Francese Morata ~
Ariel Ciencia Politica
La Union Europea Proclsos, adores y politicas
. EditorialAriel, 8.A
Barcelona
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CAPiTULO 3
TEORIAS Y ENFOQUES DEL PROCESO DE INTEGRACION 1. Introducci6n EI proceso de integracion europea y Ia naturaleza misma de Ja Comunidad han constituido desde sus jnicios un tema de debate permanente para Ia ciencia polftica. La raz6n es evidente: oi el sistema institucional, oi el proceso politico comunitario se corresponden COn nioguno de los esquemas clasicos de las relaciones internacio~ nales, aunque tampoco con el modelo tradicional de Estado liberal-democratico. Las organizaciones internacionales tradicionales-se caracterizun por el intergubernamentalismo. Las decisiones se toman por unanimidad, a propuesta de los mismos Estados miembros; no existe autoridad alguna encargada de haeer climplir los_ compromisos suscritos, oi otros reeursos que los apOitados por los Estados rniembros. Por ultimo, si se pretende que las decisiones vayan mas alia de los objetivos iniciales, se requiere la negociaci6n de nuevos aeuerdos que 10 hagan posible. La CE funeiona con arreglo a criterios totalmente distintos. En primer lugar, dispone de poderes propios, progresivamente transferidos POf los Estados miembros. Tambien gestiona sus propios reeursos presupuestarios. Las decisiones, adoptadas por unanimidad 0 par mayorfa eualificada y directamente aplieables por los Estados miembros, comportan obligaeiones para las administraciones, las empresas y los eiudadanos. Cualquier ·eiudadano 0 ente dotado de personalidad jurfdica puede dirigirse al Tribunal de lusticia cuando las decisiones de la Comunidad Ie afeeten directamente. Al mismo tiempo, COn arreglo a sus competencias, la Comisi6n Europea puede negociar acuerdos intcrnacionales e ii1tervenir en los foros mundiales. No obstante, la Comunidad tampoco presenta los rasgos tfpicos del Estado liberal-democratico. De hecho, su estructura institucional parece desconcertante a primera vista. En primer lugar, la Comisi6n, a pesar de gOu')r de la investidura parlamentaria desde 1995, no es eJ ejecutivo eomunitario, ya que, ademas de no emanar directamente del ParIamento, compmte dicha funci6n con el Consejo de Ministros. Sin embargo, ostenta en exclusiva el poder de iniciativa mediante las proposiciones dirigidas a este. Por otra parte, el Parlamento Europeo, provisto de legitimidad democnitica, no ejerce directamente el poder iegislativo, sino que, at margen de sus competeneias presupuestarias, actua esencialmente como organa eonsultivo y codeeisor con poder directo. EI poder normativo reside en el Consejo de Ministros, compuesto por representantes de los Ejecutivos de los distintos Esta-
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dos miembros. POl' ultimo, el Consejo Europeo -es decir los Ifderes de los Estados miembros~, asume la direcci6n polftica de la UE. En definitiva, la UE es mas que una organizacion internacional y menos que un Estado. ' Segun Jacques Delors,2 constituye «un objeto politico no identificadm}, un sistema hfbrido que escapa a los modeJos tradicionales. E1 proceso de integracion no tiene un unico centro motor, sino una piuralidad de centros que actuan con arreglo a I6gicas distintas e incluso, a veces, contradictorias: ante todo, los Gobiernos estatales, pOl' supuesto, pero tambien los subcentrales, las instituciones comunitarias, los comites de expertos y los grupos de interes publicos y privados. Tampoco cabe olvidar el impacto que producen acontecimientos de gran relevancia como las crisis economicas, la reunificacion alemana 0 la desintegraci6n de Ia Union Sovietica. Par otra parte, si el cankter evolutivo del sistema comunitario es innegable, desde la cread6n de Ia CECA hasta e1 Tratado de Maastricht y su revisi6n ulterior, tam bien 10 -son las fases de estancamiento, e incluso de recesion. Todo ello contribuye todavia mas a mantener la incertidumbre a la hora de analizar el sistema comunitario. l.Como explicar, por tanto, la naturaleza polftica del proceso de integraci6n? LComo interpretar, a la luz de una experiencia de mas de cuarenta afios, el proceso hacia «una uni6n cada vez m,ls estrecha entre los Pueblos de Europa}), segun Ia expresi6n contenida en eJ preambulb de los Tratados de Roma? Las distintas conceptualizaciones formuladas hasta la fecha giran esencialmente en tOrTIO a tres grandes enfoques, ligados a su vez a las grancles etapas hist6ricas de la integracion europea: el neofuncionalismo, eI intergubernamentalismo y eI federalismo. 3 No obstante, en los liltimos anos, se han ido abriendo paso nuevas aproximaciones como consecuencia de las carencias explicativas de los anteIiores enfoques.
2. Funcionalismo y neofuncionalismo l EI neofuncionalismo represent1 una adaptaci6n de la teoria funcionalista, formulada par David MUmny en los anos cuarenta,4 cuya preocupaci6n principal consistfa en asegurar Ia paz mundial. Dicho autor proponia la transferencia de funcio-nes especificas de los Estados a favor de organizaciones supranacionales.~La transferencia gradual de funciones eminentemente tecnicas, es decir de bajo contenido polftico, comportaria de forma inevitable un incremento de las interdependencias entre los Estados nacionaies, can 10 que se reducirfan cada vez mas las probabilidades de recurrir a la guerra para solucionar los conflictos.!Serian precisamente las organizaciones supranacionales las encargadas de garantizar la regulaci6n pacifica de dichos conflictos. Sin embargo, Mitrany insisti6 en Ia necesidad de limitar el I. It O. Keohane y S. HulTI\Jann (1(90), «C(lnclu~ion~: C{immunity politic.~ and inslilluionaj changc», CII W. W;lllace (cd.), Tile Dynamics of tlllvpellll inlesrl1lirll1, The RllA. Londrc~, PinIer Publishers. 2. J. Oc!ors (1993), E/lluevlI cOIlr:ierlIJ europe/J, M,ulrid, Acenlo Ed., p. 274. 3. J. Lodge (1993), «EC policymaking: institulional dYlHlmies», ell J. Lmlge (cd.), The EUnJpean ClIlIIlIIUllily
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poder de dichas organizaciones, preservando sa canicter funcional-sectorial, con
objeto de evitar que llegaran a convertirse en superestados, en cuyo caso podrian actoar de forma mucho mas peligrosa para Ia paz mundial que los propios Estados nacionales. Las distintas organizaciones se legitimarfan en la medida en que fuesen eapaces de satisfacer las demandas de Ia poblaci6n y, sin necesidad de un esquema preestablecido, 1a coordinacion entre todas elias conduciria a Ia constituci6n de una red internacional capaz de afrecer soluciones a problemas especfficos, garantizando asf Ia convivencia pacffica entre los distintos Estados. En suma, el funcionalismo se basaba en dos presupuestos esenciales: Ia 16gica expansiva de las interdependencias y el apoyo poHtico de la ciudadania a las nuevas organizaciones supranacionales funcionales,s Sin embargo, 10 derto es que, como afirman los criticos del funcionalismo,6 el desarrollo objetivo de dichas interdependencias y Ia aparici6n de organizaciones funcionales encargadas de gestionar los nuevos problemas no han impedido la multiplicacion de los conflictos. Tampoco se ha producido una transferencia de lealtades populares a favor de los nuevos entes supraestatales, A finales de los cuarenta, tras el fracaso de las propuestas federalistas a favor de la unidad europea, materializadas en el rechazo a la Comunidad PoHtica Europea y a la Comunidad de Defensa Europea, las ideas de Mitrany fueron adaptadas por Jean Monnet, dando lugar al federalismo funcional 0 al «metoda de integracion», sobre eJ que volveremos m,lS adelante. . Inspinl.ndose en eI funcionalismo, el neofuncionalismo nace a finales de los afios cincuenta de Ia mana de dos autores norteamericanos, Ernest B. Haas y Leon Lindberg,7 interesados ambos en analizar las peculiaridades del proceso de integraci6n europea a partir de la experiencia de Ia CECA y, mas tarde, de Ia CEE. En contraste con las teorias «realistas» dominantes en eI estudio de las relaciones intemacionales, se-gun las cuales eI Estado actoa como un actor racionaI, el neofuncionalismo arranca de Ia teona pluralista, es decir, de la legitimacion del sistema politico mediante Ia interacci6n con los grupos de in teres. En este caso, se trataria de Ia competencia entre las elites econ6micas y sociales, trasladada a escala supranacional.8 La principal preocupacion de los neofuncionalistas consiste en explicar «como y por que los Estados nacionales dejan de ser plenamente soberanos, como y por que se asocian, se fusionan y se mezclan voluntariamente con sus vecinos hasta el punto de perder efectivamentc atributos de su soberanfa, adquiriendo al mismo tiempo nuevas tecnicas de resoluci6n de conflictos mutuos)).9 Se trata, en suma, de explicar un proceso en eJ que actores politicos nacionales acuerdan transferir sus lealtades, expectativas y actuaciones polfticas a un nuevo y mas amplio centro, cuyas institllciones disponen de competencias que afectan, en mayor 0 menor grado, a los Estados preexistentes. 'o 5. Taylor (1990), eil., p. 133. o. M. Holland (1993). Europeall CUllllllllllily IllIeRralilJll, Londres, Pinier Puhlishers, PI". 15·16. 7. E. n. H;~l~ (19&\), Tile IInilillg of Europe, Po/itical, social aud eCIJIllImicffJrce.I, 1950·1957, Slalldford, SllUldford Universily Press; idem (1964), Btyolld the Nation Slate. Slandlbrd, Stu!1(lJ'ord Unive~ily Prc~s; Lindhcl"tl (1963), nle PO/iliClll Dynllmics of Ellropeall Ecouomic /1lI
