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FUNDAMENTOS FUNDAMENT OS DEL SISTEMA DE CONTROL GUBERNAMENTAL Y ASPECTOS CONCEPTUALES DE CONTROL INTERNO
1. PARTE I: GENERALIDADES DEL CONTROL .................................................................................. 4 1.1. UNIDAD 1: ASPECTOS GENERALES DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA 1.1.1. El Estado Plurinacional
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................................................................................................ 4
1.1.2. El sistema del gobierno de Bolivia .............................................................................. 4 1.1.3. La administración publica ................ .................. .................. .................. .................. ...4 1.1.4. Los sistemas existentes en las entidades públicas ....................... .................. ............ 6 1.1.5. Los sistemas de administración establecidos por la Ley Nº 1178 ............................. 7 1.1.6. Etapas en la que se puede ejercer control................. .................. ................. ............. 8 1.2. EVOLUCIÓN HISTORICA DEL CONTROL GUBERNAMENTAL EN BOLIVIA
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1.2.1. El Control Gubernamental en Bolivia .......................................................................10 1.2.2. Antecedentes históricos de la Contraloría ...............................................................10 1.3. MARCO NORMATIVO DEL CONTROL GUBERNAMENTAL
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1.3.1. Marco legal y técnico del control gubernamental en Bolivia ..................................13 1.3.2. Normativa legal que reglamenta el control gubernamental...................................13 1.3.3. Normativa técnica emitida por la Contraloría para el ejercicio del control............16 ............16 1.4. SISTEMA DE CONTROL GUBERNAMENTAL
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1.4.1. Objetivos del Sistema de Control Gubernamental ..................................................19 1.4.2. Componentes del Sistema de Control Gubernamental ..........................................19 1.4.3. Responsables del ejercicio del Control Gubernamental ..........................................21 1.4.4. Ámbito de aplicación del Control Gubernamental ..................................................22 1.4.5. Aspectos que afectan al ejercicio ej ercicio del Control Gubernamental ...............................22 1.4.6. Indicios de responsabilidad que pueden presentarse como resultado del Control Gubernamental ..........................................................................................................23 1.4.7. El Sistema de Control Gubernamental y su relación con los sistemas de administración y sistemas nacionales .......................................................................24 ...........................................................................................................27
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Comprender el marco del Sistema de Control Gubernamental
Describir los tipos de responsabilidad que se generan del control gubernamental
Conocer los objetivos que persigue el Sistema de Control Gubernamental
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Un Estado constituye el ordenamiento social soberano y coercitivo, formada por un conjunto de instituciones, involuntarias en lo; económico, político, cultural y espiritual, que tiene el poder de regular la convivencia en un determinado territorio y . El Estado Plurinacional, es un modelo de administración política para la descolonización de nuestras naciones y pueblos, reafirmando, recuperando y fortaleciendo nuestra autonomía territorial, para alcanzar la vida plena, para vivir bien, con una visión solidaria, de esta manera ser los motores de la unidad y el bienestar social de todos los bolivianos, garantizado el ejercicio pleno de todos los derechos (Acta de la asamblea constituyente).
Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres (articulo 11 CPE). El Gobierno busca cumplir la finalidad del Estado, ósea busca el bienestar de sus habitantes, a través del ejercicio de la Administración Pública.
La administración pública es el conjunto de procesos políticos, sociales, técnicos y administrativos, encomendadas por el soberano, para materializar las políticas públicas establecidas en el plan general de desarrollo económico y social, permitiendo a las entidades de los órganos públicos en todos los niveles, en el marco de sus competencias, producir y proveer bienes, servicios, normas y recursos bajo los principios establecidos en la Constitución, para la consecución de los fines y funciones del Estado Plurinacional.
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Considerando la definición descrita anteriormente, el modelo de administración y control del estado Boliviano, el mismo que se encuentra definido en la Ley 1178, se basa en un enfoque sistémico, donde considera al sector público, las entidades, los sistemas de administración y operación de las entidades, en un todo funcional, donde el intercambio de insumos y productos, y la interacción e interrelación permanente contribuyen a la consecución del objetivos. Desde el punto de vista general, un sistema es un conjunto de partes o elementos organizados y relacionados que interactúan entre sí para lograr un objetivo; donde los mismos reciben (entrada) datos y proveen (salida) información; por otra parte, cada sistema existe dentro de otro más grande, por lo tanto un sistema puede estar formado por subsistemas y partes, y a la vez puede ser parte de un supersistema. Las partes de un sistema, así como su interrelación de cada uno de ellas, se describe a continuación:
Dónde: :
No es más que la información que recibe el sistema, los recursos, la energía con la que trabaja inicialmente el sistema. Es la forma como el sistema se desarrolla en cualquier ambiente. Es el resultado del proceso que se realizó en el sistema.
