Cuprins: I. Guvernul Guvernu l României........................................................ ........................................................................................................... ...................................................33 I.1. Scurt Scu rt istoric asupra instituţiei................................................. .................................................................... .......................... ............... ..........3 I.2. Formarea Guvernului................................................ .............................................................................................. ................................................. ...4 I.3. Organizarea şi funcţionarea Guvernului........................................................ .................................................................. ..............4 II. Acte juridice ale Guvernului............................................... .......................................................................... .................................. ............... ............5 II.1. Noţiuni No ţiuni introductive ....................................................... .............................................................................. .............................. .............. ............ ..... 5 II.2. Specificul actelor juridice adoptate de Guvern..................................... ............................................. ............... ........... .... 6 II.3. Controlul de constituţionalitate al actelor juridice ale Guvernului ....... .............. .............. ....... 11 III. Concluzii........................................................ ......................................................................................................... ........................................................ ............. ......12 12 Bibliografie:............................................... ...................................................................................................... .............................................................. .............. .......... ... 15
Acte juridice emise de Guvern
I. Guvernul României
I.1. Scurt istoric asupra instituţiei
Guvernul sau Consiliul de miniştri a apărut odată cu primele constituţii moderne şi cu disciplina şi ramura de drept- drept administrativ. Originea sa provine din vechile "Consilii ale regelui", denumite curia regis1 , cum li se spunea în ţările Europei continentale, sau "Sfaturi Domneşti", în Ţările Române. Evident, apariţia, dezvoltarea şi perfecţionarea lor au avut un caracter istoric. Instituţiile ca atare, fie că li se spunea curia regis , fie "Sfaturi Domneşti", au căpătat conţinutul, semnificaţia şi rolul de putere executivă. În epoca modernă, schimbările care au intervenit în administraţia centrală au determinat, în mod firesc, apariţia departamentelor, ca forme organizatorice statale, dar şi cu trăsături specifice fiecărui stat sau grupe de state. Astfel, istoria ne demonstrează că, mai întâi, au apărut dregătoriile, structurile departamentale şi chiar ministerele conduse de miniştri, structuri care au funcţionat independent, perioade mai lungi sau mai scurte de timp. Ulterior, s-au alcătuit guvernele, ca instiuţii politice şi, evident, juridice ale statelor cu atribuţii şi competenţe caracteristice zilelor noastre2. Un veritabil Guvern român întâlnim sub domnia lui Al. I. Cuza, dar apariţia funcţiei de ministru şi, implicit, a ministerelor, în accepţiunea modernă, precede Guvernul, ca autoritate sau organ al statului, ca subiect de drept public, întâlnindu-ne cu ea pentru prima dată în Regulamentele Organice. Tot Regulamentele Organice reglementează aşa-numitul "Sfat al miniştrilor" şi Sfatul administrativ. "Sfatul administrativ este o instituţie intermediară între tradiţionala curia regis şi Guvern"3. Evoluţia instituţiei Guvernului în accepţiunea prezentă reprezintă o istorie interesantă a vieţii politice din fiecare ţară. Potrivit Constituţiei din 1991, Guvernul este organul central al puterii executive care, pe baza programului său de guvernare dezbătut în şedinţă comună a celor două camere ale Parlamentului şi acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării, exercită conducerea generală a administraţiei publice. Competenţele Guvernului au devenit cu adevărat formale în perioada regimului Antonescu, când, de fapt, Constituţia a fost suspendata. În acest fel întreaga putere executivă îi revenea Guvernului şi apoi Mareşalului Ion Antonescu, el fiind investit cu puteri depline, având şi calitatea simultană de Preşedinte al Consiliului de Miniştri. 1
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia a IV-a, Ed. C.H.Beck, Bucureşti, 2005, p.430 Gh.T.Zaharia, Odette Budeanu-Zaharia, Tudor. I. Budeanu, T.Al. Chiuariu, Tratat de drept administrativ român, Ed. Junimea, Iaşi, 2001, p.134 3 Ibidem, pg. 435 2
3
