UNIUNEA EUROPEANĂ
GUVERNUL ROMÂNIEI
Inovaţie în Administraţie
Fondul Social European
Ministerul Administraţiei şi
Programul Operaţional
Internelor
„Dezvoltarea Capacităţii Administrative”
ROMÂNIA MINISTERUL EDUCA ŢIEI, CERCETĂRII ŞI TINERETULUI UNIVERSITATEA BABE Ş-BOLYAI CLUJ-NAPOCA
Str. Mihail Kogâlniceanu, nr. 1, 400084 Cluj-Napoca Tel. (00) 40-264-40.53.00*; 40-264-40.53.00*; 40.53.01; 40.53.02 ; 40.53.22 Fax (00) 40-264-59.19.06 40-264-59.19.06 E-mail:
[email protected]
DREPT ADMINISTRATIV COMPARAT ŞI INSTITUŢII ALE UNIUNII EUROPENE SUPORT DE CURS Prof. Univ. Dr. Aristide Canepa Conf. Univ. Dr. Dacian C. DRAGO Ş Asist. Univ. Drd. Ana Elena RANTA Asist. Univ. Drd. Raluca VELI ŞCU
CUPRINS Capitolul I. CADRUL INSTITUŢIONAL ŞI LEGISLATIV PENTRU REFORMA POLITICILOR PUBLICE DIN ROMÂNIA. CONCEPTE GENERALE .................................................................................... ..................................... 3 Capitolul II. ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE CENTRALE......................... 11 Capitolul III. ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE ............................ 15 Secţiunea I. Aspecte introductive .............................................................................................................................. 15 Secţiunea a II-a. Autorităţile administraţiei publice locale autonome ....................................................................... 18 Capitolul IV. SISTEMUL INSTITU INSTITUŢIONAL AL UNIUNII EUROPENE ....................................................... .................................................................. ........... 28 Capitolul V. MIJLOACE DE ACŢIUNE ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE .......................................................... 49 Capitolul VI. ELEMENTE DE DREPT AL UNIUNII EUROPENE ........................................................................... ........................... ................................................ 80 Capitolul VII. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ADMINISTRATIV ................................................................................................ ............................................ .................................................... 92 Secţiunea I. Consideraţii introductive. Contenciosul administrativ şi statul de drept ............................................... 92 Secţiunea a II-a. Condiţii de admisibilitate ale acţiunii în contencios administrativ ................................................. 95 Secţiunea a III-a. Condiţia de admitere a acţiunii în contencios administrativ: actul administrativ sau formele asimilate acestuia să fie ilegale................................................................................................................................ ilegale................................................................................................................................ 133 Capitolul VIII. CONTENCIOSUL COMUNITAR...................................................................... ..................................................................................................... ............................... 136 BIBLIOGRAFIA BIBLIOGRAFIA GENERALĂ A CURSULUI........................................................... .......................................................................................................... ............................................... 143
2
PROGRAM POSTUNIVERSITAR ÎN MANAGEMENTUL ADMINISTRA ŢIEI PUBLICE Syllabus pentru disciplina DREPT ADMINISTRATIV COMPARAT ȘI INSTITUȚII ALE UE I. INFORMAŢ II GENERALE DESPRE CURS instituții ale UE Titlul disciplinei: Drept administrativ comparat și instituț Semestrul: II II. INFORMAŢ II DESPRE TITULARUL DE CURS
Nume, titlul ştiinţific: Conf. Univ. Dr. Dacian Cosmin Drago ș Informaţii de contact:
[email protected] Ore de audienţă: luni, orele 12-14, sala I/7 III. DESCRIEREA DISCIPLINEI
Obiectivele cursului Prezentarea si analiza modului de organizare și funcţ funcţionare a administraţ administra ţiei publice centrale şi locale; Prezentarea şi analiza formelor juridice de activitate a autorit ăţilor ăţilor administrative;
Prezentarea şi analiza dispoziţ dispozi ţiilor legale privind contenciosul administrativ, a formelor de ap ărare a cetăţ cetăţenilor enilor în faţ fa ţa abuzurilor administraţ administra ţiei publice; prezentarea principalelor ac țiuni de contencios comunitar;
Clarifică Clarificări conceptuale şi terminologice privind Uniunea European ă: natura juridică juridic ă, obiective;
Prezentarea sistemului instituţ institu ţional al Uniunii Europene;
Prezentarea pe scurt a institu instituţţiilor europene, rolul acestora, interesele repezentate la nivelul fiec ărei instituţ instituţii; Prezentarea unor aspecte fundamentale ale dreptului Uniunii Europene: surse ale dreptului UE, caracteristici în relaț rela ția cu dreptul statelor membre, acte legislative ale UE și alte tipuri de acte f ăr ă caracter obligatoriu.
Competențe dobândite familiarizarea studenţ studen ţilor cu aspectele teoretice (exprimate în doctrin ă şi în practică practică) precum şi cu aspectele practice (exemple oferite);
dezvoltarea capacităţ capacit ăţii ii de analiză analiză şi sinteză sinteză utilizând termeni specifici problematicii dezb ătute.
IV. BIBLIOGRAFIA OBLIGATORIE 1. 2. 3. 4.
Apostol Tofan, D., Drept administrativ, vol. II, Bucureş Bucure şti: Editura All Beck, 2004. Apostol Tofan, D., Institu ţ iiii administrative europene, Bucureş Bucureşti: CH Beck, 2006. Cotea, F., Drept comunitar european, Bucureşti: Editura Wolters Kluver, 2009. european, Bucureş Craig, P., de Burca, G., Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden ţă şi doctrină, Ediţ Ediţia a IVa, Bucureş Bucureşti: Editura Hamangiu, 2009. 5. Dragoş Dragoş, D.C, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explica ţ ii Bucureşti: Editura All ii, Bucureş Beck, 2005. 6. Petrescu, R.N., Drept administrativ, Ediţ Ediţie actualizată actualizată, Cluj Napoca: Editura Accent, 2004. 7. Steiner, J., Woods, L., EU Law, 10th edition, Oxford: Oxford University Press, 2009. 3
8. Vataman, D., Drept institu ţ ional al Uniunii Europene, Bucureşti: Editura Universul Juridic, 2010. 9. Ziller, J., Administration compares. Les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Paris: Edition Monchrestien, 1993. V. MATERIALE DISCIPLINEI
FOLOSITE
ÎN
CADRUL
PROCESULUI
EDUCA Ţ IONAL
SPECIFIC
Pentru o activitate optimă în cadrul acestui curs este necesar un calculator conectat la un videoproiector, asigurate de facultate (se regăsesc în dotarea sălilor). VI. PLANIFICAREA/CALENDARUL ÎNTÂLNIRILOR Ş I A VERIFIC Ă RILOR/EXAMIN Ă RILOR INTERMEDIARE
1. Prezentarea general ă a administrației publice. Administrația publică centrală. Data planificată: să ptămâna 1 Organizarea întâlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Concepte: sisteme de organizare administrativă, personalitate publică, unitate administrativ-teritorială, centralizare, deconcentrare, descentralizare, autonomie local ă. Bibliografia recomandată: Dacian Dragoș, Ana Ranta, Raluca Velișcu, suport de curs Drept administrativ comparat și institu ț ii ale UE ; Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, 2004; Dana Apostol Tofan , Institu ț ii administrative europene, CH Beck, București, 2006; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediţie actualizată, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004; Jaques Ziller, Administration compares. Les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze , Edition Monchrestien, Paris, 1993. 2. Administrația publică locală. Data planificată: să ptămâna 2 Organizarea întâlnirii: 2 h curs, 1 h seminar Concepte: asociații de dezvoltare comunitar ă, zonă metropolitană, aglomerare urbană, autorități deliberative, autorități executive. Bibliografia recomandată: Dacian Dragoș, Ana Ranta, Raluca Velișcu, suport de curs Drept administrativ comparat și institu ț ii ale UE ; Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, 2004; Dana Apostol Tofan, Institu ț ii administrative europene, CH Beck, București, 2006; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediţie actualizată, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004; Jaques Ziller, Administration compares. Les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Edition Monchrestien, Paris, 1993. 3. Sistemul instituţional al Uniunii Europene. Prezentarea pe scurt a institu ţiilor europene, rolul acestora, interesele repezentate la nivelul fiec ărei instituţii. Comisia Europeană, Consiliul, COREPER, Parlamentul European, Consiliul European, alte institu ții și organe consultative. Organizarea întâlnirii: 2 h curs, 1 h seminar Data planificată: să ptămâna 3 Concepte: instituţie comunitar ă, organ consultativ, Comisia European ă, comisar, executiv, Consiliul, Consiliu general, Consiliu specializat, Parlamentul European, legislativ, procedura legislativ ă ordinar ă, preşedinţia Consiliului, Consiliul European, președintele Consiliului European. Bibliografia recomandată: Dacian Dragoș, Ana Ranta, Raluca Velișcu, suport de curs Drept administrativ comparat și institu ț ii ale UE ; Paul Craig, Grainne de Burca, Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden ță și doctrină., Editia a IV-a, Editura Hamangiu, 2009; Felician Cotea, Drept comunitar european, Editura Wolters Kluver, 2009; Dan Vataman, Drept institu șional al Uniunii Europene, Editura Universul Juridic, 2010. 4
4. Teoria general ă a actului administrativ. Condi ții de valabilitate a actului administrativ. Formalități procedurale anterioare emiterii actului administrativ. Organizarea întâlnirii: 2 h curs, 1 h seminar Data planificată: să ptămâna 4 Concepte: acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte administrative, opera țiuni administrative, caractere ale actului administrativ (manifestare unilateral ă de voință, concretizează voința autorității publice, obligatoriu, executoriu, emis în baza legii, în scopul execut ării sau organizării executării legilor), acte administrative normative, acte administrative individuale, acte administrative emise de autorit ățile administrative, acte administrative emise de alte autorit ăți publice, acte administrative prin delega ție, competență materială, competență temporală, delegare de competență, forme procedurale. Bibliografia recomandată: Dacian Dragoș, Ana Ranta, Raluca Velișcu, suport de curs Drept administrativ comparat și institu ț ii ale UE ; Anton Tr ăilescu, Drept administrativ – tratat elementar, Editura ALL BECK, 2002; Tudor Dr ăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959; Tudor Dr ăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970; Lucian Chiriac, Activitatea autorit ăţ ilor administra ţ iei publice, Accent, Cluj Napoca, 2001; Agathe Van Lang, Geneviève Gondouin, Véronique Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999. 5. Elemente de drept comunitar - concept, distinc ţie faţă de dreptul internaţional public. Caracterele dreptului comunitar. Sursele/izvoarele dreptului comunitar. Actele legislative ale Uniunii Europene, acte cu caracter de recomandare. Organizarea întâlnirii: 2 h curs, 1 h seminar Data planificată: să ptămâna 5 Concepte: drept comunitar, drept interna ţional public, aplicabilitate directă, imediată, supremaţia dreptului comunitar, izvor de drept, act comunitar, regulament, directiv ă, decizie. Bibliografia recomandată: Dacian Dragoș, Ana Ranta, Raluca Velișcu, suport de curs Drept administrativ comparat și institu ț ii ale UE ; Paul Craig, Grainne de Burca, Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden ță și doctrină, Editia a IV-a, Editura Hamangiu, 2009; Felician Cotea, Drept comunitar european, Editura Wolters Kluver, 2009; Dan Vataman, Drept institutional al Uniunii Europene, Editura Universul Juridic, 2010; Dana Apostol Tofan, Institu ț ii administrative europene, CH Beck, București, 2006. 6. Contenciosul administrativ. Contenciosul comunitar. Organizarea întâlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Data planificată: să ptămâna 6 Concepte: contencios administrativ de anulare, contencios administrativ de plin ă jurisdicție, interes public, interes legitim, condiții de admisibilitate, condiții de admitere pe fond, excep ție de ilegalitate, procedura administrativă prealabilă, suspendarea actului administrativ, acțiune în daune, acțiune în carență, acțiune în chestiuni prejudiciale. Bibliografia recomandată: Dacian Dragoș, Ana Ranta, Raluca Velișcu, suport de curs Drept administrativ comparat și institu ț ii ale UE , cap. VIII; Paul Craig, Grainne de Burca, Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden ță și doctrină, Editia a IV-a, Editura Hamangiu, 2009; Dacian Cosmin Drago ş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explica ţ ii, Editura All Beck, 2005; Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ – geneză şi explica ţ ii, Editura Roata, 2004; Verginia Vedinaş, Introducere în dreptul contenciosului administrativ, Editura Fundaţiei „România de Mâine”, Bucureşti, 1999; Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ român şi elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992. VII. MODUL DE EVALUARE 5
Evaluare 1. Participare în timpul cursului și a activităților de seminar – 10% 2. Rezultatele cumulate a patru teste gril ă scurte care vor fi date la finalul întalnirilor 2, 3, 4 și 5 – 40%. 3. O lucrare de cercetare științifică care va fi prezentată la finalul cursului – 60%. Teme sugerate pentru lucrarea de cercetare 1. Soluționarea alternativă a conflictelor în dreptul administrativ a. Eficiența b. Relația cu acțiunea în contencios administrativ 2. Transparența în administrația publică: accesul liber la informații de interes public a. Documente exceptate b. Costurile accesului la informație c. Termene limită d. Accesul mass-media la informații de interes public e. E-guvernare 3. Transparență și participarea la procesele decizionale 4. Europenizarea dreptului administrativ în statele membre ale UE. Studiu de caz: România a. Ajutoarele de stat. b. Achizitii publice: aspect privind achizițiile publice durabile, procedure de revizuire în achizi ții publice c. Princiipii de bună administrare d. Metoda deschisă de coordonare – consecințe pentru România Notă: alte teme pot fi discutate cu titularul cursului și pot fi abordate numai cu acceptul acestuia în vederea evaluării finale. VIII. DETALII ORGANIZATORICE, GESTIONAREA SITUA Ţ IILOR EXCEP Ţ IONALE -
-
Prezența la ore este obligatorie pentru cel pu țin 70% dintre orele de curs și seminar, conform reglementărilor UBB; Prezența la examen nu este condiționată de acest procent de prezentă; Recuperarea materiei este responsabilitatea studentului, acesta putând solicita explica ții în cadrul programului de consultații al titularului de disciplină sau al asistenților acestuia pentru cursul de față; Regulile Universității „Babeș-Bolyai”, ale Facultății de Științe Politice, Administrative și ale Comunicării, precum și cele ale Catedrei de Administrație Publică privind plagiatul se aplică corespunzător. Plagiatul dovedit în cazul lucr ării de cercetare se penalizeaza într-o prim ă etapă cu obligativitatea refacerii integrale a lucr ării (cu altă temă, impusă de profesor), iar în cazul testelor gril ă cu eliminarea din examen și pierderea punctajului aferent testelor respective. Recidiva în cazul lucr ării se penalizează cu interzicerea susținerii lucr ării, aceasta nefiind notată, și neprompovarea cursului. Contestațiile se soluționează de către titularul de curs, iar în cazul în care studentul este nemul țumit de soluționare, de către alţi membrii ai catedrei, specialiști în drept. Evaluarea în prima fază sau la contestație se va face numai raportat la con ținutul teoretic al disciplinei, la cerințele disciplinei sau cele pentru elaborarea lucr ării.
IX. BIBLIOGRAFIA OP Ţ IONAL Ă Pentru tematica Uniunea Europeană și integrare europenă: 1. Auby, J.M., Auby, J.B., Institutions administratives, 7 e edition, Editions Dalloz, Paris: Armand Collin, 1999.
6
2. Dupuis, G., Guédon, M.J., Chrétien, P., Droit administratif, 6eedition revue, Edition Dalloz, Paris: Armand Colin, 1999. 3. Negoiţă, A., Contenciosul administrativ român şi elemente de drept administrativ, Bucureşti: Editura Lumina Lex, 1992. 4. Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti: Editura Institutului de Arte Grafice „Marvan”, 1934. 5. Rarincescu, C.G., Contenciosul administrativ român, Bucureşti: Editura „Universala” Alcalay & Co., 1936. 6. Van Lang, A., Gondouin, G., Inserguet-Brisset, V., Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Paris: Armand Collin, 1999. 7. Ziller, J., Administration compares. Les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Paris: Edition Monchrestien, 1993. Pentru tematica Drept administrativ român şi comparat: 1. Corbett, R., Jacobs, F., Shackleton, M., The European Parliament , 7th edition, London: John Harper Publishing, 2007. 2. Griller, S., Ziller, J., (editori), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, New York: Springer Wien, 2008. 3. Priestley, J., Six Battles that Shaped Europe`s Parliament , London: John Harper Publishing, 2008. 4. Sieberson, S.C., Dividing Lines between the European Union and Its Member States: The Impact of the Treaty of Lisbon, Hague: TMC Asser Press, 2008. 5. Spence, D., (editor), The European Commission, 3rd edition, London: John Harper Publishing, 2006. 6. Werts, J., The European Council , London: John Harper Publishing, 2008. 7. Westlake, M.Galloway, D., (editori), The Council of the European Union, 3rd edition, London: John Harper Publishing, 2006. Căr țile sunt disponibile la biblioteca facult ății, unele fiind achiziționate în cadrul proiectului „Program Postuniversitar în Managementul Administraţiei Publice” cofinanţat din Fondul Social European prin intermediul Programului Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative.
7
Capitolul I. CADRUL INSTITU ŢIONAL ŞI LEGISLATIV PENTRU REFORMA POLITICILOR PUBLICE DIN ROMÂNIA. CONCEPTE GENERALE 1. Separa ţia puterilor în stat . Sistemele de drept contemporane consacr ă, în marea lor majoritate, separaţia puterilor în stat, înţeleasă ca delimitarea, în cadrul activit ăţii statale, a funcţiilor legislativă, executivă şi judecătorească. Funcţia legislativă este îndeplinită de Parlament, şi constă în adoptarea legilor. Func ţia executivă are ca obiect organizarea aplic ării şi aplicarea în concret a legilor şi asigurarea bunei func ţionări a serviciilor publice, şi este îndeplinită de administraţia publică (Preşedinte, guvern, ministere, autorit ăţi locale, instituţii publice etc.), iar funcţia judecătorească are ca obiect solu ţionarea conflictelor ce se nasc în societate în leg ătur ă cu activitatea de aplicare a legilor şi este îndeplinită de instan ţele judecătoreşti în frunte cu Înalta Curte de Casa ţie şi Justiţie. 2. Noţiunea de administraţie publică are două sensuri: a) Ansamblul autorităţilor sau organelor administrative care aplic ă legea (preşedinte, guvern, primar, prefect, consiliu local, poliţia, jandarmeria etc.), şi b) Activitatea de aplicare a legii, în regim de putere public ă, în vederea satisfacerii intereselor generale ale societ ăţii (emiterea de acte administrative cum ar fi autorizaţiile, respectiv efectuarea de opera ţiuni administrative cum sunt adeverin ţele, certificatele, colectarea gunoiului, furnizarea apei potabile, etc.). 3. Serviciul public este înţeles în doctrina de drept administrativ ca fiind o activitate organizată sau autorizată de o autoritate a administra ţiei publice, pentru a satisface nevoi sociale de interes public. Într-un prim sens, serviciul public desemneaz ă organul administrativ însărcinat cu realizarea unei activit ăţi de interes general, iar în al doilea se refer ă la activitatea de interes general desf ăşurată de acel organ administrativ. Prin urmare, spre exemplu, prin serviciul public de „poliţie” înţelegem atât poli ţia ca instituţie, cât şi activitatea de asigurare a ordinii şi liniştii publice, prevenirea şi urmărirea infracţiunilor. Singura definiţie legală a serviciului public o reg ăsim în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (art. 2): activitatea organizat ă sau autorizat ă de o autoritate publică, în scopul satisfacerii, dup ă caz, a unui interes public. 4. Dreptul administrativ cuprinde normele juridice ce reglementeaz ă organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, pe baza şi în executarea legii. Izvoarele dreptului administrativ sunt Constituţia, legile organice şi ordinare, decretele preziden ţiale, actele administrative emise de Guvern şi de alte autorităţi centrale, actele administrative ale autorit ăţilor locale, conven ţiile internaţionale ratificate de statul român. 5. Raportul juridic administrativ este acel raport social, stabilit între dou ă autorităţi administrative sau între o autoritate administrativ ă şi persoane fizice sau juridice, care confer ă drepturi şi impune obligaţii subiectelor între care se na şte, şi este reglementat de normele dreptului administrativ. Raporturi juridice administrative se pot na şte din acte administrative individuale, acte administrative normative, fapte materiale juridice, şi excepţional pe baza legii. 6. Principiile de baz ă aplicabile dreptului administrativ sunt: 8
a) principiul legalit ăţ ii, conform căruia activitatea autorit ăţilor administrative trebuie s ă se desf ăşoare pe baza legii şi în conformitate cu legea, urm ărindu-se organizarea execut ării şi executarea în concret a acesteia. În principiu, actele administrative nu pot contraveni sau modifica o lege, deoarece au o for ţă juridică inferioar ă acesteia. Excep ţia o constituie ordonan ţele de urgenţă ale Guvernului, care, de şi sunt acte administrative, pot modifica o lege. b) în dreptul administrativ, interesul public primează în fa ţ a interesului privat . Explicaţia stă în faptul că interesele statului sunt interesele colectivit ăţii, deci trebuie să aibă întâietate faţă de cele ale individului.
7. Principii generale de organizare administrativ ă. 7.1. Centralizarea administrativ ă plasează în mâinile puterii centrale conducerea tuturor problemelor administrative. Într-un regim în care se aplică acest sistem de organizare administrativă, unităţile administrativ-teritoriale nu au personalitate juridic ă şi r ămân în strictă dependen ţă faţă de puterea central ă, mărginindu-se să-i execute instrucţiunile. Sistemului centralizării îi este specific controlul ierarhic, exercitat asupra activit ăţilor inferiorilor. În esenţă, controlul ierarhic este caracterizat prin faptul c ă: a) dă dreptul superiorului ierarhic de a anula, abroga, revoca, şi chiar uneori de a modifica actele inferiorului; b) poate fi exercitat oricând, fie din oficiu, fie la cerere („recurs ierarhic”); c) nu trebuie prevăzut expres de lege, ci decurge din organizarea centralizat ă; d) priveşte întreaga activitate a inferiorului – acte, fapte, opera ţiuni materiale; e) vizează atât legalitatea cât şi oportunitatea actelor administrative. Ca şi exemplu de centralizare avem, în România, subordonarea unor institu ţii centrale faţă de un minister (Agen ţia Naţională a Funcţionarilor Publici este subordonat ă Ministerului Administraţiei Publice, de pild ă). 7.2. Deconcentrarea administrativ ă este o variantă a centralizării, caracterizată prin faptul că reprezentanţii locali ai puterii centrale cap ătă unele drepturi de decizie proprii; în realitate, tot statul decide, îns ă nu de la nivelul autorit ăţii centrale, ci direct în unit ăţile administrativ-teritoriale. Organele centrale exercit ă în continuare un control ierarhic asupra celor teritoriale. În România sunt deconcentrate serviciile exterioare ale ministerelor în teritoriu: Direcţii generale, inspectorate, agen ţii, etc. 7.3. Descentralizarea administrativ ă este de dou ă tipuri. 7.3.1. Descentralizarea teritorial ă implică dreptul unei colectivit ăţi locale, înglobată într-o colectivitate mai vast ă, care are dreptul de a se administra prin propriile mijloace. Organele descentralizate se bucur ă de autonomie în gestionarea afacerilor locale, îns ă nu sunt independente. Asupra lor se exercit ă un control statal, numit tutel ă administrativă. Tutela administrativă se exercită, spre deosebire de controlul ierarhic, doar în cazurile prev ăzute expres de lege, numai de organele indicate expres de lege, şi priveşte doar legalitatea actelor administrative, nu şi oportunitatea acestora. În România, tutela administrativ ă este jurisdicţionalizată, adică este redusă doar la dreptul organului de control (prefectul) de a sesiza instan ţa de contencios administrativ. 7.3.2. Descentralizarea poate fi şi pe servicii, atunci când este realizat ă prin scoaterea unui serviciu public din competen ţa organelor centrale şi organizarea lui autonom ă, atribuirea de organe proprii şi a unui patrimoniu distinct de autoritatea din care a fost desprins. 7.3.3. Prin Legea-cadru a descentralizării nr. 339/20004, au fost introduse principiile fundamentale şi regulile generale, precum şi cadrul instituţional pentru desf ăşurarea procesului de descentralizare administrativ ă şi financiar ă în România. În înţelesul acestei reglement ări, prin descentralizare se în ţelege „procesul transferului de autoritate şi responsabilitate administrativ ă şi financiar ă de la nivel central la nivel local”. 9
Principiile pe baza c ărora se desf ăşoar ă procesul de descentralizare în Romania sunt: a) principiul subsidiarităţii; b) egalitatea cet ăţenilor în faţa autorităţilor administraţiei publice locale; c) garantarea calităţii serviciilor publice oferite cet ăţenilor de către autorităţile administraţiei publice, independent de locul de reziden ţă al acestora; d) stimularea competi ţiei ca mijloc de creştere a eficienţei serviciilor publice; e) exercitarea competen ţelor de către autorităţile administrației publice locale situate pe nivelul administrativ cel mai apropiat de cet ățean; f) asigurarea unui echilibru între descentralizarea administrativ ă şi descentralizarea financiar ă la nivelul fiecarei unit ăţi administrativ-teritoriale; g) transparen ţa actului decizional bazat pe accesul cetăţenilor la informaţia publică şi participarea acestora la luarea deciziei; h) asigurarea descentralizării financiare bazate pe reguli transparente cu privire la calculul resurselor financiare alocate unităţilor administrativ-teritoriale. Unităţile administrativ-teritoriale se administrează în mod autonom de c ătre consiliile locale, consiliile jude ţene sau Consiliul General al Municipiului Bucure şti, care dispun de autoritate deliberativă, şi de către presedinţii consiliilor judeţene şi primari, care dispun de autoritate executivă pentru exercitarea competen ţelor lor. Autorităţile administraţiei publice locale beneficiază de dreptul la experiment , în exercitarea c ăruia pot organiza, pe durat ă determinată, centre-pilot pentru implementarea deciziilor cu privire la descentralizarea anumitor competen ţe de la nivel central la nivel local, înainte de generalizarea acestora la nivel na ţional prin legea descentralizării privind responsabilităţile locale.
10
Capitolul II. ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE CENTRALE 1. Preşedintele Republicii este şeful statului român. După forma de guvernământ, în principiu statele pot fi monarhii, unde şeful statului este desemnat pe via ţă şi cu aplicarea principiului ereditar, respectiv republici, unde şeful statului este ales pe o perioad ă determinată, de corpul electoral, direct sau indirect (republica preziden ţială sau semi-preziden ţială) fie de Parlament (republică parlamentar ă). Din analiza doctrinar ă a formelor de guvern ământ din statele membre ale Uniunii Europene înainte de 2004, rezult ă faptul că republicile predomină (8 state) asupra monarhiilor (7 state), iar pre şedintele statului în republici se apropie de statutul monarhului, în sensul c ă are atribuţii restrânse, în principal de reprezentare şi de mediere, şi ele sunt deseori condi ţionate de interven ţia altor autorităţi publice (cu excepţia Franţei, unde sistemul este semi-prezidenţial)1. Preşedintele României este, al ături de Guvern, şeful executivului, între cele dou ă autorităţi publice neexistând raporturi de subordonare 2. Funcţiile Preşedintelui României sunt acelea de şef de stat – în exercitarea c ăreia reprezintă statul român în raporturile interne şi externe, încheie tratate interna ţionale, acrediteaz ă şi recheamă reprezentanţii diplomatici etc.; ca şef al executivului, al ături de Guvern, Pre şedintele garantează independenţa naţională, integritatea teritorială, exercită atribuţii în domeniul apăr ării – comandant al for ţelor armate şi preşedinte al Consiliului Suprem de Ap ărare a Ţării; este garantul Constitu ţ iei şi mediator 3 între puterile statului, precum şi între stat şi societate (art. 80 din Constituţie)4. Constituţia României reglementeaz ă un şef de stat cu atribu ţii ce-l apropie de pre şedintele dintr-o republică parlamentar ă, cu singura diferen ţă că este ales direct de corpul electoral 5. Aceast ă construcţie constituţională este, din perspectiva a peste 15 ani de democra ţie, discutabilă, deoarece determin ă un clivaj între aşteptările corpului electoral de la institu ţia prezidenţială şi mijloacele concrete de ac ţiune ale pre şedintelui; această realitate nu a fost luat ă în considerare, din păcate, la revizuirea legii fundamentale din 2003, care nu a schimbat nimic în acest sens 6. Preşedintele nu poate fi membru al unui partid politic dup ă dobândirea func ţiei (şi nici nu poate cumula o altă funcţie publică sau privată), prin această prevedere încercându-se o poziţionare neutr ă a instituţiei faţă de for ţele politice, în măsur ă să-i confere posibilitatea de a- şi exercita funcţia de mediator sau de arbitraj între puterile statului şi între acestea şi societate. Preşedintele României se bucur ă de imunitate, în sensul c ă nu poate fi tras la r ăspundere juridică pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului 7. 1
A se vedea Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, pag. 100. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediţie actualizată, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, pag. 75. 3 Această funcţie nu poate fi interpretată în conotaţia sa juridică (D. Apostol Tofan, op. cit., pag. 103), ci doar ca o prerogativă morală. 4 A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administratic,Editura All Beck, Bucureşti, 2001, pag. 290; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 76. 5 Pentru dezvoltări, a se vedea Maria Vesmaş, Rolul şi locul Pre şedintelui României în sistemul autorit ăţ ilor publice ale statului român, în „Revista de drept public” nr. 1/1998, pag. 69 şi urm; Genoveva Vrabie, Rolul şi func ţ iile Pre şedintelui româniei, în „Revista de drept public” nr. 2/1995, pag. 69 şi urm; Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 30; Victor Duculescu, O temă de dezbatere între oamenii politici şi juri ştii români: modificarea Constitu ţ iei, în „Juridica” nr. 7/2000, pag. 249 şi urm. 6 Pentru argumente favorabile actualei construcţii constituţionale a puterilor statului, a se vedea A. Iorgovan, Tratat...,op. cit., pag. 294 şi urm. 7 Art. 83 coroborat cu art. 72 alin.1 din Constituţie. A se vedea şi Corneliu Turianu, Discu ţ ie în leg ătur ă cu eventuala modificare a reglement ării imunit ăţ ii parlamentare şi a şefului statului, în „Dreptul” nr. 7/2001, pag. 30 şi urm. 2
11
2. Guvernul. Guvernul este definit în Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor 1 ca autoritatea publică a puterii executive, care func ţ ionează în baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigur ă realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercit ă conducerea general ă a administra ţ iei publice. Guvernul are rolul de a asigura func ţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului na ţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial, în condi ţiile promovării intereselor naţionale. Pentru realizarea Programului de guvernare Guvernul exercit ă următoarele func ţ ii : a ) func ţ ia de strategie, prin care se asigur ă elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare; b) func ţ ia de reglementare, prin care se asigur ă elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar în vederea realiz ării obiectivelor strategice; c) func ţ ia de administrare a propriet ăţ ii statului, prin care se asigur ă administrarea proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; d) func ţ ia de reprezentare, prin care se asigur ă, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern şi extern; e) func ţ ia de autoritate de stat, prin care se asigur ă urmărirea şi controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniul apăr ării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi în domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desf ăşoar ă activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului. 3. Ministerele. Ministerele sunt organe de specialitate ale administra ţiei publice centrale care realizeaz ă politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora. Ministerele se organizeaz ă şi funcţionează numai în subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constituţiei şi Legii nr. 90/2001. Organizarea şi funcţionarea ministerelor privind apărarea na ţ ional ă şi ordinea publică sunt reglementate prin legi speciale. Restul ministerelor pot fi înfiinţate prin hotărâre de Guvern, dup ă aprobarea lor de c ătre Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra Programului de guvernare şi întregii liste a Guvernului, la învestitur ă. Primulministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin înfiin ţarea, desfiinţarea sau, după caz, divizarea ori comasarea unor ministere 2. Rolul, funcţiile, atribuţiile, structura organizatorică şi numărul de posturi ale ministerelor se stabilesc în raport cu importan ţa, volumul, complexitatea şi specificul activităţii desf ăşurate şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului. Ministerele pot înfiinţa în subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Cur ţii de Conturi, şi pot avea în subordinea lor servicii publice, care funcţionează în unităţile administrativteritoriale. Înfiinţarea sau desfiin ţarea serviciilor publice „descentralizate”3 ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unit ăţile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor şi 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001. Pe data intr ării ei în vigoare a fost abrogată Legea nr. 37/1990 pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 137 din 8 decembrie 1990, cu modificările ulterioare, precum şi orice alte dispoziţii contrare. 2 În astfel de situaţii prevederile art. 36 din lege se aplică în mod corespunzător, adică se cere aprobarea Parlamentului. 3 Serviciile publice din teritoriu ale ministerelor nu sunt, în fapt, descentralizate, ci doar desconcentrate, deoarece ele funcţionează în strictă dependenţă de minister. 12
funcţiile de conducere ale acestora se aprob ă prin ordin al ministrului, respectiv al conducătorului organului de specialitate în subordinea c ăruia aceste servicii sau organe î şi desf ăşoar ă activitatea. Principiile de drept şi tradiţiile referitoare la structurile guvernamentale presupun mai multe variabile, care nu permit stabilirea unor clasific ări generale. De regulă, constituţiile statelor europene confer ă un anumit grad de libertate de modificare a acestor structuri, esen ţiale pentru administraţie, sub aspectul stabilit ăţii organizaţionale, dar şi sub aspectul capacit ăţii de adaptare.1 În toate regimurile parlamentare, structura guvenamental ă este ierarhizată, de o manier ă mai mult sau mai pu ţin evidentă, mai mult sau mai puţin complexă, mai mult sau mai puţin simbolică, după ţar ă, cel puţin între miniştri şi şeful guvernului, uneori şi între membrii guvernului2. În aceste regimuri administraţia centrală a statului este organizat ă în servicii ministeriale, care reflect ă, în mod obi şnuit, componenţa Guvernului3. În Spania şi Italia, ministerele sunt, în principiu înfiin ţate prin lege. Adesea, barierele juridice ce pot aparea cu ocazia înfiin ţării de ministere sunt estompate de bariere materiale. Eventuala instabilitate guvernamental ă nu are decât consecin ţe limitate asupra structurilor administrative; ea are, cel mai adesea, drept efect deplasarea „ata şamentului” funcţionarilor de la un ministru la altul4. Ministrul numeşte şi eliberează din funcţie conducătorii organelor de specialitate din subordinea ministerului. Conducătorii serviciilor publice descentralizate se numesc şi se eliberează din funcţie de către ministru, cu avizul consultativ al prefectului. Atribuţiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului, aprobat prin ordin al ministrului. Miniştrii îndeplinesc în domeniul lor de activitate şi alte atribuţii specifice stabilite prin acte normative. Miniştrii îşi îndeplinesc atribuţiile ce le revin folosind aparatul propriu al ministerelor , precum şi prin instituţiile aflate în subordonarea, coordonarea sau autoritatea ministerelor. Ministrul conduce aparatul propriu al ministerului, stabilit prin hot ărâre a Guvernului, numeşte şi eliberează din funcţie personalul acestuia. Statele de funcţii ale ministerelor se aprob ă de miniştri, în limita numărului de posturi aprobate prin hot ărâre a Guvernului. Guvernul poate aproba modific ările ulterioare în structura ministerelor, a organelor de specialitate, a serviciilor publice descentralizate şi a instituţiilor subordonate acestora numai în limita aloca ţiilor bugetare. În conformitate cu art. 56 al legii, Guvernul poate dispune prin hot ărâre modificări în organizarea şi funcţionarea ministerelor, precum şi transferul unor activit ăţi de la un minister la altul ori la organe de specialitate din subordinea Guvernului. În principiu, în constitu ţiile occidentale se precizeaz ă că miniştrii conduc departamentele de care r ăspund, existând şi reglementări constituţionale care confer ă dreptul miniştrilor de a executa „politica definit ă pentru ministerul lor”, aspect care presupune şi adoptarea de acte5. În toate statele Uniunii Europene, ministrul este cel responsabil de organizarea şi gestiunea internă a departamentului său ministerial, cu condiţia aplicării reglementărilor generale în domeniul funcţiei publice şi al contabilităţii publice.1 1
Jaques Ziller, Administration compares. Les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Edition Monchrestien, Paris, 1993, pag. 132. 2 Constance Grewe, Helene Ruiz Fabri, Droit constitutionnels europeens, Presses Universitaires de France, Paris, 1995, pag. 570. 3 Ibidem, pag. 314. 4 Dana Apostol Tofan, Institu ţ ii administrative europene, CH Beck, Bucureşti, 2006, pag. 95. 5 A. Iorgovan, op. cit ., pag. 448. 13
4. Autorităţile centrale de specialitate. a) Autorităţile centrale de specialitate, altele decât ministerele . Aceste autorit ăţi sunt organizate şi funcţioneaz ă în subordinea Guvernului sau a unui minister. Înfiin ţarea lor a fost determinată fie de necesitatea desf ăşur ării unei activităţi coordonate şi unitare în rezolvarea unor probleme de specialitate, fie de volumul mai restrâns de activitate care nu reclama organizarea unui minister. Este vorba de Oficiul pentru Protec ţia Consumatorului, Comisia Na ţională de Statistică, Oficiul Român pentru Drepturile de Autor, etc. b) Autorităţile centrale autonome sunt organizate şi funcţioneaz ă ca şi celelalte organe ale administraţiei publice de specialitate, cu deosebirea c ă, fiind autonome, nu au organe ierarhice superioare. Asupra lor se exercit ă, totuşi, un control din partea unei alte puteri în stat, puterea legiuitoare, care numeşte conducerea acestora şi în faţa căreia trebuie prezentat un raport anual. Exemple de astfel de autorit ăţi: Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Serviciul Român de Informaţii, Curtea de Conturi, Avocatul poporului, Consiliul Na ţional al Audiovizualului.
1
J. Ziller, op. cit ., pag. 317. 14
Capitolul III. ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE Secţiunea I. Aspecte introductive 1. Reglementare legal ă. Domeniul administraţiei publice locale este reglementat în primul rând în Constituţie (art. 120-123), care con ţine dispoziţii cu rang de principii de baz ă, în Legea general ă a administraţiei publice locale nr. 215/2001 1, precum şi în numeroase legi speciale, dintre care amintim doar Legea prefectului nr. 340/2004, Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, Legea nr. 67/2004 privind alegerea autorit ăţilor administraţiei locale. 2. Principii de organizare şi funcţionare a administra ţiei locale. În conformitate cu art. 2 din Legea nr. 215/2001 a administra ţiei publice locale, care reia par ţial textul art. 120 din legea fundamentală, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizeaz ă şi funcţionează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentr ării serviciilor publice, eligibilit ăţ ii autorit ăţ ilor administra ţ iei publice locale, legalit ăţ ii şi al consult ării cet ăţ enilor în solu ţ ionarea problemelor locale de interes deosebit . Aplicarea acestor principii nu poate aduce îns ă atingere caracterului de stat na ţional, unitar şi indivizibil al României. Art. 1 din Legea nr. 215/2001 a administra ţiei publice locale defineşte anumiţi termeni: a) activităţi de administraţie social-comunitar ă – acţiunile prin care se concretizeaz ă relaţia autorităţilor administraţiei publice locale cu asocia ţiile de proprietari de pe raza unit ăţii administrativ-teritoriale; b) aglomer ări urbane – asocia ţiile de dezvoltare intercomunitar ă constituite pe baz ă de parteneriat între municipii, altele decât cele prev ăzute la lit. j), şi oraşe, împreună cu localităţile urbane şi rurale aflate în zona de influen ţă; c) asociaţii de dezvoltare intercomunitar ă – structurile de cooperare cu personalitate juridic ă, de drept privat, înfiinţate, în condiţiile legii, de unităţile administrativ-teritoriale pentru realizarea în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea în comun a unor servicii publice; d) autorităţi deliberative – consiliul local, consiliul jude ţean, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor; e) autorităţi executive – primarii comunelor, ora şelor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativteritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucure şti şi preşedintele consiliului judeţean; f) consilii locale – consilii comunale, or ăşeneşti, municipale şi consiliile subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor; g) organisme prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau jude ţean – denumire generic ă ce include: 1. institu ţii publice şi servicii publice înfiinţate şi organizate prin hot ărâri ale autorităţilor deliberative, denumite în continuare instituţii şi servicii publice de interes local sau jude ţean; 2. societ ăţi comerciale şi regii autonome înfiinţate sau reorganizate prin hot ărâri ale autorităţilor deliberative, denumite în continuare societ ăţi comerciale şi regii autonome de interes local sau jude ţean; 3. asociaţii de dezvoltare intercomunitar ă; 4. furnizori de servicii sociale, de drept public ori privat, care acord ă servicii sociale în condiţiile prevăzute de lege; 5. asocia ţii, fundaţii şi federaţii recunoscute ca fiind de utilitate publică, în condiţiile legii; 6. operatori de servicii comunitare de utilit ăţi publice locale sau jude ţene; h) subdiviziuni administrativ-teritoriale ale municipiilor – sectoarele municipiului Bucureşti sau alte subdiviziuni ale municipiilor, ale c ăror delimitare şi organizare se 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificările şi completările aduse de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2001; Legea nr. 738/2001; Legea nr. 216/2002; Legea nr. 161/2003; Legea nr. 141/2004; Legea nr. 340/2004; Legea nr. 393/2004; Legea nr. 286/2006. 15
fac prin lege; i) unităţi administrativ-teritoriale – comune, ora şe şi judeţe; în condiţiile legii, unele oraşe pot fi declarate municipii; j) zona metropolitan ă – asociaţia de dezvoltare intercomunitar ă constituită pe bază de parteneriat între capitala României sau municipiile de rangul I şi unităţile administrativ-teritoriale aflate în zona imediat ă.
3. Unităţile administrativ teritoriale – cadrul teritorial şi juridic de manifestare a autonomiei locale. Comunele, ora şele şi judeţele sunt unit ăţi administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia local ă şi în care se organizeaz ă şi funcţionează autorităţi ale administra ţiei publice locale. Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate. Unele ora şe pot fi declarate municipii, în condi ţiile legii. Delimitarea teritorial ă a comunelor, ora şelor şi judeţelor se stabileşte prin lege. Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate efectua numai prin lege şi numai dup ă consultarea prealabil ă a cetăţenilor din unit ăţile administrativ-teritoriale respective prin referendum, care se organizeaz ă potrivit legii. În municipii se pot crea subdiviziuni administrativ-teritoriale, a c ăror delimitare şi organizare se fac potrivit legii, iar autorit ăţile administraţiei publice locale se pot constitui şi în subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor. Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscal ă şi ale conturilor deschise la unit ăţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare. De asemenea, unit ăţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care apar ţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii. În justiţie, unităţile administrativ-teritoriale sunt reprezentate, reprezentate, după caz, de primar sau de preşedintele consiliului jude ţean. Primarul, respectiv pre şedintele consiliului judeţean, poate împuternici o persoan ă cu studii superioare juridice de lung ă durată din cadrul aparatului de specialitate al primarului, respectiv al consiliului jude ţean, sau un avocat care s ă reprezinte interesele unit ăţii administrativ-teritoriale, precum şi ale autorităţilor administraţiei publice locale respective, în justi ţie. Unitatea administrativ-teritorială are dreptul să beneficieze de acoperirea cheltuielilor de judecat ă stabilite în baza hot ărârii instanţei de judecat ă, inclusiv în situa ţia în care reprezentarea în justi ţie este asigurat ă de un consilier juridic din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al consiliului judeţean. Desp ăgubirile primite de unit ăţile administrativteritoriale în urma hotărârilor pronunţate de instan ţele de judecat ă se constituie în venituri la bugetele locale. Despăgubirile pe care trebuie s ă le plătească unitatea administrativ-teritorială în urma hotărârilor pronunţate de instan ţa de judecat ă şi r ămase definitive sunt asigurate de la bugetul local (art. 19). Atât în Fraţa, cât şi în ţara noastr ă, organizarea de baz ă, comuna, cu autonomia ei, este anterioar ă statului, ea fiind plasat ă la intersec ţia dintre stat şi societatea civil ă1. Denumirile de sistem departamental şi sistem regional sunt pur conven ţionale şi sunt inspirate din organizarea administrativ-teritorială a Franţei, unde departamentul este prima verig ă intermediar ă, iar regiunea a doua2. 1
Corneliu Liviu Popescu , Autonomia local ă şi integrarea europeană, Editura All Beck, colecţia Studii Juridice, Bucureşti, 1999, pag. 55. 2 Idem, Idem, pag. 38 şi următoarele. 16
În statul regional, ca şi în statul federal, regionalismul reflect ă caracterul slab al integr ării naţionale, iar regionalizarea politic ă poate duce la federalism, a şa cum s-a întâmplat în Belgia 1. Politica de regionalizare a cunoscut în deceniul 71-80 o faz ă decisivă în Belgia, Italia şi Spania, urmată în deceniul urm ător de Franţa. Cât priveşte colectivităţile teritoriale locale de baz ă, creşterea autonomiei a trecut, în aproape toate statele vest-europene (în special, în Suedia, Danemarca, Belgia, Austria, Germania), printr-un proces de instaurare a unor colectivit ăţi teritoriale locale de baz ă de talie universal ă, procedeele de eliminare a micilor comune comune fiind mai mult sau mai mai putin autoritare 2. Sub aspectul colectivit ăţilor teritoriale inferioare, Franţa ofer ă un prost exemplu, acestea fiind foarte numeroase, iar multe dintre ele foarte mici. Exist ă circa 36.500 de comune în metropolă şi 200 în teritoriile de peste m ări, iar dintre acestea peste 23.000 au sub 500 de locuitori, iar 3500 dispun de o popula ţie de sub 100 de locuitori. 3 Alte ţări europene au regimuri variabile ale autorit ăţilor de bază , dar aceasta varietate se rezumă uneori doar la diferen ţierea dintre cele dou ă tipuri de autorităţi, dispunând fiecare de un regim uniform.4 În Germania, varietatea este mai puternic ă, datorată organizării federale, în Landuri. Variaţiile regimului aplicabil comunelor se rezum ă la organizarea institu ţională. Astfel, administraţia publică locală în Germania constituie un al treilea nivel institu ţional, comunele prezentându-se ca nişte corporaţii autonome dotate cu o structur ă politică independent ă.5 În Spania, legisla ţia distinge între comunele rurale şi comunele urbane, f ăr ă ca aceast ă delimitare să atragă diferenţe considerabile de regim, în timp ce, în Portugalia, legisla ţia distinge între municipalităţile rurale şi municipalităţile urbane, care au totu şi un regim de baz ă comun. În Franţa, atribuţiile transferate colectivit ăţilor teritoriale locale sunt, de regul ă, obligatorii, au o natur ă administrativă şi sunt stabilite prin lege. Potrivit formulei tradi ţionale, „consiliul municipal rezolvă în urma deliber ărilor afacerile comunei”. În Germania, doctrina şi, în egală măsur ă, practicienii, insist ă cel mai mult pe principiul potrivit căruia, comunele pot şi trebuie să fie competente pentru toate problemele care nu sunt decât de interes local. În Italia, comunele dispun de o competen ţă generală pentru toate afacerile locale de interes general care nu intr ă în competenţa unei autorit ăţi superioare6.
1
D. Apostol Tofan, op. cit .,., pag. 131. C-L Popescu, op. cit., cit., pag. 127. 3 D. Apostol Tofan, op. cit., cit., pag. 133. 4 J. Ziller, op. cit .,., pag. 184. 5 Roumanie, Editura Regia Autonomă T. Gross, (coord. G. Vrabie), Les Vrabie), Les regimes politiques des pays de l’UE et de la Roumanie, „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 2002, pag. 18. 6 A se vedea, D. Apostol Tofan, op. cit .,., pag. 134-137. 2
17
Secţiunea a II-a. Autorit ăţile administraţiei publice locale autonome 1. Prezentare general ă. Aleşii locali sunt primarul, consilierii locali, preşedintele consiliului judeţean şi consilierii judeţeni. În asigurarea liberului exerci ţiu al mandatului lor, aceştia îndeplinesc o funcţie de autoritate public ă, beneficiind de dispozi ţiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc îndeplinesc o func ţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat. Autorităţile administraţiei publice prin care se realizeaz ă autonomia local ă în comune, ăşeneşti şi municipale, ca autorit ăţi oraşe şi municipii sunt consiliile locale, comunale, or ăş deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive. Consiliile locale şi primarii se aleg în condi ţiile prevăzute de legea privind alegerile locale. Consiliile locale şi primarii se aleg în condi ţiile prevăzute de Legea privind alegerile locale nr. 67/2004 1, şi funcţionează ca autorităţi ale administraţiei publice locale care rezolv ă treburile publice publice din comune, oraşe şi municipii în condi ţiile legii. În fiecare judeţ se constituie un consiliu jude ţ ean, ean, ca autoritate a administra ţiei publice ăşeneşti şi municipale, în vederea locale, pentru coordonarea activit ăţii consiliilor comunale, or ăş realizării serviciilor publice de interes jude ţean. Consiliul judeţean este ales în condi ţiile Legii privind alegerile locale nr. 67/2004, iar autoritatea executiv ă este asigurat ă de un preşedinte, ales prin scrutin uninominal. uninominal. Mandatul primarului, consilierului local, respectiv al pre şedintelui consiliului jude ţean şi al consilierului judeţean este de 4 ani. Mandatul se exercit ă în condiţiile legii. ăşte, în condi ţiile legii, 2. Atribuţiile consiliului local. Consiliul local are ini ţiativă şi hotăr ăş în toate problemele de interes local, cu excep ţia celor care sunt date prin lege în competen ţa altor autorităţi publice, locale sau centrale. Consiliul local exercit ă următoarele categorii de atribu ţii (art. 38, alin 2): A) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societ ăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local: a) aprobă statutul comunei, ora şului sau municipiului, precum şi regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului local; b) aprob ă, în condiţiile legii, la propunerea primarului, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate a primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local, precum şi reorganizarea şi statul de func ţii ale regiilor autonome de interes local; c) exercit ă, în numele unit ăţii administrativ-teritoriale, toate drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor deţinute la societ ăţi comerciale sau regii autonome, în condi ţiile legii. B) atribuţii privind dezvoltarea economico-social ă şi de mediu a comunei, ora şului sau municipiului: a) aprobă, la propunerea primarului, bugetul local, vir ările de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare şi contul de încheiere a exerci ţiului bugetar; b) aprobă, la propunerea primarului, contractarea şi/sau garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea de datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele unit ăţii administrativ-teritoriale, în condiţiile legii; c) stabileşte şi aprobă impozitele şi taxele locale, în condi ţiile legii; d) aprob ă, la propunerea primarului, documentaţiile tehnico-economice pentru lucr ările de investi ţii de interes 1
Publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 271 din 29 martie 2004, cu modificările şi completările aduse de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 8/2005 precum şi modificările şi completările aduse de Legea 35/2008. 18
local, în condi ţiile legii; e) aprobă strategiile privind dezvoltarea economic ă, socială şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale; f) asigur ă realizarea lucr ărilor şi ia măsurile necesare implementării şi conformării cu prevederile angajamentelor asumate în procesul de integrare european ă în domeniul protec ţiei mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate cetăţenilor. C) atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, ora şului sau municipiului: a) hotăr ăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a comunei, oraşului sau municipiului, dup ă caz, precum şi a serviciilor publice de interes local, în condi ţiile legii; b) hotăr ăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, ora şului sau municipiului, după caz, în condi ţiile legii; c) avizează sau aprob ă, în condiţiile legii, documentaţiile de amenajare a teritoriului şi urbanism ale localităţilor; d) atribuie sau schimb ă, în condiţiile legii, denumiri de str ăzi, de pieţe şi de obiective de interes public local. D) atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate c ătre cetăţeni: a) asigur ă, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: 1. educa ţia; 2. serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie social ă; 3. sănătatea; 4. cultura; 5. tineretul; 6. sportul; 7. ordinea publică; 8. situaţiile de urgenţă; 9. protecţia şi refacerea mediului înconjur ător; 10. conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectura, a parcurilor, gr ădinilor publice şi rezervaţiilor naturale; 11. dezvoltarea urban ă; 12. evidenţa persoanelor; 13. podurile şi drumurile publice; 14. serviciile comunitare de utilitate public ă: alimentare cu ap ă, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termic ă, iluminat public şi transport public local, după caz; 15. serviciile de urgen ţă de tip salvamont, salvamar şi de prim ajutor; 16. activităţile de administraţie social-comunitar ă; 17. locuinţele sociale şi celelalte unităţi locative aflate în proprietatea unit ăţii administrativ-teritoriale sau în administrarea sa; 18. punerea în valoare, în interesul comunit ăţii locale, a resurselor naturale de pe raza unit ăţii administrativteritoriale; 19. alte servicii publice stabilite prin lege; b) hot ăr ăşte acordarea unor sporuri şi altor facilităţi, potrivit legii, personalului sanitar şi didactic; c) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase; d) poate solicita informări şi rapoarte de la primar, viceprimar şi de la şefii organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local; e) aprob ă construirea locuinţelor sociale, criteriile pentru repartizarea locuin ţelor sociale şi a utilităţilor locative aflate în proprietatea sau în administrarea sa; f) poate solicita inform ări şi rapoarte specifice de la primar şi de la şefii organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local. E) atribuţii privind cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern: a) hotăr ăşte, în condi ţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau str ăine, în vederea finan ţării şi realizării în comun a unor ac ţiuni, lucr ări, servicii sau proiecte de interes public local; b) hot ăr ăşte, în condiţiile legii, înfr ăţirea comunei, oraşului sau municipiului cu unităţi administrativ-teritoriale din alte ţări; c) hotăr ăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte unit ăţi administrativ-teritoriale din ţara sau din str ăinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese comune.
19
F) Consiliul local poate conferi persoanelor fizice române sau str ăine cu merite deosebite titlul de cetăţean de onoare al comunei, ora şului sau municipiului, în baza unui regulament propriu. Prin acest regulament se stabilesc şi condiţiile retragerii titlului conferit. G) Persoanele împuternicite s ă reprezinte interesele unit ăţii administrativ-teritoriale în societăţi comerciale, regii autonome de interes local, asocia ţii de dezvoltare intercomunitar ă şi alte organisme de cooperare sau parteneriat sunt desemnate prin hot ărâre a consiliului local, în condiţiile legii, respectându-se configuraţia politica de la ultimele alegeri locale. H) Consiliul local îndeplineşte orice alte atribu ţii stabilite prin lege.
3. Actele consiliului local. În exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul local adopt ă hot ărâri. Proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de cetăţeni. Promovarea unui proiect de hot ărâre poate fi ini ţiată de unul sau de mai mul ţi cetăţeni cu drept de vot, dac ă acesta este sus ţinut prin semnături de cel puţin 5% din popula ţia cu drept de vot a unităţii administrativ-teritoriale respective. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului unit ăţii administrativ-teritoriale şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului. Iniţiatorii depun la secretarul unit ăţii administrativ-teritoriale forma propusă pentru proiectul de hotărâre. Proiectul va fi afi şat spre informare public ă prin grija secretarului, iar iniţiatorii asigur ă întocmirea listelor de sus ţinători1 pe formulare puse la dispozi ţie de secretar. Listele de susţinători pot fi semnate numai de cet ăţenii cu drept de vot care au domiciliul pe raza unităţii administrativ-teritoriale respective. Dup ă depunerea documenta ţiei şi verificarea acesteia de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale, proiectul de hot ărâre va urma procedurile regulamentare de lucru ale consiliului local sau jude ţean, după caz. 3.1. Regula de adoptare a hot ărârilor – majoritatea simpl ă. Regula este aceea c ă hotărârile se adopt ă cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afar ă de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o alt ă majoritate. 3.2. Majoritatea absolut ă. Se adoptă cu votul majorit ăţ ii consilierilor locali în func ţ ie următoarele hotărâri ale consiliului local: a) hotărârile privind bugetul local; b) hot ărârile privind contractarea de împrumuturi, în condi ţiile legii; c) hotărârile prin care se stabilesc impozite şi taxe locale; d) hotărârile privind participarea la programe de dezvoltare jude ţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalier ă; e) hotărârile privind organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului; f) hot ărârile privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu persoane juridice române sau str ăine. Dacă bugetul local nu poate fi adoptat dup ă două şedinţe consecutive, care vor avea loc la un interval de cel mult 7 zile, activitatea se va desf ăşura pe baza bugetului anului precedent pân ă la adoptarea noului buget, dar nu mai târziu de 45 de zile de la data public ării legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I. 3.3. Majoritatea calificat ă. Hotărârile privind patrimoniul se adopt ă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în func ţie. 3.4. Caracterul votului. Consiliul local stabile şte ca unele hot ărâri să fie luate prin vot secret. Hotărârile cu caracter individual cu privire la persoane vor fi luate întotdeauna prin vot secret, cu excep ţiile prevăzute de lege. Procedurile de votare vor fi stabilite prin regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului local. 1
Listele de susţinători vor cuprinde numele, prenumele şi domiciliul, seria şi numărul actului de identitate şi semnăturile susţinătorilor (Art. 1202 alin.3 din legea administraţiei locale). 20
3.5. Nulitatea de drept a hot ărârii. Consacrarea unei ac ţ iuni de contencios administrativ obiectiv. În conformitate cu art.47 din legea administra ţiei locale, „nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hot ărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin so ţ, soţie, afini sau rude pân ă la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supus ă dezbaterilor consiliului local. Hotărârile adoptate de consiliul local cu înc ălcarea acestor dispozi ţii sunt nule de drept. Nulitatea se constat ă de către instanţa de contencios administrativ. Ac ţiunea poate fi introdusă de orice persoan ă interesată”. Textul în discuţie consacr ă o acţiune de contencios administrativ obiectiv, ce are ca temei nelegalitatea obiectiv ă a unui act administrativ, adoptarea lui cu nerespectarea condi ţiilor legale. Calitate procesuală activă are orice persoană interesat ă, şi nu numai cel v ătămat în drepturile sale prin adoptarea hotărârii. Deosebirea faţă de o ac ţiune în contencios administrativ tipic ă este dat ă şi de faptul că în acest caz instan ţa doar constat ă o nulitate de drept , nu pronunţă ea însăşi nulitatea, prin urmare dreptul de apreciere al instanţei este substan ţial redus. 3.6. Semnarea şi contrasemnarea hot ărârilor. Hot ărârile consiliului local se semneaz ă de preşedintele de şedinţă, şi se contrasemneaz ă, pentru legalitate, de c ătre secretar. În cazul în care preşedintele de şedinţă lipseşte sau refuză s ă semneze, hot ărârea consiliului local se semneaz ă de 3-5 consilieri locali. Secretarul unit ăţii administrativ-teritoriale nu va contrasemna hot ărârea în cazul în care consider ă că aceasta este ilegal ă. În acest caz, va depune în scris şi va expune consiliului local opinia sa motivat ă, care va fi consemnat ă în procesul-verbal al şedinţei. 3.7. Comunicarea hot ărârii. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale va comunica hotărârile consiliului local primarului şi prefectului de îndată, dar nu mai târziu de 10 zile lucr ătoare de la data adopt ării. Comunicarea, înso ţită de eventualele obiec ţii cu privire la legalitate, se face în scris de c ătre secretar şi va fi înregistrată într-un registru special destinat acestui scop. În unităţile administrativ-teritoriale în care cet ăţenii apar ţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din num ărul locuitorilor hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunoştinţă publică şi în limba maternă a cetăţenilor apar ţinând minorităţii respective, iar cele cu caracter individual se comunic ă, la cerere, şi în limba maternă. Traducerea în limba matern ă a hotărârilor este asigurată prin grija primarului de către funcţionarii vorbitori ai limbii minoritare angajaţi în compartimentele de rela ţii cu publicul, iar comunicarea/publicarea variantelor astfel traduse în acelea şi termene ca şi a variantelor în limba oficială cade în sarcina secretarului (Hot ărârea Guvernului nr. 1206/2001). 3.8. Efecte juridice. Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cuno ştinţă publică, iar cele individuale, de la data comunic ării. Aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect. 4. Adunarea reprezentativ ă este instituţia care prezintă cele mai multe tr ăsături permanente: în toate ţările Uniunii Europene, ea este aleas ă prin sufragiu universal direct (cel puţin în ceea ce prive şte marea majoritate a membrilor s ăi); durata mandatului este variabil ă, dar nu în mod semnificativ; ea poate fi dizolvat ă de către stat în cazul incapacităţii de funcţionare, dar acest lucru se întâmpla foarte rar în practic ă. Marea diferen ţă constă în faptul că, în cea mai mare parte a statelor, pre şedintele adunării reprezentative este ales chiar de c ătre Adunare, în timp ce în unele ţări, acesta este numit de c ătre stat1. 1
J. Ziller, op. cit., pag. 197. 21
Astfel, consiliile comunale, asemeni primarilor, sunt alese de c ătre cetăţeni. Autorităţile locale dispun de competen ţa de a gira toate afacerile locale, întelegându-se prin aceasta dreptul de a adopta regulamente. Autorit ăţile naţionale pot să intervină doar în cazul în care autorit ăţile locale au ac ţionat într-un mod ilegal, sau dac ă există dispoziţii precise în ce priveşte dreptul lor de a acţiona.1 În Germania, instituţiile comunale variază de la un Land la altul. Vom reg ăsi peste tot, însă, un consiliu municipal ales pe baza reprezent ării propor ţionale, pentru 5 sau 6 ani, compus din 5 până la 80 de membri, în func ţie de populaţie şi un primar (doar în Landuri) care îi prezidează şedinţele. În Spania, consiliul este ales pentru 4 ani, prin reprezentare propor ţională, fiind format din 5 până la 25 de consilieri plus înc ă unul pentru fiecare sut ă de mii de locuitori în plus. Primarul care prezidează consiliul municipal poate fi ales direct de c ătre populaţie sau de către consilierii municipali dintre membrii lor.2 În Franţa, la nivelul comunei func ţionează două autorităţi: consiliul municipal şi primarul. Consiliul municipal este ales pentru 6 ani, prin scrutinde list ă mixt pentru comunele de peste 3500 de locuitori, prin scrutin plurinominal pentru cele mai pu ţin numeroase. El este compus din 9 pân ă la 69 de membri, în func ţie de popula ţie, Şi îşi alege din rândurile sale, primarul care îl va prezida3. În Italia, consiliul comunal este ales pentru un mandat de 4 ani, fiind compus din 15 pân ă la 80 de consilieri, în raport cu m ărimea populaţiei. În Olanda, la nivelul comunei se afl ă consiliul comunal, compus din membri ale şi prin vot direct, pentru un mandat de 4 ani. Consiliul î şi poate organiza comisii permanente pe domenii de activitate , în care pot fi coopta ţi şi specialişti care nu au calitatea de consilieri. Num ărul de membri ai consiliului depinde de num ărul de locuitori ai comunei; cu cât comuna este mai mic ă, cu atât numărul este mai redus ca şi indemnizaţia de şedinţă acordată. În multe comune, consilieri sunt politicieni doar cu „jumătate de normă”.4
5. Primarul şi viceprimarul. Comunele, oraşele şi municipiile au câte un primar şi un viceprimar, iar municipiile reţedinţă de judeţ au un primar şi 2 viceprimari, aleşi în condiţiile legii. Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul î şi păstrează statutul de consilier local, f ăr ă a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut. Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate public ă. Primarul asigur ă respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cet ăţenilor, a prevederilor Constitu ţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a decretelor Pre şedintelui României, a hot ărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a hot ărârilor consiliului local; dispune m ăsurile necesare şi acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor şi instrucţiunilor cu caracter normativ ale ministrilor, ale celorlal ţi conducatori ai autorităţilor administraţiei publice centrale, ale prefectului, precum şi a hotărârilor consiliului judeţean, în condi ţiile legii. Pentru punerea în aplicare a activit ăţilor date în competen ţa sa, primarul beneficiaz ă de un aparat de specialitate, pe care îl conduce. Aparatul de specialitate al primarului este structurat pe compartimente funcţionale, în condi ţiile legii. Compartimentele funcţionale ale acestuia sunt încadrate cu func ţionari publici şi personal contractual. Primarul conduce serviciile publice locale. 1
T. Gross, în op. cit., coord. G. Vrabie, pag. 18. D. Apostol Tofan, op. cit ., pag. 140. 3 Ibidem. 4 Ibidem. 2
22
Primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relaţiile cu alte autorit ăţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori str ăine, precum şi în justiţie1. Viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile sale. În practica administrativ ă se observ ă uneori o reţinere a primarilor de a- şi delega atribuţiile.
