AFO - Aula 01

CURSO ON-LINE – AFO, ORÇAMENTO PÚBLICO E FINANÇAS – MPU PROFESSOR: GRACIANO ROCHA

AFO, ORÇAMENTO PÚBLICO E FINANÇAS – AULA 01

Caro aluno, minhas boas vindas à Aula 01 de nosso curso. Inicialmente, gostaria de agradecer a confiança depositada em nosso trabalho. A cada aula, tentarei corresponder ao máximo a sua expectativa, de forma a prepará-lo o mais possível para a prova do MPU. E sempre com a didática que acredito ser mais eficiente: indo direto ao ponto, usando vocabulário simples, tratando do que realmente importa. Neste encontro, trataremos de matérias introdutórias da seara orçamentária. Na verdade, primeiramente veremos alguns conceitos preliminares ao estudo dos principais itens de nosso programa. A partir disso, veremos aspectos da evolução da peça orçamentária, desde seu modesto início, como simples solicitação de autorização de gastos ao Parlamento, até chegar ao atual estágio, em que cumpre o papel de instrumento de gerenciamento da atividade financeira, administrativa e estratégica do poder público. No último momento da aula, estudaremos o “calendário” das fases do orçamento no Brasil, com as etapas que compõem o ciclo (ou processo) orçamentário. Ressalto que nosso fórum está à disposição, para que você tire dúvidas e para que possamos discutir questões. Já estou habituado a utilizar fóruns na internet, antes como concurseiro, agora como professor responsável, e sei da importância dessa ferramenta para complementar o aprendizado. OK, então vamos começar!

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CONCEITOS PRELIMINARES Atividade Financeira do Estado A maior ou menor presença do Estado na vida da sociedade corresponde diretamente à maior ou menor dimensão da atividade financeira por ele desempenhada. Se a sociedade necessita da prestação de serviços públicos, da fiscalização de atividades e negócios privados, do fornecimento de bens públicos, de mecanismos de distribuição de renda, clara está a necessidade da atuação estatal. Assim, quanto mais o Estado participa das relações sociais e econômicas em um país, maior será sua atividade financeira, e, portanto, maior e mais complexo será seu orçamento. orçamento. Afinal, para exercer suas atribuições, a máquina estatal precisa de recursos financeiros, a serem aplicados tanto em benefícios diretos aos cidadãos quanto em favor de sua própria manutenção. A atividade financeira do Estado pode ser dividida em quatro braços, a saber: a receita, a despesa, o orçamento e o crédito públicos. públicos. Nesse sentido, estamos tratando das atividades estatais de obtenção de recursos financeiros (receita e crédito), de aplicação desses recursos (despesa) e de gerenciamento e controle deles (orçamento). Existe um ramo da ciência econômica que tem a atividade financeira do Estado como objeto de estudo. estudo. Trata-se das Finanças Públicas, Públicas, campo teórico que traça várias interfaces com nossa matéria Administração Financeira e Orçamentária.

Receita pública Despesa pública

Atividade financeira do Estado

Orçamento público Crédito público



CONCEITOS PRELIMINARES Atividade Financeira do Estado A maior ou menor presença do Estado na vida da sociedade corresponde diretamente à maior ou menor dimensão da atividade financeira por ele desempenhada. Se a sociedade necessita da prestação de serviços públicos, da fiscalização de atividades e negócios privados, do fornecimento de bens públicos, de mecanismos de distribuição de renda, clara está a necessidade da atuação estatal. Assim, quanto mais o Estado participa das relações sociais e econômicas em um país, maior será sua atividade financeira, e, portanto, maior e mais complexo será seu orçamento. orçamento. Afinal, para exercer suas atribuições, a máquina estatal precisa de recursos financeiros, a serem aplicados tanto em benefícios diretos aos cidadãos quanto em favor de sua própria manutenção. A atividade financeira do Estado pode ser dividida em quatro braços, a saber: a receita, a despesa, o orçamento e o crédito públicos. públicos. Nesse sentido, estamos tratando das atividades estatais de obtenção de recursos financeiros (receita e crédito), de aplicação desses recursos (despesa) e de gerenciamento e controle deles (orçamento). Existe um ramo da ciência econômica que tem a atividade financeira do Estado como objeto de estudo. estudo. Trata-se das Finanças Públicas, Públicas, campo teórico que traça várias interfaces com nossa matéria Administração Financeira e Orçamentária.

Receita pública Despesa pública

Atividade financeira do Estado

Orçamento público Crédito público



Política fiscal Para a doutrina, a política fiscal representa a utilização planejada dos recursos pelo governo, a fim de combater fatores negativos da economia. Assim, a política fiscal procura agir sobre a alocação de recursos, recursos, a distribuição da renda, renda, a estabilização da produção e do emprego e o crescimento econômico. econômico. A política fiscal se divide em política tributária e política orçamentária. orçamentária. Esses conceitos se relacionam com nossos comentários acima, em que destacamos as quatro subdivisões da atividade financeira do Estado: receita, despesa, orçamento e crédito públicos. A política tributária é concernente sobretudo à obtenção da receita pública, pública, já que desse âmbito (tributos) sai a maior parte da arrecadação de recursos do setor público. Já a política orçamentária articula a previsão da arrecadação (a ser obtida pela tributação e outras fontes) com as demandas diagnosticadas pelo governo, a partir da identificação de suas despesas prioritárias. É o próprio exercício de execução do orçamento, que estudaremos durante nosso curso.

Funções do Governo A política fiscal, sobre a qual tratamos acima, está historicamente vinculada a três funções que devem pertencer à pauta do Estado no âmbito de sua intervenção econômica: são as funções alocativa, distributiva e estabilizadora, que são exercidas, em sua maior parte, mediante a execução do orçamento público. público. A função alocativa, alocativa, como já indica seu nome, tem a ver com a alocação de recursos pelo Estado, de maneira a favorecer a disponibilização de bens públicos à população. 3 www.pontodosconcursos.com.br


Bens públicos são aqueles cujas características não permitem que sejam fornecidos pelos agentes de mercado nos níveis reclamados pela sociedade. São bens cuja necessidade é geral, mas cujo consumo por pessoa não pode ser medido. A ação do poder público, nas situações que justificam o exercício da função alocativa, substitui o mecanismo de mercado (demanda X oferta), que se mostra falho para suprir a necessidade de bens públicos. É o caso, por exemplo, da proteção ao meio ambiente; ambiente; os cidadãos contribuintes de todo o país provavelmente não tomariam a iniciativa de custear voluntariamente atividades de fiscalização e recuperação ambiental por parte de alguma empresa que se prestasse a isso (mesmo se tratando de algo essencial para todos). Ou seja, apesar da necessidade geral de proteção ambiental, esse não seria um bem “comprado” normalmente pelos consumidores junto a empresas, pelo simples fato de não poderem associar seu consumo proporcional ao pagamento em moeda. moeda. Portanto, resta ao Estado encampar a proteção ao meio ambiente, substituindo uma pouco provável comercialização desse bem. Para isso, o governo arrecada os recursos necessários por meio da tributação. tributação. A função distributiva diz respeito aos ajustes realizados pelo Estado para que a sociedade alcance determinado nível de concentração de renda. Esse nível é definido a partir das condições econômicas do momento e da percepção do que seja uma “distribuição justa” da renda nacional entre as classes sociais. É possível fazer ajustes desse tipo, por exemplo, por meio de mudanças na legislação tributária, aplicando alíquotas mais pesadas aos bens e operações mais característicos das classes mais abastadas e, em compensação, diminuindo a carga tributária sobre bens e operações próprios das classes menos favorecidas. 4 www.pontodosconcursos.com.br


Por fim, a função estabilizadora trata das iniciativas governamentais em nome do alcance de certo equilíbrio entre taxa de inflação, taxa de desemprego, balanço de pagamentos e taxa de desenvolvimento econômico (principalmente as duas primeiras). As atenções, nesse âmbito, estão voltadas para os níveis de “demanda “demanda agregada”, agregada”, isto é, o somatório de despesas que indica o nível de consumo de bens e serviços pelo setor público e pelo setor privado. Como ator principal no tocante aos níveis de demanda agregada, o Estado pode sopesar sua ação de forma a intensificar ou reduzir o “aquecimento” da economia, conforme deseje aumentar o ritmo de consumo (em épocas de recessão) ou freá-lo (em épocas de superaquecimento, ou inflação). O aumento da demanda agregada leva a maiores níveis de atividade econômica, o que resulta geralmente em diminuição do desemprego. desemprego. Uma atuação estatal nesse sentido, elevando o nível do gasto público, reduzindo tributos, promovendo incentivos fiscais e subsídios etc., é classificada pela doutrina como política fiscal expansionista. expansionista. No extremo oposto, a aceleração da atividade econômica provoca maior procura por bens e serviços, e, em obediência à lei da oferta e da procura, haverá aumento de preços, preços, a conhecida inflação. Para combatê-la, o Estado deve atuar com políticas fiscais restritivas, restritivas, com aumento da carga tributária e redução de despesas de custeio, por exemplo. O pulo do gato, para o Estado, reside num equilíbrio tênue, tênue, um fio de navalha, entre a expansão e a diminuição da demanda agregada, conforme se apresentem as condições socioeconômicas.

