AFO - Aula 00

CURSO ON-LINE – AFO, ORÇAMENTO PÚBLICO E FINANÇAS – MPU PROFESSOR: GRACIANO ROCHA

Prezado aluno, saudações!

Esta é a aula zero de nosso curso de AFO, Orçamento Público e Finanças para o concurso do Ministério Público da União, dedicado à exposição teórica e à resolução de questões recentes de provas. O edital já foi publicado, e constatamos a presença significativa de nossa matéria para diversos cargos e áreas. Os cargos que têm seu conteúdo coberto por esse curso são: •

Analista Administrativo

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Analista Atuarial

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Analista de Controle Interno

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Analista de Orçamento

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Analista Pericial – Contabilidade

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Técnico Administrativo

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Técnico de Controle Interno

•

Técnico de Orçamento

Não se preocupe com coisas do tipo “ah, esse curso é muito genérico, queria um específico pro meu cargo”. Como você pode perceber no conteúdo programático, os cargos acima cobrarão basicamente as mesmas matérias. As mudanças são principalmente de terminologia. Portanto, se você vai tentar uma vaga para qualquer dos cargos acima, esse curso serve para você! Nessa aula demonstrativa, além do conteúdo bacana – e muito exigido em provas – que selecionei para tratarmos, você poderá conhecer a qualidade de meu trabalho, assim como a didática que pretendo exercer ao longo do curso. Uma grande vantagem desse curso online está na agregação da matéria em uma só publicação. Se você tentar reunir, por conta própria, todas as referências necessárias para cobrir o edital de AFO, 1

www.pontodosconcursos.com.br


Orçamento Público e Finanças, vai amontoar mais de uma dezena de normativos – que não vai utilizar completamente –, além de livros e materiais esparsos. Com nossas aulas, além de ter acesso a todo o conteúdo, bem mastigado, você ainda verá os comentários e ênfases conforme o comportamento da banca nos últimos anos. Agora, que está publicado o edital, tendo o CESPE como banca organizadora do concurso do MPU, podemos refinar nossa preparação. Utilizaremos, neste curso, dezenas de questões apenas dessa organizadora. Em virtude disso, as questões utilizadas estarão no formato “certo ou errado”, que é o padrão do CESPE. Mesmo aquelas que originalmente foram aplicadas no formato “múltipla escolha” (A-B-C-D-E) serão adaptadas. Isso permite uma utilização mais racional das questões, aproveitando-se aquelas que contribuírem de forma mais imediata para o aprofundamento do estudo. Algumas questões serão comentadas durante a própria aula, ilustrando a forma de cobrança recente do assunto. Outras serão propostas ao final, para resolução individual pelo aluno. Para quem quiser se exercitar antes da resolução, as questões comentadas durante as aulas estarão reproduzidas ao final dos arquivos, sem gabarito visível, para quem quiser enfrentá-las “em estado puro”, juntamente com as não comentadas. O gabarito de todas ficará na última página. Sobre o concurso em si, aguardam-se muitas oportunidades para os diferentes ramos do MPU, já que, além das vagas existentes, existe um projeto de lei em discussão no Congresso Nacional (PL 5.491/2009), que tem por objeto a criação de mais de 6.800 cargos para o órgão. Falando em projetos de lei, devo mencionar também outro detalhe pelo qual nós, concurseiros, sempre nos interessamos: a remuneração inicial bruta de analista do MPU está em torno de R$ 7.100,00, com a grande possibilidade de aprovação de um plano de carreira no Congresso (PL 6.697/2009) que elevará esse valor a polpudos R$ 9.600,00. 2



Orçamento Público e Finanças, vai amontoar mais de uma dezena de normativos – que não vai utilizar completamente –, além de livros e materiais esparsos. Com nossas aulas, além de ter acesso a todo o conteúdo, bem mastigado, você ainda verá os comentários e ênfases conforme o comportamento da banca nos últimos anos. Agora, que está publicado o edital, tendo o CESPE como banca organizadora do concurso do MPU, podemos refinar nossa preparação. Utilizaremos, neste curso, dezenas de questões apenas dessa organizadora. Em virtude disso, as questões utilizadas estarão no formato “certo ou errado”, que é o padrão do CESPE. Mesmo aquelas que originalmente foram aplicadas no formato “múltipla escolha” (A-B-C-D-E) serão adaptadas. Isso permite uma utilização mais racional das questões, aproveitando-se aquelas que contribuírem de forma mais imediata para o aprofundamento do estudo. Algumas questões serão comentadas durante a própria aula, ilustrando a forma de cobrança recente do assunto. Outras serão propostas ao final, para resolução individual pelo aluno. Para quem quiser se exercitar antes da resolução, as questões comentadas durante as aulas estarão reproduzidas ao final dos arquivos, sem gabarito visível, para quem quiser enfrentá-las “em estado puro”, juntamente com as não comentadas. O gabarito de todas ficará na última página. Sobre o concurso em si, aguardam-se muitas oportunidades para os diferentes ramos do MPU, já que, além das vagas existentes, existe um projeto de lei em discussão no Congresso Nacional (PL 5.491/2009), que tem por objeto a criação de mais de 6.800 cargos para o órgão. Falando em projetos de lei, devo mencionar também outro detalhe pelo qual nós, concurseiros, sempre nos interessamos: a remuneração inicial bruta de analista do MPU está em torno de R$ 7.100,00, com a grande possibilidade de aprovação de um plano de carreira no Congresso (PL 6.697/2009) que elevará esse valor a polpudos R$ 9.600,00. 2



Outro ponto bacana: a jornada de trabalho no MPU é flexível, de 7 horas corridas, que podem ser cumpridas entre as 7h e as 21h. Segundo a Portaria PGR/MPU nº 707/2006, as 5 horas restantes (para alcançar as 40h semanais) são consideradas “complementares”, podendo ser utilizadas em regime de sobreaviso. sobreaviso. Para quem ainda quer mais algo para se convencer, as vagas do MPU são bastante pulverizadas pelo país, o que favorece a escolha de capitais variadas, por razões as mais diversas. Você pode escolher um lugar mais perto de casa, ou com menos concorrência em potencial, ou por razões “turísticas”, etc. etc. Motivador, não acha? Então, não concorda que vale a pena intensificar ao máximo sua preparação? Na última prova do MPU, promovida pela FCC, nossa matéria teve a seguinte representação: •

área administrativa: 9 questões em 70 (13%);

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área controle interno: 5 questões em 70 (7%);

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área orçamento: 18 questões em 70 (26%).