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La principal aportaci6n te6rica del neofuncionalismo consiste en la uplicacion a1 proceso de integraci6n del concepto de efecto inducido (spillover), tornado de la tearia economica, segun el cual, Ia decision inieial de poner en marcha el proceso de integraci6n generaria una dimimica econ6mica y polftica conducente a niveles de integracion cada vez superiores. Por consiguiente, el neofuncionalismo pone explfcitamente el acento en el proceso (integracion progresiva) y no en el objetivo (construir una estructura de tipo federal 0 supranacional), El concepto de efecto inducido tiene una doble acepei6n: funcional y politica. La primera se refiere a los efectos tecnicos derivados de Ia integraci6n supranacional de un sector econ6mico para los demas sectores relacionados. En este sentido, Ia decisi6n inicial generaria una «16gica expansiva de integraci6n sectorial» motivada por la elevada interdependencia economica existente entre los distintos sectores de las economias modernas. Teniendo en cuenta dicha interdependencia, la integracion de un solo sector solo tendria sentido en Ia medida en que fuera seguida de la integracion de sectores atines. As!, por ejemplo, el objetivo de racionalizar Ia produccion del carbon en seis Estados mediante una organizacion conjunta (Ia CECA) debfa comportar inevitablemente Ia integracion de otras formas de energia. De otro modo, Ia decision de cualquiera de los Estados de cambiar su patron energetico, priorizando otras fuentes, darfa at traste can los planes formulados can respecto a la produccion de carb6n. Asimismo, Ia decision de unificar los aranceles entre los Estados miembros de la CEE no implicaba el establecimiento automatico de un mercado tinieo, puesto que persistir{an otros obsmclllos, en especial los de orden monetario. l ! En efecto, la falta de paridades fijas entre las distintas monedas generarfa distorsiones en el sistema de intercambios. Ante la imposibilidad de modificar las tacifas aduaneras, los Gobiernos tender{an a modificar los tipos de callJ_qi.o-de sus respectivas monedas con respecto a las de los demas Estados, con 16- que aumentaria Ia inestnbilidad monetaria, poniendo en peligro Ia unidad del mercado. Ello comportarfa la necesidad de establecer una union monetaria. Sin ,embargo, habida cuenta de las implicaciones de dicha decision para las distintas economias, el proceso acabaria desembocando en una union economica, es decir, en la transferencia de las poifticas macroeconomicas de los Estados miembros a las autoridades supranacionale~. Llegados a este punto, el mercado unico y la union monetaria tendrian efectos negativos- para Jas zonas mas deprimidas de los distintos Estados. No obstante, los respectivos Gobiernos ya no estarfan en condiciones de establecer unilateralmente politicas estructurales, con 10 que se impondria una polftica regional comtin. Por tanto, la decision inicial de unificar los aranceles habrfa generado;,a largo plazo, un proceso gradual de integracion sectorial hasta alcanzar la union econ6mica y monetaria. El complemento politico del neofuncionalismo cadica en el cambio de expectativas inducido por los sucesivos avances en el proceso de integracj6n. r61I~Q ~~e,__h~, dicho, siguiendo la tradicion pluralista, la formulacion inicial del neof~;ia~nalfsm"o pone el acento en Ia importancia de las actividades y lealtades de los grupos sociales mas importantes y, en especial, de las elites economicas y"poifticas. La adopci6n de decisiones supranacionales relativas a Ia asignacion de recursos debia suscitar, por motivos utilitaristas, el apoyo creciente de los grupos de interes y los partidos II. S. George (1996), PoliJics ami Policy ill the EumpeClII Vuion, Nueva Ynrk, o~r(lnl Univen;ity I)russ.
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polfticos nacionales a favor de una mayor integracion polftica, coincidiendo_ en ello con las instituciones genuinamente supranacionales y, en primer lugar, con Ia Comision. A la postre, los grupos mas directamente beneficiados por la integracion econ6mica presionarian sobre sus respectivos Gobiernos para que estos aceptasen transferir mayores poderes regulativos a las autoridades supranacionales. Al mismo tiempo, las presiones tam bien se manifestarfan ante cualquier tentacion de los Gobiemos de dar marcha attas en los niveles de integracion ya conseguidos. DesdeJa perspectiva del neofuncionalismo, una organizaci6n supranacional nacida para gestionar el sector del carbon y el acero pod fa acabar asumiendo funciones de alto contenido polftico, como las politicas de seguridad y defensa. Segtin los neofuncionalistas, dicho proceso, fundado en «las estructuras y motivaciones del Estado del bienestar poscapitalista»12 podia producirse de forma espontanea, pero tambien -y ante todo- mediante el activismo de la Comision, en su condicion de actor central del sistema. De hecho, en los primeros aoos de funcionamiento de la CECA, la Comision promovi6 la emergencia de grupos de interes a escala comunitaria y fomento los contactos can las- distintas organizaciones nacionales, incJuyendo las burocracias, con la finalidad _de tcjer una red de alianzas capaz de contrarrestar las resistencias de los Gobiernos. La negociaci6n de las polfticas comunitarias conferfa un papel ~sencial a la Comision como iniciadora de las polfticas y mediadora entre los distintos intereses nacionales. Mediante el recurso a propuestas incrementalistas, esta parecfa en condiciones de sacar partido de las multiples interacciones generadas durante el proceso de negociaci6n. Por otra parte, la cooperacion interestatal derivada de la integracion funcional debfa conducir a una iflterdependencia cada vez mayor entre las distintas burocraeias nacionales.
3. El intergubemamentalismo A pesar de su aparente utilidad para explicar los primeros,afios del proceso de integracion europea, la teorfa neofuncionalista entro en crisi,s a mediados de los alios sesenta a raiz del Compromiso de Luxemburgo que desembocaria en la imposicion de la unanimidad como regIa decisoria hasta la promulgacion 'del AUE. Las expectutivas iniciales se habfan visto fmstradas y el proceso de integracion parecfa practicamente estancado. Si el efecto inducido parecfa aplicable, hasta ciecto punto, a la econom{a, no oculT(a 10 mismo con la polftica. Al poner el acento en los grupos de interes y la burocracia comunitaria, el neofuncionalismo consideraba a los Estados como actores racionales unitarios, por 10 que los procesos polfticos internos quedaban en un segundo plano. Los neorrealistas 0 inteq,Jubernamentalistas matizaron este planteamiento at aceptar una posible inflllencia de los grupos de interes en las decisiones referidas a determinados sectorcs funcionales. Sin embargo, tambien valoraban la int1l.Iencia de otros factores tales como los procesos electorales 0 las concepciones de las burocracias estatales en cuanto a los intereses economicos nacionales a largo plaza. No ocurrfa 10 mismo, no obstante, con los temas dc alta polftica. En efecto, tras el fracaso de los proycctos de Comunidad 12. E. 1[;w.~ (19M). Guston, Huughton Mill1in.
«1h:hno~mcy,
PI(lmlism and the New EuropeD, en S. Grauhard eJ al. (ctls.). A New Europe.
