INSTITUTO UNIVERSITARIO DE TECNOLOGÍA INDUSTRIAL “RODOLFO LOERO ARISMENDI”
EXTENSIÓN PORLAMAR ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y ADUANERA
ANALISIS DE LA AUTONOMÍA DE LOS MUNICIPIOS Y SU RÉGIMEN TRIBUTARIO SEGÚN LO ESTABLECIDO EN LA LEY Trabajo Especial de Grado presentado como Requisito Parcial para Optar al Título de Técnico Superior Universitario en: Administración Tributaria
Autor : Roberto Marulanda CI. V-24.695.935 Tutor Metodológico: Zorelys Coronado
Porlamar, Julio de 2017
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EXTENSIÓN PORLAMAR ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y ADUANERA
ANALISIS DE LA AUTONOMÍA DE LOS MUNICIPIOS Y SU RÉGIMEN TRIBUTARIO SEGÚN LO ESTABLECIDO EN LA LEY
Autor : Roberto Marulanda CI. V-24.695.935 Tutor Metodológico: Zorelys Coronado
Porlamar, Julio de 2017
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EXTENSIÓN PORLAMAR ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y ADUANERA
ANALISIS DE LA AUTONOMÍA DE LOS MUNICIPIOS Y SU RÉGIMEN TRIBUTARIO SEGÚN LO ESTABLECIDO EN LA LEY
Autor : Roberto Marulanda CI. V-24.695.935 Tutor Metodológico: Zorelys Coronado
Porlamar, Julio de 2017
INSTITUTO UNIVERSITARIO DE TECNOLOGÍA INDUSTRIAL “RODOLFO LOERO ARISMENDI”
EXTENSIÓN PORLAMAR ESPECILIDAD: ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
En nuestra condición de Tutores (as) del Trabajo Especial de Grado presentado por la ciudadana, Br. Roberto Marulanda, titular de la Cédula de Identidad: 24.695.935, para optar al grado académico de: Técnico Superior Universitario en la carrera de Técnico Superior en la especialidad de: Administración Tributaria; consideramos que dicho trabajo reúne los requisitos y méritos suficientes para ser sometido a la presentación pública y evaluación por parte del jurado examinador que se designe. En la ciudad de Porlamar, en fecha 18 de Julio de 2017.
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Tutor Académico
Tutor Metodológico
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Coordinador (a) de Trabajo Especial de Grado
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ÍNDICE GENERAL pp. CARTA DE APROBACIÓN
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NDICE GENERAL
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RESUMEN
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INTRODUCCION
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CAPITULOS I. EL PROBLEMA Planteamiento del Problema
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Objetivos de la Investigación
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Objetivo General
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Objetivos Específicos
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Justificación de la Investigación
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II. MARCO TEORICO REFERENCIAL Antecedentes de la Investigación
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Bases Teóricas
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Bases Legales
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Definición de Términos Básicos
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II III. I. MA MARC RCO O METO METODO DOL L GICO GICO Tipo de investigación
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Población y Muestra
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Técnicas e instrumentos de recolección de datos
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Técnicas para el Análisis de Información
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IV. AN LISIS LISIS DE LOS RESULT RESULTAD ADOS OS
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V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Conclusiones
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Recomendaciones
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REFERENCIAS BIBLIOGR FICAS
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INSTITUTO UNIVERSITARIO DE TECNOLOGÍA INDUSTRIAL “RODOLFO LOERO ARISMENDI”
EXTENSIÓN PORLAMAR ESPECIALIDAD: ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
ANALISIS DE LA AUTONOMÍA DE LOS MUNICIPIOS Y SU RÉGIMEN TRIBUTARIO SEGÚN LO ESTABLECIDO EN LA LEY Autor : Roberto Marulanda Tutor Metodológico: Zorelys Coronado Julio, 2017. RESUMEN El Municipio venezolano en el ejercicio de su facultad impositiva, prevista en la Constitución Nacional y desarrollada en la Ley Orgánica de Régimen Municipal y las Ordenanzas Municipales de orden tributario, goza de la facultad para imponer tributos sobre la actividad comercial e industrial que se ejerza en su jurisdicción, así como actividades económicas puntuales. La Autonomía fiscal del municipio, ha presentado ciertos tropiezos en el tratamiento de algunas materias de competencias concurrentes en los cuales participa el Poder Central. De allí que el objetivo general de esta investigación se estudiar a profundidad la autonomía de los municipios y su régimen tributario según lo establecido en la Ley. Para ello se realizó mediante una investigación de campo con diseño no experimental descriptivo, con un tipo de análisis cualitativo; se tomó como muestra para la aplicación de las entrevistas no estructuradas a tres (03) funcionarios de la Alcaldía del municipio Mariño. Se concluyó que la autonomía municipal no es un poder originario y propio como la soberanía, sino más bien una potestad conferida y derivada a un ente público, condicionada y limitada por la misma Carta Magna, aún cuando goza de autonomía política, administrativa, normativa y tributaria, existen instrumentos que la armonizan con la aplicación de los demás tributos, contemplados en la Ley Orgánica del Poder Publico Municipal, como lo son la rendición de cuentas de alcaldes y concejales, y la contraloría social. Se recomienda el estudio profundo y minucioso de los tributos municipales y sus ordenanzas, a fin de evitar la doble tributación y la obsolescencia de dichos instrumentos legales en su aplicación, muchas veces anacrónica, insuficiente y morosa. Descriptores: Autonomía, municipal, Ley.
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INTRODUCCIÓN En Venezuela, el peso de los ingresos petroleros en las finanzas públicas fue históricamente, razón para el descuido en la estructuración del sistema fiscal como un todo; mientras se consolidaron los mecanismos a través de los cuales el Estado venezolano podía acceder a las ganancias de la explotación de hidrocarburos, el sistema tributario no petrolero se hizo arcaico, innecesario y políticamente incorrecto. Uno de los tantos efectos de este fenómeno ha sido la debilidad en la cultura tributaria de la población en general. Sin embargo esta situación se ha intentado revertir en los últimos años, al insertar a las administraciones tributarias de los tres niveles de poder que conforman la República, en un proceso de modernización que les otorgue un papel más representativo dentro de las políticas fundamentales, para lograr el desarrollo económico y social del país. En tal sentido, cada municipalidad que integra al país trata de modernizar y hacer más racional y útil el sistema tributario, todo ello a tono con los cambios revolucionarios que se vienen sucediendo y considerando la necesidad de desarrollar en la población el sentido de la responsabilidad ciudadana compartida y el orgullo de sentirse no solo sujeto y objeto de las trasformaciones sino también un agente importante de los cambios que se producen en la geografía venezolana. Sin embargo, a la doctrina nacional sobre descentralización fiscal se le ha pasado por alto un dato importante que diferencia las condiciones de financiamiento de los Municipios en Venezuela, al menos frente al resto de los países de América Latina. Se trata de la atribución de tributos concretos a los Municipios en el propio texto Constitucional, lo cual la doctrina jurídica
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identifica con la existencia de "poder tributario originario" en cabeza de los Municipios. Esta atribución directa, no resulta necesariamente negativa pero siempre que sea posible que una ley nacional coordine y armonice la potestad tributaria de los Municipios, en especial respecto del ahora mejor llamado "impuesto sobre actividades económicas", porque, si bien es el que provee mayores recursos a los Municipios, recae sobre el ingreso bruto de individuos y corporaciones (no consulta la llamada "capacidad contributiva" pues, independientemente de que la actividad esté originando pérdidas, es gravable) y se causa por el ejercicio de actividades económicas que muchas veces exceden una sola jurisdicción municipal. En tal sentido, la ausencia de normas de coordinación y armonización lo que causa es un caos descomunal que no favorece ni a los Municipios ni a los contribuyentes, ni al país en general. Los únicos beneficiados son los especialistas en el área, ya que no se dan a abasto para asistir en la solución de los innumerables y recurrentes problemas que el actuar desarticulado de los Municipios. Por lo demás, esa asignación también crea rigideces inconvenientes. Por ejemplo, la clásica recomendación según la cual los impuestos con base tributaria móvil en todo el territorio del país y los que tienen un fuerte potencial redistributivo debe ser nacionales (estatales); los de base de movilidad limitada, regionales y los de base fija, locales (De la cruz, 2008), es de inviable implementación en nuestro país, precisamente por la asignación constitucional a los Municipios de todos sus tributos. Pero esa atribución Constitucional de ingresos tributarios a los Municipios no es sino el fruto de una evolución histórica errática, entre los modelos de Estado "Federal" y el modelo Unitario de Estado (centralizado), cuyo resultado ha terminado siendo una muy atípica forma de distribución del poder tributario entre los tres niveles de gobierno que aquí existen (Nacional, Estadal y Municipal).