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Es el medio por el que se busca corregir los errores que se hubieran generado durante el suministro de insumos o durante la ejecución de los procesos. En términos generales, de la definición de sistema se puede extraer los siguientes aspectos fundamentales: a) la existencia de elementos diversos e interconectados; b) el carácter de unidad global del conjunto; c) la existencia de objetivos asociados al mismo; y d) la integración del conjunto en un entorno. Bajo este contexto, las organizaciones (entidades) públicas se consideran como sistemas, puesto que constituyen un conjunto conformado por varios componentes o subsistemas, dispuestos en un orden establecido de organización y funcionamiento que interactúan permanentemente para producir bienes y servicios de acuerdo a un plan previamente formulado. Por otra parte, de forma específica y a nivel institucional, las entidades públicas tiene dos tipos de Sistemas, los Sistemas Operativos y los Sistemas Administrativos, los mismos que son desarrollados a continuación.
Los sistemas operativos de las entidades públicas, comprenden aquellos procesos que tienen la finalidad de transformar los insumos en productos o servicios finales, a los objetivos y metas de la entidad. El tipo de producto de los sistemas operativos depende de la naturaleza y atribuciones de las entidades públicas, En el Hospital de Clínicas, los sistemas operativos estarán conformados por aquellos procesos que contribuyen al cumplimiento de la misión de la Entidad, referidos a la atención médica brindada a los pacientes y los servicios preventivos de salud. Estos productos son el resultado de los procesos llevados a cabo en los sistemas operativos.
Los sistemas de administración son aquellos procesos permiten precisamente la administración de las entidades, es decir, apoyan en la Planificación, Organización,
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Ejecución y Control de las actividades y en la utilización y combinación de los recursos disponibles para producir los bienes y servicios, a los objetivos y metas de la entidad. Un sistema de administración es el Sistema de Contabilidad, el mismo que proporciona información para el funcionamiento y toma de decisiones en los sistemas operativos.
La Ley Nº 1178, en su artículo segundo establece los sistemas administrativos que regulan a la administración pública
La Ley Nº 1178, establece Sistemas de Administración y Control, que proporcionan los procesos e instrumentos necesarios para la ejecución y control, con criterios técnicos administrativos y jurídicos, las estrategias y políticas gubernamentales, establecidas en el Plan General de Desarrollo Económico y Social del país. Los sistemas de Administración y control establecidos por la Ley Nº 1178 son:
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El “control”, desde el punto de vista administrativo tiene diferentes acepciones, entre los cuales, se encuentran los siguientes:
El control consiste en verificar si todo ocurre de conformidad con el Plan adoptado, con las instrucciones emitidas y con los principios establecidos. Tiene como fin señalar las debilidades y errores a fin de rectificarlos e impedir que se produzcan nuevamente. El proceso de medir los actuales resultados en relación con los planes, diagnosticando la razón de las desviaciones y tomando las medidas correctivas necesarias. El proceso para determinar lo que se está llevando a cabo, valorización y, si es necesario, aplicando medidas correctivas, de manera que la ejecución se desarrolle de acuerdo con lo planeado. El control tiene como objetivo cerciorarse de que los hechos vayan de acuerdo con los planes establecidos. La medición y corrección de las realizaciones de los subordinados con el fin de asegurar que tanto los objetivos de la empresa como los planes para alcanzarlos se cumplan económica y eficazmente. Es la regulación de las actividades, de conformidad con un plan creado para alcanzar ciertos objetivos. Implica la medición de lo logrado en relación con lo estándar y la corrección de las desviaciones, para asegurar la obtención de los objetivos de acuerdo con el plan. El control es una función administrativa: es la fase del proceso administrativo que mide y evalúa el desempeño y toma la acción correctiva cuando se necesita. De este modo, el control es un proceso esencialmente regulador.
Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres (artículo 11 CPE).
De los conceptos revisados anteriormente se puede deducir que el control puede ser ejercido previamente, durante y posterior a las operaciones, consiguientemente se puede realizar el control
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a los insumos, procesos, productos intermedios, productos finales, los resultados, efectos e impactos, que una persona, unidad, proyecto, programa, dirección, entidad, sector o gobierno, genera, etc.. De forma gráfica, podemos identificar tres tipos de controles que se aplican en cualquier sistema, sea este operativo u administrativo, entre los cuales se encuentran los siguientes:
Donde: Control que evita que se produzca un riesgo, error, omisión o acto deliberado. Impide que una amenaza llegue siquiera a materializarse. Control que detecta la aparición de un riesgo, error, omisión o acto deliberado. Supone que la amenaza ha sido materializada, que por sí mismo no la corrige. Control que corrige un riesgo, error, omisión o acto deliberado antes de que produzca pérdidas. Supone que la amenaza materializada puede llegar a corregirse.
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El Control Gubernamental en Bolivia se inicia el 28 de noviembre de 1883 con creación del Tribunal Nacional de Cuentas, que tenía la finalidad principal de controlar los fondos públicos, el fenecimiento de las cuentas correspondientes a todos los ramos de la administración departamental y municipal. El citado tribunal era independiente en la esfera de sus atribuciones.
