Bogoljub Milosavljevi}
OMBUDSMAN
ANTIRATN
M
NP IR
BE
OGRAD
AKCIJU
¤
A
U
T CE N AR Z
ZA[TITNIK PRAVA GRA\ANA
¤
CENTAR ZA ANTIRATNU AKCIJU
Centar za antiratnu akciju OMBUDSMAN Za{titnik prava gra|ana
Izdavanje ove knjige pomogao je American Friends Service Committee
Bogoljub Milosavljevi}
OMBUDSMAN ZA[TITNIK PRAVA GRA\ANA
CENTAR ZA ANTIRATNU AKCIJU
Beograd, 2001.
Bogoljub Milosavljevi} OMBUDSMAN Za{titnik prava gra|ana
Izdava~ CENTAR ZA ANTIRATNU AKCIJU Za izdava~a Ivan Jankovi} Tehni~ki urednik Denis Radovanovi} Priprema za {tampu
A
Tira` 500 primeraka [tampa ALNARI print, Beograd
Sadr`aj Predgovor I
II
9
Poreklo, razvoj i zna~aj ombudsmana
13
1. Poreklo i razvoj
13
2. Zna~aj ombudsmana
18
3. Institucije sli~ne ombudsmanu
24
Pravna osnova, status i organizacija institucije ombudsmana
31
1. Pravni propisi o ombudsmanu
31
a) Ustav
31
b) Zakon i drugi propisi
34
2. Izbor i status nosilaca funkcije ombudsmana a) Uslovi za izbor i na~in izbora
36 36
Uslovi za izbor
36
Na~in izbora
39
b) Mandat i prestanak funkcije
43
c) Druge garancije nezavisnosti i samostalnosti
47
3. Struktura i organizacija institucije ombudsmana
52
a) Dr`avni i lokalni ombudsmani
52
b) Op{ti i specijalizovani ombudsmani
56
c) Inokosni, vi{e~lani i kolegijalni ombudsmani
60
III
d) Zamenici i slu`ba ombudsmana
63
e) Na~in finansiranja
67
Uloga i nadle`nost ombudsmana
71
1. Uloga
71
2. Nadle`nost ombudsmana
75
IV Ovla{}enja i na~in rada ombudsmana 1. Na~ini stupanja u akciju
85
a) Postupanje po `albama gra|ana
85
b) Postupanje po sopstvenoj inicijativi
97
2. Istra`na ovla{}enja V
85
99
3. Ovla{}enja povodom utvr|enog stanja
107
Uloga javnosti i efekti delovanja ombudsmana
117
1. Uloga javnosti
117
2. Efekti delovanja ombudsmana
120
VI Model zakona o ombudsmanu SRJ/Republici Srbiji
123
Osnovna polazi{ta i prethodne napomene
123
Zakon o za{titniku prava gra|ana
125
I – Osnovne odredbe
125
II – Izbor i razre{enje za{titnika prava gra|ana i njegovih zamenika
127
III – Postupak i na~in rada
130
IV – Zamenici i stru~na slu`ba za{titnika prava gra|ana
138
V – Sredstva za rad
140
VI – Kaznene odredbe
140
VII – Prelazne i zavr{ne odredbe
141
Predgovor Uvo|enjem institucije ombudsmana na saveznom i republi~kom nivou, Savezna Republika Jugoslavija bi se kona~no priklju~ila ogromnoj ve}ini zemalja sveta u kojima ova institucija ve} postoji. Ombudsman se u zna~ajnoj meri potvrdio kao jedno od efikasnih sredstava za za{titu prava gra|ana, za vansudsku kontrolu uprave i nosilaca javnih funkcija i, tako|e, kao proaktivno sredstvo u ja~anju demokratskih procesa. Biv{e jugoslovenske republike Slovenija, Hrvatska, Bosna i Hercegovina i Makedonija, kao i biv{e komunisti~ke zemlje Isto~ne i Centralne Evrope, shvatile su ombudsman kao instituciju od prvorazrednog zna~aja i dale joj odgovaraju}e mesto u svojim ustavima i zakonima. Savet Evrope je Rezolucijom (85) 8 od 23. septembra 1985. godine odlu~io da deluje na unapre|enju saradnje izme|u ombudsmana zemalja ~lanica i da podstakne zemlje koje jo{ nisu osnovale ovu instituciju da to {to pre u~ine. Rukovo|en istim ciljevima, Program UN za razvoj (UNDP) je organizovao nekoliko me|unarodnih radnih sastanaka ombudsmana i institucija za ljudska prava. Na me|unarodnoj konferenciji ombudsmana iz zemalja ~lanica KEBS-a, odr`anoj od 28. do 30. maja 1988. godine u Madridu, ocenjeno je da institucija ombudsmana predstavlja jedan od najzna~ajnijih mehanizama za za{titu ljudskih sloboda i prava i da je, zbog toga, njeno osnivanje u ostalim zemljama ~lanicama KEBS-a jedan od prioriteta. 9
Ideja o osnivanju ombudsmana u Jugoslaviji ima podu`i istorijat. Prva interesovanja za ovu instituciju pojavila su se pre vi{e od tri decenije, tj. krajem {ezdesetih i po~etkom sedamdesetih godina, u vreme kad je pokret za uvo|enje ombudsmana dobijao sve {iru podru{ku u Evropi i svetu. Me|utim, na ombudsman se tada kod nas gledalo kao na ustanovu “bur`oaske demokratije”, koja nije prikladna za doma}i teren. Umesto ombudsmana, Ustavom SFRJ i ustavima republika ~lanica od 1974. godine uveden je dru{tveni pravobranilac samoupravljanja. Ta je institucija bila koncepcijski ograni~ena tada vladaju}im sistemskim i ideolo{kim vrednostima i konstruisana s ciljem da poslu`i odr`anju postoje}eg socijalisti~kog sistema, a ne za{titi subjektivnih li~nih prava i interesima gra|ana. Funkcionisala je saglasno politici Saveza komunista i uglavnom se bavila pitanjima za{tite dru{tvene svojine i samoupravljanja, a ukinuta je novim ustavima SRJ i republika ~lanica (1990-1992). Pri kraju osamdesetih godina, tj. kada su ~injeni poku{aji da se formuli{u nova ustavna re{enja za o~uvanje oslabljene federacije svih jugoslovenskih naroda, ponovo su o`ivele ideje o uvo|enju ombudsmana, ali su te ideje propale zajedno sa idejom o ustavu koji bi spasao dr`avu SFRJ od raspada. Posle dono{enja novih republi~kih ustava i Ustava SRJ (1990-1992), po tre}i put je pokrenuto nekoliko pojedina~nih inicijativa za uvo|enje ombudsmana, koje su pretrpele neuspeh. Odbacivanje tih inicijativa nije te{ko objasniti: nezavisna demokratska institucija koja bi efikasno {titila prava gra|ana od nezakonitih i nepravednih akcija dr`avnih organa, {to je sr` uloge ombudsmana, samo bi bila na smetnji glavnim polugama mo}i autoritarnog re`ima. Ombudsman se jednostavno nije mogao nikako uklopiti u sistem kome su li~na vladavina, nepo{tovanje zakona i arbitrarno postupanje dr`avnih organa bili osnovna obele`ja. Kao 10
izgovor za glatko odbacivanje inicijativa o uvo|enju ombudsmana kori{}eno je to {to savezni i republi~ki ustavi ne sadr`e izri~ite odredbe o ovoj instituciji, a {to, naravno, nije bila stvarna prepreka da se ombudsman zakonom uvede i kasnije ustavom osna`i (kao {to su to u~inile neke druge zemlje), ili da se radi toga prethodno pristupi dopuni ustava (kao {to je to ~injeno za neke druge svrhe). Po{to je okon~ana vladavina Milo{evi}evog re`ima i otpo~et proces demokratizacije, ideja o uvo|enju ombudsmana dobila je sve {anse da bude ubrzo realizovana. Savezna vlada i Vlada Republike Srbije su i najavile da }e, bez ~ekanja na ustavne promene, uskoro biti doneseni zakoni o ombudsmanu, ali u vreme zavr{etka rukopisa ove studije (krajem maja meseca 2001. godine), to se nije dogodilo. Tako|e, novoobrazovana Vlada Republike Crne Gore jo{ nije zauzela decidan stav o ovom pitanju, mada je i u toj republici bilo vi{e inicijativa za uvo|enje ombudsmana. U nameri da podstakne realizaciju navedene ideje i da pru`i sopstveni doprinos {to uspe{nijem pravnom oblikovanju institucije ombudsmana, Centar za antiratnu akciju je uspostavio ovaj projekat. Cilj projekta je, tako|e, da doprinese popularizaciji institucije ombudsmana, budu}i da su{tina i zna~aj ove institucije nisu dovoljno poznati {iroj javnosti. Saglasno ciljevima projekta, u studiji koja prethodi modelu zakona o ombudsmanu izlo`ena su sva relevantna pitanja u vezi sa postankom, razvojem, pravnom osnovom, statusom, organizacijom, ulogom, nadle`no{}u, ovla{}enjima i na~inom rada ombudsmana. Studija je uporednopravnog karaktera, a prilikom izbora zemalja ~ija }e re{enja i iskustva biti potencirana, kao kriterijum je uzeto opredeljenje da se prvenstvena pa`nja usmeri na iskustva skandinavskih zemalja, zatim na iskustva zemalja ~lanica Saveta Evrope, Kanade, SAD i zemalja u neposrednom okru`enju SRJ. 11
Saglasno tome, u pripremi studije i modela zakona o ombudsmanu kori{}eni su ustavni i zakonski tekstovi jednog broja zemalja, kao i teorijski i stru~ni radovi o ombudsmanu koji su navedeni u bele{kama uz tekst. Naro~itu pomo} u prezentiranju osnovnih re{enja u vezi sa institucijom ombudsmana pru`ila nam je komparativna studija Saveta Evrope o ustanovama ombudsmana, parlamentarnih komesara, medijatora i funkcionera sa sli~nim nazivima u zemljama ~lanicama, koja je izra|ena krajem juna 1997. godine.
12
I Poreklo, razvoj i zna~aj ombudsmana 1. Poreklo i razvoj Institucija ombudsmana postoji danas u oko 200 dr`ava (na nacionalnom nivou ili na nivou dr`ava ~lanica) i predstavlja jedan od nezaobilaznih elemenata u ure|enju modernog demokratskog dru{tva. [vedski, odnosno skandinavski izraz ombudsman u{ao je tako u svakodnevni govor i politi~ku praksu {irom sveta. Ovaj izraz se, dakle, konvencionalno upotrebljava za ozna~avanje svih institucija razli~itog naziva (ombudsman, parlamentarni komesar, medijator, gra|anski ili narodni pravobranilac itd.) koje vr{e sli~nu funkciju – funkciju parlamentarnog za{titinika prava gra|ana od nezakonitog, nepravilnog i neefikasnog rada organa uprave i javnih slu`bi. Prvi ombudsman je uveden Ustavom [vedske od 1809. godine, pod nazivom Justitieombudsman, tj. zastupnik, predstavnik ili poverenik parlamenta za nadzor nad po{tovanjem zakonitosti od strane slu`benika javnih slu`bi i sudija. Po~eo je da funkcioni{e od 1. marta 1810. godine, kada je parlament (Riksdag) izabrao prvu li~nost na ovu funkciju. Prototip za ovu ustanovu bila je slu`ba Kancelara pravde (Justitiekansler), koju je kralj uveo 1713. godine da bi u njegovo ime kontrolisala izvr{avanje du`nosti javnih slu`benika. Po{to Kancelar pravde, koji jo{ uvek postoji, nije 13
nezavisan od vlade, uveden je ombudsman da bi, u ime parlamenta, efikasnije {titio zakonitost u interesu gra|ana.1 Tim putem je ombudsman koncipiran kao ustanova koja bi vr{enjem svoje uloge trebalo da doprinese odr`avanju ravnote`e izme|u izvr{ne i zakonodavne vlasti (tj. izme|u kralja kao nosioca izvr{ne vlasti i parlamenta kao nosioca zakonodavne vlasti). Kao instrument parlamentarne kontrole nad upravom, {vedski ombudsman je dobio dosta {iroka ovla{}enja s ciljem vr{enja efikasnog nadzora i ograni~avanja akcije vlade i uprave kojima se mogu povrediti objektivna zakonitost i prava gra|ana. Njegova ovla{}enja, koja }e kasnije biti detaljno izlo`ena, obuhvataju pravo sprovo|enja istraga povodom `albi gra|ana na rad bilo koje javne slu`be i suda, pravo inspekcijskog pregleda, kao i pravo krivi~nog gonjenja javnih slu`benika (koje se, istina, retko koristi). U ostvarivanju za{tite zakonitosti i sloboda i prava pojedinaca od povreda u upravnom i sudskom postupku, ombudsman nije ovla{}en da ulazi u meritorno odlu~ivanje bilo koje upravne ili sudske stvari, niti da ukida ili menja odluke upravnog ili sudskog organa u tim stvarima. On jedino mo`e da uputi kritiku, preporuku i savet, s tim {to autoritetu njegovih ukora i kritika, pored ugleda institucije i javnosti, vidno doprinosi njegovo pravo da disciplinski i krivi~no goni nemarne slu`benike. Svejedno {to se retko koristi, to pravo je “jo{ uvek va`na osnova za autoritet slu`be i daje specifi~nu te`inu kriti~kim izjavama Ombudsmana.”2 Uloga i ovla{}enja {vedskog ombudsmana su i danas u osnovi isti, s tim {to je on u svom delovanju zna~ajno evoluirao prema ulozi za{titnika prava gra|ana. U strukturnom smislu, institucija je do`ivela prili~no krupne promene. Jedno vreme (1915-1968) je bio uveden i vojni ombudsman (Militieombudsman), kao posebna 1 2
Eklundh, C., [vedski parlamentarni ombudsman, Me|unarodni nau~ni skup “Ombudsman – za{titnik prava gra|ana,” Novi Sad, 16-17. oktobar 1989, str. 1. Navedeno delo, str. 4.
14
slu`ba za kontrolu oru`anih snaga. Po{to je vojni ombudsman ukinut i njegove funkcije integrisane sa funkcijama civilnog ombudsmana, bilo je uvedeno najpre tri, a zatim i ~etvrti ombudsman, koji ~ine jedinstvenu instituciju, na ~elu sa Glavnim parlamentarnim ombudsmanom. U ~itavom XIX veku ombudsman je ostao isklju~ivo {vedska institucija. Toj zemlji se 1919. godine priklju~ila Finska, kao druga zemlja u kojoj je uvedena ova institucija. Sa uvo|enjem ombudsmana u drugim zemljama lagano se otpo~elo od pedesetih godina XX veka (Danska 1953, Norve{ka i Novi Zeland 1962, Gvajana 1966, Velika Britanija, Mauricijus i dve kanadske provincije – Alberta i Novi Brunsvik 1967, Havaji u SAD 1968).3 Do naglog rasprostiranja ove institucije do{lo je naro~ito u sedamdesetim godinama, od kada je ona postala standardni element uporednih politi~ko-pravnih sistema. Ve}ina zemalja sveta je prilikom ure|ivanja ombudsmana zapravo bila inspirisana danskim modelom ove institucije. Taj je model, posle ustavnog normiranja od 1953. godine, bio detaljno ure|en zakonom od 1954. godine i ima znatno u`a ovla{}enja nego njegov {vedski prethodnik.4 Razumljivo, u svakoj pojedinoj zemlji je model ombudsmana bio prilago|en odlikama konkretne pravne i politi~ke kulture i potrebama aktuelnog socijalno-politi~kog okru`enja. Pored toga, jednom primenjeni modeli se ne okivaju u krute forme, ve} se, saglasno socijalnim promenama, podvrgavaju konstantnoj evoluciji s ciljem njihovog usavr{avanja i pove}anja efikasnosti u radu. Stoga se ombudsman u svakoj pojedinoj zemlji pojavljuje sa izvesnim razlikama, koje onemogu}uju 3
4
Detaljnije o uvo|enju ombudsmana videti: Jovi~i}, M., Ombudsman – ~uvar zakonitosti i prava gra|ana, Beograd: Institut za uporedno pravo, 1969, str. 10-12, 53-54. Ombudsmen, Parliamentary Commissioners, Mediators and Persons Discharging Similar Functions in Member States of the Council of Europe: A Comparative Study, Council of Europe, Strasbourg, 30 June 1997, p. 7.
15
da se govori o jednom op{teva`e}em modelu ove institucije. Takve razlike obuhvataju niz modaliteta u nazivu, na~inu izbora, trajanju mandata, strukturi i organizaciji institucije. Me|utim, ombudsman redovno ima sli~na ovla{}enja i ulogu, tako da se mo`e govoriti o instituciji sa su{tinski sli~nim univerzalnim obele`jima. Navedena obele`ja omogu}uju da se ombudsman sa`eto defini{e kao javni slu`benik koji je naj~e{}e imenovan od strane zakonodavne vlasti da prima i istra`uje `albe gra|ana protiv akata administracije. Jedna razvijenija definicija ombudsmana, koja preciznije izra`ava njegova bitna svojstva, obuhvatala bi, prema kanadskom profesoru D. Rovetu, slede}a tri elementa: “1) Ombudsman je nezavisan i nepristrasan funkcioner zakonodavnog tela ~ije se postojanje obi~no predvi|a ustavom i koji vr{i nadzor nad upravom; 2) on ispituje `albe gra|ana na administrativnu nepravdu i lo{u upravu; 3) on je ovla{}en da ispituje, kritikuje i obznanjuje, ali ne i da poni{tava akcije uprave.”5 Ombudsman je u daleko najve}em broju slu~ajeva inokosni organ, s tim {to je nekoliko zemalja, nasuprot tome, prihvatilo varijantu organizovanja ombudsmana kao vi{e~lanog ili kolektivnog organa. Evolucija ove institucije dovela je i do jednog re{enja koje se na prvi pogled ~ini temeljno suprotnim {vedskom modelu. Naime, jedan broj zemalja je omogu}io neposredan uticaj egzekutive ({efa dr`ave ili ~ak vlade) na izbor i razre{enje ombudsmana, dok je po {vedskom modelu za polo`aj ombudsmana od presudnog zna~aja upravo njegova vezanost za parlament a ne za egzekutivu. Ovaj momenat treba uzeti u obzir kao jedan od smerova u razvoju institucije ombudsmana, s tim {to }e kasnije biti pokazano da ocene o ovom pitanju ne moraju biti tako jednozna~ne, odnosno da polo`aj ombudsmana u odnosu na egzekutivu mo`e
5
Rowat, D. C., The Ombudsman, Citizen’s Defender, Preface to Second Edition, London, 1968, p. XXIV (prema: Jovi~i}, M., naved. delo, str. 7).
16
biti ne samo razli~it u pojedinim zemljama, ve} i da se nezavisnost ombudsmana mo`e osigurati na razli~ite na~ine. Evolucija ombudsmana je, s druge strane, naro~ito obele`ena stvaranjem specijalizovanih tela istog naziva, koja se, za razliku od op{teg ombudsmana (nadle`nog za povrede prava gra|ana u svim oblastima dru{tvenog `ivota), usmeravaju na samo pojedina pitanja (na primer, oblasti obrazovanja, zdravstva, vojske, policije, za{tite podataka o li~nosti itd.) ili na za{titu pojedinih kategorija stanovni{tva (etni~ke zajednice i manjine, deca, hendikepirane osobe). U zavisnosti od opredeljenja pojedinih zemalja, specijalizovani ombudsmani mogu postojati uz “op{teg” ombudsmana ili kao jedine institucije ovog tipa. Sli~no tome, struktura institucije ombudsmana oboga}ena je u nizu zemalja uvo|enjem interne specijalizacije, tako {to se odre|uju zamenici ombudsmana za pojedine oblasti ili za pojedine kategorije stanovni{tva. Neke zemlje su primenile i varijantu osnivanja ombudsmana za razli~ite nivoe teritorijalnog organizovanja (savezni, na nivou dr`ava ~lanica, regionalni ili op{tinski ombudsmani). Kona~no, institucija ombudsmana je u jednom slu~aju dobila i nadnacionalno obele`je: ~lanom 138e Ugovora o Evropskoj zajednici dato je ovla{}enje Parlamentu da imenuje ombudsmana, koji mo`e da prima `albe od svakog gra|anina dr`ave ~lanice u pogledu r|avog rada (ka{njenja u re{avanju predmeta i uop{te nekorektnog rada) bilo koje od institucija ili tela Evropske zajednice (izuzev u pogledu rada sudskih organa Zajednice, kada ti organi vr{e svoje pravosudne funkcije). Ovaj ombudsman, prema tome, nije ovla{}en za razmatranje `albi koje se odnose na rad nacionalnih (dr`avnih ili lokalnih) organa u dr`avama ~lanicama, ve} samo onih `albi koje se ti~u rada organa i tela Evropske zajednice.6 6
Hartley,T. C., Osnovi prava Evropske zajednice, Beograd: COLPI – Institut za ustavnu i pravnu politiku: Beogradski centar za ljudska prava, 1998, str. 29.
17
Razvoju ombudsmana, pored Saveta Evrope, OEBS-a i UNDP-a, pru`aju zna~ajan doprinos i dva specijalizovana instituta: Me|unarodni institut za ombudsman na Univerzitetu u Alberti (Kanada) i Evropski institut za ombudsman na Univerzitetu u Insbruku (Asutrija). Oba instituta, kao i niz odr`anih me|unarodnih nau~nih skupova, pru`ili su korisna saznanja o prirodi i ulozi ombudsmana i pomogli {irenju ove institucije u svetu. Sli~nu ulogu u razvoju institucije ombudsmana igraju i pojedine nacionalne organizacije, od kojih je najpoznatije Ameri~ko udru`enje ombudsmana (USOA – United States Ombudsman Association), koje od 1977. godine okuplja sve ombudsmane na lokalnom nivou, na nivou dr`ava ~lanica i na federalnom nivou, s ciljem unapre|enja njihovog rada, organizovanja obrazovnih i istra`iva~kih aktivnosti i pospe{ivanja daljeg uvo|enja ombudsmana u zajednicama koje to nisu jo{ u~inile.7
2. Zna~aj ombudsmana Uoga, pa otud ni zna~aj ombudsmana u savremenim demokratskim dru{tvima, ne mogu se ispravno razumeti bez ukazivanja na ~injenicu da upravo ova institucija uspe{no odra`ava potrebu da se pojedinac efikasnije za{titi od potencijalnih zloupotreba vr{ilaca vlasti. Tih je zloupotreba bilo oduvek i one su u samoj prirodi vr{enja vlasti. Ono {to se u vezi s tim u novije vreme promenilo i {to je dalo velike {anse ombudsmanu, predstavlja rezultat delovanja dveju suprotstavljenih tendencija. S jedne strane, to su narasle mogu}nosti za povrede prava gra|ana postupanjem birokratije, koje su, kako se ~ini, postale sveprisutne. S druge strane, to je naro~ita osetljivost demokratskog dru{tva na povrede prava 7
http://www.usombudsman.org/AboutUSOA/association.htm
18
gra|ana i njegova re{enost da im garantuje i pru`i adekvatnu za{titu od akcija sopstvene vlade i uprave. U protivnom, demokratsko dru{tvo bi moralo priznati svoju nemo} i kapitulirati pred onima ~iji je zadatak da mu slu`e. Moderna birokratija je, naime, do`ivela sna`an razvoj i dobila izvanredno {iroke mogu}nosti za vr{enje uticaja na ostvarivanje mnogih prava i sloboda gra|ana. Glavni razlog tome nalazi se u stalnom porastu zadataka dr`ave, koji se prostiru na gotovo sve vidove dru{tvenog, ekonomskog, politi~kog i kulturnog `ivota. Mada proces {irenja zadataka i, u vezi s njima, regulativne uloge dr`ave, prati dr`avu prakti~no od njenog nastanka, ~injenica je da taj proces ima zapa`eniji razvoj od XIX, a naro~ito od druge polovine XX veka. Sa ulaskom sve brojnijih zadataka u krug javnih poslova i njihovim ure|ivanjem od strane dr`ave, naglo su rasla i ovla{}enja javnih vlasti za intervenisanje, koja se koncentri{u unutar dr`avnog aparata i drugih institucija za upravljanje javnim poslovima. “To je prouzrokovalo potrebu za preno{enjem vlasti na rastu}u armiju javnih slu`benika u mnogim pitanjima koja uti~u na svakodnevni `ivot ljudi. Njihova ovla{}enja na zemlju, stanove, zaposlenje, zdravlje i socijalnu sigurnost, kao i druge socijalne usluge, njihove obaveze da pla}aju poreze i dru{tvene doprinose, i mnoga druga va`na pitanja su u rukama dr`avne birokatije.”8 Tim putem se pitanje obezbe|ivanja garancija za korektan i jednak tretman gra|ana pred zakonom, odnosno pred upravom koja izvr{ava zakon, nametnulo kao jedna od najkrupnijih i najslo`enijih dilema demokratrije. U njenom re{avanju su vremenom razvijana veoma brojna sredstva za za{titu gra|ana. Ona su 8
Pickl, V., Institucija ombudsmana u Austriji – Volksanwaltschaft, Me|unarodni nau~ni skup “Ombudsman – za{titinik prava gra|ana,” Novi Sad, 16-17. oktobra 1989, str. 3.
19
redovno imala oblik instrumenata za kontrolu nad upravom, pa su tako, pored kontrole koju sprovodi vlada, op{te kontrole parlamenta i interne upravne kontrole, nastale sudska, ustavno-sudska, javno-tu`ila~ka i druga unutra{nja i spolja{na formalna sredstva kontrole. Uz formalna sredstva, razvijaju se u novije vreme i tzv. neformalna sredstva kontrole nad upravom, kao {to su kontrola od strane javnog mnjenja, medija, politi~kih partija, interesnih i sli~nih grupa. Po pravilu, gra|anin koji je nezadovoljan re{enjem organa uprave, ima pravo da se `albom obrati vi{em (drugostepenom) upravnom organu, koji je ovla{}en da ispravi gre{ku ni`eg organa. Ako gra|anin i posle toga smatra da je u~injena povreda zakona ili gre{ka u proceduri za postupanje i da su time povre|eni njegovo pravo ili na zakonu zasnovani interesi, mo`e se obratiti sudu radi za{tite. Njegov zahtev }e razmotriti upravni sud (u zemljama gde takvi sudovi postoje), a kod nas sud op{te nadle`nosti u upravnom sporu. Intervencija suda je, pri tom, ograni~ena na ispitivanje zakonitosti kona~nog upravnog akta. Pored toga, sudski postupak je po pravilu dug, relativno skup, suvi{e formalan i otud je izuzetno slo`en (zbog ~ega gra|anin ~esto mora da anga`uje profesionalnu pravnu pomo}). Po{to sudska kontrola ne ide dalje od ispitivanja zakonitosti, to sud nije ovla{}en da odlu~uje o celishodnosti, pravi~nosti, efikasnosti i ekonomi~nosti postupanja organa uprave prilikom re{avanja o pravima gra|ana, kao ni o tome da li je slu`benik naneo gra|aninu razne “sitne nepravde” ili bio neljubazan, drzak ili nemaran. Od svih takvih nepravdi, najve}i zna~aj imaju one koje se obi~no obuhvataju pojmom necelishodnosti, a koje upravni slu`benik svesno ~ini primenjuju}i svoje diskreciono ovla{}enje. Upravi se, naime, redovno ostavlja izvestan prostor diskrecione vlasti, i to s ciljem da bi se zakon svaki put prilikom odlu~ivanja u 20
pojedina~nim slu~ajevima primenio na najbolji na~in (tj. prema okolnostima datog slu~aja). Me|utim, primena diskrecionih ovla{}enja se ~esto svodi na favorizovanje op{tih na ra~un pojedina~nih interesa, pri ~emu upravni akt ima izgled zakonitog akta i ne mo`e se zbog toga osporiti pred sudom. Upravo za te i takve “sitne nepravde” i `albe povodom diskrecionih odluka i slu~ajeva lo{eg vr{enja upravne funkcije uop{te (engl. maladministration), uspostavljen je ombudsman kao naro~iti oblik vansudske kontrole uprave.9 On, prema tome, ima ulogu da bude za{titnik prava gra|ana, da im pomogne da odbrane svoja prava od povreda i uzurpacija koje im pri~injavaju nosioci javne vlasti. Po{to je iskoristio pravna sredstva i nije pribavio za{titu svog prava, gra|anin ne ostaje prepu{ten sebi i li{en za{tite – na raspolaganju mu stoji mogu}nost obra}anja efikasnoj i pristupa~noj instituciji – ombudsmanu. S tim u vezi, ombudsman je utoliko pre potreban onim pojedincima koji se zbog svog nepovoljnijeg socijalno-ekonomskog polo`aja ili zbog nepoznavanja prava i upravnih procedura ne nalaze uvek u prilici da ravnopravno istupaju prema upravi. Taj aspekat uloge ombudsmana upravo odra`avaju njegova shvatanja kao narodnog ili gra|anskog pravobranioca, odnosno kao branioca pravde (Defensor del Pueblo u [paniji, Naroden pravobranitel u BJR Makedoniji, Difensore Civico u Italiji, Volksanwaltschaft u Austriji, Pu~ki pravobranitelj u Hrvatskoj, Rzecznik praw obywatelskich u Poljskoj, Provedor de Justiça u Portugaliji). Tajna uspeha ombudsmana kao institucije nalazi se, po mnogim ocenama, u tome {to je osmi{ljen kao pristupa~no sredstvo i {to deluje po proceduri koja je li{ena nepotrebnih tro{kova i slo`enih formalnosti. Po{to ima mogu}nost da postupa fleksibilno i da se pri tom oslanja na autoritet parlamenta i podr{ku javnosti, 9
Milkov, D., Institucionalni vid za{tite gra|ana – ombudsman, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, 1, 1992, str. 174.
21
ombudsman se pokazuje veoma delotvornim i zna~ajno doprinosi transparentnosti upravnog sistema. Kao takav, ombudsman “~ini most koji premo{}uje jaz izme|u uprave i onih kojima se upravlja (gra|ana), obnavljaju}i poverenje u demokratski sistem u tom smislu {to u slu~aju sukoba (izme|u uprave i gra|anina) postoji neko ko je izvan tog sukoba kao jedan dodatni resurs na raspolaganju pojedincu.”10 Iskustva zemalja u kojima ombudsman postoji du`e vremena su naj~e{}e pozitivna. Po pravilu, on se potvrdio kao uspe{an i vredan garant gra|anskih prava. Kombinacija njegovog autoriteta, udru`ena sa na~inom njegovog postupanja (tj. sa mogu}no{}u kori{}enja neformalnih postupaka) prilikom sprovo|enja nepristrasne i nezavisne istrage povodom `albi gra|ana, pokazala se kao “dobitna kombinacija” za efikasno ispravljanje nepravdi koje upravne vlasti nanose gra|anima. Koncept ombudsmana na~injen je upravo tako da on bude delotvoran u probijanju “birokratskih za~aranih krugova” (M. Crozier),11 odnosno da slu`i gra|anima kao prava antibirokratska i demokratska institucija. U tome se ogleda i njegov najve}i neposredni zna~aj. Iz vr{enja uloge ombudsmana proizlaze i neki dru{tveno {iri ciljevi, ~ije se ostvarivanje pokazuje veoma bitnim za demokratsko dru{tvo. On nesumnjivo doprinosi vladavini prava, poma`e u~vr{}enju demokratskih vrednosti i pojavljuje se kao jedan od mehanizama koji su neophodni za odr`avanje ravnote`e izme|u nosilaca zakonodavne i izvr{ne vlasti. Sledi da efekti njegovog rada ne mogu i ne treba da se mere jedino kvantitativnim pokazateljima, jer su oni daleko {iri i zna~ajniji. Ve} samo njegovo postojanje pozitivno uti~e na sigurnost gra|ana, kao i na disciplinovanje uprave i va10 11
Ombudsmen, Parliamentary Commissioners, Mediators and Persons Discharging Similar Functions in Member States of the Council of Europe: A Comparative Study, p. 7. Navedeno prema: Lili}, S., Data Protection Ombudsman: za{titnik prava gra|ana i kompjuterizovane zbirke podataka, Me|unarodni nau~ni skup “Ombudsman – za{titnik prava gra|ana," Novi Sad, 16-17. oktobar 1989, str. 6.
