C. Piirvulescu - Politici Si Institutii Politice

Politici publice și administraţie publică

Cristian Pîrvulescu

POLITICI ȘI INSTITUŢII POLITICE

EDITURA TREI

Editori MARIUS CHIVU SILVIU DRAGOMIR VASILE DEM. ZAMFIRESCU Coperta: Cristian Claudiu Coban Redactor: Daniela A. Luca Tehnoredactarea computerizată: Cristian Claudiu Coban

CUPRINS

INTRODUCERE.......................................................................................7 CAPITOLUL I. POLITICA: DIMENSIUNI ȘI SEMNIFICAŢII ALE CONCEPTULUI.................................................10 1.1 Emergenţa politicului ca domeniu autonom ...............................10 1.2 Raportul politic–politică...............................................................15 1.3 Politică și putere...........................................................................19 1.4 Politica și statul ............................................................................23 1.5 Apolitismul — iluzie sau strategie ..............................................27 1.6 Cetăţenia — formă a conștientizării dimensiunii politice .........28 1.7 Public sau privat — o redimensionare a politicii........................30 CAPITOLUL II. STATUL–CADRUL INSTITUŢIONAL AL POLITICII.........................................................................................33 2.1 2.2 2.3. 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8

Lucrare apărută cu sprijinul Comisiei Europene Programul Tempus

Instituţionalizarea puterii ...........................................................33 Autoritate și politică.....................................................................37 Formarea statelor moderne..........................................................40 Funcţiile și organizarea statului .................................................44 Separaţia și echilibrul puterilor ..................................................47 Statul de drept..............................................................................50 Stat și societate civilă...................................................................54 Regim politic și tip de administraţie ...........................................55

CAPITOLUL III. INSTITUŢII POLITICE ȘI GUVERNARE..............64 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Sistemul instituţional românesc..................................................64 Guvernul între parlament și Președenţie ...................................65 Alcătuirea și modul de funcţionare a Guvernului ......................67 Raportul dintre Guvern și Președenţie .......................................69 Raporturile Guvernului cu Parlamentul.....................................71 Tipologii ale regimurilor politice din Europa Centrală după 1980.........................................................74

CAPITOLUL IV. CADRUL SOCIO-POLITIC AL VIEŢII INSTITUŢIONALE ...................................................................81 4.1

© Editura Trei, 2000

4.2 4.3

Sisteme de selecţie și recrutare a personalului politic. Sisteme electorale.........................................................................81 Locul și rolul partidelor în democraţie. Cazul românesc............85 Cultura politică — un instrument teoretic pentru estimarea adaptării la schimbare a societăţii românești. .........................103

BIBLIOGRAFIE ...................................................................................113

ISBN 973-9419-55-0

INTRODUCERE

Emergenţa statului în sensul modern al conceptului, în zorii epocii moderne, în contextul procesului de tranziţie de la etapa medievală spre cea modernă de organizare a puterii politice a fost urmată de o continuă extindere a structurilor și prerogativelor sale. Asumându-și tot mai multe funcţii sociale, economice sau culturale, statul a construit o formă de monopol birocratic care revendica, în noile condiţii politice ce au urmat dublei revoluţii — naţionale și industriale — atribuţii de reglementare a noilor dimensiuni atașate arsenalului său tradiţional. Momentul de apogeu al extinderii acestor prerogative a fost reprezentat de apariţia, anticipată încă din anii ’30 ai secolului al XX-lea și atingând maxima dezvoltare după al doilea război mondial, statului social. Trecerea de la statul paznic de noapte la walfare state a fost un proces ce a reflectat schimbările profunde pe care le-a cunoscut societatea industrială, în special în varianta sa occidentală. Această transformare a realităţii statului a provocat o schimbare a abordărilor teoretice care au evoluat de la raţionalismul hegelian sau weberian, ca să nu mai vorbim de perspectiva marxistă a statului ca instrument de clasă, la o perspectivă acţională.1 Din această perspectivă însăși noţiunea de politică va suferi revizuiri; sensul originar al conceptului, depreciat de folosirea sa abuzivă și de limitarea sa la jocul solitar al statului, fiind restabilit și adaptat la exigenţele guvernării. Noua tendinţă în analiza acţiunii publice depășește contururile investigării clasice a rolului, locului și legitimităţii statului dezvoltând, fără a neglija problematica tradiţională amintită, o viziune în care resorturile diverselor tipuri de intervenţie etatică sunt examinate pentru a identifica specificitatea și dinamica relaţiilor dintre sectorul public și privat. Sunt relevate astfel modalităţile în care acţiunea publică se adaptează la geometria variabilă a raporturilor dintre stat și societate. Legându-și începuturile de cele ale analizei politice americane, politicile publice au profitat de transformarea teoretică a domeniului pentru a-și delimita sfera de cercetare în cadrul știinţei politice. Dacă până în anii ’70 analiza statului a fost dominată de instrumentele de tip instituţional sau administrativ, noi metode au fost acomodate aceluiași obiec1 Pierre Muller, Yves Surel, L’analyse des politiques publiques, Paris, Montchrestien, 1998, p. 9.

8

9


Politici și instituţii politice

tiv utilizând ca fundament tendinţele teoretice pe care știinţa politică și sociologia le-au privilegiat în cercetarea acelor aspecte ce sunt astăzi desemnate sub eticheta de politici publice. Politicile publice sunt constant asociate exerciţiului puterii, iar aceasta trebuie să fie examinată dintr-o perspectivă care să urmărească cât mai exact procesele de reglementare pe care fenomenul puterii le produce, ca și transformările pe care, în interacţiune cu alte sisteme, sistemul politic le cunoaște. Procesele de reglementare sunt rezultatul acţiunii actorilor politici — demnitarii și partidele pe care le reprezintă, agenţii administrative, grupurile de interese și, nu în ultimul rând, populaţia — a căror influenţă asupra mijloacelor puterii intervine determinant asupra elaborări și implementării politicilor publice. Dacă o politică publică este produsul activităţii unei autorităţi investite cu putere publică și legitimitate guvernamentală, atunci investigaţia va trebui să trateze conţinutul activităţii publice, programele de măsuri și deciziile pe care le incumbă, publicul vizat și efectele politicilor publice. O politică publică nu este în exclusivitate rezultatul acţiunii guvernamentale. Ea este elaborată cu sprijinul unui număr mult mai mare de actori ce intervin în proces și constă, în egală măsură, în acţiuni sau non-acţiuni (poate părea paradoxal dar a nu lua în seamă o problemă, este tot o politică publică). Toate colectivităţile organizate produc o anumită politică publică. Câtă vreme sunt identificate problemele și sunt căutate soluţii pentru rezolvarea acestora, procesul de elaborare a politicilor publice este inaugurat. Politicile publice desemnează acest proces sistematic de reglementare și rezolvare a situaţiilor problematice în cadrul unei colectivităţi. Dintre diferitele colectivităţi, cele etatice atrag în primul rând atenţia datorită specificului instituţiilor pe care le implică (politici reglementative, distributive, redistributive sau constitutive). Dar politicile publice pot fi identificate și la alte nivele — colectivităţi locale, universităţi, spitale, sindicate sau întreprinderi — luând forma unor politici specifice; politicile de organizare și reorganizare, politicile salariale sau cele privind producţia de bunuri și servicii, constituie modalităţi de rezolvare sau generare de probleme. Doar problemele ce presupun o reală dimensiune publică implică reglementarea prin intermediul politicilor, iar determinarea acelor probleme ce au o implicaţie publică presupune o analiză a dimensiunii politice a societăţii și a instrumentelor prin care aceasta se realizează (inserarea pe agenda guvernamentală, constituire referenţialului politicii publice, intervenţia decidenţilor, aplicarea, evaluarea). În fond, este vorba de maniera în care funcţionează regulile jocului democratic din moment ce, pe lângă interesul euristic presupus de conceptul de politică publică, un loc aparte îl ocupă problema reintegrării cetăţeanului în spaţiul deciziei.

Modul în care instituţiile politice funcţionează influenţează de o manieră determinantă politica. Departe de a fi doar simple instrumente, instituţiile politice interacţionează cu lumea politică în interiorul, dar și dincolo de cadrele juridice. Preluând influenţele politice pe care societatea le transmite prin vot sau prin formele mai mult sau mai puţin coerente de presiune și interpretându-le în funcţie de obiectivele specifice, guvernanţii își pun amprenta asupra sistemului politic. Analiza modului în care politica se constituie ca un domeniu autonom și își creează conturul instituţional prin care diversele interese sunt arbitrate și conciliate cu criteriile eficienţei guvernamentale, dezvăluie radiografia regimului politic și capacitatea acestuia de a construi politicile publice necesare adaptării continue la o lume în schimbare. Analiza politicilor publice constituie astăzi unul din sectoarele cele mai dinamice ale cercetării raporturilor dintre latura instituţională și cea acţională a politicii. Transformarea cadrului naţional sub impactul mondializării, globalizării sau în context european, al integrării din ce în ce mai structurate, a modificat viziunea tradiţională despre guvernare. Încă din secolul al XIX-lea statul a început să dezvolte forme de intervenţie politică indicând voinţa guvernamentală de acţiune. Ansamblu structurat și coerent de decizii ale unor autorităţi publice, politicile vizează alocarea sau realocarea de bunuri și resurse.2 Fără o bună cunoaștere a dinamicii instituţionale și a puterilor și autorităţilor publice politicile pot rămâne simple teoretizării, imagini coerente ca structură interioară, construcţii intelectuale perfecte, dar neadaptate mediului pe care urmăresc să îl influenţeze. Departe de a fi structuri rigide și refractare unor demersuri ce urmăresc creșterea eficienţei guvernamentale instituţiile politice pot fi promotoarele unor politici deschise în măsura în care acestea sunt adaptate la specificul sistemului și regimului politic. Cunoașterea cadrului instituţional și a funcţionării acestuia în raporturile sale cu tipul de cultură politică și mobilitatea actorilor politici poate constitui un bun instrument în vederea promovării unor politici adaptate prezentului cât și obiectivelor pe termen mediu și lung.

2 Philippe Braud, Sociologie politique, Paris, LG. D. J., 1996, p. 471.


CAPITOLUL I

POLITICA: DIMENSIUNI ȘI SEMNIFICAŢII ALE CONCEPTULUI

§ 1. 1 EMERGENŢA POLITICULUI CA DOMENIU AUTONOM Concept de origine greacă politica implică o serie de precizări teoretice și chiar etimologice. Confuzia care la întâlnirea dintre civilizaţiile greacă și latină s-a instalat asupra dimensiunii politicii persistă și astăzi. Originalitatea polisul grec constă în conștientizarea „crizei de suveranitate“3 a modelelor tradiţionale (așa zis orientale) de organizare a puterii politice. Cetatea greacă creează un nou spaţiu social, agora — spaţiul public în care se confruntă interesele diverse și se dezbat problemele de interes general. Puterea nu mai este localizată în casa, palatul, șefului individualizat al societăţii tradiţionale, ci în piaţa publică în care cetăţenii determină deciziile. Un univers spiritual nou în care cuvântul devine principalul instrument al politicii se constituie, iar construcţia sa, întreruptă și apoi reluată cu și mai multă energie, va duce la instituţionalizarea puterii politice în forma statului modern. Formula aristoteliciană zoon politikon prin care filosoful antic încerca să determine dimensiunea specifică a Cetăţii4 a cunoscut o deformare semnificativă în momentul traducerii sale în latină în forma animal socialis, variantă ce va face apoi carieră prin Toma d’Aquino. Dar în cadrul gândirii grecești clasice politicul este de fapt opus5 socialului câtă vreme capacitatea de organizare politică este diferită esenţial de formele de asociere de tipul gospodăriei sau familiei. Apariţia cetăţii, a spaţiului politic implică o redimensionare a vieţii pe cel puţin două paliere, unul privat, în care se desfășoară viaţa în familie, și unul public în care, egal cu ceilalţi parteneri recunoscuţi ca atare, individul participă la luarea deciziei. Real ca piaţa publică în care se desfășoară, ideal ca model al 3 Pierre Vidal-Naquet, Vânătorul negru, București, Eminescu, 1985, p. 385. 4 Aristotel, Politica, București, Antet, 1996, pp. 6-7. 5 Vezi Hannah Arendt, Condition de l’homme moderne, Paris, Callmann-Levy, 1988, pp. 60-65.

11

unei noi construcţii umane, politicul își găsește prima exprimare autonomă în Grecia clasică, ceea ce nu înseamnă că anterior, sub o forma sincretică, nu funcţionase deja. Dar întreprinderea grecilor antici nu este doar rezultatul unei sinteze teoretice, ci o revoluţie care implică o nouă relaţie privat-public. Polisul grecesc sau res publica romană sunt anticipări ale statului ca instituţie a puterii depersonalizate, dar spre deosebire de acesta nu au încă, nu existau motivele pentru aceasta, o dimensiune socială. Cu un contur imprecis politica poate avea multiple sensuri ce depind de semnificaţia care i-a fost atribuită cuvântului în cazul concret în care a fost utilizat. Pornind de la etimologia termenului putem identifica o primă accepţiune: arta de a conduce oamenii ce trăiesc în oraș (stat). Dacă astăzi acest termen este perceput corelativ în raport cu ruralul (clivajul urban-rural este unul dintre cele mai importante conflicte ale modernităţii), în Grecia veche „polisul“, orașul deci, nu era un simplu suport material constituit din ansamblul de edificii, străzi, pieţe, ci un concept uman și juridic. Faptul că polisul desemna ansamblul cetăţenilor comportă câteva elemente distinctive precum numărul locuitori, o recunoaștere juridică specială (cetăţenia) și consecinţă a acestora, un tip de organizare și relaţionare a persoanelor ce dispuneau de acest statut. Noţiunea de politică se referă, deci, la două aspecte distincte — pe de o parte la stat, formă particulară de organizare a puterii, pe de altă parte la putere considerată drept cadru al relaţiilor umane. Sistem al coordonării comunităţii în raport cu principiile distinctive ale umanităţii, moralitatea și raţiunea, politicul se adaptează permanent, dar el dezvăluie mereu un câmp social controlat și reglat de o putere ce dispune de un anume control asupra mijloacelor de coerciţie. Spaţiu al confruntărilor de interese contradictorii sau al agregărilor, mereu parţiale, politicul se raportează în cel mai direct mod la aspectul instituţional al puterii. Formă în care conștiinţa socială se maturizează și tinde spre o dimensiune cuprinzătoare și coordonativă, politica se concretizează în funcţia ce asigură, sau revendică ca principală resursă de legitimare, realizarea binelui general.6 Specificul politic nu rezultă din fapte, ci din modul în care raţiunea le interpretează și califică. Dacă orice societate e organizată ierarhic (inclusiv societăţile animale) și se raportează la un scop, doar când raţiunea relaţionează ierarhia și scopul, fenomenul capătă o dimensiune politică. Câtă vreme în societate nu ar exista conflicte, nu ar fi nevoie de o putere înzestrată cu atributele coerciţiei pentru a interveni. Antagonismele ce rezultă din însăși faptul existenţei sociale se cer însă soluţionate prin formule compatibile cu tendinţa conservării și durabilităţii ansamblu6 Georges Burdeau, Traité de science politique, Paris, L. G. D. J., 1980, p. 127.

12

13



lui comunitar. De aceea politicul poate fi asociat oricărui fapt, act sau situaţie care dă seama despre un grup social, despre relaţiile de autoritate și supunere stabilite în vederea unui scop comun. Cele două aspecte ale politicului — puterea și scopul — sunt astfel conexate. Relaţia de putere primește o semnificaţie politică doar în temeiul finalităţii sale. O putere devine politică când dispune în mod evident și indiscutabil de capacitatea de a utiliza coerciţia pentru a garanta și aplica normele într-o comunitate. Autoritatea presupusă de politic cunoaște un evantai de posibilităţi de la formele de dominaţie nedisimulată până la sublimarea sa în constrângere interioară. Orice grup se raportează la un scop propriu care pentru a fi o valoare autentică este obiectiv, deci îi este exterior. Pe de altă parte nu există grup care să-și fie sieși suficient (a cărui singură raţiune să fie cea de a exista pentru sine). Activitatea politică este instrumentabilă, ea nu-și găsește în sine însăși propriul scop (valabil pentru grupuri cu scop specific). Societatea globală presupune propria sa finalitate, ceea ce face ca societatea politică să fie una care găsește în ea însăși raţiunea de a fi, constituindu-se într-un adevărat fundament al valorilor pe care le promovează. Astfel politicul nu mai este doar un mijloc, ci devine scop. Departe de a fi pus în situaţia de a depinde de alte valori, el devine o valoare în sine. În societatea politică obiectivul este binele sau interesul general. Primul bun pe care îl poate oferi societatea este însăși existenţa, astfel politicul tinde să valorizeze tot ce contribuie la reproducerea acesteia. Din concept instrumental politicul devine unul existenţial. Nouă realitate socială și structură a imaginarului colectiv de lungă durată polisul implică ideea de dezbatere liberă, conduce deci inevitabil la democraţie. Ca spaţiu al ordinii polisul se impune ca mod de organizare a puterii în același timp — o simplă coincidenţă? — cu noi domenii ale gândirii precum filosofia sau geometria, forme de cunoaștere specifice ce inaugurează era domniei raţiunii. Emegrenţa polisului, sinonimă începutului autonomizării politicului în raport cu alte dimensiuni sociale, a indus un tip de organizare și conducere în care publicul capătă un rol esenţial. Considerată fie ca regim politic, fie principiu de guvernare sau formă de comportament democraţia a constituit și constituie un obiect al confruntărilor de idei privind raporturile dintre guvernanţi-guvernaţi și a evaluarării eficienţei acţiunii politice. Termenul, a cărui carieră reîncepe, după 2000 de ani de la experimentul atenian, în secolul al XIX-lea, definea regimurile apărute în urma revoluţiilor americană și franceză din secolul al XVIII–lea. Inovaţie istorică majoră, sistemul de guvernare simbolizat de Atena a constituit sursa unor infinite comentarii filosofice ce de la Platon și Aristotel la Montesquieu sau Rousseau au contribuit la reconstrucţia politică democratică a lumii moderne. Deși între democraţia directă a antichităţii și democraţia

reprezentativă a secolelor XVIII — XIX deosebirile sunt numeroase, cele două concepţii dau seama despre un numitor comun și se revendică, în ultimă instanţă, de la o tradiţie comună — rolul spaţiului public ca revelator al dimensiunii politice. Judecăţile de valoare negative au dominat vreme îndelungată reflecţia asupra democraţiei, căci forjarea unui spaţiu public în care noi categorii sociale își făceau simţită prezenţa nu găsea încă un ecou favorabil în filosofia și gândirea politică. Platon a criticat acid incompetenţa cetăţenilor asupra problemelor dezbătute și a acuzat înclinaţia acestora de a lua decizii sub influenţa demagogilor. Pentru Aristotel democraţia era forma coruptă a unui regim armonios pe care el îl numea politeia (republică am spune astăzi). Ceea ce în ochii lui Aristotel condamna democraţia ateniană era faptul că aceasta reprezenta guvernământul celor săraci exercitat contra celor bogaţi, pe câtă vreme politeia ar fi vizat utilitatea comună fără să pună în discuţie structura socială. Disputa filosofică se suprapune însă uneia politice care își întinde efectele până astăzi. Ea privește relaţia dintre spaţiul privat și cel public, dintre eficienţa bazată pe profesionalizare și participarea și controlul cetăţenilor asupra deciziilor. Examinarea democraţiei ateniene, departe de a constitui o aridă referinţă istorică, demonstrează compromisul social pe care de la început îl inaugurează democraţia. Dincolo de rolul legendar (mit ce s–a perpetuat și în timpurile moderne) al părinţilor fondatori — Solon sau Clistene în cazul democraţiei antice — rezolvarea dificilei probleme a ordinii, nucleu al puterii politice, a făcut ca diversitatea socială a Atenei, în care categorii sociale cu interese opuse — proprietarii de pământ negustorii sau armatorii — să conducă la o nouă formă politică. În disputa lor privind guvernarea, grupurile dominante economic au fost nevoite să apeleze la consensul cel mai larg cu putinţă pentru a compensa lipsa unei forţe particulare (ce ar fi înclinat balanţa spre una din facţiuni) sau existenţa unei armate sau poliţii permanente (ce ar fi favorizat tirania) printr–un proces de legitimare. Diviziunea elitelor a condus la apariţia democraţiei antice, poporul fiind antrenat în apărarea regulilor pe care însuși le–a aprobat.7 Dacă astăzi problema clasificării regimurilor beneficiază de o judecată favorabilă, este datorită capacităţii regimului democratic de a oferi bunuri politice evaluabile ca prosperitatea, libertatea si stabilitatea. Cu toate acestea, critica democraţiei sau a democratismului societăţilor occidentale nu a încetat. Argumentele împotriva democraţiei nu s–au schimbat radical în două mii de ani, ci au fost adaptate la specificul politic al momen7 Phillipe Braud, Science politique, 1. La démocratie, Paris, Seuil, 1997, pp. 26–28.

14

15



tului. Imaturitate civică, participare mimată, oligarhie manipulatoare ce afectează participarea reală a poporului la putere sunt doar câteva din formulele ce pun în discuţie democraţia contemporană. Și dacă influenţa lor variază, forţa lor de persuasiune nu poate fi neglijată câtă vreme ele pot genera curente de opinie a căror reprezentare politică poate influenţa dinamica instituţională și coerenţa politicilor publice. Rezultând din intersecţia a două tendinţe — presiunea majorităţii pentru o mai mare participare politică și acţiunile guvernanţilor de a limita această presiune — democraţia modernă este consecinţa unor fenomene specifice. Uneori democraţia a fost mai degrabă produsul unor accidente în care actorii politici au devenit promotori sau constructori ai libertăţilor democratice independent, sau chiar împotriva voinţei lor. Alteori democraţia reprezentativă a fost rezultatul unor schimbări politice ce nu au implicat majoritatea. În multe cazuri poporul a fost nu doar absent, ci chiar s-a împotrivit democraţiei, care uneori lua forma unui adevărat despotism fie din orientarea revoluţiei burgheze (a cărei componentă urbană intra în contradicţie cu caracterul preponderent rural al societăţii), fie în virtutea neîncrederii în discernământul poporului (vizibil în conceperea sistemului electoral ca o formă de limitare a influenţei majorităţii). Criza democraţiilor s–a datorat în unele cazuri bazei lor prea înguste în condiţiile apariţiei pe scena politică a unor noi categorii sociale odată cu impunerea votului universal masculin la sfârșitul secolului XIX–lea. Rezultat al unui acord între elite ce reia într–o anumită formă compromisul antic, democraţia modernă a avut de făcut faţă unor realităţi sociale și politice în transformare rapidă și a trebuit să găsească soluţii la situaţiile de criză.8 Nostalgia autorităţii a făcut parte din istoria democraţiilor occidentale. Faptele istorice dovedesc că uneori guvernaţii au stat la baza regimurilor autoritare. Analiza tentaţiilor autoritare apărute la nivelul majorităţii relevă atât dificultăţile cât și soluţiile crizei sistemului democratic.9 Caracterul de compromis al democraţiei îi oferă posibilitatea de a depăși situaţiile problematice. Dar izolată de societate, redusă doar la componenta sa instituţională construcţia democratică poate fi periclitată. Forţa democraţiei constă în capacitatea sa de a oferi o bază legitimă regimului, de a depăși cadrul strict parlamentar, de a crea condiţiile participării cetăţenilor la luarea deciziilor și de a produce bunuri politice concrete în funcţie de care binefacerile ei să poată fi evaluate. A reduce democraţia la o teorie înseamnă a-i reduce șansele. Democraţia nu este și nu poate fi o doar o teorie; ea s–a dovedit o prac-

tică redutabilă și costurile ei au apărut ca fiind acceptabile. Capacitatea ei de a se adapta continuu, deschiderea sa, au creat tendinţa favorabilă ce a produs valul de democratizare din ultimele decenii ale secolului al XX-lea. Dincolo de diferenţele dintre democraţia antică și cea contemporană, de la numărul de participanţi până la orientarea valorică, preponderent orientată spre egalitate în primul caz, privilegiind libertatea individuală în al doilea, ceea ce au în comun rămâne o centrare pe spaţiul public, o dezinhibare a politicului care își poate dezvăluie caracteristicile specifice.

8 Ibidem, p. 30. 9 Vezi interesanta analiză a lui Guy Hermet, Poporul contra democraţiei, Iași, Institutul european, 1998.

§ 1. 2. RAPORTUL POLITIC — POLITICĂ În limbajul curent sunt deosebite două categorii de fenomene referitoare la spaţiul politic atunci când se atribuie unei aceleiași noţiuni două genuri: masculinul și femininul, politicul și politica fiind feţele unei aceeași realităţi. Forma masculină, politicul, desemnează o caracteristică de profunzime a societăţilor, corespunzând nivelului structural prin care sunt clasate și ordonate datele materiale ale unei colectivităţi și elemente spirituale ce-i formează cultura. Politicul se asociază astfel ideii unei ordini indispensabile impusă voinţelor umane și din această perspectivă el se detașează de lumea contingenţelor. Când ne raportăm la un spaţiu în care credinţe, convingeri sau ideologii se înfruntă, politicul își dovedește caracteristicile de concept neutru perfect, insensibil la influenţele conjuncturii și fluctuaţiile istoriei. Această neutralitate nu înseamnă însă pierderea dimensiunii concrete câtă vreme politicul este parte integrantă a socialului. Rolul politicului este acela de a prelua acele probleme pe care grupul nu le poate soluţiona. Cum o societate fără probleme nu este o decât o societate stagnantă, politicul imprimă prin funcţiile sale un caracter dinamic colectivităţii. Apariţia problemelor și conștientizarea acestora de către comunitate încarcă cu autoritate pe cei ce îţi asumă responsabilitatea soluţiei. O problemă devine politică din momentul în care este rezolvată prin intermediul unei puteri instituţionalizate.10 Soluţionarea unei probleme și reglementarea ei prin intermediul puterii prezintă însă diferenţe câtă vreme soluţia se găsește în chiar datele problemei nefăcând necesară, ca în cazul puterii, intervenţia unor factori externi care să reglementeze prin decizie recursul la autoritatea deontică. Caracteristica politicului constă în instrumentul folosit în rezolvarea problemei. Politizarea problemelor le modifică natura prin includerea puterii în datele problemei. Recursul la autoritate are cel mai adesea rolul de a obișnui societatea cu problemele recurgând la o serie de pro10 Philippe Braud, La science poltique, Paris, PUF, 1990, p. 10.

16

17



cedee adaptate situaţiei concrete precum compromisul, consensul, contractul sau dictatul. Astfel, suplu dar permanent, politicul se regăsește în toate mișcările sociale integrând noile forţe într-o formă de ordine mereu instabilă, dar nu mai puţin prezentă. Capacitatea sa de adaptare face ca politicul să nu fie asimilat unor structuri instituţionale chiar dacă se manifestă prin intermediul acestora. Prin politic grupul se încadrează în spaţiul public iar societatea ia într-un fel act de existenţa sa ca realitate autonomă. Spaţiu al contradicţiilor și convergenţelor reglate prin instituţii, politicul reprezintă faţeta stabilă a fenomenului guvernării exprimând căutarea echilibrului, a ordinii necesare vieţii sociale. Politica este activitatea desfășurată fie de guvernanţi, fie de un alt grup pentru a ocupa posturi de conducere sau a influenţa deciziile conducătorilor. Faptul că partea practică a acestei activităţi presupune o paletă foarte largă de procedee, unele mai puţin sau deloc compatibile cu morala dominantă, face ca politica să aibă în societăţile contemporane un sens peiorativ. Acest aspect rămâne însă unul de suprafaţă. Politica, funcţie necesară a vieţii sociale, introduce în cadrul grupului sau a societăţii globale coeziunea ce face posibilă prevalenţa convergenţelor asupra divergenţelor, pentru aceasta recurgând la coerciţie. Faptul că forţa coercitivă este legitimă sau ilegitimă trebuie raportat la finalitatea activităţii politice: cucerirea funcţiilor de putere. Definind puterea și prerogativele acesteia politica este atât o funcţie socială, câtă vreme se raportează la colectivitate, cât și o funcţie necesară prin care grupul controlează tendinţele centrifuge sau anarhice ale membrilor. Exersând aceste funcţii politica devine creatoare de valori. Pentru o asemenea abordare pledează David Easton pentru care politica este o modalitate de alocare autoritară de valori, ordinea fiind una dintre valorile esenţiale pentru guvernanţi. Determinând regulile grupului, politica indică implicit un scop și prin aceasta influenţează sau construiește valorile care justifică mecanismele de autoritate și de supunere. Dacă multe din valorile politice sunt intrinseci naturii umane, politica le regrupează și le schimbă conţinutul iniţial (moral — în cazul binelui, biologic — în cazul ierarhiei) prin integrarea lor în spaţiul puterii. Astfel că principala funcţia a politicii privește realizarea binelui social.11 Modul specific uman de clasificare și interpretare a faptelor sociale, politicul se relevă în forma ierarhică de organizare în raport cu un scop. Orice societate este alcătuită dintr-un ansamblu de relaţii între indivizi sau grupuri sociale. Aceste relaţii sunt se dezvăluie prin vari-

etatea presiunilor anonime sau individualizate, induse sau spontane, a căror acţiune produce un sistem de tensiuni și echilibre ce formează mediul social. Scopul pentru a cărui atingere se stabilesc aceste relaţii va interacţiona la rândul sau cu mediul influenţând în mod diferit comportamentele individuale sau colective. Prin intermediul finalităţilor, societatea politică își definește raţiunea de a fi, devenind fundamentul valorilor pe care le promovează. Și cum asigurarea condiţiilor unei existenţe sociale stabile este un bine cu caracter suficient de general, politica se construiește astfel încât din concept instrumental se transformă într-unul existenţial. Astfel politica constituie acea activitatea socială care asigură, prin forţă fondată în general pe drept, securitatea exterioară și convergenţele interne într-o unitate politică particulară, fiind garantul ordinii în mijlocul confruntărilor ce rezultă din diversitatea și divergenţele de opinii și interese.12 Dacă politicul relevă esenţa, politica pare a indica contingentul, fiind considerată ca spaţiul confruntărilor pentru ocuparea poziţiilor de putere. Noţiuni corelative, politicul și politica se presupun: politicul nu poate ignora contingentul, fără a rămâne doar în sfera teoretizărilor morale sau filosofice, dar pierzând caracterul practic ce îl particularizează, pe câtă vreme politica considerată doar lupta pentru ocuparea sau menţinerea poziţiilor de putere eșuează într-o perspectivă conflictuală și rigidă câtă vreme nu se coordonează cu o viziune strategică ce nu poate ignora principiile și reflecţia asupra societăţii. De asemenea, sensurile noţiunii pot fi analizate pornind de la distincţia pe care limba engleză o permite între politics și policy. Această distincţie deosebește Policy, politica în calitate de coordonatoare a unui domeniu determinat printr-un organism specific (o politică sectorială: industrială, socială, culturală etc.) de sfera luptei pentru putere, Politics. Se poate astfel departaja între politică considerată drept competiţie pentru cucerirea sau influenţarea puterii, exerciţiu general al puterii (ca guvernare), alocare publică a bunurilor și valorilor, rezolvare a conflictelor sau modul de selectare a celor care vor conduce și a felului în care vor exercita această funcţie — și politică definită ca exercitare a puterii într-un domeniu distinct bine definit. Domeniu al cunoașterii politica presupune un triplu demers: descriptiv, explicativ și prescriptiv.13 Latura descriptivă presupune o colecţie de informaţii dintre care unele nu tocmai ușor de găsit, ceea ce face ca travaliul politic să aibă particularităţile sale. Dar o colecţie de informaţii, chiar exhaustivă, este insuficientă pentru a înţelege carac-

11 Georges Burdeau, op cit., p. 128.

12 Julien Freund, Que’est-ce que la politique, Paris, Seuil, 1967, p. 177. 13 James Danziger, Understranding the Political World,, New York & London, Lonngmon, 1991, p. 3- 18.

18

19



teristicile spaţiului politic. Demersul explicativ decurge deci în mod normal din cel descriptiv. Informaţiile trebuie clasate, structurate și interpretate ceea ce implică o întreprindere dificilă câtă vreme variabilele politice sunt foarte numeroase. Cauzele unei greve, explicarea unui rezultat electoral, departe de a rezulta din simpla enumerare a informaţiilor presupun paradigme explicative și instrumente de interpretare. Acţiune practică în direcţia realizării unor scopuri politica nu poate rămâne doar la faza explicării, ci pe baza acesteia proiectează strategii și aproximează viitorul. Latura prospectivă constituie demersul politic cel mai important, de calitatea acesteia depinzând dezvoltările ulterioare ale guvernării. Tendinţa general-umană de a modela realitatea prin cunoaștere găsește în politică un domeniu propice acţiunii. Cunoașterea politică, ca parte a expertizei specifice pe care cei ce acţionează în acest domeniu ar trebui să o aibă, implică, indirect dar indiscutabil, nu doar o percepţie a valorilor, ci o determinare a acestora. Deși aparent profund ancorat în prezent și preocupat doar de aspecte practice, omul politic este depozitarul unor valori pe care prin acţiune sa le operaţionalizează. Departe de a fi obiectiv, omul politic propune un adevăr, adevărul său și al grupului cu care se identifică. De aceea demersul prescriptiv este riscant datorită tendinţei de cunoaștere imediată ce corespunde exigenţelor impuse de aspectele concrete ale problemelor. Domeniu în care limbajul rămâne principalul instrument politica împrumută de la acesta impreciziile sale, putând aluneca, prizonieră a unui raţionalism cartezian în exces, spre o perspectivă conspiraţională. Ca demers explicativ cu valenţe prospective ideea conspiraţiei pleacă, dealtfel, de la presupoziţia existenţei unui adevăr evident și absolut.14 Relevând tendinţa politicii de a exprima prejudecăţi, de a oferi răspunsuri parţiale sau soluţii eronate conștientizarea predispoziţiei spre explicaţiile de tip conspiraţional dezvăluie locul toleranţei ca antidot antiautoritar în același timp politic și epistemologic. Tocmai de aceea cetăţenii oricărui stat democratic (ca să nu mai vorbim de statele autoritare și totalitare) manifestă neîncredere faţă de puterea politică cu atât mai mult cu cât între declaraţiile guvernanţilor sau discursurile pretendenţilor la putere și realitate există un decalaj ușor decelabil. Interesul pentru analiza raportului dintre discursul politic și realitate a constituit un permanent subiect de reflecţie. Politica nu este un domeniu al absolutului, regimurile politice sunt rezultatele unor multitudini de factori a căror variaţie în spaţiu și timp le explică diversitatea. Încă Aristotel se apleca asupra cercetării

regimurilor, încercând să surprindă regulile care conduc raporturile politice. Cercetarea acestor reguli a dus la dezvoltarea diferitelor discipline care studiază fenomenele politice, a căror evoluţie a depășit studiul formal al relaţiilor instituţionale încercând să stabilească factorii care coordonează universul politic. Latura formală a politicii se dezvăluie sub forma riguroasă a dreptului. Considerat fundamentul corpului social dreptul constituie o expresie concentrată a politicii. Prin drept, ca și prin politică, omul încearcă să reducă incertitudinile despre viitor, iar norma juridică, expresie a unei politici ce urmărește să introducă în grup un anume tip de relaţii corespunzătoare valorilor care trebuie respectate, corespunde unui orizont impregnat de valori politice. Politicul ca mod de a determina valori sociale considerate esenţiale, este corelativ juridicului, formă de realizare a valorilor prin intermediul activităţii umane.

14 Karl Popper, În căutarea unei lumi mai bune, București, Humanitas, 1998, p. 158.

§ 1. 3. POLITICĂ ȘI PUTERE Controversele în jurul conceptului de putere și implicit asupra determinări contururilor politicii ca fapt social observabil prin mijloace știinţifice au contribuit la o nouă abordare a puterii. În accepţiunea sa cea mai generală, noţiunea de putere nu are un câmp unic de aplicaţie. Viziunea cea mai des invocată referitoare la putere desemnează o relaţie asimetrică de control. Dintr-o asemenea perspectivă puterea poate lua forma puterii asupra naturii sau, mai aproape de sfera ce ne interesează aici, a puterii asupra fiinţelor umane. Cea de-a doua formă se dezvăluie fie ca putere (stăpânire) asupra sinelui (libertate în sensul stoicilor) sau al puterii în raport cu alţii (dominaţie). Dar puterea ca dominaţie este o formă universală sau un aspect particular al relaţiilor politice! Tendinţa de a defini noţiunea de putere drept capacitatea unui actor de a ajunge la rezultate vizate și în particular de a produce acţiuni eficiente încearcă să depășească disputele privind sfera și conţinutul conceptului. O definiţie generică a puterii care a exercitat și exercită încă o influenţă considerabilă asupra cercetătorilor pune accentul pe mijloacele apropriate, fără nici o referinţă explicită la intenţiile actorului. Hobbes în Leviatan considera că „puterea unui om constă în mijloacele prezente pentru a obţine un bun oarecare“. Acest tip de definiţie prezintă trei caracteristici majore: — puterea și acţiunea sunt strâns legate, iar dacă acţiunea implică o intervenţie directă asupra evenimentelor, puterea constă în facilitatea de a le modifica cursul — deci puterea este aptitudinea de a produce rezultatele dorite (puterea de a face cutare lucru).