Portanto, resumindo, são muitas chances a se aproveitar no MPU, e este curso de Orçamento Público e Finanças com certeza será fundamental em sua preparação. Antes de avançarmos mais, conheçam-me um pouco. Eu me chamo Graciano Rocha Mendes, tenho 29 anos, sou servidor público federal, ocupante do cargo de Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União; estudioso de Orçamento Público; professor da matéria em cursos preparatórios de Brasília e na Internet. Além das atuais aulas de Orçamento Público, também fui professor de língua portuguesa em pré-vestibulares, por oito anos. Como concurseiro, tenho um histórico de preparação razoavelmente forte. Iniciei meus estudos em setembro de 2006, já mirando o TCU, mas não dispensando provas com conteúdo semelhante. Durante dois anos estudando para o Tribunal, tive uma rotina diária de contato 3



com as matérias típicas da área “Controle e Gestão”, entre elas, Orçamento Público. Comecei a colher os frutos em março de 2008 – e, graças a Deus, foram muitos num curto período de tempo. Pude até me dar o luxo de escolher o cargo! Contabilizei cinco aprovações, sempre nos primeiros lugares, de março a agosto de 2008: analista do TST (10º), analista do TJDFT (16º), AFC/CGU (12º), APO/MPOG (10º) e ACE/TCU (5º). Como muita gente faria nessa situação, optei pelo TCU, que se destaca como órgão de excelência na Administração Pública Federal há longa data. Tendo sido concurseiro até há pouco, sei bem da importância do fator tempo. Há muita matéria para ser estudada; portanto, procurarei manter o equilíbrio entre uma explanação profunda e a concisão de minhas falas, para que sua aprendizagem seja tão eficiente e ágil quanto puder. Bom, ditos os “inicialmentes”, vamos aos “finalmentes”. Segue nosso conteúdo, reproduzido dos últimos editais do CESPE e dividido em seis aulas, além dessa demonstrativa: •

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Aula Zero: Princípios orçamentários. Aula 01: Métodos, técnicas e instrumentos do Orçamento Público. Orçamento-programa. Planejamento no orçamentoprograma. O ciclo (ou processo) orçamentário: elaboração, acompanhamento e fiscalização do orçamento. Aula 02: Normas legais aplicáveis ao Orçamento Público. Orçamento na Constituição da República. Plano Plurianual. Projeto de Lei Orçamentária Anual: elaboração, acompanhamento e aprovação. Diretrizes orçamentárias. Créditos adicionais, especiais, extraordinários, ilimitados e suplementares. Aula 03: Conceituação e classificação de receita pública. Receita pública: categorias, fontes, estágios; dívida ativa. Aula 04: Classificação de gastos públicos. Despesa pública: categorias, estágios. 4


CURSO ON-LINE – AFO, ORÇAMENTO PÚBLICO E FINANÇAS – MPU PROFESSOR: GRACIANO ROCHA •

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Aula 05: Suprimento de fundos, Restos a Pagar, Despesas de exercícios anteriores. SIDOR, SIAFI. A conta única do Tesouro. Aula 06: Tópicos da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000): princípios, objetivos, efeitos no planejamento e no processo orçamentário; limites para despesas de pessoal; limites para a dívida; e mecanismos de transparência fiscal.

OK, estamos acertados! Passemos então à aula zero.

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS Os princípios orçamentários consistem ora em normas, ora em simples orientações aplicáveis à elaboração e à execução do orçamento público. Em vários casos, a legislação e a própria Constituição refletem a adoção desses princípios. Apesar disso, não é possível tomá-los como determinações rígidas; eles são cercados de exceções e flexibilizações, como ficará evidente em seguida.

Legalidade Uma das discussões mais antigas sobre o orçamento público relaciona-se ao conflito entre sua forma e seu conteúdo. Quanto à forma, desde que os primeiros documentos contábeis foram apresentados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, em países europeus e nos Estados Unidos, a título de pedido de autorização de gastos, o orçamento ganhou estatura de lei. Assim, a expressão “lei do orçamento” é mais que secular – os Parlamentos aprovam os orçamentos na forma de leis desde o século XIX. Atualmente, o princípio da legalidade orçamentária encontra-se, entre outros, no seguinte trecho da Constituição: 5



Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: (...) III - os orçamentos anuais. Por outro lado, quanto ao conteúdo, não há dúvidas de que o orçamento público tem natureza de ato administrativo. A organização das finanças em programas, a atribuição de recursos a certas despesas, a indicação de competências de órgãos e entidades relativamente a certos setores de atividade governamental, tudo isso tem a ver com a organização e o planejamento da Administração Pública – atividades tipicamente administrativas. Assim, ao se confrontar a lei orçamentária com o significado jurídicohistórico da palavra “lei”, verifica-se certa desarmonia. “Lei” representa um ato normativo abstrato, que pode, entre outras coisas, disciplinar direitos e deveres, normatizar condutas, impor punições etc. Para aplicar-se a lei, nesse sentido estrito, faz-se necessário verificar os dados da realidade e compará-los com a descrição abstrata trazida pela norma. O que ocorre com o orçamento público é que ele não cria nem regulamenta direitos e deveres, não disciplina condutas, não prevê punições etc. Não tem caráter abstrato; pelo contrário, um orçamento deve se revestir de concretude, para aplicação mais apropriada e racional dos recursos públicos. É dessa discussão que nasce a definição do orçamento como “lei em sentido formal”. A estatura do orçamento é de uma lei, aprovada pelo Parlamento, sancionada pelo Chefe do Executivo, mas sua essência é de um ato administrativo. Essa “legalidade flexível” do orçamento fica evidente também ao se constatar que ele tem natureza apenas autorizativa, e não, impositiva. O governo não é obrigado a executar o orçamento tal qual ele é veiculado pela lei orçamentária. Isso contrasta bastante com as leis “normais”, que se caracterizam pela obrigatoriedade de aplicação. 6



Pelo contrário, a modificação, a retificação, a inversão de aspectos e itens no orçamento durante sua execução, em comparação com o texto aprovado, são fatos bastante comuns, distanciando-o de sua “aparência” inicial. Nesse sentido, têm surgido diversas críticas, no âmbito parlamentar e na opinião pública em geral, tendo como alvo o “descompromisso” do governo quanto à execução do orçamento em observância ao texto original aprovado pelo Congresso. Não obstante a essência de ato administrativo, o fato de o orçamento ser uma lei lhe proporciona a normatização de certos requisitos e obrigações de natureza orçamentária, na esfera concreta. A título de exemplo, podemos indicar uma disposição constitucional (art. 167, inc. I). Para que programas e projetos sejam iniciados no âmbito da Administração, é necessária a prévia inclusão desses programas e projetos na Lei Orçamentária Anual (ou em leis que a retifiquem).

Como isso cai na prova? •

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(AGU/2008) O orçamento administração pública.

é

um

ato

administrativo

da

(ANALISTA/SERPRO/2008) É vedado o início de programas ou projetos não incluídos na LOA. (TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) A natureza jurídica da lei orçamentária anual no Brasil não interfere nas relações entre os sujeitos passivos e ativos das diversas obrigações tributárias.

