[Escribir el subtítulo del documento]
PRESENTADO POR:
Sección
:
“A”
Arequipa – Perú 2015
AUTONOMIA MUNICIPAL 1.- Concepto: "Se entiende que autonomía es "aquella facultad que posee una población para dirigir sin tutelaje extraño los intereses específicos de su vida interna, que puede expresarse en la creación de instituciones políticas propias para los espacios donde conviven. Estado y condición del pueblo que goa de entera independencia política. !ondición del individuo que de nadie depende bajo ciertos conceptos. otestad que dentro del Estado pueden goar los municipios, provincias, regiones u otras entidades de #l", para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobiernos propios$" %&. "'a doctrina (a determinado cuatro principios b)sicos que (acen a la autonomía municipal, ninguno de las cuales pueden ser suprimidos sin perjuicio de la integridad de dic(o poder* estos son+ a& elección de sus propias autoridades y potestad normativa para producir legislación municipal %autonomía política&* b& organiación de los servicios pblicos locales y prestación de tales servicios %autonomía administrativa&* c& creación de rentas e inversión de las mismas %autonomía financiera&* y d& garantía de que sólo judicialmente podr)n impugnarse las resoluciones y dem)s actos de sus autoridades realiadas en el ejercicio de sus funciones que a #stas le son propias %garantía judicial de la autonomía&" %&. Es importante determinar la existencia de estos requisitos esenciales para una verdadera autonomía municipal, no sin antes ser consientes de que en nuestro país, donde las capitales de las regiones tienen arraigado el centralismo económico, esto (a generado muc(a dependencia en los municipios provinciales y distritales. En tal sentido es necesario implementar una verdadera autonomía municipal, donde se señalen los lineamientos primarios de la autonomía política, administrativa y, financiera, que permita el desarrollo municipal, donde se garantice judicialmente esta autonomía. 'ógicamente, siempre se deber) considerar que la autonomía municipal, esta sujeta a la supervisión permanente de la población, las entidades pblicas supervisoras y la sociedad civil organiada, que para tal fin existen, como son+ 'a !ontraloría -eneral de la epblica y las /0-1S %/rganismos no -ubernamentales de 2esarrollo&. En tal sentido y como una verdadera descentraliación, la autonomía municipal cobra por así decirlo importancia indiscutible, en tanto se transforma en el motor que impulsa, la generación de desarrollo en los municipios provinciales y distritales m)s alejados del aís.
2.- Antecedentes de la autonomía municipal 2.1. La Constitución de 1! 'a !onstitución olítica del er del año $343 otorgaba expresamente a las municipalidades dos tipos de autonomía+ económica y administrativa en los asuntos de su competencia %5&. 0o (ay una definición ni conceptualiación sobre que se entiende por
autonomía municipal, pero podemos indicar que se señalan las materias sobre las cuales son competentes las municipalidades en forma general y las municipalidades provinciales en forma particular. 2entro de las competencias gen#ricas se incluye t)citamente la autonomía administrativa al señalar que las municipalidades son competentes para 6acordar su r#gimen de organiación interior7 %8&. 2ebemos tener presente la frase+ 6en los asuntos de su competencia7, pues nos servir) m)s adelante para definir 6autonomía municipal7. Esta !onstitución delimita el concepto de 6autonomía municipal7 al definir al gobierno como 6unitario, representativo y descentraliado7 %9&, y señala como uno de los deberes primordiales del Estado el de garantiar la plena vigencia de los derec(os (umanos %:&.
2.2. La P"ime"a Le# O"$%nica de Municipalidades 'a primera 'ey /rg)nica de ;unicipalidades %'/;& del siglo <<, aprobada mediante el 2ecreto 'egislativo 0= >:$, reproduce expresamente, como es lógico, los dos tipos de autonomía señalados por la !onstitución de $343 %econó? mica y administrativa&, pero añade que le son aplicables a las municipalidades las leyes y disposiciones que, de manera general, regulen las actividades y funcionamiento del Sector blico 0acional %@&. Esta '/; regula intrínsicamente la autonomía administrativa al señalar que las municipalidades son competentes en forma general en 6acordar su r#gimen de organiación interior7. Adem)s, esta ley reproduce la división de !ompetencias que señalaba la !onstitución de $343 respecto a las municipalidades en general y a las municipalidades provinciales. Sin embargo, regula tambi#n las funciones de las municipalidades segn su competencia %4&. 'as funciones las clasifica en generales, específicas, las que corresponden a las municipalidades provinciales y las de los centros poblados menores. Así, las funciones específicas se agrupaban en+ %i& Acondicionamiento territorial, %ii& Salud y Saneamiento Ambiental, %iii& Educación y %iv& !omercialiación. En cuanto a las funciones específicas, se presumen que son de las municipalidades distritales tomando en cuenta que existe un capítulo para las municipalidades provinciales. Sin embargo, esta presunción queda descartada al analiar dic(as funciones específicas, en donde encontramos funciones propias de las municipalidades provinciales. En conclusión, esta '/;, en cuanto a la determinación de funciones, producía una confusión. $.8. 'a 'ey /rg)nica de ;unicipalidades ? 'ey 0= 58B:8 osteriormente, la '/;, 'ey 0= 58B:8, al seguir vigente la !onstitución de $343, señala, igualmente, los dos tipos de autonomía %económica y administrativa&, pero añadiendo lo de la '/; anterior, en el sentido que le son aplicables a las municipalidades las leyes y disposiciones que, de manera general, regulan las actividades y funcionamiento del Sector blico 0acional %B&. Cgualmente, se regula t)? citamente la autonomía administrativa al señalar que las municipalidades son competentes en forma general en 6acordar su r#gimen de organiación interior7 %3&. Esta '/; regula de manera diferenciada entre !ompetencias y Dunciones. stas ltimas se clasifican en generales y específicas. 'as segundas son agrupadas como la '/; anterior, pero agregando la de transporte colectivo, circulación y tr)nsito. A diferencia de la anterior, se regula, adem)s de las competencias y funciones, un capítulo denominado 62e las Atribuciones de las ;unicipales rovinciales, 2istritales y 2elegadas7 %$>& que, en sí, eran competencias adicionales de las dos primeras, lo que trajo mayor confusión.
