AFO Aula 03 (10)

ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA – AFO/ANALISTA JUDICIÁRIO – ÁREA: ADMINISTRATIVA/STF – TEORIA E EXERCÍCIOS PROF. DEUSVALDO CARVALHO E MARCIO CECCATO

AULA 03 - O PAPEL DO ESTADO E A ATUAÇÃO DO GOVERNO NAS FINANÇAS PÚBLICAS, FORMAS E DIMENSÕES DA INTERVENÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO NA ECONOMIA, FUNÇÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO, ORÇAMENTO PÚBLICO, TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS, CICLO ORÇAMENTÁRIO E PROCESSO ORÇAMENTÁRIO. Querido estudante! Sucesso e êxito em seus estudos e que tenha uma excelente assimilação dos conteúdos. Como não encontrei questões suficientes do CESPE sobre estes tópicos, inseri questões da FCC e uma com resolução bem completa da ESAF (questão 41). Reflexão! Os homens perdem a saúde para juntar dinheiro, depois perdem o dinheiro para recuperar a saúde. E por pensarem ansiosamente no futuro esquecem-se do presente de forma que acabam por não viver nem no presente nem no futuro. E vivem como se nunca fossem morrer... e morrem como se nunca tivessem vivido. Dalai Lama Nesta aula veremos o seguinte conteúdo: 1 O papel do Estado e a atuação do governo nas finanças públicas. 1.1 Formas e dimensões da intervenção da administração na economia. 1.2 Funções do orçamento público. 2 Orçamento público. 2.1 Conceito 2.2 Técnicas orçamentárias. 2.4 Ciclo orçamentário. 2.5 Processo orçamentário. Atenção! No fim desta nota de aula estamos apresentando a lista da bateria de exercícios nela comentados, para que o aluno, a seu critério, os resolva antes de ver o gabarito e ler os comentários correspondentes. Sumário da aula: 1 O papel do Estado e a atuação do governo nas finanças públicas, Formas e dimensões da intervenção da administração na economia e Funções do orçamento público. 2. Orçamento público 3. Técnicas orçamentárias.

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4. Ciclo orçamentário. 5. Processo orçamentário. 6. Questões de concursos públicos Sucesso em sua jornada! Bons estudos.

1. O PAPEL DO ESTADO E A ATUAÇÃO DO GOVERNO NAS FINANÇAS PÚBLICAS, FORMAS E DIMENSÕES DA INTERVENÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO NA ECONOMIA E FUNÇÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO. De uma forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas de mercado que torna imprescindível a presença do governo. As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o denominado “ótimo de Pareto”, ou seja, o estágio de welfare economics, ou, estado de bem estar social através do livre mercado, sem interferência estatal. O que se entende por “ótimo de pareto”? Deixando de lado o economês, ótimo de Pareto, é uma situação onde se consegue a melhoria em uma situação em detrimento de outra, na prática a melhora de um indivíduo tem como resultado a piora de outro. Exemplo: Um pai estabelece uma “mesada” de R$ 100,00 todo mês a seu filho e este gasta da seguinte forma: R$ 50,00 com lazer; R$ 50,00 com cultura. Se este garoto resolve gastar R$ 70,0 com lazer, o seu gasto em cultura passa a ser de R$ 30,00 ou seja, melhorou seu gasto com lazer em detrimento do gasto com cultura. A outra opção é aumentar o gasto com cultura e diminuir o gasto com lazer. Moral da estória, isso é o ótimo de Pareto. Para minimizar as falhas de mercado o estado exerce três atribuições básicas: básicas: alocativa, distributiva e estabilizadora. estabilizadora. FUNÇÃO ALOCATIVA: Relaciona-se à alocação eficiente de recursos tanto de receitas quanto da economia gerada pela qualidade do gasto público por parte 2



4. Ciclo orçamentário. 5. Processo orçamentário. 6. Questões de concursos públicos Sucesso em sua jornada! Bons estudos.

1. O PAPEL DO ESTADO E A ATUAÇÃO DO GOVERNO NAS FINANÇAS PÚBLICAS, FORMAS E DIMENSÕES DA INTERVENÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO NA ECONOMIA E FUNÇÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO. De uma forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas de mercado que torna imprescindível a presença do governo. As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o denominado “ótimo de Pareto”, ou seja, o estágio de welfare economics, ou, estado de bem estar social através do livre mercado, sem interferência estatal. O que se entende por “ótimo de pareto”? Deixando de lado o economês, ótimo de Pareto, é uma situação onde se consegue a melhoria em uma situação em detrimento de outra, na prática a melhora de um indivíduo tem como resultado a piora de outro. Exemplo: Um pai estabelece uma “mesada” de R$ 100,00 todo mês a seu filho e este gasta da seguinte forma: R$ 50,00 com lazer; R$ 50,00 com cultura. Se este garoto resolve gastar R$ 70,0 com lazer, o seu gasto em cultura passa a ser de R$ 30,00 ou seja, melhorou seu gasto com lazer em detrimento do gasto com cultura. A outra opção é aumentar o gasto com cultura e diminuir o gasto com lazer. Moral da estória, isso é o ótimo de Pareto. Para minimizar as falhas de mercado o estado exerce três atribuições básicas: básicas: alocativa, distributiva e estabilizadora. estabilizadora. FUNÇÃO ALOCATIVA: Relaciona-se à alocação eficiente de recursos tanto de receitas quanto da economia gerada pela qualidade do gasto público por parte 2



do governo a fim de oferecer bens públicos, a exemplo das rodovias, segurança pública e os bens semi-públicos ou meritórios, exemplo: educação, saúde, infra-estrutura. Portanto, não basta apenas incrementar a arrecadação e reduzir despesas desnecessárias, é preciso também manter em níveis eficazes o controle e a responsabilidade da gestão fiscal de forma que haja melhor alocação destes recursos. Em outras palavras, palavras , a função alocativa exercida pelo estado tem por finalidade ofertar bens e serviços “públicos puros” não disponibilizados pelo mercado ou que seriam disponibilizados em condições ineficientes FUNÇÃO DISTRIBUTIVA: É a redistribuição de rendas realizada através das transferências constitucionais dos impostos e dos subsídios governamentais. Um bom exemplo é a destinação obrigatória destes recursos para as ações de saúde e educação, bem como os fundos de participação de estados e municípios (FPE/FPM). FUNÇÃO ESTABILIZADORA: É a aplicação das diversas políticas econômicas a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento de tais objetivos. O orçamento público é um importante instrumento da política de estabilização. No plano da despesa, o impacto das compras do governo sobre a demanda agregada é expressivo. No lado da receita têm-se o volume e também a variação existente entre a receita orçamentária e a renda nacional. Foi cobrado em concurso!

(CESPE – ACE/TCU – 2008) A teoria de finanças públicas consagra ao Estado o desempenho de três funções primordiais: alocativa, distributiva, e estabilizadora. A função distributiva deriva da incapacidade do mercado de suprir a sociedade de bens e serviços de consumo coletivo. Como esses bens e serviços são indispensáveis para a sociedade, cabe ao Estado destinar recursos de seu orçamento para produzi-los e satisfazer sua demanda.

Resolução O comando da questão afirma que a função distributiva distributiva deriva da incapacidade do mercado de suprir a sociedade de bens e serviços de consumo coletivo. Essa afirmação não se coaduna com a função distributiva, mas sim com a ALOCATIVA.

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Conforme dissertamos acima, a função alocativa tem por finalidade ofertar bens e serviços “públicos puros” não disponibilizados pelo mercado ou que seriam disponibilizados em condições ineficientes. ERRADO. 2. ORÇAMENTO PÚBLICO INTRODUÇÃO A República Federativa do Brasil se constitui em estado democrático de direito. Assim sendo, impõe a todos os cidadãos, sejam administrados ou administradores, o respeito às leis, considerando esta em sua amplitude, ou seja, da norma de maior hierarquia, a Constituição Federal, àquela de menor força normativa, portaria ou uma instrução normativa. Através de seus órgãos administrativos, servidores e entidades estatais, o Estado brasileiro é a pessoa jurídica de direito público responsável pela gestão dos recursos públicos. A essência desta gestão objetiva implementar o bem-estar social da população, sobretudo no que diz respeito à execução de políticas de atendimento das necessidades básicas da sociedade, tais como educação, saúde e medidas assistenciais primárias, promover o bem de todos e minimizar as desigualdades sociais. Neste sentido, o estado deve planejar suas ações com a finalidade atingir metas e resultados satisfatórios. Para tanto, faz-se necessário envolver todo um ciclo integrado de gestão pública responsável, transparente, bem planejada e compreensível aos administrados. No contexto da gestão das finanças públicas existe o sistema de planejamento e orçamento público, no qual compreende, no Brasil, a elaboração e execução de três leis, denominadas o plano plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e o orçamento anual (LOA) – que, em conjunto, materializam o planejamento e a execução das políticas públicas dos entes da federação (União estados/Distrito Federal e municípios). A Constituição da República de 1988 registra a obrigatoriedade de o setor público realizar planejamento e orçamento. Este regramento constitucional encontra-se inserido em seu art. 174. Este artigo estabelece que como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. Atendendo ao comando constitucional acerca do planejamento público encontra-se inserido na Carta Magna de 1988 um capítulo destinar às 4



finanças públicas, capítulo II, do Título VI, em especial, a Seção II – dos orçamentos. O que se entende por planejamento? As Normas Brasileiras de Contabilidade – NBC, através da NBC T 16.3, editadas pelo Conselho Federal de Contabilidade – CFC, assim define: “Planejamento: o processo contínuo e dinâmico voltado à identificação das melhores alternativas para o alcance da missão institucional, incluindo a definição de objetivos, metas, meios, metodologia, prazos de execução, custos e responsabilidades, materializados em planos hierarquicamente interligados”. CONCEITOS E NOÇÕES DE ORÇAMENTO PÚBLICO O orçamento público brasileiro representa o ato pelo qual o Poder Legislativo aprova e autoriza aos demais Poderes (Executivo, Judiciário, Ministério Público e o próprio Legislativo), por um período determinado, a realização das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos em geral e outros fins previstos em políticas econômicas, bem como prevê a arrecadação de receitas para cobrir os gastos necessários ao atendimento das demandas de governo e dos administrados. Dito de outra forma, o orçamento público é um instrumento de planejamento e execução das finanças públicas. Atualmente este conceito está intimamente ligado à previsão das Receitas e fixação das Despesas públicas. O orçamento propriamente dito – lei orçamentária anual materializase numa norma legal na qual representa uma prévia autorização do Legislativo para que o poder público arrecade as receitas e execute as despesas num período estabelecido de um ano, denominado de exercício financeiro. Esta autorização legislativa guarda relação com o caráter meramente autorizativo das despesas públicas do orçamento brasileiro, propiciando, desta forma, que o Executivo possa alterá-lo durante sua execução. Ao contrário da iniciativa privada, o orçamento e planejamento públicos são obrigatórios e estão previstos na Constituição Federal – CF e regulamentados em diversas normas, entre elas, a Lei nº 4.320/64, Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF e demais Portarias do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão – MPOG e da Secretaria do Tesouro Nacional – STN. A expressão planejamento é abrangente e às vezes refere-se tanto ao orçamento quanto ao planejamento. Entretanto, para fins de concurso público, o termo planejamento está ligado ao Plano 5



Plurianual e o vocábulo orçamento, ao Orçamento Anual (LOA), ambos previstos na CF. O que vem a ser o orçamento público?

Orçamento público é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz em termos financeiros, para determinado período (um ano), os planos e programas de trabalho do governo. Entenda o termo flexível como a possibilidade de serem implementadas mudanças ou alterações dos gastos inicialmente fixados durante a execução da lei orçamentária anual. É comum, não só no Brasil, mas também em outros países, que a lei orçamentária não seja executada exatamente como fora aprovada pelo Poder competente, no caso do Brasil, o Legislativo. Assim, muitas alterações ocorrerão ao longo do exercício financeiro, até mesmo porque o orçamento não é uma peça “imexível”, posto que existem discricionariedades administrativas na realização de determinados gastos, a exemplo dos dispêndios urgentes e imprevisíveis, necessidades que surgem ao longo da execução orçamentária. Atenção! Para fins de concurso, o processo orçamentário brasileiro é rígido em relação às receitas, haja vista que grande parte das receitas públicas está vinculada a determinados tipos de gastos ou investimentos, a exemplo das transferências constitucionais para estados e municípios, manutenção do ensino, saúde, seguridade social e outras receitas próprias geradas pelas entidades. OBJETIVO E NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO PÚBLICO O Estado é um instrumento de organização política da sociedade e tem com objetivo atingir a plena satisfação das necessidades da população. Em qualquer atividade ou ação pública é regra fundamental que o estado moderno e seus Poderes constituídos devem organizar e exercer suas atividades com ação planejada, transparente e responsável, observando sempre o binômio custo-benefício e ao princípio constitucional da economicidade, objetivando alcançar o pleno desenvolvimento econômico, social e bem estar de seu povo. Para cumprir com suas finalidades o Estado deve realizar planejamento. Este planejamento, conforme as normas atuais (Constituição Federal – CF/88, LRF/00, Lei 4.320/64), será concretizado através dos instrumentos de planejamento da administração pública: plano plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual e Planos e Programas Nacionais Regionais e Setoriais. 6



Nenhum desses instrumentos de planejamento é mais importante do que o outro, porém, é através do orçamento público (lei orçamentária anual) que o governo prevê a arrecadação de receitas e fixa as despesas para o período de um ano. Assim sendo, podemos dizer que o objetivo principal do orçamento público é arrecadar receitas e realizar gastos para que o poder público atenda as demandas de estado, ou seja, do povo em geral. Dito de outra forma, é através do orçamento público que o governo põe em prática as ações políticas para o cumprimento das necessidades básicas e primordiais do seu povo. Natureza jurídica do orçamento Apesar das divergências doutrinárias, hoje é posição dominante, inclusive já decidida reiteradas vezes pelo Supremo Tribunal FederalSTF, que o orçamento é uma lei formal de efeito concreto. Explicando melhor! As leis em geral são formais e materiais, ou seja, para serem aprovadas passam pelo processo formal e as matérias tratadas são específicas de norma jurídica. Já as leis orçamentárias são leis apenas formais, ou seja, tem forma de lei, porém, as matérias tratadas não são de norma jurídica (lei), mas sim meros atos administrativos. As leis orçamentárias (Lei do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual –LOA) apenas tratam de receitas e despesas públicas conforme os planejamentos realizados. Assim, em realidade essas leis são atos administrativos em sua essência e não criam direitos subjetivos. O que significa ser uma lei formal? Sendo uma lei formal, a simples fixação de gastos na lei orçamentária anual não cria, em princípio, direito subjetivo, não sendo possível se exigir, em tese, por via judicial, que um programa de trabalho específico, planejado e inserido na lei orçamentária seja realizado obrigatoriamente pelo Executivo. Neste caso, cabe ao Executivo ou ao Poder responsável pelo programa de trabalho, projeto ou ação, dentro do seu poder discricionário, avaliar a verdadeira necessidade, conveniência e oportunidade de sua execução ou o momento adequado para implementar o gasto orçamentário. Pode-se inclusive optar pela sua execução no ano “X1” ao invés de “X0”. Mas atenção! Em recente posicionamento o STF entende que as leis orçamentárias podem ser atacadas por Ação Direta de Inconstitucionalidade (MC-ADI nº 4.048-DF).

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Assim, o Supremo Tribunal Federal começa a rever sua orientação clássica em torno da inviabilidade do uso da ADI para impugnação de leis orçamentárias. Referida revisão foi amplamente discutida e debatida pelo plenário da Corte por ocasião do julgamento da Medida Cautelar em ADI n. 4.048-DF, tendo como relator o em. Min. Gilmar Mendes. O questionamento de mérito desta ação se dirigia ao conteúdo da Medida Provisória n. 405/2007, editada em 18.12.2007, em virtude da qual o Presidente da República determinara a abertura de crédito extraordinário a favor de diversos órgãos do Poder Executivo e da Justiça Eleitoral. Afinal, pode o Chefe do Poder Executivo Federal editar Medida Provisória para determinar abertura de crédito extraordinário? Referido procedimento tem base constitucional? Conforme esclarecido por ocasião do julgamento, nada obsta a utilização de MP em matéria de abertura de crédito extraordinário, até mesmo porque referido procedimento conta com expressa previsão constitucional (art. 62, § 1º, inc. I, alínea “d”, c/c art. 167, § 3º, ambos da CF/88). Ocorre que, para tal fim, além dos requisitos de relevância e urgência (art. 62/CF), a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário via MP seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, que não possam aguardar o regular transcurso de um processo legislativo ordinário, que muitas vezes se prolonga no tempo por influência de fatores políticos. Como exemplos de situações imprevisíveis que poderão ensejar o uso de medida provisória em matéria de abertura de crédito extraordinário, a própria Constituição Federal cita os casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública. No julgamento desta ação a maioria dos Ministros do STF não encontrou qualquer dificuldade em apurar que a abertura de crédito extraordinário determinada por intermédio do Presidente da República padecia de flagrante vício de inconstitucionalidade, na medida em que os créditos abertos destinavam-se a prover despesas correntes de órgãos do Poder Executivo e da Justiça Eleitoral, que não estavam qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência, circunstâncias que levaram o STF a reconhecer que a MP em questão configurou patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários. Em síntese, a Lei orçamentária possui as seguintes características: 8



É uma lei formal – formalmente o orçamento é uma lei, mas, em diversas situações, não obriga o Poder Público a realizar a despesa, que pode, por exemplo, deixar de realizar um gasto, mesmo que autorizado pelo legislativo. Entretanto, muitos tipos de gastos são obrigatórios, a exemplo das despesas mínimas com educação, saúde etc. Portanto, o orçamento é apenas uma lei formal. É uma lei temporária – a lei orçamentária tem vigência limitada (um ano). Porém, nem sempre coincide com o exercício financeiro. É uma lei ordinária – todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais também são aprovados como leis ordinárias; É uma lei especial – denominada “lei de meios” possui processo legislativo um pouco diferenciado das leis comuns, posto que se trata de matéria específica (receitas e despesas); Pode-se impetrar ADI – contra as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA). Foi cobrado em concurso!

(CESPE – TCDF/2012) No atual ordenamento constitucional brasileiro, a LOA é, simultaneamente, uma lei especial e ordinária. Resolução Perfeito! Conforme mencionamos acima a Lei Orçamentária – LOA, é uma lei especial e ordinária. CERTO. Foi cobrado em concurso!

(ESAF – APOF/SEFAZ/SP) A Constituição da República confere ao orçamento a natureza jurídica de: a) lei abstrata. b) lei material. c) lei formal e material. d) lei extraordinária. e) lei de efeito concreto. Resolução Lei em sentido formal: são aquelas leis, que, embora sejam fruto de um correto processo de elaboração, há falha de conteúdo, por não descrever uma conduta genérica, abstrata, imperativa e coercitiva. Lei em sentido formal - material: aquelas leis que respeitam tanto os requisitos de forma, como os requisitos de conteúdo.

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Lei abstarta: Na ciência do direito, a abstração é característica frequente na estrutura da norma jurídica, notadamente das leis e regulamentos. Diz-se, no direito, que a estrutura da norma é abstrata pois a concretização da hipótese normativa não esgota sua eficácia. "Ex.: matar alguém: pena Y anos de reclusão." Se José mata João, a norma continua válida e eficaz, isto porque é abstrata. Não fosse a abstração, o sistema jurídico deveria prever todas as condutas humanas indesejadas de modo específico. O que seria logicamente impossível. Lei em sentido material: corresponde a todo o ato normativo, emanado por órgão do Estado, mesmo que não incumbido da função legislativa, desde que contenha uma verdadeira regra jurídica, exigindo-se que se revista das formalidades relativas a essa competência. Exemplo: Decreto do Executivo. Lei de efeito concreto: Norma que não depende de regulamento nem de ato do executivo para a produção de seus efeitos, pois atua desde sua vigência, consumando o resultado de seu mandamento. É o caso das leis orçamentárias. Letra E. 3. TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS - TIPOS DE ORÇAMENTO PÚBLICO Tem-se observado com bastante frequência a inclusão do termo “tipos de orçamento” em editais de concursos públicos. “Técnicas de elaboração orçamentária” é outra expressão muito utilizada pelas bancas de concursos e no universo acadêmico. Porém, para fins de concursos ambos os termos referem-se ao mesmo conteúdo. Neste tópico iremos dissertar com bastante suncintez as características básicas dos tipos de orçamento público que podem ser utilizados pela administração pública, inclusive alguns já utilizados pelo Brasil na elaboração de propostas orçamentárias ao longo de sua história. Para alocar com eficiência e eficácia os limitados recursos da sociedade faz-se necessário um processo orçamentário adequado que poderá oferecer respostas a alguns questionamentos básicos: Onde e como gastar o dinheiro do povo de forma eficiente e eficaz? Quanto poderá ser gasto em unidades monetárias do total dos recursos arrecadados num determinado período? Qual é a metodologia de planejamento mais adequada para executar gastos e prestar serviços à sociedade maximizando os resultados e minimizando custos? 10



Qual a melhor a mais adequada técnica orçamentária a ser utilizada a fim de obter melhores resultados de gestão? As respostas a esses questionamentos dependem de diversos fatores internos e externos que em muitas situações extrapolam a competência e a soberania do Estado. Entre eles podemos mencionar: embargos econômicos, subsídios, incapacidade de investimentos, extensão territorial, vontade política, diversificação cultural, crises econômicas, etc. Um adequado planejamento de receitas e despesas pode diferenciar o governo ou o país que gasta bem ou mal o dinheiro público. Existem diversos tipos ou formas de planejamento, entretanto, a escolha do tipo ou técnica de planejamento orçamentário a ser utilizado pelos gestores pode fazer diferença entre o bom e o mau gestor público. Dentre os diversos tipos de orçamentos que o Estado pode realizar, podemos citar: ◊ Orçamento de base zero; ◊ Orçamento tradicional; ◊ Orçamento de desempenho; ◊ Orçamento-programa; ◊ Orçamento participativo; ◊ Orçamento incremental. Didaticamente podemos ainda classificar os tipos de orçamento de acordo com o regime político adotado em cada país, ou seja, segundo a forma de governo adotada. Assim sendo, existem basicamente três tipos de orçamento:

Orçamento legislativo

É o orçamento cuja elaboração, discussão e votação competem ao Poder Legislativo, cabendo ao Executivo a sua realização. É utilizado basicamente em países parlamentaristas. Esse tipo de orçamento foi utilizado no Brasil, era previsto inicialmente na Constituição Imperial de 1824, posteriormente modificado em 1826, onde uma reforma nesta constituição foi realizada a transferência da elaboração da proposta orçamentária para o Poder Executivo.

