4. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL. Los instrumentos de la política ambiental, son procedimientos suficientemente acabados para resolver algunos de los principales problemas ambientales, pero que pueden depurarse y/o mejorarse a partir de un mayor conocimiento técnico, legal y administrativo. México cuenta con un amplio conjunto de instrumentos de política ambiental. Cada uno de estos tiene capacidades propias para afrontar los problemas y perseguir los objetivos ambientales de la sociedad. Su potencial va a depender de su generalidad o aplicación individual, del número de actores en los procesos que deben ser objeto de regulación, del tipo de productos y de actividades involucradas, de la naturaleza biofísica de los sistemas ambientales de que se trate, de las posibilidades técnicas reales de aplicación y fiscalización, del costo de administración y cumplimiento así como de las condiciones socioeconómicas regionales de cada caso en particular. Cada instrumento tiene un ámbito particular de aplicación, y diversas condiciones de alcance, eficacia y relación de costo/efectividad. No todo instrumento puede generalizarse para afrontar cualquier tipo de problema o para acceder a cualquier tipo de objetivos. Su utilización en conjunto suele generar mejores efectos y lograr una más rápida solución o minimización de la problemática en cuestión. En los últimos años, muchos gobiernos han anunciado la implantación de políticas de desarrollo sostenible que incluyen la protección de la calidad del agua y ecosistemas acuáticos. Los avances más importantes, sin embargo, se han realizado más en los ámbitos declarativos y normativos que en la práctica. Muchas de las políticas más recientes se dirigen a la utilización de instrumentos económicos para frenar la contaminación. Por ejemplo, el empleo de frases hechas y acuñadas en otros países, como la de "contaminadorpagador", se pone de moda aun cuando pocos conocen realmente qué significa y qué requisitos se debe cumplir para aplicar estos principios, empleados en otras latitudes, en la práctica. Lo mismo sucede con otros instrumentos de este tipo. Los instrumentos económicos son, al menos en teoría, muy atractivos, resulta complicado para evaluar su efectividad en condiciones prevalecientes prevalecientes en los países en vías de desarrollo. El principal desafío para aplicar instrumentos económicos con el fin de detener la contaminación no se encuentra en la base teórica que sustenta tales instrumentos si no en la ausencia de condiciones para su aplicación. En México encontramos que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) en su Titulo primero Disposiciones Generales, Capítulo IV Instrumentos de política ambiental, determina cuales serán los instrumentos que en nuestro país y a nivel federal se aplican para la minimización de los diversos conflictos o problemáticas ambientales que se presentan. Encontramos entre ellos a:
Legislación ambiental:
Se trata del conjunto de normas jurídicas de derecho público observables en un espacio físico y geográfico, y que se les identifica como Derecho Positivo, pudiendo ser: internacionales, nacionales, regionales o municipales, que van a regir las relaciones entre países soberanos, gobernantes y gobernados, cuyas conductas de los destinatarios, sus actuaciones personales, familiares, sociales o públicas deben ceñirse al contenido normativo que se contempla en tales cuerpos legales, propios de la materia ambiental, para darle eficacia al equilibrio ecológico. En ellas descansa lo que conocemos como derecho ambiental orientador de los seres humanos, con los diversos recursos naturales existentes en el medio en el que nacen y se desarrollan, las que como consecuencia deben observarse para la protección, preservación, aprovechamiento y restauración de los conocidos como renovables y no renovables, en pro de la propia vida sobre el planeta tierra.
