Ware, A. - Partidos políticos y sistemas de partidos

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PARTIDOS POLITICOS y SISTEMAS DE PARTIDOS

Alan Ware

ISTMO~

Director de la colección: Ramón Máiz Suárez Título original: Political Parties and Party Systems Serie Ciencia Política

Colección Fundamentos n.o 210

© Alan Ware, 1996 La presente traducción, publicada originalmente en inglés en 1996, se publica por acuerdo con Oxford University Press. © Ediciones Istmo, S.A., 2004 para todos los países de habla hispana. Sector Foresta, 1 28760 Tres Cantos (Madrid) Te!': 918061996 Fax: 91 804 40 28

Diseño de cubierta: Sergio Ramírez ISBN: 84-7090-422-1 D. L.: M. 447-2004 Impresión: Fernández Ciudad (Madrid) Impreso en España / Printed in Spain

Reservados todos los derechos. De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 270 del Código Penal, podrán ser castigados con penas de multa y privación de libertad quienes reproduzcan sin la preceptiva autorización o plagien, en todo o en parte, una obra literaria, artistica o científica, fijada en cualquier tipo de soporte.

ÍNDICE Abreviaturas .......................................................................................... . Agradecimientos ................................................................................... . Sobre este libro ..................................................................................... .

INTRODUCCIÓN ¿Qué son los partidos y sistemas de partidos? ...................................... . El estudio de partidos y sistemas de partidos ....................................... . Estudiar los partidos y los sistemas de partidos en los años noventa .... .

PRIMERA PARTE: PARTIDOS 1. PARTIDOS E IDEOLOGfA ............................................................. .. Sección A l. Competición espacial e ideológica de partido ............................. .. 2. El enfoque institucional para el estudio de la ideología de partido .. . 3. Aplicación del análisis de von Beyme a otras regiones ............... .. 4. ¿Cabe hablar aún hoy de lasfamilles spirituelles? ....................... . S. Lasfamilias espirituales de von Beyme....................................... . 6. La ideología de partido en el mundo político liberal-democrático .. . 7. Cambios en la ideología de partido .............................................. . Sección B Francia ............................................................................................... .

s

Alemania ........................................................................................... . Gran Bretaña ..................................................................................... . Japón ................................................................................................. . Estados Unidos .................................................................................. .

n. SIMPATIZANTES, AFILIADOS Y ACTIVISTAS ........................ .. Sección A 1. Cómo pueden los partidos reclutar simpatizantes, afiliados y activistas ............................................................................................. . 2. Cambios en los modelos de reclutamiento ................................... .. 3. Quién está incluido y quién está excluido del activismo de los partidos .............................................................................................. . 4. Alternativas a la participación en los partidos .............................. . Sección B Francia ............................................................................................... . Alemania ........................................................................................... . Gran Bretaña ..................................................................................... . Japón .............................................................................. :.................. . Estados Unidos .................................................................................. . lII. ORGANIZACIONES DE LOS PARTIDOS ................................... .

Sección A l. Cómo y por qué convergen y difieren las organizaciones de los partidos ......................................................................................... . 2. Recursos al alcance de las organizaciones de los partidos .............. . 3. Organización y control de los partidos políticos .......................... .. 4. Lo que hacen las organizaciones de los partidos .......................... . Sección B Francia............................................................................................... . Alemania .......................................................................................... .. Gran Bretaña ..................................................................................... . Japón ................................................................................................ .. Estados Unidos .................................................................................. . IV. LOS PARTIDOS EN LOS REGíMENES DEMOCRÁTICOS NO LIBERALES .................................................................................................. .. 1. ¿Qué son las democracias liberales? ............................................. . 2. Los partidos y el mundo no liberal-democrático .......................... . 6

3. 4. 5. 6.

Partidos e ideología ...................................................................... . Activistas, simpatizantes y miembros ........................................... . Organización del partido ............................................................... . Observaciones finales ................................................................... . SEGUNDA PARTE: SISTEMAS DE PARTIDOS

V. LA CLASIFICACIÓN DE LOS SISTEMAS DE PARTIDOS ......... . Sección A Primeros pasos a la hora de diseñar una clasificación ....................... . 1. La implantación social de los partidos .......................................... . 2. La ideologías de los partidos ........................................................ . 3. La postura de los partidos respecto de la legitimidad del régimen .. . 4. El número de partidos del sistema ................................................ . 5. El esquema clasificatorio de Sartori ............................................ .. 6. Evaluación del esquema de Sartori ............................................... . Sección B Francia............................................................................................... . Alemania ............................................................................................ Gran Bretaña .................................................................................... .. Japón ................................................................................................. . Estados Unidos .................................................................................. .