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Politica (CP) y de Comunidad de Defensa Europea (CDE), resultaba muy diffcil imaginar que Ia integracion conseguida en algunos sectores pudiera lIegar a afectar a los intereses vitales de los Estados miembros, ya que los respectivos Gobiernos -los unicos legitimados para hacerlo- nunca estarfan dispuestos a crear las i08tituciones y los procedimientos necesarioS' para ello. Por otra parte, ioclusa los exitos econ6micos derivados def proceso de integracion contribuian a afirmar eJ papel central de los Estados como garantes del bienestar de sus ciudadanos.1 3 En consecuencia, eran las percepciones de los Gobiernos estatales, y no los grupos econ6micos, los verdaderos faetares determinantes del proceso de integracion. EI ultimo argumento de la critica neorrealista se referia a In escasa atenci6n prestadn por la teoria neofuncionalista a los condicionamientos impuestos par el contexto internacional, y en especial de In begemonfa militar y polftica de Estados Unidos en el mundo occidental. Los hechos parecieron confirmar las tesis intergubernamentalistas-. EH -efecto, tras el Compromiso de Luxemburgo de 1966 y, mas tarde, eI intento fallido de «relanzamiento europeo» propuesto por Francia y Alemania a rafz de la dimisi6n del general De Gaulle, la Comunidad se oriento claramente hacia un sistema de cooperaci6n intergubernamental. Dicha evoluci6n se evidenciaba en la importancia crecieote del Consejo de Ministros y el consiguiente fortalecimiento del COREPER en detrimento de la Comision, en In creacion del Consejo Europeo en 1974 y Ia puesta en marcha de Ia Cooperacion Polftica Europea (CPE); al margen del sistema comunitario. Ademas, a partir de su ingreso en la Comunidad en 1973, Gran Bretana tomaria el relevo de Francia en el papel de defensor a ultranza de la soberanfa nacionaL Por otra parte, la falta de avances significativos posteriores a la Union Aduanera, lograda en 1969, parecfa confirmar las limitaciones del enfoque neofuncionalista. De todos modos, la cOllstatacion del triunfo del intergubernamentaiismo como modelo de decision dominante durante los afios setenta y parte de los ochenta, no significa que las formulaciones neorrealistas tradujeran fielmente la evolucion, en la practica mucho mas compleja y contradictoria, del sistema comunitario. Ciertamen~ te, al situar al Estado en el centro del amHisis, el neorrealismo ofl'cc1a una explicaci6n m,-ls convincente: a) del modele de cooperacion establecido entre los distintos Estados miembros; b) de los efectos del bipolarismo en Europa; c) del comporta~ miento de los Estados mi~mbros, basado en estrategias globales y no meramente comunitarias. 14 Sin embargo, resultaba diffcilmente sostenibIe la caracterizacion del Estado como un actor racional y unitario, actuando al margen de las presiones e intereses de las grandes multinacionales, los gmpos nacionales (proteccionistas y librecambistas), los partidos, los distintos sectores burocraticos y los Gobiernos subcentrales. AI mismo t[empo, la relevancia atribuida, por razones de seguridad nacional, al control estatal de las decisiones que, de acuerdo can los neorrealistas, podfan ser incluso contrarias a los intercses economicos nacionales, ignoraba los condicionamicntos impuestos por el sistema institucional comunitario. De hecho, la distincion entre high y low politics defendida a ultranza por los 13. s. HulTmann, "Qhslinnle or OhSll1clc"/ The lilte or the Nlilion Slllle and the C~'\C of Wcslelll EurojlC)}, Drwdalu.T,95, 1966, pp. 862-915. 14. E. Kin:hncr (1992), Deci.\·iOll-mllking in the EG. M,mehesler, Maochcslcr Univcr:;ily P!1.'S~.
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neorrealistas ha sido calificada de artificial e inadecuada teniendo en cuenta la actuacion de los Gobiernos con respecto a cuestiones concretas. 15 Ni los Gobiernos actoan como representantes de intereses nacionnlcs monolfticos, ni la Comunidad constituye una simple estructura a la que los Gobiernos pueden recurrir a su antojo coando 5e muestran incapaces ofrecer respuestas internas a los problemas derivados de la interdependencia intemacional. Prueba de ella es que el largo predominio del intergubernamentalismo no irnpidio algunos avances significativos, tanto en el plano de las instituciones como en eJ de las poifticas, materializados en Ia puesta en marcha del sistema monetario europeo (1974), Ia instituci6n del FEDER (1975), las polfticas de medio ambiente (1972) y de pesca comtin (1983) 0 las prirneras elecciones directas al Parlamento Europeo (1979).
4. Las reformulaciones Las carencias apuntadas llevaro'n, a finales de los setenta y principios de los ochenta, a distintas reformulaciones que, sin negar los meritos coyunturales del neofuncionalismo y el neorrealismo, apuntaban a aspectos descuidados por los enfoques anteriores mediante el recorso a conceptos innovadores COmo interdependencia, polfticas domesticas y regimen internacional. El enfoque de la interdependencia aparece durante los afios setenta como reaccion crftica frente a las rigideces analfticus de los neorrealistas y la tendencia de los neofuncionalistas a privilegiar el papel de las instituciones supranacionales. EI analisis de la iTIterdependencia se inscribe en Ia tradicion pluralista. Para este, es un anacronismo hablar de soberallia en un mundo basado en las interdependencias. EI Estado no puede actuar como un actor unitario porque cada sistema nacional se caracteriza por una multipHcidad de arenas politicas cOiltradictorias. En dichas arenas en-contramos actores, intereses y procesos diferenciados, por 10 que resulta complejo establecer una cohercncia entre los intereses generales del Estado y los de cada sector. Ello explica que la defensa de un sector concreto se identifique, a menudo, en In Comunidad con los «intereses vitales)} del Estado miembio-(agricultura, pesea, etc.). Por 10 tanto, no existe una Frontera clara entre «altas)} polfticas y polfticas tecnicas 0 no confljctivus, como pretenden los neorrealistas. La inten.Iependencia se basa en la evidencia de la creciente interaccion economica a escala mundial y, ell concreto, entre los EEMM de Ia Comunidad. De acuerdo con el modelo de la «tela de -m·ana}} (cobweb model) aplicado a Ia evolucion de las relaciones internacionales, sus defensores ponen el accnto en la perdida relativa de importancia de las fronteras estatales frente a Ia gl0lxllizaci6n de los intercambios economicos y de los temas de seguridad. lfi La tesis de la interdependcncia atribuye, ademas, un papel aut6nomo a las organizaciones internacionales en Ia rnedida en que son capaces de definir intereses distintos de los de los Estados. Aplicada a Ia CE, la interdependencia ha sido utilizada para explicar los procesos politicos comunitarios desde un doble punto de vista: Ia erosion del poder de los Estados miembros como resultado de las fuertes interreiaciones generadas por el mercado comon y la situa15. H. Wnll,IL"C (1983), «Inlegmlion lhrough inlcrguvermmlenlalism». en I J. WaJ!aL"C el al., cit., pp. 373 Yss. 16. R. O. Kcohnne y J. s. Kyc (1977), {'ower and Inlerrlepelldellce: W(Jrld POliTics ill Transitioll, Boslon. Lil11e Brown.