Esses assuntos iniciais, sobre os quais falamos agora, introduzem algumas ideias que recuperaremos adiante, com o correr das aulas. 5 www.pontodosconcursos.com.br


Agora, vamos começar o estudo dos tópicos do edital. Para essa aula, é bom ter à mão o texto da Constituição de 1988, sobretudo para o segundo momento.

MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Orçamento clássico ou tradicional Para tratar desse tema, gostaria de recuperar uns comentários que tracei quando falávamos do princípio orçamentário da unidade/totalidade: Inicialmente, a peça orçamentária era bastante simples, primeiro porque a participação do governo na vida econômica dos países europeus (onde a lei orçamentária surgiu primeiro) não era muito ampla. Prestigiava-se o liberalismo econômico, a livre iniciativa dos atores econômicos, e a intromissão do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde sempre, o setor público foi visto como um m a u g a s t a d o r . Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os recursos financeiros fluírem nas relações entre atores privados, sem intervenções, sem tributação. Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação na economia – situação ideal para os liberais –, o orçamento consistia numa autorização de gastos que também representava o c o n t r o l e d o t a m a n h o d o E st a d o . Assim, o Parlamento utilizava o orçamento como ferramenta de controle da ação do Executivo. A partir desse texto já conhecido, recuperamos a informação de que o orçamento clássico era uma peça simples. Não passava de um pedido de autorização de gastos, pelo Executivo, direcionado ao Poder Legislativo. Tratava basicamente de despesas relacionadas à 6 www.pontodosconcursos.com.br


própria manutenção da estrutura estatal (Corte/governo central, exército, funcionalismo). Sendo o Estado uma instituição modesta nesse período, em que vigorava o liberalismo, o orçamento que o custeava não poderia ter dimensões diferentes. Assim, nessa época, a autorização de despesas dada pelo Legislativo se relacionava, sobretudo, a aquisições de bens e pagamento de serviços, sem que maiores objetivos ou intervenções estatais pudessem ser efetivados. À época, a palavra de ordem era conter o gasto público, pela crença de que “dinheiro bom é dinheiro no mercado”. A partir desse panorama, podemos citar as seguintes características do orçamento clássico ou tradicional: •

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tratava-se de uma peça simples, com a exposição dos gastos estimados e dos recursos para cobertura; representava uma solicitação do Executivo ao Legislativo, para arrecadação tributária suficiente à manutenção do aparato de Estado; não exigia esforços de planejamento para sua elaboração, ou seja, não partia de objetivos a atingir com a aplicação dos recursos; servia como instrumento legislativo de controle do tamanho e da ação do Estado.

Como isso cai na prova? •

(CONTADOR/DPU/2010) O orçamento tradicional tinha como foco o controle, para que o Poder Legislativo não extrapolasse a proposta do Poder Executivo.


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(ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta.

O início da primeira questão está correto, ao correlacionar o orçamento tradicional à função de controle. Entretanto, o controle, nesse âmbito, dá-se do Legislativo em relação ao Executivo, e não o contrário, como a questão faz parecer. Questão ERRADA. A segunda questão também está ERRADA, por atribuir ao orçamento tradicional pretensões maiores que as exercidas por ele. Vimos que, nesse caso, tinha-se uma simples exposição de gastos a fazer e de receita para cobri-los. “Realizações” é uma palavra que se refere ao estabelecimento de objetivos, o que não caracterizava o orçamento clássico.

Orçamento de desempenho O orçamento de desempenho representa um salto na evolução do orçamento clássico/tradicional. No período em que o orçamento de desempenho foi adotado, aquela noção de que o aumento do gasto público era indesejável para a economia do país já tinha ido por terra. As crises do capitalismo indicaram que, para o bom funcionamento do mercado, seria necessária uma dose de atuação do Estado, ora como agente executivo, ora como agente regulador das relações econômicas. A depender da crise enfrentada pelo país, deveria ser autorizado ao Estado até mesmo assumir provisoriamente alto grau de endividamento, para aplicação de recursos em setores necessitados, em nome do bom funcionamento da economia. Essas lições se basearam principalmente nas teorias de um economista inglês chamado John Maynard Keynes.



Nos anos posteriores à Segunda Guerra Mundial, com a necessidade de recuperação dos países envolvidos, as ideias de Keynes foram adotadas em massa. Numa economia em frangalhos, o Estado agiria como propulsor de demandas e como incentivador da produção, a fim de controlar os preços e manter bom nível de emprego e crescimento. Para essa intervenção mais forte do Estado na economia, era necessário que o orçamento público, seu instrumento de ação, fosse também fortalecido. O orçamento de desempenho representa, portanto, uma complexificação e um fortalecimento do orçamento tradicional. Nesse novo estágio, atribuem-se aos gastos públicos objetivos a alcançar, não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma “lista de compras”, o orçamento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribuídas, para medir o desempenho do governo. Dessa forma, pode-se dizer que o orçamento de desempenho já apresentava programas de trabalho para organizar a ação governamental. Programa de trabalho significa a organização da atuação do governo para resolução de um problema. Isso envolve etapas como: detecção do problema; verificação de possibilidades de ação; custos do programa; medição dos resultados; avaliação do programa.

Assim, para fins de concurso, considere que o orçamento tradicional constituía principalmente um instrumento de controle, enquanto que o orçamento moderno (começando com esse estágio, do orçamento de desempenho) constitui um instrumento de administração. Cabe, nesse momento, fazer uma observação importante. Apesar de já se antever certa relação entre o orçamento e o planejamento, considera-se que a aproximação entre esses dois instrumentos não se deu por inteiro com o orçamento de desempenho. 9 www.pontodosconcursos.com.br


A preocupação do orçamento de desempenho se refletia no acréscimo de um programa de trabalho aos objetos de gasto. Não bastava obter a autorização para comprar certos bens e contratar certos serviços (característica do orçamento tradicional); era necessário articular esses pagamentos a objetivos traçados. Entretanto, nesse caso, não há ainda a integração entre as áreas técnicas de elaboração do orçamento e de planejamento governamental, o que representa a institucionalização, na estrutura do Estado, dessas duas vertentes em um só agregado. Isso ocorre com a próxima etapa de evolução do orçamento, o orçamentoprograma, como veremos adiante.


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(ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento por desempenho caracteriza-se pela forte vinculação ao sistema de planejamento. (CONTADOR/INEP/2005) O denominado orçamento de desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do século passado, é o que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir os objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa. (CONTADOR/DPU/2010) O orçamento de desempenho está dirigido mais para os produtos gerados pela administração pública que pelos resultados propriamente ditos.

A primeira questão vai em sentido contrário ao que acabamos de destacar. Essa forte vinculação planejamento/orçamento caracteriza o orçamento-programa. Questão ERRADA.



A segunda questão representa bem as características do orçamento de desempenho: objetivos traçados, custeamento da ação e medição dos resultados. Questão CERTA. Por fim, a terceira questão faz uma inversão entre as prioridades do orçamento tradicional e do orçamento de desempenho. Este último já é orientado claramente para a obtenção de resultados, em consonância com os programas de trabalho do governo. Questão ERRADA.