VI. POR QUÉ DIFIEREN ENTRE SÍ WS SISTEMAS DE PARTIDOS Sección A 1. El enfoque sociológico ................................................................ .. 2. El enfoque institucional ................................................................ . 3. Reconsideración de la explicación institucional .......................... .. 4. La integración de los enfoques sociológicos e institucionales ........ . Sección B Francia ............................................................................................... . Alemania ........................................................................................... . Gran Bretaña ..................................................................................... . Japón ................................................................................................. . Estados Unidos .................................................................................. .

VD. ESTABILIDAD Y CAMBIO EN LOS SISTEMAS DE PARTIDOS

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Sección A 1. Volatilidad y realineaciones........................................................... 2. Instituciones políticas .................................................................... 3. La composición del electorado ...................................................... 4. Divisiones sociales, valores políticos y temas conflictivos..................

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Sección B Francia............................................... ................................................. Alemania.... ....................................... ................................................. Gran Bretaña..................................... ................................................. Japón .................................................................................................. Estados Unidos...................................................................................

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VIII. SISTEMAS DE PARTIDOS EN REGÍMENES NO LIBERALDEMOCRÁTICOS. ........... .................................................................... África del Sur ......................... ............................................................ Corea del Sur...................................................................................... México ................................................................................................. Polonia ................................... ....... .... ......................... ........................

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TERCERA PARTE: HACIA EL GOBIERNO IX. SELECCIÓN DE CANDIDATOS Y LÍDERES .............................. Sección A 1. Reglas públicas y privadas............................................................. 2. Selección centralizada o descentralizada....................................... 3. Control de las elites o democrático................................................ 4. El número de cargos seleccionados a la vez.................................. 5. Las ventajas de estar en el poder ................................................... 6. De candidatos con éxito a líderes de partido ................................. 7. Conclusión..................................................................................... Sección B Francia.... .......................................... .................................................. Alemania.... ......... ............................ ................................................... Gran Bretaña.................................... .................................................. Japón.................................................................................................. Estados Unidos...................................................................................

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393 396 400 403

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x. LA CAMPAÑA ELECTORAL ...................................................... . Sección A 1. Organización de los partidos y los candidatos .............................. . 2. Recursos del partido: dinero y trabajo .......................................... . 3. Dinero político .............................................................................. . 4. Trabajo voluntario ......................................................................... . 5. Diferentes formas de comunicación .............................................. . Sección B Francia............................................................................................... . Alemania ........................................................................................... . Gran Bretaña ..................................................................................... . Japón ................................................................................................. . Estados Unidos .................................................................................. . XI. PREFERENCIAS DE LOS VOTANTES Y FORMACIÓN DE GOBIERNO ........................................................................................ . Sección A 1. Modelos de preferencias de votantes y competición electoraL .... . 2. Partidos y la formación de gobierno ............................................. . 3. Partido y formación de gobierno en los sistemas presidencialistas .. . 4. Partido y formación de gobierno en los sistemas parlamentarios .... . Sección B Francia ............................................................................................... . Alemania ........................................................................................... . Gran Bretaña ..................................................................................... . Japón ................................................................................................. . Estados Unidos .................................................................................. . XII. PARTIDOS EN EL GOBIERNO .................................................. . Sección A 1. La dimensión relacionada con las políticas públicas ..... . 2. La dimensión relacionada con los cargos ................ . 3. ¿Cuánto tiempo permanecen los partidos en el .. 9

Sección B Francia ............................................................................................... . Alemania ........................................................................................... . Gran Bretaña ..................................................................................... . Japón ................................................................................................. . Estados Unidos ................................................................................. .. Conclusiones ......................................................................................... . Índice de gráficos .................................................................................. . Índice de tablas .................................................................................... .. Apéndice 1: Francia .............................................................................. . Apéndice 2: Alemania ......................................................................... .. Apéndice 3: Gran Bretaña ................................................................... .. Apéndice 4: Japón ................................................................................ . Apéndice 5: Estados Unidos ................................................................ ..