Es una herramienta de política ambiental, porque es el hilo conductor en la actuación de los poderes públicos y la colectividad, que regulan la manera de ser de los sectores público, social y privado para la protección, preservación, conservación, explotación y restauración de los recursos naturales bióticos y abióticos, con las que se puede combatir restringir los desequilibrios ecológicos; y le sirven a la sociedad, para educar, oriental, conducir y castigar todo atentado al medio ambiente imputable a la especie humana. En esa virtud, nuestro país cuenta con una vasta legislación ambiental para la federación, distrito federal, entidades federativas y municipios a la cual deben ajustarse todas las actuaciones de las autoridades en esa materia, comenzando con los pasos que deben seguirse para la elaboración de los planes y programas de gobierno; para r espetar los principios de legalidad, audiencia, oficiosidad, la actuación a petición de parte; para ejercitar las facultades represivas; para practicar visitas de inspección auditar medidas de seguridad ambiental; para la concertación y participación ciudadana; para instaurar los procedimientos, dictar actos, resoluciones o acuerdos en esa materia; para la verificación del impacto ambiental, combatir la contaminación resultante diversos entidades económicas; para orquestar el control, tratamiento, reciclado y aprovechamiento de desechos sólidos y líquidos, y para cumplir con otras medidas propias en el cuidado de los suelos, el aire, agua, recursos minerales, energéticos, y otros aspectos del equilibrio ecológico. Por su jerarquía, basta citar a la constitución política federal, las constituciones particulares de los estados de la federación; las leyes ordinarias nacidas de aquéllos, los tratados internacionales como los reglamentos administrativos de todas las esferas de gobierno, de tal manera que de esos cuerpos legales se debe partir toda política ambiental.
Planeación ambiental:
Se trata del análisis en la selección de alternativas que debe emprender la administración pública en sus tres esferas de competencia, para regular, promover, restringir, prohibir, oriental y general inducir a las acciones de los sectores público, social y privado enfocadas a proteger el medio ambiente y el equilibrio ecológico. Para tal efecto se debe tener muy presente lo que dice el artículo 26 de la Constitución Política Federal, al ordenar que: "el estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. "Los fines del proyecto nacional contenidos en ésta constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlos al plan y a los programas de desarrollo. "Habrá un plan nacional de desarrollo que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal..." *La planeación se dará mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlos al plan y a los programas de desarrollo. * Las políticas y acciones en materia de medio ambiente recursos naturales deben sustentarse en nuevos esquemas de corresponsabilidad y participación social, para mejorar la información a la sociedad y fortalecer las actuales formas de participación ciudadana en la política pública. En esa virtud cabe destacar que los objetivos del plan nacional de desarrollo, del periodo 2007-2012, establece entre sus prioridades en el punto 4, referente a sustentabilidad ambiental, la importancia del reto que enfrenta México al considerar que debe “ incluir al medio ambiente como uno de los elementos de la competitividad y el desarrollo económico y social ” esto en razón de que solo de esta forma podrá alcanzar un desarrollo sustentable. En este mismo plan se establece como una de las metas a lograr, la implementación de la idea de sustentabilidad como un “eje transversal de las políticas públicas” debido a que se considera que “es necesario que el desarrollo de nuevas
actividades económicas en regiones rurales y semirurales contribuya a que el ambiente se conserve en las mejores
condiciones posibles. Todas las políticas que consideran la sustentabilidad ambiental en el crecimiento de la economía son centrales en el proceso que favorece el Des arrollo Humano Sustentable.” El Plan Nacional de Desarrollo para el periodo de 2007 a 2012 considera entre sus puntos estratégicos cuestiones como el agua, la biodiversidad, el ordenamiento ecológico, la gestión y justicia en materia ambiental, la investigación científica ambiental con compromiso social, así como la educación y cultura ambiental entre los más importantes.