Orçamento-programa/Planejamento no orçamento-programa Para a doutrina, a raiz do orçamento moderno atual (orçamentoprograma) foi o Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (na sigla em inglês, PPBS), adotado nos Estados Unidos na década de 1960. Tendo o planejamento como atividade central, o PPBS propunha a consideração de alternativas não só na fase prévia, de preparação do orçamento, mas durante sua execução e na avaliação de seu desempenho. As principais características do PPBS, nos dizeres da Secretaria do Tesouro Nacional, eram “integração planejamento-orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo produto; alternativas programáticas; acompanhamento físicofinanceiro; avaliação de resultados; e gerência por objetivos” . O PPBS fracassou nos Estados Unidos e deixou de ser adotado como modelo orçamentário. Entretanto, seus pressupostos foram espalhados mundo afora, principalmente a partir da ação da Organização das Nações Unidas, que popularizou as características do orçamento-programa. Atualmente, o orçamento-programa é aceito como a forma mais moderna de organização da ação governamental. 11 www.pontodosconcursos.com.br


A definição para “programa”, no Brasil, está firmada na Portaria 42/99 do Ministério do Orçamento e Gestão: “o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual”. Nesse contexto, com o valor dado à mensuração dos resultados que caracteriza o orçamento-programa, uma nova dimensão levada em conta na avaliação e no controle do orçamento é a efetividade. A efetividade tem a ver com o impacto da ação governamental nas necessidades da sociedade. De nada vale a construção de uma ponte, com menos recursos que o previsto, em menos tempo que o estimado, se ela não atender ao objetivo de facilitar o fluxo de veículos e pedestres. Nessas condições, a ação de construção da ponte seria eficiente e eficaz, mas não seria efetiva. Portanto, o que justifica a realização dos programas, na técnica do orçamento-programa, é uma necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido por indicadores e metas. A ideia de “aquisições a fazer”, “compras do governo”, é típica do orçamento tradicional. Deixemos claro, portanto, que, no orçamento-programa, o principal não é, por exemplo, c o n s t r u i r “ X ” h o s p i t a i s . O raciocínio é algo assim: p a r a m e l h o r a r a ár e a d e s a úd e e m “ X ” p o r c e n t o , o u p a r a a m p l i a r o s a t e n d i m e n t o s e m “ X ” p o r c e n t o , én e c e s s ár i o c o n s t r u i r “ Y ” h o s p i t a i s , e m t a i s l o c a l i d a d e s , q u e c u s t a r ão “ Z ” m i l h õe s , a s e r e m o b t i d o s d a s f o n t e s “ A ” , “ B ” e “ C” .

A estrutura atual do orçamento-programa no Brasil foi delineada pelo Decreto nº 2.829/98. Segundo o art. 2º desse normativo, todo programa deve conter: •

objetivo;

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órgão responsável; 12 www.pontodosconcursos.com.br


valor global;

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prazo de conclusão;

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fonte de financiamento;

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indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim modificar; metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo; ações não integrantes do Orçamento Geral da União necessárias à consecução do objetivo; regionalização das metas por Estado.

Esses elementos formadores dos programas, indicados na atividade de planejamento, tentam trazer o máximo de concretude à ação do governo. Há delimitações, por exemplo, quanto ao valor, ao responsável, ao tempo de execução e à medição dos resultados. O orçamento-programa, como vimos, preocupa-se bastante com a efetividade das ações. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter formas confiáveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas devem ser dotados de indicadores e metas, obtidos a partir de estudos da necessidade a atender, dos beneficiários, das características regionais, etc. Os indicadores representam o elemento que contabiliza o alcance das metas. Estas, por sua vez, indicam a face concreta do atingimento do objetivo do programa.

Como isso cai na prova?



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(AUDITOR/SECONT-ES/2009) Uma das vantagens do orçamento programa em relação ao orçamento tradicional é a possibilidade de se conjugar a formulação do orçamento ao planejamento governamental. (ANALISTA/TCE-TO/2008) O orçamento-programa possui medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizações, os esforços despendidos na execução do orçamento e a responsabilidade pela sua execução. ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definição clara de objetivos é condição básica para o orçamento-programa. Um programa na área de saúde, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o número de hospitais a serem construídos ou ambulatórios a serem instalados, indicasse o número de novos pacientes a serem atendidos ou de novos atendimentos a serem realizados.

A primeira questão toca na característica essencial do orçamentoprograma: a vinculação do orçamento às atividades de planejamento governamental. Questão CERTA. A segunda questão se refere aos aspectos de mensuração do alcance dos objetivos dos programas. Sem essa mensuração, não se pode assegurar a efetividade do orçamento-programa. Questão CERTA. A última questão está CERTA também: mostra-se a forma diferenciada de enxergar a demanda social a atender, retirando o foco do objeto do gasto para priorizar uma política planejada de saúde.

Inércia e incrementalismo orçamentário Esses conceitos representam desafios para o planejamento governamental, pelo risco de o orçamento “se descolar” da realidade



sobre a qual deveria intervir, tornando-se, em casos extremos, uma peça obsoleta. O incrementalismo diz respeito à tendência de manter, no orçamento público, as mesmas ações com as quais o governo já assumiu compromissos de execução. Tomando esse raciocínio, na sequência de peças orçamentárias, ocorreriam poucas mudanças (incrementos) de uma para outra, de modo que o orçamento de um ano constituiria pouco mais que a repetição do anterior. Esse panorama de programas continuados, que consomem a maior parte dos recursos, levaria o governo a uma situação de inércia: ao invés de estudar novas formas de atendimento de necessidades sociais, o que se daria por reformulações no orçamento, os responsáveis pelo planejamento governamental permaneceriam como “reféns” do incrementalismo, deixando correr frouxa a tendência de repetição referida. Num quadro de incrementalismo instalado, é difícil que novos objetivos de governo, representados por novos programas, consigam obter espaço na agenda governamental, já que a maior parte dos recursos encontra-se comprometida com a “bola de neve” do incrementalismo e da inércia. Entretanto, vamos esclarecer que o incrementalismo não é de todo indesejável, como pode parecer inicialmente. Pelo contrário: para alcançar certos objetivos, principalmente os de maior dimensão, é necessário que a ação governamental esteja direcionada a certas ações durante vários exercícios seguidos, o que envolverá a repetição de várias partes na Lei Orçamentária Anual. O que não se deseja é a paralisação da atividade de planejamento governamental, resignando-se com o orçamento tal qual esteja, por anos a fio.

Como isso cai na prova?



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(CONTADOR/INEP/2005) O incrementalismo na elaboração dos orçamentos públicos está associado à inércia, no sentido de que há uma tendência a manter-se em execução o que já foi introduzido. Os novos programas têm, então, de competir com os preexistentes para romper a barreira da escassez de recursos. (ADMINISTRADOR/MTE/2008) O incrementalismo orçamentário desvirtua ou compromete a desejável integração entre o planejamento e o orçamento. De acordo com essa sistemática, a “base” formada pelos programas já introduzidos no orçamento tende a perpetuar-se, com pequenos incrementos, compreendendo a maior parte dos recursos. Alguns autores denominam essa tendência de resistência à mudança, à revisão dos objetivos, diretrizes e metas, como inércia ou inercialidade.

Conforme apresentado pela primeira questão, numa situação de orçamento incremental, torna-se difícil a “ascensão” de novos programas à lista de prioridades, pela tendência de manter-se o status quo em razão da rigidez do planejamento. Questão CERTA. Na segunda questão, temos um pequeno resumo da relação entre incrementalismo e inércia: a formação da base de repetição, o comprometimento da maior parte dos recursos, a paralisação do planejamento. Questão CERTA.

Orçamento base-zero Segue a definição de orçamento base-zero (OBZ) dada pela STN: Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada pelo estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973. Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. 16 www.pontodosconcursos.com.br


Uma observação inicial, para delimitar o tópico, é que, no caso do OBZ, o incrementalismo orçamentário é abolido. O fato de uma ação já estar em andamento não é justificativa suficiente para sua continuidade. É o que se verifica no trecho “análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente”. Com o OBZ, é necessário que o objetivo do programa esteja sendo alcançado com a realização da referida ação; ou, em outras palavras, faz-se uma avaliação de custo/benefício. Nesse sentido, programas novos têm maior possibilidade de terem execução iniciada, substituindo programas disfuncionais. Tanto os programas novos quanto os já existentes terão seus méritos e possibilidades avaliados a cada ciclo orçamentário, em pé de igualdade. Daí o nome “base-zero”. Para a adoção do OBZ, é necessário, previamente, estabelecer uma sistemática de avaliação bastante robusta e confiável, para que a decisão sobre a continuidade, a interrupção e o início de programas seja feita com critérios técnicos. Ressalte-se que o orçamento base-zero dificilmente pode ser aplicado em escala nacional, ou até mesmo local. Como vimos, o incrementalismo não é de todo indesejável. Vários programas governamentais, pelo fato de atenderem a necessidades prementes da população (mesmo que não com todas as potencialidades), não podem ser “abandonados” em virtude de uma avaliação de desempenho não tão positiva – e vários outros devem ser executados até por força de lei (outra lei, que não a LOA).