.TURAS

Alianza Popular (Partido Comunista de Islandia). Comité para la Acción Política. Centro Democrático y Social (España). Congreso Nacional Africano (ANC). Demócratas '66 (Países Bajos). Partido Demócrata Cristiano (Italia; cambió su nombre en 1993 adoptando el de Partido Popular). Declaración unilateral de independencia. Federación para la Cooperación en la República (Canadá; precedente del NPD). Frente Nacional (Francia). Izquierda Unida (España). Partido del Gobierno Limpio (Japón; formación electoral del Budista Soka Gakkai). Llamamiento Demócrata Cristiano (Alianza electoral de tres partidos cristianos formada en los Países Bajos en 1977; se convirtió en un partido único en 1979). Miembro del Parlamento. Miembro del Parlamento Europeo. Movimiento Social Italiano (Partido italiano neofascista que cambió su nombre por el de Alianza Nacional antes de las elecciones generales de 1994). 11

Movimiento Socialista Panhelénico (Partido Socialista de Grecia). Nuevo Partido Demócrata (Partido Social Demócrata del Canadá). Partido de la Alternativa Verde (Luxemburgo). Partido Bharatiya Janata (India; partido fundamentalista hindú). Partido Comunista Alemán. Partido Comunista! Izquierda Unida. Partido Comunista (Francia). Partido Comunista (Italia). Partido Comunista Japonés. Partido Comunista (Luxemburgo). Partido Cristiano y Social (Luxemburgo). Partido Demócrata (Luxemburgo). Partido Demócrata Cristiano (Alemania). Partido Demócrata de Izquierda (creado a partir del peI en 1992). Partido Demócrata Republicano (Corea del Sur). Partido Demócrata Socialista (Japón; escisión hacia la derecha del PSJ en 1959-1960). Partido Gaullista (Francia). Partido Liberal Demócrata (Japón). Partido Libre Democrático (Alemania; partido liberal alemán). Partido por la Libertad y el Progreso (en la Bélgica flamencoparlante). Partido Liberal Reformista (en la Bélgica francófona). Partido Nacionalista Flamenco (Bélgica). Partido Popular (España). Partido Popular Republicano (Francia; Partido Demócrata Cristiano, 1945-62). Partido Revolucionario Institucional (México). :a) Partido Socialista (en la Bélgica francófona). ,a) Partido Socialista (creado en 1969 por medio de la amalgama de varios partidos, entre ellos el SRO, a los que se unieron otros en 1971). Partido Social Demócrata Alemán. 12

Partido Social Cristiano (Alemania; los aliados electorales bávaros del PDC). Partido Social Cristiano (en la Bélgica francófona). Partido Social Demócrata (Reino Unido; creado tras la escisión del Partido Laborista en 1981, se fusionó con el Partido Liberal en 1990). Partido Socialista Democrático (formado a partir del Partido para la Unión Socialista -el Partido Comunista de la RDA- en 1990). Partido Social Demócrata Japonés (antes llamado PSJ). Partido Socialista de Italia. Partido Socialista Japonés (actualmente: Partido Social Demócrata Japonés). Partido Socialista Austriaco. Partido Socialista Obrero Español. Partido Unificado por la Independencia Nacional (Zambia). . República Democrática de Alemania (<
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AGRADECIMIENTOS

Estoy extremadamente agradecido a un gran número de personas que, de distintas formas, me han ayudado a escribir este libro. La primera de estas personas a las que quisiera dar las gracias es a Tim Barton, de Oxford University Press, de quien fue la idea original, y que me ha brindado todo su apoyo desde el momento mismo en que se concibió el proyecto. Escribí los primeros esquemas de algunos de los capítulos mientras disfrutaba de una beca en el Institute of Governmental Studies (IGS) de la Universidad ele California en Berkeley. El IGS es uno de los mejores entornos en que puede encontrarse un politólogo para investigar y escribir. Al igual que ocurriera en mis visitas anteriores al IGS, creo que debo la mayor parte de lo productivas que hayan resultado mis estancias allí a su director, Nelson Polsby, y a las diversas personas asociadas al instituto, entre ellas a Linda Polsby, Adrienne lamieson y muchas otras. En un entorno tan amistoso e interesante para la investigación sentía que nunca quería marcharme, aunque mi institución de origen (Worcester College, Oxford) también cuenta con una comunidad académica muy estimulante y capaz de ofrecer todo su apoyo. Conseguí cubrir parte de los gastos de mi primera visita a Berkeley (en el otoño de 1992) gracias a una beca de la Mellon Fund, mientras se arreglaba el papeleo de las ayudas que me permitieron realizar mi segunda visita (en el verano de 1993) y que proce15

dían de la Montcrieff Fund del Worcester College. Quisiera agradecer su apoyo a ambas fundaciones. También he sido lo suficientemente afortunado como para haber recibido comentarios por parte de mis colegas ya en los primeros estadios de elaboración de los borradores, comentarios que han contribuido a mejorar considerablemente los argumentos en los que estaba pensando. En este aspecto estoy especialmente agradecido a Cécile Fabre, Desmond King, Joni Lovenduski y Luis Tonelli. También dar las gracias a algunos lectores del mundo académico contactados por Oxford University Press. La mayor parte de ellos ofrecieron sus comentarios de forma anónima, pero estoy en situación de mostrar mi agredecimiento personalmente al menos a uno de ellos, Kenneth Janda. Como verán, muchas de las modificaciones introducidas en el texto se hicieron como resultado de sus consejos. Por último decir que uno de los factores de ayuda más importantes a la hora de escribir este libro ha sido la oportunidad de enseñar sobre partidos políticos, primero en la Universidad de Warwick y, más recientemente, en el Worcester College de Oxford. Tengo una deuda indirecta con muchas generaciones de estudiantes de ambas instituciones. Como muchos otros autores, a menudo quisiera poder echar la culpa de los múltiples errores y fallos contenidos en el libro a otras personas. No puedo colgarles el muerto, todo empieza y acaba aquí.

