboró una importante jurisprudencia, mediante el recurso a la teoría de los poderes implícitos, en la que se afirmó que siempre que las instituciones tuvieran atribuidas competencias y poderes en el plano interno para alcanzar alguno de los objetivos previstos en los Tratados constitutivos, estarían también facultadas para realizar las actividades exteriores y contraer las obligaciones necesarias para la consecución de dichos objetivos, incluso en defecto de una base jurídica expresa. En concreto, las sentencias en los asuntos AETR, de 19712, y Kramer, de 19763, y el dictamen 1/76, de 1977, sobre el proyecto de acuerdo relativo a la constitución de un fondo europeo de inmovilización de la navegación interior en el Rhin4, fueron las decisiones pioneras en la construcción jurisprudencial del bautizado como «principio del paralelismo entre las competencias exteriores e internas», cuyos límites y requisitos de aplicación han sido posteriormente matizados en los dictámenes 1/94, sobre los acuerdos de la OMC, de 19945,y 2/94, sobre la adhesión de la CE al CEDH, de 19966, así como en las sentencias de 5 de noviembre de 2002 sobre los acuerdos bilaterales en materia de transporte aéreo concluidos por algunos Estados miembros con los Estados Unidos7. La tercera vía de asunción de competencias exteriores por la UE resulta de la aplicación del artículo 352 TFUE, también denominada «cláusu Sentencia del TJCE de 31 de marzo de 1971, as. 22/70, Comisión c. Consejo (AETR), Rec. 1971, p. 25. 3 Sentencia del TJCE de 16 de julio de 1976, as. 3, 4 y 6/76, Cornelis Kramer y otros, Rec. 1976, p. 445. 4 Dictamen 1/76 del TJCE, de 26 de abril de 1977 – Proyecto de acuerdo relativo a la constitución de un fondo europeo de inmovilización de la navegación interior en el Rhin, Rec. 1977, p. 181. 5 Dictamen 1/94 del TJCE, de 15 de noviembre de 1994 – Competencia de la CE para concluir acuerdos internacionales relativos a servicios y la protección de la propiedad intelectual, Rec. 1994, p. 5267. 6 Dictamen 2/94 del TJCE, de 28 de marzo de 1996 – Adhesión de la Comunidad al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, Rec. 1996, p. I-1759. 7 Sentencias del TJCE, as. C-466/98, Comisión c. Reino Unido, Rec. 2002, p. I-9427; as. C-467/98, Comisión c. Dinamarca, Rec. 2002, p. I-9519; as. C-468/98, Comisión c. Suecia, Rec. 2002, p. I-9575; as. C-469/98, Comisión c. Finlandia; Rec. 2002, p. I-9627; as. C-471/98, Comisión c. Bélgica, Rec. 2002, p. I-9681; as. C-472/98, Comisión c. Luxemburgo, Rec. 2002, p. I-9741; as. C-475/98, Comisión c. Austria, Rec. 2002, p. I-9797; y as. C-476/98, Comisión c. Alemania, Rec. 2002, p. I-9855. 2


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la de imprevisión», que es concebida como el último recurso al que acudir cuando, pese a no existir ninguna otra competencia, ni expresa ni implícita, la UE necesite alcanzar uno de sus objetivos. Históricamente, su uso ha servido para fundamentar la conclusión de acuerdos internacionales, sobre todo tratados comerciales preferenciales, así como para articular el establecimiento de relaciones entre la UE y otras Organizaciones Internacionales, como la ONU o el Consejo de Europa; su importancia ha decrecido debido a que muchas de las competencias exteriores de la UE adquiridas por esta vía han acabado por incorporarse en las sucesivas revisiones de los Tratados constitutivos, convirtiéndose por tanto en competencias expresas, como ha sucedido por ejemplo con la política de cooperación para el desarrollo. 1.3. Los instrumentos de la acción exterior Por último, por lo que concierne a los principales instrumentos o competencias instrumentales de la acción exterior, reforzadas por el mencionado reconocimiento de la personalidad jurídica de la UE, destacan: la potestad de conclusión de acuerdos internacionales; la cooperación con otras Organizaciones Internacionales; el derecho de legación; y la responsabilidad internacional. a) La capacidad de celebrar tratados o acuerdos internacionales (arts. 216 a 219 TFUE) no es un atributo exclusivo de la UE, puesto que también la poseen otras Organizaciones Internacionales, como la ONU, pero en ninguna ha logrado una proyección tan importante en términos cuantitativos y cualitativos, hasta el extremo de que es difícil encontrar una materia o un país con el que la UE no haya formalizado algún acuerdo internacional. En la Lección 8.ª fueron objeto de análisis las particularidades del procedimiento de conclusión de dichos acuerdos por la Unión previsto en el DUE. b) La segunda competencia instrumental de la UE para su acción exterior consiste en el establecimiento de relaciones apropiadas de cooperación con otras Organizaciones Internacionales. En concreto, se insta a la UE a mantener vínculos preferenciales de cooperación con un ramillete escogido de instituciones internacionales, entre las que figuran la ONU, el Consejo de Europa, la OSCE y la OCDE (art. 220 TFUE). La intensidad y las fórmulas de cooperación son variables, oscilando desde simples lazos de carácter administrativo a la participación de la UE como miembro de otra Organización, sea en condición de observador —posición que, por ejemplo, ocupa en la OTAN—, como miembro de pleno derecho en exclu-

Capacidad para celebrar acuerdos internacionales

Establecimiento de relaciones de cooperación

396

Derecho de legación

Legitimación en reclamaciones de responsabilidad internacional


siva —que, por ejemplo, es el estatuto de la UE en la Organización de Pesquerías del Atlántico Noroeste (OPAN/NAFO)— o, lo que suele ser más usual, como miembro conjuntamente con sus Estados miembros —caso, por ejemplo, de la OMC—. En aquellos supuestos en los que existan dificultades para que la UE acceda a la membresía, esto es, para adquirir la condición de miembro, por ejemplo, por falta de previsión o prohibición en los tratados constitutivos de la Organización en cuestión, la UE podrá participar de manera activa en los trabajos o discusiones que en la misma se lleven a cabo, como de hecho viene sucediendo en el Consejo de Europa, a la espera de que se resuelva su posible adhesión. c) Respecto al derecho de legación, y al margen de las representaciones permanentes de los Estados miembros ante la UE y de la Comisión en los Estados miembros, la UE, y antes las CCEE, tiene una larga trayectoria de formalización de la legación, tanto en su modalidad activa como pasiva, es decir, ya sea acreditando y enviando representantes propios ante terceros Estados y Organizaciones Internacionales o conferencias internacionales, o recibiendo a las representaciones o misiones (permanentes o no) enviadas por otros sujetos de DI. Tradicionalmente, el derecho de legación activa había sido desarrollado por la Comisión, en coordinación con las misiones diplomáticas y consulares de los Estados miembros; pero, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se ha producido un cambio de relieve, merced al establecimiento del SEAE8, uno de cuyos efectos más visibles es que la red de oficinas exteriores que la Comisión mantenía ante más de 140 países pasan ahora a ser delegaciones de la UE, bajo la autoridad del Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Con todo, la dualidad de la representación no desaparece, ya que las delegaciones de la UE deberán actuar en estrecha cooperación con las misiones de los Estados miembros (art. 221 TFUE). Por el contrario, la legación pasiva se mantiene inalterada, en tanto que la UE venía reconociendo a los representantes de terceros Estados y Organizaciones Internacionales privilegios e inmunidades muy similares a los previstos en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, de 19619. d) Por último, otra de las competencias que la UE despliega en el ámbito de la acción exterior tiene que ver con la responsabilidad internacional, activa y pasiva, esto es, con la aptitud o idoneidad de la UE para formular reclamaciones internacionales a fin de obtener una reparación por los daños ocasionados por hechos ilícitos de terceros (responsabilidad ac Decisión 2010/427/UE del Consejo, de 26 de julio de 2010, por la que se establece la organización y el funcionamiento del SEAE (DO L 201, de 3 de agosto de 2010). 9 BOE, n.º 21, de 24 de enero de 1968, corr. de errores en BOE, n.º 80, de 2 de abril de 1968. 8