(ANALISTA/MMA/2008) O orçamento base-zero caracteriza-se como um modelo do tipo racional, em que as decisões são voltadas para a maximização da eficiência na alocação dos 17 www.pontodosconcursos.com.br


recursos públicos. Adota-se, como procedimento básico, o questionamento de todos os programas em execução, sua continuidade e possíveis alterações, em confronto com novos programas pretendidos. •

(ANALISTA/INMETRO/2007) No orçamento de desempenho, que é voltado especialmente para as avaliações dos resultados do orçamento em curso, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

A primeira questão traz a característica básica do OBZ: não há “direito adquirido” pelos programas para sua permanência. Programas antigos e novos devem ser avaliados quanto a suas possibilidades e conveniências. Questão CERTA. A segunda questão misturou a descrição e o conceito. Trata-se novamente do OBZ, não do orçamento de desempenho. Questão ERRADA.

Orçamento participativo Para início de conversa, vamos adotar a definição de orçamento participativo veiculada no Portal da Transparência (www.portaldatransparencia.gov.br): O orçamento participativo é um importante instrumento de complementação da democracia representativa, pois permite que o cidadão debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a população decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos do orçamento da prefeitura. Além disso, ele estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público e a co-responsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da cidade. Vemos, no texto, que o orçamento participativo se define pela realização de encontros do poder público com a população, para a 18 www.pontodosconcursos.com.br


definição de prioridades de gastos (principalmente com obras e serviços que atendem diretamente os cidadãos) pelos principais interessados. Note também que, no texto, já fica evidente a abrangência do orçamento participativo: uma cidade. Ficaria impraticável instituir algo como reuniões plenárias com parcela representativa de um Estado ou do país inteiro, em busca de decisões sobre quais programas executar. Outro dado importante está presente na expressão “complementação da democracia representativa”. O orçamento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade, não substitui o Poder Legislativo na apreciação da lei orçamentária, e nem envolve a apreciação do orçamento como um todo. No processo convencional de programação, em que atuam as instâncias técnicas e políticas do Executivo e do Legislativo, há um distanciamento entre quem decide e quem é beneficiado pelo orçamento, por mais afinadas que estejam essas instâncias com os interesses da população. É essa distorção que se tenta desfazer com a adoção do orçamento participativo. Apesar disso, fique claro que o orçamento participativo não garante a execução das decisões tomadas em conjunto com a população. Já estudamos o caráter autorizativo da lei orçamentária, que não precisa ser executada da forma como publicada. E sempre existe a possibilidade de o orçamento participativo ser utilizado como mera retórica por governantes interessados em “fazer média” junto aos eleitores.


(INSPETOR/TCE-RN/2009) O orçamento participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de



recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do governo federal. •

(ACE/TCU/2008) Entre as maiores restrições apontadas em relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a pouca legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na programação dos investimentos.

A primeira questão está CERTA: além dos ganhos quanto à compatibilização entre alocação dos recursos e demandas existentes, a técnica não é utilizada na União. A segunda questão está ERRADA. Não há perda de participação do Legislativo; apenas acrescenta-se uma instância de discussão sobre a aplicação dos recursos orçamentários. Além disso, considera-se haver menor flexibilidade nessa programação decorrente do orçamento participativo, pelo compromisso público assumido pelo governo em executar o que foi acordado junto à população.

CICLO (OU PROCESSO) ORÇAMENTÁRIO: ELABORAÇÃO, ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO DO ORÇAMENTO Detalhando as etapas que compõem o processo orçamentário do governo federal, encontraremos as seguintes (mais ou menos distribuídas por critério temporal): •

previsão da receita;

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fixação dos valores para as despesas obrigatórias;

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elaboração das propostas setoriais com a sua consolidação;

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processo legislativo;

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sanção da lei;

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execução orçamentária; 20 www.pontodosconcursos.com.br


acompanhamento e controle;

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avaliação.

Temos aí nessa sequência uma abordagem detalhista das fases que compõem o ciclo orçamentário. A previsão da receita diz respeito à arrecadação de recursos estimada para o exercício, com base em metodologia específica instituída para tanto. Essa informação é complementada pelo cálculo das necessidades de financiamento do governo central, que indicam quanto de recursos emprestados deverá ser tomado pelo governo junto ao mercado financeiro. A fixação das despesas obrigatórias é necessária para que, diante da situação de contingenciamento de despesas, não haja afetação de todas as ações governamentais. As despesas obrigatórias e as ressalvadas pela LDO não serão atingidas pela limitação de empenho, garantindo-se um mínimo de desempenho em áreas consideradas mais sensíveis pelo governo. Isso será visto com detalhes na aula sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal. Tem-se, então, a elaboração das propostas setoriais pelos órgãos e entidades, compatibilizadas com as condições da LDO. Depois de todo esse desenho, que desemboca no projeto de lei orçamentária anual, vêm o processo legislativo, que já estudaremos, a execução do orçamento em si, o acompanhamento e o controle orçamentários e a avaliação. Em seguida, detalharemos as fases do ciclo orçamentário que foram destacadas no edital.

Elaboração do orçamento Conforme o Manual Técnico de Orçamento (MTO), o processo de elaboração do projeto de lei orçamentária anual se desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal. 21 www.pontodosconcursos.com.br


Esse sistema foi estabelecido pela Lei 10.180/2001, que elegeu o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão como órgão central. Por sua vez, no Decreto nº 7.063/2010 (assim como em outros anteriores), a Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MPOG) recebeu do Ministério as atribuições de órgão central desse sistema. A elaboração do orçamento, segundo o MTO, “envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a participação dos ó r g ão s c e n t r a l , s e t o r i a i s e d a s u n i d a d e s o r ça m e n t ár i a s do sistema, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis” . A SOF, como órgão central do sistema de planejamento e orçamento, cumpre as seguintes atribuições: •

•

•

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definição de diretrizes gerais para o processo orçamentário federal; fixação de normas gerais de elaboração dos orçamentos federais; coordenação do processo de elaboração dos Projetos de Lei de Diretrizes Orçamentárias Anuais – PLDO e do orçamento anual da União; orientação, coordenação e supervisão técnica dos órgãos setoriais de orçamento; fixação de parâmetros e referenciais monetários para a apresentação das propostas orçamentárias setoriais; análise e validação das propostas setoriais; consolidação e formalização da proposta orçamentária da União.

Assim, o orçamento é preparado, na verdade, por uma rede de unidades e órgãos, segundo suas incumbências e com os limites traçados pela LDO e pela SOF. 22 www.pontodosconcursos.com.br


Depois de receber todas as propostas orçamentárias setoriais, a SOF condensa todo o emaranhado numa só peça: o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), encaminhado ao Presidente da República para posterior remessa ao Congresso Nacional. Pergunta incômoda: e se algum órgão deixar de enviar a tempo sua proposta setorial para a SOF, ou enviar com erros que reclamem correções? A resposta é dada pelo art. 99 da CF/88 e seus desdobramentos. Apesar de tratar diretamente do Poder Judiciário, podemos ampliar o entendimento nele exposto. Confira: Art. 99. Ao Poder Judiciário administrativa e financeira.

é

assegurada

autonomia

§ 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias. § 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete: I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais. § 3º S e o s ó r g ão s r e f e r i d o s n o § 2 º n ão e n c a m i n h a r e m as

respectiv as

pr op ostas

o r ça m e n t ár i a s

den tr o

d o

p r a z o e s t a b e l e c id o n a l e i d e d i r e t r i z e s o r ça m e n t ár i a s , o

Pode r

Execut ivo

c o n s i d e r a r á,

para

fin s

de

c o n s o l i d a ção d a p r o p o s t a o r ça m e n t ár i a a n u a l , o s v a l o r e s a p r o v a d o s n a l e i o r ça m e n t ár i a v i g e n t e , a j u s t a d o s d e a c o r d o c o m o s l im i t e s e s t i p u l a d o s n a f o r m a d o § 1 º d e s t e a r t i g o .



§ 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem encaminhadas e m d e s a c o r d o c o m o s l i m i t e s estipulados na forma do § 1º, o P o d e r E x e c u t i v o pr oced erá aos

a ju stes

n e c e s s ár i o s

pa ra

fin s

de

c o n s o l i d a ção d a p r o p o s t a o r ça m e n t ár i a a n u a l .