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Por limitaciones de espacio, no es posible referir a los motivos de cada uno de los Artículos en materia tributaria, de la vigente Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Más bien, se considera que el presente estudio representa un aporte que consistirá en una revisión de las razones históricas, políticas y jurídicas detrás del actual entramado de fuentes de financiamiento municipal y las razones que justifican el articulado, además de que no se considera deseable ni viable esperar a una supuesta "Ley de Armonización y Coordinación del Sistema Tributario", para comenzar a sancionar normas que hicieran del sistema tributario municipal algo más ce rcano al siglo XXI. Es por ello, que se hace necesario realizar un análisis sobre la autonomía de los municipios y su régimen tributario según lo establecido en la ley, puesto que muchas veces el ejercicio del poder tributario por parte de los Municipios tergiversan y/o violan lo establecido en la carta magna (art. 183), y viceversa, encontrando entonces algunas inconsistencias e irregularidades en la aplicación de tributos muy puntuales, tal como se verá en la profundidad del presente trabajo de investigación. Bajo esta premisa se presenta la estructura del trabajo de investigación, el cual consta de tres (03) capítulos, a saber: Capítulo I: El Problema: Planteamiento del Problema, Objetivos de la Investigación y Justificación de la Investigación. Capítulo II: Marco Referencial: Antecedentes de la Investigación, Bases Teóricas, bases Legales y Definición de Términos. Capítulo III: Marco Metodológico: Tipo de Investigación, Diseño de la Investigación, Población, Muestra, Operacionalización de Variables, Técnica e Instrumentos de recolección de Datos y Técnicas de Análisis de datos. Capítulo IV: Presentación y Análisis de los Resultados. Capítulo V: Conclusiones y Recomendaciones. Y por último, están las Referencias Bibliográficas.
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CAPÍTULO I EL PROBLEMA
Planteamiento del Problema De acuerdo con los términos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el país es un Estado Federal Descentralizado dentro de los términos establecidos en la misma; situación esta que, hoy en día, no tiene una estrecha relación con el contenido teórico normalmente atribuido a ese término. Así se entiende que el sistema político territorial, formalmente federal, determina ciertos principios reguladores de la organización políticoadministrativa. El Estado venezolano está conformado por tres (03) niveles territoriales: los Municipios, los Estados y la República, los cuales tienen autonomía, personalidad jurídica y una estructura orgánica propia; estas entidades públicas ejecutan así sus respectivas actividades en ejercicio de su cuota de participación en el Poder Público; es decir, ejercen las atribuciones conferidas a los órganos del Poder Municipal, Estadal, y del Poder Nacional. Es importante armonizar la concepción federal de la estructura del Estado venezolano, aspecto estrechamente vinculado a la teoría política y constitucional del federalismo, con lo que desde el punto de vista hacendístico la doctrina llama “Federalismo Fiscal”. Desde el ámbito
constitucional, el federalismo fiscal implica el análisis y el estudio del ordenamiento jurídico y del sistema tributario de un país, con el ánimo de encontrar las herramientas y mecanismos necesarios que permitan encuadrar las interrelaciones que surgen en el proceso de ingresos y gastos
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públicos entre cada una de las haciendas de las distintas entidades políticoterritoriales de conformidad con la asignación o repartición del Poder Público. Una visión histórica general nos indica que la tradición venezolana, en el campo de la Tributación Municipal es dilatada y se remonta al comienza de la segunda mitad del siglo XIX; el Municipio tiene sus raíces en el origen de la convivencia social, por lo que es necesario tomar en cuenta la necesidad de sus habitantes, es por ello que debe existir una organización y planificación para alcanzar el fin propuesto. De lo señalado se deriva que el ente municipal dotado de autonomía jurídica, con competencias propias y fuentes generadoras de recursos para el financiamiento de la organización y el mantenimiento de los servicios públicos, debe cumplir con la satisfacción de las necesidades del correspondiente colectivo. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece en su artículo 168 lo siguiente: Los municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y de la ley. La autonomía municipal comprende: 1. La elección de las autoridades. 2. La gestión de las materias de su competencia. 3. La creación, recaudación e inversión de sus ingresos. Las actuaciones del municipio en el ámbito de su competencia se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y en el control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna conforme a la ley. Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los tribunales competentes, de conformidad con la Constitución y la ley. La precipitada disposición consagra constitucionalmente la figura de la autonomía local, de la que se deriva la autonomía financiera de los Municipios, la cual permite la recaudación de los impuestos asignados por el constituyente dentro de las limitaciones previstas en el orden constitucional y legal de la República así como la inversión de los recursos que de allí se
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obtengan con un alto grado de libertad, sujeto a las restricciones constitucionales y legales que puedan existir en la coordinación de las inversiones. El artículo 10 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece: La autonomía del municipio comprende: 1. La elección de sus autoridades 2. La libre gestión de las materias de su competencia; y 3. La creación, recaudación e inversión de sus ingresos. Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino por ante los órganos jurisdiccionales, de conformidad con la Constitución y las leyes. Siendo esto así, es importante realizar un análisis que permita conocer en particular el Régimen Tributario de los Municipios, sobre todo si tomamos en cuenta que el mismo está dotado de una autonomía la cual pareciera que no es limitada pero que tampoco es absoluta; sin embargo, la autonomía municipal está dada por la facultad que tienen los entes políticos territoriales para crear su propio ordenamiento jurídico, por el reconocimiento constitucional de elegir sus autoridades de gobierno mediante principios democráticos universalmente reconocidos; por la capacidad de obtener recursos financieros adecuados para el cumplimiento de sus fines y por la administración propia de los servicios públicos locales que tengan atribuidos, por esto hay que tener presente hasta donde está limitada la autonomía de los municipios, según nuestro ordenamiento jurídico vigente y así evitar conflictos de invasiones a la esfera competencial del Poder, Estadal y Nacional. La norma constitucional que fundamenta el sistema Tributario Venezolano, prescribe la justa distribución de las cargas públicas según la capacidad económica del contribuyente, atendiendo al principio de progresividad, así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la población, y se sustentara para ello en un sistema eficiente para la recaudación de los tributos. En este mismo orden el 6
Régimen Tributario de los Municipios debe estar al servició de la economía nacional, es por esto, que el dispositivo rector de la Hacienda Pública, funda el sistema tributario sobre el principio de la capacidad económica del contribuyente. Por ello, es necesario conocer cuáles son las facultades tributarias y hasta donde llega la autonomía de los gobiernos locales en esa materia, ya que de esta forma se evitarían conflictos e invasiones a la esfera competencial del Poder Estadal y del Poder Nacional tales como: desconocimiento o manipulación del principio de la territorialidad, que se aplica, sin necesidad de aclaratoria, tanto al elemento objetivo del hecho generador de la obligación tributaria, como a la base imponible; creación de tributos mas allá de los típicamente municipales, esto es, que exceden la esencia de lo local, como es el caso del cobro de impuestos inmobiliario urbano sobre inmuebles no urbanos; cuando se separa el hecho generador de una base y se aplica la que corresponde a otro tributo reservado al Poder Nacional; resumiendo cuando se exceden los límites constitucionales que encausan el ejercicio autonómico del poder fiscal del Municipio. Es por lo antes expuesto que se impone la necesidad de indicar el alcance de la preceptiva constitucional, definidora de las autonomías tributarias de los entes políticos territoriales y la realización de un análisis metódico y clarificador permitirá a los entes municipales, manejar objetivamente esta problemática en función del bien colectivo y ajustado a la normativa legal vigente, debido a que las facultades tributarias que se reconozcan y otorguen en los gobiernos locales, deberán coordinarse entre sí con el gobierno estadal y nacional tomando en cuenta las disposiciones legales correspondientes a cada caso en particular. De igual manera, es necesario tener presente los principios constitucionales de la tributación, los cuales son de aplicación insoslayable ya que tienen como finalidad evitar en lo posible la modificación del equilibrio existente antes del impuesto a la posición económica relativa a los
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contribuyentes y permitir o consagrar la inviolabilidad del derecho de propiedad; a diferencia de los principios elaborados por la doctrina hacendista y jurídica conocidos como de imposición, no consagrados en el derecho positivo, pero que contribuyen enormemente en la elaboración de criterios de técnica administrativa, económica y financiera empleados en el proceso del sistema tributario. Bajo esta premisa, se formula la principal interrogante de la investigación: ¿Cuál es la autonomía de los municipios y su régimen Tributario, según lo establecido en la normativa legal? De la cual se desprenden las siguientes interrogantes que darán vida a la investigación: ¿Cómo es la autonomía del Régimen Tributario de los Municipios según lo establecido en la normativa legal vigente? ¿Cuál es el límite de las facultades tributarias establecidas en el Régimen Tributario de los Municipios según lo establecido en la normativa legal vigente? ¿Cuáles son los mecanismos de armonización y coordinación del sistema impositivo previsto en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal?