22
lidaciju njenog rada. Taj drugi momenat precizno nagla{ava britanski profesor Vejd (H. W. R. Wade) slede}im ocenama: “Svest o budnosti ombudsmana vr{i zdrav uticaj na ceo sistem uprave, ~ine}i ga osetljivijim na javno mnjenje i na zahtev pravi~nosti... ^ak i istrage koje ne otkriju lo{e vr{enje upravne funkcije, nisu nikako uzaludne. Tuma~enjem da je delovanje upravnog organa bilo opravdano, ombudsman omogu}ava o{te}enom gra|aninu da shvati ono {to mu upravni organ nije razjasnio, ili ono {to sam mo`da nije uvideo, a ovo samo po sebi poma`e da se otklone konfliktne situacije iz rada dr`avnih organa.”12 Istu misao je izneo i jedan od Generalnih direktora austrijske slu`be ombudsmana, profesor V. Pickl, koji ka`e: “Kada je u~injena neka nepravda, ombudsman ukazuje na lo{e vr{enje upravne funkcije koje mora biti ispravljeno, a kada nepravda nije u~injena, on potvr|uje i osna`uje va`e}i na~in postupanja (tj. upravnog rada, primedba B. M.). Tako se pru`a dodatna za{tita, kako javnosti, tako i administraciji, {to je izgleda neophodno s obzirom da se poslovi izme|u njih stalno umno`avaju.”13 Ombudsman je, prema tome, prvenstveno ~uvar zakonitosti i za{titnik prava gra|ana od lo{eg rada uprave, ali je uz to i savetnik uprave. U vr{enju savetodavne uloge, on treba da sa upravom sara|uje i pru`a joj savete u pogledu njenog pravilnog rada, kako bi se zajedni~kom akcijom obezbedilo ve}e po{tovanje zakonitosti, odnosno spre~ila budu}a kr{enja prava gra|ana. Na ra~un uloge ombudsmana, pored mnogih pohvala, upu}uju se i izvesne primedbe, naro~ito iz pojedinih zemalja. Radi se ili o dru{tvima u kojima nedostaje dovoljna otvorenost institucija 12
13
Wade, H. W. R., Administrative Law, 6th ed., 1988, pp. 79, 85 (navedeno prema: Drewry, G., Ombudsmeni u Ujedinjenom Kraljevstvu, Me|unarodni nau~ni skup “Ombudsman – za{titnik prava gra|ana,” Novi Sad, 16-17. oktobar 1989, str. 6, 14). Pickl, V., naved. delo, str. 2.
23
za delovanje ombudsmana, ili u kojima je ombudsman “okovan” u neadekvatne pravno-sistemske forme. Ponekad su u pitanju rezignirane reakcije zbog preteranih o~ekivanja od uvo|enja ombudsmana. Po prirodi stvari, ombudsman nije i ne mo`e biti jedini lek za sve slabosti koje se ispoljavaju u funkcionisanju slo`ene ma{inerije javnih vlasti u savremenim dru{tvima. Me|utim, ono {to ~ini dovoljan razlog za postojanje ombudsmana, to je ~injenica da se on {iroko potvrdio kao jedno od veoma pogodnih sredstava za to da se neke od slabosti javnih vlasti otklone ili barem u~ine manje rizi~nim za gra|ane. U savremenom demokratskom dru{tvu to je i te kako va`an razlog za postojanje jedne ovakve institucije. Stepen za{tite prava gra|ana od lo{eg rada upravnih vlasti bi}e svakako ve}i ukoliko se, pored uvo|enja ombudsmana, preduzmu i druge neophodne mere s ciljem obezbe|enja visokih stru~nih, profesionalnih i eti~kih standarda upravnog rada, doslednog po{tovanja principa zakonitosti u radu i ja~anja uloge javnosti u kontroli nad radom organa uprave.
3. Institucije sli~ne ombudsmanu Da bi se jasnije sagledala specifi~na uloga i zna~aj ombudsmana, odnosno svrha njegovog uvo|enja, potrebno je ukazati na razlikovanje izme|u njega i pojedinih drugih institucija sa sli~nom ulogom. S obzirom na to da u svetu postoje veoma brojni i raznorodni mehanizmi za kontrolu nad upravom i drugim organima javnih vlasti, moglo bi se govoriti o sli~nostima izme|u ombudsmana i ve}eg broja tih drugih institucija, po~ev od specijalizovanih tela za za{titu ljudskih prava, preko gra|anskih odbora i sli~nih nadzornih tela, pa do naro~itih parlamentarnih i vladinih komisija i odbora za nadzor nad upravom ili pojedinim drugim organima. Neki 24
od takvih mehanizama su sudskog ili kvazisudskog karaktera, drugi imaju ovla{}enja disciplinskih organa, tre}i se u manje formalnom postupku bave re{avanjem predstavki gra|ana ili vr{e politi~ku kontrolu nad radom uprave itd. Polaze}i od kriterijuma najve}ih sli~nosti izme|u ombudsmana i drugih institucija, ovde }e biti ukazano na ustavnu `albu, skup{tinska tela za predstavke, a posebno na Odbor za peticije nema~kog Bundestaga i na ustanovu kancelara pravde u [vedskoj i Finskoj. Prema navedenom kriterijumu, ovde bi se sasvim uklapala i na{a biv{a ustanova dru{tvenog pravobranioca samoupravaljanja, o kojoj je ne{to ve} re~eno.14 (1) Ustavna `alba je uvedena kod nas ustavima SRJ i Republike Crne Gore od 1992. godine. Radi se o naro~itom, vanrednom sredstvu za za{titu individualnih prava ~oveka, koje se mo`e koristiti pred ustavnim sudom ukoliko se steknu slede}a tri uslova: prvo, da je u pitanju povreda sloboda i prava ~oveka i gra|anina koje su utvr|ene ustavom; drugo, da je ta povreda naneta pojedina~nim aktom ili radnjom organa uprave ili organizacije koja vr{i javna ovla{}enja; i, tre}e, da nije obezbe|ena druga pravna za{tita (uslov za nadle`nost Saveznog ustavnog suda), odnosno druga sudska za{tita (uslov za nadle`nost Ustavnog suda Crne Gore). Ustavna `alba se, prema tome, ne mo`e podnositi u svim onim stvarima u kojima je predvi|ena mogu}nost druge sudske ili pravne za{tite, nezavisno od toga da li je gra|anin tu za{titu koristio ili nije, a pogotovu da li je njome pribavio za{titu ili ne. Da bi zasnovao svoju nadle`nost, ustavni sud ispituje da li je zakonom bila obezbe|ena neka druga sudska ili pravna za{tita ({to je doista retko i pre se mo`e smatrati propustom zakonodavca), pa samo 14
Sli~nosti i razlike izme|u te ustanove i ombudsmana ve} su analizirane (videti: Kuli}, D., Ombudsman i dru{tveni pravobranilac samoupravljanja, Ni{: Institut za pravna i dru{tvena istra`ivanja Pravnog fakulteta u Ni{u, 1985).
25
ukoliko na|e da takva za{tita nije obezbe|ena, oglasi}e se nadle`nim. Zbog tako koncipiranih uslova za zasnivanje nadle`nosti, u gotovo desetogodi{njem periodu postojanja ustavne `albe kod nas, ona se nije potvrdila kao neko zna~ajnije sredstvo za otklanjanje povreda prava i sloboda gra|ana. Za razliku od toga, ombudsman mo`e da pokre}e postupke i u svim slu~ajevima kada je obezbe|ena sudska i druga pravna za{tita, i to ~ini po pravilu po{to su sredstva za takvu za{titu ve} iskori{}ena. Njegova je nadle`nost, prema tome, daleko {ira i otud neuporedivo zna~ajnija za otklanjanje povreda prava gra|ana. Dok se akcija ustavnog suda povodom ustavne `albe pojavljuje kao vanredna intervencija s ciljem otklanjanja propusta zakonodavca, akcija ombudsmana ima za cilj da pribavi za{titu gra|aninu otklanjanjem nepravde koju je gra|anin pretrpeo od strane organa uprave, a na koju se sud oglu{io. Ustavna `alba je, svakako, sredstvo koje ni izbliza ne mo`e da zameni {iroku i fleksibilnu akciju ombudsmana. (2) Skup{tinske komisije za predstavke gra|ana predstavljaju posebna tela sastavljena od odre|enog broja poslanika, koja imaju zadatak da razmatraju predstavke gra|ana upu}ene skup{tini. Pravo gra|ana na upu}ivanje kritika i podno{enje predstavki, peticija, inicijativa i predloga dr`avnim i drugim organima i nosiocima javnih funkcija poznaju ustavi mnogih dr`ava, kao i me|unarodni dokumenti o ljudskim pravima. I na{i ustavi su utvrdili ovo pravo, propisuju}i da gra|anin ima pravo da dobije odgovor na predstavku ako taj odgovor tra`i, kao i da zbog upu}ivanja predstavke ne mo`e biti pozvan na odgovornost ili trpeti druge {tetne posledice, osim ako je time u~inio krivi~no delo (kada mo`e biti pozvan na krivi~nu odgovornost). Kao jedan od organa kome se gra|ani ~esto obra}aju predstavkama, na{e skup{tine i parlamenti u jednom broju drugih zemalja su za razmatranje tih predstavki, kao i za prijem gra|ana koji 26
dolaze u skup{tinske prostorije da bi usmeno izneli svoje `albe, predloge i pritu`be, osnovali naro~ite komisije. Po{to razmotre predstavke i utvrde da su navodi u njima osnovani, komisije obi~no deluju u dva pravca: interveni{u kod nadle`nih upravnih i drugih organa da bi ovi otklonili po~injene gre{ke i propuste, a zatim ukazuju skup{tini na pojave i va`nije probleme koji su izneseni u predstavkama da bi skup{tina svojom akcijom (na primer, izmenom postoje}ih ili dono{enjem novih zakona) otklonila takve pojave i probleme. U na{oj praksi se, me|utim, glavni posao skup{tinskih komisija za predstavke svodi na distribuiranje dobijenih predstavki drugim nadle`nim organima, od kojih se o~ekuje da eventualno ne{to preduzmu i odgovore komisiji {ta su preduzeli, kako bi ona obavestila podnosioca o tome. U principu, ne postoji kolizija izme|u prava na podno{enje predstavki skup{tini i drugim nadle`nim organima, s jedne strane, i prava na obra}anje ombudsmanu, s druge strane. Sadr`ina predstavki je daleko {ira: osim na slu~ajeve povrede svojih prava, gra|ani u njima ~esto iznose razli~ite predloge, odnosno sopstvena vi|enja i ideje za re{avaje slo`enih dru{tvenih problema, kritikuju rad organa i pojedinih funkcionera, sa ili bez ukazivanja na konkretne povrede svojih prava itd. Za razliku od toga, ombudsman uzima u postupak konkretne slu~ajeve povreda prava gra|ana i povodom njih sprovodi istragu, da bi potom preduzeo mere na koje je ovla{}en. Otud se nadle`nosti ombudsmana i organa koji razmatraju predstavke gra|ana pojavljuju kao komplementarne i me|usobno se dopunjuju. (3) Odbor za peticije nema~kog Bundestaga deluje na osnovu posebnog zakona od 1975. godine,15 a zaslu`uje posebnu pa`nju zbog izuzetne sli~nosti njegovih ovla{}enja i postupka sa 15
Zakon o ovla{}enjima Odbora za peticije nema~kog Bundestaga od 19. jula 1975, objavljen 27. jula 1975. godine (Savezni slu`beni list SRN, I/1921 i III/190-193).
27
onima koja karakteri{u ombudsmana. Ta je sli~nost upravo namerna, jer je Odbor zami{ljen tako da nadomesti nedostatak ustanove ombudsmana na saveznom nivou. Zato su prilikom koncipiranja zakonskih re{enja o Odboru kombinovani elementi institucije ombudsmana sa elementima standardnih parlamentarnih tela. Naime, u vreme dono{enja zakona o Odboru postojao je samo specijalizovani vojni ombudsman na saveznom, kao i op{ti ombudsmani na nivou dr`ava ~lanica (Länder-a). Kasnije je uveden i savezni ombudsman za za{titu podataka o li~nosti, a Odbor je ostao da zamenjuje ustanovu op{teg ombudsmana. Odbor je ovla{}en da, posle prijema peticije gra|ana, zatra`i od savezne vlade ili bilo kog saveznog organa uprave, suda, drugog organa, ustanove ili javnopravne fondacije potrebna obave{tenja, spise i dokumentaciju. Navedeni organi su zakonom obavezani da Odboru omogu}e i dozvole pristup dokumentaciji i spisima, kao i da mu u odre|enom roku daju tra`ena obave{tenja i odgovore, izuzev ako se radi o stvarima koje se po saveznim propisima moraju dr`ati u tajnosti. Odbor mo`e zatra`iti mi{ljenje podnosioca peticije, svedoka i ve{taka. Nadle`an je za re{avanje molbi i `albi koje su upu}ene Bundestagu, izuzev ako te stvari spadaju u nadle`nost vojnog ombudsmana. Izve{taj o peticijama o kojima je Odbor raspravljao podnosi se jednom mese~no Bundestagu, sa preporukama za odluku. Zatim se izve{taj {tampa i stavlja na dnevni red zasedanja Bundestaga, koji izve{taj obi~no usvaja bez debate. Posle tako donetih odluka, podnosioci peticija se obave{tavaju o re{enju, a re{enje mora biti obrazlo`eno. (4) Kancelar pravde, kao {to je ve} pomenuto, poslu`io je kao uzor prilikom kreiranja prve institucije ombudsmana u [vedskoj. Pored te zemlje, kancelar pravde postoji i u Finskoj.16 16
Podaci o kancelaru pravde u [vedskoj i Finskoj dati su na osnovu navedene studije M. Jovi~i}a (Ombudsman: ~uvar zakonitosti i prava gra|ana, str. 49-53).
28
Prema {vedskom re{enju, kancelar pravde je funkcioner kog imenuje kralj da bi u njegovo ime vr{io nadzor nad radom uprave. On, dakle, ima istu ulogu kao i ombudsman, s tim {to je ombudsman vr{i u ime parlamenta. Uz taj zadatak, kancelar vr{i nadzor nad deljenjem pravde, preduzima gonjenje u stvarima koje se ti~u op{te bezbednosti i prava krune i podnosi tu`be protiv sudija u slu`benika koji po~ine prestupe u slu`bi. Tako|e, on prisustvuje sednicama kabineta u svojstvu glavnog pravnog savetnika vlade, ali nije njen ~lan. Za svoj rad odgovara jedino kralju, a u vr{enju svoje nadzorne funkcije nad upravom i sudovima, on ne koristi ovla{}enja ombudsmana (kritikovanje, preporuke i ube|ivanje), ve} vr{i inspekcije i u slu~aju potrebe podnosi tu`be. Kancelar pravde u Finskoj vr{i, u ime predsednika Republike, nadzor nad zakonito{}u rada vlade, prisustvuje njenim sednicama i iznosi svoja mi{ljenja o pravnim pitanjima, bez u~e{}a u odlu~ivanju. Ako se njegovo mi{ljenje ne prihvati, on o tome obave{tava predsednika Republike, koji mo`e preduzeti odgovaraju}e mere. Tako|e, kancelar pravde vr{i nadzor nad zakonito{}u rada slu`benika u dr`avnim organima uprave, sudovima i organima lokalnih vlasti. Kao i ombudsman, prima i razmatra `albe gra|ana, ispituje ih i preduzima odgovaraju}e akcije, ali ne ulazi u ocenu celishodnosti spornih odluka (za razliku od ombudsmana), ve} se zadr`ava na oceni njihove zakonitosti. Ima pravo da pokre}e disciplinske postupke, kao i da podnosi krivi~ne optu`be protiv slu`benika. Po{to je kancelar pravde i u ovoj zemlji bio uveden pre ombudsmana, kasnije je do{lo do izvesne podele njihovih nadle`nosti, s tim {to gra|anima u ve}ini slu~ajeva ostaje mogu}nost da se po svom izboru obrate ombudsmanu ili kancelaru pravde. Uprkos izvesnom podudaranju izme|u uloga ombudsmana i kancelara pravde u navedene dve zemlje, pa i izvesnih prigovora na ra~un neracionalnosti takvog re{enja, obe institucije se i dalje 29
zadr`avaju, {to, u osnovi, pove}ava mogu}nosti za za{titu prava gra|ana.
30
II Pravna osnova, status i organizacija institucije ombudsmana 1. Pravni propisi o ombudsmanu a) Ustav Pravni osnov za osnivanje ombudsmana je obi~no sadr`an u ustavima, s tim {to, nasuprot tome, postoji i prili~an broj zemalja u kojima je ova institucija ustanovljenja putem zakona – bez regulisanja u ustavnom tekstu. Budu}i da se ustav generalno smatra najvi{im zakonom zemlje, proizlazi da njegovo rangiranje kao ustavne institucije ima izvesnih prednosti, koje se ogledaju u doprinosu konsolidovanju njegovog statusa i davanju ve}e te`ine i legitimnosti njegovim akcijama. “Ako je institucija ustanovljena Ustavom, to je mo`e u~initi manje ranjivom, manje podlo`nom arbitrarnim pritiscima i spremnijom da pre`ivi protek vremena.”17 Ustavno regulisanje mo`e da prethodi uvo|enju ombudsmana, ali to ne mora da uvek bude slu~aj. Kao {to postoje zemlje u kojima je ombudsman najpre regulisan ustavom (a zatim su nje17
Ombudsmen, Parliamentary Commissioners, Mediators and Persons Discharging Similar Functions in Member States of the Council of Europe: A Comparative Study, p. 9.
31
gov polo`aj, ovla{}enja i druga pitanja bli`e ure|eni zakonom), isto tako postoji i zna~ajna grupa zemalja u kojima je ova institucija najpre uvedena zakonom, a tek kasnije regulisana u ustavu. U toj drugoj grupi zemalja su, na primer, Austrija (koja je uvela ombudsman zakonom od 1977, a odredbu o tome inkorporirala u Savezni ustav od 1981), Holandija (zakon od 1981. i ustav od 1983), Poljska (zakon od 1987. i ustav od 1989), Portugalija (zakon od 1975. i ustav od 1976) itd. Kod izbora jednog od ova dva pristupa, o~igledno je bila presudna opredeljenost zakonodavca da se ombudsman {to pre uvede, bez ~ekanja na uobi~ajeno slo`enu proceduru ustavnih promena. Sa ustavnim odredbama o ombudsmanu, koje su sadr`ane u ustavima tri biv{e jugoslovenske republike, mo`e se ilustrovati domet i osnovni izgled ustavnog regulisanja ove institucije. Te odredbe glase: 1) Ustav Republike Slovenije od 1991. godine “^lan 159. (Za{titnik ljudskih prava i osnovnih sloboda) Za o~uvanje ljudskih prava i osnovnih sloboda u odnosima sa dr`avnim organima, organima lokalne samouprave i nosiocima javnih ovla{}enja, zakonom se odre|uje za{titnik prava dr`avljana. Zakonom se mogu ustanoviti za pojedina podru~ja posebni za{titnici prava dr`avljana."
2) Ustav Republike Hrvatske od 1990. godine “^lan 93. Pu~ki je pravobranitelj opunomo}enik Sabora Republike Hrvatske koji {titi ustavna i zakonska prava gra|ana u postupku pred dr`avnom upravom i tijelima koja imaju javne ovlasti. 32
Pu~kog pravobranitelja bira Zastupni~ki dom na vrijeme od osam godina. Uvjeti za izbor i razrje{enje, djelokrug i na~in rada pu~kog pravobranitelja i njegovih zamjenika ure|uju se zakonom."
3) Ustav Republike Makedonije od 1991. godine “^lan 77. Sobranje bira narodnog pravobranioca. Narodni pravobranilac {titi ustavna i zakonska prava gra|ana kada su im povre|ena od organa dr`avne uprave i drugih organa i organizacija koje imaju javna ovla{}enja. Narodni pravobranilac se bira na vreme od osam godina, sa pravom na jo{ jedan izbor. Uslovi izbora i razre{enja, nadle`nosti i na~in rada narodnog pravobranioca ure|uju se zakonom."
Kao {to se mo`e videti, slovena~ki ustav samo utvr|uje postojanje i osnovnu ulogu ombudsmana i, uz to, daje mogu}nost za uvo|enje specijalizovanih ombudsmana za pojedina podru~ja, dok za sva ostala pitanja upu}uje na zakonsko regulisanje. Hrvatski i makedonski ustav sadr`e {ire odredbe: utvr|uju ulogu, na~in izbora i du`inu mandata ombudsmana, kao i upu}uju na osnovna pitanja koja se ure|uju zakonom. Sli~ne po sadr`ini su i ustavne odredbe o ombudsmanu u ve}ini drugih zemalja, s tim {to su u nekim slu~ajevima takve odredbe potpunije, a najdetaljnije su, koliko nam je poznato, u [vedskom ustavu, ~iji ~lanovi 96-100. i Organski zakon o Riksdagu (parlamentu) prakti~no ure|uju sva bitna pitanja koja bi spadala u zakonsku materiju, pa otud poseban zakon o ombudsmanu ni ne postoji.18 Tako|e detaljne odredbe o 18
U navedenom delu M. Jovi~i}a (str. 12-13) dat je prevod odredaba Ustava [vedske o ombudsmanu.
33
ombudsmanu sadr`i Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, ~ijim je Poglavljem II(b) u devet op{irnih ~lanova regulisana materija o ovoj instituciji.
b) Zakon i drugi propisi U relativno velikoj grupi zemalja u kojima je ombudsman ustanovljen zakonom (a ne ustavom) nalaze se Belgija, Velika Britanija, Italija, Island, Kanada, Kipar, Malta, Novi Zeland, SAD, Francuska, [vajcarska i neke druge zemlje. U jednom broju slu~ajeva, ombudsman je uveden zakonima koje su donele pokrajinske vlasti (na primer, u Italiji i Kanadi) ili dekretima (na primer, u Portugaliji zakonskim dekretom, a u Belgiji dekretima Flamanske vlade i Valonskog regionalnog ve}a). U SAD se ombudsmani uvode zakonima, kao i aktima odgovaraju}ih zajednica. Ombudsman u Federaciji Bosne i Hercegovine uveden je Aneksom 6. Dejtonskog mirovnog ugovora i kasnije regulisan ustavom i zakonom Federacije, a ombudsman na Kosovu je osnovan uredbom, koju je doneo specijalni izaslanik Generalnog sekretara UN kao {ef Privremene uprave misije UN na Kosovu (UNMIK).19 Kao dopuna ustavnim aktima o ustanovljenju ombudsmana, u ve}ini zemalja su doneti zakoni, a u nekim zemljama dekreti, instrukcije, statuti, poslovnici i/ili propisi drugog naziva. Op{ti predmet ure|ivanja u takvim propisima obuhvata uslove za izbor, na~in izbora i razre{enja, nadle`nost i delokrug, na~in rada, izve{tavanje parlamenta, finansiranje, organizaciju i osoblje ombudsmana, kao i druga pitanja od zna~aja za polo`aj i postupanje ombudsmana. 19
Uredba br. 2000/38 o osnivanju institucije ombudsmana na Kosovu, od 30. juna 2000. godine
34
Povodom obima ure|ivanja institucije ombudsmana propisima parlamenta, mo`e se na~elno konstatovati da se u pojedinim zemljama smatra kako je detaljno propisivanje pravila o radu i postupanju ombudsmana jedan od na~ina da se njegov polo`aj oja~a i u~ini nespornim u odnosima prema upravi, dok se u drugim zemljama na isto pitanje gleda upravo suprotno. Prema tim drugim mi{ljenjima, preterano zakonsko detaljisanje sputava fleksibilnost akcije ombudsmana, ~ini ga tromim i sli~nijim sudovima, a rezultira iz nepoverenja parlamenta (odnosno vlade koja parlamentu predla`e zakone) u instituciju ombudsmana. Ovaj drugi stav se ~ini opravdanijim, jer je bli`i samoj logici institucije, odnosno motivima njenog uvo|enja. Prema Ameri~kom udru`enju ombudsmana (USOA), pitanja koja bi trebalo da budu ure|ena zakonom obuhvataju: • nadle`nost ombudsmana da prima i istra`uje `albe protiv vladinih agencija; • pravo ombudsmana da slobodno preduzima istrage po sopstvenoj inicijativi; • ovla{}enja za sprovo|enje istrage treba da budu kompletna i da obuhvataju pravo pristupa svim neophodnim informacijama, bilo da se one pribavljaju svedo~enjima ili iz dokumentacije organa; • pravo ombudsmana da kritikuje vladine agencije i zvani~nike pod njihovom jurisdikcijom i da predla`e korektivne mere; • pravo ombudsmana da objavljuje izve{taje sa svojim nalazima i preporukama; • status nosioca funkcije treba da bude takav da on u`iva garancije nezavisnosti i samostalnosti u radu, da ima utvr|en mandat, da ga imenuje zakonodavno telo, da tokom obavljanja funkcije ombudsmana ne mo`e obavljati druge du`nosti i funk35
cije, kao i da ima pravo samostalnog odlu~ivanja o prijemu i otpu{tanju svojih saradnika i administrativnog osoblja. Saglasno izlo`enim opredeljenjima, zakonodavac bi trebalo da uredi samo neophodna pitanja u vezi sa ovom institucijom, dok bi ombudsmanu trebalo ostaviti pravo da sva ostala pitanja uredi svojim pravilima o radu (poslovnikom). Njemu bi pripadalo i pravo ure|ivanja pitanja u vezi sa organizovanjem i rukovo|enjem svojom slu`bom. Eventualno, moglo bi se rezervisati pravo zakonodavca da interveni{e u vezi sa sadr`inom propisa ombudsmana (tj. poslovnika i akta o organizovanju slu`be), ukoliko se tim propisima stvaraju nesaglasnosti sa zakonom ili ustavom.
2. Izbor i status nosilaca funkcije ombudsmana a) Uslovi za izbor i na~in izbora Uslovi za izbor Uspeh ombudsmana zavisi u ve}oj meri od njegovih moralnih, stru~nih i drugih li~nih kvaliteta, nego od njegovih formalnih ovla{}enja (koja nisu naro~ito velika). Izbor prave li~nosti za nosioca ove funkcije je, prema tome, od izuzetnog zna~aja i njemu se mora posvetiti adekvatna pa`nja.20 Na zakonodavcu je, pri tom, da propi{e osnovne stru~ne i druge formalne kriterijume, a na organu koji ombudsmana predla`e i bira da proceni da li kandidat ima visoke moralne kvalitete, naro~iti smisao za inicijativnost i 20
“Sti~e se utisak da delotvornost ove funkcije zavisi bar u istoj meri od energije i li~nosti njenog nosioca, kao i od sredine iz koje ona dolazi” (Drewry, G., naved. delo, str. 8).
36
dinami~nost, kao i sposobnost da uspe{no komunicira sa gra|anima, javno{}u i subjektima ~iji rad ispituje i kontroli{e. Uz sve to, kandidat za ovu funkciju treba da poznaje upravni rad, da bude posve}en odbrani ljudskih prava i da ume da pronikne u su{tinu slu~ajeva koji su, na prvi pogled, sitne povrede prava. Kao naj~e{}i uslovi koje propisuju zakoni za izbor na funkciju ombudsmana pojavljuju se: (1) moralni kvaliteti li~nosti, (2) akademsko pravno obrazovanje i (3) profesionalno iskustvo na polju upravnog rada ili primene prava. Tako, na primer, pravni~ko obrazovanje izri~ito se zahteva u Danskoj, Finskoj, Islandu, Litvaniji, Ma|arskoj, Norve{koj, Poljskoj i [vedskoj. Prema Ustavu [vedske, ombudsman se imenuje iz reda “pravnika dokazanih sposobnosti i istaknute ~estitosti.” On treba da bude “~ovek priznatog ose}aja za zakonitost i istaknutog integriteta.”21 U nekim zemljama je propisano da kandidati treba da ispunjavaju uslove koji su predvi|eni za izbor sudija vrhovnog suda, a u Litvaniji kandidati moraju imati pet godina iskustva na pravnom polju, u institucijama vlade ili u upravi. U Ma|arskoj se zahteva da kandidati budu iz reda pravnika sa zna~ajnim teoretskim znanjem ili sa 10 godina prakse u struci, da raspola`u zna~ajnim iskustvom na polju vr{enja kontrole ili naro~itim poznavanjem ustavnog prava. Pored toga, kandidati treba da budu ma|arski dr`avljani i da nisu ka`njavani. Makedonski zakon o narodnom pravobraniocu predvi|a da na ovu funkciju mo`e biti izabrano lice koje ispunjava op{te uslove za rad u dr`avnoj upravi, koje je diplomirani pravnik sa radnim iskustvom od najmanje devet godina na pravnim poslovima i ~ija je aktivnost dokazana u oblasti za{tite prava gra|ana. Posedovanje prethodnog pravnog iskustva, kao {to se mo`e videti, ~ini jedan od uobi~ajenih uslova za izbor ombudsmana, s 21
Eklundh, C., naved. delo, str. 1.
37
tim {to se taj uslov u nekim zemljama specificira na iskustvo u odre|enim institucijama ili u odre|enim pravnim oblastima. U vezi s tim je i pitanje davanja prednosti jednoj ili drugoj sredini iz koje kandidat dolazi, pri ~emu se u jednim zemljama prednost daje radu u upravi, a u drugim – radu u pravosudnim institucijama. Britanska iskustva u vezi sa pitanjem da li ombudsman (Parlamentarni komesar za upravu) treba da bude regrutovan iz upravne ili pravosudne sredine, veoma su pou~na. Povodom toga, profesor G. Drewry22 prime}uje slede}e: “Tokom proteklih godina bilo je diskusija povodom najoptimalnije sredine iz koje bi Parlamentarni komesar za upravu trebalo da se regrutuje... Biv{i dr`avni slu`benici dobro poznaju sistem Vajthola i sve trikove koje njihove biv{e kolege mogu smisliti; ali ne}e li oni biti odvi{e spremni da smatraju svoje kolege nevinim zbog toga {to nema dovoljno dokaza da su krivi? Advokatima nedostaje iskustvo o funkcionisanju sistema iz prve ruke, ali su mo`da javno ”nezavisniji" od biv{ih funkcionera. Pravne ve{tine mogu u izvesnim okolnostima biti korisne Parlamentarnom komesaru za upravu, na primer u ispitivanju funkcionera u vezi s njihovim pona{anjem; ali Parlamentarni komesar za upravu nije stvarno zadu`en da re{ava slo`ene pravne probleme – a svakako mo`e tra`iti i savet od Pravnog savetnika Dr`avne blagajne (mada ovaj, kao stare{ina Vladine pravne slu`be, mo`e u isto vreme biti i savetnik ministarstva koje je pod istragom)."
Pored navedenih uslova, u pojedinim zemljama se propisuje kao dodatni uslov da kandidat mora imati odre|eni minimum navr{enih godina `ivota (30 godina u Norve{koj, 35 u Republici Malti i u Nema~koj za ombudsmana za za{titu li~nih podataka). Slovena~ki zakon propisuje samo jedan jedini uslov – slovena~ko dr`avljanstvo, a austrijski zakon samo da kandidat ima pasivno bira~ko pravo. Ombudsman na Kosovu treba da bude istaknuta 22
Navedeno delo, str. 7-8.
38
me|unarodna li~nost visokih moralnih kvaliteta, nepristrasna i po{tena, da poseduje dokazanu odanost principima ljudskih prava i prava manjina, s tim {to ne mo`e biti dr`avljanin SRJ ili dr`ava biv{e Jugoslavije ili Albanije (~lan 6. Uredbe br. 2000/38 o osnivanju institucije ombudsmana na Kosovu).23 Na~in izbora Saglasno ulozi ombudsmana kao parlamentarnog poverenika, prirodno je da se njegovo vezivanje za parlament odrazi i na na~in njegovog izbora. Prema originalnom konceptu institucije ombudsmana, ona postoji da bi u ime parlamenta kontrolisala upravu i {titila prava gra|ana od akcija javnih vlasti. Uloga ombudsmana je, dakle, komplementarna sa ulogom parlamenta kao nosioca zakonodavne vlasti. To se u nizu zemalja nagla{ava ~ak i u nazivu institucije, tako da se ona ~esto naziva “parlamentarni komesar” (na primer, u Velikoj Britaniji i Ma|arskoj) ili, jo{ ~e{}e, “parlamentarani ombudsman” (na primer, u [vedskoj, Danskoj, Finskoj, Islandu, Litvaniji i Norve{koj). Po{to su polo`aj i uloga ombudsmana takvi, logi~no je da nosioca ove funkcije najpre bira parlament, {to i jeste slu~aj u ve}ini zemalja. Postoje, me|utim, zemlje u kojima se ombudsman bira od strane parlamenta, ali uz u~e{}e egzekutive, pa i one u kojima se izbor ombudsmana ne vr{i od strane parlamenta, nego od strane nosilaca izvr{ne vlasti (uz u~e{}e parlamenta ili bez tog u~e{}a). Britanska varijanta je zasebna, jer po njoj u izboru ombudsmana u~estvuje niz aktera. Mogu}e je, prema tome, razliko23
Avgusta 2000. godine je B. Ku{ner imenovao za ombudsmana na Kosovu poljskog advokata Antona Mareka Nowickog (biv{eg predsednika Me|unarodnog Helsin{kog komiteta za ljudska prava u Be~u), a za njegove zamenike Donnu Gomien, Nika Ljumezija i Ljubinka Todorovi}a. Institucija je zvani~no po~ela s radom 22. novembra 2000. godine, sa sedi{tem u Pri{tini, @elezni~ka broj 3.