6. Atribuţiile primarului. Primarul îndeplineşte următoarele categorii principale de atribuţii: A) atribuţii exercitate în calitate de reprezentant al statului: îndepline şte funcţia de ofiţer de stare civilă şi de autoritate tutelar ă şi asigur ă funcţionarea serviciilor publice locale de profil, atribuţii privind organizarea şi desf ăşurarea alegerilor, referendumului şi a recensământului. Exercitarea acestor atribu ţii de către primar se face nu în calitatea sa de autoritate local ă autonomă, ci în calitate de reprezentant al statului în comuna sau în ora şul în care a fost ales; în consecinţă, asupra acestor atribu ţii Ministerul Administraţiei şi Internelor exercită prin intermediul Prefectului un control ierarhic, nu unul de tutel ă administrativă. În aceasta calitate, primarul poate solicita prefectului, în condiţiile legii, sprijinul conduc ătorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administra ţiei publice centrale din unit ăţile administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi rezolvate prin aparatul de specialitate. B) atribuţii referitoare la relaţia cu consiliul local: a) prezint ă consiliului local, în primul trimestru, un raport anual privind starea economic ă, socială şi de mediu a unit ăţii administrativteritoriale; b) prezintă, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte şi informări; c) elaborează proiectele de strategii privind starea economică, socială şi de mediu a unit ăţii administrativteritoriale şi le supune aprobării consiliului local. C) atribuţii referitoare la bugetul local: a) exercit ă funcţia de ordonator principal de credite; b) întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere a exerci ţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului local; c) ini ţiază, în condiţiile legii, negocieri pentru contractarea de împrumuturi şi emiterea de titluri de valoare în numele unit ăţii administrativ-teritoriale; d) verifică, prin compartimentele de specialitate, corecta înregistrare fiscal ă a contribuabililor la organul fiscal teritorial, atât a sediului social principal, cat şi a sediului secundar. D) atribuţii privind serviciile publice asigurate cet ăţenilor: a) coordonează realizarea serviciilor publice de interes local, prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate public ă de interes local; b) ia măsuri pentru prevenirea şi, după caz, gestionarea situa ţiilor de urgenţă; c) ia măsuri pentru organizarea execut ării şi executarea în concret a activit ăţilor din domeniile prev ăzute la art. 38 alin. (6) lit. a)-d); d) ia măsuri pentru asigurarea inventarierii, eviden ţei statistice, inspecţiei şi controlului efectuării serviciilor publice de interes local prev ăzute la art. 38 alin. (6) lit. a)-d), precum şi a bunurilor din patrimoniul public şi privat al unităţii administrativ-teritoriale; e) numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de munc ă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum şi pentru conduc ătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes local; f) asigur ă elaborarea planurilor urbanistice prev ăzute de lege, le supune aprob ării consiliului local şi acţionează pentru respectarea prevederilor acestora; g) emite avizele, acordurile şi autorizaţiile 1
Semnul distinctiv al primarului este o eşarf ă în culorile drapelului naţional al României. Eşarfa va fi purtată, în mod obligatoriu, la solemnităţi, recepţii, ceremonii publice şi la celebrarea căsătoriilor. Modelul eşarfei se stabileşte prin hotărâre a Guvernului. 23
date în competen ţa sa prin lege şi alte acte normative; h) asigur ă realizarea lucr ărilor şi ia măsurile necesare conformării cu prevederile angajamentelor asumate în procesul de integrare european ă în domeniul protecţiei mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate cet ăţenilor. Pentru exercitarea corespunz ătoare a atribuţiilor sale, primarul colaboreaz ă cu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administra ţiei publice centrale din unit ăţile administrativ-teritoriale, precum şi cu consiliul jude ţean. Numirea conducătorilor instituţiilor şi serviciilor publice de interes local se face pe baza concursului organizat potrivit procedurilor şi criteriilor aprobate de consiliul local, la propunerea primarului, în condi ţiile legii. Numirea se face prin dispozi ţia primarului, având anexat contractul de management.
7. Actele primarului . În exercitarea atribuţiilor sale primarul emite dispozi ţ ii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ă ce sunt aduse la cuno ştinţă publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup ă caz. Dispozi ţiile legii privind hotărârile de consiliu local referitoare la contrasemnarea de c ătre secretar, comunicarea actului şi aducerea la cuno ştinţă publică a actelor normative se aplic ă şi în cazul dispoziţiilor primarului. 8. Formulele de desemnare şi de compunere a autorit ăţilor executive sunt mult mai variate. O prima delimitare exist ă între executivul colegial şi executivul personalizat. O a doua delimitare permite să se distingă între executivul desemnat în întregime de adunarea local ă şi cel numit, cel puţin par ţial de către Guvern1. În Franţa, se păstrează tradiţia alegerii primarului de către consiliul municipal, pentru durata mandatului acestuia. În general, este vorba despre cel aflat primul pe lista câ ştigătoare în alegeri, aspect ce confer ă alegerii sale caracterul unei alegeri indirecte. El reprezint ă în egală măsur ă, Statul în comună. În această calitate, el este ofi ţer de stare civilă şi responsabil cu ordinea publică. Primarul are şi atribuţii proprii în calitate de autoritate executiv ă a comunei, cum este cazul eliber ării autorizaţiilor de construire şi menţinerii ordinii publice. Adjuncţii primarului sunt în egală măsur ă aleşi, dar primarul este liber s ă decidă cu privire la atribuţiile pe care doreşte să le delege acestora, putând oricând s ă le retragă. Primarul este şeful administraţiei comunale2. În Italia, la nivelul consiliul comunal se alege un comitet executiv, numit şi condus de primar, cu competenţă generală pentru realizarea obiectivelor stabilite de consiliu şi pentru coordonarea serviciilor administrative ale comunei. Primarul, ales prin vot direct, pentru un mandat de 4 ani , este şeful executivului local şi reprezintă comuna în raport cu ter ţii3. În Germania, formula executivului variaz ă de la Land la Land, dar peste tot, autoritatea executivă este responsabil ă de gestiunea cotidian ă şi trebuie să conteste deciziile consiliului pe care le apreciaz ă ca fiind ilegale. În Belgia, primarul numit de Rege, de regul ă, la propunerea consiliului comunal, este şeful administraţiei comunale, conduce lucr ările Consiliului comunal şi ale Colegiului. Totodat ă, el reprezintă în comună Guvernul federal, Guvernul regiunii şi Guvernul comunităţii. Primarul r ăspunde de executarea actelor normative ale autorit ăţilor superioare, semneaz ă actele oficiale ale comunei şi are calitatea de ofi ţer de stare civil ă4. 1
J. Ziller, op. cit ., pag. 199. D. Apostol Tofan, op. cit ., pag. 141. 3 Idem, pag. 142. 4 Liviu Coman Kund, Administra ţ ia publică de nivel intermediar în dreptul comparat şi în dreptul românesc, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2005, pag. 66. 2
24
În Olanda, Colegiul Primarului şi adjuncţilor reprezintă autoritatea executiv ă, cu activitate permanentă, aceştia fiind responsabili în faţa Consiliului. Adjunc ţii primarului sunt aleşi de Consiliu, dintre membrii s ăi. Primarul este numit de Guvern, pentru un mandat de 6 ani, cu avizul Comisarului Reginei, dup ă consultarea Consiliului. Mandatul s ău poate fi reînnoit. În pofida modalităţii de desemnare, Primarul nu este decât o autoritate a comunei 1. În cea mai mare parte a Ţărilor Uniunii Europene, personalul administra ţiei reprezenta de la 5 la 8% din popula ţie la începutul anilor ‘90: în Germania de aproximativ 7,3%, în Fran ţa de aproximativ 7,6%, în Italia de aproximativ 6,2%, în Spania de aproximativ 5,6%.
9. Administratorul public. În conformitate cu Legea nr. 286/2006 de modificare a Legii nr. 215/2001 la nivelul comunelor şi oraşelor, primarul poate propune consiliului local înfiin ţarea funcţiei de administrator public, în limita num ărului maxim de posturi aprobate. Numirea şi eliberarea din func ţie a administratorului public se face de primar, pe baza unor criterii, proceduri şi atribuţii specifice, aprobate de consiliul local. Numirea în func ţie se face pe baz ă de concurs. Administratorul public poate îndeplini, în baza unui contract de management, încheiat în acest sens cu primarul, atribu ţii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local. Primarul poate delega c ătre administratorul public, în condi ţiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. De asemenea, la nivelul jude ţelor, preşedintele consiliului jude ţean poate propune consiliului judeţean înfiinţarea funcţiei de administrator public, în limita numărului maxim de posturi aprobate. Numirea şi eliberarea din func ţie a administratorului public se fac de preşedintele consiliului jude ţean, pe baza unor criterii, proceduri şi atribuţii specifice, aprobate de consiliul judeţean. Numirea în func ţie se face pe baz ă de concurs. Administratorul public poate îndeplini, în baza unui contract de management, încheiat în acest sens cu pre şedintele consiliului jude ţean, atribuţii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes jude ţean. Preşedintele consiliului jude ţean poate delega c ătre administratorul public, în condi ţiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. În fine, chiar şi asociaţiile de dezvoltare intercomunitar ă pot decide desemnarea unui administrator public pentru gestionarea serviciilor de interes general care fac obiectul asocierii. Recrutarea, numirea şi eliberarea din func ţie a administratorului public al asocia ţiilor de dezvoltare intercomunitar ă se fac pe baza unei proceduri specifice de c ătre consiliile de administraţie ale acestora şi sunt aprobate prin hot ărâri ale consiliilor locale şi consiliilor judeţene respective. 10. Consiliul judeţean. Consiliul judeţean este autoritatea administra ţiei publice locale, ăşeneşti şi constituită la nivel judeţean pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale, or ăş municipale, în vederea realizării serviciilor publice de interes jude ţ ean. ean. Consiliul judeţean este compus din consilieri ale şi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în condi ţiile stabilite de Legea privind alegerile locale nr. 67/2004. 11. Atribuţiile consiliului jude ţean. Consiliul judeţean, ca autoritate deliberativ ă a administraţiei publice locale constituit ă la nivel judeţean, îndeplineşte următoarele categorii principale de atribuţii:
1
D. Apostol Tofan, op. cit .,., pag. 143. 25
A) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes jude ţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes jude ţean; B) atribuţii privind dezvoltarea economico-social economico-social ă a judeţului; C) atribuţii privind gestionarea patrimoniului judeţului; D) atribuţii privind gestionarea serviciilor publice din subordine: E) atribuţii privind cooperarea interinstituţională; F) Persoanele împuternicite s ă reprezinte interesele unit ăţii administrativ-teritoriale în societăţi comerciale, regii autonome de interes jude ţean, asocia ţii de dezvoltare intercomunitar i ntercomunitar ă şi alte organisme de cooperare sau parteneriat sunt desemnate prin hot ărâre a consiliului jude ţean, în condiţiile legii, respectând configuraţia politică rezultată după alegerile locale.
12. Actele consiliului jude ţean. În exercitarea atribu ţiilor ce îi revin, consiliul jude ţean adoptă hotărâri cu votul majorit ăţii membrilor prezenţi, în afar ă de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o alt ă majoritate. Proiectele de hot ărâri pot fi propuse de consilieri jude ţeni, de preşedintele consiliului judeţean, de vicepre şedinţii consiliului jude ţean sau de cet ăţeni. Redactarea proiectelor se face de către cei care le propun, cu sprijinul secretarului unit ăţii administrativ-teritoriale şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al consiliului jude ţean. În ceea ce prive şte iniţiativa cetăţeneasc ă, sunt aplicabile acelea şi prevederi de la consiliul local. Hotărârile se semneaz ă de preşedinte sau, în lipsa acestuia, de vicepre şedintele consiliului judeţean care a condus şedinţa şi se contrasemneaz ă de secretarul jude ţului. 13. Executivul consiliului jude ţean: preşedintele şi vicepreşedinţii. În conformitate cu art. 77 din Legea nr. 35/2008 pre şedinţii consiliilor judeţene se aleg pe circumscrip ţii electorale, prin scrutin uninominal. Consiliul judeţean alege dintre membrii s ăi 2 vicepreşedinţi. Vicepreşedinţii se aleg cu votul secret al majorit ăţii consilierilor judeţeni în funcţie. Preşedintele consiliului jude ţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorit ăţi publice, cu persoanele fizice şi juridice române şi str ăine, precum şi în justiţie. Preşedintele consiliului judeţean r ăspunde în faţa alegătorilor de buna func ţionare a administra ţiei publice judeţene. Aparatul de specialitate al consiliului jude ţean este subordonat pre şedintelui acestuia. Funcţionarii din cadrul aparatului de specialitate al consiliului jude ţean se bucur ă de stabilitate în funcţie, în condiţiile legii. La nivelul jude ţelor, preşedintele consiliului judeţean poate propune consiliului jude ţean înfiinţarea funcţiei de administrator public, în limita num ărului maxim de posturi aprobate. Numirea şi eliberarea din funcţie a administratorului public se fac de pre şedintele consiliului judeţean, pe baza unor criterii, proceduri şi atribuţii specifice, aprobate de consiliul jude ţean. Numirea în funcţie se face pe baz ă de concurs. Administratorul public poate îndeplini, în baza unui contract de management, încheiat în acest sens cu pre şedintele consiliului jude ţean, atribuţii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes jude ţean. Preşedintele consiliului jude ţean poate delega c ătre administratorul public, în condi ţiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. Preşedintele consiliului jude ţean r ăspunde de buna func ţionare a aparatului de specialitate al consiliului judeţean, pe care îl conduce. Coordonarea unor compartimente din aparatul de 26
specialitate poate fi delegat ă, prin dispozi ţie a preşedintelui consiliului judeţean, vicepreşedinţilor sau altor persoane, în condi ţiile legii. Atribu ţ iile iile pre şedintelui consiliului jude ţ ean. ean. Preşedintele consiliului jude ţean îndeplineşte, în condi ţiile legii, următoarele categorii principale de atribu ţii: A) atribuţii privind funcţionarea aparatului de specialitate al consiliului jude ţean, a instituţiilor şi serviciilor publice de interes jude ţean şi a societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes jude ţean; B) atribuţii privind relaţia cu consiliul judeţean (conduce şedinţele consiliului jude ţean şi ăşurarea în bune condi ţii a acestora, prezint ă dispune măsurile necesare pentru preg ătirea şi desf ăş consiliului judeţean, anual sau la cerere, rapoarte cu privire la modul de îndeplinire a atribu ţiilor sale şi a hotărârilor consiliului judeţean, etc.); C) atribuţii privind bugetul propriu al jude ţului: exercită funcţia de ordonator principal de credite; D) atribuţii privind relaţia cu alte autorit ăţi ale administraţiei publice locale şi serviciile publice; E) atribuţii privind serviciile publice de interes jude ţean. Preşedintele consiliului jude ţean poate delega vicepre şedinţilor, prin dispozi ţie, atribuţiile prevăzute la lit. E), respectiv r espectiv atribuţiile privind serviciile publice de interes jude ţean. Actele preşedintelui consiliului judeţean, emise în exercitarea atribu ţiilor sale sunt dispoziţiile cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ă ce sunt aduse la cunostin ţa publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup ă caz. Prevederile art. 49 şi ale art. 50 alin. (2) se aplic ă în mod corespunz ător.
27
Capitolul IV. SISTEMUL INSTITU ŢIONAL AL UNIUNII EUROPENE 1. Uniunea European ă – cadru complex de func ţionare a instituţiilor comunitare. Sistemul instituţional al Uniunii Europene este construit în jurul a şapte instituţii fundamentale: Consiliul European, devenit institu ţie comunitar ă în urma Tratatului de la Lisabona, are rolul de a oferi Uniunii impulsurile necesare dezvolt ării sale şi de a-i defini orientările şi priorităţile politice generale; Comisia Europeană, care iniţiază politici şi le pune în aplicare; Consiliul - organul legislativ, de decizie comunitar ă, care acţionează pe baza propunerilor Comisiei; Parlamentul European, cu rol ini ţial consultativ, evoluând treptat c ătre funcţia de co-legiferare în cadrul Uniunii, însă în urma ultimei revizuiri a tratatelor are un rol fundamental în procesul de luare a deciziilor comunitare; Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, care are sarcina de a interpreta actele comunitare şi tratatele institutive, în caz de conflict juridic; Curtea de Conturi, institu ţie cu rol de control financiar al administr ării bugetului comunitar; Banca Central ă Europeană, instituţie cu personalitate juridic ă care, împreun ă cu băncile centrale naţionale ale statelor membre a c ăror monedă este euro, conduc politica monetar ă a Uniunii. Acest sistem institu ţional, în forma sa prev ăzută de Tratatul de la Lisabona, reprezint ă elementul central al integr ării europene. Ultimele modific ări au introdus în ansamblul institu ţiilor comunitare Consiliul European, care reune şte la cel mai înalt nivel şefii de state şi guverne din statele membre. Ante-Lisabona, natura juridic ă a Consiliului European era incert ă, nefiind tranşată de Tratate. În doctrină era considerat „organ paracomunitar”, superior şi exterior sistemului instituţional. O altă adăugare recentă la sistemul instituţional este Banca Central ă Europeană, aceasta fiind organ comunitar înainte de Tratatul de la Lisabona. Alte modific ări minore vizează modificarea denumirii Consiliului Uniunii Europene, acum doar Consiliul, şi al Cur ţii Europene de Justiţie, devenită Curtea de Justi ţie a Uniunii Europene. O modificare semnificativ ă vizează totuşi Parlamentul European. Tratatul de la Lisabona cre şte semnificativ rolul şi influenţa Parlamentului European în procesele decizionale şi impactul său efectiv asupra vie ţii politice a Uniunii. În ansamblu, instituţiile comunitare, fie că au primit recent acest statut, fie c ă sunt instituţii „vechi” şi-au păstrat rolul, componen ţa, principalele atribuţii. Sistemul instituţional care a funcţionat în temeiul tratatelor institutive (C.E.C.O., C.E.E. şi EURATOM), şi a continuat s ă funcţioneze şi după crearea Uniunii Europene, şi-a menţinut echilibrul, şi-a dovedit eficacitatea prin modificările mai mult funcţionale decât structurale aduse de Tratatul de la Lisabona. De asemenea, sistemul institu ţional comunitar este completat cu alte organe comunitare, cum ar fi Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic şi Social, etc. În doctrina de specialitate european ă, se face distinc ţie între institu ţ iile Uniunii – cele şapte prezentate mai sus, denumite astfel în tratate şi având un rol primordial în asigurarea reu şitei abordării supranaţionale în procesul de integrare european ă – şi organele consultative – entităţi instituţionale cu rol secundar, de regul ă cu competen ţe de avizare, tehnice 1.
1
A se vedea, pentru detalii, Dick Leonard, Guide to the European Union, The Economist Newspaper Ltd, 1998, Teora 2001, pag. 62 şi urm., Cornelia Lefter, Drept comunitar institu ţ ional, Editura Economică, Bucureşti, 2001 , pag. 139 şi urm. Alţi autori nu fac însă distincţie între instituţii, organe şi structuri speciale - Nicoleta Deaconu, Sistemul institu ţ ional al Uniunii Europene, Editura Lumina Lex, 2001, pag. 42. 28
2. Comisia European ă 2.1. Structur ă. Numirea şi demiterea din func ţie a comisarilor europeni . Comisia European ă1, cea mai original ă dintre instituţiile comunitare2, este formată în prezent din 27 de comisari propuşi de guvernele statelor membre, pe baza competen ţei lor generale şi a angajamentului lor fa ţă de ideea european ă, dintre personalităţile care prezintă toate garanţiile de independenţă3. Tratatul de la Lisabona 4, ultimul tratat comunitar ce amendeaz ă Tratatul privind Uniunea European ă, reglementează desemnarea Comisiei Europene astfel: a) Ţinând seama de alegerile pentru Parlamentul European şi după ce a procedat la consultările necesare, Consiliul european 5, hotărând cu majoritate calificat ă, propune Parlamentului European un candidat la func ţia de preşedinte al Comisiei; b) Parlamentul European alege acest candidat cu majoritatea membrilor care îl compun (majoritate absolută); * În cazul în care acest candidat nu întrune şte majoritatea, Consiliul European, hot ărând cu majoritate calificată, propune, în termen de o lun ă, un nou candidat, care este ales de Parlamentul European în conformitate cu aceea şi procedur ă. c) Consiliul, de comun acord cu pre şedintele ales, adopt ă lista celorlalte personalit ăţi pe care le propune pentru a fi numite membri ai Comisiei. Alegerea acestora se face pe baza sugestiilor f ăcute de statele membre, respectând criteriile 6 pe care trebuie s ă le îndeplineasc ă o persoană pentru a putea ocupa pozi ţia de comisar european, prev ăzute în tratat. d) Preşedintele, Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate şi ceilalţi membri ai Comisiei sunt supu şi, în calitate de organ colegial, unui vot de aprobare al Parlamentului European 7. 1
Denumirea de „Comisie Europeană” a fost adoptată numai după Tratatul de la Maastricht privind Uniunea Europeană, anterior fiind folosită sintagma „Comisia Comunităţilor Europene”. Cu toate că denumirea s-a schimbat, în documentele oficiale se întâlneşte în continuare şi vechea denumire. 2 Octav Bibere, Uniunea Europeană între virtual şi real , Editura ALL, 1999 , pag. 135. 3 Art. 17 al Tratatului privind Uniunea Europeană, modificat prin Tratatul de la Lisabona. 4 Pentru modalităţile de desemnare anterioare Tratatului de la Nisa şi evoluţia lor, a se vedea D. Leonard, op.cit., pag. 41; Gilles Ferréol (coordonator), Yves Jean Beloeil-Benoist, Marc Blanquet, Dominique Breillat, Noël Flageul, Dictionnaire de l’Union européene, Editura Armand Colin, Paris, 2000, în limba română la Editura Polirom, 2001 , pag .37; Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels (editeurs), L’Europe de A à Z – guide de l’intégration européenne, Ed. Office de publications officielles des Communautés européennes, Luxembourg, 1997 , pag. 41; N. Deaconu , op. cit ., pag. 70. 5 Victor Duculescu, Tratatul de la Nisa şi reforma institu ţ ional ă a Uniunii Europene, în „Revista de drept comercial”, nr. 3/2001, pag. 50. În sensul că nu este vorba de o întrunire a Consiliului european, ci de o reuniune la cel mai înat nivel a Consiliului U.E., a se vedea Octavian Manolache, Drept comunitar, ediţia a III-a rev ăzută, Editura ALL BECK, 2001 , pag .93. În ce ne priveşte, ne raliem primei opinii, deoarece Consiliul U.E. nu se poate reuni decât la nivelul miniştrilor de externe (sau în Consilii specializate), nu şi la nivelul şefilor de stat şi de guvern, în caz contrar diferenţierea între cele două organisme fiind inutilă. 6 Art. 17, alin. (3), al doilea paragraf: „Membrii Comisiei sunt aleşi pe baza competenţei lor generale şi a angajamentului lor faţă de ideea europeană, dintre personalităţile care prezintă toate garanţiile de independenţă” şi alineatul (5), al doilea paragraf: „Membrii Comisiei sunt aleşi dintre resortisanţii statelor membre în conformitate cu un sistem de rotaţie strict egal între statele membre care să reflecte diversitatea demografică şi geografică a tuturor statelor membre. Acest sistem se stabileşte de Consiliul European, care hotăr ăşte în unanimitate (...)”. 7 În doctrină se subliniază că această procedur ă nu echivalează cu o investitur ă a Comisiei de către Parlament deoarece guvernele naţionale desemnează membrii Comisiei - ci doar amplifică rolul Parlamentului şi al votului său de încredere în procesul de numire a comisarilor – C. Lefter, op. cit., pag. 111. În ce ne priveşte, nu vedem deosebiri esenţiale între această procedur ă şi cea naţională de învestire a Guvernului de către Parlament; pe de altă parte, nu înţelegem de ce votul aprobator al Parlamentului european nu poate fi considerat o învestitur ă a Comisiei în funcţie. În sensul că sistemul de desemnare a Comisiei se apropie de cel dintr-un regim parlamentar clasic, a se vedea şi G. Ferréol (coord.), op. cit., pag. 37. 29
e) Pe baza acestei aprob ări, Comisia este numit ă în funcţie de Consiliul European, hotărând cu majoritate calificat ă. Comisarii sunt resortisan ţi ai statelor membre şi, în prezent, poate fi un singur membru al Comisiei din aceea şi ţar ă1. Aceast ă prevedere este, îns ă, una tranzitorie, Comisia numit ă între data intr ării în vigoare a Tratatului de la Lisabona şi 31 octombrie 2014 fiind ultima cu 27 de membri şi câte un comisar din fiecare stat membru. Începând cu 1 noiembrie 2014, Comisia va fi compus ă dintr-un număr de membri, incluzând pre şedintele şi Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate, corespunz ător cu două treimi din numărul statelor membre. Prevederea tratatului referitoare la num ărul de membri ai Comisiei poate fi modificat ă de Consiliul European, hot ărând cu unanimitate. Mandatul Comisiei Europene este de 5 ani, comisarii considera ţi individual fiind reeligibili pentru calitatea de membri ai Comisiei dup ă expirarea mandatului acesteia. De şi sunt propuşi de guvernele na ţionale, nu pot fi demi şi sau revoca ţi de acestea. Singura instituţie care are dreptul de a destitui un comisar este Curtea de Justi ţie2, în cazul în care acel membru al Comisiei a comis o abatere grav ă sau nu mai îndepline şte condiţiile necesare exercit ării funcţiilor sale, la plângerea Consiliului sau a Comisiei. Comisia în întregime, ca organ colegial, poate fi demis ă de Parlamentul European, prin mo ţiune de cenzur ă, adoptată cu votul a dou ă treimi din voturile exprimate, şi în acelaşi timp a majorităţii membrilor Parlamentului European (majoritate destul de greu de ob ţinut, însă care putea fi realizat ă în 1999, dac ă demisia Comisiei Santer nu ar fi intervenit în timp util). O prevedere nou ă a Tratatului de la Lisabona confer ă preşedintelui Comisiei puterea de a-i cere unui comisar demisia. La solicitarea pre şedintelui, conform art. 17 alin. 6, par. 2, un membru al Comisiei îşi prezintă demisia, cu excep ţia Înaltului Reprezentant al Uniunii care poate fi demis de Consiliul European, hot ărând cu majoritate calificat ă, cu acordul pre şedintelui Comisiei.
2.2. Atribuţiile Comisiei Europene . a) atribu ţ iiii în procedura legislativ ă. Conform T.U.E., a şa cum este modificat de Tratatul de la Lisabona, actele legislative ale Uniunii pot fi adoptate numai la propunerea Comisiei, cu excep ţia cazului în care tratatele prev ăd altfel. Celelalte acte se adopt ă la propunerea Comisiei, în cazul în care tratatele prev ăd acest lucru.3 Actele legislative ale Uniunii pot fi adoptate prin procedura legislativ ă ordinar ă sau prin proceduri legislative speciale, instituite de tratate şi prevăzute în mod expres pentru situa ţii specifice. Procedura legislativ ă ordinar ă constă în adoptarea în comun de c ătre Parlamentul European şi Consiliu a unui regulament, a unei directive sau a unei decizii la propunerea Comisiei. Aceasta este regula instituit ă prin tratate4, menţinând rolul fundamental al Comisiei în procesul de legiferare al Uniunii Europene. A şadar, Comisia î şi menţine conform noii Jacques Santer a fost primul preşedinte desemnat care a avut probleme în ce priveşte obţinerea aprobării Parlamentului european, candidatura sa trecând la limită în 1994. 1 De obicei, comisarii europeni sunt politicieni din statele membre, de regulă din partidul aflat la guvernare; excepţie face Marea Britanie, care propune constant comisarii din opoziţie – D. Leonard, op. cit .,., pag. 40. 2 În acest caz, precum şi în alte situaţii în care postul unui comisar devine vacant (demisie, deces) pentru numirea unui nou comisar nu se parcurge din nou întreaga procedur ă de numire. Noul comisar trebuie să aibă aceeaşi cetăţenie ca cel pe care îl înlocuieşte şi este numit de Consiliu, de comun acord cu preşedintele Comisiei, după consultarea Parlamentului European, respectând criteriile prevăzute de tratat. Comisarul astfel numit va avea însă un mandat redus, el încheind mandatul celui demis. În plus, Consiliul, cu unanimitate, la propunerea preşedintelui poate să decidă că nu este necesar ă înlocuirea, în special dacă durata r ămasă până la încheierea mandatului este prea scurtă. Atribuţiile fostului comisar pot fi , spre exemplu, preluate de un alt comisar. 3 T.U.E., art. 17, alin. (2). 4 Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, art. 289, alin (1). 30
reglementări rolul de „organ motrice al integr ării europene”1, T.U.E. precizând expres c ă această instituţie promovează interesul general al Uniunii şi ia iniţiativele corespunz ătoare în acest scop. Însă, în prezent, nu mai putem vorbi despre „monopolul” ini ţiativei legislative a Comisiei, întrucât, conform T.F.U.E., „în cazurile specifice prev ăzute în tratate, actele legislative se pot adopta la ini ţiativa unui grup de state membre sau a Parlamentului European, la recomandarea Băncii Centrale Europene sau la solicitarea Cur ţii de Justiţie sau a B ăncii Europene de Investi ţii”2. Consiliul poate solicita Comisiei s ă facă anumite propuneri, pentru realizarea unui obiectiv comunitar. Parlamentul European poate cere Comsiei s ă prezinte orice propunere corespunz ătoare privind chestiunile despre care care consider ă că necesită elaborarea unui act al Uniunii pentru punerea în aplicare a tratatelor. În plus, ca o inova ţie a Tratatului de la Lisabona, la iniţiativa a cel pu ţin un milion de cet ăţeni ai Uniunii, resortisan ţi ai unui număr semnificativ de state membre, Comisia poate fi invitat ă s ă prezinte, în limitele atribu ţiilor sale, o propunere corespunz ătoare în materii în care aceşti cetăţeni consider ă că este necesar un act juridic al Uniunii, în vederea aplic ării tratatelor.3 ăşte la propunerea Comisiei, acesta poate modifica În cazul în care Consiliul hot ăr ăş propunerea numai hot ărând în unanimitate 4. Atât timp cât Consiliul nu a luat o hot ărâre, Comisia îşi poate modifica propunerea pe tot parcursul procedurilor care duc la adoptarea unui act legislativ al Uniunii. Iniţiativele Comisiei sunt publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria „C”, fiind numite „documente COM”. Distinct de dreptul de a ini ţia acte normative, Comisia dispune şi de o putere normativă proprie: proprie: - În primul rând, ca succesoare a Înaltei Autorit ăţi a C.E.C.O., Comisia are, teoretic, drept de decizie absolut ă în domeniul C.E.C.O., îns ă în practică ea îşi exercită acest drept al ături de Consiliu, care emite un aviz conform 5, procedura apropiindu-se astfel de procedura legislativ ă ordinar ă. - În al doilea rând, T.F.U.E. 6, prevede posibilitatea deleg ării către Comisie a competen ţei de a adopta acte f ăr ă caracter legislativ şi cu domeniu de aplicare general, care completeaz ă sau modifică anumite elemente neesen ţiale ale actului legislativ. Delegarea se face prin actul legislativ la a cărui modificare se va referi competen ţa Comisiei. Elementele esen ţiale ale unui anumit domeniu sunt rezervate actului legislativ şi nu pot face obiectul deleg ării de competenţe. Actele legislative vor stabili în mod expres condi ţiile de aplicare a deleg ării, şi anume faptul c ă Parlamentul European sau Consiliul pot decide revocarea deleg ării, iar actul delegat este valabil numai dacă, în cadrul termenului prev ăzut prin actul legislativ, Parlamentul European sau Consiliul nu formulează obiecţiuni. Faţă de reglement ările anterioare Tratatului de la Lisabona, actuala reglementare este mult mai restrictiv ă în ceea ce prive şte competenţa Comisiei ca urmare a delegării legislative. 1
cit., pag. 113. A se vedea C. Lefter, op. cit., pag. Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, art. 289, alin (4). 3 T.U.E., art. 10, alin. (4). 4 Conform T.F.U.E., propunerea Comisei nu poate fi „depăşită” cu unanimitate de Consiliu în cadrul procedurii de conciliere şi în anumite decizii cu privire la politica bugetar ă a Uniunii (propunerea de buget, cadrul financiar multianual, adoptarea bugetului sau deciziile cu privire la cheltuielile care depăşesc bugetul Uniunii); art. 293, alin (1). 5 européennes, 6e edition, Armand Colin, Paris, 2002, versiunea tradusă în Philippe Moreau Defarges, Les Defarges, Les Institutions européennes, limba română – Editura Armacord, Timişoara, 2002, pag. 40. 6 Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, art. 290, alin (1) şi (2). 2
31
- Comisia dobânde şte putere normativă proprie, conform tratatelor, în domeniul regulilor de concuren ţă.1 - Comisia are şi o putere normativ ă subordonat ă celei a Consiliului şi a Parlamentului European, care-i permite executarea actelor executarea actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii. În cazul în care sunt care sunt necesare condi ţ ii ii unitare de punere în aplicare a actelor obligatorii, obligatorii, aceste acte confer ă Comisiei competen ţe de executare. În cazuri speciale şi temeinic justificate, precum şi în cazurile referitoare la politica extern ă şi de securitate comun ă aceast ă competenţă de executare se transmite Consiliului.2 Conform aceleiaşi reglementări, punerea în aplicare a actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii este în primul rând responsabilitatea statelor membre, care iau toate măsurile de drept intern necesare în acest sens. De fapt, statele membre vor avea la dispoziţie mecanisme de control al modului în care Comisia î şi exercită competenţele de executare. - Comisia poate emite recomand ări, în ri, în cazurile specifice prev ăzute de tratate.
b) atribu ţ ia ia de „gardian al tratatelor”. tratatelor” . Conform T.U.E., Comisia supravegheaz supravegheaz ă aplicarea 3 dreptului Uniunii sub controlul Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene . T.F.U.E. împuternice şte Comisia European ă să urmărească şi să asigure respectarea dreptului comunitar de c ătre statele membre. Procedura prev ăzută de T.F.U.E. în cazul în care un stat membru a înc ălcat oricare dintre obligaţiile care îi revin în temeiul tratatelor are urm ătoarele etape4: - Iniţial, Comisia emite un aviz motivat cu privire la obliga ţiile încălcate de statul membru în cauză, după ce a oferit acestuia posibilitatea de a- şi prezinta observa ţiile; - În situaţia în care statul nu se conformeaz ă acestui aviz în termenul stabilit, Comisia poate sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene; - În cazul în care Curtea de Justi ţie constată că un stat membru a înc ălcat oricare dintre obligaţiile care îi revin în temeiul tratatelor, acest stat este obligat s ă ia măsurile pe care le impune executarea hotărârii Cur ţii; - În cazul în care consider ă că statul membru în cauză nu a luat m ăsurile pe care le impune executarea hot ărârii Cur ţii, Comisia poate sesiza Curtea, dup ă ce a dat posibilitatea statului în cauză să îşi prezinte observa ţiile. Comisia indică cuantumul sumei forfetare sau al penalit ăţilor cu titlu cominatoriu pe care statul trebuie s ă le plătească şi pe care îl consider ă adecvat situa ţiei; - În cazul în care Curtea constat ă c ă statul respectiv nu a respectat hot ărârea sa, aceasta îi poate impune plata unei sume forfetare forfetare sau a unor penalit penalit ăţi. Pentru a-şi îndeplini atribuţia de „gardian al tratatelor”, Comisia solicit ă informaţii statelor cu privire la măsurile de transpunere a directivelor adoptate în conformitate cu o procedur ă legislativă. În cazul în care statul respectiv nu şi-a îndeplinit obligaţia de a comunica aceste măsuri, Comisia poate indica, dac ă consider ă necesar, cuantumul sumei forfetare sau al penalit ăţii cu titlu cominatoriu care urmeaz ă a fi platită de statul respectiv, decizia de plat ă fiind adoptată de Curtea de Justi ţie în cazul în care constat ă neîndeplinirea obliga ţiei. În plus, T.F.U.E. include o prevedere cu caracter general referitoare la capacitatea Comisiei de a solicita şi primi informaţii. În art. 337 se arat ă că pentru îndeplinirea sarcinilor care 1
Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, art. 105 şi 106. Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, art. 291, alin. (2) şi (3). 3 Tratatul privind Uniunea Europeană, art. 17, alin (1). 4 Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, art. 258, 260. Tratatul prevede şi posibilitatea ca un stat membru să sesizeze Curtea cu încălcarea de alt stat membru a unei obligaţii prevăzute de tratate. În acest caz, Comisia este sesizată de statul „reclamant” şi trebuie să emită un aviz motivat, după ascultarea argumentelor statelor implicate. Lipsa avizului Comisiei în termen de trei luni nu împiedică sesizarea Cur ţii (art. 259). 2
32
îi sunt încredinţate, Comisia poate solicita şi primi toate informaţiile şi poate proceda la toate verificările necesare, în limitele şi condiţiile stabilite de Consiliu, hot ărând cu majoritate simplă, în conformitate cu dispozi ţiile tratatelor. Întrucât Tratatul nu limiteaz ă această competenţă la statele membre, putem considera c ă acest articol va reprezenta fundamentul juridic pentru solicitarea de informa ţii şi efectuarea de verific ări în legătur ă cu persoane juridice sau chiar persoane fizice, resortisanţi ai statelor membre. În fine, mai trebuie subliniat faptul c ă fiecare comisar are atribuţii specifice, într-un domeniu de activitate determinat 1, din aceast ă perspectivă Comisia asemănându-se cu un guvern naţional. Deciziile luate de un comisar în domeniul s ău de activitate nu sunt considerate deciziile Comisiei decât atunci când exist ă o delegare expresă în acest sens din partea Comisiei, iar aceast ă delegare poate fi acordat ă doar în chestiuni de gestiune şi administrare2.
c) atribu ţ ia de organ executiv al Uniunii Europene. Comisia este organul executiv al Uniunii, cel care pune în executare actele normative emise de Consiliu şi de Parlamentul European, prin procedura legislativ ă ordinar ă, sau de oricare dintre cele dou ă instituţii ca actor principal, cu participarea celeilalte în cadrul unei proceduri legislative speciale 3. Conform T.U.E., Comisia asigur ă aplicarea tratatelor, precum şi a măsurilor adoptate de institu ţii în temeiul acestora. În exercitarea acestei atribu ţii, de a pune în executare deciziile celor dou ă instituţii cu rol legislativ, Comisia dispune, a şa cum am mai precizat, de o putere normativ ă care îi permite adoptarea unor acte proprii, fie în urma deleg ării competenţei de a adopta acte f ăr ă caracter legislativ pentru a modifica elemente neesen ţiale ale unui act legislativ sau pentru executarea actelor juridice obligatorii când sunt necesare condi ţii unitare de punere în aplicare a acestor acte. Domeniile în care Comisia are putere normativ ă subordonată, de executare, sunt, conform tratatelor 4: - implementarea (execu ţia) bugetului comunitar, al c ărui proiect este tot de competen ţa Comisiei5; - regulile de concurenţă; - gestiunea fondurilor comunitare. În celelalte cazuri, puterea normativ ă derivată decurge din voin ţa Consiliului şi a Parlamentului, care deleag ă în mod expres Comisia s ă execute actele normative pe care le-a adoptat6. d) atribu ţ ia de reprezentare. Comisia asigur ă reprezentarea externă a Uniunii, cu excep ţia politicii externe şi de securitate comune sau a altor cazuri prev ăzute în tratate1. Comisia reprezint ă 1
Dintre domeniile de specializare amintim: politica comercială comunitar ă, probleme industriale, tehnologii informaţionale şi de telecomunicaţii, concurenţă, politica externă şi de securitate comună, cultur ă şi audiovizual, ştiinţă, cercetare şi dezvoltare, mediul înconjur ător, politici regionale, transport, piaţa internă, protecţia consumatorului, turismul, intreprinderi mici şi mijlocii, agricultura şi dezvoltarea rurală, etc. 2 C.J.C.E., cauza Akzo-Chemie, 5/85 şi cauza Basf AG, 137/92, în Claire Brice-Delajoux, Jean Philippe Brouant, Droit institutionnel de l’Union Européene, Hachette Livre, Paris, 2000, pag. 68, respectiv O. Manolache, op. cit., pag. 96. 3 John McCormick, Understanding the European Union – a concise introduction, Palgrave, New York, London, 1999, pag. 97; T.U.E., art. 17, alin (1). 4 Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, art. 317, 105, 106. 5 În anul următor anului bugetar, Parlamentul European, la recomandarea Consiliului şi pe baza rapoartelor Cur ţii de Conturi şi a documentelor prezentate de Comisie, adoptă descărcarea de gestiune a Comisiei Europene, cu privire la implementarea bugetului comunitar. 6 Este vorba de aşa-numita „comitologie”, care desemnează modalităţile de aplicare a regulamentelor emise de Consiliu şi Parlament, şi care cad în sarcina Comisiei - W. Weidenfeld, W. Wessels, op. cit., pag. 242. 33
Uniunea European ă în relaţiile cu statele nemembre şi în organismele internaţionale. În interiorul Uniunii ea reprezint ă interesul general al Uniunii, în raport cu persoanele fizice sau juridice, cu celelalte instituţii ale Uniunii sau cu statele membre. T.F.U.E. precizeaz ă că „în fiecare dintre statele membre, Uniunea are cea mai larg ă capacitate juridică recunoscută persoanelor juridice de către legislaţiile naţionale; Uniunea poate, în special, s ă dobândeasc ă sau să înstr ăineze bunuri mobile şi imobile şi poate sta în justiţie. În acest scop, Uniunea este reprezentat ă de Comisie”. 2 Comisia European ă trebuie să acţioneze în a şa fel încât interesul general al Uniunii s ă primeze în faţa intereselor statelor membre. Rolul ei este cu atât mai dificil, cu cât el necesit ă negocieri prealabile adopt ării oricărei iniţiative legislative cu statele membr e, cât şi medierea negocierilor dintre statele membre. Aşa cum s-a subliniat în doctrin ă, Comisia apare ca un intermediar neutru între statele membre, pe de o parte, şi între acestea şi Uniune, pe de alt ă parte3. În procedura de încheiere de c ătre Uniune a unor acorduri interna ţionale4, Comisia prezint ă recomand ări Consiliului, acesta fiind cel care adopt ă decizia de autorizare a începerii negocierilor, directivele de negociere, semnarea şi încheierea acordurilor internaţionale. Tot Comisia poate să propună Consiliului suspendarea aplic ării unui acord şi stabilirea poziţiilor care trebuie adoptate în numele Uniunii în cadrul unui organism. Consider ăm că Tratatul de la Lisabona slă beşte competenţa Comisiei în ceea ce prive şte reprezentarea extern ă a Uniunii. Spre exemplu, nu se me ţionează că negocierile se vor derula de c ătre Comisie, sau sub coordonarea acesteia. În schimb este prev ăzută numirea unui negociator sau a unei echipe de negociatori de către Consiliu. Dată fiind noutatea acestei reglement ări nu putem să ne pronunţam cu privire la reducerea efectiv ă a rolului Comisiei în reprezentarea interna ţională a Uniunii, nefiind totuşi exclus ca „negociatorul” s ă fie de fapt membru/reprezentant al Comisiei.
2.3. Rolul Comisiei Europene în ansamblul institu ţiilor comunitare Comisia european ă este organul executiv al Uniunii Europene, fiind perceput ă ca un „guvern” comunitar. Ea întruchipeaz ă „ideea european ă”, întrucât membrii s ăi, deşi desemnaţi de guvernele naţionale, nu au nici o obliga ţie faţă de acestea, fiind loiali doar intereselor Uniunii Europene. Comisia urmăreşte, prin urmare, realizarea interesului general al Uniunii, aflat adesea în contradicţie cu interesul na ţional al statelor membre 5. Independenţa comisarilor europeni este o problem ă de o importanţă deosebită, deoarece ei trebuie să ia poziţie adesea în fa ţa tendinţei de influenţare din partea statului care i-a desemnat 6. Pentru a asigura independen ţa comisarilor, tratatele impun anumite obliga ţii atât în sarcina acestora, cât şi a statelor membre. Astfel, membrii Comisiei se ab ţin de la orice act incompatibil cu natura func ţiilor lor. Statele membre respect ă independenţa acestora şi nu încearcă să îi influenţeze în îndeplinirea sarcinilor lor. Pe durata mandatului lor, membrii Comisiei nu pot exercita nici o alt ă activitate profesională, remunerată sau nu. La instalarea în func ţie aceştia se angajeaz ă să respecte, pe 1
T.U.E., art. 17, alin. (1). Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, art. 335. 3 C. Lefter, op. cit ., pag. 119. 4 T.F.U.E., art. 218. Dacă acordul în cauză priveşte exclusiv sau în principal politica externă şi de securitate comună, Înaltul Reprezentant exercită atribuţiile care corespund celor ale Comisiei descrise în legătur ă cu încheierea unor acorduri internaţionale de către Uniune. 5 Laura Cram, Desmond Dinan, Neill Nugent (editors), Developments in the European Union, St. Martin’s Press, New York, 1999, pag. 7. 6 Singura posibilitate a statului membru de a sancţiona comisarul propus de acesta şi care a acţionat împotriva intereselor statului respectiv este refuzul de a-l propune din nou. 2
34
durata mandatului şi după încetarea acestuia, obliga ţiile impuse de mandat şi, în special, obliga ţia de onestitate şi prudenţă în a accepta, dup ă încheierea mandatului, anumite func ţii sau avantaje. Încălcarea obligaţiilor asumate de comisar atrage r ăspunderea juridică a acestuia, în fa ţa Cur ţii de Justiţie, care poate hot ărî destituirea acestuia sau dec ăderea din dreptul la pensie sau la alte avantaje echivalente 1. În contrapartidă, comisarul european beneficiaz ă de numeroase privilegii şi imunităţi2, pentru a-şi putea realiza activitatea în bune condi ţii3.
3. Consiliul 3.1. Precizări terminologice „Consiliul” reprezintă denumirea actual ă a legislativului Uniunii Europene, adoptat ă prin Tratatul de la Lisabona pentru institu ţia care se numea Consiliul Uniunii Europene dup ă Tratatul de la Maastricht (1992), respectiv Consiliul Comunit ăţilor Europene dup ă Tratatul de la Bruxelles privind fuziunea executivelor (1965). În aceast ă perioadă, în care prin modific ări succesive ale tratatelor, instituţia a primit denumiri diferite, în funcţie de evolu ţia Comunităţilor, acesta este cunoscut şi sub numele de Consiliul de mini ştri, denumire iniţială prevăzută în Tratatul C.E.C.O. şi Tratatul C.E.E. (1951, 1957) 4. Proiectul de Constituţie europeană prevedea întoarcerea la denumirea ini ţială de „Consiliu de miniştri”, aceasta fiind considerat ă adecvat ă la momentul respectiv pentru c ă sugera componen ţa sa, precum şi pentru a-l deosebi de Consiliul European. Însă, întrucât uneori chiar în documentele oficiale, Consiliul Uniunii Europene era deseori amintit sub titulatura simpl ă de „Consiliu”, înclinăm să credem că din raţiuni de simplificare şi reducere a potenţialului de confuzie între cele dou ă instituţii U.E. cu denumire de „Consiliu” s-a recurs în Tratatul de la Lisabona la aceast ă variantă, fiind consacrat ă prin tratat cea mai simpl ă denumire posibil ă. 3.2. Structura Consiliului Consiliul este compus din câte un reprezentant la nivel ministerial al fiec ărui stat membru, împuternicit să angajeze guvernul statului membru pe care îl reprezint ă şi să exercite dreptul de vot.5 Consiliul se întruneşte în cadrul diferitelor forma ţiuni, lista acestora fiind adoptat ă de Consiliul European, cu majoritate calificat ă6. Consiliul Afaceri Generale asigur ă coerenţa lucr ărilor diferitelor formaţiuni ale Consiliului. Acesta preg ăteşte reuniunile Consiliului European şi urmăreşte aducerea la îndeplinire a măsurilor adoptate , în colaborare cu pre şedintele Consiliului European şi cu Comisia. Consiliul Afaceri Externe elaboreaz ă ac ţiunea externă a Uniunii, în conformitate cu liniile strategice stabilite de Consiliul european, şi asigur ă coerenţa acţiunii Uniunii. 1
Este cazul lui Martin Bangemann, care, din poziţia sa de comisar al telecomunicaţiilor, a fost recrutat de o societate din domeniu, Telefonica, şi a demisionat, Curtea Europeană de Justiţie pronunţând ulterior decăderea sa din drepturile de pensie, la solicitarea Consiliului U.E. 2 Imunitatea diplomatică de care beneficiază comisarii europeni poate fi ridicată chiar de Comisie – aşa s-a întâmplat în 2000 cu comisarul francez Édith Cresson. 3 A se vedea art. 11-14 din Protocolul (nr. 7) privind privilegiile şi imunităţile Uniunii Europene, anexat Tratatului privind Funcţionarea Uniunii Europene. 4 C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 62; W. Weidenfeld, W. Wessels, op. cit., pag. 57. 5 Tratatul privind Uniunea Europeană, art. 16, alin. (2). 6 T.F.U.E., art. 236; Consiliul European adoptă lista formaţiunilor Consiliului, altele decât Afaceri Generale şi Afaceri Externe. Totodată adoptă lista referitoare la preşedinţia formaţiunilor Consiliului, altele decât Afaceri Externe. 35
Aşadar, instituţia poate lua forma unui „Consiliu general”, şi anume formaţiunea special ă prevăzută de tratat, când, de regul ă, este compus din mini ştrii de externe ai statelor membre, sau a unor „Consilii speciale”, „specializate” sau „sectoriale”, când este compus din mini ştrii specializaţi într-un domeniu sau altul (agricultur ă, industrie, comer ţ, etc.)1, inclusiv formaţiunea Afaceri Externe, prev ăzută de tratat. Tratatul de la Lisabona a solu ţionat una dintre principalele probleme ridicate în leg ătur ă cu funcţionarea Consiliului dup ă vechea reglementare. Exista o singur ă formaţiune generală, şi anume Consiliul Afaceri Generale şi Relaţii Externe, compusă din miniştrii de externe şi orice alţi miniştri, în funcţie de natura problemelor discutate (mini ştri ai integr ării, apăr ării, dezvoltării, sau comer ţului din statele membre). Principala critic ă adusă acestei componen ţe era c ă această formaţie a Consiliului era dep ăşită de volumul de activit ăţi pe care le presupunea coordonarea acţiunii externe a Uniunii, organizarea lucr ărilor şi punerea în aplicare a deciziilor Consiliului European, coordonarea lucr ărilor diferitelor domenii de politici guvernate de celelalte configura ţii ale Consiliului U.E. Prin separarea activit ăţii externe şi a activităţii de coordonare a celorlalte Consilii (inclusiv cele legate de activitatea Consiliului European) s-a eliminat o deficien ţă major ă în activitatea Consiliului.
3.3. Funcţionarea Consiliului Consiliul Afaceri Generale se întruneşte lunar, pentru a asigura continuitatea activit ăţii, necesar ă funcţionării în bune condi ţii a Uniunii. Consiliile specializate însă, se reunesc atunci când se impune discutarea unor aspecte concrete din domeniul de activitate respectiv, fie odat ă cu Consiliul general, fie între întâlnirile acestuia 2. Membrii Consiliului acţionează la instrucţiunile statelor membre. Guvernele na ţionale pot împuternici mai mulţi membri să participe la dezbaterile Consiliului, îns ă numai unul va avea drept de vot – dispozi ţiile tratatelor fiind clare în acest sens3. În interiorul Consiliului se realizează echilibrul între interesul comunitar (pe care trebuie să-l apere ca organ colegial şi ca instituţie comunitar ă), şi interesul naţional al statelor membre, care dau instrucţiuni miniştrilor ce-l compun. Tendin ţa de a pune interesul na ţional mai presus de interesul comunitar, care totu şi există, este contracarat ă prin plasarea monopolului ini ţiativei legislative în mîinile Comisiei Europene. Preşedinţia Consiliului are îndatorirea de a organiza dou ă dintre cele patru întâlniri anuale ale Consiliul European. În timp ce Consiliul European discută orientările şi priorităţile politice generale ale Uniunii, Consiliile specializate definesc, pentru domeniul lor de compenten ţă, politicile Uniunii şi coordoneaz ă politicile economice ale statelor membre. Lucr ările Consiliului sunt convocate de pre şedintele acestuia, la ini ţiativa acestuia, a unuia dintre membrii săi sau a Comisiei, şi la ele participă preşedintele Comisiei Europene şi/sau comisarul însărcinat cu problema în discu ţie. 1
Germania a cerut inserarea în Tratatul de la Maastricht, prevedere menţinută şi în Tratatul de la Lisabona, a unei formulări speciale, în sensul că „din Consiliu fac parte câte un reprezentant la nivel ministerial al fiecărui stat membru, reprezentant abilitat să angajeze acel stat membru”. Prin această precizare, s-a considerat că se asigur ă reprezentarea statelor federate (cum sunt Land -urile germane) la lucr ările Consiliului, atunci când interesele acestora o impun. 2 Joël Rideau, Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes, 3e édition, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1999, pag. 324; Pascal Fontaine, La construction européene de 1945 à nos jours, Edition du Seuil, 1996, în limba română la Editura Institutul European, Iaşi, 1998, pag.12 şi urm; N. Deaconu , op. cit ., pag. 59; O. Manolache, op. cit., pag. 87. 3 Dacă ministrul nu poate fi prezent la şedinţă, el poate împuternici un delegat să voteze în locul său, prin procur ă specială. 36
Consiliul se întruneşte în şedinţă publică atunci când delibereaz ă şi votează un proiect de act legislativ. În acest scop, fiecare sesiune a Consiliului este divizat ă în două păr ţi, consacrate deliber ărilor privind actele legislative ale Uniunii, respectiv activit ăţilor f ăr ă caracter legislativ1.
3.4. COREPER Un comitet al reprezentan ţilor permanenţi ai guvernelor statelor membre r ăspunde de pregătirea lucr ărilor Consiliului (T.U.E., art 16, alin. 7). În plus, acest comitet r ăspunde de executarea mandatelor care îi sunt încredin ţate de către Consiliu. Comitetul poate adopta decizii de procedur ă în cazurile prevăzute de regulamentul de procedur ă al Consiliului (T.F.U.E., art 240, alin. 1). COREPER este denumirea uzual ă, folosită informal, pentru acest Comitet al reprezentanţilor permanenţi ai guvernelor statelor membre pe lâng ă Consiliu. Întrucât Consiliul are o activitate periodic ă, intermitentă – de altfel singura compatibil ă cu calitatea de mini ştri în guvernele na ţionale a membrilor acestuia – iar integrarea european ă necesită tot mai mult existenţa unor organe cu activitate continu ă, zilnică, prin Tratatul de fuziune a fost creat COREPER. Acest organ comunitar reune şte înalţi funcţionari şi exper ţi din fiecare stat membru, conduşi de un Reprezentant permanent al acelui stat pe lâng ă Uniune, cu rang de ambasador. El este subordonat Consiliului şi are rolul de a ajuta Consiliul în activitatea sa, de a preg ăti lucr ările acestuia, şi, ulterior, de a-i executa deciziile. În acela şi timp, COREPER realizeaz ă o dublă legătur ă: între reprezentanţii statelor membre, şi apoi între fiecare reprezentant şi guvernul său. În cadrul COREPER exist ă două unităţi distincte, COREPER I şi COREPER II, primul dedicându- şi activitatea chestiunilor tehnice, iar al doilea problemelor mai importante, cu o componentă politică. Puţine subiecte ajung pe agenda de lucru a Consiliului f ăr ă a fi fost discutate în prealabil în COREPER, sub toate aspectele. După primirea propunerii din partea Comisiei Europene, Pre şedintele COREPER (care este desemnat în acela şi mod ca şi preşedintele Consiliului) hotăr ăşte dacă trimite iniţiativa spre discuţii Grupurilor de lucru, sau o re ţine în COREPER. Problemele asupra c ărora în COREPER se realizeaz ă un acord, vor fi înaintate Consiliului ca probleme de categoria „A”, ce nu necesit ă discuţii, ci doar votarea lor; dimpotriv ă, problemele delicate, asupra c ărora acordul nu este realizat, sunt aspecte de categoria „B”, şi ele vor fi discutate de exper ţii naţionali de la nivel inferior, pân ă la realizarea unui acord; dac ă numai câteva state se opun deciziei, problema este înaintat ă Consiliului, în speranţa unei negocieri desf ăşurate la acest nivel şi care să ducă la decizie. Funcţionarii şi exper ţii care asistă reprezentanţii permanenţi în activitatea lor sunt constituiţi în Grupuri de lucru, pe domenii specializate, cum ar fi agricultura (Comitetul Special pentru Agricultur ă2), afacerile interne, justi ţia, politica externă, etc. 3.5. Atribuţiile Consiliului Uniunii Europene . Consiliul exercită, împreună cu Parlamentul European, func ţiile legislativă şi bugetar ă. Acesta exercit ă şi funcţii de definire a politicilor şi de coordonare, în conformitate cu condi ţiile 1
T.U.E., art. 16, alin. (8). Se poate spune că existenţa acestor comitete specializate subminează tot mai mult activitatea COREPER ca organ tehnic cu caracter general, miniştrii agriculturii şi cei de finanţe folosind tot mai mult aceste grupuri de lucru în mod autonom faţă de COREPER. 2
37
prevăzute în tratate1. Aceasta este reglementarea de baz ă a T.U.E., în care sunt conturate atribuţiile Consiliului.
a) atribu ţ ii legislative. Spre deosebire de un stat na ţional, unde legislaţia este adoptat ă de Parlament, rolul legislativ în Uniunea European ă apar ţine celor două instituţii legislative prevăzute de tratate: Consiliului şi Parlamentul European, care exercit ă acest rol împreună. Înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Consiliul era desemnat ca fiind principalul organ legislativ al Uniunii, însă reglementarea actual ă nu mai face nici o distinc ţie între cele două instituţii cu rol legislativ, procedura legislativ ă ordinar ă fiind adaptată în a şa fel încât o astfel de „ierarhie” să nu mai fie posibilă. În exercitarea atribuţiilor legislative, Consiliul, împreună cu Parlamentul, adopt ă acte normative cu for ţă juridică obligatorie (regulamente, directive), care se impun statelor membre, celorlalte instituţii comunitare şi instituţiiilor legislative ale Uniunii. Actele normative adoptate de Consiliu şi Parlament în cadrul procedurii legislative ordinare fac parte din dreptul derivat al Uniunii Europene, şi trebuie să fie conforme cu tratatele comunitare. Este motivul pentru care în literatura de specialitate se subliniaz ă că instituţiile legislative ale Uniunii nu au competen ţe legislative absolute, ci numai pe acelea care sunt explicit prevă zute în tratate2. În cazurile în care o ac ţiune a Uniunii se dovede şte necesar ă în cadrul politicilor definite în tratate, pentru a atinge unul dintre obiectivele menţionate în tratate, f ăr ă ca acestea s ă fi prevăzut atribuţiile necesare în acest sens, Consiliul, hot ărând cu unanimitate, la propunerea Comisiei şi după aprobarea Parlamentului European, adop ă măsurile corespunzătoare3. Este vorba de a şa-numita „clauză de flexibilitate”, care, conform unor opinii, permite extinderea nejustificată a competen ţelor Consiliului, printr-o procedur ă legislativă specială, în care rolul Parlamentului European este minim, iar potrivit altor opinii o limiteaz ă, acţiunea Consiliului fiind justificată numai dacă urmăreşte realizarea obiectivului comunitar prevăzut expres în tratat. În ceea ce prive şte deciziile de natur ă constituţională pe care Consiliul le putea lua în temeiul tratatelor, înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona (precum revizuirea tratatelor comunitare sau decizia privind alegerea parlamentarilor europeni prin sufragiu universal, sub rezerva ratific ării deciziei de c ătre parlamentele naţionale), prin formalizarea ca instituţie comunitar ă a Consiliului European, acest tip de decizii au fost transmise c ătre aceast ă instituţie. Consiliul poate lua astfel de decizii dac ă Consiliul European ia o decizie prealabil ă, pentru a-l împuternici în acest sens. b) politica externă şi de securitate comună. Politica externă şi politica de securitate comună fac obiectul aplicării unor norme şi proceduri speciale. Aceasta este definit ă şi pusă în aplicare de Consiliul European şi de Consiliu, hot ărând cu unanimitate, cu excepţia cazului în care tratatele dispun altfel. Adoptarea de acte legislative este exclus ă. Rolurile specifice ale Parlamentului European şi Comisiei sunt definite prin tratate, iar Curtea de Justi ţie nu este competentă cu privire la aceste dispozi ţii4. În contextul acestei politici, rolurile Consiliului European şi ale Consiliului sunt separate de T.U.E. astfel: Consiliul European identific ă interesele strategice şi obiectivele generale ale 1
T.U.E, art. 16, alin. (1). P. M. Defarges, op. cit., pag. 46; C. Lefter, op. cit., pag. 106. 3 T.F.U.E, art. 352, alin. (1). 4 T.U.E, art. 24, alin. (1). 2
38
politicii Uniunii în acest domeniu, iar Consiliul este cel care elaborează politica externă şi de securitate comun ă şi adoptă deciziile necesare pentu definirea şi punerea în aplicare a acesteia, pe baza liniilor directoare elaborate de Consiliul European. Rolul Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate este de a pune în aplicare politica în domeniu, împreună cu statele membre. Aşadar, deşi Tratatul de la Lisabona a desfiin ţat structura pe „piloni” a Uniunii Europene, domeniul politicii externe şi de securitate, devenit acum politic ă comună a Uniunii, funcţionează după reguli similare fostului pilon II, adic ă reguli interguvernamentale, limitând competen ţa Comisiei şi Parlamentului şi plasând întreaga autoritate decizionala ă la nivelul instituţiilor care reprezintă interesele statelor membre. Luarea cu unanimitate a deciziilor de c ătre miniştrii de externe sau de şefii de state şi de guverne este în mod evident o tr ăsătur ă interguvernamentală. În domeniul acordurilor de asociere dintre ţări şi teritorii şi Uniune, Consiliul este cel are stabileşte procedurile şi normele aplicabile acestor acorduri. În cadrul politicii comerciale Consiliul este cel care hot ăr ăşte, cu unanimitate, negocierea şi încheierea de acorduri. Acordurile internaţionale încheiate de Uniune parcurg o procedur ă în cadrul c ăreia Consiliul autorizează începerea negocierilor, adopt ă directivele de negociere, autorizeaz ă semnarea şi încheie acordurile. Decizia privind încheierea acordului adoptat ă de Consiliu presupune, în prealabil, aprobarea Parlamentului European dac ă este vorba despre acorduri de asociere, acordul privind aderarea Uniunii la Conven ţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, acorduri de instituire a unui cadru institu ţional specific prin organizarea procedurilor de cooperare, acorduri cu implica ţii bugetare importante pentru Uniune. Parlamentul trebuie doar consultat dac ă sunt încheiate alte tipuri de acorduri decât cele pentru care este necesar ă aprobarea Parlamentului European. 1 Spa ţ iul de libertate, securitate şi justi ţ ie. Fostul pilon III al Uniunii conform Tratatului de la Maastricht (T.U.E.) a fost înglobat în Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene şi pus în sarcina institu ţiilor Uniunii. Sunt prevăzute politici comune privind controlul la frontiere, dreptul de azil, imigrarea, cooperarea judiciar ă în materie civilă, cooperarea judiciar ă în materie penală, cooperarea poli ţienească. În acest domeniu, Consiliul European define şte orientările strategice şi operaţionale, iar Consiliul, la propunrea Comisiei, adoptă măsurile pentru punerea în aplicare a politicilor Uniunii prev ăzute pentru acest domeniu de cooperare. Procedurile de luare a deciziilor sunt prev ăzute în tratat pentru fiecare domeniu de cooperare în parte, fiind incluse atât proceduri speciale de reglementare cât şi procedura legislativă ordinar ă (spre exemplu, pentru stabilirea unor norme minime cu privire la definirea infracţiunilor şi a sancţiunilor în domenii ale criminalit ăţii de o gravitate deosebit ă de dimensiune transfrontalier ă sau ac ţiuni menite să încurajeze şi sprijine statele membre în domeniul prevenirii criminalităţii). În cadrul Consiliului se instituie un comitet permanent care s ă asigure în Uniune promovarea şi consolidarea cooper ării operaţionale în materie de securitate internă. Acesta promoveaz ă coordonarea ac ţiunii autorităţilor competente ale statelor membre, împreună cu reprezentan ţii organelor şi agenţiilor Uniunii cu responsabilităţi în acest domeniu 2.
c) atribu ţ ia de coordonare a politicilor economice ale Uniunii Europene şi ale statelor membre, în special pentru asigurarea func ţionării Uniunii economice şi monetare. 1
T.F.U.E., art. 218. T.F.U.E., titlul V, art. 67-89.