2.&. La Le# de 'ases de la (escent"ali)ación 'a 'ey de Fases de la 2escentraliación, 'ey 0= 544B8, es una norma muy importante para efectos del presente artículo, porque define 6autonomía7, sus tres clases, establece la definición de municipalidades, las clases de competencias que tendr)n y, adem)s, su criterio de distribución. 'a autonomía, segn esta norma, es el derec(o y la capacidad del gobierno en sus tres niveles de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia. Se sustenta en afianar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derec(o de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nación. 'a autonomía se sujeta a la !onstitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas %$8&. Si bien no señala que se trata de tipos o clases de autonomía, la 'ey de Fases los denomina 62imensiones7 %$9&, que, para nosotros, es la m)s completa en cuanto a su extensión, y son+ G Autonomía olítica* entendida como la facultad de adoptar, aprobar y expedir, políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, decidir a trav#s de sus órganos de gobierno, y desarrollar las funciones que le son in(erentes. G Autonomía Administrativa* facultad de organiarse internamente, así como determinar y reglamentar los servicios pblicos de su responsabilidad. G Autonomía Económica* que es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales. Su ejercicio supone reconocer el derec(o de percibir por parte del Estado los recursos que se les asigne para el cumplimiento de sus funciones y competencia. 'a 'ey de Fases, al señalar las !ompetencias que se les asignar)n a las municipalidades, indica las siguientes %$:&+ G !ompetencias exclusivas comunes a municipalidades provinciales y distritales. G !ompetencias claramente diferenciadas entre municipalidades provinciales y distritales. G !ompetencias exclusivas para las municipalidades provinciales. G !ompetencias diferenciadas para las municipalidades con regímenes especiales. G !ompetencias delegadas del gobierno central que pueden irse transfiriendo mediante convenio. G Dunciones de competencias ejercidas en mancomunidades de municipalidades. G 2elegación de competencias y funciones a las municipalidades de centros poblados incluyendo los recursos correspondientes. 'a 'ey de Fases no desarrolla cada una de las competencias anteriormente mencionadas, sólo las exclusivas y las compartidas, sin ningn tipo de distinción o nivel %$@& señalando expresamente para ello que las mismas se distribuir)n en la 'ey /rg)nica de ;unicipalidades, segn la jurisdicción provincial o distrital precisando los niveles y funciones en cuanto a normatividad, regulación, administración, ejecución, promoción, supervisión y control %$4&.