Na elaboração do orçamento, os órgãos setoriais funcionam como articuladores no seu âmbito de ação. Normalmente, confundemse com os órgãos superiores (tribunais, ministérios, casas legislativas). Da mesma forma que a SOF agrega as propostas setoriais recebidas dos órgãos setoriais, o órgão setorial “atua verticalmente no processo decisório”, conforme o MTO, agrupando as propostas subsetoriais, provenientes de suas unidades orçamentárias. As atribuições dos órgãos setoriais, portanto, são: •

•

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•

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estabelecimento de diretrizes setoriais para elaboração da proposta orçamentária; avaliação da adequação da estrutura programática e mapeamento das alterações necessárias; fixação, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais monetários para apresentação das propostas orçamentárias das unidades orçamentárias; definição de instruções, normas e procedimentos a serem observados no âmbito do órgão durante o processo de elaboração da proposta orçamentária; coordenação do processo de elaboração orçamentária no âmbito do órgão setorial;

da

proposta

análise e validação das propostas orçamentárias provenientes das unidades orçamentárias;



consolidação e formalização da proposta orçamentária do órgão.

Por fim, a unidade orçamentária desempenha o papel de coordenadora do processo de elaboração da proposta orçamentária no seu âmbito de atuação, integrando e articulando o trabalho das unidades administrativas componentes. As funções por ela cumpridas, relativamente às unidades administrativas, correspondem, em escala menor, às exercidas pelos órgãos setoriais. Além dos papéis desempenhados pelos diferentes integrantes do Sistema de Planejamento e Orçamento, o MTO também estabelece premissas da elaboração orçamentária. Podemos destacar as seguintes premissas: •

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ênfase na análise pela finalidade do gasto da Administração, transformando o orçamento em instrumento efetivo de programação de modo a possibilitar a implantação da avaliação dos programas e ações; aprimoramento das metodologias de cálculo das despesas obrigatórias, quais sejam, aquelas que constituem obrigações constitucionais e legais da União; administração do processo por meio de cronograma gerencial e operacional com etapas claramente especificadas, produtos definidos e configurados, participação organizada e responsável dos agentes envolvidos e divulgação de informações, garantindo o crescimento da confiança e da credibilidade nos diversos níveis da Administração; ciclo orçamentário desenvolvido como processo contínuo de análise e decisão ao longo de todo o exercício; elaboração do projeto, aprovação e execução da lei orçamentária realizada de modo a evidenciar a transparência da gestão fiscal, observando o princípio da publicidade e permitindo o



amplo acesso da sociedade às informações relativas a cada uma das etapas do processo. Como isso cai na prova? •

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(ANALISTA/MDS/2006) A responsabilidade pela coordenação, consolidação e supervisão da elaboração orçamentária é da Secretaria de Orçamento Federal, que integra o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, órgão central do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal. (ANALISTA/TJDFT/2008) Cada tribunal, no âmbito da União, dos estados e do DF, tem a prerrogativa constitucional de elaborar a própria proposta orçamentária, mas todos estarão sujeitos aos limites estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). (CONTADOR/MIN. ESPORTE/2008) O órgão setorial desempenha papel de articulador no processo de elaboração do orçamento, atuando horizontalmente no processo decisório e integrando os produtos gerados no nível setorial.

A primeira questão traz funções cumpridas pela SOF em seu papel de órgão central do sistema de planejamento e orçamento. Questão CERTA. A segunda questão aborda um cuidado que todos os órgãos e unidades devem considerar em sua elaboração orçamentária própria: observar as condições estabelecidas na LDO, que é a orientadora da LOA. Questão CERTA. A terceira questão, por fim, traz uma pegadinha com palavras: a atuação do órgão setorial é vertical, concentrando as propostas de suas unidades subordinadas. Questão ERRADA.

Acompanhamento e controle da execução orçamentária



A fiscalização da execução orçamentária trata das cautelas que o governo deve ter em relação ao equilíbrio entre as receitas e as despesas (que são apenas estimadas), para evitar situações de inadimplência ou insolvência. A própria Lei nº 4.320/64 já buscava o fiel cumprimento do equilíbrio entre receitas e despesas no orçamento, permitindo a prevenção das oscilações no decorrer do exercício financeiro. Para isso, tinha-se a fixação de cotas trimestrais para a execução da despesa pelos órgãos e unidades, evitando-se gastar o montante autorizado de forma temerária. Em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF trouxe mecanismo semelhante, com o estabelecimento de metas de resultado fiscal e a criação do mecanismo de contingenciamento de despesas. Trataremos mais desse tópico quando estudarmos a LRF. Quanto ao controle da execução orçamentária, a Lei 4.320/64 também trouxe algumas disposições cobradas em provas até hoje: Art. 75. O contrôle da execução orçamentária compreenderá: I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos; III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em têrmos monetários e em têrmos de realização de obras e prestação de serviços. (...) Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente. Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer 27 www.pontodosconcursos.com.br


tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos. A atividade de controle compreende o exercício próprio de controle pelas unidades executoras do orçamento e a atuação dos órgãos dos sistemas de controle interno e do controle externo. O sistema de controle interno deve ser instituído e mantido por todos os Poderes e pelo Ministério Público, segundo o mandamento do art. 74 da CF/88. Duas atribuições do controle interno, presentes nesse dispositivo, podem ser destacadas nesse momento: •

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avaliar o cumprimento das m e t a s p r e v i s t a s n o p l a n o p l u r i a n u a , l a e x e c u ção d o s p r o g r a m a s de governo e dos o r ça m e n t o s d a U n i ão ; comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da g e s t ão o r ça m e n t ár i a , financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da a p l i c a ção d e r e c u r s o s p úb l i c o s p o r e n t i d a d e s d e d i r e i t o privado.

Por sua vez, o controle externo, que faz pensar numa estrutura de controle distinta daquela que executa as ações, recebeu, pela CF/88, a titularidade do Congresso Nacional, que conta com o auxílio técnico do Tribunal de Contas da União para essa tarefa. No art. 166, § 1º, inc. II, indicam-se a Comissão Mista de Orçamento e as demais comissões técnicas das Casas Legislativas como responsáveis pelo acompanhamento e pela fiscalização orçamentária. O principal dispositivo constitucional sobre a fiscalização orçamentária é o caput do art. 70 da CF/88, como segue: Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, 28 www.pontodosconcursos.com.br


mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Portanto, o Ministério Público da União, apesar de não constituir um Poder, também tem sua própria estrutura de controle interno (que receberá, inclusive, alguns servidores a partir do presente concurso).


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(CONTADOR/MIN. ESPORTE/2008) O controle da execução orçamentária deve compreender, simultaneamente, a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; e o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. (ANALISTA/MIN. COMUNICAÇÕES/2008) Uma das finalidades do sistema de controle interno dos Três Poderes é avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA, bem como avaliar a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União.

A primeira questão reproduz trechos da Lei 4.320/64, que destacamos acima (art. 75 e incisos). Questão CERTA. A segunda questão, por sua vez, reflete uma das finalidades do sistema de controle interno trazidas na CF/88 (art. 74, inc. I). Questão CERTA.

Ciclo orçamentário na CF/88 Vamos iniciar o estudo desse tópico com o seguinte dispositivo constitucional: 29 www.pontodosconcursos.com.br


Art. 165, § 9º - Cabe à lei complementar: I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; Como se vê, a Constituição reservou à lei complementar o tratamento sobre as matérias referidas, mas, até hoje, o Congresso não aprovou essa lei (embora um dos projetos com essa pretensão, o mais adiantado nas discussões, já esteja há quase 14 anos em pauta). Outro ponto interessante é que essas matérias discriminadas na questão encontram-se, em parte, na Lei 4.320/64, como é o caso de “exercício financeiro” e “elaboração e organização da lei orçamentária anual”. É por situações como esta que se considera a Lei 4.320/64 uma lei materialmente complementar. Apesar de ter sido aprovada como lei ordinária, em 1964, a atual Carta Política indica assuntos nela tratados como próprios de uma lei complementar. Por enquanto, não havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, § 9º, são seguidas regras transitórias sobre prazos das leis de matéria orçamentária. Essas regras estão no art. 35, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da CF/88: ADCT, Art. 35, § 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do 30 www.pontodosconcursos.com.br


exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Em momento posterior, falaremos mais a respeito do “calendário” que surge desse texto acima.


(TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da lei orçamentária anual.

Nessa parte do conteúdo, as bancas não gostam muito de inventar. Basicamente repetem os dispositivos constitucionais. No caso acima, a questão é baseada no art. 165, § 9º, inc. I, da CF/88. Questão CERTA.