A primeira questão está ERRADA. Vimos que a lei orçamentária tem natureza de ato administrativo, mas não é um ato administrativo. É uma lei, em sentido formal. A segunda questão apenas reproduz o trecho constitucional que destacamos. Questão CERTA.

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Na terceira questão, mais elaborada, devemos pensar assim: se relações jurídicas são estabelecidas e modificadas por leis “normais”, ou seja, leis de conteúdo abstrato, essa característica não se aplica à lei orçamentária. Ela não tem o condão de disciplinar deveres e direitos de pessoas físicas ou jurídicas, ou seja, a lei orçamentária não interfere em quaisquer relações jurídicas. Questão CERTA.

Unidade/totalidade A unidade é um dos “ancestrais” dos princípios orçamentários. Encontra-se normatizado na Lei 4.320/64, que estabelece “normas gerais de direito financeiro” aplicáveis a todos os entes federados. No art. 2º, a Lei 4.320/64 estabelece que “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade” Desses outros princípios, falaremos em seguida. Pelo princípio da unidade, o orçamento público deve ser uno, uma só peça, garantindo uma visão de conjunto das receitas e das despesas. Nesse momento, vale registrar uma informação histórica sobre o Orçamento Público. Inicialmente, a peça orçamentária era bastante simples, primeiro porque a participação do governo na vida econômica dos países europeus (onde a lei orçamentária surgiu primeiro) não era muito ampla. Prestigiava-se o liberalismo econômico, a livre iniciativa dos atores econômicos, e a intromissão do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde sempre, o setor público foi visto como um mau gastador. Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os recursos financeiros fluírem nas relações entre atores privados, sem intervenções, sem tributação. Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação na economia – situação ideal para os liberais –, o orçamento consistia numa autorização de gastos que também representava o controle do tamanho do Estado. Assim, o 8



Parlamento utilizava o orçamento como ferramenta de controle da ação do Executivo. Para facilitar esse controle, era necessário que o orçamento tivesse certas características. Essas características vieram a constituir os primeiros princípios orçamentários, dos quais, como já falamos, a unidade é um dos exemplares. Sendo o orçamento público uma peça única, a tarefa de controle e acompanhamento dos gastos públicos estaria assegurada. Caso a execução orçamentária obedecesse a diversos instrumentos, diversas leis, quadros, normativos, os controladores teriam bem mais dores de cabeça. Porém, ocorre que o crescimento do aparelho do Estado, em praticamente todos os países, a partir do século XX, ocasionou a criação de estruturas descentralizadas e autônomas – as conhecidas entidades da administração indireta. Essas entidades também cumpriam (cumprem) funções estatais, mas sua autonomia, inclusive financeira, dificultava a consolidação do orçamento público numa só peça, bem como o acompanhamento de sua execução. No caso brasileiro, a Constituição de 1988 trouxe uma disposição fatal para o princípio da unidade: Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

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Assim, a própria Constituição estabeleceu três orçamentos diferentes. É dessa evolução que a doutrina instituiu o “princípio da totalidade”, em substituição ao da unidade. Segundo o professor James Giacomoni (in “Orçamento Público”, ed. Atlas, 14ª edição), pelo princípio da totalidade, é possível a coexistência de orçamentos variados, desde que estejam consolidados numa peça, de forma que continue sendo possível uma visão geral das finanças públicas. Dessa forma, os três orçamentos instituídos pela CF/88 respeitam o princípio da unidade/totalidade, já que, como diz o § 5º do art. 165, eles compõem uma só peça: a Lei Orçamentária Anual.


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(CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O princípio da unidade, também chamado de princípio da totalidade, não é respeitado no Brasil, pois a Constituição Federal (CF) estabelece três orçamentos distintos: fiscal, de investimentos das empresas estatais e da seguridade social. (ANALISTA/MCT/2008) Segundo o princípio orçamentário da exclusividade, todas as receitas e despesas devem estar contidas em uma só lei orçamentária.

A primeira questão está ERRADA: o princípio da totalidade abarca a existência dos três orçamentos discriminados na CF/88, aglomerados numa só peça. A segunda questão está ERRADA também: o conteúdo se refere ao princípio da unidade/totalidade, nosso foco imediato.

Universalidade

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O princípio da universalidade e o da unidade/totalidade são complementares, articulados em torno da garantia do controle sobre o orçamento. Enquanto a unidade/totalidade prioriza a agregação das receitas e despesas do governo em poucos documentos (num só agregado, de preferência), a universalidade estabelece que todas as receitas e despesas devem constar da lei orçamentária. Um orçamento único e universal é, portanto, o sonho de consumo de alguém que tenha a titularidade do controle sobre as finanças públicas. Além do art. 2º da Lei 4.320/64, que já vimos, o princípio da universalidade também pode ser percebido nos arts. 3º e 4º da mesma lei: Art. 3º A Lei de Orçamento compreenderá t o d a s a s r e c e i t a s , inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá t o d a s a s d e s p e s a s próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°. Novamente, segundo a lição do professor Giacomoni, o princípio da universalidade proporciona ao Legislativo: •

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conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização; impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar; conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.

Alguns trechos acima poderão causar estranhamento a alguém que já tenha estudado Orçamento Público. É que essa história de a lei orçamentária “autorizar a arrecadação” da receita não se aplica mais. Até a Constituição de 1967, isso era verdade, mas, de lá para cá, os tributos e sua arrecadação são regulamentados por leis 11



próprias. A lei orçamentária, atualmente, não autoriza a arrecadação, apenas a prevê. Entretanto, não é raro encontrar questões que se refiram a esse aspecto de maneira “tradicional”, já que, historicamente, a função do orçamento também foi de autorização da arrecadação. Portanto, surgindo questões totalmente teóricas, sem aplicação à realidade atual, que confirmem o papel autorizador da lei orçamentária quanto à arrecadação, marque CERTO.


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(ANALISTA/MCT/2008) O princípio orçamentário da universalidade possibilita ao Poder Legislativo conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da unidade, o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O refinanciamento da dívida pública federal consta do orçamento fiscal, pelo mesmo valor, tanto na estimativa da receita como na fixação da despesa. Este tratamento é compatível com o princípio orçamentário da universalidade.

A primeira questão é um exemplo do que acabamos de destacar. Questão teórica, sem referência à prática atual, etc. etc. Nesse caso, questão CERTA. A segunda questão inverte conceitos e descrições. O que está sendo tratado nela é o princípio da universalidade, sobre o qual conversamos nesse momento. Portanto, ela está ERRADA. A terceira questão trata do refinanciamento, ou rolagem, da dívida pública. Significa tomar dinheiro emprestado para pagar empréstimos anteriores. E, realmente, na lei orçamentária, tanto o dinheiro 12



emprestado quanto a dívida antiga são discriminados (respectivamente, como receita e como despesa). Questão CERTA.