2.*. La actual Le# O"$%nica de Municipalidades 'ey 0= 54345 'a vigente '/;, 'ey 0= 54345, dada la influencia de la !onstitución vigente, reproduce las tres autonomías ya mencionadas en los asuntos de su competencia. 0o obstante, va m)s all) al señalar que la autonomía que la !onstitución otorga a las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico %$B&. Aporta la actual '/; otra característica de la autonomía municipal al señalar que la estructura, organiación y funciones específicas de los gobiernos locales se cimientan en una visión de estado democr)tico, unitario, descentraliado y desconcentrado %$3&. /tra característica que podemos rescatar de la actual '/; en cuanto a definir autonomía municipal es que establece que los gobiernos locales est)n sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad a la !onstitución olítica del er, regulan las actividades y el funcionamiento del Sector blico* así como a las normas t#cnicas referidas a los servicios y bienes pblicos, y a los sistemas administrativos del Estado, que por su naturalea son de observancia y de cumplimiento obligatorio %5>&. Al analiar el Hítulo I de la vigente '/;, referido a competencias y funciones específicas de los gobiernos locales, llegamos a la conclusión de que se confunden los conceptos de competencia y funciones, al regularse como si fueran lo mismo %5$&. Al revisar la exposición de motivos de la '/; vigente se aprecia que no (ay una definición clara de lo que es 6autonomía municipal7. 0o obstante ello, se pueden rescatar algunos aspectos que permiten una delimitación en cuanto su extensión como concepto+ G Se señala que la autonomía municipal se refiere a un campo de acción libre e independiente, dentro de un marco legal en la cual se desenvuelve el municipio. G El municipio forma parte de la estructura de un Estado. Ambos se encuentran vinculados de modo de ninguno de ellos puede desarrollarse aisladamente del otro existiendo una relación de dependencia mutua entre ambos. G 'as municipalidades se (an transformado en entes realiadores, pues los vecinos centran en ella buena parte de sus expectativas, y ello es gracias a la autonomía municipal, porque los vecinos ven en el municipio la posibilidad de solución a sus problemas para no acudir a otros niveles que, de por sí, resultarían inaccesibles. Asimismo, en la exposición de motivos se define a la autonomía política como el derec(o que tienen los municipios a normarse a sí mismos en atención a sus necesidades a trav#s de ordenanas municipales, así como el derec(o de elegir a sus autoridades. or otro lado, se precisa que la autonomía económica es el derec(o a contar con un patrimonio para administrarlo sin intromisiones. J, finalmente, se señala que la autonomía administrativa es el derec(o a organiarse por sí mismos de acuerdo a sus necesidades
2.+.- La autonomía municipal se$,n el ino"me n 1&& de la deenso"ía del pue/lo 0dp 'uego de un an)lisis de mltiples quejas y denuncias contra las municipalidades a nivel nacional, la dp (a podido constatar que la autonomía municipal no siempre es ejercida dentro de los par)metros constitucionales y legales. existe, segn se afirma, en muc(os casos, un ejercicio incorrecto de dic(a institución constitucional d)ndole un contenido absoluto. para efectos del presente artículo, si bien no se define lo que se entiende por autonomía municipal, tomamos algunos aspectos importantes referidos a ella+ K el ejercicio de la autonomía debe realiarse dentro del )mbito de la constitución y las leyes G marco que regula el reparto competencial entre el gobierno nacional, gobiernos regionales
y las municipalidades. K la autonomía se presenta como una institución importante en el proceso de descentraliación, en tanto est) destinada a garantiar la capacidad de autogobierno de las municipalidades. K la autonomía tiene cuatro dimensione
&.- Autonomía municipal en la Constitución Política 'a !onstitución olítica vigente otorga a las municipalidades las tres clases de autonomía que conocemos+ la económica, política y administrativa en los asuntos de su competencia. 0o encontramos una definición sobre lo que se entiende por autonomía. En lo que sí se diferencia de la anterior es que sólo trata de las competencias de las municipalidades en forma general y no se refiere a las de municipalidades provinciales. 'a 6autonomía municipal7 debemos deducirla o delimitarla de sus distintos dispositivos, al definir que el Estado uno e indivisible. Al respecto, cabe destacar que #ste ltimo tiene, como uno de sus deberes primordiales, garantiar la plena vigencia de los derec(os (umanos.
II. Ma"co Le$al artiendo de lo regulado por + $.? !onstitución olítica del er Artículo $39=.? 'as municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Hienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. 'as municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. 'a estructura org)nica del gobierno local la conforman el !oncejo ;unicipal como órgano normativo y fiscaliador y la Alcaldía como órgano ejecutivo, con las funciones y atribuciones que les señala la ley. 5.? 'EJ 0L 54345 2e acuerdo a lo estipulado en la ley, los gobiernos municipales son entidades b)sicas de la organiación territorial del estado y adem)s son canales inmediatos de la participación vecinal en asuntos pblicos. 2e esta manera se institucionalia y gestiona con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades. Asimismo, las municipalidades se (an convertido en un órgano normativo, que emite acuerdos obligatorios como ordenanas municipales y tambi#n fiscalia lo relacionado con la administración de la colectividad. 'os gobiernos locales goan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, y que la mencionada autonomía que la constitución política del er establece para las municipalidades, radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, de administración con sujeción al ordenamiento jurídico.