După anul 1989, pentru a desemna organul suprem al administraţiei publice s-a adoptat noţiunea de Guvern, în locul celei de Consiliu de Miniştri. În acest sens a fost adoptată legea 90/2001 de organizare a Guvernului, lege care a fost implicit modificată ca urmare a adoptării ulterioare a actualei Constituţii. Această lege nu reglementa în amănunt organizarea şi funcţionarea Guvernului deoarece nu prevedea o limitare a numărului de ministere, fapt stabilit abia la finele anului 1999 printr-o Ordonanţă de urgenţă. I.2. Formarea Guvernului
După constituirea Parlamentului şi depunerea jurământului de investire de către Preşedintele României, acesta, după consultarea partidului sau formaţiunii politice care are majoritatea absolută în Parlament, sau, în caz contrar, a partidelor parlamentare desemenează un candidat la funcţia de prim-ministru. Candidatul desemnat are obligaţia de a cere votul de încredere al Parlamentului asupra programului de guvernare şi a listei cu membrii doriţi ai Guvernului. Termenul pentru votul de încredere este de 10 zile de la data investirii. Programul şi lista se dezbat de cele doua camere ale Parlamentului care acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor 4. Odată obţinut votul de încredere al Parlamentului, Preşedintele României, prin decret numeste Guvernul în integralitatea sa. Membrii Guvernului, după numire, depun jurământul de credinţă şi devotament, moment ce constituie începerea exerciţiului mandatului Guvernului. Constituţia prevede în art. 101 alin.1 că Guvernul este format din Primul-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică. Legea 37/1990 vorbeşte şi despre miniştri de stat, miniştri şi secretari de stat. I.3. Organizarea şi funcţionarea Guvernului
Guvernul, având la bază Programul de guvernare acceptat de către Parlament se organizează şi funcţionează în conformitate cu prevederile constituţionale. Pentru realizarea acestui program, Guvernul exercită o serie de funcţii precum: cea de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a programului de guvernare; cea de reglementare, realizând cadrul normativ şi instituţional în vederea atingerii obiectivelor strategice; cea de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; cea de reprezentare, prin care se determină, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern şi extern şi, în sfârşit, cea de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea şi controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi în domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desfaşoară activitatea sub autoritatea Guvernului5. 4
Hotarârea Parlamentului României nr. 12/1996 privind acordarea neîncrederii Guvernului în M.O. nr.342 din 12 decembrie 1996 5 Gh.T.Zaharia, Odette Budeanu-Zaharia, Tudor. I. Budeanu, T.Al. Chiuariu, op. cit ., p.139
4
Organizarea internă şi structura funcţională a Guvernului se realizează prin hotărâre a Guvernului, urmărindu-se ca, în raport cu numărul ministerelor, cu conţinutul programului de guvernare acceptat de Parlament şi alte considerente, să se realizeze o structură flexibilă, operaţională şi eficientă. Legea 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi ministerelor, precizează că această instituţie este alcătuită din prim-ministru şi miniştri, conform art. 3, alin.1, dar şi din ministri-delegati, cu însărcinari speciale pe lânga primulministru, prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere conform alin. 2 al aceluiaşi articol6. În temeiul aceleiaşi legi menţionate anterior se prevede aparatul de lucru al Guvernului, care este alcătuit din aparatul de lucru al primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului, precum şi departamente şi alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite prin hotarâre a Guvernului7. Şedinţele Guvernului se convoacă şi sunt conduse de primul-ministru, şedinţe la care poate particpa şi Preşedintele României atunci când sunt dezbătute probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice. Guvernul se întrunşte saptămânal sau de câte ori este nevoie, punând în discuţie chestiuni privitoare la politica internă şi externă, , precum şi aspecte privind conducerea generală a administraţiei publice, adoptându-se măsurile corespunzătoare. Din Constituţie, ca şi din legea privitoare la organizarea şi funcţionrea Guvernului şi ministerelor, rezultă că Guvernul este un organ de competenţă generală care, pentru realizarea programului său de guvernare acceptat de către Parlament, are o serie de atributii grupate în următoarele categorii: atribuţii cu privire la asigurarea executării legilor şi a celorlalte dispoziţii normative, date în aplicare acestora; atributii vizând conducerea şi controlul activităţii ministerelor şi a celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale; atribuţii în privinţa elaborării proiectelor de legi, pe care le supune spre adoptare Parlamentului; atribuţii cu privire la desfăşurarea activităţii economico-financiare şi sociale şi atribuţii în realizarea politicii interne şi externe.