Ordenamiento ecológico:
El territorio es el escenario donde se expresan especialmente los procesos y acciones de la política del desarrollo la dinámica social. Desde el nivel local hasta el nacional, demarca la soberanía de un pueblo sobre su espacio, integra territorios diversos que se distinguen de otras áreas geográficas por la homogeneidad de sus atributos. En el ordenamiento ecológico, el territorio es el protagonista; en él interactúan los procesos naturales y sociales que definen al ambiente, se acumulan las transformaciones de sus elementos y se contiene la entropía y la capacidad del sistema de resistir las perturbaciones, por su dinámica propia, o por las externalidades que le permean. La propiedad del territorio en México:
Jurídicamente, la expresión territorial queda establecida a través de la propiedad, si bien históricamente en México se puede definir como pública, social y privada, en el estricto derecho sólo existen dos tipos de propiedad: la pública, que genéricamente corresponde a la nación; y la privada, que está asociada a la apropiación que por derecho pertenece a los particulares, sean individuales o colectivos (comunales o ejidales). La propiedad privada se basa en el derecho de un individuo de impedir a otro el disfrute de los beneficios de un objeto. Por ello, como bien sostiene el maestro Antonio Azuela, es probablemente la institución más importante en la protección jurídica de los intereses económicos de los individuos frente a otros individuos, grupos sociales o del poder del Estado. Sin embargo, la propiedad no puede ser entendida al margen del poder del estado, ya que bajo el concepto de interés público, el estado puede imprimir un carácter subordinado a la propiedad individual, en virtud de sus facultades regulatorias para restringir los derechos del aprovechamiento de la t ierra. La función social de territorio está por encima de la propiedad y se caracteriza por incorporar el análisis social, acotado en tiempo y espacio, sobre el uso del territorio o "el derecho de un conjunto de individuos a no ser excluidos del uso o los beneficios de un objeto" La función social es algo que se encomienda al poder público y no a los propietarios privados. Es el gobierno quien expropia para dar a la riqueza un uso determinado y quien vigila que los particulares no ejerzan su propiedad más allá de las limitaciones que establece la ley. En México existe una enorme variedad de órganos del estado que participan en el aprovechamiento regulación del territorio, todos ellos bajo resguardo del "interés público". Este alto grado de "sectorización" que ha desarrollado la legislación administrativa, a través de una serie de lineamientos que se refieren al uso de los recursos naturales promovidos por distintos sectores económicos. El desarrollo sustentable integra al medio ambiente y el desarrollo en el mismo plano jerárquico, como parte de una sola realidad. Para abordar este enfoque, es necesario garantizar que el uso de los recursos naturales renovables no rebase su umbral de renovabilidad, ni la capacidad de carga de los sistemas y que se promueva la búsqueda de sustitutos a los recursos naturales no renovables en previsión de su agotamiento. La sustentabilidad entonces, dependerá del equilibrio entre la disponibilidad de los recursos naturales y las tendencias de deterioro ocasionados por su aprovechamiento, lo cual implica la adopción de acciones que involucran la
participación de la población, el desarrollo de tecnología y la modificación de los patrones de consumo en la sociedad, bajo criterios de equidad y justicia. El ordenamiento surge ante la necesidad de manejar sustentable mente los recursos naturales. En el sentido estricto, el ordenamiento es un proceso de planeación dirigible a evaluar y programar el uso del suelo y el manejo de los recursos naturales en el territorio nacional y la zona sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, para preservar y restaurar el equilibrio ecológico y proteger el ambiente. En acatamiento las prescripciones de la LGEEPA (Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente), para llevar a cabo el ordenamiento ecológico territorial, se deberán considerar los siguientes criterios: *Conocer con veracidad la naturaleza y características de los ecosistemas existentes en el territorio del país y en las zonas sobre las que la nación ejerce soberanía y jurisdicción; *La vocación de cada zona o región, en función de sus recursos naturales, la distribución de la población y las actitudes económicas predominantes; *Los desequilibrios existentes en los ecosistemas por efectos de los asentamientos humanos, de las actividades económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales; *El equilibrio que debe existir entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales, *El impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, vías de comunicación y demás obras y actividades. El ordenamiento ecológico del territorio nacional, debe llevarse a cabo a través de los programas respectivos, que son: el general de todo el país, los regionales, locales y marinos.
Ordenamiento ecológico general del territorio:
*Formulado por: Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales. (Considerando el Sistema Nacional de Planeación) *Objetivo: Determinar la regionalización ecológica del país y de las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, a partir del diagnóstico de las características, disponibilidad y demandas de los recursos naturales. Determinar las actividades productivas que de ellas se desarrollen, ubicación y situación de los asentamientos humanos, Determinar los lineamientos y estrategias ecológicas para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, así como para la localización de actividades productivas y de los asentamientos humanos. Implicará la participación de grupos y organizaciones sociales, empresariales, instituciones académicas, de investigación y demás grupos interesados.
Ordenamiento ecológico regional:
*Formulados por los gobiernos de las entidades federativas, técnicamente apoyados por SEMARNAT. *Objetivo: Descripción del área o región, atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, Diagnóstico de sus condiciones ambientales y de las tecnologías utilizadas por los habitantes del área; Determinar criterios de regulación ecológica para la preservación, protección y restauración así como aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que se localizan en la región, Realización de actividades productivas y reubicación de asentamientos humanos, precisando su sustitución, evaluación, seguimiento o modificación.