Processo legislativo orçamentário Examinemos mais um trecho da CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. Vale assinalar que o vocábulo “leis”, sem maior detalhamento, significa “leis ordinárias”. Em matéria orçamentária, as leis 31 www.pontodosconcursos.com.br


ordinárias são o lugar comum. Há poucas exceções, das quais vimos uma acima: a conformação das regras mais amplas de organização orçamentária se dá por lei complementar. Mas o PPA, a LDO e a LOA, assim como os créditos adicionais (exceto os extraordinários, como veremos) são viabilizados por leis ordinárias. Além disso, esses projetos são de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo. Vamos fazer uma pequena abordagem do “ciclo orçamentário” no contexto do Poder Legislativo. Apesar de serem instituídos por leis ordinárias, os instrumentos orçamentários têm um rito legislativo diferenciado. Os projetos de lei ordinária “normais”, enviados ao Congresso pelo Presidente da República, dão entrada na Câmara dos Deputados (CF, art. 64, caput) e lá passam por discussões e votações em diversas comissões temáticas, antes de ir à apreciação do Plenário da Câmara (às vezes, essa “subida” ao Plenário não ocorre, conforme dispuser o Regimento da Casa). A partir daí, são enviados ao Senado, onde passam de novo por comissões temáticas, e depois pelo Plenário (se for o caso). Então, os projetos vão à sanção presidencial, se não houver alteração considerável, pelo Senado, do texto aprovado na Câmara. Caso contrário, se a redação for significativamente mudada pelo Senado, os projetos voltam à Câmara, para apreciação das modificações. Nessa última hipótese, a Câmara é que encaminha o projeto ao Presidente da República. Diferentemente disso, os projetos de matéria orçamentária não passam por uma série de comissões temáticas antes de ir a Plenário, um passo por vez, e em ambas as Casas. Nesse âmbito, o projeto é instruído apenas na Comissão Mista de Orçamento, que recebe simultaneamente pareceres das comissões temáticas de ambas as Casas e emendas parlamentares, e emite seu próprio parecer, encaminhando-o juntamente com o projeto, para votação pelo 32 www.pontodosconcursos.com.br


Plenário do Congresso Nacional (as duas Casas em sessão conjunta). No Plenário do Congresso, pela votação da maioria simples dos parlamentares, o projeto é aprovado. Detalhe: apesar de se tratar de uma sessão conjunta, a maioria é considerada apenas entre pares (tomam-se separadamente, na votação, a maioria dos deputados e a maioria dos senadores).


(ANALISTA/ANA/2006) A Constituição Federal de 1988 delineou o modelo atual de ciclo orçamentário, instituindo três leis cuja iniciativa é prerrogativa do Poder Executivo: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

Outra questão com redação bastante próxima do original da Constituição de 1988, destacando a iniciativa privativa do Executivo quanto à matéria orçamentária. O trecho que a fundamenta é do art. 165, reproduzido mais acima. Questão CERTA.

Emendas aos projetos de matéria orçamentária Este assunto, apesar de também pertencer ao processo legislativo orçamentário, é tão importante que será tratado assim, em separado. Primeira observação: é possível ao Legislativo emendar quaisquer projetos de matéria orçamentária. Entretanto, assim como fez a Constituição, vamos nos concentrar nas emendas ao projeto de LOA. Como já dito, a iniciativa em matéria orçamentária é exclusiva do chefe do Executivo. Entretanto, permite-se que a peça originária do Executivo receba interferências dos representantes eleitos do povo, 33 www.pontodosconcursos.com.br


para, teoricamente, deixar as propostas orçamentárias mais adequadas aos interesses da população. Assim, os parlamentares, individualmente ou em grupo, podem apresentar emendas ao projeto de LOA, que serão apresentadas perante a Comissão Mista de Orçamento. A CMO, no término das discussões, emitirá parecer sobre tais emendas, para posterior apreciação pelo Plenário do Congresso. Quanto à incidência sobre o projeto de LOA, existem três tipos de emendas: emendas de receita, de despesa e de texto. Vamos ver o dispositivo constitucional que trata delas (§ 3º do art. 166): Art. 166, § 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

para

III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. Inicialmente, note que a primeira condição (compatibilidade com o PPA e a LDO, no inciso I) vale para qualquer emenda. Isso fortalece o caráter de submissão que a LOA deve ter em relação às outras leis citadas, de alcance mais amplo. Assim, por exemplo, uma emenda parlamentar ao projeto de LOA não pode criar um 34 www.pontodosconcursos.com.br


programa, porque isso desrespeitaria a prevalência do PPA nesse ponto. O inciso II trata das emendas de despesa. Para que novas despesas sejam propostas por meio de emenda, deverão ser anuladas despesas inicialmente selecionadas pelo Executivo, a fim de “liberar” recursos suficientes. Ainda assim, não é toda despesa selecionada inicialmente pelo Executivo que pode ser anulada em favor de emendas parlamentares; as dotações indicadas nas alíneas do inciso II (pessoal e encargos, serviço da dívida e transferências constitucionais para os entes federados) são despesas obrigatórias, que não podem ter seus montantes e destinação alterados. Por fim, o inciso III aborda as emendas de receita (alínea ‘a’) e de texto (alínea ‘b’). O montante da receita previsto pelo Executivo só pode ser modificado no Legislativo a partir de uma perspectiva técnica. Não se pode alterar a expectativa de arrecadação com base em critérios políticos ou assemelhados. Por isso, um erro ou uma omissão, por parte da equipe técnica do Executivo, devem ser detectados e comprovados, para que seja aprovada uma emenda de receita. As emendas de redação dizem respeito a ajustes de forma (ortografia, concordância etc.), para tornar o texto da lei orçamentária mais inteligível. Muito bem, o Poder Legislativo pode alterar, por meio de emendas, o texto inicial encaminhado pelo Poder Executivo. E o Poder Executivo, pode alterar seu próprio texto original? A resposta é afirmativa. Essa importante disposição encontra-se no art. 166, § 5º, da CF/88: Art. 166, § 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos 35 www.pontodosconcursos.com.br


projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. Portanto, depois de ter enviado o projeto de LOA, o chefe do Poder Executivo tem um prazo para propor alterações a suas “intenções iniciais”. Esse prazo corre enquanto não se inicia a votação, na Comissão Mista de Orçamento, da parte a se alterar. Evita-se, dessa forma, que o chefe do Executivo modifique, a seu belprazer, partes do projeto que já tenham sido alteradas pelo Legislativo, contra suas pretensões. Esse trecho talvez seja o mais frequentemente cobrado pelas bancas quando se trata de ciclo orçamentário. Por isso, preste atenção! Não perca um ponto fácil. Já houve questões, por exemplo, dizendo que a modificação pode ser proposta enquanto não finalizada a votação da parte a se alterar. Cuidado!


•

•

(ANALISTA/SAD-PE/2010) O Poder Legislativo pode apresentar emendas para aumentar as despesas do orçamento mediante a anulação de outras despesas ou a reestimativa de receitas. As emendas aos projetos de LOA, compatíveis com o PPA e a LDO, podem incidir sobre dotações para pessoal, serviços da dívida e transferências constitucionais para os entes da Federação. (ANALISTA/MCT/2008) As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem serão apresentadas na comissão mista e somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual (PPA) e com a lei de diretrizes orçamentárias. (PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o orçamento possui características que o diferenciam das leis



comuns. Um exemplo é a limitação constitucional do conteúdo das emendas ao projeto de lei do orçamento anual. •

(ANALISTA/ANS/2005) O presidente da República pode propor modificação no projeto de lei orçamentária anual enquanto não for finalizada a votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é objeto da proposta.

A primeira questão está ERRADA. A reestimativa de receitas não é admitida pela CF/88 como fonte para aumento das despesas. O Legislativo pode substituir, mediante emendas, despesas indicadas originalmente pelo Executivo. Além disso, as despesas obrigatórias que já destacamos não podem ser afetadas por emendas. A segunda questão reproduz trechos da Constituição, referentes às exigências para as emendas parlamentares aos projetos de natureza orçamentária. Questão CERTA. A terceira questão remete às limitações às emendas parlamentares quanto aos projetos orçamentários, limitações estas que não se aplicam a projetos de lei “normais”. Questão CERTA. Por fim, a última questão está ERRADA. Se a votação da parte a ser alterada já foi iniciada na CMO, não pode o Presidente da República encaminhar proposta de alteração do projeto de LOA.

Prazos das leis orçamentárias Muito bem, voltemos ao calendário orçamentário que introduzimos anteriormente, simplificando os prazos dispostos no ADCT: •

os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional “até q u a t r o m e s e s a n t e s d o e n c e r r a m e n t o do exercício financeiro” , ou seja, 31 de agosto;



•

•

o Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sanção, “até o encerramento da sessão legislativa” – atualmente, 22 de dezembro; o projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso “até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro” , ou seja, 15 de abril; o Congresso deve devolver o projeto de LDO para sanção “até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa” – atualmente, 17 de julho.