TTULO P34LIMINA3 A3TCULOII.-AUTONOMA 'os gobiernos locales goan de autonomía política, económica y administrativa en los
asuntos de su competencia. 'a autonomía que la !onstitución olítica del er establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico. !/0!/2A0!CA+ !onstitución olítica, Arts. $39= y $3:= 'ey 0= 544B8, Arts. B= y 3=
CAPTULO II LA5 A(MINI5T3ATI7O5
NO3MA5
MUNICIPAL45
6
LO5
P3OC4(IMI4NTO5
A3TCULO&8.-O3(4NAMI4NTO 9U3(ICO MUNICIPAL El ordenamiento jurídico de las municipalidades est) constituido por las normas emitidas por los órganos de gobierno y administración municipal, de acuerdo al ordenamiento jurídico nacional. 'as normas y disposiciones municipales se rigen por los principios de exclusividad, territorialidad, legalidad y simplificación administrativa, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del derec(o administrativo. 0inguna autoridad puede avocarse a conocer o normar las materias que la presente ley org)nica establece como competencia exclusiva de las municipalidades. 'as autoridades políticas, administrativas y policiales, ajenas al gobierno local, tienen la obligación de reconocer y respetar la preeminencia de la autoridad municipal en los asuntos de su competencia y en todo acto o ceremonia oficial realiada dentro de su circunscripción. 2ic(as autoridades no pueden interferir en el cumplimiento de las normas y disposiciones municipales que se expidan con arreglo al presente subcapítulo, bajo responsabilidad. CAPTULO II 4L PAT3IMONIO MUNICIPAL A3TCULO ++.PAT3IMONIO MUNICIPAL 'os bienes, rentas y derec(os de cada municipalidad constituyen su patrimonio. El patrimonio municipal se administra por cada municipalidad en forma autónoma, con las garantías y responsabilidades de ley. 'os bienes de dominio pblico de las municipalidades son inalienables e imprescriptibles. Hodo acto de disposición o de garantía sobre el patrimonio municipal debe ser de conocimiento pblico. !/0!/2A0!CA+ !onstitución olítica, Art. $3@=. LA5 COMP4T4NCIA5 6 UNCION45 45P4CICA5 (4 LO5 ;O'I43NO5 LOCAL45 A3TCULO !&.MAT43IA5 (4 COMP4T4NCIA MUNICIPAL 'a 'ey de Fases de la 2escentraliación establece la condición de exclusiva o compartida de una competencia. 'as funciones específicas municipales que se derivan de las competencias se ejercen con car)cter exclusivo o compartido entre las municipalidades provinciales y distritales, con arreglo a lo dispuesto en la presente ley org)nica. 2entro del marco de las competencias y funciones específicas establecidas en la presente ley, el rol de las municipalidades provinciales comprende+ a& lanificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial. 'as municipalidades provinciales son responsables de promover e impulsar el proceso de planeamiento para el desarrollo integral correspondiente al )mbito de su provincia, recogiendo las prioridades propuestas en los procesos de planeación de desarrollo local de car)cter distrital. b& romover, permanentemente la coordinación estrat#gica de los planes integrales de desarrollo distrital. 'os planes referidos a la organiación del espacio físico y uso del suelo que emitan las municipalidades distritales deber)n sujetarse a los planes y las normas municipales
provinciales generales sobre la materia. c& romover, apoyar y ejecutar proyectos de inversión y servicios pblicos municipales que presenten, objetivamente, externalidades o economías de escala de )mbito provincial* para cuyo efecto, suscriben los convenios pertinentes con las respectivas municipalidades distritales. d& Emitir las normas t#cnicas generales, en materia de organiación del espacio físico y uso del suelo así como sobre protección y conservación del ambiente.
A3TCULO !*.UNCION45 45P4CICA5 MUNICIPAL45 'as municipalidades ejercen, de manera exclusiva o compartida, una función promotora, normativa y reguladora, así como las de ejecución y de fiscaliación y control, en las materias de su competencia, conforme a la presente ley y la 'ey de Fases de la 2escentraliación. A3TCULO !+.- 4943CICIO (4 LA5 COMP4T4NCIA5 6 UNCION45 0inguna persona o autoridad puede ejercer las funciones específicas que son de competencia municipal exclusiva. Su ejercicio constituye usurpación de funciones. 'as normas municipales en las materias establecidas en la presente ley, que est#n en concordancia con las normas t#cnicas de car)cter nacional, son de cumplimiento obligatorio por los ciudadanos y las autoridades nacionales y regionales respectivas. Sólo por ley expresa y con las mismas formalidades exigidas para la aprobación de la presente ley, se establecen regímenes especiales transitorios por los cuales otros organismos pblicos pueden ejercer competencias que son exclusivas de las municipalidades. El r#gimen especial transitorio debe tener un plao determinado. 'as municipalidades est)n obligadas a informar y realiar coordinaciones con las entidades con las que compartan competencias y funciones, antes de ejercerlas. 1. L46 (4 'A545 (4 LA (45C4NT3ALI
2!!8& Artículo B.? 'as autonomías de gobierno 'a autonomía es el derec(o y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia. Se sustenta en afianar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derec(o de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nación. 'a autonomía se sujeta a la !onstitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas.