Orçamento Bruto Já deixamos bem destacado que a necessidade de controle dos gastos públicos fundamentou bastante a maturação de princípios orçamentários. Se qualquer fato chega a afetar as receitas públicas, diminuindo o volume que realmente deveria entrar em caixa, a ocultação desse fato geraria insegurança, desinformação e, quem sabe, algum prejuízo futuro ao ente público. A contabilidade pública tem como uma de suas funções a prestação de informações fidedignas sobre o patrimônio e o orçamento, a fim de que decisões por parte dos responsáveis sejam baseadas em dados corretos. Desse modo, deduções, abatimentos, diminuições que afetam o conjunto das receitas públicas devem ser considerados no orçamento. É essa preocupação com a transparência e a fidedignidade das informações orçamentárias que baseia o princípio do orçamento bruto, cujo teor é complementar ao princípio da universalidade. Enquanto a universalidade estabelece que todas as receitas e todas as despesas devem constar do orçamento, o princípio do orçamento bruto acrescenta a observação “pelos seus valores brutos, sem deduções”. Assim, se for o caso de se fazer uma dedução a uma receita, o ente público não pode apenas registrar o valor líquido a ser arrecadado. Tanto a arrecadação bruta quanto a dedução devem ser consideradas na elaboração da peça orçamentária.


(TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Se uma receita é arrecadada pela União e parte dela é distribuída para os estados, então a 13



União deve prever no orçamento, como receita, apenas o valor líquido. •

(AUDITOR/AUGE-MG/2009) A observação ao princípio do orçamento bruto é um instrumento que auxilia a ligação técnica entre as funções de planejamento e gerência.

Como vimos, pelo princípio do orçamento bruto, não deve haver deduções tanto na despesa quanto na receita. Assim, na hipótese trazida pela primeira questão, que trata de uma obrigação constitucional (transferência de arrecadação federal aos Estados e Municípios), a União deve indicar em seu orçamento a arrecadação total prevista e também a distribuição da parcela dos estados. Questão ERRADA. Quanto à segunda questão, o princípio do orçamento bruto tem mais a ver com a transparência e a correção das informações orçamentárias. O princípio cuja observância serviria de elo entre as funções de planejamento e de gerência seria o da programação, princípio complementar segundo o qual a atuação do setor público em suas diferentes competências deve obedecer a planejamento prévio e à estruturação em programas. Questão ERRADA.

Anualidade/Periodicidade Trataremos agora do terceiro princípio orçamentário mencionado pelo art. 2º da Lei 4.320/64. Segundo o prof. Giacomoni (mais uma vez!), o princípio de que o orçamento deve ser elaborado e autorizado para o período normalmente de um ano está ligado à antiga “regra da anualidade do imposto”. Como já estudamos, até pouco tempo atrás a lei orçamentária é que autorizava a arrecadação tributária para um exercício, para cobrir as despesas a se realizar também dentro desse mesmo exercício. Portanto, a disposição sobre o princípio da anualidade na Lei 4.320/64 ainda é válida, tanto no art. 2º, já estudado, quanto no art. 14



34 (O exercício financeiro coincidirá com o ano civil). Por isso, entre outras coisas, justifica-se a terminologia da lei orçamentária anual. A elaboração do orçamento para um período limitado de tempo favorece a atividade de planejamento, pois, dessa forma, é possível programar a aplicação dos recursos em objetivos do governo e verificar o alcance das metas nos prazos estabelecidos. Não obstante, há diversos programas e despesas assumidas pelo poder público cuja duração ultrapassa um exercício. Para alcançar objetivos de maior dimensão, apenas ações plurianuais podem garantir o sucesso dessas iniciativas governamentais. A conciliação entre esses programas plurianuais e o princípio da anualidade/periodicidade ocorre por meio da execução “fatiada” dessas despesas plurianuais, com parcelas distribuídas pela sequência de orçamentos anuais. Como exceção a esse princípio, há a possibilidade de execução, em outro exercício, de créditos adicionais (especiais e extraordinários) autorizados no final do ano. Esse ponto será comentado mais à frente, quando tratarmos dos créditos adicionais, que constituem novas autorizações de despesa, além das consignadas na lei orçamentária.


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(ANALISTA/SERPRO/2008) Segundo o princípio da anualidade, as previsões de receita e despesa devem fazer referência, sempre, a um período limitado de tempo. (ANALISTA/ANCINE/2006) De acordo com o princípio da anualidade, o orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro, o qual, conforme a legislação brasileira, não necessariamente precisa coincidir com o ano civil.

A primeira questão basicamente reproduz a lição do princípio da anualidade. Questão CERTA.

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Para julgar a segunda, bastaria uma rápida leitura do art. 34 da Lei 4.320/64 para matar a questão. O exercício financeiro, período em que se observa a execução orçamentária da receita e da despesa, necessariamente coincide com o ano civil, pelo dispositivo legal referido. Questão ERRADA.

Exclusividade Segundo a doutrina, a lei orçamentária deve conter apenas matéria financeira, não trazendo conteúdos alheios à previsão da receita e à fixação da despesa. O princípio da exclusividade pode ser traduzido pela afirmação inicial do art. 165, § 8º, da CF/88: “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa (...)” . A ideia subjacente ao princípio da exclusividade é evitar que matérias não financeiras “caronas” sejam tratadas na lei orçamentária, aproveitando-se do ritmo mais rápido de sua aprovação pelo Parlamento. Em tempos passados, o Executivo utilizava-se dessa manobra, para colocar rapidamente, em pauta de votação, assuntos de seu interesse. Entretanto, vale destacar as exceções que a própria Constituição impôs, na continuidade do dispositivo que iniciamos: “(...) não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei” . Os créditos suplementares serão mais bem estudados nas aulas seguintes, mas adianto que eles representam um acréscimo às despesas já previstas na lei orçamentária anual, devendo apontar também as receitas que suportarão esse incremento. É como uma “revisão para mais” da lei orçamentária. A outra exceção à exclusividade orçamentária trata da autorização para contratação de operações de crédito. A própria LOA pode se 16



antecipar a uma necessidade futura de recursos além dos estimados, e autorizar a tomada de empréstimos pelo ente público. Vamos separar aqui a operação de crédito “normal” da operação de crédito por antecipação da receita orçamentária, ambas referidas no dispositivo constitucional acima, e passíveis de autorização pela LOA. As operações de crédito “normais” constituem receitas orçamentárias, que servirão para custear despesas orçamentárias. Ou seja, para determinada despesa, o dinheiro disponível não é próprio do governo; deverá ser tomado junto a agentes financiadores. Por outro lado, as operações por antecipação da receita orçamentária (ARO’s) são empréstimos tomados pelos entes públicos para suprir insuficiências momentâneas de caixa. Para as despesas, nesse caso, existe receita própria atribuída, que deverá ser arrecadada. Em outras palavras, ARO’s não são receitas orçamentárias, mas sim empréstimos que substituem receitas que não foram arrecadadas no momento esperado. Essas receitas atrasadas, ao serem finalmente realizadas, servirão então para honrar as ARO’s que as substituíram, ao invés das despesas originais. Portanto, além de prever receitas e fixar despesas, a lei orçamentária anual, no Brasil, pode trazer esses dois tipos de autorização – que, no fundo, não fogem da temática orçamentária.