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Orçamento executivo É o tipo de orçamento cuja elaboração, aprovação e execução e controle competem ao Poder Executivo. É utilizado geralmente em países de governos absolutistas. Esse tipo de orçamento ainda não foi implantado no Brasil.

Orçamento misto

É o orçamento cuja competência para elaboração das propostas e envio ao Legislativo é privativa do Poder Executivo, competindo ao Poder Legislativo a sua discussão e aprovação. É o tipo de orçamento democrático, onde os representantes do povo (Deputados) e dos Entes Federados (Senadores), autorizam o Executivo a realizar os gastos públicos conforme aprovado em lei – princípio da legalidade. A forma de governo adotada no Brasil requer adoção deste tipo de procedimento formal de elaboração e aprovação do orçamento brasileiro. Foi cobrado em concurso!

(Analista Previdenciário/INSS – Ciências Contábeis – CESGRANRIO). Dependendo da forma de governo existente, os orçamentos podem ser classificados em três tipos: (a) Geral, específico e especial. (b) Presidencialista, parlamentarista e judicialista. (c) legislativo, executivo e misto. (d) plurianual, quinquenal e anual. (e) de investimentos, corrente e complementar. Resolução (a) Não existem os tipos de orçamento constantes dessa opção. Errado. (b) Podemos dizer que o orçamento legislativo é o parlamentarista e o misto, presidencialista, porém, não existe o orçamento judicialista. Errado. (c) Conforme descrito acima, dependendo da forma de governo existente, os países podem ter três tipos de orçamento: Legislativo, executivo e misto. Certo. (d) Plurianual não é tipo de orçamento, mas sim um planejamento estratégico de médio prazo (4 anos) de utilização obrigatória no Brasil pelos entes federados (União, estados/DF e municípios). Errado. (e) Os orçamentos de investimentos e correntes existem e são partes do orçamento anual. Não existe o tipo de orçamento complementar. Errado. 12



3.1. ORÇAMENTO PROGRAMA Atenção! De todos os tipos de orçamentos aqui apresentados o mais exigido em concursos é , “de longe”, o orçamento programa, haja vista que esta é técnica orçamentária atualmente utilizada no Brasil. Conceitos O orçamento programa é definido como um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. O orçamento-programa pode ser entendido como o plano de trabalho do governo no qual são especificadas as proposições concretas que se pretende realizar durante um exercício financeiro. Importante! O orçamento programa está intimamente ligado ao sistema de planejamento e aos objetivos que o governo pretende alcançar. A ênfase é nos objetivos a realizar. Características O orçamento-programa pode ser considerado uma concepção gerencial de orçamento público. Esse tipo de orçamento representa um elo entre o planejamento (PPA) e as ações executivas da administração pública, cuja ênfase é a consecução de objetivos e metas e, para tanto, são considerados os custos dos programas de ação e classificados a partir do ponto de vista funcional programático. Importante! O termo “funcional programático” significa dizer que a despesa se encontra dentro de uma função de governo (judiciária, legislativa, saúde, etc.) e que para cada despesa existe um programa de trabalho, ou seja, toda despesa pública encontra-se dentro de um programa de trabalho. Foi cobrado em concurso!

(CESPE – SECRETARIA DE ADM/PE – ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO/2010) O orçamento-programa tem como principais critérios classificatórios o funcional e o programático. Resolução Perfeito! É exatamente esta a principal característica do orçamento programa, a sua classificação orçamentária em funções e programas de trabalho (funcional programática). CERTO. O orçamento programa surgiu nos Estados Unidos, na década de 50 nas grandes empresas privadas, com o nome de Planning13



Programming Budgeting System - PPBS, onde podemos citar empresas como Du Pont, General Motors e Ford, em um esforço para planejar os seus desenvolvimentos empresariais. O orçamento programa foi difundido no mundo pela Organização das Nações Unidas - ONU a partir do final da década de 50, inspirado na experiência do orçamento de desempenho nos Estados Unidos da América. Não se esqueça! O orçamento programa é o tipo de técnica orçamentária atualmente utilizada no Brasil e obrigatório para todas as unidades da federação, conforme determinação legal, lei nº 4.320/64. Foi cobrado em concurso!

(CESPE/TCE/AC/CONTADOR) Assinale a opção correta com referência às características do orçamento-programa. A Todos os programas devem ser concluídos a cada novo ciclo orçamentário. B O controle objetiva, principalmente, avaliar a legalidade no cumprimento do orçamento. C Não possui vinculação a um instrumento central de planejamento das ações de governo. D É o elo entre o planejamento e as funções executivas do governo. E Apresenta duas dimensões: objeto do gasto e programa de trabalho, também conhecido como orçamento funcional. Resolução A) Esta é uma das características do orçamento base zero. ERRADO. B) Avaliar a legalidade no cumprimento do orçamento é característica do orçamento clássico ou tradicional. ERRADO. C) É característica básica do orçamento programa a vinculação ao planejamento. ERRADO. D) Perfeito! O orçamento programa tem o condão de estabelecer o elo entre o planejamento e o orçamento, ou seja, as funções de governo. CERTO. E) Esta é velha conhecida! O orçamento programa não apresenta o objeto, mas sim o OBJETIVO do gasto. ERRADO. Letra D. Legalização/implementação A legalização do orçamento programa na esfera federal foi efetivada em 1964 e está inserido na Lei n o 4.320/64.

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Atenção! Muito cobrado em concurso! O orçamento programa foi legalmente implementado no Brasil mediante sua inclusão na Lei n o 4.320/64. Porém, mesmo depois de inserido na Lei 4.320/64 o orçamento programa não foi efetivamente implantado, ou seja, as suas técnicas não foram colocadas em prática na elaboração de propostas orçamentárias. Três anos após a aprovação da Lei n o 4.320/64 o Decreto-Lei no 200/67 reforçou a idéia de orçamento programa ao estabelecer, em seu art. 16, que em cada ano será elaborado um orçamento programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual. Apesar da concepção de orçamento programa ser conhecida desde a década de 50, inclusive no Brasil, os avanços ocorridos para sua efetiva implementação em nosso País ocorreu somente depois da edição do Decreto Federal nº. 2.829/98 e demais normas que disciplinaram a elaboração do PPA (2000-2003). O Decreto supramencionado estabelece normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União. Observe as regras estabelecidas no Decreto Federal nº. 2.829/98: Art. 1º Para elaboração e execução do Plano Plurianual 2000-2003 e dos Orçamentos da União, a partir do exercício financeiro do ano 2000, toda ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em Programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano. Parágrafo único. Entende-se por ação finalística aquela que proporciona bem ou serviço para atendimento direto a demandas da sociedade. Art. 2º Cada Programa deverá conter: I - objetivo; II - órgão responsável; III - valor global; IV - prazo de conclusão; V - fonte de financiamento; VI - indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim modificar; VII - metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo; VIII - ações não integrantes do Orçamento Geral da União necessárias à consecução do objetivo; IX - regionalização das metas por Estado Parágrafo único. Os Programas constituídos predominantemente de Ações Continuadas deverão conter metas de qualidade e de produtividade, a serem atingidas em prazo definido. 15


ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA – AFO/ANALISTA JUDICIÁRIO – ÁREA: ADMINISTRATIVA/STF – TEORIA E EXERCÍCIOS PROF. DEUSVALDO CARVALHO E MARCIO CECCATO § 3º A classificação funcional-programática deverá ser aperfeiçoada de modo a estimular a adoção, em todas as esferas de governo, do uso do gerenciamento por Programas.

Foi a partir do Decreto supracitado que os esforços para a implantação do orçamento programa na área federal tiveram efetivamente a sua concretização, sendo imediatamente colocado em prática. Em síntese! 1. Apesar de a Lei 4.320/64 mencionar acerca do programa de governo em seu art. 2º, não introduzir formalmente o orçamento programa, apenas estimulava a sua adoção. Portanto, a Lei 4.320/64 não criou as condições formais e metodológicas necessárias à implantação do Orçamento programa no Brasil. 2. Portanto, foi o Decreto-Lei no 200/67 que tornou obrigatório a implantação do orçamento programa ao estabelecer, em seu art. 16, que em cada ano será elaborado um orçamento programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual. 3. A efetiva implementação do orçamento programa em nosso País ocorreu somente depois da edição do Decreto Federal nº. 2.829/98 e demais normas que disciplinaram a elaboração do PPA (2000-2003). Recordando, o orçamento programa está intimamente ligado ao sistema de planejamento (PPA) e aos objetivos que o Governo pretende alcançar durante um determinado período de tempo. Repito! O orçamento programa é um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. Portanto, pelos conceitos e definições, podemos observar que o orçamento programa não é apenas um documento financeiro, mas principalmente, um instrumento de concretização das ações do governo. Ele viabiliza os objetivos governamentais em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos. Pode-se dizer que os orçamentos expressam uma realidade físicofinanceira e os programas de trabalho do governo, entretanto, o orçamento-programa possibilita, entre outros: A integração do planejamento (PPA) com o orçamento (LOA); A quantificação de objetivos e a fixação de metas; Informações relativas a cada atividade ou projeto, quanto e para ☛ ☛ ☛

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que vai gastar; Identificação dos programas de trabalho, objetivos e metas compatibilizados com o PPA, LDO e LRF; Elaboração através de processo técnico e baseado em diretrizes e prioridades, estimativas reais de recursos e de diagnóstico das necessidades; As relações insumo-produto, ou seja, a composição dos custos dos produtos ofertados; As alternativas programáticas; O acompanhamento físico-financeiro; A avaliação de resultados e a gerência por objetivos A interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho; Atribuir responsabilidade aos gestores públicos; Identificar a duplicidade de esforços no planejamento e na execução; Atribuir recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas; Melhor controle; Identificação das funções, da situação, das soluções, objetivos, recursos, etc; Ênfase no que se realiza e não no que se gasta. ☛

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Foi cobrado em concurso!

(ESAF – ACE – TCU) O orçamento-programa é entendido como o plano de trabalho do governo no qual são especificadas as proposições concretas que se pretende realizar durante o ano financeiro. Assinale a única opção incorreta em relação a orçamentoprograma. a) A integração planejamento-orçamento é característica do orçamento-programa. b) Orçamento-programa informa, em relação a cada atividade ou projeto, quanto vai gastar, para que vai gastar e por que vai gastar. c) O orçamento-programa identifica programas de trabalho, objetivos e metas, compatibilizando-os com os planos de médio e longo prazos. d) O orçamento-programa é o processo de elaboração do orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto. 17



e) Processo de elaboração do orçamento-programa é técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e cálculo real das necessidades. Resolução O comando da questão pede a única opção incorreta! a) A característica principal do orçamento-programa é a integração ou vinculação entre o planejamento (Plano Plurianual) e o orçamento (Lei Orçamentária Anual). Os termos interligação, integração e vinculação são sinônimos. Correta. b) Na elaboração da proposta orçamentária, todos as atividades e programas de trabalho a serem executados devem contemplar obrigatoriamente: quanto custa? (Dispêndio financeiro), para que os recursos são alocados? (finalidade) e por que fazer? (Fundamentação). Importante! Atividade é o instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de governo. Importante! O programa de trabalho é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando a solução de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade. Correta. C) Porém, entendo que essa questão apresenta problemas quando menciona planos de longo prazo. Isso porque o plano plurianual é de médio prazo. Exceto quanto à expressão longo prazo, de resto, a opção está perfeita, posto que o orçamento programa permite a identificação dos programas de trabalho, objetivos e metas da administração pública, inclusive sua comparação em termos absolutos e relativos. Correta. d) Essa é a incorreta. No processo de elaboração do orçamentoprograma é enfatizado o objetivo do gasto e não, o objeto do gasto. Verifique acima a diferença entre objeto e objetivo do gasto. e) No processo de elaboração do orçamento-programa utiliza-se o critério técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e cálculo real das necessidades. As diretrizes são estabelecidas no plano plurianual e as prioridades, na lei de diretrizes orçamentárias. Nos modelos orçamentários anteriores ao orçamento programa geralmente eram utilizados critérios políticos ou institucionais para a liberação de recursos. Correta. 18



Existe previsão legal de vinculação entre planejamento e orçamento no orçamento programa? Sim, encontra-se em diversas normas, entre elas podemos citar: Constituição Federal de 88;

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Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF;

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Lei nº 4.320/64. Essas normas estabelecem as determinações a seguir descritas: Constituição Federal – CF/88: A CF determina que os orçamentos fiscal, referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público e o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto deverão ser compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional (art. 165, § 7º da CF); ☛ ☛

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Existe previsão de que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser ☛

aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias (art. 166, § 3º, inciso I da CF);

As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual (art. 166, § 4º da CF); ☛

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (art. 167, § 1º da CF). Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF: LRF determina que o projeto de lei orçamentária anual deverá ser elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas da própria LRF (art. 5º da LRF); Determina a LRF que é vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada (art. 5º, § 4º da LRF). Ainda existe previsão na LRF de que a lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em ☛

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lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1 o do art. 167 da CF (art. 5º, § 5º da LRF). Lei nº 4.320/64: Na Lei nº 4.320/64 existe determinação de que as propostas parciais de orçamento guardarão estrita conformidade com a política econômico-financeira, o programa anual de trabalho do Governo e, quando fixado, o limite global máximo para o orçamento de cada unidade administrativa (art. 27 da Lei nº 4.320/64). 3.2. ORÇAMENTO CLÁSSICO OU TRADICIONAL O orçamento clássico ou tradicional surgiu na Inglaterra por volta de 1822 alinhado ao estado liberal preocupado em manter o equilíbrio financeiro e minimizar o aumento dos gastos públicos. É importante esclarecer que a prática orçamentária brasileira antecede a Lei 4.320/64. Porém, baseava-se no modelo tradicional inglês, ou seja, em técnicas tradicionais nas quais se baseavam em produzir orçamentos que se restringiam a previsão de receitas e autorizações de despesas. Este procedimento denomina-se de orçamento clássico ou tradicional. Nos orçamentos tradicionais, geralmente não existem metas bem definidas e o envolvimento na elaboração do orçamento, restringe-se basicamente a alta administração, ou seja, há pouca participação efetiva dos técnicos das unidades orçamentárias executoras. Nesse tipo de orçamento as projeções de gastos são estabelecidas considerando-se os orçamentos dos anos anteriores, ou seja, se baseia em dados históricos. Esse procedimento normalmente gera resultados com as mesmas falhas e erros do passado. A técnica orçamentária utilizada pelo Brasil evoluiu-se do tradicional para o orçamento programa. Portanto, antes e até mesmo após o advento da Lei n o 4.320/64, o tipo de orçamento utilizado pelo Governo Federal era o tradicional ou clássico. Alguns estados, a exemplo de São Paulo, já tinham experimentado outras técnicas orçamentárias mais avançadas desde 1959. O orçamento clássico se caracterizava por ser um documento de previsão de receitas e de autorização de despesas, estas, classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano. 20



Atenção! Nesta técnica orçamentária (orçamento clássico ou tradicional) a ênfase é naquilo que a instituição gasta, e não no que realiza. Em sua elaboração não se cogitava, primordialmente, em atender às reais necessidades da coletividade e da administração, tampouco se consideravam os objetivos econômicos e sociais. A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não privilegiava um programa de trabalho ou um conjunto de objetivos a atingir. Preocupava-se com os meios e não com os fins das funções governamentais. Assim, a técnica do orçamento tradicional simplesmente dotava um órgão qualquer com os recursos suficientes para pagar pessoal, comprar material de consumo, permanente, etc. para o exercício financeiro subsequente com base nos valores do passado (ano anterior). Os órgãos eram contemplados no orçamento de acordo com o que gastavam no exercício anterior e não em função do que se pretendia realizar. Em síntese, na acepção técnica orçamentária, no orçamento clássico ou tradicional planejamento público era “coisa quase desconhecida”. Atenção! A maioria das questões de concursos testa conhecimento dos candidatos sobre os orçamentos clássico ou tradicional e o orçamento-programa. Foi cobrado em concurso!

(CESPE – SECRETARIA DE ADM/PE – ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta. Resolução O orçamento clássico ou tradicional se caracteriza por ser um documento de previsão de receitas e de autorização de despesas, estas, classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano. Em sua elaboração não se cogitava, primordialmente, em atender às reais necessidades da coletividade e da administração, tampouco se consideravam os objetivos econômicos e sociais.

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A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não privilegiava um programa de trabalho ou um conjunto de objetivos a atingir. Assim, a técnica do orçamento tradicional simplesmente dotava um órgão qualquer com os recursos suficientes para pagar pessoal, comprar material de consumo, permanente, etc. para o exercício financeiro subsequente com base nos valores do passado (ano anterior). Os órgãos eram contemplados no orçamento de acordo com o que gastavam no exercício anterior e não em função do que se pretendia realizar. Conclusão: No orçamento clássico ou tradicional não há ênfase naquilo que a instituição realiza, mas sim no que ela gasta. ERRADO. Assim sendo, apresenta-se este quadro comparativo para melhor compreensão acerca do assunto: Orçamento tradicional ou clássico Orçamento-programa 1. O orçamento é desvinculado do 1. Existe integração entre planejamento, ou seja, não há planejamento e orçamento. Essa integração entre planejamento e integração está prevista em orçamento. norma legal (CF, LRF e na Lei nº 4.320/64). 2. As decisões orçamentárias são 2. As decisões orçamentárias são tomadas a partir das necessidades ou tomadas com base em critérios e poder político dos dirigentes das análises técnicas das alternativas unidades organizacionais. possíveis e em função dos recursos existentes. 3. A alocação dos recursos visa à 3. A alocação de recursos visa à consecução de meios. A ênfase é o consecução de objetivos, metas objeto do gasto. diretrizes e prioridades. 4. Na elaboração do orçamento são 4. Na elaboração do orçamento consideradas as necessidades financeiras são considerados todos os custos das unidades organizacionais com base dos programas, inclusive dos que em dados históricos (do passado). ultrapassam o exercício financeiro. 5. A estrutura do orçamento dá ênfase 5. A estrutura do orçamento está aos aspectos contábeis da gestão. voltada para os aspectos administrativos e de planejamento. 6. Praticamente inexistem sistemas de 6. Utilização sistemática de acompanhamento e avaliação dos indicadores e padrões de medição programas de trabalho e dos resultados dos trabalhos e avaliação dos alcançados. resultados. 7. Os principais critérios de classificação 7. Principal critério de da despesa são as unidades classificação da despesa é o administrativas. funcional-programático (funções 22


ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA – AFO/ANALISTA JUDICIÁRIO – ÁREA: ADMINISTRATIVA/STF – TEORIA E EXERCÍCIOS PROF. DEUSVALDO CARVALHO E MARCIO CECCATO e programas). 8. O controle visava avaliar a legalidade 8. O controle visa avaliar a no cumprimento do orçamento. eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais.

3.3. ORÇAMENTO DE DESEMPENHO OU DE REALIZAÇÕES O orçamento clássico ou tradicional evoluiu-se para o orçamento de desempenho. Esse tipo de orçamento já foi utilizado ou experimentado no Brasil na década de 60, período compreendido entre o orçamento tradicional ou clássico e a previsão legal (Lei nº 4.320/64) de utilização do orçamento-programa. Conceito É um processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas. Toda a ênfase do orçamento de desempenho reside no desempenho organizacional (da organização ou unidade orçamentária), sendo também conhecido como orçamento funcional. Orçamento com base no desempenho organizacional significa que as unidades gestoras seriam contempladas com recursos orçamentários conforme o desempenho no exercício anterior. Dessa forma, havia competição entre os órgãos ou Ministérios pela divisão dos recursos e, portanto, contemplava-se com mais recursos a entidade que possuía mais prestígio político ou quem se destacava na realização de obras. Nesse tipo de orçamento (orçamento de desempenho ou de realizações), a ênfase era as coisas que o governo fazia, ou seja, o foco era basicamente nos resultados , com desvinculação entre sistema de planejamento de médio ou longo prazo e o orçamento anual. Foi cobrado em concurso!