A"tículo .- (imensiones de las autonomías 3.$. Autonomía política+ es la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a trav#s de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son in(erentes. 3.5. Autonomía administrativa+ es la facultad de organiarse internamente, determinar y reglamentar los servicios pblicos de su responsabilidad. 3.8. Autonomía económica+ es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la 'ey de -estión resupuestaria del Estado y las 'eyes Anuales de resupuesto. Su ejercicio supone
reconocer el derec(o a percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias
LA AUTONOMA MUNICIPAL 54;?N 4L INO3M4 N> 1&& (4 LA (44N5O3A (4L PU4'LO 'uego de un an)lisis de mltiples quejas y denuncias contra las municipalidades a nivel nacional, la 2 (a podido constatar que la autonomía municipal no siempre es ejercida dentro de los par)metros constitucionales y legales. Existe, segn se afirma, en muc(os casos, un ejercicio incorrecto de dic(a institución constitucional d)ndole un contenido absoluto. Si bien no se define lo que se entiende por autonomía municipal, tomamos algunos aspectos importantes referidos a ella+ K El ejercicio de la autonomía debe realiarse dentro del )mbito de la !onstitución y las leyes G marco que regula el reparto competencial entre el gobierno nacional, gobiernos regionales y las municipalidades. K 'a autonomía se presenta como una institución importante en el proceso de descentraliación, en tanto est) destinada a garantiar la capacidad de autogobierno de las municipalidades. K 'a autonomía tiene cuatro dimensiones+ %i& olítica, %ii& 0ormativa, %iii& Económica y %iv& Administrativa %se agrega una m)s a las señaladas en la normatividad+ la normativa&. Se precisa que todas las dimensiones deben tener en cuenta y respetar las competencias y funciones del gobierno nacional y de los órganos constitucionalmente autónomos, así como los dem)s gobiernos regionales y locales. K 'a autonomía municipal es una institución que brinda protección al municipio, pero siempre ligada a las competencias y funciones que les corresponde. Esta protección es de car)cter instrumental, pues est) orientada a garantiar el cabal cumplimiento de dic(as competencias y funciones. K 'a autonomía municipal debe ejercerse en concordancia con los fines y deberes del Estado previstos en el artículo 99L de la !onstitución vigente, como la de garantiar la plena vigencia de los derec(os (umanos. K 'a forma en que se define en la '/; vigente las competencias y funciones de los gobiernos locales, segn se indica, plantea dificultades de articulación con el esquema actual del proceso de descentraliación, lo que facilita el surgimiento de conflictos con los otros niveles de gobierno. K 2efine a las funciones específicas de cada nivel de gobierno, como las acciones que deben desarrollar al interior de una materia cuya competencia se le (a atribuido, en forma exclusiva o compartida.
K 2entro de las recomendaciones que efecta, (ace recordar a las municipalidades que la autonomía municipal tiene un alcance limitado, teniendo en cuenta que+ GNo es a/soluta. 0o puede entenderse como soberanía ni como autarquía. G(e/e esta" al se"@icio de la ciudadanía. Su fin es instrumental, nicamente en cuanto sirva para que cumplan cabalmente con las competencias y funciones que la !onstitución y la '/; le (an encomendado. G(e/en ee"ce" sus unciones # competencias en el ma"co del o"denamiento u"ídico estatal en su conunto. !abe recordar que #ste ltimo se encuentra compuesto por leyes generales de alcance nacional y leyes sectoriales que (a sido adoptadas con el fin de que las entidades del Estado realicen una buena gestión y presten servicios a la ciudadanía en forma eficiente y efica. G'a autonomía municipal no puede ser alegada para incumplir lo dispuesto por la !onstitución, la 'ey /rg)nica de ;unicipalidades, ni las leyes nacionales y sectoriales !onsideramos que informe debió tomar en cuenta diversos factores como+ G'os gobiernos locales, al tener autonomía económica, deben preocuparse por obtener sus propios ingresos. 2ebemos recordar que el D/0!/;M0 est) destinado, principalmente, al financiamiento de ejecución de obras, aunque, en la pr)ctica, un gran porcentaje, previo acuerdo de concejo, es usado por las municipalidades para el pago de sus gastos corrientes. ero, ello no es suficiente. GA la municipalidad no le queda otra opción de aprobar ordenanas municipales que le representen ingresos. ero, (ay limitantes para su ejecución inmediata+ que las tasas a crearse deben sustentarse en una estructura de costos, lo que implica la contratación de especialistas %lo cual no (ay en todos los lugares del país&, que las ordenanas distritales en materia tributaria, incluidas las tasas, deben ser ratificadas por la municipalidad provincial, o, como ocurre en muc(os de los casos, esta ltima no emite normas generales para ser aplicadas por los distritos de cuya jurisdicción pertenecen, o, m)s grave an, sus contribuyentes no pagan en un gran porcentaje sus obligaciones tributarias a pesar de que, en la mayoría de los casos, las municipalidades (acen denodados esfueros para prestar los servicios pblicos, entre otros limitantes. G'a municipalidad no es como un ministerio o una unidad ejecutora del gobierno central cuyo presupuesto se encuentra casi financiado desde el inicio de un ejercicio. El gran reto de cada gestión municipal es concluir el ejercicio con un presupuesto financiado que casi siempre no llega al cien por ciento. G0o basta darle mayores competencias o funciones a los gobiernos locales si no (ay una capacitación o preparación adecuada de sus autoridades, funcionarios y trabajadores %principio de provisión de la descentraliación&. Es muy probable que el mayor nmero de quejas yNo denuncias efectuadas a las autoridades o funcionarios municipales investigados por la 2 son producidos no por un abuso de la autotomía municipal, sino por falta de conocimiento o conciencia de lo que se est) (aciendo.