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(ANALISTA/ANTAQ/2008) Prevista na lei orçamentária anual, a autorização para abertura de créditos suplementares é uma das exceções de cumprimento do princípio do orçamento bruto. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) Segundo o princípio da especialização, a lei orçamentária deverá conter apenas matéria orçamentária, excluindo dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e fixação da despesa. 17



A primeira questão trocou o princípio da exclusividade pelo do orçamento bruto. Questão ERRADA. Na segunda questão, outra vez, houve uma inversão de princípios e conceitos. Todo o vocabulário da questão indica que estamos tratando do princípio da exclusividade, como deve ter ficado evidente depois dos últimos comentários. Questão ERRADA.

Não Afetação/Não Vinculação Esse princípio orçamentário também tem um pé no Direito Tributário. Desse ramo do direito, cabe trazer para nossas anotações o conceito de arrecadação vinculada. No Brasil, existem cinco espécies tributárias: impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições e empréstimos compulsórios. Os tributos podem ser arrecadados já com uma destinação legal para a aplicação dos recursos correspondentes. Ou, por outro lado, os recursos provenientes dos tributos podem estar “livres”, para aplicação em despesas conforme as decisões do administrador público, sem interferência legislativa. Assim, existem espécies tributárias com arrecadação vinculada, para aplicação obrigatória em certas despesas, e outras com arrecadação não vinculada. Os impostos são os típicos representantes desta última categoria. As outras espécies tributárias (taxas, contribuições “lato sensu”, contribuições de melhoria e empréstimos compulsórios) têm, tipicamente, arrecadação vinculada. Isso obedece ao arcabouço teórico da tributação, segundo o qual os impostos são os tributos apropriados para que o ente público possa auferir renda, sem estar obrigado a prestar esta ou aquela obrigação junto à sociedade. Impostos teriam a característica da fiscalidade (obtenção de recursos como finalidade principal). Então, voltando ao princípio da não vinculação, cabe destacar que ele ganhou estatura constitucional, mas com uma série de exceções: Art. 167. São vedados: 18



(...) IV –

a v i n c u l a ção d e r e c e i t a d e i m p o s t o s a ó r g ão , f u n d o o u

d e s p e s a ,

ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (...) § 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. Destrinchando os dispositivos acima, as vinculações à receita de impostos, permitidas pela Constituição, são: •

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repartição da arrecadação do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados, compondo o Fundo de Participação dos Estados e o de Participação dos Municípios (CF/88, art. 159, inc. I); destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde (CF/88, art. 198, § 2º); destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino (CF/88, art. 212); destinação de recursos para realização de atividades da administração tributária (CF/88, art. 37, inc. XXII); prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita – ARO (CF/88, art. 165, § 8º); 19


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prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.

Portanto, o princípio da não vinculação da receita de impostos está no início do inciso IV do art. 167, e as exceções a ele compõem todo o resto do texto e o § 4º. Não há outras exceções além dessas. E, tratando-se de dispositivo constitucional, para acrescentar mais alguma exceção ao princípio da não vinculação, ou para suprimir uma exceção já existente, só por meio de emenda à Constituição. Vale destacar o alto nível de vinculação que a arrecadação tributária sofre no Brasil. As taxas e contribuições são naturalmente destinadas a certas despesas; os impostos, embora sejam relacionados ao princípio da não vinculação, também são destinados a diversas despesas, por ordem da própria Constituição, como se depreende das exceções vistas acima. Há um dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal que reforça essa necessidade de aplicação das receitas vinculadas nas despesas para as quais foram atribuídas. Vejamos a lei seca: Art. 8º, parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. Portanto, a partir dessa determinação da LRF, nem mesmo a arrecadação que “sobrar” em determinado exercício está livre, se sua origem estiver ligada a alguma vinculação legal. Pois bem, diante desse quadro de alta vinculação dos recursos, para “desamarrar” um pouco as receitas tributárias de suas aplicações obrigatórias, instituiu-se, desde 1994, um mecanismo de desvinculação, por meio de emenda à Constituição. A chamada Desvinculação das Receitas da União (DRU) libera 20% dos impostos e contribuições vinculados, para livre aplicação pelos administradores públicos. O objetivo desse mecanismo é evitar 20



situações nas quais certos setores da ação governamental tenham recursos abundantes, enquanto outros passam por penúria.


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(AGU/2008) O princípio da não-afetação refere-se à impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgãos, fundo ou despesa, com exceção de alguns casos previstos na norma constitucional. (ESPECIALISTA/ANATEL/2009) Só tem sentido relacionar o princípio da não-vinculação aos impostos, pois as taxas e contribuições são instituídos e destinados ao financiamento de serviços e ao custeio de atribuições específicos sob a responsabilidade do Estado. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) As receitas vinculadas, mesmo que não utilizadas durante o exercício, não poderão destinar-se a outra finalidade que não o objeto de sua vinculação, mesmo que continuem sem destinação nos exercícios subseqüentes.

Na primeira questão, como visto, o texto corresponde exatamente ao tratamento que a CF/88 dá ao princípio da não vinculação. Questão CERTA. Quanto à segunda, mais uma vez relembrando o Direito Tributário, as taxas e contribuições têm arrecadação vinculada, geralmente. Portanto, o princípio da não vinculação, assim como bem destacado na Constituição, só se aplica aos impostos. Questão CERTA. Por fim, a terceira questão praticamente reproduziu o dispositivo da LRF que reforça a vinculação legal das receitas. Questão CERTA.