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tiva) y/o con la posibilidad de ser destinataria de una reclamación cuando la Unión haya cometido un hecho internacionalmente ilícito (responsabilidad pasiva). Las posibilidades son varias, debido al modelo vigente de reparto de poderes y a la existencia de competencias compartidas entre la UE y sus Estados miembros, que obliga a prever la responsabilidad conjunta y solidaria, por ejemplo conforme a lo contemplado en el Anexo VIII de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, de 198210. 2. LA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN La PCC es, junto a la PAC, las normas sobre competencia y la política de transportes, una de las cuatro políticas comunes que históricamente han desarrollado las CCEE. Con el transcurso del tiempo, se ha configurado como la más exclusiva de las competencias de la Unión, lo que implica la incapacidad de los Estados miembros para adoptar decisiones de forma autónoma. Está regulada en el TFUE, título II (arts. 206 y 207), dentro de la quinta parte relativa a la acción exterior de la Unión; no en vano, la PCC se ha de llevar a cabo en el marco de los principios y objetivos de esa acción exterior (art. 207.1 TFUE). Como estudiamos en la Lección 12.ª, la PCC permitió establecer una unión aduanera entre los Estados miembros, y la consiguiente adopción de un arancel aduanero exterior común (art. 28 TFUE), esto es, la tasa a pagar por los productos importados desde fuera de la UE, con independencia del Estado miembro por el que entran y al que se destinan, y cuya cuantía, modificada periódicamente, corresponde establecerla al Consejo. El objetivo último de la unión aduanera es contribuir al desarrollo armonioso del comercio mundial, a la supresión de las restricciones al libre comercio y a la libre inversión y la reducción de las barreras arancelarias y de cualquier otro tipo (art. 206 TFUE). El TFUE no define el contenido de la PCC, que comprende un ámbito material amplio y complejo, y, además, conviene apuntar que el Tribunal ha realizado una interpretación extensiva, sobre todo a través de su jurisdicción consultiva y, en particular, en el Dictamen 1/75, de 11 de noviembre, relativos a la conclusión de un acuerdo internacional sobre una norma relativa a gastos locales en la OCDE11, y el mencionado Dictamen 1/94, sobre los acuerdos de la OMC, de 199412. Tras la entrada en BOE, n.º 39, de 14 de febrero de 1977. Dictamen 1/75 del TJCE, de 11 de noviembre de 1975, Rec. 975, p. 375. 12 Dictamen 1/94 del TJCE, de 15 de noviembre de 1994 – Competencia de la CE para concluir acuerdos internacionales relativos a servicios y la protección de la propiedad intelectual, Rec. 1994, p. 5267. 10 11

PCC y unión aduanera

Contenido de la PCC

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Negociación y aprobación de acuerdos comerciales


vigor del Tratado de Lisboa, el TFUE prevé que la PCC se base en principios uniformes y menciona expresamente, en particular, los principales instrumentos clásicos del comercio internacional, tales como: la cele bración y modificación de acuerdos arancelarios y comerciales sobre mercancías y servicios, y sobre los aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial; las inversiones extranjeras directas; la uniformización de las medidas de liberalización; la política de exportación; y las medidas de protección comercial en caso de competencia desleal (art. 207.1 TFUE). Los instrumentos de defensa comercial que permiten que la UE pueda defenderse frente a prácticas ilícitas de terceros Estados o de sus operadores económicos pueden ser de tres tipos: medidas antidumping en caso de competencia desleal; medidas anti-subvenciones o derechos compensatorios sobre productos subvencionados en origen; y medidas de salvaguardia temporal en caso de importaciones masivas provenientes de terceros países que perjudiquen a los productores de la Unión. La negociación y aprobación de acuerdos comerciales, ya sean bilaterales o multilaterales, exigen una permanente interacción institucional que modifica, en parte, el procedimiento ordinario del artículo 218 TFUE. En virtud del artículo 207.3 TFUE, la Comisión (Comisario y Dirección General de Comercio) tiene la iniciativa, pero necesita la autorización del Consejo, y ambos deberán velar por que los acuerdos negociados sean compatibles con las políticas y normas internas de la Unión, tanto los Tratados constitutivos como el Derecho derivado. El llamado «Comité 207» asesora permanentemente a la Comisión y dicho comité especial y el PE, que al fin y al cabo tiene que aprobar el acuerdo final antes de que el Consejo adopte la decisión de celebración [art. 218.6.v) TFUE], deberán estar informados de la marcha de las negociaciones. El procedimiento de adopción de decisiones en el Consejo con vistas a la negociación y adopción de tales acuerdos comerciales sigue siendo la mayoría cualificada, salvo tres excepciones puntuales en las que se requiere la unanimidad (art. 207.4 TFUE), a saber: — Cuando los acuerdos en los ámbitos del comercio de servicios y de los aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial, así como de las inversiones extranjeras directas, contengan disposiciones que requieran la unanimidad para la adopción de normas del DUE, por ejemplo, relativas a la salud o la fiscalidad, asegurándose la coherencia entre los procesos de decisión en las acciones y políticas internas en las que excepcionalmente se exige la unanimidad y los de la PCC; — En el caso de que se trate de acuerdos sobre servicios culturales y audiovisuales, y que éstos puedan ser perjudiciales para la diversidad cultural y lingüística de la Unión;


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— Si los acuerdos en el ámbito del comercio de servicios sociales, educativos y sanitarios alteran gravemente la organización nacional de esos servicios, perjudicando la responsabilidad de los Estados miembros en la prestación de los mismos; esta excepción se justifica por la especial sensibilidad de las materias afectadas, que tienen un carácter distinto al resto del comercio de servicios. Dentro de los acuerdos comerciales destacan los acuerdos preferenciales con terceros países, que no siguen un modelo único y sólo tienen en común el hecho de que confieren un tratamiento más favorable y ventajas comerciales, y en ocasiones también ventajas políticas y de relaciones de cooperación. Entre esos acuerdos sobresale, por su nivel de concesiones, el acuerdo sobre el EEE, un área de libre comercio creada en 1992, como sabemos, y del que, junto a los Estados miembros de la UE, en la actualidad sólo forman parte Noruega, Liechtenstein e Islandia, quienes se benefician de las cuatro libertades básicas del mercado interior. En un se gundo nivel se situarían los acuerdos de asociación concluidos con beneficiarios de diferentes áreas geográficas, como los acuerdos con los países ACP, basados en el acuerdo de Cotonú, de 2000; los acuerdos euromediterráneos (con Marruecos, Argelia, Egipto e Israel); los concluidos entre la UE y países de América Latina (como Méjico o Chile) y, por último, una pléyade de acuerdos de naturaleza e importancia dispar, como los de estabilización firmados con Rusia y los países de Europa Central y Oriental, o el acuerdo preferencial con Turquía. Con las otras tres grandes economías mundiales, Estados Unidos, China y Japón, no existen regímenes especiales, ya que la UE ha optado por canalizar sus relaciones comerciales a través de la OMC. Para concluir, a diferencia de lo sucedido en otras políticas, en las que el Tratado de Lisboa se limita a reproducir a la baja las previsiones del fallido Tratado de Roma de 2004, en la PCC el TFUE es ambicioso y acoge tres novedades significativas, a saber: a) Atribuye en exclusiva a la UE la competencia sobre servicios y propiedad intelectual e industrial, de manera que los acuerdos con terceros países u Organizaciones Internacionales dejan de ser acuerdos mixtos; b) Incluye expresamente dentro de la PCC y, por consiguiente, reconoce como competencia exclusiva de la UE, las inversiones extranjeras directas, lo que presumiblemente afectará a la vigencia de los acuerdos bilaterales de inversiones concluidos previamente por los Estados miembros, pero no necesariamente a la promoción de inversiones y de exportaciones, que podrá seguir en manos de las autoridades nacionales correspondientes. El alcance de esta nueva competencia de la Unión está aún por