20

21



— puterea se relevă ca putere „asupra“ ceea ce presupune atât puterea deasupra (superioară, dominatoare) și în funcţie de reacţie putere contra (latura coercitivă a puterii). — puterea este (rămânând la nivel conceptual, iar nu acţional) o capacitate deosebită ce are consistenţa esenţelor, care deci nu se situează în orizontul evenimentului. O altă direcţie vizează aspectele teleologice. În acest sens, Bertrand Russell propunea în 1938 ca producerea efectelor dorite să devină „criteriul distinctiv al puterii“. Dar fie că se referă la mijloacele utilizate, fie că se face apel la scopuri, noţiunea de putere, noţiune centrală a oricărui demers știinţific despre politică, este privită doar ca o formă de coerciţie. În expresiile curente puterea este asimilată cu un soi de esenţă ca în formule precum „deţinerea puterii“ sau „posedarea puterii“, formule ce sugerează ideea unei „puteri — substanţă“, sau a unei „puteri — capital“ Viziunea puterii ca relaţie așa cum o definea Robert Dahl în Who governs? oferă studierii fenomenului politic o altă perspectivă. Dar și aici caracterul coercitiv al puterii privită ca o caracteristică universală a societăţii umane se menţine. Pentru Dahl, A (unde A este un individ sau un grup) exercita o putere asupra lui B în măsura în care el obţine de la B o acţiune pe care ultimul n-ar fi efectuat-o altfel. Astfel puterea, departe de a desemna un atribut în sine, se prezintă ca o relaţie asimetrică, dar implică ideea de reciprocitate: B este fiinţă liberă, niciodată complet dependentă. În funcţie de accentul pus pe construcţia relaţiei de putere într-un mediu competitiv, o altă perspectivă insistă asupra strategiei ca element definitoriu al puterii. Într-o analiză strategică apare viziunea unui câmp social unde actorii și subiecţii schimbă lovituri și se angrenează într-un proces necunoscut. Nimeni nu deţine putere dacă nu pune în scenă raporturi de forţă și strategii. Puterea se definește astfel prin obiective, mijloace, viziuni și desemnează ansamblul de acţiuni coordonate exercitate asupra altor acţiuni. Analiza puterii ca strategie evidenţiază relaţiile conflictuale ce apar în procesul de influenţare a comunităţii și relevă formele contra — puterii ca strategie de înlăturare a deţinătorilor puterii. Într-un sens strict modern și politic această strategie vizează limitarea puterii politice. Puterea ca inovaţie socială așa cum o are în vedere Jean-William Lapierre în Viaţă fără stat? are un caracter vital; în această accepţiune ea desemnează „formarea raporturilor sociale și de grup ce tind să distrugă cadrele societăţii stabilite, prin transformarea organizării sistemelor sociale“.15

Ideea puterii ca mecanism vital indică caracteristicile perspectivei strategice conform căreia puterea tinde să devină permanentă dar se confruntă cu reacţiile contrare. Pentru a-și consolida poziţia, deţinătorii puterii urmăresc obţinerea stabilităţii în timp, făcând deci recurs la legi, norme sau reglementări. Acceptarea acestei tendinţe de către societate implică o serie de interogaţii: De ce există această voinţă de organizare? Dacă puterea desemnează un mecanism vital ce asigură gestiunea ansamblului, cum se explică diferenţierea pe care o induce între membrii societăţii? Conceperea puterii ca mecanism vital permite înrădăcinarea puterii în libido dominandi (plăcere de a domina). Formă a voinţei de putere, dorinţa de a domina înscrie în elanul vital relaţia asimetrică de putere. Prezentând diverse aspecte și justificării de compatibile cu normativitatea comunităţii în cauză puterea se prezintă fie ca nevoie de status, dorinţă de onoruri, fie se sublimează în voinţa de a stabili fericirea socială, de a guverna, de a structura eficient. Oricum ar fi justificat, acest tip de concepere a puterii gravitează în jurul statutului de dominus, de stăpân, de suveran. Dominarea și supunerea pun în discuţie două elemente de profunzime ale psihicului individual, libido dominandi (plăcerea de a domina) simetrică și complementară nevoii de dependenţă, dar și problema principiului vieţii și al organizării acestuia (vitale).16 Pornind de la această constatare putem evidenţia, rămânând la nivelul conceptului, diferite forme sau grade ale puterii, de la puterea asupra sinelui sau a naturii la puterea asupra morţii (frica de moarte sau de decădere fiind unul din resorturile ascunse ale strategiilor puterii) până la forma sa cea mai politică, puterea asupra celorlalţi. Acesta distincţie relevă mai bine puterea asupra altuia (celorlalţi), această relaţie asimetrică, marcată de o inegalitate ierarhică care are ca bază, după Hegel, conflictul de recunoaștere. Structură dinamică, multiformă și complexă, puterea apare ca un mecanism de creaţie, de echilibru, de viaţă (de afirmare a vieţii), dar și ca o strategie a morţii. Dominaţia este legată strâns de putere. Plăcere de a domina sau aspiraţie la prestigiu — faţete ale libido dominandi — furnizează resortul de acţiune al puterii politice. Această viziune cunoaște cu Max Weber forma sa clasică. „Cine face politică, aspiră la putere, fie la putere ca mijloc în slujba altor ţeluri (de natură ideală sau egoistă), fie la putere „de dragul puterii“, de dragul plăcerii pe care o dă prestigiul social“.17 Dominaţia și strategia formează axa tuturor formelor de putere coercitivă. Dominaţia reprezintă situaţia de stăpân în raport cu cei ce se

15 Jean-William Lapierre, Viaţa fără stat?, Iași, Institutul european, 1997, p. 161.

16 Jacqueline Russ, Les theories du pouvoir, Paris, Le livre de poche, 1994, p. 15 17 Max Weber, Politica, o vocaţie sau profesie, București, Anima, 1992, p. 9

22

23



supun. Ascendentul exercitat de stăpân se bazează pe un regim al violenţei fie ea și simbolică. Dar dacă puterea este coerciţie, toate societăţile umane, chiar și cele primitive, au cunoscut o astfel de relaţie și în esenţă au cunoscut dimensiunea politică? Între maximaliști care susţin că toate formele de organizare umană au cunoscut puterea și minimaliști ce contestă atribuirea unei guvernări tuturor societăţilor umane există o dispută îndelungată.18 Înscriindu-se în cadrul acestei dispute Pierre Clastres a înfăptuit o „revoluţie copernicană“ construind conceptul de putere necoercitivă degajând elementele etno- și europo-centriste ce au dominat abordarea puterii în antropologia politică și știinţa politică clasice. În eseul său Copernic și sălbaticii a răsturnat perspectiva etnocentristă și a demonstrat că „nu putem împărţi societăţile în două grupe: societăţi cu putere și societăţi fără putere. Credem că puterea este universală, imanentă socialului … realizându-se însă în două moduri: putere coercitivă și putere necoercitivă“.19 Puterea coercitivă nu ar fi decât un caz particular al puterii caracteristică anumitor culturi între care cea europeană este cea mai influentă. Eseul ce dă titlul celebrei cărţi a regretatului antropolog francez Societatea contra statului dezvoltă această idee aducând argumente ce vor duce la frumos exprimata concluzie „istoria popoarelor fără istorie … este istoria luptei împotriva statului“.20 Formele pe care puterea le ia în societăţile ce doar etnocentric ar putea fi considerate „primitive“ dovedește înţelegerea riscurilor pe care puterea coercitivă le aduce. Funcţionând la un nivel la care numărul membrilor nu făcea necesară delegarea puterii, puterea coercitivă era rezultatul mecanismelor de control ale comunităţii asupra șefului. Atribuţiile acestuia erau invers constituite în raport cu mecanismele puterii coercitive. Violenţa era un mijloc la care se făcea apel doar în cazuri excepţionale când șeful prelua comanda militară, dar utilizarea acestei puteri era limitată de judecata comunităţii. Înţelegerea caracterului violent și abuziv al puterii coercitive consta tocmai în limitarea puterii militare a șefului. Cât privește celelalte puteri, ele erau necoercitive și asigurau șefului doar o poziţie centrală de reper în raport cu care comunitatea se orienta. Ca Povestașul lui Mario Vargas Llosa, șeful asigura coeziunea și oferea suportul mitologic al convieţuirii, asigura continuitatea și constituia totodată puterea personalizată, vizibilă. Distincţia putere coercitivă/putere necoercitivă este una din cele mai importante contribuţii la înţelegerea fenomenului politic. Ea oferă ști-

inţei politice posibilitatea unei noi abordări a fenomenului politic și a democraţiei ca formă negociată și pluralistă de negociere a poziţiilor de putere și a influenţelor în raport cu aceasta. Instrumentul folosit — puterea, relevă esenţa politicului prin modul în care intervine asupra naturii problemelor abordate. Iar puterea politică nu are valenţe miraculoase; intervenţia ei constă, de cele mai multe ori, în a obișnui societatea să trăiască cu problemele, apelând pentru aceasta la diferite metode în funcţie de legitimitatea și eficacitatea politicilor vizate. Compromisul, consensul, contractul sau forţa sunt tot atâtea mijloace la care deţinătorii puterii se simt îndreptăţiţi să recurgă pentru a concilia exigenţele ordini cu dinamica problemelor. Supleţea politicului îi permite să integreze noile forţe și să se adapteze la schimbare fără a fi destabilizat de criza și dispariţia celor vechi. Și aceasta pentru că politicul nu poate fi asimilat unei structuri instituţionale, căci deși poate fi observat în instituţii, nu poate fi redus la vreuna dintre ele. Prin ordinea pe care o încarnează, politicul transcende instituţiile.

18 Georges Balandier, Antropologie politică, Timișoara, Amarcord, 1998, pp. 38-41. 19 Pierre Calstres, Societatea contra statului, București, Ararat, 1995, p. 28 20 Ibidem, p. 182.

§ 1. 4. POLITICA ȘI STATUL Multă vreme sinonim cu însăși noţiunea de politică, statul a constituit instituţia politică cea mai reprezentativă a ultimilor secole. Dominaţia sa asupra vieţii politice a dus la limitarea politicii la stat datorită avantajelor pe care o asemenea perspectivă le presupune: precizia și simplitatea. Iar dacă politica nu poate fi redusă la stat, acesta — formă instituţionalizată a puterii — dezvăluie cea mai importantă expresie a ordinii politice experimentată până în prezent. Spaţiu al agregărilor parţiale și al conflictelor de interese, politica se inserează într–un câmp social reglat de o putere ce prin referinţa la monopolul coerciţiei legitime se concretizează în stat. Definită în acest fel politica se raportează la dominaţie ca la principala sa resursă și prin afirmarea monopolului asupra coerciţiei — forţă creează reflexul fricii. Trecerea de la guvernare la dominaţie a produs o mutaţie în ceea ce privește identificarea scopurilor politicii. Întâmplător sau nu, în perioada în care medievalul regere face loc modernului dominus, statul, ca noţiune și ca practică, își construia fundamentele. Asocierea fricii cu statul nu este atât de arbitrară pe cât s–ar crede. Ideea că puterea ar avea ca scop doar perpetuarea sa, forjată de Machiavelli nu are corespondent în ideea de guvernare medievală care indica o pluralitate de scopuri ale politicii.21 Schimbând perspectiva asupra calităţilor necesare Principelui și abandonând virtutea orientată spre binele general în favoarea vicle21 Michel Senellart, Artele guvernării, București, Meridiane, 1998, p. 15.

24

25



niei și forţei ce asigură reușita, gânditorul florentin a inaugurat o nouă epocă. Ca o consecinţă, imaginea ordinii tripartite, atât de dragă medievalilor, s–a prăbușit, și dacă ea a mai supravieţuit până la revoluţia franceză de al 1789 în forma Adunării celor Trei Stări, aceasta nu trebuie să inducă în eroare. Ordonarea era la origine o înscriere. În Roma antică prin ordo bărbaţii erau repartizaţi pe grupe în care să își realizeze mai bine rolul — în grupe de luptă și în grupe de cetăţeni ce puteau contribui la administrarea treburilor publice — conferind individului un statut dincolo de diferenţele sociale. Cele trei ordine erau văzute într–o relaţie organică, astfel că nici oratores, nici bellatores, nici laboratores, nu ar putea exista în absenţa celorlalte două categorii. În formula cea mai veche atribuită lui Adalberon de Laon la începutul secolului XI „aici jos unii se roagă, alţii se luptă și alţii lucrează…“22 Între aceste trei ordo complementaritatea era absolută. Într–o asemenea perspectivă, ţelurile pe care activitatea politică urmărea să le atingă constau în aceea realizarea Binelui Comun, a unei valori cadru în funcţie de care întreaga comunitate se orienta. Reflectând asupra scopului Thoma d’Aquino ajungea la concluzia perfecţiunii sale. „De aici reiese că ceea ce este perfect până la sfârșit este binele suprem. … Binele însă, având motivaţia de dezirabil, evocă ideea de cauză finală, a cărei cauză primă este, deoarece un agent nu acţionează după un scop, ci prin agent materia se mișcă spre formă, de aici se zice că scopul e cauza cauzelor“.23 Expresia elaborată de Sfântul Thoma în Summa theologiae — Binele Comun — a cunoscut o glorioasă carieră odată cu Renașterea trecând printr–un proces de laicizare, astfel încât noţiunea a fost, și în măsura în care mai are vreo relevanţă, este utilizată independent de orice referinţă religioasă. Acest proces de laicizare a schimbat raportul de la perspectiva filosofică asupra Binelui Comun pentru care ordinea, de exemplu, poate fi considerată un scop (bine) în sine, la o perspectivă acţională în care binele se convertește în bunuri concrete. Antiteza dintre a guverna și a domina a modificat viziunea asupra finalităţilor politice. Nu Binele Comun ci binele Principelui, adică dominaţia sa asupra unui popor gata să se revolte se transformă în scop în sine al politicii. Definind coordonatele politicii ca dominaţie Machiavelli a avertizat în același timp asupra ei. Neîncrederea în deţinătorii puterii a fost generată de frica de arbitrariu și de exercitarea neîngrădită a violenţei. Prin teamă, teama de politică, de politicieni, de omnipotenţa

statului — se anticipa pericolul exercitării neîngrădite a violenţei și a imixtiunii în viaţa privată. Reflecţii ale unui fel de politică și de putere, temerile nu pot fi însă exacerbate dincolo de orice limite. Există un punct de la care nici frica, nici politica, nu mai sunt tolerabile, de la care și una și cealaltă devin patologie. Vorbim atunci de politici ale fricii ce vizează teroarea ca element de obţinere a consensului. Teama de politică, reflex de apărare împotriva abuzului de putere, se convertește în frica paralizantă. Frica a însoţit puterea aproape permanent din momentul în care oamenii au acceptat autoritatea șefului. Născuta fie din nevoia de ordine, ce produce consensul, de care manipulatorii fricii, mai mult sau mai puţin rafinaţi, profită pentru a-și asigura confortabilele poziţii de putere, dar și din conflictul, inevitabil, dintre interesele individuale, puterea nu a produs întotdeauna frica. Cei pe care cu superioritate îi numim primitivi au avut intuiţii mult mai profunde asupra naturii puterii decât dorim în general sa acceptam. Șeful comunităţii nu avea o autoritate reală; el doar oferea daruri, pentru care trebuia sa muncească, ţinea discursuri, pe care mai nimeni nu le asculta, și conducea operaţiunile militare doar atâta timp cât membrii comunităţii acceptau aceasta. Ei intuiau că puterea este prin natura ei opresivă și o anihilau.24 Puterea ca dominaţie a devenit regula. Supunerea faţa de deţinătorii puterii a fost acceptată cu toate consecinţele sale. Conjuncţia dintre construcţia statului și ideea de naţiune s–a produs pe fundalul transformării guvernării în dominaţie. Legitimarea puterii a luat alte forme, iar Binele Comun s–a transformat în Interes Naţional dând curs unei alte ordini. Născută ca formă de uniformizare a unor diferenţe specifice Ţărilor de Jos în lupta lor împotriva spaniolilor ideea naţională s–a dovedit utilă în procesul de construire a unităţii politice și a culturi comune. Dovedindu–și capacitatea de mobilizare și deci devenind utilă politic ideea naţională s–a impus ca un element central al construcţiei statelor moderne în Franţa, Marea Britanie sau Statele Unite în secolul al XVIII–lea. Exclusivismul etnic și cultural, preambul al alunecării spre teroare a însoţit construcţia statelor. Statul ca instrument privilegiat al puterii a dezvoltat, legitimându-se prin nevoia de a menţine ordinea, un întreg arsenal al dominaţiei. În numele unei raţionalităţi care doar astfel s-ar fi putut realiza statul nu a încetat să se întărească până acolo încât individul nu mai conta în faţa logicii sale. Supunerea absolută, pe care a generat-o i-a fost însă fatală. Incapabil să mai reacţioneze la semnalele din partea societăţii statul omnipotent a intrat în criză. Dar politica din care s-a născut i-a supravieţuit. Politica ordinii care justifică folosirea forţei împotriva

22 Georges Duby, Cele trei ordine sau imaginarul feudalismului, București, Meridiane, 1998, p. 25. 23 Thoma de Aquino, Summa theologiae, București, Editura știinţifică, 1997, p. 91.

24 Pierre Clastres, op. cit., p. 35.

26


cetăţenilor și care protejează dictatorul împotriva revoltei nu a dispărut. Încă definită ca dominaţie, politica nu mai regăsește guvernarea. Considerată ca legitimă ordinea este afirmată ca scop politic pentru a camufla puterea și privilegiile pe care aceasta le presupune. Dar dreptatea, valoare politică complementară ordinii, implică o relativizare a influenţelor acesteia. Forme ale Binelui Comun, ordinea și dreptatea modelează acţiunea politică. Dacă ordinea este mai degrabă statică, orientată spre conservare și restrictivă în raport cu libertăţile, dreptatea, element dinamic, exprimă adaptarea legislativă la o realitate în continuă transformare. Normele juridice nu sunt nici expresia unei ordini imuabile, nici produsul unei generaţii spontanee. Recursul la norma juridică pune în evidenţă încercarea indivizilor de a reduce incertitudinile despre viitor fără a se abandona ordinii tradiţionale și rigide. Transformarea viitorului necunoscut în funcţie de prezentul cunoscut implică deja politică cât timp se operează o selecţie a scopurilor și mijloacelor de realizare a acestora. Cum norma juridică este expresia unei politici, ea tinde să impună grupului anumite valori. Din această perspectivă politicul ar fi un mod de a determina valori sociale considerate esenţiale, pe când juridicul ar reprezenta un mod de a realiza valori prin intermediul activităţii umane. Dacă în mod curent expresia stat de drept este folosită doar pentru a exprima opoziţia dintre regimurile democratice și dictatoriale, teoria statului de drept evocă un sistem în care statul reprezintă personificare unei ordini juridice ce are la bază principiul ierarhizării normelor. Ordinea de drept se opune politicii ordinii, puterii omnipotente și abuzive. Pentru teoreticienii statului de drept o normă juridică nu poate fi validă decât în măsura în care ea satisface, atât prin modul de legiferare, cât și prin conţinutul său determinările normelor de nivel superior. Singura normă ce nu dezvoltă o altă normă superioară este Constituţia; ea reprezintă modul în care poporul se constituie în putere și este expresia voinţei generale. De aceea mecanisme de control sunt prevăzute pentru a verifica conformitatea normelor inferioare cu cele superioare. Garantând ordinea, dar nu orice fel de ordine, ci pe cea fondată pe drepturile și libertăţile individuale, politica, în forma sa democratică de manifestare, asigură securitatea externă și pacea internă a unei unităţi politice, facilitând convergenţele și mediind divergenţele, fără a încerca să le reducă pe unele la altele. Dar ordinea nu mai poate avea măreţia Cosmosului elen. Rezultat al acţiunii umane, ordinea este efectul unei viziuni asupra lumii. Politica nu poate face abstracţie de mersul ideilor, nu poate să se replieze pe vechile redute fără a eșua într–o banală, dar atât de tragică, politică a ordinii. Iar ordinea de dragul ordinii nu mai este nici ordine, nici politică, ci încremenire.


27

§ 1. 5. APOLITISMUL — ILUZIE SAU STRATEGIE Dacă în orice societate există persoane sau grupuri ce afirmă că nu fac politică, această afirmare a apolitismului nu înseamnă și un refuz al angajării politice. Sistem de atitudini în raport cu politica apolitismul poate fi analizat în mai multe variante. Toate au însă în comun sentimentul unei distanţări, involuntare sau nu, faţă de mediul politic. Există în primul rând un apolitism pasiv, un punct zero al atenţiei și interesului faţă de scena politică, de actorii săi, de dezbateri sau de reglementări sale. Consecinţa a numeroase cauze (orientarea spre preocupări private sau profesionale, limite culturale, decepţii politice etc.) această indiferenţă în raport cu problemele deciziei politice și a decidenţilor oferă o acestora din urmă posibilitatea unor activităţi politice dacă nu sustrase oricărui control, în orice caz puţin vizibile.25 Apolitismul activ este, din contră, o atitudine ce revendică protejarea anumitor probleme sau domenii în faţa luptei politice dintre partide. Politica externă, ordinea publică sau apărarea naţională sunt astfel de spaţii în care consensul forţelor politice și rolul experţilor reduce nu doar tensiunile inerente conflictului politic ci însăși esenţa lor politică. Această voinţă de a circumscrie spaţiul luptelor politice se constituie într-o autentică ideologie a managementului, în care rolul expertului capătă dimensiunea grandioasă a eroului. Privilegind problemele tehnice și economice această tendinţa tinde să considere politica în termeni negativi ca o lume a pasiunilor, a incompetenţei și demagogiei. clare. Tendinţele, discret sau manifest antiparlamentare și antipartidiste ale apolitismului tehnocratic, au contribuit la discreditarea procedurilor democratice. Și cum indiferent de ţară sau perioadă, partidele au fost mai degrabă tolerate decât apreciate, iar teme precum „divizarea naţiunii“ sau „îmbogăţirea prin politică“ au contribuit la formarea unei imagini defavorabile, o asemenea critică a prins cu ușurinţă. O altă perspectivă ce o completează pe prima distinge între cei ce se dezinteresează total de politică și cei ce refuză să se angajeze în raport cu un partid politic. Primii reprezintă o minoritate câtă vreme în cadrul democraţiilor interferenţele permanente și inevitabile dintre indivizi și grupuri nu pot să nu influenţeze comportamentul lor politic. A doua categorie este însă mult mai numeroasă. Refuzul acestora de a se alinia la politica unui partid are sensul unei delimitări de clivajele dominante, ceea ce nu înseamnă și refuzul asumării responsabilităţii. Iluzie sau tactică apolitismul se constituie într-o atitudine cu consecinţe importante. Ca iluzie apolitismul exprimă credinţa în posibili25 Alain Lancelot, „L’orientation de comportament politique“, în J. Lecca, M. Grawitz, Traité de science politique, Tome III, Paris, PUF, 1985, p. 418.

28

29



tatea evadării din sfera politicului, pe când apolitismul tactic afirmă că se situează în afara politicii pentru a profita de unitatea astfel prezervată a grupului, pentru a folosi pe această bază simbolul interesului general. Biserica, sindicatele, grupurile de presiune practică un asemenea apolitism diminuând șansele grupurilor politice de a-și exercita direct influenţa. În atitudinea lor de a se delimita de jocul politic cetăţenii sau grupurile sunt încurajaţi de înșiși deţinătorii puterii. Interesul acestora de a demonstra natura specifică a problemelor politice și ideea că deciziile sunt în mod univoc dictate de interesul general urmărește să conserve statu quo-ul. Referinţa la interesul general are sensul de a legitima acţiunile politicienilor și de a deplasa dezbaterea pe un alt teren, tehnic. Clasa politică favorizează depolitizarea ca o manieră de salvgardare a prerogativelor și prestigiului său. Dar caracterul politic al depolitizării nu poate fi ascuns. Invitaţia la depolitizare nu conduce la apolitism, ci la cedarea spaţiului politic doar unora. Încercând să justifice scoaterea din joc a unor competitori și aproape integral a spectatorilor, agenţii depolitizării insistă asupra caracterului specializat al demersului politic. În democraţiile pluraliste, ce își fondează legitimitatea pe participare, politizarea excesivă a cetăţenilor poate duce la situaţii instabile. De aceea indiferenţa politică nu este periculoasă dacă ea este dublată de un interes și o informare politică reală. Este iluzoriu să se creadă că cetăţeanul poate participa permanent la decizia politică26 dar el rămâne ancorat în politică, el este, într-o oarecare măsură, politica.

autonomia politicului în raport cu celelalte domenii sociale. Conotaţiile simbolice ale cetăţeniei — egalitate, responsabilitate și independenţa opiniilor — dau seama despre un set de valori și despre ordinea politică ce rezultă din operaţionalizarea acestora. Presupunând implicarea politică activă — nu doar ca exercitare a dreptului la vot ci ca participare voluntară la activităţi de interes general — respectul legii și solidaritate între membrii comunităţii comportamentul cetăţenesc constituie un indicator al gradului de interiorizare a valorilor democratice. Consensului ipocrit în jurul democraţiei îi poate fi astfel opusă, ca revelator al situaţiilor reale, evaluarea obiectivă a participării cetăţenești. Cetăţeanul, deși revendicat ca bază a sistemului politic sau prezent în discursul politic, lipsește de multe ori din viaţa politică. Democraţia participativă, ca mod de afirmare a rolului activ cetăţeanului, pune în legătură democraţia reprezentativă — în care participare este redusă la simpla și ocazionala prezenţă la vot — cu democraţia directă în care guvernanţii sunt chiar cetăţenii. Democraţia directă, formă de autoguvernare imposibil de aplicat la comunităţile cât de cât numeroase, imprimă democraţiei participative un caracter confuz. Făcând critica justificată a democraţiei reprezentative și demonstrând că participarea electorală nu este și activă, democraţia participativă a încercat să mute accentul spre grupuri mici de interese în care intensitatea participării poate fi menţinută la un nivel ridicat. Dar cetăţeanul nu este recuperat prin această strategie. Redus la activitatea în grupuri, acesta nu își poate manifesta dimensiunea comunitară pe care cetăţenia o conferă. Absenţa cetăţeanului, mai mult decât starea instituţiilor reprezentative sau a sistemului politice, indică o criză a participării a cărei analiză a început acum mai bine de un secol când problema sufragiului universal se situa în centrul dezbaterii politice. Apatia, absenteismul, apolitismul sunt semne ale unei stări ce poate fi explicată dar, istoria o demonstrează, nu poate fi decât tangenţial schimbată. Democraţia participativă, sistemul de educaţie sau dinamica și obiectivitatea mass-media sunt soluţii pentru regăsirea cetăţeniei pierdute. De capacitatea lor de a se adapta permanent realităţii în continuă mișcare depinde articularea unei legături permanente și active între cetăţean și autorităţi. Apolitismului, ce se manifestă ca o formă de respingere a jocului politic, îi pot corespunde tipuri de participare grupală, în asociaţii de exemplu, care se pot agrega în forme de realizare a intereselor generale. De fapt apolitismul nu înseamnă un refuz al angajării politice. Dând formă unui sistem de atitudini în raport cu politica apolitismul exprimă sentimentul unei distanţări în raport cu mediul politic existent. Câtă vreme însă se limitează doar la participarea grupală apolitismul oferă guvernanţilor posibilitatea unor activităţi politice dacă nu sustrase

§ 1. 6. CETĂŢENIA, FORMĂ A CONȘTIENTIZĂRII DIMENSIUNII POLITICE Formă a integrării politice și sociale cetăţenia descrie apartenenţa la o comunitate politică, mai puţin din perspectiva raporturile actorului cu structurile de putere cât ca relaţie de coapartenenţă.27 Doar ca individ cetăţeanul nu este decât o abstracţie, ca număr el își relevă forţa. Având sens doar în cadrul democraţiei noţiunea de cetăţenie este expresia unei relaţii active între individ, societate și stat. Simplu subiect în cadrul formelor tradiţionale și autoritare de organizare politică, cetăţeanul a devenit resursa principală a unui sistem în care afirmarea participării la treburile publice urmărea să depășească modelul supunerii feudale, personalizate și clientelare, și să afirme, în contrapartidă, 26 Jacques Ellul, L’illusion politique, Paris, Robert Laffont, 1977, p. 227. 27 Sophie Duchesne, Citoyenneté à la française, Paris, Presses de Sciennce Po, 1998, p. 309.

30

31



oricărui control cetăţenesc, în orice caz puţin vizibile. Devenit activ apolitismul urmărește să asigure anumitor probleme protecţie în raport cu conflictul dintre partide. Un asemenea exemplu l-ar putea reprezenta politicile publice, mai ales politica externă sau politica de apărare, domenii în care consensul forţelor politice și rolul experţilor reduc tensiunile inerente conflictului politic. Apolitismul, dacă nu rămâne o iluzie a despărţirii de politică și de politic, poate oferi participării cetăţenești un spaţiu de manifestare. Rolul activ al cetăţeanului în luarea deciziilor este limitat de complexitatea și specializarea problemelor. Problema competenţei ca resursă a deciziei politice pune cetăţenia într–o postură secundară. Afirmarea expertizei, privilegierea problemelor tehnice și economice, dezvăluie o tendinţă ce pune problema participării în dificultate. Politica se legitimează prin eficienţă, dar se delegitimează prin restrângerea participării. Distanţa dintre discursul politic și politicile efective oferă prilejul calificării democraţiei și stilului politic pe care aceasta îl presupune drept demagogie. Popularitatea scăzută a parlamentelor și lipsa de încredere în partide exprimă, pe de o parte, distanţa tehnocrată faţă de politică privită ca spaţiu al confruntării, pe de altă parte decepţia publicului în faţa lipsei de transparenţă a jocului politic. Transformarea cetăţeanului în spectator se datorează și deţinătorilor puterii. Insistând asupra specificităţii problemelor politice și promovând ideea interesului general politicienii, și guvernanţii în mod special, urmăresc să conserve poziţiile de dominaţie pe care le deţin. Legitimându-și astfel acţiunile și transferând dezbaterea politică spre domeniul tehnic clasa politică favorizează un anume tip de depolitizare. Redefinirea politicii prin asigurarea unor posibilităţi reale de participare activă asigură nu doar suportul democratic al guvernării ci chiar bazele bunăstării. Dacă politizarea cetăţenilor poate conduce la situaţii instabile, absenţa ei duce spre oligarhie și autoritarism. Încrederea în capacitatea cetăţeanului de oferi soluţiile optime, dublarea acestuia de către partide politice și grupuri de interese reprezentative și responsabile, asigură participării, prin adaptarea permanentă a instrumentelor pe care se bazează — informaţie corectă, educaţie și participare organizaţională — un real spaţiu de manifestare. În regăsirea cetăţeniei pierdute rezidă capacitatea de a rezista sfidărilor globalizării și supertehnologizării.

raţională, sau lumea însăși prin ceea ce este comun pentru toţi și este diferit prin aceasta de locul pe care fiecare îl deţine cu titlu individual28, conceptul public implică o abordare a politicului ca spaţiu al raţionalităţii. Chiar dacă prin forme ale sensibilităţii individuale, cum sunt expresiile artistice, anumite trăiri pot fi transferate din domeniul privat în cel public, în general separaţia dintre cele două este strictă. 29 Ca spaţiu comun tuturor domeniul public el reunește dar implică și repoziţionarea indivizilor în acest spaţiu. Un asemenea demers politic anticipat de greci și romani a avut a se confrunta cu viziunea antipolitică a creștinismului primitiv pentru care comunitatea credincioșilor era o formă de asociere de tip familial. Niciodată nu s-a instaurat între membrii unei familii un domeniu public. Refuzul lumii că un fenomen politic nu este posibil decât dacă admiţi că lumea nu durează veșnic. Diferenţa dintre binele comun așa cum a fost el înţeles de către creștinism (salvarea sufletului) și lumea comună ceea care ne primește încă de la naștere este aceea că lumea rămâne după noi în momentul morţii. Ea transcende viaţa noastră atât în trecut cât și în viitor, a fost acolo înaintea noastră și va supravieţui și după noi. Dar această lume comună nu poate rezista mișcării de du-te–vino a generaţiilor decât în măsura în care apare în public. Publicitatea domeniului public clarifică încetul cu încetul ceea ce oamenii riscă să uite de la o generaţie la alta. De a lungul secolelor oamenii au intrat în domeniul public pentru ca anumite lucruri pe care le aveau în comun să devină perene. Distincţia public–privat, forjată de Hannah Arendt în Condiţia omului modern, relevă, plecând de la modelul polisului grecesc, importanţa, chiar preeminenţa, spaţiului public, în care cetăţenii se exprimă în raport cu spaţiul privat, considerat ca loc unde se afirmă apartenenţele sociale, de la familie la grup sau clasă. Spaţiul public este un spaţiu al libertăţii în care determinismele sociale caracteristice spaţiului privat sunt înlocuite cu un demers raţional care fondează solidaritatea cetăţenilor orientaţi către realizare binelui comun. Opunându-se formelor de intervenţionism ce se legitimează prin temeiul preeminenţei socialului, conceperea spaţiului public ca scop al construcţiei politice reduce influenţele culturale sau religioase la sfera privată. Insistând pe separaţia strictă între public și privat se pot pierde din vedere alte tipuri de relaţii între cele două spaţii care depind de caracterul istoric al comunităţilor politice la care se aplică. Puterea politică nu poate fi un simplu observator al proceselor sociale și economice. Și dacă administraţia publică cucerește pieţe, plătește

§ 1. 7. PUBLIC SAU PRIVAT — O REDIMENSIONARE A POLITICII Desemnând două caracteristici relaţionate, ceea ce se manifestă în faţa tuturor cetăţenilor, adresându-li-se și antrenând participarea lor

28 Hannah Arendt, op. cit., p. 92. 29 Ibidem, p. 89.

32


salarii, percepe impozite,30 sau chiar când încearcă să intervină cât mai puţin, prin acţiunile sau nonacţiunile sale afectează domeniul social sau economic. Intervenţia autorităţilor în spaţiul public influenţează dinamica raporturilor între bunurile publice și cele private. Oferta substanţială de bunuri publice presupune limitarea accesului la bunuri private. Raportul invers proporţional între public și privat nu este doar o consecinţă a unor decizii și reglementări tehnice, ci este rezultatul unei abordări profund politice. Chiar dacă ideea tehnocratică a lipsei de alternativă în privinţa politicilor economice a cucerit din ce în ce mai mulţi adepţi, valorilor pe care orice politică sectorială le presupune, implică suportul politicului. Existenţa unui nucleu dur de tehnici care se impune decidenţilor lasă acestora un spaţiu suficient de manevră. 31 Autorităţile publice au la îndemână mijloace pentru a acţiona asupra economiei (bugetul, impozitele, moneda, creditul), dar alegerea politicilor nu poate neglija orientările valorice dominante. Relaţia biunivocă dintre guvernanţi și guvernaţi imprimă actului guvernării cel puţin în parte direcţia pe care grupurile influente din societate o sprijină. Dispersată în ministere, departamente, consilii judeţene, consilii locale, consilii de administraţie, autoritatea publică se dezvăluie sub forma unor centre de decizie, cu mai multă sau mai puţină autonomie, care negociază permanent cu grupurile de interese și de presiune (asociaţii patronale, sindicate, organisme internaţionale, sau alte tipuri de asociere ce practică lobby) politicile — seturi de reglementări și acţiuni — considerate dezirabile pentru sectorul dat. Reduse, printr-o simplificare la un singur actor — statul — aceste centre pot fi, funcţie de caracteristicile regimului politic și ale dinamicii instituţionale, mai mult sau mai puţin coordonate. Această structură multiformă a centrelor de putere limitează libertatea de mișcare a statului. Discursul care acuză de inconsistenţă, superficialitatea sau neprofesionalismul acţiunile politice propunând ca alternativă o abordare realistă (tehnică) a situaţiei economice și sociale este tot un discurs politic. Stabilirea priorităţilor rămâne resortul politicii, iar tipul de decizie nu poate fi extras din mediul la care urmează să se aplice. Doar spaţiul politic asigură aspectul public al deciziilor care să aibă autoritatea necesară transformării lor în acţiuni reale și eficiente. Iar în spaţiul public instituţiile politice deţin rolul de reglatoare ale mecanismelor guvernării. 30 Michel Didier, Economia, regulile jocului, București, Humanitas, 1994, p. 103-104. 31 André Grijebine, La politique économique, Paris, Seuil, 1991, p. 13.