A.W. Worcester College, Oxford Enero de 1995

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SOBRE ESTE LIBRO Sospecho que muchas de las obras escritas por académicos surgen del deseo de los autores de que sus libros sean del tipo de los que a ellos les hubiera gustado leer antes de licenciarse. Esta fue, sin duda, una consideración importante a tener en cuenta cuando me puse a escribir Partidos políticos y sistemas de partidos. Una de las frustraciones que experimenté como estudiante a finales de los años sesenta, provino de mis intentos por emprender un estudio comparado de los partidos políticos. Por un lado, parecía imposible llegar a comprender plenamente lo que eran los partidos en un país concreto sin recurrir a algún tipo de marco comparado en el que inscribirlos. Por otro, el intentar desbrozar los grandes estudios comparados -especialmente la obra de Duverger Partidos políticos y el estudio de Epstein Partidos poUticos en las Democracias Occidentales- parecía requerir del lector que tuviera un buen conocimiento previo de los partidos y los sistemas de partidos de países concretos. El estudiante-lector se encontraba totalmente superado por la amplia banda de países cubiertos en estos estudios comparados y, por lo tanto, no sabía cómo empezar a leer las obras de forma crítica. Le parecía hallarse en medio de un círculo vicioso. Por supuesto que ya entonces era consciente de que no cabía culpar a los autores en modo alguno. Cuando escribieron esos libros los dirigieron a una audiencia compuesta tanto por sus compañeros académicos como por posibles estudiantes; ambos autores tenían sus propios puntos de vista sobre los partidos, pun17

tos de vista que habían ido formando a lo largo de muchos años de extensas investigaciones sobre el tema. Los dos ofrecían interpretaciones por medio de las cuales pretendían incidir sobre la idea que tenían los politólogos de los partidos y los sistemas de partidos. Aunque tengo la esperanza de que algunos colegas identifiquen una o dos interpretaciones propias en este libro, mi objetivo principal ha sido hacer el tema accesible a los estudiantes. He querido atajar sobre todo el problema de no poder comprender 10 que ocurre en países concretos sin contar antes con marcos comparados de referencia, porque elegir entre marcos alternativos ya requiere que se posea un buen conocimiento de países concretos. Mi forma de intentar superar este problema consiste en centrarme sólo en parte en el análisis comparado y en países concretos. La idea es que el estudiante que lea el libro adquiera conocimientos sobre partidos políticos y sistemas de partidos en unos pocos Estados mientras, de forma simultánea, aprende lo que son estas instituciones de un modo comparado. El libro se divide en tres secciones. En la primera se tratan ciertos aspectos de los partidos (ideologías, activistas y organización). En la segunda se examinan los sistemas de partidos (cómo podemos compararlos, qué genera las diferencias entre ellos y cómo cambian). En la tercera se tienen en consideración ciertos aspectos relativos a los partidos que acceden al poder (selección de candidatos y líderes, campañas electorales, opciones de los votantes y la formación de gobiernos, así como aquello que hacen los partidos una vez que acceden al gobierno). La mayoría de los capítulos (a excepción de la Introducción, los capítulos 4 y 8 Y la Conclusión) se dividen a su vez en dos secciones, A y B. En la sección A la discusión girará en torno a los aspectos generales del tema, y en ella se incluirán ejemplos de todos aquellos países que resulten apropiados para aclarar los problemas planteados. En la sección B se retoman algunos de los puntos desarrollados en la sección A y se les pone en relación con cada uno de los siguientes cinco países: Francia, Alemania, Gran Bretaña, Japón y los Estados Unidos. Soy muy consciente de que algunos lectores pueden tener un conocimiento realmente exiguo de algunos de estos países y, por esta razón, he incluido en el libro algunos datos sobre cada uno de ellos que pueden ser consultados con facilidad. En primer lugar, en los Apéndices 1 a 5 se incluyen datos básicos sobre puntos como el 18