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ci6n de dependencia de Ia Comisi6n, obligada a establecer alianzas y coaliciones con una multiplicidad de intereses variables en funci6n de cada politica comunitaria. La interacci6n de ambos faetares arroja como resultado un proceso politico cada vez mas fragmentado y menos controlable. Como ha indicado Webb:J1 «Los Gobiernos
funcion de las caracterfstieas especfficas del sector nacional afeetado; por elio, la polftica europea representa un aspecto de la polftica jntema. Por oua parte, las
parecen estar perdiendo parte de su pader para detenninar los resultados, pera
todavia pareeen lejos de ser eclipsados por las instituciones intemacionales.» Por su parte, Puchala ha descrito Ia CE como «una red compleja de interacciones regionales entre aetores estatales y no estatales}}.18 Probablernente sea Ia de Putnam 19 1a aportaci6n te6rica mas interesante al enfoque de Ia interdependencia. Segun Putnam, debido a los condicionamientos impuestos por la interdependencia global, las poifticas internas se hallan directamente conectadas Con Ia arena internacional, por 10 que los actores nacionales se ven ohligados a intervenir cada vez mas a dicho nivel para poder desarrollar sus funciones. La tendencia hacia el establecimiento de una compleja red de relaciones polftico-administrativas, desprovistas de una agenda poHtica, Ia ausencia de jerarqufas evidentes implican 1a aparici6n de Hneas internas y externas de cooperaci6n y de conflicto. En dicho proceso, las organizaciones supraestatales juegan un papel fundamental «regulando y relacionanda los f1ujos de participantes, los problemas, las soluciones y las elecciones [... ] y, desde esta perspectiva, la distinci6n entre polftica interna y polftica exterior desaparece».20 Partiendo del papel central de los Gobiernos en elpolicy making comunitario y de su funci6n de intermediarios entre los intereses nacionales y los comunitarios, algunos autores proximos al neorrealismo han destacado el impacto de las polfticas internas 0 domesticas en dicho proceso.21 Segun este enfoque, el debate entre neofuncionalistas e intergubernamentalistas ha olvidado los condicionamientos internos propios de cada Estado miembro. Estos se expresan de dos mod os: a traves de las estructuras internas implicadas en el proceso comunitario (Gobierno, Parlamento, Gobiernos regionales, lobbies, etc.) y mediante las distintas actitudes expresadas COn respecto a Ia Comunidad (partidos, burocracias, eJecciones, etc.). EI objetivo consiste en explicar las posiciones de los Gobiernos en el Consejo de Ministros y, en general, en el proceso decisorio. La tesis de las poHticas domestteas mantiene que el proceso de integracion es el resultado de los procesos politicos intemos y, ello, a partir de-tres presuImestos: • Los sistemas nacionales constituyen la base de la Comunidad: son los Estados miembros los que deciden el nivel mas apropiado para actuar. Por ejemplo, el impulso del canciller Helmut Schmidt a favor de la creacion del SME serfa el resultado de las incertidumbres generadas en la economfa alemana por la crisis del sistema monetario internacional. • Cada sistema es distinto, tanto en 10 relativo a las divisiones in,te(n?s,t ,I,as estructuras 0 la fonnaci6n del consenso: cada poiftica comunitarla se fdftnula en
A
17. C. Vkhh(1983),l'it.,p.35. 18. D. l'udmla, «or Blinu Mcn, Elcph,lIlts (IOU MCl'Ilalionallntcgration», JCMS, IO/J, 1972, pp. 276-284. 19. R. Putnam, «Diplomacy anu uomeslic politics: the logic (lrlwo-Icvcl games», llllemaliOlwl Orgalliwfioll, 12,1988, PI'. 427-461. 20. Putnum, cit, p. 434. 21. S. Bulmer, «DolllGstie Politics and EUl\ljlC(1ll Community I'oliey-Makin:;», JCMS, 4119113, pr. 349 y ss.
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En ultima instancia, la Comunidad seria el espejo de los estilos poHticos prevaIentes en los Estados miembros, entendiendo pOor «estilo» la slntesis entre el modo (anticipativo 0 reactivo) de elabaracion de las politieas pliblica.<; y las relaciones (impositivas 0 consensuales) entre el Gobierno y los demas actores del proceso politico. 22 Dichos estilos pueden diferir induso en el sene de cada uno de los Estados en funcion de las caracterfsticas propias de cada sector. EI concepto de regimen internaeional, inspirado en la teorfa de Ia eleccion racional, ha sido definido como «un conjunto de principios explfcitos 0 impJicitos, normas, reglas y procedimientos decisorios mediante los euates las expectativas de los actores' convergen en un area determinada de las relaciones internacionales, con 10 que pueden facilitar la coordinacion de los distintos comportamientos».23 Dicho enfoque concuerda can los neorrealistas en el papel dominante de los Estados en la poHtiea internaciona1. Sin embargo, disiente de estos en 10 relativo a las potencialidades de la cooperacion y de las instituciones internacionales, aproxim:indose pues a los postulados del funcionalismo y el neofuncionalismo. EI enfoque del regimen internacional presenta limitaciones importantes derivadas, una vez mas, de la eseasa relevancia atribuida al sistema institucional y jurfdico de la CE, que impane obligaciones, distribuye recursos y limita la capacidad de aetuacion individual de los Estados miembros.24 De ahi que sea mas util quiza para analizar las poifticas poco 0 nada comunitarizadas, como la poiftica monetaria y la CPE anteriores a Maastricht 0 Ia PESC. que las poHticas comunes. Su in teres reside sobre todD cn los aspectos decisorios: a partir del estudio de la racionalidad de los aetares, el analista puede utilizar tecnicas como la teorLa de la decisi6n 0 la teorfa de 22, J.1. Rkhardsoll (ed.), 1932, Policy Styles ill Westem Europe, Lmulrcs, Allen and Unwin. 23. P. F. Dichl (cd.). 1939, 11w Poliljc.toflllfemalimwIOrgllllimlillllS:Pallem.lIlIlJlitsighf.I.Chicago. 24, W. Wallace, «Europe as a Conrcdcration: lhe Ctlfilmunily and the Nation Stale», JCMS, 1932, pp. 57-li8: W. Wallace, «Less than u Peden)t!on, More than (1 Rcgime: the Curnmunity (IS a Politkal SystClU», en II. Walla<.:e etlll., P,,/icy·MlIkilig ill flie Eumpelill Commullily, Chiclleslcf, John Wilcy & Sons, 191;3.
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juegos, para tratar de explicar cornportamientos individuales en situaciones de incer-
incremento de las disparidades regionales paralelo a Ia menor capacidad de los Gobiernos de afrontar individualmente el problema, por 10 que las regiones menos favorecidas dependerfan en mayor medida de Bruselas. Previsiblemente, tambien surgirian presiones tendentes a Ia armonizaci6n de las prestaciones saciales entre los distintos Estados miembros. Por otro lado, la eliminacion de las barreras tiscales implicaria la armonizacion de los tipos aplicados allVA, en detrimento de las potestades de los Gobiernos de aHemr los tipos por motivos poUticos. Por ultimo, la creacion de una moneda unica resultarfa de Ia supranacionalizacion de la poJ[tica monetaria. EI neofuncionalismo renovado intenta huir de toda tentacion detenninista en Ia medida en que considera que los efectos polftico-institucionales del mercado interior no senln automaticos, sino que se trata de un proceso abierto y, por tanto, interdependiente en el que influyen variables economicas y polfticas.
tidumbre con unas reglas decisorias determinadas. Con arreglo a ello, algunos
estudios han puesto de reUeve la influencia de los grandes Estados miembros en el Consejo de Ministros~ independientemente del procedimiento decisorio empieado.25
5. EI neofuncionaJismo revisado El perfodo que se inicia a mediados de los alios ochenta con el AUE y que finaliza tras Ia entrada en vigor del Mercado Voico volvi6 a poner sobre Ia mesa la necesidad de contar con un marco teorico capaz de dar cuenta de los avances del proceso de integracion. Mieotras algunos autores han visto en dichos acontecimientos una expresion renovada de las tesis neofuncionalistas, otros han optado por una visi6n en clave intergubemamentaiista e incluso ech!ctica, basada en una combinacion de ambos enfoques. EI retorno del neofuncionalismo se fundamenta esencialmente en tres hechos relevantes: el activismo de la Comision; la presion ejercida por los grandes grupos multinacionales sobre los Gobiemos; y, por ultimo; la capacidad de arrastre de la decision relativa a la culminacion del mercado interno. De acuerdo con Mutimer/6 el neofuncionalismo constituye «el contexto teorico mas util para discutir la integracion y el Mercado Onico de 1992». Como hemos visto en el capitulo precedente, el protagonismo de 141 Comision en el relanzamiento del mercado interno ha side innegable. Incluso antores poco afines al neofnncionalismo han admitido 141 imposibilidad de formular una interpretaci6n teorica sin tener en cuenta el liderazgo polftico de Ia Comision. 27 Otros han puesto de manifiesto hasta que punto sigue siendo determinante 141 actuacion de instituciones autonomas, dotadas de autono'mfa de actuaci6n, ya sea en Ia esfera legal 0 politica. 28 Tampoco cabe dudar del papel activo desempeiiado por los principaJes grupos industriales, movilizados en torno a la liberalizaci6n y at aumento de competitividad inherentes at mercado interno. En cuanto ,al efecto polltico inducido (spillover), este se derivarfa de la decision inicial de aprobar y poner en practica las 279 directivas contenidas en el Libro Blanco de la Comision. En otras palabras, la consecucion del mercado intemo requeria, no solo la eliminacion de las burreras tecnicas y ffsicas y tiscales a la libertad de circulacion de personas, bienes y capital, sino tambien Ia adopcion de una moneda unica. Y de ello se derivaban 16gicumente efectos pollticos trascendentes. Entre otras consecuencias, la desaparici6n de los controles fronterizos generarfa presiones favorables a 141 centralizacion de las decisiones relativas al comercio 0 la' inmigracion. La desaparicion de las barreras tecnicas comportarfa igualmente, por parte de los intereses econ6micos, una mayor atenci6n hacia las regulaciones tecnicas establecidas por las autoridades comunitarias. La libertad de movimientos del capital y del trabajo se traducirfa en un 25. H. KCllle y J. Nurmi, «111e Distrihution of II priori Voting Power in the EC, 111e Council of Ministries und thc European Parii,llllcnt», ECPR, Lcidcn, 1993. 26. D. Mutimcr (1994). "Theories or political intcgration», en H. Micheitnann y P: Soldatos (cds.), Eumpel/I! IllIegnmim: Theories ami ApprVlld!e.~, NUCVJ Yi.nk, Univefl,lty or America Pn."1Is, pp. 13-42 27. W. Sandlwllz y J. Zyslllan,« 1992: Ret:'L~ting Elll\lpean Bargning», It'ilrld Po/ilies, 1989,42, pp. 95-128. 28. R. Dchausse y G. Majone, «TIle InslilUli(ln~1 Dynamics of Ellrllpcan Integration: From the Singlc Act to thc Ma:l~lricht Treaty», Ellmp<:il!! COllllllllllilY Sludie.\· A.,-sIJciwio/l, Third Biennal International Confcrence, Washington, 27-29 de mayo de 1993.