2
39
Există două tipuri de politici comunitare: cele conduse de institu ţiile comunitare (politicile comune), respectiv cele organizate de statele membre, care trebuie îns ă armonizate la nivel comunitar (politicile de armonizare). Coordonarea politicilor economice ale Uniunii a c ă pătat o importanţă deosebită în contextul Strategiei de la Lisabona Revizuite, din 2005. În vederea promov ării obiectivelor de creştere economică şi angajare, coordonarea politicilor economice este necesar ă a fi promovată pentru a facilita dialogul între instituţiile comunitare şi statele membre, dialog în cadrul c ăruia fiecare partener trebuie s ă îşi asume responsabilit ăţile pentru acţiunile care îi revin. Abordarea „revizuită” a strategiei este de a clarifica multitudinea obliga ţiilor de raportare pentru statele membre şi de a se îndep ărta de metoda de coordonare prin discu ţii multilaterale între 25 de state membre şi Comisie. Locul acestei abord ări era luat de un dialog bilateral între Comisie şi statele membre, reprezentate în cadrul Consiliului, pe baza unui program de ac ţiune. Dialogul urma să se desf ăşoare în contextul instrumentelor de coordonare a politicilor economice şi privind angajarea existente în tratate, şi anume orient ările politice generale şi orient ările generale privind angajarea. Aceste linii directoare urmau s ă fie adoptate de Consiliu pentru o perioad ă de trei ani, începând cu 2005 şi să fie revizuite în 2008. 1 În ceea ce prive şte Consiliul, coordonarea politicilor economice este una dintre atribu ţiile asumate de „Ecofin” (forma ţiunea Consiliului denumită formal Afaceri Economice şi Financiare, formată din miniştrii economiei şi finanţelor din statele membre). În decembrie 2002, Consiliul Ecofin, la cererea Consiliului European adopta un raport cu privire la posibilit ăţile de eficientizare a procesului de coordonare a politicilor economice ale Uniunii 2. Raportul stabileşte doar principiile şi obiectivele principale necesare pentru eficientizarea procesului de coordonare a politicilor economice. Consiliul recomandă ca principale schimb ări pentru cadrul de coordonare al politicilor economice stabilirea unor obiective pe termen mediu şi lung, concentrarea pe implementare, eficientizarea sistemului de raportare asupra implement ării politicilor, rolul central al orientărilor generale ale acestor politici, ca instrumente instituite de tratate pentru domeniul coordonării politicilor economice. În perioada urm ătoare revizuirii Strategiei de la Lisabona, Consiliul a adoptat orient ările generale pentru politicile economice pentru perioada 2005-2007, respectiv 2008-2011, incluzând principiile şi obiectivele stabilite. Tratatul de la Lisabona men ţine reglementările referitoare la coordonarea politicilor economice existente în Tratatul C.E.E., acum redenumit Tratatul privind Func ţionarea Uniunii Europene. Astfel, statele membre î şi coordonează politicile economice în cadrul Uniunii. În acest scop, Consiliul adopt ă măsuri şi, în special, orient ări generale ale acestor politici. Aceleaşi prevederi sunt reluate pentru coordonarea politicilor de ocupare a for ţei de muncă. Totodată, Uniunea poate adopta ini ţiative pentru coordonarea politicilor sociale ale statelor membre. 3 Conform tratatului, statele membre consider ă politicile economice ca fiind o chestiune de interes comun şi le coordoneaz ă în cadrul Consiliului. Instrumentul instituit de tratat este reprezentat, aşa cum am ar ătat, de orient ările generale ale politicilor economice ale statelor membre şi ale Uniunii. Este vorba despre acele „orient ări” sau „linii directoare” care se adopt ă pentru trei ani începând cu „Strategia de la Lisabona Revizuit ă”.
1
“Communication to the Spring European Council - Working together for growth and jobs - A new start for the Lisbon strategy”, 2005, disponibil [online] la http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/comm_spring_en.pdf. 2 “Streamlining of policy co-ordination process”, Council Report, 3rd December 2002, disponibil [online] la http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=743&lang=en. 3 T.F.U.E., art. 5. 40
Tratatul prevede o procedur ă specifică adoptării şi implementării acestor orientări generale. Astfel, proiectul privind orient ările generale este elaborat de Consiliu, la recomandarea Comisiei. Consiliul European este informat printr-un raport care este dezb ătut de aceasta. Consiliul adoptă aceste orient ări generale printr-o recomandare, iar Parlamentul este informat cu privire la această recomandare. Pentru a asigura coordonarea efectiv ă a politicilor economice şi convergenţa durabilă a performanţelor economice ale statelor membre Consiliul este cel care, pe baza rapoartelor prezentate de Comisie, supravegheaz ă evoluţia economică din statele membre şi conformitatea politicilor economice cu orientările generale. Pentru îndeplinirea acestei prevederi a tratatului, statele membre transmit Comisiei toate informa ţiile privind măsurile importante adoptate de acestea în domeniul politicii lor economice. Tratatul de la Lisabona include ca noutate, referitor la acest domeniu, luarea unor m ăsuri împotriva statelor membre care nu respect ă orientările generale stabilite de Consiliu. Astfel, constatând incompatibilitatea politicilor economice cu orient ările generale sau riscul de compromitere a bunei func ţionări a Uniunii economice şi monetare prin acţiunile sau inacţiunile unui stat membru, Comisia poate adresa un avertisment respectivului stat membru. Consiliul poate adresa recomand ări, pe care poate decide s ă le facă publice. Preşedintele Consiliului şi Comisia vor raporta Parlamentului European rezultatele supravegherii multilaterale, inclusiv în faţa comisiei competente a Parlamentului European. În fine, Parlamentul European şi Consiliul, prin regulamente, pot hot ărî metodele procedurii de supraveghere mutilateral ă care se poate institui pentru acel stat membru1.
d) atribu ţ ii bugetare. Parlamentul European şi Consiliul, hotărând în conformitate cu o procedur ă legislativă specială, adoptă bugetul anual al Uniunii. Proiectul este elaborat de c ătre Comisie pe baza situa ţiei estimative a cheltuielilor transmis ă de fiecare instituţie. Comisia îşi poate modifica propunerea în cursul procedurii, Parlamentul poate propune amendamente, iar Consiliul poate doar să aprobe sau s ă respingă proiectul de buget, sau amendamentele Parlamentului European, f ăr ă a putea s ă propună propriile amendamente. e) atribu ţ ia de stabilire a componen ţ ei unor organe comunitare, cum ar fi Comitetul Economic şi Social sau Comitetul Regiunilor, precum şi a normelor referitoare la natura compunerii acestor Comitete. Astfel, printr-o decizie unanim ă, la propunerea Comisiei, Consiliul stabileşte componenţa Comitetului Economic şi Social. Tot Consiliul adopt ă lista membrilor stabilită potrivit propunerilor statelor membre. O reglementare similar ă vizează alcătuirea Comitetului Regiunilor, a cărui componenţă este stabilită printr-o decizie unanimă a Consiliului la propunerea Comisiei. Consiliul adoptă lista membrilor şi a supleanţilor stabilită în conformitate cu propunerile fiecărui stat membru. 4. Parlamentul European 4.1. Precizări terminologice Denumirea oficială a acestei instituţii comunitare, prevăzută în tratatele institutive a fost cea de „Adunarea general ă”; doar în 1962, instituţia a decis să se numeasc ă „Parlament”, cu toat ă opozi ţia Consiliului de miniştri, care îşi vedea ameninţate atribuţiile de legislator european. De atunci, noua denumire a fost folosit ă şi în actele comunitare, în final fiind legiferat ă prin Actul Unic European. 1
T.F.U.E., art. 121. 41
Prin adoptarea denumirii de „Parlament European” s-a dorit sporirea importan ţei acestei instituţii şi apropierea ei de un parlament na ţional, deşi rolul conferit prin tratatele institutive era, iniţial, doar unul consultativ1.
4.2. Structura Parlamentului European Parlamentul European este format din reprezentan ţii cet ăţ enilor Uniunii2. Conform Tratatului de la Lisabona, num ărul parlamentarilor europeni nu poate dep ăşi 750 de membri, plus preşedintele. Noua reglementare limiteaz ă numărul de parlamentari, indiferent de extinderile ulterioare ale Uniunii. Pân ă la adoptarea acestei reglement ări fiecare val de extindere a U.E. a fost urmat de creşterea numărului de membri ai Parlamentului. Orice nou ă extindere va trebui să reevalueze numărul de parlamentari pentru fiecare stat membru, ţinând cont de numărul minim de şase parlamentari pentru un stat membru şi numărul maxim de 96. Consiliul European, cu unanimitate, la iniţiativa Parlamentului şi cu aprobarea acestuia adopt ă decizia de stabilire a componen ţei Parlamentului European3. În mandatul 2009-2014 se aplic ă, însă, vechea reglementare cu privire la num ărul de parlamentari şi distribuţia mandatelor între statele membre, întrucât Tratatul de la Lisabona a intrat în vigoare la 1 decembrie 2009, iar mandatul Parlamentului a început în 14 iulie 2009 4. Parlamentarii europeni sunt grupa ţi în grupuri politice, cu caracter mixt, adic ă multinaţional, nu în delega ţii naţionale. Grupurile parlamentare existente în Parlamentul European, mandatul 2009-2014 sunt: Grupul Partidului Popular European (sau Cre ştinDemocraţii), Grupul Alianţei Progresiste a Sociali ştilor şi Democraţilor din Parlamentul European, Grupul Alian ţei Liberalilor şi Democraţilor pentru Europa, Grupul Verzilor/Alian ţa Liber ă Europeană, Conservatorii şi Reformiştii Europeni, Grupul Confederal al Stângii Unite Europene/Stânga Verde Nordic ă, Grupul Europa Libertăţii şi Democraţiei, existând şi parlamentari neînscrişi în nici un grup politic, respectiv deputaţi neafiliaţi. Numărul minim de parlamentari necesar pentru formarea unui grup politic este de 25 de membri, dacă provin din cel puţin 1/4 din statele membre5. Parlamentarii pot face parte dintr-un singur grup politic. Grupurile se organizeaz ă numind un preşedinte, vicepreşedinţi, un birou şi un secretariat. Înainte de votul în plen, grupurile analizeaz ă rapoartele întocmite de comisiile parlamentare şi propun amendamente. Pozi ţia grupului este adoptat ă prin discuţii în cadrul grupului, însă nici un membru nu poate fi obligat s ă voteze într-un anumit fel, ace ştia nefiind ţinuţi de poziţia adoptată de grupul politic.
1
J. McCormick, op. cit., pag. 102. Până la adoptarea Tratatului de la Lisabona sintagma utilizată în tratate pentru a desemna componenţa Parlamentului European era „reprezentaţi ai popoarelor statelor membre”. Modificarea este menită să întărească sentimentul de apropiere faţă de Uniune a cetăţenilor, aceştia fiind reprezentaţi în calitatea lor de cetăţeni europeni, într-o arenă decizională europeană, şi fiind consideraţi o masă de populaţie unitar ă, omogenă care are interese şi aşteptări comune, dincolo de naţionalitate. 3 T.U.E., art. 14, alin (2). 4 În mandatul 2009-2014, numărul de parlamentari europeni pentru fiecare stat membru este după cum urmează: Germania 99, Regatul Unit, Franta şi Italia 72, Polonia şi Spania 50, Romania 33, Olanda 25, Portugalia, Belgia, Grecia, Cehia şi Ungaria 22, Suedia 18, Austria şi Bulgaria 17, Danemarca, Slovacia şi Finlanda 13, Irlanda şi Lituania 12, Letonia 8, Slovenia 7, Estonia 6, Cipru şi Luxemburg 6, Malta 5, în total 736 de parlamentari. 5 Deşi parlamentarii sunt grupaţi pe ideologii, nu pe naţionalităţi, au fost cazuri când aceştia au dat un vot pur „naţional”, indiferent de grupul parlamentar din care f ăceau parte – a se vedea Jean Louis Burban, Le Parlement européen, Presses Universitaire de France, Paris, 1998, traducere în limba română Editura Meridiane, Bucureşti, 1999, pag. 63. 2
42
Fiecare membru al Parlamentului European este membru de drept într-una din cele 20 comisii parlamentare de specialitate şi membru supleant într-o alt ă comisie1. Comisiile parlamentare sunt forma ţiuni specializate de lucru ale institu ţiei, care preg ătesc lucr ările în plenul Parlamentului European. Comisiile sunt organizate în a şa fel încât reflect ă componenţa politică a plenului. Acestea analizează şi amendeaz ă propunerile legislative asupra c ărora elaborează rapoarte care sunt prezentate plenului Parlamentului European. Conducerea institu ţiei este asigurat ă de un preşedinte2, 14 vicepreşedinţi – care împreun ă cu cei 5 chestori formeaz ă Biroul Parlamentului European3, organ executiv 4 – şi de un secretariat general. Preşedintele şi vicepreşedinţii sunt aleşi de membrii Parlamentului, pe o perioadă de 2 ani şi jumătate5, iar mandatul lor poate fi reînnoit. Rolul pre şedintelui este de a reprezenta Parlamentul în exterioriul Uniunii şi în relaţiile cu alte instituţii comunitare.
4.3. Statutul şi desemnarea parlamentarilor europeni 6. Desemnarea membrilor Parlamentului European se face prin sufragiu universal direct, pentru un mandat de 5 ani (nu exist ă clauze de dizolvare înainte de termen). Alegerile au loc timp de 3-4 zile, şi participă orice persoan ă peste 18 ani; statele au avut, până la Tratatul de la Maastricht, puterea discre ţionar ă de a limita votul exercitat pe teritoriul lor la proprii cetăţeni, sau, dimpotriv ă, de a-l extinde şi la rezidenţi. După 1992 însă, s-a eliminat criteriul naţionalităţii, orice rezident putând vota sau candida în statul în care tr ăieşte, acesta fiind un drept care deriv ă din calitatea de cet ăţean european 7. Membrii Parlamentului european pot cumula mandatul de parlamentar european cu cel de parlamentar naţional, însă nu pot fi membri în guvernele na ţionale sau în alte institu ţii comunitare8. Parlamentarii beneficiază de imunitate în ceea ce prive şte exprimarea opiniilor şi voturilor în exerciţiul funcţiei, şi nu pot fi arestaţi sau urmăriţi judiciar pe teritoriul altui stat; pe teritoriul propriului stat se aplică legislaţia naţională, deci ei pot fi aresta ţi dacă nu sunt şi parlamentari naţionali. Imunitatea european ă durează pe toată durata mandatului parlamentar, aceasta fiind interpretarea care rezult ă din deciziile Cur ţii de Justiţie. În ceea ce prive şte salariul unui parlamentar european, începând cu iulie 2009, dup ă intrarea în vigoare a statutului unic, parlamentarii primesc, în general, acela şi salariu. Suma brut ă 1
J. L. Burban, op. cit ., 1999, pag. 63; C. Lefter, op.cit., pag. 86; P. M. Defarges, op. cit., pag. 55. În prezent, preşedintele Parlamentului European este Jerzy Buzek (Polonia). 3 Există şi o Conferin ţă a Pre şedin ţ ilor din care fac parte preşedinţii grupurilor politice şi preşedintele Parlamentului European. Aceasta organizează aspectele practice ale activităţii Parlamentului şi decide asupra chestiunilor legate de planificarea legislativă. Astfel, stabileşte programul şi agenda sesiunilor plenare, componenţa comitetelor şi delegaţiilor Parlamentului European şi mediază în cadrul relaţiilor dintre Parlament, alte instituţii ale Uniunii, state ter ţe sau organizaţii extra-comunitare. 4 Biroul ghidează funcţionarea internă a Parlamentului, estimează bugetul Parlamentului European, asigur ă organizarea administrativă şi financiar ă. 5 Alegerea preşedintelui se face cu votul secret al majorităţii absolute, în trei tururi de scrutin, la propunerea unui grup parlamentar sau a 32 de parlamentari. 6 Art. 223 al T.F.U.E (în urma Tratatului de la Lisabona) confer ă Parlamentului European dreptul de a stabili statutul propriilor membri, însă acesta trebuie aprobat de către Consiliul şi avizat de Comisie. 7 Alegerile europene sunt considerate de obicei „plictisitoare”, dezbaterile concentrându-se asupra problemelor naţionale, interne, acestea influenţând şi votul. De aici, absenteismul impresionant din 1999 – 50% din populaţia Uniunii Europene – a se vedea P. M. Defarges, op. cit., pag. 55; J. McCormick, op. cit., pag. 105. În 2004, din 342 milioane de alegători din cele 25 state membre, s-au prezentat la vot doar 44,6% , fiind cea mai slabă prezenţă la vot din istoria alegerilor parlamentare europene de până atunci. La alegerile din iulie 2009, rata de participare medie la nivelul Uniunii a fost de 43%, un „minim” istoric. 8 Jean Paul Jacqué, Parlement européen, Dalloz, Paris, 1993, pag. 34; Jean Louis Burban, Le Parlement européen et son élection, Bruyllant, Bruxelles, 1979, pag. 15; J. Rideau,op. cit., pag. 302. 2
43
este de 7665,31 EUR la care se aplic ă un impozit comunitar, o contribu ţie pentru asigurare de accident şi se poate aplica ulterior şi un impozit naţional1. Sumele necesare pentru salariul parlamentarilor europeni sunt plătite din bugetul Parlamentului European. Îns ă, pentru parlamentarii care au avut un mandat anterior anului 2009 a existat posibilitatea de a opta pentru menţinerea sistemului na ţional anterior pentru salariu, indemniza ţia tranzitorie sau pensie. De aceea există parlamentari din anumite state membre (spre exemplu Germania, Fran ţa) care primesc un salariu semnificativ mai mare decât suma unică prevăzută de noul statut.
4.4. Atribuţiile Parlamentului European „Parlamentul European exercit ă, împreună cu Consiliul, funcţiile legislativă şi bugetar ă. Acesta exercită funcţii de control politic şi consultative, în conformitate cu condi ţiile prevăzute în tratate. Parlamentul European alege pre şedintele Comisiei2. Articolul redat din Tratatul privind Uniunea European ă reprezintă baza legală a exercit ării de către Parlament a atribu ţiilor sale. a) atribu ţ ia de supraveghere şi control . În conformitate cu dreptul de supraveghere asupra activităţii Uniunii şi a instituţiilor sale, Parlamentul: - poate adresa interpel ări Comisiei Europene sau Consiliului; - dezbate raportul anual general al Comisiei Europene; - dezbate orice problemă de politică generală; - poate constitui comisii de anchet ă pentru investigarea unor cazuri de nerespectare a dreptului comunitar sau de administrare defectuoas ă; - poate sesiza Curtea de Justi ţie şi pentru alte aspecte decât ap ărarea propriilor prerogative (atribuţie introdusă prin tratatul de la Nisa3), cum ar fi ilegalitatea unor acte comunitare sau a unor omisiuni de a ac ţiona din partea institu ţiilor comunitare; - poate adopta o mo ţ iune de cenzur ă care să ducă la demiterea în bloc a Comisiei Europene4. Pentru aceasta, este necesar ă o majoritate de 2/3 din voturile exprimate, voturi care trebuie să reprezinte, în acelaşi timp, majoritatea membrilor Parlamentului, condi ţie destul de restrictivă, greu de întrunit, şi care, din acest motiv, r ămâne mai mult o amenin ţare teoretică la adresa Comisiei. Cu toate acestea, presiunea exercitat ă cu ajutorul procedurii moţiunii de cenzur ă a dat roade, în 1999, când Comisia Santer a demisionat pentru a evita supunerea ei la vot a doua oar ă5. b) atribu ţ ii legislative. Rolul legislativ al Parlamentului European se prezint ă sub două aspecte: ● Procedura legislativ ă ordinar ă6 pune pe acela şi plan al adopt ării legislaţiei Parlamentul European şi Consiliul1. În acest caz, o decizie nu poate fi luat ă decât prin acordul celor dou ă instituţii comunitare. 1
Suma netă pe care o primeşte, în medie, un parlamentar este de 5963,33 EUR. Salariul brut a fost stabilit la valoarea de 38,5% din salariul de bază al unui judecător al Cur ţii de Justiţie. 2 T.U.E., art. 14, alin. (1). 3 A se vedea O. Manolache, op. cit., pag. 86; Ovidiu Ţinca, Tratatul de la Nisa, „Dreptul” nr. 9/2001, pag. 23. 4 Nu poate fi demis prin moţiune de cenzur ă un singur comisar, fapt destul de frustrant atunci când Comisia în majoritate este eficientă, însă activitatea unui comisar lasă de dorit. Pe de altă parte, demiterea unei întregi Comisii pentru greşelile unui singur comisar este implicit un vot de blam pentru preşedintele acesteia, chemat să armonizeze activitatea instituţiei şi să o coordoneze în vederea funcţionării ei la parametri normali. 5 C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 66. 6 Este vorba despre denumirea nouă, adoptată prin Tratatul de la Lisabona, pentru codecizie. Deşi procedura a suferit modificări fată de vechea reglementare, esenţa ei r ămâne aceeaşi: în urma dublei lecturi şi a concilierii, dacă Parlamentul nu doreşte adoptarea unui act, acesta poate respinge definitiv o propunere legislativă. 44
Tratatul de la Lisabona extinde cu peste 40 de domenii, incluzând agricultura, imigrarea legală, energia, justiţia şi afacerile interne, sănătatea sau fondurile structurale, procedura legislativă ordinar ă. Aceste noi prevederi ale tratatului conduc la concluzia c ă Parlamentul are în prezent competen ţe legislative mult sporite fa ţă de Tratatul de la Nisa. ● Parlamentul European emite avize care, după caz, pot fi facultative, consultative sau conforme. Astfel, unele proceduri legislative speciale privind adoptarea unor decizii comunitare presupun „consultarea” sau „acordul” Parlamentului. În aceste cazuri Parlamentul emite avize. În cazul „procedurii de consultare”, utilizat ă pentru domenii „sensibile” (cum ar fi politica industrială sau fiscalitate) Parlamentul emite un aviz consultativ – acesta trebuie solicitat de Consiliu, dar se poate trece peste pozi ţia cuprinsă în el. În unele cazuri tratatele prev ăd obligativitatea consult ării Parlamentului European, iar propunerea nu poate dobândi for ţă de lege decât dac ă Parlamentul şi-a dat avizul. În acest caz Consiliul nu are competen ţa de a lua singur o decizie. Conform noilor reglementari introduse în Tratatul de la Lisabona, Parlamentul European trebuie să îşi dea avizul conform asupra acordurilor interna ţionale negociate de Uniune, în domenii precum comer ţul internaţional. c) atribu ţ ii bugetare. Parlamentul European şi Consiliul, hotărând în conformitate cu o procedur ă legislativă specială, adoptă bugetul anual al Uniunii. Proiectul este elaborat de c ătre Comisie pe baza situa ţiei estimative a cheltuielilor transmisă de fiecare instituţie. Comisia îşi poate modifica propunerea în cursul procedurii, Parlamentul poate propune amendamente, iar Consiliul poate doar s ă aprobe sau să respingă proiectul de buget, sau amendamentele P.E., f ăr ă a putea s ă propună propriile amendamente. În fine, tot Parlamentul European este cel care aprob ă descărcarea de gestiune a Comisiei, după încheierea exerci ţiului bugetar 2. În urma adoptării Tratatului de la Lisabona, puterea Parlamentului în cadrul procedurii bugetare creşte datorită eliminării distincţiei între cheltuielile obligatorii (cum ar fi agricultur ă, acorduri internaţionale) şi cheltuielile neobligatorii (alte cheltuieli). În vechea reglementare, Parlamentul putea interveni doar asupra cheltuielilor neobligatorii.
5. Consiliul European 5.1. Constituirea Consiliului European (1974) . Deciziile care se iau la nivelul Uniunii Europene sunt în primul rând decizii politice. Consultările şi negocierile între statele membre, în vederea adopt ării strategiilor privind viitorul Uniunii sau pentru surmontarea dificult ăţilor inerente procesului de integrare, sunt necesare şi întotdeauna utile. În acest context, statele membre au instituit conferin ţe periodice ale şefilor de state şi guverne ( summit -uri), care să constituie cadrul organizatoric propice unor astfel de discu ţii. Întâlnirile la cel mai înalt nivel au început s ă se desf ăşoare din 1961, pentru ca în 1974, la Summit-ul de la Paris, în urma propunerii pre şedintelui francez Valéry Giscard d’Estaing, s ă fie instituţionalizate sub forma Consiliului European, organism de cooperare politic ă la cel mai înalt nivel. 1
Codecizia – în prezent procedura legislativă ordinar ă – constituie realizarea fundamentală a Parlamentului European în lupta sa pentru a se impune ca organ legislativ al Uniunii, la fel ca un parlament naţional. 2 P. M. Defarges , op. cit ., pag. 56; J. L. Burban, op. cit., 1998, pag. 56. 45
5.2. Natura juridică a Consiliului European Tratatul de la Lisabona include Consiliul European între cele şapte instituţii ale Uniunii Europene. Trebuie precizat, îns ă, că aceast ă evoluţie recentă în ceea ce prive şte natura juridică a Consiliului European reprezint ă doar o etap ă a dezvoltării sale. Deşi Tratatul de la Lisabona „instituţionalizează” summit-urile şefilor de state şi guverne, rolul pe care tratatele îl prev ăd pentru Consiliul European în noua sa calitate de institu ţie europeană este similar celui îndeplinit anterior. Sunt puţine referiri la atribuţii concrete ale acestei noi institu ţii în tratate. Înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Consiliul European avea o natur ă juridică incertă; acest for european de dialog politic nu era nici institu ţie comunitar ă şi nici organ comunitar cu activitate permanent ă sau deliberativă. Influenţa sa se manifesta, în acea perioad ă incertă cu privire la natura sa juridic ă, la nivel informal, deoarece şefii de state şi de guverne au fost dintotdeauna cei care au stabilit direc ţiile de urmat în cadrul integr ării europene, iar institu ţiile comunitare le-au aplicat. Considerat „organ paracomunitar”, „organ interguvernamental de cooperare”, sau o form ă instituţională de prezentare a Consiliului U.E., Consiliul European s-a mul ţumit multă vreme să îşi exercite „din umbr ă” puterea şi influenţa în cadrul Uniunii, situat în afara oric ăror reguli de procedur ă, de control sau iniţiative privind transparen ţa decizională, care se aplicau doar institu ţiilor comunitare. Includerea sa între institu ţiile comunitare este, poate, o m ăsur ă menită să scoată din acest con de umbr ă un forum de decizie politică, care, altfel, era situat dincolo de posibilitatea sau capacitatea de control a oric ărei alte autorităţi din Uniune. R ămâne de v ăzut în ce măsur ă dezbateri sau modificări legislative viitoare vor aborda problematica responsabilit ăţii politice a Consiliului European sau cea a „transparentiz ării” deciziilor prin adoptarea unor proceduri clare privind funcţionarea sa. Un prim pas în acest sens este adoptarea pentru prima dat ă în existenţa Consiliul European a unor Reguli de procedur ă, care includ unele prevederi referitoare la proceduri aplicabile în cazul în care se voteaz ă, stabilirea agendei sau accesul public la documentele sale. 5.3. Componen ţa Consiliului European Consiliul European este compus din şefii de stat sau de guvern ai statelor membre, precum şi din preşedintele său şi preşedintele Comisiei. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate particip ă la lucr ările Consiliului European1. Atunci când ordinea de zi o impune, fiecare membru al Consiliului European poate decide s ă fie asistat de un ministru, iar preşedintele Comisiei poate fi asistat de un membru al Comisiei. 5.4. Rolul Consiliului European Consiliul European a fost considerat, înc ă de la formalizarea sa sub aceast ă denumire, ca fiind catalizatorul integr ării europene la nivel de concep ţie şi decizie politică. Conform Tratatului de la Lisabona, Consiliul European ofer ă Uniunii Europene impulsurile necesare dezvolt ării sale şi îi defineşte orientările politice generale. Acesta nu exercit ă funcţii legislative. Noua reglementare men ţine formularea vagă asupra rolului Consiliului European. Dacă aceast ă prudenţă în a desemna clar atribu ţii coerente pentru Consiliul European se justifica în momentul în care acesta nu era institu ţie comunitar ă, consider ăm că, odată cu
1
T.U.E., art. 15, alin. (2). 46
includerea sa între institu ţiile Uniunii, se impunea şi o determinare mai clar ă a rolului său, respectiv a unor atribu ţii specifice pe care le poate exercita. Rolul Consiliului European în via ţa Uniunii trebuie privit din mai multe puncte de vedere pentru a-i surprinde esen ţa: astfel, pe de o parte, chiar dac ă oficial el nu are dreptul de a adopta acte legislative la nivel comunitar, în mod uzual deciziile luate la nivelul Consiliului European se impun Consiliului, care le transform ă în norme juridice obligatorii; pe de alt ă parte, uneori chiar Consiliul este tentat s ă lase problemele mai dificile spre rezolvare Summit -urilor Consiliului european 1. În doctrină se apreciaz ă, de asemenea, c ă existenţa Consiliului European modifică întregul echilibru instituţional al Uniunii Europene: în fa ţa structurilor comunitare cu legitimitate nesigur ă, Consiliul European, în mod special dup ă desemnarea sa ca institu ţie a Uniunii, se poate considera şi el ca un „guvern” al Europei unite. În practic ă, reuniunile sale constituie „momente forte ale unificării europene”2.
1
C. Lefter, op. cit., pag. 146. P. M. Defarges, op. cit, pag. 48.
2
47
Bibliografie obligatorie: 1. Apostol Tofan, D., Drept administrativ, vol. II, Bucure şti: Editura All Beck, 2004. 2. Apostol Tofan, D., Institu ţ ii administrative europene, Bucureşti: CH Beck, 2006. 3. Coman Kund, L., Administra ţ ia publică de nivel intermediar în dreptul comparat şi în dreptul românesc, Bucureşti: Editura Didactică şi Pedagogică, 2005. 4. Cotea, F., Drept comunitar european, Bucureşti: Editura Wolters Kluver, 2009. 5. Craig, P., de Burca, G., Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden ţă şi doctrină, Ediţia a IV-a, Bucure şti: Editura Hamangiu, 2009. 6. Dr ăganu, T., Introducere în teoria şi practica statului de drept, Cluj-Napoca: Editura Dacia, 1992. 7. Petrescu, R.N., Drept administrativ, ediţie actualizată, Cluj Napoca: Editura Accent, 2004. 8. Steiner, J., Woods, L., EU Law, 10th edition, Oxford: Oxford University Press, 2009. 9. Vataman, D., Drept institu ţ ional al Uniunii Europene, Bucureşti: Editura Universul Juridic, 2010. 10. Ziller, J., Administration compares. Les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Paris: Edition Monchrestien, 1993. Bibliografie opţională: 1. Auby, J.M., Auby, J.B., Institutions administratives, 7e edition, Editions Dalloz, Paris: Armand Collin, 1999. 2. Barnard, C., The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms, 2nd edition, Oxford: Oxford University Press, 2007. 3. Corbett, R., Jacobs, F., Shackleton, M., The European Parliament , 7th edition, London: John Harper Publishing, 2007. 4. Dupuis, G., Guédon, M.J., Chrétien, P., Droit administratif, 6eedition revue, Edition Dalloz, Paris: Armand Colin, 1999. 5. Griller, S., Ziller, J., (editori), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, New York: Springer Wien, 2008. 6. Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti: Editura Institutului de Arte Grafice „Marvan”, 1934. 7. Priestley, J., Six Battles that Shaped Europe`s Parliament , London: John Harper Publishing, 2008. 8. Sieberson, S.C., Dividing Lines between the European Union and Its Member States: The Impact of the Treaty of Lisbon, Hague: TMC Asser Press, 2008. 9. Spence, D., (editor), The European Commission, 3rd edition, London: John Harper Publishing, 2006. 10. Van Lang, A., Gondouin, G., Inserguet-Brisset, V., Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Paris: Armand Collin, 1999. 11. Werts, J., The European Council , London: John Harper Publishing, 2008. 12. Westlake, M, Galloway, D., (editori), The Council of the European Union, 3rd edition, London: John Harper Publishing, 2006.
48
Capitolul V. MIJLOACE DE AC ŢIUNE ALE ADMINISTRA ŢIEI PUBLICE 1. Introducere . Mijloacele de acţiune ale autorităţilor administraţiei publice sunt formele concrete prin care administra ţia publică îşi îndeplineşte misiunea de organizare a aplic ării şi de aplicare în concret a legii, precum şi de prestare, respectiv organizare a prest ării serviciilor publice. Definiţia de mai sus folose şte două sintagme: organizarea aplicării şi aplicarea în concret a legii, respectiv prestarea şi organizarea prest ării serviciilor publice. Explicaţia dublei naturi a activităţii administrative rezidă în poziţia acesteia de a fi nu numai cea care aplic ă legile, dar şi cea care organizeaz ă activitatea altor actori ai sistemului juridic de aplicare a legii 1, şi, pe de altă parte, în faptul că administraţia publică nu mai este singura chemat ă (şi capabilă) să presteze serviciile publice, tot mai mare importan ţă primind serviciile publice prestate prin agen ţi privaţi, sub supravegherea administra ţiei publice. În doctrina dreptului administrativ 2, sunt considerate forme de activitate ale administra ţiei publice: a) actele juridice – actele administrative, contractele administrative, contractele civile. Dintre acestea, dreptul administrativ studiaz ă doar actele şi contractele administrative, actele civile f ăcând obiectul de studiu al dreptului civil. b) actele cu caracter exclusiv politic sunt emise fie de autorit ăţile centrale – Guvern, Preşedinte fie de autorităţi locale (Primarul, Consiliul local, Prefectul) şi, având caracter declarativ, nu sunt studiate de dreptul administrativ. Sunt astfel de acte: declara ţiile Guvernului cu privire la anumite evenimente, mesajul Preşedintelui Republicii cu prilejul semn ării unui acord internaţional, apelul Primarului c ătre cetăţeni cu privire la un aspect de politic ă publică locală, etc. Actele cu caracter politic nu produc efecte juridice, eventuala lor autoritate fiind dat ă de prestigiul şi poziţia în stat a emitentului3. c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin în sfera administra ţiei publice, adică transformări în lumea înconjur ătoare care produc efecte juridice, independent de existenţa unei manifest ări de voinţă în acest sens a autorit ăţilor publice (de exemplu, construirea de către primărie a unei cl ădiri pe terenul proprietate a localit ăţii, omisiunea de a r ăspunde la o cerere de informa ţii de interes public, etc.), ci doar în baza legii. Legea este, a şadar, cea care d ă valoare unui fapt material, transformându-l într-un fapt juridic, în speţă administrativ. Faptele administrative pot fi licite (de exemplu, construirea unei cl ădiri), sau ilicite (exemplul clasic fiind contraven ţia). d) opera ţ iunile administrative sunt operaţiuni material-tehnice, adică activităţi ale administraţiei publice care nu produc efecte juridice prin ele însele 4: avize, dări de seamă, referate, comunicări, note interne, statistici, etc. 1
De exemplu, Inspectoratul Teritorial de Muncă urmăreşte aplicare legilor din domeniul raporturilor de muncă, controlând astfel activitatea agenţilor economici. 2 Tudor Dr ăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pag. 3-17; Idem, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj Napoca, 1970 , pag. 73 şi urm.; Ilie Iovănaş, Drept administrativ, vol. II, Servo Sat, 1997, pag. 52; R. N. Petrescu, op. cit ., pag. 275 şi urm.; Lucian Chiriac, Activitatea autorit ăţ ilor administra ţ iei publice, Accent, Cluj Napoca, 2001, pag. 12; pentru o clasificarea diferită, a se vedea A. Iorgovan, Tratatul..., op. cit., pag. 8. 3 T. Dr ăganu, Drept constitu ţ ional şi institu ţ ii politice, vol. I, Lumina Lex, Bucureşti, 1998, pag. 102. 4 T. Dr ăganu , Actele administrative şi faptele asimilate lor..., op. cit., pag. 77; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 277; pentru definiţii din perioada interbelică, a se vedea Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura 49
Sintetizând, observ ăm că, spre deosebire de actul administrativ, care produce efecte juridice datorită manifestării de voinţă în acest sens a autorit ăţii publice emitente, faptul administrativ produce efecte juridice, de şi nu există o manifestare de voin ţă în acest sens, iar opera ţ iunile administrative, deşi sunt manifestări de voinţă ale autorităţilor publice, nu produc efecte juridice. Importanţa distincţiei între diferitele forme de activitate ale administra ţiei publice apare din perspectiva efectelor juridice produse în mod direct, dar şi a acţiunilor în contencios administrativ: astfel, doar actele administrative, contractele administrative şi faptul administrativ denumit „tăcerea administraţiei” pot fi contestate prin ac ţiune directă, nu şi operaţiunile administrative.
2. Actul administrativ. Defini ţie. Caracteristici. Actul administrativ poate fi definit ca manifestarea unilateral ă şi expresă de voin ţă a autorit ăţ ilor publice, realizat ă în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice1. În acest fel este accentuat atât aspectul formal al actului, de a fi emis de autorit ăţi publice, cât şi aspectul material al acestuia, referitor la con ţinutul său, conţinut din care trebuie s ă rezulte emiterea sa în temeiul puterii publice cu care sunt înzestrate autorit ăţile publice. Puterea publică poate fi definită ca dreptul derivat din lege pe care-l are o anumit ă entitate (persoană fizică sau juridică) de a-şi impune cu for ţă obligatorie deciziile altor subiecte de drept (persoane fizice sau juridice). Deoarece în principiu autorit ăţile publice dispun de putere public ă în raporturile cu particularii, nu pot exista situaţii în care persoane private, f ăr ă nici o atribu ţie de putere publică, să emită acte administrative; pe de alt ă parte însă, nu toate manifest ările de voinţă ale autorităţilor publice f ăcute în scopul producerii efectelor juridice sunt acte administrative, ci numai cele întemeiate pe puterea public ă de care dispune autoritatea respectiv ă2. În lipsa unui Cod de procedur ă administrativă, definiţia actului administrativ o găsim în prezent în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public ă în vederea execut ării ori a organizării execut ării legii, dând na ştere, modificând sau stingând raporturi juridice. Actele administrative sunt emise pe baza legii, în scopul execut ării sau organizării execut ării legilor şi a celorlalte acte normative emise de autorit ăţile superioare. Aşa cum s-a ar ătat în literatura de specialitate 3, această tr ăsătur ă este consecin ţa ierarhiei în care se constituie normele juridice: în frunte se afl ă Constituţia (legea fundamental ă a statului), urmează legile organice, legile ordinare, actele administrative normative ale Guvernului cu putere de lege (ordonan ţe)4, alte acte normative ale Guvernului (hot ărâri de Guvern) actele administrative normative ale altor autorit ăţi centrale (ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, spre Institutului de arte Grafice „Marvan”, 1934, pag. 296, Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ , vol. I, Institutul de Arte Grafice „Eminescu” S.A., 1929, pag. 380. 1 A se vedea R. N. Petrescu, op. cit., pag. 287; definiţia din ediţia 2001 a fost preluată şi de Anton Tr ăilescu, Drept administrativ – tratat elementar, Editura ALL BECK, 2002, pag. 187. Pentru alte definiţii, a se vedea T. Dr ăganu, Actele de drept administrativ, op. cit ., pag. 42; A. Iorgovan, op. cit., vol. II, 2002, pag. 24; L. Chiriac, op. cit., pag. 27. 2 De exemplu, achiziţionarea unor materiale de construcţii sub o anumită valoare, pe baza unui act emis de autoritatea publică, în vederea efectuării unor reparaţii la clădirea în care funcţionează această autoritate. 3 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 256. 4 În sensul că ordonanţele sunt acte complexe, de drept administrativ şi constituţional, a se vedea Verginia Vedinaş, Rozalia Ana Lazăr, Controlul de constitu ţ ionalitate al actelor administrative, în „Juridica” nr. 8/2000, pag. 300 şi urm. 50
exemplu), actele administrative individuale ale autorit ăţilor centrale, actele normative ale autorităţilor locale, şi, în final, actele administrative individuale ale acestora. Piramida ierarhică a normelor juridice guverneaz ă eficienţa şi aplicabilitatea actelor administrative, astfel încât fiecare act administrativ de la un nivel inferior se conformeaz ă actelor administrative cu for ţă superioar ă, legilor şi Constituţiei ţării.
3. Clasificarea actelor administrative – criteriul material. Din perspectiva con ţinutului lor, actele administrative pot fi: a) Acte administrative normative. Actul administrativ normativ cuprinde reglement ări de principiu, formulate în abstract, şi sunt destinate unui num ăr nedeterminat de persoane. Sunt astfel de acte, spre exemplu, hot ărârea de guvern prin care se stabilesc anumite preţuri maximale pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a normelor metodologice de depunere a formularelor tipizate în vederea calcul ării impozitului, o hotărâre a unui consiliu local de stabilire a taxelor locale, etc. Actele normative pot con ţine norme juridice imperative (care impun o anumit ă activitate), prohibitive (care interzic o anumită activitate) sau permisive (care ofer ă posibilitatea de a realiza o anumită activitate). Astfel, sunt norme imperative dispozi ţiile art. 72 din Legea nr. 215/2001, conform c ăruia, în cazurile enumerate de textul legal, prefectul ia act de încetarea mandatului primarului. Ca norme prohibitive exemplific ăm art. 84 alin. 2 din aceea şi lege, care instituie interdic ţia pentru secretarul oraşului sau comunei de a fi so ţ, soţie sau rud ă de gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul. În fine, norme permisive cuprinde art. 57 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, care prevede posibilitatea Guvernului de a dizolva consiliul local în anumite condi ţii. b) Acte administrative individuale. Actul administrativ individual este manifestarea de voinţă care produce efecte juridice cu privire la persoane determinate, sau, într-o formul ă mai explicită, care „creeaz ă, modifică sau desfiin ţează drepturi şi obligaţii în beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate” 1. La rândul lor, actele individuale pot fi clasificate 2 în: - acte creatoare de drepturi şi obligaţii – acte prin care se stabilesc drepturi sau obliga ţii determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru construirea de locuin ţe sau de stabilire a impozitului, de exemplu). Aceste acte pot fi emise în temeiul unei puteri publice legate a autorităţii publice (de pildă, în prezenţa tuturor condiţiilor prevăzute de lege, emiterea autoriza ţiei de construcţie nu poate fi refuzată de primar), în timp ce altele sunt emise în temeiul unei puteri discre ţ ionare a autorităţii publice (dizolvarea consiliului local prin hotărâre guvernamental ă; modificarea organigramei primăriei prin hotărâre a consiliului local). Dacă primele pot fi controlate de c ătre autorităţile publice superioare numai în ceea ce prive şte legalitatea lor, cele din a doua categorie pot fi analizate şi sub aspectul oportunit ăţii3. - acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de înv ăţământ, decizia de pensionare), prin care beneficiarilor li se recunoa şte o activitate anterioar ă şi li se confer ă un complex de drepturi, în condi ţiile prevăzute de lege. 1
T. Dr ăganu, Introducere…, op. cit ., pag. 145. A se vedea, pentru această clasificare, R. N. Petrescu, op. cit., pag. 292 şi urm. 3 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 293; I. Iovănaş, op. cit., pag. 220. 2
51
Emiterea unui act atributiv de statut personal nu asigur ă prin ea îns ăşi legalitatea unei activităţi viitoare desf ăşurate de beneficiar (prestarea unei munci pe un post de studii superioare, de exemplu), ci este necesar s ă intervină un alt act administrativ sau de alt ă natur ă (numirea într-o funcţie publică, respectiv încheierea unui contract individual de munc ă)1. - acte de constrângere administrativ ă (procesul verbal de constatare a contraven ţiei), prin care se aplică o sancţiune administrativă2. - acte administrativ jurisdic ţionale – categorie hibridă de acte juridice, emise de autorităţi ale administraţiei publice, însă care au ca obiect solu ţionarea unor litigii şi sunt emise după o procedur ă ce are caracteristici apropiate de procedura judiciar ă (contradictorialitate, motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei) – cum ar fi hot ărârea comisiei judeţene de aplicare a Legii nr. 18/1991 a fondului funciar 3. În prezent, procedurile administrativ jurisdicţionale sunt facultative şi gratuite (art. 21 alin. 4 din Constituţia revizuită în 2003), prin urmare peti ţionarul nu este obligat s ă recurgă la ele, iar dacă a sesizat totu şi o jurisdicţie administrativă el va putea s ă renunţe la aceast ă cale de atac în vederea sesiz ării instanţei de contencios administrativ. - în ce ne priveşte, credem că putem identifica şi o altă categorie de acte administrative, şi anume acte administrative prin care se încheie contracte – sunt acele manifest ări de voinţă ale autorităţilor publice prin care acestea devin parte a unui contract administrativ sau civil. Clasificarea actelor administrative – criteriul organic. Criteriul organic este utilizat pentru clasificarea actelor administrative în func ţie de emitentul acestora, prin urmare avem: a) acte administrative emise de autorit ăţile administrative – Guvernul, Preşedintele Republicii, ministere, consiliile locale, consiliile jude ţene, prefectul, primarul, etc. Prin autoritate administrativă se înţelege acea autoritate cuprins ă în puterea executivă a statului, putere denumit ă generic „administraţia publică”. Pentru a în ţelege aceast ă sintagmă, precizăm că autorităţile administrative alcătuiesc, alături de autoritatea legislativ ă şi autoritatea judecătorească, autorit ăţ ile publice ale statului, adică acele entităţi înzestrate cu putere public ă. Prin urmare, autorităţile administrative (sau autorităţile administraţiei publice) constituie specia, iar autorităţile publice, genul4. b) acte administrative emise de alte autorit ăţi publice, apar ţinând altor puteri în stat – Parlamentul sau instan ţele judecătoreşti. De regulă, Parlamentul adoptă legi, iar instan ţele judecătoreşti, hotărâri judecătoreşti; cu toate acestea, în unele cazuri, structurile amintite emit şi acte administrative, în realizarea unor sarcini specifice administra ţiei publice, de gestionare a resurselor materiale şi umane, activitate necesar ă în vederea funcţionării adecvate a acestora. Suntem, astfel, în prezen ţa unui act administrativ de numire în func ţie atunci când preşedintele Camerei Deputa ţilor sau al Senatului numeşte funcţionarii din aparatul propriu al Parlamentului 5, sau când Pre şedintele Tribunalului sau Cur ţii de apel, însărcinat şi cu atribuţii administrative, nume şte în funcţie Directorul executiv şi Directorul executiv adjunct al acestei institu ţii, care este func ţionar public. c) acte administrative prin delega ţie, emise de persoane private, angajate, sub control statal, în activitatea de prestare a serviciilor publice. 1
T. Dr ăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., pag. 90. A se vedea reglementarea cadru în materie, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001. 3 A se vedea, pentru mai multe exemple de acte administrativ-jurisdicţionale, Dacian Cosmin Dragoş, Recursul administrativ şi contenciosul administrativ, Editura All Beck, 2001, pag. 105 şi urm. 4 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 287. 5 T. Dr ăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, pag. 143, R. N. Petrescu, op. cit., pag. 286. 2
52
Astfel, statul sau unităţile administrativ teritoriale pot gestiona direct serviciile publice necesare satisfacerii nevoilor celor administra ţi, sau le pot transfera, sub control strict, unor persoane private, care s ă le gestioneze în interes public, dar cu respectarea cerin ţelor de eficien ţă şi eficacitate. Prestând un serviciu public sub control statal, persoanele private men ţionate dobândesc atribuţii de putere publică, şi, în consecinţă, au posibilitatea de a emite acte administrative obligatorii pentru cei care beneficiaz ă de serviciul public, acte atacabile pe calea contenciosului administrativ1. Pentru a exemplifica, serviciul public de înv ăţământ este prestat, în principiu, de universităţi de stat, dar şi de universităţi private, aflate sub controlul permanent al Consiliului Naţional de Evaluare Academic ă şi Acreditare, precum şi al Ministerului Educaţiei şi Cercetării; policlinicile de stat sunt dublate de policlinici private, care presteaz ă acelaşi serviciu public de sănătate, sub controlul ministerului de resort; serviciile publice de transport local c ălători pot fi delegate, spre gestionare, unor persoane juridice private, în condi ţiile legislaţiei în vigoare, etc. În acest context, decizia Rectorului unei universit ăţi particulare de numire în funcţie a unui preparator, asistent sau lector universitar, este un act administrativ la fel ca şi actul omologului său de la o universitate de stat, cu precizarea c ă regimul lor este reglementat prin lege special ă, Statutul cadrelor didactice; de asemenea, decizia operatorului de transport urban c ălători de a majora preţul biletelor de călătorie este un act administrativ, nicidecum un act de drept privat.
4. Condiţiile de valabilitate a actului administrativ. Pentru a fi valabil, un act administrativ trebuie să îndeplinească patru condiţii: (1) să fie emis de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale, (2) s ă fie emis în forma şi cu respectarea procedurii prev ăzute de lege, (3) să fie conform cu Constituţia, legile şi actele normative în vigoare, (4) s ă fie conform cu interesul public urmărit de lege. 4.1. Competenţa – actul administrativ s ă fie emis de autoritatea competent ă şi în limitele competenţei sale. Competenţa unei autorităţi administrative este stabilit ă prin lege, prin urmare ea nu poate fi transmisă unei alte autorităţi publice decât tot prin lege 2, ea este obligatorie – în sensul că nu se poate renunţa la exercitarea ei 3, şi are caracter permanent , chiar dac ă titularii unor funcţii sunt aleşi pentru un mandat determinat4. Principiul paralelismului competen ţelor. În conformitate cu acest principiu, unanim recunoscut de doctrina şi practica de drept administrativ 5, în tăcerea legii (adică în lipsa unei prevederi legale exprese care s ă rezolve situaţia), autoritatea publică ce are competen ţa de a emite un act sau de a efectua o opera ţiune administrativă are şi competenţa de a revoca acel act sau de a cere restituirea presta ţiei (atunci când acest lucru este posibil). Astfel, pentru a exemplifica practic acest principiu, consiliul local poate hot ărî participarea cu capital sau cu bunuri, în numele colectivit ăţii locale pe care o reprezint ă, la constituirea de 1
A se vedea, în acest sens, Agathe Van Lang, Geneviève Gondouin, Véronique Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, pag. 10; T. Dr ăganu, Introducere..., op. cit ., pag. 144; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 287; A. Iorgovan, op. cit., vol. II, 2002, pag. 23. 2 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 297. 3 Spre exemplu, prefectul nu poate refuza numirea în funcţie a unei persoane care a câştigat concursul pentru ocuparea funcţiei publice de secretar al comunei, şi nici nu poate refuza constatarea dizolvării de drept a consiliului local, atunci când condiţiile legale sunt îndeplinite. 4 Consiliul local şi primarul sunt autorităţi administrative ce funcţionează permanent, chiar dacă titularii funcţiilor de consilieri, respectiv persoana care a fost aleasă primar se schimbă. 5 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset,op. cit., pag. 17; M. Lombard, op. cit., pag. 185. 53
societăţi comerciale (art. 15 din Legea nr .215/2001), prin urmare, prin aplicarea principiului paralelismului competen ţelor, tot prin hotărâre a consiliului local se poate hot ărî şi renunţarea la calitatea de asociat sau ac ţionar la societăţile comerciale respective. Dreptul de revocare este exclusiv numai atunci când competen ţa este exclusiv ă, prin urmare în cazul în care şi alte autorităţi pot emite actul în cauz ă revocarea poate fi decis ă şi de aceste autorităţi. Caracterul de ordine public ă al regulilor de competen ţă. Necesitatea asigur ării coerenţei activităţii administrative ataşează regulilor de competen ţă un caracter de ordine public ă; aceasta înseamn ă că, în cadrul unui litigiu de contencios administrativ, oricare dintre p ăr ţi şi chiar instanţa de contencios administrativ din oficiu, poate ridica, în orice moment al procesului, excep ţia de necompeten ţă a autorităţii publice pârâte, motiv de nulitate absolut ă a actului administrativ atacat. Ilegalitatea datorată necompeten ţei nu poate fi acoperit ă prin confirmare, prin urmare autoritatea administraţiei publice care era, de fapt, competent ă s ă emită actul nu şi-l poate însuşi, şi să considere că este emis cu respectarea competen ţei. Singura solu ţie este emiterea unui nou act, cu acelaşi conţinut cu primul, de aceast ă dată de către autoritatea competent ă, care va produce efecte juridice din momentul emiterii1. Delegarea competen ţei. Obiectul delegării de competenţă îl constituie însărcinarea unei autorităţi publice subordonate de a ac ţiona în numele autorit ăţii legal competente, în anumite cazuri determinate. Delegarea poate interveni şi în interiorul autorităţii publice, între funcţionarii publici. Imperativul concilierii necesităţii de a respecta strict regulile de competen ţă cu necesitatea practică de a construi sisteme de gestionare efectiv ă a complexei problematici cu care se confrunt ă administraţia publică a dus la acceptarea în doctrin ă a unor reguli mai pu ţin restrictive, la formularea unui compromis 2. Astfel, o condiţie esenţială a delegării este ca ea s ă fie autorizată prin „lege” (în sens larg, ce cuprinde şi actele normative de rang inferior legii). În al doilea rând, actul administrativ de delegare trebuie să precizeze exact întinderea deleg ării, nefiind admisibilă delegarea tuturor atribuţiilor autorităţii publice, şi titularul delegării (autoritatea publică delegatar ă). Există dou ă tipuri de delegare: a) delegarea de putere public ă (de atribu ţ ii). Acest tip de delegare presupune ca autoritatea delegant ă să renunţe temporar (până la revocarea expres ă a delegării) la atribuţia de putere public ă într-un anumit domeniu, prin urmare aceasta pierde posibilitatea de a decide în acel domeniu. Delegarea de putere public ă vizează titularul unei funcţii, nu o persoan ă determinată, prin urmare delegarea r ămâne valabilă chiar dacă titularul funcţiei publice este schimbat. Ea trebuie realizat ă întotdeauna în formă scrisă3. De asemenea, autoritatea publică delegatar ă nu poate sub-delega atribu ţiile de putere publică (competenţa), ci doar dreptul de semn ătur ă. Suntem în prezenţa delegării de atribuţii în cazul viceprimarilor, c ărora le sunt delegate obligatoriu unele atribu ţii prevăzute de lege în sarcina primarului, iar altele pot fi delegate de primar 4. b) delegarea de semn ătur ă – permite delegarea semn ăturii titularului unei funcţii publice către un colaborator sau subordonat – nu se deleg ă atribuţiile, ci doar semn ătura, prin urmare titularul funcţiei publice sau a demnit ăţii publice păstrează competenţa şi r ăspunderea 1
I. Iovănaş, op. cit., pag. 232. M. Lombard, op. cit., pag. 183. 3 Ibidem, pag. 191. 4 A se vedea art .70 din Legea nr. 215/2001. 2
54
în domeniul vizat 1. Suntem în prezen ţa unei măsuri interne, de organizare optim ă a serviciului public, aplicabilă în practică atunci când legea nu prevede posibilitatea deleg ării de atribuţii. Prin delegarea semn ăturii se vizează o persoană determinată, în consecin ţă pierderea func ţiei publice antrenează încetarea deleg ării. La fel se întâmplă şi în cazul în care delegantul î şi pierde funcţia. Delegatarul acţionează în numele delegantului, prin urmare este interzis ă sub-delegarea semnăturii.
4.2. Forma şi procedura . Procedura administrativ ă necontencioas ă. Procedura administrativă necontencioas ă desemnează procedura urmat ă de autorităţile administraţiei publice atunci când emit acte administrative sau elibereaz ă diferite certificate, avize, aprob ări, etc, în absen ţ a unui litigiu2. Există forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ – avizul (facultativ, consultativ şi conform), acordul (prealabil, concomitent sau posterior), propuneri, rapoarte, certificate, etc., forme procedurale concomitente emiterii actului – cvorum, majoritate, motivarea şi semnarea sau contrasemnarea, şi forme procedurale posterioare emiterii actului – comunicarea, publicarea, aprobarea şi confirmarea. Prin aceste forme procedurale, autorit ăţile administraţiei publice îşi asociază alte autorităţi publice la decizie, în vederea fundament ării ei din punct de vedere legal şi al criteriului oportunităţii. De asemenea, o importan ţă tot mai mare au primit în ultima vreme procedurile de consultare a celor administraţi în procesul de luare a deciziei administrative. De şi dispune de o putere de decizie unilaterală, administraţia publică tinde tot mai mult, fie for ţată de legi, fie din proprie iniţiativă, să ţină seama de p ărerea celor vizaţi prin actul administrativ. O decizie astfel adoptată are avantajul de a fi susceptibil ă de o aplicare mai facil ă şi de o adeziune mai rapid ă din partea celor vizaţi decât decizia luat ă f ăr ă consultare, considerat ă de multe ori abuziv ă şi f ăr ă sens. În fine, o administraţie modernă nu poate func ţiona la standarde de calitate ridicate f ăr ă respectarea principiului transparen ţei, conform căruia deciziile administraţiei publice trebuie luate în aşa fel încât toate persoanele interesate s ă le cunoasc ă încă din faza de proiect, iar procedura de emitere şi de executare a deciziei administrative s ă fie deschisă, coerentă şi corectă, uşor de urmărit de public. În planul contenciosului administrativ, importan ţa distincţiei între actele administrative şi formele procedurale prev ăzute de lege pentru emiterea actului administrativ const ă în aceea c ă doar actul administrativ, adic ă actul final, poate fi contestat direct pe calea unei ac ţiuni directe în contencios administrativ, nu şi avizele, acordurile, propunerile, referatele, aprob ările, etc. Atunci când analizeaz ă legalitatea actului administrativ îns ă, instanţa de contencios administrativ se va pronunţa şi asupra formelor procedurale (actelor interne, cum mai sunt ele denumite), întrucât, de multe ori, ilegalitatea actului administrativ este rezultatul evident al ilegalit ăţii unei forme procedurale care a stat la baza emiterii lui. Unele din aceste forme sunt instituite de lege pentru garantarea drepturilor celor administraţi sau pentru informarea autorit ăţilor publice, şi pot atrage anularea actului – nulitate relativă, sau nulitatea absolut ă a acestuia, care trebuie doar constatat ă de instan ţă. Alte forme, însă, nu atrag nulitatea actului (procedurile facultative).
1
Spre exemplu, viceprimarii nu pot să delege la rândul lor atribuţiile pe care li le-a delegat primarul. M. Lombard, op. cit., pag. 187.