En la década de 1920 se hizo presente en nuestro país, al igual que en otros países latinoamericanos, una misión de los Estados Unidos conocida como “Kemmerer”, esa misión era un reflejo del entonces nuevo Sistema de Control Fiscal. Bajo el influjo de este proceso mediante Ley de 5 de mayo de 1928 se creó la Oficina de Contabilidad, Estadística y Contralor Fiscales bajo la denominación de Contraloría General como organismo independiente de las demás oficinas del Estado pero sujeta al Presidente de la República. Este Sistema de Control Fiscal ejercía el Control a través de un “ examen y glosa de todas las cuentas”.
que supervigilaba “el
En 1929 las atribuciones que la Contraloría tenía eran:
Supervigilar el cumplimiento de disposiciones legales en las entidades públicas. Implantar un nuevo sistema contable en las oficinas gubernamentales. Controlar a los funcionarios públicos responsables que reciban, gasten o tengan la custodia de fondos o propiedades estatales. Examinar y revisar las deudas y reclamos a favor o en contra del Gobierno Nacional. Recuperar deudas y obligaciones que resulten del examen de cuentas y documentos. Practicar inspecciones de los registros y procedimientos de los funcionarios que recauden, administren o tengan a su cargo el control de fondos públicos.
El 9 de abril de 1968 a través del Decreto Supremo N° 8321 “Ley de Presupuesto Contabilidad y Tesoro y Ley Orgánica de la Contraloría General de la República” se identificó a esta última entidad como un organismo técnico-administrativo de Control Fiscal, Auditoría continua, post- auditoría y revisión administrativa, independiente de los Ministerios y otros Organismos del Gobierno pero , responsable ante el Presidente de la República y entre sus atribuciones reconocía la
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como una función de la Contraloría mediante interventores asignados en órganos e instituciones gubernamentales con objeto de realizar revisiones de transacciones antes de su ejecución para propósitos correctos y legales. Mediante Decreto Ley N° 11902 “Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y La Ley General del Sistema de Control Fiscal” del 21 de octubre de 1974, la Contraloría General de la Republica (CGR) se consolidó como un organismo técnico administrativo, exclusivamente de “Control Fiscal, Auditoría continua, Post Auditoría y revisión administrativa”. Continuó bajo su competencia el Control Fiscal y su actuación se ejerció a través de un , este Control Fiscal era preventivo respecto de los documentos y requisitos contables y legales correspondientes a las operaciones administrativas y financieras de todas las entidades. El 9 de julio de 1976 con el Decreto Supremo N° 13737 las funciones de Control Previo fueron transferidas al Ministerio de Finanzas, es decir Quedó la Post – Auditoría bajo responsabilidad única de la CGR. El 29 de septiembre de 1977 mediante Decreto Supremo N° 14933 se aprobó la Ley Orgánica de la CGR y Ley del Sistema de Control Fiscal, según esta disposición la CGR era el “Organismo Técnico Administrativo Superior de Control Fiscal” que en relación a los poderes del Estado y en el ejercicio de sus funciones tenía completa autonomía. El 29 de diciembre de 1979 mediante Ley N° 493, las funciones de Contabilidad Fiscal del Estado y fueron restituidas a la CGR. Las funciones de Control Previo en todo lo administrativo pasaron a depender de la CGR a partir del 1° de enero de 1980. El 19 de mayo de 1982 con Decreto Ley N° 18953las funciones de fueron transferidas al Ministerio de Finanzas y se mantuvo para la CGR la Post Auditoría o Control Externo Posterior. El 29 de diciembre de 1988 según Decreto Supremo N° 22106, se dispuso nuevamente lo siguiente (textual):“La CGR ejercerá sobre la Administración Financiera del Estado el Control Externo Posterior, sin desarrollar acciones que impliquen coadministración”. Por tanto,
El 20 de julio de 1990 con la promulgación de la Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamentales, se elimina el control externo previo e incorpora un nuevo modelo de administración y por ende un nuevo modelo de Control, donde la Contraloríase convierte en el Órgano Rector del Sistema de Control Gubernamental, así como se faculta el ejercicio del control
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externo posterior y la capacitación a los servidores públicos en los sistema de la Ley 1178. En este modelo el Control Gubernamental está integrado por el:
que comprende los instrumentos de y incorporados en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de procedimientos de cada entidad, y la Auditoría Interna.
, que se aplica por medio de la auditoría externa de las operaciones ya ejecutadas. El 7 de febrero de 2009, se promulga la Nueva Constitución Política del Estado, mediante el cual se cambia de denominación a la Contraloría General de la República por , y se amplia la función de supervisión al margen de la control externo posterior, como se establece en el articulo 217, parágrafo I, que señala “La Contraloría General del Estado será responsable de la supervisión y del control externo posterior de las entidades públicas y de aquéllas en las que tenga participación o interés económico el Estado. La supervisión y el control se realizará asimismo sobre la adquisición, manejo y disposición de bienes y servicios estratégicos para el interés colectivo” .