Gor otro lado, se dan ocasiones en que se dictan normas que perjudican los ingresos municipales, tal como ocurre con la ltima 'ey de Espect)culos blicos 0o 2eportivos, 'ey 0= 53$@B %55&que exonera totalmente de dic(o impuesto a ciertos espect)culos sin (aber tenido la previa opinión de las municipalidades. GEstos y otros par)metros deben tomarse en cuenta cuando se (ace referencia al uso de la autonomía municipal, pues, en ocasiones, la desesperación de los alcaldes y funcionarios de poder contar con ingresos (ace de que se ejecuten ordenanas no ratificadas o aprueben tasas sin estructura de costos, pero no porque est#n abusando de su autonomía. Hienen que, adem)s de pagar planillas, sufragar los costos fijos, los servicios pblicos que subvencionan por la falta de pago de todos los contribuyentes, etc. 0o es una justificación a una infracción, pero debemos colocarnos en el lugar del gerente municipal o del alcalde, en el supuesto de llegar a las ltimas semanas del mes y no contar con el dinero suficiente. Ello sucede en la realidad, y no debemos dejarla de lado. Gara el suscrito, la 2 (a analiado los (ec(os denunciados desde un lado del problema, pero no desde el lado del municipio. Hal ve (ubiera sido m)s completo si se señalaba si el alcalde, los funcionarios yNo trabajadores de la municipalidad denunciada (abían recibido una capacitación por parte del gobierno central o del gobierno regional sobre sus competencias, atribuciones o funciones. articularmente, tengo la seguridad de que la respuesta sería negativa.
AUTONOMA MUNICIPAL (4 MUNICIPALI(A( P3O7INCIAL (4 A34BUIPA 'a autonomía municipal permite la autodeterminación, lo que significa que la misma comunidad toma las decisiones que la regir)n y que responder)n a sus propias necesidades. ero dic(a autonomía tiene un límite* así, la autonomía no debe concebirse como unos grupos de municipios aislados e independientes completamente del Estado y del resto de entidades subnacionales, sino que debe entenderse dentro del marco en el que se constituyen dic(os municipios. Es decir, la autonomía se manifiesta en tanto que el municipio es independiente para la configuración de sus mecanismos de organiación y gestión, siempre dentro de la estructura estatal en la que se encuentra encuadrado. Fajo esta perspectiva, la autonomía se convierte en uno de los puntos de partida necesarios para poder dar respuesta a la pluralidad de demandas de las sociedades actuales %0avarro, 5>>@&. El er es un país con gobierno unitario descentraliado, posee tres niveles de gobierno+ el nacional* el regional y las municipalidades. A su ve, #stas ltimas se subdividen en dos niveles con atribuciones distintas+ municipalidades de nivel provincial y municipalidades de nivel distrital. A pesar de las enormes diferencias en t#rminos de capacidad institucional, carga poblacional, ubicación geogr)fica, etc., el marco normativo es general para todas, a excepción de la ;unicipalidad de 'ima ;etropolitana que tiene un r#gimen especial.
2e acuerdo a la norma constitucional vigente y las reformas impulsadas en los ultimos años, el Estado eruano (a optado por avanar (acia un modelo de descentraliación fiscal que reconoce la autonomía fiscal municipal expresada en la transferencia de mayores competencias tributarias y asignación de recursos al gobierno local. 'a municipalidad provincial de Arequipa expresa su Autonomia ;unicipal bajo la siguiente normativa+ •
•
•
El Art. $39 de la !onstitución olítica del Estado, consagra el concepto de Autonomía ;unicipal, garantía institucional, sobre la base de la cual las ;unicipalidades tienen Autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. El artículo 3 de la 'ey 0ro. 544B8, 'ey de Fases de la 2escentraliación, define en su numeral 3.$ a la autonomía política como aquella facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a trav#s de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son in(erentes 0umeral 9 del artículo 5>> de la !onstitución olítica del Estado, las /rdenanas ;unicipales tienen rango de ley, en concordancia con lo dispuesto en el Art. $39 antes referido, sustentan rango normativo de ley, en su calidad de normas de car)cter general de mayor jerarquía dentro de la estructura normativa municipal, calidad reconocida por el artículo 9>= de la 'ey 54345, 'ey /rg)nica de ;unicipalidades
LA AUTONOMA MUNICIPAL (45(4 LA 9U3I5P3U(4NCIA (4L T3I'UNAL CON5TITUCIONAL P43UANO A trav#s del presente artículo, el autor pretende mostrar panor)micamente el desarrollo jurisprudencial que (a tenido la Autonomía ;unicipal, contenida en el artículo $39L de la !onstitución olítica vigente a trav#s de las diversas sentencias emitidas por el Hribunal !onstitucional eruano* extrayendo, de una manera sistematiada, conceptos y categorías jurídico?conceptuales en ellas contenidas tendientes a establecer proped#uticamente su naturalea jurídica, su contenido constitucionalmente protegido, sus par)metros y sus límites, y su relación con el proceso de descentraliación.