2
55
Instanţa de judecat ă poate aprecia dac ă neefectuarea unei proceduri administrative obligatorii este de natur ă să vicieze actul administrativ. De exemplu, durata mai redus ă a anchetei publice prev ăzute de lege nu impietez ă asupra legalităţii actului administrativ, dacă cel vizat şi-a prezentat punctul de vedere şi acesta a fost consemnat. De asemenea, faptul c ă funcţionarul public vinovat de producerea unei pagube patrimoniului institu ţiei nu a fost l ăsat să semneze un angajament de plat ă şi a fost emisă o decizie de imputare cu acela şi conţinut ca şi angajamentul de plată nu afectează legalitatea deciziei de imputare. 4.2.1. Forma scris ă. Distincţia act administrativ – act constatator (adeverin ţă, certificat). Actele administrative trebuie emise în form ă scrisă, atât ca şi o condiţie de valabilitate, cât şi pentru a facilita dovada existen ţei lor; cu toate acestea, şi un act administrativ verbal poate fi considerat valid, dac ă este dovedit ă existenţa lui, însă în practica administrativă actuală nu mai sunt întâlnite astfel de acte 1. În acest sens argument ăm şi cu dispoziţiile din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind activitatea de solu ţionare a petiţiilor 2, care prevede în mod obligatoriu semnarea şi motivarea legală a r ăspunsului la peti ţii, chiar dacă acest r ăspuns este negativ. În aceste condi ţii, nici măcar refuzul de a solu ţiona o petiţie nu mai poate fi verbal, ci trebuie emis în scris, deoarece o condi ţie de valabilitate a lui este semnarea de c ătre conducătorul autorităţii publice. În nici un caz, îns ă, nu este admis ă dovada cu martori pentru a contesta existen ţa unor acte administrative ce trebuie semnate de autoritatea emitent ă sau a unor acte care trebuie emise în formă scrisă; dovada cu martori va fi admis ă doar pentru contestarea faptelor ce au stat la baza redactării actului administrativ, pentru înscrierea în fals. Sancţiunea lipsei formei scrise la emiterea unui act administrativ este nulitatea relativ ă a actului administrativ, pe când lipsa formei scrise atunci când legea o prevede în mod expres duce la inexistenţa actului administrativ. Forma scrisă nu este suficient ă pentru a fi în prezen ţa unui act administrativ dac ă nu este dublată de manifestarea de voin ţă a autorităţii publice f ăcută în scopul de a produce efecte juridice. Astfel, înscrisurile prin care se atest ă anumite fapte juridice sau drepturi nu sunt acte administrative, ci doar opera ţiuni administrative – certificatele de stare civil ă, încheierile de autentificare ale notarilor, etc. Ele nu adaug ă efecte juridice noi raportului juridic n ăscut prin voinţa liber declarat ă a păr ţilor sau prin faptul administrativ al na şterii sau decesului, ci doar constată acest aspect 3. Legislativ, soluţia doctrinar ă a fost confirmat ă prin Ordonanţa Guvernului nr. 33/2002 privind reglementarea eliber ării certificatelor şi adeverinţelor de către autorităţile publice centrale şi locale4, care prevede c ă prin certificat se înţelege documentul ce confirm ă exactitatea sau realitatea unui fapt ori atest ă o anumită calitate în vederea valorificării anumitor drepturi de c ătre persoana care solicit ă eliberarea acestuia, iar prin adeverin ţă – documentul prin care se atest ă un drept sau un fapt. 1
Aplicarea verbală a sancţiunii avertismentului în condiţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 nu este un act administrativ, ci o operaţiune administrativă prin care se execută actul administrativ, adică procesul verbal de sancţionare contravenţională, act ce trebuie emis în scris; în sens contrar, a se vedea R. N. Petrescu, op. cit., pag. 298. 2 Publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 296 din 30 aprilie 2002. 3 T. Dr ăganu, Actele administrative şi faptele asimilate..., op. cit., pag. 92; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 299; L. Chiriac, op. cit., pag. 47. 4 Publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 88 din 2 februarie 2002. 56
Astfel, certificatul de producător nu este un act administrativ, deoarece nu pe baza lui se naşte dreptul dreptul produc ătorului agricol de a-şi comercializa produsele în pie ţe, târguri sau oboare, ci pe baza faptului c ă acel producător deţine anumite bunuri agricole comercializabile. Prin certificat se atest ă doar provenien ţa produselor ca fiind din gospod ăria proprie a respectivei persoane fizice1. Din păcate, aşa cum vom ar ăta mai jos, nu întotdeauna denumirile actelor administrative reflectă natura juridică a acestora, legiuitorul ignorând deseori doctrina şi jurisprudenţa ce consacr ă anumiţi termeni. 4.2.2. Formalităţi procedurale anterioare emiterii actului administrativ. Procedurile consultative. 4.2.2.1. Consultarea facultativ ă (avizul facultativ) presupune libertatea de decizie a autorităţii publice, în condi ţiile în care exist ă posibilitatea solicitării unei opinii altei autorităţi publice, instituţii publice, unui funcţionar public sau unei persoane fizice sau juridice private. R ămâne, aşadar, la latitudinea autorităţii publice să solicite sau nu avizul, iar dac ă l-a solicitat, poate ţine sau nu seama de con ţinutul lui la emiterea actului administrativ. Autoritatea publică emitentă poate modifica şi după consultare proiectul, f ăr ă a fi obligat ă să recurgă la o altă consultare. 4.2.2.2. Consultarea obligatorie (avizul consultativ) . În acest caz, autoritatea public ă emitentă este obligată prin lege să solicite opinia unei alte autorit ăţi sau publicului, îns ă nu trebuie să se conformeze acelei opinii atunci când emite actul administrativ. Actul final trebuie s ă corespundă proiectului supus consult ării, orice modificare a proiectului antrenând obligativitatea unei noi consult ări. Consiliul legislativ, autoritate public ă autonomă, emite, spre exemplu, avize consultative 2. În conformitate cu dispozi ţiile legale ce guverneaz ă regimul juridic al acestui aviz, Legea nr. 24/2000, el este formulat şi este transmis în scris, şi poate fi: favorabil, favorabil cu obiec ţii sau propuneri ori negativ. Avizele favorabile care cuprind obiec ţii sau propuneri, precum şi cele negative se motivează şi pot fi însoţite de documentele sau de informa ţiile pe care se sprijin ă. Observaţiile şi propunerile Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnic ă legislativă vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ. Neacceptarea acestora trebuie motivat ă în cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau într-o not ă însoţitoare. Observăm că, în acest caz, de şi avizul r ămâne un aviz consultativ, autoritatea public ă emitentă va trebui s ă-şi motiveze decizia de ignorare a con ţinutului avizului. De asemenea, Hot ărârea Guvernului nr. 50/2005 pentru aprobarea regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului 3, prevede c ă proiectele de acte normative se transmit Ministerului Justitiei în original, împreun ă cu o copie şi numai după obţinerea avizelor autorităţilor publice interesate. Ministerul Justi ţiei avizează proiectele de acte normative exclusiv din punct de vedere al legalit ăţii, încheind succesiunea operaţiunilor din etapa de avizare. În acest caz suntem în prezen ţa unui aviz consultativ, obligatoriu de solicitat, dar care nu condi ţionează conţinutul actului final.
1
A se vedea Hotărârea Guvernului nr. 661 privind procedura de eliberare a certificatului de producător, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 436 din 3 august 2001. 2 A se vedea art. 9 alin. 2 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 139 din 31 martie 2000; R. N. Petrescu,op. cit., pag. 300. 3 Publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005. 57
● Proceduri consultative impuse de imperativul asigur ării transparen ţei decizionale în administraţia publică. Legea nr. 52/2003 1 privind transparenţa decizional ă în administraţia publică stabileşte regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparen ţei decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau numite, precum şi al altor instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cet ăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora. Prin aceast ă reglementare s-a încercat apropierea societăţii civile de activitatea decizional ă a administraţiei publice2. Coroborând aceste dispozi ţii cu textele Ordonan ţei Guvernului nr. 75/2003, care prevede că prin hotarâre a consiliului local sau jude ţean se vor stabili procedura şi modalităţile de aducere la cunoştinţă publică a măsurilor de interes major pentru locuitori şi a proiectelor de acte administrative care cad sub inciden ţa prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparen ţa decizională în administraţia publică, precum şi de consultare a cet ăţenilor cu privire la con ţinutul acestora, rezultă că legea stabileşte doar un cadru general, ce urmeaz ă a fi circumstanţiat prin acte administrative de la nivel local, în func ţie de specificul autorit ăţii administraţiei publice locale. Aşa cum s-a remarcat în doctrin ă3, practica reglement ării prin legi şi ordonanţe a diferitelor aspecte ce ar trebui s ă se regăsească, împreună, într-un Cod de procedur ă administrativă, îndepărtează legislaţia noastr ă de coerenţa şi stabilitatea pe termen lung de care are nevoie. Procedurile de asigurare a transparen ţei decizionale în activitatea autorit ăţilor publice au la bază anumite principii, cum ar fi: a) informarea în prealabil , din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmeaz ă să fie dezbătute de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, precum şi asupra proiectelor de acte normative; b) consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la ini ţiativa autorităţilor publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative; c) participarea activă a cet ăţenilor la luarea deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea următoarelor reguli: şedinţele autorităţilor şi instituţiilor publice care fac obiectul legii sunt publice (1); dezbaterile vor fi consemnate şi f ăcute publice (2); minutele acestor şedinţe vor fi înregistrate, arhivate şi f ăcute publice (3). Autorit ăţ ile administra ţ iei publice obligate să respecte dispozi ţ iile legii sunt: a) autorităţile administraţiei publice centrale4: ministerele, alte organe centrale ale administraţiei publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice deconcentrate5 ale acestora, precum şi autorităţile administrative autonome; b) autorităţile administraţiei publice locale: consiliile judeţene, consiliile locale, primarii, instituţiile6 şi serviciile publice de interes local sau jude ţean.
1
Publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 70 din 2 martie 2003. Dana. Apostol Tofan, Unele considera ţ ii în leg ătur ă cu Legea privind transparen ţ a decizional ă în administra ţ ia publică, în „Curierul judiciar” nr. 3/2003, pag. 22 şi urm. 3 Dana Apostol Tofan, art. supra cit., pag. 24; Idem, Necesitatea codificării procedurii administrative, în „Revista de drept public” nr. 1/2002, pag. 75-94. 4 Din enumerare lipseşte, inexplicabil, chiar Guvernul, fapt criticabil – D. Apostol Tofan, art. cit., „Curierul judiciar” nr. 3/2003, pag. 27. 5 În urma intr ării în vigoare a Constituţiei revizuite, serviciile ministeriale din teritoriu nu mai sunt denumite „descentralizate”, ci „deconcentrate”, prin urmare legea a fost modificată implicit. 6 Precizarea este considerată într-o opinie inutilă, deoarece instituţiile publice, având o activitate predominant practică, nu emit decât acte administrative individuale, şi acelea numai în cazuri expres prevăzute de lege – D. Apostol Tofan, art. cit., „Curierul judiciar” nr. 3/2003, pag. 25. 2
58
Excep ţ ie fac de la aplicarea legii procesul de elaborare a actelor normative şi şedinţele în care sunt prezentate informa ţii privind: a) apărarea naţională, siguranţa naţională şi ordinea publică, interesele strategice economice şi politice ale ţării, precum şi deliber ările autorităţilor, dacă fac parte din categoria informa ţiilor clasificate, potrivit legii; b) valorile, termenele de realizare şi datele tehnico-economice ale activit ăţilor comerciale sau financiare, dac ă publicarea acestora aduce atingere principiului concuren ţei loiale, potrivit legii; c) datele personale, potrivit legii. Participarea cet ăţ enilor şi a asocia ţ iilor legal constituite la procesul de elaborare a actelor normative implică anumite ac ţiuni ale autorităţilor publice: a) în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraţiei publice are obliga ţia să redacteze un anunţ referitor la această acţiune, care va fi adus la cunoştinţa publicului cu cel puţin 30 de zile înainte de supunerea spre analiz ă, avizare şi adoptare de c ătre autorităţile publice1. Anunţul va cuprinde o not ă de fundamentare, o expunere de motive sau, după caz, un referat de aprobare privind necesitatea adopt ării actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum şi termenul limit ă , locul şi modalitatea în care cei interesa ţi pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ. Anunţul va fi publicat pe site-ul propriu, afi şat la sediul propriu, într-un spa ţiu accesibil publicului, şi transmis către mass-media central ă sau locală, după caz. La publicarea anun ţului autoritatea administraţiei publice va stabili o perioadă de cel puţin 10 zile pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice. Conducătorul autorităţii publice va desemna o persoană din cadrul instituţiei, responsabilă pentru relaţia cu societatea civil ă, care să primească propunerile, sugestiile şi opiniile persoanelor interesate cu privire la proiectul de act normativ propus. b) Autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informa ţii. c) Proiectul de act normativ se transmite spre analiză şi avizare autorităţilor publice interesate numai dup ă definitivare, pe baza observa ţiilor şi propunerilor formulate de cei interesaţi. d) Autoritatea publică în cauză este obligat ă să decidă organizarea unei întâlniri în care s ă se dezbat ă public proiectul de act normativ, dac ă acest lucru a fost cerut în scris de c ătre o asocia ţ ie legal constituit ă2 sau de către o altă autoritate publică. În toate cazurile în care se organizeaz ă dezbateri publice, acestea trebuie s ă se desf ăşoare în cel mult 10 zile de la publicarea datei şi locului unde urmeaz ă să fie organizate. e) Autoritatea publică în cauză trebuie să analizeze toate recomand ările referitoare la proiectul de act normativ în discuţie. f) În cazul reglement ării unei situaţii care, din cauza circumstanţelor sale excep ţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evit ării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adopt ării în procedur ă de urgen ţă prevăzută de reglementările în vigoare. 1
Anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanţă asupra mediului de afaceri se transmite de către iniţiator asociaţiilor de afaceri şi altor asociaţii legal constituite, pe domenii specifice de activitate, în termenul prevăzut de lege (art. 6 alin. 3 din Legea nr. 52/2003). 2 Prin asociaţie legal constituită se înţelege orice organizaţie civică, sindicală, patronală sau orice alt grup asociativ de reprezentare civică. (art. 3 din Legea nr. 52/2003). 59
Participarea cet ăţ enilor şi a asocia ţ iilor legal constituite la procesul de luare a deciziilor va avea loc în urm ătoarele condiţii: a) anun ţ ul privind şedinţa publică se afişează la sediul autorităţii publice, este inserat în siteul propriu şi se transmite c ătre mass-media, cu cel pu ţ in 3 zile înainte de desf ăşurare, şi va con ţ ine data, ora şi locul de desf ăşurare a şedintei publice, precum şi ordinea de zi. Acest anunţ trebuie adus la cuno ştin ţ a cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite care au prezentat sugestii şi propuneri în scris, cu valoare de recomandare, referitoare la unul dintre domeniile de interes public care urmeaz ă s ă fie abordat în şedinţă publică; difuzarea anun ţului şi invitarea specială a unor persoane la şedinţa publică sunt în sarcina responsabilului desemnat pentru relaţia cu societatea civil ă. b) participarea persoanelor interesate la şedintele publice se va face în limita locurilor disponibile în sala de şedinte, în ordinea de precădere1 dată de interesul asocia ţiilor legal constituite în raport cu subiectul şedinţei publice, stabilită de persoana care prezideaz ă şedinţa publică. Ordinea de precădere nu poate limita accesul mass-media la şedintele publice. c) persoana care prezideaz ă şedinţa publică ofer ă invitaţilor şi persoanelor care particip ă din proprie iniţiativă posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele aflate pe ordinea de zi. d) adoptarea d eciziilor administrative ţine de competen ţa exclusivă a autorităţilor publice. Punctele de vedere exprimate în cadrul şedinţelor publice de persoanele invitate au valoare de recomandare. e) minuta2 şedinţei publice, incluzând şi votul fiecărui membru, cu excep ţia cazurilor în care s-a hotărât vot secret, va fi afi şat ă la sediul autorit ăţii publice în cauz ă şi publicat ă în site-ul propriu. Autorităţile publice sunt obligate s ă elaboreze şi s ă arhiveze minutele şedinţelor publice. Atunci când se consider ă necesar, şedinţele publice pot fi înregistrate. Înregistr ările şedinţelor publice, cu excep ţia celor prevăzute la art. 6 din Legea nr. 52/2003, vor fi f ăcute publice, la cerere, în condi ţiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informa ţiile de interes public. f) autorităţile publice sunt obligate s ă întocmească şi s ă facă public un raport anual privind transparenţa decizională, care va cuprinde cel pu ţin următoarele elemente: num ărul total al recomand ărilor primite; numărul total al recomand ărilor incluse în proiectele de acte normative şi în conţinutul deciziilor luate; numărul participanţilor la şedinţele publice; numărul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte normative; situa ţia cazurilor în care autoritatea publică a fost acţionată în justiţie pentru nerespectarea prevederilor legii; evaluarea proprie a parteneriatului cu cetăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora; num ărul şedinţelor care nu au fost publice şi motivaţia restricţionării accesului. Raportul anual privind transparen ţa decizională va fi f ăcut public în site-ul propriu, prin afişare la sediul propriu într-un spatiu accesibil publicului sau prin prezentare în şedinţă publică. Legea nr. 52/2003 prevede şi anumite sancţiuni juridice pentru nerespectarea dispozi ţiilor sale: a) ac ţ iunea în contencios administrativ – orice persoan ă care se consider ă vătămată în drepturile sale, prev ăzute de lege, poate face plângere în condi ţiile Legii contenciosului administrativ, împotriva refuzului nejustificat al autorit ăţii administraţiei publice de a respecta 1
Ordinea de precădere este ordinea care determină prioritatea participării la şedinţele publice, în raport cu interesul manifestat faţă de subiectul şedinţei. 2 Minuta este documentul scris în care se consemnează în rezumat punctele de vedere exprimate de participanţii la o şedinţă, precum şi rezultatul dezbaterilor. 60
dispoziţiile legii1. Plângerea şi recursul se judec ă în procedur ă de urgenţă şi sunt scutite de tax ă de timbru. b) r ă spunderea disciplinar ă: constituie abatere disciplinar ă şi se sancţionează, potrivit prevederilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul func ţionarilor publici, sau, dup ă caz, potrivit legislaţiei muncii, fapta funcţionarului care, din motive contrare legii, nu permite accesul persoanelor la şedinţele publice sau impiedică implicarea persoanelor interesate în procesul de elaborare a actelor normative de interes public. c) mă suri administrative: persoanele care asist ă la şedinţele publice, invitate sau din proprie initiaţivă, trebuie să respecte regulamentul de organizare şi funcţionare a autorităţii publice. În cazul în care pre şedintele de şedinţă constată că o persoană a încălcat regulamentul, va dispune avertizarea şi, în ultimă instanţă, evacuarea acesteia. 4.2.2.3. Procedura avizului conform – este o procedur ă de excep ţie2, aplicabilă doar când legea o prevede expres. Astfel, legea poate cere unei autorit ăţi publice să emită un act administrativ numai dup ă consultarea prealabil ă a unei alte autorit ăţi publice, iar actul administrativ emis trebuie s ă fie în conformitate cu avizul astfel ob ţinut. În cazul în care autoritatea emitent ă nu accept ă emiterea actului administrativ cu respectarea avizului conform, are doar op ţiunea de a nu-l mai emite. Un exemplu în acest sens ni-l ofer ă art. 7 al Hot ărârii Guvernului nr. 745/2003 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Control3: „r egulamentele de organizare şi funcţionare a autorităţilor de control aflate în subordinea sau în coordonarea ministrului delegat pentru coordonarea autorit ăţilor de control se aprob ă în condiţiile legii, numai cu avizul conform al acestuia”. În unele cazuri, îns ă, caracterul conform al avizului reiese dintr-o formulare mai larg ă a textului legal. Astfel, în anexa 2 la Legea nr. 50/1991 se precizeaz ă c ă „avizarea se concretizeaz ă printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) care are caracter tehnic de obligativitate” 4. În fine, există avize exprese sau tacite. Un exemplu de aviz tacit este cel prev ăzut de art. 14 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 pentru încheierea acordurilor de cooperare transfrontalier ă: în cazul în care avizul nu este eliberat în termenul legal de 30 de zile, el se consider ă a fi favorabil încheierii acordului. 4.2.2.4. Acordul este definit de doctrin ă ca fiind un consimţământ dat de o autoritate publică altei autorităţi publice în vederea emiterii de c ătre aceasta din urm ă a unui act administrativ5. Prin urmare, acordul trebuie obligatoriu solicitat atunci când legea prevede, iar actul administrativ trebuie să i se conformeze din punct de vedere al con ţinutului. S-a remarcat, pe bun ă dreptate, că acordul se deosebe şte de avizul conform prin faptul c ă primul produce efecte juridice, actul emis în final fiind rezultatul manifestării de voinţă a mai multor organe administrative, un act juridic complex, în timp ce avizul conform este doar un element component al procedurii de elaborare a actului administrativ 6. În ce ne prive şte, consider ăm că mai sunt necesare câteva preciz ări: 1
D. Apostol Tofan, art. cit., pag. 31. M. Lombard, op. cit., pag. 190. 3 Publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 496 din 9 iulie 2003. 4 Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucr ărilor de contrucţii, republicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 259 din 24 octombrie 1996, cu modificările ulterioare. 5 T. Dr ăganu, Actele administrative şi faptele..., op. cit., pag. 104; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 302. 6 T. Dăganu, Actele de drept administrativ, op. cit ., pag. 128. 2
61
- acordul, spre deosebire de avizul conform, este doar o manifestare de voin ţă a unui alt organ administrativ cu privire la un act administrativ deja elaborat de autoritatea emitent ă, f ăr ă a exista posibilitatea acelui organ de a interveni în con ţinutul actului; prin urmare, organul emitent al acordului are doar dou ă opţiuni: de a emite acordul sau de a refuza emiterea lui. Dimpotriv ă, în cazul avizului conform, organul emitent particip ă, alături de emitentul actului, la elaborarea acestuia, odat ă ce autoritatea emitentă actului va trebui s ă ţină seama în redactarea lui de opinia exprimată pe calea avizului conform. - avizul conform nu implică r ăspunderea juridică a emitentului său, însă emitentul acordului devine coautor al actului administrativ şi va r ăspunde alături de autoritatea publică ce la elaborat1. - în opinia autorilor de specialitate, acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior actului administrativ2. În ce ne priveşte, ne este greu de imaginat un acord concomitent emiterii actului administrativ; participarea concomitent ă a două sau mai multe autorităţi publice la emiterea unui act administrativ are ca şi consecinţă faptul că actul va avea doi emiten ţi (spre exemplu, un ordin ministerial emis de doi mini ştri). Cât despre acordul posterior , existenţa lui distinctă este subminată de asem ănarea până la identificare cu aprobarea – ambele sunt posterioare emiterii actului administrativ, ambele condiţionează producerea efectelor juridice ale acestuia, ambele implic ă doar responsabilitatea autorit ăţii publice emitente. Ca exemplu, Hotărârea Guvernului nr. 1209/2003 privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici prevede în art. 15 alin. 3 necesitatea acordului federa ţiei sau uniunii la care sunt afiliate organiza ţiile sindicale din rândul c ărora se nume şte reprezentantul în comisia de concurs pentru ocuparea unei func ţii publice. 4.2.2.5. Propunerea, ca modalitate de implicare a unei autorit ăţi publice în procesul decizional derulat de o alt ă autoritate publică, implică emiterea actului administrativ numai în urma unei astfel de propuneri; cu alte cuvinte, autoritatea emitent ă nu poate proceda la adoptarea actului administrativ decât în urma propunerii, lipsa propunerii fiind motiv de nulitate a actului administrativ. Conţinutul actului administrativ trebuie s ă se conformeze propunerii, în caz contrar actul este ilegal; autoritatea public ă are doar două opţiuni în cazul în care propunerea nu este mulţumitoare: de a cere modificarea propunerii sau fomularea uneia noi, sau de a nu adopta actul. Spre exemplu, numirea în func ţie publică a absolven ţilor programului de formare specializată organizat de Institutul Na ţional de Administraţie se face prin act administrativ al conduc ătorului autorităţii publice ce a solicitat un astfel de absolvent, la propunerea Institutului Naţional de Administraţie, iar perioada de stagiu a func ţionarilor publici se def ăşoar ă după un program aprobat de conducătorul autorităţii publice la propunerea comun ă a conduc ătorului compartimentului unde urmeaz ă să îşi desf ăşoare acesta activitatea şi a compartimentului de resurse umane3. 4.2.3. Formalităţi procedurale concomitente emiterii actelor administrative . Emiterea unui act administrativ presupune, întotdeauna, semnarea acestuia de c ătre persoana competent ă din cadrul autorităţii emitente (1), uneori contrasemnarea de c ătre o altă persoană (2), în cazul 1
A se vedea, în sens contrar, R. N. Petrescu, op. cit., pag. 302. T. Dăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor..., op. cit ., pag. 104; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 306. 3 Art. 25 alin. 2, respectiv art. 29 alin. 1din Hotărârea Guvernului nr. 1209/2003 privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici; a se vedea şi art. 5 al Legii nr. 550/2002 privind vânzarea spaţiilor comerciale proprietate privată a statului aflate în administrarea consiliilor locale sau judeţene precum şi a celor aflate în administrarea regiilor autonome de interes local, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 803 din 5 noiembrie 2003. 2
62
unor acte motivarea lor (3), iar în cazul actelor administrative emise de autorit ăţi colegiale, existenţa cvorumului (4) şi a majorităţii (5) prevăzute de lege. 4.2.3.1. Semnarea actului administrativ. Dintre formele substan ţiale necesare pentru ca actul s ă fie valid, se desprinde ca importanţă semnarea actului administrativ, formalitate ce permite verificarea competen ţei de emitere a actului şi este indispensabil ă pentru dovada existen ţei deciziei administrative. Aşa cum am precizat, toate actele administrative trebuie semnate de persoana împutenicit ă să angajeze autoritatea public ă emitentă: dispoziţiile primarului se semneaz ă de către acesta, deoarece este vorba de o autoritate unipersonal ă, hotărârile consiliului local se semneaz ă de către preşedintele de şedinţă1, ordinele prefectului se semneaz ă de către prefect, ordinele şi instrucţiunile ministeriale se semneaz ă de către ministru, hotărârile şi ordonanţele de guvern se semnează de către primul ministru2, etc. 4.2.3.2. Contrasemnarea actului administrativ . Prin intermediul contrasemn ării, se „autentifică” semn ătura persoanei competente şi se asociază r ăspunderea contrasemnatarului în ceea ce prive şte legalitatea sau oportunitatea actului administrativ. Lipsa contrasemn ăturii este considerat ă un viciu de formă, nu de competen ţă, deoarece contrasemnatarul nu este coautor al actului administrativ 3. Obligaţia contrasemnării este prevăzută, spre exemplu, în Constitu ţie pentru ordonan ţele şi hotărârile guvernamentale, care trebuie contrasemnate de mini ştrii ce au obligaţia punerii loc în executare4, în cazul hot ărârilor consiliului local şi a dispoziţiilor primarului, ce trebuie contrasemnate de secretar 5, 4.2.3.3. Motivarea actului administrativ . Doctrina de drept administrativ s-a pronun ţat în majoritate pentru consacrarea principiului motivării actelor administrative ca principiu de drept administrativ şi recunoaşterea sa jurisprudenţială6. Dacă luăm exemple din statele cu tradi ţie democratică, constatăm că aceast ă consacrare s-a realizat de cele mai multe ori pe cale legislativ ă. Astfel, în Franţa7, legislaţia adoptată în 1979 impune motivarea, ca regul ă generală, a tuturor deciziilor nefavorabile destinatarului – sanc ţiuni, decăderi, prescripţii, refuzarea unui avantaj ce constituie un drept subiectiv al persoanei care îndepline şte condiţiile legale (autorizaţia de construcţie, spre exemplu). De asemenea, necesit ă motivare deciziile prin care se instituie derog ări de la regulile instituite prin legi şi acte normative superioare (de exemplu, declararea unei informa ţii secret de serviciu). Prin excep ţie, nu vor fi motivate deciziile care ar putea dezv ălui un secret protejat prin lege,un secret medical, deciziile luate în situa ţii de extremă urgenţă, şi, bineînţeles, decizia implicită de refuz. Cu toate acestea, s-a decis c ă şi în situaţii de urgenţă sau în caz de refuz implicit, administraţia este ţinută s ă-şi motiveze decizia, la cererea celui interesat, în termen de 1 lună de la emitere. 1
Art. 48 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale. Art. 108 alin. 4 din Constituţie. 3 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset,op. cit., pag. 10. 4 Art. 108 alin. 4 din Constituţia României revizuită în 2003. 5 Art. 71 alin. 2, art. 49, art. 85 din Legea nr. 215/2001. 6 Mircea Anghene, Motivarea actelor administrative – factor de înt ărire a legalit ăţ ii şi de apropiere a administra ţ iei de cet ăţ eni, în „Studii şi cercetări juridice” nr. 3/1972, pag. 504; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 304; A. R. Lazăr, op. ultim. cit., pag. 95 şi urm. 7 Jacqueline Morand-Deviller, Cours de droit administratif, Montchrestien, Paris, pag. 342; Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif , 18e edition, Dalloz, Paris, 2000, pag. 106; René Chapus, Droit administratif général , 13e edition, tome 1, Montchrestien, Paris, 1999, pag. 1086. 2
63
În dreptul german1, o dispozi ţie cu caracter general din Codul procedurii administrative impune motivarea obligatorie a actelor administrative, mai ales a celor emise în urma solu ţionării unui recurs administrativ. Interesant de reţinut este faptul c ă termenul de intentare a recursului în anulare este de o lună de la notificarea actului atacat sau de la r ăspunsul la recursul administrativ, dac ă actul este complet motivat, însă dacă actul atacat sau r ăspunsul la recursul administrativ nu con ţine anumite menţiuni obligatorii (posibilităţile de recurs, instan ţa competentă şi termenul de exercitare) 2, termenul este de 1 an. Prin urmare, administra ţia publică este sancţionată prin augmentarea termenelor de contestare pentru incompleta motivare a propriilor decizii. Este o solu ţie legislativă ce consider ăm că ar trebui adoptat ă şi în dreptul nostru, unde termenele sunt foarte scurte de şi actele administrative nu se motiveaz ă. În dreptul nostru, motivarea este reglementat ă de principiu în dou ă cazuri: a) Motivarea actelor administrative individuale emise la cerere , adică în urma soluţionării unei petiţii în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002. Câteva preciz ări sunt necesare: - motivarea impusă de art. 13 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 vizeaz ă doar motivele de drept, ce permit verificarea legalit ăţii actului administrativ. - o motivarea completă ar presupune motive de drept, motive de fapt (mai ales în cazul exercitării puterii discreţionare), ar ătarea căii de atac şi a instanţei competente, precum şi a termenului de contestare. - din aceste considerente, consider ăm că motivarea reglementat ă la noi este incomplet ă şi, deşi constiuie un pas înainte pe calea legifer ării principiului motivării actelor administrative, r ămâne criticabilă sub aspectele enun ţate. - în consecinţă, propunem, de lege ferenda, reglementarea printr-un Cod administrativ a motivării obligatorii a actelor administrative, sub patru aspecte: motive de drept, motive de fapt, precizarea căii de atac şi a instanţei competente, respectiv termenul de contestare. De asemenea, sub aspectul termenului de contestare, credem c ă ar fi utilă preluarea sistemului german, adic ă stabilirea unor termene scurte (2 luni, spre exemplu) pentru contestarea actelor complet motivate, şi termene tot mai lungi pentru contestarea actelor incomplet motivate (6 luni dacă lipseşte un element al motivării, 1 an dacă lipsesc 2 sau 3 elemente, iar dac ă actul nu este motivat el s ă poată fi atacat oricând). Consider ăm, de asemenea, c ă motivarea ar trebui s ă fie scrisă, s ă cuprindă de fiecare dată propriile considerente de drept şi cele de fapt (fiind excluse motiv ările „tip”), şi că poate fi realizată şi prin ataşarea unui document (act cu putere superioar ă) care expune motivele. Dispoziţiile generale din Ordonan ţa Guvernului nr. 27/2002 sunt circumstan ţiate la cazul informa ţ iilor de interes public prin art. 22 din Legea nr. 544/2001 care prevede motivarea (nu se arată ce fel de motivare) refuzului de a comunica informa ţiile de interes public peti ţionarului. În tăcerea legii şi în considerarea interesului public care st ă la baza interpretării actelor normative ce dau drepturi particularilor, motivarea refuzului comunic ării informaţiilor publice trebuie s ă
1
Hartmut Maurer, Droit administratif allemand , traduit par M.Fromont, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 1994, pag. 246. 2 Jean-Marie Auby, Michel Fromont, Les recours contre les actes administratifs dans les pays de la Communauté Économique Européene, Jurisprudence générale Dalloz, Paris, 1971 , pag. 72; Guy Brabant, Nicole Questiaux, Céline Wiener, Le controle de l’administration et la protection des citoyens (etude comparative), Editions Cujas, Paris, 1973, pag. 63. 64
cuprindă toate elementele unei motiv ări complete, sau cel pu ţin ceea ce Ordonan ţa Guvernului nr. 27/2002 impune, ca lege general ă, adică motivarea în drept. Motivarea obligatorie o mai întâlnim şi în cazul actelor administrative jurisdic ţ ionale, acest aspect fiind considerat de doctrin ă ca relevant pentru calificarea ca atare a acestor acte 1. Astfel, spre exemplu, hot ărârile Oficiului de Stat pentru Inven ţii şi Mărci vor fi motivate, de asemenea vor fi motivate deciziile Comisiei de solu ţionare a întâmpinărilor în cazul exproprierii (Legea nr. 33/1994) 2. b) Motivarea actelor administrative normative este impusă de Legea nr. 24/2000 în mod diferit, în funcţie de emitentul actului normativ. Astfel, pentru ordonanţele şi hotărârile guvernamentale , legea prevede obliga ţia întocmirii prealabile a unei note de fundamentare, care însoţeşte actul normativ în procesul de adoptare şi este publicată odată cu acesta în Monitorul oficial sau prezentat pe site-ul de internet al instituţiei emitente3. Pentru celelalte acte administrative normative , emise de autorit ăţi centrale, proiectul este însoţit de un referat de aprobare, însă aici nu se mai precizeaz ă obligativitatea publicării referatului odată cu actul normativ. Motivarea va face referire, în principal, la: cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire specială la insuficienţele reglementărilor în vigoare, la existen ţa unor neconcordan ţe legislative sau a unui vid legislativ; principiile de baz ă şi finalitatea reglementării propuse, cu eviden ţierea elementelor noi; efectele avute în vedere, în func ţie de obiectul reglement ării; implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra legisla ţiei în vigoare; implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratific ării sau aprobării unor tratate ori acorduri interna ţionale, precum şi măsurile de adaptare necesare; fazele parcurse în preg ătirea proiectului şi rezultatele obţinute, eviden ţiindu-se studiile, cercet ările, evaluările statistice, speciali ştii consultaţi, preocupările de armonizare legislativă; pentru ordonan ţele de urgen ţă vor fi prezentate distinct împrejur ările obiective şi stringente ce au determinat cazul excep ţional care justifică aceast ă procedur ă de legiferare; pentru fiecare proiect de act normativ motivarea trebuie s ă cuprindă o menţiune expresă cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglement ările comunitare şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun; în situa ţia în care reglementarea propus ă se elaborează în executarea unui act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe baz ă şi în executarea căruia se emite4. În fine, actele normative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale trebuie să cuprindă, în preambul, o motivare în drept , adică articolul din Legea nr. 215/2001 sau din alt ă reglementare, în temeiul căruia a fost adoptat actul 5. Lipsa motivării. Sancţiune juridică. Legea nr. 24/2000 nu con ţine sancţiuni pentru situaţia în care motivarea nu este publicat ă odată cu actul normativ, sau nu este afi şată pe site-ul web al institu ţiei. Cu toate acestea, consider ăm că sunt deplin aplicabile solu ţiile doctrinare identificate clar şi concis de prof. T. Dr ăganu în 1959: lipsa motivării consituie viciu de ilegalitate pe motiv de formă (nulitate
1
A se vedea R. N. Petrescu, op. cit., pag. 304. Pentru alte exemple, a se vedea D. C. Dragoş, Recursul administrativ…, op. cit., pag. 120 şi urm. 3 Art. 29 alin. 1 şi art. 31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 777 din 25 august 2004. 4 Art. 29 din Legea nr. 24/2000. 5 Art. 80 din Legea nr. 24/2000. 2
65
relativă ) iar dacă motivele sunt ilegale, actul va fi considerat nul din punct de vedere al con ţ inutului (nulitate de fond, absolut ă )1. Controlul de legalitate al instan ţei de contencios administrativ se va extinde şi asupra motivelor invocate, acestea fiind aspecte de legalitate, numai în cazul în care motivarea este impusă prin lege. În celelalte cazuri, când legea nu impune motivarea actului administrativ, motivele invocate sunt elemente de apreciere a oportunit ăţii deciziei administrative, şi scapă controlului instanţei judecătoreşti de contencios administrativ. Obligaţia motivării impusă prin legi speciale . Deşi în dreptul nostru nu exist ă obligaţia motivării ca principiu aplicabil tuturor actelor administrative, unele legi speciale impun, în situa ţii determinate, motivarea unor acte administrative. Astfel, spre exemplu, Legea nr. 10/2001 prevede c ă măsurile reparatorii prin echivalent se stabilesc prin dispozi ţie motivat ă a primarului2 4.2.3.4. Cvorumul . În cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale, cvorumul reprezint ă o formalitate legală necesar ă a fi îndeplinită pentru ca şedinţa în care se adoptă actul administartiv s ă fie legal constituit ă. Cvorumul reprezintă, aşadar, numărul de membri, raportat la num ărul total al membrilor organului colegial, care trebuie s ă fie prezen ţi pentru ca deliber ările acestuia să fie valabile3. Astfel, spre exemplu, şedinţele consiliului local sunt valabil constituite în prezen ţa majorităţii membrilor 4. Probleme de interpretare au ap ărut în practică la determinarea cvorumului legal, atunci când există număr impar de membri: astfel, pentru un consiliu local format din 27 de membri, jumătate plus unul reprezint ă 14 membri sau 15 membri? Cum se calculeaz ă acel rest r ămas, prin divizarea numărului total al membrilor, prin rotunjire în lips ă sau în adaos? Consider ăm c ă, dacă avem în vedere imperativul asigur ării unei interpretări care să permită desf ăşurarea şedinţelor, şi nu îngreunarea constituirii cvorumului legal, solu ţia este rotunjirea spre mai pu ţin, cvorumul fiind aşadar de 14 membri. 4.2.3.5. Majoritatea. Majoritatea cerut ă de lege pentru adoptarea unui act administrativ de către un organ colegial se refer ă la numărul de voturi necesare pentru ca acel act s ă fie valabil adoptat. Majoritatea este de trei feluri: - simpl ă – jumătate plus unul din membri prezen ţi la şedinţă, în condiţiile în care şedinţa este legal constituit ă. - absolut ă – jumătate plus unul din num ărul total al membrilor organului colegial, bineînţeles dacă şedinţa este valabil constituit ă. - calificat ă – orice majoritate mai mare de jum ătate plus unul, raportată la totalul membrilor organului colegial (dou ă treimi, trei pătrimi, etc), dacă şedinţa este legal constituit ă. Diferenţa dintre cvorum şi majoritate este dat ă de scopul în vederea c ăruia legea le reglementează: cvorumul – pentru constiuirea şi desf ăşurarea legală a şedinţei, majoritatea – pentru adoptarea legală a actelor administrative în şedinţa astfel constituită. 1
T. Dr ăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., pag. 135. Art. 33 alin. 2 din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 75 din 14 februarie 2001, cu modificările ulterioare. 3 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 303. 4 Art. 41 alin. 1 din Legea nr. 215/2001. 2
66
În practică, apar aceleaşi situaţii ca şi la stabilirea cvorumului. Astfel, din 17 membri prezenţi (total 27), câţi trebuie să voteze pentru adoptarea unei hot ărâri ce necesită majoritate simplă, 9 sau 10? Din acelea şi considerente expuse mai sus, consider ăm că r ăspunsul este 9 membri. Dacă hotărârea ar necesita majoritate absolut ă, ar fi necesare 14 voturi favorabile, iar dacă s-ar cere majoritate calificat ă de două treimi, ar fi necesare 18 voturi. 4.2.4. Formalităţi procedurale posterioare emiterii atelor administrative . Din această categorie de formalit ăţi procedurale fac parte comunicarea actelor individuale respectiv publicarea actelor normative (1), aprobarea (2) şi confirmarea (3). 4.2.4.1. Comunicarea şi publicarea actelor administrative. Actele administrative individuale î şi produc efectele juridice din momentul comunic ării lor către destinatarii respectivului act. Pentru ter ţ ii actului administrativ individual, adic ă pentru persoanele care nu sunt destinatarele actului administrativ, îns ă sunt vizate indirect prin actul administrativ, comunicarea se consider ă realizată numai atunci când persoana în cauz ă ia cuno ştin ţă efectiv de act. Aceasta deoarece ter ţilor actului administrativ nu li se comunic ă actul, prin urmare luarea la cuno ştinţă efectivă este singurul moment de care se pot lega efectele juridice ale actului fa ţă de ei. Publicarea este opera ţiunea administrativă de aducere la cuno ştinţa publicului a unui act administrativ, obligatorie pentru actele cu caracter normativ, dar nu sunt excluse situa ţiile în care actele administrative individuale se public ă (spre exemplu, hot ărârea guvernamental ă de numire în funcţie a unui prefect). Publicarea presupune, practic, una sau mai multe din urm ătoarele operaţiuni: - publicarea în „Monitorul Oficial al României” – de exemplu, ordonan ţele şi hotărârile guvernamentale, ordinele miniştrilor, anunţurile privind achiziţiile publice, etc.; - publicarea în „Monitorul oficial al jude ţului” (al municipiului Bucureşti): a) hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autorit ăţile administraţiei publice judeţene şi a municipiului Bucure şti, de cele ale municipiilor, sectoarelor municipiului Bucure şti sau oraşelor care nu au monitoare proprii, precum şi de cele ale comunelor; b) dispozi ţiile cu caracter normativ ale preşedintelui consiliului judeţean; c) ordinele cu caracter normativ ale prefectului; d) acte ale serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, precum şi, dacă este cazul, ale ministerelor sau altor autorit ăţi şi instituţii publice, care au aplicabilitate în judetul respectiv; e) alte documente şi informaţii de interes public, cu excep ţia celor a c ăror publicitate se face, potrivit legii, prin alte mijloace; f) declaraţii de politică judeţeană şi alte asemenea declara ţii; g) hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale din municipii, sectoare ale municipiului Bucure şti sau din oraşe şi comune, ale c ăror prevederi sunt obligatorii şi pentru alţi cetăţeni decât cei din unitatea administrativ-teritorială respectivă, prin grija secretarului 1; - publicarea în „Monitorul oficial al comunei/ora şului/municipiului”, acolo unde exist ă, a hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter normativ adoptate de consiliul local respectiv de primar (art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2003); - afişarea la sediul autorităţii publice – hotărârile consiliului local, dispozi ţiile primarului de organizare a concursului pentru ocuparea unei func ţii publice, etc.;
1
A se vedea Ordonanţa Guvernului nr. 75/2003, privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unităţilor administrativ-teritoriale, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 619 din 30 august 2003, cu modificările şi completările aduse de Legea nr. 534/2003. 67
- publicarea în presa central ă şi/sau locală, în cotidiane de tiraj semnificativ – acte administrative privind organizarea unei licita ţii publice1, actele normative adoptate de autorit ăţile locale2; - afişarea pe pagina web a autorit ăţii publice, operaţiune ce este echivalent ă, sub aspect juridic, cu publicarea în presă şi afişarea la sediu – hot ărârea consiliului local de aprobare a organigramei primăriei, de aprobare a bugetului local, etc.; Termenul de „publicare” este folosit de legisla ţia noastr ă în paralel cu cel de „aducere la cunoştinţa publică”. Astfel, hotărârile normative ale consiliului local „se aduc la cuno ştinţă publică”, şi de la aceast ă dată produc efecte juridice3. Sintagma „aducere la cuno ştinţa publică” are o arie de cuprindere mai mare decât publicarea, deoarece cuprinde şi alte mijloace de informare public ă: organizarea unei adun ări cetăţeneşti în care să fie prezentat actul administrativ, anun ţuri de gen publicitar (bannere, postere, transmisiuni radio şi tv, afişarea pe pagina web, anun ţuri prin staţii de amplificare mobile sau staţionare, fluturaşi în cutiile poştale, etc). Consider ăm binevenită această lărgire a sferei de ac ţiune a mijloacelor de promovare a actelor administrative, deoarece publicarea, chiar şi cea din „Monitorul Oficial”, indiferent dac ă este cel naţional, judeţean sau local, are prea pu ţin impact asupra cet ăţenilor, asupra nivelului lor de informare despre „afacerile publice”. În acest context, amintim şi dispoziţiile art. 8 din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2003, care stabileşte competenţa Consiliilor judeţene şi a consiliilor locale ale municipiilor, ora şelor şi comunelor stabilirea, prin hot ărâre, a procedurii şi modalităţilor de aducere la cuno ştinţă publică a hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter normativ ale autorit ăţilor administraţiei publice locale sau judeţene. Atunci când legea prevede expres publicarea unui act administrativ, nepublicarea atrage inexistenţa actului respectiv, cu excep ţia cazului când chiar legea permite nepublicarea (de exemplu, hotărârile guvernamentale din domeniul militar, care se comunic ă instituţiilor interesate4). Prin aplicarea principiului nemo censetur ignorare legem (nimeni nu este absolvit de necunoa şterea legii), ajungem la concluzia c ă legea în sens larg, adic ă şi actele administrative normative, trebuie aplicat ă numai atunci când poate fi cunoscut ă de către public prin publicare; prin urmare, chiar dacă legea nu prevede în mod expres sanc ţiunea inexistenţei pentru nepublicarea unui act normativ, ea trebuie considerat ă a fi aplicabil ă ca regulă generală şi ca principiu de drept în toate cazurile în care nu sunt publicate actele normative. 4.2.4.2. Aprobarea . Termenul de „aprobare” trebuie în ţeles ca o manifestare de voin ţă a unui organ superior prin care se declar ă de acord cu actul deja emis de un organ inferior, act care, f ăr ă această manifestare de voin ţă, nu ar putea produce efecte juridice 5. Este de fapt vorba de formalitatea procedural ă corespondent ă acordului, însă plasată în timp după emiterea actului administrativ, dar înainte de comunicarea sau publicarea acestuia.
1
De exemplu, un anunţ de participare la licitaţie publică în condiţiile art. 17 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2001 privind achiziţiile publice. 2 Art. 80 din Legea nr. 24/2000. 3 Art. 50 alin. 1 din Legea nr. 215/2001. 4 Art. 108 alin. 4 din Constituţie. 5 T. Dr ăganu, Actele de drept administrativ, op. cit ., pag. 137; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 307, A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op. cit., pag. 30. 68
În aceast ă accepţiune1, aprobarea este o condi ţie de formă, f ăr ă de care actul administrativ nu produce efecte juridice. Ea nu acoper ă viciile actului administrativ, prin urmare ilegalitatea actului administrativ va putea fi constatată şi după aprobare. Responsabilitatea pentru actul administrativ emis în final revine ambelor autorit ăţi publice, în egală măsur ă, deoarece prin aprobare autoritatea public ă în cauză devine coautoare a actului administrativ, însuşindu-şi acest act şi garantând pentru legalitatea şi oportunitatea lui, chiar dac ă nu adaugă nimic la act. Dac ă nu am judeca astfel, nu vedem care ar fi justificarea existen ţei procedurii de aprobare. Pentru exemplificare, locuin ţele de serviciu realizate în condi ţiile Legii nr. 114/1996 din bugetul de stat sau din bugetele locale pot fi vândute cu aprobarea Guvernului, în situa ţia în care activitatea care a generat realizarea locuin ţelor s-a restrâns sau a încetat 2. 4.2.4.3. Confirmarea . Prin confirmare se în ţelege manifestarea de voin ţă (comunicat, înştiinţare, etc.) prin care o autoritate public ă îşi menţine un act administrativ emis anterior. Literatura de specialitate mai re ţine şi un alt sens al confirm ării, şi anume de procedur ă prin care se acoper ă vicii de ilegalitate ale unui act emis anterior sau ale unui act emis de un organ inferior 3. Acest tip de confirmare nu este întâlnit în legisla ţia română actuală, şi nici în practica administrativă. 4.2.5. Inconsecven ţe în tehnica legislativ ă privind folosirea termenilor consacra ţi de doctrină. 4.2.5.1. Avizul şi acordul – acte administrative . a) În conformitate cu Legea nr. 107/1996, legea apelor, „avizul de gospod ărire a apelor şi avizul de amplasament sunt avize conforme”, în timp ce în alt loc se arat ă c ă „lucr ările prevăzute (…) pot fi executate numai în baza avizului de gospod ărire a apelor emis de unit ăţile teritoriale ale Ministerului Apelor, Pădurilor şi Protecţiei Mediului asupra documenta ţiei de investiţii. Punerea în funcţiune sau în exploatare a acestor lucr ări se face numai în baza autoriza ţiei de gospodărire a apelor”. Din coroborarea celor dou ă texte, rezultă că în cazul avizului de gospod ărire a apelor suntem în prezenţa unui veritabil act administrativ, nu a unui aviz, deoarece el produce efecte juridice nemijlocit. Aceste anomalii au fost semnalate în doctrin ă4, f ăr ă efect însă asupra legiutorului român, cu toate că nerespectarea unor termeni consacra ţi de doctrina română şi str ăină poate duce la confuzii majore în practică5. 1
Doctrina reţine şi un alt tip de aprobare, aşa numită „substitutivă”, adică acea aprobare dată de organul superior unor acte prin care organul inferior acţionează în domenii de raporturi sociale de competenţa organului superior, situaţie în care se consider ă că efectele actului de aprobare înlocuiesc efectele actului aprobat – R. N. Petrescu,op. cit., pag. 307. Deşi construcţia teoretică este corectă, nu am găsit încă exemple concrete de acte administrative prin care să se aprobe cu efect de substituire alte acte administrative. Hotărârile guvernamentale de aprobare a normelor metodologice dintrun anumit domeniu sunt acte administrative ce reglementează pentru prima dată domeniul respectiv, chiar dacă normele au fost elaborate de un minister sau altul; doar emiterea prealabilă a normelor de către un minister urmată de preluarea lor într-o hotărâre de guvern s-ar constitui într-un exemplu în acest sens. 2 Art. 53 alin. 4 din Legea nr. 114/1996 privind locuinţele, republicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, cu modificările ulterioare. 3 T. Dăganu, Actele administrative şi faptele ..., op. cit ., pag. 107; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 314. 4 Rodica Narcisa Petrescu, Cu privire la regimul juridic al lucr ărilor ce se construiesc pe ape sau au leg ătur ă cu apele, în „Fiat Justitia” nr. 2/1998, pag. 79 şi urm; Verginia Vedinaş, Milena Tomescu, Aspecte actuale privind regimul juridic al acordului şi autoriza ţ iei de mediu, în „Revista de drept public” nr. 1-2/1996, pag. 70 şi urm.; Ana Rozalia Lazăr, Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Câteva considera ţ ii privind procedura aprobării tacite, în „Revista de drept public” nr. 3/2003, pag. 88. 5 R. N. Petrescu, Drept administrativ, op. cit., pag. 301. 69
b) Legea român ă defineşte acordul de mediu ca fiind „decizia autorit ăţii competente pentru protecţia mediului, care d ă dreptul titularului de proiect să realizeze proiectul”. Acordul de mediu este un act tehnico-juridic eliberat în scris, prin care se stabilesc condiţiile de realizare a proiectului din punct de vedere al protec ţiei mediului1, prin urmare el este un act administrativ, deoarece produce efecte juridice, nu un acord, a şa cum s-ar în ţelege din denumirea sa. 4.2.5.2. Aprobarea improprie . Unele texte legislative numesc „aprobare” manifestarea de voin ţă a unui funcţionar public de decizie sau a unei autorit ăţi publice, care de fapt reprezintă un act administrativ unilateral, emis la propunerea unor func ţionari publici inferiori, a unor alte autorităţi publice sau în urma unei petiţii. Spre exemplu, dac ă un funcţionar din minister face o propunere scris ă unui ministru, pe care acesta pune rezolu ţia „aprobat”; în acest caz nu ne g ăsim în prezen ţa unei adev ărate aprobări, ci a unui act administrativ emis de ministru 2. De asemenea, Legea nr. 215/2001 prevede în art. 38 alin. 1 lit.d), atribu ţia consiliului local de a „aproba” bugetul local, iar la lit. e) atribu ţia de „aprobare”, la propunerea primarului, a organigramei aparatului propriu. În fine, mai amintim doar Hotărârea Guvernului nr. 432/2004 privind dosarul profesional al funcţionarilor publici găsim prevederea conform c ăreia accesul func ţionarului public la propriul dosar profesional, precum şi eliberarea unor copii de pe documentele con ţinute în acesta se aprobă de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice3. 4.2.5.3. Procedura aprob ării tacite. Reglementată prin Ordonanţa Guvernului nr. 27/2003, procedura aprob ării tacite este de fapt o procedur ă de emitere implicit ă a unei autoriza ţii, care produce efecte juridice şi care, ulterior, poate fi valorificată în justiţie pentru obţinerea înscrisului doveditor al autoriz ării. Şi în acest caz, legiuitorul folose şte impropriu termenul de „aprobare” pentru emiterea, e adevărat, implicită, a unui act administrativ individual, creator de drepturi şi obligaţii. Consider ăm că mai nimerit ar fi fost termenul de „autorizare tacit ă”. 4.2.5.4. „Aprobarea” şi „confirmarea” titlului de doctor. În conformitate cu art. 35 din Hot ărârea Guvernului nr. 37/1999 privind organizarea şi desf ăşurarea doctoratului4, hotărârea comisiei pentru sus ţinerea tezei de doctorat de a se conferi titlul ştiinţific de doctor se înainteaz ă conducerii instituţiei organizatoare de doctorat, în vederea acordării titlului ştiinţific de doctor. După aprobare5, instituţia transmite Dosarul de doctorat şi un exemplar al Tezei de doctorat la Ministerul Educa ţiei Naţionale în vederea confirmării de către 1
Art. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 918/2002 privind stabilirea procedurii-cadru de evaluare a impactului asupra mediului şi pentru aprobarea listei proiectelor publice sau private supuse acestei proceduri, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 686 din 17 septembrie 2002. 2 T. Dr ăganu, Actele de drept administrativ, op. cit ., pag. 138. 3 Art. 12 alin. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 432/2004, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 341 din 19 aprilie 2004; a se vedea şi art. 4 alin. 2 din anexa 1 la Ordinul Secreatariatului general al Guvernului şi al Ministerului Transporturilor şi Locuinţei nr. 290/2003 pentru aprobarea normelor metodologice privind modalitatea de acordare a gratuităţii transportului urban cu mijloacele de transport în comun de suprafaţă sau cu metroul şi interurban, precum şi pentru stabilirea cuantumului acestei gratuităţi pentru persoanele cu handicap accentuat şi grav, precum şi pentru asistenţii personali sau însoţitorii acestora, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 358 din 26 mai 2003. 4 Publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 32 din 27 ianuarie 1999. 5 Dacă observăm precizarea din finalul textului legal conform căreia titlul este acordat de instituţie la propunerea comisiei de doctorat, constatăm că şi termenul aprobare este folosit incorect. 70
Consiliul National de Atestare a Titlurilor, Diplomelor şi Certificatelor Universitare a titlului de doctor propus de comisie şi acordat de conducerea institu ţiei. 4.2.6. Lipsa formalit ăţilor procedurale. Sanc ţiuni. Formalităţi procedurale esen ţiale şi neesenţiale. Nu toate formalităţile procedurale au aceea şi valoare juridică, prin urmare şi sancţiunile ce se impun în cazul nerespect ării lor sunt diferite. Astfel, acele formalităţi care urmăresc asigurarea legalit ăţ ii şi oportunit ăţ ii actului administrativ sau garantarea drepturilor cet ăţ ene şti sunt considerate formalit ăţi esenţiale şi lipsa lor este sanc ţionată cu inexistenţa actului sau cu nulitatea absolut ă a acestuia, pe când formalit ăţile instituite doar pentru operativitatea activităţii administrative atrag nulitatea relativ ă actului, fiind considerate neesen ţiale. Determinarea scopului în vederea c ăruia au fost stabilite anumite formalităţi procedurale are o deosebit ă însemnătate în dreptul administrativ1. Astfel, spre exemplu, adoptarea unei hot ărâri de consiliu local f ăr ă majoritatea cerută de lege este o formalitate esen ţială, ce atrage nulitatea absolut ă a actului administrativ, pe când nesemnarea hot ărârii de către preşedintele de şedinţă este una neesen ţială, ce poate fi îndeplinită şi mai târziu (deci confirmată), dar care atrage totuşi nulitatea relativă a actului2. În fine, hotărârea de consiliu local normativ ă este inexistent ă dacă nu a fost adus ă la cunoştinţa publică, respectiv dacă nu a fost comunicat ă destinatarului. 4.2.7. Teoria „formalit ăţilor imposibile”. Doctrina franceză a acreditat aceast ă teorie pentru cazul în care autoritatea public ă ce emite un act administrativ este în imposibilitate practic ă efectivă de a ob ţine formele procedurale necesare pentru emiterea actului 3. Astfel, atunci când legea cere un aviz conform 4, dar organul colegial nu se întrune şte întrun termen rezonabil pentru a-l elibera, sau autoritatea public ă unipersonală refuză sau întârzie emiterea avizului, emiterea actului administrativ f ăr ă avizul în cauz ă ar trebui considerată legală. Consider ăm că această regulă este aplicabilă şi în dreptul nostru, care abund ă de situaţii similare. Spre exemplu, ce se întâmpl ă dacă o autoritate publică solicită avizul ANFP pentru numirea într-o funcţie publică, însă acest aviz nu este emis într-un termen rezonabil de c ătre instituţia competentă ? Soluţia aşteptării la nesfâr şit este total inadecvat ă funcţionării eficiente a administraţiei publice, prin urmare, dup ă trecerea termenului de r ăspuns la peti ţii, care este aplicabil şi în acest caz, autoritatea public ă poate trece fie la contestarea refuzului tacit de avizare, fie la numirea în funcţia publică. Recunoaştem că soluţia este îndr ăzneaţă şi implică acceptarea ei de c ătre jurisprudenţă, dar avem convingerea c ă numai în acest fel se vor putea surmonta anumite impasuri declan şate de politizarea excesiv ă a administraţiei publice româneşti. 4.2.8. Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sanc ţionator. 1
T. Dr ăganu, Actele de drept administrativ, op. cit ., pag. 139. Prof. Tudor Dr ăganu, Actele de drept administrativ, op. cit ., pag. 139, şi prof. Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 314, consider ă că lipsa formalităţilor neesenţiale nu este sancţionată în nici un fel, actul fiind valabil. Consider ăm că, discutând cazul luat ca exemplu mai sus, precizarea legală conform căreia hotărârile consiliului local se semnează de preşedintele de şedinţă este un temei pentru considerarea acestei formalităţi ca fiind susceptibilă a determina, în lipsa ei, nulitatea relativă a actului administrativ. Este exact situaţia dispoziţiei unui primar nesemnată de acesta. 3 M. Lombard, op. cit., pag. 188. 4 Un alt exemplu ar fi situaţia când legea condiţionează numirea unei persoane într-o funcţie publică la propunerea unei alte autorităţi publice, deşi dreptul de a fi numită în funcţie a fost câştigat prin concurs – este cazul funcţionarilor publici de conducere, care sunt numiţi de conducătorul instituţiei la propunerea ANFP (art. 52 alin. 2 din Statutul funcţionarilor publici, Legea nr. 188/1999). 2
71
Contradictorialitatea este un principiu general de drept, derivat din dreptul de ap ărare al persoanei sancţionate, şi presupune ca actele administrative prin care se aplic ă sancţiuni disciplinare sau de alt ă natur ă să fie precedate de o procedur ă menită a da posibilitatea celui vizat să discute acuzele ce i se aduc. Doctrina dreptului administrativ consider ă că procedura contradictorie de emitere a actului administrativ ar trebui să fie aplicabilă în cazul măsurilor luate contra persoanelor, func ţionarilor publici, precum şi în cazul autorizării prestării unei activităţi, atunci când autoriza ţia este emisă în considerarea persoanei solicitante 1. Astfel, pentru a da numai un exemplu relevant, Statutul func ţionarilor publici condiţionează aplicarea sanc ţiunii disciplinare de efectuarea cercet ării prealabile a abaterii disciplinare, procedur ă ce implică şi audierea funcţionarului public în cauză2.