CAPITOLUL II

STATUL — CADRUL INSTITUŢIONAL AL POLITICII

§ 2. 1. INSTITUŢIONALIZAREA PUTERII. Tendinţă constantă a puterii politice de a se permanentiza — instituţionalizarea — este un fapt istoric relativ recent, iar apariţia statului a constituit apogeul acestui fenomen. Cum statul ca instituţie politică și-a conturat dimensiunile în pragul secolului al XX-lea abia la începutul acestui secol s–a deschis perspectiva unei analize instituţionale. Maurice Hauriou, creatorul școlii instituţionaliste considera instituţiile drept fundament al societăţii și al dreptului. Gândirea instituţionalistă consideră că la baza anumitor forme de organizare sau moduri de viaţă se află instituţiile a căror specificitate — caracterul permanent — exprimă o necesitatea socială. Astfel instituţiile operaţionalizează valori, principii sau orientări relevante la nivel comunitar ce iau forme de organizare permanentă și stabilă. Influenţate de componentele lor instituţiile sunt structurate în virtutea unui scop, au deci o natură politică câtă vreme stabilirea finalităţilor și a strategiilor de atingere a acestora este resortul politicii. În accepţiunea sa tradiţională, instituţia desemnează un ansamblu de organisme și mecanisme existând într-o societate la un moment dat.32 Pornind da la această perspectivă reprezentanţii școlii instituţionaliste (M. Hauriou, G. Renard) au distins între două categorii: instituţiile corp (numite și instituţii persoană prin referinţă la personalitatea lor juridică) și instituţiile mecanisme. Primele corespund unei colectivităţi umane coordonate în funcţie de nevoi sau valori comune care se supune unei autorităţi și acceptă un sistem de norme stabile. În acest sens instituţiile transcend indivizii ce le compun și la care nu pot fi reduse. Cel de-al doilea tip reprezintă un sistem de reguli de drept ce formează un ansamblu mecanic ce poate fi combinat cu alte ansambluri asemănătoare.33 Cele două tipuri de instituţii se combină constituind 32 Marcel Prélot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1987, p. 43. 33 Ibidem, p. 44

34

35



împreună regimurile politice ce sunt vizibile în forma de organizare etatică. Analiza juridică consideră instituţiile ca structuri fundamentale care permit identificarea regimului politic și permit departajarea între simpla voinţă a actorilor sociali și interesele de natură politică. Această perspectivă a fundamentat curentul instituţionalist din știinţa politică pentru care obiectele analizei sunt politice fiind cercetate în funcţie de fundamentul structural și modelul organizaţional. Dacă instituţionalizarea desemnează ansamblul acţiunilor și practicilor ce sunt organizate în mod stabil, viziunea juridică și sociologică asupra fenomenului de permanentizare a puterii diferă. Pentru sociologi deschiderea realizată de Max Weber implică analiza instituţiilor din prisma asocierii indivizilor în grupuri în funcţie de reglementări structurate pe baza unor criterii bine determinate de acţiunile caracteristice unei zone clar delimitate. Instituţiile sunt privite în acest caz în primul rând ca reglatori ai raporturilor sociale și abia apoi ca modele organizaţionale. Principiul reglator contribuie la organizarea activităţilor membrilor unei comunităţi după un model organizaţional definit în funcţie de problemele sau nevoile fundamentale. Conceptul de instituţionalizare presupune astfel procesele și acţiunile ce urmăresc să organizeze în mod stabil modelele sociale. Developementismul ce a dominat politica comparată la mijlocul secolului al XX-lea considera fenomenul instituţionalizării ca un element esenţial în procesul de dezvoltare și modernizare politică. Din această perspectivă instituţiile se caracterizau prin adaptabilitate, complexitate și autonomie, dar și prin coerenţă cu valorile și așteptările guvernaţilor. Presupunând o schimbare de perspectivă asupra politicii considerată ca o expresie a pluralismului politic și social analiza statului ca rezultat, într-o oarecare măsură, întâmplător, al confruntării libere a intereselor particulare a implicat o transformare a instrumentelor și metodelor de analiză. În același sens a evoluat și analiza politicilor publice care a reprezentat o ruptură cu tradiţia weberiană a statului ca mecanism de aplicare a voinţei guvernanţilor. Pentru analiza politicilor acţiunea în contextul mediului etatic și social face obiectul cercetărilor specifice.34 Dar statul exprimă nu doar diversitatea, ci și unitatea de acţiune actorilor și de aceea studierea apariţiei, consolidării și acţiunilor statului trebuie să exprime această dublă caracteristică a sa. O asemenea tendinţă este reprezentată de neo-instiuţionalism, curent teoretic ce se delimitează atât de tendinţele behavioriste centrate pe analiza instituţiilor ca principal factor de inducere a comportamentului individual sau public, dar și de instituţionalismul descriptiv al începutului de secol XX. Viziune interacţionalistă neo-instituţionalismul relativizează ideea depen-

denţei sistemelor politice în raport cu societatea pentru a favoriza perspectiva interdependenţei dintre instituţii relativ autonome.35 Această abordare consideră instituţiile drept factori ordonatori prin intermediul sistemul de reguli, practici și cutume pe care le influenţează și care contribuie la organizarea activităţii politice după criterii de eficienţă. Dar regulile nu reprezintă doar un sistem de norme sau cutume ci și un sistem de valori și credinţe, contribuind la conturarea finalităţilor. Caracterul politic al instituţiilor, rolul lor de creatoare de sens, conduce la ideea politicii ca o formă de interpretare a lumii. Politica nu este doar expresia unor alegeri, ci și o formă de educaţie sau un mod de dezvăluire a lumii. De aceea noua perspectivă instituţionalistă schimbă accentul de la analiza rezultatelor politicii la analiza proceselor de elaborare a politicilor publice. Critica pe care noii instituţionaliștii o fac paradigmei pluraliste avertizează asupra relaţiilor dintre societatea civilă și stat. Astfel instituţiile nu sunt rezultatul proceselor derivate din comportamente și strategii individuale caracteristice societăţii civile ci au propria lor raţiune de a fi. Diferitele variante ale neo-instituţionalismului urmăresc fie analiza statului din perspectiva lungii durate, fie insistă pe rolul instituţiilor de a reduce incertitudinea și de a contribui la degajarea preferinţei actorilor sociali, fie privilegiază analiza variabilele culturale ca elemente ce contribuie la formarea și funcţionarea organizaţiilor. Cele trei instituţionalisme au tendinţe diferite (funcţie de metoda de analiză — istorie, alegeri publice, sociologia organizaţiilor)36, dar sunt axate pe aceeași perspectivă a statului în interacţiune cu mediul său mereu în transformare. Instituţiile politice desemnează în mod obișnuit organele statului ce exercită funcţii legate de exerciţiul suveranităţii (elaborarea legilor, punerea lor în practică și inducerea ordinii publice). Deși populară, această definiţie prezintă dezavantajul de a perpetua incertitudinile pe care conceptul de suveranitate le presupune. Procesele de globalizare și de integrare în noi forme politice precum Uniunea Europeană presupun o transformare a noţiunii de suveranitate. Construcţie juridică medievală care la origine permitea regilor în plin proces de respingere a autorităţii pontificale să se legitimeze, suveranitatea este înţeleasă ca o formă de competenţă ultimă ce nu poate suferi nici un fel de limitare. Ori apariţia curţilor constituţionale, fenomen esenţial în practica statului de drept, a însemnat supunerea parlamentelor, reprezentante ale suveranităţii, unor limitări juridice și de competenţă. Faţă de această evi-

34 P. Muller, Y. Surel, op. cit., p. 40.

35 James March, Johan Olsen, „The New Institutionalism. Organizational Factors in Political Life“ în American Political ScienceReview, nr. 78\1984, p. 738-742. 36 P. Muller, Y. Surel, op. cit., p. 44-46.

36

37



dentă imprecizie s-a încercat definirea instituţiilor pe baza proceselor electorale. Instituţiile politice ar fi deci cele ce rezultă direct din competiţia electorală. Cum însă și această soluţie prezintă dificultăţi (monarhii constituţionali sunt ereditari, unii judecători americani sunt aleși) impreciziile termenului obligă la o definire cât mai clară. Având în vedere caracterul lor particular și relaţiile pe care le presupun instituţiile politice trebuiesc înţelese ca structuri relativ stabile de interacţiuni politice, juridice și culturale. Între acestea statul și instituţiile legate direct de funcţionarea sa sunt privilegiate în orice analiză. Statul reprezintă un mod de organizare al puterii politice. Reprezentată prin instituţii, puterea de stat descrie modul de implantare al deciziilor și mecanismele de funcţionare. Între diferitele formele de organizare a puterii statul este cea mai complexă și mai completă. Apariţia și consolidarea statului presupune un proces prin care politica parcurge drumul de la formele personalizate de putere la cele instituţionalizate. Cercetările antropologice evidenţiază existenţa societăţilor fără stat. În societăţile arhaice — a le numi primitive însemnând a introduce un criteriu de ierarhizare valorică de tip etnocentrist — nu exista un rege. La contactul cu acest tip de comunităţi europenii le-au descris ca fiind „fără rege și fără lege“,37 deci lipsite de instituţia care să asigure cadrul de implementare a legilor. Această imagine s-a perpetuat astfel încât puterea odată definită conceptual a fost multă vreme redusă la stat. Spre o astfel de abordare conducea și ideea că șeful arhaic nu avea nici autoritate, nici putere de coerciţie. Dar dacă nu poate exercita puterea ca dominaţie șeful poseda însă calităţi ce îi asigurau o formă de autoritate. Chiar dacă societăţile fără stat nu cunosc instituţionalizarea puterii politice, ele nu ignoră autoritatea ca formă de exercitare a influenţei. Obiecţiile lui Clastres la adresa caracterului universal al dominaţiei politice nu priveau și autoritatea, câtă vreme șeful are câteva elemente ce îl disting de ceilalţi membrii ai comunităţii (în perioada de pace el trebuie să asigure consensus omnium fiind un bun moderator, un excelent orator și obligatoriu, o persoană generoasă pe câtă vreme în timpul războiului șeful dispune de o putere aproape absolută asupra războinicilor)38. Prima perioadă a organizări politice arhaice a fost deci una sincretică, în care politica se confunda încă cu religia și morala. Autoritatea, într-un prim stadiu, se introduce anonim în corpul social: ea corespunde forţei de presiune a obiceiurilor și superstiţiilor. Șeful de familie ori preotul profită de un ansamblu de credinţe constituind o forţă dispersată în colectivitate. Această formă de putere nu este încă clar individualizată, pentru ca într-un al doilea stadiu societatea primitivă să

cunoască puterea concentrată în persoana unui șef. Această transformare se produce pentru că o societate bazată doar pe cutume nu rezistă unui grad de evoluţie socială; pentru a rezista grupul este nevoit să se organizeze. Mutaţia în organizarea puterii înseamnă începutul puterii individualizate, concentrate în mâinile unui singur om care posedă și autoritatea și mecanismele de conducere. Câtă vreme rămâne o formă simplă de conducere puterea individualizată se realizează pe baza unor raporturi de la individ la individ. Devenind mai complexă ca urmare a creșterii numerice a comunităţii șefia se restructurează luând forma unei ierarhii a deţinătorilor puterii, a unei organizări a șefilor interpuși. În noua sa formă, șefia dispune de forţă de coerciţie, presupunând nu doar încarnarea puterii într-un om ce concentrează în propria-i persoană atât instrumentele puterii, cât și justificările autorităţii. Individualizarea apare ca o formă simplă și naturală a puterii, concretă și directă. Chiar dacă raporturile de putere de acest fel au o multitudine de modalităţi, între un șef amazonian sau un domn muntean din secolul al XIV-lea diferenţele sunt doar de formă, nu și de esenţă. În ambele cazuri puterea rezidă în faptul că în persoana celui care comandă se găsesc atât exerciţiul cât și proprietatea puterii. De la Mircea cel Bătrân a rămas o formulă explicită a personalizării puterii: „Io, Mircea voievod, unic stăpânitor și domn…“. Din stăpânire provine autoritatea domniei, formă de organizare a puterii încă neinstituţionalizată. Individualizarea raporturilor politice, expresie a nevoii de concret, evidenţiază un tip de organizare al puterii ce se fonda pe credinţa în virtuţile personale ale șefului. Procesul de instituţionalizare a puterii este accelerat de situaţiile în care calităţile personale ale șefului nu mai pot justifica autoritatea pe care o exercită. Treptat comunitatea nu mai acceptă să organizeze întreaga comunitate conform voinţei unui individ, disociind între autoritate și individul care o exercită. Se impune în consecinţă ideea instituţionalizării, a transferului puterii de la persoana guvernanţilor, simplii executanţi, la stat, autenticul proprietar.

37 Jacqueline Russ, op. cit., p. 63 38 Pierre Calstres, op. cit., p. 35.

§ 2. 2. AUTORITATE ȘI POLITICĂ Operaţionalizarea conceptului de putere, mai ales în accepţiunea sa relaţională, introduce două noi concepte corelative: autoritatea și legitimitatea. Privită din perspectivă analitică autoritatea se prezintă ca o relaţie diferenţiată ce presupune un raport între posesorul autorităţii, subiectul autorităţii și domeniul autorităţii.39 Dacă posesorul autorităţii este specializat într-un domeniu anume deţine o autoritate epistemică. Autoritatea epistemică nu poate fi delegată fiind exercitată numai de 39 J. M. Bochenski, Ce este autoritatea?, București, Humanitas, 1992, p. 53.

38

39



posesor și doar în domeniul său de competenţă. Recunoașterea autorităţii epistemice este conferită de recunoașterea competenţei deţinătorului său în domeniul său de referinţă. În consecinţă, acest tip de autoritate se referă la specializare, iar contestarea poziţiei exprimate de un expert nu se poate realiza decât prin intermediul specialiștilor. Dar când autoritatea privește coordonarea unui domeniu și se exercită prin directive aceasta nu se mai referă la propoziţii precum autoritatea epistemică, ci la ordine; autoritatea este deontică. Un asemenea tip de autoritate constă în recunoașterea poziţiei ierarhice a celui ce o reprezintă de către subiecţii asupra cărora se exercită și poate fi delegată. Orice tip de autoritate rămâne însă din perspectivă analitică individuală. Autoritatea politică este un tip de autoritate deontică. Privită din perspectivă juridică autoritatea politică este impersonală, fiind exercitată prin instituţii. Caracterul impersonal al instituţiilor asigură permanenţa acestora, schimbarea persoanelor ce deţin funcţii de autoritate politică neafectând continuitatea statului. Existenţa mai multor forme de putere și autoritate nu minimizează rolul puterii de stat — formă instituţionalizată a puterii politice — care prin suveranitate deţine locul central. Rolul puterii și al autorităţii politice în organizarea formală a relaţiilor de conducere și supunere implică analiza formelor de acţiune colectivă și a modurilor de coordonare a activităţilor particulare. Felul în care aceste structuri se relaţionează cu procesele de control social, cu reţelele de influenţă sau de presiune și relaţiile ca și cu situaţiile conflictuale ce pot rezulta din acţiunea lor relevă specificul politicii ca domeniu al autorităţii. Definind capacitatea unor persoane sau instituţii de a obţine din partea membrilor unei comunităţi sociale, în virtutea unor calităţi sau împuterniciri, respectul, supunerea sau ascultarea faţă de acţiunile, măsurile sau directivele lor autoritatea politică depinde de forma de organizare socială. Reflectând un anume statut pe baza căruia se exercită autoritatea presupune recursul la normelor sau regulilor stabile. Aparţinând fie instituţiilor, fie fiind reflectată în texte de legi, reguli sau cutume cu care persoanele individuale se identifică temporar autoritatea politică nu poate fi separată de purtătorii săi individuali. Pentru a se concretiza aceasta ia forme personalizate. Dacă avantajul autorităţii impersonale este tocmai faptul că este abstractă, prezentând însă în compensaţie caracteristicile duratei, stabilităţii și permanenţei, criza autorităţii politice și a instituţiilor induce aportul persoanelor la menţinerea statutului autorităţii. Criza instituţiilor este reversul faţadei abstracte a autorităţii, confirmând rolul actorilor politici și administrativi în definirea autorităţii. Autoritatea este un fenomen de putere; ea implică dreptul de a comanda, dar rămâne dependentă de recunoașterea sa. Consensul unei părţi a membrilor grupului care recunosc legitimitatea hotărârilor și de-

ciziilor deţinătorilor autorităţii este determinant pentru ca directivele să se transforme în acţiuni concrete. Chiar prin regulile de atribuire a puterii autoritatea desemnează în același timp instituţia (persoana) și puterea formală pe care aceasta o posedă. Distincţia dintre autoritate și putere constă în atributele acestora; dacă puterea presupune atât relaţii de conducere-supunere, cât și de dominare-subordonare, autoritatea se rezumă la a reprezenta doar relaţiile de conducere-supunere. Caracterul politic al autorităţii se prezintă în modul de manifestare și referinţele acesteia. Deși este detectabilă ca voinţă a autorităţilor, justificarea poziţiilor de autoritate este extinsă la nivelul întregii societăţi și prezentată ca voinţă naţională sau expresie a interesului general. Legitimarea autorităţii urmărește concilierea intereselor grupului minoritar aflat la guvernare cu interesele generale. Prin legitimitate, principiul ce întemeiază sau justifică un sistem de guvernământ, se realizează acomodarea guvernanţilor cu guvernaţii. De fapt nici un regim politic nu poate funcţiona și nu se poate menţine în lipsa unui minim de legitimitate. Calitate a puterii de a fi acceptată pe baza consimţământului și nu a forţei legitimitatea presupune atât caracteristici de natură simbolică cât și practici ce variază în funcţie de context. Weber, prin ideal-tipurile sale, a impus o influentă clasificare a formelor de legitimitate. Legitimitatea tradiţională are un caracter interpersonal, deţinătorii puterii fiind determinaţi în virtutea unor reguli transmise și consfinţite de tradiţie. Cei ce recunosc un astfel de tip de legitimitate se află de obicei în raporturi de dependenţă de tip patrimonial. Legitimitatea carismatică se fondează pe calităţile excepţionale ale celui ce o deţine și în jurul căruia se constituie o comunitate de tip emoţional. Personalizată, această legitimitate nu se poate permanentiza, neputând fi extinsă asupra comunităţii de discipoli. Legitimitatea raţională sau legală presupune că relaţia de supunere este reglată prin reguli abstracte acceptate de cetăţeni responsabili. Deţinerea puterii presupune competenţa celui ce o exercită, fiind de natură impersonală. Dar aceste tipuri nu sunt decât în mod excepţional detectabile în realitate. Ele se prezintă în formă combinată una din componente având o mai mare importanţă. Legitimitatea raţională este un tip de legitimitate democratică. În acest sens legitimitatea presupune că autoritatea acordată instituţiilor puterii să reprezinte interesele majore ale comunităţii este rezultatul aplicării unor proceduri electorale corecte. Pentru aceasta, poporul, unul din vectorii relaţiei de legitimitate, se prezintă într-o dublă calitate: ca forţă propulsoare a puterii (îi conferă legitimare și autoritare) și ca fundament social al acestei puteri. În funcţie de sursa legitimării autorităţile pot fi reprezentative (direct reprezentative) sau derivate (indirect reprezentative), din prima categorie făcând parte Parlamentul, iar din cea de-a doua Guvernul.

40


§ 2. 3. FORMAREA STATELOR MODERNE Constituirea statelor ca forme de organizare permanentă și stabilă a puterii politice a fost influenţată de emergenţa unor factori al căror rol nu poate fi neglijat. Fenomenul se manifestă începând cu secolul al XVIlea când încep să se întrunească condiţiile favorizante. Constituindu-se mai întâi ca un experiment, dovedindu-și calităţile, statul devine un model de organizare al puterii astfel încât în secolul al XIX-lea toate formele de organizare a puterii erau reduse la acesta. Produs de export european, statul a cunoscut în secolul al XIX-lea expansiunea în întregul spaţiu euro-asiatic, pentru a fi în secolul al XX-lea transformat și adaptat ca formă politică la nivel planetar. Procesul a demarat prin modificarea câtorva elemente ale organizării puterii preexistente statului, între acestea teritoriul determinat în funcţie de frontieră. Element necesar existenţei statului, teritoriul a răspuns interesului guvernanţilor de a consolida patrimoniul teritorial și de a unifica și consolida dominaţia asupra populaţiilor ce îl locuiau. Dacă teritoriul este relevant și pentru alte forme de organizare a puterii politice în cazul statului apariţia conceptului de frontieră, ca limita unui teritoriu supus unei autorităţi politice recunoscute, a marcat o schimbare fundamentală. Până în secolul al XVI-lea teritoriul, expresie a unei stăpâniri cu titlu personal, nu era clar delimitat. Formele de organizare a puterii caracteristice evului mediu aveau o viziune mai puţin precisă asupra teritoriului, expresie a impreciziilor, dar și a sistemului feudal. Hărţile medievale nu precizează frontierele. Odată cu sistemul de pace din Westfalia, în 1648, sistemul frontierei se impune constituind un atribut al noii forme de organizare politică. Dar politica de concentrare a pământurilor nu este în sine un factor determinant al formării statului câtă vreme unitatea spaţiului delimitat de frontiere nu corespunde unei unităţi spirituale. În paralel cu delimitarea din ce în ce mai precisă a frontierelor, conștientizarea apartenenţei la un grup de tip special, se realizează prin ideea comunităţii de aspiraţii și de reacţii care solidarizează durabil membrii unei comunităţi. Cum șefii sunt trecători dar puterea rămâne trebuie să existe ceva ce precedă individualitatea, ceva ce se transmite de la șef la șef — interesul naţional. Naţiunea, alt factor al apariţiei statelor moderne, presupune statul ca formă de organizare politică pentru că tipul de putere pe care îl vizează poate impune o situaţie durabilă. În Europa modernă naţiunea a creat statul care s-a format lent în spiritul instituţiilor unificate de sentimentul naţional. 40 Statele „noi“, cele ce au apărut în secolul al XX-lea ca urmare a proceselor de decolo40 Georges Burdeau, L’État, Paris, Seuil, 1980, p. 36.


41

nizare, au presupus o situaţie inversă și în acest caz există un cerc vicios, pentru că statul nu are baza spirituală care să-i asigure durata, iar aceasta nu se poate forma pe baza constrângerii, ceea ce explică crizele continui pe care le cunosc statele postcoloniale. Teritoriul și naţiunea, elemente ce facilitează operaţiunea intelectuală ce se va desăvârși prin instituţionalizarea puterii, nu sunt însă suficiente pentru a da contribui singure la emergenţa ideii de stat. Pe de o parte, supunerea tradiţională s-a transformat în relaţia de autoritate, pe de altă parte în constituirea conceptului de stat, au intervenit o serie de alte elemente legate de nevoia de securitate și aspiraţia către durată. Transformare supunerii în legitimitate exprimă această preocupare a conducătorilor de a da un fundament sigur dominaţiei lor. Necesară pentru a fonda legitimitatea și continuitatea puterii, existenţa statului este în mod egal o condiţie prin care se verifică competenţa guvernanţilor. În încercarea de a-și asigura monopolul asupra deciziei guvernanţii caută o sursă care să le justifice acţiunile. Ideea de stat a venit să faciliteze acest lucru prin relaţia de solidaritate dintre deţinătorii puterii și reprezentările dominante din comunitate. Apare astfel ideea de suveranitate indivizibilă ce se afirmă puternic în urma unui efort doctrinar — oare, o simplă coincidenţă? — tot în secolul al XVI-lea. Considerată ca o competenţă de ultimă instanţă ce nu poate fi limitată în nici un mod suveranitatea nu corespunde realităţii raporturilor de putere ci nevoii de a justifica reprezentarea politicii. Caracterul simbolic al suveranităţii este mai clar când sunt relevate contextele în care este afirmată. Pe scena internaţională suveranitatea evocă egalitatea juridică între state constituind pentru unităţile etatice mai puţin favorizate un mijloc de a rezista intervenţiei în trebuirile lor interne. Dar o întreprindere de acest tip, apărarea unei politici economice naţionale să zicem, presupune mijloace adaptate de influenţă sau de suplinire. Cu cât procesele economice sau politice sunt mai intercondiţionate, cu atât mijloacele exclusive și suficient de importante la dispoziţia statului se diminuează. În accepţiunea sa internă suveranitatea este un atribut al poporului, sursă a oricărei legitimităţi instituţionale. Impusă în procesul de transformare a cadrului politic din timpul revoluţiilor burgheze noţiunea de suveranitate cunoaște două forme: suveranitatea populară și suveranitatea naţională.41 Noţiunea de popor este suficient de abstractă pentru a nu corespunde nici unei realităţi. Ceea ce există concret este populaţia, dar populaţia nu este poporul în sens politic al termenului. Pe de altă parte, noţiunea juridică de popor exclude o serie de categorii 41 Bertrand Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Paris, A. Colin, 1991, p. 95.

42

43



pe care realitatea populaţiei le conţine: copii, condamnaţi, alienaţi, imigranţi etc. De aceea, fiecare practică politică implică o construcţie specifică a noţiunii de suveranitate. Iniţial suveranitatea populară a fost teoretizată de Rousseau pentru care toţi indivizii au dreptul la sufragiu și îl exersează pentru a vota fiecare lege42. Caracterul prea abstract al acestei teorii a făcut ca revoluţionarii francezi de la 1789, sub influenţa lui Sieyès, să prefere conceptul de suveranitate naţională. Deși tot o entitate abstractă, naţiunea prezenta avantajul de a putea fi considerată ca o persoană morală diferită de indivizii ce o compun și care dispune de o voinţă proprie. Ca persoană morală naţiunea nu se poate exprima decât în funcţie de un statut juridic ce definește organele abilitate să o reprezinte. Democraţia directă rousseau-niană face astfel loc democraţiei reprezentative prin intermediul constituţiei, statut comun în același timp naţiunii și statului, care nu este decât un instrument prin care se exprimă voinţa naţională. În consecinţă statul a fost analizat ca un mod de organizare al puterii politice pe un anumit teritoriu și în cadrul unei anumite comunităţi umane (popor, naţiune) ce poate recurge legitim la constrângere pentru a asigura coordonarea societăţii. Structură politică complexă statul presupune, din perspectivă teoretică, recursul la o serie de elemente de analiză. Între acestea, forma statului are în vedere modul de organizare a puterii de stat și, în special, structura și funcţionarea organelor sale de conducere. Aceasta se poate manifesta fie ca formă de guvernământ (republică sau monarhie), fie ca regim politic (ansamblul instituţiilor, practicilor și valorilor caracteristice unei comunităţi politice date), fie ca structură de stat (stat unitar, stat federal, stat confederal). Mecanismele pe care statul le utilizează în funcţionarea sa sunt alcătuite din totalitatea organelor de stat (autorităţi publice), constituite într-un sistem unitar (parlament, guvern, justiţie etc.) precum și din forţele de constrângere (armată, poliţie, închisori etc.) Spaţiu al raporturilor dintre guvernaţi și guvernaţi statul a fost și este încă subiectul unor controverse puternice. Pentru unii statul „este o realitate atât de vie și de puternică, încât absoarbe individualitatea noastră a tuturor, care se pierde într-însa. E o realitate atât de adâncă, încât ea se întinde în timp și în spaţiu mult peste forţele și existenţele persoanelor individuale. Este o realitate absolută, întrucât nu recunoaște nici o autoritate superioară, cum recunoaște persoana privată autoritatea statului. Statul nu recunoaște nimic superior sieși.“43 Pentru alţii statul este Leviathanul modern care limitează orice formă de libertate individuală. Contestat sau elogiat statul s-a impus ca o realitate

politică incontestabilă evoluând continuu în funcţie de interesele și valorile la care aderau actorii sociali și politici. Cuvântul stat provine din latinescul status ce indica poziţia în picioare, inducând deci ideea de stabilitate, permanenţă, continuitate. În sensul său modern, de suport și cadru al puterii politice, noţiunea de stat era deja folosită de Machiavelli. În prima frază din Principele Machiavelli se referea la stat. „Toate statele, toate stăpânirile care au avut și au autoritate asupra oamenilor au fost și sunt republici sau principate“44. Împreună cu Hobbes și Spinoza Machiavelli a contribuit la fundamentarea unei teorii laice a statului. Orientat spre analiza fenomenelor concrete Machiavelli nu reușise însă să detașeze ideea de stat de personalitatea celor ce îl conduceau. Personalizarea machiavelliană a statului prin principe demonstrează că fenomenul instituţionalizării puterii nu se încheiase încă. Abordat cu instrumente sociologice statul se prezintă ca o dimensiune a societăţii politice, societate guvernată de o putere instituţionalizată, având capacitatea și mijloacele de a exprima și de a realiza voinţa unei părţi din colectivitate ca voinţă generală. Această voinţă poate fi revendicată, funcţie de condiţiile concrete, de un grup restrâns sau de un grup majoritar sau cu o asemenea imagine. Reprezentând ansamblul organelor politice de guvernare statul desemnează aparatul de conducere al societăţii politice. Această caracteristică a puterii statale a fost analizată din două perspective: cea care consideră statul ca instrument de constrângere sau cea care insistă asupra statului ca rezultat al voinţei cetăţenilor. Prima perspectivă are în Max Weber poate pe cel mai important reprezentant al său. Weber asociază ideii de forţă, de dominare a statului, ideea de legitimitate, considerând statul „o întreprindere politică cu caracter instituţional a cărei direcţie administrativă revendică cu succes în aplicarea reglementărilor, monopolul constrângerii fizice legitime“45. Tot ca instrument de constrângere, dar care poate fi raţionalizat prin intermediul dreptului, vede și Hans Kelsen statul. Acesta devine în teoria kelsiană o persoana morală ce se ghidează după un ansamblu de norme ierarhizate, a căror realizare este asigurată prin forţa de constrângere. Tot ca formă de constrângere, dar realizată în interesul unei clase, văd statul și marxiștii. Pentru Karl Marx, statul reprezenta puterea organizată a unei clase pentru asuprirea celorlalte. A doua variantă este reprezentată de contractualism. Reprezentnţii acestui curent (Th. Hobbes, J. Locke, J. J. Rousseau) definesc statul pornind de la „pactul social“ pe care indivizii l-au încheiat pentru a be-

42 J-J. Rousseau, Contractul social, Iași, Moldova, 1996, p. 84. 43 M. Djuvara, Teoria generală a dreptului, București, Editura ALL, 1995, p. 43.

44 Machiavelli, Principele, București, Minerva, 1994, p. 4. 45 Max Weber, Économie et societé, Paris, Plon, 1971, t. 1, p. 57.

44

45



neficia de binefacerile sociale renunţând în schimb la unele din libertăţile lor. Statul astfel apărut este un organ suprem din partea căruia cetăţenii așteaptă respect, protecţie și asigurarea drepturilor lor civile. Acest contract iniţial a fost realizat pe baza voinţei liber exprimate a indivizilor care înţelegeau astfel să se supună unei voinţe comune încarnată în stat. Potrivit acestei concepţii, statul se caracterizează prin trei dimensiuni fundamentale: naţiunea, teritoriul, autoritatea politică suverană (autoritatea publică sau puterea organizată statal).

Dintr-o perspectivă tradiţională, funcţiile statului nu sunt prezentate doar într-o manieră descriptivă ci și normativă pentru a realiza obiectivul liberal al limitării puterii prin putere printr-un sistem de de puteri și contra-puteri. O clasificare a organizării și instituţiilor statului permite sesizarea funcţiilor, componentelor și multiplelor sale puteri. Raporturile de putere ce se stabilesc în interiorul statului permit analiza sa ca organizaţie. Astfel statul ca organizaţie corespunde unui ansamblu de puteri ce contribuie la formularea unor decizii legitime. Plecând de la Montesquieu putem, din motive de simplificare, să clasificăm puterea de stat după criterii legislative, executive și juridice desemnând astfel funcţiile statului.

§2. 4. FUNCŢIILE ȘI ORGANIZAREA STATULUI Statul modern unifică o societate care, în absenţa puterilor conferite acestuia, ar cunoaște atomizarea și conflictele fondând unitatea politică, dar și viaţa de grup, pe baza Constituţiei. Ansamblu de norme ce determină forma de guvernământ, aplică principiile pe care se structurează societatea și pe care aceasta le recunoaște constituţia dă sens organizării etatice. Dar unitatea corpului social nu este doar o rezultantă a Constituţiei, ci și a altor simboluri sau valori ce permit adoptarea progresivă a puterii de stat la evoluţiile societăţii civile. Ca organizare raţională statul construiește strategii de permanentizare a ordinii sau pur și simplu de supravieţuire în faţa tendinţelor continue de dezorganizare. Conform principiului entropiei realitatea tinde continuu către o stare simplă de organizare, stare de indiferenţiere pentru a cărei contracarare este necesară organizarea raţională. De aceea statul este justificat ca o creaţie continuă destinată stopării tendinţei de disoluţie a comunităţii, ameninţată, din exterior (războaie), ca și în interior (crize economice, sociale sau politice). Statul este organizarea raţională și rezonabilă a comunităţii putând asigura și alte scopuri decât durata. Statul ca formă de organizare raţională nu mai este însă la Hegel un simplu instrument, ci condiţia perfecţionării omului.46 Reducând violenţa și contribuind la permanentizarea comunităţii statul pune în lucru funcţiile sale cele mai importante. Dar gândit în raport cu raţionalitatea funcţionării sale statul poate fi implicat în noi sfere de activitate pentru a contribui la transformarea omului în raport cu criteriile raţiunii. Pentru a asigura supravieţuirea comunităţii trebuiesc puse în lucru strategii de echilibru și reglarea conflictelor. În calitate de arbitru, puterea de stat, menţine un echilibru fără de care interesele divergente ar putea distruge întregul. De aceea puterea de stat intervine pentru a rezolva diferendele și a concilia interesele opuse, permiţând intervenţia arbitrajului politic și economic în vederea realizării interesului general. 46 Alexandre Passerin d’Entreves, La notion de l’Etat, Paris, Sirey, 1969, p. 207.

Tabel 1. Funcţiile și organele statului (după Philippe Braud, Sociologie politique) FUNCŢII

ORGANE DE STAT

Legislative

Parlament (legi în sens strict) Guvern (reglementări autonome) Curţi supreme (hotărâri de principiu)

Executive

Guvernul (metodologii de aplicare, măsuri individuale) Administraţie (metodologii de aplicare, măsuri individuale, operaţii efective) Parlament (măsuri individuale excepţionale)

Juridice

Parlament (legi de amnistie) Guvern și administraţie (recurs extraordinar) Autorităţi judiciare (recurs în contencios)

Spre deosebire de abordările clasice ale teoriei politice sau juridice sociologia politică contemporană, făcând abstracţie de diversitatea modurilor concrete de guvernare, a privilegiat analiza sistemică a statului privit ca un ansamblu deschis ce întreţine intense schimburi cu mediul său. Activitatea statului ar fi prezentă într-o dublă mișcare — dinspre societatea civilă spre instituţii cu funcţia de a extrage și mobiliza resurse, dinspre instituţii spre societate ca distribuţie de bunuri.47 47 Philippe Braud, Sociologie politique, Paris, LDJG, 1996, p. 86.