6. La interpretacion intergubernamentalista de 1992 EI estudio del AUE y del mercado interno por parte de los sectores neorreaJistas ha comportado igualmente un refinamiento del analisis tradicional basado, como hemos visto, en la preeminencia de los intereses estatales. Asf aparecen reformulaciones como el «institucionalismo intergubernamental,29 el «intergubernamentalisrna liberal»/ola «negociacion elitista» (elite bargain?l 0 Ia «negociacion intergubernamentah>.32 De un modo u otro, los distintos autores intentan matizar los condicionamientos impuestos par los intereses nacionales 0 las poHticas internas de los distintos Estados miembros, mediante el reconocimiento mas 0 menos explfcito de i
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EI citado autor utiliza el concepto de «liberalismo intergubernamental» para explicar las grandes decisiones que han marcado In evolucion de In CE.34 En sfntesis, se trata de un juego ados niveies que combina los conceptos de poUtica econ6mica internacional, amilisis de negociaciones y teoTin de regimenes internacionales. En el primer nivel, fa formaci6n de las preferencias nacionales se derivarfa, a Ia vez, de los condicionamientos y oportunida"des impuestos por la interdependencia economica. En el segundo, los resultados de las negociaciones intergubernamentales responderian al parler efectivo de los distintos Gobiernos y a los incentivos funcionales a In institucionalizacion generados por costes de transaeci6n elevados y al deseo de eontrolar las agendas polfticas internas. Los Gobiernos ddegarfan autoridad en las instituciones silpranacionales y aceptarfan eJ voto por mayorfa cualitieada con objeto de incrementar Ia eficieneia negociadora a cambio de un aumento moderado de la conflictividad interna (p. ej., los enfrentamientos en eI partido conservador britanico como resultado de la politica de Thatcher 0 el deseo de Mitterrand de apartar a los comunistas del Gobierno). Frente al activismp de los lideres nacionales, eJ papel de las instituciones supranacionales serfa meramente pasivo y el deficit democdtieo eonstituirfa una eondicion neeesaria para el exito del proeeso. Sin embargo, estas afirmaciones no se fundamentan en argumentos tearicos, ni en Ia construcci6n de un modelo comprensivo de las distintas variables que pudieron influir en la adopcion del AUE, sino simplemente en la preferencia por una clave explicativa en detrimento de otras. Por ello, no es de extrafiar que el mismo autor reconozca In...:; insuficiencias del enfoque utilizado a la vez que propone dedicar una mayor atenci6n a las n::'laciones entre polftica europea y polfticas intern as. EI enfoque de la negociaci6n entre elites no difiere sustancialmente del anterior, salvo en 10 relativo al papel de la Comisi6n. Considera que el proceso de integraci6n avanza a partir de acuerdos entre elites intemas e internacionales. Nuevamente, se trata de una partida simultanea ados niveles: la arena nacional y la comunitaria. EI AUE y la UEM se explican como una «jerarqufa de negociaciones» (hierarchy of bargains), en la que los acuerdos se cOl1sigll~n porque las elites politicas son capaees de ordenar sus preferencias entre objetivos «baStcos») y «secundarios».35 Tanto-Ia Comision, como las elites econ6micas y gubernamentales aparecen como iniciado~ res y promotores del mercado interno. Igualmente, se acepta el spillover potencial derivado de dicha decision, identificandose cuatro temus susceptibles de generar efectos polfticos: la union monetaria y la necesidad de cOOl·dinar las polfticas maeroecon6micas; los acuerdos redistributivos y sociales, en los que se induye Ia politica de cohesi6n y la poiftica social; la politica de defensa, de un innegable impacto tecnologico; y el tema del equilibrio decisorio entre la Comunidad y los Estados micmbros. En realidad, el mencionado enfoque, si bien insiste en la influencia de los cambios producidos en el contexto economico intcrnacional, no deja de presentar ciertas semejanzas can eI neofuncionalismo. Esta aproximucion resulta mas evidente todavfa en Ius formulaciones mas recientes de dos de IO's~'e:xp6rien~ tes mas destacados del realismo como Keohane y Hoffmann. 36 Segun ambos autores, la Comunidad «es un experimento de soberal1fa mancomunada (pooling sovereignity), no de transferencia de esta de los Estados a las
instituciones suprunacionales. No obstante, el concepto de supranar.:ionalidad desarrollado por Haas [... J sigue siendo relevante, a pesar de haber sido a menudo estereotipado, mal interpretado 0 ignorado. Es preferible interpretar la Comunidad Europea como un conjunto de redes complejas superpuestas, en eI que un estilo de decision supranacional, caracterizado por compromisos portadores de intereses comunes, puede conducir, en determinadas circunstancias, a Ia soberania mancomunada».37 Keohane y Hoffmalln identifican un efecto de spillover politico de tipo neofuncionalista en las decisiones adoptadas a pattir de mediados de los oehenta. Sin embargo, sostienen que el requisito necesario para cualquier forma (econ6mica o polftica) de spillover sigue siendo un proceso de negociacion intergubernamental exitoso. En otras palabras, al contrario de 10 previsto por los neofuncionalistas, el spillover per se no es automatico, sino que la profundizaci6n del proceso de integracion depende en primera instancia' de la negociacion entre los grandes Estados miembros (cambio de politica economica en Francia a partir de 1983; aceptacion por Gran Bretafia del AUE a cambio de la desregulacion economica; mantenimiento del polo francci~aleman). Ella no implica, no obstante, a una vision centrada exclusivamente en el comportamiento de los Estados: a partir de las negociaciones interestatales, el analisis debe tomar en consideraci6n los procesos polfticos internos de los Estados miembros' y," al mismo tiempo, los condicionamientos impuestos por las instituciones supranaCionales (p. ej., el papel crucial de la Comisi6n en Ia definicion de la agenda co'munitaria 0 el del TJE en la consolidacion del sistema legal curopeo).
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34. Momvcsik, 1993. 35. Samlho!tz y Zysm
7.. El federalismo De forma explieita 0 impHcita, el federalismo ha inspirado desde sus ioicios el proeeso de'integracion europea. 38 En su version contemporanea, la idea de una Europa federal surge durante el periodo de entreguerras impulsada por un sector importante de las elites antifascistas europeas, Dicha formulacion aparece motivada por un imperativo moral: la necesidad de Ilevar a cabo una «revolucion espiritual» ante los peligros del totalitarismo?9 Sin embargo, durante el conflicto belieo y en la posguerra, la causa principal del desastre que vive Europa se identifica con la pcrsistencia del Estado _nacion. Por elio, la unificacion europea, plasmada en los «Estados Unidos de Europa», se convierte en un objetivo prioritario para los federalistas. Dicha aspiraci6n aparece clarumente reflejada, por ejemplo, 'en los escritos de Altiero Spinelli.40 En su caUdad de secretario general del Movimiento Federalista Europeo en Halia, este ultimo contribuyo decisivamente al respaJdo otorgado en 1952 por el Gobierno Italiano al Tratado de)a Comunidad Politica Europea. Como se recordar:i, el Tratado planteaba un esquema c1aramente federalista: una Asamblea Europea elegida por sufragio directo, un organo de decision conjunto Y un sistema fiscal prupio. Tambicn desde la optica de los «padres fundadores», la soluci6n federal era Ia 31. 3R. 39. 40.