4.3. Legalitatea – actul administrativ s ă fie conform cu Constitu ţia, legile şi actele normative în vigoare . Respectarea legii, a legalit ăţii în general, se impune atât particularilor, cât şi administraţiei publice. Principiul legalit ăţii domină întreaga teorie a actelor administrative, şi înseamnă că activitatea administraţiei publice este supus ă regulilor de drept. Prin supunerea activităţii administrative dreptului, legii, se dore şte instituirea unor garanţii pentru cetăţeni în faţa arbitrariului, incorenţei sau ineficacit ăţii acestei activităţi3. Noţiunea de „lege” trebuie în ţeleasă în accepţiunea ei largă, de „bloc legal”, care cuprinde, în afar ă de legile propriu zise adoptate de Parlament, ansamblul ierarhizat al regulilor juridice edictate fie din exteriorul administra ţiei publice, fie de către administraţia publică: ordonanţele guvernamentale, ce au putere de lege, dar şi hotărârile guvernamentale, ordinele ministeriale, hotărârile consiliilor locale sau jude ţene, etc. – cu alte cuvinte, toate actele administrative normative şi individuale. Este vorba de celebra Piramid ă a lui Kelsen descrisă în „Teoria pur ă a dreptului”, care exprimă ideea pozitivismului juridic, unde se reunesc legitimitatea şi legalitatea. În fruntea piramidei se găseşte textul sacru al Constituţiei, urmată de tratate internaţionale, texte legislative sau acte administrative emise de nivelul central sau de nivelurile locale. Principiul ierarhiz ării acestor acte este acela c ă regulile instituite prin acte emise de un nivel ierarhic superior trebuie respectate la emiterea actelor la nivelurile inferioare, a şa cum vorm ar ăta în continuare. 4.3.1. Sursele legalit ăţii în dreptul român . 4.3.1.1. Constituţia României. Revizuită în 2003, Constituţia din 1991 con ţine bazele juridice ale dreptului administrativ şi ale activităţii administraţiei publice, reglementând domeniile rezervate legii (art. 73), şi prin aceasta, indirect, domeniile rezervate spre reglementare primar ă administraţiei publice; autonomia colectivităţilor locale (art. 120 alin. 1), etc. Probleme practice apar în primul rând în situa ţia aşa numitei „legi-ecran”: un act administrativ emis în temeiul unei legi neconstitu ţionale este la rândul s ău neconstituţional, însă judecătorul de contencios administrativ nu poate aprecia acest lucru, fiind împiedicat de legeaecran ce se interpune între actul administrativ şi Constituţie; prin urmare, instanţa nu va putea anula un act administrativ pe acest motiv, ci va trebui s ă ridice excep ţia de neconstitu ţionalitate a 1
M. Lombard, op. cit., pag. 189. Art. 71 alin. 4 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici. 3 J. Morand Deviller, op. cit., pag. 235 şi urm. Pentru o interesantă şi judicioasă analiză a principiului legalităţii, şi din perspectiva dreptului comparat, a se vedea Ana Rozalia Lazăr, Rela ţ ia legalitate-oportunitate în statul de drept , în „Curierul judiciar” nr. 9/2003, pag. 104 şi urm. 2
72
legii invocate ca temei al actului administrativ, şi numai după declararea ei ca şi neconstituţională de către Curtea Constituţională, va putea anula actul administrativ, de data aceasta ca ilegal. În al doilea rând, exist ă situaţii când instan ţele judecătoreşti interpretează diferit un text constituţional, situaţie încă nerezolvat ă şi care are doar o solu ţie: recunoaşterea pe cale legal ă a jurisprudenţei Înaltei Cur ţi de Justi ţie şi Casaţie ca izvor de drept. În fine, necesită câteva precizări problematica valorii juridice a drepturilor şi obligaţiilor cuprinse în Constituţie: pot constitui ele temei pentru o cerere adresat ă administraţiei publice, şi, mai departe, implică această cerere o obliga ţie de r ăspuns? R ăspunsul ia în considerare dou ă ipoteze: când domeniul respectiv este reglementat prin legi sau alte acte normative, sau când domeniul este reglementat doar prin dispozi ţiile cu caracter general ale Constitu ţiei. Consider ăm că statuarea unor drepturi pe cale constitu ţională impune obligaţii legiuitorului, de a le circumstan ţia prin legi, dar şi administraţiei publice, care, chiar în lipsa unui text legal altul decât cel constitu ţional, trebuie să le respecte. E adev ărat, însă, că în lipsa unei legi detaliate, mijloacele de evitare, de eschivare a administra ţiei sunt mai variate şi mai eficiente, a şa cum s-a întâmplat în cazul dreptului de peti ţionare până în 2002 când a fost adoptat ă reglementarea cu acest obiect. Prin urmare, obliga ţia de respectare exist ă, dar nu are eficienţă în practică decât dacă este dezvoltat ă prin reguli instituite prin lege. 4.3.1.2. Tratatele interna ţionale. Tratatele internaţionale au fost considerate, mult ă vreme, ca apar ţinând „legalităţii internaţionale”, şi nu „legalităţii interne”, deoarece oblig ă statele faţă de alte state, şi nu faţă de proprii resortisanţi1. Odată însă cu semnarea Conven ţiei Europene a Drepturilor Omului şi mai ales cu constituirea Uniunii Europene, situa ţia s-a schimbat radical. România respect ă Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi este membr ă a Uniunii Europene, prin urmare discu ţiile privind aplicabilitatea dreptului internaţional şi raportul dintre acesta şi dreptul intern sunt deosebit de actuale. Astfel, unul dintre motivele revizuirii din 2003 a fost şi acela al adapt ării Constituţiei ţării noastre la cerinţele Uniunii Europene, în a şa fel încât de la data ader ării dreptul comunitar să poată fi aplicat cu prioritate fa ţă de dreptul intern, na ţional – condi ţie esenţială de funcţionare a acestei organiza ţii europene suprana ţionale (art. 148). Tratatele internaţionale sunt superioare legilor, dar, fiind inferioare Constitu ţiei, ele nu vor fi ratificate de Parlament dac ă vin în contradic ţie cu Constituţia. Singura solu ţie pentru asigurarea ratificării tratatului internaţional în acest caz este revizuirea Constitu ţiei2. Cât despre actele comunitare, dup ă aderare, ele vor fi, de asemenea, superioare legilor, dar inferioare Constituţiei. Având în vedere aceste considerente, legisla ţia română prevede obliga ţia ca proiectul de act normativ (şi, prin urmare actul adoptat) să fie corelat cu reglement ările comunitare şi cu tratatele internaţionale la care România este parte 3. Tratatele interaţionale privind drepturile omului, ratificate de România au o pozi ţie specifică în ansamblul surselor normative interne, ele fiind superioare legilor interne, consecin ţa fiind că, în caz de contradic ţie cu aceste legi, prevalează tratatul internaţional.. 4.3.1.3. Legea şi ordonanţa guvernamental ă. 1
J. M. Deviller, op. cit., pag. 243. Art. 11 alin. 3 din Constituţie. 3 Art. 11 din Legea nr. 24/2000. 2
73
Sistemul de drept român cunoa şte două tipuri de legi: legi organice şi legi ordinare, fiecare cu domeniul său de reglementare, precizat de Constitu ţie în art. 73; de asemenea, Constitu ţia recunoaşte ordonanţelor guvernamentale emise în baza unei legi de abilitare, puterea de a modifica sau abroga legile ordinare, iar celor emise în situa ţii de urgenţă, puterea de a modifica sau abroga orice categorie de legi. Ordonanţele simple (facultativ) şi ordonanţele de urgen ţă (obligatoriu) sunt supuse unei proceduri posterioare de aprobare de către Parlament, prin urmare ele pot fi aprobate sau respinse. Controlul ordonanţelor poate fi realizat numai pe calea excep ţiei de neconstituţionalitate1, iar în urma declar ării lor ca neconstitu ţionale, se pot cere desp ăgubiri în faţa instanţei de contencios administrativ în temeiul art. 126 din Constitu ţie. Actele administrative adoptate în temeiul ordonan ţelor pe timpul cât acestea sunt în vigoare r ămân însă valabile, chiar dac ă ordonanţele au fost respinse de Parlament2. Oronanţele guvernamentale pot fi atât normative, cât şi individuale3. 4.3.1.4. Actele administrative normative ale autorit ăţilor centrale. Actele emise de autorit ăţile centrale trebuie s ă se conformeze Constitu ţiei, legilor, ordonanţelor guvernamentale. Chiar şi Guvernul trebuie să respecte în hot ărârile sale normele cuprinse în propriile ordonan ţe, deoarece au for ţă juridică superioar ă. În acest sens, legea prevede c ă ordinele cu caracter normativ, instruc ţiunile şi alte asemenea acte ale conduc ătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administra ţiei publice centrale de specialitate sau ale autorit ăţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hot ărârilor şi a ordonanţelor Guvernului, trebuie s ă se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot con ţine soluţii care să contravină prevederilor acestora. În preambulul acestor acte se indic ă expres actul normativ superior pe care se întemeiaz ă4. Dacă un act administrativ cu executare succesiv ă în timp (o autorizaţie de funcţionare, de exemplu) a fost emis cu respectarea legii ce guverna domeniul respectiv la momentul emiterii, şi apoi aceast ă lege este abrogat ă de o alta, cu care actul administrativ este în contradic ţie, acesta devine ilegal şi se naşte obligaţia autorităţii emitente de a-l revoca, precum şi dreptul persoanelor interesate de a-l contesta în justi ţie. Excepţie face situaţia în care chiar noua lege prelunge şte validitatea actelor administrative n ăscute sub imperiul legii vechi. 4.3.1.5. Actele administrative normative ale autorit ăţilor locale. Aici trebuie să facem distincţie între autorităţile locale subordonate unor autorit ăţi centrale (serviciile deconcentrate ale ministerelor, prefectul, institu ţii publice de subordonare central ă), pe de o parte, ale c ăror acte nu pot contraveni nici actelor emise de autorit ăţile centrale în domeniul lor de activitate, dar nici actelor emise de autoritatea central ă căreia îi sunt subordonate, şi autorităţile locale autonome pe de alt ă parte, ale căror acte se vor conforma doar actelor emise de autorităţi centrale cu atribu ţii în acelaşi domeniu de activitate; cu alte cuvinte, la aceste din urm ă
1
A se vedea, pentu problema controlului de constituţionalitate a ordonanţelor guvernamentale şi a reconsider ării interdicţiei de a ataca pe calea contenciosului administrativ aceste acte administrative, V. Vedinaş, R. A. Lazăr, art. cit., „Juridica” nr. 8/2000, pag. 300 şi urm. 2 A se vedea în acest sens, cu referire la Ordonanţa Guvernului nr. 22/1997, Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 272/2002, în „Curierul judiciar” nr. 1/2003, pag. 96. 3 A se vedea, spre exemplu, Ordonanţa Guvernului nr. 72/1997 privind reorganizarea datoriilor fostei Companii Române de Petrol, aprobată prin Legea nr. 32/1992, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 35 din 28 ianuarie 1999. 4 Art. 73 şi art. 74 din Legea nr. 24/2000. 74
autorităţi, autonome, subordonarea este strict fa ţă de actul administrativ cu for ţă superioar ă, f ăr ă a fi şi o subordonare institu ţională, faţă de autoritatea care a adoptat acel act. Legislaţia română este foarte clar ă atunci când precizeaz ă că proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acela şi nivel, cu care se află în conexiune, şi c ă proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestuia1. Circumstanţiind această regulă la actele normative ale autorit ăţilor locale, legea cadru arată c ă la elaborarea proiectelor de hot ărâri, ordine sau dispozi ţii se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hot ărârilor şi ordonanţelor Guvernului şi altor acte de nivel superior, iar reglementările cuprinse în hot ărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene, precum şi cele cuprinse în ordinele prefec ţilor sau în dispozi ţiile primarilor nu pot contraveni unor prevederi din acte normative de nivel superior 2. 4.3.1.6. Acte administrative generale / acte administrative speciale sau derogatorii. Actele administrative generale reglementeaz ă un anumit domeniu ca act-cadru, adic ă prevăd aspectele esen ţiale şi de principiu ale organizării activităţii din acel domeniu sau ale organizării şi funcţionării unei instituţii de drept. În opoziţie cu actul normativ ce cuprinde o reglementare general ă avem actul normativ ce cuprinde reglementări speciale sau derogatorii de la regulile instituite prin actul general. Astfel, o reglementare din aceea şi materie şi de acelaşi nivel poate fi cuprins ă într-un alt act normativ, dac ă are caracter special fa ţă de actul ce cuprinde reglementarea general ă în materie. Caracterul special al unei reglementări se determină în funcţie de obiectul acesteia, circumstanţiat la anumite categorii de situa ţ ii, şi de specificul solu ţiilor legislative pe care le instituie3. Astfel, termenul de contestare a unui act administrativ în contencios administrativ este de 6 luni de la efectuarea recursului administrativ prealabil, şi este cuprins într-o reglementare cu caracter general, Legea nr. 554/2004; prin legi speciale sunt prev ăzute însă alte termene de contestare şi alte momente de începere a calculului acestor termene – de exemplu, art. 57 din Legea nr. 215/2001 prevede un termen de 10 zile socotite de la publicarea actului administrativ. Reglementarea este derogatorie dacă soluţiile legislative referitoare la o situa ţ ie anume determinat ă cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie, aceasta din urm ă păstrându-şi caracterul său general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri. Spre exemplu, o reglementare derogatorie este cuprins ă în art. 84 alin.2 din Legea nr. 215/2001 privind organizarea de c ătre primar a concursului pentru func ţia de secretar al ora şului, în raport cu reglementarea general ă a concursurilor pentru func ţiile de conducere, organizate de ANFP, cuprinsă în art. 51 lit b) din Legea nr. 188/1999 privind statutul func ţionarilor publici. 4.3.1.7. Actele administrative individuale ale autorit ăţilor centrale şi locale. Aici, principiul care guverneaz ă este acela al superiorit ăţii actelor normative asupra actelor individuale; prin urmare, actele individuale ale autorit ăţilor centrale, respectiv locale se vor conforma întotdeauna actelor normative ale acestora, a şadar actele individuale ale autorit ăţilor centrale nu pot contraveni actelor normative ale autorit ăţilor locale4, şi, evident, nici invers. 4.3.1.8. Jurispruden ţa. 1
Art. 12 din Legea nr. 24/2000. Art. 78 din Legea nr. 24/2000. 3 Art. 13 din Legea nr. 24/2000. 4 În acest sens, a se vedea J. M.Deviller, op. cit., pag. 268, şi jurisprudenţa franceză confruntată cu rezolvarea acestei dileme – Decizia Ville de Clamart, 1931. 2
75
Hotărârea judecătorescă poate obliga autoritatea public ă la emiterea unui act administrativ conform cu dispozi ţiile ei, sau, dimpotriv ă, obligă la abţinerea de a emite un alt act cu acela şi conţinut ca al actului anulat. Înainte de existen ţa unui litigiu, interpretarea prin decizie în interesul legii a Înaltei Cur ţi de Justiţie şi Casaţie a unei probleme de drept constituie o obliga ţie pentru autorităţile publice de a ţine seama de sensul dat dispozi ţiei legale la emiterea actelor administrative. În alte cazuri, însă, jurisprudenţa nu joacă un rol la fel de important: impunerea unei anumite conduite autorit ăţii publice prin hotărâre judecătorescă nu este aplicabilă şi la alte cazuri similare în mod automat, ci doar în urma unui proces. Un pas mare înainte în acest domeniu s-a f ăcut recent prin introducerea prevederii conform căreia hotărârea de anulare a unui act administrativ normativ poate fi publicat ă, la cererea reclamantului sau instan ţei de executare, în „Monitorul Oficial al României”, partea I, sau în Monitoarele judeţene, la fel cum a fost publicat şi actul normativ atacat (art. 23 din Legea nr. 554/2004). Consider ăm însă că obligaţia de publicare trebuia impus ă, nu lăsată la aprecierea instanţei sau a reclamantului, sau, mai simplu, publicarea s ă fie f ăcută din oficiu de c ătre Monitorul oficial, pe baza comunic ării hotărârii de către instanţă. 4.3.1.9. Doctrina . Interpretările date de doctrin ă sunt importante pentru acele cazuri, din p ăcate foarte numeroase, când legiuitorul folose şte o anumită noţiune f ăr ă a explica ce desemneaz ă acea noţiune. Este cazul, spre exemplu, a no ţiunii de aviz, folosită deseori cu sensul de acord , şi care determină interpretări diferite în practica administrativ ă.
4.4. Oportunitatea – actul s ă fie conform cu interesul public urm ărit de lege. Obligaţia de legalitate presupune un raport de conformitate între normele juridice, de ne-contrarietate între acestea. În unele situa ţii însă, legea lasă posibilitatea ca normele juridice inferioare s ă fie considerate legale chiar dac ă ele sunt compatibile cu dispozi ţiile sale. Dacă în cele mai multe cazuri, autoritatea public ă are o competenţă legată, nu poate aprecia necesitatea emiterii sau circumstan ţele concrete de emitere ale actului administrativ, uneori, în realizarea interesului public, administra ţia capătă o anumită libertate de apreciere, numită putere discre ţ ionar ă sau dreptul de apreciere a oportunit ăţ ii. Puterea discreţionar ă1 dă dreptul autorităţii publice de a alege între dou ă sau mai multe soluţii posibile cu ocazia execut ării şi organizării executării legii, toate soluţiile fiind legale2. Autoritatea publică va putea astfel aprecia momentul şi condiţiile concrete de emitere a actului administrativ, asigurând adaptarea normelor juridice la necesit ăţile în continuă transformare a societăţii3. Prin urmare, atunci când textul legal este precis, autoritatea public ă nu poate avea o atitudine liber ă, nu poate decide nici asupra necesit ăţii emiterii deciziei, nici asupra momentului de emitere, nici asupra motivelor pentru care decizia trebuie emis ă (de exemplu, autorizaţia de construcţie, decizia de pensionare. Pe de altă parte, puterea discre ţionar ă, atunci când exist ă, poate avea mai multe grade: astfel, atunci când legea instituie o obliga ţie de rezultat, lăsând administraţiei alegerea momentului emiterii deciziei, a formei concrete de emitere sau chiar a con ţinutului acesteia (de 1
Pentru o cercetare cu caracter monografic a acestei institu ţii juridice, a se vedea Dana Apostol Tofan, Puterea discre ţ ionar ă şi excesul de putere al autorit ăţ ilor publice, Editura All Beck, 1999. 2 M. Lombard, op. cit., pag. 64. 3 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 317. 76
exemplu, sancţionarea unui func ţionar public), puterea discre ţionar ă este mai redus ă decât atunci când legea las ă în întregime la latitudinea autorit ăţii publice emiterea deciziei (de exemplu, decizia prefectului de a ataca un act al primarului în contencios administrativ, schimbarea denumirii unei str ăzi, etc.). Nu trebuie confundată însă puterea discre ţ ionar ă cu puterea arbitrar ă: posibilitatea de opţiune a autorit ăţii publice este recunoscut ă doar pentru soluţii legale, prin urmare administra ţia va trebui să respecte totu şi anumite reguli – de form ă, de competen ţă, concordanţa cu legea, etc. 1
5. Intrarea în vigoare a actelor administrative . Intrarea în vigoare a actelor administrative desemneaz ă momentul de la care acestea produc efecte juridice, adic ă se nasc drepturi şi obligaţii pentru subiectele de drept vizate prin acele acte, de aceea determinarea acestui moment este deosebit de important ă în dreptul administrativ. Teoretic, simpla existen ţă a unui act administrativ poate face loc execut ării sau contestării lui (pe cale administrativ ă sau/şi jurisdicţională), f ăr ă să fie necesar ă notificarea (comunicarea), respectiv publicarea sa. Opozabilitatea actului, însă, funcţioneaz ă numai atunci când sunt realizate anumite formalităţi de publicitate. Din acest moment se socote şte că intr ă în vigoare actul administrativ. Făr ă formalităţile legale, destinatarul sau beneficiarul actului nu se poate prevala de acesta în fa ţa altor persoane fizice sau juridice. 5.1. Comunicarea, publicarea şi aducerea la cuno ştinţă publică. În principiu, actele normative intr ă în vigoare de la momentul publicării sau aducerii la cuno ştin ţă publică, iar actele individuale din momentul comunicării lor persoanelor interesate. Un alt principiu care guverneaz ă regimul juridic al actelor administrative şi este legat de momentul intr ării în vigoare a acestora este principiul neretroactivit ăţ ii actelor administrative normative, în sensul c ă acestea nu pot avea ca obiect de reglementare situa ţii juridice născute şi încheiate anterior intr ării lor în vigoare. Pe cale de consecin ţă, actele administrative normative vor reglementa situaţii juridice ce exist ă la momentul intr ării în vigoare, însă numai pentru viitor, precum şi situaţii juridice născute ulterior intr ării lor în vigoare. Acest principiu este confirmat şi de legea noastr ă fundamentală, care în art. 15 alin. 2 arat ă că „legea dispune numai pentru viitor”. De şi textual se face referire doar la lege, principiul este aplicabil din identitate de ra ţiune şi actelor administrative normative. Prin urmare, prin acte normative nu se poate reglementa cu efect retroactiv, deoarece ar fi absurd s ă i se pretindă unui subiect de drept s ă respecte anumite dispozi ţii reglementare şi s ă r ăspundă pentru o conduit ă ce a avut-o anterior intr ării în vigoare a acelui act, care tocmai reglementeaz ă această conduită. Nu este retroactivă decizia de modificare a func ţionării unui serviciu public în timpul gestionării lui (sau a regulilor de prestare a unei activit ăţi)2. Prin excep ţ ie de la regula conform c ăreia actele administrative produc efecte din momentul publicării, aducerii la cuno ştinţă publică sau comunicării, unele acte produc efecte ulterior acestei date. Pentru aceasta este nevoie ca o dispozi ţie a actului s ă stabilească o altă dată de intrare în vigoare, ulterioar ă momentului publicării/comunicării, sau ca o lege s ă reglementeze acest aspect pentru o categorie mai mare de acte3.
1
A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset,op. cit., pag. 213. M. Lombard, op. cit., pag. 194. 3 De pildă, actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii intr ă în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării – art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001. 2
77
Din păcate, actelor administrative normative ce se public ă în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nu li se aplic ă regula instituită de Constituţie pentru legi (în sensul restrâns de aceast ă dată, de acte legislative ale Parlamentului), adic ă intrarea în vigoare la 3 zile de la publicare1. De asemenea, şi principiul neretroactivităţii actelor administrative comportă excep ţ ii: actele de anulare (sau de revocare) ale unui act emis anterior produc efecte retroactiv, din momentul în care a fost emis primul act; de asemenea, actele prin care se solu ţionează recursurile administrativ jurisdicţionale au efect retroactiv 2. Cât despre actele interpretative, care aduc preciz ări unor acte anterioare sau legi (cum ar fi normele metodologice) consider ăm că ele nu produc efecte retroactiv, din momentul adopt ării legii sau actului normativ de interpretat, ci doar din momentul public ării sau comunicării lor (a actelor interpretative)3, în acest sens având ca argument dispozi ţiile Legii nr. 24/2000, unde se precizează că „interpretarea legal ă intervenită poate confirma sau, dup ă caz, infirma ori modifica interpretările judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate pân ă la acea dat ă, cu respectarea drepturilor câştigate”4.
6. Contractul administrativ (public). a) Preliminarii. Aşa cum proprietatea public ă are caractere specifice în raport cu proprietatea privat ă, libertatea contractual ă a persoanelor publice prezint ă particularităţi în raport cu libertatea contractual ă a persoanelor private. Principala modalitate prin care administra ţia îşi exercită libertatea contractual ă este reprezentată de contractul administrativ. Principala caracteristic ă a contractelor administrative este inegalitatea de pozi ţie5 în care se găsesc actorii lui: administraţia, în calitate de purt ătoare a prerogativelor de putere public ă, şi în consecinţă superioar ă particularului, poate stabili şi modifica unilateral unele clauze contractuale şi impune sancţiuni6. Această tr ăsătur ă nu se reg ăseşte însă în contractele administrative încheiate între persoanele publice. Specificul contractelor administrative în raport cu contractele de drept comun const ă în inegalitatea păr ţilor (atunci când administra ţia contractează cu particularii), inegalitate care se manifestă prin dreptul administraţiei de a stabili, a priori, unele clauze contractuale (a şa numita „parte reglementar ă” a contractului), care nu pot fi negociate cu particularul, şi, ulterior, de a modifica unilateral clauzele impuse particularului, în concordan ţă cu interesul public. Contractul administrativ poate fi definit asadar ca fiind un acord de voin ţă între o autoritate administrativă sau un alt subiect de drept autorizat de aceasta şi un particular, prin care particularul se angajează, în schimbul unei sume de bani, s ă asigure funcţionarea unui serviciu public, ori să efectueze o lucrare public ă a căror organizare reprezint ă obligaţii legale ale administraţiei7. 1
Art. 78 din Constituţia revizuită în 2003. În acest sens, a se vedea şi A. R. Lazăr, Reforma justi ţ iei şi contenciosul administrativ, în „Curierul judiciar” nr. 5/2003, pag. 14, care propune modificarea corespunzătoare a Legii nr. 24/2000 în vederea consacr ării aceleiaşi soluţii, propunere la care ne raliem. 2 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 318. 3 În sens contrar, T. Dr ăganu, Actele administrative şi faptele..., op. cit ., pag. 172; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 318. 4 Art. 67 alin. 2 din Legea nr. 24/2000. 5 J. Rivero, J. Waline, op. cit., pag. 107. 6 L. Richer, op. cit., pag. 23; Ana Vasile, Prestarea serviciilor publice prin agen ţ i priva ţ i, Editura All Beck, 2003, pag. 65. 7 Pentru alte definiţii ale contractelor administrative, a se vedea E. D. Tarangul, op. cit., pag. 477; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 276; A. Vasile, op. cit., pag. 66. 78
b) Principalele contracte administrative din dreptul român. Contractul de achizi ţie publică. Prin obiectul său, contractul de achizi ţie publică nu se deosebe şte de contractul de vânzare cump ărare de drept comun, încheiat între persoane private. Este vorba, în esen ţă, de procurarea, de c ătre administraţie, prin cumpărare, a unor bunuri, servicii sau lucr ări, în schimbul unui pre ţ. În România, materia achizi ţiilor publice este reglementat ă în prezent de Ordonan ţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizi ţie publică, a contractelor de concesiune de lucr ări publice şi a contractelor de concesiune de servicii 1. Aşa cum reiese din formularea segmentat ă a art. 3 din ordonan ţa de urgenţă, contractul de achizi ţ ie publică este acel contract cu titlu oneros, încheiat în formă scrisă între una sau mai multe autorit ăţ i contractante, pe de o parte, şi unul sau mai mul ţ i operatori economici, pe de alta parte, având ca obiect execu ţ ia de lucr ări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii. Contractul de delegare a gestiunii serviciului public . Privit în opozi ţie cu gestionarea în regie proprie a serviciului public, care presupune gestionarea direct ă, f ăr ă interpuşi, prin intermediul aparatului propriu de func ţionari, a serviciului public aflat în atribu ţiile autorităţii publice2, contractul de delegare a serviciului public este acel procedeu prin care autoritatea publică confer ă gestiunea serviciului public unei persoane fizice sau juridice private. Caracteristica esen ţială a contractului de delegare a serviciului public const ă în aceea c ă persoana privată este remunerat ă din rezultatul exploat ării serviciului public, din sumele colectate de la uzagerii acestui serviciu public, şi nu direct de c ătre autoritatea publică. Această caracteristică îl deosebeşte esential de contractul de achizi ţ ie publică de servicii, unde remunerarea se face direct de c ătre autoritatea public ă, din sumele alocate în buget. Spre exemplu, contractul încheiat de administra ţia publică prin care o persoan ă privată se angajeaz ă s ă colecteze şi să transporte deşeurile contra unui preţ este o achizi ţie publică de servicii, nu o delegare a serviciului public. Tipul cel mai cunoscut de delegare a gestiunii serviciului public este concesiunea, însă există şi alte forme de contracte care pot fi considerate contracte de delegare a gestiunii, reglementate în legi speciale – contractul de management, contractul de închiriere, contractul de parteneriat public privat, etc. Pe de altă parte, dacă este adev ărat că se pot concesiona servicii publice, concesiunea are o sfer ă de cuprindere mai larg ă, nu se rezum ă doar la servicii publice, ci înglobeaz ă şi bunuri publice, precum şi activităti publice. Iată de ce am prezentat concesiunea într-o sec ţiune separată, exclusiv dedicat ă acestui contract. În dreptul nostru întâlnim doar reglement ări disparate, incidentale, privind acest tip de contract. Este vorba, spre exemplu, de Legea nr. 51/2005 privind serviciile comunitare de utilit ăţi publice, Legea nr. 101/2006 privind serviciul de salubrizare a localit ăţilor, Legea nr. 241/2006 servicii de apă şi canalizare, Legea nr. 230/2006 iluminat public, OG nr. 86/2001 transport public local de călători, etc.
1
Publicată în „Monitorul oficial al României”, partea I, nr. 418 din 15 mai 2001, modificată prin Legea nr. 337/2006. Spre exemplu, gestiunea serviciilor publice de salubrizare poate fi directă sau delegată. În cadrul gestiunii directe autorităţile administraţiei publice locale îşi asumă nemijlocit toate sarcinile şi responsabilităţile privind organizarea, conducerea, administrarea şi gestionarea serviciilor publice de salubrizare. Gestiunea directă se realizează prin compartimente ale consiliului local, organizate ca servicii publice şi autorizate conform legii. Desf ăşurarea activitătilor specifice serviciilor publice de salubrizare, organizate şi exploatate în sistemul gestiunii directe, se face pe baza unui regulament de organizare şi functionare aprobat de către consiliul local - Legea nr. 101/2006 privind serviciile publice de salubrizare a localităţilor. 2
79
Capitolul VI. ELEMENTE DE DREPT AL UNIUNII EUROPENE 1. Dreptul comunitar. Concept. Dreptul comunitar 1 desemnează normele juridice care se aplic ă în ordinea juridică a Uniunii Europene, cuprinse în tratatele institutive ale Comunităţilor europene – Paris şi Roma, în tratatele care au adus modificări tratatelor institutive – Tratatul de fuziune, Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht, Tratatul de la Amsterdam, Tratatul de la Nisa, Tratatul de la Lisabona precum şi în actele comunitare adoptate de instituţiile comunitare – decizii, directive, regulamente, etc2. Dreptul comunitar reprezint ă o ordine juridică nouă , autonomă fa ţă de ordinea juridică interna ţ ional ă , şi totodat ă integrat ă în sistemul juridic al statelor membre (Jurisprudenţa Costa/Enel). Dreptul comunitar primar este considerat a fi format din cele trei tratate institutive şi din tratatele modificatoare, în timp ce prin dreptul comunitar derivat se înţeleg actele comunitare, adoptate pe baza tratatelor comunitare. Într-un sens larg îns ă, în dreptul comunitar pot fi încadrate şi regulile nescrise aplicabile rela ţiilor comunitare, jurisprudenţa C.J.U.E. şi principiile de drept comune statelor membre. La început, primele norme juridice de drept comunitar au luat na ştere ca urmare a voin ţei suverane a statelor membre, care, prin intermediul unor tratate interna ţionale clasice, au acceptat să renunţe la o parte din suveranitatea lor şi să se supun ă deciziilor unor organe suprana ţionale. Ulterior, aceste organe cu caracter suprastatal au creat la rândul lor norme de drept comunitar, aplicabile la nivelul întregului spa ţiu comunitar. Noile state care s-au al ăturat primelor şase au semnat tratate internaţionale clasice de aderare la o organiza ţie internaţională, din acel moment intrând în spaţiul de acţiune al dreptului comunitar derivat, al „acquis-ului comunitar”. O altă clasificare a dreptului comunitar distinge între dreptul comunitar institu ţ ional – normele juridice aplicabile organiz ării şi funcţionării instituţiilor comunitare, şi dreptul comunitar material – regulile aplicabile în anumite domenii, de exemplu libera circula ţie a persoanelor, concuren ţa comercială, etc. 2. Caracterele dreptului comunitar. 2.1. Precizări preliminare.
1
Dintre diferitele sintagme posibile – drept comunitar, dreptul Uniunii Europene, dreptul aplicabil Comunităţilor Europene, drept european – ne vom opri asupra primei dintre ele, fiind vorba în definitiv de o convenţie de limbaj asupra unor termeni similari ca înţeles. Trebuie să precizăm însă că, aşa cum s-a observat în doctrină (Adrian Ciprian Păun, Die Unionsbrürgerrechte – Drepturile cet ăţ enilor Uniunii Europene, Editura Presa Universitar ă Clujeană, 2003, pag. 8 ), sintagma de „drept al Uniunii Europene” se vrea a fi mai completă, deoarece sugerează cuprinderea în ea şi a actelor emise în temeiul celorlalţi doi piloni ai U.E., pilonii interguvernamentali, nu numai a actelor emise în temeiul pilonului comunitar (pentru perioada dintre Tratatul de la Maastricht şi Tratatul de la Lisabona). În contextul intr ării în vigoare a Tratatului de la Lisabona trebuie să precizăm c ă sintagma „drept comunitar” este mai completă întrucât include şi actele adoptate în sistemul Euratom, această comunitate nefiind desfiinţată de Tratatul de la Lisabona. 2 Pentru alte definiţii ale dreptului comunitar, a se vedea Dumitru Mazilu, Integrarea europeană. Drept comunitar şi institu ţ ii europene, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, pag. 54; O. Ţinca, Drept comunitar general, op. cit., pag. 200; Viorel Marcu, Drept institu ţ ional comunitar, ediţia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001 , pag. 32. Pentru detalii privind dreptul comunitar, a se vedea David Vaughan, Aidan Robertson (editors), Law of the European Union, Richmond, 2003; Stephen Weaterhill, Paul Beaumont, EU Law, Penguin Books, 1999; John Peterson, Michael Shakleton (editors), The Institutions of the European Union, Oxford University Press, 2001; Anthony Arnull, Alan Dashwood, Malcolm Ross, Derrick Wyatt, European Union Law, Sweet & Maxwell, 2000; Paul Craig, Grainne De Burca, EU Law, 3rd edition, Oxford University Press, 2002. 80
Dreptul comunitar este format, aşa cum am precizat mai sus, din normele juridice adoptate la nivel comunitar care reglementeaz ă organizarea şi funcţionarea instituţiilor Uniunii, precum şi unele activităţi economice, în domenii în care statele membre ale Uniunii Europene şi-au limitat suveranitatea naţională. Dreptul comunitar, fiind, în mod direct (tratatele comunitare) sau indirect (actele comunitare) o crea ţie a statelor membre, poate fi privit sub trei aspecte: a) este un drept suprana ţ ional ; b) este un drept distinct de dreptul intern al statelor membre; c) în acelaşi timp el este un drept integrat în dreptul intern al statelor membre, în ordinea juridică naţională. Văzând aceste tr ăsături, putem afirma că dreptul comunitar este în acela şi timp un drept propriu fiecărui stat membru, dar şi comun tuturor statelor membre. Afirmaţia este deosebit de importantă, deoarece explic ă aplicarea directă şi imediată a dreptului comunitar în ordinea juridică a statelor membre. În continuare vom trata caracterele dreptului comunitar, rezultate din natura juridic ă specifică a acestuia, şi anume aplicabilitatea imediat ă, aplicabilitatea directă, efectul direct şi supremaţia sa faţă de dreptul intern al statelor membre. De asemenea, vom ar ăta ce implicaţii are principiul subsidiarităţii asupra mecanismului de adoptare a dreptului comunitar.
2.2. Aplicabilitatea imediat ă a dreptului comunitar . Normele juridice de drept comunitar sunt aplicabile imediat în ordinea juridic ă a statelor membre1. Pentru înţelegerea corect ă a acestei caracteristici proprii dreptului comunitar, trebuie s ă facem referire la cele dou ă principii aplicabile relaţiei între dreptul internaţional rezultat din tratate şi dreptul intern al statelor semnatare ale tratatului: principiul monist şi principiul dualist2. Astfel, conform principiului monist , între ordinea juridică internaţională şi ordinea juridică naţională există o continuitate, prin urmare tratatele interna ţionale se aplic ă imediat şi direct în ordinea juridică naţională, f ăr ă a fi necesar ă receptarea lor prin norme juridice interne. Norma juridică internaţională îşi va păstra însă acest caracter în raport cu normele juridice na ţionale. Principiul dualist , în schimb, presupune existen ţa distinctă a celor două ordini juridice, internaţională şi naţională, şi necesitatea prelu ării tratatului internaţional în norme juridice interne pentru a putea fi aplicat la nivel naţional. Tratatul devine astfel lege intern ă, având aceea şi for ţă juridică, este „naţionalizat”, şi în aceast ă calitate va fi aplicat de organele statale. Consecin ţa firească este că legile naţionale posterioare vor putea modifica actul interna ţional devenit lege internă. La nivelul Uniunii Europene a fost preferat principiul monist 3, deoarece cealalt ă soluţie ar fi afectat abordarea comunitar ă a integr ării europene, ajungându-se la situa ţia ca dreptul comunitar să aibă for ţă juridică diferită de la o ţar ă la alta, în funcţie de instrumentul juridic concret (lege, act administrativ, etc.) prin care a fost receptat în dreptul intern.
1
A se vedea în acest sens, Decizia 106/77, Simmenthal , a Cur ţii Europene de Justiţie, în C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 189. 2 A se vedea O. Manolache, op. cit., pag. 52. 3 Principiul dualist este aplicat însă în continuare în relaţiile dintre statele membre şi alte state, din afara Uniunii Europene – a se vedea, în acest sens, C. Lefter, op. cit., pag. 54; C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 146. 81
Consacrat implicit în tratatele comunitare 1, principiul monist a fost recunoscut jurisprudenţial de Curtea European ă de Justiţie, în deja celebra Decizie 6/64 Costa c/Enel : „instituind o Comunitate pe durat ă nelimitată, cu atribuţii proprii şi capacitate juridică proprie, statele şi-au limitat, în domenii restrânse, drepturile lor suverane şi au creat astfel un corp de norme juridice aplicabile lor şi resortisanţilor lor”2, iar „dreptul comunitar face parte integrant ă din ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul fiecărui stat membru”. Impunerea principiului monist nu a fost îns ă facilă la nivelul tuturor statelor membre ale Uniunii Europene. Dac ă state tradiţional moniste, cum ar fi Fran ţa, au dispozi ţii constituţionale care exclud f ăr ă echivoc principiul dualist, altele, cum ar fi Italia şi Germania, au înregistrat dificultăţi de aliniere. Astfel, Curtea European ă de Justiţie a fost obligată să precizeze în deciziile sale, cu referire specială la Italia, că receptarea tratatelor institutive în ordinea juridic ă internă prin norme naţionale nu transformă normele de drept comunitar în norme de drept intern, ci r ămân aplicabile ca atare3, şi, în altă cauză, că este interzisă preluarea con ţinutului normativ al regulamentelor în norme juridice interne, menite „s ă pună în executare” regulamentul, îns ă care, în fapt, modificau data de intrare în vigoare a acestuia 4. În concluzie, dreptul comunitar este direct aplicabil în ordinea juridic ă a statelor membre imediat ce a fost adoptat, mai precis publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. El î şi păstrează însă caracterul de drept comunitar faţă de normele juridice interne, na ţionale, şi va fi aplicat ca atare de administra ţie şi justiţie. Aceast ă observaţie este necesar ă în vederea explic ării, ulterior, a supremaţiei dreptului comunitar fa ţă de dreptul intern.
2.3. Aplicabilitatea direct ă a dreptului comunitar. Această tr ăsătur ă a dreptului comunitar implic ă două aspecte5: a) în primul rând, la fel ca şi aplicabilitatea imediată a dreptului comunitar, aceast ă caracteristică trebuie înţeleasă prin raportare la principiul monist de receptare a normelor internaţionale în dreptul intern. Astfel, odat ă adoptate la nivel comunitar, normele comunitare se aplică în mod direct şi nemijlocit în ordinea juridică naţională, a statelor membre, f ăr ă a fi necesar ă preluarea lor în norme juridice interne 6. De altfel, aşa cum a precizat Curtea European ă de Justiţie, este chiar interzis ă preluarea lor în norme interne. Constatăm, aşadar, că principiul monist st ă la baza ambelor caracteristici ale dreptului comunitar, aplicabilitatea imediat ă şi cea directă. Care este diferen ţa, prin urmare, între aceste două concepte? Diferenţa constă în aceea că prima tr ăsătur ă are în vedere raportul temporal între adoptarea dreptului comunitar şi naşterea obligaţiei de respectare şi aplicare a acestuia de c ătre cei vizaţi, în timp ce a doua se refer ă la con ţ inutul normativ al actelor comunitare (în sens larg) în raport cu cel al actelor normative naţionale. 1
Art. 177 şi 189 din Tratatul C.E.E. A se vedea James A. Caporaso, The European Union: dillemas of regional integration, Wesview Press, ColoradoOxford, 2000, pag. 31. 3 Ulterior, prin norme comunitare s-a precizat în mod explicit că, în cazul în care dreptul comunitar devine aplicabil printr-un act al Parlamentului naţional, nu înseamnă că el emană de la acel Parlament naţional. Cu alte cuvinte, ratificarea unui tratat comunitar de către Parlamentul naţional nu face ca acest tratat să devină lege internă, egală ca for ţă juridică cu celelalte legi interne, ci constituie doar o procedur ă necesar ă adeziunii statului respectiv la tratat. 4 Decizia 39/72, Comisia c/Italia. 5 A se vedea şi O. Manolache, op. cit., pag. 56. 6 P. M. Defarges, op. cit, pag. 73. 2
82
Jurisprudenţa relevantă pentru aceast ă caracteristică este aceea şi Decizie Costa c/Enel din 1964. b) în al doilea rând, aplicabilitatea directă desemnează efectul direct al dreptului comunitar, adică posibilitatea ca prin acesta s ă fie instituite obligaţii sau drepturi1 pentru toţi subiecţii ordinii juridice comunitare, nu numai pentru statele membre. Câteva preciz ări sunt necesare pentru în ţelegerea acestei sintagme. În principiu, tratatele internaţionale nu pot crea drepturi şi obligaţii în mod direct în beneficiul sau în sarcina persoanelor fizice sau juridice din statele semnatare, ci doar a statelor, ele fiind singurele subiecte ale dreptului interna ţional clasic. Această concepţie a fost ştirbită în mod evident prin crearea Cur ţii Europene a Drepturilor Omului, în faţa căreia se pot prezenta cu cereri particularii din statele semnatare a Conven ţiei Europene a Drepturilor Omului. „Lovitura de graţie” dată acestui principiu clasic al dreptului interna ţional a venit însă din partea dreptului comunitar, constituit pe principiul opus, al aplicabilit ăţii directe (efectului direct). În acest caz, excep ţia s-a transformat în regul ă, iar statele membre au acceptat, prin semnarea tratatelor institutive, crearea de drepturi şi obligaţii în mod direct, prin acte comunitare derivate, pentru resortisanţii lor. Prin urmare, normele juridice comunitare sunt direct aplicabile în ordinea juridic ă a statelor membre (sau au efect direct), ele putând crea drepturi şi obliga ţ ii concrete pentru resortisan ţ ii statului respectiv, drepturi şi obliga ţ ii opozabile administra ţ iei şi justi ţ iei statale. Opozabilitatea normelor juridice comunitare care beneficiaz ă de efect direct poate fi vertical ă – în faţa organelor comunitare sau na ţionale, sau orizontal ă – în faţa celorlalţi particulari cu care cel interesat intr ă în raporturi juridice. Opozabilitatea se refer ă aşadar la posibilitatea pe care o are cel interesat de a invoca dispozi ţiile normative în fa ţa instanţelor judecătoreşti naţionale, în faţa Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene, precum şi în raporturile cu alte persoane fizice sau juridice. Jurisprudenţial, această tr ăsătur ă a dreptului comunitar a fost consacrat ă prin decizia Van Gend et Loos , din 1962, în motivarea c ăreia Curtea European ă de Justiţie a reţinut că instituirea prin tratatele comunitare a unei obliga ţii de abţinere în sarcina statelor membre, creeaz ă automat un drept corelativ în beneficiul resortisan ţilor acestor state, care pot invoca aceast ă obligaţie de abţinere atât în faţa jurisdicţiilor naţionale, cât şi a celei comunitare. În concret, era vorba despre obligaţia statelor de a nu introduce între ele noi drepturi vamale sau de a le m ări pe cele existente. Pentru a decide astfel, Curtea a argumentat cu preambulul Tratatului C.E.E., care se adreseaz ă nu numai statelor membre, ci şi popoarelor acestora, şi cu natura specifică a ordinii juridice comunitare, ai cărei subiecte sunt şi persoanele fizice sau juridice, nu numai statele membre. De asemenea, ea a fost reluat ă în Decizia Franz Grad , care, referindu-se la decizie ca act comunitar, arată că „în cazul în care autorit ăţile comunitare ar obliga un stat sau toate statele s ă adopte un anumit comportament, efectul util al acestui act ar fi diminuat dac ă justiţiabilii din statul respectiv ar fi împiedica ţi să se prevaleze de el în justi ţie şi jurisdicţiile naţionale ar fi împiedicate să-l ia în considerare ca element al dreptului comunitar...” 2. Regula conform c ăreia dreptul comunitar este direct aplicabil comport ă şi excepţii. Astfel, efectul direct poate fi limitat sau chiar declarat inaplicabil prin deciziile Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene în cazul unor norme comunitare, şi este vorba de acele norme care se 1
În general, este vorba de drepturi, şi nu de obligaţii, deoarece numai astfel persoana în cauză este interesată să invoce efectul direct al actului comunitar – a se vedea T.C. Hartley,op. cit., pag. 187. 2 G. Ferréol (coord.), op. cit ., pag. 93; J. Rideau, op. cit., pag. 151. 83
refer ă doar la instituţiile comunitare şi la relaţiile dintre ele – de exemplu obliga ţia institută în sarcina Consiliului U.E. de a ac ţiona pe baza propunerii Comisiei europene. Particularii nu vor putea, prin urmare, să dea în judecat ă Consiliul U.E. pentru nerespectarea acestei obliga ţii. Excepţiile aparente nu sunt îns ă de neglijat. Unele acte comunitare apar, prin natura lor, lipsite de efect direct, şi în aceast ă categorie se încadrează directivele, acte prin excelen ţă atipice, specifice dreptului comunitar, şi care presupun, aşa cum vom ar ăta ulterior, măsuri naţionale de aplicare 1. Aceasta ar fi concluzia care rezult ă din interpretarea art. 245 din Tratatul C.E.E., îns ă nu în acest fel a interpretat textul amintit Curtea European ă de Justiţie, care a considerat c ă, deşi impun obligaţii numai statelor membre, resortisan ţii acestora pot invoca efectul direct vertical al unei directive, relativ la lipsa transpunerii ei sau la transpunerea ei defectuoas ă prin norme na ţionale2. Se dă astfel prioritate imperativului aplic ării unitare a directivelor în dreptul intern.
2.4. Supremaţia dreptului comunitar . Dreptul comunitar este aplicabil cu prioritate în ordinea juridic ă naţională a statelor membre, în raport cu dreptul intern al acestora. „Prioritatea”3, „supremaţia” sau „superioritatea” dreptului comunitar implic ă două aspecte: a) prin legi (sau alte acte normative, evident) naţionale posterioare nu pot fi modificate sau abrogate dispozi ţii normative comunitare, orice astfel de lege fiind nul ă şi inaplicabilă; b) normele comunitare posterioare pot modifica sau face inaplicabile norme juridice naţionale. Administraţia şi judecătorii naţionali vor asigura corelarea necesar ă şi vor lăsa inaplicabile, dacă este cazul, normele interne contrare dreptului comunitar, f ăr ă a aştepta intervenţia legiuitorului naţional de abrogare a acestora 4. Jurisprudenţa Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene a jucat un rol covâr şitor şi în conturarea acestei tr ăsături a dreptului comunitar, de referin ţă fiind aceeaşi decizie Costa c/Enel , dar şi decizia Simmenthal , considerată a fi „o piatr ă de hotar în dezvoltarea principiului priorităţii”5. Astfel, Curtea Constitu ţională italiană a considerat aplicabil ă o lege internă posterioar ă Tratatului C.E.E., care con ţinea dispoziţii contrare acestuia. Sesizat ă în legătur ă cu aceast ă interpretare „dualistă”, Curtea European ă de Justi ţie a formulat prin decizia citat ă teza comunitar ă a raportului existent între dreptul comunitar şi dreptul naţional al statelor membre, argumentânduşi poziţia cu inadmisibilitatea aplic ării diferenţiate şi discriminatorie a dreptului comunitar de la un stat membru la altul, precum şi cu natura juridică specifică a dreptului comunitar, de drept integrat ordinii juridice naţionale.
1
A se vedea C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 147. Ibidem, pag. 140; P. M. Defarges, op. cit, pag. 74; M. Dauses, op. cit., pag. 58. 3 A se vedea Fabriciu Gyula, Primordialitatea dreptului Uniunii Europene fa ţă de dreptul na ţ ional al statelor membre din perspectiva statelor care vor să adere la aceast ă uniune, în „Dreptul” nr. 3/1996, pag. 3 şi urm, şi, mai recent, studiul prof. Manfred Dauses, Prioritatea dreptului comunitar european în raport cu dreptul intern al statelor membre ale Uniunii Europene, în „Dreptul” nr. 6/2003, pag. 47 şi urm. 4 A se vedea G. Ferréol (coord.), op. cit ., pag. 49; C. Lefter, op. cit., pag. 64; C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 144. 5 M. Dauses, op. cit., pag. 50. 2
84
Având în vedere aceast ă jurisprudenţă, doctrina comunitar ă consider ă că supremaţia dreptului comunitar este o „condi ţie esenţială” a existenţei acestuia, şi că ea poate fi invocat ă atât în faţa justiţiei comunitare, cât şi în faţa justiţiei naţionale1.
3. Sursele (izvoarele) dreptului comunitar 3.1. Prezentare general ă. Prin sursă a dreptului comunitar înţelegem forma juridică de transpunere a normelor juridice, a regulilor ce guvernează conduita subiecţilor de drept ce particip ă la raporturile juridice comunitare. Sursele dreptului comunitar pot fi clasificate în: a) surse primare: - tratatele institutive ale Comunităţilor europene, semnate la Paris şi Roma, cu protocoalele şi convenţiile anexate lor; - tratatele ce au modificat tratatele institutive – Tratatul privind fuziunea executivelor, Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht, Tratatul de la Amsterdam, Tratatul de la Nisa, Tratatul de la Lisabona, de asemenea cu anexele acestora; - tratatele de adeziune a noilor membri; - alte tratate, cum ar fi Actul privind alegerile directe în Parlamentul european, Actul de exceptare privind Groenlanda, tratatele bugetare 2. b) surse derivate: regulamentele, directivele şi deciziile adoptate de institu ţiile comunitare. c) sunt considerate surse ale dreptului comunitar şi principiile generale de drept aplicabile în sistemele judiciare din statele membre 3, precum şi Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, pentru drepturile fundamentale individuale4. d) jurisprudenţa Cur ţii de Justi ţie a Uniunii Europene se constituie, de asemenea, într-un izvor important de drept comunitar 5, unele decizii ale acestei instan ţe configurând modul corect de interpretare a unor dispozi ţii din tratate sau din actele comunitare. Sunt celebre deja deciziile Costa c/Enel, Van Gend et Loos (principiul efectului direct al dreptului comunitar). e) acordurile internaţionale încheiate de Uniunea European ă sunt surse ale dreptului comunitar, în măsura în care instituie anumite obliga ţii sau confer ă drepturi instituţiilor comunitare, statelor membre sau resortisan ţilor acestora. f) în fine, ultima categorie de izvoare ale dreptului comunitar o constituie regulamentele de ordine interioar ă, actele interinstituţionale, declaraţiile şi rezoluţiile instituţiilor comunitare, considerate ca fiind „surse complementare” ale dreptului comunitar de c ătre doctrină6. 3.2. Sursele primare (originare) ale dreptului comunitar: tratatele comunitare . Doctrina de specialitate consider ă ca f ăcând parte din dreptul comunitar primar sau originar tratatele institutive, tratatele modificatoare şi tratatele de aderare a noilor membri 7, 1
G. Isaac, op. cit., pag. 178; o anumită rezistenţă a Cur ţilor constituţionale în faţa principiului supremaţiei dreptului comunitar s-a înregistrat şi în Germania şi Franţa – a se vedea, pentru detalii, G. Ferréol (coord.), op. cit ., pag. 49 şi urm. 2 O. Manolache, op. cit., pag. 18. 3 D. Mazilu, op. cit., pag. 78; O. Ţinca, Drept comunitar general, op. cit., pag. 204; V. Marcu, op. cit., pag. 106. 4 În urma Conferinţei interguvernamentale de la Nisa, din 2000, s-a adoptat şi Carta drepturilor fundamentale din Uniunea Europeană. 5 Corina Leicu, Drept comunitar, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1998, pag. 50. 6 A se vedea C. Lefter, op. cit., pag. 51. 7 A se vedea R. Munteanu, op. cit., pag. 274; C. Lefter, op. cit., pag. 51. 85
precum şi alte tratate importante în ansamblul „corpus”-ului constitu ţional al Uniunii Europene 1. Aceste izvoare primare au for ţă juridică superioar ă tuturor celorlalte izvoare comunitare şi prezumţie absolută de legalitate. Tratatele institutive (C.E.C.O., C.E.E. şi Euratom) sunt construite pe baze diferite, pentru a servi unor scopuri diferite, îns ă totodată ele alcătuiesc un ansamblu unitar şi integrat. Metodele de integrare preconizate de cele trei tratate sunt, de asemenea, diferite. Astfel, Tratatele C.E.C.O. şi Euratom sunt tratate având ca scop integrarea sectorial ă a economiei statelor membre, metoda utilizat ă în acest scop fiind, prin urmare, aceea a tratatuluilege, care reglementeaz ă în detaliu şi cu caracter exhaustiv rela ţiile ce se stabilesc între diferite entităţi naţionale sau comunitare în leg ătur ă cu piaţa cărbunelui şi oţelului, respectiv a energiei atomice. Dimpotrivă, Tratatul C.E.E. a stabilit anumite obiective ce trebuiau atinse de statele membre în vederea realiz ării pieţei unice europene şi uniunii vamale, lăsând în sarcina acestora alegerea modalit ăţilor concrete de realizare a obiectivelor; din acest motiv, el este considerat un tratat cadru, tratat de procedur ă. El are ca obiect întreaga economie a statelor membre, nu doar segmente ale acesteia, prin aceasta deosebindu-se din nou, fundamental, de celelalte dou ă tratate institutive, ce au adoptat abordarea sectorial ă. Mai mult, tot din acelaşi motiv, Tratatul C.E.E. se afl ă în poziţie de lege general ă fa ţă de celelalte două tratate, care reglementeaz ă sectoare determinate ale economiei, prin urmare el se aplică, în principiu, şi sectoarelor cărbunelui şi o ţelului, respectiv energiei atomice; dac ă se pune însă problema contradicţiei între dispoziţiile Tratatului C.E.E. şi dispoziţiile C.E.C.O. sau EURATOM, cele din urmă prevalează. Fiecare tratat are o structur ă tehnico-legislativă formată din preambul, clauze introductive, clauze instituţionale, clauze materiale, şi clauze finale. În preambul sunt specificate motivele de ordin politic ce au stat la baza hot ărârii statelor membre de a crea respectiva Comunitate european ă şi scopurile, obiectivele Comunit ăţii (spre exemplu, piaţa unică, libera circulaţie a persoanelor, a capitalurilor, politica agricol ă comună, etc.). Nu există o ierarhie a obiectivelor Comunit ăţilor europene, toate fiind la fel de importante, prin urmare instituţiile comunitare nu se pot „ascunde” în spatele nereu şitei de a duce la îndeplinire un obiectiv comunitar, pentru a întârzia adoptarea m ăsurilor necesare îndeplinirii unui alt obiectiv comunitar. Dispozi ţ iile introductive prefigurează ac ţiunile ce trebuie întreprinse de statele membre în vederea realizării obiectivului sau obiectivelor Comunit ăţii. Clauzele institu ţ ionale vizează organizarea şi funcţionarea ansamblului institu ţional comunitar, finanţarea comunităţilor şi statutul funcţionarilor publici comunitari. Clauzele materiale impun obligaţii şi confer ă drepturi diferitelor subiecte de drept implicate în realizarea obiectivelor comunitare, reglementând în acela şi timp acţiunea sau inacţiunea acestora. A şa cum am mai precizat, şi aici tratatele procedeaz ă diferit, cele două tratate sectoriale fiind mai explicite în reglement ări, în timp ce Tratatul C.E.E. fixeaz ă de regulă obiectivele de atins, nu şi mijloacele pentru aceasta. În fine, clauzele finale cuprind dispozi ţii privind ratificarea tratatelor institutive, intrarea lor în vigoare, şi condiţiile în care poate fi realizat ă revizuirea acestora. Depozitarele tratatelor
1
O. Manolache, op. cit., pag. 18. 86
institutive, adică statele care p ăstrează originalul acestor tratate, sunt Fran ţa, respectiv Italia, statele pe teritoriul cărora s-au semnat tratatele.
3.3. Sursele derivate ale dreptului comunitar: actele comunitare . 3.3.1. Actele comunitare. No ţiune. Prin act comunitar, în sens larg, în ţelegem orice manifestare de voin ţă provenită de la instituţiile comunitare. În sens restrâns îns ă, în această categorie sunt incluse numai manifest ările de voinţă realizate în scopul producerii de efecte juridice în spa ţiul comunitar, în sensul conferirii unor drepturi sau a impunerii unor obliga ţii. Actele comunitare trebuie să fie conforme cu izvoarele primare ale dreptului comunitar şi cu principiile de drept comunitar. Actele comunitare poart ă diferite denumiri, şi iau diferite forme: în sistemul T.F.U.E şi EURATOM, Consiliul, Parlamentul European şi Comisia European ă adoptă regulamente, decizii şi directive obligatorii, respectiv recomand ări şi avize f ăr ă caracter obligatoriu; în sistemul C.E.C.O., pe de alt ă parte, Comisia European ă emitea decizii (normative sau individuale) şi recomand ări obligatorii, în timp ce opiniile nu sunt obligatorii. Esenţial în definirea unui act comunitar nu este denumirea dat ă acestuia, ci con ţinutul său, de aceea, în caz de litigiu, calificarea unui act este f ăcută de Curtea de Justi ţie a Uniunii Europene luând în calcul obiectul şi conţinutul actului, nu forma acestuia. 3.3.2. Regulamentul . În conformitate cu Tratatul privind Func ţionarea Uniunii Europene 1, regulamentul are aplicabilitate generală, este obligatoriu în toate elementele sale, este direct aplicabil în toate statele membre, şi for ţa sa juridică este superioar ă celei de care beneficiaz ă actele normative interne2. ● Aplicabilitatea general ă desemneaz ă tr ăsătura caracteristică a regulamentului de a fi formulat în abstract, în vederea aplic ării sale la un număr nedeterminat de persoane, fiind corespondentul actului normativ din dreptul intern al statelor membre 3. De aceea, regulamentul va fi, prin defini ţie, aplicabil în mod repetat, unor situa ţii descrise în mod obiectiv în con ţinutul său. Este regulament, de exemplu, actul comunitar prin care sunt regularizate pre ţurile unei categorii de produse, sau prin care se impun anumite obliga ţii producătorilor de automobile din Uniune. Curtea de Justiţie a Uniunii Europene are menirea de a interpreta în mod adecvat conţinutul unui regulament, şi de a valida calificarea ca atare a acestui act comunitar; cu alte cuvinte, nu denumirea dat ă unui act comunitar este esen ţială, ci natura sa, ce rezult ă din conţinutul său. Prin urmare, un regulament care con ţine decizii individuale va fi considerat ca regulament numai în partea sa normativ ă, excluzînd deciziile individuale. ● Obligativitatea regulamentului în întregul s ău este o caracteristic ă a acestuia menit ă să-l diferenţieze de directivă, care este obligatorie numai în ceea ce prive şte rezultatul de ob ţinut, nu şi în privinţa mijloacelor de realizare a acestuia. Statele membre nu pot aplica de o manier ă selectivă şi incompletă un regulament, chiar dacă acesta a fost emis în considerarea unei situa ţii specifice unei anumite zone din spa ţiul comunitar, deoarece regulamentul p ătrunde cu aceea şi for ţă juridică în toate sistemele de drept naţionale, concomitent. Prin urmare, chiar dac ă el a fost emis pentru o situa ţie existentă la un 1
Art. 288 din T.F.U.E. P. M. Defarges, op. cit, pag. 73; J. Rideau, op. cit., pag. 147; D. Mazilu, op. cit., pag. 74. 3 A se vedea şi C. Lefter, op. cit., pag. 37; G. Ferréol (coord), op. cit., pag. 73. 2
87
moment dat într-un stat, aplicarea sa se extinde la toate situa ţiile similare ce vor apărea, în timp, în oricare din statele membre. ● Aplicabilitatea direct ă a regulamentului, cea de-a treia tr ăsătur ă caracteristică a acestui act comunitar, se refer ă la dou ă aspecte: a) aplicarea sa în dreptul intern al statelor membre se face direct, f ăr ă a fi receptat prin norme naţionale. Este interzis ă preluarea dispozi ţiilor regulamentului în norme juridice interne, deoarece în acest fel aplicarea regulamentului nu ar fi uniform ă în toate statele membre, actele normative interne având for ţă juridică diferită de la un sistem de drept la altul. b) regulamentul are efect direct , adică este susceptibil de a conferi drepturi şi de a impune obligaţii celor vizaţi prin dispoziţiile sale, drepturi şi obligaţii ce pot fi invocate de cei interesa ţi în faţa jurisdicţiilor naţionale sau comunitare, şi de care acestea vor ţine seama. Prin urmare, nu numai beneficiarul actului îl poate invoca în instan ţă, ci şi un ter ţ, care se prevalează de el pentru a sus ţine existenţa unei obligaţii în sarcina destinatarului actului. De asemenea, în cazul în care regulamentul instituie o obliga ţie pentru un stat membru, acestei obligaţii îi corespunde dreptul corelativ al resortisan ţilor statului de a se prevala de obligaţia respectivă în faţa jurisdicţiilor naţionale sau comunitare, şi de a ob ţine obligarea statului la respectarea ei deplin ă. În fine, din jurisprudenţa comunitar ă se desprinde ideea c ă efectul direct al unui regulament destinat statelor se produce şi pentru resortisanţii acestuia, în momentul în care intr ă în sfera lui de aplicare; astfel, obliga ţia de a remunera echitabil munca egal ă prestată de femei şi de bărbaţi se impune nu numai angajatorilor publici, ci şi celor privaţi din statele membre, chiar dac ă destinatarele regulamentului ce reglementeaz ă acest aspect sunt statele membre, deci angajatorii publici1. ● Suprema ţ ia regulamentului fa ţă de actele normative interne: statele membre nu pot adopta măsuri naţionale care să fie contrare regulamentului sau s ă deroge de la acesta, cu excep ţia cazului când chiar regulamentul prevede aceast ă posibilitate. Este vorba de aplicarea în concret a principiului supremaţiei dreptului comunitar, de care am amintit mai sus în cadrul acestui capitol. 3.3.3. Directiva. Act specific comunitar, directiva este obligatorie pentru statele membre în privin ţa rezultatului ce trebuie atins, l ăsând organelor statale alegerea mijloacelor şi a formei de realizare efectivă. Directivele se emit în sistemul T.F.U.E. şi sunt adresate numai statelor membre, prin urmare numai acestora le pot fi impuse obliga ţii; directiva poate fi normativ ă sau individual ă2. ● Obligativitatea directivei. Directiva fixează doar cadrul, pe care fiecare din statele membre trebuie să-l aplice prin mijloace naţionale (legi, acte administrative), într-un anumit termen, expres prev ăzut în cadrul ei. Uneori însă, pentru a se asigura c ă directiva va fi implementat ă în conformitate cu interesul comunitar, instituţiile comunitare aduc limit ări libertăţii statelor de a alege forma sau mijlocul concret de implementare a directivei, stabilind direct anumite m ăsuri de implementare obligatorii a fi luate. Alteori, este suficient ă stabilirea obiectivului de atins – libera circula ţie a persoanelor, de exemplu, pentru ca ac ţiunea de executare s ă fie, într-un fel, orientată3. Metodele şi formele de implementare a directivei trebuie alese întotdeauna în a şa fel încât să asigure efectiva implementare a directivei şi funcţionarea acesteia. 1
Decizia nr. 43/75, Drefrenne c/Sabena,apud C. Lefter, op. cit., pag. 40. O. Bibere, op. cit., pag. 165. 3 P. M. Defarges, op. cit, pag. 74. 2
88
Implementarea directivei nu echivaleaz ă cu receptarea dreptului comunitar în norme naţionale, ci trebuie f ăcută distincţie între directivă şi măsurile de executare a acesteia, numai ultimele fiind cuprinse în norme na ţionale. ● Aplicabilitatea direct ă a directivei constituie o problem ă discutabilă, ce a stat în aten ţia doctrinei şi jurisprudenţei comunitare. Din tratat reiese, printr-o interpretare per a contrario, că doar regulamentul are aplicabilitate directă, nu şi directiva. Curtea de Justi ţie a Uniunii Europene a consacrat îns ă, prin deciziile sale, concep ţia contrar ă, recunoscând aplicabilitatea direct ă a directivelor: fiind texte obligatorii, particularii au dreptul să le invoce în fa ţa jurisdicţiei naţionale sau comunitare. Interven ţia Cur ţii a fost determinată de întârzierea cu care statele implementau directivele 1. Condiţiile necesare pentru ca directiva s ă aibă efect direct sunt urm ătoarele: a) conţinutul directivei să fie precis formulat şi necondiţionat; b) invocarea directivei se poate face numai ca modalitate de sanc ţionare a netranspunerii ei sau a transpunerii ei defectuoase în norme na ţionale de către statul membru. Cu toată hotărârea instanţei judiciare comunitare de a tran şa problema, paradoxurile r ămân: - dacă statul aplică directiva prin norme naţionale, aceste norme vor constitui obiectul acţiunilor în justiţie exercitate de particularii v ătămaţi, pe când dac ă directiva nu este implementată sau este implementat ă defectuos, particularii se vor prevala de dispozi ţiile acesteia din urmă; - conceptul de aplicabilitate direct ă a directivelor nu este compatibil cu existen ţa acţiunii în obligarea statelor la executarea lor 2; - argumentul folosit pentru formularea pozi ţiei jurisprudenţiale este acela c ă aplicabilitea directă se manifest ă prin intermediul măsurilor de aplicare, dar apar ţine directivei, nu acestora. Aplicabilitatea directă a directivelor, chiar şi în condiţiile impuse jurisprudenţial de Curtea de Justiţie, nu este complet ă, deoarece directivele ce sunt adresate statelor nu pot avea efect direct orizontal , adică nu pot fi invocate în raporturile dintre particulari, ci doar efect direct vertical , în relaţia cu statul membru3. Concluzionând, dac ă în cazul regulamentului efectul direct este u şor de demonstrat, în cazul directivelor situaţia trebuie analizat ă de la caz la caz. De asemenea, efectul direct vertical nu este însoţit întotdeauna şi de efectul direct orizontal. Cât despre cel ălalt aspect al aplicabilităţii directe – lipsa unei m ăsuri de receptare intern ă – este admis că directiva nu este receptat ă prin dispoziţii legale sau reglementare interne, ci este doar aplicată prin astfel de mijloace. ● Aplicabilitatea imediat ă a directivelor comportă aceleaşi discuţii ca şi aplicabilitatea directă a cestora, în partea referitorare la lipsa unor m ăsuri de receptare a directivei în dreptul intern al statului membru, prin urmare nu mai revenim. ● Suprema ţ ia directivelor în fa ţ a dreptului na ţ ional a fost confirmată prin deciziile Cur ţii Europene de Justi ţie, în sensul existen ţei unei obligaţii pentru administraţia şi justiţia statelor membre de a interpreta legisla ţia naţională în conformitate cu dispozi ţiile directivelor, după intrarea lor în vigoare. 1
C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 140; P. M. Defarges, op. cit, pag. 74. A se vedea, în acest sens, P. M. Defarges, op. cit., pag. 78. 3 Decizia Marshall, 1986 – C. Lefter, op. cit., pag. 61; C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 151; O. Manolache, op. cit., pag. 135. 2
89
3.3.4. Decizia . Decizia este obligatorie în întregul ei pentru to ţi destinatarii, indiferent dacă aceştia sunt state, persoane juridice sau persoane fizice 1. Suntem în prezen ţa unui act comunitar cu caracter individual, prin care instituţiile Uniunii reglementează situaţii concrete, determinate, şi care se aplică unor subiecte, de asemenea, determinate. Prin decizie se pot impune obliga ţii, se pot autoriza acţiuni, se poate refuza ini ţierea unei ac ţiuni în justiţia comunitar ă, sau se pot da explicaţii referitor la o altă decizie. ● Decizia este obligatorie în întregime, din acest punct de vedere asem ănându-se cu regulamentul, însă îndepărtându-se de directiv ă. ● Decizia are aplicabilitate imediat ă şi direct ă. Aceast ă tr ăsătur ă a deciziei se reg ăseşte în toate componentele sale: a) decizia se integreaz ă în dreptul intern din momentul adopt ării ei; b) f ăr ă a fi necesare m ăsuri naţionale de receptare; şi c) are efect direct în persoana destinatarilor ei şi a ter ţilor care se pot prevala de ea. 3.3.5. Recomand ările şi avizele. Recomandarea este un act comunitar cu caracter neobligatoriu, şi este utilizată pentru a sugera anumite ac ţiuni sau inac ţiuni statelor membre. De şi nu are efecte juridice, ea poate fi folosită de judecătorul comunitar sau naţional pentru interpretarea unor dispozi ţii din actele obligatorii, sau din legislaţia naţională. Avizul este o simplă opinie emisă de instituţia comunitar ă, pentru a-şi face cunoscut punctul de vedere în leg ătur ă cu anumite aspecte concrete. Avizele pot fi emise din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice interesate, a statului membru sau a altor institu ţii comunitare, şi nu produc efecte juridice. 3.3.6. Actele comunitare „nenumite” . Sunt considerate a fi surse ale dreptului comunitar şi regulamentele de ordine interioar ă adoptate de instituţiile comunitare, declara ţiile interinstituţionale prin care se precizeaz ă în ţelesul anumitor noţiuni sau concepte folosite în actele comunitare (de exemplu, cheltuielile obligatorii), alte declaraţii sau programe de ac ţiune f ăr ă for ţă juridică2. Sursele de acest fel nu pot interveni în domeniile rezervate prin tratate reglement ării prin acte comunitare, iar Curtea de Justi ţie are dreptul de a interpreta astfel de surse în a şa fel încât să determine adevărata lor natur ă juridică, fiind inadmisibilă disimularea unui act comunitar într-o declaraţie sau rezoluţie prezumată a fi f ăr ă efecte juridice. În aceast ă situaţie, Curtea va considera declaraţia sau rezoluţia ca fiind de fapt acte comunitare, şi se va declara competent ă să se pronunţe asupra legalit ăţii lor.