46

47



Dacă statul asigură echilibrul forţelor divergente și reglează schimburile dintre instituţii și mediu atunci el asigură un spaţiu al libertăţii. Reglând conflictele prin drept și asigurând arbitrajul între interesele concurente statul conferă siguranţă și garanţia unui sistem juridic egal pentru toţi. Pentru a impune un astfel de sistem, statul instituie reguli constituţionale, care să fondeze putere ca o formă politică legitimă. Și dacă organizarea se dezvăluie în diversitatea „puterilor“ statul desemnează puterea politică prin excelenţă. Ca principală sursă și resursă de putere statul dispune controlul administraţiei, armatei și de multiple alte mecanisme de coerciţie prin care îţi impune autoritatea și realizează executarea deciziilor sale. Puterea sa materială lasă să se întrevadă puterea sa reală. Probabil cel mai important și influent produs de export european statul s-a dovedit o instituţie cu un potenţial adaptabil important. Dacă în urmă cu un secol numărul statelor era scăzut astăzi ele s-au extins pe toată suprafaţa globului ajungându-se la aproape două sute de state. Între acestea câteva zeci se prezintă drept comunităţi de state, statele federale. Modul de funcţionare al acestor state se relevă cel mai bine din compararea lor cu statele unitare. Statul unitar presupune existenţa unei unice voinţe politice ce este impusă ansamblului cetăţenilor prin intermediul unui aparat administrativ controlat de centru. Principiul său distinctiv îl reprezintă ideea indivizibilităţii statului introdusă de Revoluţia franceză în 1792, ca răspuns la tendinţele federaliste ce se manifestau în epocă.48 Principiul statului unitar este susceptibil de diferite interpretări dependente de contextul și referinţele momentului istoric analizat. Începutul a fost reprezentat de statul unitar centralizat în care deciziile în materie administrativă erau luate de puterea centrală. Dar pentru a nu fi paralizate de mulţimea problemelor statele centralizate recunosc o serie de competenţe organelor locale luând măsuri de deconcentrare. Deconcentrarea constă în numirea unor agenţi ai puterii centrale la nivel local, care rămân însă responsabili faţă de autorităţile centrale. Cererile de creștere a democraţiei locale au antrenat tendinţa de descentralizare a statelor unitare, proces ce presupune că deciziile sunt luate sub controlul cetăţenilor de către autorităţi locale alese. Descentralizare poate fi de natură funcţională atunci când se recunoaște serviciilor publice un grad de autonomie ce permite celor interesaţi să participe la gestiunea treburilor publice, sau de natură teritorială când se recunoaște autonomia entităţi administrative ce se pot administra singure. Statul federal implică existenţa unor unităţi teritoriale multiple ce sunt dotate constituţional, legislativ și juridic cu autonomie. Numite

state, aceste unităţi federate nu au însă competenţe internaţionale. De la un federalism la altul organizarea de acest tip a statelor presupune o mare diversitate de abordare. Ca origine statele federale pot fi rezultatul unui proces de integrare, dar și de dezagregare. Statele Unite ale Americii sau Elveţia sunt rezultatul federalizării mai multor state suverane. Funcţie de specificul perioadei analizate pericolul militar sau cooperarea economică sunt cele mai importante motive pentru care o serie de entităţi statale au renunţat la suveranitatea lor. Alte state federale au rezultat din dezagregarea unui alt stat, cum este cazul Federaţiei ruse care a succedat Uniunii Sovietice. Un caz aparte de asociere a statelor îl reprezintă confederaţia. Caracteristica acesteia este că respectă suveranitatea internaţională a membrilor săi, dar pune în funcţiune o serie de organisme ce coordonează politica lor în anumite domenii. Din perspectiva dreptului internaţional federaţia nu constituie un stat, relaţiile dintre membrii fiind realizate pe baza unui tratat internaţional. Spre deosebire de confederaţii statele federale sunt organizate pe baza unei constituţii. Autorii constituţiei sunt reprezentanţii statelor federate ce conservă drepturile componentelor federaţiei. O federaţie recunoaște principiile autonomiei și participării. Conform autonomiei fiecare stat deţine competenţe proprii pe care le exercită fără ingerinţa guvernului federal, pe când principiul participării implică controlul și intervenţia statelor federate asupra politicii federale prin intermediul reprezentanţilor lor. De aceea federaţiile practică un bicameralism federal în care una din camere reprezintă naţiunea pe baze demografice, iar cealaltă reprezintă fiecare componentă a federaţiei (Senatul în SUA, Bundesrat-ul în RFG, Consiliul federaţiei în Rusia).

48 Bertrand Chantebout, op. cit., p. 65.

§ 2. 5. SEPARAŢIA ȘI ECHILIBRUL PUTERILOR Din punct de vedere al structurii statele pot fi unitare sau federale. Statele unitare au un singur centru de putere, un ansamblu unic de instituţii cu atribuţii de decizie politică, și în consecinţă presupun un singur organ legiuitor, un singur executiv și o singură autoritate judecătorească. Statul unitar este indivizibil și dispune de o singură lege fundamentală. Constituţia (din latinescul constituere „a stabili, a decide, a hotărî“) reprezintă legea fundamentală a statului și este formată dintr-un ansamblu de norme juridice care definesc și fixează principiile statului și ale organizării sociale, sistemul instituţiilor statului, bazele juridice ale statutului cetăţenilor. Reprezentând forma în care poporul se constituie în putere Constituţia se impune faţă de toate celelalte actele legislative sau norme juridice. Prin Constituţia sunt stabilite organizarea, structura, competenţa

48

49



și funcţiile instituţiilor supreme ale statului, exprimând în formă juridică cele mai importante raporturi din societate. Forme istorice, datate, Constituţiile nu sunt imuabile; ele se modifică în funcţie de schimbarea organizării de stat, de modificarea relaţiilor de producţie, a relaţiilor politice ori sociale. Apărute ca modalităţi de limitare a puterii regale în favoarea parlamentelor constituţiile pot fi scrise sau nescrise, flexibile sau rigide. Cele scrise reprezintă un act juridic unitar pe când cele nescrise cuprind diferite acte normative și obiceiuri eterogene care, împreună, constituie legea fundamentală a statului. Constituţiile flexibile pot fi modificate prin proceduri simple, uneori asimilabile legislaţiei curente pe când modificarea cele rigide urmează o procedură specială și complexă prin care transformările constituţionale sunt limitate. Orice constituţie presupune o abordare a raporturilor dintre executiv, legislativ și judecătoresc. Executivul (puterea executivă) reprezintă acea parte a puterii de stat care realizează, prin măsuri concrete, conducerea nemijlocită a statului. Deși principiul suveranităţii poporului stabilește supremaţia Parlamentului faţă de celelalte puteri în stat, prin prisma teoriei echilibrului puterilor, puterea executivă are, în cadrul mecanismului de stat, un rol egal cu puterea legislativă și cu cea judecătorească. Funcţia executivă poate fi îndeplinită de un organ unic (Guvernul) sau de unul dual (șeful statului — Președintele, monarhul și Guvernul). Tendinţa de concentrare a puterii în zona executivului reprezintă un proces de limitare a influenţei parlamentare și implicit a democraţiei reprezentative. Transferul puterii de la Parlament — instituţie reprezentativă, formată potrivit unei proceduri democratice și a cărei activitate se desfășoară, pe baza unor principii democratice —, la instituţiile executivului, a căror activitate este în mai mică măsură și numai indirect sub controlul opiniei publice, corespunde tendinţelor de eficientizare a actului guvernării și exprimă tensiunea dintre abordările tehnocratice și cele democratice. De multe ori creșterea rolului executivului are ca actori principali partidele ce controlează atât majoritatea parlamentară, cât și guvernul. Legislativul (puterea legislativă), potrivit teoriei separaţiei puterilor, este acea parte a puterii de stat care, înainte de toate, prin Parlament, asigură conducerea statului. Parlamentul a avut un rol deosebit în perioada revoluţiilor din Anglia, Ţările de Jos, Franţa, în limitarea absolutismului, în lărgirea participării populaţiei la viaţa politică. Apariţia parlamentului ca instituţie reprezentativă a însemnat un progres considerabil, pentru că fără instituţii reprezentative nu poate exista democraţie (cu excepţia democraţiei directe). Semnificaţia deosebită a parlamentului constă în legitimarea democratică a puterii de stat. Parlamentul este singura instituţie reprezentativă aleasă care, prin com-

ponenţa sa, reprezintă, interesele întregii populaţii, autoritatea lui bazându-se pe liberul consimţământ al electoratului, exprimat prin alegeri parlamentare. Parlamentul are una sau două camere, purtând diferite denumiri (în S. U. A. : Camera Reprezentanţilor și Senat, în Marea Britanie: Camera Comunelor și Camera Lorzilor etc.). În România, principalele funcţii ale legislativului sunt legiferarea, investirea și controlul Guvernului. Teoria separaţiei și echilibrului puterilor transpune în gândirea politică modelul influent în epocă al fizicii newtoniene. Încercare de a aduce teoria politică la acurateţea fizicii a presupus copioase și uneori necritice împrumuturi din știinţele exacte. Viziunea societăţii ca un sistem în echilibru implica ideea că orice perturbare provoacă o adaptare corespunzătoare a diferitelor subsisteme, astfel încât echilibrul global să poată fi restaurat. Sistemul politic se află într-un echilibru dinamic, iar adaptarea acestuia la schimbări se produce între anumite limite și numai atâta timp cât raportul de forţe interior rămâne relativ stabil. În momentul în care apare o răsturnare a acestui raport (o revoluţie, de exemplu), soluţia nu se mai găsește decât printr-o depășire a sistemului și o refacere a echilibrului la un nivel nou, superior. Montesquieu, preluând o sugestie a lui Locke, a dezvoltat în Spiritul legilor principiul separaţiei puterilor în stat prin delimitarea funcţiilor legislativă, executivă și judecătorească, până atunci exercitate de o singură autoritate statală. Atribuind aceste funcţii unor structuri statale distincte, apte să se controleze în mod reciproc, pentru a împiedica preeminenţa uneia în favoarea alteia, Montesquieu urmărea limitarea puterii prin putere. Acest principiu filozofic transpus în termeni juridici și aplicat în planul practicii politice poate fi regăsit în diferite forme în majoritatea statelor democratice. Un efect pervers al aplicării rigide a separaţiei puterilor în stat constă în minimizarea principiului suveranităţii naţionale, deoarece puterea aparţine naţiunii iar nu puterilor publice care doar o exercită în numele acesteia. Separarea completă a puterilor în stat poate produce un blocaj instituţional care poate perturba eficienta funcţionare a puterilor în stat. Montesquieu credea că tendinţele excesive ale uneia dintre puteri pot fi stopate prin acţiunile conjugate ale celorlalte vizând echilibrarea puterilor în stat prin mijloace de control reciproc care asigură informaţiile necesare funcţionării instituţiilor și a raporturilor dintre ele. Teoria echilibrului puterilor este o măsură de siguranţă care împiedică deriva autoritaristă a uneia dintre puteri. Dacă la început s-a insistat mai ales pe ideea separării puterilor în stat ca o compensaţie la absolutismul monarhic, mai târziu, ca o contrapondere la tendinţa de separare rigidă a acestora s-a impus practica colaborării și a echilibrului puterilor, ceea ce a presupus constituirea unor autorităţi publice dis-

50

51



tincte, fiecare cu rol bine determinat (de exemplu, puterea legislativă, pentru exercitarea funcţiei legislative și puterea executivă, asociată funcţiei executive în stat). Separaţia puterilor nu a fost niciodată în practică perfectă căci ar fi condus la blocarea funcţionării sistemului politic. Dacă regimurile prezidenţiale recunosc un rol important controlului reciproc al puterilor în stat, regimurile parlamentare și semiprezidenţiale practică o colaborare a puterilor chiar mai evidentă, generând o puternică interferenţă a funcţiilor și o multiplicare a relaţiilor dintre executiv și legislativ.

element esenţial al unei democraţii lărgite, în care noi actori își fac simţită prezenţa. Însă orice ordine juridică este lipsită de suport în măsura în care nu își găsește fundamentul în societate. Eșecul modelului în cazurile Germaniei sau Austriei în perioada interbelică este ilustrativ. Construcţia statului de drept variază în funcţie de gradul de democratizare al societăţii; crizele economice, sociale sau politice pot antrena prăbușirea celor două. Chiar dacă tematica statului de drept este relativ recentă în gândirea politică au existat abordări ce au premers analiza juridică a raportului stat-drept. În secolele XVI-XVIII Bodin, Hobbes și Montesquieu au trasat fundamentele și principiile statului de drept. Jean Bodin în ale sale Șase cărţi despre Republică a avut în centrul preocupărilor sale modul în care comunitatea se organizează în funcţii de drept și morală. Republica, putere suverană, are dreptul de a guverna și este deci o formă legitimă de organizare politică. Hobbes în De cive și în Leviatan pune accentul pe garantarea libertăţilor individuale, iar Lock, în Al doilea tratat de guvernare, pune ideea de asociere la baza corpului politic deschis spre statul de drept. Montesquieu prin teoria separaţiei puterilor în stat afirmă practic supremaţia regulilor în organizarea statului. În fine, Contractul social al lui Rousseau, cu referinţele la lege și la suveranitate nu este străin genezei statului de drept. Termenul stat de drept este o traducere literară a cuvântului german Rechtsstaat care intră în vocabularul curent odată cu doctrina juridica germană din a doua jumătate a secolului al XIX-lea. Obiectivul pentru care a fost construită este acela de a încadra și de a limita puterea statului prin drept. Teoria statului de drept exprimă dorinţa de a întări rolul juridicului într-un stat în întregime acomodat dreptului. Acest obiectiv a fost operaţionalizat în câteva viziuni distincte asupra raporturilor dintre stat și drept: viziunea formală conform căreia statul de drept este acea formă de stat care se folosește de mijloacele dreptului și de forma juridică, viziunea ierarhică care implică superioritatea dreptului în raport cu statul și viziunea materială pentru care dreptul comportă anumite atribuţii intrinseci în interiorul statului.49 Spre deosebire de britanica Rule of law (domnia legii) teoria statului de drept a reprezentat o abordare formală fără nici o referinţă procedurală sau substanţială. În viziunea iniţiatorilor săi teoria statului de drept urmărea să permită sesizarea legăturilor strânse dintre stat și drept, analiza evoluţiei formelor de stat de tip european după evul mediu și construcţia unei concepţii capabile să ofere o imagine teoretică a raporturilor dintre ordinea politică și cea juridică. În esenţă statul de drept este expresia unei tendinţe normativiste care viza lăr-

§ 2. 6. STATUL DE DREPT Expresia stat de drept nu reprezintă doar o formulă juridică abstractă, ci desemnează o realitate concretă, acea formă de organizare a puterii de stat raţionalizată prin raportarea ei constantă și efectivă la sistemul de legi și la principiul respectării libertăţilor individuale. Dacă în mod curent expresia stat de drept este folosită doar pentru a exprima opoziţia dintre regimurile democratice și dictatoriale, teoria statului de drept evocă un sistem în care statul reprezintă personificarea unei ordini juridice ce are la bază principiul ierarhizării normelor. Pentru teoreticienii statului de drept o normă juridică nu poate fi validă decât în măsura în care ea satisface atât prin modul de legiferare cât și prin conţinutul său determinările conţinute în norme de nivel superior. Singura normă ce nu depinde de o altă normă este Constituţia; ea reprezintă modul în care poporul se constituie în putere și este expresia voinţei generale (de unde și exigenţa aprobării constituţiilor prin referendum). De aceea, mecanismele de control sunt prevăzute pentru a verifica conformitatea normelor inferioare cu cele superioare. Dacă statul liberal insistă pe figura reprezentantului ca reprezentant al voinţei generale, statul social pe cea a tehnicianului ca unic posesor al expertizei, statul de drept insistă asupra judecătorului ca exponent al prevalenţei unei ordini etico–juridice. Rolul de apărătoare a valorilor face din justiţie o redută împotriva capriciilor majorităţilor parlamentare, dar și a raţionalităţii interesată doar de eficacitate. Existenţa judecătorului constituţional descrie nu doar un mecanism preventiv ce protejează exprimarea voinţei generale contrabalansând principiul majorităţii prin exigenţa respectării drepturilor fundamentale, ci se înscrie în mișcarea de reevaluare a formelor democraţiei contribuind la legitimarea acesteia. Cultul legii implică o nouă viziune asupra democraţiei, care nu mai este doar un instrument între altele, ci devine în societăţile contemporane o formă de participare a cetăţenilor la luarea deciziilor și de garantare a drepturilor și libertăţilor. Statul de drept devine astfel un

49 Jacques Chevallier, L’Etat de droit, Paris, Montchrestien, 1992, p. 11.

52

53



girea continuă a spaţiului juridic. Schimbarea intuită de teoreticienii statului de drept a urmat cursul transformărilor de natură morală: tranziţia de la etica datoriei la etica postdatoriei, de la emanciparea parţială de spiritul religie (reminiscenţa ideii de obligaţie) la abandonarea datoriei în favoarea dinamicii drepturilor subiective.50 Această lentă transformare a universului etic a contribuit la revigorarea teoriei statului de drept. În funcţie de contextul intelectual al dezbaterii teoria statului de drept s-a centrat fie pe putere ca în Germania, fie pe legitimitate ca în Franţa. În doctrina secolului al XIX-lea statul de drept era un stat care în raporturile sale cu subiecţii săi accepta existenţa unui regim de drept. Ca urmare deţinătorii puterii nu puteau utiliza în acţiunile lor decât mijloace autorizate de ordinea juridică în vigoare. Prim demers semnificativ, doctrina germană a Rechtsstaat-ului s-a constituit printr-un șir de aporturi teoretice convergente. Două concepţii s-au evidenţiat: cea liberală reacţiona împotriva omnipotenţei statului–jandarm și urmărea să limiteze sfera de acţiune a statului și să protejeze libertăţile individuale prin dictarea de legi precise, pe când cea conservatoare considera dreptul un mijloc de organizare raţională a statului și de normalizare a raporturilor cu cei administraţi. Dincolo de diferenţele de abordare, ideea centrală a teoriei germane a constat în conceptul de auto-limitarea. Dacă statul este la originea dreptului, acesta din urmă nu poate constitui o constrângere externă, o limită obiectivă a organizării politice. Teoreticienii auto-limitării consideră dreptul ca pe o veritabilă constrângere pentru stat. Statul nu poate suprima ordinea juridică fără să își distrugă propriile fundamente. Presiunile de natură politică și socială obligă statul să acţioneze doar ca urmare a unei abilitări juridice. Recursul la forţă trebuie să se fondeze pe norme juridice și astfel exerciţiul puterii se transformă în competenţă, instituită și încadrată de drept. Organele de stat sunt obligate să respecte sub aspect formal o ierarhie de norme. Administraţia trebuie să se supună dreptului, legea Constituţiei, instituţiile își exercită autoritatea în funcţie de atribuţiile ce le sunt acordate de Constituţie. De aceea intervenţia judecătorului — constituţional devine indispensabilă pentru a face respectată primordialitatea legii și a Constituţiei. Deci dreptul nu e o limită extrinsecă, el este o limitare intrinsecă, exprimată printr-un proces de obiectivare a voinţei sale într-o ordine juridică stabilă, coerentă și ierarhizată. Astfel statul de drept nu ar depinde de puterea dreptului, ci de reţeaua de credinţe care influenţează organizarea politică.

Teoria auto-limitării a fost criticată în cadrul doctrinei franceze a statului de drept. Plecând de la ideea statului — naţiune consfinţită de Revoluţia de la 1789, juriștii francezi au acţionat pentru a fonda teoria statului de drept pe baze sociale, făcând din drept o realitate distinctă de stat. Norma juridică nu este rezultatul existenţei statului, ci reflexia unui principiu anterior și superior: Dumnezeu, Natura, Omul sau Societatea. Astfel statul nu ar fi decât un interpret al acestei ordini preexistente câtă vreme faptul ce generează legea se află în afara statului. Cel mai reprezentativ teoretician al statului de drept a fost Hans Kelsen. Aparţinând școlii normativiste de la Viena de la începutul secolului al XX-lea Kelsen a reevaluat consecinţele ce rezultau din ideea raţionalităţii formale care a stat la baza teoriei statului de drept constatând că dincolo de ideea de limitare a statului prin drept poate fi descoperit conţinutul intrinsec al ordinii statale existente. Concepţia formală a statului de drept impune principiul ierarhiei normelor ce presupune că dreptul se prezintă ca un edificiu format din niveluri supraordonate și subordonate. O normă nu este valabilă decât dacă ea satisface dimensiunile unei norme superioare. Astfel toate normele își găsesc fundamentul în alte norme superioare. Norma juridică subordonată ar fi o extindere a normei juridice superioare. Dacă se face abstracţie de procesele ce creează drept de tipul aprobării unei noi Constituţii toate celelalte actele juridice sunt rezultatul aplicării unei norme superioare. Procesul de consolidare a statului de drept în societăţile moderne a constat în constituirea progresivă a unei noi ordini juridice ce a substituit ordinea juridică preexistentă, devenind singurul cadru de referinţă pentru întreaga comunitate. În spaţiul teritorial pe care îl descrie statul nu există decât un singur cadru juridic legitim și suveran, cel al statului. Kelsen afirmă absoluta identitate dintre stat și drept, care constituie o singură ordine a constrângerii. Dacă juridic teoriei statului de drept instituie un autentic cult al dreptului și o formă de legitimare a puterii politice ca abordare valorică această viziune accentuează pe rolul libertăţilor individuale integrate unei concepţii democratice asupra rolului statului.

50 Gilles Lipovetsky, Amurgul datoriei, București, Babel, 1996, p. 20.

§ 2. 7. STAT ȘI SOCIETATE CIVILĂ Apărută într–un context de criză a parlamentarismului, la sfârșitul secolului al XIX–lea, teoria statului de drept reorganiza raporturile dintre legislativ și juridic în favoarea celui din urmă. Ea exprima astfel reacţia dreptului împotriva ordinii politice. Reprezentând o altă viziune asupra democraţiei decât cea specifică statului liberal, teoria statului de drept nu rămâne însă doar la nivelul dezideratelor, ci capătă, odată cu apariţia curţilor constituţionale, o dimensiune reală

54

55



ce presupune în practică o reducere a suveranităţii de care dispuneau parlamentele. Dacă legea este rezultatul voinţei generale și este deasupra intereselor circumstanţiale ale aleșilor, atunci posibilitatea acestora de a schimba continuu regulile trebuie să fie condiţionată de respectarea legii. Cultul legii, prin rolul proeminent pe care îl acordă valorilor de dreptate și egalitate, este o componentă esenţială a democraţiei, înţeleasă nu doar ca simplu mecanism instituţional, ci ca o stare de spirit a societăţii. Teoria statului de drept dă seama despre un compromis între ideologia democratică și valorile liberale. Plecând de la constatarea că democratizarea sufragiului transformă natura legislativului care devine victima presiunii opiniei transformând aleșii în reprezentanţi ai unor interese particulare, statul de drept asigură în egală măsură cu limitarea omnipotenţei parlamentelor și o formă eficientă de protecţie în faţa tiraniei majorităţii. Libertatea de decizie a statului este limitată în cazul statului de drept de existenţa unor norme juridice superioare a căror respect este asigurat de existenţa unei puteri judecătorești imparţiale. Judecătorul devine deci cheia de boltă a realizării statului de drept, căci ierarhia normelor nu devine efectivă decât dacă acestea sunt juridic sancţionate. Drepturile fundamentale nu sunt în mod real asigurate decât dacă justiţia le asigură protecţia. Cultul dreptului s–a tradus prin sacralizarea judecătorului. Dacă statul liberal insistă pe figura reprezentantului ca exponent al voinţei generale, statul social pe cea a tehnicianului ca unic posesor al expertizei, statul de drept se centrează pe figura judecătorului ca reprezentant al unei ordini etico–juridice. Rolul de apărătoare a valorilor face din justiţie o redută împotriva capriciilor majorităţilor parlamentare, dar și a raţionalităţii interesată doar de eficacitate. În acest context, existenţa judecătorului constituţional descrie nu doar un mecanism preventiv ce protejează exprimarea voinţei generale contrabalansând principiul majorităţii prin exigenţa respectării drepturilor fundamentale, ci se înscrie în mișcarea de reevaluare a formelor democraţiei contribuind la legitimarea acesteia. Societatea civilă ca asociere a indivizilor ce dispun de drepturi civice are ca fundament drepturile ce rezultă din asumarea conștientă și activă a calităţii de cetăţeni. Libera asociere și drepturile omului, alături de principiul ierarhizării normelor și al independenţei justiţiei, creează un binom între statul de drept și societatea civilă. Într-un stat de drept cetăţenia reprezintă limita dincolo de care deţinătorii poziţiilor de putere nu pot să atenteze la drepturile cetăţenilor fără a justifica astfel nesupunerea sau revolta acestora. Dreptul de a combate încălcarea drepturilor cetăţenești, chiar prin violenţă în unele abordări, este una din ideile ce fac ca statul de drept să existe.

Reacţionând împotriva comandamentelor politicii centrată pe ordine care tinde să reducă totul la simpla raţiune de stat, societatea se protejează, și apără indivizii împotriva arbitrariului, instituind o nouă ordine, a drepturilor și libertăţilor cetăţenești. Redus la simplul monopol al coerciţiei, statul nu mai poate fi protectorul libertăţilor, ci apărătorul propriilor interese. Ideea monopolului asupra coerciţiei exprimă viziunea conservatoare asupra statului de drept așa cum a fost ea prezentată în cadrul școlii germane de către F.–J. Sthal pentru care dreptul nu ar reprezenta o limitare, ci un mijloc de organizare raţională a statului și de normalizare a raporturilor sale cu cei administraţi. Cunoscându-și prerogativele, statul ar interveni fără complexe împotriva cetăţenilor câtă vreme dreptul nu este o limită exterioară statului, ci consecinţă a autolimitării acestuia. § 2. 8. REGIM POLITIC ȘI TIP DE ADMINISTRAŢIE Forma în care se instituţionalizează relaţia între cetăţeni și guvernanţi este în general definită ca desemnând un regim politic. Deși există interpretări ce variază în funcţie de autor sau de spaţiul cultural, toate definiţiile au în vedere ca element central un ansamblu de instituţii. Maurice Duverger considera că, în sens larg, regimul politic este „forma în care se face distincţie, într-un grup social dat, între guvernanţi și guvernaţi“51. În sens restrâns, același autor consideră că regimul este o anume combinare a sistemului de partide, a modului de scrutin, a uneia sau mai multor tipuri de decizie, ca și a uneia sau mai multor structuri de grupuri de presiune. O asemenea definiţie nu poate să evidenţieze însă diferenţa conceptuală care există între regim și sistem politic. Conceptul de regim politic nu cunoaște o abordare unitară în știinţa politică. În funcţie de context și de referinţe (juridice sau sociologice), conceptul de regim politic are dimensiuni variabile. Alături de aceste abordări teoretice, viziunea jurnalistică asupra regimului adaugă, prin simplificare, dificultăţi suplimentare. La nivel teoretic confuzia cea mai des întâlnită este cea între regim și sistem politic. Sistemul politic, model teoretic introdus sub influenţa teoriei sistemelor și folosit în special în anii ’70-’80, exprimă la nivel conceptual interacţiunile politice și instituţionale ce determină deciziile cărora li se supun colectivităţile și indivizi. Pentru unii, de exemplu, sistemul reprezintă exerciţiul puterii ce rezultă din practica instituţională dominantă52, pentru alţii (școala de politică comparată americană) el este rezultanta tuturor structurilor sub 51 Maurice Duverger, Les régimes politiques, Paris, PUF, 1981, p. 7. 52 Olivier Duhamel, op. cit., p. 276.

56

57



aspectul lor politic. Prima variantă, care se încadrează în abordarea instituţionalistă, dar depășește analiza strict constituţională, pune în evidenţă diferenţa dintre prevederile constituţionale, care ar caracteriza regimul politic, și practica politică ce se face pe baza acestuia, dar căreia i se adaugă dinamismul vieţii politice și rolul esenţial al structurării partidelor politice în raport cu instituţiile. Clasificarea tradiţională a regimurilor politice a cunoscut începând Aristotel numeroase variante care nu au adus însă modificări importante, astfel că numărul de titulari ai puterii rămâne încă, pentru mulţi autori, un criteriu valabil53. Pe de altă parte tendinţa de a aborda problema regimului doar din perspectivă juridică lasă numeroase și importante aspecte neclarificate. Chiar în interiorul perspectivei juridice există diferenţe de la autor la autor, astfel că regimul politic este fie forma pe care o ia într-o societate raportul între guvernanţi și guvernaţi, fie ansamblul regulilor constituţionale54, fie un ansamblu de mecanisme ce repartizează puterea între diferitele organe și fixează modul lor de relaţionare55. Pentru a depăși cantonarea într-o definiţie strict instituţională, fără însă a lărgi prea mult unghiul de abordare, Jean-Louis Quermonne propune o definiţie intermediară a regimului politic ca „ansamblu de elemente de ordin ideologic, instituţional și sociologic care concură la formarea guvernământului într-o ţară dată și într-o perioadă determinată“. În primul rând legitimitatea, pentru că un regim politic este rezultatul unei anume legături între setul de valori acceptate de majoritatea cetăţenilor și acţiunile guvernanţilor. Cultura politică își pune amprenta asupra regimului politic de o manieră profundă și, de aceea, neluarea ei în consideraţie poate duce la blocarea relaţiei dintre politică și societate. Cât de mult se poate îndepărta acţiunea guvernanţilor de așteptările opiniei publice este o problemă controversată. Un răspuns posibil poate veni din cercetarea tipului de cultură politică și a subculturilor ce coexistă. Ele dau măsura gradului de toleranţă al activităţilor guvernamentale. Tipul de administraţie este dependent atât de latura instituţio-

nală, de regimul politic și de forma statului, cât și cultura politică, de tradiţiile fiecărei societăţi. Școala comparativă americană face, de exemplu, în optica lui Almond și Powel, diferenţa între ansamblul instituţiilor, care este regimul, și sistemul politic care, pe lângă instituţii include și structurile economice și sociale, tradiţiile istorice, contextul cultural sau valorile definitorii pentru o societate. Unii aduc acestui tip de definiţie obiecţia că este prea vastă, producând o confuzie între sistem și societatea politică și neglijând distincţia dintre societate civilă și stat56. Regimul politic al României actuale are ca fundament revoluţia din 1989. Ca element fondator revoluţia dă naștere unui nou regim a cărui osatură instituţională a fost schiţată încă la 22 decembrie 1989. Acest moment poate fi considerat ca momentul de început al celei de a doua republici. În prima etapă a noului regim vor domina elemente juridice și instituţionale ale perioadei anterioare. Distincţia între prima republică și cea de-a doua devine clară dacă luăm în considerare principiul legitimităţii. Instaurarea Republicii Populare pe 30 decembrie 1947 nu a fost nici legitimă și nici legală. Nu a fost legitimă pentru că nu a fost rezultatul unui consens popular și nu a fost legală pentru că nu a respectat procedurile constituţionale. Prima republică a fost creată de regimul comunist cu acordul și la cererea URSS. Instaurarea Republicii Populare pe 30 decembrie 1947 nu a fost nici legitimă și nici legală. Nu discutăm aici de regimul de ocupaţie militară care reducea independenţa României la o figură de stil. Clarificarea statutului republicii cere deci examinarea legitimităţii și legalităţii acţiunii de proclamare a Republicii Populare Române. Legitimitatea presupune că acceptarea dominaţiei guvernanţilor se bazează nu atât pe coerciţie, cât pe consimţământul liber al populaţiei. Este vorba de o liberă acceptare a supunerii, ceea ce presupune o dublă condiţionare: cei supuși se regăsesc în cei ce conduc (regăsesc regulile — scrise și nescrise — acceptate, dar mai ales simbolistica imaginarului politic), iar cei ce guvernează nu se tem de guvernaţi. Ori, ce s-a întâmplat pe 30 decembrie 1947 nu s-a bucurat de consensul populaţiei. Abdicarea forţată a regelui Mihai a avut caracterul unei lovituri de stat. Liderii comuniști s-au ferit să recurgă, după model italian, la referendum. Dacă legalitatea caracterizează conformitatea unui act cu norma de drept ierarhic superioară, atunci proclamarea Republicii Populare Române a fost ilegală. Regula superioară la care trebuia să se raporteze orice acţiune de schimbare a regimului era Constituţia din 1923, care, la articolele 129 și 130 prevedea condiţiile de revizuire a

53 Criteriul numărului de deţinători ai puterii este utilizat de Marcel Prelot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1987, care deosebesc între democraţii, monocraţii, oligarhii și regimuri mixte, sau în Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Economica, 1983, pentru care există două mari tipuri de regimuri politice: democraţia și celelalte regimuri. În studiul nostru ne vom referi la modul de funcţionare a instituţiilor politice în cadrul regimurilor democratice. 54 Olivier Duhamel, op. cit., p. 275. 55 Phillippe Parini, op. cit., p. 43.

56 Jean-Louis Quermonne, Les régimes politiques occidentaux, Paris, Seuil, 1986, p. 12

58

59



legii fundamentale. Nerespectarea acestor proceduri și lipsa consensului popular și a confirmării democratice a acestuia fac din prima republică o formă de guvernământ ilegitimă și ilegală. Existenţa sa de facto a fost consecinţa directă a totalitarismului comunist a cărui soartă a împărtășit-o. Distincţia între prima republică și cea de-a doua devine clară dacă luăm în considerare principiile legitimităţii și legalităţii. Republica a doua poate fi considerată legitimă și legală. Legitimitatea ei își are originea în legitimitatea revoluţiei române din 1989, în consensul general al românilor asupra răsturnării dictaturii lui Ceaușescu și, implicit, asupra căderii comunismului. Noua forma republicană de guvernământ a fost afirmată (prin schimbarea denumirii statului) în Declaraţia din 22 decembrie 1989. Prin aceasta, implicit, noua republica a căpătat un caracter legal ce va fi confirmat prin Constituţia din 1991. Referendumul pentru aprobarea Constituţiei a avut, din acest punct de vedere, un caracter formal. Totuși aprobarea Constituţiei nu înseamnă și consolidarea regimului. Rezultată dintr-o anume configuraţie politică Constituţia nu poate trasa decât de o maniera generală cadrul regimului politic. Alte variabile intervin în definitivarea fizionomiei unui regim politic. Slăbiciunile unei definiţii de tip duvergerian aplicată la cazul românesc devin evidente atunci când se pune problema caracterizării regimului. Au fost folosite, luându-se ca bază textul constituţional, toate definiţiile posibile de la regim parlamentar la regim prezidenţial, trecând prin regimul semiprezidenţial. O abordare specifică știinţei politice depășește referinţa strictă la instituţii. Prin faptul alternanţei, alegerile parlamentare și prezidenţiale din 1996 au un rol esenţial în consolidarea regimului politic românesc. Credibilitatea instituţiilor politice, mai ales în etapa consolidării regimului politic, poate fi afectată de continuitatea la guvernare. Criza de încredere în deţinători puterii nu înseamnă însă lipsa de încredere în instituţii. Este important deci a se identifica caracteristicile regimului politic românesc. Acesta trebuie analizat în raporturile sale cu viaţa politică, cu gradul de structurare al partidelor și activitatea societăţii civile. Rolul formei de guvernământ și al șefului statului nu poate fi exclus dintr-o asemenea abordare. Prima perioadă a celei de a doua republici este legată de președinţia Iliescu. Rolul determinant a fost în realitate rezervat președintelui de la nominalizarea primului ministru, la viaţa internă a partidului de guvernământ — care a funcţionat ca o majoritate prezidenţială — conduce la definirea regimului ca prezidenţialist. Prezidenţialismul nu se încadrează într-o definiţie riguroasă, ci ţine cont de varietatea practicilor. Ceea ce îi dă specificitatea este însă rolul central al președintelui, formal sau informal, în luarea deciziilor și tendinţa de

a subordona alte puteri publice57. Dar tipul de regim politic nu apare ca o construcţie independentă de așteptările sociale, mai mult sau mai puţin manifeste. Problema formei de guvernământ în România a devenit după 1989 temă de dezbatere publică. Evaluarea perioadei totalitare în condiţiile (re)construcţiei sistemului de partide și al competiţiei politice a făcut ca discuţia asupra formei de guvernământ să se pună în termenii dihotomiei monarhie constituţională-republică. Această temă a fost speculată, cu rezultate diferite, în campaniile electorale din 1990, 1992 și 1996. Lucru cu atât mai ușor cu cît loialitatea faţă de regele Mihai a unor lideri ai partidelor istorice era de notorietate publică. Forma republicană de guvernământ apărea ca indestructibil legată de totalitarismul comunist și, deci, compromisă. Dar republica ca formă de guvernare trebuie disjunsă de încărcătura perioadei comuniste. Aici poate interveni distincţia aristotelică între forme „pure“ și forme „corupte“ de guvernământ. Republica comunistă a fost o formă coruptă. Natura republicii se schimbă însă odată cu revoluţia din decembrie 1989. Schimbarea de regim politic este reală doar atunci când noul regim se află într-o totală contradicţie cu cel precedent. O asemenea situaţie este posibilă ca urmare a unei revoluţii, a unei lovituri de stat, a restauraţiei sau a revizuirii integrale a constituţiei58. Ori, dacă în 1989 a avut loc o schimbare de regim, modul în care aceasta s-a produs a fost receptat diferenţiat. Continuitatea la guvernare a unor persoane cu influenţă și în vechiul regim la care s-a adăugat rezultatul electoral al partidelor istorice în alegerile din 1990 și 1992 a provocat, fie rezerve, fie chiar reacţii de respingere a revoluţiei. Treptat referinţa la revoluţie a dispărut sau în cel mai bun caz s-a diminuat în discursul politic românesc. Oricum revoluţia nu mai constituie un izvor de legitimitate. Suspiciunea în raport cu deţinătorii puterii a fost treptat transferată asupra evenimentelor din decembrie 1989 care capătă pentru unii contururile unei lovituri de stat. Pentru ca o schimbare de regim să fie clasificată ca revoluţie ruptura faţă de vechiul regim trebuie să fie radicală. Câtă vreme se manifesta doar continuitatea la guvernare (continuitate la nivelul forţelor politice guvernante dar și continuitate la nivelul unor persoane ce au avut poziţii importante în vechiul regim), schimbarea de regim apărea ca parţială. În paralel se manifesta tendinţa de a individualizare a puterii, tendinţă ce va afecta imaginea procesului de instituţionalizare a puterii, de separare, deci, între persoană, care este doar deţinător temporar al puterii, și stat, ce devine proprietarul acesteia. 57 Serge Sur, Le système politique de la Ve République, Paris, PUF, 1983, p112. 58 Jean-Louis Quermonne, op. cit., p. 31.