39
vati vi{e modaliteta za izbor ombudsmana, na koje se dalje ukazuje. 1. Izbor ombudsmana od strane parlamenta i bez u~e{}a egzekutive postoji, kao {to je napomenuto, u velikom broju zemalja i predstavlja osnovni ili naj~e{}i na~in izbora nosilaca ove funkcije. Unutar ovog na~ina izbora razlikuju se zemlje u kojima izbor vr{i samo jedan od domova parlamenta i one u kojima izbor vr{i parlament kao celina. U pogledu ve}ine glasova poslanika potrebnih za izbor, razlikuju se zemlje koje predvi|aju prostu ve}inu (polovina glasova plus jedan) i zemlje koje propisuju dvotre}insku ve}inu kao uslov za valjanost izbora. Srednje ili naj~e{}e re{enje je da ombudsmana biraju dvotre}inskom ve}inom poslanici tzv. donjeg doma parlamenta (predstavnici gra|ana bira~a) ili poslanici oba doma parlamenta. Tako, na primer, donji dom parlamenta bira ombudsmana u Austriji, Holandiji i Hrvatskoj, a parlament kao celina u Danskoj, Finskoj, Islandu, Litvaniji, Makedoniji, Norve{koj, Poljskoj, [paniji, Portugaliji i [vedskoj. Prosta ve}ina glasova je predvi|ena, na primer, u Finskoj, Danskoj i Makedoniji, a dvotre}inska u Norve{koj, Portugaliji i [paniji. U [vedskoj se parlamentarni ombudsmani biraju aklamacijom od 1971. godine, kada je uveden unikameralni sistem. Kao predlaga~i kandidata pojavljuju se, tako|e, razli~ita tela. U nekim slu~ajevima, kandidate za ombudsmane predla`e predsednik parlamenta (Poljska i Litvanija), a u drugim pravo predlaganja pripada parlamentarnim odborima ili naro~itim telima. Kandidate za ombudsmane u [vedskoj predla`e Stalni komitet za ustav, i to izme|u li~nosti koje su prihvatljive za sve partije predstavljene u parlamentu. U Finskoj parlament bira izme|u dva kandidata, od kojih jednog predla`e parlamentarna ve}ina a drugog opozicija. Listu kandidata za {panskog ombudsmana podnosi komisija 40
sastavljena od ~lanova oba doma parlamenta (Cortes). U Makedoniji to pravo vr{i skup{tinska komisija za pitanja izbora i imenovanja. U Austriji kandidate za ombudsmane predla`u tri najve}e politi~ke partije u zemlji (fakti~ki, kao svoje izaslanike), s tim {to kandidati moraju biti nepartijske li~nosti. Kona~no, u Holandiji se izbor ombudsmana vr{i sa liste od tri kandidata, koje predla`e specijalno telo sastavljeno od potpredsednika Dr`avnog saveta, predsednika Vrhovnog suda i predsednika Kasacionog suda. 2. Izbor ombudsmana od strane parlamenta i uz u~e{}e egzekutive postoji u nekoliko zemalja, u kojima parlament bira ombudsmana na osnovu predloga {efa dr`ave. Tako, na primer, slovena~kog ombudsmana bira parlament dvotre}inskom ve}inom glasova svih poslanika, na predlog predsednika Republike. U postupku kandidovanja shodno se primenjuju odredbe zakona o ustavnom sudu, koje ure|uju na~in kandidovanja za sudije tog suda. I u Ma|arskoj se ombudsman bira dvotre}inskom ve}inom glasova ~lanova parlamenta, na predlog predsednika Republike i uz prethodno “saslu{anje” kandidata pred parlamentarnim Komitetom za zakonodavstvo i ljudska prava. 3. Imenovanje ombudsmana od strane egzekutive i uz u~e{}e parlamenta predstavlja re{enje koje je uglavnom vezano za zemlje koje se nalaze ili su su nalazile pod britanskim uticajem. Tako, generalni guverner imenuje ombudsmana na predlog parlamenta u nekim kanadskim provincijama i u Australiji. U Republici Irskoj ombudsmana imenuje predsednik Republike, na osnovu rezolucije oba doma parlamenta kojom se predla`e kandidat. Sli~no tome, predsednik Republike Malte imenuje ombudsmana u saglasnosti sa rezolucijom predstavni~kog doma, donetom dvotre}inskom ve}inom. Imenovani ombudsman (komesar) je u statusu zvani~nika parlamenta. Kiparsko re{enje se razlikuje po tome {to ombudsmana imenuje predsednik Republike na pre41
dlog Saveta ministara i uz prethodni pristanak predstavni~kog doma. 4. Britanska varijanta na~ina izbora ombudsmana je sasvim specifi~na. U izboru Parlamentarnog komesara za upravu u~estvuje vi{e subjekata. Imenuje ga Kruna tzv. “patentnim pismom” na predlog premijera, s tim {to taj predlog treba da bude usagla{en sa liderom opozicije i predsednikom naro~itog odbora Donjeg doma za izbor Parlamentarnog komesara (House of Commons Select Committee on the Parliamentary Commissioner for Administration). 5. Imenovanje ombudsmana od strane egzekutive i bez u~e{}a parlamenta je re{enje koje se najvi{e razlikuje od originalnog modela ombudsmana. Primenjeno je u Francuskoj, gde se ombudsman (Médiateur) postavlja dekretom Ministarskog saveta – organa egzekutive. Kriti~ari ovog re{enja isti~u da se time ja~a uloga vlade na ra~un parlamenta, dok pristalice postavljanja Medijatora od strane vlade nalaze da se tim putem obezbe|uje samostalnost i nezavisnost Medijatora od politi~kih partija u parlamentu.24 * Pored svih izlo`enih modaliteta, u praksi je nastao i modalitet imenovanja ombudsmana uz u~e{}e me|unarodnih organizacija, koji je u vezi sa mirovnim operacijama UN. Tako je Okvirnim sporazumom o Bo{nja~ko-muslimanskoj federaciji predvi|eno da }e od strane OEBS-a biti imenovan po jedan ombudsman “iz svake priznate grupe – Bo{njaka, Hrvata i dugih.” U slu~aju Kosova, ombudsmana imenuje specijalni izaslanik Generalnog sekretara UN. 24
Videti: Lasage, M., Institucija Medijatora Republike Francuske, Me|unarodni nau~ni skup “Ombudsman – za{titnik prava gra|ana,” Novi Sad, 16-17. oktobar 1989; Denkovi}, D., Medijator – Le Médiateur – francuski ombudsman, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, 1-4, 1983, str. 259.
42
b) Mandat i prestanak funkcije Ograni~avanje mandata (perioda vremena na koje se nosilac funkcije ombudsmana imenuje) ima za cilj da ovu funkciju u~ini vitalnijom, odnosno da je o~uva od mogu}e proliferacije, do koje mo`e do}i usled previ{e dugog zadr`avanja iste li~nosti na funkciji (podre|ivanje institucije privatnim interesima, potpadanje pod politi~ke uticaje, zloupotrebe, rutinerstvo i uop{te paralisanje rada). Kao izuzetak od pravila da je mandat ograni~en, pojavljuje se britansko re{enje, po kome ombudsman ima tzv. “do`ivotni mandat,” odnosno bira se na neodre|eno vreme (“dok se dobro vlada”). To mu prakti~no daje mogu}nost da ostane na funkciji sve do ispunjavanja starosne granice za obaveznu penziju (65 godina). Nezavisno od te mogu}nosti, du`ina mandata britanskog Parlamenarnog komesara za javnu upravu u praksi obi~no iznosi od ~etiri do {est godina.25 Prema uporednim zakonskim i ustavnim re{enjima, utvr|ena du`ina mandata ombudsmana varira od ~etiri do osam godina. Naj~e{}e je re{enje po kome mandat iznosi ~etiri godine (Danska, Finska, Island, Norve{ka, Portugalija i [vedska), odnosno {est godina (Austrija, Irska, Kipar, Ma|arska, Slovenija, Francuska, Holandija, neke kanadske provincije i ombudsmani u SAD). Malte{ki i {panski ombudsman biraju se na pet godina, a hrvatski i makedonski na osam godina. I ombudsman u nema~koj pokrajini Rajnland-Pfalc ima mandat od osam godina. Kao neka vrsta pravila prilikom odre|ivanja du`ine mandata uzima se opredeljenje da taj mandat traje du`e od mandata poslanika u parlamentu. Time se umanjuje zavisnost izbora ombudsmana od promenljive politi~ke ve}ine u parlamentu.26 U odnosu 25 26
Drewry, G., naved. delo, str. 7. Milkov, D., Institucionalni vid za{tite gra|ana – ombudsman, str.178.
43
na ovo pravilo postoje izuzeci, prema kojima se ombudsman bira prilikom svakog izbora novog parlamenta ([panija, Novi Zeland), tako da se du`ina njegovog mandata vezuje za du`inu mandata i sudbinu parlamenta. Ponovni izbor ombudsmana mogu} je u ve}ini zemalja. Pri tom, u nekim zemljama se ova mogu}nost ograni~ava na samo jo{ jedan mandatni period (Austrija, Makedonija, Malta, Ma|arska, Poljska, Portugalija i Slovenija). Ova vrsta ograni~enja ima isti cilj kao i ograni~avanje trajanja mandata, tj. da se ista li~nost ne zadr`i suvi{e dugo na funkciji, odnosno da se institucija za{titi od mogu}ih zloupotreba, rutinerstva i drugih pomenutih opasnosti. U slu~aju nekih zemalja utvr|ena je mogu}nost ponovnog izbora, s tim {to se ona ne ograni~ava (na primer, u Holandiji i kanadskoj provinciji Britanska Kolumbija), tako da ombudsman mo`e biti biran na istu funkciju vi{e puta. Nasuprot tome, Velika Britanija i Francuska ne dopu{taju mogu}nost ponovnog izbora iste li~nosti na ovu funkciju. Razre{enje od funkcije ima tretman izuzetne mere, do ~ije primene dolazi isklju~ivo u zakonom unapred propisanim slu~ajevima. Sli~no sudijskoj funkciji, funkcija ombudsmana pretpostavlja ~vrste garancije nezavisnosti putem za{tite od pretnji proizvoljnim razre{enjima. Te su pretnje u slu~aju ombudsmana mogu}e pre nego u slu~aju sudija, jer je su{tina delovanja ombudsmana upravo u kritikovanju lo{eg rada nosilaca mo}ne izvr{ne i upravne vlasti. Kao uobi~ajeni slu~ajevi u kojima ombudsman mo`e biti razre{en od du`nosti predvi|aju se izvr{enje krivi~nog dela i gubitak fizi~kih ili mentalnih sposobnosti za dalje obavljanje du`nosti. Na listi razloga su, zatim, zanemarivanje ili nekompetentno vr{enje du`nosti, gubitak poverenja parlamenta u li~nost ombudsmana, kao i jo{ neki razlozi. Sam postupak za razre{enje odvija se 44
u na~elu na isti na~in na koji se vr{i izbor ombudsmana, s tim {to se u postupku odlu~ivanja o razre{enju ~esto predvi|aju jo{ neke naro~ite mere koje imaju za cilj dodatne garancije da }e se ovaj postupak obaviti korektno (na primer, neke zemlje zahtevaju kvalifikovanu ve}inu glasova poslanika za razre{enje ili preciziraju du`nosti i ovla{}enja pojedinih subjekata koji odlu~uju o razre{enju). Nekoliko primera koji se navode jasnije pokazuju specifi~ne razloge i karakter postupka za razre{enje ombudsmana. 1) Narodni pravobranioci u Austriji mogu biti razre{eni jedino u slu~aju izvr{enja krivi~nog dela, tako da u`ivaju garancije nezavisnosti kao i sudije. 2) Ombudsmani u [vedskoj, Danskoj i Velikoj Britaniji mogu biti razre{eni jedino ako izgube poverenje parlamenta. U [vedskoj se postupak za razre{enje pokre}e na zahtev Komisije za ustav, a o zahtevu odlu~uje parlament prostom ve}inom glasova. O razre{enju ombudsmana u Velikoj Britaniji odlu~uje Kruna na zahtev oba doma parlamenta. 3) Prema Zakonu No 73-6 od 3. januara 1973. godine, francuski ombudsman (Médiateur) mo`e biti razre{en jedino u slu~aju dokazanog gubitka fizi~kih i mentalnih sposobnosti za obavljanje du`nosti. Ispunjenost uslova za razre{enje konstatuje naro~iti kolegijum, koji ~ine potpredsednik Dr`avnog saveta, predsednik Kasacionog suda i predsednik Ra~unskog suda. Sednicu ovog kolegijuma saziva predsednik Republike. Zatim se pribavlja mi{ljenje Dr`avnog saveta i Ministarski savet donosi dekret o razre{enju. 4) Ombudsmani u Litvaniji mogu se, tako|e, razre{iti od du`nosti ako se doka`e gubitak sposobnosti za obavljanje funkcije, kao i u slu~aju bolesti koja spre~ava obavljanje funkcije du`e od ~etiri meseca. 5) [panski Defensor del Pueblo mo`e se razre{iti u slu~aju zanemarivanja svojih du`nosti ili u slu~aju dokazane krivice za krivi~no 45
delo, o ~emu odlu~uju oba doma parlamenta ve}inom od tri petine glasova. 6) Ma|arski ombudsman se mo`e razre{iti od strane parlamenta ako bez sopstvene krivice postane nesposoban da ispunjava svoje du`nosti du`e od 90 dana, ako zauzme polo`aj koji nije spojiv sa njegovom funkcijom, ako ne izvr{ava zadatke svojom krivicom ili ako izvr{i krivi~no delo i to bude utvr|eno u pravosna`noj presudi, kao i kada na drugi na~in postane nedostojan svoje funkcije. Inicijativu za razre{enje mo`e podneti bilo koji od poslanika, a za odluku o razre{enju potrebni su glasovi dve tre}ine poslanika. 7) U Irskoj, ombudsmana razre{ava predsednik Republike na osnovu rezolucije oba doma parlamenta, a razre{enje je mogu}e u slu~ajevima zanemarivanja du`nosti, lo{eg pona{anja, nesposobnosti ili bankrotstva. 8) Prema holandskom zakonu, ombudsman mo`e biti razre{en po istim pravilima koja va`e za nosioce pravosudnih funkcija, kao i kada izgubi poverenje parlamenta. Uz to, donji dom parlamenta ga mo`e razre{iti zbog pogre{nih akata i te{kih propusta u radu. 9) Kiparski zakon predvi|a da ombudsman mo`e biti razre{en iz istih razloga koji se primenjuju na razre{enje sudija Vrhovnog suda, a u slu~aju da se razre{ava zbog lo{eg vr{enja du`nosti – mi{ljenje o tome daju ~lanovi Vrhovnog suda. Ako ne mo`e vi{e obavljati du`nost zbog gubitka fizi~kih ili mentalnih sposobnosti, nosilac funkcije ombudsmana mo`e biti ranije penzionisan. 10) U Poljskoj se postupak za razre{enje pokre}e na predlog predsednika Sejma, u slu~aju trajnog gubitka sposobnosti za obavljanje du`nosti zbog zdravstvenih problema, ili u slu~aju izvr{enja krivi~nog dela ili drugog prekr{aja zakletve. O predlogu za razre{enje odlu~uje Sejm ve}inom glasova svih poslanika. 11) Slovena~ki za{titnik ljudskih prava mo`e biti razre{en ako je po~inio krivi~no delo ka`njivo zatvorom, ili ako se poka`e da je 46
nesposoban za dalje obavljanje funkcije. Da bi procedura za razre{enje bila pokrenuta, potrebno je da predlog dobije podr{ku tre}ine poslanika, a za dono{enje odluke o razre{enju zahteva se ve}ina od dve tre}ine glasova svih poslanika. 12) Makedonski narodni pravobranilac mo`e biti razre{en ako bude osu|en za krivi~no delo na bezuslovnu kaznu zatvora od najmanje {est meseci, ako trajno izgubi psihofizi~ku sposobnost za vr{enje funkcije ({to se utvr|uje nalazom i mi{ljenjem nadle`ne zdravstvene organizacije), kao i zbog nestru~nog, pristrasnog i nesavesnog vr{enja funkcije.
Prestanak funkcije ombudsmana pre isteka roka, osim u slu~aju njegove smrti ili razre{enja, nastupa i u slu~aju kada on u toku trajanja svog mandata napuni odre|eni broj godina `ivota. U pitanju je starosna granica za penziju (na primer, 65 godina u Holandiji, Velikoj Britaniji i na Kipru, 67 godina u Irskoj, 70 godina u Danskoj). Tako|e, do prestanka funkcije mo`e do}i podno{enjem ostavke, odnosno na sopstveni zahtev ombudsmana (izri~itu odredbu o tome sadr`e slovena~ki i ma|arski zakon). Jo{ jedan od slu~ajeva prestanka funkcije utvr|en je ma|arskim i slovena~kim zakonom: ombudsmanu prestaje funkcija ako se ne otkloni ili nastane razlog za nespojivost funkcije (inkompatibilitet). Za razliku od postupka razre{enja, o prestanku funkcije po navedenim osnovima se ne odlu~uje, ve} se samo konstatuje nastupanje nekog od tih osnova. c) Druge garancije nezavisnosti i samostalnosti Nezavisnost i smostalnost u radu redovno se isti~u u svim ustavnim i zakonskim tekstovima kao temeljne karakteristike institucije ombudsmana. U vr{enju svojih funkcija, ombudsman u`iva nezavisnost i samostalnost u odnosu na sve druge organe i pojedince, kojima se name}e obaveza da tu nezavisnost i samostal47
nost po{tuju bez izuzetka. U skladu s tim, ni jedan od organa vlasti, uklju~uju}i i parlament, nema pravo da ombudsmanu izdaje bilo kakva uputstva u vezi sa vr{enjem njegovih poslova, a pogotovo mu ne mo`e nalo`iti da zapo~ne ili obustavi neku istragu. To zna~i da ombudsman obavlja svoje funkcije isklju~ivo na osnovu ustava i zakona, postupaju}i u granicama svojih ovla{}enja. Za svoj rad generalno odgovara jedino parlamentu i, samo u nekolicini zemalja, drugim organima, kojima podnosi svoj godi{nji izve{taj o radu. Navedeni stavovi o nezavisnosti i samostalnosti ombudsmana mogu se ilustrovati sa nekoliko primera zakonskih, odnosno ustavnih odredaba o tom pitanju. 1) Zakonom o francuskom Medijatoru od 1973. godine je propisano da Medijator u vr{enju svoje funkcije ne prima nikakva uputstva ni od jednog organa vlasti (~lan 1. stav 2). 2) Ma|arski Zakon o parlamentarnom komesaru za gra|anska prava od 1993. godine isti~e da je komesar u svojim postupcima nezavisan i da mere donosi na osnovu ustava i zakona (~lan 8). 3) Prema makedonskom Zakonu o Narodnom pravobraniocu od 1997. godine, pravobranilac je organ Republike Makedonije, koji je nezavisan i samostalan u vr{enju funkcija. Poslove iz svoje nadle`nosti vr{i na osnovu i u okviru ustava i zakona (~l. 2. i 3). 4) Slovena~ki Zakon o za{titniku ljudskih prava od 1993. godine, pored proklamovanja nezavisnosti i samostalnosti, isti~e da se za{titnik u svom radu rukovodi odredbama ustava i me|unarodnih pravnih dokumenata o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, kao i da se pri svojim intervencijama mo`e pozivati na na~ela pravi~nosti i podesne uprave (~l. 3. i 4). 5) Prema ustavnim odredbama o ombudsmanima Federacije Bosne i Hercegovine, oni su nezavisni u vr{enju svojih funk48
cija i nijedno lice niti organ vlasti ne mogu se me{ati u te funkcije. U vr{enju svojih funkcija, ombudsmani }e raditi u skladu sa zakonom i principima morala i pravde. 6) Ombudsman na Kosovu, prema ~lanu 2.4. Uredbe, deluje nezavisno i nijedno lice ne mo`e se me{ati u njegove funkcije.
Pored ve} izlo`enih garancija nezavisnosti i samostalnosti u vezi sa izborom, razre{enjem i prestankom mandata ombudsmana, kao i drugih garancija na koje }e biti ukazano na odgovaraju}im mestima (na primer, u vezi sa na~inom finansiranja, odlu~ivanjem o zaposlenima u slu`bi ombudsmana itd.), na ovom mestu treba ukazati na jo{ nekoliko takvih garancija. Kao naro~ito va`na mera za obezbe|enje samostalnog i nepristrasnog delovanja ombudsmana, u najve}em broju zemalja utvr|ena je nespojivost funkcije ombudsmana sa obavljanjem bilo koje ili odre|enih drugih du`nosti i poslova (inkompatibilitet). Sa funkcijom ombudsmana su naj~e{}e nespojive druge funkcije u javnim slu`bama i parlamentu, ~lanstvo u politi~kim partijama, udru`enjima i sindikatima, bavljenje advokaturom ili bilo kojim drugim poslom na kome bi se on anga`ovao sa delom radnog vremena ili sa punim radnim vremenom. Kao {to ombudsman ne mo`e biti radno anga`ovan u organima i vlastima ~iji rad treba da kontroli{e, isto je tako jasno da on mora biti politi~ki neutralan da bi delovao objektivno i za{ti}en od uticaja politi~kih tela i partija. U konsultovanim zakonima o ombudsmanu se, otud, nalazi eksplicitna odredba kojom se propisuje da je ova funkcija, kao i funkcije njegovih zamenika i osoblja, nespojiva sa bilo kakvom politi~kom, javnom ili profesionalnom aktivno{}u ili drugom slu`bom. Radi ilustracije, navodi se nekoliko takvih re{enja. 1) Za austrijske ombudsmane je propisano da tokom svog mandata “ne mogu pripadati ni Saveznoj vladi niti vladama saveznih 49
dr`ava, niti bilo kojem narodnom predstavni~kom telu, i ne mogu se baviti bilo kojom drugom profesijom.”27 Jedini izuzetak se odnosi na mogu}nost obavljanja odre|enih nepla}enih aktivnosti, kao {to je dr`anje besplatnih predavanja.28 2) Zakonom o ombudsmanu kanadske provincije Britanska Kolumbija (~lan 3. stav 2) propisano je na op{ti na~in da ombudsman ne mo`e raditi u drugom javnom uredu, niti biti anga`ovan kao zaposleni na drugom radnom mestu. 3) Zakonom o Parlamentarnom komesaru za gra|anska prava Ma|arske propisano je da je ta funkcija nespojiva sa bilo kojom drugom dr`avnom, dru{tvenom ili politi~kom funkcijom. On ne mo`e da se bavi nikakvom drugom pla}enom delatno{}u, osim da se bez naknade bavi nau~nim, vaspitnim i umetni~kim radom, kao i aktivnostima koje podle`u autorskom pravu, redaktorskom i uredni~kom delatno{}u. Ne mo`e ni da daje politi~ke izjave, izuzev onih koje proizlaze iz njegovog delokruga. Ako po~ne da se bavi bilo kojom od nespojivih funkcija, presta}e mu funkcija ombudsmana. 4) Zakonom o Narodnom pravobraniocu Makedonije (~lan 7) utvr|eno je da je funkcija narodnog pravobranioca nespojiva sa vr{enjem druge javne funkcije i profesije, kao i sa ~lanstvom u politi~kim partijama. 5) Zakon o za{titniku ljudskih prava i osnovnih sloboda Slovenije sadr`i veoma detaljne odredbe o ovom pitanju (~lan 19). Funkcija za{titnika nije spojiva sa funkcijama u dr`avnim organima, organima lokalnih zajednica, organima politi~kih stranaka i sindikata, kao ni sa drugim funkcijama u delatnostima koje po zakonu nisu spojive sa obavljanjem javnih funkcija. Ako u momentu izbora za{titnik vr{i neku od takvih funkcija, ona mu prestaje i miruje od dana 27 28
Pickl, V., naved. delo, str. 9. Milkov, D., Austrijski model ombudsmana, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, 4, 1991, str. 498.
50
stupanja na funkciju za{titnika. Ukoliko za{titnik ne bi prestao sa obavljanjem druge (nespojive) funkcije ili delatnosti, presta}e mu funkcija za{titnika po{to to utvrdi odgovaraju}a komisija parlamenta.
Posle izbora, ombudsman obi~no stupa na du`nost polaganjem sve~ane obaveze (zakletve), ~ime se isti~e zna~aj njegove funkcije. Ta se funkcija visoko vrednuje u hijerarhiji dr`avnih zvanja, tako da u pojedinim zemljama on ima rang kao ministri, sudije ili predsednici ustavnih ili najvi{ih redovnih sudova, odnosno kao drugi najvi{i funkcioneri parlamenta. Tokom obavljanja svoje funkcije, ombudsman u`iva imunitet, kao jo{ jedan od preko potrebnih uslova za stvarnu nezavisnost i samostalnost u obavljanju njegove funkcije. U principu, on je za{ti}en od odgovornosti za korake koje preduzima u obavljanju svoje funkcije, kao i od hap{enja i pritvaranja bez odobrenja organa koji ga je izabrao. To pravilo su prihvatile sve zemlje bez izuzetka. Zakonska odredba o tome naj~e{}e glasi da ombudsman ne mo`e biti pozivan na odgovornost za mi{ljenje ili predloge koje je dao u okviru obavljanja svoje funkcije i da ne mo`e biti pritvoren u krivi~nom postupku bez odobrenja parlamenta. Na primer, za francuskog Medijatora je zakonom propisano da u`iva imunitet kao i ~lanovi parlamenta. Zbog svog specifi~nog statusa, ombudsman na Kosovu u`iva naro~ite privilegije i imunitete. Nosilac te funkcije, njegovi zamenici i osoblje u`ivaju imunitet od sudskog procesa u pogledu pisanih ili izgovorenih re~i i dela u~injenih u zvani~nom svojstvu, ~ak i po prestanku funkcije. Njima se, u stvari, garantuju privilegije i imuniteti kao i slu`benicima Ujedinjenih Nacija, u obimu utvr|enom ~lanom 5. Konvencije o privilegijama i imunitetita UN. Propisano je i da su kancelarije ombudsmana nepovredive, kao i da su arhiva, dosijei, komunikacije, svojina, fondovi i imovina ombudsmana neprikosnoveni i izuzeti od pretresa, zaplene, oduzi51
manja, konfiskovanja, ekspropirijacije ili bilo kog drugog oblika intervenisanja po upravnim, sudskim ili zakonodavnim tu`bama (~l. 13. i 14. Uredbe o osnivanju institucije ombudsmanu na Kosovu).
3. Struktura i organizacija institucije ombudsmana a) Dr`avni i lokalni ombudsmani Pored ombudsmana koji se osnivaju kao organi unitarno ure|enih dr`ava, u dr`avama sa federalnim ure|enjem ~esto se osnivaju ombudsmani na nivou dr`ava ~lanica. Oni postoje uz ombudsmane na saveznom nivou ili kao jedine institucije ove vrste. S druge strane, jedan broj zemalja je decentralizovao instituciju ombudsmana, tako da ona postoji na regionalnim ili lokalnim nivoima. Svaka od tih institucija deluje u okvirima nadle`nosti i propisa odgovaraju}e dr`avne, regionalne ili lokalne zajednice. Za razliku od toga, pojedine institucije ombudsmana na nacionalnom nivou organizuju se tako da njihova struktura bude barem donekle dekoncentrisana, kako bi se obavljanje njihove funkcije pribli`ilo gra|anima. Kona~no, pored ombudsmana u javnom sektoru, jedan manji broj zemalja poznaje i praksu ombudsmana u privatnom sektoru. Ombudsmani na nivou dr`ava ~lanica postoje u Austriji, Belgiji, Indiji, Kanadi, Nema~koj, SAD, [vajcarskoj i jo{ nekim zemljama. Austrijske pokrajine Tirol i Foralberg su jedine koje su svojim ustavima osnovale posebne ombudsmane (Landesvolksanwalt), 52
dok je ostalih sedam pokrajina (Be~, Salcburg, Gornja Austrija, Gradi{~e, Donja Austrija, Koru{ka i [tajerska) poverilo saveznom Narodnom pravobraniocu da vr{i kontrolu nad njihovom upravom. Tim putem je kontrola saveznog Narodnog pravobranioca, pored kontrole savezne uprave, pro{irena i na kontrolu pokrajinske uprave u ve}em delu zemlje. Da bi savezni Narodni pravobranilac obavljao svoje nadle`nosti u pokrajinama {to adekvatnije i na na~in koji je podesniji za gra|ane, metod njegovog rada ure|en je tako da pravobranioci, prema utvr|enom planu, odlaze u odre|ene dane u sedi{ta pokrajina i tamo primaju gra|ane i njihove `albe. Zasedanja pravobranioca u pokrajinama se unapred objavljuju u regionalnoj {tampi i na slu`benim oglasnim tablama pokrajinskih organa. Kao jedna zanimljivost, koja ilustruje nameru da se funkcije pravobranioca obavljaju na podesniji na~in i uz manje tro{kova za gra|ane, mo`e se navesti da se telefonski pozivi Narodnom pravobraniocu u Be~u, bez obzira iz kog dela Austrije poti~u, pla}aju po lokalnoj a ne po me|ugradskoj tarifi.29 Belgija ima, pored saveznog ombudsmana (koji je osnovan 1995), posebne ombudsmane za Flamansku zajednicu (uveden 1991) i za Valonski region (uveden 1994). U nema~kim pokrajinama postoje, tako|e, ombudsmani pokrajina – lendera (Die Bürgerbeaftragtender Länder). U [vajcarskoj je najpre uveden ombudsman za grad Cirih (1971) i kanton Cirih (1977), a zatim ombudsmani za grad i kanton Bazel. Nekoliko indijskih provincija je, po~ev od 1971. godine, uvelo svoje ombudsmane (Maharashatra 1971, Bihar i Rajashtan 1973, Utar Pradesh 1975).
29
Milkov, D., Austrijski model ombudsmana, str. 500-501; Pickl, V., naved. delo, str. 9-11; Ombudsmen, Parliamentary Commissioners, Mediators and Persons Discharging Similar Functions in Member States of the Council of Europe: A Comparative Study, p. 15.
53
Sna`an pokret za uvo|enje ombudsmana (“ombudsmanija”) doveo je do osnivanja ovih institucija na razli~itim nivoima vlasti na Severnoameri~kom kontinentu. U Kanadi je, po~ev od 1967. godine, ombudsman osnivan u pojedinim kanadskim provincijama. Iste godine u SAD je ombudsman bio uveden u dr`avi Havaji, a zatim su to u~inile Nebraska, Ajova, Aljaska i druge dr`ave ~lanice. Me|utim, u ovoj zemlji nije do{lo do osnivanja jedinstvenog federalnog ombudsmana, ve} su uvedeni specijalizovani ombudsmani, odnosno biroi sli~ni ombudsmanu, za pojedine oblasti iz savezne nadle`nosti (po{te, javni prihodi). Regionalni i lokalni ombudsmani postoje u Velikoj Britaniji, Danskoj, Italiji, Kanadi, SAD, Francuskoj, Holandiji, [vajcarskoj i nekim drugim zemljama. U Danskoj postoje regionalni ombudsmani (Landstingets), kao i poseban ombudsman za Grenland. Svi ve}i holandski gradovi imaju op{tinske ombudsmane. U Francuskoj postoji poseban ombudsman (Médiateur) za Il-de-France i parisku op{tinu. Ve}ina italijanskih pokrajina uvela je svojim propisima pokrajinske ombudsmane (Defensori civici regionali). Prva je to u~inila Toskana (po~etkom 1974), zatim Ligurija (sredinom 1974) i kasnije drugih 14 pokrajina, tako da ombudsmani postoje u ukupno 16 pokrajina. U [paniji osam regiona ima svoje ombudsmane (Defensor del Pueblo). Pored Parlamentarnog komesara za upravu, Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Severne Irske ima posebnog Parlamentarnog komesara za upravu i `albe u Severnoj Irskoj (uveden 1969), kao i komisije za lokalnu upravu Engleske, Velsa i [kotske (uvedene 1974-1975). Po{to britanski sistem lokalnih vlasti ne omogu}uje “jednostavnu transplantaciju” ili me{anje Parlamentarnog komesara za upravu (kao organa centralnih vlasti) u rad lokalnih vlasti, uspostavljene su posebne komisije za lokalnu upravu 54
u ~iji sastav po slu`benoj du`nosti (ex officio) ulazi i Parlamentarni komesar za upravu. Komisije su nadle`ne za `albe na nepravde nastale usled lo{eg vr{enja upravne funkcije od strane lokalnih organa uprave, policije i nekih drugih lokalnih vlasti.30 Ombudsmani na lokalnom nivou u`ivaju naj{iru podr{ku u SAD, gde se u novije vreme osnivaju {irom zemlje u okruzima, gradovima i op{tinama, bilo sa op{tim ili specijalizovanim nadle`nostima. Decentralizacija i dekoncentracija institucije ombudsmana predstavlja jedan od novijih smerova u razvoju ove institucije. Njen tradicionalni koncept po~iva na premisama prema kojima je ona dr`avna i centralizovana ustanova, koja je uz to inokosno vo|ena i ima koncentrisanu organizaciju. Nosilac funkcije deluje iz jednog centra i nadle`an je za operativno postupanje na ~itavoj teritoriji. Me|utim, pokazalo se da obavljanje zna~ajne uloge ombudsmana iz jednog jedinog ureda, koji se obi~no sme{ta u prestonici, nije uvek i najbolje re{enje, kako zbog tradicije lokalne samouprave, tako i zbog ograni~avanja mogu}nosti pristupa gra|ana ovoj instituciji. Iz tih su razloga neke zemlje preduzele korake da se struktura institucije ombudsmana u izvesnoj meri decentralizuje (stvaranjem regionalnih i lokalnih ombudsmana), a u slu~aju postojanja samo ombudsmana na nacionalnom niovu – da se izvr{i nu`na dekoncentracija ustanove. Ova druga mera se sprovodi putem otvaranja podru~nih ureda ombudsmana sa deta{iranim zamenicima u ve}im gradskim centrima zemlje, zatim putem organizovanja zasedanja izvan sedi{ta ombudsmana (pomenuto iskustvo austrijskog Narodnog pravobranioca), kao i putem uvo|enja neke vrste delegata ombudsmana u pojedinim delovima zemlje. Primer za ovu poslednju meru predstavlja uvo|enje jednog ili vi{e delegata ombudsmana u svakom francuskom 30
Drewry, G., naved. delo, str. 17-18.