1
W. Weidenfeld, W. Wessels, op. cit., pag. 238; J. Rideau, op. cit., pag. 156. C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 124; J. Rideau, op. cit., pag. 159.
2
90
Bibliografie obligatorie: 1. Apostol Tofan, D., Institu ţ ii administrative europene, Bucureşti: CH Beck, 2006. 2. Chiriac, L., Activitatea autorit ăţ ilor administra ţ iei publice, Cluj Napoca, Accent, 2001. 3. Cotea, F, Drept comunitar european, Bucureşti: Editura Wolters Kluver, 2009. 4. Craig, P., de Burca, G, Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden ţă şi doctrină, Ediţia a IV-a, Bucure şti: Editura Hamangiu, 2009. 5. Dr ăganu, T., Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Cluj-Napoca: Editura Dacia, 1970. 6. Dr ăganu, T., Actele de drept administrativ, Bucureşti: Editura Ştiinţifică, 1959. 7. Petrescu, R.N., Drept administrativ, ediţie actualizată, Cluj Napoca: Editura Accent, 2004. 8. Steiner J., Woods, L., EU Law, 10th Edition, Oxford: Oxford University Press, 2009. 9. Tr ăilescu, A., Drept administrativ – tratat elementar, Bucureşti: Editura ALL BECK, 2002. 10. Vataman, D., Drept institu ţ ional al Uniunii Europene, Bucureşti: Editura Universul Juridic, 2010. 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Bibliografie opţională: Barnard, C., The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms, 2nd edition, Oxford: Oxford University Press, 2007. Griller, S., Ziller, J., (editori), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, New York: Springer Wien, 2008. Sieberson,S.C., Dividing Lines between the European Union and Its Member States: The Impact of the Treaty of Lisbon, Hague: TMC Asser Press, 2008. Steiner J., Woods, L., EU Law, 10th Edition, Oxford: Oxford University Press, 2009. Van Lang, A., Gondouin, G., Inserguet-Brisset, V., Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Paris: Armand Collin, 1999. Ziller, J., Administration compares. Les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Paris: Edition Monchrestien, 1993.
91
Capitolul VII. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV1 Secţiunea I. Considera ţii introductive. Contenciosul administrativ şi statul de drept 1. Instituţia contenciosului administrativ – element esen ţial şi indispensabil al statului de drept . Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept, institu ţia contenciosului administrativ reprezint ă „forma democratică de reparare a înc ălcărilor săvâr şite de către organele şi autorităţile administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administraţilor”, sau, mai sintetic, „forma juridic ă de apărare a particularilor – persoane fizice sau juridice – împotriva abuzurilor administraţiei publice”2. „Nu există libertate şi nici respect pentru persoana uman ă f ăr ă judecător: oricine se consider ă lezat sau oprimat se poate adresa unei autorit ăţi independente. În fa ţa ei, va avea facultatea de a se explica şi de a ob ţine, după o dezbatere contradictorie o sentin ţă care se impune tuturor, în particular autorităţii publice care l-a lezat prin atitudinea sa” 3. 2. Contenciosul administrativ . Noţiune. Contenciosul administrativ reprezint ă, sintetic, ansamblul de reguli juridice privind solu ţionarea pe cale jurisdic ţională a litigiilor administrative4. Etimologic, noţiunea derivă din latinescul contendo, contendere, care evocă ideea unei înfrunt ări prin lupt ă, în sens metaforic îns ă, adică între interese contrarii 5. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 define şte contenciosul administrativ ca „activitatea de solu ţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor în care cel pu ţin una dintre păr ţi este o autoritate public ă, iar conflictul sa născut fie din emiterea sau încheierea, dup ă caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim” (art. 2 alin. 1 lit.f). Putem aşadar observa c ă definiţia legală a contenciosului administrativ, formulat ă în concordanţă cu opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ 6, este structurată pe mai multe paliere: a) este o activitate de solu ţionare a unui litigiu dintre o autoritate public ă şi alte entităţi publice sau private; b) activitatea este realizată de instan ţe de contencios administrativ; c) conflictul juridic soluţionat de instan ţele de contencios administrativ se poate na şte fie din emiterea sau încheierea unui act administrativ (1), fie din nesolu ţionarea în termenul legal a unei cereri (2), fie, în fine, din refuzul nejustificat de a rezolva cererea (3).
1
Pentru acest suport de curs s-a avut în vedere legislatia de până la data de 09.05.2008. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediţie revăzută şi ad ăugită, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001 , pag. 327. 3 L’État et le citoyen, Club Jean Moulin, Edition Seuil, 1961, pag. 397. 4 Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Institutions administratives, 7e edition, Editions Dalloz, Paris, 1996, pag. 251. 5 Verginia Vedinaş, Introducere în dreptul contenciosului administrativ, Editura Fundaţiei „România de Mâine”, Bucureşti, 1999 , pag. 21. 6 Pentru aceste definiţii, a se vedea Gilles Darcy, Michel Paillet, Contentieux administratif, 3e edition, Editions Dalloz, Armand Colin, Paris, 2000 , pag. 2; J.M. Auby, J.B. Auby, op. cit ., pag. 251; T. Dr ăganu, Introducere…, op. cit., pag. 168; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 327; Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ român şi elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992, pag. 79; Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura „Universala” Alcalay & Co., Bucureşti, 1936, pag. 33; V. Vedinaş, op. cit, pag. 21. 2
92
3. Sediul materiei contenciosului administrativ în dreptul român. Contenciosul administrativ român îşi are sediul materiei în Constituţie, în legea general ă a contenciosului administrativ, precum şi în legi speciale. Astfel, art. 52 alin. 1 al Constitu ţiei din 1991 revizuite în 2003, chiar dac ă nu foloseşte expres noţiunea de „contencios administrativ” 1, descrie esen ţa acestei institu ţii juridice: „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim2, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesolu ţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndrept ăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei”. În alineatul 2 al aceluia şi text constituţional, se precizeaz ă că prin lege organic ă vor fi stabilite condiţiile şi limitele exercitării acestui drept. Textului menţionat i se adaugă cel al art. 123 alin. 5, care consacr ă faza jurisdicţionalizată a controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autorit ăţilor locale. Legea nr. 29/1990 3 reinterpretată în lumina Constitu ţiei din 19914, a constituit pân ă recent sediul general de rang legal al materiei contenciosului administrativ. În urma criticilor exprimate de doctrină şi de practicieni legate de faptul c ă, deşi Constituţia impunea adoptarea unei legi organice a contenciosului administrativ, aceasta s-a l ăsat aşteptată mai mult de 12 ani, la sfâr şitul anului 2004, a fost adoptat ă Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ5, prima lege organică a contenciosului administrativ român 6, şi care constituie în prezent sediul materiei contenciosului administrativ, ca lege general ă7. Art. 31 al noii legi abrog ă în mod expres legea general ă a contenciosului administrativ nr. 29/1990, nu şi legile speciale care con ţin soluţii derogatorii sub aspectul competenţei, termenelor, etc., de la legea general ă. 4. Tipuri de contencios administrativ . Pentru început, este util distingem între contenciosul administrativ obiectiv şi cel subiectiv, primul fiind un proces „contra actului administrativ”, raportat la regulile (legi, alte acte normative) care-i guverneaz ă emiterea, pe când al doilea are în centrul s ău preocuparea fa ţă de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, f ăr ă a se preocupa de legalitatea obiectiv ă a actului administrativ. De asemenea, amintim faptul c ă doctrina franceză face distincţie între contenciosul în anulare, care dă dreptul judecătorului să anuleze actul atacat, şi contenciosul de plin ă jurisdic ţ ie, care autorizează Consiliul de Stat s ă se substituie administra ţiei, decizia sa înlocuind actul administrativ anulat8. În doctrina română interbelică, însă, dacă noţiunea contenciosului în anulare este identică, din punct de vedere al con ţinutului, cu cea folosit ă de doctrina francez ă, contenciosul de plină jurisdicţie este caracterizat prin faptul c ă puterile judecătorului sunt mai 1
Noţiunea este folosită, însă, în art. 126 alin. 6 şi în art. 73 alin. 3 lit. k din Constituţie. Această prevedere a fost introdusă la revizuirea din 2003. 3 Publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 228 din 8 noiembrie 1990, cu modificările ulterioare. 4 A se vedea, în acest sens, Decizia nr. 97/1997 a Cur ţii constituţionale, ce confirmă înlocuirea termenului de autoritate administrativă cu cel de autoritate publică. 5 Publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, Rectificarea nr. 797/2007, Legea nr. 97/2008, Legea nr. 100/2008. 6 Este prima lege organică, deoarece Legea nr. 29/1990, fiind anterioar ă Constituţiei din 1991, care a consacrat dihotomia legi organice – legi ordinare, nu a putut fi considerată ca având o astfel de natur ă, ci doar ca fiind în vigoare, cu respectarea art. 154 alin. 1 din Constituţie. 7 Pentru o primă analiză a legii, realizată chiar de iniţiator, a se vedea Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ – geneză şi explica ţ ii, Editura Roata, 2004. Pentru o altă lucrare în acest domeniu, a se vedea Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explica ţ ii, Editura All Beck, 2005. 8 Agathe Van Lang, Geneviève Gondouin, Véronique Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, pag. 237. 2
93
largi, şi decizia lui nu se limiteaz ă la anularea actului, ci poate ordona şi alte măsuri, cum ar fi recunoaşterea unui drept subiectiv, restituiri, reintegr ări, despăgubiri şi chiar eventual reformarea unui act administrativ – cu alte cuvinte ne afl ăm în prezenţa unui contencios de plin ă jurisdicţie când puterile judec ătorului sunt cât mai depline 1. De asemenea, se apreciaz ă că în cazul contenciosului subiectiv suntem în prezen ţa unui contencios de plină jurisdic ţ ie, iar contenciosul obiectiv este un contencios în anulare. Prima calificare, are, întotdeauna în vedere obiectul constat ărilor instanţei, iar cea de-a doua decizia acesteia2.
5. Abordare metodologic ă. Condiţii de admisibilitate şi condiţie de admitere a acţiunii în contencios administrativ. În aces curs universitar, vom trata separat: a) condi ţ iile de admisibilitate ale ac ţ iunii în contencios administrativ, adică acele condi ţii care sunt absolut necesare pentru exercitarea dreptului la acţiune şi f ăr ă de care pricina nu poate fi judecat ă pe fond (recursul administrativ prealabil, capacitatea şi legitimarea procesual ă activă şi pasivă, termene de intentare a ac ţiunii, obiectul acţiunii, competenţa, etc), şi b) condi ţ ia de admitere pe fond a ac ţ iunii de contencios administrativ – existenţa şi v ătămarea dreptului subiectiv, ceea ce determin ă ca actul să fie ilegal, iar refuzul să fie nejustificat3. În lipsa unei condi ţii de admisibilitate, acţiunea va fi respinsă ca indamisibil ă sau competen ţa va fi declinat ă unei alte instan ţe, pe când în cazul în care actul este legal sau refuzul justificat, acţiunea va fi respins ă ca nefondat ă. În momentul introducerii ac ţiunii de contencios administrativ, reclamantul afirmă doar existen ţa unui drept subiectiv sau interes legitim şi vătămarea sa prin actul atacat, urmând ca efectiv existen ţa dreptului sau a interesului şi legătura de cauzalitate între actul administrativ şi vătămare să fie dovedite cu prilejul judec ării pe fond a litigiului.
1
C. G. Rarincescu, op. cit., pag. 37. Ibidem, pag. 40. 3 Această dihotomie nu este nouă, ea fiind promovată de prof. I. Iovănaş - Drept administrativ, vol. II , Editura Servo Sat, 1997, pag. 142; autorul împarte condiţiile controlului direct asupra actelor administrative în condi ţ ii de admisibilitate (procedura prealabilă, calitatea procesuală, etc.), care determină respingerea acţiunii ca inadmisibilă, f ăr ă ca instanţa să între pe fondul cauzei, şi condi ţ ii de admitere pe fond a ac ţ iunii (ilegalitatea actului, caracterul nejustificat al refuzului, respectiv vătămarea dreptului subiectiv), care determină respingerea acţiunii ca nefondată (neîntemeiată). 2
94
Secţiunea a II-a. Condi ţii de admisibilitate ale ac ţiunii în contencios administrativ II.1. Legitimarea procesual ă activă în contenciosul administrativ 1. Acţiunea persoanei fizice sau juridice . Legea precizeaz ă pentru început, f ăcând aplicarea art. 52 din Constitu ţia republicată în 2003, faptul că”orice persoan ă care se consider ă vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de c ătre o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesolu ţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instan ţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoa şterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzat ă”, şi că „se poate adresa instan ţei de contencios administrativ şi persoana v ătămată într-un drept al s ău sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept”. 1.1. Termenul „persoan ă vătămată” este definit ca desemnând orice persoan ă titular ă a unui drept ori a unui interes legitim, v ătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri. Sunt asimilate persoanei vatamate şi grupul de persoane fizice, f ăr ă personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale care invoca v ătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. În definiţia legală dată noţiunii de „persoană văt ămat ă” în art. 2 alin. 1 lit.a se pot identifica trei păr ţi distincte: a) persoana v ătămată este în primul rând o persoană fizică sau juridică titular ă a unui drept (subiectiv), definit în altă sec ţiune ca fiind „orice drept prev ăzut de Constitu ţie, de lege sau de alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ”. Persoanele fizice sau juridice pot fi v ătămate în depturile lor şi prin efectul t ăcerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative fiind asimilate actelor administrative (art. 2 alin. 2). Persoanele fizice sau juridice trebuie s ă aibă capacitate juridică şi procesuală. Persoanele fizice pot acţiona în contencios administrativ chiar dac ă nu au cet ăţenia română, deoarece legea nu face nici o precizare în acest sens 1. b) În al doilea rând, sunt asociate persoanelor v ătămate şi grupurile de persoane fizice. Intenţia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de ac ţiune colectivă, întemeiată pe comunitatea de drepturi şi interese vătămate, exercitată în comun de mai multe persoane fizice. Două observaţii se impun în legătur ă cu acest text 2: ● textul legal este neconstitu ţ ional în raport cu art. 52 din legea fundamental ă, care se refer ă exclusiv la „persoane” (1), iar dac ă îl interpretăm în sensul c ă acţiunile sunt introduse separat de persoanele fizice, el dubleaz ă, în mod inutil, dispoziţiile art. 47 C. pr. civ. – „mai multe persoane pot fi împreună reclamante sau pârâte dac ă obiectul pricinii este un drept sau o obligaţiune comună ori dacă drepturile sau obliga ţiile lor au aceea şi cauză” (2). Formarea unui „grup” de persoane fizice în vederea introducerii ac ţiunii are, prin umare, importanţă doar organizatorică, informală, f ăr ă a avea consecin ţe juridice în plan procesual.
1
A se vedea Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 2632/2000, decizia nr. 1800/2000, în Buletinul Jurispruden ţ ei Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, 2000, pag. 592, 752. 2 Pentru alte critici ale textului, din perspectivă practică, a se vedea T. Dr ăganu, art. cit ., „Revista de drept public” nr. 3/2004, pag. 60. 95
● În această ordine de idei, şi persoanele juridice pot introduce acţiune separat, urmând a fi apoi obligate prin decizia judec ătorului să-şi desemneze un mandatar. Din aceast ă perspectivă, nu vedem raţiunea omiterii persoanelor juridice din textul legal comentat, şi nici preferinţa ar ătată faţă de persoanele fizice. 1.2. Conform legii, sunt „asimilate” persoanei v ătămate şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. În primul rând, din analiza textului rezult ă că suntem în prezen ţa unei ac ţiuni de contencios administrativ obiectiv, ce vizeaz ă anularea actului administrativ, în temeiul interesului public. Ac ţiunea este asimilat ă în ceea ce prive şte celelalte aspecte în totalitate ac ţiunii persoanei fizice sau juridice v ătămate în drepturi. Prin urmare, termenele de intentare sunt acelea şi, la fel procedura prealabilă administrativă. Consider ăm, însă, că anumite elemente ale ac ţiunii persoanelor fizice sau juridice vătămate nu au aplicabilitate aici: este vorba în primul rând de posibilitatea de a cere despă gubiri (despăgubirile pot fi cerute numai în cazul contenciosului administrativ subiectiv, atunci când sunt vătămate drepturi şi libertăţi private, personale). Vor putea fi solicitate doar cheltuieli de judecat ă. De asemenea, ilegalitatea actului administrativ atacat trebuie s ă fie una obiectivă, afectând legalitatea obiectivă, şi nu una subiectiv ă, întemeiată pe vătămarea unui drept subiectiv al organismului social. Cât priveşte noţiunea de organisme sociale interesate , ea este definit ă în art. 2 alin. 1 lit.s) din lege: structuri neguvernamentale, sindicate, asocia ţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protec ţia drepturilor diferitelor categorii de cet ăţeni sau, dup ă caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative. 1.3. Legea prevede expres 1 posibilitatea terţului faţă de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar dac ă nu i se adreseaz ă direct. Consider ăm textul superfluu, aceast ă posibilitate reieşind clar atât din art. 1 alin. 1: „orice persoan ă care se consider ă v ătămată […] se poate adresa […]”, cât şi din ansamblul reglement ării contenciosului administrativ, fiind recunoscut ă de asemenea şi de practica judiciar ă încă din perioada de aplicare a Legii nr. 29/1990. Oarecum utilă era doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru ter ţ i – de la luarea la cuno ştinţă a actului administrativ (art. 7 alin. 3). Condi ţionarea referitoare la interdicţia „luării la cunoştinţă” nu mai târziu de 6 luni de la emiterea actului, prev ăzută la art. 7 alin. 7, a fost declarat ă neconstituţională, prin urmare luarea la cuno ştinţă poate avea loc oricând 2. 1.4. Tot în beneficiul persoanei fizice, legea reglementeaz ă pentru prima dată în dreptul nostru şi o acţiune intentată de instituţia Avocatului poporului . Astfel, dac ă Avocatul 1
Art. 1 alin. 2: „se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept”. 2 Prin Decizia Cur ţii Constituţionale nr. 797 din 27 septembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial nr. 707 din 19 octombrie 2007 a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor, art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, constatându-se că textul de lege este neconstituţional în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept decât destinatarul actului. Prin Rectificarea nr. 797 din 27 septembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial nr. 751 din 6 noiembrie 2007, la pct. 2 din dispozitiv se elimină sintagma „decât destinatarul actului”. În consecinţă, textul de lege (art. 7 alin. 7) este neconstituţional în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. 96
Poporului, în urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, apreciaz ă că ilegalitatea actului sau refuzul autorit ăţii administrative de a- şi realiza atribuţiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instan ţa competent ă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în aceasta calitate. Dac ă petiţionarul nu îşi însuşeşte acţiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, instanţa de contencios administrativ anuleaza cererea (art. 1, alin. 3). Pe parcursul procesului de adoptare a legii, Avocatul poporului în func ţie, dar şi Guvernul, în punctele lor de vedere au criticat ini ţiativa din proiect, considerând c ă instituţia în cauz ă nu se poate substitui cetăţenilor în exercitarea drepturilor lor procesuale, nu poate prelua interesele cetăţenilor; acest lucru ar fi împotriva spiritului institu ţiei, ale cărei origini se află în instituţia Ombudsman-ului nordic şi european, care abordeaz ă în activitatea sa o etic ă necontencioas ă de soluţionare a petiţiilor utilizând în acest sens procedura medierii şi f ăr ă a declanşa un proces1. Curtea constituţională a declarat îns ă prin Decizia nr. 507/2004 textul ca fiind constitu ţional2. Soluţia intentării acţiunii de către Avocatul poporului este extrem de criticabil ă, indiferent din ce perspectiv ă privim: - dacă, în urma anchetei efectuate de Avocatul poporului, peti ţionarul este determinat să se judece cu administraţia, el ar putea intenta ac ţiunea singur, f ăr ă ca pornirea procesului de c ătre Avocatul poporului s ă se justifice – de altfel, suntem convin şi că aceasta va fi şi conduita practică adoptată de instituţie în aplicarea legii, adic ă îndrumarea petiţionarului către justiţie printr-o acţiune în nume propriu. - dacă, dimpotrivă, petiţionarul nu este hot ărât să se judece cu administra ţia, introducerea lui oarecum „for ţată” în proces, de c ătre Avocatul poporului, nu- şi are rostul, întrucât oricum continuarea procesului depinde de peti ţionar, care poate şi renunţa la litigiu. - Avocatul poporului devine, în condi ţiile legii, un adevărat avocat pledant, cel pu ţin până la momentul preluării acţiunii de către persoana fizică, ori nu aceasta este menirea institu ţiei, care trebuie să r ămână echidistantă faţă de păr ţile litigiului. Petiţionarul devine reclamant din momentul în care este introdus ă acţiunea, („de drept” – art. 1 alin. 3 teza a doua), prin urmare el va fi citat în cauz ă în aceast ă calitate, preluând procesul. Avocatul poporului nu mai poate interveni dup ă acest moment în nici un fel în proces, concluzie ce reiese şi din formularea art. 28 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 conform c ăruia „acţiunile introduse de persoanele de drept public şi de orice autoritate public ă, în apărarea unui interes public, precum şi cele introduse împotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase, cu excep ţia situaţiei în care sunt formulate şi pentru apărarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat”. Se ridică întrebarea cine achit ă taxa de timbru pentru acţiunea în contencios administrativ, petiţionarul sau Avocatul poporului? Deoarece este vorba de o tax ă de timbru judiciar (3,7 lei3), ea trebuie plătită anticipat (adică odată cu introducerea cererii de chemare în judecat ă). Soluţia este aceea a pl ăţii taxei de timbru de c ătre petiţionar, la prima zi de înf ăţişare la care a fost citat în calitate de reclamant. Refuzul s ău de a achita taxa reprezint ă şi o desistare, renun ţare la proces, posibilă, spre deosebire de desistarea Avocatului poporului, interzis ă expres prin art. 28 alin. 2. din lege. 1
A se vedea pentru aceste puncte de vedere A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ – geneză şi explica ţ ii, Roata, 2004, pag. 48-55. 2 Publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. 3 Art. 17 din lege coroborat cu Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 173 din 29 iulie 1997, cu modificările şi completările ulterioare. 97
Avocatul poporului nu este obligat să efectueze procedura prealabil ă (art. 7 alin. 5). În acest context, legitimarea procesual ă activă specială a Avocatului poporului pune într-un con de umbr ă dispoziţiile legale care condi ţionează acţiunea directă în contencios administrativ de îndeplinirea unor formalităţi, cum ar fi termenul de introducere şi procedura prealabilă. Astfel, persoana fizică care nu efectueaz ă procedura prealabil ă sau care pierde termenul de sesizare direct ă a instanţei de contencios administrativ (6 luni de la comunicarea actului), se poate adresa Avocatului poporului, pentru care termenul de sesizare a instan ţei (tot de 6 luni) curge de la data la care a cunoscut existen ţa actului nelegal (art. 11 alin. 3), adic ă din momentul sesizării de către petiţionar. Prin urmare, din p ăcate, lipsa de diligen ţă a persoanei fizice poate fi acoperit ă prin apelarea la sprijinul procesual al Avocatului poporului, efectul fiind reînvierea termenelor de contestare; nu credem c ă acesta este spiritul reglement ării, însă nimic nu împiedică practic o astfel de conduită. Bineînţeles că Avocatul poporului nu este obligat s ă exercite acţiunea.
1.5. În aceeaşi manier ă, legea reglementeaz ă în numele şi pe seama persoanei fizice sau juridice şi o acţiune de contencios administrativ subiectiv a Ministerului public . Astfel, Ministerul Public, atunci când, în urma exercit ării atribuţiilor prevăzute de legea sa organic ă, apreciază c ă înc ălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz ă existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorit ăţilor publice emise cu exces de putere, sesizeaz ă instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice v ătămate, cu acordul prealabil al acestora. Peti ţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în aceast ă calitate. Este o acţiune asemănătoare celei puse la dispozi ţia Avocatului poporului, cu deosebirea că Avocatul poporului poate ac ţiona numai în numele persoanelor fizice, nu şi juridice. Obiectul cererii îl constituie un act administrativ emis cu exces de putere de o autoritate publică , nu şi refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri sau t ăcerea administrativă, prin urmare: - actul este ilegal din punct de vedere subiectiv, deoarece dreptul de apreciere al autorit ăţii publice, conferit de o anumită lege sau care decurge din t ăcerea legii, a fost exercitat cu înc ălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cet ăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege, adic ă cu exces de putere 1, astfel cum este definit de lege. - actul atacat poate fi emis nu numai de autorit ăţile administrative, ci de orice autoritate publică, adică de „orice organ de stat sau al unit ăţilor administrativ teritoriale care ac ţionează, în regim de putere public ă, pentru satisfacerea unui interes public”, precum şi de persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au ob ţinut statut de utilitate public ă sau sunt autorizate s ă presteze un serviciu public, persoane asimilate, în sensul legii, autorit ăţilor publice (art. 2 alin. 1 lit.b). Din analiza dispozi ţiilor legale, putem trage concluzia c ă Ministerul public devine apăr ătorul drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice şi juridice în faţa abuzurilor administra ţiei publice. În consecinţă, acţiunea de contencios administrativ subiectiv exercitat ă de Ministerul public ridică acelaşi tip de probleme ca şi acţiunea Avocatului poporului. 2. Acţiunea de contencios administrativ obiectiv a Ministerului public . Ministerul public are menirea de a reprezenta, în activitatea judiciar ă, interesele generale ale societ ăţii şi de a
1
A se vedea art. 2 alin. 1 lit.m). din lege, unde este definit excesul de putere. 98
apăra ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor 1. Când Ministerul Public apreciază c ă prin emiterea unui act administrativ normativ, se vat ămă un interes public, va sesiza instanţa de contencios administrativ competent ă de la sediul autorit ăţii publice emitente. Instan ţa, din oficiu sau la cerere, poate introduce în cauz ă organismele sociale cu personalitate juridic ă interesate. În temeiul existenţei unui interes legitim public, definit de lege ca fiind „interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libert ăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cet ăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competen ţei autorităţilor publice”2, Ministerul public are aşadar posibilitatea de a intenta o ac ţiune de contencios administrativ obiectiv. Acesta vizeaz ă doar actele administrative normative, nu şi cele individuale, şi, fiind un contencios obiectiv, urm ăreşte doar anularea actului, nu şi despăgubiri. Spre deosebire de ac ţiunea de contencios administrativ subiectiv, care poate fi intentat ă după ce, în exercitarea atribu ţ iilor proprii, Ministerul public apreciază că încălcarea drepturilor persoanelor se datorează unui act administrativ, în cazul ac ţiunii de contencios administrativ obiectiv legea nu mai condi ţionează intentarea acţiunii de concluziile reieşite din activitatea de urmărire penală, în consecin ţă Ministerul public poate ac ţiona fie din oficiu, în urma exercit ării competen ţelor legale, fie la cererea unor persoane fizice sau juridice. Obiectul acţiunii îl constituie anularea actului administrativ normativ, fiind exclus ă posibilitatea de a solicita despăgubiri sau emiterea unui alt act administrativ. Justificarea acestei soluţii rezidă în faptul că Ministerul public ac ţionează ca apăr ător al legalităţii obiective, al bunei funcţionări a administraţiei publice, şi nu în vederea ap ăr ării unui drept subiectiv, propriu. O dispoziţie special ă, pe care o reg ăsim doar în cazul ac ţiunii de contencios administrativ obiectiv a Ministerului public, prevede c ă instanţa, din oficiu sau la cerere, poate introduce în cauză organismele sociale cu personalitate juridic ă interesate (art. 1 alin. 9). De asemenea, Ministerul public poate cere instan ţei, acţionând la cerere sau din oficiu, în temeiul art. 14 alin. 3 din lege, suspendarea actului administrativ normativ, însă numai în prezenţa unor anumite condi ţii, şi anume ca interesul public pretins a fi ap ărat să fie unul major , de natur ă a perturba grav func ţ ionarea unui serviciu public administrativ. Instanţa va rezolva cererea de urgen ţă şi cu precadere, cu citarea p ăr ţilor (art. 14 alin. 2). Observăm că interesul public major vizează servicii publice na ţ ionale, nu şi locale, soluţie inexplicabilă şi criticabil ă, deoarece acestea din urm ă sunt cele mai afectate de deciziile luate de c ătre guvernanţi la nivel central. Astfel, este binecunoscută situaţia administraţiilor locale obligate s ă preia anumite servicii publice teritoriale aflate anterior în competenţa administraţiei centrale, f ăr ă să li se asigure şi sursele de finan ţare corespunzătoare, aşa cum prevede legea şi convenţiile internaţionale la care ţara noastr ă este parte. În aceast ă situaţie, cererea Ministerului public ar fi binevenit ă, de şi există întotdeauna posibilitatea ca autorit ăţile locale să acţioneze ele însele, în numele colectivit ăţilor locale pe care le reprezint ă. De asemenea, se pot ivi situa ţii în care funcţionarea serviciilor publice naţionale să fie afectate prin acte normative emise la nivel local sau jude ţean.
3. Acţiunea persoanelor de drept public . În condiţiile legii, acţiuni în contencios administrativ pot fi introduse de prefect, de Agen ţia Naţională a Funcţionarilor Publici, precum şi
1
Art. 131 din Constituţie şi art. 4 alin. 1 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciar ă, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 576 din 29 iunie 2004, modificată de Ordonanţa de urgenţă nr. 124/2004, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 1.168 din 9 decembrie 2004. 2 Art. 2 alin. 1 lit.r din lege. 99
de orice persoan ă de drept public v ătămată într-un drept (1) sau, dup ă caz, când s-a v ătămat un interes legitim (2). În teza a doua (2), textul se refer ă la legitimarea procesual ă activă a persoanelor juridice de drept public, legitimare care observ ăm c ă putea fi dedus ă foarte uşor şi din formularea generală a art. 1 alin. 1, referitoare la „persoane”, deoarece persoanele pot fi fizice sau juridice, de drept privat sau de drept public. Prin urmare, nu era strict necesar ă această precizare, cum că şi persoanele de drept public pot intenta ac ţiuni de contencios administrativ subiectiv. Suntem în prezen ţa unui contencios subiectiv, atunci când sunt v ătămate drepturile persoanelor juridice de drept public (1), respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezultă din formularea impersonală „s-a vătămat un interes legitim” din finalul textului, ce poate fi interpretată în sensul c ă se refer ă şi la interesul legitim public (2). Persoanele de drept public sunt Statul român, reprezentat prin Ministerul finan ţelor, Guvern (Cancelaria Primului Ministru este cea care are personalitate juridic ă), ministerele1, judeţul, oraşul şi comuna2, precum şi alte entităţi declarate ca atare prin legi sau hot ărâri de Guvern (Fondul român de Dezvoltare Social ă3, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici4, etc.).
4. Acţiunea Prefectului şi Agenţiei Naţionale a Func ţionarilor Publici. Tutela administrativă. Legea nr. 554/2004 reglementeaz ă un aspect care apar ţine, ca domeniu de reglementare special ă Legii administraţiei locale şi Statutului funcţionarilor publici. Este vorba de dreptul prefectului de a ataca, în termenele prev ăzute în lege, în fa ţa instanţei de contencios administrativ, actele emise de autorit ăţile administraţiei publice locale, dac ă le consider ă nelegale, şi de posibilitatea Agen ţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici de a ataca în fa ţa instanţei de contencios administrativ actele autorit ăţilor publice centrale şi locale prin care se încalc ă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prezentei legi şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicat ă. În ambele cazuri, pân ă la soluţionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept. Tutela administrativă este o noţiune consacrat ă a doctrinei dreptului administrativ, desemnând un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome. Ea are dou ă forme: prima, mai „dur ă”, dă dreptul autorităţii de tutelă (reprezentanta puterii centrale) să anuleze, să aprobe, să autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizată, pe când forma moderat ă confer ă autorităţii de tutelă doar dreptul de sesizare a unei jurisdicţii administrative în vederea anul ării acelui act administrativ5. Până în 2004, cea mai cunoscut ă formă de tutelă administrativă din legislaţia noastr ă era cea jurisdic ţionalizată, exercitată de prefect asupra actelor autorit ăţilor administraţiei publice locale6. În prezent, avem dou ă astfel de autorit ăţi publice, însărcinate cu tutela administrativ ă: a) prefectul, care este autoritate de tutel ă administrativă jurisdicţionalizată pentru autorităţile administraţiei publice locale. În aceast ă calitate, prefectul poate ataca în fa ţa instanţei de contencios administrativ, dispozi ţ iile primarului, hot ărârile consiliului local, dispozi ţ iile 1
A se vedea, spre exemplu, Hotărârea Guvernului nr. 83/2005, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 132 din 11 februarie 2005, sau Hotărârea Guvernului nr. 8/2001, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 15 din 10 ianuarie 2001. 2 Art. 19 din Legea nr. 215/2001 şi art. 87 C. pr. civ. 3 Art. 1 din Legea nr. 129/1998, republicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 483 din 8 iunie 2005. 4 A se vedea art. 19 din Legea nr. 188/1999. 5 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset,op. cit ., pag. 282. 6 Am afirmat că este cea mai cunoscută, deoarece există şi alte forme de tutelă administrativă, cum ar fi cea exercitată de Ministerul Afacerilor Externe, în temeiul art. 14 din Legea nr. 215/2001 – a se vedea D. C. Dragoş, Principalele nout ăţ i ale Legii nr. 215/2001 a administra ţ iei publice locale, în „Dreptul” nr. 10/2001, pag. 15. 100
pre şedintelui consiliului jude ţ ean şi hot ărârile consiliului jude ţ ean. Prefectul exercit ă ac ţiunea în contencios administrativ ca reprezentant al statului, în temeiul textelor constitu ţionale art. 123 alin. 5 din Constituţie („prefectul poate ataca, în fata instan ţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consider ă actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept”), ale Legii nr. 340/2004 privind institu ţia prefectului1, ca lege specială, şi ale legii contenciosului administrativ, ca lege general ă, prin urmare are legitimare procesuală activă conferită prin aceste reglement ări2. ● Termenul de contestare este diferit, în funcţie de tipul actului administrativ: (1) actele administrative individuale pot fi atacate în termenul de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, în temeiul art. 11 alin. 2, pentru motive temeinice. Ac ţiunea se formuleaz ă în termenul prevazut la art. 11 alin. (1), care începe s ă curgă de la momentul comunic ării actului către prefect art. 3. alin. 1. (2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricând , în baza art. 11 alin. 4 din Legea contenciosului administrativ. ● Obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect este actul administrativ, însă şi faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ, actului administrativ unilateral – t ăcerea administrativă şi refuzul nejustificat de rezolvare a cererii. Astfel, prefectul, acţionând în temeiul dreptului şi interesului legitim public conferit prin art. 3 alin. 1din Legea nr. 554/2004, are posibilitatea, atunci când constat ă că inac ţ iunea unei autorităţi publice este contrar ă interesului public, s ă solicite acesteia, printr-o peti ţie, îndeplinirea atribuţiilor legale, iar în cazul t ăcerii sau a refuzului, poate duce conflictul în fa ţa instanţei de contencios administrativ, care va obliga autoritatea public ă la realizarea atribuţiilor legale. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuz ă să înainteze consiliului local proiectul de buget local, sau al consiliului local care refuz ă să ia act de încetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri decât incompatibilitatea. Inac ţiunea poate fi sanc ţionată însă numai atunci când ea are legătur ă cu o atribuţie de putere „legat ă” a autorităţii publice, nu şi atunci când ea vizeaz ă atribu ţ ii exercitate cu putere discre ţ ionar ă , deoarece instituţia de control nu se poate substitui celei controlate. Obiectul cererii de chemare în judecat ă introdusă de prefect poate fi doar anularea în tot sau în parte a actului ilegal . Prefectul nu poate cere desp ăgubiri, deoarece aceast ă posibilitate este conferită prin Legea nr. 554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice. ● Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept , din momentul introducerii acţiunii şi până la soluţionarea cauzei, solu ţie menită a împiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei func ţionări a administraţiei publice locale3. Din păcate, aceast ă prevedere este folosit ă deseori de prefect, organ politic, pentru şicanarea autorităţilor locale conduse de demnitari de alt ă orientare politică, prin urmare consider ăm că şi prefectul ar trebui să aibă obligaţia de a justifica, în fa ţa instanţei, necesitataea suspend ării actului atacat. ● Legea nr. 340/2004 prevedea c ă în exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale consiliului jude ţean, ale pre şedintelui consiliului judeţean, ale 1
Publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004. În acest sens, a se vedea şi V. Vedinaş, op. cit., pag. 113. Prefectul nu are doar facultatea, ci obligaţia de a ataca actele ilegale ale autorităţilor locale – Ioan Romoşan, Controlul legalit ăţ ii exercitat de prefect asupra actelor autorit ăţ ilor administra ţ iei publice locale, în „Dreptul” nr. 1/1994, pag. 80; remarcăm că obligaţia este, însă, f ăr ă sancţiune juridică. 3 În sensul că în acest caz actul nu este suspendat, ci nu a intrat încă în vigoare, a se vedea V. I. Prisăcaru, op. cit., pag. 104. 2
101
consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel pu ţin 10 zile înaintea introducerii ac ţiunii în contenciosul administrativ, va solicita autorit ăţilor care au emis actul, cu motivarea necesar ă, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modific ării sau, după caz, a revoc ării acestuia. Practica administrativă a demonstrat c ă, prin utilizarea acestei aten ţionări a autorităţii publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea publică fiind mai interesat ă să-şi revoce actul decât să-i fie anulat de c ătre instanţă; pe de altă parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizată de emitent (mai ales în localit ăţile rurale, care duc lipsă de personal competent), iar, prin cererea de reanalizare, acestuia i se ofer ă posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bună credinţă. Din datele statistice1, reiese cu eviden ţă importanţa procedurii prealabile administrative şi eficienţa ei în cadrul controlului exercitat de prefect, atunci când autorit ăţile locale sunt de bun ă credinţă. În majoritatea cazurilor, se observ ă o rată de succes de peste 85%, ceea ce dovede şte eficienţa maximă a procedurii prealabile. Din păcate, după modificările din 2007, în ciuda opiniilor doctrinare care sus ţineau această procedur ă prealabilă, ea a fost exclus ă prin abrogarea expres ă a dispozi ţiilor din Legea nr. 340/2004. ● Pentru admiterea ac ţiunii, prefectul va trebui s ă facă dovada şi a unui interes procesual ; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei institu ţii, statul român) nu are interes, spre exemplu, în anularea unui act administrativ care şi-a epuizat deja efectele juridice în mod definitiv şi complet – o autorizaţie de demolare, de pild ă. Acţiunea prefectului este scutit ă de taxa de timbru, şi se judec ă de urgenţă şi cu precădere, termenele de judecat ă neputând dep ăşi 10 zile. b) Agenţia Naţională a Func ţionarilor Publici , în temeiul art. 3 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, este autoritate de tutel ă administrativă jurisdicţionalizată pentru toate autorităţile publice, centrale şi locale, însă numai într-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcţie publică. Acţiunea poate fi introdus ă fie împotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcţie publică, fie împotriva refuzului nejustificat sau tăcerii administrative, art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agen ţia va putea contesta actele administrative de numire în func ţie emise cu înc ălcarea legii, dar şi refuzul autorităţilor publice de a- şi îndeplini obligaţiile derivate din legislaţia funcţiei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o func ţie vacantă, sau de a asigura evaluarea anual ă a funcţionarilor publici. În doctrină s-a apreciat, pe bun ă dreptate, că Agenţia este obligată să cerceteze toate sesizările privind încălcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul fun ţiei publice, nu se poate limita la constat ările f ăcute cu ocazia activit ăţii de control efectuate din proprie iniţiativă2. ● Nici în acest caz procedura prealabil ă prevăzută de art. 7 alin. 1 nu este obligatorie (art. 7 alin. 5), solu ţie criticabilă atâta vreme cât nici Legea nr. 188/1999 nu impune o astfel de aten ţionare a organului emitent 3, care astfel nu are obliga ţ ia de a încerca medierea, şi de a pune capăt litigiului în faza administrativ ă, mai puţin costisitoare decât cea judiciar ă. Agenţia Naţională 1
A se vedea, pentru aceste date, D.C. Dragoş, Legea contenciosului administrativ, op. cit ., 2005. V. Vedinaş, Legea nr. 188/1999 privind statutul func ţ ionarilor publici, cu modificările ulterioare, republicat ă, comentat ă, ediţia a III-a, Editura Lumina Lex, 2004, pag. 62; Rodica Narcisa Petrescu, Implica ţ ii teoretice şi practice ale controlului Agen ţ iei Na ţ ionale func ţ ionarilor Publici, conform art. 20 alin. 3-5 din Legea nr. 188/1999, republicat ă , în „Revista de drept public”, nr. 3/2004, pag. 110. 3 Pentru o propunere de lege ferenda în sensul instituirii unei proceduri prealabile speciale şi pentru Agenţie, a se vedea R. N. Petrescu, art .cit , pag. 112. 2
102
a Funcţionarilor Publici are însă posibilitatea de a efectua procedura prealabil ă, deoarece textul nu îi interzice acest lucru; singura diferen ţă este că efectuarea recursului administrativ nu prorog ă termenul de sesizare a instan ţei de contencios administrativ. ● Agenţia Naţională a Func ţionarilor Publici va fi nevoit ă să achite taxa de timbru, deoarece nu este scutit ă prin lege special ă ca în cazul prefectului, considera ţiile critice de mai sus fiind reiterabile aici. ● Actul atacat (nu şi refuzul1) este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt şi aici diferite, în funcţie de tipul actului contestat: (1) în cazul actelor individuale, 6 luni (art. 11 alin. 1) de la momentul comunic ării actului, data luării la cunoştinţa, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, dupa caz. (art. 11 alin. 2) deoarece Agen ţia Naţională a Funcţionarilor Publici este o autoritate publică direct interesat ă de actele administrative emise de autorit ăţile locale în domeniul funcţiei publice, aceste acte vor trebui obligatoriu comunicate Agenţiei de către secretarul unităţii administrativ teritoriale, în termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, obliga ţie ce rezultă din art. 85 alin. 1 lit.h din Legea nr. 215/2001. (2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricând, în baza art. 11 alin. 4. Este cazul, spre exemplu, al hot ărârilor de Guvern adoptate cu înc ălcarea dispoziţiilor legale din domeniul funcţiei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situa ţia juridică a funcţionarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate, ilegale. ● Atât în cazul ac ţiunii prefectului, cât şi a celei exercitate de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici , legalitatea actului administrativ atacat va fi analizat ă de către instanţa de contencios administrativ în mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja tradi ţionala distincţie între contenciosul obiectiv şi cel subiectiv. Astfel, Contenciosul obiectiv are la bază noţiunea de „drept obiectiv”, în ţeleasă ca o regulă, un comandament de drept 2, independent de subiectele raportului juridic concret, care au drepturi subiective 3. Cu alte cuvinte, în timp ce contenciosul subiectiv are în centrul s ău grija pentru drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de ap ărare a acestor drepturi în faţa abuzurilor administraţiei, contenciosul obiectiv evoc ă necesitatea respect ării, în activitatea administraţiei publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate câmpului semantic al sintagmei „drept obiectiv”. Instanţa va constata care este starea de legalitate, a şa cum ea rezult ă din acte normative, şi dacă această stare de legalitate a fost v ătămată printr-un act al unei autorităţi a administraţiei publice locale.
1
Ibidem, pag. 111. Mircea Djuvara, Teoria general ă a dreptului. Drept ra ţ ional, izvoare şi drept pozitiv, Editura ALL-BECK, 1999, pag. 280. 3 Eugen Popa, Discu ţ ii în leg ătur ă cu interven ţ ia în interes propriu în cazul contenciosului administrativ, „Dreptul” nr. 1/1995, pag. 70, nota 2. 2
103
II.2. Legitimarea procesual ă pasivă în contencios administrativ – condi ţie de admisibilitate a acţiunii 1. Conceptul de „autoritate public ă”1. Noţiunea de autoritate public ă este prefigurat ă par ţial de Constituţie, chiar dacă nu într-un mod unitar; astfel, titlul III cuprinde autorit ăţile publice din clasicele puteri ale statului, în timp ce alte articole din legea fundamental ă desemneaz ă şi ele autorităţi publice, cum ar fi Avocatul poporului, Curtea Constitu ţională, Curtea de Conturi. În sensul legii contenciosului administrativ îns ă, pentru a putea fi considerat ă o autoritate publică, o anumită entitate trebuie să întrunească trei caracteristici: a) să fie organ de stat sau al unit ăţ ilor administrativ teritoriale; calitatea de „organ” 2 de stat sau al unităţilor administrativ teritoriale este conferit ă prin lege, deşi legislaţia română nu foloseşte întotdeauna aceast ă noţiune, ci una echivalent ă, de „autoritate” – de exemplu, art. 18 din Legea nr. 215/2001: „Comunele, ora şele şi judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală şi în care se organizeaz ă şi funcţioneaz ă autorit ăţ i ale administra ţ iei publice locale (s.n. D.C.D)” şi art. 21 din aceeaşi lege: autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe sunt consiliile locale, comunale şi or ăşeneşti, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive”. b) să ac ţ ioneze în regim de putere publică; puterea public ă este conferită şi ea prin lege (în sens larg) – astfel, r ămânând în sfera legii administra ţiei publice locale, dup ă ce art. 3 alin. 1 defineşte autonomia local ă ca fiind dreptul şi capacitatea efectiv ă a autorităţilor administraţiei publice locale de a solu ţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezint ă, treburile publice, în condi ţiile legii, precizează în alin. 2 că „acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene (…)”, precizare care are de fapt semnificaţia conferirii de putere public ă acestor autorit ăţi locale. c) ac ţ iunea ei să aibă ca scop satisfacerea unui interes legitim public, în condiţiile în care interesul public este definit de lege ca fiind „interesul care vizeaz ă ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cet ăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competen ţei autorităţilor publice” (art. 2 lit. l). ● Legea contenciosului administrativ asimilează autorităţilor publice persoanele juridice private care, potrivit legii, au ob ţinut statut de utilitate publică sau care sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere public ă. Este vorba de organisme profesionale (Barourile de avocaţi) sau organisme private (asocia ţii, fundaţii)3; putem adăuga aici societ ăţile cooperative (Legea nr. 1/20054), şi chiar societăţile comerciale (Legea nr. 30/1991 5). În conformitate cu Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asocia ţii şi fundaţii6, prin utilitate publică se înţelege orice activitate care vizeaz ă atingerea unor scopuri benefice în domenii de interes public general şi/sau comunitar (art. 381), iar procedura de ob ţinere a statutului de utilitate public ă am prezentat-o în primul capitol al cursului. 1
Pentru dezvoltări cu privire la a ceastă temă, a se vedea D.C.Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explica ţ ii, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, comentariul art. 2. 2 Pentru disputa doctrinar ă legată de opţiunea legiuitorului constituant pentru noţiunea de „organ”, a se vedea Ion Deleanu, Revizuirea Constitu ţ iei, în „Dreptul” nr. 12/2003, pag. 5-36; A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 282. 3 A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 283. 4 Publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 172 din 28 februarie 2005. 5 Republicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 1.066 din 17 noiembrie 2004. 6 Publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificările şi completările aduse de Ordonanţa nr. 37 din 30 ianuarie 2003, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 62 din 1 februarie 2003. 104
● Distincţia între „utilitate public ă”, „autoritate publică”, „persoan ă juridică de drept public”. Noţiuni apropiate în aparen ţă şi adesea confundate în practic ă, cele trei se deosebesc fundamental: a) utilitatea publică este un atribut recunoscut persoanelor juridice de drept privat organizate sub formă de fundaţii sau asocia ţii, iar efectul ob ţinerii acestui statut l-am explicat mai sus (drepturi şi obligaţii în raporturile cu administraţia publică şi cu cetăţenii). Asociaţia sau fundaţia de utilitate publică poate emite acte administrative, caz în care legalitatea loc poate fi contestat ă pe calea contenciosului administrativ, sau poate refuza rezolvarea unei cereri adresate de un particular (persoan ă fizică sau juridică), referitoare la activitatea proprie sau la drepturile particularilor opozabile asocia ţ iei sau funda ţ iei (aşa numitele „drepturi publice”, despre care vom vorbi în alt loc), caz în care, din nou, calea contenciosului administrativ este deschis ă. b) autoritatea publică este acel organ de stat sau local înzestrat cu putere public ă pentru a satisface un interes public; deosebirea fa ţă de asocia ţia sau fundaţia de utilitate publică este dat ă de faptul că autoritatea publică este organul unei persoane juridice de drept public, pe când asociaţia sau fundaţia r ămân persoane private. Pe de alt ă parte, fundaţia sau asociaţia au personalitate juridic ă, pe când autorităţile publice nu toate au personalitate juridic ă (de exemplu, consiliul local, primarul, consiliul judeţean, ministrul) c) persoanele juridice de drept public sunt astfel calificate doar prin lege (de pild ă, comuna, oraşul, judeţul, ministerul, alte autorităţi centrale expres calificate ca atare), şi se deosebesc de asocia ţ iile sau funda ţ iile de utilitate publică prin forma de finanţare (majoritar publică, respectiv majoritar privat ă), prin natura juridică a proprietăţii (majoritar publică, respectiv exclusiv privată), precum şi prin natura atribuţiilor (în principal de putere publică, respectiv doar excep ţional de putere public ă). Prin urmare, pentru ca o persoan ă de drept privat să devină persoană juridică de drept public nu este suficient s ă primească atribuţii de putere publică, ci trebuie să aibă şi proprietate publică, finanţare publică şi să i se aplice legislaţia finanţelor publice, iar toate acestea s ă fie realizate prin lege. Cât priveşte relaţia dintre persoana de drept public şi autoritatea publică, ea este asemănătoare relaţiei dintre persoana juridic ă de drept privat şi organele sale de conducere: astfel, spre exemplu, primarul este autoritatea public ă care reprezint ă persoana juridică de drept public – comuna sau ora şul, în relaţiile cu alte persoane şi prin intermediul căreia se pune în aplicare principiul autonomiei locale. La fel, o instituţie publică – termen folosit adeseori pentru a desemna autorit ăţile publice – cum ar fi o Cas ă de Cultur ă Municipală, este tot un organ al persoanei juridice de drept public – municipiul. În concluzia celor de mai sus, autorit ăţ ile publice vor avea, în principiu, calitate de pârât în litigiile de contencios administrativ, ele fiind emitentele actelor administrative ilegale, îns ă numai al ături de persoana de drept public atunci când se solicit ă şi despăgubiri; lor li se alătur ă, ca urmare a asimil ării situaţiilor juridice, asocia ţ iile şi funda ţ iile de utilitate publică, precum şi alte persoane juridice private care prestează servicii publice. Calitatea de reclamant , însă, îl vor avea persoanele juridice private în temeiul art. 1 alin. 1 al legii contenciosului administrativ, atunci când le sunt v ătămate drepturile sau interesele lor private, iar persoanele juridice de drept public, în temeiul art. 1 alin. 8 teza final ă, când le sunt vătămate drepturile (1) sau când este v ătămat interesul public (2). Autorit ăţile publice vor putea prin urmare acţiona ca reclamante în contencios administrativ doar în numele persoanei juridice de drept public pe care o reprezint ă, cum este cazul primarului care poate introduce ac ţiune în aceast ă calitate doar în numele comunei sau ora şului. 105
II.3. Condiţia ca obiectul ac ţiunii să îl constituie ilegalitatea unui act administrativ sau a formelor asimilate acestuia 1. Definiţia legală a actului administrativ este realizată în lege1 în conformitate cu constantele doctrinei administrative referitor la aceast ă instituţie juridică2, desprinzându-se câteva elemente definitorii: a) este un act unilateral , adică este expresia manifest ării de voinţă a unui singur subiect al raportului juridic, cel înzestrat cu putere public ă. b) este emis de autorit ăţ ile publice – prin urmare nu de persoanele juridice de drept public, ci de organele acestora. Aici este aplicabil ă asimilarea din art. 2 alin. 1 lit. b, referitoare la persoanele juridice private de utilitate publică sau care prestează servicii publice. c) scopul emiterii actului administrativ este executarea sau organizarea execut ării legii. d) este un act juridic, deoarece d ă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; natura raporturilor juridice este una de drept public sau administrativ, caracterizate prin faptul c ă p ăr ţile raportului sunt, pe de o parte, administra ţia publică (cu extensiunile ei – persoane private asociate activităţii administrative), şi, pe de alt ă parte, persoanele fizice, juridice, sau tot administra ţia publică prin organele sale. e) simplele adeverin ţe prin care autoritatea public ă atestă existenţa sau inexitenţa unui fapt nu sunt acte administrative; la fel, comunic ări interne, propuneri, referate, etc., ce sunt menite s ă pregătească emiterea actului administrativ. Acela şi caracter îl are adresa emis ă de Direcţia Generală a Vămilor prin care se exprimă un punct de vedere în leg ătur ă cu prevederile unei ordonanţe de urgenţă3, sau de Ministerul Finan ţelor referitoare la înţelesul unor dispozi ţii legale4, adresa prin care se calific ă activitatea reclamantei ca prestatoare de servicii (aceasta fiind un simplu punct de vedere a Ministerului Finan ţelor, exprimat în urma cererii adresate de reclamant ă, nu o calificare obligatorie) 5, adresa Casei de Asigur ări de Sănătate a Avocaţilor prin care se comunică modul de calcul al pensiei 6. Hotărârea de Guvern prin care se ini ţiază înfiinţarea unei universităţi nu este un act final al administra ţiei, susceptibil de a v ătăma drepturi recunoscute prin lege, ci doar act preparator al deciziei finale de înfiin ţare efectivă a universităţii în cauză7. La fel, 1
„Act administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucr ărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ” (Art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004). 2 Pentru diferite definiţii ale actului administrativ, a se vedea T. Dr ăganu, Introducere…, op. cit., pag. 139; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 251; I. Iovănaş, Drept administrativ, pag. 21; A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., pag. 481; Alexandru Negoiţă, No ţ iunea actului administrativ, în „Dreptul” nr. 7/1997, pag. 38; Curtea Supremă de Justiţie, a ar ătat, de asemenea, în deciziile sale, că „actele administrative nu sunt numai actele efectuate de organele administrative de stat, ci şi acele acte efectuate de autorităţile care au calitatea de organe administrative, chiar dacă nu sunt întotdeauna de stat, dacă acestea sunt investite prin lege să îndeplinească funcţiuni administrative, în scopul aplicării legilor – Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 227/1992, în Probleme de drept din deciziile Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, 1990-1992, pag. 557. 3 Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 2584/2000, în Buletinul Jurispruden ţ ei Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, 2000, pag. 496. 4 Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 654/1998, în Repertoriu IV, pag. 53. 5 Numai în cazul în care se încheie un act de control financiar care stabileşte obligaţii băneşti în sarcina reclamantei se pune problema unei acţiuni în contencios administrativ – Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 407/1998, în Repertoriu IV, pag. 54. 6 Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 568/1997, în Repertoriu III, pag. 51. 7 Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 1935/1999, în Buletinul Jurispruden ţ ei Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, 1999, pag. 523. 106
„propunerea” de privatizare a unei societ ăţi comerciale nu întruneşte caracteristicile unui act administrativ final din perspectiva administra ţiei1. f) pe de alt ă parte, „avizul“ favorabil deschiderii unei farmacii, emis de Colegiul Farmaciştilor din România prin filialele sale judeţene, în ciuda denumirii sale, este un veritabil act administrativ de autoritate, având natura unei autoriza ţii de funcţionare2; la fel, „comunicarea” emisă de organele deconcentrate ale Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale este act administrativ de autoritate, calificare justificat ă de conţinutul acestuia – diminuarea salariului unui funcţionar public3. De asemenea, „adresa” Baroului prin care a fost suspendat din func ţie un avocat este act administrativ, în ciuda denumirii folosite de emitent 4;
2. Ilegalitatea obiectiv ă a actului administrativ se apreciaz ă în funcţie de momentul emiterii sale, pentru actele cu executare din mai multe opera ţiuni determinate, respectiv pe parcursul execut ării, pentru actele cu executare succesiv ă, continuă, nelimitată în timp. Astfel, în acest ultim caz, dac ă actul devine ilegal datorit ă adoptării unei legi care nu mai permite existen ţa lui, actul este anulabil, chiar dac ă la momentul emiterii el a fost legal. Ilegalitatea subiectiv ă a actului cu executare imediat ă sau prin opera ţiuni determinate ca num ăr sau ca durat ă, se apreciaz ă în momentul emiterii sale, deoarece actele normative ulterioare nu pot afecta situa ţii juridice anterioare, în baza principiul neretroactivit ăţii. Actele cu executare continu ă (o autorizaţie de funcţionare, spre exemplu), trebuie apreciate îns ă şi în funcţie de actele normative ce sunt adoptate pe durata execut ării lor, putând deveni din legale, ilegale. 3. Acte atipice şi fapte asimilate actului administrativ. Alineatul 2 al art. 2 din Legea nr. 554/2004 reglementeaz ă în mod expres asimilarea t ăcerii administrative (faptul de a nu r ăspunde solicitantului în termenul legal) şi a refuzului nejustificat de a rezolva o cerere, actului administrativ unilateral. Tăcerea administrativă este un fapt administrativ asimilat, ca efecte juridice, actului administrativ unilateral, pe când refuzul nejustificat, fiind o manifestare de voin ţă a autorităţii publice, poate fi considerat ca un act administrativ atipic, asimilat actului administrativ tipic. 3.1. „Tăcerea” administrativ ă. Definită prin folosirea formulării extinse, de „nesoluţionare în termenul legal a unei cereri”, t ăcerea administrativă vizează două situaţii distincte, care dau dreptul peti ţionarului să intenteze ac ţiunea în faţa instanţei de contencios administrativ: a) lipsa unui r ăspuns în termenul de solu ţionare a cererii iniţiale adresate unei autorităţi publice; b) lipsa unui r ăspuns în termenul de solu ţionare a recursului administrativ prealabil adresat autorităţii publice emitente a actului administrativ ilegal, sau celei superioare. Termenul alocat prin legea contenciosului administrativ pentru r ăspunsul autorităţii publice este de 30 de zile, însă cu precizarea „dac ă prin lege nu se prevede un alt termen”. Termenul de 30 de zile prev ăzut de Legea nr. 554/2004 este aplicabil ca termen special, îns ă textul legal ce-l reglementeaz ă se completeaz ă cu Ordonan ţa Guvernului nr. 27/2002, care este dreptul comun în materia peti ţiilor, consecinţa fiind că termenul se poate prelungi cu maximum 15 zile în condiţiile art. 9 din ordonan ţă. Calculul termenului se va face pe zile calendaristice, 1
Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 517/1998, în Repertoriu IV, pag. 237. Curtea de Apel Cluj, secţia comercială şi de contencios administrativ, sentinţa nr. 334/2000, în Colectiv, Buletinul jurispruden ţ ei Cur ţ ii de Apel Cluj pe anul 2000, vol. II, pag. 63. 3 Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 890/2000, în Buletinul Jurispruden ţ ei Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, 2000, pag. 811. 4 Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 2110/1999, în Buletinul Jurispruden ţ ei Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, 1999, pag. 491. 2
107
deoarece interesul particularilor de a primi un r ăspuns din partea administra ţiei publice prevaleaz ă asupra împrejur ării că administraţia publică îşi desf ăşoar ă activitatea cu publicul doar 6 zile pe să ptămână. 3.2. Refuzul nejustificat . Prin „refuzul nejustificat de rezolvare a cererii” legiuitorul a înţeles „exprimarea explicit ă, cu exces de putere, a voin ţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a solu ţionării favorabile a cererii sau, dup ă caz, a plângerii prealabile”. Spre deosebire de tăcerea administrativă, care este considerat ă refuz implicit de rezolvare a cererii, de aceast ă dată suntem în prezen ţa unui refuz explicit de rezolvare. Refuzul explicit de rezolvare trebuie s ă fie exprimat „cu exces de putere”, sintagma care, de şi pare la prima vedere greu de descifrat, desemneaz ă, de fapt, ilegalitatea subiectivă a refuzului. În ceea ce prive şte forma de manifestare a refuzului, trebuie precizat faptul c ă soluţionarea unei cereri în defavoarea peti ţionarului sau contrar aşteptărilor sale, nu reprezintă automat un refuz nejustificat, caracterul nejustificat putând reie şi numai prin raportare la legisla ţia existentă, cu care refuzul trebuie s ă fie în contradicţie. Refuzul trebuie să fie exprimat în scris, şi motivat în drept, deoarece Ordonan ţa Guvernului nr. 27/2002 impune aceste forme procedurale în cazul solu ţionării petiţiilor, prin urmare un refuz verbal (greu de dovedit, de altfel) va putea fi folosit mai greu în instan ţă. Preferabil este, în cazul unui refuz verbal, s ă se aştepte expirarea termenului de r ăspuns, tăcerea administrativă fiind mai uşor de dovedit. Art. 1 al Legii nr. 554/2004 se refer ă la atacarea în justi ţie a refuzului nejustificat de a rezolva cererea privitoare la un drept , f ăr ă să prevad ă prin ce anume trebuia s ă fie rezolvat ă cererea – prin act administrativ sau printr-o alt ă manifestare de voin ţă. În consecin ţă, rezolvarea cererii poate fi f ăcută nu numai prin emiterea unui act administrativ, ci şi prin emiterea unei adeverinţe (care nu este act administrativ), certificat etc., adic ă prin înscrisuri doveditoare sau constatatoare a unor fapte 1, sau chiar printr-un fapt administrativ 2. Obiectul cererii, şi, ulterior, al refuzului nejustificat nu este, prin urmare, determinant în aprecierea admisibilit ăţii acţiunii de contencios administrativ, cu condi ţia, totuşi, ca el să aibă leg ătur ă cu un raport juridic de drept administrativ 3 , să se fundamenteze pe un „drept subiectiv public”, adic ă opozabil administraţiei, şi, bineînţeles, să fie licit. Astfel, într-un studiu din 2000, întocmit pe baza Legii nr. 119/1996 privind actele de stare civil ă, am ar ătat că şi refuzul de a întocmi actul de stare civil ă este un refuz nejustificat, şi se încadrează la excepţia referitoare la recursul paralel4, chiar dacă actul de stare civil ă nu este un act administrativ, ci doar o opera ţiune materială de constatare a unui fapt juridic. De asemenea, refuzul Comitetului Român pentru Adopţii de a înscrie un copil pe lista copiilor adoptabili 5 sau de a lua în eviden ţă cererea unor str ăini de adoptare a unui copil, de a le comunica num ărul şi data înregistr ării cererii de adop ţie şi 1
T. Dr ăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970 , pag. 90. 2 Astfel, pârâtul, Consiliul Naţional de Evaluare şi Acreditare Academică a fost obligată să efectueze o vizită la facultatea reclamantă, în vederea întocmirii corecte a raportului de evaluare pentru autorizaţia provizorie, obligaţie legală a acestuia – Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 116/1998, în V. I. Prisăcaru, op. cit., pag. 312, cu notă critică de autorul citat. 3 Sau, mai larg, de drept public – a se vedea Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 374/1998, în Repertoriu IV, pag. 234; O. Podaru, Not ă la sentin ţ a nr. 257/2000 a Cur ţ ii de Apel Cluj, în „Studia Universitatis Babeş Bolyai, Iurisprudentia” nr. 2/2000, pag. 53. 4 D. C. Dragoş, Formele de activitate…, supracit, pag. 96. 5 Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ , decizia nr. 136/1995, în R. N. Petrescu, op. cit., pag. 359. 108
de a le permite accesul la eviden ţele Comitetului (toate acestea fiind opera ţiuni materiale – tehnice) a fost considerat „act administrativ v ătămător” care poate fi atacat în contencios administrativ. Pe de altă parte, avizul negativ al oficiului juridic nu este refuz de solu ţionare a cererii, ci un act preparator emiterii deciziei finale de c ătre autoritatea publică1. Prin urmare, refuzul trebuie să privescă un act final al administra ţ iei, sau o opera ţ iune final ă, prin care se rezolv ă cererea adresată de petiţionar, nu acte preparatorii care nu produc efecte juridice decât în interiorul aparatului administrativ. Obiectul refuzului nu poate fi un raport ce ţine de dreptul penal sau procesual penal – refuzul Inspectoratului Judeţean de Poli ţie de a efectua cercet ări penale2, refuzul Parchetului de a începe urmărirea penală3 sau de a trimite în judecat ă o persoan ă4 – sau de activitatea legislativ ă – refuzul Senatului, Camerei Deputa ţilor, Guvernului, Ministerului justi ţiei şi Ministerului finanţelor de a avea ini ţiativă legislativă5.