(CESPE – SECRETARIA DE ADM/PE – ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO/2010) O orçamento por desempenho caracteriza-se pela forte vinculação ao sistema de planejamento. Resolução 23



Conforme mencionado acima, nesse tipo de orçamento ( orçamento de desempenho ou de realizações), a ênfase era as coisas que o governo fazia, ou seja, o foco era basicamente nos resultados , com desvinculação entre planejamento orçamento. ERRADO. Quando o Brasil adotava a metodologia do orçamento de desempenho ou de realizações era muito comum a realização de grandes obras, “elefantes brancos”. A maior preocupação dos governos era demonstrar suas realizações, seus feitos, muitas vezes sem estabelecer prioridades e com planejamento inadequado, irrealista, às vezes, as ações eram completamente desvinculadas de qualquer sistema de planejamento. Repito! O orçamento de desempenho ou de realizações surgiu após o orçamento clássico ou tradicional e foi uma evolução deste. A importância do orçamento de desempenho era saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. Significado da frase: “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”.

Exemplo: Suponha-se que nos anos “X0, X1 e X2” o governo “Y” realizou a construção do Estádio do Maracanã e nos anos “X3, X4 e X5” o governo “Z” adquiriu vacinas para combater a febre amarela. Para o orçamento de desempenho o mais importante dos dois gastos foi o de realização (construção do Estádio). O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos do governo, ainda não poderia ser considerado um orçamentoprograma, visto que lhe faltava algumas características essenciais, entre elas, conforme já citado, a vinculação ao sistema de planejamento de médio ou longo prazo. Atualmente este sistema é considerado de médio prazo, atual PPA. Em realidade, o orçamento de desempenho inova um pouco mais em relação ao orçamento tradicional porque explicita os itens de gasto de cada órgão e a sua dimensão programática, ou seja, a pormenorização do programa de trabalho (detalhamento) do que deve ser realizado, inclusive demonstrando os recursos que estão sendo destinados à unidade orçamentária. Foi cobrado em concurso!

(ESAF/MPOG/2010 – APO) Assinale a opção verdadeira a respeito das principais características do orçamento de desempenho. 24



a) Processo orçamentário em que os volumes de recursos são definidos em razão das metas a serem atingidas. b) Refere-se ao orçamento em que o maior volume dos gastos está relacionado com a produção de infraestrutura de prestação de serviços públicos. c) Processo orçamentário que se caracteriza por apresentar o orçamento sob duas perspectivas, quais sejam: o objeto de gasto e um programa de trabalho. d) Processo orçamentário em que ocorre a análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente. e) Processo orçamentário em que a prioridade dos gastos é definida em razão do critério populacional. Resolução O orçamento de desempenho é um processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas. Toda a ênfase do orçamento de desempenho reside no desempenho organizacional (da organização ou unidade orçamentária), sendo também conhecido como orçamento funcional. Orçamento com base no desempenho organizacional significa que as unidades gestoras seriam contempladas com recursos orçamentários conforme o desempenho no exercício anterior. Nesse tipo de orçamento (orçamento de desempenho ou de realizações), a ênfase era as coisas que o governo fazia, ou seja, o foco era basicamente nos resultados, com desvinculação entre planejamento orçamento e irrelevância na eficiência e eficácia na aplicação dos recursos públicos. No orçamento de desempenho ou de realizações não havia obrigatoriedade de vinculação entre planejamento e orçamento, ou seja, o plano plurianual de investimentos - PPI (na época) estabelecia os programas a serem realizados e quando da execução da lei orçamentária, realizavam-se despesas em desacordo com o planejado no PPI. Letra C. 3.4. ORÇAMENTO DE BASE ZERO - OBZ OU POR ESTRATÉGIA O orçamento de base zero teve sua abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments

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Inc., em 1969. Foi adotado pelo Estado da Geórgia (governo Jimmy Carter), no ano fiscal de 1973. A metodologia do OBZ não é adotada no Brasil, em nenhuma das unidades da Federação. Conceito O orçamento de base zero é uma técnica orçamentária ou tipo de orçamento onde se exige que todas as despesas referentes aos programas, projetos ou ações governamentais dos órgãos ou entidades públicas sejam detalhadamente justificados a cada ano, como se cada item de despesa se tratasse de uma nova iniciativa do governo.

Portanto, no orçamento de base zero cada item da despesa orçamentária é tratado como uma nova iniciativa dos gestores ou do governo. Objetivo O objetivo principal do OBZ é a justificativa do “gasto” de acordo com as necessidades e os recursos disponíveis e corresponde a um “meio de eliminar programas e projetos não econômicos”. Importante! Principais características do OBZ: ◊ Análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas em cada unidade orçamentária; ◊ O processo exige que cada administrador justifique detalhadamente todas as dotações solicitadas em seu orçamento, cabendo-lhe justificar por que deve gastar os recursos; ◊ Cada administrador é obrigado a preparar um "pacote de decisão" para cada atividade ou operação, e este pacote inclui uma análise de custo, finalidade, alternativas, medidas de desempenho, benefícios e as consequências de não executar as atividades. ◊ Todos os programas de trabalho devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário; ◊ Os gastos anteriormente realizados são questionados e as prioridades historicamente determinadas são abandonadas. O questionamento dos gastos anteriormente realizados é executado através dos procedimentos de avaliação e acompanhamento. Prioridades historicamente determinadas são abandonadas, significa dizer que o gestor público deverá realizar seu planejamento de despesas justificando o gasto a ser realizado e não apenas se basear em dados históricos (do passado). 26



Exemplo: Ao realizar o planejamento de gastos o gestor deverá abandonar o seguinte pensamento: Este ano fui contemplado com R$ 100 milhões na lei orçamentária, portanto, vou pedir R$ 120 milhões para o próximo ano porque talvez consigamos pelo menos os mesmos R$ 100 milhões. Premissas básicas do orçamento de base zero: Redução de despesas e o aumento da eficiência do Estado;

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O OBZ não é um orçamento de custos, este (orçamento de custos) ocorre concomitante com o OBZ; A elaboração do orçamento fica sob a responsabilidade de cada unidade orçamentária, buscando esforços e alternativas de maximizar os seus resultados e consequentemente os do Estado; Cada gestor deve avaliar as atividades de sua área e as despesas decorrentes, propondo e justificando o nível de gastos previstos; Linguagem basicamente contábil, ou seja, todos os valores constantes da base orçamentária são obtidos da escrituração contábil e nos balancetes dos exercícios anteriores. ☛

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O foco principal do orçamento de base zero é o controle das despesas de capital (investimentos), ou seja, parte-se da premissa do que precisa ser feito e não o que seria bom ser feito. Assim sendo, o orçamento torna-se o mais próximo possível da realidade e das necessidades. Para se obter o máximo controle de seus gastos, os gestores precisam de relatórios detalhados das atividades desenvolvidas. Em síntese - OBZ: A idéia básica do OBZ é a de que cada unidade da administração pública, a cada ano, ao elaborar sua proposta orçamentária, deve justificar o quanto e para que devo gastar os recursos que estão sendo pleiteados. Assim sendo, os órgãos e Poderes, ao elaborar o orçamento e o parlamento, ao debatê-lo e aprová-lo ambos teriam os elementos de julgamento necessários para, primeiro, avaliar até que ponto certa despesa é necessária ou não; e segundo, estabelecer uma hierarquia de prioridades para definir o que seria mais importante o governo realizar. Benefícios que poderão advir com a adoção do OBZ:

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Melhoria do processo orçamentário: O fato de cada programa ser questionado obrigaria as diversas Unidades Orçamentárias e Ministérios a envidarem esforços no sentido de apresentar programas de melhor qualidade técnica e mais justificados e fundamentados, promovendo uma espécie de seleção natural e criando uma forma de “filtro” que implicaria abandonar os programas tecnicamente inviáveis ou surrealistas. Aperfeiçoamentos posteriores: Ao contrário de certas inovações interessantes que depois perdem continuidade, o OBZ se caracteriza por ser um processo contínuo, onde a cada ano os programas devem ser avaliados. O OBZ tende a gerar, como subproduto, uma nova cultura favorável ao aperfeiçoamento sistemático dos procedimentos, com vistas a uma maior eficácia na utilização dos recursos e no cumprimento das metas. Desenvolvimento de pessoal: A necessidade de se justificar cada programa de trabalho impõe às diversas unidades governamentais empenho no desenvolvimento de uma equipe técnica capacitada para atingir os fins da administração pública através de maior qualificação dos funcionários e da criação de uma cultura orçamentária. No OBZ não se enfatiza o objeto ou o objetivo do gasto e também não há preocupação com a categoria econômica da despesa (se é despesa corrente ou de capital). Este tipo de orçamento parte da premissa de que cada órgão ou entidade da administração pública, a cada ano, deve justificar por que deve gastar os recursos pleiteados. A maior preocupação do OBZ é justificar o porquê da despesa, se deve ou não gastar esse ou aquele recurso e em qual programa ou projeto. Foi cobrado em concurso!

(ESAF – AFC) A ênfase no objetivo do gasto, ao invés da preocupação com a categoria econômica do dispêndio, demonstra que se trata de um orçamento. a) tradicional. b) participativo. c) base zero. d) orçamento-programa. e) orçamento de desempenho. Resolução

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a) No orçamento tradicional a destinação dos recursos às unidades orçamentárias é prioritária em relação ao gasto em si. Assim sendo, não existe preocupação com o objetivo do gasto ou da categoria econômica da despesa. É característica do orçamento clássico ou tradicional, a execução do orçamento com base nos dados históricos e enfatizarão do objeto do gasto. Errado. b) O orçamento participativo é um importante instrumento de participação do cidadão na gestão pública. Portanto, o processo de orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo ajuste crítico, baseado em um princípio de auto-regulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a não-estagnação do processo atual. Errado. c) No OBZ não se enfatiza o objetivo do gasto e também não há preocupação com a categoria econômica da despesa (se é despesa corrente ou de capital). Este tipo de orçamento parte da premissa de que cada unidade da administração pública, a cada ano, deve justificar por que deve gastar os recursos que estão sendo pleiteados. Errado. d) Perfeito! No orçamento-programa a ênfase principal é no objetivo do gasto. Se a ênfase é no objetivo do gasto, então, é indiferente a classificação da despesa realizada em categorias econômicas (corrente ou de capital), o que importa é se esse gasto atende as necessidades da sociedade. Pode-se enumerar algumas premissas básicas do orçamento programa: Melhor controle da execução dos programas de trabalho; Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta; Melhor identificação dos gastos. Certo. e) No orçamento de desempenho a destinação dos recursos é prioritária em relação ao gasto em si. A ênfase do orçamento de desempenho era as coisas que o governo fazia, ou seja, o foco era basicamente nos resultados , com desvinculação entre orçamento e planejamento. Às vezes precisamos saber a diferença entre objeto e objetivo do gasto para “matar” uma questão de concurso desse assunto. Vejamos um exemplo: Um órgão (Ministério da Saúde), em determinada região do Brasil, adquiriu 20 veículos adaptados para combater o mosquito da dengue. No orçamento-programa, a preocupação é se esse gasto atende aos objetivos do órgão (combate de epidemias). Significa que a preocupação (ênfase), não é o objeto do gasto (simplesmente os 20 ☛ ☛ ☛

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veículos), mas sim, se esses veículos atende aos objetivos do órgão e da sociedade. Se, ao invés de adquirir 20 veículos adaptados para o combate ao mosquito da dengue, o Ministério da Saúde tivesse comprado 20 Mercedes blindadas, os objetivos do órgão (combate ao mosquito da dengue) não estariam sendo plenamente atendidos e as despesas mal empregadas. Assim sendo, a ênfase no objetivo do gasto significa, por exemplo, se uma determinada despesa atende ou não aos objetivos do órgão. A ênfase no objeto de gasto significa apenas o quanto gastou e em que foi gasto o dinheiro público. Errado. Letra D. Foi cobrado em concurso!

(FCC – Analista de Orçamento/MPU) É característica da técnica de elaboração orçamentária denominada orçamento base zero: (A) dissociação dos processos de planejamento e programação. (B) Revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade orçamentária. (C) Ênfase aos aspectos contábeis da gestão e controle externo dos gastos. (D) Avaliação da integridade dos agentes governamentais e legalidade no cumprimento do orçamento. (E) Direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias anteriormente outorgadas. Resolução a) É característica do orçamento base zero a interligação ou integração entre os processos de planejamento e de programação da execução orçamentária. Errado. b) O orçamento base zero tem como uma de suas principais características a revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade orçamentária. O que significa isso? Significa que os gastos tradicionais são abandonados ou revisados posto que os gastos tradicionais geralmente não são baseados em critérios técnicos, mas sim no histórico de despesas da unidade orçamentária. Certo. c) A técnica orçamentária que enfatiza os aspectos contábeis da gestão e controle externo dos gastos é relativa ao orçamento clássico ou tradicional. Errado. d) A avaliação da integridade dos agentes governamentais e legalidade no cumprimento do orçamento é característica do orçamento clássico ou tradicional. Errado. e) Direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias anteriormente outorgadas é característica do orçamento clássico ou tradicional e 30



ainda do orçamento de desempenho. O que significa isso? Significa dizer que se uma unidade orçamentária tivesse recebido R$ 100.000,00 de dotação em um exercício, no ano subseqüente apenas descontaria a inflação do período e lhe seria atribuída uma dotação orçamentária. Exemplo: ano de X1. Dotação orçamentária de R$ 100.000,00 e inflação de 10%. No ano de X2 seria atribuída uma dotação orçamentária de R$ 110.000,00. Errado. Letra B. 3.5. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO - OP Orçamento participativo é um mecanismo governamental de democracia participativa que permite aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, geralmente quanto ao orçamento de investimentos (construção de unidades hospitalares, aquisição de bens, etc.). Geralmente este processo ocorre através da participação da comunidade mediante assembléias abertas e periódicas e etapas de negociação direta com o governo. Pode-se dizer que a implementação do OP surgiu com a redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988, quando foi estimulada a participação popular na definição de políticas governamentais, em especial, por intermédio da criação dos Conselhos Setoriais de Políticas Públicas como espaços de controle social. O orçamento participativo é um instrumento que serve para alocar os recursos públicos de forma eficiente e eficaz de acordo com as demandas mediante participação da sociedade organizada. Ele surgiu através da iniciativa de elaborar o orçamento público levando-se em conta a participação real e efetiva da população, principalmente das associações, sindicatos e ONGs. A principal riqueza ou característica do orçamento participativo é a democratização da relação Estado X sociedade. O orçamento participativo rompe com a visão tradicional da política, em que o cidadão praticamente encera a sua participação no ato de votar, e os governantes eleitos podem fazer o que bem entendem com o dinheiro público, por meio de políticas públicas imediatistas ou populistas, objetivando atender a determinados clientes. Nesse processo orçamentário o cidadão deixa de ser um simples coadjuvante para ser protagonista ativo da gestão pública. Foi cobrado em concurso!

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(CESPE – SECRETARIA DE ADM/PE – ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO/2010) O orçamento participativo é, atualmente, a técnica orçamentária adotada pela União. Resolução A técnica orçamentária utilizada pela União é o orçamento programa, adotando-se a classificação orçamentária denominada de funcional programática (função + programas de trabalho). Existem municípios que já adotam há anos o orçamento participativo como instrumento de políticas públicas, cujo objetivo é a participação da sociedade na apresentação de propostas opinativas. Porém, mesmo assim a técnica orçamentária utilizada é o orçamento programa. ERRADO. Ciclo do orçamento participativo Não existe uma fórmula pronta dos passos a serem seguidos na implementação do orçamento participativo, entretanto, cada gestor ou agente político deve identificar qual a metodologia que melhor o auxiliará na elaboração de um planejamento participativo que beneficie tanto a administração pública quanto a comunidade. Basicamente o ciclo do orçamento participativo passa pelas seguintes fases: Preparação do orçamento de forma integrada com o planejamento; Elaboração da proposta orçamentária; Tramitação legislativa: a proposta da Lei Orçamentária é analisada, discutida, alterada por emendas e aprovada; Execução orçamentária; Fiscalização e prestação de contas; Controle e avaliação Atualmente a metodologia do orçamento participativo vem sendo difundida em diversos municípios brasileiros, porém a experiência do Município de Porto Alegre ganhou destaque nacional e internacional, possibilitando a projeção do OP como uma nova metodologia de gestão pública participativa. ☛

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Principais características do OP: É um importante instrumento de participação da sociedade na gestão dos recursos públicos; Gera decisões públicas e evita que os gestores ou governantes atendam a interesses próprios ou de determinados grupos; A decisão governamental é combinada com a participação ☛

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coletiva; A sua implementação é livre e democrática, portanto cada ente da Federação pode implementá-lo; O cidadão deixa de ser um simples coadjuvante e passa a participar diretamente do processo orçamentário; O processo orçamentário participativo necessita de ajuste contínuo e passa a ser uma auto-regulação do poder público; O orçamento participativo não é aperfeiçoamento de outras técnicas orçamentárias, mas sim, uma experiência nova. Assim sendo, um Ente Federado deve elaborar sua proposta orçamentária utilizando o orçamento-programa (classificação funcionalprogramática) mediante a participação da sociedade – orçamento participativo. ☛

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O assunto orçamento participativo já foi cobrado em concurso! Observe essa questão! (ESAF – Analista de Planejamento e Orçamento – MPOG) O orçamento participativo é um importante instrumento de participação do cidadão na gestão pública. A respeito desse instrumento, indique a opção correta. a) O processo de Orçamento Participativo gera decisões públicas, pois permite que os governantes exerçam, direta e concretamente, a luta por seus interesses, combinando a sua decisão individual com a participação coletiva. b) O processo de Orçamento Participativo permite a democratização da relação entre a União, Estados e Municípios, já que os gestores públicos deixam de ser simples coadjuvantes da política tradicional para serem protagonistas ativos da gestão pública. c) O processo de Orçamento Participativo contribui para a criação de uma esfera pública, estatal, em que os governantes consolidam tanto processos de co-gestão pública quanto mecanismos de controle social sobre o Estado. d) O processo de Orçamento Participativo tem a necessidade de um contínuo ajuste crítico, baseado em um princípio de auto-regulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a sua não-estagnação. e) O processo de Orçamento Participativo é aperfeiçoado pela acumulação de experiências orçamentárias, onde o que era apenas requerimento, demanda ou necessidade, muda de qualidade mediante o processo eleitoral, adquirindo natureza política. Resolução a) O processo de orçamento participativo gera decisões públicas, entretanto, não permite que os governantes exerçam, direta e

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concretamente, a luta por seus interesses. Nesse processo impera o interesse da sociedade. Incorreta. b) O orçamento participativo até poderá permitir a democratização da relação entre a União, Estados e Municípios. Entretanto, quem deixa de ser simples coadjuvantes da política tradicional e passa a ser protagonista ativo da gestão pública é a sociedade. Atualmente a elaboração do PPA será orientada, entre outros, pelos seguintes princípios: • participação social como importante instrumento de interação entre o Estado e o cidadão com vistas à efetividade das políticas públicas; • estabelecimento de parcerias com os estados, os municípios, a iniciativa privada e a sociedade civil, visando à união de esforços para o alcance de objetivos comuns. Assim, o governo tem inserido o planejamento participativo. Ocorre através de ampla integração da sociedade civil no processo de discussão e acompanhamento do Plano Plurianual. Existe indicação de que os Governos Estaduais e Municipais também participam da discussão. Como ocorre? Por meio dos fóruns da participação social, realizados nos 26 Estados e no Distrito Federal e através de representantes de mais de 2 mil entidades da sociedade civil. Incorreta. c) O orçamento participativo não contribui para a criação de uma esfera pública estatal (como se fosse um órgão centralizador de decisões) para consolidação do processo de co-gestão. Também não é mecanismo de controle social dos governantes sobre a sociedade, mas sim, ao contrário, controle da sociedade sobre as políticas públicas. Cada ente da Federação ou município pode livremente implementar o processo de orçamento participativo. Incorreta. d) O processo de orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo ajuste crítico, ou seja, a cada ano são realizados ajustes com base nas críticas sobre as decisões do passado. Isso significa auto-regulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a sua não-estagnação do processo orçamentário (modelo anterior). Correta. e) O processo de orçamento participativo não é aperfeiçoamento de técnicas orçamentárias, mas sim, algo novo, onde a participação da sociedade passa a ser relevante. A natureza desse processo não é eleitoral e muito menos “política”. Incorreta. 3.6. ORÇAMENTO INCREMENTAL Pode-se dizer que o orçamento incremental ocorre quando a definição dos montantes de recursos a serem alocados para os programas, ações, órgãos ou despesas se realiza mediante a simples incorporação de acréscimos marginais em cada item de despesa, 34



mantendo-se o mesmo conjunto de despesas do orçamento anterior (ou com pequenos ajustes). Ou seja, o orçamento dos órgãos e entidades de cada ano mantém a mesma estrutura de despesas do orçamento do período anterior, realizando-se apenas incremento nos montantes das rubricas de cada despesa. Desta forma, as ações e programas estabelecidas no passado tendem a permanecer inalteradas ao longo do tempo, e o orçamento termina não refletindo uma reavaliação quanto a novas necessidades e prioridades da sociedade. Para a Secretaria do Tesouro Nacional – STN, o orçamento incremental é aquele realizado mediante ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. Pode-se dizer que a abordagem para a elaboração de um orçamento incremental começa com os montantes estimados para o exercício em curso ou as contas provisórias de despesas do exercício financeiro anterior. Pequenas quantidades (incrementos) são então adicionados ou subtraídos para acomodar aumentos ou cortes orçamentais para o exercício financeiro subsequente. É possível calcular a mesma percentagem de majoração ou redução para todos os elementos de despesas orçamentárias. Na prática, porém, alguns itens de despesa (como despesas com pessoal, pagamento de dívida fundada, etc.) não podem ser tratados dessa maneira por causa de regras proibitivas constitucionais ou legais. Vantagens Orçamento incremental é de fácil compreensão e os cálculos necessários são relativamente simples e direto. Esta abordagem tem a vantagem de produzir orçamentos que são relativamente estáveis, com mudanças graduais de ano para ano. Como resultado, onde as atividades foram planejadas para mais de um ano, esta abordagem fornece alguma garantia de que os créditos estarão disponíveis no futuro. Desvantagens Com o modelo de orçamento incremental, a alocação de recursos é baseada no padrão existente de atividades. Quando os níveis ou tipos de atividades estão sujeitos a mudanças significativas, por exemplo, através da introdução de uma nova ação ou programa.