Ressalto que, nos primeiros prazos referidos acima, o envio e a devolução do projeto de PPA não ocorrem anualmente, já que este é uma lei aprovada para quatro anos. Uma observação importante, e constantemente cobrada em provas, diz respeito justamente aos prazos do PPA. O plano plurianual é a mais importante lei de matéria orçamentária. A partir dele é que todas as outras se organizarão. As leis orçamentárias anuais não passam muito de “parcelas do PPA”, aplicadas a cada ano de sua vigência plurianual. No PPA é que o governo recém-assumido expõe suas intenções, objetivos, metas, para o prazo de quatro anos. É uma demonstração de grandes diretrizes, um “projeto de governo”. Pois bem, já vimos que o Executivo deve enviar o projeto de PPA para o Legislativo até 31 de agosto (do primeiro ano do mandato do Presidente). Assim, a equipe que assume o comando do país tem oito meses para apresentar um plano para os quatro anos seguintes. Agora você pode notar que há um descompasso aí. Se o PPA é preparado durante o primeiro ano do governo, e deve valer para os próximos quatro anos, ele não acaba invadindo o próximo mandato presidencial? A resposta é “sim”. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com base no PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu 38 www.pontodosconcursos.com.br


antecessor. Os projetos que esse novo chefe do Executivo apresenta quando assume só valerão para seu segundo ano de mandato. No caso do PPA, o último ano de vigência do plano será o primeiro do mandato seguinte. Esse calendário é positivo por duas razões associadas. Primeiro, evita-se um atropelo no início do mandato, com a preparação “nas coxas” de projetos de grande importância para o país – o governo não pode agir sem planos de ação aprovados. Em segundo lugar, ao invés dessa hipótese de “correria” no início do mandato, dá-se ao novo governante a possibilidade de conhecer, por alguns meses, e aproveitar parte dos programas instituídos pelo antecessor, conforme sejam compatíveis com sua orientação de governo (ou conforme sejam de interrupção impossível, rsrsrs). Agora, uma curiosidade sobre a LDO. Trata-se da suspensão do recesso parlamentar, enquanto não aprovado o projeto de LDO. Apenas esse projeto, entre todas as hipóteses trazidas pela CF/88, é hábil para tanto. Caso o projeto de LDO não esteja aprovado em 17 de julho, os parlamentares não entrarão em recesso. É uma forma de acelerar os prazos, já que o ideal é que o orçamento esteja aprovado quando se iniciar o ano de sua execução. E, para existir lei orçamentária, deve haver antes a LDO, que estabelece, a partir dos programas do PPA, as prioridades para o ano seguinte, e orienta a elaboração da LOA. E, já que estamos conversando sobre curiosidades, cabe ressaltar outra, que também é alvo das bancas de concursos, e que correlaciona os prazos dos projetos de PPA e de LDO. Já vimos que o PPA elaborado por um Presidente só começa a ser executado no segundo ano do respectivo mandato. A partir disso, vamos hipotetizar com as datas.



Em 2007, foram elaborados os projetos da LDO 2008 e do PPA 2008/2011. Entretanto, como já vimos, a LDO tem prazos fixados mais no início do ano (envio até abril – devolução até julho). Assim, a LDO 2008, que ficou pronta no meio de 2007, nasceu sem que o PPA 2008/2011 tivesse sequer sido encaminhado como projeto ao Congresso. Isso é estranho, porque, idealmente, a LDO deve se basear no PPA (assim como todas as leis de matéria orçamentária). Mas é assim mesmo. No primeiro ano do mandato presidencial (no caso, 2007), a LDO proposta foi preparada antes do PPA ao qual deveria estar submetida. Mas, não obstante isso tudo, não temos um “samba do crioulo doido”. A LDO traz uma disposição específica, autorizando o Poder Executivo a promover os ajustes devidos para adequar seu texto ao PPA que está por vir.


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(ANALISTA/ANA/2006) Ao estabelecer prazo para a devolução de projeto de lei, o Poder Executivo visa garantir a existência de orçamento aprovado antes do início do exercício. Dessa maneira, o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até dois meses antes do encerramento do exercício e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. (ANALISTA/ANS/2005) O plano plurianual apresenta a idéia de continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as ações realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano.



(TÉCNICO SUPERIOR/CENSIPAM/2006) O Congresso Nacional não poderá entrar em recesso caso não vote a Lei de Diretrizes Orçamentárias até o encerramento da sessão legislativa.

O único problema da primeira questão é referente a prazo. O projeto de LOA deve ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício. Questão ERRADA. A segunda questão refletiu uma das razões para a “invasão” dos PPA’s nos mandatos dos governantes posteriores: a continuidade das ações do poder público. Questão CERTA. A última questão também pecou pela indicação errada de prazo. O projeto de LDO deve ser aprovado até o final do primeiro período da sessão legislativa (atualmente, 17 de julho). Questão ERRADA.

Muito bem, caro aluno, chegamos aqui ao final de nosso primeiro encontro. Para quaisquer dúvidas, reforço o recado: utilize nosso fórum, ou o email [email protected]. Hoje, fico devendo questões sobressalentes, mas as trarei na próxima aula, juntamente com as do próximo assunto. Até lá! Bons estudos!

GRACIANO ROCHA



RESUMO DA AULA 1.

A atividade financeira do Estado pode ser dividida em quatro braços, a saber: a receita, a despesa, o orçamento e o crédito públicos. Nesse sentido, têm-se as atividades estatais de obtenção de recursos financeiros (receita e crédito), de aplicação desses recursos (despesa) e de gerenciamento e controle deles (orçamento).

2.

A política fiscal se divide em política tributária e política orçamentária, e procura agir sobre a alocação de recursos, a distribuição da renda, a estabilização da produção e do emprego e o crescimento econômico.

3.

A função alocativa tem a ver com a alocação de recursos pelo Estado, de maneira a favorecer a disponibilização de bens públicos à população.

4.

Bens públicos são aqueles cujas características não permitem que sejam fornecidos pelos agentes de mercado nos níveis reclamados pela sociedade. São bens cuja necessidade é geral, mas cujo consumo por pessoa não pode ser medido.

5.

A função distributiva diz respeito aos ajustes realizados pelo Estado para que a sociedade alcance determinado nível de concentração de renda.

6.

A função estabilizadora trata das iniciativas governamentais em nome do alcance de certo equilíbrio entre taxa de inflação, taxa de desemprego, balanço de pagamentos e taxa de desenvolvimento econômico.

7.

No orçamento clássico ou tradicional, a ênfase repousava sobre os objetos de gasto do governo, não em suas realizações.

8.

No orçamento de desempenho, atribuem-se aos gastos públicos objetivos a alcançar, não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma “lista de compras”, o orçamento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribuídas, para medir o desempenho do governo. 42 www.pontodosconcursos.com.br


9.

No orçamento de desempenho, não há ainda a integração entre as áreas de elaboração do orçamento e de planejamento governamental.

10. A raiz do orçamento moderno atual (orçamento-programa) foi o PPBS, adotado nos Estados Unidos na década de 1960. O PPBS, que tinha o planejamento como foco, propunha a consideração de alternativas de ação não só na fase de preparação do orçamento, mas durante sua execução e na avaliação de seu desempenho. 11. Uma nova dimensão levada em conta na avaliação e no controle do orçamento-programa é a efetividade, que tem a ver com o impacto da ação governamental nas necessidades da sociedade. 12. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter formas confiáveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas, no orçamento, devem ser dotados de indicadores e metas. 13. O incrementalismo diz respeito à tendência de manter, no orçamento público, as mesmas ações com as quais o governo já assumiu compromissos de execução. 14. O incrementalismo não é de todo indesejável: para alcançar certos objetivos, é necessário que a ação governamental esteja direcionada a certas ações durante vários exercícios seguidos.As principais características do orçamento base-zero são: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. 15. No caso do orçamento base-zero, o incrementalismo orçamentário é abolido. O fato de uma ação já estar em andamento não é justificativa suficiente para sua continuidade. 16. O orçamento participativo se define pela realização de encontros do poder público com a população, para a definição de prioridades de gastos pelos principais interessados. 43 www.pontodosconcursos.com.br