Los acuerdos preferenciales

Novedades introducidas por el Tratado de Lisboa

400


precisar y no resulta pacífica, como atestigua la interpretación restrictiva mantenida a este respecto por el TC alemán en su sentencia de 30 de junio de 200913, en la que interpreta que el término «inversión directa extranjera» se refiere exclusivamente a la inversión que sirve para obtener el control de los intereses en una empresa; c) Incrementa el papel del PE, intentando con ello subsanar las críticas por la falta de transparencia y control democrático de los procedimientos seguidos en la PCC. Finalmente, se prevé que la negociación y adopción de acuerdos relativos a transportes se rige por el artículo 218 TFUE y las disposiciones específicas de la política de transportes, que estudiamos en la Lección 13.ª (art. 207.5 TFUE), y la regulación de la PCC se cierra con una cautela, en la que se establece que el ejercicio de las competencias atribuidas en este ámbito no afectará a la delimitación de las competencias entre la Unión y los Estados miembros, ni conllevará una armonización de las disposiciones legales o reglamentarias en la medida en que los Tratados constitutivos excluyan dicha armonización (art. 207.6 TFUE). 3. LA COOPERACIÓN CON TERCEROS PAÍSES Y LA AYUDA HUMANITARIA Dentro de la quinta parte dedicada a la acción exterior de la Unión, el TFUE regula en el mismo Título III (arts. 208 a 214) la cooperación con los países en desarrollo (capítulo 1, arts. 208 a 211), la cooperación con terceros países distintos de los países en desarrollo (capítulo 2, arts. 212 y 213) y la ayuda humanitaria (capítulo 3, arts. 212 y 213). Estas políticas y ayudas se llevarán a cabo en el marco de los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión (arts. 208.1, 212.1 y 214.1 TFUE). 3.1. La cooperación para el desarrollo y la cooperación económica, financiera y técnica Cooperación para el desarrollo

Aunque la cooperación para el desarrollo no figuraba entre los objetivos explícitos de las CCEE —los Tratados constitutivos únicamente recogieron las disposiciones sobre la asociación de los países y territorios de 13 STC federal alemán sobre la constitucionalidad del Tratado de Lisboa, de 30 de junio de 2009, trad. al inglés en http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/ es20090630_2bve000208en.html.


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ultramar (actual cuarta parte del TFUE, arts. 198 a 204)—, lo cierto es que desde muy temprano se observó la necesidad de colaborar con las antiguas colonias y otros países vinculados histórica y políticamente a los Estados miembros, otorgándoles un trato privilegiado. Junto a una motivación altruista, existían también razones pragmáticas, ya que el apoyo al crecimiento de los países en desarrollo contribuía a la estabilidad internacional y redundaba en beneficio propio, en la medida en que los destinatarios de la ayuda eran o podrían convertirse en importantes socios comerciales. Por tanto, desde los orígenes ha existido una evidente interacción entre la PCC analizada en el apartado precedente y la cooperación al desarrollo. El TUE adoptado en Maastricht dotó por primera vez de base jurídica específica a esta política de cooperación para el desarrollo, que en el Tratado de Lisboa, en consonancia con la jurisprudencia previa del Tribunal, va a caracterizarse por las llamadas tres «c»: complementariedad, coordinación y coherencia (art. 212 TFUE). Complementariedad, porque se trata de un ámbito competencial compartido, en el que las políticas de la UE y la de sus Estados miembros se complementan y refuerzan mutuamente, sin existir preferencia por ninguna de ellas. Coordinación, porque es una política transversal, ya que la UE debe tenerla en cuenta al aplicar otras políticas que puedan afectar a los países en desarrollo. Y coherencia, porque tanto la política de la Unión como la que cada Estado miembro lleve a cabo a título individual deben estar en consonancia con lo acordado en Naciones Unidas y otras Organizaciones Internacionales. A estas notas características hay que sumar una precisión, no exenta de importancia, respecto al objetivo a alcanzar. Mientras que en etapas anteriores del proceso de integración europea la cooperación para el desarrollo pretendía cubrir finalidades múltiples —de carácter económico, social y político, relacionadas con el comercio, la sanidad, la educación, la justicia social y la consolidación de la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos—, en la actualidad tiene un único objetivo confeso: la reducción y erradicación de la pobreza. Esta reducción no significa que la UE renuncie a las «cláusulas de condicionalidad política», por las que ha venido supeditando la concesión de ayuda o declarando la suspensión de la aplicación o la terminación de los acuerdos comerciales cuando los países beneficiarios no progresaran adecuadamente en el respeto de los principios democráticos y los derechos y libertades fundamentales; pero supone un reconocimiento tácito, si no de su fracaso, sí de la arbitrariedad y la falta de uniformidad que han presidido la aplicación de las mencionadas cláusulas. La singularidad del régimen previsto en el TFUE se manifiesta también en la omisión de referencias expresas a los instrumentos y procedimientos

Las tres «c»: complementariedad, coordinación y coherencia

Objetivo

Instrumentos y procedimientos

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DG-DEV

Cooperación económica, financiera y técnica


de la política de cooperación para el desarrollo, salvo la mención genérica a «las medidas necesarias», que podrán adoptar la forma de programas, plurianuales o con enfoque temático, o consistir en la celebración de acuerdos internacionales. Entre los instrumentos de carácter comercial destacan el Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG), destinado a ayudar a los países en desarrollo a reducir la pobreza mediante la concesión de preferencias arancelarias. Y, entre los instrumentos financieros, sobresalen dos: el Instrumento de Financiación de la Cooperación para el Desarrollo (IFCD), aprobado mediante un reglamento en 2006 para ejecutar tanto programas geográficos como temáticos, encaminados a eliminar la pobreza y conseguir un desarrollo sostenible; y el FED, que canaliza la ayuda prestada a los países ACP y a los países y territorios de ultramar en ciclos de cinco años, que suelen coincidir con la conclusión de los acuerdos de asociación con estos países. Tal es el caso del décimo primer FED, pactado para el periodo 2014-2020, cuyo objetivo principal es la reducción de la pobreza. La gestión de esta política descansa en la Dirección General para el Desarrollo (DG DEV), que trabaja de forma coordinada con otras Direcciones Generales dependientes de la Comisión y, en particular, con la Oficina de Cooperación («EuropeAid»), encargada de asegurar que la ayuda europea llegue a todas las regiones del mundo. Respecto a las fuentes de financiación, el artículo 209.3 TFUE prevé la contribución del BEI, a la que habrá que añadirse las aportaciones nacionales. Sin perjuicio de otras políticas, y en particular de la cooperación para el desarrollo, los artículos 212 y 213 prevén que la Unión lleve a cabo acciones de cooperación económica, financiera y técnica, entre ellas acciones de ayuda en particular en el ámbito financiero, con terceros países distintos de los países en desarrollo. Esta política habrá de ser coherente con la política de desarrollo, se complementará y reforzará mutuamente con las acciones de los Estados miembros y, en particular, las modalidades de cooperación pueden ser objeto de acuerdos entre la Unión y los terceros países y Organizaciones Internacionales competentes y la prestación de ayuda financiera urgente decidida por el Consejo. 3.2. La ayuda humanitaria