60

61



Aparent între regim politic și administraţie relaţiile par mai degrabă slabe. Cum ar putea regimul politic să influenţeze tipul de administraţie? Gradul participării politice a cetăţenilor, o variabilă importantă în realizarea unui tip de administraţie, este influenţată în mod direct de specificul regimul politic. Cadrul legal al administraţiei, dar mai ales sistemul electoral practicat în România reduc participarea la viaţa politică a cetăţenilor la simpla participare la alegeri. Absenţa sau slăbiciunea vieţii asociative, activitatea formală sau deferenţa organizaţiilor civice pot conduce la tipuri de administraţie locală neparticipative. De fapt, tendinţa de a copia la nivel local comportamente tipice pentru un regim nu poate fi neglijată. Tentaţia de a clasifica alegerile locale ca simple alegeri administrative pune în evidenţă încercarea de a considera actul administrării locale ca fiind unul strict tehnic, deci ieșit de sub controlul direct și nemijlocit al cetăţenilor. În realitate însă în cazul alegerilor locale se manifestă o competiţie de programe politice, opţiunile și soluţiile au o clară orientare politică, responsabilitatea aleșilor locali este de asemenea politică. Rolul de „parlament local“ al consiliilor locale este asumat mai degrabă parţial, iar întrunirea periodică a acestuia face ca primarul să iasă într-o oarecare măsură de sub controlul consilierilor. Sistemul alegerii directe a primarului care este în funcţie în România conform Legii 70/1991 este o copie a alegerii Președintelui statului. Se reproduce astfel la nivel local modelul prezidenţial al conducerii statului. Dar acest tip de scrutin (majoritar uninominal în două tururi) poate avea, în cazul administraţiei locale, drept consecinţă o situaţie de blocaj în relaţiile dintre primar și consiliul local, dacă între afilierea politică a majorităţii consilierilor și culoarea politică a primarului nu există corespondenţă. Juridic regimul semiprezidenţial poate fi cercetat în funcţie de o serie de variabile care par să îl particularizeze în raport cu alte forme de regim. Regim intermediar între cel prezidenţial și cel parlamentar acest tip de regim nu este inaugurat odată cu republica a V-a franceză în 1958. Republica de la Weimar a cunoscut și ea un asemenea regim, iar această experienţă îi evidenţiază limitele. Relaţia dintre ansamblul regulilor constituţionale văzute ca regim politic și exerciţiul puterii ce rezultă practica instituţională dominantă considerată ca sistem politic59, fără a rezolva problema definiri celor două concepte, pune în evidenţă interacţiunile dintre juridic și politic. Raporturile dintre regim și administraţie se realizează într-un cadru juridic determinat. Raportul dintre politic și juridic pus în termenii anteriorităţii și ai preeminenţei implică recursul la teoria statului de drept. Norma juridică este rezultatul unei dezbateri politice, dar ea nu se poate intra în contradicţie cu ansamblul

legislaţiei existente la data aprobării ei. Dacă teoria statului de drept pune problema ierarhizării normelor juridice și a respectării drepturilor omului, ea nu pune politicul într-o stare de dependenţă faţă de juridic și nu duce la limitarea sau autolimitarea statului. Controlul constituţionalităţii legilor dă coerenţă cadrului legislativ, înlătură posibilitatea contradicţiilor, voluntare sau involuntare, între norme juridice și asigură continuitatea statului în condiţiile alternanţei la guvernare specifice democraţiei. Caracterul politic al guvernărilor locale nu poate fi negat; acesta se desfășoară însă în cadrul statului și pe baza normelor juridice existente. Exerciţiul puterilor în stat variază în funcţie de forma unitară sau federală a statului. Centralizarea, fenomen specific statului unitar, a apărut și s-a dezvoltat în acord cu voinţa cetăţenilor de a depăși tiraniile locale sau dezordinea de tip feudal. Departe de a fi privită întotdeauna ca o constrângere în dezvoltarea liberă a societăţii, centralizarea a constituit pentru unii expresia progresului. Emile Durkheim sublinia, de exemplu, paralelismul între progresele centralizării și civilizaţie 60. Evoluţia istorică a diferitelor state europene dezvăluie cauzele istorice diferite ale existenţei diferitelor tipuri de administraţie. Prin natura sa, statul unitar este centralizat concentrând ansamblul puterilor la nivel central. Statul unitar este centralizat, iar organele de conducere exercită toate competenţele legate de suveranitate. Statul unitar poate delega la nivel local o parte din puterile sale. Este vorba de o deconcentrare prin intermediul căreia statul prin mijlocirea agenţilor care au fiecare competenţe de decizie asupra unei teritoriu, dar care se află într-o relaţie de subordonare61. Cum o centralizare perfectă este impracticabilă, fenomenul deconcentrării acordă puteri unor autorităţi locale aflate sub coordonarea puterii centrale pe baza principiului subordonării ierarhice. Descentralizarea descrie o mișcare contrară centralizării, ea urmează unei centralizări anterioare. De aceea descentralizarea se situează în general în cadrul statului unitar62. Formă de redescoperire a identităţilor locale, descentralizarea nu pune în pericol identitatea naţională și expresiile politico-instituţionale ale statului unitar. Paralel cu descentralizarea apare și un mecanism de control al autonomiei locale, control care poate fi de oportunitate sau de legalitate în funcţie de gradul de descentralizare pus în practică. Tradiţia istorică contribuie de asemenea la constituirea unui tip de administraţie. Modul de constituire al statului, statutul istoric al diferitelor provincii sau minorităţi a influenţat decisiv tipul de admi-

59 Olivier Duhamel, Les démocraties, Paris, Seuil, 1995, p. 276.

60 Jacques Baguenard, La decenralisation, Paris, PUF, 1985, p. 106. 61 Philippe Parini, Les institutions politiques, Paris, A. Colin, 1984, p. 15. 62 Jacques Baguenard, op. cit., p. 12.

62

63



nistraţie. Statul federal nu cunoaște fenomenul descentralizării propriuzise deoarece el nu este centralizat. Ceea ce poate varia în acest caz este gradul de autonomie acordat la nivelul entităţilor componente federaţiei nivelului administrativ inferior. În Europa pot fi luate în considerare trei mari tradiţii administrative63. Ele pun în evidenţă raportul dintre regimul politic și administraţie. Corespunzând clivajului centru-periferie și depinzând de o serie de factorii precum tradiţiile, forma statului sau circumstanţele politice aceste tipuri de administraţie acordă roluri diferite eșalonului local. Tradiţia franceză, care s-a impus și în România, este rezultatul unei evoluţii care are ca fundament revoluţia franceză de la 1789 și încheierea procesului de centralizare a statului francez. Elementele distinctive ale acestui model sunt uniformitatea (teritoriul este împărţit în circumscripţii administrative dotate cu competenţe identice), echilibrul (între descentralizarea colectivităţilor locale și deconcentrarea serviciilor statului) și tutela statului asupra colectivităţilor locale (prin prefect). Acest model are ca rezultat centralizarea și atomizarea colectivităţilor locale. Tradiţia germană este rezultatul mozaicului etatic specific spaţiului german care a dus la forma federală de organizare a statului. Landul, preexistent statului, are în consecinţă competenţe legislative. Puterea landurilor face ca acestea să își exercite tutela asupra comunităţilor locale. Subsidiaritatea este un mecanism care permite evitarea unei centralizări la nivelul landurilor. Marea Britanie este un stat unitar în care coexistă patru naţiuni. Tradiţia administrativă britanică are ca element distinctiv eterogenitatea. Anglia, Scoţia, Ţara Galilor au fiecare organizări locale specifice. Autorităţile locale repartizate pe două niveluri, comitatul și districtul, dispun de puteri importante punând în practică politicile guvernamentale. Autonomia acestor autorităţi este însă delegată de legislator, putând fi deci oricând retrasă64. Nu doar instituţiile influenţează tipul de administraţie, ci și cultura politică dominantă sau subculturile regionale. Unităţile administrative constituie cadrul instituţional al participării cetăţenilor la viaţa locală. Participarea la viaţa comunităţii locale contribuie structurarea unor moduri distincte de a face administraţie. Activismul asociativ, parteneriatul societate civilă — administraţie, induc modalităţi de colaborare și rezolvare a problemelor concrete ale comunităţii. Ca răspuns la tendinţa statului de a controla societatea, aceasta la rândul său s-a organizat, ur-

mărind să limiteze tendinţele expansioniste ale statului reliefate centralizare, birocratizare și limitare a libertăţilor și drepturilor cetăţenilor. Societatea civilă reprezintă tocmai forma de apărare a cetăţenilor faţă de abuzurile statului. Ea este o formă de limitare a puterii arbitrare în favoarea cetăţenilor. Societatea civilă poate fi definită ca ansamblul formelor de organizare ce nu sunt controlate de instituţii ale statului. Asociaţiile, fundaţiile, sindicatele, organizaţiile patronale sunt moduri de existenţă ale societăţii civile. Ele nu sunt îndreptate împotriva instituţiilor statului, colaborând cu acestea sub forma parteneriatului societate civilă-stat. Doar în măsura în care activităţile statului pun în pericol, sau par a pune în pericol, drepturi ale cetăţenilor, organizaţii ale societăţii civile avertizează asupra pericolului și încearcă a-l corecta. Societatea civilă este deci un element important al oricărui proces de democratizare, altfel democraţia rămâne fără realul său fundament și motiv, participarea nestingherită de opreliști administrativ-birocratice a cetăţenilor la viaţa comunităţii.

63 Hugues Portelli, Les régimes politiques europeéns, Paris, Le livre de poche, 1995, p. 54-65. 64 ibidem, p. 58.


CAPITOLUL III

INSTITUŢII POLITICE ȘI GUVERNARE

§ 3. 1. SISTEMUL INSTITUŢIONAL ROMÂNESC Sistemului instituţional reprezintă ansamblul relaţiilor dintre diferitele puteri și autorităţi ale statului. În funcţie de atribuţiile ce revin fiecărei autorităţi publice pot fi distinse autoritatea deliberativă, îndeplinind în principal funcţia legislativă, autoritatea prezidenţială, îndeplinind funcţia de mediere între puterile statului, precum și între stat și societate, de reprezentare a statului român și de garant al independenţei naţionale și al integrităţii teritoriale a ţării și autoritatea guvernamentală, având ca funcţie principală asigurarea înfăptuirii politicii interne și externe a ţării și exercitarea conducerii generale a administraţiei publice. În raport cu specificul și nivelul de competenţă unele autorităţi sunt centrale (Parlamentul, Guvernul) sau locale (Consiliul local, Primăria). Sub aspect funcţional-relaţional autorităţile publice sunt rezultatul unui proces în mai multe etape. Într-o primă etapă corpul electoral alege prin sufragiu universal, egal, direct, secret și liber exprimat membrii celor două camere ale parlamentului. Ca urmare a constituirii unei noi majorităţi parlamentare și în conformitate cu procedurile constituţionale Președintele intervine într-o a doua etapă prin desemnarea unui candidat pentru funcţia de Prim-ministru. A treia etapă constă în investirea Guvernului de către Parlament în ședinţă comună a celor două Camere prin acordarea votului de încredere. Dacă votul de învestitură a fost acordat Președintele procedează la numirea Guvernului. Alte relaţii privesc revocare din funcţie. Parlamentul, în ședinţa comună a celor două Camere, poate suspenda din funcţie Președintele României în cazul săvârșirii unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei. Parlamentul poate, de asemenea, să ceară trimiterea în judecată a Președintelui pentru înaltă trădare. În ce privește guvernul Parlamentul poate face uz de o procedură opusă votului de încredere, moţiunea de cenzură, prin care, în condiţiile acceptării ei prin

65

vot, se retrage încrederea acordată Guvernului. Atât votul de încredere, cât și moţiunea de cenzură, pot fi rezultatul deliberat al acţiunii guvernamentale exprimate prin angajarea răspunderii în faţa Camerei Deputaţilor și a Senatului, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege. Un alt aspect important și controversat al relaţiilor instituţionale îl reprezintă delegarea legislativă. Parlamentul poate decide, printr-o lege specială de abilitare, delegarea legislativă în favoarea Guvernului. La rândul său Guvernul interacţionează cu Parlamentul prin câteva mijloace specifice: exercită dreptul la iniţiativă legislativă; poate solicita delegarea legislativă pentru emiterea de ordonanţe și trebuie să solicite aprobarea Parlamentului pentru ordonanţele de urgenţă emise; poate „provoca“ un vot de încredere implicit sau o moţiune de cenzură, angajându-și răspunderea în faţa Parlamentului; poate solicita Parlamentului adoptarea unor proiecte de legi în procedură de urgenţă; membrii Guvernului au acces la lucrările Parlamentului Între cele două Camere există relaţii caracteristice reglementate prin regulamente speciale: organizarea unor ședinţe comune; transmiterea proiectelor de legi și a propunerilor legislative de la o Cameră la cealaltă în vederea dezbaterii și eventualei lor adoptări; constituirea comisiei paritare pentru declanșarea proceduri de mediere, atunci când una din Camere adoptă un proiect de lege sau o propunere legislativă într-o redactare diferită de cea aprobată de cealaltă Cameră. De asemenea, între Președintele Republicii și Guvern sunt stabilite forme specifice de interacţiune: Președintele poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente și de importanţă deosebită; el poate participa la ședinţele Guvernului, caz în care prezidează acele ședinţe; Primulministru contrasemnează unele dintre decretele emise de Președintele României, angajându-și astfel propria răspundere politică. § 3. 2. GUVERNUL ÎNTRE PARLAMENT ȘI PREȘEDINŢIE Deși problema separaţiei puterilor în stat are o istorie lungă nu se poate afirma că s-a cristalizat o concepţie unitară în această privinţă, cu toate că în practica statelor democratice principiul funcţionează sub diferite forme. Cele mai întâlnite critici acuză artificialitatea și datarea teoriei în perioada luptelor împotriva absolutismului monarhic al secolelor XVII-lea și al XVIII-lea. Pentru acești „puriști“ nu se poate susţine existenţa în realitatea politică a statelor a diferenţierii între puteri. Unitatea de esenţă a puterii, definită a fi de natură politică, în virtutea teoriei că politicul își manifestă preeminenţa în raport cu celelalte aspecte ale guvernării statelor, fiind la baza actului legiferării și putând controla acţiunile justiţiei, este considerată a fi reprezentată de posibi-

66

67



litatea de a obţine de la o persoană sau un grup de persoane o reacţie scontată, fie că aceasta este acceptată sau impusă. Ca urmare, separaţia puterilor nu ar porni de la un fapt real, ci ar urmări limitarea abuzurilor și controlul relativ al acţiunii guvernelor. În fapt, noţiunea de putere politică este o abstracţie, o construcţie lingvistică care denumește o serie de acţiuni individualizate de influenţare a diferitelor persoane, grupuri sau a colectivităţii. Avem de a face nu cu o putere, ci cu puteri de tipuri de intensităţi diferite: puterea de a emite legi, puterea de a executa legi, puterea de a iniţia proiecte de legi, de a numi, de a elabora ordonanţe și hotărâri etc. În măsura în care aceste puteri sunt precis definite, astfel încât să nu conţină ambiguităţi sau concepte vagi, și sunt repartizate la instituţii și autorităţi diferite, astfel încât fiecare să deţină puteri de o intensitate egală, se poate stabili un echilibru între puteri, evident instabil și legat de persoanele care îl deţin. Posesorii acestor puteri devin purtătorii unor interese specifice care au drept consecinţă comportamente distincte și duc la exercitarea unui anumit control asupra posesorilor altor tipuri de puteri cu care intră în concurenţă. Atunci când persoanele investite cu putere dovedesc slăbiciuni sau pot fi supuse presiunilor sau șantajelor, interesul specific este înlocuit cu dorinţa de conservare și, evident, puterea în cauză se diminuează, apărând astfel un dezechilibru. Însă atâta vreme cît asupra limitelor impuse prin convenţie juridică nu se intervine, pericolul de cronicizare a abuzului de putere este remediabil. În centrul preocupărilor privind controlul puterilor s-a aflat de la început guvernul, care prin pârghiile sale coercitive, se dovedește a fi cel mai predispus spre exces. Adepţii acordării unor puteri sporite guvernelor incriminează în special riscul crizei de autoritate și al apariţiei dezordinilor, pe când adversarii acestora au în vedere excesul și abuzul ce pot apare, datorită naturii corupătoare a puterii, în acţiunea de guvernare. În subsidiar, divergenţele în această privinţă pornesc de la o evaluare etică a naturii umane de o manieră bivalentă, considerându-se fiinţa umană fie cu precădere bună, fie în mod irevocabil înclinată spre rău. În teoria clasică a separaţiilor puterilor în stat, puterile guvernamentale sunt reunite în noţiunea de Executiv, care ar defini puterea de a pune în aplicare, de a „executa“ legislaţia. Termenul de Executiv nu este pe deplin satisfăcător deoarece organele politice, denumite astfel, altele decât Parlamentul sau organele judecătorești nu se mărginesc doar la a executa legile, ci asigură direcţia generală a politicii statutului, potrivindu-li-se termenul de guvernanţi, pe când parlamentul asigură mai degrabă o funcţie de control și delimitare.65

Practic, pentru cazul concret al României, există două categorii de guvernanţi: Președintele și Guvernul, între aceste două autorităţi existând o anumită dualitate care face ca regimul politic românesc să fie definit ca unul semiprezidenţial, deoarece șeful statului nu are doar un rol pur onorific, ci puteri reale pe care le poate exercita în raport cu Parlamentul prin intermediul mesajelor, prin posibilitatea dizolvării camerelor legislative, în raport cu Curtea Constituţională prin numirea unui număr de judecători ai acesteia, în raport cu Guvernul sau împreună cu acesta, precum și prin dreptul de a recurge la referendum. Pe de altă parte, în măsura în care precedentul constituit de simultaneitatea alegerilor legislative și prezidenţiale din septembrie 1992 devine cutumă, iar repetarea experienţei în 1996 și 2000 întărește această ipoteză, posibilitatea ca între Președinte și grupul majoritar din cele două Camere să existe afinităţi politice și interese comune este crescută. Pot apare deci influenţe fie dintr-o direcţie, fie din alta, în funcţie de conjunctura politică și de raportul de forţe. Guvernul devine astfel rezultatul voinţei comune a Președintelui și Parlamentului și este de presupus că doar cu greu și-ar putea exercita mandatul fără încrederea Șefului Statului.

65 Maurice Duverger. Institution politique et droit, t I, Paris, PUF, Paris, 1974, p. 160.

§ 3. 3. ALCĂTUIREA ȘI MODUL DE FUNCŢIONARE A GUVERNULUI Conform Constituţiei României din 1991 Guvernul reprezintă, împreună cu Parlamentul, Președinţia, administraţia publică și autorităţile judecătorești o autoritate publică. Activitatea și alcătuirea Guvernului României se bazează pe reglementările constituţionale și pe Legea 37/1990 la care se adaugă Hotărârile de Guvern ce completează structura acestuia. Guvernul este alcătuit din Primul-Ministru, miniștri de stat, miniștrii și secretari de stat, membri ai Guvernului. Este vorba de un organ colectiv, deoarece puterea de decizie a Guvernului se exercită sub formă colectivă în cadrul Ședinţelor de Guvern. Legea 37/1990 definește Guvernul ca „organ central al puterii executive, care exercită, în conformitate cu legea, administraţia publică pe tot teritoriul ţării“. Ședinţa de Guvern este funcţia guvernamentală cea mai importantă juridic, deoarece reprezintă cadrul în care se dezbat și se decid ordonanţe și hotărâri guvernamentale. O serie de puteri ale Guvernului nu pot fi exercitate decât în ședinţele de Guvern sau ca urmare a deliberărilor din acestea: aprobarea proiectelor de legi, ordonanţe sau hotărâri, autorizarea Primului Ministru de a angaja responsabilitatea Guvernului în faţa Parlamentului.

68

69



În sens larg, prin ședinţa Guvernului se exercită puterile atribuite acestuia prin Constituţie, exceptând cazurile în care există alte dispoziţii. Articolul 6 al Legii 37/1990 stipulează ca obligatorie prezenţa a cel puţin jumătate plus unu din membrii Guvernului pentru a se putea exercita funcţia de decizie colectivă. Miniștrii au putere de decizie personală asupra departamentului ministerial pe care îl conduc. Dar, politic vorbind, ei aplică în sectorul lor deciziile luate de ansamblul Guvernului. Dealtfel, o influenţă politică reală au mai ales miniștrii membri ai Biroului Executiv. Biroul Executiv al Guvernului are ca obiectiv rezolvarea operativă a unor probleme curente ale guvernării și urmărirea punerii în aplicare a dispoziţiilor guvernamentale, fiind compus din Primul Ministru, miniștrii de stat, miniștrii de finanţe, de interne, al apărării și de justiţie Primul Ministru este șeful real al Guvernului, în acest punct prevederile Constituţiei fiind foarte clare, afirmând că acesta „conduce Guvernul și coordonează activitatea acestuia“. Șeful Guvernului convoacă și prezidează ședinţele Cabinetului66 și ale Biroului Executiv, semnează ordonanţele și hotărârile aprobate în timpul dezbaterilor, contrasemnează decretele prezidenţiale când este cazul. Dacă Președintele ţării asistă la ședinţele de Guvern (nu și la cele ale biroului executiv), atunci acesta prezidează automat deliberările. Din perspectiva importanţei funcţiilor în stat, Primul Ministru urmează imediat după Președintele republicii, președintele Senatului și președintele Camerei Deputaţilor. Ca influenţă, urmează în ierarhia guvernamentală miniștrii de stat, care sunt însărcinaţi cu coordonarea activităţii anumitor domenii, fără a ocupa în mod obligatoriu un portofoliu ministerial. În cazul în care un ministru de stat dirijează un departament ministerial, acesta are un rang și o autoritate superioare ministerului pe care îl conduce. Titulatura funcţiilor în cadrul Guvernului variază și exprimă priorităţile politice ale fiecărui prim ministru și sprijinul pe care acesta îl poate revendica. Este grăitoare în această privinţă dublarea funcţiei de Ministru de Stat cu un portofoliu. Independenţei totale a Președintelui faţă de Parlament și faţă de Guvern i se opune dependenţa relativă a Guvernului în raport cu aceste două autorităţi publice, care împreună au roluri specifice în numirea sau în revocarea cabinetului. Președintele desemnează candidatul la funcţia

de Prim Ministru, iar acesta alcătuiește Guvernul, de presupus nu fără o prealabilă consultare a Șefului statului. Dar atât Președintele, cît și Primul Ministru au o libertate de alegere limitată de acordarea încrederii de către Camerele legislative, astfel că atât nominalizarea Premierului, cît și alcătuirea Guvernului trebuie să fie susceptibile de a primi acordul majorităţii deputaţilor și senatorilor. Revocarea Guvernului este consecinţa unui vot de neîncredere al parlamentului, rezultat al unei moţiuni de cenzură depusă de cel puţin o pătrime din senatori și deputaţi (art. 112 al Constituţiei), sau ca urmare a angajării răspunderii de către Guvern asupra programului său, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege (art. 113). În cazul în care moţiunea de cenzură este votată ori dacă Guvernul nu a mobilizat votul majoritatăţii asupra textului pentru care și-a angajat responsabilitatea, Primul Ministru va prezenta demisia sa președintelui, care va angaja consultări în vederea alcătuirii unei noi echipe guvernamentale. Președintele poate cere Parlamentului un nou vot de încredere asupra Guvernului și dacă cele două camere resping de cel puţin două ori cererea de investire, se poate recurge la dizolvarea acestora (art. 89). Prin ameninţarea cu dizolvarea, Șeful Statului ar putea obţine sprijinul majorităţii parlamentarilor, dar în condiţiile în care aceștia speră în alegeri legislative favorabile șansele de menţinere a Guvernului dincolo de data validării scrutinului sunt nule. Cât privește incompatibilităţile, poziţia de membru al Guvernului nu poate fi deţinută în cumul cu o altă funcţie publică de autoritate (exceptând pe cea de membru al Parlamentului) și, de asemenea, cu o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop comercial.

66 Termenul Cabinet are mai multe accepţiuni. În cazul de faţă, el are în vedere Guvernul, deși în mod oficial această denumire nu este utilizată în Constituţia din 1991. În Franţa, Consiliul de Cabinet desemnează reuniunea tuturor miniștrilor și secretarilor de stat cu rol de pregătire a deciziilor, dar prin Cabinet sunt desemnate uneori guvernele reduse numeric.

§ 3. 4. RAPORTURILE DINTRE GUVERN ȘI PREȘEDINTE În afara acestor puteri, care sunt exercitate în comun de Președinte și de Parlament în raport cu Guvernul, între Șeful statului și echipa guvernamentală există o serie de legături care fac ca dualitatea dintre aceste două categorii de guvernanţi să se estompeze în anumite privinţe, iar în altele să genereze ambiguităţi. Aceste legături iau forma, în general a relaţiilor dintre Președinte și Primul Ministru, ultimul având drept de contrasemnătură asupra unora din decrete prezidenţiale, ceea ce implică o serie de puteri comune în domeniul politicii externe, apărării naţionale, în acordarea graţierii sau conferirea decoraţiilor și a titlurilor de onoare. Conform articolului 87 din Constituţie Președintele are prioritate în ceea ce s-ar putea defini ca domeniul său rezervat politica ex-

70

71



ternă, apărarea naţională și ordinea publică. Practicarea efectivă a acestor puteri se lovește însă de tipul de sprijin pe care Președintele îl poate revendica. Existenţa majorităţii prezidenţiale asigură președintelui o largă marjă de manevră, pe câtă vreme coabitarea absolută sau relativă îi limitează sfera de influenţă. Deși nu este prevăzută în textul constituţional majoritatea prezidenţială pe care Șeful statului se poate baza în Parlament permite exercitarea unei largi influenţe politice. Coabitarea absolută presupune că majoritatea guvernamentală este compusă din reprezentanţii curentelor adverse Președintelui care astfel nu beneficiază de nici un suport parlamentar, pe când coabitarea relativă este rezultatul unei coaliţii guvernamentale din care fac parte și concurenţi sau adversari politici ai Șefului statului. Președintele reprezintă statul în relaţiile externe și, în această calitate, el încheie tratate internaţionale care au fost negociate anterior de Guvern prin intermediul Ministerului Afacerilor Externe sau a altor departamente interesate, și sub rezerva ratificării lor de către Parlament. La propunerea Primului Ministru Președintele acreditează sau recheamă reprezentanţii diplomatici ai României sau înfiinţează, desfiinţează și stabilește statutul misiunilor diplomatice din străinătate. În calitatea sa de comandant al forţelor armate și de președinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Șeful statului are o serie de atribuţii militare pentru realizarea cărora colaborează cu Premierul, care este totodată și vicepreședintele acestui organism. Primul Ministru are drept de contrasemnătură în problema mobilizării parţiale sau generale a armatei, care în cazuri excepţionale va fi supusă ulterior aprobării Parlamentului, dar nu la mai mult de 5 zile de la luarea deciziei. Sunt de asemenea supuse contrasemnării măsurile luate în caz de agresiune armată pentru respingerea agresorului. Și tot în domeniul militar, Premierul contrasemnează decretele privind acordarea gradelor de mareșal, general sau amiral. În afara procedurii de numire a Guvernului, în urma votului de încredere al Parlamentului, președintele este investit și cu dreptul de a numi, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, la propunerea Primului Ministru, pe unii membrii ai Cabinetului (art. 85 al Constituţiei). După cum au dovedit remanierile guvernamentale de după august 1993 ale guvernului Văcăroiu, ca și cele din decembrie 1997 sau ianuarie 1999 asupra acestui punct există divergenţe de opinie alimentate de prevederile ambigue privind interimatul funcţiei de ministru ale art. 106, alin 3, cumulat cu art. 105 din Constituţie, care după unii, ar putea fi interpretat în sensul că, în urma revocării, la propunerea Șefului Guvernului, ar urma să se exercite un interimat de 45 de zile. Disputa a fost în general soluţionată în sensul art. 85, care prevede că Premierul poate propune și Președintele poate numi mi-

niștrii în caz de remaniere, fără a mai consulta Parlamentul, urmând ca în alte cazuri să se stabilesc interimatul funcţiei (demisie, incompatibilitate, pierderea drepturilor electorale, deces etc.). În decembrie 1997 tendinţa paralmentaristă a fost mai puternică remanierea guvernului Ciorbea implicând și o etapă de consultare a legislativului. Dar acest interludiu ce părea să indice o scădere a influenţei prezidenţialiste s-a încheiat în ianuarie 1999, când numirea ca Ministru de Interne a lui Constantin Dudu Ionescu s-a făcut, în condiţii de urgenţă, fără consultarea Parlamentului. Implicit s-a întărit tendinţa de prezidenţializare a regimului politic românesc. Președintele poate consulta Guvernul în probleme de urgenţă sau de importanţă deosebită, însă nu rezultă că pot fi impuse prin aceasta soluţii cu caracter obligatoriu echipei guvernamentale. Atât prin dreptul de consultare, cît și prin prezidarea ședinţelor de Guvern la care este prezent, ori prin sprijinul oferit în cazul unui vot de neîncredere, se exprimă posibilitatea Șefului statului de a influenţa indirect acţiunile sau deciziile guvernamentale. § 3. 5. RAPORTURILE GUVERNULUI CU PARLAMENTUL Parlamentul își manifestă în raport cu activitatea guvernamentală atribuţiile sale de control și de delimitare, deși între cele două autorităţi publice partenariatul este mai degrabă regula, acordul între actul de decizie guvernamental și sprijinul majorităţii parlamentare fiind destul de des. Membrii Guvernului pot asista la ședinţele celor două Camere, prezenţa devenind obligatorie atunci când există o solicitare în acest sens legată de interpelările parlamentarilor sau de informaţiile și documentele cerute de plenul adunărilor ori de comisiile parlamentare. Cererile de informare sau interpelările sunt trimise celor interesaţi prin intermediul aparatului de lucru al ministerului sau secretariatului de stat pentru relaţia cu parlamentul. În ceea ce privește interpelările privind direcţia generală a politicii Guvernului, răspunsul este de competenţa Premierului. În teorie, un Guvern își poate exercita atribuţiile pe parcursul unei legislaturi parlamentare, dar în practică puţine guverne reușesc acest lucru. Una din modalităţile cele mai utilizate pentru înlăturarea guvernelor, ori pentru uzarea lor este moţiunea de cenzură, care poate fi iniţiată în legătură cu anumite aspecte ale politicii guvernamentale sau ca urmare a angajării răspunderii — procedură prin intermediul căreia Primul Ministru cheamă la ordine parlamentarii majorităţii în cazul unor diferende în probleme considerate vitale pentru linia politică a cabinetului.

72

73



Formă a luptei parlamentare dintre majoritate și opoziţie, moţiunea de cenzură reușește foarte rar să determine căderea guvernelor, dar slăbește poziţia acestora în faţa partenerilor de coaliţie, a sindicatelor sau a opiniei publice. În cazul regimurilor multipartidiste, cum este situaţia în România, majorităţile sunt rezultatul coalizării pe bază principală sau de oportunitate a mai multor grupări politice, iar moţiunile de cenzură sunt modalităţi tactice de evaluare a solidarităţii și gradului de cooperare dintre partidele parlamentare majoritare. Pentru a se limita numărul de șocuri ce pot fi resimţite de echipele guvernamentale eterogene ale coaliţiilor, moţiunile de cenzură nu pot fi iniţiate decât o singură dată pe parcursul unei sesiuni parlamentare de către aceiași semnatari (art. 112 al Constituţiei). În practica parlamentară românească s-a manifestat ca modalitate auxiliară cenzurii utilizarea moţiunii simple sau a moţiunii de cenzură iniţiată în cadrul sesiunilor extraordinare. Puterea de iniţiativă legislativă este împărţită între Guvern, cele două Camere sau cel puţin 250000 de cetăţeni, dar în realitate, ea este exercitată în cvasitotalitate de către Cabinet. Pentru introducerea proiectelor de lege pe ordinea de zi a Camerelor, în funcţie de priorităţile Guvernului, este abilitat responsabilul pentru relaţia cu Parlamentul (în funcţie de conjunctură ministru sau secretar de stat, ceea ce demonstrează diferita abordare a relaţiei cu Parlamentul în funcţie de contextul politic). Cel mai curent reproș care se adresează Parlamentului este legat tocmai de ritmul redus de adoptare a proiectelor de lege, dar Parlamentul este un organ deliberativ și dacă atunci când este ales între alternative limitate majorităţile pot fi frecvente, „când numărul de opţiuni este mare nu există nici un motiv să se formeze o majoritate în favoarea fiecăreia dintre ele“67. Deciziile de tip majoritar nu sunt cele mai potrivite pentru astfel de situaţii, deoarece consensul este, dacă nu imposibil, în orice caz greu de realizat. Slaba productivitate legislativă este argumentul invocat pentru abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe. În fond este vorba de o manieră prin care Parlamentul încearcă să eludeze o parte din responsabilitatea sa în probleme în care costul politic este mare și repercusiunile asupra proximelor alegeri pot fi nefavorabile. Constituţia României, la art. 114, stabilește posibilitatea emiterii de ordonanţe ca urmare a votării unor legi speciale de abilitare, sau a ordonanţelor de urgenţă emise în cazuri excepţionale, care intră în vigoare după depunerea lor spre aprobare la Parlament. Delegarea legislativă prin

abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe are o valabilitate restrânsă la o perioadă strict delimitată, ordonanţele având putere până la împlinirea termenului de abilitare, dacă la aceea dată nu au fost aprobate de Parlament. Procedura ordonanţelor a fost folosită începând cu guvernul Stolojan, continuând cu guvernele Văcăroiu, Ciorbea, Vasile și Isărescu din motive de eficienţă a activităţii guvernamentale. Împotriva acestor practici a fost invocat art. 85 alin 1 al Constituţiei în Parlamentul este desemnat drept unica autoritate legiuitoare a ţării. Conform acestui punct de vedere, legiferarea prin parlament trebuie să constituie regula, iar cea prin ordonanţe excepţia. Obiecţia are ca temei temerea că Guvernul s-ar putea transforma într-un organ de planificare economică și legislativă. Pericolului scăpării de sub control a echipelor guvernamentale din motive de optimizare a activităţii lor i se poate contrapune „delegarea doar a atribuţiilor legate de detalii“68, problemele de principiu fiind rezervate dezbaterilor parlamentare. Practica guvernării după 1997 a transformat ordonanţa de urgenţă într-o situaţie curentă. Această procedură a limitat în mod categoric influenţa Parlamentului, subliniind în fapt rolul determinant al partidelor politice, reprezentate atât în cele două Camere cât și în Guvern, în definirea practicilor politice. În fapt locul și rolul partidelor politice a crescut permanent în cadrul regimului politic românesc, voluntarismul liderilor reprezentaţi în Guvern imprimând un caracter guvernamentalist actului guvernării și inducând o situaţie conflictuală între instituţia guvernamentală și cea prezidenţială. În regimul politic și constituţional inaugurat de Constituţia din 1991 Guvernul are puteri însemnate, deși limitate prin controlul parlamentar și influenţa prezidenţială, care fac ca responsabilitatea acestuia în conturarea liniei generale a politicii statului să fie de primă importanţă. Raportul de forţe la nivelul coaliţiei majoritare și conjuncturile politice, economice sau sociale fluide pot influenţa echilibrul puterilor prin stabilirea unui grad de dependenţă crescută sau favorizând unele dezechilibre între diverși posesori ai puterilor și între instituţiile pe care aceștia le reprezintă, cu accent pe relaţia Parlament–Guvern. Rolul Președintelui, important în impunerea unei linii politice generale datorită alegerii sale prin vot universal dar și puterile acordate acestuia prin Constituţie, conferă posibilitatea implicării, în situaţii delicate, în susţinerea uneia sau alteia din părţi. Dar arbitrul absolut în ultimă instanţă ar trebui să fie cetăţeanul, conștient de interesul său și de forţa implicită a votului liber exprimat.

67 Frederich A. Hayek, Drumul către servitute, Humanitas, București, 1993, p. 79.

68 ibidem, p. 84.