Objetivos de la Investigación Objetivo General Analizar la autonomía de los municipios y su régimen Tributario, según lo establecido en la normativa legal.
Objetivos Específicos Describir la autonomía del Régimen Tributario de los Municipios según lo establecido en la normativa legal vigente.
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Examinar el límite de las facultades tributarias establecidas en el Régimen Tributario de los Municipios según lo establecido en la normativa legal vigente. Determinar los mecanismos de armonización y coordinación del sistema impositivo previsto en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Justificación de la Investigación Los Municipios venezolanos no han escapado a la poderosa influencia de la crisis que vive el país, por lo que uno de los aspectos más importantes que enfrentan actualmente es precisamente la forma de procurarse fondos, para resolver situaciones económicas y sociales que se presentan en cada uno de ellos. En tal sentido, se dice que el presente estudio tiene relevancia en tres (03) aspectos bien delimitados: Se dice que tiene relevancia practica puesto que los Municipios deben conocer realmente cual es su Régimen Tributario y así mismo manejar toda la información sobre su autonomía y las limitaciones de su autonomía, para que de esta manera los contribuyentes y los propios entes territoriales conozcan su aplicabilidad, ya que el tema impositivo cobra cada día más importancia en nuestro país, por lo que es necesario saber si se están cometiendo irracionalidades en el manejo fiscal, situación que impediría el desarrollo económico municipal. Del mismo modo, se dice que tiene relevancia teórica no solo se describirán los fundamentos de la autonomía del Régimen Tributario aplicable a los Municipios según lo establecido en la normativa legal vigente, así como el límite de las facultades tributarias, sino que además que profundizará en una revisión exhaustiva de la autonomía municipal contenida en la carta magna en relación con los textos legales subyacentes, como lo es
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el Codigo Orgánico Tributario, las Ordenanzas Municipales, y la Ley Orgánica de la Administración Pública. Por otra parte, se resalta el hecho de que la generalidad del tributo constituye una de las bases fundamentales de cualquier sistema tributario moderno, donde todos los habitantes del país tienen la obligación de contribuir con los gastos públicos. Se puede decir, entonces, que esa generalidad implica la obligación de los ciudadanos a realizar las prestaciones en dinero que el estado exige en ejercicio de su poder imperio en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines. Es necesario resaltar que en la actualidad y aun con la reforma realizada en la Constitución de 1999, se desaprovecho la oportunidad de establecer un verdadero Sistema Tributario en el que por fin, y a diferencia de lo que ocurría en la Constitución del 1961, se establecieran parámetros congruentes entre los poderes fiscales de cada uno de los niveles políticoterritoriales (República, Estado y Municipio) existentes en nuestro régimen federal, evitando la continuación de la extensa y complicada historia de invasiones de las competencias tributarias entre un nivel y otro, principalmente entre los Municipios y el Poder Nacional. Debe clarificarse que la autonomía tributaria de los Municipios debe entenderse como la atribución a los Municipios, por parte de la Constitución de un Poder Tributario Originario, y de un Poder Tributario Derivado, los cuales deben ser ejercidos dentro de los límites establecidos por una serie de normas constitucionales y legales que se hallan dispersas a lo largo del ordenamiento jurídico, pero que arrojan, a través de una interpretación armónica de las mismas, los parámetros a los cuales debe sujetarse la actuación impositiva de los entes menores. Finalmente, se dice que tiene relevancia metodológica, ya que servirá de marco referencia para futuras investigaciones en el tema de autonomía del municipio, para todos los estudiantes de dicha casa de estudios.
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CAPÍTULO II MARCO REFERENCIAL
Antecedentes de la Investigación En primer lugar, se cita a Vielma (2010) quien realizó un Trabajo Especial de Grado, titulado: “Fortalezas y debilidades de los tributos municipales en cuanto a su aplicación durante el periodo 2001-2004 caso: municipio panamericano del estado Táchira”, presentado a la Universidad de los Andes para Optar al Grado de Especialista en Ciencias Contables Mención Tributos Área Rentas Internas, cuyo objetivo fundamental fue analizar las debilidades y fortalezas de los Impuestos Municipales en cuanto a su aplicación en el periodo 2001-2004, en el Municipio Panamericano del Estado Táchira. La misma se enmarcó en el paradigma cualitativo de tipo analítica y documental, en la que el escenario de informantes estuvo constituido por un director de administración y finanzas de la Alcaldía del Municipio y la unidad de estudio estuvo representada por la aplicación de los Impuestos Municipales durante el periodo 2001-2004 en el Municipio Panamericano del Estado Táchira. Se utilizaron las técnicas de entrevista y observación cuyos resultados se recolectaron en una guía de entrevista y el registro de observación documental, los cuales fueron sometidos a un proceso de validez y fiabilidad por el método denominado triangulación, entre la información recolectada en la entrevista al experto en Municipios, la base teórica y la interpretación de la investigadora, siendo analizada la información de manera cualitativa.
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Obteniendo entre alguna de sus conclusiones que existe la necesidad de actualizar las ordenanzas existentes y elaborar las que no se están aplicando, mediante la introducción de incentivos fiscales que actúen como fuente de atracción del contribuyente hacia el pago de los tributos, pues si estos procesos son adecuadamente conducidos puede darse un mayor acercamiento de la población a sus líderes y un mejor manejo de la administración de los recursos del Estado venezolano. Seguidamente, se cita a Finol (2009), quien realizó un Trabajo Especial de G rado, titulado: “ El régimen tributario municipal en el orden constitucional venezolano de 1999”, presentado a la Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas de la Universidad del Zulia como tema de especialización en Tributación, cuyo principal objetivo fue analizar el régimen tributario municipal en el orden constitucional venezolano según las modificaciones realizadas en la Carta Magna del año 1999, la cual resultó en agregar unos e incorporar otros tantos principios, que hacen oportuno su estudio analítico, mediante investigación documental, que utilizó como instrumento de recolección de datos la observación directa de leyes, doctrina y jurisprudencia. Arrojando como resultado, que el Municipio, ciertamente está dotado de potestad tributaria originaria debido al preceptivo de la carta magna, en donde se le confiere autonomía sobre materias tributarias sometidas a su competencia; facultándolo para crear, recaudar e invertir sus ingresos tributarios. A lo que se suma, que el ejercicio de dicha potestad tributaria municipal, se ha nutrido de los criterios jurisprudenciales imperantes, en torno al verdadero sentido del reparto de las materias constitucionales, y de la materialización de la competencia constitucional armonizadora del poder nacional, reflejada en la Ley Orgánica de Poder Público Municipal, en donde se observa una tendencia centralizadora, en franca contradicción con el sistema federal fiscal descentralizado. Finalmente, se cita a Miranda (2012) quien realizó un Trabajo Especial de Grado, titulado: “ Autonomía Municipal” , presentado a la Universidad
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Abierta Interamericana como requisito parcial para optar al título de Licenciado en Ciencias Jurídicas y Políticas. Cuyo principal objetivo fue analizar desde varias ópticas el concepto de autonomía municipal, desde el punto de vista económico, político, social y fiscal en la ciudad de Santa fe del Rosario, Argentina. En cuanto a su metodología, la investigación fue del tipo documental, haciendo un recorrido por los orígenes de la municipalidad, su historia, sus precedentes institucionales, así como una revisión exhaustiva de las legislaciones existentes en todos sus niveles y los distintos fallos judiciales que sirven de base táctica al tema planteado.
Bases Teóricas En el presente capitulo se hacen algunas referencias relacionadas con el tema de investigación, las cuales van a permitir sustentar el problema planteado a través de varios aspectos como son sus antecedentes, bases teóricas, bases legales, definiciones básicas entre otros; aspectos estos que permitirán soportar un desarrollo coherente y así poder constituir un ámbito teórico que nos lleve a interpretar y analizar con claridad la Autonomía Municipal y su Régimen Tributario según lo establecido en el ordenamiento jurídico.