Objetivo

Como hemos avanzado, el TFUE ha optado por diferenciar jurídicamente la cooperación para el desarrollo de la ayuda humanitaria, cuyo objeto es la prestación de asistencia y socorro a las poblaciones de terceros Estados que hayan sido víctimas de catástrofes naturales —por ejemplo, terremotos, sequías o hambrunas— o de catástrofes de origen humano


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—guerras, fundamentalmente—, así como proteger a las víctimas, para hacer frente a las necesidades humanitarias resultantes de esas situaciones (art. 214.1 TFUE). Al igual que la cooperación al desarrollo, la ayuda humanitaria es una competencia compartida, en la que, además de la complementariedad, coordinación y coherencia, las acciones tanto de la Unión como de los Estados miembros, se ejecutarán cuando las autoridades de los países destinatarios no puedan o no quieran actuar y, además, deben ser conforme con el DI y los principios de imparcialidad, neutralidad y no discriminación (art. 214.2 TFUE). La UE es el primer donante mundial de ayuda humanitaria, aporta el 55 por ciento del total, y, desde 1992, ha estado presente en toda clase de crisis en más de cien países, prestando tres tipos de auxilio: ayuda de emergencia, ayuda alimentaria y asistencia a los refugiados y desplazados. El marco en el que se realizan las acciones de ayuda humanitaria de la Unión se establecen con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y la consecución de los objetivos puede perseguirse a través de acuerdos internacionales (art. 214.3 y 4 TFUE). La gestión de estas ayudas corre a cargo de la Dirección General de Ayuda Humanitaria (conocida por sus siglas ECHO), creada en 1992, que es la encargada de implementar los programas de auxilio a instancia de la propia Comisión, de Organizaciones Internacionales, de organizaciones no gubernamentales (ONG) o de los países necesitados14. La ECHO opera sobre el terreno en coalición con una red de oenegés y de Organismos Especializados de la ONU y de la Cruz Roja y la Media Luna Roja. La financiación de la ayuda humanitaria procede del presupuesto de la Unión y del FED, y sus proyectos son auditados por expertos externos. La UE está presente en mayor o menor medida en casi todas las crisis contemporáneas (Siria, Libia, Afganistán, la región del Sahel), si bien cabe mejorar la cuantía y prontitud de la ayuda, y convendría también evitar debates como los habidos en torno a la titularidad de la competencia de la Unión a fin de evitar que sean terceros países, fundamentalmente los Estados Unidos, quienes ejerzan el liderazgo internacional. En este sentido, el prestigio y la presencia de la UE probablemente mejoren con la creación del futuro Cuerpo Voluntario Europeo de Ayuda Humanitaria, que proporcionará el marco idóneo para que «los jóvenes europeos puedan

14 Reglamento (CE) n.º 1257/96 del Consejo, de 20 de junio de 1996, sobre la ayuda humanitaria (DO L 163, de 2 de julio de 1996), modificado por Reglamento (CE) n.º 1882/2003 del PE y del Consejo, de 29 de septiembre de 2003 (DO L 284, de 31 de octubre de 2003), y Reglamento (CE) n.º 219/2009 del PE y del Consejo, de 11 de marzo de 2009 (DO L 87 109, de 31 de marzo de 2009).

Principios rectores y tipos de ayuda

ECHO

Los retos de la ayuda humanitaria de la UE

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aportar contribuciones comunes a las acciones de ayuda humanitaria de la Unión» (art. 214.5 TFUE). 4. LOS ACUERDOS INTERNACIONALES

Capacidad para celebrarlos

Tipología de acuerdos

Como hemos anticipado, uno de los rasgos que singularizan la acción exterior de la UE es su capacidad para concluir acuerdos internacionales, tal y como éstos se definen en las normas de DI relativas a los tratados: acuerdo celebrado por escrito, entre sujetos de DI y regido por el DI, cualquiera que sea su denominación y ya conste en un cuerpo dispositivo único o en varios instrumentos, tal como se recoge en las Convenciones de Viena sobre el Derecho de los tratados, de 1969 y 198615. En la medida en que, hoy día, la UE posee sin duda personalidad jurídica internacional (art. 47 TUE), puede relacionarse más fácilmente en pie de igualdad con otros sujetos, ya sean Estados u Organizaciones Internacionales, mediante la conclusión de acuerdos bilaterales o multilaterales referidos a cualquiera de las políticas de la Unión a fin de alcanzar alguno de los objetivos previstos en los Tratados constitutivos (art. 216 TFUE). En la Lección 8.ª estudiamos los acuerdos internacionales en tanto que parte del DUE, refiriéndonos entonces incluso a la tipología de acuerdos, y el procedimiento interno para su adopción internacional por la Unión. La capacidad de conclusión de acuerdos por la UE, su tipología y el procedimiento a seguir se regulan, en el marco genérico de la acción exterior, en el título V de la quinta parte del TFUE (arts. 216 a 219), que ordena una materia hasta ahora dispersa y enmarañada. El reconocimiento de la capacidad de la UE para concluir acuerdos internacionales está ligado al ya comentado «principio del paralelismo entre las competencias internas y exteriores» de la UE, fruto a su vez de la construcción jurisprudencial realizada por el Tribunal a partir de la «teoría de los poderes implícitos». En cuanto a la tipología, en la Lección 8.ª advertimos que no es fácil la clasificación de los acuerdos internacionales, de ahí la fragilidad de cualquier intento de clasificación, más teniendo en cuenta que las categorías de acuerdos se han multiplicado a la par que se desarrollaba la dimensión exterior de las competencias de la Organización y que, a menudo, los criterios para la clasificación (tipo de competencia, exclusiva o compartida, número de partes y, particularmente, contenido) son combinables entre sí. Existen acuerdos exclusivos de la Unión y un tercero o terceros y acuerdos «mixtos», acuerdos políticos y 15

BOE, n.º 142, de 13 de junio de 1980. La Convención de 1986 no está aún en vigor.


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acuerdos económicos, bilaterales o multilaterales, acuerdos más generales o más específicos o sectoriales, acuerdos de asociación, acuerdos de cooperación, etc. Por lo que concierne al proceso de celebración de acuerdos internacionales por la UE y su integración en el DUE, ya dijimos que es bastante similar a las soluciones recogidas en el Derecho interno de algunos Estados («monistas») en relación con los tratados internacionales, y refleja el equilibrio institucional existente en el ámbito de la Unión. En este sentido, en la negociación y adopción de acuerdos por la UE el protagonismo corresponde al Consejo y a la Comisión, al igual que a nivel nacional la iniciativa durante la negociación y firma de los tratados se concentra en manos del ejecutivo. En la fase inicial, el Consejo autoriza la apertura de las negociaciones y aprueba las directrices que se han de seguir (art. 218.1 TFUE) y también le compete designar la persona o institución que en la práctica vaya a actuar como negociador y el comité especial al que deberá consultarse durante el transcurso de dichas negociaciones. El Consejo adoptará sus decisiones por mayoría cualificada, salvo supuestos excepcionales en los que se mantiene la unanimidad en atención a la importancia del acuerdo, caso de los de asociación, los de adhesión de nuevos miembros o la adhesión de la UE al CEDH (art. 218.8). En esta fase inicial, como en el resto del procedimiento, el PE deberá estar cumplida e inmediatamente informado de los pormenores de la negociación (art. 218.10 TFUE). Estas reglas generales aplicables durante la negociación son, en atención al contenido de los acuerdos internacionales, objeto de algunas matizaciones. Así, en caso de que los acuerdos versen sobre cuestiones relativas a la PESC, la decisión del Consejo sobre la apertura de las negociaciones y la designación del negociador o del jefe del equipo negociador se adoptará tomando en cuenta las recomendaciones previas de la Comisión o el Alto Representante para Asuntos Exteriores. Y, si el acuerdo internacional se refiere a los tipos de cambio del euro o a la estabilidad de los precios, el Consejo necesitará de la previa consulta al BCE y del asesoramiento de la Comisión, la cual permanecerá plenamente asociada a las negociaciones. La segunda fase, la de firma de los acuerdos, es competencia también del Consejo, a propuesta del negociador, pues tiene que avalar su firma (art. 218.1 TFUE); igualmente corresponde al Consejo la decisión respecto a su posible aplicación provisional (art. 218.6 TFUE). En la tercera fase, la de celebración de los acuerdos, el Consejo avala su conclusión (art. 218.1 TFUE). Pero, con excepción de los acuerdos en el ámbito de la PESC, de la misma manera que la ratificación de los tratados en los Derechos internos precisa a menudo del consentimiento u otra participación del legislativo, la conclusión de un acuerdo por la Unión necesita de la intervención del PE, bien sea mediante la aprobación o a

Procedimiento de celebración e integración en el DUE

Negociación

Firma

Celebración o conclusión: intervención del PE...