II. Acte juridice ale Guvernului II.1. Noţiuni introductive
Problema actelor juridice are multiple contingenţe cu toate ramurile dreptului, deoarece acestea sunt una din categoriile cele mai importante ale ştiinţei juridice, implicit ale dreptului administrativ. În doctrină s-au conturat două categorii de acte ale Guvernului, acte exclusiv politice- cum sunt moţiunile, declaraţiile, etc. şi acte juridice. Actele juridice emise de Guvern îşi găsesc reglementare în toate ţările. 6
Lege nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor,art.3; publicată în M.O. nr. 164 din 2 aprilie 2001 7 Gh.T.Zaharia, Odette Budeanu-Zaharia, Tudor. I. Budeanu, T.Al. Chiuariu, op. cit ., p.141
5
Astfel, Constituţia Franţei stabileşte că Guvernul emite ordonanţe şi decrete care se semnează de Preşedintele Republicii , cel care în principiu conduce şedinţele Guvernului (art. 13 alin.1 din Constituţia franceză). Constituţia Germaniei prevede că Guvernul federal adoptă decrete reglementare, iar din Constituţia României rezultă că, pentru exercitarea atribuţiilor sale, pe baza şi în vederea executării legilor, Guvernul adoptă o serie de acte normative menite să reglementeze şi să perfectioneze relaţiile sociale în cele mai diverse domenii ale administraţiei publice, precum şi o serie de acte cu caracter individual, care se referă la aplicarea unor dispoziţii legale aplicate în mod direct la diferite cazuri concrete, bine definite. Conform art. 107 al Constituţiei României, Guvernul este abilitat sa adopte hotărâri şi ordonanţe. Astfel, dacă hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea şi executarea legilor (art.107, alin. 2), ordonanţa guvernementală este emisă în temeiul unei legi speciale temporale de abilitare, în limitele şi condiţiile prevăzute de aceasta (art.107, alin.2,combinat cu art. 117, Constituţie). Aceste doua forme de acte normative adoptate de către Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al României şi numai după această publicare ea intră în vigoare, cu excepţia cazurilor când s-a prevăzut o dată certă ulterioară sau un anumit termen pentru intrarea în vigoare a hotărârii respective. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau ordonanţei, mai mult, este de precizat faptul că hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate. Astfel, "Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe în prezenţa majorităţii membrilor săi. Hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăşte primul-ministru".8
II.2. Specificul actelor juridice adoptate de Guvern
a) Hotărârea Hotărârea de Guvern vizează stabilirea de măsuri sau reguli subsecvente, care să asigure aplicarea corectă a legilor. Aceasta poate fi normativă sau individuală, constituind prin excelenţă, actul prin care Guvernul îşi îndeplineşte rolul său constituţional, privind conducerea generală a administraţiei publice. Aceasta reglementează relaţiile sociale care sunt prin natura lor inferioare ca importanţă faţă de cel reglementate prin lege. Hotărârea nu poate fi decat secundum legem9. Hotărârile cu carater normativ pot fi la rândul lor hotărâri care stabilesc norme juridice pe baza şi în vederea executării legii, aceasta însemnand practic crearea cadrului normativ general pentru o bună şi corectă aplicare a legii şi hotărâri cu caracter normativ care privesc aprobarea unor regulamente, norme tehnice, instrucţiuni etc. Acestea fac corp comun cu hotărârea Guvernului. În schimb, hotărârile cu caracter individual au în vedere numirile şi eliberările din funcţie, stabilirea statului profesional al unei persoane, aprobarea renunţării la cetăţenie, acordarea acesteia etc.Prin hotărâri de Guvern, de 8
Lege nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor,art.27, publicată în M.O. nr. 164 din 2 aprilie 2001 9 Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ român , Ed.Luminalex, Bucuresti, 1996, p. 345
6
exemplu, se înfiinţează, potrivit legii, organe de specialitate ale administraţiei publice în subordine, şi în cele mai diverse domenii (învăţământ, cultură, sănătate, economie), aşa cum, tot prin hotărâri se fac numiri în anumite funcţii publice. O altă clasificare a hotărârilor o constituie categoria hotărârilor legale sau nelegale, în nici un caz neconstituţionale. Aceasta precizare constituie o necesitate deoarece deseori se fac aprecieri asupra constituţionalităţii unei hotărâri de Guvern, pierzându-se din vedere faptul că Guvernul, ca o autoritate executivă, are o competenţă legală bine determinată, iar în caz de luare a unei hotărâri declarate ca nelegală presupune în primul rând faptul că şi-a depăşit competenţa, altfel spus, s-a angajat să reglementeze într-un domeniu neatribuit competenţei sale. Competenţa Guvernului este totdeauna legala, stabilită prin lege. Hotărârile de Guvern pot fi adoptate cu majoritatea memebrilor prezenţi în cadrul şedintelor de Guvern , iar Guvernul poate lua hotărâri dacă sunt prezenţi majoritatea membrilor. b) Ordonanţa În ceea ce priveşte ordonanţa, aceasta este o expresie a unei competenţe legislative delegate,competenţă care semnifică autorizarea de către Parlament a delegării unei părţi din puterea legislativă către puterea executivă. Această mandatare specială a executivului poartă denumirea, în termeni constituţionali, de delegare legislativă(art.115, Constituţie). Astfel, ca o definiţie unitară "delegarea legislativă înseamnă împuternicirea, pe timp limitat, a unei autorităţi alta decât cea legiuitoare să exercite prerogativele legislative" 10. Ne referim în acest sens la abilitarea temporară a Guvernului cu posibilitatea de a emite norme având putere legislativă şi a căror valoare juridică este egala cu a legii ordinare, fiind impusă condiţia ca ele să fie emise în conformitate cu preverile constituţionale şi ale legilor în vigoare în momentul emiterii lor. Delegarea legislativă este o modalitate de conlucrare între Parlament şi Guvern, în virtutea principiului separaţiei şi colaborării puterilor în stat, în temeiul căruia Guvernul este investit cu exercitarea în mod condiţionat, a unei funcţii legislative, astfel, actul prin care Guvernul îşi exercită această delegare este ordonanţa. Fiind vorba de o putere delegată, ea nu se poate acorda decât prin lege, Guvernul neavând, potrivit Constituţiei, o putere de reglementare proprie, cu excepţia sferei hotărârilor pentru organizarea executării legilor 11. Analizând acest punct de vedere, ordonanţa depăşeşte sfera strictă a conducerii administrative publice constituindu-se într-o formă de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative. Ordonanţele se emit fie în temeiul unei legi speciale de abiliatare, fie în mod excepţional, fără existenţa unei asemenea legi, caz în care se emit aşa-zisele ordononţe de urgenţă. De aceea, referindu-ne la ordonanţa emisă în baza unei legi speciale de abilitare trebuie sa precizăm că ordonanţa nu poate fi emisă decât prin delegare de putere, adică ca urmare a unei legi speciale adoptate de către Parlament, de regulă cu caracter excepţional şi numai pe termen strict delimitat.