Con la promulgación de la Ley 1178, el concepto y alcance del control gubernamental ha sufrido modificaciones, que a continuación se describen.
El Control Gubernamental en Bolivia se inicia el 28 de noviembre de 1883 con la creación del Tribunal Nacional de Cuentas, que tenía la finalidad principal de controlar los fondos públicos, el fenecimiento de las cuentas correspondientes a todos los ramos de la administración departamental y municipal.
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El marco legal y técnico del Sistema de Control Gubernamental está constituido principalmente por:
La Constitución Política del Estado (CPE). La Ley N°1178 de Administración y Control Gubernamentales. El Decreto Supremo N° 23215 “Reglamento para el ejercicio de las atribuciones de la CGR“. Las Normas Básicas de Control Interno (Principios, Normas Generales y Básicas de Control Interno Gubernamental). Las Normas de Auditoría Gubernamental. Resoluciones emitidas por la Contraloría General del Estado.
La Constitución Política del Estado, del 7 de febrero de 2009, establece tres principales áreas de control asociados al sector público, que son: , en el artículo 213 de la Constitución Política del Estado establece que “La Contraloría General del Estado es la institución técnica que ejerce la función de control de la administración de las entidades públicas y de aquéllas en las que el Estado tenga participación o interés económico. La Contraloría está facultada para determinar indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal; tiene autonomía funcional, financiera, administrativa y organizativa ”.
Asimismo, en el artículo 217 establece que “La Contraloría General del Estado será responsable de la supervisión y del control externo posterior de las entidades públicas y de aquéllas en las que tenga participación o interés económico el Estado. La supervisión y el control se realizará asimismo sobre la adquisición, manejo y disposición de bienes y servicios estratégicos para el interés colectivo ”.
, el numeral II del artículo 241 establece que “La sociedad civil organizada ejercerá el control social a la gestión pública en todos los
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niveles del Estado, y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales ”.
La Ley N° 1178, promulgado el 20 de julio de 1990, delimita de forma específica el ejercicio del control interno y externo posterior, así como los responsables de su ejecución, los mismos que se describen a continuación: Artículo 2 inciso c), señala que “Para controlar la gestión del Sector Público ”, se tiene al “Control Gubernamental, integrado por el Control Interno y el Control Externo Posterior ”. Artículo 13, establece que “El Control Gubernamental tendrá por objetivo mejorar la eficiencia en la captación y uso de los recursos públicos y en las operaciones del Estado; la confiabilidad de la información que se genere sobre los mismos; los procedimientos para que toda autoridad y ejecutivo rinda cuenta oportuna de los resultados de su gestión; y la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo inadecuado de los recursos del Estado.
El Control Gubernamental se aplicará sobre el funcionamiento de los sistemas de administración de los recursos públicos y estará integrado por: a) El Sistema de Control Interno que comprenderá los instrumentos de control previo y posterior incorporados en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de procedimientos de cada entidad, y la auditoría interna; y b) El Sistema de Control Externo Posterior que se aplicará por medio de la auditoría externa de las operaciones ya ejecutadas.” Artículo 14, señala que “Los procedimientos de control interno previo se aplicarán por todas las unidades de la entidad antes de la ejecución de sus operaciones y actividades o de que sus actos causen efecto. Comprende la verificación del cumplimiento de las normas que los regulan y los hechos que los respaldan, así como de su conveniencia y oportunidad en función de los fines y programas de la entidad. Se prohíbe el ejercicio de controles previos por los responsables de la auditoría interna y por parte de personas, de unidades o de entidades diferentes o externas a la unidad ejecutora de las operaciones. Tampoco podrá crearse una
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unidad especial que asuma la dirección o centralización del ejercicio de controles previos. El control interno posterior será practicado: a) Por los responsables superiores, respecto de los resultados alcanzados por las operaciones y actividades bajo su directa competencia; y
b) Por la unidad de auditoría interna” . Artículo 15, establece que “La auditoría interna se practicará por una unidad especializada de la propia entidad, que realizará las siguientes actividades en forma separada, combinada o integral: evaluar el grado de cumplimiento y eficacia de los sistemas de administración y de los instrumentos de control interno incorporados a ellos; determinar la confiabilidad de los registros y estados financieros; y analizar los resultados y la eficiencia de las operaciones. La Unidad de auditoría interna no participará en ninguna otra operación ni actividad administrativa y dependerá de la máxima autoridad ejecutiva de la entidad, sea ésta colegiada o no, formulando y ejecutando con total independencia el programa de sus actividades. Todos sus informes serán remitidos inmediatamente después de concluidos a la máxima autoridad colegiada, si la hubiera; a la máxima autoridad del ente que ejerce tuición sobre la entidad auditada; y a la Contraloría General de la República ”.