Ordenamiento ecológico local:
* Formulados y expedidos por las autoridades municipales, y del distrito federal. *Objetivo: Determinar las distintas áreas ecológicas que se localizan en la zona o región de que se trate, descripción de sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, Diagnóstico de condiciones ambientales, y de las herramientas utilizadas por los habitantes del área respectiva; Regular fuera de los centros de población, los usos del suelo con el propósito de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales, fundamentalmente en la realización de actividades productivas y la localización de asentamientos humanos; Establecer criterios de regulación ecológica para la protección, preservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de los centros de población, para que sean considerados dentro de los planes de desarrollo urbano. Los programas de ordenamiento ecológico, llevan objetivos similares para las tres esferas de competencia política y administrativa que se han citado, pues se trata de tareas concurrentes.
Ordenamientos ecológicos marinos:
*Formulados: SEMARNAT en coordinación con SEMAR y las demás dependencias y organismos involucrados. *Objetivo: establecer de lineamientos y previsiones a que deberán sujetarse la preservación, restauración, protección y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales existentes en las superficies de las zonas marinas mexicanos, incluyendo las zonas federales adyacentes. Establecer la delimitación precisa de la región que corresponda, tomando en cuenta sus características, disponibilidad y demanda de los recursos naturales en ellas comprendidas, así como el tipo de actividades productivas que en las mismas se desarrollen; Determinar los lineamientos, estrategias y demás previsiones para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, así como la realización de actividades productivas y demás obras o actividades que puedan afectar los ecosistemas, para tales efectos también se debe respaldar en las disposiciones legales y tratados internacionales que regulen la materia.
Instrumentos Económicos:
Los instrumentos económicos son mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generan sus actividades económicas, de modo que se incentiva la realización de actividades que favorezcan el ambiente. La base de la existencia de los instrumentos económicos en México se encuentra en el Art. 21 de la LGEEPA, que establece que tanto la Federación, como los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, diseñarán, desarrollarán y aplicarán instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental. Con dichos instrumentos se busca:
* Promover un cambio en la conducta de las personas que realicen actividades industriales, comerciales y de servicios, de tal manera que sus intereses sean compatibles con los intereses colectivos de protección ambiental y de desarrollo sustentable; * Fomentar la incorporación de información confiable y suficiente sobre las consecuencias, beneficios y costos ambientales al sistema de precios de la economía; * Otorgar incentivos a quien realice acciones para la protección, preservación o restauración del equilibrio ecológico. Asimismo, deberán procurar que quienes dañen el ambiente, hagan un uso indebido de recursos naturales o alteren los ecosistemas, asuman los costos respectivos;
* Promover una mayor equidad social en la distribución de costos y beneficios asociados a los objetivos de la política ambiental, * Procurar su utilización conjunta con otros instrumentos de política ambiental, en especial cuando se trate de observar umbrales o límites en la utilización de ecosistemas, de tal manera que se garantice su integridad y equilibrio, la salud y el bienestar de la población. De acuerdo con nuestra legislación ambiental, existen DOS tipos: *Pagar el uso, disfrute y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables; incluyendo el resarcimiento de los daños causados al medio ambiente como consecuencia del desarrollo urbano y por las actividades industriales, comerciales, agrícolas, ganaderas, etc. que atentan contra los ecosistemas. Esto es por vía de las contribuciones. *Estímulos fiscales a las acciones benéficas del sector privado, público o social, para que contribuyan a preservar, restablecer o hacer uso racional de los recursos naturales y energéticos. Finalidades:
*Generar un soporte para el desarrollo de tecnología e investigación que permita reducir o controlar la contaminación del agua, los suelos, el aire. * Que se de un uso eficiente de los recursos naturales.