4. Contractele administrative . Legea asimilează actului administrativ şi contractele încheiate de autorit ăţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate public ă; executarea lucr ărilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziţiile publice. Prin legi speciale pot fi prev ăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competen ţei instanţelor de contencios administrativ (art. 2 alin. 1 lit. c teza a doua). În primul rând, trebuie s ă remarcăm că, deşi în mod evident legiuitorul a avut în vedere ceea ce doctrina de drept administrativ denume şte, în unanimitate, contracte administrative, noţiunea în sine nu se reg ăseşte în legea contenciosului administrativ, preferându-se o formulare ambiguă, sfera contractelor c ărora li se aplică textul legal fiind determinată prin referire la obiectul lor. Consider ăm că s-a irosit o ocazie excelent ă pentru consacrarea acestei no ţiuni, atât de utilizată de doctrina şi practica statelor vestice, dar refuzat ă ani de-a rândul de legiuitorul român şi de practica noastr ă judiciar ă. Astfel, legea asimilează actelor administrative anumite „contracte încheiate de autorit ăţile publice”, în funcţie de obiectul lor, fiind vorba de: a) punerea în valoare a bunurilor proprietate publică – este vorba de contractele de concesiune a unui bun public (OUG nr. 54/2006), de închiriere a unui bun public (Legea nr. 114/1996, Legea nr. 213/1998), de administrare a unui bun public (Legea nr. 213/1998). Deoarece textul se refer ă doar la bunurile proprietate public ă, bunurile proprietate privat ă ale statului sau ale unităţilor administrativ teritoriale, vor fi puse în valoare prin contracte de drept privat, atacabile pe calea dreptului comun, şi nu pe calea contenciosului administrativ. b) executarea lucr ărilor de interes public – este vorba, practic, de concesiunea de lucr ări şi servicii, reglementate de Ordonan ţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 6.
1
Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 698/1998, în Repertoriu IV, pag. 282. Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 1716/1997, în M. Preda, V. Anghel, Decizii şi hot ărâri…, op. cit., pag. 582. 3 Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 215/2000, în „Pandectele Române” nr. 3/2001, pag. 103. 4 Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 470/1998, în Th. Mrejeru, Culegere de decizii…, vol. I, op. cit., pag. 24. 5 Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr.7 67/1996, în M. Preda, V. Anghel, Decizii şi hot ărâri…, op. cit., pag. 597. 6 Publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, cu modificările şi completările aduse de Legea nr. 337/2006. 2
109
c) prestarea serviciilor publice. Serviciile publice pot fi prestate pe baza unui contract de concesiune ( OUG nr. 34/2006 şi OUG nr. 54/2006), sau a unui contract de delegare a gestiunii ( Legea nr. 230/2006 privind iluminatul public, Legea nr. 101/2006 privind serviciile publice de salubrizare a localit ăţilor, etc.). 5. Actul administrativ jurisdicţional. Pentru prima dat ă în legislaţia noastr ă, Legea nr. 554/2004 ofer ă o definiţie a actului administrativ jurisdic ţional – „actul juridic emis de o autoritate administrativă investită, prin lege organica cu atribu ţii de jurisdictie administrativă specială”. Legea nr. 262/2007 define şte jurisdicţia administrativă specială ca fiind „activitatea înf ă ptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competen ţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, dup ă o procedur ă bazată pe principiile contradictorialităţii, asigur ării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale”. Analizând aceast ă definiţie, constatăm c ă ea se refer ă la mai multe tr ăsături pe care actul administrativ jurisdic ţional trebuie să le întrunească pentru a fi calificat ca atare: a) s ă fie un act juridic, adică s ă confere drepturi şi obligaţii subiectelor de drept între care se stabileşte raportul juridic. b) să fie emis de o autoritate administrativă cu atribu ţ ii jurisdic ţ ionale; autorităţile administrative sunt cele cuprinse în puterea executiv ă, şi formează „administraţia publică” – consiliul local, primarul, ministerele, autorit ăţile centrale autonome, Guvernul, institu ţiile publice centrale sau locale, etc. Atribu ţ iile jurisdic ţ ionale sunt conferite autorit ăţilor administrative prin lege, fie în mod expres (spre exemplu, Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar în art. 52), fie implicit , prin reglementarea unei proceduri care s ă poată fi calificată ca „procedur ă administrativ jurisdicţională”. c) s ă fie emis ca urmare a rezolv ării unui conflict juridic, n ăscut între dou ă sau mai multe persoane fizice sau juridice sau între persoane private şi autorităţi publice. Prin urmare, actul iniţial, cel care este contestat pe calea administrativ jurisdic ţională, are natura unui act administrativ tipic (de exemplu, actul administrativ fiscal – art. 41 C. pr. fiscal ă). d) procedura d e rezolvare a conflictului s ă întrunească în mod cumulativ trei condiţii: (1) contradictorialitate – principiu de baz ă al judecăţii, potrivit căruia probele administrate în cauz ă sunt supuse discu ţiei; constă în drepturile p ăr ţilor de a fi prezente la judecat ă, de a cunoaşte pretenţiile formulate împotriva lor, de a discuta în contradictoriu în fa ţa autorităţii toate elementele de fapt şi de drept ale cauzei, putând administra probele lor şi combate pe cele ale adversarilor. (2) asigurarea dreptului la ap ărare – inclus de regul ă în principiul contradictorialităţii, devine foarte important atunci când nu poate fi asigurat ă cu adevărat contradictorialitatea, şi anume când partea implicat ă în proces este şi judecător, ceea ce se întâmplă în majoritatea procedurilor administrativ jurisdic ţionale. (3) independen ţ a procedurii de solu ţ ionare. Analizând textul legal prin raportare la doctrin ă1, observăm că, dintre caracteristicile doctrinare, legiuitorul din 2004 a re ţinut doar contradictorialitatea, care implic ă în principiu şi dreptul la apărare. Nu au fost re ţinute motivarea actului administrativ jurisdicţional, şi stabilitatea actului – imposibilitatea revocării. Prin urmare, ne vom afla în prezen ţa unui act administrativ jurisdicţional şi atunci când autoritatea public ă ce soluţionează conflictul juridic este parte a acelui conflict juridic (fiind chiar emitent al actului atacat pe aceast ă cale, fie superiorul ierarhic al 1
A se vedea D.C.Dragoş, op. cit., 2005, comentariul de la art. 2. 110
emitentului); în acest caz procedura î şi păstrează caracterul jurisdicţional atâta vreme cât legea ce o reglementează prevede asigurarea dreptului la ap ărare al celeilalte păr ţi, căci de contradictorialitate nu mai poate fi vorba în sensul ei clasic. Cât priveşte motivarea actului administrativ jurisdic ţional, deşi legea contenciosului administrativ nu o prevede ca principiu general aplicabil, ea va trebui totu şi realizată, cel puţin din punct de vedere legal, fiind aplicabile dispoziţiile art. 13 din Ordonan ţa Guvernului nr. 27/2002 privind activitatea de soluţionare a petiţiilor – „semnarea r ăspunsului se va face numai de c ătre şeful compartimentului care a solu ţionat petiţia; în r ăspuns se va indica în mod obligatoriu temeiul legal al solu ţiei adoptate”. Justificarea acestei obligativit ăţi de motivare stă în faptul că actul administrativ jurisdicţional este, în fapt, un r ăspuns la o peti ţie adresată de una din p ăr ţi, care solicită soluţionarea conflictului juridic, iar legea special ă (în acest caz, Legea nr. 554/2004) se completează cu legea general ă din domeniul petiţiilor (Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002) În fine, stabilitatea actului administrativ jurisdic ţional nu este cu nimic diferit ă de a altor acte administrative, cu excep ţ ia cazurilor când prin lege special ă se prevede c ă actul nu mai poate fi revocat. Prin urmare, principiul este c ă actele administrativ jurisic ţionale sunt revocabile atâta vreme cât pe baza lor nu s-au încheiat alte acte juridice 1. Excepţiile vin însă s ă consacre aceast ă caracteristică ce lipseşte din legea contenciosului administrativ. Astfel, Codul de procedur ă fiscală precizează c ă decizia de soluţionare a contesta ţiei este definitivă în sistemul c ăilor administrative de atac, prin urmare singura cale de anulare este ac ţiunea în faţa instanţei de contencios administrativ (art. 174 şi 178).
1
A se vedea comentariul de la art. 1 alin. 6. 111
II.4. Condiţia de admisibilitate negativă: actul atacat să nu fie exceptat de la contenciosul administrativ 1. Actele administrative exceptate de la contenciosul administrativ. Sediul materiei se află în art. 5 din Legea nr. 554/2004, care prevede c ă nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorit ăţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. De asemenea, se precizeaz ă c ă nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organic ă, o altă procedur ă judiciar ă. În fine, actele administrative emise pentru aplicarea regimului st ării de r ăzboi, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc ap ărarea şi securitatea na ţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecin ţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. 2. Constituţionalitatea textului art. 5 din legea contenciosului administrativ . În urma revizuirii constituţionale din 2003, art. 126 al Constitu ţiei consacr ă regula conform c ăreia „controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorit ăţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat”, instituind îns ă şi două excepţii de la regulă: actele care privesc raporturile cu Parlamentul şi actele de comandament cu caracter militar. Pe de alt ă parte, art. 52 al legii fundamentale, care reglementeaz ă dreptul persoanei v ătămate de o autoritate publică, precizează în alin. 2: „condi ţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”. În primul rând, trebuie precizat c ă, în opinia noastr ă, consacrarea constitu ţională a unor excep ţii de la contenciosul administrativ este criticabil ă, deoarece textele legii fundamentale nu trebuie să meargă mai departe de impunerea unor principii de func ţionare a administraţiei şi justiţiei, lăsând legiuitorului organic reglementarea unor aspecte cum ar fi excep ţiile de la contenciosul administrativ. Pe de alt ă parte, prin reglementări speciale specifice anumitor domenii, cum este ap ărarea naţională, apărarea civilă, siguranţa naţională, etc., se pot sustrage anumite acte controlului de contencios administrativ în temeiul legii generale, f ăr ă a fi necesar ă exceptarea lor prin chiar legea general ă. Disputa teoretică ce se na şte din coroborarea celor dou ă texte constitu ţionale priveşte admisibilitatea reglement ării prin legea organic ă de care aminte şte art. 52 a unor excep ţii de la contenciosul administrativ altele decât cele consacrate prin art. 126, şi caracterul absolut al acestora din urmă. Astfel, într-o opinie1, excepţiile consacrate de legea fundamental ă au semnificaţie doar în faţa instanţelor de contencios administrativ, nu şi în faţa instanţelor de drept comun, unde actele respective pot fi contestate. Este adev ărat că intenţia legiuitorului a fost de a le sustrage complet controlului judec ătoresc, însă redactarea deficitar ă a art. 126 din Constitu ţie şi a art. 5 din lege, precum şi coroborarea lor cu art. 21 din Constitu ţie, susţin concluzia doctrinar ă la care ne raliem. În opinia contrar ă, mai restrictivă, se susţine sustragerea complet ă a actelor exceptate de la controlul judec ătoresc2. Legea nr. 554/2004 vine s ă reglementeze mai detaliat dispozi ţiile constituţionale, instituind două tipuri de excep ţii: 1
A se vedea Corneliu Liviu Popescu, Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la contenciosul administrativ, potrivit revizuirii constitu ţ ionale, în lumina dreptului de acces la o instan ţă judecătorească , în „Curierul judiciar” nr. 11/2003, pag. 100-119; Idem, Contenciosul administrativ potrivit dispozi ţ iilor constitu ţ ionale revizuite, în „Dreptul” nr. 2/2004, pag. 17. 2 A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 306. 112
(1) excep ţ ii absolute. Utilizând formula „nu pot fi atacate în contenciosul administrativ”, respectiv „pe calea contenciosului administrativ”, sunt prev ăzute ca excep ţii: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar; c) actele administrative pentru modificarea sau desfiin ţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedur ă judiciar ă. (2) excep ţ ii relative. În ce prive şte actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de r ăzboi, al stării de asediu sau al celei de urgen ţă, cele care privesc ap ărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor, acestea vor putea fi atacate numai pentru exces de putere.
3. Excepţiile absolute. Aceste excep ţii sunt valabile numai în fa ţ a instan ţ elor de contencios administrativ, actele vizate putând fi contestabile pe calea dreptului comun, în temeiul art. 21 din Constitu ţie1, însă numai pentru despă gubiri. Nu putem accepta ideea conform c ăreia aceste acte sunt sustrase oric ărui control judecătoresc2, din două motive: a) textul constitu ţional (art. 126) şi cel legal (art. 5) se refer ă la acte ce nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, nu „în justi ţie”, cum prevedea vechea lege a contenciosului administrativ; b) principiul liberului acces la justi ţie (art. 21) vine s ă completeze art. 126 din legea fundamental ă, constituind cadrul general pentru atacarea acestor acte în justiţie; Prin urmare, fiind inadmisibil ă o acţiune în anulare pe temei de ilegalitate în fa ţa unei instanţe de drept comun, deoarece numai instan ţele de contencios administrativ au competen ţă generală în aceast ă materie, persoanele v ătămate în drepturile lor prin aceste acte vor putea solicita despă gubiri prin ac ţiune intentată în faţa instanţelor de drept comun, ridicând excep ţia de ilegalitate a actelor exceptate de la controlul direct în contencios administrativ. 3.1. Actele administrative ale autorit ăţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul. Legea nr. 262/2007 define şte actele care privesc raporturile cu Parlamentul – „actele emise de o autoritate public ă, în realizarea atribu ţiilor sale, prevăzute de Constitu ţie sau de o lege organică, în raporturile de natur ă politică cu Parlamentul”. Justificarea excep ţiei corespondente din Legea nr. 29/1990 3 constă în primul rând în caracterul politic al actelor emise de Parlament şi în raporturile cu Parlamentul 4. Actele Guvernului în raporturile sale cu Parlamentul (informa ţii, documente cerute de camerele Parlamentului, declara ţii cu privire la politica Guvernului, propuneri privind negocierea unor tratate interna ţionale, etc.) sunt toate acte cu caracter politic 5. 3.2. Actele de comandament cu caracter militar 6. Conform art. 2 lit. j din Legea nr. 554/2004, actul de comandament militar este definit ca „actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activit ăţii din cadrul for ţelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandan ţilor de a da ordine subordona ţilor 1
C.L.Popescu, art. cit , pag. 17. A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 306, paragraful 2. 3 Art. 2 lit.a): „Actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preşedintele României şi Guvern”. 4 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 374; A. Negoiţă, op. cit., pag. 103. Într-o opinie, r ămasă izolată, actele în discuţie erau exceptate, deoarece nu erau emise de autorităţi administrative – I. Iovănaş, op. cit., 1997, pag. 151. 5 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 375. 6 Pentru dezvoltări teoretice asupra instituţiei, a se vedea Antonie Iorgoavan, Florea Şerban, Despre actele de comandament cu caracter militar, în „Revista de drept public” nr. 1-2/1997, pag. 41; Ion Dragoman,Comandament şi administra ţ ie în activitatea militar ă, în „Caietul ştiinţific al Institutului de Ştiinţe Administrative al României”, Sibiu, 2000, pag. 25. 2
113
în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau r ăzboi, sau, dup ă caz, la îndeplinirea serviciului militar”; prin urmare, în sfera no ţiunii intr ă toate ordinele şi instrucţiunile de serviciu privind măsurile de pregătire a trupelor, mobilizările şi concentr ările de trupe, atribuirea şi efectuarea de comenzi, manevre, exerci ţii şi operaţiuni militare. Sustragerea acestor acte justiţiei administrative este justificat ă de necesitatea de a asigura spiritul de disciplin ă al subordonaţilor, precum şi „acele condi ţii de energie, capacitate, unitate şi rapiditate necesare operaţiunilor militare”1. R ămân acte administrative tipice şi, prin urmare, sunt contestabile în contencios administrativ actele contractuale, actele de gestiune, încheiate de autorit ăţile militare cu diferite persoane în vederea aprovizion ării, pentru a se asigura func ţionarea serviciului de ap ărare naţională. De asemenea, categoria actelor de administra ţie militar ă2 sau a actelor autorit ăţilor militare3 - altele decât cele cu caracter de comandament militar 4, sunt atacabile pe calea contenciosului administrativ: ele privesc numiri în grad, avans ări, acte de sanc ţionare, de punere în retragere, de pensionare 5, sau, mai sintetic, acte legate de managementul resurselor umane 6. De asemenea, este actual ă distincţia de sorginte interbelic ă între acte de comandament militar care intervin în raporturile cu popula ţia civilă, şi acte de comandament militar din interiorul ierarhiei militare7. Cele din prima categorie sunt supuse controlului de contencios administrativ, dacă sunt emise pe timp de pace 8. Intr ă în categoria opus ă, a actelor emise pe timp de r ăzboi, spre exemplu, actul prin care se interzice circula ţia auto sau pietonal ă într-o zonă minată9. 3.3. Actele exceptate în temeiul existen ţei unui recurs paralel. După revizuirea Constitu ţiei, dar înainte de adoptarea Legii nr. 554/2004, doctrina administrativă a apreciat că excepţia referitoare la actele pentru desfiin ţarea sau modificarea cărora se prevede prin lege special ă o altă procedur ă judiciar ă subzistă, deşi enumerarea art. 126 din Constituţia revizuită pare limitativă10. Confirmând aceast ă linie de gândire, noua lege a contenciosului administrativ reglementeaz ă din nou excep ţia, în art. 5 alin. 2. Excepţia reprezintă reflectarea, în plan legislativ, a teoriei recursului paralel, care susţine ideea conform c ăreia „calea dreptului comun pentru contestarea actelor administrative va fi folosită doar atunci şi în măsura în care nu exist ă o lege special ă care să prevadă o altă procedur ă de urmat”11 Analiza legilor speciale care consacr ă acţiuni de contencios administrativ se poate structura în legi care consacr ă recursul paralel (1), în legi care, de şi stabilesc o competen ţă 1
Ibidem. A. Teodorescu, op. cit., pag. 433; P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Institutului de arte Grafice „Marvan”, 1934 , pag. 519. 3 Această formulare o regăsim în art. 3 din Legea contenciosului administrativ din 1925. 4 În sensul că autorităţile de comandament militar pot emite şi acte administrative tipice, fiind, în fapt, organe de conducere a unui serviciu public, a se vedea C. G. Rarincescu, op. cit., pag. 312. 5 A. Teodorescu, op. cit., pag. 433; C. G. Rarincescu, op. cit., pag. 326. 6 A. Iorgovan, F. Şerban, op. cit., pag. 45. 7 De asemenea, între acte f ăcute în timp de r ăzboi şi acte f ăcute pe timp de pace – A. Teodorescu, op. cit., pag. 433 8 C. G. Rarincescu, op. cit., pag. 327. 9 A. Iorgovan, F. Şerban, op. cit., pag. 45. 10 În acest sens, Ioan Santai, Implica ţ ii vizând unele prevederi revizuite ale Constitu ţ iei în materia contenciosului administrativ, „Revista de drept public” nr. 1/2004, pag. 39. 11 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op. cit ., pag. 134. În doctrina noastr ă, s-a apreciat că nu este cazul, atunci când se reglementează prin lege activitatea unor servicii publice administrative, să se prevadă posibilitatea celui vătămat în drepturile sale de a se adresa instan ţei de contencios administrativ, acest drept decurgând din legea generală; doar atunci când se doreşte consacrarea competenţei unor alte instanţe decât cele de contencios administrativ, se impune precizarea acestui lucru – V. I. Prisăcaru, op. cit., pag. 5. 2
114
derogatorie de la dreptul comun, nu consacr ă un recurs paralel (2), şi în legi care trimit explicit sau implicit la legea general ă în materie (3). Trebuie observat aici c ă recursul paralel presupune existen ţa unei legi organice (sau ordonanţe de urgen ţă emise în domeniul legii organice) care s ă prevadă o altă procedur ă judiciar ă, prin urmare sunt excluse legile ordinare şi, cu atât mai mult, dup ă cum am mai ar ătat, procedurile administrativ jurisdic ţ ionale. În cazul legilor simple şi a ordonan ţ elor simpl e, în consecin ţă, dispoziţiile referitoare la procedura de contestare sunt abrogate expres prin intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004. Ne afl ăm în prezen ţa unui recurs paralel, spre exemplu, în situa ţiile reglementate de Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, de Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civilă, de Legea nr. 67 din 25 martie 2004 pentru alegerea autorit ăţilor administraţiei publice locale.
4. Excepţiile relative – în sensul c ă aceste acte sunt exceptate de la contenciosul administrativ numai dacă ilegalitatea lor este obiectivă, raportată la legile ce le reglementeaz ă emiterea, sau subiectivă, referitoare la drepturi şi interese legitime ale persoanelor juridice, întemeiate pe lege, nu şi atunci când ilegalitatea lor subiectivă derivă din emiterea lor „cu exces de putere”, adică încălcând drepturile şi libertăţile fundamentale ale cet ăţ enilor (art. 2 lit. m). Legea precizeaz ă însă că, spre deosebire de regimul juridic obi şnuit al acţiunii întemeiate pe excesul de putere, în cazul excep ţiilor relative nu se aplică dispoziţiile referitoare la suspendarea actului administrativ atacat (art. 14) şi cele referitoare la judecarea recursului în situa ţii deosebite (art. 21). În cazul persoanelor juridice, este deschisă calea dreptului comun, în condi ţiile art. 21 din Constituţie. 4.1. Actele emise pentru aplicarea regimului st ării de război, de asediu şi de urgenţă. Este vorba, în primul rând, de o trimitere la regimul juridic al st ării de asediu şi de urgenţă, guvernate de Ordonan ţa de urgenţă nr. 1/19991; în prezent nu avem o reglementare cadru a st ării de r ă zboi, deoarece art. 6 din ordonan ţa de urgenţă, care prevedea trecerea de la starea de urgen ţă la starea de asediu şi apoi la cea de r ăzboi a fost abrogat în 2004, prin urmare în acest domeniu se aplică doar conven ţiile internaţionale la care România este parte, şi dispoziţiile speciale disparate din legi speciale2. 1
Publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobată şi modificată prin Legea nr. 453/2004, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 1.052 din 12 noiembrie 2004. Această reglementare a fost adoptată, a şa cum se arată în doctrină, sub presiunea unor evenimente ce puteau avea consecinţe imprevizibile (ultima „mineriadă” – precizarea ns., D.C.D.) – R. N., Drept administrativ, op. cit., pag. 381, nu urmând calea firească, ce impunea adoptarea unei legi organice, pe cale parlamentar ă. Pentru o analiză din perspectivă constituţională a reglementării, a se vedea Ioan Poiană, Ioan Lascu, Statul de drept şi starea de necesitate, în „Dreptul” nr. 10/1999, pag. 73-78. 2 Este vorba de reglementarea unor atribuţii specifice ale autorităţilor publice pe timp de r ăzboi – spre exemplu, Jandarmeria română, pe durata stării de r ăzboi, se subordonează operaţional autorităţii militare naţionale la nivel strategic, îndeplinind, pe lângă atribuţiile obişnuite, în calitate de componentă a for ţelor armate, şi următoarele atribuţii: a) execută paza, protecţia şi apărarea obiectivelor stabilite de autorităţile militare, altele decât cele la care se asigur ă paza militar ă în timp de pace; b) participă la descoperirea, capturarea sau la neutralizarea inamicului desantat ori debarcat pe teritoriul ţării, în locurile de dispunere a unităţilor sau subunităţilor de jandarmi; c) participă la apărarea unor localităţi; d) asigur ă paza bunurilor apar ţinând domeniului public sau privat, în cazurile de evacuare impuse de acţiunile inamicului; e) participă la acţiunile de înlăturare a efectelor loviturilor executate de către inamic din aer, cu mijloace de nimicire în masă, incendiare sau clasice; f) execută, în cooperare cu alte for ţe abilitate, acţiuni pentru descoperirea, capturarea sau neutralizarea elementelor paramilitare care activează pe teritoriul naţional; g) participă la acţiuni de evacuare a populaţiei, control şi îndrumare a circulaţiei, de escortare a prizonierilor de r ăzboi şi pază a acestora în obiective din zona interioar ă, de dirijare şi îndrumare a refugiaţilor, pază şi apărare a unor zone cu destinaţie specială; h) participă la anunţarea şi trimiterea la celelalte unităţi ale Ministerului Administraţiei şi Internelor a personalului necesar pentru completarea acestora, în condiţiile legii; i) cooperează cu celelalte componente ale sistemului de apărare şi securitate naţională pentru asigurarea şi protecţia mobilizării şi participă la 115
Starea de asediu şi starea de urgen ţă privesc situaţii de criză, ce impun măsuri excep ţionale, care se instituie în cazuri determinate de apari ţia unor pericole grave la adresa apăr ării ţării şi securităţii naţionale, a democraţiei constituţionale, ori pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre (art. 1). Starea de asediu reprezintă ansamblul de măsuri excepţionale de natur ă politică, militar ă, economică, socială şi de altă natur ă, aplicabile pe întreg teritoriul ţării ori în unele unităţi administrativ-teritoriale, instituite pentru adaptarea capacit ăţii de apărare a ţării la pericole grave, actuale sau iminente, care amenin ţă suveranitatea, independen ţa, unitatea ori integritatea teritorială a statului. În cazul instituirii stării de asediu se pot lua m ăsuri excepţionale aplicabile pe întreg teritoriul ţării ori în unele unităţi administrativ-teritoriale (art. 2). Starea de urgen ţă reprezintă ansamblul de m ăsuri excepţionale de natur ă politică, economică şi de ordine publică aplicabile pe întreg teritoriul ţării sau în unele unit ăţi administrativ-teritoriale care se instituie în urm ătoarele situaţii (art. 3): a) existenţa unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea na ţională ori funcţionarea democraţiei constituţionale; b) iminenţa producerii ori producerea unor calamit ăţi care fac necesar ă prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a urm ărilor unor dezastre. Pe durata st ării de asediu şi a stării de urgenţă sunt interzise: a) limitarea dreptului la viaţă, cu excep ţia cazurilor când decesul este rezultatul unor acte licite de r ăzboi; b) tortura şi pedepsele ori tratamentele inumane sau degradante; c) condamnarea pentru infrac ţiuni neprevăzute ca atare, potrivit dreptului naţional sau internaţional; d) restrângerea accesului liber la justi ţ ie. Prin urmare, chiar dac ă legea contenciosului administrativ sustrage actele administrative emise în aceste condi ţii din competenţa instanţei de contencios administrativ, atunci când sunt v ătămate drepturi subiective ale persoanelor juridice, legea special ă (O.U.G. nr. 1/1999) permite accesul liber la justiţie, chiar dacă numai pentru desp ăgubiri. Prin urmare, excep ţia de ilegalitate va putea fi utilizată ca mijloc de ob ţinere a despăgubirilor. Pe durata st ării de asediu sau a st ării de urgenţă, exerciţiul unor drepturi şi libertăţi fundamentale poate fi restrâns, cu excep ţia drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale prevăzute la art. 32, numai în măsura în care situa ţia o cere şi cu respectarea art. 53 din Constitu ţia României, republicat ă. În funcţie de evoluţia situaţiilor de pericol, Preşedintele României, cu încuviinţarea Parlamentului, poate prelungi durata st ării instituite şi poate extinde sau restrânge aria de aplicare a acesteia. Iat ă un prim exemplu de act administrativ exceptat de la controlul de contencios administrativ obiectiv, îns ă atacabil pentru exces de putere. În cazul instituirii stării de urgenţă în temeiul art. 3 lit. a) din ordonan ţa de urgenţă, coordonarea aplicării măsurilor dispuse prin decret revine Ministerului Administra ţiei şi Internelor. Tot aici trebuie avut ă în vedere Legea nr. 132/1997 privind rechizi ţ iile de bunuri şi servicii1 , conform căreia rechiziţia de bunuri şi prestările de servicii reprezint ă măsuri cu caracter excep ţional prin care autorit ăţile publice împuternicite prin lege oblig ă agenţii economici, instituţiile publice, precum şi alte persoane juridice şi fizice la cedarea temporar ă a unor bunuri mobile sau imobile, în scopul punerii lor la dispozi ţia for ţelor destinate apăr ării naţionale sau a autorităţilor publice, la declararea mobiliz ării par ţiale sau totale a for ţelor armate ori a st ării de
asigurarea punerii în aplicare a ordonanţelor militare, potrivit legii; j) execută orice alte atribuţii şi misiuni privind apărarea ţării, potrivit legii (art. 22 din Legea nr. 550/2004). 1 Publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 161 din 18 iulie 1997, modificată prin Legea nr. 410/2004, publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 986 din 27 octombrie 2004. 116
r ăzboi, la instituirea stării de asediu sau de urgen ţă, atât pentru prevenirea, localizarea, înl ăturarea urmărilor unor dezastre, cât şi pe timpul acestor situa ţii. Rechiziţionarea de bunuri şi chemarea persoanelor fizice pentru prest ări de servicii în interes public se dispun astfel: a) la declararea mobiliz ării par ţiale sau totale, precum şi a stării de r ăzboi, prin decretul de declarare emis de Pre şedintele României; b) la instituirea st ării de asediu sau de urgen ţă, prin decretul de instituire emis de Pre şedintele României; c) în cazul prevenirii, localizării şi înlătur ării urmărilor unor dezastre, prin hot ărâre a Guvernului sau prin ordine ale prefecţilor. Ca efect al except ării acestor acte de la controlul instan ţelor de contencios administrativ, conformitatea lor cu legea special ă ce le reglementeaz ă emiterea nu va putea fi verificat ă, însă r ămâne verificabil aspectul v ătămării drepturilor şi libertăţilor fundamentale cetăţeneşti, cu posibilitatea acordării despăgubirilor. 4.2. Actele care privesc ap ărarea şi securitatea na ţională. Actele referitoare la siguran ţa internă şi externă a statului (siguran ţa naţională) sunt exceptate de la controlul de contencios administrativ datorită faptului că au un pronun ţat caracter politic1, reglementarea legal ă aplicabilă actelor în discuţie fiind Legea nr. 51/1991 privind siguran ţa na ţională2, care statornice şte că prin siguranţă naţională3 se înţelege „starea de legalitate, echilibru şi stabilitate socială, economică şi politică, necesar ă existenţei şi dezvoltării statului naţional român, ca suveran, unitar, independent şi indivizibil, menţinerii ordinii de drept, precum şi a climatului de exercitare neîngr ădită a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cet ăţenilor, potrivit normelor şi principiilor democratice statornicite prin Constituţie” (art. 1). Actele administrative vizând siguran ţa naţională pot fi emise de Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (care coordoneaz ă această activitate), de structurile specializate din Ministerul Apăr ării Naţionale, Ministerul de Interne4 şi Ministerul Justiţiei, de Serviciul Român de Informaţii, Serviciul de Informaţii Externe, Serviciul de Protec ţie şi Pază (art. 6). 4.3. Actele emise pentru restabilirea ordinii publice. Aceast ă excepţie are un caracter de noutate nefiind întâlnită în vechile reglement ări; ea face trimitere, implicit, la reglement ările speciale din domeniu, în primul rând la Legea nr. 61/1991 privind sanc ţ ionarea faptelor de încălcare a unor norme de convie ţ uire social ă , a ordinii şi lini ştii publice5 , care prevede o serie de contravenţii pentru fapte ce aduc atingere ordinii publice, constatate şi sancţionate (cu amendă) prin acte administrative emise de primar, împuternici ţii acestuia, de c ătre ofiţerii sau subofiţerii de poliţie ori de către ofiţerii, maiştrii militari, subofiţerii sau militarii din jandarmerie, angajaţi pe bază de contract. Conform legii, împotriva procesului-verbal de constatare a contraven ţiilor prin care s-a aplicat sancţiunea amenzii se poate face plângere în termen de 15 zile de la comunicarea acestuia, 1
R. N. Petrescu, op. cit., pag. 377. Publicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 163 din 7 august 1991. 3 Literatura de specialitate a ajuns la concluzia că noţiunile de „siguranţă internă şi externă a statului” şi „siguranţă naţională” sunt echivalente – R. N. Petrescu, Actele administrative referitoare la siguran ţ a internă şi externă a statului şi cele cuprinzând mă suri urgente luate pentru înl ăturarea unui pericol public, în „Dreptul” nr. 12/1993, pag. 51; A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., pag. 549. Se consider ă chiar că sintagma „siguranţă naţională” o înlocuieşte pe cea de „siguranţă externă şi internă”, deoarece este folosită de legea fundamentală atunci când se refer ă la Consiliul Suprem de Apărare a Ţării – a se vedea, în acest sens, V. Vedinaş, op. cit., pag. 87. 4 De exemplu, Ordinul Ministrului de Interne de ridicare a dreptului de şedere a unui cetăţean str ăin în România, şi declararea acestuia ca persoană indezirabilă în ţara noastr ă – a se vedea Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 311/2002, în „Curierul judiciar” nr. 10/2002, pag. 49şi urm. 5 Republicată în „Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 387 din 18 august 2000, cu modificările şi completările aduse de Legea nr. 169/2002; Ordonanţa nr. 55/2002; Legea nr. 265/2004; Legea nr. 355/2004. 2
117
iar litigiul este de competen ţa judecătoriei (art. 7-9). Prin raportare la legea contenciosului administrativ însă, această cale de atac este desfiin ţ at ă, actele de constatare şi sancţionare fiind atacabile numai pe temeiul excesului de putere, adic ă atunci când aduc atingere drepturilor şi libertăţilor fundamentale cet ăţeneşti. Cât despre persoanele juridice, ele nu pot utiliza nici m ăcar aceast ă formă de contestare, deoarece institu ţia excesului de putere, astfel cum a fost reglementat ă la noi, nu protejeaz ă decât cet ăţenii. Concluzia care se impune este aceea c ă excepţia este profund nepotrivită şi criticabilă, mai mult chiar decât celelalte excep ţii de la contenciosul administrativ, deoarece efectele ei practice sunt de neacceptat. 4.4. Actele emise pentru înl ăturarea consecin ţelor calamităţilor naturale, a epidemiilor, epizootiilor. Este vorba de acte emise în situa ţii excepţionale, ce nu au dus la instituirea stării de urgenţă – măsuri administrative luate pentru combaterea calamit ăţilor naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizootiilor şi altor evenimente de aceea şi gravitate, de c ătre autorităţile administraţiei publice centrale, îns ă de cele mai multe ori locale 1. Astfel, art. 4 al Legii nr. 132/1997 privind rechizi ţiile prevede că rechiziţionarea de bunuri şi chemarea persoanelor fizice pentru prest ări de servicii în interes public se dispune, în cazul prevenirii, localizării şi înl ătur ării urmărilor unor dezastre, prin hotărâre a Guvernului sau prin ordine ale prefec ţilor. Excepţia a fost criticat ă de unii autori chiar înainte de 2003, considerându-se c ă nu trebuia inserată în dispoziţiile Legii nr. 29/1990 2. În ce ne prive şte, consider ăm că, în situaţii excepţionale devin aplicabile legile speciale ce au ca obiect de reglementare tocmai aceste situa ţii, iar ele autorizează autorităţile publice să ia măsuri care, în mod obi şnuit, ar fi considerate ilegale şi abuzive; în aceast ă ordine de idei, întotdeauna legea special ă care reglementeaz ă măsuri speciale pentru cazuri de r ăzboi, stare de urgen ţă sau de necesitate, st ări excepţionale determinate de calamităţi naturale, etc., va avea prioritate în aplicare fa ţă de legea contenciosului administrativ, care este lege general ă. Aşa fiind, ce importanţă practică are reglementarea unor excep ţii de la contenciosul administrativ, atâta vreme cât actele administrative emise în situa ţii excepţionale sunt legale raportate la legile speciale aplicabile? Singura justificare pe care o vedem pentru aceste excep ţii este acoperirea situa ţiilor sau actelor nereglementate prin lege special ă, dar care pot apărea în practică.
5. Concluzii . Privind în mod unitar actele exceptate de la contenciosul administrativ, putem trage următoarele concluzii: a) excepţiile absolute sunt atacabile pe calea dreptului comun, pentru desp ăgubiri, cu ridicarea excepţiei de ilegalitate (neconstituţionalitate în cazul ordonan ţelor). b) excepţiile relative sunt atacabile atât în contencios administrativ pentru ilegalitate obiectivă (exces de putere), cât şi în faţa instanţelor de drept comun pentru desp ăgubiri, cu ridicarea excep ţiei de ilegalitate. Mai mult, dac ă legea special ă prevede o procedur ă specială de contestare, ea se aplic ă, de asemenea, reclamantul având alegere între procedura special ă şi procedura contenciosului administrativ. c) cât priveşte refuzul nejustificat de exercitare a atribu ţiilor legale din domeniile exceptate, deoarece refuzul nejustificat, conform art. 2 alin. 2, este asimilat actului administrativ, este exceptat şi el de la controlul de contencios administrativ, respectiv poate fi atacat doar pentru ilegalitate subiectivă. În cazul în care legea special ă reglementează o anumită formă de contestare a acestui refuz, ea va fi aplicabil ă. 1
A se vedea, în acest sens, A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., pag. 559. Ioan Romoşan, Controlul legalit ăţ ii exercitat de prefect asupra actelor autorit ăţ ilor administra ţ iei publice locale, în „Dreptul” nr. 1/1994, pag. 75. 2
118
II.5. Condiţia de admisibilitate privind introducerea acţiunii la instanţa competentă 1. Contenciosul administrativ reglementat de legea general ă nr. 554/2004. 1.1. Competen ţa materială de fond este reglementat ă de lege în funcţie de două criterii: a) poziţionarea autorităţii publice emitente a actului ilegal în sistemul administra ţiei publice (autorităţi centrale/locale), respectiv b) valoarea impozitului, taxei, contribu ţiei, datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat (suma de diferen ţiere fiind cea de 500.000 RON). În consecinţă, există două tipuri de competen ţă, în funcţie de obiectul actului administrativ: a) dacă obiectul actului administrativ nu este un impozit, tax ă, contribuţie sau datorie vamală, competenţa se stabileşte după poziţia organului emitent, fiind irelevant cuantumul despăgubirilor solicitate prin ac ţiune. Regula se aplic ă şi contractelor administrative1. b) dacă obiectul actului administrativ este un impozit, tax ă, contribuţie sau datorie vamal ă, competen ţa se stabileşte după valoare, nu dup ă poziţionarea organului emitent. Astfel, chiar dac ă actul de impunere a fost emis de o autoritate public ă situată la nivel local dar litigiul are ca obiect o valoare mai mare de 500.000 RON, competen ţa va apar ţine Cur ţii de apel, nu tribunalului, iar dacă valoarea este sub prag iar organul este central, tribunalului. Legea vizeaz ă, pentru stabilirea competen ţei, suma care face obiectul actului administrativ, nu suma efectiv contestată prin acţiunea în contencios administrativ 2; astfel, chiar dacă se contest ă doar o parte din suma impus ă prin act, competen ţa va fi stabilită totuşi în raport cu întreaga sumă ce face obiectul actului administrativ; în situa ţia opusă, când actul are ca obiect un impozit într-un anumit cuantum, îns ă despăgubirile cerute de reclamant sunt mai mari, instan ţa competentă va fi stabilită în funcţie de suma ce face obiectul actului administrativ, f ăr ă despă gubiri. Sunt, prin urmare, de competen ţa tribunalului actele emise de consiliul jude ţean şi preşedintele consiliului jude ţean, consiliul local şi primar, autorităţile sau instituţiile subordonate consiliului judeţean sau local, organismele deconcentrate în teritoriu (direc ţii, inspectorate), prefect. Dimpotrivă, sunt de competen ţa Cur ţii de apel actele emise de Pre şedinte, Guvern, Ministere, autorităţile centrale autonome, autorit ăţi centrale subordonate Guvernului sau ministerelor. Legea nr. 262/2007 se prevedea formarea completului de judecata din 2 judecatori, precizare care nu se mai regaseste in formularea art. 10 alin 1, in urma modificarii acestuia prin Legea 97/20083. 1.2. Competen ţa teritorială de fond4. Aici, reclamantul are alegere între instan ţa de la domiciliul (sau sediul) său sau cea de la sediul pârâtului (autoritatea public ă)5. Suntem în prezen ţa unei competenţe de favoare, pus ă la îndemâna reclamantului pentru o mai bun ă ocrotire a intereselor sale. Odată aleasă însă instanţa de către reclamant, acesta nu mai poate reveni asupra 1
A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 323. Iniţiatorul legii, în comentariul său, nu rezolvă această problemă, referindu-se fie la obiectul actului, fie la întinderea despăgubirilor – A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 322. 3 Legea nr. 97 din 14 aprilie 2008, publicată în „Monitorul Oficial al României” nr. 294 din 15 aprilie 2008. 4 Competenţa teritorială este de trei feluri: de drept comun – aplicabilă, în principiu, tuturor proceselor dacă legea nu prevede altfel, alternativă – care confer ă reclamantului posibilitatea de a alege între două sau mai multe instanţe deopotrivă competente, şi exclusivă sau excep ţ ional ă – care se refer ă la capacitatea specială a unei instanţe de a judeca un anumit litigiu – I. Deleanu, Tratat…, op. cit., pag. 314; Ioan Lazăr, Competen ţ a instan ţ elor judecătore şti în procesul civil, Editura Servo-Sat, Arad, 2000 , pag. 27. 5 Formularea textului este neinspirată, deoarece foloseşte numai termenul de „domiciliu”, atât pentru reclamant, cât şi pentru pârât, în condiţiile în care reclmant poate fi şi o persoană juridică, iar pârât este în cvasi-totalitatea cazurilor o persoană juridică. 2
119
opţiunii sale, decât dac ă s-a aflat în eroare1. În situaţia în care un str ăin sau apatrid contestă un act administrativ în contencios administrativ, aplicarea art. 10 alin. 3 din lege impune judecarea cauzei de instan ţa de la sediul autorit ăţii pârâte, reclamantul neavând drept de op ţiune, deoarece nu există o instanţă judecătorească românească la domiciliul său. Cu alte cuvinte, în acest caz, competen ţa nu mai este alternativ ă, ci exclusivă. 1.3. Competenţa materială în recurs apar ţine instanţei imediat superioare celei care a judecat fondul, respectiv Cur ţii de apel sau Înaltei Cur ţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal, dacă prin lege organica special ă nu se prevede altfel. 1.4. Competen ţa în cazul persoanelor private asimilate autorit ăţilor publice. Probleme de interpretare ridică persoanele juridice private autorizate s ă presteze servicii publice – cum pot fi ele caracterizate, ca centrale sau locale (jude ţene)? Consider ăm că întinderea teritorială a serviciului public prestat este cea relevant ă în aceast ă situaţie, nu sediul persoanei juridice, prin urmare, dacă serviciul prestat acoper ă teritoriul unei localităţi sau unui jude ţ, competent va fi tribunalul, iar dac ă el este un serviciu public na ţional, Curtea de apel; cât prive şte competen ţa teritorială, în cazul în care reclamantul nu opteaz ă pentru instanţa de la domiciliul sau sediul său, va fi stabilit ă în funcţie de sediul serviciului public (locul unde el este prestat), nu prin raportare la sediul social al persoanei juridice, deoarece exist ă situaţii în care acestea nu coincid (o companie din capital ă poate presta servicii publice în jude ţul Cluj, spre exemplu, sau invers). Datele problemei se complic ă dacă serviciul public profită mai multor judeţe, atr ăgând competen ţa unor tribunale diferite – în acest caz, primul tribunal sesizat este cel competent. 1.5. Competenţa de judecare a cererilor persoanelor v ătămate prin ordonan ţe care încă nu au fost declarate neconstitu ţionale apar ţine, conform art. 10 din lege, Cur ţ ii de apel , fiind vorba de acte ale Guvernului, autoritate central ă.
2. Competenţa de a solu ţiona litigii de contencios administrativ în temeiul unor legi speciale. Legea nr. 554/2004 permite, prin precizarea din finalul art. 10, ca prin legi organice speciale să fie consacrat ă altă competenţă materială decât cea din prima parte a textului, prin urmare legile speciale care reglementeaz ă în mod derogator competen ţa de solu ţionare acţiunilor de contencios administrativ r ămân valabile, nefiind contrare legii contenciosului administrativ în sensul art. 31.
1
Pentru jurisprudenţa anterioar ă anului 2004, relevantă şi în prezent, a se vedea Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr.115/1994 – în Buletinul Jurispruden ţ ei Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, 1994, Editura Proema, 1995, pag. 648, şi în „Dreptul” nr.10-11/1994, pag. 112-113; decizia nr.737/1995, în Constantin Crişu, Ştefan Crişu, Repertoriu de practică şi literatur ă juridică, vol. III, 1994-1997, Editura Argessis 1998, pag. 203; decizia nr. 351/2000, în Theodor Mrejeru, Rozalia Ana Lazăr, Bogdan Mrejeru, Autorit ăţ ile administrative şi economia de pia ţă – jurispruden ţ a Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, 1998-2001, Editura ALL-BECK, 2001, pag. 253; decizia nr. 737/1995, în „Dreptul” supliment pe 1996, pag. 35; decizia nr. 61/1993, în V. I. Prisăcaru, op. cit., pag. 329; decizia nr. 373/1995 , în Buletinul Jurispruden ţ ei Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, 1995, Editura Proema, 1996, pag. 596. 120
II.6. Condi ţia de admisibilitate referitoare la introducerea ac ţiunii în termenul prevăzut de lege 1. Considera ţii introductive. Pentru a înţelege sistemul instituit prin art. 11 vom reitera o conven ţie asupra termenilor, urmând ca prin peti ţ ie să înţelegem cererea ini ţială, prin care o persoană fizică sau juridică solicită administraţiei publice ceva, prin recurs administrativ vom înţelege plângerea prealabil ă reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar prin refuz nejustificat vom înţelege atât refuzul explicit, cât şi cel implicit de soluţionare, fie a petiţiei, fie a recursului administrativ. De asemenea, vom ţine seama de faptul c ă există acte administrative ilegale emise în urma unei peti ţii (de exemplu, o autoriza ţie de construcţie) sau din oficiu (un proces verbal de sancţionare contravenţională). În fine, trebuie să mai ţinem seama de faptul c ă Legea nr. 554/2004 se completeaz ă, în privinţa termenelor, cu Ordonan ţa Guvernului nr. 27/2002 privind petiţiile, care permite prelungirea termenului de r ăspuns la o petiţie cu 15 zile în cazuri justificate. Astfel, art. 11 din legea contenciosului administrativ instituie dou ă termene, unul de 6 luni şi altul de 1 an, aplicabile după cum urmează: a) actul administrativ „tipic”: cazul emiterii unui act administrativ ilegal (în urma unei petiţii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea public ă refuză nejustificat soluţionarea lui, prin r ăspuns nesatisf ăcător (1), refuz propriu-zis de soluţionare (2), respectiv tăcere, adică expirarea termenului de rezolvare a recursului (3). Termenul de 6 luni de sesizare a instan ţ ei va curge din momentul primirii r ă spunsului nesatisf ăcător (1), a refuzului (2), respectiv din momentul când expir ă cele 30 de zile (plus 15, dacă s-a decis) pentru r ă spuns la recursul administrativ (3). Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ văt ămător. Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prev ăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunic ării actului, data luării la cunostinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. b) actul administrativ asimilat sau „atipic”: în cazul în care peti ţia primeşte un r ăspuns nemulţumitor pentru petiţionar (1), un refuz nejustificat explicit de solu ţionare (2) sau nu prime şte nici un r ăspuns în termenul legal (3), termenul de 6 luni şi cel de 1 an vor curge din aceste momente – ale r ă spunsului, refuzului, respectiv expir ării termenului. b’) În cazul suspend ării, potrivit legii speciale, a procedurii de solu ţionare a plângerii prealabile, termenul curge dup ă reluarea procedurii, de la momentul finaliz ării acesteia sau de la data expir ării termenului legal de solu ţionare, după caz. c) contractul administrativ : termenul de 6 luni curge de la data încheierii procesuluiverbal de finalizare a procedurii concilierii, din momentul comunic ării către păr ţi a procesului verbal de încheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul de 1 an nu este aplicabil. d) acţiunile autorităţilor publice cu legitimare special ă. Legea precizeaz ă că termenul de 6 luni şi cel de 1 an se aplic ă şi acţiunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului, Ministerul public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, fiind socotite de la efectiva luare la cunoştinţă a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. De şi legea nu precizează în mod expres, în cazul refuzului nejustificat de solu ţ ionare a cererii sau în cazul tăcerii administrative, termenele de 6 luni şi 1 an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de r ăspuns. În cazul Avocatului poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizării recursului administrativ propriu, exercitat în temeiul legii speciale, f ăr ă 121
r ăspuns favorabil din partea autorit ăţii publice. În cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de c ătre secretarul unităţii administrativ teritoriale. (6 luni de la momentul comunicării actului către prefect) e) actul administrativ normativ şi ordonanţele guvernamentale: acţiunile vizând aceste acte sunt imprescriptibile. f) Cât despre calificarea expresă dată de lege termenelor, cel de 6 luni – prescrip ţie, respectiv cel de 1 an – dec ădere, consider ăm inoportună diferenţierea lor în acest fel, ele având acelaşi efect juridic, distingându-se doar prin ordinea de aplicare şi condiţiile în care ele pot fi folosite. Prin urmare, credem c ă se impunea definirea lor, împreun ă, fie ca termene de prescrip ţie, fie ca termene de dec ădere. Practica judiciar ă anterioar ă anului 2004 califica termenul (de 30 de zile) ca fiind termen de prescrip ţie1, însă nu unitar, unele instan ţe calificându-l ca termen de decădere2. Importanţa practică a calificării corecte decurge din dou ă aspecte: în primul rând, numai termenele de prescrip ţie pot fi suspendate, întrerupte ori repuse în termen în condi ţiile Decretului nr. 167/1958; în timp ce termenul de dec ădere se întrerupe în caz de for ţă major ă, urmând să înceapă derularea unui nou termen la încetarea cauzei de întrerupere, termenul de prescripţie se suspend ă în aceea şi situaţie. Motivele pentru care instan ţa poate accepta dep ăşirea termenului de 6 luni credem c ă sunt cele prevăzute de art. 103 C. pr. civ. pentru repunerea în termen: împrejur ări mai presus de voin ţa păr ţii – for ţa major ă şi cazul fortuit. g) Sesizarea instan ţei înainte ca termenul să-şi înceapă cursul determină respingerea acţiunii ca prematur ă, pe când introducerea cererii cu depăşirea termenului atrage respingerea acţiunii ca prescrisă. Această soluţie se impune indiferent dac ă termenul de 1 an s-a împlinit sau nu. Fiind termen de prescrip ţie, în lipsa unei reglement ări speciale, termenului de 6 luni îi sunt aplicabile dispoziţiile Decretului nr. 167/1958, care constituie dreptul comun în materia prescripţiei extinctive, şi, în consecin ţă, termenul este supus întreruperii, susped ării şi repunerii în termen. h) Termenul de 6 luni este termen procesual , deoarece se raporteaz ă la sesizarea instan ţei, la exercitarea dreptului la ac ţiune. Importanţa practică a includerii termenului în categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, const ă în metoda diferită de calcul: termenele procesuale stabilite pe luni se sfâr şesc în ziua lunii corespunz ătoare zilei de plecare, iar dac ă termenul a început la 29, 30 sau 31 ale lunii, şi se sfâr şeşte într-o lună care nu are o asemenea zi, el se va socoti împlinit în ziua cea din urm ă a lunii3, pe când termenele de drept material sunt calculate conform art. 1887 şi 1889 C. civ., adic ă folosind sistemul intermediar, în care nu se socoteşte ziua de început a cursului prescrip ţiei, dar intr ă în calcul ultima zi a acestuia. i) Termene prev ăzute în legi speciale. Legile speciale anterioare Legii nr. 554/2004 sunt în vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizat ă decât expres, prin identificarea lor completă (aşa cum cere Legea nr. 24/2000). Termenul de 6 luni se aplic ă atunci când nu este 1
Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 304/1992, în „Dreptul” nr. 7/1993, pag. 80, respectiv în Repertoriu, I , pag. 186; Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 66/1994, în „Dreptul” nr. 6/1994, pag. 112; Tribunalul judeţean Satu Mare, sentinţa civilă nr. 460/1993, nepublicat ă; Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 310/1997, în Repertoriu IV, pag. 244; Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 929/2000, în Buletinul Jurispruden ţ ei Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, 2000, pag. 869. 2 Curtea de Apel Timişoara, secţia comercială şi de contencios administrativ, sentinţa nr. 8/1998, în Repertoriu IV, pag. 276 3 Termenul care se sfâr şeşte într-o zi de sărbătoare legală, sau cînd serviciul este suspendat, se va prelungi pînă la sfîr şitul primei zile de lucru următoare (art. 101 C. pr. civ.). 122
prevăzut un alt termen prin reglement ări speciale1. Acest lucru rezultă din caracterul de reglementare de drept comun pe care o are Legea contenciosului administrativ. Termenul de 1 an, însă, este aplicabil şi în cazurile prevăzute prin legi speciale, dac ă există motive temeinice de depăşire a termenului special. Prin legi speciale pot fi stabilite termene diferite – 15 zile (Ordonan ţa Guvernului nr. 2/2001), 3 luni (art. 16 din Legea nr. 16/1995 privind protec ţia topografiei circuitelor integrate); Legea nr. 215/2001 a administra ţiei publice locale stabile şte termene speciale pentru contestarea în contencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolv ării de drept a consiliului local (10 zile de la comunicare sau de la luarea la cuno ştinţă de către consilierii interesaţi – art. 58 alin. 4), sau de constatare a încet ării de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare – art. 72 alin. 5), a hot ărârii de validare sau invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare – art. 33 alin. 2), a hot ărârii Guvernului de dizolvare a consiliului local (10 zile de la publicarea în „Monitorul oficial al României” – art. 57 alin. 3), etc. În aceste cazuri, o consecin ţă a instituirii unor termene foarte scurte este aceea c ă se exclude în mod implicit procedura prealabil ă – legea special ă prevede socotirea termenului de la comunicarea actului, fiind clar ă dorinţa legiuitorului de a duce actul administrativ direct în fa ţa instanţei de contencios administrativ cât mai rapid. Dacă interpretăm textul art. 31 din lege în sensul c ă toate textele derogatorii din legile speciale au fost abrogate (a şa cum sus ţine iniţiatorul legii, prof. Iorgovan2), ar însemna ca întrega argumentaţie a legiuitorului special, avut ă în vedere pentru adoptarea acestor texte, s ă fie infirmată printr-o decizie cu caracter general, ceea ce este inacceptabil. Astfel, spre exemplu, validarea mandatelor de consilier este o procedur ă ce trebuie realizat ă cu rapiditate, în a şa fel ca autoritatea deliberativă să funcţioneze cu întreruperi cât mai mici, nu este compatibil ă cu termenele de contestare prev ăzute de legea general ă.
1
Pentru jurisprudenţa anterioar ă legii, încă relevantă, a se vedea Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 1477/1996, în M. Preda, V. Anghel, Decizii şi hot ărâri…, pag. 624; Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr.1614/1997, în V. I. Prisăcaru, op.cit., pag. 462. 2 În Legea contenciosului administrativ, Roata, 2004. 123
II.7. Condiţia de admisibilitate referitoare la efectuarea recursului administrativ prealabil sau a recursului administrativ jurisdic ţional 1. Recursul administrativ prealabil. 1. Sediul materiei. Sediul materiei pentru recursul administrativ prealabil sesiz ării instanţei de contencios administrativ se afl ă în art. 7 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind peti ţiile. Astfel, art. 7 din legea contenciosului administrativ prevede, sub titlul „procedura prealabilă”, c ă „înainte de a se adresa instan ţei de contencios administrativ competente, persoana care se consider ă vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie s ă solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunic ării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsur ă organului ierarhic superior, dac ă acesta exist ă. Este îndreptăţită să introducă plângere prealabil ă şi persoana v ătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existen ţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni. Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescrip ţie”. În continuare, textul exclude anumite autorit ăţi publice de la obligativitatea efectu ării procedurii prealabile (prefectul, Agenţia Naţională a Func ţionarilor Publici, Avocatul poporului, Ministerul public), şi, de asemenea, scute şte acţiunea contra ordonan ţelor guvernamentale de aceast ă procedur ă. În fine, se mai precizeaz ă că plângerea prealabil ă în cazul ac ţiunilor care au ca obiect contractele administrative are semnifica ţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedur ă civilă fiind aplicabile în mod corespunz ător. 2. Fundamentul juridic al recursului administrativ se g ăseşte în dreptul de peti ţionare al cetăţenilor 1, drept prevăzut de majoritatea constitu ţiilor sau legislaţiilor moderne, şi în principiul de drept administrativ al revocării actelor administrative2. Recursul administrativ, chiar dac ă se întemeiază pe dreptul de petiţionare, nu se confund ă cu simplele cereri adresate admininistraţiei, fundamentate şi ele pe dreptul de peti ţionare3. În cazul recursului administrativ ne afl ăm în prezenţa unui litigiu, în care se contest ă o decizie explicită sau implicită a organului administrativ. Simplele cereri nu presupun existen ţa unui litigiu4, însă, provocând administra ţia s ă r ăspundă, vor sta la baza deciziei explicite sau implicite care va fi atacat ă cu recurs administrativ. Recursul administrativ poate fi condiţionat de lege, într-un fel sau altul, prin termene de intentare, prin condi ţii referitoare la petiţionar, sau poate fi redus – în privin ţa obiectului său – doar la aspecte de legalitate a actului administrativ. El poate fi facultativ sau obligatoriu.