Los Estados Según rojas (2008) “Es un concepto político que se refiere
a una
forma de organización social económica, política y coercitiva, formada por un conjunto de instituciones que tienen el poder de regular la vida comunitaria nacional, generalmente solo en un territorio determinado o territorio nacional” (p.19). El autor en lo antes expuesto se refiere a los estados como un ente de un territorio especifico, que tiene bajo su poder el bien colectivo de las comunidades que lo conforman.
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Ahora bien, según la Carta Magna venezolana los Estados comprenden una forma de división territorial que hace posible la organización política y administrativa del país, entendiendo entonces que se divide en Estados, a saber: Distrito Capital, Dependencias Federales y el de los territorios federales, dividiéndose a su vez cada Estado en diferentes Municipios. Desde el punto de vista administrativo, tal modelo político-territorial es necesario, puesto que la extensión de todo el territorio nacional no facilita el manejo de los recursos, en tal sentido, se estipuló entonces hacer del país un estado descentralizado, en el cual cada Estado goza de cierta autonomía económica y jurídica, por lo tanto, cada gobernación y cada alcaldía rinde cuentas antes los entes competentes sobre sus propios ingresos y egresos, respectivamente.
Municipio Según Brewer y otros (2005), argumentan que los municipios son por su carácter jurídico, político y organizacional: La una unidad política primaria de organización nacional, goza de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la constitución y de la ley, y debido a esto la organización del municipio debe ser democrática y debe responder a la naturaleza propia del gobierno local. (p. 25) En este sentido, se puede decir que constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la ley. Los municipios son el Poder Público Municipal y se les considera primordial dentro de la organización nacional; como figura jurídica y territorial, muy importante dentro del Estado, debe reunir una serie de elementos para constituirse como tal. El municipio es dirigido por un funcionario público llamado Alcalde y la rama legislativa o deliberante del municipio es el Concejo Municipal, que 14
tiene por objeto legislar sobre las materias competencia del Municipio, así como ejercer control de la rama ejecutiva del municipio. De tal forma que el Municipio es una especie de célula imprescindible dentro de la conformación del Estado y del Gobierno, puesto que de allí se deriva lo que se conoce como República, es decir, los Municipios son la base para la conformación del Estado y del Gobierno.
Autonomía Municipal En relación a lo mencionado con anterioridad en relación al municipio el cual posee autonomía que es concedida por leyes establecidas dentro del territorio, dando de esta manera un rango constitucional, de este modo Machado (2012), señala que por autonomía municipal se entiende “la
capacidad efectiva de entidades a regular y administrar, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de su población, una parte importante de los asuntos públicos”. (p. 34)
Es decir, de acuerdo a la cita anterior, se entiende por autonomía la financiera, que el municipio tiene la potestad de regirse por sus propias normas a través de ordenanzas contenidas con rango de ley local y la autonomía financiera, establece la capacidad que tienen los municipios de crear, recaudar, administrar e invertir sus recursos, entre los que se destaca la asignación que reciben por medio del situado constitucional, la ley de asignación especial y la recaudación de tributos propios de la entidad. Es por eso que todos los municipios tienen la potestad de invertir sus recursos para la satisfacción del ente colectivo.
Potestad Tributaria Municipal La potestad tributaria es el conjunto de poderes, facultades y atribuciones concedidas por la constitución a los municipios para cumplir con la actividad tributaria dentro de su ámbito local, en este sentido Moya (2006), “indica la potestad tributaria como la facultad de un ente o estado para crear
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tributos y exigirlos a aquellas personas sometidas al ámbito espacial de esa ley”. (p. 42) Por lo tanto la potestad tributaria se refiere a la facultad de un ente municipal para crear unilateralmente tributos y exigirlos a aquellas personas sometidas al ámbito espacial. Además, es la capacidad potencial, que tiene la administración municipal de obtener coactivamente prestaciones pecuniarias de los individuos y de requerir el cumplimiento de los deberes instrumentales para tal obtención. Debido a lo anteriormente planteado la alcaldía del municipio Santiago Mariño tiene la potestad de crear sus tributos, fiscalizarlos y recaudarlos tal y como lo son el impuesto sobre inmuebles urbanos, el impuesto sobre espectáculos públicos y el impuesto sobre actividades económicas, y de esta manera poderlos retribuir en servicios y obras que mejoren la calidad de vida dentro del mismo.
Tributos Según Navas (2009) “son ingresos públicos que consisten en prestaciones pecuniarias obligatorias, impuestas unilateralmente por el estado, exigido por la administración pública como consecuencia de la realización del hecho imponible al que la ley vincule en el deber d e contribuir” (p.16). Estos ingresos sirven de gran manera como beneficio a todo el territorio venezolano debido a que es una de los mayores ingresos que percibe la administración pública para integrarlos en las necesidades que se desean satisfacer en las comunidades una vez ya previstas en el Presupuesto Publico Nacional, para crear una mejor calidad de vida a las personas que hacen vida en el país. En este sentido, no caben dudas de que los tributos son recursos esenciales para el estado venezolano. Estos son definidos por Romero (2009) como: “ prestaciones en dinero que el Estado exige en ejercicio de su
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poder de imperio en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines". (p. 11). Asimismo, Carreño (2007) define los tributos como: Todo pago o erogación que deben cumplir los sujetos pasivos de la relación tributaria, en virtud de una ley formalmente sancionada pero originada de un acto imperante, obligatorio y unilateral, creada por el estado en uso de su potestad y soberanía. (p. 5) En este sentido, se puede decir que los tributos son exigidos por el estado a las personas a través de las normativas contempladas en una ley debidamente
sancionada
a
través
de
los
organismos
públicos
correspondientes con la finalidad de solventar los gastos públicos generados por las operaciones efectuadas para el beneficios de sus comunidades.
Impuesto Los impuestos son uno de los instrumentos de mayor importancia con el que cuenta el Estado para promover el desarrollo económico, en tal sentido Vitti (2011) señala que : “El impuesto es una parte de la renta del ciudadano, que el Estado percibe con el fin de proporcionarse los medios necesarios para la producción de los servicios públicos generales”. (p. 49)
Los impuestos son cargas obligatorias que las personas y empresas tienen que pagar para financiar al estado. En pocas palabras, sin los impuestos el estado no podría funcionar, ya que no dispondría de fondos para financiar la construcción de infraestructuras carreteras, puertos, aeropuertos, eléctricas, prestar los servicios públicos de sanidad, educación, defensa. Por lo antes planteado se puede decir que, los impuestos son recursos que los sujetos pasivos otorgan al sector público para financiar el gasto público; sin embargo, dentro de la transferencia no se especifica que los recursos regresarán al sujeto en la forma de servicios públicos u otra forma.
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Eso es así porque los recursos obtenidos por el sector público sirven para muchos fines, siendo uno de los más importantes para lograr el desarrollo social.
Ingresos Municipales Los ingresos públicos son los recursos que obtiene el estado en forma coactiva, voluntaria, etc. para satisfacer las necesidades colectivas, Moya (2011), establece lo siguiente: “los ingresos públicos son los recursos que
obtiene el estado en forma coactiva, voluntaria, etc.; para satisfacer las necesidades colectivas…” . (p.56)
Los ingresos desde el punto de vista financiero, son entradas de dinero para el cumplimiento de las necesidades o de un fin común. Cualquiera que sea su naturaleza económica o jurídica, los ingresos que percibe el estado son destinados para la satisfacción de necesidades en una colectividad en pro del bienestar social. Así mismo, Moya (2011), los clasifica en ingresos ordinarios y/o ingresos extraordinarios.
Ingresos ordinarios son: Los procedentes de la administración de su patrimonio, incluido el producto de sus ejidos y bienes. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios, las tasas administrativas por licencias o autorizaciones, los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios de índole similar con limitaciones establecidas en la constitución, los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos, apuestas ilícitas, propaganda y publicidad comercial, entre otros que se asignen por ley. Los derivados del situado constitucional y otras transferencias nacionales o estatales. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias. Los intereses o dividendos por suscripción de capital. Los provenientes del Fondo de Compensación Internacional.
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Los demás que determinen los decretos y ordenanzas. Ingresos extraordinarios son: El producto del precio de venta de los ejidos y demás bienes muebles e inmuebles municipales. Los bienes que se donaren o legaren a su favor. Las contribuciones especiales. El producto de los empréstitos y demás operaciones de crédito publico contratados, conforme con la ley. Los ingresos extraordinarios, solo podrán usarse previa autorización del Concejo Municipal en las siguientes condiciones; catástrofe o calamidades públicas para atender emergencias presentadas en el ámbito municipal.
En base a la cita anterior, se puede decir entonces que los ingresos públicos por concepto del impuesto de interés, objeto de estudio, a saber constituye ingresos ordinarios, porque se forman regular y continuamente y están destinados a cubrir el presupuesto financiero normal del Estado.