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Outro ponto fraco é que pode criar desincentivos ao desenvolvimento de novos projetos ou programas de trabalho. Da mesma forma, quando há crédito para um determinado contrato de duração continuada para o próximo exercício financeiro (despesa corrente) não haverá incentivo para a redução de custos. Outra desvantagem desta técnica orçamentária é que ela incentiva os gestores a adotar um "gaste agora ou perca o crédito no ano seguinte", ou seja, pode ensejar a atitude de gastar dinheiro no final do exercício financeiro simplesmente porque ele está disponível. Em regra, a técnica do orçamento incremental é baseada na suposição de que o atual nível de financiamento é de direito, enquanto na verdade ele pode estar superrestimado para o nível atual de atividade ou subestimado para garantir os gastos futuros. Portanto, é fácil perceber que este orçamento não privilegia a eficiência do gasto e a evolução da ação governamental. 4. PROCESSO ORÇAMENTÁRIO - INSTRUMENTOS PLANEJAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

DE

De forma ampla podemos dizer que o orçamento público brasileiro é composto pelos atuais instrumentos de planejamento previstos na CF. Assim, podemos denominar o planejamento público como gênero composto pelas seguintes espécies: Plano Plurianual – PPA (art. 165, I - CF); ☛ ☛ ☛ ☛

Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO (art. 165, II – CF);

☛ ☛

Lei Orçamentária Anual – LOA (art. 165, III – CF);

Planos e programas nacionais, regionais e setoriais (art. 165, § 4º - CF). ☛ ☛

Cada uma das espécies orçamentárias acima citadas serão estudadas detalhadamente em capítulo posterior. Todos estes instrumentos de planejamento possuem suas próprias características e especificidades. O PPA é denominado de planejamento estratégico de médio prazo, previsto para viger por 4 anos. Este instrumento de planejamento foi instituído pela CF/88;

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A LOA é o planejamento operacional (curto prazo), ou seja, é o orçamento propriamente dito e tem validade de um ano; A LDO é a norma que traça as metas e prioridades da administração pública e orienta a elaboração da LOA, é o elo entre o PPA e a LOA. A LDO foi instituída pela CF/88. Foi cobrado em concurso!

(CESPE-DETRAN/ES/2010-CONTADOR) A obrigação de elaborar leis de diretrizes orçamentárias foi instituída pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Resolução A obrigação de elaborar leis de diretrizes orçamentárias foi instituída pela Constituição Federal de 1988. Observe: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais ERRADO. Atenção! Normalmente as bancas examinadoras de concurso, e mesmo as portarias e manuais da STN e SOF, esquecem de mencionar os “Planos e Programas Nacionais, Regionais e Setoriais”, previstos na CF/88. Entretanto, eles também são instrumentos de planejamento governamental. Talvez sejam “esquecidos” pelo fato de que tais planos e programas são de uso facultativo pela União, diferentemente dos demais instrumentos, que possuem exigência obrigatória. Importante! O PPA, a LDO e a LOA são instrumentos de planejamento de utilização obrigatória por todos os entes da Federação (União, estados, Distrito Federal e municípios). Assim, cada ente federado deve elaborar e aprovar seus instrumentos de planejamento conforme sua autonomia federativa. Cada ente da Federação deve editar suas próprias leis que tratam sobre orçamento, ou seja, seu próprio Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual. Já os Planos e Programas Nacionais, Regionais e Setoriais são utilizados (facultativamente) apenas pela União. Caso os demais entes queiram utilizar algum instrumento de planejamento similar,

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deverá ele estar previsto nas respectivas Constituições Estaduais ou Leis Orgânicas. PREVISÃO CONSTITUCIONAL E LEGAL DOS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO A Constituição Federal prevê que as Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão os seguintes instrumentos de planejamento da administração pública (art. 165, incisos I, II e III e § 4º). ☛

Plano Plurianual – PPA (art. 165, I - CF);

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Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO (art. 165, II – CF);

☛

Lei Orçamentária Anual – LOA (art. 165, III – CF);

Planos e programas nacionais, regionais e setoriais (art. 165, § 4º CF). A Lei nº. 4.320/64 – que Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal estabelece que a Lei do Orçamento contenha a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos aos princípios da unidade universalidade e anualidade (art. 2°). Importante! Observe que a Lei nº. 4.320/64 não versa acerca do PPA e LDO, posto que estes instrumentos de planejamento são inovações da CF/88. A Lei Complementar nº. 101/00 – LRF, norma que estabelece regras de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, praticamente não se refere ao Plano Plurianual e deu total ênfase à Lei de Diretrizes Orçamentárias e ainda regulamentou alguns procedimentos quanto à Lei Orçamentária Anual. A LRF instituiu novas regras e funções para a LDO além daquelas já contidas na CF. Foi cobrado em concurso!

(CESPE – MPU/2010 – ANALISTA DE CONTROLE INTERNO) A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) instituiu novas regras e funções para a

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LDO que vão além daquelas contidas na CF, como a exigência de equilíbrio entre receita e despesa e formas de limitar empenho. Resolução Perfeito! A LRF estabeleceu diversas regras que devem ser inseridas na LDO. De todos os instrumentos de planejamento, a LDO deu maior ênfase para a LDO, mesmo porque é a LDO que tem por função orientar a elaboração da LOA. Observe algumas de suas regras: Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e: I - disporá também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1º do art. 31; ------CERTO. Em síntese, o PPA, a LDO e a LOA representam os pilares básicos do planejamento na administração pública brasileira dos Entes da Federação e seus respectivos Poderes. São normas instituídas através de leis formais – princípio da legalidade, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo e de discussão e votação do Poder Legislativo. Foi cobrado em concurso!

(CESPE – MPU/2010 – TÉCNICO DE CONT. INTERNO) No que se refere à elaboração do PPA, o planejamento governamental não foi afetado pela aprovação da LRF. Resolução Em diversos artigos a LRF versa acerca do planejamento, inclusive quanto ao PPA. Observe: “Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:” (grifei). ------ “§ 5º A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1º do art. 167 da Constituição”. (grifei). Conforme demonstrado, a LRF estabelece regras sobre o PPA. ERRADO.

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5. CICLO ORÇAMENTÁRIO INTRODUÇÃO Ciclo orçamentário pode ser definido como uma série de procedimentos orçamentários técnicos, que se repetem em períodos prefixados, quando os orçamentos são planejados pelos órgãos diretivos e executores, votados, executados e os resultados avaliados e as contas analisadas. Os instrumentos de planejamento da administração pública (PPA, LDO e LOA) previstos na CF/88 e regulamentados em normas infraconstitucionais, a exemplo da lei nº. 4.320/64 estão diretamente relacionados ao ciclo orçamentário. De forma simplista, basicamente o processo orçamentário do Brasil está estruturado da seguinte forma:

Fonte: www.camara.gov.br 40



O processo de elaboração do orçamento público federal inicia-se no Poder Executivo, com a expedição das regras e diretrizes gerais pela Secretaria de Orçamento Federal - SOF, passa pelos Ministérios e unidades executoras, depois de consolidadas as propostas na SOF envia-se à Presidência da República que a encaminha ao Congresso Nacional através de projeto de lei (PLOA). Basicamente as regras orçamentárias da União estão inseridas no Manual Técnico de Orçamento – MTO, no qual, em regra, são publicadas sucessivas edições. O diagrama a seguir ilustra sinteticamente o trâmite do processo orçamentário entre o Executivo e o Legislativo:

CICLO ORÇAMENTÁRIO E EXERCÍCIO FINANCEIRO Primeiro entendimento básico! O ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro, haja vista que aquele (ciclo orçamentário), envolve um período mais amplo e mais complexo do que o exercício financeiro. O ciclo orçamentário contempla uma série de procedimentos executados por diversos órgãos e pessoas e percorre mais de um exercício financeiro. 41



Assim, o ciclo orçamentário compreende todas as etapas do processo orçamentário, desde o planejamento inicial, avaliação dos resultados alcançados e análise das contas de determinada gestão ou mandato. O exercício financeiro no Brasil contempla exatamente o período compreendido entre 01/01 a 31/12 de um determinado ano e é legal, ou seja, previsto na Lei 4.320/64. Portanto, não se esqueça! O ciclo orçamentário não fica adstrito a um exercício financeiro, extrapola-o contemplando diversas fases. Já o exercício financeiro compreende o período de um ano. Onde se encontra a previsão legal do exercício financeiro? O art. 34 da Lei nº 4.320/64 estabelece que o exercício financeiro coincidirá com o ano civil. Foi cobrado em concurso!

(CESPE – MPU/2010 TÉCNICO DE ORÇAMENTO) Na administração pública federal, o exercício financeiro corresponde ao período compreendido entre 1.º de janeiro e 31 de dezembro de cada ano civil. Resolução Perfeito! Questão simples, dispensa até mesmo “esforço de memória”! O exercício financeiro no Brasil é legal, assim estabelece a Lei 4.320/64: Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. CERTO. Se o processo orçamentário ocorresse dentro da normalidade, a LOA deveria ser aprovada antes do encerramento da sessão legislativa (22/12) e executada no período de um ano, ou seja, em um exercício financeiro (de 01/01 a 31/12), porém, na prática não é assim que ocorre, haja vista que o Congresso Nacional raramente aprova a LOA antes do recesso parlamentar, cujo prazo atual é 22/12, conforme emenda constitucional nº 50/06. No intuito de corrigir este descompasso, início do exercício financeiro sem a aprovação da LOA, o Executivo libera o orçamento através de dos denominados DUODÉCIMOS, ou seja, mensalmente destina-se 1/12 avo da dotação orçamentária das unidades orçamentárias com base nos valores inseridos no projeto da LOA em tramitação no Legislativo.

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Assim sendo, o orçamento pode ser executado sem que a LOA esteja aprovada. Independentemente do momento em que a LOA é aprovada, seus valores devem ser fixados e executados no período de um ano. Assim, a duração dos contratos públicos, em princípio, não deve extrapolar a vigência dos créditos estabelecidos na LOA, exceto aqueles previstos no plano plurianual - PPA, que podem ser prorrogados por até quatro anos. Nessa linha de raciocínio, o legislado infraconstitucional estabeleceu no art. 57 da Lei nº 8.666/93 que a duração dos contratos públicos ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório. O termo: “ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários” , significa dizer que conforme o princípio orçamentário da anualidade, os créditos orçamentários (previstos na LOA) são estabelecidos para um exercício financeiro (um ano). ETAPAS DO CICLO ORÇAMENTÁRIO O ciclo orçamentário desenvolve-se basicamente nas sete etapas seguintes: Elaboração e revisão do PPA; Elaboração e revisão de outros planos; Elaboração do projeto da LDO; Elaboração do projeto de lei da LOA; Apreciação, aprovação, sanção e publicação da LOA; Execução; Controle e avaliação. Exemplo de como poderia ser desencadeadas as etapas de um ciclo orçamentário. Suponha-se as seguintes etapas relativas ao ciclo orçamentário de X2: 1º. No início de X1 será definida a parte da programação a ser executada no ano seguinte, ou seja, as metas e as prioridades de governo; 2º. No segundo e terceiro trimestres de X1 a proposta de orçamento para X2 será elaborada, pelo Executivo, e enviado o projeto de lei do orçamento à deliberação do Congresso Nacional; 3º. No quarto trimestre de X1 a proposta orçamentária será 43



discutida, ajustada e aprovada pelo Poder Legislativo; 4º. Em X2 será realizada a programação financeira e o cronograma mensal de desembolso, e assim, o orçamento será executado pelo Governo e avaliado parcialmente pelo Poder Legislativo; 5º. No decorrer de X3 a execução do orçamento será apreciada e julgada pelo Poder Legislativo, depois de tecnicamente avaliada pelos seus órgãos auxiliares. Conforme dissertado acima pode-se verificar que o ciclo orçamentário, em sua forma tradicional, tem duração de aproximadamente três anos, podendo, sob certas circunstâncias, ser um pouco maior se admitida a hipótese de que o julgamento pelo Poder Legislativo ocorra somente no ano seguinte ao de sua apreciação técnico-legal pelo Tribunal de Contas. Foi cobrado em concurso!

(CESPE – TCE/AC – Analista de Controle Externo) O ciclo orçamentário é o espaço de tempo compreendido entre o primeiro dia de janeiro e o dia 31 de dezembro de cada ano, no qual se promovem a execução orçamentária e os demais fatos relacionados com as variações qualitativas e quantitativas que afetam os elementos patrimoniais dos órgãos e entidades do setor público. Resolução O comando da questão refere-se ao período do exercício financeiro que vai de 01/01 a 31/12, conforme previsto na Lei 4.320/64. Portanto, opção incorreta. A seguir analisaremos cada uma das etapas do ciclo orçamentário. ELABORAÇÃO E REVISÃO DO PLANO PLURIANUAL - PPA Esta fase é caracterizada pela formulação da proposta do plano plurianual. O PPA foi instituído pela Constituição Federal de 1988 (art. 165, I e § 1º). Este surgiu na nova constituição substituindo os anteriores Planos Plurianuais de Investimentos – PPI. O projeto de PPA, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do término do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. O PPA (planejamento estratégico de médio prazo) não é imutável no seu período de vigência. Lei específica, com a mesma forma de tramitação poderá alterá-lo. O que se entende por revisão do PPA? 44



Revisar o PPA significa simplesmente alterá-lo, ou seja, readequá-lo às novas ações de governo. Este processo de revisão objetiva a melhoria gradual e progressiva dos resultados das diferentes ações de governo para a sociedade. Como o planejamento é um processo dinâmico que procura ajustar as condições organizacionais às mudanças ocorridas no contexto orçamentário, no sentido de alcançar um objetivo ou buscar melhores resultados, o PPA necessita de revisões periódicas que possam incorporar as mudanças de estratégia necessárias durante a sua execução. A revisão do PPA deve estar fundamentada em uma avaliação do desempenho dos programas e ações que o compõem. ELABORAÇÃO E REVISÃO DE OUTROS PLANOS A Constituição Federal estabeleceu que além do PPA, LDO e LOA o Poder Executivo poderá elaborar mais um instrumento de planejamento (art. 165, § 4º). Prevê que o poder público pode elaborar planos e programas nacionais, regionais e setoriais em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. Exemplo de implementação de um programa nacional pela União: Programa de aceleração do crescimento – PAC. Este programa deve estar em consonância com o PPA. ELABORAÇÃO DO PROJETO DA LDO A LDO é criação da Constituição de 1988. O Presidente da República deve enviar o projeto anual da LDO até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro. O Congresso Nacional deverá devolvê-lo para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, que não será interrompida sem a aprovação do projeto (art. 57, § 2º da CF). No Congresso, o projeto de LDO poderá receber emendas, desde que compatíveis com o plano plurianual, que serão apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOF, onde receberão parecer, sendo apreciadas pelas duas casas na forma do regimento comum. Da mesma forma que o PPA, o Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificações no 45



projeto de lei da LDO, enquanto não iniciada a votação na CMPOF, da parte cuja alteração é proposta. ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA Esta fase é da responsabilidade de todos os Poderes, órgãos entidades estatais, etc. A proposta orçamentária de todos os Poderes deverá ser compatível com o PPA, LDO e a LRF. ATRIBUIÇÕES ORÇAMENTÁRIA

NA

ELABORAÇÃO

DA

PROPOSTA

A Secretaria de Orçamento Federal – SOF/MPOG fixa parâmetros a serem adotados no âmbito de cada órgão ou unidade orçamentária. Existem dois níveis de compatibilização e consolidação: c onsolidação: 1º. Ocorre 1º. Ocorre através das discussões entre as unidades de cada órgão; 2º 2º O segundo, através das discussões no âmbito da SOF, entre os vários órgãos da administração pública. Assim, resulta a proposta orçamentária consolidada que o Presidente da República encaminha, até 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro, ao Congresso Nacional. É importante ressaltarmos que antes da etapa de elaboração da proposta orçamentária, a SOF indica o volume de dispêndios compatíveis com a participação do Setor Público no PIB e a previsão de arrecadação de receitas, cujo objetivo é informar os outros Poderes para fins de conhecimento da situação econômico-financeira do País. Assim sendo, o Poder Executivo colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo (art. 12, § 3º da LRF). Pode-se considerar que a peça orçamentária é o documento que define todo o processo de gestão dos recursos públicos. Assim, devem ser contemplados, na fase de elaboração orçamentária, todos os elementos que facilitem a análise sob os aspectos da eficiência e da eficácia das ações de governo (programas, projetos, atividades e operações especiais).

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A programação da despesa orçamentária dentro do Poder Executivo encontra-se pautada nas seguintes etapas: 1ª. 1ª. Estabelecimento das diretrizes gerais do Governo através do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; 2ª. Quantificação 2ª. Quantificação dos recursos financeiros; 3ª. Divulgação 3ª. Divulgação das diretrizes gerais e do plano de trabalho de cada Ministério/órgão aos níveis de execução exe cução (unidade orçamentária); 4ª. As 4ª. As unidades orçamentárias elaboram seus programas de trabalho evidenciando para cada projeto, atividade ou operação especial, o seguinte: Os objetivos a alcançar; A conotação ou interdependência com outros elementos programáticos; As metas e fases a serem atingidas; Os recursos humanos materiais, financeiros e institucionais necessários; Os custos unitários; As metodologias e cálculos utilizados. 5ª. 5ª. Compatibilização dos programas de trabalho em todos os níveis de governo (superior e de execução); 6ª. Revisão 6ª. Revisão dos programas de trabalho e recomendação para ampliar ou reduzir as metas propostas em função das prioridades ou limitações financeiras. 7ª. 7ª. Consolidação da proposta orçamentária de todos os órgãos e Poderes no órgão central de planejamento (SOF/MPOG). Observa-se que a lei orçamentária da União é elaborada conforme orientação contida na Lei de Diretrizes Orçamentária - LDO e sua aprovação está condicionada à compatibilização com o Plano Plurianual e LRF. DISCUSSÃO E APROVAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA A proposta orçamentária encaminhada ao CN é recebida pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, a que se refere o parágrafo 1º do art. 166 da Constituição. Atualmente esta comissão é composta por oitenta e quatro membros titulares, sendo sessenta e três Deputados e vinte e um Senadores. Os trabalhos se desenvolvem basicamente da seguinte forma: 1º. O 1º. O Presidente da Comissão designa o Relator-Geral. A este, caberá submeter à Comissão um parecer preliminar, em que são fixados parâmetros que orientarão a elaboração dos relatórios parciais e 47



setoriais, inclusive quanto à formulação de emendas. Os relatórios setoriais, no âmbito das Subcomissões, consolidarão os relatórios parciais, que tratarão de partes da proposta, correspondentes a um ou mais órgãos e unidades orçamentárias. 2º. 2º. Os relatórios setoriais são discutidos e votados no âmbito das Subcomissões. 3º. 3º. Ao Relator-Geral compete adequar os pareceres setoriais aprovados em cada Subcomissão, vedada qualquer modificação, ressalvadas as alterações por ele propostas e aprovadas pelo Plenário da Comissão, bem como as decorrentes de destaques aprovados pela Comissão. 4º. O 4º. O Relatório-Geral é discutido e votado pelo Plenário da Comissão e, posteriormente, submetido ao Plenário do Congresso Nacional. 5º. 5º. Aprovada a redação final, o projeto é então encaminhado à sanção do Presidente da República. 6º. 6º. A devolução para sanção deve ocorrer até o encerramento da sessão legislativa, atualmente, 17 de dezembro. SANÇÃO E VETO Depois de aprovada a LOA o Presidente da República terá 15 (quinze) dias úteis, a contar da data do recebimento do projeto aprovado, para sancioná-lo. A CF lhe faculta vetá-lo, no todo ou em parte. Sendo o projeto vetado, o ato deverá ser comunicado dentro de 48 (quarenta e oito) horas ao Presidente do Senado, expondo seus motivos. Na ocorrência de veto, o projeto será apreciado em sessão conjunta, dentro de 30 (trinta) dias de seu recebimento. Não havendo deliberação, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final, com exceção das medidas provisórias. Para que o veto seja rejeitado, isto é, para que se restabeleça o texto aprovado originalmente pelo Plenário, é necessária nece ssária a maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto. Até o presente está funcionando assim, haja vista que tramita um Projeto de emenda à constituição – PEC, aprovado na Câmara, eliminando o voto secreto no Congresso Nacional. Se o veto for derrubado, o projeto será enviado, para promulgação, pelo Presidente da República. No caso de o Presidente não promulgar a lei, ou seja, manter-se silente em até 48 (quarenta e oito) horas após sua aprovação ou derrubada de veto, cabe ao Presidente do Senado e, em igual prazo, ao seu Vice-Presidente, promulgá-la. 48



Ressalte-se que a publicação da lei e, portanto, sua entrada em vigor só se dará com a sanção pelo Presidente da República ou a promulgação pelo Presidente ou Vice-Presidente do Senado. Conforme o princípio da publicidade, a publicação da LOA é condição para sua eficácia e aplicabilidade no mundo real. EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO Sancionada e publicada a LOA, inicia-se o processo de execução do orçamento. Na fase de execução, os órgãos realizam os programas governamentais contemplados na lei orçamentária, mediante uma série de ações que possibilitam atingir as diretrizes, objetivo, metas e prioridades estabelecidas nos instrumentos de planejamento e na LRF. Todas as atividades de execução orçamentária e financeira se desenvolvem dentro do exercício definido como o ano civil, isto é, de 01 de janeiro a 31 de dezembro, conforme dispõe o art. 34 da Lei nº 4.320/64. É importante esclarecer que conforme determinado na LRF, até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. CONTROLE E AVALIAÇÃO DO ORÇAMENTO Controle e avaliação se constituem na última fase do ciclo orçamentário, porém, não menos importante do que as outras fases, posto que o art. 6º do Decreto-Lei nº 200/67, menciona que o controle representa um dos cinco princípios fundamentais que norteiam a administração pública federal. Antes, durante e após a execução do orçamento se desenvolvem as atividades de controle e avaliação das ações de governo. As atividades de controle encontram-se previstas na Lei nº 4.320/64, onde menciona que o Poder Executivo exercerá os três tipos de controle (legalidade, fidelidade funcional e de cumprimento de programas de trabalho), sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente (arts. 75 e 76).