Artículo 16, señala que “La auditoría externa será independiente e imparcial, y en cualquier momento podrá examinar las operaciones o actividades ya realizadas por la entidad, a fin de calificar la eficacia de los sistemas de administración y control interno; opinar sobre la confiabilidad de los registros contables y operativos; dictaminar sobre la razonabilidad de los estados financieros; y evaluar los resultados de eficiencia y economía de las operaciones. Estas actividades de auditoría externa posterior podrán ser ejecutadas en forma separada, combinada o integral, y sus recomendaciones, discutidas y aceptadas por la entidad auditada, son de obligatorio cumplimiento ”.
Artículo 23, instituye que “La Contraloría General de la República es el órgano rector del sistema de Control Gubernamental, el cual se implantará bajo su dirección y supervisión. La Contraloría General de la República emitirá las normas básicas de control interno y externo; evaluará la eficacia de los sistemas de control interno;
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realizará y supervisará el control externo y ejercerá la supervigilancia normativa de los sistemas contables del Sector Público a cargo de la Contaduría General del Estado del Ministerio de Finanzas. En igual forma promoverá el establecimiento de los sistemas de contabilidad y control interno y conducirá los programas de capacitación y especialización de servidores públicos en el manejo de los sistemas de qué trata esta Ley ”.
El Decreto Supremo 23215 promulgado el 22 de julio de 1992, reglamenta las atribuciones de la Contraloría, las mismas pueden ser resumidas de la siguiente forma: a) b) c) d) e)
Establece atribuciones de la Contraloría Establece definición básica del Control Gubernamental Establece normativa general para la elaboración e implementación de la Normativa de Control Gubernamental Establece normativa para el ejercicio del Control Gubernamental Externo Posterior Crea los Servicios Legales para el ejercicio del Control Gubernamental
En el marco de las atribuciones como órgano Rector la Contraloría emitió diferentes normativas asociadas al control Interno previo, las que se encuentra en actual vigencia son:
CGR-1/070/00 Principios, Normas Generales y Básicas de Control Interno Gubernamental
21/09/2000
CGR-1/173/02 Guía para la aplicación de los Principios, Normas 31/10/2002 Generales y Básicas de control Interno Gubernamental CGR/245/2008 Guía para la Implantación del Control Interno
23/10/2008
CGR/295/2008 Evaluación del Proceso de Control Interno
16/12/2008
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La normatividad referida al control externo posterior, ejercida por parte de las Unidades de Auditoría Interna, son las mismas que se utiliza en el Control Externo Posterior. Estas normativas, se encuentran en permanente actualización, por lo que se recomienda considerar las versiones actuales establecidas por la Contraloría General del Estado.
La Contraloría está facultada para determinar indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal; tiene autonomía funcional, financiera, administrativa y organizativa”.
En el marco de las atribuciones conferidas por el Decreto Supremo N° 23215, en su calidad de órgano Rector, la Contraloría emitió diferentes normativas asociadas al control posterior, las que se encuentra en actual vigencia son:
CGR-1/021/1996 Código de Ética del Auditor Gubernamental
06/05/1996
CGR-1/010/97
25/03/1997
Instructivo para la realización de exámenes específicos de seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones
CGR-1/021/1996 Código de Ética del Auditor Gubernamental
06/05/1996
CGR-1/010/97
Instructivo para la realización de exámenes específicos de seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones
25/03/1997
CGR-1/025/97
Reglamento para el ejercicio del Control 18/07/1997 Gubernamental sobre las personas comprendidas en el At. 5 de la Ley 1178
CGR-1/002/98
Guía de Auditoria para el examen de confiabilidad de los Registros y Estados Financieros para las
04/02/1998
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Unidades de Auditoria Interna CGR-1/036/98
Registro de Firmas y Profesionales Independientes de 05/11/1998 Auditoria Externa y Consultoría Especializada en Auditoria.
CGR-1/015/99
Instructivo para la presentación y remisión de informes de las Unidades de Auditoria Interna a la CGR.
27/04/1999
CGR-1/018/99
Instructivo sobre la codificación complementaria para informes de las Unidades de Auditoria Interna.
07/05/1999
CGR-1/045/01
Guías para el control y elaboración del informe de actividades de las UAl’s.
20/07/2001
CGR-1/028/01
Seguimiento de la tramitación de Procesos para la determinación de responsabilidades.
16/05/2001
CGR-1/018/02
Declaración de propósito, Autoridad y Responsabilidad de la Unidad de Auditoria Interna.
22/03/2002
CGE/036/2005
Guía para la elaboración de informes de Auditoria Interna con Indicios de responsabilidad por la función pública.