55
departmanu (ukupno 121 delegat). Uvedeni su dekretom od 18. 02. 1986. godine, sa zadatkom da primaju `albe gra|ana i interveni{u u ime Medijatora unutar departmana, kao i da poma`u gra|anima da podnesu predstavke i da prosle|uju pojedine slu~ajeve Medijatoru. Javni karakter ombudsmana je u samoj prirodi ove institucije, jer nju osniva zakonodavno telo da u ime tog tela kontroli{e rad javnih vlasti. Me|utim, noviji razvoj je doveo do stvaranja ombudsmana ili institucija koje mu nalikuju u privatnom sektoru. Takva praksa je naro~ito karakteristi~na za SAD i Veliku Britaniju i obi~no obuhvata delatnosti bankarstva, osiguranja, gra|evinskih dru{tava i sli~ne. Bez intervencije zakondavca, tj. na dobrovoljnoj osnovi, privredni subjekti i njihova udru`enja u navedenim delatnostima osnivaju tela koja nastoje da re{e `albe korisnika usluga na ra~un rada preduze}a. Jedan od zanimljivih primera posebne vrste predstavlja slu~aj britanskog popularnog tabloida San (the Sun). Osnovali su unutar ku}e svog “ombudsmana” da bi se bavio `albama na pisanje ovog lista, koji je ~esto izlo`en kritikama zbog uvredljivog i neta~nog izve{tavanja.31
b) Op{ti i specijalizovani ombudsmani Kao {to je ve} napomenuto u vezi sa evolucijom institucije ombudsmana, u pojedinim zemljama su, pored ombudsmana nadle`nog za sve oblasti dru{tvenog `ivota, osnivani i ombudsmani prema funkcionalnom principu. Njihova nadle`nost se prostire na pojedine od oblasti dru{tvenog `ivota ili na za{titu odre|enih kategorija stanovni{tva. Prvi tip ombudsmana mo`e se uslovno ozna~iti kao “op{ti,” a drugi kao “specijalizovani” ombudsman. 31
Drewry, G., naved. delo, str. 15.
56
Razlika izme|u njih je jedino u obimu nadle`nosti, koja je u prvom slu~aju generalna, a u drugom specijalizovana. Tako|e je ve} re~eno da specijalizovani ombudsmani u pojedinim zemljama postoje uz op{teg ombudsmana, a u drugim kao jedine institucije te vrste. Osnovni motiv za uvo|enje specijalizovanih ombudsmana sadr`an je u potrebi da se odre|ena oblast dru{tvenog `ivota, u kojoj stanje upravnog rada i za{tite gra|ana nije zadovoljavaju}e, ili u kojoj postoje nagomilani problemi prouzrokovani drugim razlozima, podvrgne vansudskoj kontroli ombudsmana. U slu~aju uvo|enja ombudsmana za za{titu pojedinih kategorija stanovni{tva, motiv je tako|e jasan: potrebno je da se tim kategorijama pru`i ve}i stepen za{tite kroz delovanje institucije ombudsmana. Sama specijalizacija institucije je, pri tom, veoma korisna i doprinosi efikasnijem vr{enju ombudsmanske funkcije. Razvoj specijalizovanih ombudsmana otpo~eo je uvo|enjem vojnog ombudsmana u [vedskoj 1915. godine (koji je ukinut 1968. godine zbog smanjenog obima posla). Vojni ombudsman je zatim bio uveden u Norve{koj 1919. godine i u SR Nema~koj 1956. godine. Prilikom uvo|enja vojnog ombudsmana u ovoj drugoj zemlji, odlu~ila su zalaganja socijaldemokrata “koji su zazirali od toga da Bundeswehr, na ~ije uvo|enje je SR Nema~ka dobila pravo Pariskim ugovorima od 1954, ne postane 'dr`ava u dr`avi' ...”32 Od nove nema~ke armije i nema~kih vojnika, nasuprot onima iz Drugog svetskog rata, o~ekivalo se da budu “gra|ani u uniformi” koji slu`e civilnom dru{tvu, a da bi se to postiglo, vojska je stavljena pod kontrolu parlamenta preko ombudsmana. Time je vojnicima omogu}en u osnovi isti polo`aj kao i civilima. Nema~ki vojni ombudsman (Der Wehrdienstbeauftrage des Deutchen Bundestages) uveden je dopunom Osnovnog zakona (ustava) i bli`e 32
Jovi~i}, M., navedeno delo, str. 48.
57
regulisan posebnim zakonom iz 1957. godine. Postoji i danas kao jedna od dve savezne institucije ombudsmanskog tipa (tj. uz ombudsmana za za{titu li~nih podataka) i uz Odbor za peticije Bundestaga. Na vojne ombudsmane se, prema tome, gleda kao na zna~ajan vid civilne kontrole dru{tva nad vojskom, budu}i da je vojska tradicionalno veoma zatvorena institucija i u dobroj meri izolovana od kontrole dru{tva. Uloga ovog ombudsmana je da razmatra `albe pripadnika vojske (vojnika i stare{ina do odre|enog ranga) na postupke vojnih vlasti i njihovih pretpostavljenih. Takvom ulogom, vojni ombudsman doprinosi i procesu socijalizacije vojske. Me|u drugim oblastima za koje su uvedeni ombudsmani u pojedinim zemljama, nalaze se, primera radi, oblasti zdravstva, obrazovanja, socijalnog staranja, policije, zatvorskih ustanova, javnih prihoda, po{tanskog saobra}aja, komunalnih delatnosti, za{tite li~nih podataka i druge. U uvo|enju takvih ombudsmana prednja~e SAD, u kojima se osnivanje ovakvih institucija podsti~e na svim nivoima vlasti. U velikoj Britaniji je Zakonom o reorganizaciji nacionalne zdravstvene slu`be iz 1973. godine ustanovljen ombudsman – Komesar za zdravstvenu slu`bu. Njegova du`nost je da razmatra `albe na rad zdravstvenog osoblja i ustanova u vezi sa neadekvatnim pru`anjem zdravstvenih usluga, a obavljanje te funkcije je povereno Parlamentarnom komesaru za upravu (koji se, tako, pojavljuje u dva svojstva, odnosno obavlja dve funkcije).33 Ombudsmani za za{titu li~nih podataka imaju ulogu da se staraju o kontroli organa i slu`bi koje vode javne evidencije podataka o li~nosti. Oni pru`aju za{titu gra|anima od zloupotreba i lo{eg 33
Drewry, G., naved. delo, str. 16-17.
58
rada tih organa i slu`bi u pogledu prikupljanja, vo|enja i na~ina kori{}enja li~nih podataka. Postoje u Kanadi, Nema~koj i jo{ nekim zemljama.34 Prvi takav ombudsman uveden je u nema~koj pokrajini Hesen (1970), a zatim u drugim pokrajinama, kao i na nivou savezne dr`ave (1977) pod nazivom “savezni punomo}nik za za{titu li~nih podataka” (Bundesbeauftragte für den Datenschutz). U Ma|arskoj je Zakonom br. LXIII o pravima na za{titu li~nih podataka i pristup javnim informacijama od 1993. godine uveden Parlamentarni komesar za za{titu li~nih podataka i slobodu informacija. U odnosu na pojedine kategorije stanovni{tva, ombudsmani se uvode za za{titu onih kategorija koje su naro~ito osetljive na povrede prava i kojima je zbog toga neophodno pru`iti ve}i stepen za{tite. U prvom redu, to se odnosi na najmla|u populaciju – decu, kao i na hendikepirana lica. Od posebnog interesa za vi{enacionalne zajednice je uvo|enje specijalizovanog ombudsmana za za{titu prava pripadnika etni~kih i nacionalnih manjina. Takav je ombudsman, na primer, uveden ma|arskim Zakonom br. LXXVII o pravima nacionalnih i etni~kih manjina od 1993. godine. Ombudsmani se ovde pojavljuju kao instrumenti u borbi protiv diskriminacije, {to ulozi ove institucije daje jo{ jednu zna~ajnu dimenziju. Sa institucijom specijalizovanih ombudsmana, kao samostalnih i nezavisnih ustanova koje su organizovane prema funkcionalnom principu, ne treba me{ati uvo|enje interne specijalizacije u funkcionisanju jedinstvenog op{teg ombudsmana. U ovom drugom slu~aju postoji samo jedna institucija sa op{tom nadle`no{}u, unutar ~ije se strukture mo`e primeniti funkcionalni princip u rasporedu osoblja i radnih zadu`enja. Prakti~no, pojedini zamenici i stru~ni saradnici ombudsmana dobijaju zadu`enja za odre|ene 34
Lili}, S., naved. delo, str. 20-21.
59
oblasti (resore) ili za za{titu pojedinih kategorija gra|ana, pri ~emu institucija ostaje jedinstvena. c) Inokosni, vi{e~lani i kolegijalni ombudsmani Daleko najve}i broj zemalja sveta koje imaju ombudsmana prihvata inokosni princip ure|enja ove institucije. Ombudsman je samo jedno lice, za njegov izbor utvr|uju se naro~iti uslovi, od njegovih sposobnosti zavisi uspeh i identitet institucije. Njegovi zamenici i saradnici mogu da samostalno istupaju jedino ako su za to naro~ito ovla{}eni. To obele`je institucije se smatra veoma zna~ajnim i doprinosi njenom lakom razlikovanju od slo`ene ma{inerije javne uprave koja je obele`ena anonimno{}u, skrivena iza autoriteta zakona i mre`e svemo}nih ministarstava, uprava, ureda, biroa, sekretarijata, komisija, odseka, resora, zavoda i drugih organizacionih formi, ~ije ta~ne nazive, a kamoli nadle`nosti, prose~an gra|anin ne mo`e ni da identifikuje. Nasuprot toj i takvoj upravi, ombudsman je pojedinac, li~nost kojoj se svesno ostavlja prostor da ispolji inicijativnost i energiju i da sopstvenim zalaganjem obezbedi puni uspeh institucije. Od takvog shvatanja institucije ombudsmana odstupa praksa u svega nekolicini zemalja. Kolegijalnost kao princip organizovanja institucije primenjena je u Austriji, dok su u [vedskoj, Litvaniji, Ma|arskoj i Federaciji Bosne i Hercegovine primenjena re{enja prema kojima je institucija sastavljena od vi{e pojedinaca – nosilaca ovla{}enja ombudsmana, koji samostalno istupaju. Ovo drugo re{enje je jo{ uvek u granicama inokosnog principa, mada odudara od osnovnog modela i predstavlja posebnu varijantu. Otud je mogu}e govoriti o tri postoje}a oblika ili modela strukture institucije: inokosni model u ~istom vidu (sa jednim nosiocem funkcije, primenjen u najve}em broju zemalja), inokosni model sa vi{e nosilaca funkcije (vi{e~lani ombudsman, primenjen u 60
~etiri navedene zemlje) i kolegijalni model ombudsmana (primenjen u Austriji). Austrijsko re{enje podrazumeva tri ~lana Narodnog pravobranila{tva, koji odlu~uju kao kolegijum – jednoglasno ili ve}inom glasova. Jednoglasnost je potrebna za formulisanje pravila postupku (poslovnika) i za odluku o raspodeli du`nosti, dok se sve ostale odluke donose ve}inom glasova. Putem raspodele du`nosti odre|uje se odgovornost svakog od tri ~lana za pojedine oblasti javne uprave. Kad je to pravilima postupka predvi|eno, svaki od pravobranilaca mo`e da samostalno odlu~uje u okviru svog podru~ja utvr|enog raspodelom du`nosti (~ime se kolegijalnost donekle ubla`ava). Predsedavanje institucijom pripada jednom od ~lanova na godinu dana. Na ovoj du`nosti oni rotiraju prema redosledu koji se utvr|uje na osnovu zastupljenosti tri najve}e partije u parlamentu (koje i daju kandidate za ~lanove Narodnog pravobranila{tva). Prakti~no, u prvoj godini mandata predsedava predstavnik najja~e partije, naredne godine predstavnik druge partije po snazi i tre}e godine predstavnik ostalih partija u parlamentu, a zatim se po istom redosledu smenjuju. Kolegijalni princip, kao i koncept ove institucije u celini, u velikoj meri su rezultat austrijskih strana~kih specifi~nosti, koje su uslovile naro~iti odnos snaga u parlamentu prilikom usvajanja zakona o ombudsmanu, pri ~emu sve to nije bila smetnja da ova institucije funkcioni{e sa uspehom.35 [vedska je tokom vremena od jednog uvela ~etiri ombudsmana, koji ~ine biro parlamentarnih ombudsmana. Svaki od njih je biran od strane parlamenta, a jedan je {ef parlamentarnih ombudsmana i deluje kao administrativni rukovodilac biroa, postavlja osoblje biroa i rukovodi radom tog osoblja. U njegova prava spa35
Pickl, V., naved. delo, str. 8-9; Milkov, D., Austrijski model ombudsmana, str. 496-498.
61
da i odlu~ivanje o osnovnoj orijentaciji aktivnosti u okviru slu`be, a tri ostala ombudsmana su du`na da ga konsultuju pre dono{enja odluka. Pri tom, sva ~etvorica deluju nezavisno u okviru svojih oblasti, u kojima su ovla{}eni da vr{e nadzorne aktivnosti. Odvojene oblasti odgovornosti svakog od ombudsmana obuhvataju pojedina podru~ja delovanja lokalnih vlasti i dr`avne uprave, kao i delatnost sudova. Va`nija od tih podru~ja su ubiranje poreza, obrazovanje, dru{tveno blagostanje, redovni sudovi, upravni sudovi, javno tu`ila{tvo, izvr{enje sudskih odluka, policija, zatvori, oru`ane snage i lokalna uprava. O podeli tih podru~ja u ~etiri celine odlu~uje Glavni parlamentarni ombudsman posle konsultacija sa trojicom svojih kolega.36 U Litvaniji postoji pet ombudsmana Sejma, koji ~ine Odbor parlamentarnih ombudsmana. Svaki od njih, pri tom, deluje nazavisno od drugih, a jednog od njih imenuje predsednik Sejma za stare{inu Odbora – administrativnog {efa ureda. Podela nadle`nosti izme|u njih nije unapred izvr{ena, tako da su oni u na~elu nadle`ni za sve oblasti, osim ako se druga~ije me|usobno ne dogovore. Tri ma|arska ombudsmana su osnovana sa tri posebna zakona, tako da su njihova podru~ja rada zakonom opredeljena i oni su u radu nezavisni jedan od drugog. Postoje Parlamentarni komesar za za{titu gra|anskih prava, Parlamentarni komesar za za{titu li~nih podataka i slobode informacija i Parlamentarni komesar za prava nacionalnih i etni~kih manjina. Oni zajedno ~ine ured parlamentarnih komesara i taj ured upravlja ~itavom institucijom, pri ~emu svaki od komesara ima sopstveni ured i osoblje koje sam postavlja. 36
Eklundh, C., naved. delo, str. 5-6; Ombudsmen, Parliamentary Commissioners, Mediators and Persons Discharging Similar Functions in Member States of the Council of Europe: A Comparative Study, p. 17.
62
Federacija Bosne i Hercegovine ima tri ombudsmana, koji su ustanovljeni Ustavom Federacije od 1994. godine. Svaki od njih mo`e vr{iti sva ombudsmanska ovla{}enja, pri ~emu deluju samostalno i mogu sara|ivati u vr{enju svojih funkcija. Jedinstvenost ovog re{enja sastoji se u tome {to jedan od ombudsmana predstavlja Bo{njake, drugi Hrvate i tre}i “ostale”. Iz toga bi se lako moglo zaklju~iti da je podru~je njihovog rada opredeljeno prema “nacionalnom klju~u.” Oni imaju posebne slu`be, odnosno svoje zamenike i ostalo osoblje. ^lanom II (b) 9. Ustava utvr|eno je da “svaki ombudsman pojedina~no ili svi ombudsmani zajedno” propisuju organizaciju i na~in obavljanja svojih funkcija, s tim {to parlament mo`e zakonom promenti te njihove propise. d) Zamenici i slu`ba ombudsmana Po{to je institucija ombudsmana naj~e{}e zasnovana na inokosnom principu, odnosno na jednom nosiocu funkcije, neophodno je da postoje zamenici koji bi ombudsmanu pomagali u radu i zamenjivali ga u slu~aju odsutnosti, bolesti ili spre~enosti u obavljanju du`nosti iz drugih razloga. Tako|e, postojanje zamenika omogu}uje da se o~uva kontinuitet institucije u slu~aju smrti, ostavke ili razre{enja ombudsmana, do izbora nove li~nosti na tu du`nost. Samo u nekolicini zemalja nisu ustanovljene funkcije zamenika ombudsmana (Danska, Kipar, Francuska). Pored zamenika, potrebna je izvesna stru~na i administrativna ekipa slu`benika radi efikasnijeg obavljanja obimnih poslova ombudsmana. Zamenici ombudsmana se po pravilu imenuju na isti na~in kao i ombudsman, ~ime se obezbe|uje potreban autoritet njihovoj funkciji. Broj zamenika ombudsmana varira u pojedinim zemljama od jednog do ~etiri. Njihove funkcije se ponekad zakonom bli`e ne opredeljuju, dok se u drugim zemljama to ~ini na manje ili vi{e detaljan na~in. U ovim drugim slu~ajevima, funkcije zamenika 63
se opredeljuju u smislu utvr|ivanja stepena njegove samostalnosti, koji mo`e biti veoma mali (pru`anje pomo}i ombudsmanu u radu saglasno njegovim nalozima), ili zna~ajan (davanje prava zameniku da samostalno zaklju~uje pojedine slu~ajeve koji su mu povereni). To se mo`e sagledati iz nekoliko primera, koji se dalje navode. Portugalski Provedor de Justiça ima jednog zamenika, kao i
ma|arski Parlamentarni komesar za za{titu gra|anskih prava. Jednog zamenika ima i ombudsman Islanda, s tim {to je izri~ito propisano da zamenik nema ovla{}enje da samostalno zaklju~uje slu~ajeve. Zamenika finskog ombudsmana bira parlament u postupku koji va`i za izbor ombudsmana, a zamenik mo`e delovati nezavisno u stvarima koje mu poveri ombudsman, pri ~emu se te`i da izme|u zamenika i ombudsmana postoji sektorska podela rada. Svaki od pet litvanskih ombudsmana mo`e imati po jednog pomo}nika, koji sprovodi istrage na zahtev ombudsmana. Zamenik ombudsmana u Irskoj deluje kao direktor ureda ombudsmana i odgovoran je za obavljanje administrativnih poslova i rad osoblja ureda. On mo`e i da zamenjuje ombudsmana kad je odsutan i tada vr{i sve njegove funkcije, izuzev prava da priprema i podnosi godi{nje ili posebne izve{taje (koje mo`e da vr{i samo ombudsman). I u Holandiji je uveden jedan zamenik ombudsmana od 1993. godine. Imenuje ga donji dom parlamenta, na predlog ombudsmana. Zamenik poma`e ombudsmanu u radu i zamenjuje ga u slu~aju odsustva, a njegove ostale aktivnosti opredeljuje ombudsman. [panski ombudsman ima dva zamenika, koje imenuje uz
potvrdu parlamenta. Hrvatski ombudsman ima tri zamenika, koji se biraju na isti na~in kao i ombudsman (Pu~ki pravobranitelj). U Poljskoj, Pravobranilac prava gra|ana mo`e imati do tri zamenika, a prvi 64
od njih je imenovan 1995. godine sa zadatkom da koordinira i nadzire odre|ene aktivnosti ureda ombudsmana. Slovena~ki ombudsman mo`e, po slovu zakona, imati od dva do ~etiri zamenika. Imenuje ih parlament na predlog ombudsmana, s tim {to je ombudsman du`an da pre utvr|ivanja broja zamenika pribavi mi{ljenje parlamenta. Mandat zamenika traje {est godina i mogu biti ponovo birani na istu du`nost. Ombudsman utvr|uje redosled po kome }e ga zamenici zastupati u slu~aju njegove odsutnosti. Narodni pravobranilac u Makedoniji ima jednog ili vi{e zamenika, ~iji broj opredeljuje Sobanje na pedlog pravobranioca. Bira ih i razre{ava Sobranje na vreme od osam godina (uz pravo na jo{ jedan izbor), a na predlog pravobranioca. Posle izbora pravobranioca (1997), Sobranje je izabalo i ~etiri njegova zamenika (dva mu{karca i dve `ene), koji od 1998. obavljaju svoje funkcije.37 Parlamentarni komesar za upravu u Velikoj Britaniji ima ~etiri zamenika, pri ~emu je utvr|eno da za svaku od njegovih funkcija (tj. funkcije komesara za upravu i komesara za zdravstvenu slu`bu) postoji po dva zamenika. Pojedine zadatke i zadu`enja opredeljuje im komesar. Norve{ki ombudsman ima, tako|e, ~etiri zamenika u zvanju “{efova odeljenja” i jednog “pomo}nika {efa odeljenja”. Jedan od {efova odeljenja mo`e u potpunosti zameniti ombudsmana ako je on odsutan du`e od tri meseca. U Federacije Bosne i Hercegovine svaki od tri ombudsmana mo`e, uz saglasnost Predsednika Federacije, da imenuje jednog ili vi{e zamenika. Pri imenovanju zamenika, ombudsmani se rukovode time da imaju zamenike u op{tinama u kojima “nacionalna struktura stanovni{tva ne odra`ava nacionalnu strukturu kantona kao celine”( ~lan II (b) 1. Ustava). 37
Naroden pravobranitel (Ombudsman), vostanovuvanje na institucija Naroden pravobranitel vo Republika Makedonija, Skopje, avgust 1998.
65
Slu`ba ombudsmana obavlja stru~ne i administrativne poslove za potrebe ombudsmana, tako da se i “sastoji od dve kategorije slu`benika: prvu sa~injavaju ombudsmanovi stru~ni sradnici – pravnici /.../ a drugu administrativno-tehni~ki personal.”38 Generalno je prihva}eno da ombudsman sam odlu~uje o anga`ovanju osoblja, uz ograni~enja koja su nametnuta visinom dobijenih sredstava za rad. To njegovo pravo proizlazi iz nezavisnosti institucije. Pravo imenovanja osoblja, kao {to je ve} pokazano, ne odnosi se na zamenike, a u nekim zemljama se na poseban na~in postavljaju i stare{ine ureda ombudsmana (na primer, u Holandiji direktora ureda imenuje Kruna na predlog ombudsmana). Zemlje koje poznaju ustanovu komisije za javne slu`benike, imaju druga~ija re{enja. Takve komisije imenuju osoblje u slu`bi ombudsmana na Kipru i u Irskoj. U Velikoj Britaniji ombudsman regrutuje osoblje iz razli~itih slu`bi vlade, a u Francuskoj iz reda upravnih slu`benika i sudija. U Finskoj je propisano da istra`no osoblje, koje ombudsman zapo{ljava, mora da prethodno zavr{i policijsku obuku. Austrijsko re{enje je i u ovom pogledu specifi~no. Stru~ne saradnike u slu`bi imenuje Savezni predsednik na predlog i uz premapotpis predsedavaju}eg Narodnog pravobranila{tva, a pomo}no osoblje postavlja predsedavaju}i Narodnog pravobranila{tva samostalno. Broj zaposlenih u slu`bama ombudsmana nije naro~ito veliki, ali je primetno da taj broj bele`i konstantan porast zbog pove}anog zna~aja i obima posla institucije ombudsmana. Na taj porast uti~e i {irenje polja delatnosti uprave, ~iji rad ombudsman treba da kontroli{e, tako da se tim putem uve}ava i potreba za novim osobljem u slu`bi ombudsmana. Da bi ombudsman uspe{no pratio sve delatnosti uprave, neophodno je da se za va`nije 38
Jovi~i}, M., naved. delo, str. 18.
66
oblasti obezbede posebni saradnici – stru~njaci koji raspola`u specijalizovanim znanjima. Uz to, zbog pove}ane brige koja se posve}uje za{titi prava i sloboda gra|ana, raste i broj obra}anja ombudsmanu. Takve tendencije su karakteristi~ne za ve}i broj zemalja ~lanica Saveta Evrope.39 Prema podacima koje je Savet Evrope prikupio sredinom 1997. godine, slu`ba ombudsmana u Finskoj zapo{ljavala je preko 30 ljudi (me|u kojima je 17 pravnika, dva istra`na slu`benika i jedan slu`benik za informacije). Poljski ombudsman je imao slu`bu sa vi{e od 100 zaposlenih, ma|arski oko 110, a britanski preko 200. U Norve{koj ombudsmanova slu`ba uklju~uje 16 pravnih savetnika i izvr{nih slu`benika, a u Danskoj preko 40 zaposlenih (od kojih su 14 istra`ni slu`benici i devet studenti prava).40 Polovinu zaposlenih u slu`bi {vedskog ombudsmana ~ine pravnici, koji se obi~no regrutuju me|u mla|im sudijama i ostaju u slu`bi ~etiri do {est godina, “tako da nikada nemaju priliku da upadnu u zamku rutine.”41 Za po~etak njegovog funkcionisanja, makedonskom Narodnom pravobraniocu odobreno je zapo{ljavanje 34 slu`benika, uz mogu}nost da se slu`ba kasnije uve}a prema dinamici i obimu poslova.42 e) Na~in finansiranja Finansijska i druga potrebna sredstva za rad ombudsmana obezbe|uju se u dr`avnom bud`etu, s tim {to se u ve}ini zemalja te`i da na dodelu tih sredstava ne uti~e vlada ili neko od ministar39 40 41 42
Ombudsmen, Parliamentary Commissioners, Mediators and Persons Discharging Similar Functions in Member States of the Council of Europe: A Comparative Study, p. 18. Isto. Eklundh, C., naved. delo, str. 6. Naroden pravobranitel (Ombudsman), vostanovuvanje na institucija Naroden pravobranitel vo Republika Makedonija, Skopje, avgust 1998.
67
stava. Na taj na~in `eli se da postigne ekonomska nezavisnost institucije ombudsmana od onih organa ~iji rad treba da nadzire. Saglasno tom opredeljenju, naj~e{}i je slu~aj da se finansijska sredstva za rad ombudsmana opredeljuju neposredno od strane parlamenta. U manjem broju zemalja, nasuprot tome, vlada ili ~ak ministartsvo finansija imaju odlu~uju}i uticaj na finansiranje ove institucije. [vedski ombudsman dobija sredstva direktno od parlamenta, bez intervencije ministarstva finansija i “otkada slu`ba Ombudsmana igra zna~ajnu ulogu u parlamentarnom nadzoru nad vladom, uvek su joj dodeljivana dovoljna sredstva.”43 Bud`et ombudsmana u [paniji je deo op{teg bud`eta parlamenta. Norve{ki ombudsman podnosi predlog svog bud`eta predsedni{vu parlamenta, a parlament ga utvr|uje u pregovorima sa ombudsmanom. Na Malti ombudsman podnosi plan rada sa bud`etom (“ombudsplan”), koji se, posle razmatranja u parlamentarnom odboru za poslovanje, podnosi poslanicima na usvajanje. U Sloveniji je bud`et ombudsmana deo dr`avnog bud`eta i utvr|uje ga parlament na ombudsmanov predlog. Makedonski, ma|arski i litvanski zakoni o ombudsmanu samo utvr|uju da se sredstva za rad ombudsmana obezbe|uju u dr`avnom bud`etu. Sli~no tome, kiparski zakon jedino propisuje da se bud`et ombudsmana utvr|uje bud`etskim zakonom. Sredstva za rad Parlamentarnog komesara za upravu Velike Britanije obezbe|uju se od strane parlamenta i u pregovorima direktno sa ministarstvom finansija. U Irskoj ombudsman podnosi predlog svog bud`eta ministarstvu finansija, koje ispituje taj predlog i prosle|uje ga vladi, a ova parlamentu na potvrdu (procedura je ista kao i za vladine departmane). 43
Eklundh, C., navede. delo, str. 6.
68
U Poljskoj bud`et ombudsmana izra|uje ministarstvo finansija i podnosi ga Komitetu za pravosu|e Sejma, a taj komitet ga prosle|uje Komisiji za bud`et i finansije Sejma na potvrdu. Zatim se bud`et uklju~uje u predlog zakona o bud`etu i podnosi poslanicima Sejma na usvajanje. Francuski Medijator dobija od parlamenta potrebnu sumu sredstava, koja predstavlja posebnu stavku u bud`etu Op{tih slu`bi premijera. Na kraju godine, Medijator podnosi zavr{ni ra~un Ra~unskom sudu (Cour de comptes). Ovaj sud i kontroli{e finansijsko poslovanje Medijatora, na osnovu ~lana 15. Zakona o Medijatoru.