10 11
Ion Deleanu , Drept constituţional şi instituţii politice ,vol. II, Ed. Fundaţiei Chemarea, Iaşi, 1992, p. 202 Mircea Preda, op. cit . p. 345
7
Ordonanţele emise în baza unei legi speciale de abilitare pot fi la rândul lor: ordononţe care se supun aprobării ulterioare a Parlamentului şi ordonanţe pentru care nu se cere o asemenea aprobare a Parlamentului. Ordonanţele din acestă categorie au ca punct de plecare, în mod obligatoriu, o lege de abilitare, altfel nici nu ar putea fi emise(art.115, alin.1, Constituţie). Mai mult, în doctrină s-a arătat că legea de abilitare poate îmbrăca şi forma unui text, având acest obiect, cuprins într-o lege ce are un alt scop, reglementând alte raporturi sociale anume. • Ordonanţe care, potrivit legii de abilitare, se supun, ulterior emiterii, aprobarii Parlamentului În legea de abilitare poate sa fie cuprinsă şi obligaţia Guvernului de a supune ordonanţa aprobării Parlamentului. În acest caz, normele juridice cuprinse în ordonanţa au un caracter temporar şi produc efecte juridice până la aprobarea lor, după care, odata cu publicarea legii de aprobare, aceste efecte juridice fie încetează (în cazul respingerii ordonanţei), fie se modifică şi se completează (prin consecinţa modificării sau completării unor norme juridice), fie îşi continuă existenţa (prin aprobarea ordonanţei). Aprobarea sau respingerea ordonanţelor se realizează în temeiul legii. Nimic nu împiedică Parlamentul ca printr-o singură lege să aprobe sau sa respingă mai multe ordonanţe. Cum legea nu poate retroactiva, iar termenul de abilitare a încetat şi ordonanţa şi-a încetat existenţa, normele juridice vor continua să producă efecte, dacă au fost aprobate, însă de această dată în virtutea legii. Prin legea de aprobare se opereză eliminarea, modificarea sau introducerea, unor noi norme juridice, având loc o descărcare a răspunderii Guvernului, în legătura cu aplicarea ordonanţei în forma ei iniţială. După cum reiese din art. 115, alin. 3, Constituţie, în cazul în care ordonanţa nu este supusa aprobării Parlamentului, atunci când se cere aceasta, până la împlinirea termenului de abilitare, efectele sale încetează. Ordonanţele, în temeiul respectării normei constituţionale, trebuie să respecte data până la care pot fi emise şi supuse aprobării. Aşadar, până la data limită stabilită în scopul supunerii aprobării, ordonanţa produce efecte juridice perfect valabile, dar în cazul în care data a fost depăşită, normele cuprinse în ea pierd caracterul permanent şi se transformă în norme temporare. Acestea încetează să mai producă efecte juridice odata cu împlinirea termenului până la care Guvernul a fost abilitat să reglementeze şi să ceară aprobarea Parlamentului prin legea specială. Aşadar, conform art 115, alin. 3 se prevede că dacă legea de abilitare o cere, ordonanţa se supune aprobării Parlamentului, conform procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Ca regulă generală, pentru ordonanţele prin abilitare, până la expirarea termenului de abilitare, ordonanţa poate fi oricând abrogată sau modificată printr-o altă ordonanţă, dar odata împlinit acest termen, în lipsa unei alte legi de abilitare, Guvernul nu va mai putea interveni, Parlamenntul fiind singurul care are competenţa de a o aproba, modifica sau respinge12. Pe de altă parte s-a considerat că în sistemul de drept constituţional român, ordonanţa care necesită aprobarea Parlamentului, după expirarea termenului de abilitare poate fi modificată, dar numai pe calea iniţiativei legislative sau printr-o mandatare cuprinsă întro lege de abilitare a Guvernului13. 12
Lucian Chiriac, Controlul constituţionalităţii ordononţelor Guvermnului , Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 66 13 Ibidem, p. 69
8