406

... y control por el TJUE


través del procedimiento de la consulta previa. En paralelo a lo previsto, por ejemplo, en el Derecho interno español (art. 94 de la Constitución), la intensidad de la participación parlamentaria varía en función del contenido de los acuerdos. Será necesaria la previa aprobación del PE, equivalente al antiguo dictamen previo, para la conclusión de un elenco de acuerdos de especial relevancia: los de asociación, el acuerdo de adhesión de la UE al CEDH, los relativos a procedimientos de cooperación, aquellos con importantes repercusiones presupuestarias y los referidos a ámbitos en los que se aplica el procedimiento legislativo ordinario [art. 218.6.a) TFUE]. Para la conclusión de los restantes acuerdos, bastará con la previa consulta al PE, consulta que sigue siendo preceptiva pero no vinculante. Por tanto, al igual que sucede en el ámbito interno de los Estados, la clave del control parlamentario en el ámbito de la Unión reside en la calificación de los acuerdos internacionales, sobre la cual el TFUE guarda silencio. Podría interpretarse que, en paralelo a lo previsto en las Constituciones nacionales, como por ejemplo la española, que atribuyen tal poder a los gobiernos y al Consejo de Estado, la labor de calificación residiría en el Consejo, sin perjuicio de la posible supervisión de dicha operación por el Tribunal. Precisamente, el proceso de conclusión de los tratados se cierra con el control previo de «constitucionalidad» de los acuerdos internacionales, es decir, de compatibilidad con los Tratados constitutivos (art. 218.11 TFUE), a imagen y semejanza del ejercido por los TC en los ordenamientos internos (por ejemplo, art. 95 de la Constitución española). En la regulación de este control prevista en el TFUE destacan dos notas. Por una parte, que se trata de un control previo, antes de la conclusión y entrada en vigor de los acuerdos concluidos por la UE, que no es incompatible por tanto con un eventual control posterior por el Tribunal de la compatibilidad de esos acuerdos con los Tratados constitutivos, al menos en lo referente al procedimiento de celebración seguido internamente. Por otra, que el control previo se activa a solicitud de un Estado miembro o de cualquiera de las tres instituciones de la Unión que hemos visto que intervienen en el Union treaty making process —el Consejo, la Comisión o el PE— y que se materializa en un dictamen que, si es negativo, impide la entrada en vigor del acuerdo, salvo que se modifique o se revisen los Tratados constitutivos. 5. LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN

Origen y evolución

Dentro de la acción exterior de la UE, la PESC ocupa un lugar privilegiado. Como dijimos, su origen se remonta a la década de 1970, cuando los Estados miembros de las CCEE decidieron establecer mecanismos de


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consulta para coordinar sus relaciones con terceros Estados y otras Organizaciones Internacionales a través de la CPE, formalizada jurídicamente en el AUE. Con la adopción del TUE, la UE se define como la suma de las políticas de las CCEE completadas con otras políticas y formas de cooperación intergubernamentales en dos ámbitos, la CAJI (luego CPJMP) y la PESC, cuya denominación y características particulares, incluyendo la intergubernamentalidad, se conservaron en las reformas del TUE basadas en los Tratados de Ámsterdam y de Niza, y siguen en gran medida presentes tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, donde la PESC aparece regulada en el TUE no en el TFUE. Esa separación de la PESC del resto de la acción exterior de la Unión se ha tratado de dulcificar un poco al incluir la regulación de la PESC como capítulo 2 (arts. 23 a 46) de un Título V (arts. 21 a 46) del TUE, cuyos artículos 21 y 22 formulan las disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión, que conforman el capítulo 1 de ese Título V, y a las que esencialmente remite el TFUE en su artículo 205. 5.1. La articulación jurídica de la Política Exterior y de Seguridad Común La articulación jurídica de la PESC es compleja, por tratarse de una materia en constante evolución, muy sensible en términos políticos y económicos y que, históricamente, está ligada al núcleo duro de la soberanía estatal. Los siguientes elementos caracterizan el diseño actual de la PESC en los Tratados constitutivos:

Elementos singulares:

a) El contenido o ámbito material de la PESC es radicalmente distinto del de los aspectos exteriores de las acciones o políticas internas de la Unión de la Tercera Parte del TFUE y del resto de la acción exterior, esto es, de las políticas comprendidas en la quinta parte del TFUE («Acción exterior de la Unión») ya examinadas (PCC, cooperación con terceros países y ayuda humanitaria, etc.), que tienen un origen y una proyección insertados netamente en la dimensión económica de la Unión, más que en su dimensión política. Ciertamente, si bien se trata de contenidos con tintes más políticos que económicos, los contenidos de la PESC no aparecen claramente identificados y sus contornos no están bien delimitados, precisando el TUE únicamente que la competencia de la UE abarcará «todos los ámbitos de la política exterior y todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida la definición progresiva de una política común de defensa que podrá conducir a una defensa común» (art. 24.1 TUE). Más que contenidos, la PESC ofrece, sobre la base de los principios

Contenido o ámbito material

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Singularidad de la competencia

Limitada judicialización: la escasa intervención del TJUE

Limitada democratización: la práctica exclusión del PE


y objetivos de la acción exterior, unos procedimientos para identificar contenidos y elaborar y definir una política exterior al respecto. b) La PESC es una competencia absolutamente especial, sui generis, que escapa de la clasificación tradicional entre competencias exclusivas y compartidas recogidas hoy en los artículos 2 a 6 TFUE (por eso la PESC se menciona singularmente en el art. 2.4, y no en los arts. 3 a 6). Su particularidad es tal que, como estudiamos en otras Lecciones y recordamos anteriormente, se rige por reglas y procedimientos específicos (art. 24 TUE) en los que subsiste la impronta de la cooperación intergubernamental, pese a haberse producido la supresión formal de la estructura de los «pilares», y se refleja en la forma en que la UE dirigirá la PESC, mediante la definición de orientaciones generales, la adopción de decisiones y el fortalecimiento de la cooperación sistemática entre los Estados miembros (art. 25 TUE). c) Una de las consecuencias más importantes de esa singularidad, y de su naturaleza más política que estrictamente jurídica, es la cercanía de las disposiciones relativas a la PESC y los actos adoptados en virtud de las mismas a la categoría de los llamados «actos políticos» que, como tales, han estado tradicionalmente exentos del control jurisdiccional en los Estados. En el ámbito de la Unión, el Tribunal no es competente para pronunciarse sobre las disposiciones y las decisiones relativas a la PESC y la PCSD, salvo para controlar la delimitación entre las otras competencias y políticas de la Unión y la PESC y para conocer de los recursos de anulación interpuestos contra las decisiones adoptadas por el Consejo «por las que se establecen medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas» (art. 275 TFUE). d) La PESC es una política en la que se ha producido una democratización muy limitada, en el sentido de que la presencia de los representantes directos de la soberanía popular es insuficiente y de que la participación directa de la ciudadanía en su formulación y ejecución brilla por su ausencia, así como por el deficiente control y rendición de cuentas de sus resultados. Desde una perspectiva institucional, la escasa democratización de la PESC se ha traducido en un marcado predominio de los órganos que en la UE se asimilan al poder ejecutivo, y que conforman un triángulo formado por el Consejo Europeo, el Consejo y del Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, desplazando el poder ejecutivo que la Comisión tiene en el resto de los ámbitos de competencias de la Unión. Así, el Consejo Europeo determinará los intereses estratégicos de la Unión, fijará sus objetivos y definirá las orientaciones generales de la PESC, incluyendo la defensa, adoptando para ello las decisiones que sean necesarias (art. 26.1 TUE). El Consejo, por su parte elaborará la