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O art. 77 da lei supracitada é enfático ao estabelecer que a verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subsequente. A CF estabelece que no âmbito dos Governos devem existir dois tipos de controle, interno e externo. Denomina-se interno o controle exercido dentro da própria administração, ou seja, por agentes do mesmo Poder, e externo quando exercido por órgãos independentes desse Poder, e exemplo do Tribunal de Contas da União. Entendemos que na fase de controle e avaliação da execução orçamentária o processo se desenvolve nas seguintes etapas: Comparação dos resultados obtidos e efeitos produzidos; Comparação dos resultados e efeitos obtidos com os objetivos e metas programadas; Análise dos problemas observados e determinações de suas causas; Definição e tipificação das medidas corretivas que se devam tomar; Aplicação das medidas corretivas; Prestação de contas. Portanto, devemos entender que a fiscalização da execução orçamentária cabe aos órgãos de Controle Externo e Interno e ainda a uma Comissão Mista Permanente de Senadores e Deputados. Conforme mencionado, o Controle Externo no Brasil é de competência do Poder Legislativo com o auxílio dos Tribunais de Contas, no caso da União, do Tribunal de Contas da União – TCU. Observe o que prevê a CF/88: “Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder”.

O controle Interno cabe a cada Poder instituí-lo, com a finalidade de apoiar o controle externo na sua missão institucional e ainda executar outras atribuições mínimas prevista na CF/88. O controle interno do Poder Executivo Federal está a cargo da Controladoria Geral da União – CGU. São atribuições básicas do controle interno: Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a 50



execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. A CF/88 determina que os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. É importante ressaltar que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. A Constituição Federal estabelece que a fiscalização e o acompanhamento da execução orçamentária caberá também a uma Comissão Mista permanente de Senadores e Deputados. Assim, caberá a Comissão Mista permanente de Senadores e Deputados (art. 166, § 1º.): Examinar e emitir parecer sobre os projetos do PPA, LDO e LOA e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; Examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. A Comissão mista permanente de Senadores e Deputados, diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários (art. 72, CF). Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias (art. 72, § 1º).

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Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação (art. 72, § 2º). Essa Comissão Mista de Senadores e Deputados prevista na CF/88 é popularmente conhecida como Comissão Mista de Planos, Orçamento e Fiscalização – CMPOF. A LRF também prevê acerca do controle do orçamento da seguinte forma: Da Fiscalização da Gestão Fiscal Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a: I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias; II - limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar; III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites; V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar; VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver. Para concluir acerca do ciclo orçamentário e com o intuito de melhorar a assimilação do conteúdo, iremos demonstrar suas fases de forma sintética no quadro abaixo:

Fonte: Conselho Nacional de Secretários de Saúde – CONASS.

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6. QUESTÕES DE CONCURSOS PÚBLICOS 1. (FCC – TCE/SP – AFF/2012) Sobre o ciclo orçamentário, é correto afirmar: (A) A iniciativa da proposta de lei orçamentária é do titular do Poder. Assim, o projeto de lei orçamentária anual do Poder Executivo do Estado é de competência do Governador e o projeto de lei orçamentária anual do Poder Judiciário é do Presidente do Tribunal de Justiça. (B) Todos os projetos de lei relacionados a orçamento devem ser apresentados conjuntamente, ou seja, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias, de orçamento anual e, quando for o caso, de plano plurianual, devem ser apresentados na mesma oportunidade ao Poder Legislativo, para discussão e votação. (C) A sessão legislativa não será encerrada enquanto não for aprovada a lei de diretrizes orçamentárias, o mesmo não acontecendo em relação à lei orçamentária anual que, caso não seja aprovada até o final do exercício financeiro, terá os recursos sem despesas vinculadas aplicados mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legal. (D) O projeto de lei orçamentária anual não depende de sanção ou veto pelo Chefe do Poder Executivo, sendo diretamente promulgada pelas Mesas do Congresso Nacional. (E) A execução do orçamento é fiscalizada, no plano do controle interno, pelo Poder Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas, que tem o dever de julgar todas as contas realizadas pelos Poderes e órgão. Resolução A) A iniciativa da proposta do Projeto de Lei da LOA (PLOA) é privativa do Poder Executivo. Nenhum outro Poder pode enviar sua proposta diretamente ao Legislativo. A proposta de cada Poder deve ser enviada ao Executivo para que este a consolide e envie ao Legislativo uma única proposta (princípio da unidade orçamentária). ERRADO. B) Cada Projeto de lei dos instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA) deve ser apresentado separadamente e em datas diferentes. ERRADO. C) No caso da União, o art. 57 da CF/88 assim determina: “O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. “ “§ 1º - As reuniões marcadas para essas datas serão transferidas para o primeiro dia útil subseqüente, quando recaírem em sábados, domingos ou feriados.”

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“§ 2º - A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.” Assim, o comando constitucional determina que a sessão legislativa não será encerrada enquanto não for aprovada a lei de diretrizes orçamentárias. Esta regra constitucional é obrigatória para todos os Entes da Federação. CERTO. D) O projeto de lei orçamentária anual depende de sanção ou veto pelo Chefe do Poder Executivo. ERRADO. E) A execução do orçamento é fiscalizada, no plano do controle interno, pelo controle interno de cada Poder. Letra C. 2. (FCC – TCE/AP – ACE/2012) Conforme o artigo 165 da Constituição Federal “a lei [...] estabelecerá, de forma regionalizada, [...] objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”, cujos princípios básicos devem incluir a identificação clara dos objetivos e das prioridades do governo, garantia de transparência e gestão orientada para resultados. No ciclo orçamentário tal lei será a (A) de Diretrizes Orçamentárias. (B) do Orçamento Anual. (C) do Plano Plurianual. (D) do Plano de Desenvolvimento Nacional. (E) do Plano de Aceleração do Crescimento. Resolução Observe que o comando da questão pede apenas para completar o enunciado! Quem decorou o “DOM” do PPA (Diretrizes, Objetivos e Metas) “mata” a questão sem dificuldades. Portanto, quem estabelece as Diretrizes, Objetivos e Metas é a lei do PPA. É importante esclarecer que entre os instrumentos de planejamento da administração pública não existe o Plano de Desenvolvimento Nacional. Letra C. 3. (FCC – TRE/CE – ANAL. JUD. ADM/2012) Os procedimentos a serem realizados para elaboração, aprovação, execução e controle dos instrumentos orçamentários, cujas regras estão no artigo 35, parágrafo 2o do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição Federal de 1988, referem-se ao ciclo (A) orçamentário. (B) de gestão do PPA − Plano Plurianual. 54



(C) da LOA − Lei do Orçamento Anual. (D) de gestão do orçamento. (E) PDCA − Planejamento, Direção, Controle e Ação. Resolução Enquanto não houver uma lei complementar regente sobre matéria orçamentária, requerida no § 9º do art. 165, § 9º, que substitua a atual lei 4.320/64, valem as regras estabelecidas no § 2º do art. 35 ADCT acerca dos prazos para envio e devolução dos instrumentos de planejamento. Observe o comando constitucional: Cabe à lei complementar: I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. Portanto, no ADCT constam apenas os prazos para envio e devolução dos instrumentos de planejamento. Isto porque a lei 4.320/64 foi omissa sobre tais prazos. Veja as regras previstas no ADCT/CF/88: § 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Os prazos acima citados estão inseridos no ciclo orçamentário. Letra A. 4. (FCC – TRE/CE – ANAL. JUD. CONT/2012) Os procedimentos a serem realizados para elaboração, aprovação, execução e controle dos instrumentos de planejamento, que compreende um período de 2 anos, e preocupa-se com a arrecadação de receitas e a realização de despesas, referem-se ao ciclo (A) de gestão da PDO −Lei de Diretrizes Orçamentárias. 55



(B) da LOA −Lei do Orçamento Anual. (C) de gestão do PPA −Plano Plurianual. (D) do DOM −Diretrizes Objetivos e Metas. (E) PDCA −Planejamento, Direção, Controle e Ação. Resolução Uma questão que parece ser simples, mas não é! Qual é o instrumento de planejamento que preocupa-se com a arrecadação de receitas e a realização de despesas? Só pode ser a LOA. Por que dois anos, conforme mencionado no comando da questão? É porque a LOA é elaborada em um ano para ser executada no ano seguinte. Exemplo: LOA elaborada em X0 será executada em X1. Portanto, o comando da questão refere-se ao ciclo de gestão da LOA. Letra B. 5. (CESPE – MPU/2010 TÉCNICO DE ORÇAMENTO) O ciclo orçamentário compreende um período de tempo que se inicia antes do exercício correspondente àquele em que o orçamento deve entrar em vigor, sendo necessariamente superior a um ano. Resolução Realmente, o ciclo orçamentário inicia-se com o planejamento das ações de governo, ou seja, antes da execução orçamentária. O ciclo ou processo orçamentário pode ser definido como uma série de procedimentos, contínuos, dinâmicos e flexíveis, por meio dos quais se elabora, aprova, executa, controla e avalia a execução orçamentária. O ciclo orçamentário corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua concepção até a apreciação final (prestação de contas e avaliação de desvios em relação ao planejado). O ciclo orçamentário desenvolve-se basicamente nas sete etapas seguintes: Elaboração e revisão do PPA; Elaboração e revisão de outros planos; Elaboração do projeto da LDO; Elaboração do projeto de lei da LOA; Apreciação, aprovação, sanção e publicação da LOA; Execução; Controle e avaliação. Conforme se observa, o ciclo orçamentário ultrapassa um exercício financeiro, não se confundindo com este. O exercício financeiro no Brasil coincide com o ano civil, 01/01 a 31/12. 56



CERTO. 6. (CESPE – MPU/2010 TÉCNICO DE ORÇAMENTO) O controle da execução orçamentária, como item do ciclo orçamentário, é executado apenas pelo controle interno, consoante previsão constitucional. Resolução O controle ou a avaliação da execução orçamentária pode ser realizado pelos seguintes órgãos: Congresso Nacional; Tribunal de Contas da União - TCU; Controladoria geral da União – CGU. Observe as regras constitucionais: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; .............. III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Assim, quaisquer dos órgãos/Poder acima citados podem, durante a realização de auditorias ou fiscalizações, verificar o controle da execução orçamentária. ERRADO. 7. (CESPE – MPU/2010 TÉCNICO DE ORÇAMENTO) Na administração pública federal, o exercício financeiro corresponde ao período compreendido entre 1.º de janeiro e 31 de dezembro de cada ano civil. Resolução Perfeito! Questão simples, dispensa até mesmo “esforço de memória”! O exercício financeiro no Brasil é legal, assim estabelece a Lei 4.320/64: Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. CERTO.

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8. (CESPE - ABIN/2010 – AGENTE TÉCNICO INT. – ADMINISTRAÇÃO) A legislação brasileira permite que o exercício financeiro dos órgãos públicos não se inicie no primeiro dia de janeiro, desde que o período total do exercício corresponda a doze meses. Resolução O exercício financeiro dos órgãos e entidades da administração pública dos Entes da Federação (União, Estados/DF e Municípios) deve coincidir com o ano civil. Assim estabelece a Lei nº 4.320/64. Esta norma deve ser observada por todos os Entes Federados porque estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Observe a regra do exercício financeiro: Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. ERRADO. 9. (CESPE – Analista/ANEEL – 2010) Acerca do processo de elaboração do projeto de lei orçamentária anual (PLOA), julgue o item seguinte. O processo de elaboração do PLOA se desenvolve no âmbito do Ministério da Fazenda e envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a participação dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis. O ciclo orçamentário corresponde a um período de quatro anos, que tem início com a elaboração do PPA e se encerra com o julgamento da última prestação de contas do Poder Executivo pelo Poder Legislativo. Trata-se, portanto, de um processo dinâmico e contínuo, com várias etapas articuladas entre si, por meio das quais sucessivos orçamentos são discutidos, elaborados, aprovados, executados, avaliados e julgados. Resolução O Executivo elabora a PLOA a qual é posteriormente enviada para o Legislativo, aglutinando as receitas e despesas de todos os poderes e do Ministério Público. O Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) que é o órgão central de orçamento da União, possuindo tal atribuição de elaboração do orçamento, o qual se utiliza, para tanto, de sua Secretaria de Orçamento Federal (SOF), órgão específico. Atenção! Essa é uma pegadinha comum em concurso: afirmar que o Ministério da Fazenda elabora o orçamento. ERRADO. 58



Tendo o texto acima como referência inicial, julgue o item que se segue. 10. (CESPE – Analista Administrativo/STJ – 2008) Dependerá de lei complementar a regulamentação do PPA, da LDO e do orçamento anual, no tocante a exercício financeiro, vigência, prazos, elaboração e organização. A referida lei deverá estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta e condições para instituição e funcionamento dos fundos. Enquanto isso, na esfera federal, os prazos para o ciclo orçamentário estão estabelecidos no ADCT. Resolução O § 9º do art. 165 da CF estabelece que cabe à lei complementar: I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

Até o presente ainda não foi elaborada a Lei complementar pedida pelo legislador (constituinte) originário. Porém, quando da promulgação da CF/88 encontrava-se em vigor a Lei Ordinária Nacional nº. 4.320/64. Essa lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Conforme disposto na CF/88, a Lei nº. 4.320/64 foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 como Lei complementar. É importante observar que se encontra tramitando há anos no Congresso Nacional a requerida lei complementar. Portanto, enquanto não aprovada essa lei a “velha” e mal elaborada Lei nº. 4.320/64 permanece em vigor com estatus de lei complementar. Como a Lei nº. 4.320/64 não contempla os prazos para envio e devolução dos projetos de lei dos instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA), o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT regulamentou tais prazos no § 2º do art. 35, conforme segue: § 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será 59


ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA – AFO/ANALISTA JUDICIÁRIO – ÁREA: ADMINISTRATIVA/STF – TEORIA E EXERCÍCIOS PROF. DEUSVALDO CARVALHO E MARCIO CECCATO encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. É importante esclarecer que o termo “ciclo orçamentário” mencionado

no comando da questão, refere-se somente aos prazos para envio e devolução dos instrumentos de planejamento.

Atenção! Apenas o Chefe do Executivo (Presidente da república, Governador e Prefeito) possui competência constitucional para apresentar os referidos instrumentos de planejamento ao Legislativo, tanto na esfera da União quanto dos estados Distrito Federal e municípios. Certo. 11. (FCC – TRE/TO-2011 – ANALISTA ADMINISTRATIVO) Em relação ao ciclo orçamentário, (A) o Poder Judiciário goza de autonomia administrativa e financeira e suas propostas orçamentárias não estão sujeitas à qualquer limite para preservar a independência desse poder em relação ao Executivo. (B) a consolidação de todas as propostas orçamentárias, no âmbito da União, é efetuada pela Secretaria do Tesouro Nacional, órgão vinculado ao Ministério da Fazenda. (C) o projeto de Lei Orçamentária Anual da União será apreciado pelas duas Casas do Congresso Nacional em sessão conjunta. (D) as emendas ao projeto de lei do orçamento anual podem ser aprovadas independentemente da existência de recursos necessários à sua execução. (E) não há prazos para que o Poder Judiciário e o Ministério Público encaminhem suas propostas orçamentárias para consolidação pelo Poder Executivo. Resolução A) É verdade que o Poder Judiciário goza de autonomia administrativa e financeira. Porém, suas propostas orçamentárias estão sujeitas à limites impostos tanto pela LDO quanto pela LRF, a exemplo de limites de despesas com pessoal (6% para o Judiciário Federal). ERRADO.

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B) A consolidação de todas as propostas orçamentárias, no âmbito da União, é efetuada pela Secretaria de Orçamento Federal – SOF a consolidação de todas as propostas orçamentárias, no âmbito da União, é efetuada pela Secretaria do Tesouro Nacional, órgão vinculado ao MPOG. ERRADO. C) Perfeito! Reza o art. 166 da Constituição Federal que o projeto de Lei Orçamentária Anual da União será apreciado pelas duas Casas do Congresso Nacional em sessão conjunta. Observe: Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. A sessão conjunta está implícita quando informa “...apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional...” CERTO. D) As emendas ao projeto de lei do orçamento anual só podem ser aprovadas nas seguintes situações: CF/88 § 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. ERRADO. E) Os prazos para que o Poder Judiciário e o Ministério Público encaminhem suas propostas orçamentárias para consolidação pelo Poder Executivo devem constar na LDO de cada ano. ERRADO. Letra C. 12. (FCC-TRT/23ª/2011-ANAL. JUDICIÁRIO-ÁREA ADMINISTRATIVA) Em relação ao ciclo orçamentário, é correto afirmar que (A) a iniciativa de apresentação do projeto da Lei Orçamentária Anual cabe ao Congresso Nacional. (B) é assegurada ao Poder Judiciário autonomia administrativa e financeira.

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(C) não é possível fazer-se emendas ao projeto da Lei Orçamentária Anual. (D) o órgão responsável pela consolidação do projeto da Lei Orçamentária Anual é o Ministério da Fazenda, através da Secretaria do Tesouro Nacional. (E) a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes públicos será executada pelo Poder Judiciário, através do Tribunal de Contas respectivo. Resolução A) A iniciativa de apresentação do projeto da Lei Orçamentária Anual é, segundo a CF/88, PRIVATIVA do Chefe do Executivo. Segundo a doutrina, a exemplo do Constitucionalista Alexandre de Moraes, tal competência é EXCLUSIVA. Assim, de forma alguma o Congresso Nacional pode apresentar o referido projeto de lei por falta de competência constitucional. ERRADO. B) Perfeito! São assegurados ao Poder Judiciário, Legislativo, Ministério Público e Tribunal de Contas da União, autonomia administrativa e financeira. CERTO. C) As emendas ao projeto da Lei Orçamentária Anual podem ser apresentadas pelos Parlamentares. Ao Presidente da República cabe sugerir alterações no projeto original através de mensagem ao CN, desde que a parte cuja alteração se requer ainda tenha sido iniciada a votação na Comissão Mista. ERRDO. D) O órgão responsável pela consolidação do projeto da Lei Orçamentária Anual é o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, através da Secretaria de Orçamento Federal. ERRADO. E) A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes públicos será executada pelo Poder LEGISLATIVO, com auxílio do Tribunal de Contas da União. ERRADO. Letra B. 13. (FCC–TRE/RN/2011-ANALISTA-JUDICIÁRIO ÁREA ADMINISTRATIVA) Com relação ao ciclo orçamentário brasileiro a partir da Constituição Federal de 1988, considere as afirmativas abaixo. I. A tripartição orçamentária é meramente instrumental, pois, por força do princípio constitucional da unidade, o orçamento é uno. II. A Lei Orçamentária Anual (LOA) é uma lei ordinária, cuja validade abrange somente o exercício fiscal a que se refere, exceto quando há inscrição de empenhos de despesas como restos a pagar em um exercício seguinte, ocorrendo a extensão da validade dessa Lei.