•Ordonanţe pentru care legea de abilitare nu prevede obligaţia de a fi supuse aprobării Parlamentului În literatura juridică, acet tip de ordonanţe constituie regula, deoarece aprobarea care se cere dacă legea de abilitare o prevede constituie excepţia. Cu toate că ordonanţele nesupuse aprobării Parlamentului nu se transformă, prin voinţa Parlamentului în legi propriu zise, dar atâta timp cât sunt in vigoare, ele au echivalentul valorii juridice a unei legi ordinare. Astfel, ele constituie şi rămân acte administrative normative. În consecinţă, toate celelalte acte administrative normative vor trebui să se subordoneze acestora întrucat ele au putere de lege. Normele juridice ce le conţin aceste ordonanţe au un caracter permanent, astfel încât vor putea fi aplicate până la abrogarea sau modificarea lor printr-o lege ordinara sau altă ordonanţă, dupa caz. Acestea au valoarea juridică a unor legi ordinare şi în principiu aceste ordonanţe nu vor putea fi controlate de către instanţele de drept comun sau de contencios administrativ, pe calea acţiunii directe sau pe calea excepţiei de ilegalitate şi, în consecinţă, să fie anulate sau înlăturate din soluţionarera unor procese,în cazul în care se va susţine că ar contraveni unor legi ordinare anterioare. Însă, sub aspectul controlului asupra acestor ordonanţe se poate reliza pe cale de excepţie de către Curtea Constituşională. Este de subliniat că, odata cu intrarea lor în vigoare, orice dispoziţie contrară anterioară cuprinsă într-o lege ordinară sau orice alt act administrativ normativ, se consideră abrogată explicit sau implict, prin normele cuprinse în ordonanţă. Actele administrative normative, inclusiv hotărârile de Guvern, emise ulterior apariţiei ordonanţei, vor trebui sa fie conforme dispoziţiilor acesteia, deoarece în caz contrar, pot face obiectul excepţiei de ilegalitate, fiind supuse controlul instanţelor judecătoreşti. În literatura juridică s-a susţinut faptul că acest tip de ordonanţe se emit, în general, în scopul precizării unor prevederi dintr-o lege, Guvernul fiind investit cu competenţa de a stabili anumite prescripţii, metodologii, instrucţiuni tehnice sau alte aspecte de detaliu ori norme cu carater subsidiar, complementar sau adiacent. Prin urmare, ordonanţele care nu se supun aprobării Parlamentului produc efecte juridice în domeniul de acţiune al legilor ordinare, pot modifica sau abroga o astfel de lege de unde concluzia că ele nu pot fi caracterizate ca având un caracter subsidiar, demonstrând acest lucru prin însuşi obiectul lor de reglementare. Şi în cazul acestor ordonanţe, dacă nu au fost emise până la termenul cerut şi prevăzut de legea de abilitare, nu mai pot fi emise şi, dacă au fost emise, pot avea cel mult valoarea unor hotărâri de Guvern, însă numai dacă adoptarea lor s-a realizat cu respectarea tehnicii şi procedurii necesare elaborării şi emiterii unor astfel de acte juridice normative. În caz contrar, ordonanţa ar fi apreciată ca fiind neconstituţională. c) Ordonanţele de urgenţă
Cu privire la aceste ordonanţe de urgenţă, printr-o abilitare constituţională, fără intervenţia Parlamentului, Guvernul beneficiază de puteri proprii putând să adopte acest tip de ordonanţe, dar numai în situaţii extraordinare a căror reglementare, nu poate fi amânată, şi cu condiţia obligatorie de a motiva urgenţa în cuprinsul ordonanţei. Astfel, adoptarea ordonanţelor de urgenţă, constituie mai mult o problemă de apreciere a unei situaţii date, este expresia puterii descreţionare de care se bucură Guvernul în
9
desfăşurarea activităţii sale. Dacă , ordonanţele emise în temeiul legii de abilitare constituie regula, ordonanţele de urgenţă ar trebui să constituie excepţia. Pentru a avea un suport cu adevărat constituţional, ordonanţa de urgenţă trebuie să îndeplinească cumulativ o serie de condiţii de valabilitate specifice. În primul rând, ordonanţa de urgenţă este emisă de Guvern în situaţii cu totul deosebite, când, din motive absolut obiective, nu a fost posibilă adoptarea unei legi în procedură de urgenţă şi nici a uneia de abilitare (art.114, alin.4, Constituţie). În al doilea rand, acest act normativ intră în vigoare numai după depunerea acesteia spre aprobare Parlamentului. Dacă acesta nu este în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu (aceasta constituind de fapt unica împrejurare când, cu ocazia depunerii unei ordonanţe de urgenţă, Guvernul poate determina convocarea Parlamentului). Nici Constituţia şi nici altă reglemetare nu precizează când şi pe ce criterii se poate aprecia