Especificação/Especialização/Discriminação Historicamente, nos países em que o orçamento foi primeiramente adotado como peça institucional, observou-se a exigência, feita pelos 21



parlamentos, de discriminação das receitas e despesas por parte do Executivo. Os controladores desejavam saber de onde sairiam os recursos arrecadados e a sua aplicação. Assim, o fato de as receitas e despesas serem publicadas de forma detalhada também favorecia a tarefa de controle do orçamento. Esse mandamento perdurou na evolução da peça orçamentária, e institucionalizou-se no Brasil sob a forma legal. Na Lei 4.320/64, encontram-se os seguintes trechos: Art. 5º. A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único. Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-seá no mínimo por elementos. O que se buscou na Lei 4.320/64 foi algo parecido com a exigência inicial, nos países em que se originou o orçamento público, quanto à discriminação das receitas e despesas. Para a Lei, também era necessário disponibilizar informações detalhadas, na LOA, deixando evidente qual fim teriam os recursos públicos, e para evitar que as decisões sobre a aplicação da arrecadação ficassem concentradas nas mãos dos gestores, fora das vistas do controle externo. Entretanto, o que se percebeu, com o passar do tempo, e com a maior complexidade do orçamento, foi a necessidade de um “meio termo” quanto ao princípio da especificação. Por um lado, um orçamento excessivamente detalhado pode se tornar uma peça sem correspondência com a realidade, já que as circunstâncias no momento da execução do orçamento podem fugir aos pequenos detalhes fixados na LOA. Ao mesmo tempo, a edição de um orçamento totalmente genérico, com dotações globais, significa a renúncia, pelo Parlamento, de seu papel de controlador, o que também desrespeitaria vários 22



princípios constitucionais e não seria benéfico de maneira alguma para o bem-estar coletivo. Bem, agora que já delineamos o princípio da discriminação, vamos falar das exceções/flexibilizações. A doutrina reconhece alguns exemplos de exceção ao princípio da discriminação, ou seja, situações em que o orçamento transparece uma “face genérica”, sem detalhamento. Originalmente, a Lei 4.320/64 determinou que “Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos” , como vimos agora há pouco. Isso estava conforme o princípio da discriminação; o detalhamento da despesa em elementos tornava a LOA bastante minuciosa. Porém, essa classificação detalhista foi flexibilizada há pouco tempo. Segundo a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001, que atualizou a classificação pela natureza da despesa, a LOA não precisa mais trazer a despesa em nível de elemento. A alocação de recursos aos diferentes elementos de despesa pode ficar a cargo das unidades executoras do orçamento, posteriormente à aprovação da Lei. Assim, podem-se verificar atualmente dotações destinadas ao mesmo tempo à aquisição de materiais de consumo, pagamento de serviços de terceiros, indenizações, pagamentos de diárias a servidores etc. (todas seriam consideradas “despesas de custeio”). Outra exceção refere-se à reserva de contingência, que constitui uma dotação genérica, sem aplicação definida, a partir da qual o poder público pode atender a “passivos contingentes”, como pagamentos devidos a execuções judiciais, ou executar novas dotações, por meio de créditos adicionais. Além disso, como sinaliza a redação do art. 5º da Lei 4.320/64, o art. 20 e seu parágrafo único, da mesma lei, trazem mais uma exceção ao princípio da discriminação: Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de outras aplicações. 23



Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por d o t a çõe s g l o b a i s , classificadas entre as Despesas de Capital. Trata-se dos “programas especiais de trabalho” (PET’s), grandes investimentos públicos que, por sua complexidade e abrangência, não podem ter toda sua composição de despesas explicitada de antemão. Assim, eles são autorizados a partir de dotações globais, genéricas, e a correspondente discriminação das despesas se dará durante a própria execução.


•

(TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da programação orçamentária, em consonância com o princípio da especialização, deve permitir a discriminação até onde seja necessário para o controle operacional e contábil e, ao mesmo tempo, suficientemente agregativo para facilitar a formulação e a análise das políticas públicas. (TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Apesar de a Lei n.º 4.320 determinar que a lei de orçamento não deve consignar dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências, na atual estrutura das leis orçamentárias verificam-se dotações destinadas ao mesmo tempo à aquisição de materiais e a pagamento de serviços de terceiros.

A primeira questão reflete justamente o meio termo que deve ser alcançado quanto ao princípio da discriminação. Questão CERTA. No caso da segunda questão, como ela se refere a uma das flexibilizações ao princípio da discriminação aqui comentadas, ela também está CERTA.

24



Clareza Segundo o princípio da clareza, o orçamento deveria ser apresentado numa linguagem acessível a todos que precisassem ou se interessassem em acompanhá-lo. Entretanto, considerando a atual complexidade inerente ao orçamento, que agrega informações financeiras, legais, administrativas, contábeis e de planejamento, sem falar num pano de fundo político, é difícil trazer à realidade o cumprimento desse princípio. Uma sugestão do prof. Giacomoni é a elaboração de peças comentadas sobre a programação orçamentária, a partir de anexos da LOA. Dessa forma, se o orçamento em si não pode ter sua linguagem simplificada, pela natural necessidade de codificação, pelo menos se disponibilizaria uma forma paralela de se compreender a complexidade de seu conteúdo.


(AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da discriminação, o orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível.

O problema da questão foi ter feito, como já vimos ser um costume, uma inversão entre os princípios orçamentários e suas descrições. Questão ERRADA.

Equilíbrio Uma forma simples de entender o princípio do equilíbrio é considerar que deve haver compatibilidade entre receita e despesa, de forma que as contas públicas não sejam afetadas por déficits. Entretanto, aprofundando mais o raciocínio sobre o tema, registramse duas formas de encarar esse princípio. 25



Em primeiro lugar, o equilíbrio formal do orçamento é observado quando a lei orçamentária prevê receitas e fixa despesas em montantes iguais. Antes, sob a vigência da Constituição de 1967, o equilíbrio formal do orçamento chegou a ser firmado num dispositivo dessa Carta ( Art. 66 - O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período). Atualmente, a Constituição não traz determinação semelhante, mas o costume perdura: as leis orçamentárias anuais fazem a previsão da receita e a fixação da despesa em valores iguais. Assim, sob o aspecto formal, o princípio do equilíbrio zela principalmente pela publicação de um orçamento equilibrado. Porém, na prática, o que se verifica hoje é que os recursos próprios do governo não são suficientes para cobrir suas despesas. O equilíbrio formal do orçamento é garantido pela contratação de operações de crédito – dinheiro emprestado. Na LOA, os valores das operações de crédito são considerados receita, conforme o mandamento insculpido na Lei 4.320/64 ( Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, i n c l u s i v e a s d e o p e r a çõe s d e cr é d i t o autorizadas em lei ). Pelo exposto, o fato de um orçamento ser publicado de forma equilibrada não implica o equilíbrio das contas públicas. É com essa preocupação que se fala em equilíbrio real, ou equilíbrio material. Essa, inclusive, foi uma das principais bandeiras tratadas na Lei de Responsabilidade Fiscal, como veremos posteriormente. Assim, sob essa ótica, busca-se evitar o crescimento desordenado das despesas, sem lastro para cobri-las. Da mesma forma, deve-se evitar o comprometimento das receitas a ponto de não sobrarem recursos para amortizar a dívida pública. Conclui-se, desse modo, que o “equilíbrio material” está mais ligado à execução equilibrada do orçamento do que à sua publicação com montantes iguais de receita e despesa. Para garantir o equilíbrio material, o governo pode lançar mão de diversos expedientes: manutenção de metas de superávit, 26



enxugamento de despesas de custeio, abertura de créditos adicionais apenas com recursos já arrecadados etc.