Kcohnnc y HulTmann, 1990, p. 211. M. Burgess (19l\9), Fedemnrm (/lid Eumpean UllirJ/l, Nueva York, Rllutlcdgc. M. BlI"6c..~S y Wilkinson, p. 40. A. Spinclli y E. Rossi (1961), li Hlrlllije.r/o di Vell/Olelle. PiIVl;], CcUam.
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mas Jogiea, pero era evidente tambien que los Gobiernos no estaban dispuestos a renunciar a su soberanfa. De ahf la necesidad de hallar una estrategia alternativa, 10 que vendrfa en llamarse el «metodo comunitario» 0 «metodo de integraci6n», claramente inspirado en el funcionalismo y concebido pOl' Jean Monnet como el camino gradual hacia una federacion mediante Ia creacion de lazos funcionales especfficos entre los Estados sin amenazar directamente su soberania. Spinelli y Monnet personifican dos estrategias distintas de signa federalista, ideadas ambas para vencer las resistencias de los Estados miembros. EI peimero preconizaba la eleccion de una Asamblea Constituyente encargada de elaborar una Constituci6n europea emanada, par tanto, de la voluntad popular. En cambia, Monnet no era partidario de grandes cambios politicos: «Nunca he crefdo que Europa nacerla de una gran mutacion polftica y consideraba una equivocaci6n consultar a los Pueblos de Europa respecto a fa estructura de una Comunidad de Ia cual no disponfan de ninguna experiencia pnictica.»41 La federaci6n surgirfa, en todo caso, como resultado de la realidad economica y polftica. Esta visi6n pragmtitica contrastaba con los planteamientos de Spinelli, para guien la fortaleza de Ia estructura institucional constitufa una condicion necesaria para la consolidacion de la Comunidad. Sin embargo, Monnet tampaco coincidfa exactamente con el funcionalismo de Mitrany, ya que no se trataba simplemente de crear «agencias fnncionales», sino de lIegar a un tipo no predeterminado de entidad federal mediante un proceso de integracion polftica: «[ ... ] Nunca he dudado que, algun dfa, dicho proceso nos conducira a los Estados Unidos de Europa; pero no veo la necesidad de tratar de imaginal' hoy la forma politica que acabara adoptando.}}42 Y eSla foe.a todas luces la estrategia vencedora, al menos inicialmente, por la sencilla Tazon de que era la unica aceptable por los Estados. 43 Mantenido de forma lateote durante la fase de estancamiente del proceso de integracion, el debate federalista renace con fuerza en los ailos ochenta a raiz del proyecto de Constituci6n de la Union Europea aprobado par el PE en 1984, cuyo principal artffice vuelve a ser Altiero Spinelli. Sin duda, los avances institucionales recogidos en e1 AVE -el restablecimiento del voto mayoritario y el aumenta de capacidad decisoria del PE- se inscriben en 1<\ dinamica federalizante de la CEo Yello, a pesar de las resistencias de algunos Gobiernos y, en especial, de los conservadores britanicos, cuyas presiones forzaron la desaparicion de cualguier alusiolla la vocacion federal de la UE en el Preambulo del Tratado de Maastricht. EI enfoque federalista del procese de integracion ha encontrado igualmente numerosos valedores entre la doctrina jurfdica y en la politologia.~4 Algunos autores han subrayado las analogfas existentes entre el federalismo americano y el sistema comunitario, advirtiendo, no obstante, de Ia necesidad de diferenciar el federalismo 41. 1. Monnel (1976), Mel/1oires, Purls, Fayard. 42. filii/em, p. 540. 43. W. !1,ll1slcin (1962), Uniled Europe: OJa/lel1ge (ll/d Oppm1w/ily, !1mvurd, H:lfVUrd University l)rc.~s. 44. Viii" entre olms, 1. H. Weiler (1985), Ii Si.l'lclllu COlllullilario Europeo, Boionia, l! Mulino: J. Pinder, «The Eunlpcml Community, the rule or law and rcprc~cnlalivc g(lvcrnment», GoveTIIlllem alii/ OPPO,I'iti(!/!, 26-2, 1991, pp. 199-214: idelll, «European Community and nation-slale:'l case rOr'l nell-federalism'!», llllemaliOlw/ AjJair.I·, 62, 19H6, pp. 45 Ys.~.: iJ
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del Estado federaL 45 Al fin y al cabo, como ha indicado Elazar: 46 «el rermino federal no implica necesariamente el establecimiento de un sistema federal en el senti~o de un Estado federal moderno. La esencia del federalismo no se halla en un conJunto particular de instituciones, sino en la institucionalizacion de relaciones particulares entre los participantes en la vida poHtica [... ]». Par ello, tratar de efectuar comparaciones entre la DE y los modelos ciasicos federales puede generar confusiones y llevar a conclusiones erroneas. En particular, puede conducir a actitudes formalistas consistentes en negar toda posibilida? de establecer pdcticas y acuerdos de inspiraci6n federal, so pretexto de que no eXIsten los fundamentos constitucionales necesarios. Asi, se olvida por ejemplo que los Estados Unidos fueron una confederacion ames de convertirse en un Estado federal 0, mas en general, que los distintos sistemas federales han ido evolucionando a 10 largo del tiempo en funcion de sus propias peculiaridades poifticas, econ6micas, sociales y culturales e incluso del contexto internacional. . En cualquier caso, el analisis comparado puede contribuir a mejorar el conOCImiento del proceso de integracion. Analizando el funcionamiento del sistema jurfdico comunitario, Yves Meny47 se refiere a un model0 de «federalismo judicial», latente en los Teatados y desarrollado por la jurisprudencia comunitaria, merced al cual los Estados miembros se hallan en una situacion similar a la de unos Estados federados: «La combinacion de los Tratados, de las normas derivadas y de Ia jurisprudencia del Tribunal de Justicia deriva en la constitucion de un verdadero sistema poHtico-jurfdico de naturaleza cuasi federal.»4s En los momentos de mayor estancamiento del proceso de integracion, la jurisprudencia del Tribunal ha conse[uido orientar el sistema comunitario en un sentido federalista, ·compensando las inercias polfticas y las limitaciones de Ia Comisi6n y condicionando con ello el desarrollo ulterior de Ia Comunidad. Cabe hablar incluso de una Bundestreue (lealtad) comunitaria, amHoga a la alemana, entendida como la obligacion de los Estados miembros de respetar los compromisos adquiridos cuando ponen en pnictica las polfticas comunitarias. En efecto, segun el articulo 5 del Tratado C~E: ~
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las instituciones c.entrales y subeentrales (federadas, regionales 0 locales) como a las relaeiones que estas mantienen entre si y con el nivel comunitario. Al mismo tiempo el federalismo aleman y los procesos de descentralizacion polftica en los distintos Estados miembros (Belgica, Espana, Italia, Francia) tienen un impacto evidente a escala comunitaria. Todo ello tiende a reforzar la influencia de las estrueturas territoriales en el proceso de integracion y la creacion del Comite de las Regiones constituye un primer paso en el camino hacia su institucionalizacion. La observaci6n del sistema comunitario permite detectar atras principios, reglas e instituciones caracterfsticos del federalismo, tanto en el plano jurfdico como en eI politico y economico. Entre estos destaca el principio de subsidiariedad previsto en el articulo A del TUE (<< ... las decisiones se adoptan 10 mas cerca posible de los ciudadanos con arreglo al principio de subsidiariedad»), aunque ya presente de forma implicita en el Tratado CEE (art. 235) 0 en el AUE (art. 25) referido a la aecion de Ia Comunidad en materia de medio ambiente. La subsidiaridad equivale a un criteria de distribucion de las competencias tfpicamente federal en virtud del eual los niveles superiores de gobierno solo intervienen cuando los inferiores no estan en condiciones de'haeerlo eficazmente. EI articulo 3 B del Tratado precisa, en efecto, que: En los ambitos que no dependan de Stl competencia exclusivu, la Comunidad s6lo intcrvienc, confOime al principio de subsidiaricdad, si, y en 1a medida en que, los objetivos de la aeeion prevista no puedan ser a!canzados de forma suficienLc por los Estados micmbros [... ].