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PESC y adoptará las decisiones necesarias para su aplicación (art. 26.2 TUE). Y, finalmente, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad ejecutará, junto a los Estados miembros, la PESC (art. 26.3 TUE), a la par que dirigirá el diálogo político con terceros y representará y expresará la posición de la UE en todas las cuestiones internacionales (art. 27.2 TUE). La exclusión del PE en el proceso de elaboración y ejecución de la PESC es, por tanto, notoria. Está previsto, con gran ambigüedad, que el Alto Representante deberá consultarle periódicamente sobre los aspectos principales y las opciones fundamentales de la PESC, e informarle de la evolución de la misma, velando por que se tengan debidamente en cuenta sus opiniones (art. 36 TUE). El PE está, pues, ausente en la fase ascendente de la toma de decisiones de la PESC, limitándose a ser un mero receptor pasivo de la información ex post facto que le transmita el Alto Representante, aunque conserva sus tradicionales poderes para preguntar o formular recomendaciones al Consejo y al Alto Representante, y para realizar, dos veces al año, debates sobre los avances en esta materia (art. 36 TUE). Su capacidad de control se reduce al poder genérico de rechazo del presupuesto presentado por el Consejo y, por ende, a la supervisión de los gastos relativos a la PESC incluidos en las partidas presupuestarias regulares, con exclusión de los gastos administrativos y de los costes de operaciones militares o misiones especiales que se financien mediante otras contribuciones. En la búsqueda de un papel más activo, el PE deberá reforzar la cooperación con los Parlamentos nacionales, en línea con lo previsto en el Protocolo (n.º 1) sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la UE, que contempla la organización de conferencias interparlamentarias para debatir asuntos relacionados con la PESC. La iniciativa ciudadana europea, una de las grandes reformas introducidas por el Tratado de Lisboa (art. 11.4 TUE), y que, como estudiamos anteriormente, reconoce la posibilidad de que un millón de ciudadanos europeos promueva la presentación de propuestas normativas sobre las cuestiones que estimen convenientes, no excluye a priori ninguna política. Sin embargo, en la medida en que esta iniciativa se canaliza a través de la Comisión, y que esta institución carece de atribuciones en la elaboración de la PESC, no parece que la iniciativa ciudadana europea vaya a convertirse en un cauce útil de participación de la ciudadanía, al menos en esta materia. e) La PESC se configura como una actividad «para iniciados», cuya materialización exige de liderazgos personales. La necesidad de reforzar la visibilidad de la UE en el mundo y su presencia como actor global se ha reflejado en la creación de dos órganos unipersonales, sobre los que pivo-

Presidente del Consejo Europeo y Alto Representante

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ta la elaboración y aplicación de la PESC. En concreto, el Alto Representante y el Presidente del Consejo Europeo comparten, de conformidad con sus respectivas atribuciones, la representación exterior de la Unión. La creación de un Presidente del Consejo Europeo, que estudiamos en la Lección 4.ª, se justifica por razones de eficacia y continuidad, relacionadas con la necesidad de programar a medio plazo la agenda de la UE, fortaleciendo su visibilidad, lo que explica la exigencia de una elección al más alto nivel político y la prohibición del doble mandato. Siguiendo la vieja técnica funcionalista, se ha creado una figura cuyos contornos tendrán que perfilarse con la práctica, y respecto de la cual se suscitan no pocos interrogantes, como los relacionados con las formas de control de su labor y la falta de definición en sus funciones, aspecto este último que pudiera provocar eventuales conflictos de competencias con el Presidente de la Comisión y el Alto Representante. La respuesta a estos interrogantes dependerá de la habilidad y la capacidad que el Presidente, actualmente el antiguo Primer ministro belga, Herman Van Rompuy, sea capaz de desplegar. El otro órgano unipersonal es el Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, sustituto del Ministro de Asuntos Exteriores previsto en el fallido Tratado de Roma de 2004 y sucesor del antiguo «Mr. PESC»; desde noviembre de 2009, el puesto lo desempeña la laborista británica Catherine Asthon16. El Alto Representante se enfrenta a dos importantes retos. En primer lugar, debe demostrar que posee autonomía e iniciativa propia, pese a los vínculos de dependencia que en principio le atan a otras instituciones: depende del Consejo Europeo, al que debe su nombramiento y que tiene en sus manos su destitución; depende de la Comisión, en la que se integra en calidad de Vicepresidente responsable de las relaciones exteriores, y cuyo Presidente debe aprobar su designación; y depende también del Consejo, al que presidirá en su formación de Asuntos Exteriores, y del Presidente del Consejo Europeo, con el que compartirá la representación exterior de la Unión. El lado positivo de este anclaje múltiple es que puede disfrutar de cierta invulnerabilidad, ya que resulta difícil imaginar que el Presidente de la Comisión pueda pedir la dimisión de alguien de su misma talla política, o que el Consejo Europeo desautorice a la cabeza visible de la PESC. El segundo reto tiene que ver con la multiplicidad y complejidad de las funciones que le han sido encomendadas y para las cuales necesitará apoyarse en el SEAE (art. 27.3 TUE). Este SEAE (o «cuerpo diplomático europeo») se nutrirá de funcionarios provenientes de las Secretarías del Consejo y de la Comisión, pero podrá también aprovechar los recursos DO L 315, de 2 de diciembre de 2009.

16


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humanos y la experiencia de los servicios diplomáticos nacionales, a los que en modo alguno pretende desplazar. Su organización y funcionamiento se regulan mediante una decisión del Consejo. En esta misma línea, también están llamadas a desempeñar labores de apoyo las delegaciones que la UE tiene ante terceros países y Organizaciones Internacionales, de las que se espera mejoren su colaboración con las misiones diplomáticas de los Estados miembros, al objeto de favorecer el ejercicio de algunos de los derechos que la ciudadanía europea entraña, especialmente la protección diplomática y consular (art. 35 TUE). f) La singularidad y el carácter de cooperación intergubernamenal que caracterizan la PESC determinan los actos que se adoptan en su desarrollo y el procedimiento de adopción de decisiones, que estudiamos en la Lección 8.ª La regla general tanto en el Consejo Europeo como en el Consejo es la unanimidad, salvo en los casos en que se disponga otra cosa (art. 31 TUE). Expresamente se contempla la excepción calificada como de «abstención constructiva», que permite a un Estado miembro eludir la unanimidad absteniéndose en la votación, sin que ello impida la adopción y aplicación de la decisión para los restantes Estados miembros, a menos que los Estados que se abstuvieran representaran al menos a un tercio de la población de la UE, en cuyo caso no habrá decisión (art. 31.1 TUE). La mayoría cualificada regirá en el Consejo en los supuestos de adopción de decisiones que establezcan acciones o posiciones de la UE, además de en todos aquellos casos en que el Consejo Europeo así lo disponga, salvo los relacionados con el ámbito militar o la defensa (art. 31.3 TUE). También aquí tiene cabida una nueva excepción, un mecanismo de opting out que permite que cuando un Estado miembro, «por motivos vitales y explícitos de política nacional» manifieste su intención de oponerse a una decisión que debiera aprobarse por mayoría cualificada, la cuestión no se someterá a votación hasta que se encuentre una solución aceptable para el opositor o, en última instancia, hasta que el Consejo Europeo decida por unanimidad llevar adelante la decisión (art. 31.2 y 3 TUE). Finalmente, las cuestiones de procedimiento se adoptarán por la mayoría simple de los miembros del Consejo (art. 31.5 TUE). g) La ejecución y gestión de la PESC descansa en el Consejo, el Alto Representante y los Estados miembros. El seguimiento y supervisión de la PESC a través de diferentes medios, incluyendo la elaboración de dictámenes dirigidos al Consejo, corresponde al Comité Político y de Seguridad (conocido por las siglas CPS o COPS)17, órgano creado al mismo tiempo 17 Decisión 2001/78/PESC del Consejo, de 22 de enero de 2001, por la que se crea el CPS (DO L 27, de 30 de enero de 2001).