69
70
III Uloga i nadle`nost ombudsmana 1. Uloga Op{ta uloga ombudsmana je ve} podvu~ena u okviru prvog dela ove studije, a ovde je potrebno da se ta uloga precizira i, zatim, uka`e na modalitete njenog definisanja i eventualno duga~ijeg shvatanja u pojedinim zemljama. Generalno odre|eno (i dosledno skandinavskom modelu ove institucije), ombudsman {titi gra|ane vr{enjem kontrole nad radom uprave u ime parlamenta. Kontrola se vr{i povodom akata koji su rezultirali iz r|avog vr{enja upravne delatnosti, a do akcije ombudsmana dolazi povodom `albi gra|ana i po njegovoj sopstvenoj inicijativi. Ovla{}en je da interveni{e povodom takvih akata, kako bi njihove posledice bile ispravljene od strane uprave, pri ~emu sam nije ovla{}en da menja ili ukide te akte. Tim putem, kao i vr{enjem svojih drugih ovla{}enja (ukazivanjem upravi na slu~ajeve njenog lo{eg rada, obave{tavanjem javnosti i parlamenta o r|avom radu uprave, predlozima za izmene lo{e prakse i neadekvatnih propisa itd.), ombudsman ostvaruje zna~ajnu preventivnu funkciju (spre~ava ponavljanje gre{aka ubudu}e). Kontrola uprave, prevencija i otklanjanje posledica njenog lo{eg rada s ciljem za{tite prava gra|ana, predstavljaju, prema tome, su{tinu standardno shva}ene uloge ombudsmana. 71
Ombudsman je dopunsko (supsidijarno) sredstvo kontrole i do njegove akcije obi~no dolazi po{to je gra|anin iscrpeo pravna sredstva za svoju za{titu, a istu nije pribavio. Pod kontrolu ombudsmana potpadaju svi oblici r|avog vr{enja upravne delatnosti (maladministration), kao {to su nemaran rad, sporost, pogre{ke i propusti, zakidanje prava, diskriminacija i uop{te nejednak tretman gra|ana zbog predrasuda, {ikaniranje, izlaganje nepotrebnim tro{kovima, neljubaznosti i svi drugi oblici nefer pona{anja koji su nesaglasni standardu “dobre administracije,” odnosno kojima se na bilo koji na~in povre|uju prava gra|ana. Ombudsmanova akcija ide dalje od ispitivanja zakonitosti rada uprave, jer njega zanimaju ne samo povrede koje su nanesene formalno pogre{nom primenom zakona i drugih propisa, nego i povrede koje su pri~injene necelishodnom, neadekvatnom i nejednakom primenom zakona i propisa. On }e intervenisati i kad je zakon primenjen na korektan na~in, ako je u pitanju manjkav zakon u smislu njegove nesaglasnosti sa ustavnim pravima i slobodama gra|ana. Ombudsman je, prema tome, ovla{}en da ulazi i u pitanja legitimnosti, a ne samo legalnosti upravnog rada. Pitanja efikasnosti i ekonomi~nosti upravnog rada, kao i po{tovanje profesionalne korektnosti upravnih slu`benika su, tako|e, pitanja koj interesuju ombudsmana. Toj i takvoj ulozi ombudsmana se u novijim definicijama ~esto dodaje naro~iti aspekt staranja o za{titi ljudskih prava i osnovnih sloboda. To je i istaknuto u nazivima ove institucije u pojedinim zemljama, tako da ombudsman vi{e nije samo kontrolor uprave, nego subjekt sa nagla{eno aktivnom ulogom na polju za{tite ljudskih sloboda i prava. Uloga ombudsmana bi, prema tim novijim definicijama, bila da {titi gra|ane od lo{eg rada uprave i da brani i promovi{e prava i slobode gra|ana u njihovim odnosima sa upravom i drugim organima javnih vlasti. Na~in definisanja uloge ombudsmana i razlike koje se pri tom pojavljuju u shvatanju te uloge, mogu se videti iz primera koji se 72
dalje navode, a koji su uzeti iz vi{e puta citirane komparativne studije Saveta Evrope (str. 20-21), kao i iz pojedinih zakonskih i ustavnih tekstova. Redosled definicija dat je od u`ih ka {irim shvatanjima uloge ombudsmana. 1) Danski ombudsman ima ulogu da u ime parlamenta vr{i kontrolu nad centralnom civilnom i vojnom upravom, upravom u lokalnim zajednicama i nad drugim ustanovama javne uprave, s ciljem ja~anja tradicionalne uloge parlamenta, ~uvanja zakonitosti i poretka u korist pojedinaca. 2) Francuski Medijator je branilac gra|ana od r|avog rada administracije (maladministration) i od nepravilnosti u primeni zakona i propisa. 3) Irski ombudsman ima ulogu da {titi i brani pojedince od akata r|ave uprave, a holandski da istra`i i objavi stav o takvim aktima administrativnih tela. 4) Uloga litvanskog ombudsmana je da “istra`uje gra|anske `albe koje se ti~u zloupotreba slu`benog polo`aja ili birokratskog pona{anja slu`benika dr`ave i organa lokalnih vlasti, kao i vojnih ustanova, Ministarstva unutra{njih poslova i Odeljenja za dr`avnu bezbednost, kao i njihovih podre|enih institucija.” 5) Malte{ki ombudsman je snabdeven ovla{}enjima da istra`uje akcije uprave kojima su po~injene gre{ke ili koje uop{te predstavljaju lo{e vr{enje uprave. 6) Uloga norve{kog ombudsmana je da obezbedi da od strane javne uprave ne budu pri~injene nepravde pojedinim gra|anima i da, u tom cilju, istra`uje `albe pojedinaca, organizacija i preduze}a, kao i da deluje po sopstvenoj inicijativi. 7) Ombudsman na Islandu ima ulogu “da nadzire, u ime parlamenta (Althing), vr{enje centralne i lokalne javne uprave i da {titi gra|ane od akcija vlasti. On treba da osigura da princip pravi~nosti bude po{tovan u javnoj upravi i da uprava deluje u saglasnosti sa za73
konom i dobrom administrativnom praksom. U slu~aju da Ombudsman otkrije gre{ke u zakonima ili pravilima koja su na snazi, to }e notifikovati Althing-u, uz obave{tavanje Ministra za lokalne vlasti.” 8) [vedski ombudsman nadzire primenu zakona i drugih propisa od strane javnih slu`bi u ime parlamenta i obezbe|uje da sudovi po{tuju objektivnost i nepristrasnost. Njegova je uloga da {titi zakonitost i da se stara o tome da osnovna prava i slobode gra|ana ne budu povre|ivani od strane javne uprave i sudova. 9) Uloga kiparskog ombudsmana je da, posle podno{enja `albi, vr{i ispitivanje pojedinih akcija uprave, bilo da je to zbog toga {to su tim akcijama prekr{ena ljudska prava pojedinaca ili zato {to je akcija u suprotnosti sa principom podesne administracije. 10) Makedonski Narodni pravobranilac {titi ustavna i zakonska prava gra|ana koja su im povre|ena od organa dr`avne uprave i drugih organa i organizacija koje vr{e javna ovla{}enja. 11) Ma|arski Parlamentarni komesar za prava gra|ana ispituje nepravilnosti vladinih tela, njihovih zvani~nika i slu`benika u vezi sa gra|anskim pravima i, radi otklanjanja tih nepravilnosti, inicira dono{enje op{tih ili pojedina~nih mera. 12) Poljski ombudsman ima ulogu da {titi sva gra|anska prava i slobode pojedinaca u njihovim odnosima sa dr`avnim telima i organima. 13) Portugalski ombudsman brani i promovi{e prava, slobode, sredstva za za{titu gra|ana i legitimne interese gra|ana i obezbe|uje putem neformalnih sredstava da vr{enje javne vlasti bude pravedno i po{teno. 14) Slovena~ki za{titnik {titi ljudska prava i osnovne slobode u stvarima o kojima re{avaju dr`avni organi, organi lokalne samouprave i tela snabdevena javnim ovla{}enjima. Tako|e, mo`e istra`ivati slu~ajeve lo{eg rada uprave, ukoliko su u vezi sa su{tinom njegove uloge – za{titom ljudskih prava i osnovnih sloboda. 74
15) [panski Defensor del Pueblo je odgovoran za kontrolu akata javne uprave (centralne civilne i vojne uprave, regionalne i lokalne uprave, kao i javnih preduze}a i slu`bi), a posebno s ciljem odbrane osnovnih sloboda i prava garantovanih ustavom. 16) Ombudsmani Federacije Bosne i Hercegovine su du`ni da {tite ljudsko dostojanstvo, prava i slobode zajem~ene ustavom i “naro~ito }e raditi na otklanjanju posledica kr{enja ljudskih prava i sloboda, a posebno posledica etni~kog ~i{}enja.” 17) Ombudsman na Kosovu prima i ispituje `albe koje se ti~u kr{enja ljudskih prava i dela koja predstavljaju zloupotrebe vlasti, a posebnu pa`nju treba da pridaje tvrdnjama o veoma ozbiljnim ili sistematskim kr{enjima ljudskih prava koja se baziraju na diskriminaciji. Njegova op{ta uloga je da unapre|uje i {titi prava i slobode pojedinaca i da obezbedi da sva lica budu u mogu}nosti da efikasno ostvaruju ljudska prava i osnovne slobode, zagarantovane me|unarodnim standardima za ljudska prava, posebno Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i njenim protokolima, kao i Me|unarodnim paktom o gra|anskim i politi~kim pravima.
2. Nadle`nost ombudsmana Jedno od najzna~ajnijih pitanja u vezi sa polo`ajem i ulogom ombudsmana jeste pitanje o njegovoj nadle`nosti, odnosno krugu subjekata nad ~ijim radom vr{i kontrolu. Iz prethodnih izlaganja je jasno da pod njegovu kontrolu prvenstveno dolaze svi organi i slu`be koje vr{e upravnu delatnost kao nosioci upravne vlasti dr`ave. Dakle, ombudsman je najpre nadle`an za kontrolu nad radom dr`avnih organa uprave, koji se mogu osnivati na centralnom i lokalnom nivou (ministarstva i druge vrste upravnih organa sa svojim podru~nim organima). U istom polo`aju prema ombudsmanu nalaze se i subjekti koji ne pripadaju dr`avnoj strukturi, 75
ali kojima je dr`ava poverila da u njeno ime vr{e pojedine poslove iz nadle`nosti dr`avne uprave kao javna ovla{}enja (po{te, komunalne slu`be i druga preduze}a, organizacije i slu`be sa javnim ovla{}enjima). Javna ovla{}enja mogu biti poverena i organima lokalne samouprave (op{tina, gradova), a u pojedinim zemljama i privatnim preduze}ima, pa ~ak i pojedincima. U nekim zemljama je nadle`nost ombudsmana pro{irena na organe lokalne samouprave i kad vr{e poslove iz izvornog (samoupravnog) delokruga, ukoliko se vr{enjem tih poslova mogu povrediti prava gra|ana. Tako|e je bilo re~i o tome da su u pojedinim zemljama pod jurisdikciju ombudsmana stavljeni i neki drugi organi javne vlasti, uklju~uju}i sudove, a u nekolicini slu~ajeva je to u~injeno i sa crkvenim vlastima. Takvi pristupi su doveli do stvaranja ~itavog niza modaliteta u vezi sa utvr|ivanjem nadle`nosti ombudsmana. Pri tom je utisak da se radi o ve}im razlikama nego {to one stvarno to jesu naro~ito poja~an razli~itim pristupima koji se primenjuju prilikom zakonskog utvr|ivanja nadle`nosti. U jednim zemljama se ta nadle`nost propisuje na op{tiji na~in, odnosno kori{}enjem op{tih pojmova, a parlamentu se ostavlja da u spornim slu~ajevima utvrdi granice nadle`nosti ombudsmana. Druge zemlje, nasuprot tome, te`e detaljnijem nabrajanju organa i slu`bi koje potpadaju pod kontrolu ombudsmana, odnosno izri~itom navo|enju organa i slu`bi koje se izuzimaju od njegove nadle`nosti. Pre ukazivanja na primere iz kojih bi se mogli sagledati osnovni modaliteti utvr|ivanja nadle`nosti ombudsmana, potrebno je izdvojiti nekoliko pitanja na~elnog karaktera u vezi sa tom nadle`no{}u. Saglasno principu podele vlasti na zakonodavnu, izvr{nu i sudsku vlast, nadle`nost ombudsmana bi trebalo da se prostire jedino u odnosu na organe izvr{ne, a ne i na organe zakonodavne i 76
sudske vlasti. To pravilo se u slu~aju zakonodavne vlasti i parlamenta kao nosioca te vlasti u potpunosti po{tuje, tako da u uporednoj praksi nema izuzetaka u smislu davanja ombudsmanu bilo kakvih kontrolnih ovla{}enja prema ~lanovima parlamenta ili odborima, komisijama, slu`bama i funkcionerima parlamenta. Ombudsman ne mo`e preispitivati odluke parlamenta povodom odre|ene stvari, jer je on organ parlamenta koji se osniva da u ime parlamenta vr{i nadzor nad radom drugih – neparlamentarnih organa i tela. Nezavisnost sudstva je za mnoge zemlje dovoljan razlog da rad sudova bude izuzet od kontrole ombudsmana. Me|utim, u [vedskoj i Finskoj su ombudsmanu data ovla{}enja da kontroli{e rad sudova. [vedski ombudsman vr{i nadzor na radom civilnih i vojnih sudova i stara se o tome da se oni pridr`avaju ustavnih odredaba o objektivnosti i nepristrasnosti i da ne povre|uju osnovne slobode i prava gra|ana u sudskom postupku. Ovla{}en je da prisustvuje ve}anju u sudu bez prava na davanje izjava, kao i da dobije potrebne informacije i pregleda slu`bene dosijee i dokumenta. On mo`e da kritikuje sudiju za manje povrede zakona, kao i da inicira postupak za utvr|ivanje odgovornosti sudije zbog te`ih povreda zakona. Takva ovla{}enja ombudsmana se ne smatraju suprotna sudskoj nezavisnosti u navedene dve zemlje, ve} se, naprotiv, isti~e da su ona umesna i da sudije tako|e mogu da vre|aju zakon, da neopravdano odla`u re{avanje slu~ajeva ili da se nedoli~no pona{aju prema strankama. U novije vreme, glavna briga ombudsmana je da se obezbedi dono{enje presuda u razumnom roku, kao i otklanjanje gre{aka u postupanju ni`ih sudova, a znatno su re|e intervencije zbog neprimerenog tretmana stranaka u postupku pred sudom.44
44
Eklundh, C., naved. delo, str. 6.
77
Nadle`nost Parlamentarnog komesara za upravu u Velikoj Britaniji je 1996. godine pro{irena pravom vr{enja nadzora nad funkcionisanjem administrativnog osoblja u preko 40 sudova i tribunala u toj zemlji (tj. na pitanja sudske uprave), s tim {to komesar nema pravo (kao u [vedskoj i Finskoj) na bilo kakvo intervenisanje u vezi sa radom sudija i njihovim odlukama.45 Vlada kao celina i premijer su redovno izuzeti od nadle`nosti ombudsmana. U slu~aju ministara, situacija je druga~ija: oni se obi~no podvrgavaju kontroli kao stare{ine upravnih resora (ministarstava), dok se redovno izuzimaju od kontrole u odnosu na svoje politi~ko delovanje (tj. kao ~lanovi vlade). Zaziranje od kontrole ombudsmana nad ministrima bilo je naro~iti problem i jedan od va`nijih razloga za odlaganje uvo|enja ombudsmana u Velikoj Britaniji, gde se smatralo da kontrola koju bi vr{io ombudsman nad ministrima mo`e ugroziti na~elo ministarske odgovornosti. Ipak je u toj zemlji do{lo do podvrgavanja ministarskih aktivnosti u vezi sa radom ministarstava pod kontrolu ombudsmana (komesara). U politi~kom vidu, ministri su i dalje ostali u okvirima tradicionalnog na~ela ministarske odgovornosti prema parlamentu.46 Od drugih dr`avnih organa, iz jurisdikcije ombudsmana naj~e{}e su izuzeti nosioci funkcija {efa dr`ave (suveren ili predsednik), guverneri nacionalnih banaka, vrhovni dr`avni tu`ioci i sli~ne funkcije. Mada je u samoj ideji ombudsmana upravo to da kontroli{e ~itavu dr`avnu upravu, dakle prvenstveno sva ministarstva, u jednom manjem broju zemalja se ispod te kontrole izuzimaju vojne snage (s tim {to se za ovu kontrolu ponekad stvaraju posebni ombudsmani), a uz njih i slu`be dr`avne bezbednosti. Bla`u varijantu 45 46
Ombudsmen, Parliamentary Commissioners, Mediators and Persons Discharging Similar Functions in Member States of the Council of Europe: A Comparative Study, p. 25. Detaljnije o tome: Jovi~i}, M., naved. delo, str. 23-24.
78
ovog odstupanja ~ine ograni~enja koja se postavljaju ombudsmanu u njegovom pristupu dokumentima i podacima snaga bezbednosti (na primer, u Ma|arskoj). Ukoliko u federalno ure|enim zemljama postoji, uz ombudsmana na saveznom nivou, i ombudsman na nivou dr`ava ~lanica, logi~no je da se nadle`nost saveznog ombudsmana ograni~ava samo na savezne organe uprave i javne slu`be. Kona~no, u zemljama sa jakim tradicijama lokalne samouprave vodi se ra~una o tome da ombudsman ne zalazi u kompetencije najvi{ih lokalnih organa (skup{tina), mada to ne mora uvek biti slu~aj. Uz to, po{to na lokalnom nivou mogu postojati posebni ombudsmani, njima se prepu{ta kontrola nad organima lokalne samouprave. Iz primera koji se dalje navode, mogu}e je konkretnije sagledati na~in utvr|ivanja nadle`nosti ombudsmana u jednom broju zemalja. 1) Austrijski ombudsman ima nadle`nost nad svim saveznim upravnim organima i telima, kao i nad upravom u sedam od devet pokrajina i nad javnim slu`bama. Kontroli{e i aktivnosti uprave privatnopravnog karaktera (izgradnja objekata, imovinskopravni odnosi i sl.), kao i privatne kompanije kada su one na neki na~in stavljenje pod dr`avnu kontrolu. 2) Nadle`nost danskog ombudsmana obuhvata ministre, civilne slu`benike i sva druga lica u vladi, lokalnim organima i drugim administrativnim telima. Od 1962. je nadle`an i za kontrolu vojnih vladinih ustanova, kao i za kontrolu nad civilnim slu`benicima crkvenih ustanova. Iz njegove nadle`nosti su izuzeti parlament i njegova tela, sudovi, tribunali i kvazi-sudske ustanove. 3) Francuski medijator ima nadle`nost u odnosu prema svim javnim slu`bama administracije na nacionalnom, regionalnom, departmantskom i op{tinskom nivou, kao i nad svim telima snabdevenim 79
javnim ovla{}enjima, uklju~uju}i tu i privatna tela sa takvim ovla{}enjima. Jedino mu je zabranjeno me{anje u sporove koji se ti~u me|usobnih odnosa izme|u slu`benika javnih slu`bi i organa tih slu`bi (tzv. slu`beni~ka pitanja). Tako|e, ne mo`e intervenisati u sudskom postupku, niti dovoditi sudske odluke u pitanje.47 4) U Holandiji nadle`nost ombudsmana obuhvata sve administrativne institucije i njihove civilne slu`benike, kao i policiju, a od 1993. i vlasti za vodene puteve. Posle izmena zakona o ombdusmanu iz 1996. godine, nadle`nost je pro{irena na administrativna tela svih 12 provincija i sedam op{tina (na njihov zahtev). Od nadle`nosti su zakonom izuzeti Kruna, sudstvo i organi kontrole nad sudovima, kao i jo{ neki najvi{i dr`avni organi (komisije sa specijalnim nadle`nostima, kao {to je Komisija za jednak tretman). 5) Hrvatski ombudsman ima nadle`nost u odnosu prema svim organima i slu`bama uprave, kao i prema pojedincima snabdevenim javnim ovla{}enjima. 6) U Irskoj je ombudsman nadle`an u odnosu prema svim javnim vlastima, uklju~uju}i ministre i vladine zvani~nike, lokalne vlasti, organe u oblasti zdravstva, po{tanskih usluga i nacionalne telekomunikacione slu`be. Nema nadle`nosti nad sudstvom, zatvorskim vlastima, policijom i odbrambenim snagama, trgovinskim dr`avnim organizacijama, kao ni nad pojedinim telima za koje postoje posebni nadzorni mehanizmi parlamenta. 7) Na Islandu se ombudsmanu mogu podneti `albe protiv svih javnih vlasti, bez ograni~enja u odnosu na pojedine institucije. 8) Kiparski komesar je nadle`an u odnosu na sve vlasti ili slu`benike koji vr{e izvr{ne ili upravne funkcije, uklju~uju}i vojne snage, policiju, javne korporacije i lokalne vlasti. U pogledu ministara, 47
Ipak se u izuzetnim prilikama doga|a da Medijator interveni{e u vezi sa po{tovanjem pravila postupka od strane sudova, kao i sa samom osnovano{}u sudske odluke (videti: Denkovi}, D., naved. delo, str. 260-261).
80
nadle`nost je izuzeta kada oni deluju saglasno politici vlade ili u svojstvu ~lanova vlade. Izri~ito je nagla{ena nadle`nost za propuste lokalnih vlasti i prekr{aje koji mogu predstavljati krivi~na dela, kao {to je tortura i neadekvatan tretman u zatvorima, na primer. 9) Litvanski ombudsman ima nadle`nost nad dr`avnim i lokalnim zvani~nicima i slu`benicima, kao i nad vojnim ustanovama, policijom, slu`bom dr`avne bezbednosti i njihovim podre|enim institucijama. Iz njegove nadle`nosti su izuzeti predsednik Republike, ~lanovi Sejma, sudije Ustavnog i drugih sudova, dr`avni tu`ioci, aktivnosti premijera, vlade i Dr`avne kontrole, kao i kolegijalnih tela lokalnih zajednica (ve}a lokalnih zajednica i njihovi odbori). 10) Makedonski Narodni pravobranilac je nadle`an u odnosu pema organima dr`avne uprave i organima i organizacijama koje imaju javna ovla{}enja. 11) Ma|arski Parlamentarni komesar za gra|anska prava ima pravo da kontroli{e bilo koji organ vlasti i slu`benike tih organa u predmetima lo{eg vr{enja uprave, bilo da se radi o vladi, ministarstvima, oru`anim snagama, policiji, dr`avnoj bezbednosti, lokalnim vlastima i preduze}ima koja su odgovorna za komunalne slu`be. Izri~ito je utvr|eno da nema nadle`nosti prema sudstvu. U slu~ajevima kontrole nad oru`anim snagama, obave{tajnim slu`bama, slu`bom dr`avne bezbednosti, policijom i pograni~nom stra`om, ombudsmanu je ograni~en pristup dokumentima. 12) Ombudsman u Norve{koj je nadle`an za kontrolu nad svim agencijama javne uprave i javnim zvani~nicima. 13) Nadle`nost portugalskog ombudsmana je utvr|ena na op{ti na~in, tako da on nadzire sve javne vlasti, odnosno centralnu, regionalnu i lokalnu javnu upravu, oru`ane snage, policiju, kao i privatna preduze}a koja vr{e javne slu`be. Ne mo`e kontrolisati Dr`avni savet, ni parlament. 14) Nadle`nost slovena~kog ombudsmana obuhvata dr`avne organe, organe lokalne samouprave i nosioce javnih ovla{}enja. 81
15) Sa izuzetkom stvari koje se ti~u nacionalne odbrane, {panski ombudsman je nadle`an da kontroli{e akte svih organa javne uprave, civilne i vojne, centralne i lokalne, kao i uprave autonomija, javnih preduze}a i slu`bi. 16) Kao institucija sa naj{irom nadle`no{}u (u pore|enju sa drugim institucijama ove vrste), {vedski ombudsman je nadle`an za kontrolu uprave uop{te, zatim, dr`avnih i op{tinskih vlasti i zvani~nika i slu`benika u organima tih vlasti, vojnih snaga (do ~ina poru~nika), policije, sudova, javnih tu`ilaca, zatvora, kao i dr`avnih preduze}a ili privatnih preduze}a koja imaju javna ovla{}enja za vr{enje javnih slu`bi. Iz kontrole su izuzeti ~lanovi, slu`be, tela i zvani~nici parlamenta, guverner narodne banke i njegovi zamenici, vlada i ministri, Kancelar pravde, ~lanovi najvi{ih politi~kih i izvr{nih organa lokalnih vlasti. 17) Parlamentarni komesar za upravu u Ujedinjenom Kraljevstvu ima jurisdikciju nad upravnim vlastima vlade, odnosno nad centralnom upravom. Nema nadle`nosti u odnosu prema sudstvu (osim u pogledu funkcija administrativnog osoblja), kao ni u pogledu personalnih pitanja vojnih snaga, civilnih slu`benika uprave i ~lanova organa koje imenuju Kruna ili ministri ili ~ije plate obezbe|uje parlament. Tako|e, nema nadle`nosti nad lokalnim vlastima i policijom koja pripada tim vlastima. Posebne nadle`nosti vr{i kao parlamentarni komesar za zdravstvo, o ~emu je bilo re~i kod specijalizovanih ombudsmana. 18) Ombudsmani Federacije Bosne i Hercegovine “mogu ispitivati djelatnosti bilo koje institucije Federacije, kantona ili op{tina, kao i bilo koje druge institucije ili osobe koje su negirale ljudsko dostojanstvo, prava i slobode, uklju~uju}i sprovo|enje etni~kog progona ili odr`avanje njegovih posljedica” (~lan II (b) 5. Ustava Federacije). 19) Ombudsman na Kosovu mo`e na teritoriji te pokrajine da prima ili ispituje `albe bilo kog lica na ra~un zloupotrebe vlasti od 82
strane prelazne civilne uprave (UNMIK) ili “druge nastale centralne ili lokalne institucije.” Pored toga, mo`e ponuditi dobre usluge u pogledu slu~ajeva u koje su uklju~eni stanovnici Kosova a koji se nalaze van teritorije Kosova. Nema nadle`nost da se bavi sporovima izme|u me|unarodne civilne uprave i njenog osoblja.
83
84
IV Ovla{}enja i na~in rada ombudsmana 1. Na~ini stupanja u akciju Ombudsman stupa u akciju povodom `albi, odnosno predstavki, koje podnose gra|ani i eventualno pojedine organizacije, kao i po sopstvenoj inicijativi. Ta dva na~ina pokretanja postupka poznaju sve zemlje, s tim {to se u manjem broju zemalja name}u ograni~enja postupanju ombudsmana po sopstvenoj inicijativi. a) Postupanje po `albama gra|ana Primanje `albi (predstavki, pritu`bi, reklamacija i sli~nih podnesaka) gra|ana koji smatraju da su njihova prava povre|ena postupcima javnih vlasti, ispitivanje tih `albi, sprovo|enje istrage radi utvr|ivanja njihove opravdanosti i preduzimanje mera povodom utvr|enog stanja, predstavljaju osnovnu svrhu postojanja ombudsmana. On je du`an da prima `albe svih gra|ana, bili oni doma}i ili strani dr`avljani, ukoliko im je nanesena neka nepravda od strane javnih vlasti. To zna~i da `albe koje se podnose ombudsmanu nisu neka vrsta actio popularis, ve} da svako treba da se `ali u svojoj stvari. Ipak, u nekim zemljama ([vedskoj, Danskoj i Finskoj, na primer) ne zahteva se ni to da `alilac ima li~ni interes u datom slu~aju: on mo`e da ombudsmanu uka`e na ~injenicu da je 85
nepravdu pretrpelo neko drugo lice.48 U Sloveniji i Makedoniji `albu mo`e podneti drugo lice u ime o{te}enog lica, s tim {to se za pokretanje postupka mora pribaviti saglasnost o{te}enog gra|anina. Osim pojedinaca, u jednom broju zemalja `albe mogu podnositi i grupe gra|ana, njihova udru`enja i organizacije, pa ~ak i preduze}a. Podnosioci `albi po pravilu imaju direktan pristup ombudsmanu, odnosno njegovom uredu. Ta je institucija i zami{ljena da bude pristupa~na, otvorena za gra|ane, a postupak koji ona vodi li{en nepotrebnih formalnosti i tro{kova. Gra|anin mo`e, prema tome, da neposredno podnese `albu kancelariji ombudsmana, a uz to neke zemlje predvi|aju i mogu}nost podno{enja `albi preko drugih organa. Na primer, u Hrvatskoj se `alba mo`e podneti direktno ombudsmanu, kao i preko drugih organa, u Litvaniji i na Kipru direktno i preko ~lanova parlamenta, u Portugaliji direktno i preko podru~nih organa ministarstava, koji su du`ni da `albu odmah proslede ombudsmanu. Takvim dodatnim mogu}nostima za podno{enje `albi se pove}ava pristupa~nost institucije ombudsmana, a “drugim organima” preko kojih se `alba mo`e podneti name}e se zakonska obaveza da `albe primaju i bez ikakvih drugih koraka neodlo`no ih dostavljaju ombudsmanu. Utvr|ivanje obaveze drugih organa da `albu prime i odmah je proslede ombudsmanu ima poseban zna~aj u slu~ajevima podno{enja `albi od strane lica koja se nalaze u zatvorskim ustanovama ili bolnicama tih ustanova ili se dr`e u pritvoru kod policijskih i istra`nih vlasti. Pisana obra}anja takvih lica, adresirana ombudsmanu, moraju biti odmah upu}ena, bez otvaranja ili zadr`avanja. Mada se u zakonima o izdr`avanju kazni li{enja slobode i pritvoru u ve}ini zemalja propisuje obaveza zatvorskih i drugih nadle`nih 48
“Svako, svaki gra|anin, ~ak i stranih zemalja ili naroda koji ne `ive u [vedskoj, mo`e se `aliti Ombudsmanu. Ne postoji pravilo po kome bi `alilac morao biti li~no zainteresovan u konkretnoj stvari” (Eklundh, C., naved. delo, str. 6).
86
vlasti da zatvorenom licu omogu}e komunikaciju, odnosno podno{enje `albi, pritu`bi i molbi nadle`nim organima, ima punog opravdanja da se izri~itom odredbom u zakonima o ombudsmanu podvu~e obaveza navedenih vlasti da `albe odmah prosle|uju ombudsmanu (kao {to je to, na primer, precizno u~injeno u ~lanu 12. stav 3. Zakona o ombudsmanu Britanske Kolumbije). Od pravila direktnog pristupa ombudsmanu postoje dva zna~ajna izuzetka (Velika Britanija i Francuska), prema kojima `albe gra|ana prolaze prethodno kroz naro~iti filter da bi uop{te do{le do ombudsmana. U Velikoj Britaniji se `albe Parlamentarnom komesaru za upravu mogu podneti samo preko ~lanova Donjeg doma parlamenta, a ovo ograni~enje, koje je nametnuto javnosti u pristupu komesaru, obja{njava se otporom ~lanova parlamenta prema konkurentskoj ulozi komesara. Naime, u toj zemlji su “~lanovi parlamenta uvek ljubomorno {titili svoju tradicionalnu ulogu u re{avanju `albi bira~a protiv centralnih upravnih organa,” pa je “novi ombudsman od samog po~etka bio predstavljen kao pomo}nik u vr{enju ove uloge.”49 U Francuskoj je podno{enje `albi od osnivanja Medijatora (1973) bilo mogu}e samo preko poslanika u parlamentu, a od 1986. godine i preko delegata medijatora u departmanima. Od 1996. godine to je mogu}e i preko predsednika regionalnih saveta (Conseils régionaux), predsednika op{tih saveta (Conseils généraux) i ~lanova Evropskog parlamenta. Po{to prime `albu upu}enu Medijatoru, poslanici i druga navedena lica – posrednici, cene da li `alba zaslu`uje intervenciju Medijatora i, ako je to slu~aj, njemu je prosle|uju. Sledstveno tome, ako bi neko lice uputilo `albu Medijatoru direktno, takva bi `alba bila odba~ena zbog povrede procedure. Uprkos te`nji da se gra|anima omogu}i naj{iri mogu}i pristup ombudsmanu i da on dobije priliku da ispituje {to ve}i broj 49
Drewry, G., naved. delo, str. 5.
87
slu~ajeva povreda prava gra|ana, sama logika i mesto ove institucije u sistemu nametnuli su potrebu da se pravo na podno{enje `albi ombudsmanu ipak postavi u neke razumne okvire. Radi se o izvesnim formalnim uslovima koje `alba treba da ispunjava, o iscrpenosti pravnih lekova, krajnjem roku za podno{enje `albe i jo{ nekim uslovima. Formalni uslovi za podno{enje `albe su doista minimalni. Dovoljno je da `alba bude podneta u pismenoj formi i potpisana, jer se anonimne `albe generalno ne prihvataju. Ipak se u pojedinim zemljama mogu uzeti u postupak i anonimne `albe, a to }e biti slu~aj ukoliko se proceni da su navodi u njima osnovani i da postoji neki razuman razlog za anonimnost, ili da ukazuju na hitnost i naro~ito te`ak problem. Obavezni elementi `albe se retko gde propisuju, ve} se samo zahteva da u njoj bude navedeno ~ime je gra|anin nezadovoljan, odnosno u ~emu se sastoji povreda prava (tj. kakvu je nezakonitost ili bilo koju drugu nepravilnost u radu po~inio organ, uklju~uju}i i propu{tanje vr{enja delatnosti – tzv. “}utanje administracije”). Uz to, neke zemlje propisuju i to da `alba treba da sadr`i naziv organa koji je re{avao ili ime lica na koje se odnosi predstavka, kao i da li je podnosilac `albe ulo`io pravna sredstva za svoju za{titu i koja. Slovena~ki i makedonski zakon zahtevaju da predstavka bude potpisana, da sadr`i li~ne podatke podnosioca, da ukazuje na okolnosti, ~injenice i dokaze na kojima se temelji, zatim da u njoj bude naveden organ na kog se odnosi predstavka i da li su ve} ulo`ena pravna sredstva. Slu`be ombudsmana su gotovo svuda u svetu du`ne da gra|anima pomognu u sastavljanju `albe. Gra|ani koji to `ele, mogu u iste svrhe anga`ovati profesionalnu pravnu pomo} (koja se ina~e u postupku pred ombudsmanom ne zahteva). Na podnete `albe se po pravilu ne pla}aju nikakve takse, s tim {to je u pojedinim zemljama ipak propisano da se pla}a simbo88
li~na taksa (na primer, jednu funtu u Novom Zelandu), kako bi se obeshrabili oni `alioci koji nepotrebno uzurpiraju vreme ombudsmana.50 Pored toga {to se podnosi pismeno, `alba se u ve}ini zemalja mo`e podneti i usmeno (“na zapisnik”), a u nekim zemljama i telefonom, faksom ili preko Interneta (u Austriji i Irskoj, na primer). Time se isti~e neformalni karakter institucije i gra|anima omogu}uje lak{e obra}anje. Iscrpenost, odnosno nepostojanje pravnih sredstava je bitan uslov koji se zahteva u najve}em broju zemalja da bi ombudsman pokrenuo postupak po `albi. Bilo je ve} re~i o tome da je ombudsman zami{ljen kao dopunski ili korektivni mehanizam kontrole nad upravom, a eventualno i nad nekim drugim organima javnih vlasti. U skladu s tim, on bi trebalo da deluje tek po{to se kori{}enjem svih raspolo`ivih pravnih sredstava koja postoje u upravnom i sudskom postupku nije mogla pribaviti za{tita pravu gra|ana. Njegova akcija je, dakle, supsidijarnog karaktera po tome {to do nje dolazi onda kada se kori{}enjem drugih pravnih sredstava nije postigao cilj, kao i kada takva sredstva nisu gra|anima obezbe|ena zakonom. Cilj principa o supsidijarnom karakteru intervencije ombudsmana sastoji se u o~uvanju nezavisnosti uprave i sudstva. Saglasno izlo`enom, u ve}ini zemalja se kao poseban uslov zahteva da, pre pokretanja postupka od strane ombudsmana, budu iskori{}ena sva raspolo`iva pravna sredstva. Pri tom, princip supsidijarne nadle`nosti ombudsmana nije postavljen kao apsolutan, jer je neophodno da se taj princip pomiri sa zahtevom da ombudsman deluje i preventivno, a ne samo naknadno – po{to je upravni akt postao kona~an i izvr{an i posledice u~injene nepravde ve} nastupile. On je zami{ljen i kao posrednik izme|u 50
Jovi~i}, M., naved. delo, str. 28.