Bases Legales De acuerdo con lo establecido en la Constitución en su art ículo 4: “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados por esta Constitución”. Esta disposición responde
a la tradición histórica de nuestro país y a un problema que se ha estado discutiendo desde el propio nacimiento de la República en el año de 1811. En el origen mismo del Estado Venezolano, se ha debatido si la forma que este debe asumir es el de Centralismo o Federalismo. El sistema tributario Venezolano formulado por el Constituyente del año 1961, se configuro originariamente bajo la premisa de un sistema federal de gobierno, con un marcado acento centralizador, caracterizado por el dato de que la mayoría de las materias rentísticas están asignadas al Poder Nacional.
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En todo sistema federal, la distribución del Poder Público es descentralizada en forma vertical, atribuyéndose una suma de competencias a los tres niveles políticos territoriales, de acuerdo al lugar que cada uno ocupa en la línea de la descentralización política. En lo que respecta al ente municipal podríamos decir que los Municipios constituyen la unidad política primaria y autónoma dentro de la organización nacional. Los Municipios son personas jurídicas y su representación la ejercerán los órganos que determine la ley. El artículo 3 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal establece: El Municipio constituye la unidad política primaria y autónoma dentro de la organización nacional establecida en una extensión determinada del territorio. Tiene personalidad jurídica y su representación la ejercerán los órganos determinados en esta ley. Su organización será de carácter democrático y tendrá por finalidad el eficaz gobierno y administración de los intereses peculiares de la entidad. Nuestro Régimen Municipal actual adolece de muchas fallas, pero constituye un evidente avance comparándolo con los anteriores y dará mejores frutos cuando se cumpla e implemente ampliamente y se intensifique la participación de la comunidad, quedando siempre la posibilidad de que se mejore este régimen legal y que inclusive se amplíen las bases constitucionales en función de una reforma más profunda. En lo que respecta al sistema tributario debe entenderse como: la organización legal, administrativa y técnica que el estado crea y armoniza con la finalidad de ejercer de una manera eficaz el poder tributario que soberanamente le corresponde. Villegas, H. (1992) Establece que el sistema tributario está constituido por el conjunto de tributos vigentes en un país determinado. Los estudios sobre el sistema tributario se realizan con el objeto de estudiar el conjunto de tributos de un país (p.513).
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La Constitución establece que los Municipios constituyen una unidad política primaria de la organización nacional, la cual goza de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites que la misma constitución y la ley señala. En este sentido la Autonomía Municipal es la facultad o aptitud que tiene esta entidad territorial, como persona jurídica pública para administrarse y gobernarse a sí misma, dentro de los límites de su competencia y cumpliendo con los fines públicos específicos haciendo uso para ello, de normas y órgano de gobierno propio. En efecto, la verdadera dimensión y alcance de la autonomía tributaria del Municipio consiste según Ruiz, Juan (1998) en la atribución que hace la propia Constitución a favor del ente local, de tributos que le son propios como consecuencia de un poder originario, establecido expresamente en el texto Constitucional; y a un poder derivado de la ley Nacional, pero siempre por mandato de la propia Constitución (p.142). Se puede decir que la Autonomía Municipal debe entenderse como un concepto bien definido tomando en cuenta siempre las limitaciones que se derivan tanto del texto constitucional como de las diversas leyes nacionales; con relación a este punto Van der, A. (2000), manifiesta: La autonomía tributaria, debe entenderse como la atribución a los municipios, por parte de la Constitución, de un Poder Tributario Originario, y de un poder tributario Derivado por parte de las leyes nacionales, los cuales deben ser ejercidos dentro de los límites establecidos por una serie de normas constitucionales y legales que se hallan dispersas a lo largo del ordenamiento jurídico, pero que arrojan, a través de una interpretación armónica de las mismas, los parámetros a los cuales debe ajustarse la actuación impositiva de los entes menores” (p84).
Por lo señalado, es importante conocer hasta donde llega la autonomía de los municipios para que de esta manera se eviten conflictos de invasiones de competencias entre el poder estadal y nacional con el municipal, ya que se podrían dar casos de doble imposición o doble tributación.
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La Constitución de la república Bolivariana de Venezuela contempla en el artículo 157 que: “La Asamblea Nacional, por mayoría de sus integrantes,
podrá atribuir a los Municipios o a los Estados determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización”.
En la vigente Constitución se consagra figura de la autonomía municipal, concepto que si bien en principio tiene como aceptación la facultad de autonormacion, posee también otros significados. La Autonomía Municipal encierra las siguientes manifestaciones según la jurisprudencia, y hoy a la luz de la nueva Constitución Van der Velde, A., Baute Caraballo Pedro y Planchart Mendoza Antonio (2000) señala a continuación lo siguiente:
Autonomía Política: Referida a la libertad en lo que respecta a la elección de sus autoridades, de acuerdo con los parámetros establecidos por la Constitución y en la Ley Orgánica del Régimen Municipal. Autonomía Normativa: Verificada cuando la nueva Constitución en las materias de competencia local, incluso con respecto a aquellas que son de la reserva legal, otorga, de conformidad con su artículo 175, la función legislativa a los Concejos (Municipales, añadiré yo, aunque el texto Constitucional los llama Concejos a secas), circunstancia esta que ha dado lugar a que la jurisprudencia de la extinta Corte Suprema de Justicia, bajo la vigencia de la Constitucional de 1961, haya otorgado a las Ordenanzas el carácter de “Leyes Locales”.
Autonomía Financiera y Tributaria : Es la atribuida por la Constitución a los Municipios dentro de los parámetros estrictamente señalados en su artículo 179, con las limitaciones y prohibiciones prescritas en los artículos 183 y 156 del mismo texto constitucional. Asimismo, como observáramos anteriormente, se atribuye a los Municipios una participación en el Situado Constitucional de los estados, denominada Situado Municipal. Por lo que respecta a los límites de la autonomía tributaria municipal, su ejercicio debe supeditarse a los principios de la legislación reglamentaria de las garantías constitucionales que corresponde al Poder Nacional. Autonomía Organizativa: Es la relativa a la materia de organización, en donde la Constitución deja escaso margen a las Municipalidades para el ejercicio de autonomía, a lo cual se agrega que, según lo previsto en el artículo 169, puede la ley nacional establecer “diferentes regímenes para su organización, gobierno y administración, incluso en 22
lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes. En particular, dicha legislación establecerá las opciones para la organización del régimen de gobierno y administración local que corresponderá a los Municipios con población indígena. En todo caso, la organización municipal será democrática y responderá a la naturaleza propia del gobierno local. Autonomía Administrativa: La Carta Magna otorga igualmente personalidad jurídica y autonomía administrativa a los municipios, así como patrimonio independiente. Además de la personalidad jurídica, se garantiza a los Municipios “el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de la materia que le asigne” la Constitución.
En este orden la acción que deben emprender los Municipios en la Venezuela de hoy es la generación de recursos económicos, que les permitan asumir con eficiencia la prestación de los servicios públicos que ya no pueden ser atendidos como en el pasado por el Gobierno Nacional. La acción que se impone en la actualidad, es que los Municipios ejerzan las competencias tributarias que les han sido atribuidas por la Constitución y las leyes, como garantía del ejercicio de una autonomía Municipal autentica. Al respecto, los Municipios gozan de atribuciones que le permiten la producción de recursos generados de fuente tributaria, esto es de la aplicación de impuestos, tasas y contribuciones. Así la Constitución en el artículo 179 asigna a los Municipios, la posibilidad de obtener ingresos de la siguiente manera: “Los Municipios tendrán los siguientes ingresos:
1. Los procedentes a su patrimonio, incluso el producto de sus ejidos y bienes. 2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencia o autorizaciones; los impuestos sobre las actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, con las limitaciones establecidas en esta Constitución; los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas licitas, propaganda y publicidad comercial; y la contribución especial sobre plusvalía de las propiedades, generadas por cambios de
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3. 4. 5. 6.
uso de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística. El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la participación en la contribución por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creación de dichos tributos. Los derivados del situado constitucional y otras transferencias o subvenciones nacionales o estadales. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias y las demás que les sean atribuidas. Las demás que determine la ley. Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los tribunales competentes, de conformidad con la Constitución y la ley”.