10/03/2005
CGR/079/2006
Manual de Normas de Auditoria Gubernamental
04/04/2006
CGR/010/2007
Control de la Declaración Jurada de Bienes y Rentas en las Entidades Públicas.
15/01/2007
CGR/140/2008
Tareas a ser aplicadas por las Unidades de Auditoria 01/07/2008 Interna ante los indicios de responsabilidad por la Función Pública identificados en las auditorías realizadas.
CGR/069-A/2008 Aplicación de la sentencia constitucional Nª 0021/07 20/03/2008 del Tribunal Constitucional CGR/101/2008
Reglamento para la contratación de Servicios de 09/05/2008 Auditoria en apoyo al Control Externo Posterior
CGRE/162/2010
Instructivo para el Registro de Acciones Judiciales y Requerimiento de Pago.
15/11/2010
CGR/161/2010
Registro de Contratos.
15/11/2010
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CGR/071/2010
Evaluación Técnica de Proyectos de Electrificación apoyo a la Auditoria Especial.
Decreto Supremo Independencia de las Unidades de Auditoria Interna N° 718 de las entidades del sector publico.
17/06/2010 01/12/2010
Estas normativas, se encuentran en permanente actualización, por lo que se recomienda considerar las versiones actuales establecidas por la Contraloría General del Estado.
El Sistema de Control Gubernamental es un conjunto de principios, políticas y normas, procesos y procedimientos que tiene el objetivo de: 1)
Mejorar: a) La eficacia y eficiencia en la captación y uso de los recursos públicos y en las operaciones del Estado. b) La confiabilidad de la información generada sobre el uso los recursos públicos. c) Los procedimientos para que toda autoridad y ejecutivo rinda cuenta oportuna de los resultados de su gestión. d) La capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo inadecuado de los recursos del Estado. y
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Evaluar el resultado de la gestión tomando en cuenta, entre otros criterios, las políticas gubernamentales definidas por los sistemas nacionales de Planificación e Inversión Pública.
El Sistema de Control Gubernamental está integrado por: , es un proceso que involucra a todo el personal de una entidad y se lleva a cabo bajo la responsabilidad de la máxima autoridad ejecutiva. Debe
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diseñarse con el objeto de proporcionar seguridad razonable del logro de los objetivos institucionales. Comprende los instrumentos de: , practicado por todas las unidades de la entidad antes de la ejecución de sus operaciones y actividades o de que sus actos causen efecto. , practicado por los responsables superiores, respecto de los resultados alcanzados por las operaciones bajo su directa competencia y por la Unidad de Auditoría Interna. Los propósitos del Control Interno previo y posterior son:
Lograr el cumplimiento de planes, programas y presupuestos institucionales, con eficacia, eficiencia y economía en el marco de las disposiciones legales y su concordancia con los objetivos, políticas y metas propuestas (Previo); Asegurar la rendición de cuenta oportuna y transparente de los servidores públicos por los objetivos, forma y resultados del uso de los recursos (Previo y posterior); Proteger de irregularidades el patrimonio y la información de la entidad (Previo y posterior). Aumentar la eficacia de los Sistemas de Administración y Control Interno (Posterior); Mejorar la pertinencia, oportunidad y confiabilidad del Sistema de Información Gerencial (registros contables, operativos y estados financieros) (Posterior); Contribuir al incremento del grado de eficiencia y economía de las operaciones (Posterior); e Informar a las autoridades competentes, cuando fuere el caso, sobre los resultados de las auditorías realizadas.
, es un proceso retroalimentador (feed back) que se nutre de los resultados obtenidos para compararlos con ciertos parámetros o criterios preestablecidos. Se efectúa con carácter posterior a las operaciones. El Control Externo Posterior es independiente, competente e imparcial y en cualquier momento puede examinar las operaciones o actividades ya realizadas por las entidades públicas.
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Los propósitos del Control Externo Posterior son:
Aumentar la eficacia de los Sistemas de Administración y Control Interno; Mejorar la pertinencia, oportunidad y razonabilidad del Sistema de Información Gerencial (registros contables, operativos y estados financieros); Contribuir al incremento del grado de eficiencia y economía de las operaciones; e Informar a las autoridades competentes, cuando fuere el caso, sobre los resultados de las auditorías realizadas.
El Control Externo Posterior se aplica por medio de la Auditoría Externa de las operaciones ya ejecutadas.
Desde el punto de vista del Control Interno Previo, el control Gubernamental es ejercido por la Máxima Autoridad Ejecutiva de las Entidades Públicas, y los superiores jerárquicos de las actividades o procesos sujetos a control. Sin embargo, para el ejercicio del Control Interno Posterior y Control Externo Posterior, de conformidad con el Manual de Normas de Auditoría Gubernamental, aprobados el por la Contraloría General del Estado, el Control Gubernamental es ejercitado por Auditores Gubernamentales, entre los cuales se encuentran los siguientes:
Contraloría General del Estado. Unidades de Auditoría Interna (Control Interno Posterior). Unidades de Auditoría Interna de los Entes Tutores. Firmas Privadas de Auditoría (excepto en Auditorías Especiales). Profesionales Independientes.