I. (einición.Segn el Hribunal !onstitucional, la autonomía municipal constituye una garantía institucional o instituto constitucionalmente protegido que impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla* protegi#ndola de sus excesos y (aci#ndola que, en su tratamiento jurídico, sus rasgos b)sicos no sean trastocados de forma que la conviertan en impracticable o irreconocible* es decir, la autonomía municipal, supone la capacidad de autodesenvolvimiento de las municipalidades %provinciales y distritales& en el plano administrativo, político y económico sin que ello restrinja al legislador nacional de regular su r#gimen jurídico dentro de las relaciones de coordinación
y, excepcionalmente, de subordinación que de manera expresa estableca la !onstituciónO5P. En ese orden de ideas, el supremo interprete de la !onstitución, (a señalado que la autonomía municipal (ace referencia a una 6administración o autoadministración7 cuyos objetivos se cumplen y cuya actividad se realia por los propios destinatarios de la misma bajo su propia responsabilidad* suponiendo, a la ve, una t#cnica de organiación jurídico? política al servicio de una división vertical del poder que permite descargar de tareas a la instancia administrativa superior correspondiente, y del principio democr)tico, al ser un modo de conectar la sociedad con el EstadoO8P.
II. Contenido.2ebido a la diversidad de significados y contenidos relativos a la autonomía municipal, el Hribunal !onstitucional, (a determinado que debe tenerse en consideración+ a&El contenido subjetivo u organiativo de la autonomía, que atañe a la propia existencia de las municipalidades* b& El contenido objetivo o sustancial de la autonomía, que alude a la garantía de gestión de los asuntos de inter#s comunitario* y, c& El contenido institucional de la autonomía, referido a la posición de las municipalidades respecto del desempeño de las funciones pblicas conferidas por el legislador mediante la cual se le otorga cierto grado de libertad e independencia frente a injerencias de instancias superioresO9P.
III. Pa"%met"os # Límites de la Autonomía Municipal.&.1. Los P"incipios Constitucionales: $. rincipio de Supremacía !onstitucional+ 'a actuación de una municipalidad requiere desenvolverse en el marco de los principios que inspiran el Estado, constitucional de derec(o, y del proceso constitucional peruano, lo que supone el afianamiento de la !onstitución, como norma suprema y en esa medida norma exigible por los ciudadanos* lo cual supone, en primer t#rmino, la legitimación de su car)cter vinculante para los ciudadanos y los poderes pblicos, y en segundo t#rmino, el pleno reconocimiento de los derec(os fundamentalesO:P. 5. rincipio de Mnidad de la !onstitución+ Si bien la propia !onstitución (a establecido que los gobiernos locales goan autonomía municipal y que son competentes para aprobar su organiación interna y su presupuesto gestionando los intereses propios de sus correspondientes colectividades* ello no implica que tales organismos gocen de una irrestricta discrecionalidad en el ejercicio de ellas* pues, al no ser ilimitadas, su ejercicio debe ser compatible con las normas constitucionales que importa que todas sus disposiciones deben ser entendidas armónicamenteO@P.
&.2. Los (e"ecos Constitucionales: Aunque la !onstitución garantia la autonomía municipal en sus )mbitos político del que deriva la facultad normativa de las municipalidades convirti#ndolas en órganos productores de normas generales dentro de su )mbito+ /rdenanas, económico y administrativo, en los asuntos de su competencia?, un ejercicio enmarcado en tal premisa no puede vulnerar ni amenaar, per se, derec(os constitucionales, salvo que dic(o ejercicio se efecte al margen del ordenamiento jurídico, y lesione derec(os de los administrados o de otros entes estatales o privados.
&.&. La Actuación del Le$islado" Nacional: 'a garantía de la Autonomía municipal no impide que el legislador nacional pueda regular su r#gimen jurídico, siempre que, al (acerlo, se respete su contenido esencial* es decir, implica no sujetar o condicionar la capacidad de auto desenvolvimiento pleno de los gobiernos locales a relaciones de coordinación y, solo excepcionalmente, de subordinación, en aquellos casos que la !onstitución expresamente lo permita* pues, de (acerlo, su contenido terminaría siendo vaciado ocasionando de ese modo la existencia de una situación jurídica que la propia carta constitucional no autoria y, antes bien, proscribe. En ese sentido, la autonomía municipal, sobretodo en el aspecto administrativo, no debe ser entendida como absoluta y exenta de límites por parte del órgano legislativo que se encuentra en libertad de dar forma, acuñar, estructurar y concretiar los t#rminos para el ejercicio de la facultad de autodeterminación responsable que goan las municipalidades frente a las tareas que son de su competencia sin que ello importe, naturalmente, la imposición de instrucciones y la resta de tutela por parte del estado.