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III. Os programas e as ações, cujas prioridades e metas são definidas pela LDO, constituem um detalhamento plurianual das metas estabelecidas no PPA. IV. O Plano Plurianual (PPA) repete o antigo Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI) ao incluir, além do montante relativo aos dispêndios de capital, as metas físicas, que devem ser alcançadas ao final do mandato, discriminadas por tipo de programa e ação. V. O PPA detalha as despesas que possuem duração continuada, condicionando, portanto, a programação orçamentária anual ao planejamento de longo prazo. Está correto o que se afirma APENAS em (A) I, III e IV. (B) II, III, IV e V. (C) I, II e V. (D) II e IV. (E) I, II, III e IV. Resolução I. A tripartição orçamentária significa dizer que a LOA é dividida em três orçamentos: fiscal, seguridade social e de investimentos. Realmente, a tripartição orçamentária é meramente instrumental, pois, por força do princípio constitucional da unidade, o orçamento é uno. CERTO. II. A Lei Orçamentária Anual (LOA) é uma lei ordinária e atende ao princípio orçamentário da anualidade, ou seja, tem vigência temporária de um ano, porém, existe exceção, a exemplo da inscrição de empenhos de despesas como restos a pagar para o exercício seguinte, neste caso há extensão da validade da LOA. CERTO. III. Os programas e as ações, cujas prioridades e metas são definidas pela LDO, constituem um detalhamento ANUAL das metas estabelecidas no PPA. ERRADO. IV. O Plano Plurianual (PPA) NÃO repete o antigo Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI). O PPA é inovação da CF/88. ERRADO. V. O PPA deve detalhar as despesas que possuem duração continuada, condicionando a programação orçamentária anual ao planejamento de longo prazo. O planejamento de longo prazo mencionado pode existir dentro de cada órgão. Exemplo: o Departamento de Polícia Federal possui planejamento de 15 anos. CERTO. Letra C. 14. (FCC-TCM/CE/2011 – ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO) É correto afirmar que o ciclo orçamentário 63



(A) começa com a aprovação da LOA. (B) termina com a aprovação da LOA. (C) é composto por etapa de competência do Poder Legislativo. (D) dura exatamente o período correspondente ao exercício financeiro. (E) inicia-se com ato do Poder Legislativo. Resolução Análise das opções: A) O ciclo orçamentário inicia-se bem antes da aprovação da LOA, a exemplo da elaboração das propostas orçamentárias pelas unidades executoras ou unidades gestoras, através da inserção de dados nos sistemas SIDOR e SIGPLAN. ERRADO. B) O ciclo orçamentário não termina com a aprovação da LOA. Conclui-se com a aprovação e Avaliação da execução orçamentária. ERRADO. C) O ciclo orçamentário compõe-se de etapa que compete ao Poder Legislativo, a exemplo da discussão e aprovação da LOA. CERTO. D) O ciclo orçamentário NÃO se confunde com exercício financeiro. Este tem duração exata de um ano, inicia-se em 1º/01 e termina em 31/12. ERRADO. E) O ciclo orçamentário não se inicia com ato do Poder Legislativo, mas sim do Poder Executivo, a exemplo da edição de normas e regras e prazos para as unidades setoriais as executem. ERRADO. Letra C. 15. (Instituto Cidades – Contador/UNIFESP/2009) Sobre os aspectos gerais da execução orçamentária e financeira, analise as afirmativas abaixo e, em seguida, marque a opção INCORRETA: I. A elaboração e execução orçamentária compreendem as fases de compilação, organização, consolidação, destinação e aplicação dos créditos estabelecidos pela programação orçamentária para determinado período. II. Segundo a Secretaria do Tesouro Nacional, a elaboração orçamentária é representada pelas ações de previsão e aprovação dos recursos, a partir das propostas iniciais das unidades e órgãos hierárquicos executores, de modo a fornecer os parâmetros a serem obedecidos para a adequada gestão dos recursos públicos. III. O orçamento representaria, em termos financeiros, os programas, subprogramas, projetos e atividades agrupados setorialmente por funções de governo, segundo os grupos de despesa, ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a contínua e oportuna liberação destes. a) A afirmativa I está verdadeira. 64



b) A afirmativa II está verdadeira. c) Para a afirmativa III ficar verdadeira teria que trocar o termo “a contínua e oportuna” por “em única parcela a”. d) Todas as afirmativas estão corretas. Resolução I – A elaboração e execução do orçamento contempla as seguintes fases: compilação (organização e consolidação de dados), destinação e aplicação dos créditos orçamentários fixados na LOA, controle e avaliação da execução orçamentária, etc. Portanto, todas as fases mencionadas neste item estão incluídas na elaboração e execução do orçamento. CERTO. II – Perfeito! A STN estabelece que a elaboração do orçamento incluem as ações de previsão de receitas, fixação de despesas, aprovação dos recursos no CN, a partir das propostas iniciais das unidades e órgãos hierárquicos executores, ou seja, Unidades Gestoras Executoras, de modo a fornecer os parâmetros a serem obedecidos para a adequada gestão dos recursos públicos. CERTO. III – Atualmente não mais existem os subprogramas orçamentários. O ORÇAMENTO está estruturado em programas, projetos, atividades e operações especiais. O termo: “a contínua e oportuna e liberação” está correto porque os fluxos financeiros são liberados, durante a execução do orçamento, continuamente e de acordo com a arrecadação (fluxo de caixa). ERRADO. Letra C. Acerca do orçamento-programa, julgue os itens que se seguem. 16. (CESPE/STM/2011 – TÉC. JUD. – CONTABILIDADE) Os objetivos e propósitos, os programas e seus custos e as medidas de desempenho são componentes essenciais do orçamento-programa. Resolução Pode-se dizer que o orçamento programa expressa uma realidade físico-financeira e os programas de trabalho do governo, especificamente, o orçamento-programa possibilita, entre outros: A integração do planejamento (PPA) com o orçamento (LOA); A quantificação de objetivos e a fixação de metas; Informações relativas a cada atividade ou projeto, quanto e para que vai gastar; Identificação dos programas de trabalho, objetivos e metas compatibilizados com o PPA, LDO e LRF; ☛ ☛ ☛

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Elaboração através de processo técnico e baseado em diretrizes e prioridades, estimativas reais de recursos (custos) e de diagnóstico das necessidades; As relações insumo-produto, ou seja, a composição dos custos dos produtos ofertados; As alternativas programáticas; O acompanhamento físico-financeiro; A avaliação de resultados e a gerência por objetivos A interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho; Atribuir responsabilidade aos gestores públicos; Identificar a duplicidade de esforços no planejamento e na execução; Atribuir recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas; Medidas de desempenho. Observe as regras estabelecidas no Decreto Federal nº. 2.829/98, acerca do orçamento programa: ☛

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Art. 1º Para elaboração e execução do Plano Plurianual 2000-2003 e dos Orçamentos da União, a partir do exercício financeiro do ano 2000, toda ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em Programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano. Parágrafo único. Entende-se por ação finalística aquela que proporciona bem ou serviço para atendimento direto a demandas da sociedade. Art. 2º Cada Programa deverá conter: I - objetivo; II - órgão responsável; III - valor global; IV - prazo de conclusão; V - fonte de financiamento; VI - indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim modificar; VII - metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo; VIII - ações não integrantes do Orçamento Geral da União necessárias à consecução do objetivo; IX - regionalização das metas por Estado Parágrafo único. Os Programas constituídos predominantemente de Ações Continuadas deverão conter metas de qualidade e de produtividade, a serem atingidas em prazo definido. § 3º A classificação funcional-programática deverá ser aperfeiçoada de modo a estimular a adoção, em todas as esferas de governo, do uso do 66


ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA – AFO/ANALISTA JUDICIÁRIO – ÁREA: ADMINISTRATIVA/STF – TEORIA E EXERCÍCIOS PROF. DEUSVALDO CARVALHO E MARCIO CECCATO gerenciamento por Programas.

CERTO. 17. (CESPE/STM/2011 – TÉC. JUD. – CONTABILIDADE) O orçamentoprograma objetiva facilitar o planejamento governamental. Resolução Perfeito! O orçamento-programa é definido como um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. O orçamento-programa pode ser entendido como o plano de trabalho do governo no qual são especificadas as proposições concretas que se pretende realizar durante um exercício financeiro. Em regra, o orçamento programa foi concebido para facilitar o planejamento governamental. Observe o que o orçamento programa pode proporcionar: Orçamento-programa 1. Existe integração entre planejamento e orçamento. Essa integração está prevista em norma legal (CF, LRF e na Lei nº 4.320/64). 2. As decisões orçamentárias são tomadas com base em critérios e análises técnicas das alternativas possíveis e em função dos recursos existentes. 3. A alocação de recursos visa à consecução de objetivos, metas diretrizes e prioridades. 4. Na elaboração do orçamento são considerados todos os custos dos programas, inclusive dos que ultrapassam o exercício financeiro. 5. A estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento. 6. Utilização sistemática de indicadores e padrões de medição dos trabalhos e avaliação dos resultados. 7. Principal critério de classificação da despesa é o funcionalprogramático (funções e programas). 8. O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais. CERTO. Julgue o item que se segue, relativo a conceitos básicos de orçamento. 18. (CESPE/STM/2011 – ANAL. JUD. ÁREA ADMINISTRATIVA) O orçamento-programa apresenta uma classificação funcional67



programática em que as despesas são divididas do maior para o menor grau de agregação em função, programa, subprograma, projeto e atividade. Resolução O que é orçamento programa? O orçamento programa é definido como um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. O orçamento-programa pode ser considerado uma concepção gerencial de orçamento público. Breves conceitos: O orçamento programa é entendido como um elo entre o planejamento (PPA) e as ações executivas da Administração Pública, cuja ênfase é a consecução de objetivos e metas e, para tanto, são considerados os custos dos programas de ação e classificados a partir do ponto de vista funcional-programático. O termo “funcional-programático” significa dizer que a despesa se encontra dentro de uma função de governo (judiciária, legislativa, saúde etc.) e que para cada despesa existe um programa de trabalho, ou seja, toda despesa pública encontra-se dentro de um programa de trabalho. O orçamento programa foi difundido pela Organização das Nações Unidas - ONU a partir do final da década de 50, inspirado na experiência do orçamento de desempenho nos Estados Unidos da América. O tipo de orçamento utilizado atualmente no Brasil, obrigatório para todas as unidades da federação é o orçamento-programa. Na classificação funcional-programática da despesa é estruturada da seguinte forma:

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Observe a seqüência no quadro acima: Assim, as despesas são divididas do maior para o menor grau de agregação em esfera orçamentária, órgão, unidade orçamentária, função, subfunção, programa, ação, localizador de gasto etc. Portanto, não existe a classificação subprograma, projeto e atividade. ERRADO. 19. (CESPE – SECRETARIA DE ADM/PE – ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO/2010) O orçamento-programa tem como principais critérios classificatórios o funcional e o programático. Resolução Perfeito! É exatamente esta a principal característica do orçamento programa, a sua classificação orçamentária em funções e programas de trabalho (funcional programática). CERTO. 20. (CESPE – SECRETARIA DE ADM/PE – ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO/2010) Acerca dos métodos, técnicas e instrumentos do orçamento público, assinale a opção correta. A O orçamento por desempenho caracteriza-se pela forte vinculação ao sistema de planejamento. B O orçamento clássico ou tradicional tem ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta. 69



C O orçamento participativo é, atualmente, a técnica orçamentária adotada pela União. D O orçamento-programa tem como principais critérios classificatórios o funcional e o programático. E O processo orçamentário deve ser dissociado dos processos de planejamento e programação. Resolução A) Ao contrário do que se afirma no comando desta opção, o orçamento por desempenho é basicamente desvinculado do sistema de planejamento. ERRADO. B) É exatamente ao contrário, no orçamento clássico ou tradicional a ênfase é no que a instituição gasta. A ênfase nas realizações é característica do orçamento de desempenho. ERRADO. C) A técnica orçamentária adotada pela União é o orçamento programa. Em realidade, o orçamento participativo não é uma técnica orçamentária, mas sim uma forma de adotada na elaboração do orçamento na qual tem a participação da sociedade. Assim, pode-se utilizar a técnica do orçamento programa com a participação da sociedade. Ou seja, poderíamos denominar de orçamento programa participativo. ERRADO. D) No orçamento-programa tem-se como principais critérios classificatórios o funcional e o programático. Ou seja, a classificação da despesa por função e programas. CERTO. E) O ideal é que todo processo orçamentário seja associado dos processos de planejamento e programação. ERRADO. Letra D. 21. (FCC/TCE/GO/2009 – ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO) O orçamento-programa se diferencia do orçamento tradicional (A) pela alocação de recursos visar à consecução de objetivos e metas. (B) pela ênfase na legalidade no cumprimento do orçamento. (C) por estar dissociado dos processos de planejamento e programação das ações públicas. (D) pela inexistência de sistemas de acompanhamento e medição do trabalho. (E) por adotar como principais critérios de classificação: unidades administrativas e elementos de despesa. Resolução Para melhor ilustrar a diferença entre o orçamento programa e o tradicional apresento esta tabela: Quadro comparativo: Orçamento tradicional ou clássico 1.

O

orçamento

é

desvinculado

Orçamento-programa do 1.

Existe

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integração

entre

ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA – AFO/ANALISTA JUDICIÁRIO – ÁREA: ADMINISTRATIVA/STF – TEORIA E EXERCÍCIOS PROF. DEUSVALDO CARVALHO E MARCIO CECCATO planejamento, ou seja, não há integração planejamento e orçamento. Essa entre planejamento e orçamento. integração está prevista em norma legal (CF, LRF e na Lei nº 4.320/64). 2. As decisões orçamentárias são tomadas a 2. As decisões orçamentárias são partir das necessidades ou poder político dos tomadas com base em critérios e dirigentes das unidades organizacionais. análises técnicas das alternativas possíveis e em função dos recursos existentes. 3. A alocação dos recursos visa à consecução 3. A alocação de recursos visa à de meios. A ênfase é o objeto do gasto. consecução de objetivos, metas diretrizes e prioridades. 4. Na elaboração do orçamento são 4. Na elaboração do orçamento são consideradas as necessidades financeiras das considerados todos os custos dos unidades organizacionais com base em dados programas, inclusive dos que históricos (do passado). ultrapassam o exercício financeiro. 5. A estrutura do orçamento dá ênfase aos 5. A estrutura do orçamento está aspectos contábeis da gestão. voltada para os aspectos administrativos e de planejamento. 6. Praticamente inexistem sistemas de 6. Utilização sistemática de acompanhamento e avaliação dos programas indicadores e padrões de medição de trabalho e dos resultados alcançados. dos trabalhos e avaliação dos resultados. 7. Os principais critérios de classificação da 7. Principal critério de classificação despesa são as unidades administrativas. da despesa é o funcionalprogramático (funções e programas). 8. O controle visava avaliar a legalidade no 8. O controle visa avaliar a cumprimento do orçamento. eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais.

Análise das opções: B) Ênfase na legalidade no cumprimento do orçamento – orçamento tradicional; C) Dissociação dos processos de planejamento e programação das ações públicas – orçamentos tradicional e de desempenho; D) Inexistência de sistemas de acompanhamento e medição do trabalho – orçamento tradicional; E) Adota como principais critérios de classificação: unidades administrativas e elementos de despesa – orçamento de desempenho. Letra A. 22. (CESPE - Analista/STF - 2008) O orçamento-programa, como atualmente concebido, é instrumento do planejamento e, desse modo, tem de se integrar aos planos e programas governamentais. A esse propósito, uma das condições para a aprovação de emendas aos projetos de lei do orçamento anual e de suas alterações é a de que 71



sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Resolução O orçamento-programa é um modelo de planejamento, uma metodologia de como devem ser orçados as atividades do Estado. O orçamento estatal é concretizado através da Lei Orçamentária Anual, a qual deverá ser compatível com o que foi planejado anteriormente no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Portanto, as alterações na LOA também devem ser compatíveis com o PPA e com a LDO. CERTO. 23. (CESPE - AFCE/TCU - 2009) Um dos desafios do orçamentoprograma é a definição dos produtos finais de um programa de trabalho. Certas atividades têm resultados intangíveis e que, particularmente na administração pública, não se prestam à medição, em termos quantitativos. Resolução De fato certos programas governamentais prestam produtos finais de difícil mensuração. Em alguns casos, mesmo quando mensuráveis, a informação quantitativa não informa sobre a efetividade do programa ou o seu desempenho. Exemplo: segurança da fronteira nacional. CERTO. 24. (CESPE – Analista Judiciário – Contabilidade – TST/2008) O orçamento-programa se diferencia do orçamento incremental pelo fato de que este último pressupõe uma revisão contínua da estrutura básica dos programas, com aumento ou diminuição dos respectivos valores. Resolução O que é Orçamento Incremental? É o orçamento feito através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. Em outras palavras: Trata-se de um orçamento contido aos elementos (receitas e despesas/custos) de anos anteriores, os quais serão ajustados aos valores atuais, com algumas pequenas mudanças de metas. Um dos aspectos positivos dessa abordagem defendido por estudiosos, afirma que para sua elaboração, não se exigiria dos servidores responsáveis muito tempo e nem muito esforço, pois existem dados a serem comparados. Já como aspecto negativo, os estudiosos acreditam que essa teoria impossibilita a correção de prováveis ineficiências existentes no processo produtivo e/ou administrativo, condicionando o órgão a uma atitude conservadora. 72



Por fim, realiza-se orçamento incremental quando a definição dos montantes de recursos a serem alocados para os programas, ações, órgãos ou despesas se realiza mediante incorporação de acréscimos marginais em cada item de despesa, mantendo-se o mesmo conjunto de despesas do orçamento anterior (ou com pequenos ajustes). Já o orçamento programa é um instrumento de planejamento que permite identificar os programas, os projetos e as atividades que o Governo pretende realizar, além de estabelecer os objetivos, as metas, os custos e os resultados esperados e oferecer maior transparência dos gastos públicos. A concepção e a técnica deste orçamento são conhecidas há bastante tempo, inclusive no Brasil. Apesar dos avanços ocorridos durante a segunda metade do século XX, representados, por exemplo, pela adoção, em 1974, da chamada classificação funcional-programática, foi apenas com a edição do Decreto 2.829/1998 e das demais normas que disciplinaram a elaboração do Plano Plurianual 2000-2003 e dos orçamentos anuais a ele vinculados, que os esforços de implantação do orçamento programa na área federal tiveram início efetivamente. Ao contrário do que se afirma no comando da questão, no orçamento programa deve haver revisão contínua da estrutura dos programas de trabalho para fins de ajustar valores tanto para mais quanto para menos. ERRADO. 25. (CESPE/SECONT/ES/2009 – AUDITOR DO ESTADO) Uma das vantagens do orçamento-programa em relação ao orçamento tradicional é a possibilidade de se conjugar a formulação do orçamento ao planejamento governamental. Resolução A principal característica do orçamento programa é a compatibilização do planejamento estratégico com o operacional, ou seja, a integração entre PPA e LOA. CERTO. 26. (CESPE – Analista Administrativo/STF – 2008) A adoção do orçamento moderno está associada à concepção do modelo de Estado que, desde antes do final do século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura de neutralidade, própria do laissez-faire, e passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir as imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento econômico. Resolução 73



No Brasil, o orçamento moderno está representado no chamado Orçamento-programa, conjunto de conceitos e disposições técnicas sistematizado originalmente pela Organização das Nações Unidas (ONU) cuja concepção básica foi extraída da experiência federal americana obtida com a implantação do Orçamento de Desempenho, sistema pioneiramente experimentado durante a Segunda Guerra Mundial. A adoção do orçamento-programa está associada à concepção do modelo de Estado. Este (Estado), que no passado tinha postura neutra passa a uma situação ativa ou intervencionista, corrigindo as imperfeições do mercado e promovendo o desenvolvimento econômico. Laissez-faire é a contração da expressão em língua francesa laissez faire, laissez aller, laissez passer , que significa literalmente "deixai fazer, deixai ir, deixai passar". O laissez-faire está associado ao conceito de “estado remador” ao invés de navegador. Assim, o estado remador deixava as coisas acontecerem, adotando postura quase neutra. CERTO. 27. (ESAF – APO/MPOG – 2008) Com base nas características e aspectos do orçamento tradicional e do orçamento-programa, assinale a única opção incorreta. a) No orçamento-programa, há previsão das receitas e fixação das despesas com o objetivo de atender às necessidades coletivas definidas no Programa de Ação do Governo. b) No orçamento tradicional, as decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista as necessidades das unidades organizacionais. c) Na elaboração do orçamento-programa, os principais critérios classificatórios são as unidades administrativas e elementos. d) No orçamento tradicional, inexistem sistemas de acompanhamento e medição do trabalho, assim como dos resultados. e) O orçamento-programa é um instrumento de ação administrativa para execução dos planos de longo, médio e curto prazo. Resolução Atenção! O comando da questão pede a opção incorreta. a) As administrações públicas Federal, Estadual e Municipal atualmente devem utilizar como metodologia de planejamento o orçamento-programa. Assim, o PPA, LDO e LOA são instrumentos de planejamento que se utilizam do orçamento-programa. No orçamento propriamente dito (LOA) fixa-se a despesa e prevê a receita objetivando atender às necessidades coletivas definidas no Programa de Ação do Governo. CERTO. 74



b) No orçamento clássico ou tradicional, utilizado no Brasil anterior ao orçamento de desempenho e do atual orçamento-programa, as decisões acerca do orçamento eram tomadas tendo em vista as necessidades das unidades organizacionais, ou seja, desconsiderando-se as necessidades coletivas em prol das instituições. Dessa forma, a maior parte do orçamento era destinada aos Ministérios de maior estatus. CERTO. c) Cuidado! Essa questão visita bastante os concursos públicos! . No orçamento-programa a ênfase principal é no objetivo do gasto. Assim sendo, o principal critério de classificação da despesa é o funcional-programático (funções e programas). No orçamento clássico ou tradicional os principais critérios classificatórios são as unidades administrativas e elementos. INCORRETA. d) Perfeito! No orçamento tradicional, inexistem sistemas de acompanhamento e medição ou avaliação do trabalho, assim como dos resultados alcançados. Existia O controle e este visava apenas avaliar a legalidade no cumprimento do orçamento. CERTO. e) O orçamento-programa é um instrumento de planejamento ou de ação administrativa destinado à execução dos planos de longo, médio e curto prazo. Os planos de longo prazo são elaborados dentro dos órgãos e inseridos no PPA apenas parte (4 anos). CERTO. 28. (ESAF – AFC/CGU – 2008) À medida que as técnicas de planejamento e orçamento foram evoluindo, diferentes tipos de orçamento foram experimentados, cada um com características específicas. Com relação a esse assunto, marque a opção incorreta. a) No orçamento tradicional, a ênfase se dá no objeto do gasto, sem preocupação com os objetivos da ação governamental. b) O orçamento Base Zero foi um contraponto ao orçamento incremental, e tem como característica principal a inexistência de direitos adquiridos sobre as dotações aprovadas no orçamento anterior. c) A grande diferença entre o orçamento de desempenho e o orçamento-programa é que o orçamento de desempenho não se relaciona com um sistema de planejamento das políticas públicas. d) O orçamento-programa se traduz no plano de trabalho do governo, com a indicação dos programas e das ações a serem realizados e seus montantes. e) O orçamento de Desempenho representou uma evolução do orçamento incremental, na busca de mecanismos de avaliar o custo dos programas de governo e de cada ação integrada ao planejamento. Resolução 75