89
uprave i gra|ana, dakle, kao institucija koja treba da im nudi dobre usluge, savete i preporuke, kako bi se izme|u njih razvilo neophodno poverenje i spre~ilo nastupanje posledica pogre{nog i nepravednog upravnog rada. Taj aspekt uloge ombudsmana je, na primer, precizno izra`en u aktu o ombudsmanu na Kosovu, koji je ovla{}en ne samo da prima `albe, ve} i da nadgleda, istra`uje, nudi dobre usluge, preduzima preventivne korake, daje preporuke i savete u pogledu pitanja koja se odnose na njegovu funkciju. Kada, u toku istrage, na|e da bi izvr{avanje akta moglo naneti nepovratnu {tetu pravima `alioca, on mo`e da preporu~i odgovaraju}im vlastima da suspenduju izvr{avanje doti~nog akta.51 Da bi se osna`ila ideja o preventivnoj ulozi ombudsmana, zakonima ve}ine zemalja se dopu{ta izuzetna mogu}nost da ombudsman deluje i pre nego {to su pravna sredstva iscrpena. Taj izuzetak je mogu} ukoliko se radi o ozbiljnom pitanju, odnosno te`oj povredi prava gra|ana povodom koje treba hitno intervenisati. Prakti~no, to zna~i da se gra|ani mogu obra}ati ombudsmanu i pre nego {to je upravni i sudski postupak okon~an, a na njemu je da proceni da li su ispunjeni uslovi za hitnu intervenciju. Ovim putem se gra|anima daje prilika da putem intervencije ombudsmana spre~e nastupanje posledica o~igledno nepravednih odluka organa uprave, do kojih mo`e do}i zbog propu{tanja i ka{njenja u radu ili zbog nepravedno uslovljene procedure. Njegova intervencija pre nego {to su iscrpena pravna sredstva se, prema tome, ti~e same procedure, a ne sadr`ine (merituma) upravnog akta (koji gra|anin mo`e osporavati i kasnije pred sudom). Primera radi, norve{kom ombudsmanu je dopu{teno da uzima u postupak `albe gra|ana iako nije iscrpen redovan `albeni postupak, ako ombudsman nalazi da ima posebnih razloga za to. 51
Po~etkom maja 2001. godine je ombudsman podneo zahtev Specijalnom izaslaniku na Kosovu, Hansu Hekerupu, da suspenduje izvr{no re{enje op{tine Glogovac o ru{enju 60 bespravno izgra|enih lokala u centru varo{i.
90
Slovena~ki ombudsman mo`e uzeti u razmatranje `albu povodom koje nisu iskori{}ena sva redovna i vanredna pravna sredstva ako oceni da bi bez njegove intervencije za podnosioca `albe nastupila velika {teta koja se kasnije te{ko mo`e popraviti. Sli~no tome, u Danskoj je ombudsman ovla{}en da pokrene postupak povodom `albe za koju postoji mogu}nost osporavanja pred sudom, ako se predmet `albe podnete ombudsmanu odnosi na povrede postupka od strane organa uprave, a ne i na sadr`inu odluke organa o upravnoj stvari. S druge strane, jedan broj zemalja odstupa od principa supsidijarne nadle`nosti ombudsmana na odlu~niji na~in. Tako se, na primer, u [vedskoj ne zahteva da prethodno budu iskori{}ena sva pravna sredstva pred sudovima ili upravom. Ombudsman ipak ne interveni{e dok se stvar ne re{i pred sudom, ali mo`e pokrenuti slu~aj i kada se predmet nalazi u postupku pred sudom ukoliko se pritu`ba odnosi na proceduru (na primer, stvar se ne re{ava ili presuda nije dostavljena u razumnom roku posle rasprave).52 U Francuskoj tako|e nije neophodno da sva pravna sredstva pred upravom i sudom budu iscrpena pre akcije Medijatora. Naime, prema ~lanu 7. Zakona o Medijatoru ne zahteva se da prethodno budu iskori{}ena pravna sredstva kod organa na ~iju se delatnost `ali lice koje se obra}a Medijatoru, ali se tra`i da je prethodno u~injen demar{ (démarché), odnosno da se lice obratilo organu na ~iju se delatnost `ali i da mu je izlo`ilo svoje primedbe i zahteve. Ako takvog obra}anja nije bilo, `alba se odbacuje.53 U Velikoj Britaniji je ombudsmanu dato diskreciono pravo da mo`e postupati kad god se “razumno mo`e o~ekivati” da se podnosilac `albe ne}e koristiti pravom obra}anja sudu.54 Irski zakon nema odredbu kojom bi se postavljao uslov u pogledu prethodne iskori52 53 54
Eklundh, C., naved. delo, str. 7. Denkovi}, D., naved. delo, str. 262. Jovi~i}, M., naved. delo, str. 28.
91
{}enosti pravnih sredstava, ali se u praksi rada ombudsmana takav uslov obi~no postavlja. Kao jo{ jedan od bitnih uslova za podno{enje `albe, pojavljuje se krajnji rok u kome se `alba mo`e podneti. Svrha postavljanja tog uslova je u na~elu pravne sigurnosti, prema kome sve sporne stvari i postupci povodom njih treba da budu okon~ani u nekom razumnom periodu vremena, koji se unapred mo`e prora~unati. Ra~unanje roka za podno{enje `albe ombudsmanu u nekim zemljama po~inje od dana nastupanja spornog doga|aja (“inkriminisanog akta”), a u drugima od dana dono{enja poslednje (kona~ne) odluke od strane nadle`nog organa. Prvi na~in ra~unanja rokova je prikladniji za zemlje u kojima se ne zahteva da prethodno budu iscrpena sva pravna sredstva, a drugi za one u kojima se to zahteva i gde rok po~inje te}i obi~no od dana dono{enja poslednje odluke (kona~nog upravnog akta ili sudske odluke) o spornoj stvari. Propisana du`ina rokova u pojedinim zemljama je razli~ita, a naj~e{}e iznosi jednu godinu. Najkra}i rok ima Litvanija (tri meseca), s tim {to ombudsman ima pravo da odlu~i da prihvati i starije slu~ajeve. Rok od godinu dana imaju, na primer, Danska, Ma|arska, Island, Irska, Makedonija, Holandija, Norve{ka, Slovenija i Velika Britanija. Dvogodi{nji rok je propisan u [vedskoj, a rok od pet godina u Finskoj. Po pravilu, u svim zemljama je mogu}e da se `albe uzmu u postupak i posle proteka krajnjeg roka za njihovo podno{enje, ako ombudsman oceni da su postojali opravdani razlozi za propu{tanje roka. Kao izuzetak, pojavljuje se manji broj zemalja u kojima nije propisan krajnji rok za podno{enje `albe (Francuska, Kipar i Portugalija, na primer). U njima je formalno mogu}e podneti `albu i za slu~ajeve od ~ijeg je kona~nog re{avanja pred upravom i sudom proteklo vi{e godina, s tim {to se ombudsmanu ostavlja da izvr{i procenu o osnovanosti potrebe za intervencijom kod stari92
jih slu~ajeva. Na drugoj strani, odre|ene zemlje koje tek uvode instituciju ombudsmana obi~no propisuju da ombudsman ne}e primati `albe koje se odnose na period pre uvo|enja ove institucije (na primer, Ma|arska). U zakonima pojedinih zemalja se u vezi sa podno{enjem `albi od strane gra|ana jo{ propisuje da podnosilac ne mo`e biti pozvan na odgovornost zbog podno{enja `albe i navoda u njoj, ili trpeti zbog toga druge posledice. Bilo je re~i u vezi s tim da se takvo pravilo generalno primenjuje na podno{enje predstavki gra|ana, a ukazano je i da na{ ustav ipak predvi|a mogu}nost krivi~nog gonjenja ako se predstavkom ili kritikom koja je javno iznesena u~ini krivi~no delo. Kada se radi o obra}anjima ombudsmanu, mogu}nost krivi~nog progona trebalo bi sasvim isklju~iti, kao {to je to u~injeno u drugim zakonodavstvima. Nisu na odmet ni detaljnije odredbe s ciljem zabrane preduzimanja bilo kojih drugih mera protiv `alioca i drugih lica koja poma`u ombudsmanu u istrazi. Na primer, ~lanom 16. Zakona o ombudsmanu Britanske Kolumbije propisano je da lice ne mo`e biti optu`eno, suspendovano ili isterano sa posla, uznemiravano, ka`njeno, li{eno dobara ili trpeti bilo kakvu {tetu ili drugu kaznu, ili na bilo koji drugi na~in biti izlo`eno diskriminaciji, zato {to je podnelo `albu, dalo podatke ili na drugi na~in pomoglo u istrazi ombudsmanu ili samom `aliocu.
Kao posebno pravilo koje bi, tako|e, trebalo da ohrabri `rtve i druga o{te}ena lica na obra}anje ombudsmanu, ~esto se propisuje obaveza ombudsmana da ~uva privatnost i tajnost podataka koji se odnose na podnosioca `albe. Na primer, ~lanom 11. Uredbe o ombudsmanu na Kosovu propisano je da }e institucija ombudsmana “~uvati u poverenju sve poverljive informacije i dobijene podatke, posebno vode}i ra~una o bezbednosti `alilaca i svedoka.” Me|utim, za{titu identiteta podnosioca `albe u toku postupka ipak nije mogu}e obezbediti u potpunosti, jer postupak 93
koji vodi ombudsman pretpostavlja obra}anje organima koji su re{avali o pravu `alioca radi dobijanja informacija o konkretnom (pojedina~nom) slu~aju, a ponekad i poku{aj ombudsmana da posreduje i otvori dijalog izme|u strana koje su uklju~ene u spor. U takvim slu~ajevima, ombudsman bi trebalo da deluje uz saglasnost `alioca, odnosno uz preduzimanje mera za za{titu njegove bezbednosti. Po{to je `alba podnesena, ombudsman najpre ceni da li je nadle`an za njeno razmatranje i da li su ispunjeni propisani uslovi za njeno uzimanje u postupak. Ombudsman }e se oglasiti nenadle`nim i odbaciti `albu u kojoj ima elemenata za zaklju~ak da je povreda prava po~injena, ali se radi o stvarima u kojima je njegova nadle`nost izuzeta (na primer, ako je tu povredu po~inio neki od organa koji ne stoje pod nadzorom ombudsmana). Isto tako, odbacivanje `albe }e uslediti i kada je ona sasvim neosnovana, odnosno kada se iz navoda u `albi jasno vidi da u datom slu~aju nema elemenata povrede prava ili drugih nepravilnosti, kao i kada ona predstavlja zloupotrebu prava na `albu. U zavisnosti od uslova koji se zahtevaju u pojedinim zemljama, ombudsman }e prethodno utvrditi da li je `alba potpisana, da li je podnesena u okviru dopu{tenog roka i da li su iskori{}ena pravna sredstva pre njenog podno{enja. Ukoliko ti uslovi nisu ispunjeni, `alba se odbacuje u jednom roku koji treba da bude {to kra}i, o ~emu ombudsman obave{tava podnosioca `albe i eventualno mu daje savet u pogledu mogu}eg na~ina za ostvarivanje njegovog prava. Mogu}nost odbacivanja `albe bez njenog razmatranja postoji jo{ u slu~aju nepotpunih `albi. Povodom takvih `albi, ombudsman mo`e zatra`iti od `alioca da `albu upotpuni podacima koji su neophodni za dalje postupanje. Ako `alilac to ne u~ini u ostavljenom roku, a postupak nije mogu}e nastaviti, `alba se odbacuje. I ovde se podrazumeva obaveza ombudsmana da o tome obavesti `alio94
ca i da mu pru`i savet, odnosno da mu uka`e na pravne mogu}nosti koje mu eventualno stoje na raspolaganju radi za{tite svog prava. Dakle, u svakom slu~aju odbacivanja `albe, izuzev ako se radi o anonimnoj `albi, obaveza je ombudsmana da gra|aninu dostavi neku vrstu obrazlo`enja za taj postupak i da mu pru`i savet. Sledi zaklju~ak da uvek postoji izvestan minimum dobitka na koji gra|anin mo`e ra~unati ako se obrati ombudsmanu sa potpisanom `albom, ~ak i kad je ombudsman nenadle`an ili je `alba neuslovna i neuredna. Na taj se minimum mo`e gledati kao na jednu vrstu standarda pristojnosti koji obavezuje ombudsmana kao instituciju razli~itu od klasi~nih dr`avnih organa. Sastoji se u dobijanju odgovora sa obave{tenjem o razlozima zbog kojih se `alba odbacuje i savetom o drugim mogu}nostima za ostvarenje svog prava (ukoliko takve mogu}nosti postoje). Povodom davanja saveta od strane ombudsmana, u nekim zemljama se podvla~i da on nije organ koji bi trebalo da se bavi poslovima iz domena advokature, {to zna~i da posle davanja saveta ne treba da sastavlja podneske za gra|anina ili da mu pru`a sli~ne oblike pravne pomo}i, jer to nije njegov posao. @albe koje nisu odba~ene uzimaju se u postupak razmatranja, pri ~emu ombudsman nije vezan ~vrstim pravilima procedure, niti `albenim zahtevom. U zavisnosti od slo`enosti i prirode stvari, ombudsman mo`e slobodno da primenjuje svoja ovla{}enja kako bi utvrdio da li je i kakva povreda prava gra|ana u~injena. Zakonske odredbe o postupku ombudsmana nisu, prema tome, formalni proceduralni koraci sa zadatim redosledom, dometom i ~vrstim okvirima koji se ne smeju prelaziti, ve} samo op{ti okviri postupka u kojima se ombudsman slobodno kre}e. On ima zakonom utvr|eni korpus ovla{}enja za vo|enje postupka, koji }e biti kasnije detaljno izlo`en, a koji se obi~no sastoji od prava da tra`i obave{tenja i podatke od organa na ~iji se rad `alba 95
odnosi, da preduzme neposrednu istragu putem uvida u dokumentaciju, da obavlja razgovore sa slu`benim licima i podnosiocem `albe, kao i da uzima izjave od svedoka i da tra`i mi{ljenje od ve{taka. Da li }e pojedina ili sva od tih ovla{}enja biti kori{}enja u postupku, zavisi najpre od toga da li }e organ na ~ije se postupanje gra|anin `alio pokazati spremnost na saradnju u konkretnom slu~aju ili ne. “Nakon pokretanja postupka istrage, primenjuje se uglavnom na~elo audiatur et altera pars, jer se i onima koji su odgovorni za datu upravnu oblast mora pru`iti mogu}nost da odgovore na navode `albe koji isti~u povrede izvr{ene u toj oblasti.”55 Prvi korak u postupku ombudsmana je, dakle, da obavesti stare{inu organa ili slu`be na ~ije se postupanje gra|anin `alio i da zatra`i od njega odgovor povodom toga. Taj je korak ~esto i zakonima predvi|en kao po~etni i obavezni deo postupka ombudsmana povodom `albi koje su uzete u razmatranje. Saglasno svojim obavezama, stare{ina organa uprave ili javne slu`be bi trebalo da utvrdi ~injenice i odgovori ombudsmanu. Njegov odgovor se mo`e sastojati u argumentovanom osporavanju navoda `abe ili u priznavanju gre{ke i obave{tavanju o na~inu na koji }e se otkloniti uzrok i posledice po~injene povrede prava gra|ana. Veliki broj postupaka se time mo`e i okon~ati, bez daljih istra`nih aktivnosti ombudsmana. To i jeste u skladu sa idejom da ombudsman bude posrednik izme|u uprave i gra|anina, ali kad organ uprave nije spreman na priznavanje svoje gre{ke ili kad njegov odgovor nije dovoljan da bi se razjasnilo ~injeni~no stanje, ombudsman mora zauzeti aktivan stav, sprovesti istragu i preduzeti mere povodom utvr|enog stanja.
55
Pickl, V., naved. delo, str. 12.
96
b) Postupanje po sopstvenoj inicijativi Pravo ombudsmana da postupa po sopstvenoj inicijativi obuhvata njegovo ovla{}enje da preduzima akcije i sprovodi istrage izvan slu~ajeva za koje su mu podnete `albe od strane gra|ana. Na osnovu ovog ovla{}enja, ombudsman mo`e da po slu`benoj du`nosti (ex officio) pokrene istragu u svakom slu~aju sumnje na po~injenu nepravdu, odnosno na kr{enje prava gra|ana od strane organa nad ~ijim radom vr{i kontrolu. Na~in na koji je ombudsman do{ao do saznanja o mogu}im povredama prava mo`e biti razli~it i nije unapred ograni~en propisima. Na primer, on mo`e pokrenuti istragu na osnovu sopstvenih saznanja do kojih je do{ao tokom vr{enja istrage povodom drugih slu~ajeva (pokrenutih po `albi gra|ana), kao i tokom vr{enja periodi~nih pregleda ili inspekcija u organima (kad je ombudsman ovla{}en na takve preglede). Anonimne `albe gra|ana, po kojima ombudsman formalno nije mogao postupati, tako|e mogu poslu`iti kao povod za preduzimanje istrage po sopstvenoj inicijativi, ukoliko ombudsman proceni da se u njima ukazuje na va`an slu~aj. Kona~no, napisi u medijima i izjave na radiju i televiziji mogu biti jo{ jedan povod za pokretanje postupka po sopstvenoj inicijativi od strane ombudsmana. U nekim zemljama, {tampa i drugi mediji su glavni izvori saznanja ombudsmana o slu~ajevima povreda prava gra|ana povodom kojih on pokre}e postupak po sopstvenoj inicijativi. Postupak pokrenut po sopstvenoj inicijativi vodi se kao i postupak po `albi gra|ana, odnosno uz jednaka ovla{}enja ombudsmana. Jedino se u pojedinim zemljama zahteva da ombudsman pribavi saglasnost gra|anina povodom ~ije povrede prava je pokrenuo postupak po sopstvenoj inicijativi. Delovanje ombudsmana po sopstvenoj inicijativi u nizu zemalja zauzima zna~ajan deo njegovih ukupnih aktivnosti. Ono je 97
saglasno principu nezavisnosti ombudsmana i zbog toga to pravo priznaje daleko najve}i broj zemalja. U nekima od njih se ovo pravo utvr|uje bez ikakvih ograni~enja (na primer, u Austriji, Finskoj, Norve{koj, [vedskoj, Islandu itd.), naravno uz pretpostavku da je ombudsman du`an da se pridr`ava granica svoje nadle`nosti. Na drugoj strani, odre|ene zemlje postavljaju izvesna ograni~enja postupanju ombudsmana po sopstvenoj inicijativi, s tim {to takva ograni~enja mogu biti sasvim na~elne prirode ili, nasuprot tome, vrlo restriktivna. Na primer, ma|arski Parlamentarni komesar za gra|anska prava mo`e pokretati istrage u slu~ajevima sumnje na kr{enje ustavnih prava, a hrvatski pravobranitelj ako smatra da su prava pojedinaca ili grupa ugro`ena od strane administrativnih vlasti. Na Malti, postupanje ex officio je mogu}e u slu~ajevima koji su od op{teg javnog interesa. Litvanski ombudsmani su uslovljeni postojanjem “osnovane sumnje na zloupotrebe od strane zvani~nika ili birokratije, iskazane u {tampi ili drugim masovnim medijima.” Slovena~ki i makedonski zakon uslovljavaju postupanje ombudsmana po sopstvenoj inicijativi dobijanjem saglasnosti od ugro`enog lica. Danski ombudsman ima naju`i prostor za delovanje po sopstvenoj inicijativi: on mo`e da to ~ini samo u slu~ajevima koje otkrije prilikom vr{enja periodi~nih kontrola (inspekcijskih pregleda) u vojnim i zatvorskim ustanovama, s obzirom na pretpostavku da lica na slu`bi u vojsci i lica koja se nalaze u zavorima mogu imati te{ko}a u komunikaciji sa organima za za{titu prava. Francuska i Velika Britanija, kao zemlje koje ina~e priznaju gra|anima samo posredni pristup ombudsmanu, ne dopu{taju ombudsmanu ni pravo da deluje po sopstvenoj inicijativi, jer bi se davanjem tog prava obesmislio koncept ograni~enog pristupa. Me|itim, britanski komesar mo`e pozvati ~lanove parlamenta da mu podnesu `albu, ukoliko raspola`e sopstvenim saznanjem o konkretnim slu~ajevima povreda prava gra|ana, ~ime se formal98
no po{tuje, a realno zaobilazi pravilo o zabrani delovanja izvan slu~ajeva podnetih `albi gra|ana. Uz navedene dve zemlje, jo{ njih nekolicina ograni~ava akciju ombudsmana samo na istrage povodom podnetih `albi gra|ana (na primer, Kipar).
2. Istra`na ovla{}enja Istraga koju sprovodi ombudsman ima za cilj da utvrdi ~injeni~no stanje u vezi sa osnovanom sumnjom da je po~injena povreda prava gra|ana. Bilo da je postupak pokrenut povodom podnete `albe gra|ana ili po inicijativi ombudsmana, njegovom istragom treba da se odgovori na pitanje da li je povreda prava po~injena ili ne, a kada je po~injena – i na pitanje kakva je priroda te povrede i kako je do nje do{lo. Da bi istraga mogla da bude uspe{no sprovedena, neophodno je da ombudsman raspola`e odre|enim korpusom istra`nih ovla{}enja. Ta se ovla{}enja utvr|uju zakonom kao njegova prava na odre|ena ~injenja i zahtevanja u odnosu prema organima, javnim slu`bama i njihovim slu`benim licima, a eventualno i prema drugim licima za koja se pretpostavlja da raspola`u relevantnim saznanjima o okolnostima doga|aja koji se istra`uje (svedoci). Podrazumeva se da njegovim ovla{}enjima moraju odgovarati du`nosti i obaveze organa i lica prema kojima se istraga preduzima ili koja treba da svedo~e (da pod pretnjom sankcije u~ine ono {to ombudsman od njih tra`i ili da mu dopuste nesmetano preduzimanje istra`nih radnji na koje je ovla{}en). Osnovna istra`na ovla{}enja ombudsmana imaju definisanu sadr`inu i doma{aj, sa kojima se treba upoznati, kao i sa va`nijim razlikama u ure|ivanju tih ovla{}enja u pojedinim zemljama. Polaze}i od kriterijuma naj~e{}e zastupljenosti u uporednoj praksi, 99
izdvojeno je pet takvih ovla{}enja. Ona se mogu smatrati istra`nim ovla{}enjima koja su karakteristi~na za instituciju ombudsmana. (1) Tra`enje podataka, obave{tenja i obja{njenja od organa i slu`bi povodom ~ijeg se rada sprovodi istraga, kao jedno od uobi~ajenih ovla{}enja ombudsmana, poznaju sva konsultovana zakonodavstva. Ono predstavlja osnovno ili minimalno ovla{}enje, bez kojeg se ne mo`e ni zamisliti sprovo|enje strage. Na osnovu pismenog zahteva, ombudsman mo`e tra`iti, a organi i slu`be su du`ni da mu dostave tra`ene podatke, informacije, obave{tenja i obja{njenja, kako bi on kompletirao saznanja o slu~aju koji istra`uje. To ovla{}enje ombudsman mo`e koristiti vi{e puta u toku istrage, sve dok ne oceni da je slu~aj dovoljno razja{njen, odnosno da vi{e nema nekih bitnijih dilema u vezi sa tim. U svom zahtevu, ombudsman je ovla{}en da odredi rok u kome se podaci, obave{tenja i obja{njenja moraju dati. Svi zakoni redovno propisuju obavezu organa i slu`bi da sara|uju sa ombudsmanom, da mu pru`aju pomo} prilikom sprovo|enja njegove istrage i daju sve tra`ene podatke, obave{tenja i obja{njenja na njegov zahtev. U slu~aju da organ ne postupi po zahtevu ombudsmana, on mo`e o tome da obavesti nadle`ni vi{i organ (vladu, na primer), kako bi bile preduzete sankcije prema odgovornim licima. Eventualno uskra}ivanje davanja odre|enih podataka i obave{tenja mogu}e je kao i slu~ajevima odbijanja neposrednog uvida u slu`bene spise i druge zbirke podataka. (2) Uvid u slu`bene spise, dokumente i zbirke podataka koje vode organi i slu`be predstavlja, tako|e, jedno od istra`nih ovla{}enja ombudsmana koje poznaju sve zemlje. Ombudsman ima pravo da zatra`i da mu se daju na uvid u prostorijama organa i slu`bi ili da mu se dostave na uvid u njegovu kancelariju svi akti nekog predmeta (dosijea) ili kopije va`nijih spisa i drugih dokumenata koji se ti~u njegove istrage. To ovla{}enje mo`e koristiti prven100
stveno prema organima i slu`bama povodom ~ijeg je rada pokrenuta istraga, kao i u prema drugim organima i slu`bama koje poseduju relevantne spise i dokumente u vezi sa predmetom istrage. Organi i slu`be kojima je ombudsman postavio zahtev radi uvida u spise, dokumente i zbirke podataka imaju obavezu da taj uvid omogu}e, saglasno njegovom zahtevu i pravilima o rukovanju slu`benim spisima, dokumentima i zbirkama podataka. Pojedini zakoni propisuju sankcije za nepostupanje po zahtevu ombudsmana. Na primer, slovena~ki Zakon o za{titniku ljudskih prava propisuje nov~anu kaznu za odgovorno lice u organu koji za{titniku ne ustupi tra`enu dokumentaciju (~lan 56). U pogledu utvr|ivanja obima prava ombudsmana na uvid u slu`bene dokumente, susre}u se dva razli~ita re{enja. Prema prvom, ombudsman ima neograni~eni pristup svim slu`benim dokumentima bez izuzetka, dok se prema drugom re{enju taj pristup ograni~ava u odnosu na pojedine kategorije dokumenata, bilo putem isklju~ivanja mogu}nosti pristupa takvim dokumentima ili putem davanja mogu}nosti da ombudsman po odobrenju vidi dokumente koji su pod posebnim re`imom za{tite, ali ne i da koristi podatke iz tih dokumenata za svrhe svoje istrage. Neograni~eno pravo uvida u slu`bene dokumente – nezavisno od stepena njihove poverljivosti, utvr|uje ve}i broj zemalja. To je slu~aj, na primer, sa Austrijom, Danskom, Finskom, Kiprom, Makedonijom, Norve{kom, Federacijom Bosne i Hercegovine, Holandijom, Hrvatskom, Slovenijom i [vedskom. Podrazumeva se da ombudsmana redovno obavezuju propisi o ~uvanju tajne, odnosno pravila o za{titi dokumenata koji su mu stavljeni na uvid, ukoliko su pojedini od tih dokumenata ozna~eni kao poverljivi. Na primer, prema austrijskom zakonu ombudsman ima pristup svim informacijama, bez ikakvog ograni~enja, s tim {to tajni dokumenti zadr`avaju karakter poverljivosti i u njegovim rukama. 101
Saglasno tome, propisano je da dokumenti koje dr`i ombudsman u`ivaju za{titu od svake vrste inspekcije koju bi vr{ili drugi organi. Time se garantuje ne samo potpuna za{tita poverljivih dokumenata u posedu ombudsmana, ve} i podvla~i nezavisnost njegovog rada od uticaja vladinih slu`bi, a pre svih od policije. Kao jedno od specifi~nih re{enja u vezi s tim, isti~e se ovla{}enje litvanskih ombudsmana, koji imaju pristup svim dokumentima, ~ak i onima koji su ozna~eni kao tajni i koji sadr`e dr`avne tajne. Ako je pristup takvim dokumentima odbijen sa obrazlo`enjem da su oni za{ti}eni od izno{enja iz civilnih i vojnih ustanova, ombudsmani se mogu obratiti policiji sa zahtevom da izvr{i zaplenu takvih dokumenata za svrhe njihove istrage. Na drugoj strani, makedonski zakon samo utvr|uje da propisi o ~uvanju tajne obavezuju narodnog pravobranioca (~lan 20. stav 2), a slovena~ki zakon da isti propisi obavezuju nosioca funkcije za{titnika, njegove zamenike i slu`benike (~lan 35. stav 2. Zakona o za{titniku ljudskih prava). Ograni~eni pristup dokumentima poznaje izvestan broj zemalja. Francuskom Medijatoru moraju se dati na uvid i spisi poverljive prirode, osim “ako to nisu tajne koje se ti~u nacionalne odbrane, bezbednosti dr`ave i spoljne politike” (~lan 13. stav 1. Zakona o Medijatoru). Irski ombudsman ne mo`e dobiti informacije koje se odnose na dr`avnu bezbednost i spoljne poslove, osim uz posebno odobrenje nadle`nog ministra. Isto se pravilo primenjuje na Malti za informacije iz oblasti nacionalne bezbednosti i privrede. Poljski ombudsman nema pristup dosijeima koji su za{ti}eni zbog interesa dr`avne bezbednosti ili kao slu`bena tajna. Kriti~ari ovakvih re{enja isti~u da su ona rezultat starog koncepta o {irokom ograni~avanju javnosti u pristupu informacijama, odnosno da su posledica zatvorenosti institucija u odre|enim oblastima dr`avnog rada, zatim, da izra`avaju nepoverenje prema instituciji ombudsmana i da ~esto predstavljaju prepreku za otkrivanje zloupotreba u oblastima izuzetim od kontrole. 102
(3) Pravo inspekcije predstavlja ovla{}enje ombudsmana da izvr{i neposredan uvid u rad i postupanje organa i slu`bi nad kojima se prostire njegova nadle`nost. Razlike koje se ispoljavaju prilikom ure|ivanja ovog prava su, pri tom, dosta zna~ajne. Naj{iri obim ovog prava obuhvata ovla{}enje ombudsmana da u svako doba, sa ili bez posebnog povoda, obavlja inspekciju nad radom i postupanjem svih organa i slu`bi nad kojima je nadle`an. Njegove inspekcije u prostorijama organa i slu`bi podvrgnutih kontroli nisu, prema tome, uslovljene konkretnim slu~ajem kojim se bavi, odnosno prethodno pokrenutom istragom po `albi gra|ana ili po sopstvenoj inicijativi. Vr{enje takvih inspekcija, u stvari, daje ombudsmanu priliku i mogu}nost da otkriva nove slu~ajeve povreda prava, povodom kojih }e tek pokrenuti istragu po slu`benoj du`nosti. Tako {iroka ovla{}enja za vr{enje inspekcije utvr|uju, na primer, [vedska, Danska i Finska. U tim je zemljama, pored toga, vr{enje inspekcijskih pregleda utvr|eno kao du`nost, a ne samo kao pravo ombudsmana. Od svog osnivanja, {vedski ombudsman je vr{io periodi~ne inspekcijske preglede sudova, zatvora, organa dr`avne i lokalne uprave, du{evnih bolnica i drugih ustanova i javnih slu`bi u ~itavoj zemlji. Tim putem je naro~ito doprineo pobolj{anju uslova u zatvorima, kao i podizanju nivoa kvaliteta rada uprave uop{te. Ombudsman u toj zemlji provodi prose~no 20-25 dana godi{nje u vr{enju inspekcijskih pregleda, a takve preglede mogu u njegovo ime da vr{e i zaposlena stru~na lica u njegovoj slu`bi. Tokom pregleda, vode se razgovori sa stare{inama i slu`benim licima organa i slu`bi, kao i sa zatvorenicima, odnosno pacijentima, koji mogu da ombudsmanu iznesu svoje `albe, ukoliko ih imaju. Tako|e, vr{i se pregled dosijea i dokumenata, formulara i procedura koje se koriste u radu, rasporeda osoblja itd. Ombudsman mo`e da odmah uka`e na uo~ene gre{ke ili da kasnije izda preporuke za nji103
hovo otklanjanje, a zapa`anja tokom pregleda ombudsmanu slu`e i kao ideje za iniciranje odre|enih promena u zakonima.56 Poseban zna~aj pridaje se posetama ombudsmana radi inspekcijskog pregleda u zatvorima i drugim ustanovama za boravak osu|enih ili pritvorenih lica. Zatvorenicima i pritvorenim licima se pru`a mogu}nost da sa ombudsmanom razgovaraju i iznesu mu svoje `albe, bez prisustva zatvorskih vlasti. I sam ombudsman je u prilici da se li~no uveri u zatvorske uslove i na~in postupanja sa zatvorenim licima. Isti zna~aj imaju inspekcijski pregledi koje ombudsman vr{i u prostorijama policijskih i vojnih vlasti, ustanovama za le~enje bolesti zavisnosti, domovima za nezbrinutu decu, zavodima za maloletnike i drugim sli~nim ustanovama zatvorenog, poluzatvorenog ili otvorenog tipa. Pored tri pomenute zemlje ([vedske, Danske i Finske), ovom pitanju se pridaje veliki zna~aj i u SAD, Kanadi, kao i u jo{ nekim zemljama. Mo`e se primetiti da je {irenje ombudsmanovih ovla{}enja u izlo`enom pravcu jedan od novijih trendova, {to je vidljivo i u na~inu ure|ivanja njegovih ovla{}enja u novije vreme. Tako je, na primer, ~lanom 42. Zakona o za{titniku ljudskih prava Slovenije dato ovla{}enje nosiocu ove funkcije ili licu koje on ovlasti da mo`e stupiti u radne prostorije svih dr`avnih organa, organa lokalne samouprave ili nosilaca javnih ovla{}enja i tamo vr{iti inspekcijske preglede, a naro~ito preglede zatvora i drugih ustanova u kojima su sme{tena lica li{ena slobode ili lica sa ograni~enom slobodom kretanja. Pri vr{enju pregleda, za{titnik ima pravo da obavi razgovor sa licima u zatvorima i drugim ustanovama, bez nadzora drugih lica. Ombudsmani Federacije Bosne i Hercegovine su, tako|e, izri~ito ovla{}eni da pristupe svim mestima na kojima su lica li{ena slobode zatvorena ili gde rade i da vr{e 56
Eklundh, C., naved. delo, str. 11-12.