porcentaje de votos obtenido por los partidos en las elecciones generales y los partidos llamados a formar gobierno en años concretos. En segundo lugar, en los gráficos 1.11-1.15 de la sección B del capítulo 1 he partido de algunos de estos datos (los relativos a cinco elecciones celebradas entre 1956 y 1994) para ilustrar la fuerza general de los principales partidos durante los últimos años. Me he limitado a seleccionar datos de sólo cinco rondas electorales para cada país porque quería que los gráficos resultaran ilustrativos al primer vistazo. He procurado recurrir a grupos de elecciones que mostraran las principales tendencias en lo que hace a la fortaleza de los partidos durante este periodo. Es importante que se comprenda cómo se ha procedido a la selección de los países a los que se hace referencia en las secciones B. Los cinco países son regímenes liberal-democráticos. Esta característica plantea la pregunta de por qué en un libro sobre partidos y sistemas de partidos se debe centrar la atención mucho más sobre este tipo de regímenes que sobre otros. Como argumento a favor podría aducirse que, desde la perspectiva de los inicios de la década de los años noventa, los cambios políticos habidos por ejemplo en América del Sur y el Este de Europa tendentes a la democratización, parecen haber convertido a las democracias liberales en un modelo de régimen cuyo estudio ha pasado a ser algo muy importante. Sin embargo tengo que admitir que aunque este libro se hubiera escrito a mediados de los setenta o de los ochenta, habría adoptado un enfoque similar. La razón es que, al margen de que uno adopte lo que denominaré el «enfoque competitivo» para el estudio de los partidos políticos o cualquier otro de los enfoques que someteré a discusión, hay que admitir que la necesidad de entrar en una competición electoral con otros partidos supone que los partidos de las democracias liberales deben enfrentarse a circunstancias similares. Por el contrario, el Partido Comunista de China, el Partido Nacional Sudafricano con anterioridad a 1994 y el Partido Peronista bajo un régimen militar en la Argentina de los años setenta, tenían necesidades muy diferentes entre sí. La falta de similitudes en las circunstancias en las que se movían hacía poco interesante el análisis comparado de estos partidos. También es importante aclarar por qué a uno de estos países se le ha denominado en el libro «Bretaña» o «Gran Bretaña». De forma deliberada he optado por no tomar en consideración a los 19

partidos de Irlanda del Norte, de modo que los partidos y el sistema de partidos sometido a análisis no es el del «Reino Unido». Lo que me ha movido a esta exclusión es el hecho de que se trata de partidos tan diferentes al resto de los demás del Reino Unido que incluirlos habría complicado innecesariamente la discusión. Es más, desde 1922, estos partidos sólo muy raramente han mostrado tener un impacto directo sobre las tendencias generales de la política de partidos del Reino Unido, si bien evidentemente, Irlanda del Norte ha sido uno de los principales objetivos de las políticas del gobierno británico durante más de un tercio de este periodo. Con menos de un 3 por 100 de parlamentarios en Westminster, han tendido a ejercer su influencia sobre los partidos políticos británicos en aquellos momentos en que el partido en el poder había perdido su mayoría parlamentaria (por ejemplo entre 1977 y 1979). Antes de 1922 los partidos irlandeses eran un elemento importante del sistema de partidos del Reino Unido. No obstante, como las referencias que se hacen a este periodo en el libro sólo son esporádicas y, a menudo, están relacionadas con los años posteriores a 1922 (como en el capítulo 5), he decidido seguir refiriéndome al «sistema de partidos británico» para no confundir al lector. Pero, ¿por qué elegí precisamente a estos cinco países? Fundamentalmente por dos razones. Todos ellos son grandes democracias liberales que, de una u otra forma, juegan un importante papel en la política mundial. Aunque personalmente considere que la política de partidos en Austria, Bélgica o Canadá es al menos igual de interesante que la desplegada en los países seleccionados, no se podría alegar que estos países merecen ser incluidos atendiendo a su importancia como actores mundiales. Existe una segunda razón, y es que pretendía que este libro resultara de especial utilidad para los cursos de ciencia política impartidos en Gran Bretaña y otros países del mundo angloparlante. En la organización de estos cursos han destacado Gran Bretaña, los Estados Unidos, Francia y, en alguna medida, Alemania; su inclusión puede así considerarse semiautomática. No es el caso de Japón que, hasta el momento, ha sido incluido sorprendentemente pocas veces en los estudios de política comparada llevados a cabo en el mundo anglosajón. Existe cierta evidencia de que esto está cambiando, lo que parece muy razonable teniendo en cuenta la importancia de Japón para la economía mundial. Así, la inclu-