că există cazuri excepţionale, care îndreptăţesc Guvernul să recurgă la reglementarea unei probleme prin ordonanţă de urgenţă. Prin urmare, în literatura de specialitate se consideră că aceste cazuri excepţionale nu pot fi identificate cu "starea de asediu" sau cu "starea de urgenţă", ce constituie obiectul prevederilor art. 93 din Constituţie, care intră în competenţa Preşedintelui României, potrivit unei proceduri speciale. Aşa cum a decis şi Curtea Constituţională, aprecierea asupra constituţionalităţii unei ordonanţe de urgenţă rezultă din existenţa cumulativa a doua elemente: urgenţa reglementării unei situaţii, care impune luarea unor soluţii imediate, precum şi evitarea unei grave atingeri aduse interesului public14. În al treilea rând, tot ca o trăsătură specifică, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. În al patrulea rând, ordonanţele de urgenţă intră în vigoare numai după îndeplinirea a doua condiţii: după depunerea spre dezbatere în procedura de urgenţă la camera competentă să fie sesizată şi după publicarea în Monitorul Oficial al României. În al cincilea rând, pentru a sublinia importanţa şi urgenţa acestui tip de ordonanţe, actul fundamental dispune convocarea Camerei, obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimiterea ordonanţei de urgenţă. Această condiţie reflectă voinţa legiutorului constituant ca reglemantarea pe calea ordonanţeleor de urgenţă să nu scape,în nici un caz,controlului parlamentului. În acest fel, legiutorul constituant a urmărit ca aceste ordonanţe de urgenţă să nu intre în vigoare decât după aprobarea lor de către Parlament,altfel nu vedem de ce a pretins convocarea obligatorie a celor doua Camere dacă nu se aflau în sesiune. În ultimul rand, aceste acte normative pot fi aprobate sau respinse, sau aprobate cu modificări sau completări, printr-o lege, care le va cuprinde chiar şi dacă efectele lor au încetat. În cazul în care ordonanţa este respinsă de către Parlamentu efectele ei înceteză odata cu publicarea legii de respingere. Atunci când Parlamentul o aprobă, ordonanţa de urgenţă intra în categoria legilor cu toate efectele juridice pe care le degajă. 14
Decizia Curţii Constituţionale nr. 65/1995, publicată în M.O. nr. 129/1995
10
Astfel, Parlamentul este singura instituţie a statului care poate respinge ordonanţa de urgenţă pe motivul că în momentul emiterii nu a existat o situaţie extraordinară care să impuna adopatrea ei, ceea ce va atrage inexistenţa actului normativ, fără să se mai recunoască că acesta a produs vreun efect juridic pentru trecut şi că îl va produce în viitor 15. Însă nu este mai puţin adevărat că, dacă Parlamentul poate respinge ordonanţa de urgenţă pe motiv că lipseşte o situaţie extraordinară care să justifice emiterea ei, şi Curtea Constituţională, în cadrul controlului de constituţionalitate, poate sa o declare ca fiind neconstituţională, pentru acelaşi motiv, cu deosebirea că efectele deciziei se produc numai pentru viitor. Este de precizat că actele Guvernului se adoptă la propunerea membrilor săi, ori a conducătorilor autorităţilor centrale ale administraţiei publice care nu sunt membri ai Guvernului, dar şi la propunerea autorităţilor administraţiei publice judeţene şi a municipiului Bucureşti. Este firesc ca, în condiţiile în care propunerea se referă la mai multe domenii de activitate, proiectul respectiv să fie prezentat de către toate parţile interesate. d) Actele primului-ministru
Aşa cum am avut ocazia să arătăm,Guvernul este autoritatea publică recunoscută de Constituţie. Primul- ministru, fără a-i diminua din puterea sa în cadrul sistemului instituţional din România, este şeful Guvernului şi în această calitate, el poate emite acte juridice cu forţă juridică restrânsă şi în special cu carater individual şi mai puţin normativ. Aceste acte sunt denumite decizii şi ele privesc măsuri de organizare internă a Guvernului, de numire în funcţie sau de eliberare/ revocare din funcţie a unor funcţionări de conducere ai instituţiilor publice aflate în subordinea ori sub autoritatea Guvernului. Actele primului-ministru se iau în numele propriu al funcţiei, nu al Guvernului.