104
kontrolu na tim mestima. Ombudsman na Kosovu ima pravo da u svako doba u|e i pregleda bilo koje mesto na kome su lica li{ena slobode, kao i da prisustvuje sastancima ili saslu{anjima u koja su uklju~ena ta lica i da vodi privatne razgovore sa njima. Na drugoj strani se nalaze zemlje koje pravo ombudsmana da vr{i inspekcije ograni~avaju samo na slu~ajeve u vezi sa ve} pokrenutim istragama (na primer, Norve{ka i Velika Britanija), ili to pravo uslovljavaju na drugi na~in. Ma|arski Parlamentarni komesar za gra|anska prava mo`e da stupi u prostorije svih organa radi vr{enja kontrole, ali samo u vezi sa pravnosna`no okon~anim predmetima povodom kojih je pokrenuo istragu. Osim toga, on mo`e da stupi u prostore koji slu`e za rad oru`anih snaga, slu`be nacionalne bezbednosti, policije i organa za obezbe|enje samo na na~in koji je odredio nadle`ni ministar. Sli~no tome, litvanski ombudsmani imaju pristup u slu`bene prostorije svih organa i ustanova, ali kada stupaju u vojne prostore, to mogu ~initi samo u pratnji predstavnika vojnih vlasti. (4) Uzimanje izjava od slu`benih lica, o{te}enog lica, svedoka i ve{taka je jo{ jedno do standardnih ovla{}enja ombudsmna. Kad se to poka`e potrebnim za razja{njavanje slu~aja i utvr|ivanje ~injeni~nog stanja, ombudsman mo`e uzeti pismene izjave, odnosno saslu{ati slu`beno lice u organu i slu`bi ~iji se rad proverava. Tako|e, on mo`e obaviti razgovor i saslu{ati podnosioca `albe ili o{te}eno lice (u slu~aju pokretanja postupka ex officio), kao i obaviti razgovor ili saslu{ati svako drugo lice ~ije svedo~enje mo`e pomo}i u istrazi. Kona~no, ombudsman mo`e zatra`iti mi{ljenje od stru~njaka i stru~nih organizacija (ve{ta~enje ili stru~no mi{ljenje). Sva navedena lica su du`na da postupe po ombudsmanovom zahtevu, a ukoliko odbiju da to u~ine, ombudsman je u jednom broju zemalja ovla{}en da od suda zatra`i da prinudi ta lica na is105
punjavanje njihovih obaveza ili je ovla{}en da preduzme neke druge mere sa istim ciljem. Postupak uzimanja izjava nije posebno propisan, tako da se ombudsmanu ostavlja prostor da izabere najprikladniji na~in za to. Jedino se u pojedinim zemljama propisuje da izjave svedoka mo`e neposredno uzimati sam ombudsman, a u drugim je data i zakonska mogu}nost obavljanja saslu{anja preko nadle`nog suda i policijskih vlasti. Prema slovena~kom Zakonu o za{titniku ljudskih prava, svi funkcioneri i slu`benici organa nad kojima za{titnik ima nadle`nost, du`ni su da se odazovu pozivu za{titnika za u~e{}e u istrazi i da mu daju tra`ena obja{njenja. Za{titnik mo`e pozvati svakog kao svedoka ili stru~njaka na razgovor, a pozvani je du`an da se odazove pozivu, pod pretnjom nov~ane kazne od 10.000 tolara (~l. 36. i 56. Zakona). Makedonski Zakon o narodnom pravobraniocu tako|e utvr|uje ovla{}enje pravobranioca da pozove na razgovor funkcionera i slu`benika u organima i organizacijama, kao i svako drugo lice, ali ne propisuje sankcije za nepostupanje po zahtevu pravobranioca. Uz to, izri~ito je propisano ovla{}enje pravobranioca da tra`i mi{ljenja od nau~nih i stru~nih institucija u toku sprovo|enja svoje istrage (~lan 19). Ombudsmani u Federacije Bosne i Hercegovine mogu, radi vr{enja ovog i drugih svojih ovla{}enja, zatra`iti pomo} sudske policije. Norve{ki ombudsman ima ovla{}enje da zahteva od suda da sud uzima izjave svedoka, a britanski Parlamentarni komesar za upravu je snabdeven ovla{}enjima vi{eg suda (High Court Judge) u vezi sa ispitivanjem svedoka. Ombudsman na Islandu mo`e da pozove lice da svedo~i pred sudom radi prikupljanja ~injenica u stvarima koje su bitne za njegovu istragu. Kiparski parlamentarni komesar je ovla{}en da pozove svakog slu`benika ili bilo koje drugo lice radi davanja dokaza ili obezbe|enja informacija ili podno{enja dokumenata koji su potrebni za njegovu istragu. Pozvana lica su obavezna da se pojave pred sudom u vreme zakazano za is106
tragu, a ako to odbiju, kriva su za prekr{aj. Ombudsman Britanske Kolumbije mo`e da pozove i da pod zakletvom ispita svako lice za koje veruje da je sposobno da pru`i informacije koje su relevantne za istragu, bilo da je to lice `alilac, ~lan ili zaposleni u organima vlasti. Ako pozvano lice odbije da se odazove na ombudsmanov poziv za davanje izjave, ombudsman }e zatra`iti od suda da pozove i ispita takvo lice. (5) Pravo prisustvovanja raspravi i odlu~ivanju u sudu i pred organima uprave dolazi u red ovla{}enja koja se ~e{}e utvr|uju u korist ombudsmana. Cilj ovog ovla{}enja je u pru`anju mogu}nosti ombudsmanu da se neposredno upozna sa relevantnim ~injenicama i aspektima procedure za dono{enje pojedinih odluka, kao i da eventaulano kasnije iznese svoja zapa`anja i kritiku povodom toga. Podrazumeva se da ombudsman u kori{}enju ovog ovla{}enja nema prava da neposredno u~estvuje u samom sudskom ili upravnom postupku.
3. Ovla{}enja povodom utvr|enog stanja Istraga koju je sproveo ombudsman mo`e, najpre, dovesti do jednog od dva rezultata: utvrditi da je rad organa bio u svemu korektan i da nema nikakvih povreda prava gra|ana, ili utvrditi da je u radu organa bilo pogre{aka i da su povrede prava gra|ana po~injene. Mogu}a je, zatim, da se rezultat istrage sastoji u jo{ dva nalaza: organ je u svemu postupao korektno i u skladu sa zakonom, a njegova odluka je ipak nepravedna sa stanovi{ta prava gra|ana (naedekvatan zakon) ili, nasuprot tome, da su utvr|ene izvesne nepravilnosti u radu organa kojima nisu pogo|ena prava gra|ana. Tako dolazimo do ~etiri mogu}a ishoda istrage: 1) nema nepravilnosti u radu niti povrede prava gra|ana; 107
2) nema nepravilnosti u radu organa, ali je njegova odluka nepravedna za gra|anina; 3) postoje nepravilnosti u radu organa i one su dovele do povrede prava gra|ana; i 4) postoje nepravilnosti u radu organa, ali one nisu dovele do povrede prava gra|ana. U prvom slu~aju, ombudsmanu jedino ostaje da obavesti gra|anina koji je podneo `albu o rezultatima svoje istrage. Njegova intervencija prema organu ~iji je rad bio podvrgnut istrazi }e izostati, jer u radu organa nisu utvr|ene nepravilnosti. U ostala tri slu~aja, ombudsmanu predstoji da, pored obave{tavanja podnosioca `albe, preduzme mere na koje je ovla{}en. Mere koje ombudsman mo`e preduzimati u slu~aju utvr|enih nepravilnosti i povreda prava gra|ana mogu se razlikovati s obzirom na njihovo dejstvo i stepen obaveznosti. Sa stanovi{ta njihovog dejstva, ombudsman mo`e preduzimati mere u odnosu na samu odluku kojom je povre|eno pravo gra|ana, kao i u odnosu na nepravilnosti koje su po~injene u vezi sa dono{enjem te odluke. Prema stepenu obaveznosti ombudsmanovih mera, mogu se razlikovati mere koje nemaju pravno obavezuju}e dejstvo i mere koje takvo dejstvo imaju. Kada se radi o merama koje ombudsman mo`e preduzeti u odnosu na samu spornu odluku, treba se podsetiti da je ombudsman organ koji u ime parlamenta vr{i kontrolu nad upravom, s ciljem za{tite zakonitosti i prava gra|ana. On nije sud, niti organ upravnih vlasti vi{eg ranga. Saglasno tome, ombudsman ni u jednoj zemlji nema ovla{}enja da ukine, izmeni ili poni{ti odluku organa uprave ili javne slu`be za koju je utvrdio da je nezakonita, pogre{na ili nepravedna. Po{to to ne mo`e da ~ini, ombudsman je snabdeven drugim ovla{}enjima koja imaju za cilj da kod organa koji su za to nadle`ni inicira izmenu sporne odluke ili da pokrene 108
postupak za tu izmenu, kao i da spre~i nastupanje {tetnih posledica te odluke do njene izmene (tj. da odlo`i njeno izvr{enje). Neka od tih ovla{}enja, kao {to }e se videti, imaju pravno obavezuju}i karakter. S druge strane, ombudsman je snabdeven odre|enim ovla{}enjima u vezi sa utvr|enim nepravilnostima koje su po~injene u postupku dono{enja odluke, bilo da su te nepravilnosti uticale na povredu prava gra|ana ili ne. On mo`e da izda preporuke i savete za unapre|enje rada organa i njihovih odnosa sa gra|anima, kao i da pokrene ili predlo`i pokretanje odre|enih postupaka za utvr|ivanje disciplinske, prekr{ajne i krivi~ne odgovornosti u vezi sa utvr|enim nepravilnostima. Ovde je, po pravilu, prisutan ve}i broj ovla{}enja koja su pravno obavezuju}eg karaktera, naro~ito u pojedinim zemljama. Razlog tome je sadr`an u nameri da se podr`i i osna`i osnovna pozicija ombudsmana kao kriti~ara pogre{ne i predlaga~a bolje prakse upravnog rada. On je, zapravo, u biti i dalje ostao institucija koja kritikuje, preporu~uje i savetuje, ali su njegova kritika, preporuka i savet postali mnogo vi{e od uobi~ajenog pravno neobavezuju}eg zna~enja tih re~i. To }e biti jasnije posle izlaganja sadr`ine ovla{}enja koja ombudsman ima u vezi sa utvr|enim nepravilnostima i drugim nedostacima u radu organa koje kontroli{e. (1) Osnovno ovla{}enje ombudsmana se sastoji u davanju mi{ljenja, predloga i preporuka u vezi sa utvr|enim stanjem, odnosno nepravilnostima. Pravilo je da se unapred ne propisuju granice, odnosno smernice, kojih bi se ombudsman morao dr`ati prilikom davanja svojih mi{ljenja, predloga i preporuka. U principu, on se mo`e zadr`ati na konkretnim sugestijama za re{avanje uo~enih problema u datom slu~aju, ili mo`e saop{titi op{tije stavove o re{avanju sli~nih stvari, uzimaju}i konkretan slu~aj za povod. “[ta se sve mo`e preporu~iti, nije mogu}e unapred na apstraktan na~in re}i. To zavisi od svakog konkretnog slu~aja, od ka109
raktera povreda, mogu}nosti za njihovo ispravljanje i sl. Nekada se preporuka mo`e ticati samo procesnopavnih mera (npr. vezanih za odugovla~enje u vo|enju postupka), a u drugim slu~ajevima se mo`e formulisati odre|eno pravilo koje }e va`iti tek za budu}nost.”57 Mi{ljenje, predlog i preporuka ombudsmana se, po pravilu, upu}uju organu koji je povredu po~inio, a ukoliko su op{tijeg karaktera – najvi{im organima da bi oni preduzeli mere iz svoje nadle`nosti i te mere saop{tili ni`im organima. U nekim zemljama (na primer, u Austriji), preporuke se uvek upu}uju najvi{im organima da bi oni svojim autoritetom obezbedili sprovo|enje tih preporuka.58 S druge strane, u odre|enim zemljama se ne ostavlja na volju organima koji su izlo`eni kritici da sami odlu~uju o tome da li }e i kada }e razmotriti ombudsmanovo mi{ljenje, predlog i preporuku. Ti se organi zakonom obavezuju da razmotre i u odre|enom roku odgovore ombudsmanu {ta su preduzeli u vezi sa upu}enim mi{ljenjem, predlogom i preporukom. Takvo re{enje odgovara zemljama ~ija je uprava manje disciplinovana, odnosno sklonija nepo{tovanju zakona, pa bi bilo dobro da se primeni i kod nas prilikom zakonskog ure|ivanja institucije ombudsmana. U tom cilju se navodi nekoliko primera takvih zakonskih re{enja, koja imaju za cilj da mi{ljenjima, predlozima i preporukama ombudsmana daju pravni karakter. 1) Organi kojima je slovena~ki za{titnik ljudskih prava uputio svoje predloge, mi{ljenja, kritiku i preporuke imaju obavezu da ga obaveste o merama koje }e preduzeti u vezi s tim, najkasnije u roku od trideset dana. Ako organ ne izvesti za{titnika da je prihvatio njegove predloge ili ako te predloge prihvati delimi~no, za{titnik mo`e da o tome obavesti neposredno vi{i organ, nadle`no ministarstvo ili 57 58
Milkov, D., Austrijski model ombudsmana, str. 507. Isto.
110
parlament, a mo`e i da predmet javno objavi. Tako|e, za{titnik mo`e o tro{ku organa objaviti svoje preporuke i predloge u javnim glasilima, ako se organ oglu{i na njegov ponovljeni zahtev (~lan 40. Zakona o za{tniku ljudskih prava Slovenije). 2) Litvanski ombudsmani su, tako|e, ovla{}eni da, posle neuspelog obra}anja organu, publikuju u medijima odbijanje organa da postupi po njihovim preporukama. 3) Makedonski zakon sadr`i isto re{enje kao i slovena~ki, s tim {to narodnom pravobraniocu ne daje pravo da obavesti skup{tinu i da predmet javno objavi. Ta su prava, me|utim, utvr|ena u korist vlade (~lan 23. Zakona o narodnom pravobraniocu Makedonije). 4) Pravu ombudsmana Federacije Bosne i Hercegovine da upu}uju kritike, predloge i preporuke, odgovara du`nost svih ustanova da im odgovore u roku koji oni odrede. 5) Poljski komesar za gra|anska prava je ovla{}en da se obrati premijeru, vrhovnom sudu i ustavnom sudu, ukoliko organi kojima je uputio preporuke ne}e da postupe po tim preporukama. 6) Ombudsman na Kosovu mo`e, za vreme ili odmah posle istrage, davati preporuke nadle`nim upravnim vlastima i rukovodiocima o merama koje treba usvojiti, uklju~uju}i prelazne mere koje su potrebne. Ako upravne vlasti, po{to je ombudsman dao preporuke, ne preduzmu odgovaraju}e mere u razumnom vremenskom roku, ili ako ne dostave ombudsmanu razloge ne~injenja, ili takve razloge dostave i oni su za ombudsmana neprihvatljivi, ombudsman mo`e skrenuti pa`nju Generalnom izaslaniku Generalnog sekretara UN na slu~aj i o tome dati izjavu. Ima pravo da objavi svoje preporuke, osim u slu~ajevima koje sam smatra poverljivim ili tajnim, ili gde je `alilac tra`io da se njen ili njegov identitet i okolnosti `albe ne otkrivaju. @albe se ne mogu izjavljivati na bilo koji ~in ili odluku ombudsmana (~lan 4. Uredbe o osnivanju institucije ombudsmana na Kosovu). 111
(2) Kao posebna ovla{}enja ombudsmana u odnosu na spornu odluku, u odre|enim zemljana utvr|ena su ovla{}enja u vezi sa ponavljanjem postupka, vo|enjem upravnog spora i obustavljanjem izvr{enja odluke. Ombudsmanovi predlozi i preporuke mogu da obuhvate i predlog organu koji je doneo spornu odluku da ponovo sprovede odre|eni postupak u skladu sa zakonom (na primer, u Sloveniji i Makedoniji). Slovena~ki za{titnik je izri~ito ovla{}en da predlo`i naknadu {tete ili drugi na~in otklanjanja posledica prouzrokovanih nepravilnostima, bez zadiranja u gra|anskopravnu naknadu {tete na koju o{te}eni gra|anin ima pravo. Makedonski narodni pravobranilac je ovla{}en da podnese zahtev nadle`nom organu za pokretanje upravnog spora, kao i zahtev da se privremeno odlo`i izvr{enje spornog akta. Pravo da zahteva obustavljanje akta od izvr{enja imaju ombudsmani i jednog broja drugih zemalja, a ranije je pomenuto da takvo pravo ima i ombudsman na Kosovu. Poljski komesar za gra|anska prava mo`e da zahteva pokretanje upravnog postupka, da ula`e sredstva protiv odluka administrativnih sudova i da zahteva poni{taj upravnog akta, kao i da ula`e vanredna sredstva protiv kona~nih upravnih akata. Pored svega toga, mo`e tra`iti od ustavnog i vrhovnog suda tuma~enje akata koji se ~ine dvosmislenim ili koji mogu otvoriti put za kr{enje prava. (3) Ovla{}enje na zakonodavnu inicijativu imaju ombudsmani u vi{e zemalja. [vedski ombudsman mo`e inicirati izmene u zakonima i davati mi{ljenja o zakonima, kako bi se otkrili nedostaci u njima. I {panski nosilac ove funkcije mo`e da sugeri{e promene zakona koji su neadekvatni ili manjkavi. Slovena~ki za{titnik mo`e da daje predloge parlamentu i vladi za izmene zakona i propisa iz njihove nadle`nosti. Poljski komesar za gra|anska prava mo`e inicirati dono{enje novih i pobolj{anje postoje}ih zakona kako bi se obezbedila ve}a za{tita ljudskim pravima i slobodama. 112
Uz to, ovla{}en je da daje mi{ljenja na zakone koji se ti~u ljudskih prava i sloboda. Sli~no tome, ma|arski parlamentarni komesar za gra|anska prava, mo`e da daje mi{ljenja o zakonima koji se ti~u ljudskih prava i da u~estvuje u debati o tim zakonima u parlamentarnim telima. (4) Pravo pokretanja postupka pred ustavnim sudovima ima ve}i broj ombudsmana u svetu. Na primer, austrijski narodni pravobranilac je izri~ito ovla{}en da pokre}e postupke za ocenu ustavnosti i zakonitosti podzakonskih op{tih pravnih akata, koje donose organi izvr{ne i upravne vlasti. Prakti~no, on pokre}e postupke s ciljem uklanjanja iz pravnog poretka onih podzakonskih op{tih akata koji se pokazuju kao uzrok nepravilnog rada organa. Slovena~ki za{titnik mo`e da podnosi ustavnom sudu predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti op{tih pravnih akata, a isto pravo imaju ombudsmani u jo{ jednom broju drugih zemalja. (5) Ovla{}enja za iniciranje ili pokretanje disciplinskog i krivi~nog postupka, mada nisu tipi~na za instituciju ombudsmana, susre}u se u izvesnom broju zemalja, s tim {to se ~e{}e radi o pravu iniciranja, a re|e o pravu pokretanja takvih postupaka. Ukoliko su predvi|ena, takva se ovla{}enja mogu koristiti tokom istrage koju sprovodi ombudsman, kao i po okon~anju te istrage, tj. u vezi sa utvr|enim stanjem. Naj{ira ovla{}enja ove vrste ima prvi ombudsman u svetu. [vedski ombudsman je ovla{}en da preduzme neposredno krivi~no gonjenje svakog civilnog slu`benika za povredu du`nosti, kao i da ga disciplinski goni pred vlastima koje su zadu`ene za primenu disciplinskih sankcija. Krivi~nom gonjenju pristupa prvenstveno u slu~ajevima izvr{enja krivi~nih dela u vr{enju slu`benih du`nosti od strane dr`avnih i lokalnih slu`benika, a re|e od strane slu`benika drugih organa koje nadzire. To je pravo ombudsmana bilo njegovo glavno oru|e koje je {iroko koristio u prvo vreme 113
svog funkcionisanja, pa je tada i delovao prevashodno kao slu`ba tu`ila{tva.59 Broj optu`bi je vremenom padao tako da se u ovoj ulozi ombudsman pojavljuje sve re|e, a ~e{}e izri~e javne opomene i kritikuje sporne odluke. Broj opomena koje {vedski ombudsman izri~e slu`benicima zbog gre{aka u radu je dosta veliki, a opomena ima ne samo represivni, ve} i preventivni karakter. Va`niji slu~ajevi opomena se, naime, iznose u godi{njem izve{taju o radu ombudsmana, tako da slu`e svim drugim slu`benicima kao prilika da saznaju ombudsmanov stav u vezi sa potencijalnim gre{kama u radu. U osnovi ista ovla{}enja ima i finski ombudsman. Makedonski, hrvatski i slovena~ki ombudsman, zatim ombudsmani Federacije Bosne i Hercegovine, kao i ombudsman na Kosovu, imaju pravo da iniciraju pokretanje postupka za utvr|ivanje odgovornosti slu`benih lica u organima uprave i javnim slu`bama. Makedonski narodni pravobranilac mo`e, ako utvrdi da su povre|ena ustavna i zakonska prava gra|ana, predlo`iti pokretanje disciplinskog postupka protiv slu`benog lica u organu i organizaciji koja vr{i javna ovla}enja, kao i podneti zahtev nadle`nom javnom tu`iocu za pokretanje postupka za utvr|ivanje prekr{ajne ili krivi~ne odgovornosti. Hrvatski pu~ki pravobranitelj je ovla{}en da inicira pokretanje disciplinskog i krivi~nog postupka kada utvrdi da su po~injeni prekr{aji ljudskih prava od strane slu`benih lica u organima i javnim slu`bama. Slovena~ki 59
“Kada je {vedska institucija Ombudsmana startovala pre 180 godina, njen karakter je bio karakter slu`be tu`ila{tva. Ako bi neki slu`benik bio uhva}en u gre{ci, Ombudsman bi pokretao zakonski postupak protiv njega ili, u bla`im slu~ajevima, zahtevao disciplinske mere. Ombudsman je jo{ uvek zadr`ao ovu funkciju tu`ila{tva, ali se to danas veoma retko de{ava. Pravo da goni nemarne slu`benike je, me|utim, jo{ uvek va`na osnova za autoritet slu`be i daje specijalnu te`inu kriti~kim izjavama Ombudsmana. Ombudsmani mogu goniti bilo kog slu`benika, nad kojim vr{e nadzor, pred redovnim sudom, za bilo koji delikt u~injen u vr{enju slu`bene du`nosti. Od posebnog zna~aja, u ovom smislu, je da postoji posebna odredba u {vedskom krivi~nom zakoniku koja se odnosi na nemarno ili nehatno lo{e upravljanje” (Eklundh, C., naved. delo, str. 4).
114
za{titnik prava gra|ana mo`e predlo`iti vo|enje krivi~nog postupka protiv slu`benika organa koji su skrivili utvr|ene nepravilnosti. Ombudsmanu na Kosovu je dato ovla{}enje da, posle sprovedene istrage, mo`e preporu~iti nadle`nim upravnim vlastima da povedu disciplinski ili krivi~ni postupak protiv bilo kojeg odgovornog lica. Ombudsmani Federacije Bosne i Hercegovine imaju {ira ovla{}enja, jer je u njihovu korist utvr|eno pravo pokretanja postupaka pred svim nadle`nim sudovima, kao i pravo intervenisanja u postupcima koji su u toku, uklju~uju}i i postupke koji se vode pred Sudom za ljudska prava. Pored navedenih slu~ajeva, postoji jo{ jedan broj zemalja sa sli~nim, a izuzetno i sa ja~im ovla{}enjima ove vrste u rukama ombudsmana. 1) Norve{ki ombudsman je ovla{}en da, ukoliko utvrdi postojanje gre{aka ili nemara u radu javnih slu`benika, obavesti o tome javnog tu`ioca i predlo`i mu pokretanje disciplinskog ili drugog pravnog postupka protiv odgovornih pojedinaca. 2) Poljski ombudsman mo`e da zahteva pokretanje postupka u gra|anskim slu~ajevima i da u~estvuje u postupku sa ovla{}enjima javnog tu`ioca, kao i da zahteva od javnog tu`ioca da pokrene postupak za krivi~na dela koja se gone po slu`benoj du`nosti. 3) Ma|arski parlamentarni komesar za gra|anska prava mo`e predlo`iti pokretanje krivi~nog postupka u slu~ajevima sumnje na kr{enje prava. 4) Litvanski ombudsmani mogu predlo`iti sudu akciju za utvr|ivanje slu`benih krivica ili zloupotreba. U vezi sa po~injenim zloupotrebama, oni mogu da sudu predlo`e utvr|ivanje naknade za moralnu ili materijalnu {tetu koja je nastala iz tih zloupotreba. Tako|e, mogu preporu~iti stare{ini organa u ~ijem su radu utvrdili 115
povrede, ili instituciji koja vr{i nadzor nad radom tog organa, preduzimanje disciplinskih sankcija protiv krivih slu`benika. 5) Danski ombudsman mo`e narediti javnom tu`iocu da otpo~ne preliminarnu istragu ili da podigne tu`bu kod suda zbog r|avog rada u javnoj slu`bi ili organu. Tako|e, mo`e narediti vladinim kontrolnim vlastima da povedu disciplinski postupak protiv odgovornih slu`benika. 6) [panski Defensor del Pueblo mo`e obavestiti javnog tu`ioca o opstrukciji svoje istrage, a posle istrage inicirati postupak protiv civilnih slu`benika, kao i postupak habeas corpus. Kao naro~ito ovla{}enje, koje se ne sre}e ni kod jednog drugog ombudsmana, nosilac ove funkcije u [paniji je ovla{}en da preuzme nadle`nost ustavnog suda u slu~ajevima neustavnih zakona ili u slu~ajevima kr{enja osnovnih prava.
116
V Uloga javnosti i efekti delovanja ombudsmana 1. Uloga javnosti Javnost igra vi{estruku i veoma zna~ajnu ulogu u funkcionisanju institucije ombudsmana. Ona doprinosi ja~anju autoriteta institucije, pru`a joj podr{ku u funkcionisanju, snabdeva je informacijama o pojedina~nim povredama prava gra|ana i, uop{te, ~ini je transparentnom, vidljivom i bli`om potrebama gra|ana. Kao {to je pokazano, ombudsman u ve}ini zemalja nije snabdeven ovla{}enjima da donosi pravno obavezuju}e odluke, tako da se publikovanjem njegovih preporuka javnost poziva da bude glavno oru|e kojim se pribavlja obaveznost, odnosno snaga uticaja tim preporukama. Po{to se objave, preporuke ombudsmana mobili{u javnost i preko nje odgovorna lica u organima vlasti da prihvate te preporuke i po njima postupe. Objavljivanje preporuka ombudsmana se u pojedinim zemljama smatra i kao neka vrsta poslednjeg resursa kome on pribegava u slu~ajevima odbijanja organa uprave i javnih slu`bi da prihvate njegove sugestije. Stavljanje na uvid naj{iroj javnosti pojedinih primera pogre{nog rada i izno{enje kritike ombudsmana povodom toga na ra~un organa uprave i javnih slu`bi, do`ivljava se u pojedinim zemljama kao 117
neka vrsta kazne, odnosno ne uzima se olako od strane odgovornih funkcionera i slu`benika koji su po~inili prekr{aje. [tampa i drugi javni mediji tim putem postaju najefikasnije oru|e ombudsmana, naravno, ukoliko postoji puna sloboda {tampe. Da bi se takva uloga medija ostvarila, mnogi ombudsmani neguju praksu odr`avanja redovnih konferencija za {tampu, pojavljuju se na televiziji i u radio emisijama, informi{u javnost o primerima lo{eg rada javnih vlasti i podu~avaju je da bi bila spremnija da za{titi svoja prava. Prema ustaljenom obi~aju, odluke {vedskog ombudsmana {iroko prenose sredstva javnog informisanja, a predstavnici medija pose}uju ured ombudsmana svakodnevno i imaju pristup informacijama o rezultatima njegovih istraga, kao i o `albama gra|ana koje su tek pristigle. U Danskoj je uobi~ajeno da veliki dnevni listovi posve}uju redovne nedeljne rubrike radu ombudsmana. [irom sveta se neguje praksa objavljivanja godi{njih izve{taja ombudsmana. Takve izve{taje ombudsman dostavlja parlamentu i u njima su obi~no sadr`ani najva`niji slu~ajevi i odluke donete povodom njih, kao i ukazivanja na tipi~ne gre{ke koje su konstatovane u radu kontrolisanih subjekata u prethodnoj godini. Pored godi{njih izve{taja, u ve}ini zemalja postoji pravilo da ombudsman mo`e u toku godine izvestiti parlament o slu~ajevima koji mogu biti od naro~itog interesa za javnost ili za lice koje je pogo|eno lo{im postupanjem, kao i od interesa za same organe koji su po~inili gre{ke (da bi se prekinulo sa neodgovaraju}om praksom). Na primer, slovena~ki za{titnik prava gra|ana izve{tava parlament podno{enjem godi{njih i posebnih izve{taja, s tim {to godi{nje izve{taje obavezno podnosi do 30. septembra za proteklu godinu. U izve{taju se daju podaci o radu ombudsmana, stepenu po{tovanja ljudskih prava i sloboda, kao i o pravnoj za{titi dr`avljana te zemlje. Prilikom podno{enja izve{taja, za{titnik mo118
`e na sednici parlamenta izneti svoje preporuke i na~in reagovanja organa na te preporuke. Godi{nji izve{taj se javno objavljuje. Sli~no tome, makedonski javni pravobranilac podnosi Sobranju izve{taj o svom radu, najmanje jednom godi{nje, a izve{taj se objavljuje u sredstvima javnog informisanja. U pojedinim drugim zemljama, izve{taji ombudsmana se {tampaju u velikom broju primeraka i dele zainteresovanim organima, organizacijama i gra|anima, kao i ~ine dostupnim preko Interneta. Ombudsmani u pojedinim zemljama posve}uju naro~itu pa`nju ulozi nevladinih organizacija, kako bi se i tim putem ombudsman u~inio prisutan u javnosti i iskoristio delatnost nevladinih organizacija za obavljanje svojih funkcija. Primera radi, ombudsmani u Poljskoj i Ma|arskoj organizuju redovne sastanke sa nevladinim organizacijama koje se bave ljudskim pravima. Za ve}inu zemalja je karakteristi~no da ombudsmani preduzimaju brojne mere kako bi svoju funkciju u~inili {to dostupnijom gra|anima. U tom cilju se {tampaju razli~ite publikacije i bro{ure namenjene gra|anima, kao i organima javne uprave i javnim slu`bama, da bi se oni detaljno informisali o ulozi ombudsmana. Prime}uje se da u pojedinim zemljama uloga javnosti na ovom polju ipak nije dovoljno razvijena, ~esto krivicom samog ombudsmana. Zna~ajan deo gra|ana ~ak nije ni informisan o ulozi ombudsmana i njegovim kapacitetima za za{titu prava. Ombudsmani u tim zemljama zaziru od publiciteta koji se daje njihovoj ustanovi, boje}i se da }e usled toga do}i do preterano brojnih obra}anja gra|ana.