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sión de Japón (en lugar de, pongo por caso, Suecia o Italia) en las «secciones B» de este libro obedece a un esfuerzo por englobar a este país de una forma más plena en los estudios de política comparada. Me gustaría que los estudiantes que estuvieran leyendo este libro quisieran leer algunas de las obras clásicas sobre partidos y sistemas de partidos (incluidos los de los maestros con los que yo intentaba hacerme años atrás: Duverger y Epstein). Pero considero que es igual de importante que los lectores manejen asimismo los libros y artículos de aquellos que se dedican actualmente a la investigación en estos temas. El libro sería un fracaso si los que lo leyeran decidieran al terminarlo que no querían saber nada más sobre partidos o, aún peor, si creyeran que ya no tenían que informarse más sobre el tema. Una de las principales razones para cifrar mis esperanzas en la posibilidad de que los lectores procedan a consultar otros libros es que toda obra de síntesis dirigida a no especialistas conlleva necesariamente una gran tarea de simplificación. Para explicar algunos de las tesis centrales desarrolladas por otros politólogos, he intentado simplificar argumentos que son a la vez complejos y sutiles. Estoy pensando especialmente en los tres enfoques para el estudio de partidos políticos y sistemas de partidos que expongo en la introducción y en capítulos posteriores. Para hacerlo, me he visto obligado a hacer especial énfasis sobre algunos argumentos de ciertos autores, sin mencionar otros desarrollados por los mismos que señalan direcciones diferentes. Por citar sólo un ejemplo puesto de relieve por una persona que, amablemente, leyó un primer borrador de este libro: en mi exposición del análisis de Duverger sobre el desarrollo de las organizaciones de partido (capítulo 3) hago mucho hincapié en la necesidad de que los partidos que celebran elecciones primarias se adaptaran al reto electoral planteado por los partidos socialistas estructurados por secciones. Pero al hacerlo no he tomado en consideración las ideas del mismo Duverger sobre las formas de organización concretas que se esconden tras las ideas de una determinada clase social. Duverger es mucho más un sociólogo político de lo que podría deducirse de mi exposición. Si hubiera escrito el libro pensando principalmente en quienes investigan con ayuda del método comparado la organización de los partidos, tendría que haber presentado el material de forma muy diferente a como lo he hecho. 21

Nadie ha escrito la «última palabra» en lo que se refiere a partidos y sistemas de partidos y es evidente que nadie lo hará. Sin embargo espero que este libro resulte ser una «primera palabra» de utilidad.

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INTRODUCCIÓN

1. ¿Qué son los partidos y los sistemas de partidos?

Partidos Resulta difícil imaginar que en los Estados contemporáneos pueda existir una política sin partidos. De hecho, hoy en día sólo hay dos tipos de Estado en los que se aprecia la ausencia de partidos políticos. Por un lado existen algunas sociedades tradicionales, pocas y pequeñas, especialmente en el Golfo Pérsico, que siguen siendo gobernadas por familias que ya controlaban estas regiones mucho antes de que el mundo exterior las reconociera como Estados independientes. Por otro, tenemos a aquellos regímenes que han prohibido los partidos y todas las actividades que éstos desarrollan. Estos regímenes los capitanean bien los militares, bien gobernantes autoritarios que cuentan con el apoyo del ejército. Aunque los interludios que suponen una política sin partidos puedan durar algunos años, lo cierto es que se ha demostrado que la supresión de los partidos sólo resulta factible como medida temporal. En el mismo momento en que las autoridades militares relajan la presión que ejercen sobre el poder, o que políticas impopulares dan pie al descontento, los partidos empiezan a resurgir de la «clandestinidad» o vuelven desde su cuarteles en el exilio. Estas dificultades por las que atraviesan los regímenes que intentan suprimir la política de partidos es un indicador de lo centrales que resultan ser los partidos a la hora de gobernar un Estado moderno. Aunque la conducción tanto de la política como del gobierno parezca requerir la existencia de partidos políticos, esto no sig-