En otras palabras, unicamente se actCta en comun cuando resulta mas eficaz que aetuar por separado. Una vez mas, at juez comunitario Ie corresponded desempeoar un papel motor en Ia aplicaci6n e interpretaci6n del principia de subsidiariedad, Hamado a convertirse en la piedra angular del derecho comllnitario y de la UE. Sin estar expresamente previsto en la,Ley'.Fundamental alemana, el principio de subsidiariedad inspira las relaciones entre la Federadon y los Lander en beneficio de estos ultimos. La subsidiariedad entronca iguahnente con la cilldadanfa europea prevista en el TUE (art. 8). Bsta se traduce en un conjunto de nuevos dereehos comunes: eI de votar y ser elegido en cualquier Estado miembro que no sea eI propio en las elecciones municipales y europeas; el derecho de peticion ante el PE; y la posibilidad de expresar qllejas relativas a casos de mala administraci¢n en la actuacion de las institllciones u organos eomunitarios. Ademas, cualqllier ciudadano de la Union goza de la proteccion diplomatica y consular de cllalquiera de los Estados miembros en palses terceros. La UEM representa otro ejemplo illistrativo de la federalizacion europea. En cualquier estructura federativa Ia polftica monetaria constituye' una Qompel:encia exclusiva de las instancias federales. Con arreglo a ello, corresponded a la Union y, en concreto, a la institucion responsable, el Banco Central Europeo (BCE), la determinacion de la polftica monetaria com un, habiendo renllnciado los Estados miembros a ejercer cualquier competencia en la materia, al margen de su representacion en el Consejo de Gobernadores del BeE. Como hemos visto, la polftica exterior y de seguridad escapa par ahora a la
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disciplina comunitaria. Por tanto, a diferencia de las federaciones existentes, la CE no dispone de competencias directas al respecto. No obstante, en materia de politica comercial exterior, de relaciones econ6rnicas internacionales, de acuerdos medioambien tales 0 de cooperaci6n ai desarrollo, la Comunidad, representada par Ia Comisian, ostenta competencias importantes y so autonomfa de negociacion es relativamente amplia. Por d!ti"mo, la polftica de cohesion economico-social constituye una politica redistributiva de corte marcadamente federal, puesto que su fmalidad principal consiste en la reducci6n de las desigualdades regionales en el seno de Ia Uni6n mediante el establecimiento de un 'sistema de fondos de compensacion interterritoriales (Fondos Estructurales y Fondo de Cohesion) financiados mediante el presupllesto comunitario. En detinitiva, el sistema comunitario se asemeja en cierto modo a un federalismo incompleto, segmentado 0 hfbrido. Funciones relevantes como Ia PESC y buena parte de los asuntos interiores y de justicia quedan fuera del entramado institucional comunitario, mientras que otras materias \{fpicamente federales como la poiftica monetaria quedan dentro. A esta se aoaden competencias exclusivas de alcance global, como Ia libertad de competencia, 0 sectorial (agricultura y pesca}y funciones compartidas con los Estados miembros (cohesion, medio ambiente, poUtica social, I + D, transportes, etcetera) al igual que en Ia mayor parte de los Estados federales. Can respecto al sistema decisorio, f. W. Scharpf'9 ha puesto de relieve las semejanzas existentes entre el modelo de federalismo cooperativa aleman y la CEo I,.a analogfa resulta especialmente interesante y sugerente. Segun este autor, la paradoja de la integraci6n europea hasta los ailos ochenta ~frustraeion sin desintegraei6n y resistencia sin progreso- puede expliearse como la eonsecuencia de un determin1).do modele de decision sometido a eondicionamientos institucionales. Si bien las instituciones europeas son distintas de las alemanas y, en todo caso, la Comisi6n aparece mas debit que el Gobierno federal aleman, el autor sugiere algunos puntos de contacto a partir del analisis de los efeetos de los sistemas de decision conjunta instaurados en la CE y en Alemania a partir de 1969. Fundamental mente, son dos los condicionamientos que pesan sabre ambos sistemas: I) las decisiones del Gobierno central dependen directamente del consenso de los Gobiernos miembros; y 2) el consenso entre estos uitimos debe ser uminime 0 cuasi unanime. Ademas, la cxperiencia alemana Sllgiere que el primer condicionamiento puede implicar uutomatieamente eI segundo y que, por 10 tanto, la unanimidad tieode a instaurarse inc(uso mas alia de su necesidad formal. Dicha situaeion serfa probablemcnte distinta si el numero de miembros fuese mucho mas elevado 0 bien si el Gobicrno central estllviera en condiciones de negoeiar acuerdos bilateraIes con cada Estado miembro. La comparacion destaca las coincidencias existentes, en cuunto al tipo de representacion, entre el Bundesral -Ia Camara territorial alemana- y el 49. F. W. Schllrpr, «TIle dcci~ion making Imp: from German federalism 10 European inlcgrutioll», Puhlic Admilli.,lralioll, 19S5, pp. 239-278.
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Consejo de Ministros de Ia CE. En ambos casos, Ia institucion refteja los intereses de los Gobiernos representados, respectivamente, los Uinder alemanes y los Estados decision conjunta, ambos modelos son doblemente vulnerables debido, por una parte, ala incapacidad potencial de Uegar a acuerdos efectivos a nivel central y, por Ia otra, a 1a incapacidad potencial de cada una de las partes de actuar individllalmente, puesto que la salida del sistema se halla fuertemente penalizuda. La necesidad de alcanzar el consenso, incluso mas a11<1. de 10 estrictamente necesario, conduce a un estilo decisorio basado en la negociaci6n a la baja (bargaining), configurando 10 que Scharpf denomina «fa trampa de Ia decision conjunta», entendida como la tendencia, tanto en el federalismo aleman como en Ia eE, a adoptar decisiones sUb6ptimas. Bsta situaci6n puede desembocar en un bloqueo institucional provocado por motivos parecidos: en el caso aleman, por el temOr del Gobicrno federal a cambiar las reglas del juego anle Ia previsible falta de acuerdo de los Liinder, y, en el europeo, donde ni siquiera existe un Gobiemo central, por la resistencia de los Estados a aceptar refonnas institucionales en detrimento de' su poder de control de las decisiones en ultima instancia, Scharpf admite que la Comunidad ha expandido sus competencias, llegando incluso a establecer un sistema legal de matriz federal. Sin embargo, dicha transformacion se ha producido a cambio de un mayor control de las decisiones par parte de los Estados miembros. En orras palabras, a mayor integracion normativa, mayor intergubernamentalismo decisorio. La mejor prueba de ello reside en la creaci6n del Consejo Europeo, no prevista cn los Tratados, sin olvidar.la implicacion creciente de los aparatos burocniticos nacionales en el proceso decisorio mediante el COREPER. En definitiva, segun esta vision, la Comunidad ocuparfa un espacio varfable entre Ia soberanfa nacional y Ia integraci6n supranacionaI, entre un regimen intemacional y una federacion. Sin embargo, dicho ruzonamiento no consigue explicar de forma totalmente satisfactoria los cam bios cualitativos operados desde finales de los afios ochenta y, en particular, la flexibilizacion del sistema decisorio (mayorla cualificada) y la ampliacion de los poderes del Parlamento Europeo (poder de veto),
ejemplo, el proceso de codecision implica un
8. EI neoinstitucionalismo
9, Los nuevos enfoques: rcdes de politicas, europeizaci6n,
miembros. A pesar de las diferencias, en la medida en que se trata de sistemas de
y gobernaci6n a varios niveles
EI caracter original y cambiante del sistema comunitario, tambien ha sido objeto de atenci6n por paite del neoinstitucionalismo, Segun este enfoque, la arquitectura institucional de un sistema define las identidades de los individuos, los grupos y la sociedad y el marco de actuacion de la polftica,50 A diferencia del institucionalismo tradicional, centrado en la descripci6n de los aspectos formales del proceso de decision, el neoinstitucionalismo resaita la importancia de las reglas y las tradiciones decisorias, aSI como los efectos de su rutinizacion y socializacion? Pnra este, la UE representa llna nueva forma de dominacion polftica y no una simple alianza de Estados puesto que las instituciones sllpranacionales ejcrcen una influencia significativa. Por 50. J. G. Mareh y]. P. Olsen (19X9), Redi.I'l.'ol'eri!!.q I!!slillliioll.~: 11le Orgrmh:ulional BlI.li.l of Po/irics, OXfllnJ, Thc New P,,;ss, 51. A. WiJhol1~llcrilier (1993), «Plliky Network Analy~is: a Tnol rUf Comparative Pulitkal Re.'>Careh», en H, KemaH (cu.), Omlpatalil'e I'o/ilie.!': New Direelion ill Tbeory rllld Melhod, Am~tcruam, V.U.lJniversily Press,
Segun W. Wesseis,56 cl analisis del modelo de inte~acciones poifticas ~ administrativas en el seno de la Comunidad refleja la tendencla de los Estados mlembros a mancornllnar sus soberanfas y mezclarlas con competenci
Viti. K. [-ianI' y 13. Socdelllnrp (P)97), cds" Alillplillg 10 EIIH!pl!all llllcgmlirJII, Lomlres y Nueva York, Longman y W, We~j;cls (ell.) (1996), The Ellropeall Ullioll alii! Member Siales: Toward.I' {n,I'lillllirJl/III Fusion?, Man~hesler, Manchc~lcr University Press. 54. S. Bulmer (1994), «In~lilulions and Policy Change inlhe EC», Pulilic Admilli,Wraliml, 72, pp..42~.444: 55, B. Kcrrellllms (19%), «~Do Inslimlions Make a DiJTcrencc" Non·lnstitUlionalism, Nco_luslltulJllnahslll, lind the Logic of CllnUnO!l Dcd.,ion.Making in the European Union», Gwerllllllce, 2, pp. 217-240. 56. W. Wes~cls (1990), "Administrative IntcrJctiol\», en W. Wallace (cu.), 'l1le DYII(llllic.~ of EWD/JeWI Jlltegm· liOlI, Lonures, Pinter Puhlishers; y We~scls (cd.), 1996, Tile Europell/l Union (1/1,[ Member Sia/es: TUWlInis J!l.rlilii/iollli/ PI/Jion?, cil., 1996. 5].