Atenção! O comando da questão pede a incorreta no que se refere aos tipos de orçamento. a) No orçamento clássico ou tradicional, a ênfase se dá no objeto do gasto, sem preocupação com os objetivos da ação governamental. A ênfase no objetivo do gasto é uma das características do orçamentoprograma. Certo. b) O orçamento Base Zero foi um contraponto ao orçamento incremental, e tem como característica principal a inexistência de direitos adquiridos sobre as dotações aprovadas no orçamento anterior. Orçamento Incremental é o orçamento realizado através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. Assim, o orçamento incremental consiste na adição de um percentual (em função da inflação, do crescimento da economia, por ex.) nos números do orçamento do exercício anterior para se obter os valores do orçamento atual. O orçamento incremental distingue do orçamento base zero pelos seguintes motivos: 1. O orçamento base zero é um processo operacional de planejamento e orçamento que exige de cada administrador a fundamentação da necessidade dos recursos solicitados, como se fizesse "tábula rasa" a cada exercício orçamentário: os orçamentos de anos anteriores não constituem justificativa para o novo orçamento. 2. Toda atividade que necessita de recursos deve ser justificada como se fosse nova. 3. Ao contrário, o orçamento incremental parte do orçamento do exercício anterior e requer apenas a justificativa dos itens em que haja variação. Certo. c) A grande diferença entre o orçamento de desempenho e o orçamento-programa é que o orçamento de desempenho não se relaciona com um sistema de planejamento das políticas públicas. Ou seja, no orçamento de desempenho não existe integração entre o planejamento (PPA) e o orçamento propriamente dito (LOA). Certo. d) Pode-se conceituar orçamento-programa como um plano de trabalho do governo, com a indicação dos programas e das ações a serem realizados e seus montantes. Certo. e) O orçamento de Desempenho NÃO representou uma evolução do orçamento incremental, mas sim ao orçamento clássico ou tradicional. Incorreta. 29. (FCC – Técnico de Orçamento/MPU – 2007) O objetivo da classificação funcional no orçamento programa é indicar (A) a unidade orçamentária beneficiária do recurso. (B) a natureza do gasto, se despesa corrente ou de capital. (C) as pessoas encarregadas de gerir os projetos. 76



(D) o tipo de receita que financiará o gasto. (E) a ação do governo que se pretende implantar com recurso. Resolução A classificação funcional (função administrativa, judiciária, legislativa etc.) da despesa é uma das técnicas do orçamento programa utilizado no Brasil. Essa classificação objetiva indicar a ação (programa, projeto ou atividade) de governo que se pretende implementar e alcançar resultados com os recursos alocados. A classificação funcional (por funções e subfunções), busca responder basicamente à indagação “em que” área de ação governamental a despesa será realizada. Cada atividade, projeto e operação especial do orçamento identificará a função e a subfunção às quais se vinculam as despesas. Importante! Principalmente o trecho em negrito! A classificação funcional da despesa orçamentária é representada por cinco dígitos. Os dois primeiros referem-se à função, que pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. A função está relacionada com a missão institucional do órgão, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa etc. que guarda relação com os respectivos Ministérios. A atual classificação funcional foi instituída pela Portaria nº 42 de 14 de abril de 1999, do então Ministério do Orçamento e Gestão, atual MPOG e é composta de um rol de funções e subfunções prefixadas, que servem como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental nas três Esferas de Governo. Trata-se de uma classificação independente dos programas de trabalho. Por ser de aplicação comum, essa classificação é obrigatória no âmbito dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União, cuja finalidade é permitir a consolidação nacional dos gastos do setor público. Em síntese, o objetivo da classificação funcional no orçamento programa é indicar a ação de governo que se pretende implantar com os recursos públicos. Opção E. 30. (CESPE - Analista/STF - 2008) O orçamento-programa, como atualmente concebido, é instrumento do planejamento e, desse modo, tem de se integrar aos planos e programas governamentais. A esse propósito, uma das condições para a aprovação de emendas aos projetos de lei do orçamento anual e de suas alterações é a de que

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sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Resolução O orçamento-programa é um modelo de planejamento, uma metodologia de como devem ser orçados as atividades do Estado. O orçamento estatal é concretizado através da Lei Orçamentária Anual, a qual deverá ser compatível com o que foi planejado anteriormente no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Portanto, as alterações na LOA também devem ser compatíveis com o PPA e com a LDO. CERTO. 31. (CESPE – Analista/TCU - 2008) Entre as maiores restrições apontadas em relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a pouca legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na programação dos investimentos. Resolução O orçamento participativo trata-se, na verdade, de uma consulta à sociedade, a qual irá opinar sobre suas prioridades. Posteriormente o ente estatal fará a análise técnica e financeira das demandas e o Poder Legislativo atuará no processo orçamentário normalmente. ERRADO. 32. (CESPE - AFCE/TCU - 2009) Um dos desafios do orçamentoprograma é a definição dos produtos finais de um programa de trabalho. Certas atividades têm resultados intangíveis e que, particularmente na administração pública, não se prestam à medição, em termos quantitativos. Resolução De fato certos programas governamentais prestam produtos finais de difícil mensuração. Em alguns casos, mesmo quando mensuráveis, a informação quantitativa não informa sobre a efetividade do programa ou o seu desempenho. Exemplo: segurança da fronteira nacional. CERTO. 33. (CESPE – Técnico - Contabilidade/TRE-MG 2009) Acerca dos tipos de orçamento, assinale a opção correta. A) No setor público, entende-se por orçamento-programa aquele que evidencia as despesas segundo sua natureza, dando ênfase aos meios de obtenção de recursos que justifique em que e para que o governo gastará, e também quem será responsável pela execução de suas ações. 78



B) O orçamento de base zero envolve o controle operacional pelo qual cada gestor deve justificar todas as solicitações de dotações orçamentárias em detalhes, a partir do ponto zero, para serem avaliadas por análises sistemáticas e classificadas por ordem de importância em diferentes etapas operacionais. C) A verificação do não-cumprimento dos resultados orçados é realizada com a adoção do orçamento flexível, que permite a fusão entre os custos fixos e variáveis da organização ajustados de acordo com o volume das receitas. D) O orçamento baseado no sistema de custo por atividade (ABC) é elaborado como parte integrante da análise estratégica de uma organização, visando identificar os custos de cada um dos seus departamentos. E) As decisões de investimentos de curto prazo são baseadas no orçamento de capital, que permite a análise de projetos e a imediata escolha, pelos dirigentes, dos projetos mais viáveis a serem implantados pela organização. Resolução a) O orçamento-programa é aquele em que enfatiza o objetivo do gasto, os serviços e produtos que o estado oferece para a população, organizando-os através de programas governamentais. ERRADO. b) No orçamento base zero, a cada início de um novo ciclo orçamentário os programas devem ser justificados e reavaliados, podendo assim ser decididas as prioridades atuais para execução. As despesas anteriormente realizadas são questionadas e as prioridades historicamente determinadas abandonadas. CERTO. c) Orçamento flexível, ou orçamento variável, é o orçamento planejado de acordo com as mudanças no volume de produção. Baseia-se em conhecer como as receitas e despesas deverão se comportar em determinado nível de atividade. Assim, o orçamento flexível é composto por várias faixas ou níveis de atividade, específicas para determinada produção. Todavia, a verificação do não cumprimento dos resultados orçados pode ser efetuada em qualquer modelo de orçamento: basta comparar o planejado/previsto com o efetivamente executado. ERRADO. d) O Custeio Baseado em Atividades, conhecido como custeio ABC ( Activity Based Costing), é um método de custeio que, como o próprio nome informa, está baseado nas atividades, ou seja, visa identificar e atribuir os custos para as atividades desenvolvidas pela organização. ERRADO. e) O orçamento de capital é o planejamento de longo prazo para projetos específicos com aquisição ou construção de bens de capital. ERRADO. Letra B. 79



34. (FCC – Analista Administrativo/MPU – 2007) É característica do orçamento base-zero: (A) ênfase no acréscimo de gastos em relação ao orçamento anterior. (B) decisões considerando as necessidades financeiras das unidades operacionais. (C) justificativa, em cada ano, de todas as atividades a serem desenvolvidas. (D) dissociação do conceito de planejamento e alocação de recursos. (E) inexistência de mensuração dos resultados das atividades desenvolvidas. Resolução a) A ênfase no acréscimo de gastos em relação ao orçamento do ano anterior é característica do orçamento tradicional. Incorreta. b) O orçamento de base-zero as decisões são tomadas considerando as necessidades de realização das ações de governo e não conforme as necessidades financeiras das unidades operacionais. Incorreta. c) É característica fundamental do orçamento base-zero justificativa, a cada ano, de todas as atividades a serem desenvolvidas pelos governos. Correta. d) No orçamento base-zero deve existir consonância entre o planejamento e a alocação de recursos às unidades orçamentárias. Essa característica também é peculiar no orçamento programa. Incorreta. e) Os resultados alcançados nas ações de governo podem ser mensurados (avaliados) no orçamento base-zero. Aliás, essa é uma das características de todo e qualquer tipo de orçamento. Incorreta. 35. (FCC-TRE/AP/2011 – ANAL. JUD. CONTABILIDADE) São instrumentos de planejamento do setor público, previstos na Constituição Federal e elaborados por leis de iniciativa (A) do Poder Executivo: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. (B) da Administração Direta e da Indireta: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos fiscal, da seguridade social e das empresas estatais. (C) do Poder Executivo: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os relatórios Resumidos da Execução Orçamentária e Gestão Fiscal. (D) do Poder Executivo e Legislativo: os planos, orçamentos e as diretrizes orçamentárias e os relatórios Resumidos da Execução Orçamentária e Gestão Fiscal. (E) de qualquer um dos Poderes: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. 80



Resolução De forma geral podemos dizer que o orçamento público é composto pelos atuais instrumentos de planejamento previstos na CF, ou seja, podemos denominar de orçamento público os seguintes instrumentos de planejamento: Plano Plurianual – PPA (art. 165, I - CF); Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO (art. 165, II – CF); Lei Orçamentária Anual – LOA (art. 165, III – CF); Planos e programas nacionais, regionais e setoriais (art. 165, § 4º - CF). Cada uma das normas acima citadas possui suas próprias características e especificidades. O PPA é denominado de planejamento estratégico de médio prazo, a LOA, é o planejamento operacional (curto prazo), ou seja, é o orçamento propriamente dito e a LDO é a norma que traça as metas e prioridades da administração pública e orienta a elaboração da LOA, é o elo entre o PPA e a LOA. Todos estes instrumentos de planejamento são de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. A CF/88 estabelece em seu art. 84, Inciso XXIII, que tal competência é privativa, porém, a doutrina, a exemplo de Alexandre de Morais, entende que esta competência, em realidade, é exclusiva e vinculada. Caso um membro do Legislativo usurpe tal competência o projeto de lei será declarado inconstitucional (inconstitucionalidade formal). Observe a regra constitucional: Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição; Letra A. 36. (FCC – TRE/CE – ANL. JUD. CONTABILIDADE/2012) No processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto é um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas, toda a ênfase reside na performance organizacional, sendo também conhecido como orçamento funcional. Esta técnica orçamentária é conhecida como orçamento (A) programa. (B) clássico. (C) de desempenho. (D) fixo. (E) contínuo.

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Resolução Veremos os conceitos: Orçamento Clássico ou tradicional: Neste tipo de orçamento são estabelecidas considerando-se os orçamentos dos anos anteriores, ou seja, se baseia em dados históricos. Esse procedimento normalmente gera resultados com as mesmas falhas e erros do passado. Orçamento Programa: Pode ser entendido como um elo entre o planejamento (PPA) e as ações executivas da Administração Pública, cuja ênfase é a consecução de objetivos e metas e, para tanto são considerados os custos e dos programas de ação e classificadosa partir do ponto de vista funcional-programático. Utilizado atualmete no Brasil. Orçamento de desempenho ou de realizações: Toda ênfase do orçamento de desempenho reside no desempenho organizacional (da organização ou unidade orçamentária), sendo também conhecido como orçamento funcional. É importante salientar que a técnica orçamentária que prima pelo objetivo do gasto é o orçamento programa. Letra C 37. (FCC – TRE/CE – ANL. JUD. CONTABILIDADE/2012) O instrumento ou ferramenta de planejamento da ação governamental, no qual a principal característica da metodologia é exigir que todas as despesas de cada repartição pública sejam justificadas detalhadamente como se cada item programático fosse uma nova iniciativa, isto é, direitos adquiridos sobre despesas anteriormente autorizadas são desprezadas. Esta metodologia de orçamentação é conhecida como Orçamento (A) estratégico. (B) funcional. (C) clássico. (D) programa. (E) base-zero. Resolução É característica do orçamento base zero exigir que a cada orçamento anual todas as despesas de cada repartição pública sejam justificadas detalhadamente como se cada item programático fosse uma nova iniciativa. Letra E. 38. (FCC – TRE/CE – ANL. JUD. ADMINISTRATIVO/2012) Um sistema de planejamento, programação e orçamentação, introduzido sob a denominação de PPBS ( Planning Programning Budgeting System), em 82



que algumas das principais características são: integração, planejamento, orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; acompanhamento físico-financeiro e avaliação de resultados. Esta técnica orçamentária é conhecida como orçamento (A) clássico. (B) programa. (C) de desempenho. (D) variável. (E) contínuo. Resolução O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de planejamento e aos objetivos que o governo pretende alcançar. A esta situação denomina-se de integração planejamento (PPA) orçamento (LOA). É um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários. A ênfase é nos objetivos a realizar. As características principais do Orçamento-Programa são: Evolução do orçamento tradicional; Vincula-se ao planejamento; Melhor controle; Identificação das funções, objetivos, recursos, etc. Ênfase no que se realiza e não no que se gasta; Objetivo do gasto. Letra B. 39. (FCC – TRE/CE – ANL. JUD. ADMINISTRATIVO/2012) O instrumento ou ferramenta de planejamento da ação governamental, no qual os aspectos administrativos e econômicos se sobrepõem aos políticos, introduzido no Brasil pela Lei no 4.320/64 e Decreto Lei no 200/67, consolidado pela Constituição Federal de 1988, adaptado a partir do ano 2000 para incluir o nível de detalhamento da ação e que atua como modulo integrador entre o plano e o orçamento refere-se (A) ao Quadro de detalhamento da despesa. (B) à Classificação econômica da despesa. (C) à Classificação da receita. (D) ao Programa. (E) à Classificação funcional da despesa. Resolução O orçamento programa foi instituído pela Lei 4.320/64. Vejamos as regras desta norma: Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e 83



despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade. Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá: I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos; III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em têrmos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. Posteriormente em 1967 o Decreto Lei 200 ratificou o orçamento programa. Observe: Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: a) plano geral de governo; b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; c) orçamento-programa anual; d) programação financeira de desembolso Art. 18. Toda atividade deverá ajustar-se à programação governamental e ao orçamento-programa e os compromissos financeiros só poderão ser assumidos em consonância com a programação financeira de desembolso Porém, somente a partir de 2000 que o orçamento programa foi efetivamente implementado pelas unidades orçamentárias da União através da inclusão do nível de detalhamento das ações de governo que atua como modulo integrador entre o PPA e o orçamento anual. Letra D. 40. (FCC – TCE/AP – ACE/2012) Um plano de governo como instrumento de gestão no qual não se adota programa de trabalho, projetos, atividades, nem objetivos a atingir e cujo principal critério de distribuição dos recursos a disposição do governo é o montante de gastos do exercício financeiro anterior, ajustado em algum percentual discricionário, é conhecido como orçamento (A) clássico ou tradicional. (B) programa. (C) de desempenho. (D) base zero. 84



(E) variável. Resolução O orçamento clássico ou tradicional se caracteriza por: 1. Documento apenas de previsão de receitas e fixação de despesas; 2. Há somente a preocupação com a classificação das despesas por objeto do gasto; 3. Principal critério de classificação são as unidades administrativas e elementos. 4. Não existem programas de trabalho a executar; 5. Ênfase no objeto do gasto; 6. Baseia-se nas despesas executadas em anos anteriores. Letra A. 41. (ESAF – AFC/CGU/2008) O Orçamento é um dos principais instrumentos da política fiscal do governo e traz consigo estratégias para o alcance dos objetivos das políticas. Das afirmações a seguir, assinale a que não se enquadra nos objetivos da política orçamentária ou nas funções clássicas do orçamento. a) Assegurar a disponibilização para a sociedade dos bens públicos, entre os quais aqueles relacionados com o cumprimento das funções elementares do Estado, como justiça e segurança. b) Utilizar mecanismos visando à universalização do acesso aos bens e serviços produzidos pelo setor privado ou pelo setor público, este último principalmente nas situações em que os bens não são providos pelo setor privado. c) Adotar ações que visem fomentar o crescimento econômico. d) Destinar recursos para corrigir as imperfeições do mercado ou atenuar os seus efeitos. e) Cumprir a meta de superávit primário exigida pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Resolução Regra geral, a doutrina divide as funções econômicas do Estado em três funções: alocativa, distributiva e estabilizadora. De acordo com Giacomoni, Richard Musgrave propôs uma classificação das funções econômicas do Estado, que se tornaram clássicas. Denominadas as “funções fiscais”, o autor as considera também como as próprias “funções do orçamento”, principal instrumento de ação estatal na economia. São três as funções: 1. Promover ajustamentos na alocação de recursos (função alocativa); 2. Promover ajustamentos na distribuição de renda (função distributiva); 3. Manter a estabilidade econômica (função estabilizadora).”

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ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA – AFO/ANALISTA JUDICIÁRIO – ÁREA: ADMINISTRATIVA/STF – TEORIA E EXERCÍCIOS PROF. DEUSVALDO CARVALHO E MARCIO CECCATO Função Alocativa

A função alocativa é motivada quando não há oferta eficiente de infra-estrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens meritórios por parte do setor privado. Os investimentos na infraestrutura econômica, tais como energia, transportes e comunicações, impulsionam o desenvolvimento regional e nacional, e os altos investimentos necessários, aliados ao longo período para obtenção de retorno do investimento, desestimulam a iniciativa do setor privado nesses setores. Já a demanda por bens públicos e bens meritórios possui características peculiares que tornam inviável seu fornecimento pelo sistema de mercado. Giacomoni explica muito bem essas características: “O bem privado é oferecido por meio dos mecanismos próprios do sistema de mercado. Há uma troca entre vendedor e comprador e uma transferência da propriedade do bem. O não-pagamento por parte do comprador impede a operação e, logicamente, o benefício. A operação toda é, portanto, eficiente. No caso do bem público, o sistema de mercado não teria a mesma eficiência. Os benefícios geralmente não podem ser individualizados nem recusados pelos consumidores. Não há rivalidade no consumo de iluminação pública, por exemplo, e como tal não há como excluir o consumidor pelo não-pagamento. Aqui, o processo político substitui o sistema de mercado. Ao eleger seus representantes (legisladores e administradores) o eleitor-consumidor aprova determinada plataforma (programa de trabalho) para cujo financiamento irá contribuir mediante tributos. Em função de regra constitucional básica, o programa de bens públicos aprovado pela maioria será coberto também com as contribuições tributárias da minoria.” Os bens meritórios são bens que, apesar de possuírem natureza de bem privado, predomina a sua característica de possuírem utilidade social, justificando assim sua provisão (financiamento) pelo Governo. É o caso dos subsídios ao trigo e ao leite, serviços de saúde e educação, etc. Função Distributiva

A função pública distributiva objetiva promover ajustamentos (correções) na distribuição de renda devido às falhas de mercado (desigualdades sociais, monopólios empresariais, etc.), inerentes ao sistema econômico capitalista. Assim, temos com exemplo de medidas distributivas, temos o imposto de renda progressivo para financiar programas de alimentação, transporte e moradia populares. Ou ainda, concessão de subsídios aos bens de consumo popular financiados por impostos incidentes sobre os bens consumidos pelas classes de mais alta renda. Função Estabilizadora

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A política de estabilização possui basicamente quatro objetivos macroeconômicos: manutenção de elevado nível de emprego, estabilidade nos níveis de preços, equilíbrio no balanço de pagamentos e razoável taxa de crescimento econômico. A função estabilizadora adquiriu especial importância como instrumento de combate à depressão dos anos 30 e a partir daí esteve sempre em cena, lutando contra pressões inflacionárias e contra o desemprego, fenômenos recorrentes nas economias capitalistas do pós-guerra. Em qualquer economia, os níveis de preços e de emprego resultam dos níveis da demanda agregada, isto é, da disposição de gastar dos consumidores, das famílias, dos capitalistas, enfim, de qualquer tipo de comprador. Se a demanda for superior a capacidade nominal (potencial) da produção, os preços tenderão a subir; se for inferior, haverá desemprego. O mecanismo básico da política de estabilização é, portanto, a ação estatal sobre a demanda agregada, aumentando-a e reduzindo-a conforme as necessidades. Assim, o orçamento público atua fortemente na estabilização econômica. Por exemplo, as compras do governo produzem grande impacto sobre a demanda agregada, assim como o poder de gastos dos funcionários públicos. Já as mudanças nas alíquotas tributárias produzem reflexos na quantidade de recursos disponíveis junto ao setor privado. Logo, ajustando os níveis de demanda agregada e de recursos, o governo promove a política de estabilização. Com base na explicação acima, pode-se perceber que a letra: “a” – refere-se à função alocativa do orçamento; “b” – refere-se também à função alocativa do orçamento; “c” – refere-se à função estabilizadora do orçamento; “d” – refere-se à função distributiva do orçamento; “e” – não se enquadra diretamente nas funções clássicas do orçamento. Em linhas gerais, trata-se de medida prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal para ajustar os gastos do governo à receita realizada, e consequentemente evitar o endividamento público. Letra E. LISTA DAS QUESTÕES 1. (FCC – TCE/SP – AFF/2012) Sobre o ciclo orçamentário, é correto afirmar: (A) A iniciativa da proposta de lei orçamentária é do titular do Poder. Assim, o projeto de lei orçamentária anual do Poder Executivo do Estado é de competência do Governador e o projeto de lei orçamentária anual do Poder Judiciário é do Presidente do Tribunal de Justiça.