II.3. Controlul de constituţionalitate al actelor juridice ale Guvernului
Principiul constituţionalităţii are drept scop asigurarea conformităţii regulilor de drept cuprinse în actul administrativ normativ, supus controlului, din punct de vedere material şi formal cu prevederile Constituţiei 16 . Pe de altă parte, când vorbim de constituţionalitatea legilor, respectiv de respectarea principiului legalităţii în elaborarea şi adoptarea actelor administrative normative, în cazul ordonanţelor, înţelegem că ne referim, trecând de la general la particular, la legile de abilitare ale Guvernului, în vederea adoptării de ordonanţe. De principiu, ceea ce nu este de competenţa Curţii Constituţionale, chiar daca priveşte conformitatea cu dispoziţiile Constituţiei, intră în competenţa instanţelor judecătoreşti, în general, şi a instanţelor de contencios administrativ, în special. Actele normative ale Guvernului, ministerelor şi celorlalte autorităţi ale administraţiei publice 15
Tudor Drăganu , Drept constituţional şi instituţii politice , Tratat elementar , vol II, Ed. Lumina. Lex, Bucureşti, 1998, p. 143 16 Ion Deleanu, Justiţia constituţională , Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1995, p.73
11
centrale sau locale, indiferent de materialul la care se referă, sunt controlate sub aspectul legalităţii de către instanţele judecătoreşti, în special de contencios administrativ. Curtea Constituţioanală s-a pronunţat, de exemplu, în sensul că verificarea conţinutului hotărârilor Guvernului intră în competenţa instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ. Prin urmare, neconstituţionalitatea sau ilegalitatea unei prevederi cuprinse într-un act administrativ normativ se atacă, pe cale excepţiei de ilegalitate, în faţa instaţelor judecătoreşti şi, în special, în faţa instanţelor de contencios administrativ, constituite în cadrul Tribunalului, Curţilor de Apel şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Odata ce Constituţia din 1991 a stabilit dreptul Guvernului de a interveni cu reglementări normative în domeniile rezervate legilor, s-a pus şi problema constituţionalităţii ordonanţelor. Astfel, atât ordonanţele emise în baza unei legi de abilitare, cât şi cele de urgenţă se supun . în principal, unui control constituţional posterior intrării lor în vigoare. Izvorul controlului de constituţionalitate al ordononţelor este art. 146, litera d) din Constituţia României. Acest text constituţional indicat anterior fixează limitele acestui control ce se poate desfăşura numai posterior intrării în vigoare ordonanţelor emise fie în baza delegării legislative, fie în baza unei autorităţi proprii, respectiv dupa publicarea lor în Monitorul Oficial, şi numai pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, ridicată într-un proces ce are loc în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial, indiferent dacă se află în faţa instanţei de fond, apel, recurs, în căile extraordinare de atac sau în faţa tribunalului arbitral comercial. Prin urmare, ordonanţele pot fi controlate în mod direct, potrivit art. 146, litera d), Constituţie de către Curtea Constituţională numai pe calea excepţiei de neconstituţionalitate. În literatura juridică s-a considerat că, deşi ordonanţele Guvernului capătă un caracter legislativ, ele nu pot fi exceptate de la controlul instanţelor de contencios administrativ deoarece ele nu îşi pierd caracterul de acte administrative. Prin urmare, deoarece ordonanţele Guvernului, chiar dacă prin aprobare Parlamentului capătă un caracter legislativ, până la aprobare sunt şi rămân acte administrative. Controlul actelor juridice ale Guvernului poate fi exercitat şi de către Departamentul de Control al acestei autorităţi care acţionează asupra următoarelor aspecte principale ce vizează interesul general naţional: legalitatea alocaţiilor bugetare (control preventiv) şi utilizarea acestora (control posterior); execuţia balanţei de încasări şi plăţi externe (control concomintent cu carater continuu); modul de utilizare a creditelor guvernamentale ori garantate de Guvern; integritatea patrimoniului statului şi realizarea obiectivelor de investiţii din fondurile statului; modernizarea şi retehnologizarea capacităţilor de producţie ce se realizează prin investiţii de stat; activitatea regiilor autonome şi societăţilor comerciale cu capital de stat; realizarea programelor de protecţie socială a consumatorului. De asemena, Departamenul de Control al Guvernului verifică activitatea organelor de control din ministere şi se pronunţă asupra reclamatiilor adresate primului-ministru şi Guvernului privind activitatea din administraţia publică centrală, locală şi a instituţiilor publice subordinate acestora 17.