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lugar a un sistema comparable al «federalismo cooperativo». Esta vision coincide con la «soberania mancomunada» de Keohane y Hoffmann y con su definicion de la Comunidad como un conjunto de redes polfticas mas 0 menos estructuradas en fundon del sector de intervencion. EI concepto de «red poHtica» puede definirse como una arena polftica de mediacion entre los intereses publicos y privados. 51 Mas en concreto, el termino -«red» implica la interaccion entre una serie de aetores dotados de Ia informacion y los recursos necesarios para Ia consecLlcion de unos resultados. La «mediacion» se refiere al hecho de que, en general, las redes facilitan la conciliacion 0 Ia formacion del consenso. La distribucion desigual de los recursos (legales, politicos, tecnicos, financieros, etc.) entre los participantes en un red determina relaciones de dependencia que, a su vez, condicionan las decisiones 'finales. La metafora de las redes polfticas parece especialmente adaptada al estilo decisorio comunitario en el que, como veremos al analizar el fen6ineno de la comitologfa, se produce una combinacion de procedimientosformales e infonnales de mediacion entre representantes publicos, por un Jado, y entre estos y representantes de intereses privados, por el otro. De hecho, Ia falta de legitimidad democratica del sistema se traduce en Ia falta de un liderazgo decisorio claro. En cada una de las polfticas, los diferentes actores nacionales y comunitarios tratan de aprovechar al maximo los recursos de que disponen para influir en la decision final. En este sentido, se puede afirmar que las redes politicas de la Europa comunitaria constituyen «mezclas hfbridas de acto res y de sistemas de relaciones nacionales, supranacionales, intergubemamentales, transgubernamentales y transnacionales».58 Segun otra formulaci6n similar, «Ia Comunidad se apoya inequlvocamente en los intereses propios de las alianzas verticales de especialis~ tas en polfticas publicas: los grupos de interes, los ministros nacionales y las comisiones parIamentarias, ademas de un nutrido grupo formado por los bur6cratas, poUticos y lobbi~tas 'especializados que operan a nivel europeo»,59 Este conjunto de actores aprovech,m la disponibilidad de recursos adicionales y de nuevos puntos de acceso a los procesos polfticos para influir en las decisiones U obstaculizarlas. En la misma Hnea, cabe mencionar eI concepto de «europeizaci6n» de las polfticas publicas, en contraste con el de «integraci6n» 'supranacional de los Esta~ dos. 60 Desde esta perspectiva, la cuesti6n central radica en los cambios que Ia UE tmpone en el proceso de elaboraci6n de las politicas publicas y, m,is en concreto, en el impacto de dichos cam bios en aspectos esenciales como la definici6n de los intereses en juego, los recursos, la legitimidad, la capacidad de influencia a nivel europeo y las distintas alternativas organizativas para la futura arquitectura europea. La europeizacion consiste en ta creacion de un sistema transnacional ~un nuevo tipo de sistema politico- dorado de distintos grados de &utoridad para la formulaci6n de polfticas que induye tanto a las instituciones comunitarias como a las de los Estados miembros. La peculiaridad del sistema institucional y Ia diversidad de tradiciones e intereses en juego conduce a la intensificacion del lobbismo a nivel europeo. Mientras que los Gobiernos tratan de coordinar sus respectivos sistemas 57. D.
Mar~h
y R.
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estatales con objeto de seguir desempenando su papel de actores centrales, los distintos intereses nacionales pueden tratar de articularse de forma independiente e incluso en conflicto con sus propios Gobiernos. Ello explica que los procesos de policy making comunitarios puedan variar considerablemente de una politica a otra segun el grado de control efectivo ejercido por los respectivos Gobiernos. Y ante Ia dificultad de garantizar una"aplicaci6n uniforme de las decisiones en los Estados miembros, las poifticas se desarrollan de manera heterogenea. Coincidiendo con las anteriores aproximaciones, en los ultimos anos se ha abierto paso igualmente un enfoque empfrico, denominado multilevel governance, opuesto al intergubernamentalismo Ybasado en la observaci6n de la evolucion del sistema europeo a partir del AUE. Desde esta perspectiva el proceso de integraci6n se concibe como la construcci6n de una nueva entidad poHtica en la que la autoridad y la capacidad de influencia en la elaboracion de las polfticas se halla com partida entre multiples niveles de gobierno (subnacionales, nacionales y supranacional).61 Sus defensores argumentan que, si bien sigue desempenando un papel esencial, el Estado naci6n ha dejado de ser el tinico protagonista relevante de Ia UE. EI concepto de soberanfa, representada en este caso por los ejecutivos estatales, resulta inadecuado para dar cuenta del desarrollo de las polftic~s europeas. En primer lugar,
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10. Conclusiones En resumen, las conceptualizaciones tradicionales de! proceso de integraci6n han privilegiado aspectos distintos del proceso sin proporcionar, no obstante,·una respuesta convincente. Cada una ha trat.1do de describir 0 justificar a posteriori 10 oeurrido en cada momenta hist61ico -el proceso-: pera ninguna ha conseguido expliear el como ni el porque: el resultado. EUo se debe a Ia falta de una teona de Ia evoluci6n a largo plazo del sistema eomunitario. La explicacion reside precisamente en la naturaleza singular de la UE, «una nueva fom1a de dominacion polftica, susceptible de derivar en varias formas pasibles de Estado».63 La UE es mas que una simple alianza de Estados, ya que las instituciones supranacionales ejercen una influencia significativa/>4 sin ser todavfa un sistema politico dotado de legitimidad demoeratica. En terminos institucionales, se halla probab1emente a medio camino entre el confederalismo y el federalismo. Sin embargo, hay que tener en cuenta que los conceptos de federacion y confederaeion han side eoncebidos en funcion de una estruetura poUtica determinada, el Estado naci6n y, por tanto, se aplican diffcilmente a una estructura hfbrida comO Ia que esta surgiendo de 1a construccion europeu. En cualquier caso, los cambios recientes operados en el sistema comunitario y en su inmediato entomo geopolftieo presionan a favor de un grado superior de integracion polftiea. La intensidad de las relaciones economicas, soeiales y polftieas entre los Estados miembros es tan fuerte que todo haee pensar que estos decidiran avanzar conjuntamente, descubriendo nuevos intereses comunes y negociando nuevas formulas de gestion de dichos intereses. Para ello, como ha sugerido F. W. Scharpf,65 Europa debeni ser capaz de hallar un comprgmiso viable entre dos tipos de exigencias: la regulacion centralizada de un cierto numero de politicas y el respeto de la diversidad cultural y de Ia autonomfa institucional de sus naciones y regiones. Ello puede conseguirse mediante eI establecimiento de un orden constitucional bipolar tendente a equilibrar el poder de In Union can los intereses de sus distintas componentes territoriales. Quiza el objetivo no sea tanto Ia constitucion de un Estado federal en sentido estricto, cuanto el desaITollo y Ia consolidaci6n de las reglas y pdcticas del federalismo, empezando por In lealtad federal y el control democrfttico del sistema.
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