Actos y procedimiento de adopción de decisiones

Ejecución y gestión: el COPS

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Financiación


que el Comité Militar18 y el Estado Mayor de la UE19 en sustitución del viejo Comité Político (COPO), que podrá también ejercer, bajo la responsabilidad del Consejo y del Alto Representante, el control político y la dirección estratégica de las operaciones de gestión de crisis (art. 38 TUE), a las que nos referiremos inmediatamente al examinar la PCSD. h) Como estudiamos en la Lección 2.ª, la financiación de la PESC se articula mediante la clásica distinción entre gastos administrativos, que correrán a cargo del presupuesto de la UE (art. 41.1 TUE), y gastos operativos, también incluidos en el presupuesto de la UE, salvo que tengan repercusiones en el ámbito militar o de la defensa o que el Consejo unánimemente decida otra cosa [art. 41.2(1) TUE]. En tales ocasiones, serán los Estados miembros que participen en las operaciones los que sufraguen los gastos, con arreglo a una clave de reparto fijada en función del producto nacional bruto (PNB) de cada país, a menos que el Consejo, de nuevo por unanimidad, decida otra cosa [art. 41.2(2) TUE]. Cuando se requiera la financiación urgente de iniciativas PESC, y en particular de los preparativos para que la UE participe en una misión de gestión de crisis internacionales, se ha previsto la creación de un fondo inicial constituido por contribuciones estatales, gestionado y controlado por el Alto Representante (art. 41.3 TUE)20. 5.2. La Política Común de Seguridad y Defensa

La articulación jurídica de la PCSD

La creciente voluntad de que la UE aumente su presencia y visibilidad internacional, y su contribución al gobierno mundial, se ha traducido en el desarrollo y actualización de la incipiente PESD, que ahora se denomina PCSD, a la cual el TUE dedica la Sección 2.ª (arts. 42 a 46) del capítulo 2 del Título V. En su actual articulación jurídica destacan tres notas. En primer lugar, que la PCSD se concibe como una parte integrante de la acción exterior, más concretamente de la PESC, cuyo objetivo último es el futuro establecimiento, cuando así lo decida el Consejo Europeo y lo acepten los Estados 18 Decisión 2001/79/PESC del Consejo, de 22 de enero de 2001, por la que se crea el Comité Militar de la UE (DO L 27, de 30 de enero de 2001), que sustituyó al Órgano Militar provisional creado por Decisión 2000/144/PESC del Consejo. 19 Decisión 2001/80/PESC del Consejo, de 22 de enero de 2001, por la que se crea el Comité Militar de la UE (DO L 27, de 30 de enero de 2001), que sustituyó al Órgano Militar provisional creado por Decisión 2000/144/PESC del Consejo. 20 Decisión 2007/384/PESC del Consejo, de 14 de mayo de 2007, por la que se crea un mecanismo para administrar la financiación de los costes comunes de las operaciones de la Unión Europea que tengan repercusiones en el ámbito militar o de la defensa (Athena) (DO L 152, de 13 de junio de 2007).


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miembros, de una defensa común, en la que se encuadraría la dimensión militar de la seguridad. En segundo lugar, que la PCSD respetará las particularidades nacionales y las obligaciones asumidas por los Estados miembros derivadas de su pertenencia a la OTAN (art. 42.2 TUE). En este orden de cosas, dado que el TUE no aborda expresamente las relaciones entre la UE, la OTAN y la ONU, conviene recordar la vigencia del artículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas, en el que se afirma que las obligaciones contraídas en virtud de la Carta prevalecerán sobre las de cualquier otro tratado internacional. En tercer lugar, que, como en otros ámbitos de competencias de la Unión, los avances en esta materia con frecuencia han sido anteriores a la adopción de reformas en los sucesivos Tratados. De hecho, aunque el arranque de la PCSD puede fecharse en el Consejo Europeo de Niza de 2000, su verdadero punto de inflexión tuvo lugar en diciembre de 2003, tras la asunción por el Consejo Europeo de la llamada «Estrategia Europea de Seguridad» —elaborada por el entonces «Mr. PESC», el español Javier Solana— en la que se sientan las bases teóricas de la renovación de la PCSD21. Esta renovación había venido precedida de algunos progresos, relacionados con la toma de conciencia de la necesidad de que la UE superase sus insuficiencias como actor político y su condición de «larva» militar, a fin de contrarrestar la hegemonía estadounidense y potenciar su autonomía en situaciones de amenazas a la paz y la seguridad internacionales. En esta línea, las mejoras previstas en el Tratado de Lisboa, algunas de las cuales codifican la práctica previa, conciernen a: a) La ampliación de las llamadas «misiones Petersberg», expresión de las capacidades operativas y militares de la UE para la gestión de crisis internacionales. En la práctica, desde hace más de una década la UE viene ejecutando operaciones civiles y/o militares de distinta naturaleza en ámbitos geográficos muy diversos, desde la antigua Yugoslavia (por ejemplo, MPUE y EUFOR Althea en Bosnia y Herzegovina22 o EULEX en Kosovo23) a la República Democrática del Congo (EUSEC RD Congo y EUPOL

Una Europa segura en un mundo mejor – Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas, 12 de diciembre de 2003 (no publicada en el DO). 22 Acción común 2002/210/PESC del Consejo, de 11 de marzo de 2002, relativa a la Misión de Policía de la UE (DO L 252, de 28 de julio de 2004); y acción común 2004/570/ PESC del Consejo, de 12 de julio de 2004, sobre la Operación Militar de la UE en Bosnia y Herzegovina (DO L 70, de 13 de marzo de 2002), ambas modificadas posteriormente. 23 Particularmente, acción común 2008/124/PESC del Consejo, de 4 de febrero de 2008, sobre la Misión de la UE por el Estado de Derecho en Kosovo (DO L 42, de 16 de febrero de 2008). 21

Origen y evolución

Innovaciones introducidas por el Tratado de Lisboa

La ampliación de las «misiones Petersberg»