•

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(TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Em geral, o princípio orçamentário do equilíbrio somente é respeitado por meio da realização de operações de crédito. (ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) A apresentação de déficit fiscal na Lei Orçamentária Anual constitui hipótese de descumprimento do princípio orçamentário do equilíbrio. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A inclusão da reserva de contingência no orçamento visa, entre outras finalidades, assegurar o atendimento ao princípio do equilíbrio.

A partir de nossos comentários, constata-se que a primeira questão se refere ao princípio do equilíbrio na vertente formal. As operações de crédito mantêm um equilíbrio apenas aparente entre despesas e receitas. Questão CERTA. Na segunda questão, “déficit fiscal” significa a existência de um volume de despesas maior que o de receitas. Na verdade, é isso que existe hoje, se pensarmos apenas nas receitas próprias do governo. A publicação da LOA equilibrada não elimina esse déficit. O fato de a banca ter julgado essa questão como ERRADA indica que foi adotado o princípio do equilíbrio em seu sentido material. Por fim, quanto à terceira questão, estudamos antes que a reserva de contingência é uma dotação genérica, que pode ser aproveitada para atender a “necessidades especiais” durante o exercício financeiro. Portanto, o que se verifica no orçamento, estando presente a reserva de contingência, é a previsão de receita para custear uma “incógnita”, uma despesa não específica. Assim, o orçamento se apresenta formalmente equilibrado, com receitas e despesas em igual montante. Questão CERTA.

27



Publicidade A relevância que o orçamento assume na vida da sociedade torna necessário o conhecimento amplo do conteúdo da LOA pelas pessoas, já que naquele instrumento serão notadas as políticas públicas e prioridades escolhidas pelo governo. Entretanto, aparece novamente a discussão relativa à clareza do orçamento: como assegurar, simultaneamente, o entendimento da peça orçamentária pelo cidadão comum e a necessária complexidade do instrumento, tendo em vista a multiplicidade de informações que o integram? Esse é um desafio ainda a se superar. Não obstante, atualmente, ao menos em termos de divulgação, o princípio da publicidade é concretizado, sobretudo pela disponibilização das leis orçamentárias em sites governamentais, além dos veículos oficiais. A partir desse aspecto, é possível perceber a relação do princípio da publicidade também com o princípio da legalidade. Para vigorar, uma lei deve ser publicada em veículos oficiais de comunicação (tipicamente, Diário Oficial) – e a lei orçamentária não é exceção a essa regra.


•

(ANALISTA/TRE-BA/2009) Pelo princípio da publicidade, o orçamento, para ser válido, deve ser levado ao conhecimento do público. (CONTADOR/INMETRO/2007) O princípio da publicidade dispõe que o conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio de veículos oficiais de comunicação, para conhecimento público e para a eficácia de sua validade.

A primeira questão traz uma correlação simples e direta com o que acabamos de estudar, sobre o princípio da publicidade. Questão CERTA. 28



Na segunda questão, apresenta-se, além da correta conceituação do princípio da publicidade, a sua relação com a legalidade. Questão também CERTA.

Bem, nossa aula demonstrativa fica por aqui. Espero que o conteúdo apresentado tenha sido suficiente para demonstrar nossa abordagem durante o curso, visando preparar você para enfrentar o CESPE. Aguardo você na Aula 01. Podemos nos falar por meio do fórum de dúvidas, ou então pelo email [email protected]. Um abraço, até a próxima!

GRACIANO ROCHA

29



RESUMO DA AULA 1.

O orçamento público tem natureza de ato administrativo, pelo que é considerado uma lei em sentido formal.

2.

O princípio da unidade/totalidade preza a agregação das receitas e despesas do Estado numa só peça, favorecendo a atividade de controle.

3.

O princípio orçamentário da universalidade estabelece que todas as receitas e despesas devem constar da lei orçamentária, garantindo-se uma visão geral sobre as finanças públicas e evitando-se a realização de operações orçamentárias sem conhecimento do Poder Legislativo.

4.

O princípio do orçamento bruto é complementar ao da universalidade, e determina que as receitas e despesas devem aparecer no orçamento sem qualquer dedução.

5.

Segundo o princípio da anualidade/periodicidade, o orçamento deve ser elaborado e autorizado para um período definido, normalmente de um ano.

6.

A própria Constituição expressa o princípio da exclusividade, em seu art. 165, § 8º (A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa). Também a Constituição traz as exceções a esse princípio: a autorização para abertura de créditos suplementares e a autorização para a realização de operações de crédito (inclusive ARO).

7.

O princípio da não-afetação refere-se à impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, com as exceções trazidas pela norma constitucional.

8.

As receitas vinculadas deverão atender sempre à execução do objeto de sua vinculação, ainda que em exercício posterior ao de sua arrecadação.

9.

O princípio da discriminação preza pelo detalhamento, até onde for possível, das receitas e despesas, para verificação, pelos 30



órgãos de controle, da origem e da aplicação dos recursos públicos. 10. Conforme o princípio orçamentário da clareza, o orçamento deve ser apresentado numa linguagem acessível a todos que precisem ou se interessem em acompanhá-lo. 11. O princípio do equilíbrio abrange as vertentes formal e material. Na vertente formal, o orçamento deve ser aprovado com receitas e despesas em igual montante. Na vertente material, a execução orçamentária deve garantir o equilíbrio das contas públicas. 12. Pelo princípio da publicidade, o orçamento deve ser levado ao conhecimento do público, por meio de instrumentos oficiais de comunicação ou de outras formas, garantindo-se também sua eficácia.

31



QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA 1.

(AGU/2008) O orçamento administração pública.

é

um

ato

administrativo

da

2.

(ANALISTA/SERPRO/2008) É vedado o início de programas ou projetos não incluídos na LOA.

3.

(TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) A natureza jurídica da lei orçamentária anual no Brasil não interfere nas relações entre os sujeitos passivos e ativos das diversas obrigações tributárias.

4.

(CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O princípio da unidade, também chamado de princípio da totalidade, não é respeitado no Brasil, pois a Constituição Federal (CF) estabelece três orçamentos distintos: fiscal, de investimentos das empresas estatais e da seguridade social.

5.

(ANALISTA/MCT/2008) Segundo o princípio orçamentário da exclusividade, todas as receitas e despesas devem estar contidas em uma só lei orçamentária.

6.

(ANALISTA/MCT/2008) O princípio orçamentário da universalidade possibilita ao Poder Legislativo conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação.

7.

(AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da unidade, o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado.

8.

(TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O refinanciamento da dívida pública federal consta do orçamento fiscal, pelo mesmo valor, tanto na estimativa da receita como na fixação da despesa. Este tratamento é compatível com o princípio orçamentário da universalidade.

9.

(TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Se uma receita é arrecadada pela União e parte dela é distribuída para os estados, então a União deve prever no orçamento, como receita, apenas o valor líquido. 32


CURSO ON-LINE – AFO, ORÇAMENTO PÚBLICO E FINANÇAS – MPU PROFESSOR: GRACIANO ROCHA 10.