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nifica que siempre se reverencie a los partidos como institución. Nada más lejos. En muchos países nos encontramos con una gran desconfianza hacia los partidos. Ocurre especialmente en los Estados Unidos, donde los sentimientos antipartido se han hecho evidentes desde la misma fundación del Estado a finales del siglo XVIII. En ocasiones este antipartidismo se manifiesta a través de los intentos por limitar la actividad de los partidos. Por ejemplo, a principios del siglo xx, reformadores progresistas de muchos de los Estados americanos introdujeron leyes para prohibir que los partidos políticos compitieran en las elecciones locales. La medida no les impidió participar informalmente en este tipo de elecciones, pero sí supuso una reducción significativa de la actividad de los partidos a nivel local. Por lo demás, incluso en aquellos países donde una gran implicación de los partidos en la vida pública parece tener un alto grado de aceptación, la insatisfacción con la política puede afectar a todos los grandes partidos. Por ejemplo, en Alemania en 1993, un movimiento de protesta que se autodenominaba «En vez de un partido» obtuvo escaños en el parlamento provincial de Hamburgo '. Y organizaciones en las que fácilmente se reconoce a un partido pueden no utilizar deliberadamente la palabra «partido» en el nombre que les identifica, debido a las connotaciones que tiene este concepto. Es lo que ha ocurrido en el caso de los gaullistas en Francia y de la Liga Norte en Italia. Teniendo en cuenta que los partidos son tan importantes para el Estado moderno, la siguiente cuestión que debemos plantearnos es, ¿qué son exactamente? Al intentar contestar a esta pregunta nos topamos inmediatamente con un problema. Como han señalado muchos observadores, intentar definir a un «partido» es como intentar definir un elefante. Cualquiera que haya visto uno sabe qué aspecto tiene, pero resulta bastante difícil definírselo a una persona que nunca se ha cruzado con uno. El problema estriba en identificar con precisión los vínculos que existen entre los partidos y otro tipo de instituciones sociales y políticas. Porque por cada definición de partido dada por un politólogo se pueden encontrar instituciones que son evidentemente partidos y que

I Hamburgo es una ciudad-Estado que ostenta tanto las funciones de Land como de gobierno local.

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no encajan en ella de modo ostensible. Quizá la mejor manera de solventar estos problemas pase por tomar en consideración algunos de los rasgos de los partidos que, al menos algunos de los observadores, consideren rasgos clave. Los partidos son instituciones que agrupan a la gente con el propósito de ejercer el poder en el seno del Estado. Es evidente que para que algo sea reconocido como un partido debe implicar a más de una persona aunque, ciertamente, un partido puede ser un vehículo puesto a punto por una única persona como medio para hacerse con el poder en el seno del Estado. En la mayoría de los casos, el objetivo a largo plazo del partido en esta interacción es el de hacerse con el control del Estado bien en solitario, bien en conjunción con otros partidos, pero se dan algunas excepciones que nos impiden considerar a este rasgo como una característica definitoria de un partido: • El objetivo de algunos partidos resulta ser la disolución de un Estado existente y no ejercer el poder en su seno. Por ejemplo, los marxistas ortodoxos de finales del siglo XIX consideraban que el papel desempeñado por el Partido Comunista debía ser el de contribuir a la defunción del Estado capitalista; después, bajo el comunismo, no habría lugar para el partido. Asimismo, Gandhi consideraba que el Congreso Nacional hindú era un cuerpo que debía disolverse en el mismo momento en que hubiera alcanzado su objetivo de lograr la independencia de Gran Bretaña. Actualmente existen partidos como el Bloque Quebecois muchos de cuyos miembros comparten el objetivo de separar a su provincia de la Federación Canadiense, más que ejercer el poder en su seno . • Como táctica para lograr su objetivo último de derrocar a un régimen, un partido puede optar por no implicarse en una actividad tradicionalmente asociada al «ejercicio del poder», es decir, por no ayudar a crear un gobierno. Por ejemplo, en la Cuarta República francesa, el Partido Comunista solía obtener una cuarta parte de los votos. Pero tras 1947, incluso aunque otros partidos hubieran accedido a tenerlo en el gobierno, probablemente no hubiera optado por entrar en él. El Partido Comunista creía que 27

podría hacer de palanca para derrocar al régimen actuando explícitamente como un partido antisistema. • Existen algunas agrupaciones políticas que se autodenominan partidos y que, de hecho, se implican en actividades políticas que se asocian a los partidos como participar en elecciones, pero cuyo propósito es distraer o ridiculizar a la política como actividad. Partidos como el Partido Rinoceronte de Canadá o el Partido de los Monstruos Lunáticos de Gran Bretaña entrarían en esta categoría. Los partidos pretenden utilizar medios legítimos para lograr sus objetivos. En ocasiones los politólogos distinguen entre partidos y grupos terroristas o milicias vinculando a los primeros a la persecución de objetivos por medios legítimos. Si bien esta diferenciación sitúa a la mayoría de los partidos dentro de sus límites excluyendo a otras organizaciones, existen importantes excepciones que debemos mencionar: • Partidos que empiezan siendo organizaciones civiles pueden acabar implicándose en conflictos armados con un régimen, bien porque ha decidido recurrir al uso de la fuerza, bien porque el régimen ha optado por reprimirlos violentamente. Esta era la situación en la que se encontraba el Partido Comunista Chino frente al gobierno nacionalista en la década de 1930 y a mediados de los años cuarenta. No obstante, los comunistas no dejaron de ser un partido durante esos años . • Organizaciones que ven la luz con la intención explícita de mantener o derrocar a un régimen por la fuerza si es necesario, pueden contar con «brazos políticos» que reúnen las características propias de los partidos. Incluso en aquellos casos en que, pensando en las relaciones públicas intentan mantener separados el brazo político y el militar (como ocurre con el Sinn Fein y el Ejército Republicano Irlandés en Irlanda), puede resultar difícil separar ambos. Las milicias implicadas en la guerra civil libanesa de la década de 1970 eran los brazos armados de partidos que habían participado en la política electoral de la era anterior a 1975.