1
J-M. Auby, M. Fromont, op. cit., pag. 216; Corneliu Liviu Popescu, nota (I) la decizia nr. 416/1995 a Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, s. cont. adm, în „Dreptul” nr. 10/1997, pag. 105 ; Guy Isaac, La procédure administrative non contentieuse, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 1968, pag. 619. 2 C. G. Rarincescu, op. cit., pag. 118. 3 Georges Dupuis, Marie-José Guédon, Patrice Chrétien, Droit administratif, 6eedition revue, Edition Dalloz, Armand Colin, Paris, 1999, pag. 42. 4 J-M. Auby, M. Fromont, op. cit., pag. 215 , Jacques Chevallier, L’Élaboration historique du principe de séparation de la jurisdiction administrative et de l’administration active, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 1970, pag. 34. 124
3. Recurs gra ţios, recurs ierarhic, recurs de tutel ă. În cazul în care persoana fizic ă sau juridică adresează o cerere de revocare organului emitent al actului administrativ, ne afl ăm în prezenţa recursului gra ţ ios. În unele cazuri recursul gra ţios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativă constituie „ultima treapt ă a ierarhiei administrative”1. Dacă cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresat ă organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Dacă, dimpotrivă, cererea este adresat ă unui organ cu atribu ţii de control într-un anumit domeniu, dar care nu este, în ierarhia administrativă, superiorul ierarhic al organului controlat, ne afl ăm în prezenţa recursului ierarhic impropriu2. O altă formă de recurs administrativ este recursul de tutel ă. Acesta se adreseaz ă autorităţii administrative însărcinate cu controlul deciziilor administra ţiei publice descentralizate (de regul ă prefectul), care însă are dreptul de a hot ărî liber declanşarea controlului de tutel ă 3. Tutela administrativă are două forme: prima, mai dur ă, dă dreptul autorităţii de tutelă să anuleze, aprobe, autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizat ă, pe când forma moderat ă confer ă autorităţii de tutelă doar dreptul de sesizare a unei jurisdic ţii administrative în vederea anulării acelui act administrativ 4. 4. Recursul administrativ prealabil sesiz ării instanţei de contencios administrativ în reglementarea actual ă. Legea nr. 554/2004 reglementeaz ă, în tradiţia legislaţiei româneşti, recursul administrativ prealabil obligatoriu, soluţie aparent l ăudabilă, însă ulterior, analizând alte dispozi ţii ale legii şi mai ales modul de reglementare al institu ţiei revocării, se poate observa c ă eficienţa recursului administrativ este periclitat ă. Astfel, analizând textul legal, consider ăm că tr ăsăturile caracteristice ale recursului administrativ prealabil sunt urm ătoarele: a) recursul administrativ poate fi gra ţ ios (adresat autorităţii emitente a actului administrativ) sau ierarhic (adresat autorităţii superioare ierarhic, atunci când aceasta exist ă5). Dacă sunt sesizate, concomitent sau succesiv, ambele autorităţi, iar acestea nu- şi coordonează r ăspunsul, solu ţia favorabilă petiţionarului (anularea sau revocarea actului) se va impune în faţa celei de solu ţionare negativă (refuzul explicit sau implicit de revocare), indiferent dacă ea vine de la organul superior sau de la cel emitent, şi indiferent de succesiunea r ăspunsurilor. Termenul de sesizare a instan ţ ei va începe îns ă în momentul primirii primului r ăspuns sau expir ării primului termen de r ăspuns. Trebuie precizat aici c ă organul ierarhic superior nu se poate dezînvesti de solu ţionarea recursului ierarhic, pe motivul c ă a fost introdus şi recurs graţios, deoarece scopul celor dou ă recursuri este relativ diferit, la fel şi controlul declanşat prin ele (ierarhic, respectiv intern), prin urmare fiecare autoritate este obligat ă să r ăspundă. Credem însă că recursul ierarhic poate fi exercitat, în lipsa unei prevederi contrare, omisso medio, adică nu la autoritatea imediat superioar ă, ci la cea aflat ă pe un palier mai înalt în ierarhia administrativă. 1
C. G. Rarincescu, op. cit ., pag. 109. J-M. Auby, M. Fromont, op. cit., pag. 218; J. Rivero, J. Waline, op. cit., pag. 206. 3 R. Chapus, op. cit., tome 1, pag. 581; G. Darcy, M. Paillet, op. cit., pag. 20. 4 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset,op. cit ., pag. 282. 5 Spre exemplu, în cazul primarului, nu există autoritate superioar ă în ceea ce priveşte atribuţiile de autoritate locală autonomă. 2
125
R ămâne însă întrebarea dac ă autoritatea publică superioar ă poate anula actul emis de o autoritate inferioar ă? Consider ăm că anularea este posibil ă în principiu, pe baza reglement ărilor care guverneaz ă funcţionarea celor dou ă instituţii, însă superiorul ierarhic nu va putea emite un alt act administrativ decât dac ă atribuţia nu este exclusiv prev ăzută în competen ţa emitentului. În acest caz, autoritatea ierarhic superioar ă va emite un act de obligare a emitentului la înlocuirea actului anulat cu unul legal. Emitentul poate îns ă contesta acest ordin pe calea contenciosului administrativ, deoarece acum actele de control ierarhic nu mai sunt exceptate de la controlul direct în contencios administrativ. b) obligativitatea recursului administrativ prealabil este impus ă de lege numai în cazul acţiunilor în anularea unui act administrativ, nu şi în cazul acţiunilor întemeiate pe t ăcerea administraţiei sau pe refuzul nejustificat de rezolvare a cererii. În aceste ultime cazuri, justificarea inutilităţii recursului prealabil const ă în aceea c ă persoana fizică sau juridică nu mai trebuie supusă încă o dată unui refuz din partea administra ţiei, prin urmare poate intenta direct ac ţiunea în faţa instanţei de contencios administrativ. c) de asemenea, recursul prealabil este obligatoriu numai în cazul ac ţiunilor exercitate de persoanele fizice sau juridice, vătămate în drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative, nu şi a acţiunilor exercitate în temeiul unei legitimări procesuale active speciale (prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, Ministerul public, Avocatul poporului), a acţiunilor contra ordonanţelor guvernamentale, precum şi în cazul excep ţiei de ilegalitate (art. 7 alin. 5). Dacă în cazul ac ţiunii vizând ordonan ţele guvernamentale şi a excepţiei de ilegalitate accept ăm faptul că recursul administrativ prealabil nu se justific ă, deoarece este vorba de o problemă de neconstitu ţionalitate, respectiv din ra ţiuni de celeritate a actului de justi ţie, iar Avocatului poporului intenteaz ă acţiunea după ce procedurile specifice de conciliere nu au dat rezultate, nu putem accepta ideea except ării autorităţilor publice (Ministerul public, Prefectul, Agenţia Naţională a Func ţionarilor Publici) de la obligativitatea recursului administrativ prealabil, considerând soluţia legală ca fiind extrem de criticabil ă şi neavenită. Astfel, nu vedem de ce Ministerul public, Prefectul sau Agen ţia Naţională a Funcţionarilor Publici nu pot încerca solu ţionarea pe cale amiabil ă a conflictului juridic, aceasta fiind de fapt menirea procedurii prealabile administrative? Practica administrativ ă ne arată, în cazul Prefectului sau a Agen ţiei Naţionale a Func ţionarilor Publici, o receptivitate destul de mare a autorit ăţilor publice la solicitările de revocare a unor acte administrative ilegale, prin urmare recursul administrativ, cel pu ţin în aceste cazuri, î şi face din plin datoria1. De altfel, am ar ătat deja că în cazul prefectului, recursul administrativ prev ăzut de Legea nr. 340/2004 este în continuare obligatoriu, în considerarea faptului c ă este o lege special ă faţă de Legea nr. 554/2004. Singurul efect al dispozi ţiei art. 7 alin. 5 asupra legisla ţiei preexistente priveşte caracterul facultativ al procedurii prealabile în cazul Agen ţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, care, înainte, era ţinută să efectueze procedura prealabil ă prevăzută de Legea nr. 29/1990. d) termenul de introducere a recursului administrativ este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ individual 2. Natura juridică a termenului pare a fi aceea de termen de 1
A se vedea statisticile de la comentariul art. 3. Momentul concret luat în calcul pentru curgerea termenului trebuie să fie cel al luării la cuno ştin ţă efectivă a actului, ori a prezumării luării la cunoştinţă, nu cel al expedierii acelui act prin poştă - instanţele judecătoreşti solicită dovada expedierii comunicării, pentru a putea prezuma luarea la cunoştinţă – Tribunalul Bucureşti, secţia de contencios administrativ, sentinţa nr. 302/1992, în Dan Lupaşcu, Valentina Sandu, Diana Pasăre, Florea Muha, 2
126
recomandare1, deoarece el este dublat de termenul de 6 luni, calculat de la emiterea actului administrativ2, calificat expres de lege ca fiind termen de prescrip ţ ie. Legiuitorul a complicat îns ă destul de mult situaţia, plasând în mâinile autorit ăţii publice emitente sau ierarhic superioare puterea discre ţ ionar ă de a aprecia temeinicia motivelor invocate de persoana fizică sau juridică în justificarea depăşirii termenului de 30 de zile. Astfel, tendin ţa evidentă a autorităţii publice va fi aceea de a considera motivele pentru care termenul a fost depăşit ca fiind netemeinice, şi recursul administrativ inadmisibil, cu efectul imediat al inadmisibilităţii acţiunii în justiţie; corelativul ne este oferit însă de ac ţ iunea pentru exces de putere, care este menit ă a contracara tocmai astfel de atitudini, şi de a proteja drepturile şi libertăţile fundamentale ale cet ăţenilor, în cazul de fa ţă dreptul la acces în justi ţie. Prin urmare, odată cu ac ţiunea în anularea actului administrativ, persoan ă fizică sau juridică va introduce şi o acţiune vizând excesul de putere al autorităţii publice în aprecierea motivelor invocate pentru justificarea depăşirii termenului de recurs administrativ, urmând ca instan ţa de contencios administrativ să judece mai întâi acţiunea vizând temeinicia motivelor de dep ăşire, şi numai apoi, în caz de admiterea a acestei ac ţiuni, să soluţioneze acţiunea în anularea actului administrativ. Operaţiunea de calificare a motivelor ca „netemeinice” de c ătre autoritatea publică este supus ă cenzurii ulterioare a instanţei de contencios administrativ, prin urmare practica judiciar ă va avea un rol covâr şitor în identificarea “motivelor temeinice”. Criteriul care ar trebui avut în vedere aici este cel stabilit de C. pr. civ. pentru repunerea în termen (art. 103): împrejur ări mai presus de voin ţ a persoanei, fiind relevantă şi practica judiciar ă în materie3. Simplul fapt că funcţionarul public a fost în concediu medical nu constituie o împrejurare mai presus de voin ţa sa care s ă justifice, în baza art. 103 C. proc. civ., repunerea în termen 4. Poate fi însă considerat motiv temeinic pentru dep ăşirea termenului împrejurarea lipsei din ţar ă a persoanei fizice destinatare a actului administrativ, atunci când actul a fost comunicat prin afi şare pe u şa locuinţei. Revenind la natura juridică a termenului de 30 de zile, în lumina aspectelor relevate mai sus, putem afirma c ă depăşirea sa, f ăr ă motive întemeiate, are ca efect atât inadmisibilitatea recursului administrativ, cât şi a acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ, prin urmare nu este un termen de recomandare f ăr ă efecte juridice. Momentul la care recursul gra ţ ios se consider ă introdus este cel al expedierii prin po ştă5, al primirii mesajului de po ştă electronică (e-mail)1, al înregistr ării direct la sediul autorit ăţii
Culegere de practică judiciar ă a Tribunalului Bucure şti, 1992-1998, Editura All-Beck, Bucureşti, 1999, pag. 39. Pe de altă parte, simpla luare la cunoştinţă de către cel interesat, în orice mod, despre emiterea şi conţinutul actului, de la funcţionari publici sau într-o audienţă, nu este suficientă pentru a determina curgerea termenului, dacă actul nu a fost comunicat formal celui interesat – I. Iovănaş, op. cit., pag. 139. De asemenea, Curtea Supremă de Justiţie a decis, în temeiul vechii legi, că nu pot fi aplicate la calcularea termenului pentru recursul graţios, prin analogie, dispoziţiile art. 284 C. pr. civ., privind data de la care se socoteşte comunicată hotărârea pentru partea care face apel înainte de comunicare – Curtea Supremă de Justiţie, s. cont. adm, decizia nr. 749/1996, în Theodor. Mrejeru, Culegere de decizii ale Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, sec ţ ia de contencios administrativ, vol. II, Tribuna Economică, Bucureşti, 1999, pag. 77. 1 A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 314. 2 Data emiterii actului administrativ este cuprinsă în antetul acestuia, alături de numărul actului, pe când cea de comunicare rezultă de pe confirmarea de primire a actului sau din alte dovezi aduse în sprijinul acestei aser ţiuni, atunci când nu există confirmare de primire. 3 A se vedea, spre exemplu, C.S.J., secţia de contencios administrativ, decizia nr. 3441 din 13 noiembrie 2002, în All Beck, Buletinul Jurisprudenţei – format electronic. 4 C.S.J., secţia de contencios administrativ, decizia nr. 2689 din 25 septembrie 2002, 5 Recursul administrativ se consider ă introdus în termen dacă a fost predat recomandat la oficiul poştal înainte de împlinirea termenului – Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 1434/2000, în Buletinul Jurispruden ţ ei Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, 2000, pag. 754 127
publice, respectiv al consemnării în scris a reclamaţiei verbale. Forma scris ă a recursului sau consemnarea acestuia în scris se impune, deoarece numai astfel se poate face, ulterior, dovada efectuării lui. Un eventual recurs verbal neconsemnat în scris ar face dovada mai dificil ă2; în cazul în care, însă, în cursul procesului autoritatea pârât ă recunoaşte efectuarea recursului verbal, ea nu va mai putea ridica ulterior excep ţia neefectuării lui3. Recursul administrativ („reclama ţia”, în conformitate cu Ordonan ţa Guvernului nr. 27/2002, art. 7) trebuie s ă precizeze datele de identificare ale petentului 4 şi să fie semnat de acesta, peti ţiile anonime atr ăgând clasarea. Din p ăcate, legea nu impune motivarea recursului administrtaiv, soluţie contrar ă reglementărilor moderne în dreptul comparat 5. Cu toate acestea, dată fiind dualitatea recurs admninistrativ – recurs administrativ jurisdic ţional, între care petiţionarul trebuie uneori să aleagă, consider ăm necesar ă precizarea măcar a textului de lege pe care se întemeiaz ă recursul (Legea nr. 554/2004, art. 7, respectiv legea special ă privind jurisdicţia administrativă). e) Legea nu se pronun ţă cu privire la termenul de efectuare a recursului administrativ în cazul actelor administrative normative, care se publică, nu se comunic ă, însă nici nu îl exclude expres sau implicit din punct de vedere al obligativit ăţii. În cazul acestor acte, care pot fi atacate oricând în faţa instanţei de contencios administrativ (art. 11 alin. 4), recursul administrativ prealabil este obligatoriu şi poate fi exercitat oricând înainte de intentarea ac ţ iunii în faţa instanţei de contencios administrativ; prin urmare, ac ţ iunea nu va putea fi exercitat ă decât după efectuarea recursului administrativ şi primirea unui r ăspuns din partea autorit ăţii publice emitente, respectiv după expirarea termenului de r ăspuns. f) termenul de solu ţ ionare a recursului administrativ prealabil este de 30 de zile, cu posibilitatea de prelungire cu maxim 15 zile, prin decizie a conduc ătorului autorităţii publice, atunci când aspectele sesizate prin recurs necesit ă o cercetare mai am ănunţită (art. 8 şi 9 ale Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002, la care face trimitere art. 2 alin. 1 lit. g din lege, la acest din urmă articol f ăcând trimitere art. 7 alin. 4 din lege). g) dacă, în urma recursului administrativ, autoritatea publică este în imposibilitate de revocare a actului administrativ datorită incidenţei art.1 alin.6 din lege6, referitor la irevocabilitatea actelor intrate în circuitul civil, ea este obligat ă s ă solicite instan ţei de contencios administrativ constatarea nulit ăţ ii actului administrativ, urmând ca reclamantul s ă fac ă cerere de 1
În conformitate cu art.2 al Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002, este acceptată formularea petiţiilor prin e-mail. În acest caz, particularul trebuie să se asigure că mesajul său a ajuns la destinaţie, eventual prin solicitarea unei confirmări, iar mesajul transmis trebuie salvat în fişierul de ieşiri (outbox), care dovedeşte trimiterea lui la adresa electronică oficială a instituţiei sau autorităţii publice la o anumită dată. Dacă instituţia are un site oficial unde se pot înregistra reclamaţiile, este necesar ca petiţionarul să se asigure că există şi o modalitate de confirmare a înregistr ării reclama ţiei sale, eventual prin primirea unui mesaj tip e-mail de confirmare. În lipsa unei astfel de posibilităţi, dovada înregistr ării se poate face prin tipărirea site-ului oficial în aşa fel încât să se poată citi reclamaţia şi data înregistr ării ei. Dacă data curentă nu este afişată pe pagina de internet, este preferabilă recurgerea la altă modalitate de depunere a recursului administrativ. 2 Dovada nu este însă imposibilă, mai ales dacă autoritatea publică pâtâtă nu se opune; astfel, sesizarea verbală a Ministerului Educaţiei Naţionale s-a f ăcut în cursul unei audienţe la Direcţia de Control a acestui minister, şi a fost recunoscută de autoritatea publică – Curtea Supremă de Justiţie, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 962/2000 şi decizia nr. 40/1994, în Buletinul Jurispruden ţ ei Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, 2000, pag. 767 3 Tribunalul Judeţean Neamţ, sentinţa nr. 11/1991, în V.I. Prisăcaru, op. cit., pag. 495. 4 Ordonanţa nu precizează care sunt acestea, dar credem că este vorba cel puţin despre nume, prenume, domiciliu. 5 G. Brabant, N. Questiaux, C. Wiener, op. cit., pag. 264 ; R.Chapus, Droit du contentieux…, op. cit., pag. 571; G. Peiser, op. cit., pag. 121. 6 „Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse”. 128
intervenţie în proces doar pentru ob ţinerea desp ăgubirilor pentru daune materiale sau morale. Neam exprimat deja critic cu privire la aceste dispozi ţii legale1. Nu vedem de ce este posibil ă anularea actului de către instanţă, întemeiată pe raţiuni de interes public, la cererea autorit ăţii publice emitente, dar nu este permis ă revocarea lui de c ătre această autoritate, ştiut fiind faptul că revocarea este, în esen ţă, tot o decizie de anulare, aflat ă la dispozi ţia autorităţii emitente a actului. În aceste condi ţii, se pune chiar problema existen ţei revocării ca instituţie juridică. Contraponderea deciziei de revocare ar constitui-o na şterea dreptului celor care au încheiat contractul civil de a fi desp ăgubiţi, dacă au fost de bun ă credinţă la încheierea lui, precum şi de a ataca în contencios administrativ actul de revocare, pentru verificarea legalit ăţii lui. h) situaţia ter ţ ilor faţă de actul administrativ individual este una privilegiat ă în mod nejustificat, deoarece ei vor putea exercita recursul administrativ prealabil din momentul luării la cuno ştin ţă a existenţei actului administrativ vătămător, în limita termenului de 6 luni de la emiterea actului administrativ, f ăr ă a fi nevoiţi s ă justifice depăşirea unui termen de 30 de zile de la efectiva luare la cuno ştinţă, nici chiar dacă destinatarul actului, autoritatea public ă sau altă persoană care are interes în men ţinerea actului face aceast ă dovadă. Prin urmare, singurul termen care li se aplică ter ţilor pentru efectuarea procedurii prealabile este cel de 6 luni; nu este clar dac ă aceasta a fost inten ţia legiuitorului2, însă aceasta este interpretarea textului legal. Propunere de lege ferenda. În ce ne prive şte, consider ăm că practica judiciar ă deja statornicită3 la data adopt ării noii legi a contenciosului administrativ ar fi justificat lipsa unui text legal care să „rezolve” situa ţia ter ţilor, iar dacă tot s-a dorit o astfel de reglementare, ea ar fi trebuit să aibă următoarele coordonate: ter ţa persoană are posibilitatea de a efectua recursul administrativ în termen de 30 de zile de la efectiva luare la cuno ştin ţă a existenţei actului administrativ, cu condi ţia ca aceast ă luare la cuno ştinţă să nu intervină la mai mult de 6 luni de la emiterea actului administrativ v ătămător. i) Efectul devolutiv al recursului administrativ şi problema aplicării principiului non reformatio in pejus. O problemă care a stat în aten ţia doctrinei dreptului comparat 4 este dacă organul emitent sau cel ierarhic superior poate decide în defavoarea celui interesat, adic ă minus petita. Cu alte cuvinte, natura recursului administrativ este una subiectivă, autoritatea emitentă sau superioar ă fiind ţinută să r ăspundă petentului în limitele cererii sale, sau se poate considera sesizat ă în vederea aprecierii legalit ăţii obiective a actului atacat, caz în care actul va fi analizat în ansamblu? Mai concret, persoana fizic ă sau juridică determină limitele soluţionării recursului, sau îl declanşează doar, neavând nici o influen ţă asupra solu ţiei? Soluţia, în lipsa unei prevederi exprese a legii contenciosului administrativ, se desprinde din interpretarea voinţei legiuitorului, şi din principiile aplicabile c ăilor de atac administrative. 1
A se vedea D.C.Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explica ţ ii, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, comentariul de la art. 1 alin. 6. 2 Explicaţiile iniţiatorului sunt neclare, însă concluzia noastr ă este sprijinită de precizarea conform căreia de la regula motivării depăşirii termenului de 30 de zile este reglementată o singur ă excepţie, pentru ter ţa persoană - A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 314. Prin urmare, dacă ter ţa persoană nu trebuie să motiveze depăşirea termenului, înseamnă că acesta nu i se aplică, fiind un simplu termen de recomandare, f ăr ă efecte juridice. 3 Curtea Supremă de Justiţie, s. cont. adm, decizia nr. 884/1996, în M. Preda, V. Anghel, op. cit., pag. 606; în acelaşi sens, Curtea Supremă de Justiţie, s. cont. adm., decizia nr. 1416/2000, în Buletinul Jurispruden ţ ei Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, 2000, pag. 765. 4 Posibilitatea reformării actului administrativ în defavoarea reclamantului este deschisă, f ăr ă restricţii, în Germania, iar în Franţa este posibilă ca regulă generală4, comportând, deci, şi excepţii. Organul de recurs poate însă statua f ăr ă restricţii ultra petita, adică să acorde reclamantului mai mult decât a cerut – G. Brabant, N. Questiaux, C. Wiener,op. cit, pag. 277. 129
Din economia acestei reglement ări, rezultă că recursul administrativ este atât o cale de ob ţinere, de către particular, a unei rezolv ări mai rapide a litigiului, deci o cale de atacare a actului administrativ, cât şi o oportunitate oferită administraţiei de a-şi revoca actele ilegale. Prin urmare, dacă emitentul sau superiorul ierarhic descoper ă, în cursul analizării recursului, că actul este ilegal sau inoportun, îns ă nu în sensul invocat de particular, el poate emite un nou act, care vat ămă într-o mai mare măsur ă drepturile acestuia, sau, dimpotriv ă, satisface preten ţiile petentului. Această posibilitate există, pentru superiorul ierarhic, doar atunci când actul nu este de competen ţa exclusivă a organului inferior, în caz contrar calea de urmat fiind cea a îndrum ărilor obligatorii date inferiorului pentru a emite un alt act. Administraţia a verificat, astfel, legalitatea obiectiv ă a actului administrativ, iar petentul, chiar dacă i se înr ăutăţeşte situaţia, are la îndemân ă calea justi ţiei pentru a dobândi satisfac ţie. El se va adresa îns ă instanţei împotriva noului act, nu a celui ini ţial care a fost, implicit, revocat. Fiind vorba de o cale de atac administrativ ă, nu judiciar ă, guvernată de principiile controlului administrativ intern sau ierarhic, nu se aplic ă principiul non reformatio in pejus1. Procedura prealabilă nu se mai efectueaz ă, deoarece ar fi inutil ă, noul act fiind emis tocmai în urma unei astfel de proceduri. j) Sanc ţ iunea neexercit ării recursului administrativ. Respingerea de c ătre instanţă a acţiunii neprecedate de recursul prealabil, va fi f ăcută pe motiv de prematuritate, atunci când termenul de exercitare2 a recursului administrativ nu a expirat, respectiv de inadmisibilitate, atunci când recursul administrativ nu mai poate fi efectuat (dup ă 6 luni de la emiterea actului administrativ). Instanţa noastr ă supremă a decis c ă în acest caz cererea va fi respins ă ca inadmisibil ă, deoarece procedura prealabil ă este o condi ţie specială de exerciţiu a dreptului la acţiune3. k) Obiectul recursului administrativ va fi întotdeauna, revocarea actului administrativ ilegal, despăgubirile putând fi cerute, în principiu, numai în fa ţa instanţei de contencios administrativ, odată cu cererea de anulare sau ulterior. Dac ă actul a fost revocat de c ătre emitent, reclamantul are deschisă ac ţiunea de drept comun în desp ăgubiri, întemeiată pe actul de revocare, care dovedeşte culpa autorităţii publice. Despăgubirile ar putea fi cerute, teoretic, prin intermediul recursului administrativ, şi direct autorităţii care a revocat actul, care s ă le acorde în urma efectu ării unei expertize, însă în practică suntem convin şi că autoritatea publică va prefera, de cele mai multe ori, ob ţinerea de către reclamant a unei hot ărâri judecătoreşti, pentru a fi „acoperit ă”. Pentru a formula aceast ă concluzie avem în vedere şi dispoziţiile art. 72 din Statutul funcţionarilor publici, care condiţionează acţiunea în regres a autorit ăţii publice contra funcţionarului vinovat de emiterea actului, de existen ţa unei hotărâri judecătoreşti de obligare a autorit ăţii publice. Prin urmare, 1
În sensul atacării actului iniţial doar atunci când prin rezolvarea recursului administrativ se confirmă soluţia anterioar ă, nu şi când se emite un nou act, a se vedea I. Iov ănaş, op. cit., pag. 162. Şi M.Anghene susţinea, în temeiul Legii nr. 1/1967, că acţiunea în justiţie se va îndrepta împotriva ultimului act emis – op. cit , pag. 83. 2 Aceeaşi soluţie se impune în cazul în care cel vătămat a introdus recursul graţios, dar apoi a depus cererea de chemare în judecată înainte de a fi primit r ăspuns la acel recurs şi înainte ca termenul de r ăspuns să se fi împlinit – C. L. Popescu, nota ( I )…, op. cit., pag. 106 3 Curtea Supremă de Justiţie, s. cont. adm, decizia nr. 416/1995, în „Dreptul“ nr. 10/1997, pag. 101-102; Curtea Supremă de Justiţie, s. cont. adm, decizia nr. 134/1991, în V. Bogdănescu, L. Pastor şi colab., Probleme de drept din deciziile Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, 1990-1992, Editura Orizonturi, Bucureşti, 1993, pag. 645; Curtea de Apel Piteşti, decizia nr. 79/1998, în Ş. Crişu, E.D. Crişu, Repertoriu de practică şi literatur ă juridică , 1997-2000, Editura Argessis, 2000, pag. 247. Pentru doctrina aferentă acestei jurisprudenţe, a se vedea, în acelaşi sens, V.M. Ciobanu, nota (II) la decizia nr. 416/1995 a Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, op. cit., pag. 109; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 376, iar în sens contrar, C.L. Popescu, nota (I) la decizia nr. 416/1995 a Cur ţ ii Supreme de Justi ţ ie, op. cit., pag. 105; V.I. Prisăcaru, op. cit., pag. 198; M. Preda, op. cit., pag. 184. 130
sumele nu vor putea fi recuperate de la func ţionarii publici vinovaţi decât atunci când exist ă o hotărâre judecătorească de condamnare a autorit ăţii publice, nu şi pe baza unei simple expertize. l) Concilierea în litigiile privind contractele administrative. Plângerea prealabil ă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnifica ţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozi ţiile Codului de procedur ă civilă fiind aplicabile în mod corespunz ător. In acest caz, plângerea trebuie f ăcută în termenul de 6 luni, care va începe s ă curgă: a) de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui; b) de la data modificării contractului sau, dup ă caz, de la data refuzului cererii de modificare f ăcute de către una dintre p ăr ţi, în cazul litigiilor legate de modificarea contractului; c) de la data înc ălcării obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului; d) de la data expir ării duratei contractului sau, dup ă caz, de la data apari ţiei oricărei alte cauze care atrage stingerea obliga ţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de încetarea contractului; e) de la data constat ării caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, în cazul litigiilor legate de interpretarea contractului. Recursul administrativ prealabil se aplic ă doar în cazul actelor administrative, nu şi al contractelor prevăzute de art. 2 lit. c teza a doua, pentru care legea face trimitere la procedura concilierii din materie comercială, prevăzută în C. pr. civilă. Observăm astfel, o îndep ărtare a regimului juridic al contractelor asimilate actului administrativ tipic de regimul specific contractului administrativ, şi asimilarea lor, sub acest aspect, contractelor comerciale, solu ţie care credem că putea fi evitată, în ideea de a sublinia mai mult specificul administrativ al acestor contracte. Procedura de conciliere, reglementat ă de art. 7201 C. pr. civ., presupune ca reclamantul s ă convoace partea advers ă la conciliere, comunicându-i în scris preten ţiile sale şi temeiul lor legal, precum şi toate actele doveditoare pe care se sprijin ă acestea. Convocarea se va face prin scrisoare recomandată cu dovad ă de primire, prin telegramă, telex, fax sau orice alt mijloc de comunicare care asigur ă transmiterea textului actului şi confirmarea primirii acestuia. Convocarea se poate face şi prin înmânarea înscrisurilor sub semn ătur ă de primire. Data convoc ării pentru conciliere nu se va fixa mai devreme de 15 zile de la data primirii actelor comunicate. Rezultatul concilierii se va consemna într-un înscris cu ar ătarea pretenţiilor reciproce referitoare la obiectul litigiului şi a punctului de vedere al fiec ărei păr ţi. Înscrisul despre rezultatul concilierii ori, în cazul în care pârâtul nu a dat curs convocării, dovada că de la data primirii acestei convoc ări au trecut 30 de zile, se anexeaz ă la cererea de chemare în judecat ă. Instanţa competentă să „arbitreze” concilierea este instanţa de contencios administrativ competent ă să judece şi litigiile născute din contract, în temeiul art. 8 alin. 2 din legea contenciosului administrativ (fiind vorba de o chestiune de aplicare şi executare a contractului administrativ).
131
Secţiunea a III-a. Condi ţia de admitere a ac ţiunii în contencios administrativ: actul administrativ sau formele asimilate acestuia s ă fie ilegale 1. Modificarea textului constituţional de bază în 2003. Efecte. Modificarea art. 48 din forma ini ţială a Constituţiei, în sensul introducerii sintagmei de „interes legitim”, a fost realizat ă în urma propunerilor de lege ferenda înaintate de o mare parte a doctrinei de drept administrativ, în frunte cu prof. Antonie Iorgovan, pe timpul cât a fost în vigoare Legea nr. 29/1990. Propunerile de lege ferenda aveau în vedere sistemul de contencios administrativ francez, divizat între contenciosul de plin ă jurisdicţie întemeiat pe vătămarea unui drept subiectiv, şi contenciosul de anulare, pentru exces de putere, întemeiat pe existen ţa unui interes legitim. Din păcate, însă, aşa cum reiese din formularea art. 52 din Constitu ţia republicată, text legal ce înlocuieşte vechiul art. 48, ac ţiunilor întemeiate pe vătămarea drepturilor subiective li se alătur ă o categorie nou ă de acţiuni, întemeiate pe interesul legitim, regimul juridic al celor două tipuri de ac ţ iuni fiind identic! Astfel, în prezent temeiurile acţiunii în contencios administrativ sunt: a) v ătămarea unui drept al persoanei (fizice sau juridice), respectiv b) v ătămarea unui interes legitim, apar ţinând tot persoanei fizice sau juridice. De fapt, este vorba de afirmarea văt ămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim, în momentul intent ării acţiunii în contencios administrativ, şi de dovedirea acestei vătămări, pe parcursul procesului, în urma judec ării pe fond a cauzei. V ăt ămarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim poate proveni: a) de la un act administrativ; b) ca urmare a nesolu ţionării în termenul legal a unei cereri; c) ca urmare a refuzului nejustificat de rezolvare a unei cereri, fapt asimilat prin art.2 alin.2 actului administrativ1. Este vorba, în esen ţă, despre actul administrativ, respectiv refuzul nejustificat explicit sau implicit de rezolvare a unei cereri. Interpretarea textelor legale în conformitate cu defini ţiile date noţiunilor în art. 2 duce la concluzia c ă: a) contenciosul administrativ subiectiv este întemeiat pe dreptul subiectiv sau interesul legitim (noţiuni care se suprapun, dup ă cum vom vedea); din aceast ă perspectivă, consacrarea unui contencios întemeiat pe interesul legitim nu a avut succes; ar fi avut o astfel de semnifica ţie insituirea unei acţiuni a persoanei care justific ă un interes procesual legitim şi personal în anularea unui act ilegal în mod obiectiv. b) contenciosul administrativ obiectiv este întemeiat fie pe legitimarea procesual ă specială a unor subiecte de drept public (Ministerul public, prefectul, Agen ţia Naţională a Funcţionarilor Publici), fie pe interesul public; având în vederea acest ă ultimă no ţiune, avem o nou ă concepţie a contenciosului administrativ, care permite ac ţiunea popular ă. 2. Interesul public. No ţiune. În ceea ce prive şte noţiunea interesului public, o constant ă a dreptului administrativ şi public, extrem de greu de definit, legea contenciosului administrativ totuşi o definiţie, axată pe mai multe coordonate. Astfel, interesul legitim public vizeaz ă: a) ordinea de drept; b) democra ţia constituţională; c) garantarea drepturilor, libert ăţilor, şi îndatoririlor fundamentale ale cet ăţenilor (nu însă şi ale persoanelor juridice, acestea fiind omise); d) satisfacerea nevoilor comunitare; e) realizarea competen ţelor autorităţilor publice. Pentru prima dată în România, vor fi admisibile a şadar acţiuni în contencios administrativ vizând anularea unor acte administrative ilegale pe motivul c ă ele grevează nejustificat bugetul 1
Art. 2 alin. 2: „se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu r ăspunde solicitantului în termenul legal”. 132
comunităţii locale („satisfacerea nevoilor comunitare”), sau ac ţiuni privind obligarea prefectului să ia act de dizolvarea de drept a unui consiliu local, sau obligarea secretarului municipiului s ă propună prefectului constatarea încet ării mandatului unui consilier local pe motiv de incompatibilitate („realizarea competen ţelor autorităţilor publice”), aspecte ce acoper ă un mare gol reglementar resimţit de practica noastr ă administrativă.
3. Definiţiile excesului de putere, a dreptului v ătămat, a interesului legitim privat şi public. Consider ăm că aceste defini ţii bulversează întreaga concep ţie logică a contenciosului administrativ modern, alterând unitatea de gândire şi logica necesar ă a unei astfel de reglementări1. 3.1. Astfel, interesul legitim privat este definit ca „posibilitatea de a pretinde o anumit ă conduită, în considerarea realiz ării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat” (art. 2). Interesul legitim, aşa cum este el în ţeles în doctrină şi în jurisprudenţa franceză din care sar părea că s-a inspirat legiuitorul constituant român, nu confer ă posibilitatea reclamantului s ă cear ă administraţiei ceva, s ă ob ţină obligarea ei la emiterea unui act, şi cu atât mai mult nu poate justifica o cerere de despăgubiri. El poate fi folosit doar în combinaţie cu ilegalitatea obiectiv ă a actului administrativ, pentru a determina anularea actului administrativ, şi nimic mai mult. În recursul pentru exces de putere francez, interesul legitim este interesul procesual care trebuie verificat în litigiile de contencios administrativ, pe când ilegalitatea obiectiv ă a actului administrativ este cea care determin ă admiterea acţiunii pe fond. Dacă se dorea preluarea corect ă şi la noi a recursului pentru exces de putere, formularea textului constituţional trebuia să scoată în evidenţă diferenţierea de regim juridic între ac ţiunea în anulare (de exemplu, „orice persoan ă fizică sau juridică interesată poate solicita instan ţei de contencios administrativ anularea unui act administrativ ilegal”) şi acţiunea de plină jurisdicţie (formulată ca în fostul art. 48, condi ţionată a şadar de vătămarea unui drept subiectiv), urmând ca prin legea contenciosului administrativ s ă fie specificate caracteristicile interesului – legitim, personal, direct, etc. Legiuitorul constituant, prin formularea utilizat ă, a complicat situa ţia într-un mod destul de bizar dacă avem în vedere inten ţiile iniţiale, asimilând dreptului subiectiv interesul legitim. Dată fiind această situaţie, care nu mai poate fi remediat ă decât la următoarea revizuire, singurul corectiv posibil ar fi fost cel promovat pe cale legal ă, prin legea contenciosului administrativ, care să aducă anumite precizări utile. Din păcate, după cum reiese din lege, s-a mers pe aceea şi linie de gândire, asimilându-se acţiunea întemeiată pe interesul legitim celei întemeiate pe dreptul subiectiv. Mai mult, noţiunea interesului legitim privat , astfel cum este definit ă, se confundă cu dreptul subiectiv (existent în considerarea unui drept viitor), şi se aseam ănă cu „dreptul eventual” – dreptul subiectiv c ăruia îi lipseşte fie obiectul, fie subiectul activ, şi care confer ă titularului lor un grad redus de putere şi de certitudine (ex: dreptul la repararea unui prejudiciu susceptibil a se produce în viitor) 2, sau cu dreptul subiectiv virtual, sintagmă introdusă de prof. I. Santai 3, pe care 1
Pentru o analiză complexă a variantelor posibile de reglementare a acestor instituţii prin legea contenciosului administrativ, realizată după revizuirea Constituţiei, dar înainte de adoptarea noii legi, a se vedea D. C. Dragoş, Implica ţ iile revizuirii Constitu ţ iei asupra contenciosului administrativ: discu ţ ii privind semnifica ţ ia sintagmei „interes legitim”, Pandectele române, supliment 2004 „In honorem Ion Deleanu” , pag. 69-93. 2 Drepturile viitoare nu se confundă cu simplele năzuinţe, expectative sau speranţe cu privire la dobândirea în viitor a unui drept subiectiv – M. Costin, M. Mureşan, V. Ursa, op. cit., pag. 227. 3 Ioan Santai, Comentarii şi propuneri la proiectul de lege a contenciosului administrativ, în A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 102. 133
am înţeles-o în sensul c ă dreptul subiectiv este pe cale s ă se nască, dar încă nu s-a născut, existând şi posibilitatea de a nu se mai naşte în viitor. 3.2. Excesul de putere este definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere, apar ţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea limitelor competentei prevazute de lege sau prin incalcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Dimpotrivă, în doctrina comparat ă excesul de putere are alt ă semnificaţie. Astfel, autorităţilor administraţiei publice li se confer ă, prin lege, uneori, un drept de apreciere în ceea ce priveşte realizarea unei ac ţiuni, emiterea unui act, sau ab ţinerea de la ac ţiune, numită putere discre ţ ionar ă – spre exemplu, dreptul prefectului de aprecia dac ă se impune sau nu sesizarea Guvernului în vederea dizolv ării consiliului local, în temeiul art. 57 din Legea nr. 215/2001. Acest drept de apreciere face ca, indiferent de decizia luat ă de prefect, ea s ă fie legală. Prin urmare, doar prin instituirea unei ac ţiuni întemeiată pe excesul de putere discre ţionar ă – adică pe exercitarea cu rea-credinţă a dreptului de apreciere – se poate exercita un control judec ătoresc asupra deciziilor luate cu putere discre ţionar ă. Deşi practica administrativă românească ar avea nevoie de un astfel de control, trebuie amintit faptul c ă în sistemul nostru de drept principiul separa ţiei puterilor în stat este incompatibil cu eventuala posibilitate a instan ţelor judecătoreşti de a se pune în locul autorităţilor publice şi a aprecia chestiunile care exced legalit ăţii acţiunii administrative, adică aspectele de oportunitate, în caz contrar judec ătorul devenind func ţionar public. Refuzând consacrarea conceptului clasic al excesului de putere discre ţionar ă, legiuitorul consacr ă un alt concept, conform c ăruia excesul de putere discre ţ ionar ă este similar cu ilegalitatea subiectivă sau obiectivă a actului administrativ. 3.3. Prin drepturi văt ămate, în sensul legii contenciosului administrativ, se în ţelege orice drept prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ.
4. Admiterea ac ţiunii în contencios administrativ. În contextul celor ar ătate mai sus, admiterea unei ac ţiuni în contencios administrativ poate interveni atunci când instna ţa constată, după aprecierea condi ţiilor de admisibilitate şi judecarea fondului litigiului, că: a) actul atacat este ilegal în mod obiectiv (vat ămă interesul public), deoarece a înc ălcat dispoziţii legale ce-i reglementează emiterea sau încheierea. b) actul administrativ este ilegal în mod subiectiv (vat ămă drepturi subiective sau interese legitime private), În acest caz existând o înc ălcare a reglementărilor ce vizează dreptul subiectiv sau interesul legitim, indiferent de faptul c ă actul este legal sau nu în mod obiectiv. c) refuzul (explicit sau implicit) de a solu ţiona o cerere este nejustificat, fiind contrar unor reglementări ce apăr ă drepturi subiective.
134
Capitolul VIII. CONTENCIOSUL COMUNITAR 1. Importanţa distincţiei între actele comunitare, din perspectiva contenciosului comunitar. a) Prin aceea c ă are caracter general, impersonal, specific actului normativ, regulamentul se deosebe şte esenţial de decizie, care are caracter individual. Această distincţie are relevanţă în planul contenciosului comunitar: persoanele fizice sau juridice (desemnate cu un termen generic „particularii”) nu pot intenta în fa ţa Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene ac ţiuni contra regulamentelor, ci doar contra deciziilor. Explica ţia rezidă în imposibilitatea justificării existenţei unui interes direct şi personal în cadrul acestor ac ţiuni. Dimpotrivă, atunci când o decizie este inclus ă într-un regulament, în sensul c ă unele prevederi din regulament privesc în mod direct anumite persoane determinate, decizia respectiv ă poate fi atacată, separat, în fa ţa instanţei de judecată comunitare. Prin promovarea acestei jurisprudenţe, Curtea de Justi ţie a încercat să descurajeze institu ţiile comunitare în încercarea lor de a „masca” deciziile individuale în regulamente, pentru a le face astfel inatacabile cu ac ţiune directă în contenciosul comunitar. b) recomand ările şi avizele sunt acte f ăr ă caracter obligatoriu, ele nu produc efecte juridice, prin urmare nu sunt susceptibile a fi atacate pe calea unei ac ţiuni directe în faţa Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene. c) regulamentele pot fi atacate de c ătre particulari cu acţiune directă numai dacă au fost emise cu exces de putere. d) directivele pot fi contestate direct de c ătre state, însă nu şi de către particulari, atunci când destinatari sunt statele. Trebuie precizat că textele tratatelor nu fac distinc ţie între for ţa juridică a unui regulament, a unei directive sau a unei decizii, prin urmare nu exist ă o ierarhie între actele comunitare1. Nu se poate spune cu precizie care regulament are caracter de „lege” şi care de „act administrativ”. Singura precizare o g ăsim în Regulamentul de func ţionare al Consiliului U.E., unde se arată că acesta ac ţionează în calitate de legislator atunci când adopt ă norme juridice obligatorii pentru statele membre sau pe teritoriul acestora, sub form ă de regulamente, decizii cadru sau directive. Construcţia pretoriană are, însă, un caracter imprecis şi este susceptibil ă de numeroase controverse. 2. Categorii de ac ţiuni şi excepţii ce pot fi exercitate, respectiv ridicate în fa ţaCurţii de Justiţie şi a Tribunalului. 2.1. Acţiunea în anulare. Prin ac ţiunea în anulare reclamantul contest ă legalitatea actului comunitar. Actul comunitar, pentru a fi contestabil pe aceast ă cale, trebuie s ă îndeplinească mai multe condiţii: - să fie emis de o instituţie comunitar ă; - s ă se încadreze în categoria actelor susceptibile a fi atacate cu ac ţiune directă în anulare, conform tratatelor. Este vorba de actele adoptate în comun de Parlamentul European şi de Consiliul, actele proprii ale Consiliului, Comisiei, B ăncii Central Europene, altele decât
1
În ansamblul dreptului comunitar, ierarhia normelor juridice este însă evidentă: tratatele comunitare, principiile de drept, acordurile internaţionale, actele comunitare – a se vedea V. Marcu,op. cit., pag. 118. 135
recomand ările şi avizele, precum şi actele Parlamentului European destinate a produce efecte fa ţă de ter ţi1; - să producă efecte juridice 2, prin el însuşi3. Reclamant poate fi orice persoană fizică sau juridică din statele membre ale Uniunii Europene, dacă actul comunitar atacat are caracter individual şi îl priveşte în mod direct pe reclamant, indiferent dacă îi este adresat sau nu 4. În sistemul Tratatului C.E.C.O., în plus fa ţă de aceste condi ţii, este necesar ca reclamantul (dac ă este o asocia ţie sau intreprindere) s ă aibă un obiect de activitate circumscris domeniului sectorial al tratatului - industria c ărbunelui şi o ţelului. Actele comunitare normative, sau „cu caracter general”, pentru a fi contestate de persoanele private, trebuie să fi fost emise cu exces de putere (deturnare de putere) fa ţă de reclamant 5. De asemenea, ac ţiunea poate fi promovat ă de un stat membru sau de o alt ă institu ţ ie comunitar ă. Cel mai frecvent se g ăsesc în pozi ţia de reclamant, în astfel de litigii, Comisia Europeană, Consiliul şi statele membre6. De altfel, este de remarcat c ă subiectele de drept „instituţionale” sunt considerate ca „reclamante privilegiate”, deoarece ele nu trebuie s ă demonstreze existen ţa unui interes, acesta fiind prezumat7. Termenul de contestare a actelor comunitare în fa ţa Cur ţii de Justiţie este de 2 luni de la publicarea actului, notificarea lui către reclamant, respectiv de la efectiva luare la cuno ştinţă a actului (atunci când beneficiar este un alt subiect de drept) 8. Hotărârea Cur ţii are ca şi finalitate, în cazul admiterii acţiunii, declararea nulităţii deciziei atacate, cu efecte pentru trecut şi pentru viitor 9. Excepţie fac efectele actelor normative deja produse, fa ţă de care nulitatea se acoper ă. Curtea trebuie însă să precizeze de fiecare dat ă când efectele unui regulament se definitiveaz ă, care sunt aceste efecte. Anularea actului poate fi şi par ţială, însă în nici un caz Curtea nu poate recurge la injonc ţ iuni10 la adresa instituţiei comunitare emitente, la modificarea sau înlocuirea directă a actului acesteia. Problema va reveni spre rezolvare legal ă tot instituţiei comunitare al cărei act ilegal a fost anulat. Nu trebuie îns ă înţeles că instituţiei emitente nu-i incumb ă obligaţia respectării condiţiilor legale la emiterea unui alt act, care s ă-l înlocuiască pe cel anulat, precum şi la emiterea unor acte ulterioare conexe. În situa ţia pasivităţii instituţiei de a înlocui dispozi ţiile similare din alte acte, r ămase în vigoare, remediul juridic este promovarea unei ac ţiuni relative la abţinerea instituţiilor comunitare de a ac ţiona11. 1
Sunt exceptate, prin urmare, actele emise de statele membre, ca subiecte de drept de sine stătătoare – O. Manolache, op. cit., pag. 498; T. C. Hartley, op. cit., pag. 349. 2 Sunt excluse, astfel, actele care nu exprimă o poziţie definitivă a instituţiei comunitare, ci sunt doar acte pregătitoare, exploratorii, parte a unei proceduri ce implică mai multe etape, precum şi actele revocate de instituţia emitentă, chiar şi în cursul procedurii în faţa Cur ţii Europene de Justiţie – C. Leicu, op. cit., pag. 183; O. Manolache, op. cit., pag. 498; Sean Van Raepenbusch, Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes, 3e edition, De Boeck Université, Bruxelles, 2001, pag. 489. 3 Sunt inadmisibile acţiunile introduse pentru anularea unei decizii confirmative, în condiţiile în care prima decizie nu a fost atacată în termen – O. Manolache, op. cit., pag. 500. 4 J. Boulouis, op. cit., pag. 352; J. Rideau, op. cit., pag. 709; C. Leicu, op. cit., pag. 183; V. Marcu, op. cit., pag. 209. S-a decis, astfel, că o decizie adresată unui stat poate privi direct o persoană fizică sau juridică, însă nu aceeaşi concluzie se poate susţine în cazul unei decizii care acordă statului membru puteri discreţionare – O. Manolache, op. cit., pag. 505; în acest ultim caz, precizăm noi, doar normele interne, naţionale, pot afecta direct persoanele private. 5 S. Van Raepenbusch, op. cit., pag. 489; J. Boulouis, op. cit., pag. 353. 6 C. Leicu, op. cit., pag. 183 7 J. Boulouis, op. cit., pag. 353 ; O. Manolache, op. cit., pag. 501; T. C. Hartley, op. cit., pag. 349. 8 Art. 173 alin. 4 din Tratatul C.E.E. A se vedea şi J. Rideau, op. cit., pag. 733; V. Marcu, op. cit., pag. 209. 9 T. C. Hartley, op. cit., pag. 431. 10 Injonc ţ iunea se refer ă la obligarea instituţiei să facă ceva, exercitarea de presiuni asupra acesteia, sau ordonarea realizării unui anumit lucru. 11 S. Van Raepenbusch, op. cit., pag. 489; J. Boulouis, op. cit., pag. 356 ; O. Manolache, op. cit., pag. 510. 136
În fine, precizăm că func ţ ionarii publici comunitari (categorie care cuprinde oficialii Comunităţilor, alţi funcţionari, precum şi cei care reclam ă acest statut 1) au o legitimare procesual ă activă specială, rezultând nu din tratatele constitutive, ci din Statutul func ţionarilor comunitari2, de a se plânge împotriva sancţiunilor disciplinare ce le-au fost aplicate, sau împotriva modului de rezolvare a unei peti ţii pe care au înaintat-o „autorit ăţii învestite cu puterea de numire” 3. Doctrina apreciază că suntem tot în prezen ţa unei ac ţ iuni în anulare4, ipotezele pe care funcţionarii comunitari trebuie s ă le aibă în vedere pentru a intenta o ac ţiune de acest fel fiind următoarele: a) autoritatea învestită cu puterea de numire a emis o decizie care-l nemul ţumeşte, în urma exercitării de către acesta a dreptului de peti ţionare; b) autoritatea învestit ă cu puterea de numire emite din oficiu un act prejudiciabil pentru func ţionarul public. La rândul ei, ultima ipoteză presupune dou ă aspecte: fie autoritatea emite un act, fie se abţine de la a-l emite, de şi era obligată prin Statut să o facă5. Accesul la justi ţia comunitar ă este condi ţionat de efectuarea unei proceduri prealabile administrative, în faţa autorităţii învestite cu puterea de numire, care poate fi chiar superiorul ierarhic al funcţionarului în cauză6. Termenul de sesizare a jurisdic ţiei comunitare este de 3 luni de la primirea r ăspunsului (explicit sau implicit) la procedura prealabil ă administrativă7. Dacă intervine o decizie explicit ă ulterior deciziei implicite, aceasta va determina curgerea unui nou termen de 3 luni, desigur dac ă termenul anterior de 3 luni nu expirase la data emiterii ei. 2.2. Acţiunea relativă la abţinerea (omisiunea) institu ţiilor comunitare de a ac ţiona8 („acţiunea în caren ţă”)9, are ca scop constatarea pe cale jurisdic ţională a iner ţiei instituţiilor comunitare, relativ la o anumit ă problemă adusă în atenţia lor. Legitimare procesual ă pasivă au instituţiile comunitare expres prev ăzute în tratate: Parlamentul10, Consiliul şi Comisia Europeană, pe când reclaman ţi pot fi persoanele fizice şi juridice, statele membre, precum şi orice instituţie comunitar ă (cu excepţia Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene, fiindcă în afar ă de cazul în care un func ţionar al acestei institu ţii se plânge contra unui act v ătămător, este greu de imaginat un litigiu în care Curtea este şi parte, şi judecător 11).
1
O. Manolache, op. cit., pag. 550. A se vedea, pentru dezvoltări privitoare la funcţionarii publici comunitari, Constanţa Călinoiu, Verginia Vedinaş, Teoria func ţ iei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999. 3 C. Călinoiu, V. Vedinaş, op. cit., pag. 192; J. Rideau, op. cit., pag. 773. 4 O. Manolache, op. cit., pag. 550. în sensul că această acţiune face parte din rândul procedurilor speciale, a se vedea Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, Drept institu ţ ional comunitar european, ediţia a V-a, Editura Actami, Bucureşti, 2000, pag. 141. 5 C. Călinoiu, V. Vedinaş, op. cit., pag. 190. 6 A se vedea pentru detalii şi Dacian Cosmin Dragoş, Recursul administrativ şi contenciosul administrativ, Editura ALL BECK, Bucureşti, 2001. 7 Prin excepţie, dacă funcţionarul urmăreşte suspendarea executării actului atacat, acţiunea poate fi formulată imediat ce a fost sesizată autoritatea învestită cu puterea de numire – C. Călinoiu, V. Vedinaş, op. cit., pag. 194. 8 O. Manolache, op. cit., pag. 49; T. C. Hartley, op. cit., pag. 349; C. Leicu, op. cit., pag. 183; C. Lefter, op. cit., pag. 131. 9 S. Van Raepenbusch, op. cit., pag. 470; J. Boulouis, op. cit., pag. 359, sau „recursul în carenţă” – V. Marcu, op. cit., pag. 212. 10 Pentru opinii diferite cu privire la calitatea procesuală pasivă a Parlamentului European, înainte şi după Tratatul de la Maastricht, a se vedea T. C. Hartley, op. cit., pag. 349; C. Leicu, op. cit., pag. 183; O. Manolache, op. cit., pag. 510; V. Marcu, op. cit., pag. 201. 11 A se vedea, în acest sens, O. Manolache, op. cit., pag. 520. 2
137
În sistemul Tratatului C.E.C.O. îns ă, legitimare pasivă are doar Comisia european ă, iar legitimare activă au statele membre, Consiliul, persoanele juridice cu activitate specializat ă în domeniul cărbunelui şi oţelului (art. 35)1. În caz de admitere a ac ţiunii, Curtea de Justiţie declar ă ilegală inacţiunea instituţiei comunitare, şi, în consecinţă, o obligă să emită actul impus de normele comunitare. Nu se face distincţie între actele obligatorii a fi emise şi actele neobligatorii, prin urmare opinia dominant ă este în sensul c ă acţiunea poate avea ca obiect şi emiterea unei recomand ări sau a unui aviz 2. După efectuarea procedurii administrative prealabile obligatorii, şi numai în cazul în care aceasta nu se finalizeaz ă cu exprimarea unei pozi ţii de către instituţia comunitar ă – caz în care este deschisă calea unei ac ţiuni în anulare – reclamantul are la dispozi ţie un termen de 2 luni în care să sesizeze Curtea de Justi ţie. Termenul începe s ă curgă de la expirarea unui alt termen de 2 luni, în care institu ţia comunitar ă trebuia să r ăspundă la recursul administrativ prealabil. 2.3. Excep ţia de ilegalitate este utilă datorită limitării, în timp, a posibilităţii introducerii acţiunii în anulare, precum şi datorită faptului că actele normative nu pot fi contestate decât de statele membre sau de instituţiile comunitare. Se pune problema ce se întâmpl ă cu un act normativ ilegal, în momentul execut ării lui printr-un act individual. Persoanele fizice sau juridice vor putea, în acest caz, s ă conteste decizia de executare a regulamentului sau a oric ărui alt act normativ, ridicând în cursul procesului excep ţia de ilegalitate a actului normativ3. Actul normativ devine inaplicabil în spe ţă, r ămânând însă să-şi producă efectele juridice în continuare, f ăr ă a fi anulat. Va fi anulat ă doar decizia emis ă în temeiul actului normativ4. Excepţia de ilegalitate este o procedur ă accesorie cererii principale de anulare a deciziei individuale5, şi nu poate fi ridicat ă de particulari împotriva unui act care putea fi contestat pe calea unei acţiuni în anulare, dar a expirat termenul legal 6. Creată în principiu în favoarea persoanelor care nu au ac ţiune directă în contra actelor normative, excepţia de ilegalitate poate fi utilizat ă de orice parte a unui litigiu comunitar 7; ea poate fi invocată, prin urmare, şi de un stat membru, care are la dispozi ţie şi acţiunea în anulare8. 2.4. Recursul în interpretare (decizia în chestiuni prealabile) . Tratatele9 consacr ă posibilitatea formulării unei cereri de interpretare a unui act comunitar, care este adresat ă de c ătre un organ de jurisdicţie naţional Cur ţii de Justiţie a Uniunii Europene, şi are ca obiect ob ţinerea unei hotărâri preliminare cu privire la validitatea sau sensul acestuia. Tribunalul na ţional poate acţiona la cererea oric ărei păr ţi, fie ea persoan ă juridică, fizică, sau instituţie publică naţională10. 1
J. Boulouis, op.cit., pag. 360; J. Rideau, op.cit., pag. 740; V. Marcu, op.cit., pag. 214. A se vedea, pentru această opinie, O. Manolache, op. cit., pag. 520. În sens contrar, s-a considerat că însăşi economia sistemului de contencios comunitar exclude, de principiu, controlul de legalitate al actelor neobligatorii, fiind de asemenea inexplicabil de ce să fie atacabile pe această cale actele care nu sunt atacabile prin nici o altă acţiune contencioasă – A. Barav, Considérations sur la spécificité du recours en carence, Revue trimmestrielle de droit européen, nr. 1/1975, pag. 59, apud J. Boulouis, op.cit., pag. 362, şi O. Manolache, op. cit., pag. 522. 3 Art. 184 din Tratatul C.E.E. 4 S. Van Raepenbusch, op. cit., pag. 572; T. C. Hartley, op. cit., pag. 3401; J. Rideau, op. cit., pag. 749; V. Marcu, op .cit., pag. 224; C. Leicu, op. cit., pag. 185; C. Lefter, op. cit., pag. 134. 5 V. Marcu, op. cit., pag. 225. Ca şi consecinţă a caracterului său accesoriu, excepţia de ilegalitate trebuie să aib ă ca obiect un act normativ aflat într-o legătur ă suficientă cu actul individual contestat pe cale principală. Prin urmare, dacă sunt două decizii individuale, constituind un tot unitar, este suficient ca doar una dintre ele să comporte o legătur ă juridică cu dispoziţia normativă în cauză – Jean Boulouis, op. cit., pag. 391. 6 O. Manolache, op. cit., pag. 517. 7 C. Leicu, op. cit., pag. 185; C. Lefter, op. cit., pag. 134. 8 O. Manolache, op. cit., pag. 517. 9 Art. 177 C.E.E. respectiv art. 150 C.E.C.O. 10 J. Rideau, op. cit., pag. 837; V. Marcu, op. cit., pag. 200; C. Lefter, op. cit., pag. 135. 2
138
Suntem în prezen ţa unei adevărate „acţiuni prejudiciale”1, ce implică organele de jurisdicţie statale şi cele comunitare. Hot ărârea preliminar ă obţinută pe aceast ă cale obligă organul jurisdicţional naţional la soluţionarea cauzei cu respectarea interpret ării date2. Precizăm însă că este vorba de o dezlegare a problemelor de drept ale pricinii, Curtea de Justi ţie a Uniunii Europene neavând competen ţă de a verifica faptele. 2.5. Acţiunea în daune contra institu ţiilor comunitare. În prezenţa condiţiilor generale ale r ăspunderii extracontractuale pentru daune (existen ţa prejudiciului, existen ţa unui act comunitar culpabil sau a unei omisiuni culpabile şi legătura de cauzalitate dintre cele dou ă elemente), reclamantul poate ob ţine compensarea daunelor cauzate prin actul comunitar 3. Acţiunea în daune poate avea şi caracter autonom, atunci când actul culpabil a fost anulat sau când, de şi este ilegal, el nu poate fi atacat în mod direct de persoana interesat ă4. Uneori, r ăspunderea pentru daune poate fi angajat ă şi dacă actul a fost emis de o autoritate naţională, însă în aplicarea unor norme comunitare sau a unor instruc ţiuni cu caracter obligatoriu date de Comisia European ă5. 2.6. Recursul contra actelor statelor membre. Distinct de contenciosul actelor comunitare, există posibilitatea contest ării în faţa jurisdicţiei comunitare a actelor emise de statele membre cu nerespectarea tratatelor şi a dreptului comunitar în general. Calitate procesuală activă au în acest caz doar alte state membre sau Comisia European ă, nu şi persoanele fizice sau juridice 6, prin urmare suntem în prezen ţa unui litigiu între dou ă persoane juridice de drept public. După epuizarea fazei administrative 7 Comisia poate introduce ac ţiunea oricând, nefiind limitată de vreun termen. Curtea de Justiţie nu va putea anula actele emise de statul membru cu înc ălcarea tratatelor, deoarece ar însemna c ă se substituie judec ătorului statului respectiv. Ea poate numai constata neîndeplinirea obligaţiilor, statul fiind obligat să ia măsurile necesare pentru înl ăturarea abaterii. Nu există un termen pentru executarea hot ărârii Cur ţii, însă este evident c ă se impune executarea ei cât mai curând posibil 8. Conform Tratatului de la Maastricht, statele membre au obligaţia execut ării hotărârii9. Dacă statul în cauză nu ia măsurile necesare pentru executarea hotărârii, Comisia, după efectuarea unei proceduri prealabile asem ănătoare celei iniţiale, va sesiza din nou Curtea, precizând de aceast ă dată şi sancţiunile pecuniare, sub form ă de daune cominatorii sau sume forfetare, la care propune s ă fie obligat statul membru. Curtea poate ţine seama de 1
M. Lagrange, L’action prejudicielle dans le droit interne des États membres et en droit communautaire, Revue trimmestrielle de droit européen, nr. 2/1974, pag. 277, şi J. Couzinet, Le renvoi en apreciation de validité devant la Cour de justice des Communautés européenes, Revue trimmestrielle de droit européen, nr. 4/1976, pag. 651, apud O. Manolache, op. cit., pag. 518, pag. 520; J. Rideau,op. cit., pag. 837. 2 C. Leicu, op. cit., pag. 186. 3 În această privinţă, Tratatul C.E.E. dispune, în art. 215, că în materie de r ăspundere extracontractuală, Comunitatea trebuie să repare daunele cauzate de instituţiile sale şi de agenţii s ăi în exerciţiul funcţiilor lor; a se vedea şi S. Van Raepenbusch, op. cit., pag. 531; T. C. Hartley, op. cit., pag. 448; J. Rideau, op. cit., pag. 765; V. Marcu, op. cit., pag. 222; C. Lefter, op. cit., pag. 135. 4 J. Boulouis, op. cit., pag. 365; O. Manolache, op. cit., pag. 540. 5 C. Leicu, op. cit., pag.187. 6 Persoanele fizice sau juridice pot doar sesiza Comisia europeană, printr-o plângere redactată într-o formă prestabilită, aceasta nefiind obligată să acţioneze în instanţă statul membru; prin urmare, în cazul unui r ăspuns negativ la plângere, nu există nici posibilitatea contestării lui în justiţie pe calea unei acţiuni vizând abţinerea Comisiei de a acţiona – O. Manolache, op. cit., pag. 540; C. Leicu, op. cit., pag. 181; V. Marcu, op. cit., pag. 215; C. Lefter, op. cit., pag. 134. 7 A se vedea, pentru dezvoltări, D. C. Dragoş , op. cit., pag. 44. 8 J. Boulouis, op. cit., pag. 378; W. Weidenfeld, W. Wessels, op. cit., pag. 71; O. Manolache, op. cit., pag. 538. 9 În acest sens, a se vedea şi P. M. Defarges, op. cit ., pag. 64. 139
propunerile Comisiei sau nu, stabilind ea îns ăşi daunele cominatorii sau o sum ă forfetar ă. Această posibilitate acordată Cur ţii se explică prin probabilitatea conformării par ţiale a statului la hotărârea iniţială a acesteia. În cazul acţiunii iniţiate de un stat membru contra altui stat membru, ulterior efectu ării procedurii prealabile în faţa Comisiei europene, procedura jurisdic ţională, în faţa instanţei comunitare, este aceea şi1.
1
S. Van Raepenbusch, op. cit., pag. 568; O. Manolache, op. cit., pag. 540. 140
Bibliografie obligatorie: 1. Chevallier, J., L’Élaboration historique du principe de séparation de la jurisdiction administrative et de l’administration active, Paris: Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1970. 2. Cotea, F., Drept comunitar european, Bucureşti: Editura Wolters Kluver, 2009. 3. Craig, P., de Burca, G., Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden ţă şi doctrină, Ediţia a IV-a, Bucure şti: Editura Hamangiu, 2009. 4. Dragoş, D.C, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explica ţ ii, Bucureşti: Editura All Beck, 2005. 5. Paillet, D.M., Contentieux administratif, 3e edition, Editions Dalloz, Paris: Armand Colin, 2000. 6. Iorgovan, A., Noua lege a contenciosului administrativ – geneză şi explica ţ ii, Editura Roata, 2004. 7. Steiner, J., Woods, L., EU Law, 10th edition, Oxford: Oxford University Press, 2009. 8. Vataman, D., Drept institu ţ ional al Uniunii Europene, Bucureşti: Editura Universul Juridic, 2010. 9. Vedinaş, V., Introducere în dreptul contenciosului administrativ, Bucureşti: Editura Fundaţiei „România de Mâine”, 1999. 10. Ziller, J., Administration compares. Les systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Paris: Edition Monchrestien, 1993.
1. 2. 3. 4. 5. 6.
Bibliografie opţională: Barnard, C., The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms, 2nd edition, Oxford: Oxford University Press, 2007. Griller, S., Ziller, J., (editori), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, New York: Springer Wien, 2008. Negoiţă, A., Contenciosul administrativ român şi elemente de drept administrativ, Bucureşti: Editura Lumina Lex, 1992. Rarincescu, C.G., Contenciosul administrativ român, Bucureşti: Editura „Universala” Alcalay & Co., 1936. Sieberson, S.C., Dividing Lines between the European Union and Its Member States: The Impact of the Treaty of Lisbon, Hague: TMC Asser Press, 2008. Van Lang, A., Gondouin, G., Inserguet-Brisset, V., Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Paris: Armand Collin, 1999.
141