(AUDITOR/AUGE-MG/2009) A observação ao princípio do orçamento bruto é um instrumento que auxilia a ligação técnica entre as funções de planejamento e gerência.

11.

(ANALISTA/SERPRO/2008) Segundo o princípio da anualidade, as previsões de receita e despesa devem fazer referência, sempre, a um período limitado de tempo.

12.

(ANALISTA/ANCINE/2006) De acordo com o princípio da anualidade, o orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro, o qual, conforme a legislação brasileira, não necessariamente precisa coincidir com o ano civil.

13.

(ANALISTA/ANTAQ/2008) Prevista na lei orçamentária anual, a autorização para abertura de créditos suplementares é uma das exceções de cumprimento do princípio do orçamento bruto.

14.

(AUDITOR/AUGE-MG/2009) Segundo o princípio da especialização, a lei orçamentária deverá conter apenas matéria orçamentária, excluindo dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e fixação da despesa.

15.

(AGU/2008) O princípio da não-afetação refere-se à impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgãos, fundo ou despesa, com exceção de alguns casos previstos na norma constitucional.

16.

(ESPECIALISTA/ANATEL/2009) Só tem sentido relacionar o princípio da não-vinculação aos impostos, pois as taxas e contribuições são instituídos e destinados ao financiamento de serviços e ao custeio de atribuições específicos sob a responsabilidade do Estado.

17.

(TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) As receitas vinculadas, mesmo que não utilizadas durante o exercício, não poderão destinar-se a outra finalidade que não o objeto de sua vinculação, mesmo que continuem sem destinação nos exercícios subseqüentes.

18.

(TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da programação orçamentária, em consonância com o princípio da 33



especialização, deve permitir a discriminação até onde seja necessário para o controle operacional e contábil e, ao mesmo tempo, suficientemente agregativo para facilitar a formulação e a análise das políticas públicas. 19.

(TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Apesar de a Lei n.º 4.320 determinar que a lei de orçamento não deve consignar dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências, na atual estrutura das leis orçamentárias verificam-se dotações destinadas ao mesmo tempo à aquisição de materiais e a pagamento de serviços de terceiros.

20.

(AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da discriminação, o orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível.

21.

(TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Em geral, o princípio orçamentário do equilíbrio somente é respeitado por meio da realização de operações de crédito.

22.

(ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) A apresentação de déficit fiscal na Lei Orçamentária Anual constitui hipótese de descumprimento do princípio orçamentário do equilíbrio.

23.

(TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A inclusão da reserva de contingência no orçamento visa, entre outras finalidades, assegurar o atendimento ao princípio do equilíbrio.

24.

(ANALISTA/TRE-BA/2009) Pelo princípio da publicidade, o orçamento, para ser válido, deve ser levado ao conhecimento do público.

25.

(CONTADOR/INMETRO/2007) O princípio da publicidade dispõe que o conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio de veículos oficiais de comunicação, para conhecimento público e para a eficácia de sua validade.

34



QUESTÕES ADICIONAIS 26.

(ANALISTA/DPU/2010) O princípio da legalidade, um dos primeiros a serem incorporados e aceitos nas finanças públicas, dispõe que o orçamento será, necessariamente, objeto de uma lei, resultante de um processo legislativo completo, isto é, um projeto preparado e submetido, pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para apreciação e posterior devolução ao Poder Executivo, para sanção e publicação.

27.

(ANALISTA/CENSIPAM/2006) O orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um orçamento e não mais que um para dado exercício financeiro. Visa-se com esse princípio eliminar a existência de orçamentos paralelos e possibilitar uma visão e uma gestão globais das finanças públicas.

28.

(ANALISTA/ANCINE/2006) De acordo com o princípio da universalidade, o orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado, regra tradicional amplamente aceita pelos tratadistas clássicos e considerada indispensável para o controle parlamentar sobre as finanças públicas.

29.

(ANALISTA/TCE-AC/2008) O princípio da anualidade foi reforçado pela Constituição Federal, que proíbe a incorporação dos créditos especiais e extraordinários ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.

30.

(ANALISTA/ANEEL/2010) A lei de orçamento contém a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do governo, respeitados os princípios da unidade, universalidade e anualidade.

31.

(ANALISTA/ANATEL/2004) Com base na Lei n.º 4.320/1964, a LOA conterá a discriminação da receita e da despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade. A partir da Constituição Federal de 1988, nenhum outro princípio poderá ser relacionado ao orçamento público. 35



(ANALISTA/ANA/2006) De acordo com o princípio da periodicidade, o orçamento público será elaborado e autorizado para um período específico. Já o princípio da universalidade faz que o orçamento deva conter todas as receitas e todas as despesas do Estado.

33.

(ANALISTA/DPU/2010) O princípio da totalidade, explícito de forma literal na legislação brasileira, determina que todas as receitas e despesas devem integrar um único documento legal. Mesmo sendo os orçamentos executados em peças separadas, as informações acerca de cada uma dessas peças são devidamente consolidadas e compatibilizadas em diversos quadros demonstrativos.

34.

(INSPETOR/TCE-RN/2009) A autorização para um órgão público realizar licitações não pode ser incluída na lei orçamentária anual em observância ao princípio da exclusividade.

35.

(ANALISTA/TJDFT/2008) Considere-se que a proposta orçamentária traga embutido um deficit a ser coberto com o excesso de arrecadação que venha a ser obtido com o crescimento econômico e com o melhor desempenho da administração tributária. Nessa situação, é correto afirmar que o princípio orçamentário fundamentalmente violado foi o da universalidade.

36.

(AGU/2007) Caso determinado estado da Federação apresente, como garantia ao pagamento de dívida que possui com a União, 5% da receita própria do IPVA, nessa situação, a afetação da receita não representa violação ao princípio da não vinculação de receitas tributárias.

37.

(CONTADOR/AGU/2010) Um dos princípios básicos de administração orçamentária determina a vinculação da receita pública a gastos predeterminados, de modo que haja equilíbrio no balanço financeiro.

38.

(ANALISTA/DPU/2010) A existência de garantias às operações de crédito por antecipação da receita não tem o condão de afetar nenhum dos princípios orçamentários. 36



(ANALISTA/MMA/2008) A apuração e a divulgação dos dados da arrecadação líquida, sem a indicação das deduções previamente efetuadas a título de restituições, fere o princípio da discriminação.

40.

(ANALISTA/STJ/2008) O princípio do equilíbrio orçamentário é o parâmetro para a elaboração da LOA, o qual prescreve que os valores fixados para a realização das despesas deverão ser compatíveis com os valores previstos para a arrecadação das receitas. Contudo, durante a execução orçamentária, poderá haver frustração da arrecadação, tornando-se necessário limitar as despesas para adequá-las aos recursos arrecadados.

37


AFO - Aula 00

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