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Pacto de defensa colectiva

La cláusula de solidaridad


RD Congo)24, pasando por Georgia, Moldavia y Ucrania, Rafah, los territorios palestinos, Somalia, Irak, Darfur, etc., y más recientemente en Libia (EUFOR Libia)25. El cambio más significativo radica en que, por primera vez, junto a los objetivos clásicos que estas misiones tenían asignados (desarme, ayuda humanitaria, prevención de conflictos y mantenimiento de la paz, etc.) se prevé la posibilidad de que las mismas se vinculen a la lucha antiterrorista, incluso si ésta tiene lugar en el territorio de terceros Estados, caso de Afganistán (EUPOL Afganistán)26, ampliando así su alcance originario de forma similar a la extensión de mandato que en su día experimentó la OTAN. La planificación y ejecución de las misiones, tanto las civiles como las militares, está en manos del Consejo, mientras que la coordinación de las mismas corresponde al Alto Representante, con el apoyo del Comité Político y de Seguridad (art. 43 TUE). En el lado negativo, el aumento de las capacidades operativas de la UE no ha traído aparejado consigo, como hubiera sido deseable, un fortalecimiento del control democrático por el PE. b) La articulación expresa del pacto de mutua defensa que prevé la PCSD con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas y, por tanto, su sometimiento al respeto de los requisitos y condiciones que el DI exige para el ejercicio de la legítima defensa colectiva. Así, cualquier Estado miembro que sufra una agresión armada en su territorio (presuponiendo que proviene del «exterior» del territorio de la Unión) podrá solicitar la ayuda y asistencia de los demás, pero siempre habrán de observarse los requisitos y condiciones (ataque previo, proporcionalidad e inmediatez en la respuesta, remisión al Consejo de Seguridad de la ONU, etc.) para que pueda ser invocado válidamente el ejercicio del derecho inmanente a la legítima defensa, individual o colectiva (art. 42.7 TFUE). c) La consolidación de la «cláusula de solidaridad», nacida y estrenada tras los atentados del 11 de marzo de 2004 en Madrid, para responder de forma coordinada a la perpetración de ataques terroristas o a ca Por ejemplo, acción común 2003/423/PESC del Consejo, de 5 de junio de 2003, relativa a la Operación Militar de la UE en la RD del Congo (DO L 143, de 11 de junio de 2003); acción común 2005/355/PESC del Consejo, de 2 de mayo de 2005, relativa a la misión de asesoramiento y asistencia de la UE en materia de reforma del sector de la seguridad en la RD del Congo (DO L 112, de 3 de mayo de 2005); y acción común 2007/405/PESC del Consejo, de 12 de junio de 2007, relativa a la misión de policía de la UE en el marco de la reforma del sector de la seguridad (RSS) y su interrelación con la justicia en la RD del Congo (DO L 151, de 13 de junio de 2007), modificadas posteriormente. 25 Decisión 2011/210/PESC del Consejo, de 1 de abril de 2011, sobre una operación militar de la UE en apoyo de las operaciones de asistencia humanitaria como respuesta a la situación de crisis existente en Libia (DO L 89, de 5 de abril de 2011). 26 Acción común 2007/369/PESC del Consejo, de 30 de mayo de 2007, sobre el establecimiento de la Misión de Policía de la UE en Afganistán (DO L 139, de 31 de mayo de 2007), modificada posteriormente. 24


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tástrofes naturales o humanas. La activación de esta cláusula sigue exigiendo una petición previa de auxilio por las autoridades políticas del Estado miembro afectado, y la determinación de sus modalidades de aplicación competen al Consejo, a propuesta de la Comisión y el Alto Representante (art. 222 TUE). Esta «cláusula de solidaridad» es una buena síntesis del funcionamiento de la Unión en los distintos ámbitos de la acción exterior, situándose a caballo entre el «método de la integración» (y, por eso, se regula en el TFUE y corresponde a la Comisión, conjuntamente con el Alto Representante, la propuesta de decisión de las modalidades de aplicación) y el de la cooperación intergubernamental más propia de la PESC y PCSD (particularmente cuando las decisiones tengan repercusiones en el ámbito de la defensa); no obstante, si fácilmente puede presuponerse que la agresión armada a la que alude el artículo 42.7 TUE proviene del «exterior» del territorio de la Unión, no es tan fácil justificar siempre la inserción de esta «cláusula de solidaridad» en la acción exterior, pues las amenazas o ataques terroristas y, desde luego, las catástrofes naturales o de origen humano no necesariamente tienen ese origen «exterior». d) La puesta en marcha de fórmulas de cooperación reforzada. Previstas en el Tratado de Roma de 2004 y mantenidas en el Tratado de Lisboa, su filosofía es la misma que animó la creación del espacio Schengen o de la zona euro, pero se caracterizan por ser específicas del ámbito militar y por no precisar de la participación de un número mínimo de Estados miembros. Se trata de los llamados «grupos operativos o de combate», coaliciones coyunturales de Estados miembros con la voluntad y la capacidad para realizar determinadas misiones en nombre de la UE (art. 44 TUE), y de las «cooperaciones estructuradas permanentes», que facilitan la asunción voluntaria de compromisos militares de gran exigencia, cuyos primeros ensayos tuvieron lugar en 2004 tras la fractura en la unidad de acción europea que supuso la invasión de Iraq (art. 46 TUE). De forma flexible, y conforme a los criterios previstos en el Protocolo (n.º 10) sobre la cooperación estructurada permanente establecida por el artículo 42 del TUE, se procederá a evaluar cualitativa y cuantitativamente las aportaciones que cada Estado miembro está en condiciones de ofrecer, y según esta cuantificación, se requerirá a los Estados miembros para que, de forma individual o conjunta, desarrollen sus capacidades militares para ejecutar determinadas misiones o programas. El objetivo último es el establecimiento de unidades de combate de primera línea que, a requerimiento de la ONU, puedan desplegarse sobre el terreno en un plazo de cinco a treinta días y con autonomía suficiente para mantenerse durante treinta días prorrogables hasta ciento veinte. La lista de intervinientes en las cooperaciones estructuradas podrá variar, dependiendo de la voluntad

Fórmulas de cooperación reforzada: grupos operativos y cooperaciones estructuradas permanentes

Protocolo n.º 10

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Agencia Europea de Defensa


estatal, e incluso puede darse la suspensión de alguno de los participantes, por incapacidad sobrevenida para asumir los compromisos acordados. e) La activación de la Estrategia Europea de Seguridad demandaba la creación de una Agencia Europea de Defensa y, tan sentida fue su necesidad, que el Consejo Europeo de Salónica de junio de 2003 acordó que se constituyera27, empezando a funcionar de hecho el 1 de enero de 2005. Los objetivos principales de la Agencia son el aumento de la capacidad militar de la UE y la optimización de los recursos existentes mediante la mejora y el desarrollo de las capacidades operativas militares de los Estados miembros y la investigación y la adquisición del armamento necesario para tales operaciones, junto con la adopción de medidas que refuercen la base industrial y tecnológica de la defensa europea. Para ello la Agencia lleva a cabo importantes labores de armonización y coordinación de los programas nacionales y multilaterales, así como en la previsión y anticipación de respuestas a necesidades futuras, mediante la planificación de proyectos de investigación tecnológicos conjuntos y la mejora de la eficacia del gasto militar. La participación en la Agencia es voluntaria, pudiendo cada Estado determinar libremente su grado de implicación. Está dirigida por el Alto Representante y por una Junta Directiva con presencia de los países participantes, pudiendo asistir como invitados a sus reuniones el Secretario General de la OTAN y los dirigentes de otras organizaciones relacionadas con la actividad que la Agencia desarrolla. Entre los proyectos acometidos sobresale la fabricación de blindados y aviones exclusivamente europeos o el establecimiento a medio plazo de un mercado común de armamentos. La puesta en marcha de la PCSD, y en particular de la Agencia Europea de Defensa, es imprescindible para lograr la autonomía militar a la que la UE aspira, pero tiene un precio. La ciudadanía europea debe saber que la asunción por la UE de su cuota de responsabilidad en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional y en la lucha contra el terrorismo exige desde luego elevar las capacidades militares y seguramente el gasto militar y también puede traer aparejado costes en vidas humanas. El objetivo final no es que la UE abandone su condición de potencia civil para convertirse exclusivamente en una potencia militar, sino lograr que la PCSD, al igual que las restantes políticas que integran la acción exterior, sea eficaz, y, sobre todo, que responda a los principios y valores promovidos por el DI y asumidos por la UE.

27 Acción común 2004/551/PESC del Consejo, de 12 de julio de 2004, relativa a la creación de la Agencia Europea de Defensa (DO L 245, de 17 de julio de 2004).


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Curso de Derecho de La Union Europea - Joaquin Alcaide Fernandez

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