III. Concluzii 17
Ilie Iovănaş , Drept administrativ , Ed. Servo-sat, Arad, 1997, p.113
12
După cum am demonstrat anterior, Guvernul este instituţia cu sarcina fundamentală de a realiza politica unei naţiuni, el iniţiază, modelează şi execută măsurile de redresare economică, de scădere a inflaţiei şi stabilizare economică, răspunde de ordinea publică, de apărarea naţională şi de raporturile statului cu alte state. Ca şi o consecinţă, actele emise de Guvern îşi găsesc reglementarea în Constituţia României, ce stabileşte că Guvernul emite hotărâri, care reprezintă acte de bază,de esenţă ale acestei instituţii publice. Tot în legea fundamentală, se prevede că Guvernul poate emite, de asemenea, ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă. La o primă examinare, actele emise de Guvern par a fi în conformitate cu regulile de adoptare cerute de Constituţie, dar la o privire mai atentă se observă că sunt încălcate o serie de principii. Guvernul se consideră îndreptăţit, printr-o legitimitate prevăzută in corpore în actul fundamental, să emită orice acte crede de cuviinţă, indiferent de modul în care prejudiciază alte autorităţi, persoane sau organizaţii. Hotărârile de Guvern nu se emit în realitate doar pentru organizarea executării legilor, aşa cum prevede Constituţia României, ci adesea le modifică şi le completează, devenind norme obligatorii chiar în faţa instanţelor de judecată. De asemenea, se adoptă hotărâri atunci când se dispun finanţări pentru diferite manifestări, creşteri salariale ale funcţionarilor ministerelor, transferuri de proprietate etc. Deşi ordonanţele simple se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, aceasta lege de abilitare are statut de lege ordinară, deci se adoptă conform art. 76 alin. 2 din Constituţie "cu votul majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Cameră". În aceste condiţii, suntem îndreptăţiţi să observăm că o legitimitate îndoielnică şi extrem de diluată stă la baza guvernării prin ordonanţe, ca să nu mai vorbim de ordonanţele de urgenţă care ar trebui efectiv interzise. Conform legii fundamentale, emiterea ordonanţelor de urgenţă este condiţionată de îndeplinirea unor cerinţe şi proceduri a căror intenţie pare a fi aceea de a limita ingerinţa Guvernului în regimul instituţiilor fundamentale ale statului sau în drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie. În practică însă, lucrurile nu stau cum ar trebui, căci mecanismele de limitare a acţiunii Guvernului se dovedesc ineficiente. Întreaga legislaţie românească a devenit stufoasă şi greu de aplicat din cauza excesului de norme care nu mai au calitatea de a fi legi generale, ci se aplică din ce în ce mai mult pe segmente specializate. Ordonanţele, fie ele simple sau de urgenţă, deşi sunt acte ale executivului, deci de adminstrare, au statut de lege şi sunt aplicate ca atare în toate domeniile, inclusiv în judecătorii, tribunale şi curţi de apel, Guvernul impunindu-si astfel politica în instanţele de judecată. În plus, ele nu pot fi atacate ca orice act administrativ, direct la instanţele de contencios administrativ (deşi adesea prejudiciază entităţi private, persoane fizice, asociaţii, firme), ci trebuie în prealabil declarate neconstituţionale de către Curtea Constituţională a României, lucru adesea dificil. După cum se observă, actele Guvernului, deşi îşi găsesc reglementare în Constituţie, încalcă unele principii fundamentale, şi ceea ce ar trebui să reprezinte o colaborare între puterile statului, executivă şi legislativă, s-a dovedit a fi un sistem în care se confundă atribuţiile autorităţilor publice.
13
14
Bibliografie: 1. Chiriac Lucian, Controlul constituţionalităţii ordonanţelor Guvernului , Ed. “Accent”, Cluj-Napoca, 2004; 2. Deleanu Ion , Drept constituţional şi instituţii politice,vol. II, Ed. „Fundaţiei Chemarea”, Iaşi, 1992; 3. Deleanu Ion, Justiţia constituţională , Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 1995; 4. Drăganu Tudor, Actele de drept administrativ, Ed, „Ştiinţifică”, Bucureşti, 1959; 5. Drăganu ,Tudor, Drept constituţional şi instituţii politice , Tratat elementar , vol II, Ed. „Lumina. Lex”, Bucureşti, 1998; 6. Iorgovan Antonie , Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia a IV-a, Ed. „All Beck”, Bucureşti, 2001; 7. Iovănaş Ilie , Drept administrativ, Ed. „Servo-Sat”, Arad, 1997; 8. Preda Mircea, Tratat elementar de drept administrativ român , Ed.”Lumina Lex”, Bucuresti, 1996; 9. Zaharia Gh., Budeanu-Zaharia Odette, Budeanu Tudor, Chiuariu T. Al., Tratat de drept administrativ român, Ed. „Junimea”, Iaşi, 2001;
Legislaţie: 1. Constituţia României , publicată în Monitorul Oficial, nr. 669, din 22 sept. 2003 2. Decizia Curţii Constituţionale nr. 65/1995, publicată în Monitorul Oficial nr. 129/1995 3.Hotarârea Parlamentului României nr. 12/1996 privind acordarea neîncrederii Guvernului în M.O. nr.342/12 decembrie 1996 4. Lege nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial, nr. 164 din 2 aprilie 2001
15