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(B) Todos os projetos de lei relacionados a orçamento devem ser apresentados conjuntamente, ou seja, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias, de orçamento anual e, quando for o caso, de plano plurianual, devem ser apresentados na mesma oportunidade ao Poder Legislativo, para discussão e votação. (C) A sessão legislativa não será encerrada enquanto não for aprovada a lei de diretrizes orçamentárias, o mesmo não acontecendo em relação à lei orçamentária anual que, caso não seja aprovada até o final do exercício financeiro, terá os recursos sem despesas vinculadas aplicados mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legal. (D) O projeto de lei orçamentária anual não depende de sanção ou veto pelo Chefe do Poder Executivo, sendo diretamente promulgada pelas Mesas do Congresso Nacional. (E) A execução do orçamento é fiscalizada, no plano do controle interno, pelo Poder Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas, que tem o dever de julgar todas as contas realizadas pelos Poderes e órgão. 2. (FCC – TCE/AP – ACE/2012) Conforme o artigo 165 da Constituição Federal “a lei [...] estabelecerá, de forma regionalizada, [...] objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”, cujos princípios básicos devem incluir a identificação clara dos objetivos e das prioridades do governo, garantia de transparência e gestão orientada para resultados. No ciclo orçamentário tal lei será a (A) de Diretrizes Orçamentárias. (B) do Orçamento Anual. (C) do Plano Plurianual. (D) do Plano de Desenvolvimento Nacional. (E) do Plano de Aceleração do Crescimento. 3. (FCC – TRE/CE – ANAL. JUD. ADM/2012) Os procedimentos a serem realizados para elaboração, aprovação, execução e controle dos instrumentos orçamentários, cujas regras estão no artigo 35, parágrafo 2o do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição Federal de 1988, referem-se ao ciclo (A) orçamentário. (B) de gestão do PPA − Plano Plurianual. (C) da LOA − Lei do Orçamento Anual. (D) de gestão do orçamento. (E) PDCA − Planejamento, Direção, Controle e Ação. 4. (FCC – TRE/CE – ANAL. JUD. CONT/2012) Os procedimentos a serem realizados para elaboração, aprovação, execução e controle 88



dos instrumentos de planejamento, que compreende um período de 2 anos, e preocupa-se com a arrecadação de receitas e a realização de despesas, referem-se ao ciclo (A) de gestão da PDO −Lei de Diretrizes Orçamentárias. (B) da LOA −Lei do Orçamento Anual. (C) de gestão do PPA −Plano Plurianual. (D) do DOM −Diretrizes Objetivos e Metas. (E) PDCA −Planejamento, Direção, Controle e Ação. 5. (CESPE – MPU/2010 TÉCNICO DE ORÇAMENTO) O ciclo orçamentário compreende um período de tempo que se inicia antes do exercício correspondente àquele em que o orçamento deve entrar em vigor, sendo necessariamente superior a um ano. 6. (CESPE – MPU/2010 TÉCNICO DE ORÇAMENTO) O controle da execução orçamentária, como item do ciclo orçamentário, é executado apenas pelo controle interno, consoante previsão constitucional. 7. (CESPE – MPU/2010 TÉCNICO DE ORÇAMENTO) Na administração pública federal, o exercício financeiro corresponde ao período compreendido entre 1.º de janeiro e 31 de dezembro de cada ano civil. 8. (CESPE - ABIN/2010 – AGENTE TÉCNICO INT. – ADMINISTRAÇÃO) A legislação brasileira permite que o exercício financeiro dos órgãos públicos não se inicie no primeiro dia de janeiro, desde que o período total do exercício corresponda a doze meses. 9. (CESPE – Analista/ANEEL – 2010) Acerca do processo de elaboração do projeto de lei orçamentária anual (PLOA), julgue o item seguinte. O processo de elaboração do PLOA se desenvolve no âmbito do Ministério da Fazenda e envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a participação dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis. O ciclo orçamentário corresponde a um período de quatro anos, que tem início com a elaboração do PPA e se encerra com o julgamento da última prestação de contas do Poder Executivo pelo Poder Legislativo. Trata-se, portanto, de um processo dinâmico e contínuo, com várias etapas articuladas entre si, por meio das quais sucessivos orçamentos são discutidos, elaborados, aprovados, executados, avaliados e julgados. 89



Tendo o texto acima como referência inicial, julgue o item que se segue. 10. (CESPE – Analista Administrativo/STJ – 2008) Dependerá de lei complementar a regulamentação do PPA, da LDO e do orçamento anual, no tocante a exercício financeiro, vigência, prazos, elaboração e organização. A referida lei deverá estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta e condições para instituição e funcionamento dos fundos. Enquanto isso, na esfera federal, os prazos para o ciclo orçamentário estão estabelecidos no ADCT. 11. (FCC – TRE/TO-2011 – ANALISTA ADMINISTRATIVO) Em relação ao ciclo orçamentário, (A) o Poder Judiciário goza de autonomia administrativa e financeira e suas propostas orçamentárias não estão sujeitas à qualquer limite para preservar a independência desse poder em relação ao Executivo. (B) a consolidação de todas as propostas orçamentárias, no âmbito da União, é efetuada pela Secretaria do Tesouro Nacional, órgão vinculado ao Ministério da Fazenda. (C) o projeto de Lei Orçamentária Anual da União será apreciado pelas duas Casas do Congresso Nacional em sessão conjunta. (D) as emendas ao projeto de lei do orçamento anual podem ser aprovadas independentemente da existência de recursos necessários à sua execução. (E) não há prazos para que o Poder Judiciário e o Ministério Público encaminhem suas propostas orçamentárias para consolidação pelo Poder Executivo. 12. (FCC-TRT/23ª/2011-ANAL. JUDICIÁRIO-ÁREA ADMINISTRATIVA) Em relação ao ciclo orçamentário, é correto afirmar que (A) a iniciativa de apresentação do projeto da Lei Orçamentária Anual cabe ao Congresso Nacional. (B) é assegurada ao Poder Judiciário autonomia administrativa e financeira. (C) não é possível fazer-se emendas ao projeto da Lei Orçamentária Anual. (D) o órgão responsável pela consolidação do projeto da Lei Orçamentária Anual é o Ministério da Fazenda, através da Secretaria do Tesouro Nacional. (E) a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes públicos será executada pelo Poder Judiciário, através do Tribunal de Contas respectivo.

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13. (FCC–TRE/RN/2011-ANALISTA-JUDICIÁRIO ÁREA ADMINISTRATIVA) Com relação ao ciclo orçamentário brasileiro a partir da Constituição Federal de 1988, considere as afirmativas abaixo. I. A tripartição orçamentária é meramente instrumental, pois, por força do princípio constitucional da unidade, o orçamento é uno. II. A Lei Orçamentária Anual (LOA) é uma lei ordinária, cuja validade abrange somente o exercício fiscal a que se refere, exceto quando há inscrição de empenhos de despesas como restos a pagar em um exercício seguinte, ocorrendo a extensão da validade dessa Lei. III. Os programas e as ações, cujas prioridades e metas são definidas pela LDO, constituem um detalhamento plurianual das metas estabelecidas no PPA. IV. O Plano Plurianual (PPA) repete o antigo Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI) ao incluir, além do montante relativo aos dispêndios de capital, as metas físicas, que devem ser alcançadas ao final do mandato, discriminadas por tipo de programa e ação. V. O PPA detalha as despesas que possuem duração continuada, condicionando, portanto, a programação orçamentária anual ao planejamento de longo prazo. Está correto o que se afirma APENAS em (A) I, III e IV. (B) II, III, IV e V. (C) I, II e V. (D) II e IV. (E) I, II, III e IV. 14. (FCC-TCM/CE/2011 – ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO) É correto afirmar que o ciclo orçamentário (A) começa com a aprovação da LOA. (B) termina com a aprovação da LOA. (C) é composto por etapa de competência do Poder Legislativo. (D) dura exatamente o período correspondente ao exercício financeiro. (E) inicia-se com ato do Poder Legislativo. 15. (Instituto Cidades – Contador/UNIFESP/2009) Sobre os aspectos gerais da execução orçamentária e financeira, analise as afirmativas abaixo e, em seguida, marque a opção INCORRETA: I. A elaboração e execução orçamentária compreendem as fases de compilação, organização, consolidação, destinação e aplicação dos créditos estabelecidos pela programação orçamentária para determinado período. II. Segundo a Secretaria do Tesouro Nacional, a elaboração orçamentária é representada pelas ações de previsão e aprovação 91



dos recursos, a partir das propostas iniciais das unidades e órgãos hierárquicos executores, de modo a fornecer os parâmetros a serem obedecidos para a adequada gestão dos recursos públicos. III. O orçamento representaria, em termos financeiros, os programas, subprogramas, projetos e atividades agrupados setorialmente por funções de governo, segundo os grupos de despesa, ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a contínua e oportuna liberação destes. a) A afirmativa I está verdadeira. b) A afirmativa II está verdadeira. c) Para a afirmativa III ficar verdadeira teria que trocar o termo “a contínua e oportuna” por “em única parcela a”. d) Todas as afirmativas estão corretas. Acerca do orçamento-programa, julgue os itens que se seguem. 16. (CESPE/STM/2011 – TÉC. JUD. – CONTABILIDADE) Os objetivos e propósitos, os programas e seus custos e as medidas de desempenho são componentes essenciais do orçamento-programa. 17. (CESPE/STM/2011 – TÉC. JUD. – CONTABILIDADE) O orçamentoprograma objetiva facilitar o planejamento governamental. Julgue o item que se segue, relativo a conceitos básicos de orçamento. 18. (CESPE/STM/2011 – ANAL. JUD. ÁREA ADMINISTRATIVA) O orçamento-programa apresenta uma classificação funcionalprogramática em que as despesas são divididas do maior para o menor grau de agregação em função, programa, subprograma, projeto e atividade. 19. (CESPE – SECRETARIA DE ADM/PE – ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO/2010) O orçamento-programa tem como principais critérios classificatórios o funcional e o programático. 20. (CESPE – SECRETARIA DE ADM/PE – ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO/2010) Acerca dos métodos, técnicas e instrumentos do orçamento público, assinale a opção correta. A O orçamento por desempenho caracteriza-se pela forte vinculação ao sistema de planejamento. B O orçamento clássico ou tradicional tem ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta. 92



C O orçamento participativo é, atualmente, a técnica orçamentária adotada pela União. D O orçamento-programa tem como principais critérios classificatórios o funcional e o programático. E O processo orçamentário deve ser dissociado dos processos de planejamento e programação. 21. (FCC/TCE/GO/2009 – ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO) O orçamento-programa se diferencia do orçamento tradicional (A) pela alocação de recursos visar à consecução de objetivos e metas. (B) pela ênfase na legalidade no cumprimento do orçamento. (C) por estar dissociado dos processos de planejamento e programação das ações públicas. (D) pela inexistência de sistemas de acompanhamento e medição do trabalho. (E) por adotar como principais critérios de classificação: unidades administrativas e elementos de despesa. 22. (CESPE - Analista/STF - 2008) O orçamento-programa, como atualmente concebido, é instrumento do planejamento e, desse modo, tem de se integrar aos planos e programas governamentais. A esse propósito, uma das condições para a aprovação de emendas aos projetos de lei do orçamento anual e de suas alterações é a de que sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. 23. (CESPE - AFCE/TCU - 2009) Um dos desafios do orçamentoprograma é a definição dos produtos finais de um programa de trabalho. Certas atividades têm resultados intangíveis e que, particularmente na administração pública, não se prestam à medição, em termos quantitativos. 24. (CESPE – Analista Judiciário – Contabilidade – TST/2008) O orçamento-programa se diferencia do orçamento incremental pelo fato de que este último pressupõe uma revisão contínua da estrutura básica dos programas, com aumento ou diminuição dos respectivos valores. 25. (CESPE/SECONT/ES/2009 – AUDITOR DO ESTADO) Uma das vantagens do orçamento-programa em relação ao orçamento tradicional é a possibilidade de se conjugar a formulação do orçamento ao planejamento governamental.

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26. (CESPE – Analista Administrativo/STF – 2008) A adoção do orçamento moderno está associada à concepção do modelo de Estado que, desde antes do final do século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura de neutralidade, própria do laissez-faire, e passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir as imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento econômico. 27. (ESAF – APO/MPOG – 2008) Com base nas características e aspectos do orçamento tradicional e do orçamento-programa, assinale a única opção incorreta. a) No orçamento-programa, há previsão das receitas e fixação das despesas com o objetivo de atender às necessidades coletivas definidas no Programa de Ação do Governo. b) No orçamento tradicional, as decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista as necessidades das unidades organizacionais. c) Na elaboração do orçamento-programa, os principais critérios classificatórios são as unidades administrativas e elementos. d) No orçamento tradicional, inexistem sistemas de acompanhamento e medição do trabalho, assim como dos resultados. e) O orçamento-programa é um instrumento de ação administrativa para execução dos planos de longo, médio e curto prazo. 28. (ESAF – AFC/CGU – 2008) À medida que as técnicas de planejamento e orçamento foram evoluindo, diferentes tipos de orçamento foram experimentados, cada um com características específicas. Com relação a esse assunto, marque a opção incorreta. a) No orçamento tradicional, a ênfase se dá no objeto do gasto, sem preocupação com os objetivos da ação governamental. b) O orçamento Base Zero foi um contraponto ao orçamento incremental, e tem como característica principal a inexistência de direitos adquiridos sobre as dotações aprovadas no orçamento anterior. c) A grande diferença entre o orçamento de desempenho e o orçamento-programa é que o orçamento de desempenho não se relaciona com um sistema de planejamento das políticas pol íticas públicas. d) O orçamento-programa se traduz no plano de trabalho do governo, com a indicação dos programas e das ações a serem realizados e seus montantes. e) O orçamento de Desempenho representou uma evolução do orçamento incremental, na busca de mecanismos de avaliar o custo dos programas de governo e de cada ação integrada ao planejamento. 29. (FCC – Técnico de Orçamento/MPU – 2007) O objetivo da classificação funcional no orçamento programa é indicar 94



(A) a unidade orçamentária beneficiária do recurso. (B) a natureza do gasto, se despesa corrente ou de capital. (C) as pessoas encarregadas de gerir os projetos. (D) o tipo de receita que financiará o gasto. (E) a ação do governo que se pretende implantar com recurso. 30. (CESPE - Analista/STF - 2008) O orçamento-programa, como atualmente concebido, é instrumento do planejamento e, desse modo, tem de se integrar aos planos e programas governamentais. A esse propósito, uma das condições para a aprovação de emendas aos projetos de lei do orçamento anual e de suas alterações é a de que sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. 31. (CESPE – Analista/TCU - 2008) Entre as maiores restrições apontadas em relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a pouca legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na programação dos investimentos. 32. (CESPE - AFCE/TCU - 2009) Um dos desafios do orçamentoprograma é a definição dos produtos finais de um programa de trabalho. Certas atividades têm resultados intangíveis e que, particularmente na administração pública, não se prestam à medição, em termos quantitativos. 33. (CESPE – Técnico - Contabilidade/TRE-MG 2009) Acerca dos tipos de orçamento, assinale a opção correta. A) No setor público, entende-se por orçamento-programa aquele que evidencia as despesas segundo sua natureza, dando ênfase aos meios de obtenção de recursos que justifique em que e para que o governo gastará, e também quem será responsável pela execução de suas ações. B) O orçamento de base zero envolve o controle operacional pelo qual cada gestor deve justificar todas as solicitações de dotações orçamentárias em detalhes, a partir do ponto zero, para serem avaliadas por análises sistemáticas e classificadas por ordem de importância em diferentes etapas operacionais. C) A verificação do não-cumprimento dos resultados orçados é realizada com a adoção do orçamento flexível, que permite a fusão entre os custos fixos e variáveis da organização ajustados de acordo com o volume das receitas. D) O orçamento baseado no sistema de custo por atividade (ABC) é elaborado como parte integrante da análise estratégica de uma 95



organização, visando identificar os custos de cada um dos seus departamentos. E) As decisões de investimentos de curto prazo são baseadas no orçamento de capital, que permite a análise de projetos e a imediata escolha, pelos dirigentes, dos projetos mais viáveis a serem implantados pela organização. 34. (FCC – Analista Administrativo/MPU – 2007) É característica do orçamento base-zero: (A) ênfase no acréscimo de gastos em relação ao orçamento anterior. (B) decisões considerando as necessidades financeiras das unidades operacionais. (C) justificativa, em cada ano, de todas as atividades a serem desenvolvidas. (D) dissociação do conceito de planejamento e alocação de recursos. (E) inexistência de mensuração dos resultados das atividades desenvolvidas. 35. (FCC-TRE/AP/2011 – ANAL. JUD. CONTABILIDADE) São instrumentos de planejamento do setor público, previstos na Constituição Federal e elaborados por leis de iniciativa (A) do Poder Executivo: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. (B) da Administração Direta e da Indireta: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos fiscal, da seguridade social e das empresas estatais. (C) do Poder Executivo: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os relatórios Resumidos da Execução Orçamentária e Gestão Fiscal. (D) do Poder Executivo e Legislativo: os planos, orçamentos e as diretrizes orçamentárias e os relatórios Resumidos da Execução Orçamentária e Gestão Fiscal. (E) de qualquer um dos Poderes: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. 36. (FCC – TRE/CE – ANL. JUD. CONTABILIDADE/2012) No processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto é um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas, toda a ênfase reside na performance organizacional, sendo também conhecido como orçamento funcional. Esta técnica orçamentária é conhecida como orçamento (A) programa. (B) clássico. (C) de desempenho. (D) fixo. 96



(E) contínuo. 37. (FCC – TRE/CE – ANL. JUD. CONTABILIDADE/2012) O instrumento ou ferramenta de planejamento da ação governamental, no qual a principal característica da metodologia é exigir que todas as despesas de cada repartição pública sejam justificadas detalhadamente como se cada item programático fosse uma nova iniciativa, isto é, direitos adquiridos sobre despesas anteriormente autorizadas são desprezadas. Esta metodologia de orçamentação é conhecida como Orçamento (A) estratégico. (B) funcional. (C) clássico. (D) programa. (E) base-zero. 38. (FCC – TRE/CE – ANL. JUD. ADMINISTRATIVO/2012) Um sistema de planejamento, programação e orçamentação, introduzido sob a denominação de PPBS ( Planning Programning Budgeting System), em que algumas das principais características são: integração, planejamento, orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; acompanhamento físico-financeiro e avaliação de resultados. Esta técnica orçamentária é conhecida como orçamento (A) clássico. (B) programa. (C) de desempenho. (D) variável. (E) contínuo. 39. (FCC – TRE/CE – ANL. JUD. ADMINISTRATIVO/2012) O instrumento ou ferramenta de planejamento da ação governamental, no qual os aspectos administrativos e econômicos se sobrepõem aos políticos, introduzido no Brasil pela Lei no 4.320/64 e Decreto Lei no 200/67, consolidado pela Constituição Federal de 1988, adaptado a partir do ano 2000 para incluir o nível de detalhamento da ação e que atua como modulo integrador entre o plano e o orçamento refere-se (A) ao Quadro de detalhamento da despesa. (B) à Classificação econômica da despesa. (C) à Classificação da receita. (D) ao Programa. (E) à Classificação funcional da despesa. 40. (FCC – TCE/AP – ACE/2012) Um plano de governo como instrumento de gestão no qual não se adota programa de trabalho, 97


AFO Aula 03 (10)

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