&.*. Los Inte"eses Locales: 'a !onstitución, segn el supremo int#rprete de la misma, garantia a los gobiernos locales una autonomía plena para aquellas competencias que se encuentran directamente relacionadas con la satisfacción de los intereses locales* sin embargo, esta deber) graduarse en intensidad respecto de intereses supralocales debido a que, en ocasiones, de esas competencias, tambi#n coparticipan otros órganos estatales . En ese sentido, los gobiernos locales deben tener en cuenta que sus actividades deben desarrollarse dentro del marco legal que regula las actividades y funcionamiento del sector pblico nacional y que sus competencias y funciones específicas deben cumplirse en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo. or ello, al revisar las facultades otorgadas a las municipalidades provinciales y distritales, aparece una estructura claramente ordenada que permite distinguir las competencias otorgadas en cada caso, siendo necesario que entre ellos exista la debida coordinación en el desempeño de sus atribuciones y que, en su ejercicio regular, cada uno de ellos proceda respetando las competencias otorgadas o reconocidas a otros gobiernos locales.
I7. 3elaciones con el p"oceso de descent"ali)ación.El supremo int#rprete de la !onstitución (a establecido que la consagración de la autonomía municipal debe ser entendida como un elemento b)sico en el proceso de descentraliación que se viene implementando y cuyo objetivo fundamental radica en el desarrollo integral del país teniendo como retos fundamentales+ a& garantiar la autonomía* b& asegurar la unidad del ordenamiento, y c& favorecer la integración y el dinamismo del sistema.
CONCLU5ION45:
'a autonomía municipal se (a concebido en nuestras !onstituciones en una relación directa al cumplimiento de sus competencias y funciones. Ello se fundamenta en que, cuando se refiere a las autonomías, las !onstituciones agregan la frase+ 6en los asuntos de su competencia7. 'as !onstituciones de $343 y $338, al no definir autonomía, menos an la municipal y sólo mencionar sus formas, (acen que aquella sea producto del an)lisis de disposiciones concordadas y conclusiones delimitantes+ K 'as municipalidades son parte de un estado nico y, por ende, regulado por normas generales y específicas dictadas por dic(o Estado, que tiene deberes primordiales frente a los ciudadanos, específicamente, frente a sus vecinos. Huvieron que transcurrir 55 años desde la !onstitución de $343 para que la 'ey de Fases estableciera una definición de autonomía en t#rminos generales para los tres niveles de gobierno. Esta norma lo califica como 6un derec(o7 %de normar, regular y administrar&, pero, a la ve, es una 6responsabilidad7 %de promover el desarrollo de sus circunscripciones&. Sin embargo, todo ello, en el marco de la unidad de la nación y el respeto por la !onstitución. Ello permite concluir que la autonomía no supone una autarquía funcional, o que alguna de sus competencias pueda desvincularse total o parcialmente del sistema político, o del propio orden jurídico en el que se encuentra comprendido todo gobierno municipal. 0o cabe duda que una ordenana municipal o las normas regionales de car)cter general, entendido de esta manera la autonomía normativa municipal no puede excederse de sus potestades territoriales, ni competenciales, ni puede salirse o contravenir el marco legal que encierra el ordenamiento jurídico peruano, suponer lo contrario equivaldría al desgobierno y a una suerte de anarquía legislativa en las diversas localidades del er, lo que a todas luces est) en contra del principio de unidad que encierra el sistema normativo en conjunto y en el cual se encuentran las libertades y derec(os que la !onstitución olítica garantia para (acer realidad una convivencia sana y sostenible en sintonía con el bien comn que estamos llamados a resguardar todos los ciudadanos peruanos.
LINCO;3AIA
(ttp+NNQQQ.padelabarra.peNla?autonomR!8RA2?municipal?y?la?jurisprudencia? del?tribunal?constitucional (ttp+NNjorgemac(icado.blogspot.comN5>$5N>5Naumu.(tml (ttp+NNQQQ.monografias.comNtrabajos@BNderec(o?municipalNderec(o? municipal9.s(tml (ttp+NNQQQ.monografias.comNtrabajosB5Nlimites?autonomia?politico? normativaNlimites?autonomia?politico?normativa5.s(tml (ttp+NNQQQ.uss.edu.peNussNevistasIirtualesNssiasNssias5NpdfN;!onstitucionsupr emacia.pdf (ttp+NNQQQ5.congreso.gob.peNsicrNcendocbibNcon9Tuibd.nsfN9AB$>@B39>B3:94:>: 5:4228>>:DA:28NUDC'EN$TpdfsamTinformeT$88.pdf (ttp+NNgestionpublica.org.peNplantillaNpractx>3NtributTmunicN5>>BNtribmuniT>BT>8.pd f (ttp+NNQQQ.garciabelaunde.comNarticulosNEstadoy;unicipio.pdf