RECUERDA
El Sistema de Control Gubernamental es un conjunto de principios, políticas y normas, procesos y procedimientos.
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El Control Gubernamental en el marco de los artículos 3 y 4 de la Ley N° 1178, se aplica en todas las entidades del Sector Público, inclusive en aquellas entidades donde el Estado tenga la mayoría del patrimonio, tales como:
la Presidencia y Vicepresidencia del Estado Plurinacional; los Ministerios; las unidades administrativas de la Contraloría General del Estado y de la Corte Nacional Electoral; el Banco Central de Bolivia; la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Empresas; La Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero; las entidades estatales de intermediación financiera; las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional; las gobernaciones, las universidades y los gobiernos autónomos municipales; las instituciones, organismos y empresas de los gobiernos nacional, departamentales y municipales; y las unidades administrativas de los Órganos Legislativo y Judicial.
Además, el Control Gubernamental alcanza a las entidades y personas naturales no comprendidas en el apartado anterior, a) que reciban recursos del Estado para su inversión o funcionamiento; b) que se beneficien de subsidios, subvenciones, ventajas o exenciones; o c) que presten servicios públicos no sujetos a la libre competencia. El Control Gubernamental, en esta última parte, se da a través de:
los informes que estas personas jurídicas del Sector Privado presentan a las entidades del Sector Público competentes, sobre el destino, forma y resultados del manejo de los recursos y privilegios públicos; sus estados financieros auditados; y los informes de opinión calificada e independiente sobre la efectividad de sus sistemas de administración y control.
La ejecución del Control Gubernamental se ve afectada, entre otros, por los siguientes aspectos:
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: La ausencia de control dificulta o ineficacia de los controles dificulta en la identificación de los responsables de las operaciones ejecutadas. : Que las entidades públicas no generen ni proporcionen la información necesaria para la ejecución de auditorías externas. : El cambio continuo de personal afecta a la ejecución del Control Externo. La rotación genera discontinuidad en las actividades, produce incertidumbre, desorden, poca transparencia, afectando la auditabilidad de las operaciones. Pese a la existencia o eficacia de los controles, si los ejecutivos de la entidad deciden no aplicarlos o sencillamente no velan la aplicación de los controles diseñados e implantados por la Entidad, el ejercicio del Control Gubernamental se ve afectado de sobre manera en el cumplimiento de los objetivos institucionales.
Como resultado del ejercicio del control gubernamental, a través del control interno posterior y control externo posterior, efectuado por los auditores gubernamentales, se pueden establecer indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal, los mismos que consiste en: Es la acción u omisión de la Máxima autoridad o dirección colegiada o ambos, ex-autoridades, que se traducen en una gestión deficiente o negligente de la entidad que dirigen, por incumplimiento a los artículos 1 inciso c), 27 incisos d), e) y f) de la Ley 1178 y otras causas. Es la acción u omisión de servidores públicos, ex servidores públicos, personas naturales y/o personas jurídicas que causa daño económico al Estado valuable en dinero. : Es la acción u omisión de servidores públicos y/o ex servidores públicos que contraviene el orden jurídico administrativo y normas que regulan la conducta funcionaria. Es la acción u omisión de servidores públicos, ex servidores públicos, personas naturales y/o personas jurídicas que se
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encuentra tipificada como delito en el Código Penal (Malversación, Uso Indebido de Bienes, Incumplimiento de Deberes, Conducta Antieconómica, Falsedad Material e Ideológica, otros).
Considerando la naturaleza del Sistema de Control Gubernamental, este no se interrelaciona al igual que los sistemas de administración y sistemas de nacionales, toda vez que este sistema forma parte de los otros sistemas, esto quiere decir que los sistemas de administración y los sistemas nacionales deben incorporar mecanismos de control que coadyuven al cumplimiento de sus objetivos, esto dentro del ambiente de control interno previo. Sin embargo, con relación al control interno y externo posterior, como un mecanismo de control de calidad y de mejora continua, se debe practicar auditorías de forma periódica, a efectos de identificar debilidades en el sistema de control interno o irregularidades en la gestión pública, en el primer caso para adoptar medidas correctivas y en el segundo, medidas sancionatorias. Para efectos ilustrativos a continuación se muestran algunos controles que debería considerarse al momento de implementar los sistemas de administración en una entidad pública, como ser:
Para el desarrollo de los objetivos institucionales se requiere entidades estructuradas adecuadamente, siguiendo los conceptos vertidos en el Sistema de Organización Administrativa. Dichas normas deben incluir en su diseño las características fundamentales de un ambiente de control adecuado. Para ello, se deben establecer los medios adecuados para instaurar condiciones (Control) que favorezcan el desarrollo de las operaciones que permitan el logro de los objetivos. Estas operaciones deben estar a cargo de funcionarios competentes que asuman sus responsabilidades formales y puedan rendir cuenta de sus actos a través de canales de comunicación preestablecidos. La estructura organizativa debe estar diseñada de manera que exista una separación de funciones acorde con las actividades que permita la ejecución implícita de controles por oposición y no exista agrupación de funciones incompatibles sino una conjunción adecuada entre sistemas administrativos y operativos.