17. O orçamento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade, não substitui o Poder Legislativo na apreciação da lei orçamentária, e nem envolve a apreciação do orçamento como um todo. 18. O orçamento participativo não garante a execução das decisões tomadas em conjunto com a população. 19. Detalhando as etapas que compõem o processo orçamentário do governo federal, encontraremos as seguintes: previsão da receita; fixação dos valores para as despesas obrigatórias; elaboração das propostas setoriais com a sua consolidação; processo legislativo; sanção da lei; execução orçamentária; acompanhamento e controle; avaliação. 20. Conforme o Manual Técnico de Orçamento (MTO), o processo de elaboração do projeto de lei orçamentária anual se desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal. 21. A elaboração do orçamento envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a participação dos órgãos central, setoriais e das unidades orçamentárias do sistema, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis. 22. A fiscalização da execução orçamentária trata das cautelas que o governo deve ter em relação ao equilíbrio entre as receitas e as despesas (que são apenas estimadas), para evitar situações de inadimplência ou insolvência. 23. O sistema de controle interno deve ser instituído e mantido por todos os Poderes e pelo Ministério Público, segundo o mandamento do art. 74 da CF/88. 24. O controle externo, que faz pensar numa estrutura de controle distinta daquela que executa as ações, recebeu, pela CF/88, a titularidade do Congresso Nacional, que conta com o auxílio técnico do Tribunal de Contas da União para essa tarefa. 25. A Constituição reservou à lei complementar o tratamento sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 44 www.pontodosconcursos.com.br


organização do PPA, da LDO e da lei orçamentária anual, mas essa lei ainda não foi editada. 26. Considera-se a Lei 4.320/64 uma lei materialmente complementar: apesar de ter sido aprovada como lei ordinária, a atual Carta Política indica assuntos que ela trata como próprios de uma lei complementar. 27. Não havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, § 9º, são seguidas regras transitórias sobre prazos das leis de matéria orçamentária, dispostas no art. 35, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da CF/88. 28. Apesar de serem instituídos por leis ordinárias, os instrumentos orçamentários têm um rito legislativo diferenciado. Os respectivos projetos são discutidos apenas na Comissão Mista de Orçamento (CMO), onde recebem parecer, e são encaminhados para votação pelo Plenário do Congresso Nacional. 29. Quanto à incidência sobre o projeto de LOA, existem três tipos de emendas: emendas de receita, de despesa e de texto. 30. O Chefe do Executivo pode enviar ao Poder Legislativo modificações do projeto de lei orçamentária a qualquer tempo, desde que não tenha sido iniciada a votação da parte a se alterar. 31. Os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional “até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 31 de agosto. 32. O Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sanção, “até o encerramento da sessão legislativa” – atualmente, 22 de dezembro. 33. O projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso “até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 15 de abril.



34. O Congresso deve devolver o projeto de LDO para sanção “até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa” – atualmente, 17 de julho. 35. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com base no PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu antecessor; os projetos que esse novo chefe do Executivo apresentar só valerão para seu segundo ano de mandato. 36. Caso o projeto de LDO não esteja aprovado em 17 de julho, os congressistas não entrarão em recesso parlamentar.

QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA 1.

(CONTADOR/DPU/2010) O orçamento tradicional tinha como foco o controle, para que o Poder Legislativo não extrapolasse a proposta do Poder Executivo.

2.

(ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta.

3.

(ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento por desempenho caracteriza-se pela forte vinculação ao sistema de planejamento.

4.

(CONTADOR/INEP/2005) O denominado orçamento de desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do século passado, é o que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir os objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa.



5.

(CONTADOR/DPU/2010) O orçamento de desempenho está dirigido mais para os produtos gerados pela administração pública que pelos resultados propriamente ditos.

6.

(AUDITOR/SECONT-ES/2009) Uma das vantagens do orçamentoprograma em relação ao orçamento tradicional é a possibilidade de se conjugar a formulação do orçamento ao planejamento governamental.

7.

(ANALISTA/TCE-TO/2008) O orçamento-programa possui medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizações, os esforços despendidos na execução do orçamento e a responsabilidade pela sua execução.

8.

(ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definição clara de objetivos é condição básica para o orçamento-programa. Um programa na área de saúde, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o número de hospitais a serem construídos ou ambulatórios a serem instalados, indicasse o número de novos pacientes a serem atendidos ou de novos atendimentos a serem realizados.

9.

(CONTADOR/INEP/2005) O incrementalismo na elaboração dos orçamentos públicos está associado à inércia, no sentido de que há uma tendência a manter-se em execução o que já foi introduzido. Os novos programas têm, então, de competir com os preexistentes para romper a barreira da escassez de recursos.

10. (ADMINISTRADOR/MTE/2008) O incrementalismo orçamentário desvirtua ou compromete a desejável integração entre o planejamento e o orçamento. De acordo com essa sistemática, a “base” formada pelos programas já introduzidos no orçamento tende a perpetuar-se, com pequenos incrementos, compreendendo a maior parte dos recursos. Alguns autores denominam essa tendência de resistência à mudança, à revisão dos objetivos, diretrizes e metas, como inércia ou inercialidade.



11. (ANALISTA/MMA/2008) O orçamento base-zero caracteriza-se como um modelo do tipo racional, em que as decisões são voltadas para a maximização da eficiência na alocação dos recursos públicos. Adota-se, como procedimento básico, o questionamento de todos os programas em execução, sua continuidade e possíveis alterações, em confronto com novos programas pretendidos. 12. (ANALISTA/INMETRO/2007) No orçamento de desempenho, que é voltado especialmente para as avaliações dos resultados do orçamento em curso, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. 13. (INSPETOR/TCE-RN/2009) O orçamento participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do governo federal. 14. (ACE/TCU/2008) Entre as maiores restrições apontadas em relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a pouca legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na programação dos investimentos. 15. (ANALISTA/MDS/2006) A responsabilidade pela coordenação, consolidação e supervisão da elaboração orçamentária é da Secretaria de Orçamento Federal, que integra o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, órgão central do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal. 16. (ANALISTA/TJDFT/2008) Cada tribunal, no âmbito da União, dos estados e do DF, tem a prerrogativa constitucional de elaborar a própria proposta orçamentária, mas todos estarão sujeitos aos limites estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). 17. (CONTADOR/MIN. ESPORTE/2008) O órgão setorial desempenha papel de articulador no processo de elaboração do orçamento, 48 www.pontodosconcursos.com.br


atuando horizontalmente no processo decisório e integrando os produtos gerados no nível setorial. 18. (CONTADOR/MIN. ESPORTE/2008) O controle da execução orçamentária deve compreender, simultaneamente, a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; e o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. 19. (ANALISTA/MIN. COMUNICAÇÕES/2008) Uma das finalidades do sistema de controle interno dos Três Poderes é avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA, bem como avaliar a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União. 20. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da lei orçamentária anual. 21. (ANALISTA/ANA/2006) A Constituição Federal de 1988 delineou o modelo atual de ciclo orçamentário, instituindo três leis cuja iniciativa é prerrogativa do Poder Executivo: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). 22. (ANALISTA/SAD-PE/2010) O Poder Legislativo pode apresentar emendas para aumentar as despesas do orçamento mediante a anulação de outras despesas ou a reestimativa de receitas. As emendas aos projetos de LOA, compatíveis com o PPA e a LDO, podem incidir sobre dotações para pessoal, serviços da dívida e transferências constitucionais para os entes da Federação. 23. (ANALISTA/MCT/2008) As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem serão apresentadas na comissão mista e somente podem ser 49 www.pontodosconcursos.com.br


aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual (PPA) e com a lei de diretrizes orçamentárias. 24. (PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o orçamento possui características que o diferenciam das leis comuns. Um exemplo é a limitação constitucional do conteúdo das emendas ao projeto de lei do orçamento anual. 25. (ANALISTA/ANS/2005) O presidente da República pode propor modificação no projeto de lei orçamentária anual enquanto não for finalizada a votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é objeto da proposta. 26. (ANALISTA/ANA/2006) Ao estabelecer prazo para a devolução de projeto de lei, o Poder Executivo visa garantir a existência de orçamento aprovado antes do início do exercício. Dessa maneira, o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até dois meses antes do encerramento do exercício e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. 27. (ANALISTA/ANS/2005) O plano plurianual apresenta a idéia de continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as ações realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano. 28. (TÉCNICO SUPERIOR/CENSIPAM/2006) O Congresso Nacional não poderá entrar em recesso caso não vote a Lei de Diretrizes Orçamentárias até o encerramento da sessão legislativa.

GABARITO


AFO - Aula 01

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