En lo que respecta a las limitaciones del Poder Tributario Municipal, es conveniente recordar que la autonomía tributaria municipal está sometida a las prohibiciones y limitaciones establecidas en el artículo 183 de la Constitución el cual es del tenor siguiente: Los Estados y los Municipios no podrán: 1. Crear aduanas ni impuestos de importación, de exportación o de transito sobre bienes nacionales o extranjeros, o sobre las demás materias rentísticas de la competencia nacional. 2. Grabar bienes de consumo antes de que entren en circulación dentro de su territorio. 3. Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su territorio, ni gravarlos en forma diferente a los producidos en el. Los Estados y los Municipios solo podrán gravar la agricultura, la cría, la pesca y las actividades forestales en la oportunidad, forma y medida que lo permita la ley nacional.
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Definición de Términos Básicos Autonomía Municipal: Es la facultad o aptitud que tiene el Municipio, como persona jurídica publica territorial para administrarse y gobernarse a sí mismo, dentro de los límites de su competencia, cumpliendo fines públicos específicos, y haciendo uso para ello, de normas y órganos de gobierno propio(Ruiz. B., Juan. 1998, p 99). Descentralización: Consiste en la transferencia de competencias decisorias de una persona político territorial a otra u otras personas jurídicas distintas del ente púbico territorial transferente. Es una distribución de competencias, pero no dentro de una misma organización jerárquica, sino una transferencia de competencia hecha a personas jurídicas distintas del ente transferidor (Brewer Carias. 1991. P, 68). Municipio: Los Municipios constituyen la unidad política primaria y autónoma dentro de la organización nacional. Son personas jurídicas y su representación la ejercerán los órganos que determine la ley (Moya Edgar. 2000, p.235). Poder Tributario: Se refiere a la facultad o la posibilidad jurídica del Estado, de exigir contribuciones con respecto a personas y bienes que se hallan en su jurisdicción (Giuliano. F., Carlos. 1993, p .296). Potestad Tributaria: Es una facultad atribuida a la administración, por el ordenamiento jurídico, que la coloca en una situación de prerrogativa respecto de los particulares (Romero M., Humberto. 1994, p 191).
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CAPÍTULO III MARCO METODOLÓGICO
Toda investigación se fundamenta en un marco metodológico, el cual define el uso de métodos, de técnicas, instrumentos, estrategias y procedimientos a
utilizar en el estudio que se desarrolla. Al respecto
Balestrini (2013) define “el marco metodológico como la instancia referida a
los métodos, las diversas reglas, registros y protocolos con los cuales una teoría y su método calcu lan las magnitudes de lo real”. Según Finol y Camacho (2014) el marco metodológico está referido al “cómo se realizará la
investigación, muestra el tipo y diseño de la investigación, población, muestra, técnicas e instrumentos de recolección de datos, validez, confiabilidad, así como las técnicas de análisis y procesamientos de datos”.
Tipo de Investigación Todo estudio se inicia con la indagación y recolección de datos a través del material bibliográfico o por medio del personal de la empresa, empleando un tipo de investigación que facilite información necesaria para su desarrollo. La investigación es una actividad que utiliza una combinación de métodos y técnicas en donde la interacción permanente entre ellos va aportando conocimientos en la medida que va logrando resultados en la ciencia y la tecnología. Para llevar a cabo de manera satisfactoria el desarrollo de la investigación referida al análisis de la autonomía de los municipios y su
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régimen tributario, establecido en la Carta Magna y demás textos legales, se apoyó en una investigación documental, de campo y descriptiva.
Investigación Documental Según Arias (2013) expresa que la investigación documental “es un
proceso basado en la búsqueda, recuperación, análisis, critica e interpretación de datos secundarios, es decir, los obtenidos y registrados por otros investigadores en fuentes documentales: impresas, audiovisuales o electrónicas” (p. 25). Para llevar a cabo de manera satisfactoria la
investigación se requiere la definición de los requerimientos por medio de una documentación documental, que permiten darle soporte y mayor veracidad al estudio realizado y obtener nuevos conocimientos para el análisis del mismo.
Investigación de Campo La investigación de campo según Arias (2013) “consiste en
la
recolección de datos directamente de la realidad donde ocurren los hechos, sin manipular o controlar variables alguna”. (p. 94). Los datos necesarios
para llevar el desarrollo del trabajo, serán obtenidos directamente del sitio donde se realiza la investigación, es decir, en la Alcaldía de Mariño, específicamente en la Administración Tributaria Municipal del estado Bolivariano de Nueva Esparta.
Investigación Descriptiva Según Rivas (2012) señala que la investigación descriptiva, “trata de
obtener información acerca del fenómeno o proceso, para describir sus
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implicaciones”. (p.54). Este tipo de investigación, no se ocupa de la
verificación de la hipótesis, sino de la descripción de hechos a partir de un criterio o modelo teórico definido previamente. En la investigación se realiza un estudio descriptivo que permite poner de manifiesto los conocimientos teóricos y metodológicos del autor para darle solución al problema a través de información obtenida de la Institución. En base a los tipos de investigación antes descritos, se argumenta en lo siguiente:
Es Documental, porque las bases teóricas correspondiente al Capítulo
II, serán producto de una rigurosa revisión de libros, documentos, archivos, Trabajos de Grado, Ensayos, y toda fuente documental digital o impresa que sirva con respecto a la autonomía de los municipios y su régimen tributario, establecido en la Carta Magna y demás textos legales.
Es de Campo, porque los datos primarios necesarios para responder
los objetivos específicos planteados, deben ser obtenidos de la realidad hecho de estudio, es decir, en la Alcaldía de Mariño, en la Administración Tributaria del estado Nueva Esparta, así como también a través de la realidad social por medio del conocimiento de los contribuyentes que hacen vida en el Municipio Mariño.
Es Descriptiva, porque describirá con la mayor amplitud autonomía de
los municipios y su régimen tributario, establecido en la Carta Magna y demás textos legales, hecho de estudio.
Nivel de Investigación El nivel de investigación se refiere al grado de profundidad con que se aborda un objeto o fenómeno. Sabino (2012), define la investigación descriptiva:
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Comprende la descripción, registros, análisis e interpretación de la naturaleza actual y la composición o proceso de los fenómenos. El enfoque se hace sobre conclusiones dominantes o sobre como una persona, grupo o cosa se conduce o funciona en el presente. La investigación descriptiva trabaja sobre realidades de hecho y su característica fundamental es la de presentar una interpretación correcta. (p. 04). Tomando en cuenta que en este nivel de investigación se encuentran, estudios referidos a observaciones de hechos en la realidad, clasificaciones, definiciones, comparaciones, semejanzas y diferencias, entre otros, se ubica el presente trabajo como una investigación bajo un nivel descriptivo, visto que ésta buscó interpretar la situación actual que se presenta en la Alcaldía de Mariño, del estado Bolivariano de Nueva Esparta en cuanto a autonomía de los municipios y su régimen tributario, establecido en la Carta Magna y demás textos legales.
Técnicas e Instrumentos de Recolección de Datos Efectuar una investigación requiere, como ya se ha mencionado, de una selección adecuada del tema objeto del estudio, de un buen planteamiento de la problemática a solucionar y de la definición del método científico que se utilizará para llevar a cabo dicha investigación. Aunado a esto se requiere de técnicas y herramientas que auxilien al investigador a la realización de su estudio. Las técnicas son de hecho, recursos o procedimientos de los que se vale el investigador para acercarse a los hechos y acceder a su conocimiento y se apoyan en instrumentos para guardar la información tales como: el cuaderno de notas para el registro de observación y hechos, el diario de campo, los mapas, la cámara fotográfica, la grabadora, la filmadora, el software de apoyo; elementos estrictamente indispensables para registrar lo
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observado durante el proceso de investigación. En tal sentido para recolectar los datos necesarios en esta investigación se requirió de las siguientes técnicas:
Entrevista no estructurada Una entrevista no estructurada es aquella en que existe un margen más o menos grande de libertad para formular las preguntas y las respuestas. No se guían por un modelo rígido. Para Galán (2009) “es más flexible y abierta, aunque los objetivos de la investigación rigen a las preguntas; Su contenido, orden, profundidad y formulación se encuentra por entero en manos del entrevistador”. (pág. 02) Si bien el i nvestigador, evalúa sobre la base del
problema, los objetivos y las variables, también elabora preguntas antes de realizar la entrevista, modifica el orden, la forma de encabezar las preguntas o su formulación para adaptarlas a las diversas situaciones y características particulares de los sujetos de estudio .
Observación Directa Este tipo de técnica ayuda a facilitar el desarrollo del objetivo que está basado en obtener resultados de la búsqueda visual directa de un punto determinado. Fidias (2009) refier e que la observación directa “Es la que se realiza cuando el investigador observa de manera neutral sin involucrarse en el medio o realidad en la que se realiza el estudio”. (pág. 69). Esta técnica les
permitió a los investigadores observar los acontecimientos que sucedan al momento, la cual facilito la obtención de las conclusiones del objeto de estudio.