74

75



§ 3. 6. TIPOLOGII ALE REGIMURILOR POLITICE ÎN EUROPA CENTRALĂ DUPĂ 1989.

nu s-a făcut însă, din punct de vedere politic, urmând modelul central european care ar fi trebuit să fie, în măsura în care considerăm Austria și Germania ca părţi esenţiale ale acestuia, federalist. Dar federalismul a suferit în această parte a Europei eșecuri importante; Iugoslavia, cu războiul de secesiune este exemplul tragic, Cehoslovacia, cu divorţul de catifea din 1993, cel pașnic. Statul unitar este prevăzut în constituţiile Poloniei (art. 3 al Constituţiei poloneze din aprilie 1997: „Republica polonă este un stat unitar.“) și Cehiei (art. 1 al Constituţiei din 1992: „Republica Cehă este un stat de drept suveran, unitar și democratic fondat pe respectul drepturilor și libertăţilor omului și cetăţeanului.“), iar în Constituţia Ungariei (Constituţia din august 1949 a fost modificată în octombrie 1989) nu există nici o referire la forma statului, fiind prevăzut doar că „Republica Ungaria salvgardează libertatea și puterea poporului, suveranitatea și integritatea teritorială a ţării, și frontierele înregistrate în tratatele internaţionale“(art. 5). Ungaria este de fapt un stat unitar. Din acest punct de vedere România se încadrează în viziune despre stat ce a fost consacrată prin noile constituţii central europene fiind tot un stat unitar („România este stat naţional, suveran și independent, unitar și indivizibil“, art. 1 al Constituţiei din decembrie 1991). Schimbarea sau apariţia unui nou regim implică explicarea fenomenelor constitutive și a evoluţiei unui proces. Instituirea unui regim politic presupune o perioadă de consolidare a cărui durată variază în funcţie de particularităţi. Prima etapă, cea a construcţiei instituţionale, este de altfel și cea mai dificilă, cea în care pot apare, datorită flexibilităţii regulilor și a neprecizării rolurilor, crize de regim. Un nou regim politic este rezultatul unei conjuncturi (revoluţie, lovitură de stat, restauraţie sau revizuire integrală a constituţiei) ce va determina transformarea instituţiilor și schimbări sociale ce vor evolua spre forme stabile. În cazul statelor central europene originea noilor regimuri politice apare diversă, relevând experienţe și soluţii particulare. O ipoteză de lucru ar fi cea conform căreia fondarea noilor regimuri s-ar datora revoluţiilor. Schimbarea regimului prin revoluţie pune în discuţie câteva caracteristici importante: acţiunea de înlocuire a regimului în funcţie în numele unei legitimităţi noi, încarnate de revoluţie; participarea mulţimilor ce aspiră la a se identifica cu poporul și apelul la violenţă; minoritatea ce își asumă conducerea se legitimează în consensul majorităţii privind înlocuirea regimului. Urmând în continuare această ipoteză identificăm două forme ce s-au manifestat în 1989 în statele ce constituie obiectul comparaţiei: „revoluţiile de catifea“ și „revoluţia violentă“. Primul caz, cel al „revoluţiilor de catifea“ s-ar aplica Poloniei, Cehiei și Ungariei, cel de-al doilea României. Ar fi totuși exagerat să încadrăm schimbările politice din Ungaria în schema revoluţiei. Evident,

Revoluţiile europene din 1989 au fost, în primul rând, un fenomen central european, atât datorită ariei de pornire, cât și datorită consecinţelor, a cadrului de referinţă pe care îl vor reprezenta pentru evaluarea procesului revoluţionar. Dealtfel cele trei state care vor fi primele laboratoare ale tranziţiei spre regimurile democratice, Polonia, Cehoslovacia și Ungaria, au avut o serie de experienţe antitotalitare care vor converge spre afirmarea unei specificităţi a tranziţiei spre democraţie și economia de piaţă. Revoluţia ungară din 1956, „primăvara pragheză“ din 1968 și „Carta 77“, mișcările studenţești și muncitorești din Polonia în 1968-1969, KOR-ul și apoi Solidaritatea stau mărturie despre respingerea modelului comunist în cele trei state. Am putea, deci, vorbi despre un model central european al tranziţiei? Trilaterala de la Vișegrad părea să ducă spre o asemenea concluzie. Procesele de integrare în NATO și în Uniunea Europeană indică o vizibilă preferinţă pentru aceste state. Integrarea în două viteze este o realitate care pune o linie de separaţie, mai mult sau mai puţin precisă, între cele trei state și restul. Democraţia, regim a cărui stabilitate și beneficii sunt evidente în occidentul european și în SUA, a constituit referinţa revoluţiilor din 1989. Între diferitele modele de urmat selecţia putea să se facă în funcţie de proximitatea geografică, de istoria comună, dar și de tradiţiile instituţionale de la care Polonia, Cehia, Ungaria și România se puteau revendica. Primul criteriu, proximitatea geografică și istoria comună ar evidenţia existenţa unui model de regim politic central european. Există însă un model de regim politic central european? Și mai ales există o Europă Centrală definibilă politic? Europa Centrală este un concept ce revine periodic, mai ale în ceea ce am putea considera momentele de criză ale regiunii69. Revoluţia de la 1848 ar fi un astfel de moment de criză în care, incipient, ideea de Europa Centrală s-a manifestat într-un context impropriu, în care emergenţa naţiunii ca entitate culturală și politică s-a dovedit un obstacol real. Anul 1989 ar fi un alt moment important în evoluţia ideii de Europă Centrală. Conceptul de Europă Centrală se poate revendica de la două tradiţii diferite, cea mai recentă ducând cu gândul al pangermanismul începutului de secol al XX-lea, cea de a doua la tradiţiile multiculturalismului Imperiului Habsburgic70. Oricare ar fi tradiţia revendicată, rolul elementului german este esenţial. Construcţia unei noi Europe Centrale 69 Jacques Le Rider, Mitteleuropa, Iași, Polirom, 1997, p. 19. 70 Ibidem, p. 21.

76

77



revoluţia este un proces de lungă durată și în acest sens semnificaţiile anului 1956 sunt importante pentru a explica transformările din 1989, dar în cazul Ungariei este vorba de fondarea noului regim politic prin revizuirea Constituţiei, ceea ce exclude această ţară de la modelul originării noilor regimuri prin revoluţie. A vorbi despre revoluţie prin lege ar fi în acest caz un abuz de limbaj. În Polonia și Cehoslovacia schimbarea regimului a cunoscut fie formula „mesei rotunde“ care aduce mai degrabă cu o revizuire a Constituţiei decât cu o revoluţie, fie „revoluţia de catifea“. Am putea avea în vedere sensul originar al termenului constituţie, respectiv constituirea poporului în putere. Delegitimarea comunismului a fost atât de profundă încât elitele comuniste au urmărit doar modalităţi de conservare a influenţei și de a limita consecinţele directe care le-ar fi putut afecta interesele și poziţiile, ale schimbării de regim. Doar Cehia cunoaște din această perspectivă experienţa unei revoluţii. Și din punct de vedere al schimbării constituţionale diferenţele între cele două state sunt evidente. Ungaria doar a modificat Constituţia, Polonia a recurs la modelul interimar al „Micii Constituţii“ din 1993 ce a fost înlocuită cu o constituţie aprobată prin referendum abia în aprilie 1997, pe câtă vreme Cehia a adoptat noua Constituţia în 1992, presată și de „divorţul“ iminent de Slovacia. În privinţa definirii instituţiilor și a puterilor atribuite acestora diferenţele sunt importante. Președintele Cehiei are puterea de a dizolva Camera Deputaţilor (art. 62, lit. c) ca și președintele Poloniei care are dreptul de a dizolva Seimul ceea ce atrage automat și dizolvarea Senatului (art. 98, al. 4). În cazul Ungariei președintele nu dispune de puterea reală de a dizolva parlamentul, aceasta fiind condiţionată de neacordarea votului de încredere în Guvern (art. 28, al 3, lit. a și b). Durata mandatului prezidenţial în cele trei state este de 5 ani. Modelul parlamentar variază între monocameralism în Ungaria și bicameralism în Cehia și Polonia. Mandatul camerei inferioare este același în cele trei state, diferenţe apărând în ce privește durata mandatului camerei superioare. În Polonia Seimul și Senatul au un mandat de 4 ani (art. 98, al 1), în Cehia Camera Deputaţilor are un mandat de 4 ani (art. 16. al. 1), iar Senatul de 6 ani, o treime din senatori reînnoindu-se la fiecare 2 ani — după modelul Senatului Statelor Unite — (art. 16. al 2), în Ungaria Parlamentul având un mandat de 4 ani (art. 20. al. 1). În România revoluţia, ca element fondator, a dat naștere unui regim a cărui osatură instituţională a fost schiţată pe 22 decembrie 1989. Problema României se diferenţiază în acest punct de a celor trei state central europene. Revoluţia violentă, ce a constituit specificitatea cazului românesc, își are originea în baza diferită de la care regimul comunist

românesc s-a revendicat. Naţional-comunismul a dus, încă din anii ’60, la o răceală a relaţiilor româno-sovietice. Cum procesele din 1989 au fost și consecinţe ale perestroikă-i și glastnost-ului gorbacioviste, iar influenţa sovietică era scăzută, tendinţele caracteristice perioadei au lipsit în România. Rigiditatea dictaturii lui Ceaușescu, ca și naţionalismul său, nu cunosc echivalent în celelalte state central europene. Inexistenţa dezbaterilor în interiorul partidul comunist, incapacitatea acestuia de a genera o cât de mică tendinţă reformatoare a dus la forma violentă a revoluţiei românești. Problema legitimităţii guvernării în România după 1989 a fost strâns legată de interpretarea revoluţiei. Juridic vorbind, România cunoaște un regim intermediar, caracterizat prin alegerea directă a președintelui (art. 81 din Constituţie) ce dispune de câteva puteri importante (dizolvarea Parlamentului, chiar dacă limitată la perioada desemnării Primului Ministru — art. 89 — și convocarea referendumului prin care poate contracara hotărârile legislativului — art. 90), dar și prin existenţa unui guvern responsabil în faţa Parlamentului (art. 108). Regimul intermediar, situat între cel prezidenţial și cel parlamentar, numit de Duverger, caracterizare însă valabilă mai ales pentru Franţa Republicii a V-a, semi-prezidenţial, este însă un hibrid care depinde de relaţiile de putere ce se stabilesc între președinte, guvern și partidul(partidele) majorităţii parlamentare. Acest tip de regim poate glisa în funcţie de forţa partidelor spre un regim parlamentar de fapt, ca în Austria, sau spre un regim prezidenţialist, cum a fost cazul Franţei între 1958-1986 (până la prima coabitare), 1988-1993, sau între 1995-1997. Corespondenţa dintre președinte și majoritatea parlamentară, pe fondul gradului de structurare a partidelor, duce la prezidenţialism, evident, în măsura în care influenţa președintelui asupra partidului\lor majorităţii este determinantă (cum ar fi în România în perioada președinţiei Iliescu). Pe câtă vreme, coabitarea implică parlamentarismul. Puterile pe care Constituţia le oferă președintelui României îi permit acestuia să-și impună, în anumite condiţii, un candidat la funcţia de prim-ministru și, în eventualitatea unui conflict cu Parlamentul să recurgă la referendum. Raporturile juridice dintre Președinte, Parlament și Guvern sunt deci dependente de relaţia Președinte-partid(e) politic(e). Alegerile din 1996 au conturat caracteristicile sistemului de partide românesc. Cum nici un partid nu a reușit un scor electoral de peste 30% sistemul de partide poate fi considerat ca un sistem de coaliţii de partide minoritare (inegale ca pondere — cu o dominantă PNŢCD, PDSR) ce își desfășoară activitatea pe fundalul unui pluralism polarizat. Evaluarea critică a guvernării poate induce însă schimbări mai ales în sensul apariţiei unui partid dominant. Dar stabilitatea sistemului de partide românesc rămâne încă incertă.

78

79



Eficienţa guvernării își găsește suportul în caracteristicile regimului politic. Sistemul de relaţii ce completează cadrul constituţional evoluează direct proporţional cu structurarea actorilor politici. Raportul dintre partide și șeful statului, stabilitatea instituţională și influenţa acestuia din urmă asupra vieţii politice sunt factori importanţi în consolidarea regimului politic. Regimul politic explică specificul organizării puterilor, respectiv modul de desemnare, competenţele, regulile juridice și politice care constituie cadrul raporturilor dintre ele. Nu se poate vorbi despre un model al statului central european care să fie comun și României. Dacă există o similitudine în ce privește ideea statului unitar între statele central europene, o diferenţă importantă nu trebuie neglijată; în cazul României este prevăzut și caracterul naţional al statului. Statul unitar este un model administrativ, pe câtă vreme caracterul naţional al statului trimite la alte dimensiuni decât cea administrativă (culturale, etnice, politice). Caracterul naţional al statului român nu poate fi supus modificărilor constituţionale. Constituţia din 1991 prevăzând la art. 148, al 1, „Dispoziţiile prezentei constituţii privind caracterul naţional, independent, unitar și indivizibil al statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic și limba oficială nu pot face obiectul revizuirii“. Fondarea noilor regimuri politice evidenţiază diferenţe importante între cele patru cazuri examinate. Revoluţia, „violentă“ sau „de catifea“, dar și revizuire constituţională, formele de emergenţă a noilor regimuri, fac dificilă susţinerea ideii unui model unic al schimbării politice central europene. Dacă în esenţă transformările ce s-au propagat în lanţ, conform teoriei dominoului, au condus spre un deznodământ unic, prăbușirea comunismului, modurile concrete de realizare au variat în funcţie de specific. Iar modul în care se fondează un nou regim are consecinţe importante asupra legitimităţii noilor instituţii și asupra funcţionării acestora. Nu există un model central european nici în ceea ce privește rolul și forţa președintelui. Diferenţa nu constă doar în faptul că Polonia și România cunosc alegerea directă a președintelui — ceea ce conferă acestuia o legitimitate crescută — iar Cehia și Ungaria alegerea acestuia de către parlament. În fond rolul președintelui nu este încă clar delimitat în nici unul din cazuri. Criza de guvern datorată scandalului de presă privind finanţarea campaniei electorale a partidului fostului premier Vaclav Klaus, Forumul Democratic, a dezvăluit o nouă dimensiune a președinţiei lui Vaclav Havel. Dar președintele Cehiei nu dispune de sprijinul unui partid și, constituţional, o persoană nu poate fi aleasă în funcţia de președinte mai mult de două ori consecutiv. În Polonia, Lech

Walesa a fost tentat să interpreteze de o manieră prezidenţialistă textul „Micii constituţii“ din 1993, ceea ce i-a atras critici din partea foștilor aliaţi, iar eșecul său la alegerile prezidenţiale s-a datorat și absenţei unui partid care să-i asigure un sprijin politic real. Președintele României nu are o posibilitate reală de dizolvare a parlamentului, prevederile art. 89, al. 1 prevăzând condiţionarea dizolvării parlamentului de respingerea de către acesta de două ori în 60 de zile a votului de încredere pentru formarea Guvernului, ceea ce face posibilă comparaţia cu Ungaria. Durata mandatului prezidenţial este diferită în România (4 ani) faţă de celelalte trei state(5 ani). Puterea președintelui României nu constă în prerogativele sale. Din cele trei elemente considerate esenţiale pentru definirea sistemului politic prezidenţialist, alegerea directă a președintelui, alegerea prin scrutin majoritar a parlamentarilor și puterea reală de a dizolva Parlamentul71, în cazul României doar prima condiţie este întrunită. Influenţa președintelui României vine din poziţia sa în raport cu principalii actori politici, cu partidele. Dacă din punct de vedere strict constituţional putem vorbi despre două modele de regim politic specifice statelor analizate — semiprezidenţial și parlamentar —, din perspectiva sistemului politic se evidenţiază guvernamentalismul și prezidenţialismul. Rolul partidelor politice este determinant pentru construcţia instituţională. Modul în care sunt organizate, rolul liderilor în viaţa de partid, capacitatea lor de a guverna sunt elemente fără de care nu se poate analiza viaţa politică. În fond parlamentarismul presupune supremaţia partidelor în influenţarea vieţii politice, iar disciplina de partid asigură liderilor posibilitatea de a controla parlamentul. Orientarea liderilor de partid spre funcţia de președinte sau spre cea de prim ministru are consecinţe asupra rolului instituţiilor. Funcţionarea de exemplu, a regimului semiprezidenţial austriac ca un sistem guvernamentalist se datorează orientării liderilor de partide spre funcţia de cancelar, ceea ce face ca funcţia de președinte să fie ocupată de personaje secundare, ce nu dispun de resurse reale pentru influenţarea vieţii politice. Guvernamentalismul domină în acest moment statele Europei Centrale luate in discutie. Nu doar Cehia și Ungaria, dar și Polonia după alegerile parlamentare din 1997 corespund acestui model. Puterile președintelui Poloniei sunt mult diminuate de coabitarea cu un guvern de altă culoare politică. Dar evoluţiile în interiorul unui regim politic sunt permanente. Rezultată dintr-o anume configuraţie politică Constituţia nu poate trasa decât de o maniera generală cadrul regimului politic. Alte variabile intervin în definitivarea fizionomiei unui regim politic. 71 Olivier Duhamel, op. cit., pp. 277–278.

80


Cultura politică este o astfel de variabilă. Ea își pune amprenta, de o manieră indirectă, dar profundă, asupra regimului politic. Neluarea ei în consideraţie poate duce la separare între acţiunea politică și tendinţa generală a societăţii. Ori forţele politice care influenţează funcţionarea regimului sînt dependente de sistemul de atitudini și comportamente politice general acceptate. Dacă nu putem vorbi de o Europă Centrală din punct de vedere politic, dacă nu se poate identifica un model de regim politic, elementele de legătură între aceste state trebuiesc căutate în stratul profund, și de aceea stabil, al culturii politice, ca și al culturii în general.

CAPITOLUL IV

CADRUL SOCIO-POLITIC AL VIEŢII INSTITUŢIONALE

§ 4. 1. SISTEME DE SELECŢIE ȘI RECRUTARE A PERSONALULUI POLITIC. SISTEME ELECTORALE Dezbaterea privind sistemul de vot este strâns legată de lărgirea democraţiei: problema sufragiului trimite la gradul de democratizare, dar chiar în cadrul sufragiului universal, sunt de evidenţiat ratele scăzute ale participării electorale. De altfel, tipul de sistem electoral adoptat poate influenţa atât sistemul de partide cât și participarea politică. Funcţionarea unui regim democratic nu depinde doar de instituţiile prin care se realizează diviziunea muncii între executiv și legislativ, ci și de un număr de reguli formale și, deasemenea, de proceduri informale prin care actorii politici influenţează funcţionarea regimului. Depășirea viziunii centrate exclusiv pe confruntarea pentru cucerirea și menţinerea poziţiilor de decizie presupune trecerea spre o abordare strategică, profesionalizarea clasei politice, reforma instituţiilor și transformarea comportamentelor instituţionale, consecinţe ale politicilor de partid, câtă vreme acestora le revine sarcina de a exercita puterea și de a indica direcţia de dezvoltare. Reprezentarea politică depinde de aspecte tehnice precum sistemul electoral, sistemul de partide și de modul de formare a guvernului. Crucial pentru transformarea votului popular în reprezentare la nivelul parlamentelor, sistemul electoral influenţează constituirea sistemului de partide, care, la rândul său determină caracteristicile și stabilitatea guvernelor. Dilema majoritar — proporţional domină disputa referitoare la transformarea sistemului electoral. Ambiguitatea termenului uninominal, preferat în discuţia publică despre cel mai bun sistem electoral, desemnează în fapt o procedură majoritară ce funcţionează după formula „câștigătorul ia totul“. Sistemul majoritar nu este însă doar uninominal, ci și plurinominal (de listă), putându-se aplica într-un tur (ca în Marea Britanie sau Statele Unite), sau în mai multe tururi, de regulă două (ca în Franţa sau în România la alegerile prezidenţiale). Permiţând apariţia

82

83



unor majorităţi stabile și deci a unor guverne puternice acest sistem duce însă la nereprezentarea acelui segment din electorat care a votat contra candidatului sau listei învingătoare. Mai democratică decât sistemul majoritar reprezentarea proporţională permite o mai bună reprezentare a stării de opinie a electoratului însă prezintă serioase inconveniente în ceea ce privește stabilitatea și autoritatea guvernelor. Apărută ca o reacţie la sistemul majoritar la sfârșitul secolului XIX-lea reprezentarea proporţională se regăsește într-o formă sau în alta în mai toate statele europene, doar Marea Britanie și Franţa practicând formule majoritare. Efecte precum multiplicarea partidelor, ca și conservarea forţelor politice în paralele cu apariţia altora noi ce corespund altor diviziuni sociale sau culturale, au dus la apariţia sistemului coaliţiilor de guvernare și la instabilitate guvernamentală (ca în cazul Italiei până în 1994). De aceea au fost introduse o serie de proceduri majoritare ce au moderat efectul reprezentării proporţionale absolute, de tipul pragului electoral sau al selectării de către alegător a preferatului în interiorul listelor de partid. Combinarea între cele două sisteme electorale, majoritar și proporţional, a dus la apariţia sistemului mixt care poate rezolva, într-o manieră acceptabilă, atât problema reprezentării minorităţii în organele legislative, cât și formarea majorităţilor necesare guvernărilor stabile. Dispunând de două voturi, unul proporţional și unul majoritar uninominal, alegătorul își poate manifesta sprijinul pentru interese specifice, dar poate cu ajutorul votului majoritar să susţină și curentele majoritare. Gradul în care diferă raportul dintre votul proporţional și majoritar în cadrul sistemului mixt diferenţiază un sistem mixt echilibrat în care 50% din aleși sunt desemnaţi prin reprezentare proporţională, iar 50% prin vot majoritar (cazul Germaniei), respectiv sistem mixt cu preponderenţă majoritară sau cu preponderenţă proporţională. Considerat ca o tehnică de realizare a reprezentării politice, sistemul electoral este un factor important în reforma politică, influenţând modul de recrutare a clasei politice și prin aceasta sistemul de partide, și implicit, stabilitatea și eficienţa guvernamentală. Primă etapă într–un proces laborios, reforma recrutării politice nu se poate reduce doar la modificarea sistemului electoral, dar nici nu poate face abstracţie de acesta. Un caz exemplar îl constituie Italia unde, confruntată, la începutul deceniului X al secolului al XX-lea, cu o criză ce prezenta unele similitudini cu situaţia românească actuală, societatea italiană a impus, în procesul de transformare a vieţii politice, ca primă reformă, modificare sistemului electoral. Instaurarea celei de a doua Republici în Italia a fost consecinţa unei cereri sociale de asanare a politicii, afectată de instabilitate guvernamentală, clientelism și scandaluri de corupţie. După 1994 alegerile legislative italiene, desfășurate pe baza unui scrutin mixt, majoritar într-un tur pentru

75% din locuri și proporţional pentru celelalte 25%, au ilustrat, pe de o parte, mobilitatea sistemului de partide în faţa constrângerilor la care sunt supuse în procesul de trecere de la un sistemul proporţional integral la un sistem mixt cu preponderenţă majoritară, pe de altă parte, relativitatea reformei electorale câtă vreme celelalte reforme nu au fost îndeplinite. Dacă stabilitatea guvernamentală nu a urmat reformei electorale, media guvernării nedepășind, după 1994, 1, 3 ani, trecerea la practica alternanţei la guvernare, într–o ţară în care 48 de ani (1946–1994) permanenţa la guvernare a fost regula, a deschis o nouă etapă în democratizare societăţii italiene și în reformarea sistemului politic și de reprezentare. Cheia succesului procesului de reformare a sistemelor de recrutare a clasei politice stă în capacitatea partidelor de a se transforma, de a–și reorganiza structura, și implicit de a înţelege corect și responsabil rolul dominant pe care îl au. Funcţionalitatea unui sistem de partide depinde de modul în care constrângerile electorale creează un anumit spaţiu politic, atât pentru organizarea sistemului concurenţial, cât și din perspectiva strategică. Departe de a fi un doar o simplă tehnică, sistemul electoral se raportează la cultura sau culturile politice existente, cu care interacţionează. Multipartidismul specific Europei continentale nu este reflectarea directă a sistemelor electorale (chiar dacă în Uniunea europeană sistemul proporţional este dominant, 11 din cele 15 state aplicând variante ale acestui model), ci dezvăluie tradiţii istorice, specificităţi sociale și aspecte culturale care împreună contribuie la constituirea unui sistem de partide. Eficientizarea politicii și stabilitatea guvernării, efecte vizate de partide, nu sunt scopuri în sine, ci mijloace pentru ce se cer dublate de democratizarea raporturilor dintre guvernaţi și guvernanţi. Crizele guvernamentale din perioada 1997-2000 au ilustrat disfuncţionalităţile sistemului politic românesc și a dat o nouă dimensiune dezbaterii, până atunci mai degrabă teoretică, asupra reajustării acestuia. Unele din soluţiile propuse pentru responsabilizarea clasei politice și pentru consolidarea majorităţii necesare guvernării au vizat schimbarea sistemului electoral. Modificarea tipului de scrutin deși necesară, cel puţin în ce privește alegerea membrilor senatului, nu este și suficientă pentru a realiza o autentică reformare a politicii românești. Apariţia majorităţii guvernamentale stabile și raporturilor între instituţiile politice sunt elemente ale unei reforme ce trebuie să urmărească eficientizarea dar și democratizarea reprezentării politice în România. Rolul cetăţeanului, influenţa sa, participarea politică, nu crește automat odată cu transformarea sistemului electoral. Aflată în faţa examenului reformării sale, clasa politică românească trebuie să depășească o serie de provocări. Audienţa scăzută a par-

84

85



tidelor politice, lipsa de popularitate a instituţiilor politice, dinamica și aderenţa mișcărilor antisistem, efectele ale crizei politice, economice și sociale indică urgenţa unei reforme care trebuie să fie în primul rând una a recrutării cadrelor și a reprezentării politice. De capacitatea de a da substanţă procesului de reformare a selecţiei reprezentanţilor și decidenţilor depinde structura viitoare a sistemului de partide românesc a cărui importanţă în definirea practicilor guvernamentale și instituţionale este esenţială. Trecerea spre un alt tip de politică este o prioritate nu doar a partidelor politice, ci a societăţii românești. Dezbaterea privind modificarea legii electorale, dovedește starea de spirit a clasei politice. Dar o reformă nu afectează în același fel diferitele partide. Partidele mari, al căror vot contează în ultimă instanţă, vizează modificări minimale, mai ales în privinţa pragului electoral. Astfel ar putea fi limitat accesul în parlament al unor partide mai mici, cu efecte asupra reprezentării unor curente minoritare, dar nu mai puţin legitime, dar reforma partidelor și a relaţiei acestora cu societatea nu s-ar realiza, decât dacă, ipoteză puţin probabilă, ele însele ar fi interesate. Birocratizarea partidelor românești, fenomen normal, dar cu consecinţe asupra reprezentării democratice a intereselor se cere contracarată prin forme de control cetăţenesc. O trecere bruscă la un sistem electoral opus celui actual, de factură majoritar–uninominală, nu presupune și schimbarea comportamentului electoral al alegătorilor, iar parlamentarul poate eșua într–un localism lipsit de perspective. Formula scrutinului mixt — care întrunește calităţile celui majoritar și proporţional, dar le minimizează defectele — este adecvată spaţiului politic românesc, dar și în acest caz rămâne problema stabilirii circumscripţiilor uninominale este dificilă câtă vreme nu există un consens al principalelor partide. Dar reforma sistemului electoral deși necesară, nu este și suficientă pentru a revigora viaţa politică românească. Rămâne de realizat redefinirea rolului cetăţeanului, marele absent al politicii românești. Rolul tipului de sufragiu a fost considerat de Maurice Duverger ca putând defini „aproape o lege sociologică“. El considera că „scrutinul majoritar într-un tur tinde spre dualismul partidelor“72 iar „scrutinul majoritar în două tururi sau reprezentarea proporţională tinde spre multipartdism“.73 Această clasificare a suferit mai ales în ultimele două decenii, din perspectiva studiilor empirice dar și dintr-o perspectivă metodologică, criticile unei părţi a specialiștilor74, dar, cu amendamentele de rigoare, ea rămâne încă de actualitate.

Unul din efectele ce se speră a fi produse de transformarea sistemului electoral este, dacă nu bipartidismul, cel puţin bipolarizarea vieţii politice. Sistemul bipolar este regula în toate statele unde funcţionează sistemul majoritar uninominal într-un tur sau cu două tururi: în Marea Britanie mai toate alegerile au permis degajarea unei majorităţi în favoarea unui partid, fie și de trei locuri cum a fost cazul în 1974 cu laburiștii. În Franţa, după 1962, sub presiunea bipolarizării provocate de alegerile prezidenţiale, alegerile legislative au luat forma unei înfruntări între stânga și dreapta, eliminând partidele intermediare sau obligându-le să se alinieze. Dar bipolarizarea se manifestă și în multe state cu scrutin proporţional sau mixt. În Germania competiţia este limitată la două mari partide și câteva forţe minore (liberalii, verzii, iar după 1990 ex-comuniștii din fosta RDG). Social democraţii și creștin democraţii alternează la guvernare fie singuri, fie — de cele mai multe ori — în coaliţie cu liberalii. După 1994 alegerile legislative italiene au ilustrat constrângerile la care sunt supuse partidele în trecerea de la sistemul proporţional integral la un sistem mixt cu preponderenţă majoritară. Alt efect cumulat ţine de respingerea vechilor partide percepute ca legate de corupţie rezultatele fiind devastatoare: dispariţia micilor partide, redimensionarea drastică a partidelor de centru, construcţia dificilă a coaliţiilor de dreapta și de stânga, cu candidat unic pentru fiecare circumscripţie. Una din consecinţele mai puţin discutate ale transformării sistemului electoral este desenarea circumscripţiilor uninominale. Structura parlamentului face ca această problemă să fie reglată între marile partide în funcţie de baza lor electorală. Gerrymanderingul, tehnica prin care delimitarea circumscripţiilor se face pentru a maximiza șansele partidelor la guvernare și/sau a celor fără de care decizia schimbării sistemului electoral nu poate fi luată, dezvăluie o altă dimensiune a interesului pentru modificarea tipului de scrutin. Simple instrumente, sistemele electorale sunt doar unul din elementele unei transformării reale și eficiente a sistemului politic, buna lor funcţionare depinzând de numeroase alte variabile cum ar fi: tradiţia, structura socială, clivajele specifice dar și capacitatea clasei politice de a-și asuma rolul de agent al schimbării.

72 Maurice Duverger, Les partis politiques, Paris, A. Colin, 1979, p 307 73 ibidem., p 331. 74 Daniel-Louis Seiler, Partis et familles politiques, Paris, PUF, 1983, pp. 33-51.

§ 4. 2. LOCUL ȘI ROLUL PARTIDELOR POLITICE ÎN DEMOCRAŢIE. CAZUL ROMÂNESC Relaţia dintre partide politice și democraţie nu a părut întotdeauna nici directă, nici sigură. Viziunea despre democraţie, locul și rolul libertăţii și egalităţii și ierarhia acestor valori în cadrul teoriilor politice, dar și pentru opina publică a evoluat. Imaginea publică a partidelor a fost

86

87



reprezentată, nu de puţine ori în istorie, prin reacţii de ostilitate, dar cu toate acestea fenomenul partidist nu a fost, în general, respins, ci mai degrabă tolerat. Teme precum, „divizarea naţiunii“ sau „îmbogăţirea prin politică“ au contribuit din la neîncrederea publică în partide. Dacă la nivelul corpului social existenţa partidelor, asociată celei de politică (în accepţiunea comună, de luptă pentru putere, și prin aceasta coruptă) a fost privită cu rezervă, același lucru s–a întâmplat și la nivel teoretic. Poziţia diferiţilor autori faţă de raportul între partide și democraţie este legată de accepţiunea pe care aceștia o dădeau democraţiei. Democraţia a fost numele dat regimului politic pe care în anul 508 î. ch. Clistene l-a stabilit în Atena75. Dar această accepţiune a regimului politic a fost mai puţin agreată în secolul al XVIII-lea, atunci când se forjau marile teorii ce vor sta la baza evoluţiei viitoare a societăţii europene. Cuvântul democraţie, în secolul al XVIII-lea, desemna o formă politică desuetă76. Pentru Jean-Jacques Rousseau care va realiza, în paralel cu Montesquieu, o abordare mai atentă a democraţiei, acesta desemnează un tip-ideal care ar putea fi analizat în cadrul unei tipologii, dar care nu poate fi aplicat lumii moderne, și care dealtfel nici nu a existat, căci doar „dacă ar exista, un popor de zei s-ar guverna democratic. Oamenilor nu li se potrivește un guvernământ atât de perfect.“77 Rousseau accentuează mult mai intens pe noţiunea de suveranitate a poporului decât pe cea de democraţie și aceasta pentru că suveranitatea este calitatea care definește regimul pe care îl viza. Astfel că democraţia devine la Rousseau mai degrabă o manieră de luare a deciziei decât baza organizării societăţii. Democraţia pe care o aveau în vedere teoreticienii sec. al XVIII-lea era o democraţie directă. Rousseau respingea cu vehemenţă ideea prezenţei intereselor particulare în actul de guvernare. „Nimic nu e mai primejdios decât amestecul intereselor private în treburile publice și folosirea abuzivă a legilor de către guvernământ este un rău mai mic decât coruperea legislatorului, consecinţă de neînlăturat a scopurilor particulare.“78 Ori dacă nu se pot coagula diferitele interese particulare, partidele nu pot să apară. Dealtfel partidele ar trebui să-și asume sarcina reprezentării intereselor. Dar în acest punct Rousseau, în numele suveranităţii poporului respinge ideea legiferării prin reprezentanţi. „Deputaţii poporului nu

sunt deci și nu pot fi reprezentanţii lui; ei nu sunt decât mandatarii lui și nu pot să hotărască nimic definitiv. Orice lege pe care n-a ratificat-o poporul în persoană este nulă; nici nu e lege.“79 Și pentru Montesquieu democraţia nu putea fi decât directă. „O altă lege fundamentală a democraţiei este ca poporul să-și facă singur legile.“80 Dar nici problema sufragiului nu poate fi neglijată, căci și acesta este în egală măsură „o lege fundamentală a democraţiei“. Însă, pentru a-și realiza esenţa, democraţia trebuie să ofere suveranităţii poporului posibilitatea de a se manifesta nemijlocit, astfel încât sufragiul devine secundar în raport cu dreptul poporului de a legifera. Pentru a fi democratic, sufragiul, trebuie să se efectueze prin tragere la sorţi ca în Atena antică; „sufragiul prin alegere ţine de aristocraţie“81. De altfel, referinţa în epocă, este numai la democraţia antică. În cartea a XIX-a, capitolul XXVII–lea din Despre spiritul legilor Montesquieu elaborează o teorie, e adevărat încă embrionară, a partidelor politice, pe care majoritatea a comentatorilor au neglijat-o. Făcând legătura cu cele prezentate în cartea a XI-a referitor la constituţia engleză, filosoful introduce în discuţie modul de funcţionare al democraţiei reprezentative și se oprește asupra locului și rolului partidelor politice. Observând caracteristicile asocierii în grupuri politice Montesquieu analizează mecanismul prin care cetăţenii se organizează în raport cu deţinerea puterii pentru a-și maximiza șansele de a-și impune interesele. Întărirea puterii executive îl face pe Montesquieu să observe riscurile fenomenului partidist în cazul în care el nu se încadrează într–un sistem în care echilibrul puterilor să fie protejat. „…Puterea executivă, dispunând de toate slujbele, ar putea să trezească mari speranţe și niciodată temeri, toţi cei care vor obţine ceva de la ea ar fi înclinaţi să se dea de partea ei și ea ar fi atacată de către toţi cei care nu ar avea nimic de așteptat de la ea. Acolo toate pasiunile fiind libere, ura, pizma, invidia, dorinţa de îmbogăţire și de evidenţiere s-ar arăta în toată tăria lor; iar dacă lucrurile ar sta astfel, statul ar fi ca un om sleit de boală, care nu mai are pasiuni pentru că nu mai are puteri. Ura dintre cele două partide ar dăinui pentru că ar fi mereu neputincioasă. Fiind alcătuite din oameni liberi, dacă unul din aceste partide ar deveni prea puternic, el ar fi dat jos datorită libertăţii, iar cetăţenii asemenea mâinilor ce ajută corpul, ar veni să se ridice pe celălalt. …Monarhul ar fi în aceeași situaţie ca și cetăţenii; și împotriva regulilor obișnuite ale prudenţei el ar fi adesea nevoit să acorde încrederea sa celor care l–ar fi supărat mai mult și să retragă favoarea sa celor ce l–au slujit mai bine, făcând de nevoie ceea

75 John Dunn, „Democratie : l’etat des lieux“, în La pensee politique, Situation de la democratie. Hautes etudes, Paris, Gallimard, Seuil, 1993, p. 77 76 Pierre Rosanvallon, „L’histoire du mot democratie a l’epoque moderne“ în La pensee politique.., p. 11 77 Jean-Jacques Rousseau, op. cit., p. 135. 78 ibidem., p. 133.

79 ibidem., p. 163. 80 Montesquieu, Despre spiritul legilor, 1, București, Ed. Știinţifică, 1964, p. 23. 81 ibidem., p. 22.