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El cumplimiento de los objetivos institucionales con la estructura organizativa diseñada necesita de un presupuesto consistente con las necesidades. Dicho presupuesto es la herramienta principal que facilita la ejecución de las operaciones; razón por la cual, debe contener controles necesarios en su formulación, que aseguren una traducción monetaria real de los objetivos determinados en la programación de operaciones; como así también, la consideración de las directrices correspondientes. Adicionalmente, se deben incluir controles de procesamiento e independientes adecuados en el circuito administrativo para que no existan operaciones fuera del marco legal, sin autorización y sin comprobación del cumplimiento.
Para el desarrollo de las actividades programadas se necesita del factor humano que será incorporado, evaluado, remunerado y retirado según lo establecido en el Sistema de Administración de Personal; que contendrá los controles necesarios, para asegurar el reclutamiento de funcionarios idóneos y competentes. También, deben establecerse controles adecuados que procuren el cumplimiento de las directrices para evaluar el desempeño, remunerar según escalas salariales y retirar al personal que no se adecua a la dinámica de las entidades.
Los objetivos institucionales se satisfacen con la prestación de servicios y la generación de bienes. Todos los bienes físicos requieren el establecimiento de medidas de protección de diversa naturaleza que deben estar incorporadas en la administración de los mismos. No obstante, las normas relativas a los bienes deben procurar la existencia de controles adecuados para asegurar razonablemente que se compran, conservan y utilizan de acuerdo con las disposiciones legales en el marco de una sana administración de los recursos públicos. Al mismo tiempo, se deben establecer las características de los controles de procesamiento e independientes para que todas las etapas del proceso de administración de bienes y servicios tengan un seguimiento en tiempo real detectando los desvíos oportunamente.
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El Sistema de Tesorería y Crédito Público permite el manejo de los ingresos y el financiamiento de las obligaciones comprometidas según el presupuesto aprobado. Este sistema debe incorporar los controles necesarios que aseguren el manejo integral y transparente de los recursos obtenidos de cualquier fuente de financiamiento. También se deberán establecer los controles de procesamiento e independientes aptos para el manejo adecuado de los recursos permitiendo que las entidades puedan honrar los compromisos asumidos de acuerdo a sus vencimientos. Estos controles deben procurar un manejo confiable del flujo de efectivo como herramienta de gestión.
El Sistema de Contabilidad Gubernamental Integrada forma parte del sistema de información financiera y su funcionamiento es vital para el proceso de rendición de cuentas, razón por la cual, este sistema debe establecer pautas para el diseño de controles necesarios que aseguren un circuito de información útil, oportuna y confiable. Adicionalmente, se deben incorporar en los procesos de captura, registro y análisis de la información todos los controles de procesamiento e independientes que permitan asegurar el reflejo contable, presupuestario y de tesorería según la realidad económica de las operaciones ejecutadas. En definitiva, todos los sistemas de administración para programar, organizar y ejecutar deben incorporar elementos de Control Interno, de acuerdo con la jerarquía de controles establecida en los Principios, Normas Generales y Básicas de Control Interno, y a modo ilustrativo la Guía para la Implantación del Control Interno.
RECUERDA
Para el desarrollo de las actividades programadas se necesita del factor humano que será incorporado, evaluado, remunerado y retirado según lo establecido en el Sistema de Administración de Personal.
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a)
¿Cuál es la finalidad del Estado plurinacional? (Punto 1.1.1.)
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b)
Mencione las sistemas administrativos establecidos por la Ley Nº1178. (Punto 1.1.8) ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………..
c) ¿Cuáles son los componentes del control? (Punto 1.1.12)
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d) ¿Estando vigente el control fiscal previo, por qué se hizo necesaria la promulgación de la Ley 1178? (Punto 1.2.4)
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e) ¿Cuáles fueron las principales diferencias entre el modelo de administración de la Ley Nº 1178 y el anterior modelo de control previo? (Punto 1.2.5) ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………..
f) ¿Qué disposiciones legales están relacionados con el control gubernamental? (Punto 1.3.1.) ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………..
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g) ¿Qué objetivos persigue el Sistema de Control Gubernamental? (Punto 1.4.1)
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h) ¿Cómo está compuesto el Sistema de Control Gubernamental? (Punto 1.4.2) ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………..
i) ¿Cuál es la relación del Sistema de Contabilidad con el Sistema de Control Gubernamental? (Punto 1.4.6) ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………………………………………………..
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