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Revisión Documental Para esta investigación se aplicó la técnica de revisión documental que está basada en la consulta de documentos tangibles y virtuales que guardan relación con la investigación. Para Navas (2010) Es una técnica de revisión “
y de registro de documentos que fundamenta el propósito de la investigación y permite el desarrollo del marco teórico y/o conceptual, que se inscribe en el tipo de investigación, pero que aborda todo paradigma” (pág. 35). Esta técnica servirá de apoyo a la investigación aportando conocimientos sobre la autonomía de los municipios y su régimen tributario, establecido en la Carta Magna y demás textos legales, sus limitaciones e instrumentos de armonización tributación.
Técnicas de Análisis y Procesamiento de Datos Según Sabino, (2006), las técnicas para el procesamiento de información es: “…un procedimiento propio de los diseños llamados de
campo cuyos propósitos pueden ser describir, analizar, comprar, explicar, entre otros, ciertos eventos por medio de datos de fuentes directas…” (p.
162). En este punto se describen las distintas operaciones a las que serán sometidos los datos que se obtengan como herramientas útiles para organizar, describir y analizar datos recogidos con los instrumentos de investigación. La metodología cualitativa se enfoca a comprender y profundizar los fenómenos, explorándolos desde la perspectiva de los participantes en un ambiente natural y en relación con el contexto. Se guía por áreas o temas significativos de investigación. Así mismo, en cuanto a los resultados de las entrevistas no estructuradas, se empleará el análisis cualitativo, presentado los hechos de forma descriptiva.
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CAPÍTULO IV ANÁLISIS Y PRESENTACIÓN DE LOS RESULTADOS
En este capítulo se desarrollará el análisis e interpretación de los resultados obtenidos a través de observación directa no participante, la cual permitió a través del análisis inferencial y explicativo, sentar las bases para poder establecer los lineamientos generales de la presente investigación, para así dar cumplimiento al objetivo general, a saber: Analizar la autonomía de los municipios y su régimen Tributario, según lo establecido en la normativa legal, el cual se dio de forma satisfactoria. Es por ello que en este apartado, se realizará la exposición y discusión de los resultados de la investigación, luego de haber aplicado las técnicas e instrumentos de recolección de datos seleccionados, a saber las tres (03) entrevistas no estructuradas a los funcionarios de la Alcaldía del municipio Santiago Mariño, en la división de tributos; por lo cual se procederá a presentar los resultados de la investigación en base a los objetivos propuestos.
Describir la autonomía del Régimen Tributario de los Municipios según lo establecido en la normativa legal vigente. En base a la entrevista no estructurada aplicada al funcionario de la Alcaldía del municipio Mariño, identificado como Luis Millan, Tributario de profesión dio su punto de vista objetivo y fiel a los textos legales sobre la autonomía de los municipios en materia tributaria. En tal sentido, se puede decir que
en base al artículo 168 de la Constitución de la República
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Bolivariana de Venezuela (CRBV), se pueden establecer varios puntos clave, cita textual: Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la ley. La autonomía municipal comprende: 1. La elección de sus autoridades.- 2. La gestión de las materias de su competencia.- 3. La creación, recaudación e inversión de sus ingresos. De la precitada disposición constitucional se denotan varios particulares que son necesarios explicar: (a) El Municipio como la unidad política primaria dentro de la organización nacional, entendido como la instancia más cercana dentro del Poder Público Constituido al soberano (el pueblo), para que pueda ser servido de manera más expedita y se puedan producir las propuestas de manera viable, ya que de conformidad con el artículo 136 de la CRBV, en sentido vertical el Poder Público se divide en los ámbitos nacional, estadal y municipal. (b) El Municipio goza de personalidad jurídica por el sólo hecho de ser persona jurídica, susceptible de derechos y obligaciones, en atención a lo que preceptúa el artículo 19 del Código Civil de Venezuela; y, (c) El Municipio tiene autonomía limitada en atención a lo que estipule la Constitución nacional y las Leyes que de ella se derivan. En cuanto a la referida autonomía limitada, todos los Municipios por muy grandes, medianos o pequeños que aparenten ser, gozan de ella. En este sentido, aun cuando el propio Constituyente en el precitado artículo ha desmembrado el concepto de autonomía en tres (03) notas esenciales, la doctrina presente en el Derecho Administrativo, la ha distinguido en cuatro (04) grandes espacios a saber: (a) Autonomía política, materializada con la posibilidad, hoy más que nunca, de elegir y de ser elegidos en cada uno de los Municipios a la
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condición de alcalde, concejales, consejeros en el Consejo Local de Planificación Pública, a miembros de las Juntas Parroquiales Comunales. (b) Autonomía normativa, acentuada en la acción legislativa del Concejo, dirigida a normar todas las competencias municipales propias, concurrentes, descentralizadas y delegadas, por medio de verdaderas leyes locales, denominadas también Ordenanzas. (c) Autonomía administrativa, la cual alude a la capacidad de organizar y administrar, conforme a los lineamientos establecidos nacionales, los recursos captados; y, (d) la autonomía tributaria, posicionándose el Municipio con una buena potestad en tales ordenes, mediante un buen número de impuestos, tasas y contribuciones especiales. En cuanto a la autonomía tributaria que nos compete e interesa, es necesario destacar que el Municipio cuenta con una abundante gama de tributos que le permitan la obtención de recursos suficientes para atender los gastos de gobierno y de su consecuente administración. En este orden de ideas posee los siguientes: (a) En cuanto a los impuestos se tienen a los que gravan las actividades económicas, anteriormente erróneamente denominado patente de industria y comercio; inmuebles urbanos, llamado de manera infeliz por mucho tiempo "derecho de frente"; a los vehículos, mal señalado como "patente de vehículos"; espectáculos públicos, apuestas lícitas y publicidad comercial e industrial.
(b) Con respecto a las tasas se tienen las derivadas de los servicios que presta el servicio de manera individualizada, respecto al aseo domiciliario, terminales terrestres de pasajeros, mataderos, cementerios, mercados municipales, solvencias y certificaciones, entre otros. (c) Y el de las contribuciones especiales sobre plusvalía y el de las contribuciones especiales por mejoras.
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Examinar el límite de las facultades tributarias establecidas en el Régimen Tributario de los Municipios según lo establecido en la normativa legal vigente. Del mismo modo, luego de aplicar la respectiva entrevista no estructurada a la Abg. Tributaria Ana Marcano, se le pidió que explicara detalladamente cuales eran los límites de las facultades tributarias establecidas en el Régimen Tributario de los Municipios según lo establecido en la normativa legal vigente. En tal sentido, se pude decir que a partir del texto constitucional y su concepción del Municipio se observa la autonomía municipal en la capacidad para elegir sus autoridades, gestionar libremente las materias de su competencia, y crear, recaudar e invertir sus propios ingresos. Esta autonomía resulta reforzada en el único aparte de la disposición referida (artículo 29 C.N.) al consagrarse la legitimidad de los actos que emanen del Municipio, los cuales no pueden ser impugnados sino por ante los órganos jurisdiccionales, de conformidad con la Constitución y las Leyes. Ahora bien, para abarcar la autonomía es necesario parafrasear la definición de Caubet contemplada en Sentencia de la Corte del 24-11-2013 (Gaceta Forense No. 1223 E. Vol.l, p. 82), quien expresa que la autonomía constituye un conjunto de potestades y atribuciones conferidas a un ente público de manera derivada, es decir, no como un poder originario y propio. En efecto la autonomía propiamente dicha se ofrece como un status jurídico de un sujeto de Derecho Público, determinativo de una manera de obrar. Del mismo modo constituye una capacidad legal no originaria como la soberanía que es un atributo necesario, sino derivada, o sea conferida por la Constitución o la Ley. La misma Sentencia contempla la potestad del Municipio de crear, recaudar e invertir sus ingresos no como una potestad acordada en forma abstracta e ilimitada, sino condicionada a lo que la Constitución y la Ley le permitan.