88

89



ce alţi principi fac din propria voinţă“82. Cum voinţa individuală nu este suficientă pentru a impune un interes particular, asocierea în partide devine forma de a participa la guvernare a oamenilor liberi și, ca efectul libertăţii și în directă legătură cu obiectivul urmărit, de a legifera sub rezerva aplicării principiului majorităţii parlamentare. Urmărind să-și asigure o poziţie puternică în raport cu guvernarea și oricând susceptibile de a ceda puterea dacă nu satisfac cerinţele alegătorilor, partidele politice asigură sistemului constituţional capacitatea de a se adapta la cererile în continuă schimbare ale societăţii. Garante ale libertăţii, partidele politice devin componente sine qua non ale parlamentarismului. Într-un astfel de regim diviziunea și limitarea puterii permite cetăţenilor, limitaţi la rândul lor la propriile forţe, să intervină în jocul complicat al luării deciziei. Condiţionându-se reciproc, guvernaţi și guvernanţi devin un tot complex ce constituie temelia oricărei libertăţi autentice. Profesionalizarea crescută a rolurilor politice, expresie a diviziunii din ce în ce mai mari a muncii sociale, antrenează organizarea oligarhică a partidelor politice. Aceasta ar fi, pe scurt, esenţa analizei fundamentate pe investigarea cazului Partidului Social Democrat German, pe care Robert Michels o face partidelor politice. La începutul secolului al XX-lea când prin cercetarea sa Robert Michels a încercat să demonteze iluzia tezelor socialiste privind guvernarea directă de către mase, opera sa, precedată cu puţin de altă lucrare clasică asupra partidelor, Democraţia și partidele politice a lui Moisei Ostrogorski (1901), deschideea drumul abordării sociologice a fenomenului partidist. La începuturile sale, știinţa politică s-a dovedit extrem de critică la adresa partidelor. Dacă Moisei Ostrogorski și Robert Michels, pionieri ai analizei sociologice a partidelor, vor judeca sever aceste organizaţii, considerându-le un obstacol în bunul mers al democraţiei, aceasta se va datora climatului cultural al epocii dominat încă de credinţa clasicilor în virtuţile democraţiei directe, ca și a tendinţelor antidemocratice și oligarhice ce dominau aceste organizaţii. Afirmându-și simpatia faţă de democraţia directă, Rousseau acuza în fapt același fenomen când considera că delegarea reprezentanţilor exprimă lipsă de spirit civic și democraţie căci „mulţumită lenei și banilor, ei (cetăţenii) sfârșesc prin a avea soldaţi pentru a înrobi patria și reprezentanţi pentru a o vinde“83. Cu aproape aceleași cuvinte Michels afirmă că „orice reprezentare permanentă echivalează cu o hegemonie a reprezentanţilor asupra reprezentaţilor“84

Distincţia între Ostrogorski și Michels constă mai ales în modificarea modului de abordare, ultimul atrăgând atenţia că funcţionarea partidelor, iar nu partidele ca atare, este nedemocratică, ducând la oligarhie și personalizând liderii. La originea lor partide democratice (altfel spus socialiste) imprimau funcţiei de lider un caracter tranzitoriu, șeful fiind în fapt dependent de masă, iar organizaţia de partid, fondată pe egalitatea absolută a tuturor membrilor săi nu cunoștea ierarhiile osificate. Toate funcţiile de conducere erau elective și masa aderenţilor deţinea, în raport cu conducătorii, o putere importantă. De exemplu, la originea mișcării muncitorești șeful trebuia ales cu o mare majoritate de voturi (uneori de 3/4), iar negocierile cu patronatul nu puteau fi începute decât după obţinerea unui mandat expres din partea organizaţiei. Asemenea metode deveniseră cu timpul, considera Michels, imposibile. În cadrul mișcării socialiste adepţii acţiunii politice se organizaseră în partide urmărind cucerirea puterii politice. În 1875, la Congresul de la Gotha, social-democraţii germani s-au unificat într-un singur partid, care va deveni un exemplu de organizare, căpătând astfel un important sprijin electoral. Această direcţie de acţiune va milita pentru afirmarea primatului partidului în raport cu organizaţiile muncitorești și sindicale. Rezultatul va fi birocratizarea partidelor social-democrate fenomen ce îl va duce pe Michels la enunţarea celebrei „legi de fier a oligarhiei“. Treptat, dezbaterea de idei și doctrine va lăsa locul disputelor personale dintre lideri, partidele transformându-se din promotoare ale unor principii și ţeluri politice în grupări oligarhice de propulsare a șefilor. „În partidele politice conflicte de opinie se desfășoară din ce în ce mai puţin pe terenul ideilor și cu armele pure ale teoriei, degenerând în diatribe și atacuri personale“85. Făcând o analiză a activităţii partidelor din Marea Britanie și S.U.A., Moisei Ostrogorski, va ajunge la rândul său la concluzia că, organizarea acestora este nedemocratică. Evoluţia spre scrutinul universal a obligat partidele să-și construiască secţiunea electorală (caucus-ul), însă acesta, „nu a reușit să organizeze democraţia și nici să doteze partidele cu o conducere cu adevărat democratică; s-a realizat forma, dar nu esenţa“.86 Organizarea partidelor în scopul câștigării alegerilor la care participă din ce în ce mai mulţi cetăţeni, creează stereotipii, nivelează în egală măsură opinia publică, dar și partidul în interiorul său, până la nivelul conducerii. Dar în schimb, nu se realizează nici un progres; „caucus-ul nu a înlăturat elementul plutocratic nici din consiliile partidelor,

82 ibidem, p. 391. 83 J. J. Rousseau, op. cit., p. 162 84 Robert Michels, Les Partis politiques. Essai sur les tendances oligarchiques des democraties, Paris, Flammarion, 1919, p. 22.

85 Ibidem, p. 273. 86 Moisei Ostrogorski, La democratie et les partis politiques, Seuil, Paris 1979, p 43.

90

91



nici dintre deputaţi“87. În același sens Michels observa că „alegerea candidatului depinde mai întotdeauna de o mică coterie formată din șefi și mici șefi locali. În multe cazuri colegiul electoral este considerat ca o proprietate de familie“88 Ori, dacă sistemul de partide analizat de Ostrogorski s-a dorit a fi expresia democraţiei, propunându-și să menţină, pe de o parte, la o cotă cât mai înaltă, puterea cetăţeanului și să permită, pe de altă parte, funcţionarea mecanismelor guvernării, rezultatele s-au dovedit decepţionante. Puterea cetăţeanului s-a volatilizat, iar în ceea ce privește guvernarea, succesul a fost relativ. Pentru a restitui partidului caracterul său esenţial de grupare a cetăţenilor, Ostrogorski crede că acesta trebuie să se transforme din partid-omnibus, rigid, incapabil să se adapteze la fluxul vieţii politice, în partid ad-hoc, „care se va baza pe adeziunea inteligenţelor și conștiinţelor la ceva bine determinat, la o cauză specifică“89. Ideea că democraţia directă este, cel puţin teoretic, dezirabilă, se întâlnește și la Michels. „Idealul practic al democraţiei constă în propria guvernare a maselor în conformitate cu deciziile ansamblului populaţiei“.90 Dar el constată imposibilitatea mecanică și tehnică a guvernământului direct al maselor. Căci dacă deciziile adunărilor populare limitează extinderea principiului delegării nu oferă, însă, „nici o garanţie contra formării unui stat-major oligarhic“91. Guvernarea directă permite, de fapt, apariţia unor indivizi care, mizând pe sugestibilitatea și intoleranţa masei își asumă conducerea. De fapt democraţia este nefuncţională în absenţa organizării, și sesizând aceasta liderii consolidează organizaţiile politice pentru a putea exercita controlul asupra partidului, și odată cu accederea la funcţii de conducere, asupra aparatului de stat cu consimţământul aderenţilor ce cred că astfel se realizează valorile la care iniţial toţi își manifestaseră aderenţa. Faptul că populaţia se află sub influenţa sugestiei de masă datorată elocvenţei puterii oratorilor ca și realitatea că guvernarea directă a poporului nu permite nici o discuţie serioasă, nici reflecţii deliberative, facilitează apariţia unor oameni îndrăzneţi, energici și îndemânatici. Pentru Michels este evident că democraţia nu se poate consolida fără organizare, însă principiul organizării care face posibilă concentrarea forţelor pentru realizarea unor interese comune aduce cu sine alte pericole. „O organizaţie puternică are, din raţiuni tehnic-administrative și tactice o conducere

puternică.“92 Procesul de oligarhizare al partidelor politice, ca de altfel al tuturor organizaţiilor, se datorează diferenţierii funcţionale. Apariţia liderului profesionist, cu atribuţii accesorii și prestând activitatea gratuit va deschide calea șefului stabil și inamovibil. Astfel începe procesul ascensiunii conducerii profesionalizate în cadrul partidelor socialiste (aceste fanatice ale organizării, ca să-l parafrazăm pe Michels), al înlocuirii. Vertramensmann-ului (care continua să-și exercite profesia și nu se putea întreţine de pe urma funcţiei din partid) cu Bezirksleiter-ul (politicianul profesionist care trăiește de pe urma partidului). Însă „conducerea profesionistă înseamnă pentru democraţie începutul sfârșitului“. Această conducere delegată a partidului are tendinţa să considere, după un timp, delegarea ca pe o „ proprietate a sa“, cu atât mai mult cu cât cetăţenii ce dispun de drepturi politice sunt în marea lor majoritate dezinteresaţi de treburile publice. Dacă existenţa șefilor este inerentă tuturor formelor de viaţă socială, apariţia oligarhiei are ca fundament tendinţa acestora de a se organiza și coaliza, dublată de imobilismul maselor ce îi recunosc ca lideri ca și de calităţile lor profesionale ce îi fac treptat indispensabili. Organizaţiile devin oligarhice și blochează procesele democratice. Doar prin intermediul organizaţiei masele pot să creeze premise pentru viaţa comună, principiul organizării fiind o condiţie absolută a luptei politice duse de mase. Cum masele nu se pot guverna direct, organizaţia s-a impus ca o necesitate mecanică și tehnică. Psihologice (nevoia de șefi a masei), tehnico-administrative (consecinţă a neputinţei masei de a se guverna direct) și profesionale (superioritatea intelectuală a șefilor) cauzele ce au contribuit la consolidarea organizaţiei au influenţat și deriva sa antidemocratică. Desfășurându-și activitatea în interiorul statului a cărui amprentă centralizatoare îi va imprima caracteristicile, organizaţia se va adapta dezvoltând o structură solida pe baza autorităţii și disciplinei. Chiar în confruntarea pentru cucerirea puterii un partid își poate pierde caracterul specific, care pentru Michels implica acordul tuturor părţilor componente în privinţa direcţiei de urmat în vederea atingerii unor scopuri comune, revenind la forma sa primordială de organizaţie. Consolidarea organizaţiei ca principiu de funcţionare a partidelor politice imprima acestora caracteristici precum conservatorismul sau specializarea ce duce la îngustarea bazei de luare a deciziilor. Dreptul la control pe care iniţial masele îl deţineau face loc, pe măsură ce organizaţi se mărește, dominaţiei aleșilor. Specializarea tehnică este o consecinţă inevitabilă a tuturor organizaţiilor, astfel că puterea de decizie este concentrată treptat în mâinile

87 88 89 90 91

Ibidem, p. 51 R. Michels, op. cit., p. 75. Moisei Ostrogorski, op. cit., p 210. R. Michels, op. cit., p. 8. Idem.

92 Ibidem, p 9.

92

93



șefilor. Organele executive devin independente, sustrăgându-se controlului masei. Conducere superioară, caracteristică tuturor partidelor politice devine promotoarea unui conservatorism ce se datorează atât consolidării propriei poziţii cât și sentimentului tradiţiei pe care stabilitatea funcţiilor o dezvoltă. Această tendinţă se menţine nedefinit nu pentru că este expresia raporturilor de forţe existente într-un partid, ci pur și simplu pentru că este deja constituită. Cum doar prin intermediul organizaţiile politice se pot ocupa poziţiile de putere, iar puterea este întotdeauna conservatoare, partidele politice devin la rândul lor conservatoare. Natura oligarhică a partidelor politice face ca influenţa exercitată de acestea asupra mașinii de stat să fie limitată. Astfel interesele masei organizate care o constituie baza de aderenţi ai partidelor sunt departe de a coincide cu interesele birocraţiei care o personifică. Cu cât organizaţiile se birocratizează, și în măsura în care urmăresc ocuparea funcţiilor de decizie în stat acest fenomen devine inevitabil, cu atât ele vor deveni mai oligarhice. La Michels există un fatalism referitor la organizaţii care înlocuiește dispoziţiile egalitare ale originilor cu divizarea ineluctabilă a tuturor partidelor într-o minoritate ruptă de majoritatea condusă. Fără să fie nevoie și fără ca ea să realizeze schimbarea de statut intervenită controlul masei se reduce al un minim insignifiant. Domnia birocraţiei succede elementelor democratice ale începuturilor. Aceasta este o lege sociologică și a o nega este pe cât de iluzoriu pe atât de mistificator. Analizarea democraţiei ca metodă de selectare a elitelor ce permite filiaţii între democraţie și totalitarism incită la examinarea stereotipurilor pe care perspectiva mitologică asupra democraţiei le-a favorizat. O asemenea abordare permite constatarea cauzelor ce au dus, plecând de la credinţa în superioritatea democraţiei, la succesul concepţiilor antidemocratice, de la fascism la modelul marxist. Michels însuși considera că aplicarea perseverentă și logică a democraţiei trebuie să facă abstracţie de toate consideraţiile personale și de atașamentul pentru tradiţie. Încă de la apariţia lor pe scena politică, partidele au fost discreditate, aceasta fiind opinia dominantă a observatorilor care le considerau ca un obstacol ce se interpune între guvernanţi și guvernaţi, ca o frână în exercitarea democraţiei. „Atunci când știinţa politică se debarasează de considerentele ideologice sau normative, analiza fenomenului partizan va privilegia judecăţile factuale“93. Cartea lui Michels trebuie interpretată în lumina tradiţiei cercetării critice și a libertăţii de expresie. În absenţa acestei libertăţi dezvoltarea unei discipline devine în cel mai bun caz dificilă, dacă nu imposibilă. Chiar dacă nu se desparte de presupo-

ziţiile filosofice ce dominau epoca Partidele politice: eseu asupra tendinţelor oligarhice ale democraţiilor rămâne mărturia unei abordări teoretice încărcate de consecinţe. Caracterul practic și valenţele explicative pe care știinţa politică și le revendică sunt prezente în această lucrare. Fiind unul din fondatorii știinţei politice, știinţă a secolului XX apărută dintr-o nevoie socială de integrare conceptuală a unei realităţi tot mai complexe, Robert Michels constituie nu doar o referinţă bibliografică obligatorie oricui se interesează de problematica democraţiei și a locului și rolului partidelor politice în cadrul practicilor democratice, ci și o mărturie lucidă a dificultăţilor pe care democraţia le implică. Și astăzi nevoia unei analize critice a partidelor politice rămâne de actualitate, iar fără aportul lui Michels este probabil că democraţia internă a partidelor nu ar fi progresat. Încă de la apariţia lor pe scena politică, partidele au fost discreditate, aceasta fiind opinia dominantă a observatorilor care le considerau ca un obstacol ce se interpune între guvernanţi și guvernaţi, ca o frână în exercitarea democraţiei. „Atunci când știinţa politică se debarasează de considerentele ideologice sau normative, analiza fenomenului partizan va privilegia judecăţile factuale.“94 Optica se schimbă, iar partidele sunt acum privite ca instituţii ale democraţiei. Între partide și democraţie pot exista două tipuri de relaţii. Relaţia pozitivă evidenţiază legătura indisolubilă dintre democraţie și partide; nicăieri în lume nu există o democraţie care să nu se fondeze pe competiţia dintre partide. Chiar într-o democraţie directă, cum este cea elveţiană, rolul partidelor se manifestă cu ocazia procedurilor referendare când, pentru a coagula opiniile, se formează grupuri politice (cum este cazul ecologiștilor sau Partidul automobiliștilor). Într-un regim reprezentativ rolul partidelor este cu atât mai evident. Necesitatea alegerii reprezentanţilor, a ocupării — deci — a locurilor din Parlament este posibilă doar prin existenţa partidelor politice, care, punându-și resursele în joc (atât simbolice cât și materiale), fac posibilă alegerea între candidaţi, asumându-și responsabilitatea pentru evoluţia acestora.95 Sigur, reducând la absurd, se poate imagina un sistem de alegeri care să funcţioneze în absenţa partidelor, dar organele reprezentative astfel desemnate nu ar mai putea lucra, diversitatea opiniilor împiedicând procesul de legiferare. Relaţia negativă dintre democraţie și partide este ilustrată atunci când democraţiile se prăbușesc ca urmare a acţiunii unor partide cu vocaţie monopolistă care, ajunse la putere abolesc pluripartidismul (ca în

93 Daniel Louis Seiler, op. cit., p 26.

94 95

Daniel Louis Seiler, Les partis politiques, A.Colin, Paris 1993, p 26. P.P. Negulescu, Partidele politice, Editura Garamond, Buc. 1994, p 45.

94

95



Germania hitleristă) sau reduc partidele la o obedienţă mimetică (cum a fost cazul Partidului Ţărănesc în Polonia comunistă). John Dunn consideră că trei ar fi beneficiile pe care democraţia reprezentativă le poate aduce: faptul că asigură guvernământ moderat, că oferă o doză de responsabilitate guvernaţilor și că asigură o protecţie eficientă economiei de piaţă.96 Daniel Louis Seiler considera că între partide și democraţie există o legătură ce implică două componente semnificative. „Aceasta (relaţia — n. n.) este una pozitivă, pentru că nici o democraţie nu funcţionează fără partide, și una negativă pentru că (democraţia) permite ajungerea la puterea a unor partide cu vocaţie monopolistă.“97 Relaţia pozitivă este în măsură să stabilească legătura evidentă care există între partide și democraţie pentru că aceasta se bazează pe competiţia liberă între partide. Partidele politice asigură reprezentarea cetăţenilor și conferă aleșilor legitimitatea necesară îndeplinirii funcţiei reprezentative. Rolul partidelor este precis ilustrat într-un regim bazat pe reprezentativitate unde partidele asigură ocuparea locurilor în instituţia parlamentară. Aspectul negativ al relaţiei despre care pomenea Seiler se referă la faptul că există situaţii în care partide cu fizionomie totalitară pot uzurpa regimul democratic odată ajunse la putere. Pentru că „democraţia reprezentativă este regimul exclusiv al partidelor“ orice criză a partidelor traduce o criză a medierii și, implicit, una a democraţiei. Modelul democraţiei consociative98 care induce un rol esenţial partidelor este criticat ca facilitator al partitocraţiei. În studiul său despre democraţia consociaţională, Lijphart arată că în realitate modelul pe care l-a descoperit nu creează riscul ca puterea să fie folosită discreţionar de marea coaliţie deoarece ea nu poate funcţiona fără opoziţie99. Rolul esenţial al partidelor se relevă și din perspectiva analizei democraţiei ca regim. Raymond Aron folosește numărul partidelor existente într-un stat la un moment dat, drept criteriu pentru construcţia celor două tipuri ideale de regimuri politice, regimul constituţional-pluralist și regimul monopolist. Din momentul în care mai

multe partide au legal dreptul să existe, ele sunt inevitabil în competiţie pentru exercitarea puterii. „Un partid are într-adevăr în definiţie drept obiectiv nu doar exercitarea puterii, ci participarea la exercitarea puterii. Când sunt mai multe partide în concurenţă, sunt necesare reguli după care aceasta se desfășoară. Deci, un regim de partide multiple în concurenţă e constituţional; diferiţii candidaţi la exerciţiul legitim al autorităţii, cunosc mijloace pe care au dreptul să le folosească, și altele care le sunt interzise. Se poate deduce din pluralitatea partidelor legalitatea opoziţiei. Dacă mai multe partide au dreptul să existe și dacă nu sunt toate la guvernare în același timp, inevitabil unele se află în opoziţie.“100 Regimurile specifice ţărilor occidentale prezintă din această perspectivă o organizare constituţională a concurenţei pașnice pentru cucerirea și exercitarea puterii, sau măcar pentru influenţarea ei. Regimurile monopoliste se caracterizează prin monopolul acordat unui partid asupra activităţii politice legitime, monopol justificat, în funcţie de cazurile concrete, fie de necesitatea păstrării unităţii naţiunii, fie pentru a realiza obiectivele unei clase. În afara acestor două tipuri de regimuri, Aron ia în considerare și un al treilea tip, regimul tradiţional, care caracterizează acele state care au instituţii ce nu s-au transformat sub impactul modernizării, cum ar fi Arabia Saudită. Definirea partidului politic cunoaște o evoluţie continuă încă din primele decenii ale secolului XIX. Benjamin Constant considera că un partid „este o reuniune de oameni care profesează aceeași doctrină politică“101. Un asemenea tip de definiţie are un caracter vag, corespunzând, în general, primelor decenii ale secolului XIX, în special pe continent. Perioada contemporană privilegiază o definiţie „realistă“ a partidelor, pornind de la preocuparea esenţială a acestora, și anume intenţia de a cuceri puterea. Din această perspectivă este secundar elementul doctrinar sau cel de reprezentare. Acest tip de definiţie este mult mai satisfăcător, caracterizând partidul atât ca grup organizat pentru participarea la viaţa politică, dar și în funcţie de finalitatea sa-cucerirea totală sau parţială a puterii, astfel ca interesele membrilor săi să se poată realiza. Partidele sunt rezultatul unei lungi evoluţii și riscul prezenteismului în analiza activităţii lor poate duce la concluzii eronate.102

96 97 98

99

John Dunn, op. cit., p 84-85. Seiler, op. cit., pp. 28-33. modelul democraţiilor consociative il regasim in : Austria, Belgia, Olanda. Elvetia; trasaturile lui sunt: guvernarea este asigurata de o mare colitie a liderilor celor mai importnate segmente ale societatii, exista un drept reciproc de veto al subculturilor sau regula majoritatii concurente care protejeaza interesele minoritarilor, reprezentativitate proportionala, grad ridicat de autonomie pentru fiecare segment in administrarea problemelor interne. Arend Lijphart, Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration. Yale University Press, 1977, p. 25-103.

100 Raymond Aron, Democratie et totalitarisme, Gallimard, Paris 1965, p. 74. 101 Apud Charles Debbasch, Jean Marie Pontier, Introduction a la politique, Dalloz, Paris, 1986, p. 201. 102 Ovidiu Trasnea, Probleme de sociologie politica, Editura Politica, Bucuresti 1975, p. 96.

96

97



În definiţia pe care o dă partidului, Dimitrie Gusti după ce insistă asupra asocierii libere a cetăţenilor în funcţie de interese și idei comune și accentuează pe obiectivul cuceririi puterii, deosebește partidul de camarilă, clică și facţiune.103 O importantă distincţie trebuie operată între conceptele de facţiune și partid, concepte care uneori au părut să semnifice același lucru. Hume scria în eseul său asupra partidelor că facţiunile pot fi de două feluri: personale și reale. Cele personale sunt fondate pe prietenie sau pe ură (sentimente ce nu pot fi neglijate în analiza coeziunii grupurilor politice) și se nasc cu mare ușurinţă în statele mici. Facţiunile reale se bazează pe o contradicţie între sentimente sau interese și pot fi de trei feluri: de interes, de principii și de acţiune. Cele care reprezintă acţiunile par a fi cele mai rezonabile și acceptabile pentru că iau în considerare diferenţele de clasă sau de statut.104 Distincţia esenţială dintre facţiune și partid ţine seama că prima reprezintă un fenomen disfuncţional, pe când cel de-al doilea este un element necesar al unui sistem funcţional, fiind strâns asociat parlamentarismului ca structură indispensabilă a democraţiei ce face posibilă selecţia candidaţilor. În Federalist 10, Madison, consideră facţiunea „un număr de cetăţeni, reprezentând o majoritate sau o minoritate, care sunt uniţi și mânaţi de un impuls comun, de pasiune sau de interes (s. n.) potrivnic drepturilor altor cetăţeni sau intereselor permanente și generale ale comunităţii“.105 Partidul poate redeveni facţiune când nu-și mai îndeplinește rolul și când, în mod obiectiv predomină caracterul său de „parte“ în defavoarea exprimării unui interes mai suplu și mai larg. Pentru o mai bună caracterizare a partidului politic se pot desprinde două criterii de definire ce privesc aspectele sale juridice și sociologice. Din perspectivă juridică partidul apare ca un tip de asociere particular, a cărui activitate se exersează în cadrul statului. În calitatea sa de asociaţie ce grupează un anumit număr de persoane cu opinii asemănătoare asupra modului de realizare a Interesului General, partidul are ca principal element concepţia comună care reunește indivizii pentru a face posibilă victoria punctului lor comun de vedere. Această concepţie comună nu este obligatoriu o doctrină, ea se poate rezuma la dorinţa de a face să parvină o anumită persoană la putere, în calitatea sa de șef recunoscut106. Partidele se opun în ceea ce privește susţinerea

unui tip sau altul de perspectivă asupra Interesului General. Unele se dovedesc pluraliste, adică, dorind să convingă electoratul, acceptă înfrângerea și trag consecinţe din aceasta, altele sunt monopoliste, neacceptând nici un fel de altă perspectivă — în afara celei proprii — asupra modului de realizare a Interesului General. Din perspectiva sociologică, partidul este privit ca organizaţie cu roluri și funcţii specifice, între care cucerirea și influenţarea puterii rămâne esenţială. În teoria politicii există mai multe ipoteze cu privire la definirea, din punct de vedere sociologic, a partidelor. Una din cele mai influente are în vedere patru criterii, în același timp necesare și suficiente, pentru a stabili dacă avem a face cu un partid sau cu un alt fel de organizaţie politică107. Fenomenul partizan are rădăcini adânci în istorie însă nașterea partidelor politice moderne este rezultatul unui proces relativ recent, care s-a maturizat în cea de-a doua jumătate a secolului XIX. Apariţia partidelor politice în forma modernă a fost posibilă atunci când au existat anumite condiţii cu valenţe constitutive. În funcţie de premisele formării partidelor știinţa politică a propus trei tipuri de perspective pentru abordarea genezei formaţiunilor partizane. Abordarea instituţională leagă procesul de formare a partidelor de extinderea sufragiului și a rolului adunărilor parlamentare; abordarea istorică atribuie apariţia partidelor unor situaţii de criză; cea de-a treia perspectivă pune în evidenţă nașterea partidelor ca expresie a unui proces general de modernizare (LaPalombara, Weiner, 1966). Preocuparea pentru geneza formaţiunilor politice este esenţială pentru construirea întregului demers de cercetare a partidelor și sistemelor de partide. Traiectoria pe care au evoluat partidele stă sub semnul momentului constitutiv. Într-o frază sugestivă, Maurice Duverger exprima astfel acest lucru: „După cum oamenii poartă mereu amprenta propriei lor copilării, tot așa partidele sunt profund influenţate de originea lor“. 108 Fără o deplină înţelegere a mecanismului care a generat emergenţa partidelor politice este imposibilă analiza diferenţelor structurale și a cauzelor care au determinat proliferarea lor în anumite spaţii. În pofida deosebirilor de abordare a fenomenului partidist, există un consens al autorilor care s-au ocupat de studiul sistematic al fenomenului partizan de a plasa geneza acestuia spre sfârșitul sec. XVII și începutul celui următor. Suplinitorul partidului în sens modern, protopartidul, reprezin-

103 Dimitrie Gusti, Sociologia naţiunii și a războiului, Floare albastră, București 1995, pp. 78-80. 104 Apud Pierre Avril, op.cit., p. 28. 105 R.F. Hassing, A.M. Hassing, Problemele republicanismului democratic, Bibl. Apostrof, Cluj 1994, p. 28. 106 Charles Debbasch, Jean-Marie Pointier, op.cit., p. 204.

107 Joseph LaPalombara, Myron Weiner, The Origin and Developement of Political Parties, în J. LaPalombara, Myron Weiner (ed.), Political Parties and Political Development, Princeton University Press, 1966, p. 6. 108 Maurice Duverger, op cit, p. xxiii.

98

99



tă forma neinstituţionalizată a cadrului de reglare a conflictelor și divergenţelor exprimate la nivelul societăţii. „Se poate afirma că nașterea lor (partidelor) este legată de sensul modern de partid politic (înainte de apariţia lor). De fiecare dată când opinia publică este pusă în faţa marilor probleme de bază, ea tinde să se cristalizeze în jurul a doi poli opuși“.109 Însă structurarea partidelor în forma actuală se stabilește abia în a doua jumătate a secolului trecut. Literatura de specialitate a consacrat numeroase definiţii ale partidului politic. Acestea cunosc o evoluţie de la viziunea lui Benjamin Constant pentru care partidul politic era o asociaţie de oameni ce profesau aceeași doctrină la Kelsen care în zorii secolului al XX-lea considera partidul o grupare de oameni de aceeași poziţie politică care luptă pentru a-și asigura o influenţă veritabilă asupra gestionării afacerilor publice sau Max Weber ce se apropie de ceea ce va fi perspectiva realistă când definea partidul ca o organizaţie structurată politic care participă la lupta pentru putere. Mai aproape de zilele noastre Georges Burdeau propunea ca prin partid să definim grupul de indivizi care promovează aceeași orientare politică și pentru aceasta fac efortul de a o impune cât mai multor cetăţeni urmărind să cucerească sau cel puţin să influenţeze puterea politică. Un alt tip de definiţie, una minimală a partidului politic oferă Giovanni Sartori care consideră că „un partid este orice grup politic care se prezintă la alegeri și este capabil ca prin intermediul acestora să-și plaseze candidaţii în funcţii publice.“110 Rolul partidelor a variat în scurta istorie de două sute de ani a acestor organizaţii. În secolul trecut, rolul lor era redus deoarece participarea cetăţenilor la viaţa publică era minimă iar funcţiile statului puţin numeroase. În epoca actuală, situaţia este inversă, activitatea partidelor fiind esenţială pentru întreaga societate. Este necesar, însă, de observat, că funcţiile partidelor politice depind de natura acestora și de regimul politic. Deși în privinţa funcţiilor partidelor nu există unitate de gândire (David Apter propune trei funcţii: control asupra executivului, reprezentarea intereselor, recrutarea candidaţilor; iar Neil McDonald cinci funcţii: asigurarea periodică a guvernării, intermedierea între guvernanţi și guvernaţi, reprezentarea opiniei publice, selecţia candidaţilor, instrument de cucerire a puterii111), se acceptă, în general, două funcţii primordiale: exprimarea clară a voinţei populare prin vot și educaţia politică.

Organizarea periodică a alegerilor permite exprimarea voinţei colective și încadrarea politică a opiniilor prin structurarea acestora spre temele de dezbatere politică și doctrinară, prin ajustarea decalajului inevitabil dintre opinia publică și opinia de partid, cât și încadrarea aleșilor astfel încât ei să se găsească într-o relativă independenţă de alegători și să respecte, cu ajustările de rigoare, interesele care i-au propulsat. Influenţa asupra aleșilor la nivel central, regional sau local este legată de tipul de scrutin. Se poate spune că, în general, sistemul majoritar uninominal permite un control mai mare decât cel proporţional pe liste. Funcţia de educare politică are drept scop pregătirea alegătorilor pentru a-și exercita responsabilităţile. Ea presupune acţiunea de informare, formarea arhetipurilor în cadrul opiniei publice și integrarea socială a individului printr-un anumit tip de socializare politică. Instituţionalizarea partidelor politice, fenomen prin care organizaţii mai mult sau mai puţin structurate se transformă în veritabile partide, pregătite pentru cucerirea și exercitarea puterii, presupune conjugarea unor elemente „obiective“ (structurarea instituţională) și „subiective“ (acceptarea și legitimarea partidelor)112. Prin instituţionalizare, mai ales din perspectivă juridică, se desemnează recunoașterea și integrarea constituţională a partidelor în sistemul politic. Există (apud Janda, Political Parties across National Survey, 1980) trei parametri ai gradului de instituţionalizare: vechimea, depersonalizarea organizaţiei și diferenţierea organizaţională. Vechimea este o formă de legitimare a partidelor prin experienţa și rezultatele acţiunii lor. Acest parametru are relevanţă în cazul sistemelor stabile în care instituţionalizarea s-a produs relativ devreme iar partidele au o continuitate de existenţă. Astfel, revenirea partidelor în centrul atenţiei se va face printr-o relegitimare, așa cum este cazul Partidului Liberal britanic sau, în România, cazul celor trei partide istorice. Vechimea se repercutează negativ asupra instituţionalizării noilor partide, cărora le este dificil să-și dezvolte organizaţia în absenţa acceptărilor în cadrul spectrului politic. Această caracteristică privește, însă, perioadele de stabilitate, căci emergenţa partidului lui Silvio Berlusconi, Fortza Italia, ajuns la guvernare în doar câteva luni de la crearea sa, evident pe baza unui sistem politic delegitimat și relativ recent (doar cincizeci de ani de funcţionare), dovedește că marketingul politic poate propulsa, în anumite condiţii, partidele noi. Esenţială este însă stabilitatea lor, care depinde inevitabil de modul de organizare. Depersonalizarea partidului este un element important de continuitate a unei organizaţii, în măsura în care ea permite depășirea speranţei

109 George Voicu, Pluripartidismul. București, All, 1997, p. 9. 110 Giovanni Sartori, Parties and party systems, Cambridge, Cambridge University Press, 1976, p. 64. 111 apud Charles Debbasch, Jean Marie Pontier, op. cit., p. 210.

112 Yves Meny, Politique comparee, Paris, Montchrestien, 1991, p. 68.

100

101



de viaţă a fondatorului său. Dacă un partid nu poate surmonta criza de succesiune, dacă nu este dotat cu reguli de succesiune legitime, instituţionalizarea sa este precară.113 Diferenţierea organizaţională pe criteriile distincţiei între central/local și pe tipurile de aderenţi permite realizarea obiectivelor prin care se urmărește cucerirea puterii. Ca organizaţii, partidele se afirmă drept câmpuri de luptă și de forţă, drept sisteme mai mult sau mai puţin închise de relaţii concurenţiale între agenţi interesaţi de posibilitatea de a folosi resursele colective acumulate în organizaţie ca sub-câmpuri relativ autonome ale câmpului politic. Între militanţii activi, (personalul auxiliar) și profesioniști, între profesioniștii permanenţi și cei aleși, se desfășoară o competiţie care, fără să fie critică ori viscerală, presupune o continuă ofensivă pentru ocuparea poziţiilor de decizie din partid114. Accesul la aceste poziţii presupune controlul resurselor colective și individuale ale organizaţiei. Michel Offerle consideră că prima resursă a unui partid este chiar sigla sa, care garantează, prin simplitate, prin vechime și notorietate, un tip de identitate. A discuta, însă, despre resurse înseamnă a avea în vedere mai întâi banii, cu ajutorul cărora se poate organiza acţiunea politică a partidelor115. Problema finanţării partidelor, a corupţiei și a influenţelor oculte (interne sau externe) este una larg dezbătută în viaţa politică. Multe din crizele politice ale deceniului actual au la bază dispute privind finanţarea ilegală a partidelor, în special a celor de guvernământ (Italia, Japonia, Spania, recent Belgia). Banii, atât de indispensabili competiţiei politice, nu constituie însă factorul capabil să explice în totalitate reușitele politice. Mediile de afaceri însoţesc reușitele politice, dar acţiunea lor nu le generează în întregime; dependenţa de alegători, autonomizează partidul în raport cu finanţatorii săi. Celelalte resurse al grupurilor politice, și implicit ale partidelor, sunt: numărul aderenţilor, etalat de o manieră mult mai categorică decât mijloacele financiare pentru a evidenţia caracterul reprezentativ și legitim al partidului; competenţa, respectiv asocierea esenţială în epoca informaţională a unor grupuri de experţi; informaţiile, resurse legate de competenţă, căci pe această bază experţii își pot elabora studiile; relaţiile,

prin intermediul cărora se realizează accesul la informaţie, dar și influenţarea factorului de decizie; combativitatea, dată de linia morală, mai ales când celelalte resurse sunt limitate116. Diferenţierile dintre partidele politice, menite să permită realizarea competiţiei, a schimbării pașnice a majorităţilor parlamentare și a guvernelor, sunt multiple. Se pot deosebi două tipuri de distincţii: ideologice și organizaţionale. Ideologia desemnează aici o gamă foarte mare de referinţe și valori de la care se reclamă partidele politice. Este, de aceea, poate mai indicat să vorbim de familii politice care caracterizează lumea contemporană117. Într-un regim mixt, care combină democraţia parlamentară cu un rol important, formal sau informal, atribuit președintelui, partidele au ca obiectiv nu doar câștigarea alegerilor legislative, ci și a celor prezidenţiale, pentru a asigura atât sprijin parlamentar pentru guvern, cât și controlul unor instituţii și pârghii de influenţă esenţiale pentru guvernare. Cum pentru a avea acces la poziţiile de decizie gruparea indivizilor în partide este esenţială, iar fragmentarea vieţii politice — efect al reprezentării tendinţelor economice, sociale și politice noi, dar și al conservării celor vechi — impune asocierea în coaliţii pentru a forma guvernul, disponibilitatea spre colaborare interpartinică devine obigatorie. În asemenea situaţii victoria în alegeri este o condiţie necesară, dar nu suficientă pentru realizarea obiectivului: guvernarea. Încă în faza electorală, strategiile partidelor nu pot neglija armonizarea relativă a intereselor în vederea formării guvernului în paralel cu abordarea competiţională a campaniei pentru o poziţie cât mai avantajoasă la negocieri. Calculul coaliţiilor posibile presupune în primul rând privilegierea unei soluţii care să minimizeze șansele instabilităţii guvernamentale. Normele constituţionale constituie cadrul oricărei proiecţii sau negocieri de coaliţii. De aceea interesul liderilor de partide pentru ocuparea poziţiei de președinte al statului dă cadrului constituţional o dimensiune politică aparte ce face ca tendinţa de multiplicare a partidelor să fie moderată de bipolarizarea indusă de cel de-al doilea tur de scrutin al alegerilor prezidenţiale. Al doilea tur indică opţiunea electoratului nu doar pentru președinte ci și preferinţa sa pentru o anumită coaliţie. Simultaneitatea alegerilor prezidenţiale cu cele parlamentare de după 1990 a facilitat formarea guvernelor tocmai datorită efectului majoritar pe care prezidenţiale l-au asigurat. Dacă partidele nu obţineau majoritatea, președintele era capabil să mobilizeze sprijinul parlamentar necesar guvernării.