Los
instrumentos económicos de carácter FISCAL son los estímulos mediante los cuales se apoya el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental. *pueden darse mediante la exención o bonificación parcial o total de las contribuciones relacionadas con esta disciplina. * Los estímulos fiscales deben otorgarse de acuerdo en lo establecido tanto en la ley de ingresos como en las demás disposiciones observables en la materia. Los
instrumentos económicos FINANCIEROS son aquellos créditos, fianzas, seguros, fondos y fideicomisos que tengan por función la preservación, protección, restauración o aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, además del financiamiento de programas, proyectos, estudios e investigación científica y tecnológica en relación a estas actividades. Los
instrumentos económicos DE MERCADO se refiere a concesiones, autorizaciones, licencias y permisos relativas a la emisión de contaminantes en el aire, agua o suelo, o bien, que establezcan los limites de aprovechamiento de los recursos naturales.
Regulación ambiental de los asentamientos humanos:
Con la finalidad de que la planeación del desarrollo urbano contribuya al logro de los objetivos ambientales debe: * Considerar lo establecido por los programas de ordenamiento ecológico del territorio; * Considerar la mezcla de usos del suelo, es decir, usos habitacionales y aquellas actividades productivas que no representen riesgos o daños a la salud de la población y * Evitar que se afecten áreas con alto valor ambiental * Establecer sistemas de transporte colectivo y otros medios de alta eficiencia energética y ambiental * Establecer áreas de conservación ecológica en torno a los asentamientos humanos; * Promover la utilización de instrumentos económicos, fiscales y financieros de política urbana y ambiental, para inducir conductas compatibles con la protección y restauración del medio ambiente y con un desarrollo urbano sustentable;
* Incorporar los costos de tratamiento del agua, considerando la afectación a la calidad del recurso y la cantidad que se utilice; * Establecer zonas intermedias de salvaguarda entre los usos habitacionales y comerciales, con aquellos destinados para actividades altamente riesgosas. * Prever las tendencias de crecimiento del asentamiento humano, para mantener una relación suficiente entre la base de recursos y la población. * Cuidar de los factores ecológicos y ambientales que son parte integrante de la calidad de la vida. Los municipios en base a lo establecido por la fracción V del Art. 115 Constitucional serán los encargados de formular, aprobar y administrar la zonificación y los planes de desarrollo urbano municipal. No obstante que contamos con un importante marco jurídico sobre desarrollo urbano y asentamientos humanos, en la práctica la mayoría de los municipios dejan mucho que desear en la formulación de sus planes de desarrollo urbano; así como en la autorización, control y vigilancia de uso del suelo, regularización de la tenencia de la tierra, y en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y preservación del medio ambiente, por lo cual, es necesario una mayor educación y conocimiento en dicha materia por parte de las propias autoridades y de la población en general.
Educación e investigación:
La educación es un proceso por el cual las sociedades transmiten de una generación a otra la herencia cultural indispensable para cumplir con los objetivos de supervivencia y bienestar, y para perseguir los destinos que cada colectividad formula para si misma. La educación ambiental formal opera facilitando al individuo y a la colectividad los medios para interpretar la interdependencia en el tiempo y en el espacio de fenómenos biofísicos, sociales y económicos: difunde información y alternativas; desarrolla un sentido de responsabilidad y solidaridad; e induce cambios de valores y conductas. La educación ambiental no formal juega un papel extremadamente relevante al favorecer marcos educativos más versátiles y diversificados, involucrando directamente a la población en actividades y compromisos, con una doble función concientizar y capacitar. La problemática ecológica es de las más complejas que han enfrentado las sociedades humanas. Los aspectos científicos y técnicos de la lucha contra la contaminación, la conservación ecológica, y la restauración, requieren de personal capacitado, técnica y científicamente.
Áreas Naturales Protegidas:
La creación, financiamiento y administración de áreas naturales es un instrumento crítico para la protección, así como para definir nuevos parámetros e instituciones para un desarrollo regional sustentable.
Verificación, control y vigilancia:
En gran medida el éxito de los instrumentos regulatorios planteados depende de que existan instancias de verificación de su cumplimiento. Sin ellas estaríamos ante un vacío que haría que su efectividad fuera mínima. Estas actividades requieren gran cantidad de recursos materiales y particularmente humanos, y encuentran una mayor efectividad cuando se basan en una amplia participación social.