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Así mismo, si se interpreta de forma correcta y minuciosamente, se concluye que la propia normativa constitucional se encarga de trazar los límites de esa posibilidad, que en materia tributaria están dados por las patentes sobre industria, comercio y vehículos y los impuestos sobre inmuebles urbanos y espectáculos públicos, así como por los demás impuestos, tasas y contribuciones que crearen de conformidad con la Ley. Aunado a ello, el artículo 30 del texto constitucional consagra la competencia del Municipio y la refiere al gobierno y administración de los intereses peculiares de la entidad, en particular cuanto tenga relación con sus bienes e ingresos y con las materias propias de la vida local, tales como urbanismo, salubridad, asistencia social, institutos populares de crédito, turismo y policía municipal. Destacan en el enunciado anterior, materias que constituyen objeto de tratamiento del Poder Central, en las cuales el Municipio actúa simplemente como cooperador. Ejemplo de ello lo conforman Urbanismo y Asistencia Social entre otros. Igual acotación merece el turismo, materia que ha sido objeto de reglamentación, recientemente, en el marco de aplicación de la Ley Orgánica
de
Descentralización,
Delimitación
y
Transferencia
de
Competencias del Poder Público.
Determinar los mecanismos de armonización y coordinación del sistema impositivo previsto en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Finalmente, una vez aplicada la entrevista no estructurada al T.S.U. Erisvaldo Reyes, con respecto a los mecanismos de armonización y coordinación del sistema impositivo previsto en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal con respecto a la autonomía tributaria de los municipios.
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Con respecto al punto anterior, se puede decir que la disposición constitucional que abarca la competencia municipal consagra que la Ley podrá atribuirle a los Municipios competencia exclusiva en determinadas materias, así como imponerles un mínimo obligatorio de servicios. En tal sentido, el legislador ha desarrollado lo referente al mínimo obligatorio de servicios, base de la vigencia del Municipio, salvaguardada con la sanción prevista en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal para aquellos Municipios que dejen de prestar estos servicios mínimos por un lapso ininterrumpido de tres (3) años, situación que justifica su conversión a Parroquia mediante el procedimiento pautado por la Ley. No obstante, la competencia exclusiva no ha logrado estipularse en disposición o procedimiento alguno, antes bien, los Municipios han recurrido a la figura de la Asociación para fortalecer sus derechos, por precepto legal, y unificar acciones en favor del ejercicio de sus respectivas autonomías y competencias. Un indicador evidente de esta medida lo conforma la presencia de la Asociación de Municipios Mineros, Petroleros y Petroquímicos (ANPEMI). Sobre estas razones es preciso reconocer al Municipio como sujeto activo de operaciones financieras y fiscales, con poder de establecer, recaudar, controlar y redistribuir su erario, legalmente fundamentado en preceptos constitucionales y disposiciones legales. La Nación, en su esfera de acción, posee las mismas facultades y para alcanzar sus objetivos ejerce el "ius imperium• o poder de imposición, el cual se traduce en la práctica en
la elaboración de un ordenamiento jurídico o régimen financiero adecuado, que previo el cumplimiento de los extremos legales, sea capaz de abarcar aspectos jurídicos, políticos y económicos con el fin de proveerse de los recursos esenciales a su gestión. Frente al sujeto activo Estado-Municipio se encuentra el sujeto pasivo, obligado al deber financiero, representado en este caso, por los contribuyentes, sean estos personas naturales o jurídicas, que con sus
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economías proporcionan recursos pecuniarios a las finanzas públicas. Este deber financiero se sustenta en razones políticas, de solidaridad social, económicas y legales, toda vez que los sujetos pasivos se encuentran amparados por un ámbito jurídico-político que les permite desarrollar sus actividades y están comprometidos, solidariamente, en la contribución al gasto público a la par que desarrollan actividades lucrativas en un espacio político determinado bajo las premisas de los cuerpos legales respectivos. Ahora bien, todo esto implica que (en los casos cuyo origen sea el ejercicio de sus competencias) constituirán ingresos propios, por lo que su autonomía les permite que la rendición de cuentas sobre estos sea a través de los mecanismos consagrados en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), pudiendo mencionarse la memoria y cuenta (art. 14) que deben rendir los alcaldes y concejales. Existen otros como la contraloría social (art. 100) y la función de control propiamente a cargo de la contraloría municipal y el concejo municipal.
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CAPÍTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones
Luego del desarrollo del presente Trabajo Especial de Grado se concluye lo siguiente: El objetivo analizar la autonomía de los municipios y su régimen Tributario, según lo establecido en la normativa legal, el cual se alcanzó satisfactoriamente pues se logró específico de estudio. En relación al primer objetivo específico; Describir la autonomía del Régimen Tributario de los Municipios según lo establecido en la normativa legal vigente, se logró evidenciar según la entrevista no estructurada aplicada al funcionario Luis Millan, que la autonomía de los municipios es una potestad tributaria originaria, es decir, tal como se ha podido evidenciar, el mismo texto fundamental, es decir, la Carta Magna le ha asignado ramos rentísticos propios, y una autonomía propia en cuatro (04) áreas bien definidas. A saber el municipio posee: autonomía política, confiriéndole la capacidad de elegir a través de los calanes designados para ello sus propios representantes políticos (alcaldes, concejales, y otros); autonomía normativa, la cual le otorga competencias municipales propias descentralizadas y propias por medio de leyes locales, tales como ordenanzas, decretos y sentencias; autonomía administrativa, le da la capacidad de organizar y administrar sus recursos captados; y por último, la autonomía tributaria, lo cual le permite gravar y recaudar tributos propios, como impuestos que
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gravan actividades, tasas que gravan servicios de diversa índole, y contribuciones especiales. En cuanto al segundo objetivo específico: Examinar el límite de las facultades tributarias establecidas en el Régimen Tributario de los Municipios según lo establecido en la normativa legal vigente; a través de la entrevista no estructurada aplicada a la Abg. Ana Marcano, se determinó que la propia normativa constitucional se encarga de trazar los límites, que en materia tributaria están dados por las patentes sobre industria, comercio y vehículos y los impuestos sobre inmuebles urbanos y espectáculos públicos, así como por los demás impuestos, tasas y contribuciones que crearen de conformidad con la Ley. Señaló además que la autonomía de los municipios corresponde a una potestad conferida por la Constitución y la Ley de manera derivada, no original, es decir, es conferida y condicionada según lo que su mismo poder originario permitan y demás instrumentos. Tal es el caso de tributos puntuales, como las patentes sobre industria, comercio y vehículos y los impuestos sobre inmuebles urbanos y espectáculos públicos, teniendo especial mención aquellas Ordenanzas sobre Patente de Industria y Comercio y Actividad Económica que se aplican a las empresas que se dedican a las actividades con hidrocarburos y sus derivados, lo cual representa una gran contradicción, cuando dichas empresas alegan inmunidad ante el cobro de tributo por dedicarse al ejercicio de la industria petrolera, actividad reservada al Gobierno Nacional por la Ley que reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos. Sin embargo, estas empresas ejercen una actividad lucrativa, sujeta al Impuesto Sobre la Renta y desarrollada en el ámbito jurisdiccional de un municipio determinado. No obstante, existen opiniones encontradas sobre la procedencia de este gravamen y la facultad municipal en este orden.
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En cuanto al tercer y último objetivo específico: Determinar los mecanismos de armonización y coordinación del sistema impositivo previsto en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; a través de la entrevista no estructurada aplicada a el T.S.U. Erisvaldo Reyes se puede decir que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), respeta y ratifica la autonomía del municipio al permitir y delegar la rendición de cuentas sobre estos a través de los mecanismos consagrados pudiendo mencionarse la memoria y cuenta (art. 14) que deben rendir los alcaldes y concejales. Existen otros como la contraloría social (art. 100) y la función de control propiamente a cargo de la contraloría municipal y el concejo municipal. En líneas generales, esta investigación considera imperiosa la consolidación de conocimientos que abran las puertas a cimentar la cultura tributaria necesaria para el desarrollo económico y social que exigen los nuevos tiempos en el país, por lo que valerse de este instrumento para que se produzca tal transformación representa un avance significativo en los conocimientos que esta área requiere, en aras de evitar la obsolescencia de los textos legales en materia tributaria, así como la revisión de las ordenanzas de muchos municipios, cuya aplicación resulta muchas veces anacrónicas e inaplicables.
Recomendaciones El estudio cuyo objetivo fundamental fue analizar la autonomía de los municipios y su régimen Tributario, según lo establecido en la normativa legal, permitió proporcionar las siguientes recomendaciones:
Otorgar mayor importancia al estudio de los límites de la autonomía municipal tributaria, a fin de evitar la doble tributación.
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Aplicar multas y sanciones representativas, es decir; que de cierta manera hagan ver que el pago de las multas (muchas veces) es mayor al impuesto que debió ser pagado.
Realizar un llamado a la Administración Tributaria Municipal para que efectúen con mayor frecuencia sus auditorías y fiscalizaciones en el municipio Mariño.
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