113 Monica et Jean Charlot, „Les groupes politiques dand leur envirennment“, în J. Lecca, M. Grawitz, J. Lecca, M. Grawitz, Traité de science politique, Tome III, Paris, PUF, 1985, p. 437. 114 Michel Offerle, Les partides politiques, Paris, Press Universitarie de France, 1987, p. 44. 115 idem.

116 Monica și Jean Charlot, op. cit, p. 498. 117 Yves Meny, op. cit, pp. 50-67.

102

103



După 1996 situaţia de coabitarea dintre președintele Emil Constantinescu și PD nu a mai permis supravieţuirea majorităţii prezidenţiale. Accentul guvernării s-a mutat pe partide și pe raporturile dintre acestea. Condamnate să guverneze împreună de votul din noiembrie 1996 partidele coaliţiei CDR, PD, UDMR nu au reflectat la constrângerile unei asemenea situaţii. O coaliţie stabilă presupune o prealabilă analiză a comportamentelor, structurii și a obiectivelor partidelor politice care să indice gradul de stabilitate al unei coaliţii, în funcţie de tacticile optime pe care partidele le pot utiliza în campania electorală și în relaţiile postelectorale cu partenerii și adversarii, puterea reală a membrilor unui grup politic, tipul de legătură dintre lideri și organizaţie, specificul programului pe care un partid îl alege pentru a-și maximiza șansele de a participa la guvernare și dinamica relaţiilor dintre executiv (președinte și guvern) și parlament. Bazele coaliţiei guvernamentale de după 1996 au fost repede erodate de interesele și reperele opuse ale participanţilor. Analizate din perspectiva tipului de legitimare partidele parlamentare ale ultimelor două legislaturi permit identificarea posibilelor surse de tensiune. Între partidele ce își afirmă legitimitatea istorică, revendicându-se de la perioada democraţiei parlamentare interbelice (PNŢCD, PNL, PSDR), partidele cu legitimitate revoluţionară și/sau republicană, ce se consideră continuatoare ale revoluţiei din decembrie 1989 (PD și PDSR), partidele succesoare ale fostului partidului comunist — fie în ordinea afinităţilor socio-economice (PSM, PS, PDAR), fie în ordinea naţionalismului (PUNR și PRM) — sau partidele cu legitimitate comunitară sau etnică (UDMR) există diferenţe ce evidenţiază limitele oricărei asocieri. Existenţa protocoaliţiei, expresie a colaborării pe băncile opoziţiei, element de natură să ușureze formarea guvernului a creat iluzia transformării automate a colaborării parlamentare în coaliţie guvernamentală. Specificul activităţii guvernamentale a demonstrat insuficienţa acestei abordări. Lipsa unei strategii de durată în raport caracteristica patritocratică a coaliţiilor, stabilirea sferelor de influenţă instituţională, a permis privilegierea tacticilor partidiste concurenţiale ce vizează maximizarea electoratului și formarea unei clientele de durată în raport cu perspectivă unei colaborări de durată la guvernare. Multipartidismul românesc, consecinţă a unui cumul de factori precum tradiţia, lipsa unei opoziţii structurate la comunism, contextul imediat postdecembrist și sistemul reprezentării proporţionale, reprezintă o imagine destul de fidelă a fragmentării societăţii românești. El nu este disfuncţional prin natura lui. Criza sistemului coaliţiei de guvernare nu este rezultatul numărului mare de partide ci a bazei lor electorale instabile. Concurenţa politică implică o continuă reașezare a actorilor politici care își dispută poziţiile de influenţă și decizie. Crizele guverna-

mentale, consistenţă a crizei sistemului politic, au scos la lumină o realitate până atunci difuză, ocultată de existenţa majorităţii prezidenţiale până în 1996, partitocraţia. În absenţa unor alte modalităţi de participare politică, partidele au devenit, în condiţiile guvernărilor de coaliţie, forme de participare directă la luarea deciziei la nivel local sau central. Dar în măsura în care dinamica schimbărilor sociale și economice le afectează electoratul, partidele românești nu pot privi pasive erodarea popularităţi lor, câtă vreme cucerirea și influenţarea poziţiilor de decizie rămâne principalul scop al acestor organizaţii. Guvernul de coaliţie a cunoscut în România trei perioade de la nostalgia guvernului de coaliţie ca expresie a legitimităţii, în perioada 19911992, la permanentizarea guvernării de coaliţie ca expresie a majorităţii prezidenţiale după 1992, la coaliţia parlamentară direct partidistă după 1996. Inexistenţa majorităţii prezidenţiale după 1996 a devenit un impediment în relaţiile dintre partidele guvernamentale, mai important decât afilierile doctrinare, cu atât mai mult cu cât unele partide au suferit o depreciere importantă a sprijinului lor. Caracterul partitocratic al regimului românesc poate fi evidenţiat prin rolul pe care, dincolo de prevederile constituţiei, conducerile partidelor și le-au asumat prin instituirea unor organizaţii parapolitice de tipul comitetelor de coordonare a coaliţiei. Dinamica la care consolidarea partitocraţiei românești obligă partidele politice nu este un impediment nici în ceea privește democratizarea, nici în ceea ce privește reforma. Ea exprimă starea actuală a sistemului de partide românesc iar depășirea ei prin proceduri tehnice de tipul schimbării sistemului electoral este iluzorie. Departe de a constitui o excepţie partitocraţia românească se înscrie într-o tendinţă la nivel european și poate deveni, în condiţiile unei minime, dar necesare reforme o organizării și democratizării partidelor, o modalitate coerentă de guvernare a unei societăţi pluraliste. § 4. 3. CULTURA POLITICĂ — UN INSTRUMENT TEORETIC PENTRU ESTIMAREA ADAPTĂRII LA SCHIMBARE A SOCIETĂŢII ROMÂNEȘTI Afirmaţia conform căreia pentru România nu există alternativă la schimbare trebuie examinată cu atenţie. Adaptarea la ambientul politic este cheia stabilităţii oricărei guvernări, ceea ce presupune capacitatea de a opera modificări tactice ale diferitelor politici sectoriale. Politica, în accepţiunea sa de relaţie între grupuri ce concurează pentru exercitarea și influenţarea puterii, este legată de contingent și deci, aparent, ar delimita o arie a superficialului. Însă nici o politică nu se construiește pe un vid, ci pornește de la o serie de caracteristici ale comunităţii umane

104

105



la care se aplică. Dorinţa de modernizare a societăţii românești în funcţie de modelul de referinţă occidental a constituit aspiraţia obsesivă a ultimelor două secole. Chiar comunismul se considera, cel puţin ca proiect, o formă de accelerare a acestui proces. Eșecul experimentului democratic interbelic, anterior ocupaţiei sovietice și instalării regimului comunist, în faţa autotarismului monarhic al lui Carol al II-lea, exprimă inadaptarea sistemului politic la sistemul de valori (fenomen pe care Mattei Dogan îl numea „democraţie mimată“). Tensiunea dintre modelul „societăţii închise“, rigidă și bazată pe credinţa în tabu-uri, întoarsă spre trecutul „vârstei de aur“ și „societatea deschisă“, mobilă și critică118, este actuală, dând seamă despre valori și comportamente specifice. Schimbarea deci, nu este nici pe departe inevitabilă. Ea este doar alternativa rezonabilă, dar care inadecvat aplicată, poate duce la efecte perverse. Una din posibilităţile de a preîntâmpina o asemenea evoluţie rezidă în examinarea culturii politice românești în manifestările sale de dată mai mult sau mai puţin recentă. Departe de a fi o excepţie, schimbarea este o caracteristică permanentă a sistemelor politice funcţionale. Schimbare de echilibru sau schimbare de structură, transformarea spaţiului politic nu este posibilă fără intermedierea, subtilă, dar necesară a culturii. Nu vom folosi aici noţiunea de cultură în sens restrâns, ca sferă de preocupări specifice gândirii și sensibilităţii estetice, ci, voltaire-ian cultivându-ne grădina, ne vom referi la cultura politică, adică la ansamblul de atitudini, credinţe și sentimente care pun ordine și dau sens proceselor politice. Cultura politică prin modul în care acţionează asupra tipului de participare politica, prin amprenta pe care și-o pune asupra atitudinilor, este o componentă fără de care nu pot fi explicate relaţiile politice specifice unei societăţi. Fiecare comunitate politică cunoaște o formă de cultură politică, interpretează și se raportează la faptul politic în funcţie de valorile dominante. Supunerea sau nesupunerea, toleranţa sau intoleranţe sunt atitudini politice condiţionate cultural. Cum un sistem politic vizează să se perpetueze și să se adapteze la exigenţele mediului său este posibil ca repetând un număr de procese, ca tendinţă cel puţin, aceste obiective să fie atinse. Tensiunea ce există între tradiţie și modernitate și care, în general, este sintetizată în ideea de schimbare pune în conversii și adaptări. La presiunea pe care revendicările de diferite feluri o exercită asupra sistemului politic adaptarea răspunde în două moduri: prin recrutarea unui personal politic capabil să adapteze aceste presiuni la caracteristicile sistemului și socializarea, respectiv difuziunea unei culturi civice compatibile cu exigenţele de

adaptare ale acestuia la mediu. Funcţionând ca o memorie colectivă care vine dintr-o sensibilitate la istorie cultura politică poate furniza explicaţii asupra diferenţelor ce există între partide ce se revendică de la aceleiași familie politică sau de ce Parlamentul nu funcţionează la fel în Marea Britanie sau în România. Tendinţa de a folosi doar perspectivele universaliste, ignorând cultura, istoria și viaţa politică specifică fiecărei comunităţi riscă să transforme orice întreprindere politică într-un eșec. Așa cum vom mai aminti pe parcurs, trecerea târzie de la medieval la modern, religia ortodoxă și slaba dezvoltare economică sunt cauzele dar și efectele unui proces de transformare a societăţii românești. Preponderenţa elementului rural la rândul său nu putea să nu influenţeze procesele de modernizare pe care plin de entuziasm liberalii secolului al XIX-lea au încercat să le pună în practică. Eșecul dureros al democraţiei românești interbelice odată cu instaurarea monarhiei autoritare în 1938, simpatia de care se bucura mișcarea legionară, antisemitismul și influenţa de care se bucurau unii ofiţeri superiori arată caracterul ambiguu al proceselor de modernizare și supravieţuirea modelelor culturale tradiţionale. Supuse asaltului modernităţii, valorile tradiţionale au mobilizat întreagă lor încărcătura sentimentală. Dacă tranziţia românească nu se înscrie perfect în tipologia tranziţiilor de la comunism la democraţie din alte ţări postcomuniste se datorează faptului că modelele precomuniste ale dezvoltării au rezistat perioadei comuniste și s-au grefat pe majoritatea obstacolelor care, în mod diferit, au influenţat emergenţa societăţii civile și a liberalismului în ţările central și est europene. Particularităţile societăţii românești pun în evidenţă tipuri sociale ale tranziţiei postcomuniste elaborate în funcţie de atitudinea faţă de reformă. Aceste atitudini sunt caracteristice majorităţii ţărilor postcomuniste, dar ele au intensităţi diferite și înrădăcinări diferite. Un sistem politic nu poate supravieţui dacă nu există o legătură consensuală între practicile politice și așteptările populaţiei. Acest raport nu este unul mecanic, ci presupune influenţe reciproce. Conservatorismul și absenţa culturii civice, cultura politică a democraţiei ce se fondează pe participarea la guvernarea locală ca și centrală, nu sunt obstacole fatale. Relativ recent intrat în limbajul știinţelor politice, conceptul de cultură politică este pe cât de fecund teoretic, pe atât de puţin înţeles de marele public. Accesibil opiniei publice într-o variantă jurnalistică conform căreia termenul ar indica gradul de cunoștinţe politice, mai ales cele referitoare la funcţionarea democraţiilor occidentale, conceptul se cere precizat.

118 Karl Popper, Societatea deschisă și dușmanii ei, vol. l, București, Humanitas, p. 228-229.

106

107



Preluat din antropologie, conceptul de cultură, aplicat spaţiului politic, desemnează setul de convingeri și sentimente ce determină atitudini și comportamente caracteristice unei comunităţi umane, în raport cu care se poate evalua eficacitatea unor iniţiative politice și gradul de „loialitate partizană“ a cetăţenilor119. Gabriel Almond și Sidney Verba, care în 1963 au lansat noţiunea prin lucrarea lor Cultura civică au orientat cercetarea spre studiul atitudinii în raport cu regimul politic, analizând încrederea în sistemul politic, cunoașterea modului de funcţionare și satisfacţia faţă de procedurile de guvernare, pe această bază comparând ţări presupuse a fi democratice. Pornind de la caracteristicile unei comunităţi, noţiunea facilitează înţelegerea dezvoltărilor divergente în cazuri în care s-au aplicat aceleași norme constituţionale. Chiar dacă, în general, cultura politică este privită ca o componentă unitară a unei comunităţi statale, se pot face diferenţieri între diferite tipuri de subculturi, ca acelea ale elitei și ale maselor, sau ale grupurilor etnice, religioase120, care pot evalua, în funcţie de contexte, fie spre contra-culturi politice, fie la intersecţia cu orizontul doctrinar se pot transforma în familii politice, fie la intersecţia cu orizontul doctrinar se pot transforma în familii politice. Distincţia între cele două ar fi mai degrabă una de organizare instituţională, decât una de conţinut. Contraculturile însă, pot genera fenomene marginale cu un pronunţat caracter antisistemic. Diferenţele de cultură politică între grupuri și inadecvarea modelului propus de clasa politică cu credinţele și comportamentele politice ale societăţii globale creează dereglări în funcţionarea sistemului politic. Pentru o acomodare a diferitelor subculturi politice cu scopurile politicii reformatoare este nevoie de o schimbare graduală, mediată prin aculturaţie și socializare. Cum însă gradul de adeziune la modele tradiţionale este foarte crescut pe măsură ce se coboară scara socială, și cum modernitatea pentru România a rămas un pariu de câștigat, o „schimbare a imaginarului“121, este doar una din alternativele posibile. Dacă politicul, chiar fără a fi agreat, nu poate fi ignorat de nici un membru al comunităţii, iar acceptarea exerciţiului autorităţii presupune

raportarea, fie și inconștientă, la „ordine“ sau „justiţie“122, relaţia între conservarea și modificarea sistemului depinde de centrarea comunităţii pe una din cele două valori politice fundamentale. Ordinea, atât de des evocată de politicieni, indică tendinţa spre menţinerea statu quo-ului. În calitatea sa de valoare–cadru, ordinea induce un tip de cultură politică pasivă și tolerantă în raport cu puterea. Justiţia, cu accentul pus pe drepturi și/sau pe redistribuţie, presupune mobilitate și implicit instabilitate. Considerând societatea ca perfectibilă, adepţii justiţiei urmăresc limitarea puterii. Apar astfel două modele de societate: cea a consensului și cea a conflictului. Evident, cele două există în orice societate, însă este o orientare predilectă spre una sau alta dintre ele. Rolul religiilor în formarea culturii politice este indiscutabil. Cum la origine puterea a avut un caracter sacru, care treptat a fost desacralizat, este indiscutabil că orice act politic rămâne, în esenţa sa, un act cu tentă religioasă. Chiar dacă între politic și religios a apărut o separare, sacrul fiind transferat în domeniul cultului, principiul ordinii face posibile împrumuturile. Cadru de referinţă între lumea reală și cea ideală, autoritatea politică este învăluită de mister. Respectul faţă de norma politică nu este dictat doar de interes sau constrângere, ci și de o aureolă magică. Religia, de exemplu, a jucat întotdeauna un rol important în viaţa politică americană. Convingerile religioase au influenţat, în anumite domenii, spaţiul deciziei politice. Bisericile și alte organizaţii religioase sunt încă active, chiar dacă rolul lor este probabil mai puţin important ca altădată. Condiţionarea dintre „ethos“-ul economic modern și credinţă a fost analizată, în cazul protestantismului de Weber123, care considera capitalismul ca pe o expresie a practicilor și tradiţiilor religioase. Chiar proiectul moral al „părinţilor fondatori“ ai Constituţiei americane nu face abstracţie de fenomenul religios, astfel că primul amendament aprobat în 1971 stabilește libertatea de manifestare a religiilor. Legătura dintre religie și cultura politică este facilitată de existenţa setului de credinţe și de scopuri prin care cea dintâi influenţează politicul. Credinţa religioasă dă conţinut sentimentului că raţiunea nu rezolvă satisfăcător raportarea individului la umanitate și la univers. Politica, înţeleasă ca luptă pentru influenţarea și cucerirea puterii, spaţiu controlat de norme și tradiţii raţionaliste, apare unora dintre contemporanii noștri ca nesatisfăcătoare. Întrepătrunderea dintre viaţa religioasă și cea politică în cazul american, legată de puritanismul secolului

119 Gabriel Almond, Sidney Verba, Cultura Civică, București, DUStyl, 1997, p. 44. 120 Pornind de la acest fapt, Yves Schemil numește capitolul consacrat acestei probleme „Culturile politice“ — vezi Traite de science politique, t. III, Paris, PUF, 1985, p. 237. 121 Ioan Petru Culianu, Eros și magie în Renaștere, București, Nemira, 1994, p. 19.

122 Charles Debbasch, Jean Marie Pontier, Introduction a la politique, Paris, Dalloz, 1986, p. 8. 123 Max Weber, Etica protestantă și spiritul capitalismului, București, Humanitas, 1993, p. 17.

108

109



al XVII-lea, a ajuns până acolo încât „Crezul American“ pastișează pe cel al Apostolilor124. Dincolo de acest aspect, pentru Statele Unite, pot fi reţinute și valori derivate, precum libertatea, egalitatea, realizarea de sine, norma legală, precedentul (ca act anterior pe care se legitimează o decizie), proprietatea privată, localismul și democraţia125. O simplă analiză instituţională nu poate explica stabilitatea unor sisteme politice în raport cu altele. Nici un sistem politic nu ar putea rezista timp îndelungat în absenţa recunoașterii legitimităţii sale și a mecanismelor care îl compun. Cultura politică are influenţă asupra sistemului, dar, în egală măsură, se poate accepta și ideea că sistemul determină, în unele condiţii, schimbări în mentalul colectiv. Reflecţia despre impactul credinţelor și valorilor asupra activităţilor sociale este anterioară apariţiei conceptului de cultură politică. Existau deja o serie de instrumente teoretice aparţinând unor discipline precum sociologia, istoria, psihologia sau antropologia: ideologie, sistem de imagini, mentalităţi colective, reprezentări colective, inconștient colectiv, mit politic etc., care acopereau mai mult sau mai puţin fenomenul. Produs al școlii politice americane, conceptul de cultură politică s-a constituit ca un cadru de referinţă pentru măsurarea gradului de democratizare. Cultura politică americană s-a clădit prin acomodarea mediului politic britanic rezultat din victoria „revoluţiei glorioase“, care accepta ca legitimă opoziţia și existenţa a două partide ce își disputau dreptul de a reprezenta naţiunea, la societatea americană multietnică și multiculturală. O explicaţie posibilă a acestui fapt ar fi că viaţa politică și, implicit știinţa politică americană au ocolit o gamă de probleme, cum este cazul luptei de clasă. Pentru lumea anglo-saxonă, democraţia a avut o importanţă mult mai mare decât în cazul Franţei126, de exemplu. Avantajul conceptului de cultură politică constă în baza empirică (constituită din anchete sociologice riguroase) pe care se dezvoltă apoi o teorie explicativă cu caracter neutru. Ideologia, de pildă, cu accentul pe contradicţiile sociale, operează o fractură în interiorul societăţii, pe câtă vreme mitul are un caracter unificator (mai ales mitul fondator), dar mai puţin relevant pentru cercetarea pozitivă a schimbărilor din societatea contemporană, iar reprezentările colective, concept elaborat de Levi-Bruhl, este legat de studiul societăţilor primitive.

În psihologie, teorie inconștientului colectiv a lui Carl Jung definește arhetipul ca pe o formă preexistentă, a cărei transmitere este legată de ereditate127. Mentalităţile, concept aprofundat de istoricii de la Annales, se apropie oarecum de modul de înţelegere al culturii politice, dar este folosit mai ales pentru interpretarea epocilor trecute, în special a medievalităţii și a tranziţiei la modern, fiind mai puţin adecvat analizei societăţilor contemporan. În accepţiunea clasică, analiza de tip Annales, desconsidera nivelul politic, evenimenţial, considerat epidermic, superficial. Interesaţi de analiza în profunzime a istoriei, cercetători ca Lucien Fevre, Marc Bloch, dar mai ales Fernand Braudel, au studiat din perspectiva lungii durate fenomene ce aveau implicaţii asupra întregii vieţi sociale. Ei au repudiat istoria politică în favoarea celei economice, sociale și, nu în ultimul rând, mentale, aplicând metoda structuralistă domeniului lor de cercetare. Această percepţie s-a modificat odată cu luarea în considerare a factorului putere și a modului de raportare a societăţii la acesta. Modelul societăţii tripartite, specific spaţiului indo-european, constituie un exemplu pentru această situaţie128. Împărţirea societăţii în oratores, bellatores și laboratores, exprimă o formă de raportare a mediului la putere. Funcţionarea acestei scheme până în societăţile contemporane (vezi teoria clasei de mijloc), dovedește existenţa unor paradigme mentale înrădăcinate și greu de modificat. Chiar ideea de conflict, specifică Occidentului, are o evoluţie îndelungată, revoluţiile politice ale epocii moderne fiind doar partea vizibilă a unui aisberg. Instituţionalizarea opoziţiei nu a fost o fractură, ci rezultatul unor lungi acumulări. Pentru ca o societate democratică să funcţioneze, dincolo de aspecte precum existenţa economiei de piaţă, a unei clase de mijloc importantă numericește, a profesionalizării elitei politice, este nevoie și de o componentă culturală, numită de unii cercetători „competenţă civilizatoare“129, care devine o condiţie necesară a integrării în lumea contemporană. În această perspectivă, perioada comunistă a fost o formă de „incompetenţă civilizatoare“, blocând o tendinţă naturală de adaptare a societăţii la normele pe care globalizarea vieţii politice și sociale din secolul al XX–lea le-a impus. Tranziţia târzie de la medieval la modern, religia ortodoxă, cu obedienţa sa faţă de fenomenul puterii (o tradiţie istorică preluată din

124 Samuel p. Huntington, Viaţa politică americană, București, Humanitas, 1994, p. 215. 125 Lawerence J. R. Herson, The Politics of Ideas, Dorsey Press, 1984, p. 21. 126 Yves Schemil, op. cit., p. 238.

127 C. G. Jung, În lumea arhetipurilor, București, Jurnalul literar, 1994, p. 21. 128 Jacques Le Goff, Imaginarul medieval, București, Meridiane, 1992, p. 454. 129 Piotr Sztompka, „Competenţa civilizatoare: condiţie prealabilă a tranziţiei post-comuniste“, în Sociologie românească, nr. 3/1993, p. 262.

110

111



lumea bizantină, unde basileul era și șeful Bisericii), înapoierea economică au contribuit la crearea unei anumite raportări a societăţii românești la fenomenul politic. Inexistenţa conflictului dintre puterea temporară și puterea spirituală, specific creștinismului occidental, și care a avut atât de mare importanţă în iniţierea procesului democratic, a făcut ca, în cazul românesc, religia să nu contribuie la formarea unor opţiuni democratice130. Într-un asemenea spaţiu, rolul liderului politic de tip charismatic este important, dezvăluind un model mitic de raportare la putere. Cum în Eden, lume ideală și eternă, există un singur Dumnezeu, tot astfel, în lumea terestră, nu poate exista decât un singur conducător. O zicală precum „Schimbarea, domnilor, bucuria nebunilor“ ilustrează elocvent o predispoziţie spre acceptarea pasivă a puterii, indiferent de persoanele care o exercită. Elementul naţional a avut o importanţă mult mai mare decât Biserica în manifestarea ostilităţii faţă de putere. Revoluţia lui Tudor Vladimirescu s-a folosit, pentru a realiza consensul, de sentimentele antigrecești acumulate în timpul domniilor fanariote. Preponderenţa populaţiei rurale a constituit, de asemenea, un element care trebuie luat în considerare. În Occident, orașele au fost spaţiile în care democraţia s-a manifestat cu întâietate. Absenţa unei vieţi urbane foarte importante, ca și economia bazată pe agricultură au reprezentat fapte cu implicaţii asupra tipului de cultură politică românesc. Urbanizarea forţată, practicată de regimul comunist, legată de industrializare și de justificarea rolului partidului ca un „far călăuzitor al clasei muncitoare“ nu a schimbat situaţia. Au fost practic mutate în orașe importante segmente ale populaţiei rurale, fără însă a se fi modificat mentalitatea. Importând în mediul urban modelul tradiţional, orașele au suferit practic un proces de ruralizare. S-a consacrat opinia că jumătate de secol de dominaţie comunistă a modificat în profunzime mentalitatea. Realitatea este că regimul comunist a folosit baza mentală preexistentă, ale cărei elemente precum ideea egalităţii în obște, refuzul economiei de piaţă, respingerea capitalismului ca imoral au fost locuri comune. Aranjamente economice de tip feudal, care exprimau obișnuinţe mentale, rezistau încă prin anii 30 ai secolului nostru în mediul rural. Capitalismul abia începuse să-și facă simţită prezenţa la sate. Dezbaterea democratică și

ideea de conflict implicată de aceasta nu făceau parte din orizontul civilizaţiei rurale. Faptul că 50 de ani de regim totalitar au creat anumite obișnuinţe politice este indiscutabil. Dar acestea s-au integrat unui sistem de valori și tradiţii anterior. Societatea românească era, și în bună măsură mai este, mai degrabă una a consensului decât una a conflictului. Procesul democratic început în secolul al XIX-lea și a cărei expresie instituţională a fost monarhia constituţională de după 1866 nu a reușit să realizeze conexiunea cu baza societăţii. Clasa ţărănească (aproape 80% din populaţie) a fost practic exclusă de la luarea deciziilor politice prin limitarea jocului politic la câteva categorii sociale iniţiate. Caracterul exclusivist al democraţiei românești interbelice a afectat răspândirea modelului democratic la toate nivele vieţii sociale. Existenţa curentului ţărănist în perioada interbelică, cu modelul conflictual pe care îl conţinea, nu a modificat situaţia. Atașarea naţionalismului ardelenesc (naţionalismul aici având sensul de privilegiere a valorilor naţionale în raport cu cele sociale) a implicat abandonarea parţială a conflictului în favoarea consensului, opţiunea cu valenţe în cucerirea puterii, dar fără importanţă în răspândirea democraţiei. O altă caracteristică a cazului românesc este supravieţuirea familiei tradiţionale, cu implicaţia sa asupra spaţiului politic, dominaţia clanurilor, organizate în funcţie de rudenie și nu pe considerente politice. Este adevărat că modernizarea se poate realiza și fără a implica dispariţia familiei extinse în favoarea familiei nucleare, cum arată cazul japonez. Dar Japonia este moștenitoarea unei tradiţii culturale proprii, iar problema democratizării de profunzime a acestei societăţi rămâne încă actuală. Rezistenţa modelului familiei extinse este legată nu doar de preponderenţa elementului rural în ansamblul societăţii, ci și de aspecte economice și culturale. Tendinţa de transformare a culturii politice românești sub impactul contactului cu Occidentul (atât spiritual, dar mai ales material) a fost relativ „adormită“ în perioada dictaturilor succesive care din, 1940, au exercitat puterea. După 1989, societatea s-a „dezmorţit“, dar de aici nu rezultă că schimbarea culturii politice se va produce imediat. Rezultatele unor sondaje de opinie realizate între 1990 și 1999 dovedesc că modelul tradiţional de percepere a instituţiilor politice este predominant. Pe de altă parte, instituţii ale consensului, precum Armata și Biserica, întrunesc constant în sondaje scoruri de aproximativ 66 și 83 %, și tot Barometrul de opinie publică, arată că Parlamentul întrunea, în octombrie 1999 în jur de 10 % din aprecierile pozitive, spre deosebire de 86 % aprecieri negative. Oricât de discutabilă ar fi fost prestaţia Parlamentului, acest scor nu se poate justifica dacă nu luăm în calcul și cultura politică, care privilegiază instituţiile consensului în raport cu cele

130 Există totuși diferenţe legate de contexte istorice, astfel că Biserica grecocatolică din Transilvania, în lupta pentru emancipare naţională, a contribuit la apariţia unei contraculturi politice în cadrul Imperiului habsburgic (mai târziu dualist), ale cărei particularităţi s-au conservat și după unirea cu România.

112


ale conflictului. Un sistem politic nu poate supravieţui dacă nu există o legătură consensuală între practicile politice și așteptările populaţiei. Acest raport nu este unul mecanic, ci presupune influenţe reciproce. În ce privește România, analiza culturii politice, modul de formare al culturii civice, sunt elemente care pot contribui la adaptarea deciziei politice la specificul comportamentului și atitudinilor politice românești în dinamica lor. Orice decizie politică reformistă ce se dorește, pe termen lung, eficientă, trebuie corelată cu tipul dominant de cultură politică nu în sensul subordonării, ci pentru depășirea în cunoștinţă de cauză a crizelor de adaptare la noile forme de organizare. Rolul elitei politice ca agent al schimbării este acela de a adapta exigenţele transformării economice și sociale la sistemul de valori.

BIBLIOGRAFIE

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 19. 20. 21. 22. 23.

Gabriel Almond, Sidney Verba, Cultura Civică, București, DUStyl, 1997. Thoma de Aquino, Summa theologiae, București, Editura știinţifică, 1997. Aristotel, Politica, București, Antet, 1996. Hannah Arendt, Condition de l’homme moderne, Paris, CallmannLevy, 1988. Jacques Baguenard, La decentralisation, Paris, PUF, 1985. Georges Balandier, Antropologie politică, Timișoara, Amarcord, 1998. J. M. Bochenski, Ce este autoritatea?, București, Humanitas, 1992. Philippe Braud, Sociologie politique, Paris, LG. D. J., 1996. Phillipe Braud, Science politique, 1. La démocratie, Paris, Seuil, 1997. Philippe Braud, La science politique, Paris, PUF, 1990. Georges Burdeau, L’État, Paris, Seuil, 1980. Georges Burdeau, Traité de science politique, Paris, L. G. D. J., 1980. Bertrand Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Paris, A. Colin, 1991. Monica et Jean Charlot, „Les groupes politiques dand leur envirennment“, în J. Lecca, M. Grawitz, Traité de science politique, Tome III, Paris, PUF, 1985. Jacques Chevallier, L’Etat de droit, Paris, Montchrestien, 1992. Pierre Clastres, Societatea contra statului, București, Ararat, 1995. Ioan Petru Culianu, Eros și magie în Renaștere, București, Nemira, 1994. James Danziger, Understranding the Political World, New York & London, Lonngmon, 1991. Charles Debbasch, Jean Marie Pontier, Introduction a la politique, Paris, Dalloz, 1986. Michel Didier, Economia, regulile jocului, București, Humanitas, 1994. M. Djuvara, Teoria generală a dreptului, București, Editura ALL, 1995. Georges Duby, Cele trei ordine sau imaginarul feudalismului, București, Meridiane, 1998.

114

115



24. Sophie Duchesne, Citoyenneté à la française, Paris, Presses de Sciennce Po, 1998. 25. Olivier Duhamel, Les démocraties, Paris, Seuil, 1995. 26. John Dunn, „Democratie : l’etat des lieux“, în La pensee politique, Situation de la democratie. Hautes etudes, Gallimard, Paris, Seuil, 1993. 27. Maurice Duverger. Institution politique et droit, t I, Paris, PUF, Paris, 1974. 28. Maurice Duverger, Les partis politiques, Paris, A. Colin, 1979. 29. Maurice Duverger, Les régimes politiques, Paris, PUF, 1981. 30. Jacques Ellul, L’illusion politique, Paris Robert Laffont,, 1977. 31. Alexandre Passerin d’Entreves, La notion de l’Etat, Paris, Sirey, 1969. 32. Julien Freund, Que’est-ce que la politique, Paris, Seuil, 1967. 33. Jacques Le Goff, Imaginarul medieval, București, Meridiane, 1992. 34. André Grijebine, La politique économique, Paris, Seuil, 1991. 35. Frederich A. Hayek, Drumul către servitute, Humanitas, București, 1993. 36. Guy Hermet, Poporul contra democraţiei, Iași, Institutul european, 1998. 37. Lawerence J. R. Herson, The Politics of Ideas, Dorsey Press, 1984. 38. Samuel P. Huntington, Viaţa politică americană, București, Humanitas, 1994. 39. C. G. Jung, În lumea arhetipurilor, București, Jurnalul literar, 1994. 40. Jean-Louis Quermonne, Les régimes politiques occidentaux, Paris, Seuil, 1986. 41. Alain Lancelot, „L’orientation de comportament politique“, în J. Lecca, M. Grawitz, Traité de science politique, Tome III, Paris, PUF, 1985. 42. Jean-William Lapierre, Viaţa fără stat?, Iași, Institutul european, 1997. 43. Gilles Lipovetsky, Amurgul datoriei, București, Babel, 1996. 44. Machiavelli, Principele, București, Minerva, 1994. 45. James Madison, „The federalist 10“, în Limitele puterii, volum editat de Adrian–Paul Iliescu și Mihail–Radu Solcanu, București, All, 1994. 46. James March, Johan Olsen, „The New Institutionalism. Organizational Factors in Political Life“ în American Political ScienceReview, nr. 78\1984. 47. Yves Meny, Politique comparee, Montchrestien, 1991. 48. Robert Michels, Les Partis politiques. Essai sur les tendances oligarchiques des democraties, Paris, Flammarion, 1919.

49. Montesquieu, Despre spiritul legilor, 1, București, Ed. Știinţifică, 1964. 50. Pierre Muller, Yves Surel, L’analyse des politiques publiques, Paris, Montchrestien, 1998. 51. Pierre Vidal-Naquet, Vânătorul negru, București, Eminescu, 1985. 52. Michel Offerle, Les partides politiques, Paris, Press Universitarie de France, 1987. 53. Moisei Ostrogorski, La democratie et les partis politiques, Seuil, Paris 1979. 54. Philippe Parini, Les institutions politiques, Paris, A. Colin, 1984. 55. Karl Popper, În căutarea unei lumi mai bune, București, Humanitas, 1998. 56. Karl Popper, Societatea deschisă și dușmanii ei, vol. l, București, Humanitas. 57. Hugues Portelli, Les régimes politiques europeéns, Paris, Le livre de poche, 1995. 58. Marcel Prélot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1987. 59. Jacques Le Rider, Mitteleuropa, Iași, Polirom, 1997. 60. Pierre Rosanvallon, „L’histoire du mot democratie a l’epoque moderne“ în La pensee politique.. 61. J-J. Rousseau, Contractul social, Iași, Moldova, 1996. 62. Jacqueline Russ, Les theories du pouvoir, Paris, Le livre de poche, 1994. 63. Yves Schemil, „Culturile politice“, în Traite de science politique, t. III, Paris, PUF, 1985. 64. Daniel-Louis Seiler, Partis et familles politiques, Paris, PUF, 1983. 65. Michel Senellart, Artele guvernării, București, Meridiane, 1998. 66. Serge Sur, Le sysčme politique de la Ve République, Paris, PUF, 1983. 67. Piotr Sztompka, „Competenţa civilizatoare: condiţie prealabilă a tranziţiei post-comuniste“, în Sociologie românească, nr. 3/1993. 68. Max Weber, Etica protestantă și spiritul capitalismului, Humanitas, București, 1993. 69. Max Weber, Politica, o vocaţie sau profesie, București, Anima, 1992. 70. Max Weber, Économie et societé, t. 1, Paris, Plon, 1971.

C. Piirvulescu - Politici Si Institutii Politice

Recommend Documents