119
2. Efekti delovanja ombudsmana Pre vi{e od tri decenije, u vreme kad je institucija ombudsmana tek otpo~injala svoj pohod iz kruga skandinavskih zemalja u druge krajeve sveta, jedan od dalekovidih analiti~ara (D. C. Rowat) smelo je predvideo njen budu}i razvoj: “Ombudsmana treba smatrati zna~ajnom novom dopunom arsenalu demokratske vladavine... On doprinosi kontroli i presti`u zakonodavnog tela u svetu u kome ja~a izvr{na vlast. I sada kada je primer Novog Zelanda pokazao da ova skandinavska ustanova mo`e sa uspehom da bude uvezena u druge zemlje, mi se usu|ujemo da proreknemo da }e ustanova ombudsmana ili neka sli~na njoj postati standardni deo mehanizma vladavine {irom demokratskog sveta.”60 To se predvi|anje u potpunosti ostvarilo. Savremeni razvoj insitucije ombudsmana, koji je u protekloj deceniji posebno obele`en njenim uvo|enjem u postkomunisti~kim zemljama Isto~ne i Centralne Evrope, svedo~i o visokom uva`avanju ombudsmana kao jednog od su{tinskih elemenata demokratskog dru{tva. Zemlje koje uvode ovu insituciju, kao i me|unarodne organizacije za za{titu ljudskih prava koje podsti~u njeno uvo|enje, o~igledno ra~unaju sa vi{estrukim koristima koje }e se time posti}i. Na nedavno odr`anom neformalnom konsultativnom sastanku o ulozi nacionalnih institucija za ljudska prava i institucije ombudsmana u Saveznoj Republici Jugoslaviji (Beograd, 17. maja 2001. godine), na kome su u~estvovali predstavnici Ureda Visokog komesara UN za ljudska prava, Saveta Evrope, OEBS-a, nadle`nih saveznih i republi~kih ministarstava i doma}ih nevladinih organizacija, zaklju~eno je da stvaranje efektivnih nacionalnih 60
Rowat, D. C., The Ombudsman, Citizen’s defender, London, 1965, p. 292 (prema: Jovi~i}, M., naved. delo, str. 59).
120
institucija za ljudska prava i ombudsmana u SRJ predstavlja kriti~ni deo procesa demokratizacije i reformi institucija vlasti. Te institucije i ombudsman treba da ~ine va`an most izme|u civilnog dru{tva i vlade, kao i izme|u korpusa me|unarodnih standarda ljudskih prava i njihove primene na nacionalnom nivou. O~ekivanja od uvo|enja ombudsmana su o~igledno veoma velika i zasnovana su na efektima njegovog delovanja u zemljama gde on ve} postoji i gde se potvrdio u svojoj ulozi za{titnika prava gra|ana i ~uvara zakonitosti. Mada se ~ini nespornim da demokratske vlade, ukoliko to doista jesu, redovno te`e da vladaju uz pomo} uprave koja visoko respektuje ljudska prava, ~injenica je da nezavisna institucija ombudsmanskog tipa predstavlja jedno od istinski nu`nih sredstava za stvarno obezbe|enje korektnog postupanja upravnih vlasti u odnosima prema gra|anima. Postojanje i delovanje ombudsmana pru`a gra|anima mogu}nost da se efikasnije za{tite od zloupotreba vlasti, ali, u isto vreme, reflektuje dobru volju vlade i njenu brigu za unapre|enje i za{titu ljudskih prava i osnovnih sloboda. U zemljama koje tek uvode demokratiju, potreba za ombudsmanom ili sli~nom institucijom je utoliko ve}a, jer je tu nu`no sa daleko ve}om pozorno{}u i efikasno{}u ostvariti nadzor nad procesima tranzicije iz autoritarnog u demokratski re`im, nad procesima koji ne mogu prote}i bez te{kih i bolnih politi~kih promena i ~esto bez dramati~nih posledica dru{tveno-ekonomske transformacije. Uprkos tome {to su efekti delovanja ombudsmana veoma zna~ajni za pojedinca i ~itavo dru{tvo, mora se uvek imati u vidu da on nije jedina solucija za sve probleme sa kojima se susre}u gra|ani u kontaktu sa javnim vlastima. Delovanje ombudsmana }e imati ve}e efekte ukoliko druge institucije i sredstva za pravnu za{titu deluju saglasno svojoj ulozi. ^uvari zakonitosti i prava gra|ana su komplementarni, a nikako suvi{ni. Kona~no, bez is121
tinskih reformi administracije i dovo|enja njenog funkcionisanja na nivo koji se podrazumeva za kvalitetnu, profesionalnu i odgovornu slu`bu, te{ko da bi jedna institucija kakva je ombudsman mogla posti}i bilo kakve vidljive efekte. Od istog zna~aja za postizanje dobrih efekata delovanja ombudsmana je spremnost vlade na saradnju sa njim i dobra atmosfera u upravi. Osnovne uslove za uspe{no delovanje ombudsmana je jezgrovito obrazlo`io profesor G. Caiden u svom referatu na Me|unarodnoj konferenciji o ombudsmanu u Kamberi 1988. godine: “Institucija ombusmana je demokratski izum zami{ljen da deluje u duhu demokratije sa kooperativnom vladom i predusretljivim ~inovni{tvom, koji u celini upravljaju efikasno, a istinski su zainteresovani da se isprave nedostaci koji mogu biti nenamerno prouzrokovani.”61 Ombudsman je samo jedan korak vi{e ka demokratiji, a njegovo postojanje jedna od stepenica u usponu gra|anina ka ravnopravnim odnosima sa organima vlasti. On umanjuje pojedina~ni ose}aj bespomo}nosti pred dr`avnim organima kada se pojedinac na|e u situaciji da mu postoje}e institucije pravne za{tite ne mogu pru`iti pomo}. Svojom akcijom, koja po~iva na snazi argumenata i ube|ivanja, a ponekad i na pravnim sredstvima, ombudsman se prvenstveno oslanja na podr{ku javnosti, koja mu je utoliko vi{e naklonjena ukoliko ga smatra objektivnim.
61
Prema: Eklundh, C., naved. delo, str. 13.
122
Prilog Model zakona o ombudsmanu u SRJ/Republici Srbiji Osnovna polazi{ta i prethodne napomene 1. Tekst je pripremljen tako da mo`e poslu`iti kao model za izradu saveznog i republi~kog zakona, s tim {to se u oba slu~aja moraju izvr{iti odre|ena prilago|avanja i preciziranja pojedinih odredaba (nadle`nosti odre|enih organa i sl.). U vezi s tim, Centar za antiratnu akciju smatra da je ombudsman potreban i na sveznom i na republi~kom nivou, pri ~emu bi se nadle`nosti izme|u saveznog i republi~kog ombudsmana razgrani~ile saglasno podeli nadle`nosti izme|u savezne i republi~ke dr`ave i principu koji je primenjen za izvr{avanje zakona (tzv. princip dvostrukog koloseka). Imaju}i u vidu sada{nje (neustavno) stanje na podru~ju izvr{avanja saveznih zakona (koji se prete`no izvr{avaju od strane organa u republikama), kao i otvorena pitanja u vezi sa budu}im ustavnim okvirom i izgledom savezne dr`ave, Centar je mi{ljenja da bi u sada{njem trenutku, bez ~ekanja na izmene saveznog i republi~kih ustava, trebalo {to hitnije i}i samo na obrazovanje ombudsmana na nivou republika ~lanica. Obrazovanje ombudsmana na saveznom nivou trebalo bi odlo`iti i re{avati u zavisnosti od re{avanja pitanja statusa i nadle`nosti savezne dr`ave. 123
2. Naziv institucija ombudsmana u SRJ/RS mogao bi da glasi: • za{titnik prava gra|ana, • za{titnik gra|ana, • skup{tinski komesar za prava gra|ana, • narodni pravobranilac i sl. Prva alternativa se ~ini najprihvatljivijom, jer je u duhu standardnih shvatanja o ovoj instituciji u svetu. Pri tome se ima u vidu da sam naziv institucije nije najbitnije pitanje za njeno organizovanje i delovanje. Daleko je va`nije da se pravilno postave njen polo`aj i uloga i da se ona pravilno situira u na{ ustavnopravni sistem. 3. Kao osnovna polazi{ta u izradi modela primenjeni su slede}i principi: • za{titnik je nezavisna i samostalna institucija, sa ulogom da unapre|uje i {titi ljudska prava i da nadzire i interveni{e u slu~ajevima povrede tih prava putem lo{eg rada uprave; • nadle`nost je generalne prirode (tzv. op{ti obudsman), s tim {to se daje mogu}nost da posebnim zakonima budu osnovani specijalizovani ombudsmani sa nadle`no{}u u pojedinim oblastima; • mandat nosioca funkcije bi trajao pet godina, uz mogu}nost jo{ jednog izbora; • ombudsman je ovla{}en da pokre}e postupak po `albi gra|ana, kao i po sopstvenoj inicijativi; • u rad i sprovo|enje istrage ombudsmana ne mogu se me{ati ni jedan drugi organ ili pojedinac; • nosilac funkcije ima zamenike koji se mogu zadu`iti za pojedine oblasti, odnosno pitanja; • predlo`ena je mogu}nost osnivanja kancelarija ombudsmana u regionalnim centrima; 124
• stru~na slu`ba ombudsmana je sastavljena od stru~nog osoblja i administrativnih radnika, koje prima i raspore|uje ombudsman; • institucija se finansira iz bud`eta, uz o~uvanje njene finansijske nezavisnosti.
Zakon o za{titniku prava gra|ana
I – OSNOVNE ODREDBE ^lan 1. (Funkcije za{titnika) Za{titnik prava gra|ana je organ SRJ/RS koji {titi ustavna i zakonska prava gra|ana od povreda u postupku pred organima dr`avne uprave, organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave i nosiocima javnih ovla{}enja. Zakonom se mogu ustanoviti posebni za{titnici prava gra|ana za pojedine oblasti.
^lan 2. (Nezavisnost i samostalnost) Za{titnik prava gra|ana je nezavisan i samostalan u vr{enju svojih funkcija i nijedan organ ili lice ne mogu se me{ati u njegov rad. U vr{enju poslova iz svoje nadle`nosti, za{titnik prava gra|ana postupa na osnovu i u okviru ustava i zakona, me|unarodnih ugovora o ljudskim pravima koji su potvr|eni i objavljeni u skladu sa ustavom i op{teprihva}enih pravila me|unarodnog prava.
125
^lan 3. (Nadle`nost) Za{titnik prava gra|ana postupa povodom dobijenih `albi gra|ana, koji tvrde da su im aktom organa iz ~lana 1. stav 1. ovog zakona povre|ena njihova prava i slobode, kao i po sopstvenoj inicijativi. Za{titnik prava gra|ana ne mo`e uzeti u razmatranje `albu koja se odnosi na rad predsednika Republike, Savezne skup{tine/Narodne skup{tine,62 Vlade, Ustavnog suda, sudova, javnih/dr`avnih tu`ila{tava i predstavni~kih organa teritorijalne autonomije i lokalne samouprave.
^lan 4. (Karakter postupka) Postupak koji vodi za{titnik prava gra|ana je za stranke besplatan. Za{titnik prava gra|ana je du`an da vodi postupak nepristrasno i da u svakom predmetu pribavi stavove organa, na ~ije se postupanje predmet odnosi.
62
Prilikom eventualnog kori{}enja ovog teksta za izradu zakona o za{titniku prava gra|ana, skre}emo pa`nju da posebno treba povesti ra~una o dvodomnosti saveznog parlamenta, {to je ovde, u cilju rastere}enja teksta, jednostavno zanemareno.
126
II – IZBOR I RAZRE[ENJE ZA[TITNIKA PRAVA GRA\ANA I NJEGOVIH ZAMENIKA ^lan 5. (Na~in izbora i mandat) Za{titnika prava gra|ana bira i razre{ava Savezna skup{tina/Narodna skup{tina dvotre}inskom ve}inom glasova svih poslanika. Za{titnik prava gra|ana bira se na vreme od pet godina i mo`e biti biran na istu du`nost jo{ jedanput. Kandidata za za{titnika prava gra|ana predla`e predsednik Republike (alternativa: skup{tinska komisija za izbore i imenovanja, odnosno najmanje dvadeset poslanika). Za{titnik prava gra|ana ima tri zamenika, koji se biraju na njegov predlog. Zamenike za{titnika prava gra|ana bira i razre{ava Savezna skup{tina/Narodna skup{tina na isti na~in kao i za{titnika prava gra|ana.
^lan 6. (Uslovi za izbor) Za za{titnika prava gra|ana i njegove zamenike mo`e biti izabrano lice koje je diplomirani pravnik sa radnim iskustvom od najmanje deset godina na pravnim poslovima, koje poznaje rad uprave i koje nije osu|ivano.
^lan 7. (Zakletva) Pri stupanju na du`nost, za{titnik prava gra|ana daje pred Saveznom skup{tinom/Narodnom skup{tinom, sve~anu izjavu koja glasi: 127
“Zaklinjem se da }u svoju funkciju obavljati savesno, nepristrasno i odgovorno i da }u sve svoje snage posvetiti za{titi ljudskih prava i sloboda u skladu sa ustavom i zakonom.”
^lan 8. (Nespojivost funkcije) Funkcija za{titnika prava gra|ana nije spojiva sa vr{enjem bilo koje druge funkcije ili profesionalne delatnosti, kao ni sa ~lanstvom u politi~kim partijama. S danom stupanja na du`nost za{titnika prava gra|ana, moraju prestati njegove druge funkcije i delatnosti, kao i ~lanstvo u politi~kim partijama.
^lan 9. (Imunitet) Za{titnik prava gra|ana ne mo`e biti pozvan na odgovornost zbog mi{ljenja, kritike ili predloga koje je dao u vr{enju svoje funkcije. Za{titnik prava gra|ana u`iva imunitet kao i poslanici Savezne skup{tine/Narodne skup{tine. Za{titnik prava gra|ana ne mo`e davati izjave politi~ke prirode.
^lan 10. (Razre{enje od du`nosti) Za{titnik prava gra|ana mo`e biti razre{en od du`nosti samo ako to sam zahteva, ako bude osu|en za krivi~no delo, ako trajno izgubi sposobnost za obavljanje svoje funkcije ili ako nestru~no, pristrasno i nesavesno obavlja svoju funkciju.
128
Postupak za razre{enje za{titnika prava gra|ana pokre}e se na predlog jedne tre}ine poslanika Savezne skup{tine/Narodne skup{tine. Savezna skup{tina/Narodna skup{tina razre{ava za{titnika prava gra|ana ako za razre{enje glasa dve tre}ine svih poslanika.
^lan 11. (Prestanak funkcije) Za{titniku prava gra|ana prestaje funkcija u slu~aju smrti, ispunjenja uslova za obaveznu penziju, kao i ako ne prestane, odnosno otpo~ne da obavlja funkciju ili delatnost koje su nespojive sa njegovom funkcijom. Prestanak funkcije iz stava 1. ovog ~lana konstatuje skup{tinska komisija za izbore i imenovanja i o tome obave{tava Saveznu skup{tinu/Narodnu skup{tinu.
^lan 12. (Zamenici za{tinika) Odredbe ~l. 7, 8, 9, 10. i 11. ovog zakona primenjuju se i na zamenike za{titnika prava gra|ana.
^lan 13. (Zamenjivanje za{titnika) U slu~aju odsutnosti, za{titnika prava gra|ana zamenjuje jedan od njegovih zamenika koga on odredi. U slu~aju razre{enja ili prestanka funkcije za{titniku prava gra|ana, Savezna skup{tina/Narodna skup{tina }e na predlog komisije za izbore i imenovanja odrediti jednog od njegovih zamenika da vr{i funkciju za{titnika prava gra|ana do izbora nove li~nosti na tu funkciju.
129
III – POSTUPAK I NA^IN RADA ^lan 14. (@albe gra|ana) Svako ko smatra da mu je aktom ili postupkom organa iz ~lana 1. stav 1. ovog zakona povre|eno pravo, mo`e uputiti za{titniku prava gra|ana `albu radi pokretanja postupka. @albu mo`e u ime o{te}enog lica podneti njegov naslednik ili drugo lice. @alba se podnosi pismeno, sa naznakom li~nih podataka podnosioca i navo|enjem okolnosti slu~aja, naziva organa na ~iji se rad `alba odnosi, dokaza na kojima se `alba temelji, kao i da li su ve} ulo`ena pravna sredstva za za{titu i koja. @alba se mo`e izjaviti i usmeno na zapisnik. U sastavljanju `albe gra|aninu su du`ni da pru`e pomo} stru~ni radnici u slu`bi za{titnika prava gra|ana.
^lan 15. (Obaveza ~uvanja privatnosti) Za{titnik prava gra|ana je du`an da u postupku po `albi ~uva privatnost i tajnost li~nih podataka o podnosiocu `albe. Ako za{titnik prava gra|ana odlu~i da pokrene postupak po sopstvenoj inicijativi ili po `albi drugog lica koje je u ime o{te}enog lica podnelo `albu, du`an je da pre pokretanja postupka pribavi saglasnost gra|anina ~ija su prava povre|ena. U slu~aju potrebe, za{titnik prava gra|ana }e preduzeti mere kod nadle`nih organa da se podnosilac `albe, odnosno gra|anin iz stava 2. ovog ~lana, za{titi od uznemiravanja i da mu se pru`i li~na sigurnost.
130
^lan 16. (Ispitivanje `albe) Po{to primi `albu i upozna se sa njenom sadr`inom, za{titnik prava gra|ana mo`e odlu~iti da `albu odbaci ako utvrdi: 1. da je `alba anonimna; 2. da se odnosi na rad organa iz ~lana 3. stav 2. ovog zakona; 3. da je podneta posle proteka godine dana od poslednje odluke organa na ~ije se postupanje gra|anin `ali, osim ako je taj rok propu{ten iz objektivnih razloga ili ako za{titnik prava gra|ana oceni da je ipak potrebno uzeti `albu u posutpak; 4. da je `alba nekompletna, odnosno da sadr`i nedostatke koji onemogu}uju postupanje po njoj, a gra|anin u ostavljenom roku ne otkloni te nedostatke; 5. da `alba i podneti dokazi ne sadr`e podatke koji ukazuju na postojanje bilo kakve povrede prava gra|ana ili druge nepravilnosti u radu organa; 6. da u predmetu na koji se `alba odnosi nisu iscrpljena sva redovna i vanredna pravna sredstva, osim ako za{titnik prava gra|ana utvrdi da su iz objektivnih razloga propu{teni rokovi za ulaganje takvih sredstva ili ako oceni da bi za gra|anina mogla nastupiti velika i nepopravljiva {teta ako bi se ~ekalo na okon~anje postupka po redovnim i vanrednim pravnim sredstvima. U svim slu~ajevima odbacivanja `albe, osim kad je ona anonimna, za{titnik prava gra|ana }e obrazlo`iti razloge za njeno odbacivanje i gra|aninu dati savet o eventualnim drugim mogu}nostima za pribavljanje za{tite. Odluka za{titnika prava gra|ana o odbacivanju `albe je kona~na.
131
^lan 17. (Odlaganje re{avanja `albe) Ako za{titnik prava gra|ana utvrdi da se po predmetu na koji se `alba odnosi vodi postupak pred sudskim organima, odlo`i}e svoje postupanje po `albi dok se postupak pred sudom ne okon~a i o tome }e obavestiti podnosioca `albe.
^lan 18. (Obave{tenje o pokretanju istrage) Kada za{titnik prava gra|ana odlu~i da pokrene istragu po `albi, obavesti}e o tome podnosioca `albe i organ na ~ije se postupanje `alba odnosi. Organ iz stava 1. ovog ~lana je du`an da obavesti za{titnika prava gra|ana o svom stavu u roku koji mu za{titnik prava gra|ana odredi, a koji ne mo`e biti kra}i od osam, niti du`i od 30 dana od dana dostavljanja obave{tenja za{titnika prava gra|ana.
^lan 19. (Istra`na ovla{}enja) U granicama svoje nadle`nosti, za{titnik prava gra|ana mo`e u toku istrage po `albi: 1. tra`iti potrebne podatke, obave{tenja i obja{njenja od nadle`nih organa i organizacija; 2. izvr{iti neposredan uvid u slu`bene spise, dokumentaciju i zbirke podataka u prostorijama nadle`nog organa i organizacije ili tra`iti da mu se dostave kopije odgovaraju}ih spisa ili dokumenata koji se odnose na njegovu istragu; 3. izvr{iti neposredan uvid u rad i postupanje organa iz ~lana 1. stav 1. ovog zakona;
132
4. uzimati izjave od slu`benih lica, o{te}enog lica, svedoka i ve{taka kad je to potrebno za razja{njenje slu~aja i utvr|ivanje ~injeni~nog stanja; 5. prisustvovati raspravi i odlu~ivanju u sudu i pred organima iz ~lana 1. stav 1. ovog zakona, bez prava na u~e{}e u raspravi i odlu~ivanju.
^lan 20. (Dostavljanje podataka, obave{tenja i obja{njenja) Organi i organizacije od kojih je za{titnik prava gra|ana pismeno zatra`io podatke, obave{tenja i obja{njenja, du`ni su da mu te podatke dostave u roku koji on odredi, a koji ne mo`e biti kra}i od osam dana. Ako organi i organizacije ne postupe u skladu sa zahtevom za{titnika prava gra|ana iz stava 1. ovog ~lana, on }e o tome obavestiti neposredno vi{i organ, nadle`no ministarstvo ili Vladu.
^lan 21. (Uvid u slu`bene spise, dokumentaciju i zbirke podataka) Organi i organizacije kojima se za{titnik prava gra|ana obratio sa zahtevom da mu omogu}e neposredni uvid u slu`bene spise, dokumentaciju i zbirke podataka, du`ni su da mu taj uvid omogu}e bez odlaganja, u okviru svog radnog vremena, kao i da mu dostave kopije tra`enih spisa i dokumenata, kad je to saglasno pravilima o rukovanju slu`benim spisima i dokumentima. Ako se u slu~aju iz stava 1. ovog ~lana radi o slu`benim spisima, dokumentaciji i zbirkama podataka koji su ozna~eni kao poverljivi ili tajni, za{titniku prava gra|anina }e se omogu}iti uvid u te spise, dokumentaciju i zbirke u prostorijama organa i organizacije i uz predhodno upozorenje na obavezu ~uvanja tajne saglasno propisanim pravilima.
133
Ako organi ili organizacije uskrate za{titniku prava gra|ana uvid u spise, dokumentaciju i zbirke podataka, on }e o tome obavestiti neposredno vi{i organ, nadle`no ministarstvo ili Vladu.
^lan 22. (Vr{enje inspekcije) Organi i organizacije su du`ni da za{titniku prava gra|ana omogu}e neposredan uvid u svoj rad i postupanje, na osnovu njegovog zahteva, ili bez takvog zahteva, u vezi sa sprovo|enjem njegove istrage. Za{titnik prava gra|ana ima pravo da u bilo koje vreme, bez posebne najave, poseti svako mesto na kome se dr`e lica li{ena slobode ili lica kojima je ograni~ena sloboda kretanja i da obavi razgovor sa tim licima bez prisustva slu`benih lica. Odgovorna lica organa i organizacija iz stava 2. ovog ~lana du`na su da bez odlaganja i otvaranja dostave za{titniku prava gra|ana pismene pritu`be koje mu upute lica li{ena slobode ili kojima je ograni~ena sloboda kretanja. O svakom slu~aju kr{enja prava i du`nosti utvr|enih ovim ~lanom, za{titnik prava gra|ana }e obavestiti neposredno vi{i organ, nadle`no ministarstvo ili Vladu.
^lan 23. (Uzimanje izjava od slu`benih lica) Za{titnik prava gra|ana mo`e pozvati na razgovor slu`beno lice i funkcionera u organu iz ~lana 1. stav 1. ovog zakona, kao i zatra`iti pismenu izjavu o okolnostima spornog slu~aja povodom kog se vodi istraga. Slu`beno lice i funkcioner su du`ni da postupe po zahtevu za{titnika prava gra|ana iz stava 1. ovog ~lana.
134
^lan 24. (Svedoci) Za{titnik prava gra|ana mo`e pozvati svako lice koje raspola`e saznanjima o okolnostima slu~aja koji istra`uje i obaviti sa njim o tome razgovor ili uzeti od njega pismenu izjavu. Pozvani svedok je du`an da se odazove pozivu za{titnika prava gra|ana.
^an 25. (Obustavljanje istrage) Za{titnik prava gra|ana mo`e obustaviti istragu ako utvrdi da je slu~aj re{en od strane organa na zadovoljavaju}i na~in i saglasno njegovim preporukama datim organu tokom istrage.
^lan 26. (Ovla{}enja povodom utvr|enog stanja) Kad za{titnik prava gra|ana istragom utvrdi da nema osnova za zaklju~ak o postojanju povrede prava gra|ana i drugih nepravilnosti u radu organa, obavesti}e o tome podnosioca `albe i organ ~iji je rad bio predmet ispitivanja. Ako za{titnik prava gra|ana istragom utvrdi da je po~injena povreda prava gra|ana ili druge nepravilnosti u radu organa, zauze}e o tome svoj stav, sa~initi odgovaraju}e mi{ljenje, predloge i preporuke i o tome obavestiti organ na ~iji se rad to mi{ljenje, predlozi i preporuke odnose. Organi kojima je za{titnik prava gra|ana uputio mi{ljenje, predloge i preporuke iz stava 2. ovog ~lana, du`ni su da obaveste za{titnika prava gra|ana o merama koje su preduzeli povodom njegovog mi{ljena, predloga i preporuka, najkasnije u roku od 30 dana.
135
Ako organi iz stava 2. ovog ~lana ne obaveste za{titnika prava gra|ana o tome {ta su preduzeli, ili ako on smatra da preduzete mere nisu odgovaraju}e, obavesti}e o tome neposredno vi{i organ, nadle`no ministarstvo, Vladu ili Saveznu skup{tinu/Narodnu skup{tinu. Ako organi iza stava 2. ovog ~lana ne postupe po mi{ljenju, predlogu i preporukama za{titnika prava gra|ana ni posle ponovljenjog zahteva, on mo`e da predmet objavi u javnim glasilima o tro{ku tih organa.
^lan 27. (Druga ovla{}enja) Pored mi{ljenja, predloga i preporuka iz ~lana 26. ovog zakona, za{titnik prava gra|ana mo`e: 1. predlo`iti organu i organizaciji da ponovo sprovede postupak u skladu sa zakonom; 2. podneti predlog organu i organizaciji da naknadi {tetu gra|aninu, koju je on pretrpeo zbog nezakonitog rada organa i organizacija; 3. podneti zahtev nadle`nom organu za pokretanje upravnog spora; 4. podneti zahtev organu ili organizaciji za privremeno obustavljanje izvr{enja kona~nog akta; 5. predlo`iti pokretanje disciplinskog postupka protiv slu`benog lica u organu ili organizaciji koje je ometalo istragu za{titnika prava gra|ana ili za koje je istragom za{titnika prava gra|ana utvr|eno da snosi odgovornost za povredu prava gra|ana; 6. podneti zahtev nadle`nom dr`avnom/javnom tu`iocu za pokretanje postupka protiv slu`benog lica radi utvr|ivanja prekr{ajne ili krivi~ne odgovornosti;
136
7. podneti inicijativu ustavnom sudu za ocenu ustavnosti i zakonitosti op{tih pravnih akata; 8. izdati preporuke i predloge organima i organizacijama za unapre|enje njihovog rada i odnosa sa gra|anima.
^lan 28. (Postupanje po sopstvenoj inicijativi) Odredbe ~l. 18. do 27. ovog zakona primenjuju se i u slu~aju pokretanja postupka po sopstvenoj inicijativi za{titnika prava gra|ana.
^lan 29. (Zakonodavna inicijativa i mi{ljenje o zakonima) Za{titnik prava gra|ana je ovla{}en da upu}uje Saveznoj skup{tini/Narodnoj skup{tini i Vladi predloge za dono{enje novih i promene postoje}ih zakona, drugih propisa i op{tih akata iz njihove nadle`nosti. O zakonima, propisima i op{tim aktima Savezne skup{tine/Narodne skup{tine i Vlade koji se ti~u za{tite ljudskih prava i postupanja organa iz ~lana 1. stav 1. ovog zakona, za{titnik prava gra|ana mo`e davati svoja mi{ljenja koja su Savezna skup{tina/Narodna skup{tina i Vlada du`ni da razmotre.
^lan 30. (Izve{tavanje skup{tine i javnost rada) Za{titnik prava gra|ana podnosi Saveznoj skup{tini/Narodnoj skup{tini godi{nji izve{taj o svom radu, a po potrebi mo`e podnositi i posebne izve{taje u kojima ukazuje na naro~ito te{ke slu~ajeve povrede prava gra|ana ili na posebne probleme u vezi s po{tovanjem ljudskih prava i sloboda u pojedinim oblastima.
137
U godi{njem izve{taju o svom radu, za{titnik prava gra|ana iznosi i najva`nije su~ajeve i svoje preporuke u vezi sa tim slu~ajevima. Izve{taj o radu za{titnika prava gra|ana se javno objavljuje. Za{titnik prava gra|ana redovno obave{tava javnost o svom radu, preko sredstava javnog informisanja i na drugi pogodan na~in.
IV – ZAMENICI I STRU^NA SLU@BA ZA[TITNIKA PRAVA GRA\ANA ^lan 31. (Zamenici) Za{titnik prava gra|ana mo`e odrediti da pojedini od njegovih zamenika budu zadu`eni za odre|ene oblasti, odnosno pitanja, u skladu sa utvr|enim potrebama. Zamenici mogu sprovoditi istrage i zaklju~ivati pojedine slu~ajeve u dogovoru sa za{titnikom prava gra|ana.
^lan 32. (Sedi{te i regionalni centri) Sedi{te za{titnika prava gra|ana je u Beogradu. Za{titnik prava gra|ana mo`e odlu~iti, uz prethodnu saglasnost nadle`nog tela Savezne skup{tine/Narodne skup{tine, da u ve}im centrima u zemlji/Republici otvori svoje kancelarije, koje }e primati `albe gra|ana, ispitivati i prosle|ivati ih za{titniku prava gra|ana.
138
^lan 33. (Poslovnik o radu) Za{titnik prava gra|ana donosi poslovnik o svom radu, kojim se bli`e ure|uje na~in njegovog rada i postupanje. Poslovnik se donosi po prethodno pribavljenom mi{ljenju nadle`nog tela Savezne skup{tine/Narodne skup{tine i objavljuje se u “Slu`benom listu SRJ”/"Slu`benom glasniku RS."
^lan 34. (Organizacija slu`be) Za{titnik prava gra|ana ima stru~nu slu`bu. Akt o organizaciji stru~ne slu`be donosi za{titnik prava gra|ana, uz predhodno mi{ljenje nadle`nog tela Savezne skup{tine/Narodne skup{tine. Za{titnik prava gra|ana imenuje i razre{ava generalnog sekretara stru~ne slu`be i odlu~uje o prijemu i prestanku radnog odnosa zaposlenih u stru~noj slu`bi. Stru~ni radnici u slu`bi za{titnika prava gra|ana mogu se imenovati iz reda zaposlenih u dr`avnim organima na odre|eno vreme, s tim da posle proteka tog vremena imaju pravo da se vrate na rad u dr`avni organ u kome su radili pre imenovanja u stru~nu slu`bu za{titnika prava gra|ana.
^lan 35. (Preno{enje ovla}enja) Pojedinim stru~nim radnicima u slu`bi, za{titnik prava gra|ana mo`e poveriti da vr{e odre|ena ovla{}enja u njegovo ime.
139
V – SREDSTVA ZA RAD ^lan 36. (Obezbe|ivanje sredstava) Sredstva za rad za{titnika prava gra|ana obezbe|uju se u bud`etu SRJ/RS.
^lan 37. (Zarade i druga primanja) Zarade i druga primanja za{titnika prava gra|ana i njegovih zamenika utvr|uju se aktom nadle`nog skup{tinskog tela. Zarade i primanja zaposlenih u slu`bi za{titnika prava gra|ana utvr|uju se op{tim aktom za{titnika prava gra|ana, u skladu sa zakonom i op{tim kolektivnim ugovorom.
VI – KAZNENE ODREDBE ^lan 38. (Nov~ane kazne) Nov~anom kaznom u iznosu od 30.000 do 50.000 dinara kazni}e se za prekr{aj: 1. slu`beno lice i funkcioner koji odbije da postupi po zahtevu za{titnika prava gra|ana (~lan 23. zakona); 2. lice koje se ne odazove pozivu za{titnika prava gra|ana (~lan 24. zakona).
140
VII – PRELAZNE I ZAVR[NE ODREDBE ^lan 39. (Izbor prvog za{titnika prava gra|ana i po~etak rada) Izbor za{titnika prava gra|ana izvr{i}e se u roku od tri meseca od dana stupanja na snagu ovog zakona. Izbor zamenika za{titnika prava gra|ana izvr{i}e se u roku od dva meseca od dana izbora za{titnika prava gra|ana. Za{titnik prava gra|ana }e doneti akte o svom radu i postupanju i o organizaciji stru~ne slu`be u roku od mesec dana od svog izbora. Savezna skup{tina/Narodna skup{tina obezbedi}e potrebne uslove za po~etak rada za{titnika prava gra|ana u roku od {est meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona.
^lan 40. (Stupanje na snagu) Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u “Slu`benom listu SRJ”/"Slu`benom glasniku RS."
141
CIP - Katalogizacija u publikaciji Narodna biblioteka Srbije, Beograd
323.282(497.1) MILOSAVQEVI], Bogoqub
Dr`avno nasilje nad gra|anima u Jugoslaviji / Bogoljub Milosavljevi}, Aleksandar Resanovi}. - Beograd : Centar za antiratnu akciju, 2001 (Beograd : Alnari print). 225 str. ; 20 cm Tira` 500. - Napomena izdava~a str. 9-11. - Napomene uz tekst. ISBN 86-82297-38-8 1. Resanovi}, Aleksandar a) Politi~ko nasiqe - Jugoslavija (SR)
ID=90917132