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Si pueden hacerlo, los partidos intentarán participar en las elecciones que se celebran en el Estado. Centrándose exclusivamente en la política de los regímenes demoliberales, algunos politólogos han intentado definir un partido haciendo hincapié sobre su actividad de proponer candidatos que compitan en las elecciones por los cargos públicos. Pero, aunque estuviéramos dispuestos a aceptar el hecho de que los partidos de regímenes donde no se celebran elecciones no son partidos, tendríamos que enfrentarnos a otro problema que plantea el centrarse en este rasgo de los partidos: • Algunos partidos pueden negarse con toda lógica a proponer candidatos si piensan que con ello contribuirían a legitimar un régimen que no reconocen, o creen que no favorece sus objetivos a largo plazo. (El Partido Comunista de Irlanda se reformó en 1931 pero no participó en ninguna de las cuatro elecciones nacionales que se celebraron antes de su disolución en 1941.) • Además, en ciertas circunstancias, un partido que suele participar en las elecciones puede negarse a hacerlo en unas elecciones concretas para protestar contra las políticas gubernamentales. Esta táctica también está pensada para minar la legitimidad que, de otro modo, conferirían las elecciones al partido o partidos ganadores. Tenemos un ejemplo del año 1983 cuando el Partido Nacional Popular de Jamaica, que había estado en el gobierno hasta 1980, no presentó candidatos. No obstante, la mayoría de los partidos consideran que las mecanismo que les ayuda a desplegar su fuerza política aunque no tengan la intención de unirse al gobierno que salga de esas elecciones. La publicidad que conllevan las actividades electorales supone que, a no ser que el ascendente de un partido sobre una comunidad concreta sea especialmente intenso, éste se arriesga a perder a algunos de sus simpatizantes potenciales que se pasarán a partidos que sí estén dispuestos a presentar candidatos. En el caso de las democracias liberales sólo algunos partidos sectarios muy pequeños podrían permitirse el evitar la política electoral, y esta es la razón que

eleccion~ son un

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hace que la participación en las elecciones parezca ser la actividad nuclear de todas las desplegadas por los partidos en este tipo de regímenes. Lo que ha llevado a algunos politólogos a diferenciar entre partidos y grupos de presión. Los grupos de presión son instituciones que quieren tener influencia pero que no presentan candidatos. No resulta nada fácil describir los vínculos existentes entre ambos tipos de instituciones. A veces, un grupo que representa un único interés económico o una causa única puede presentar candidatos para el desempeño de cargos públicos como parte de una estrategia pensada para presionar a los políticos de los partidos. Los partidos son instituciones que pretenden representar a más de un único y limitado interés social. Aparentemente, este rasgo permite trazar una firme línea de delimitación entre partidos y grupos de presión pero, una vez más, no resulta sencillo identificar el límite. Es cierto que muchos partidos han intentado agregar toda una banda de intereses sociales. De hecho existe una famosa teoría (que trataremos más adelante en este libro) según la cual los partidos de las democracias liberales habrían ido tendiendo, a partir de 1945, a adoptar estrategias electorales diseñadas para «hacerse con todo», intentando apelar a la banda de intereses más amplia posible en cada país. Sin embargo, annque esta hipótesis resulte ser correcta, no es cierto que todos los partidos hayan intentado apelar a una banda amplia de intereses sociales. Tenemos un ejemplo de esto en el Partido de los Refugiados que participó en las elecciones alemanas de 1953 y 1957, intentando que un interés muy concreto pudiera verse políticamente representado en Alemania. Los partidos son agrupaciones de personas que tienen creencias, actitudes y valores similares. Algunos observadores han partido de un rasgo de los partidos políticos británicos que ya señalara Edmund Burke en el siglo XVIII: el hecho de que se trataba de agrupaciones compuestas por personas con ideas parecidas, lo que podría llamarse una «opinión organizada». 30

Esta forma de considerar a los partidos implica dos problemas potenciales: 1) Excepto en el caso de partidos relativamente pequeños, sería de esperar que un partido englobara toda una gama de puntos de vista, de manera que en ocasiones (quizá de hecho a menudo) deberían darse disensiones serias entre sus miembros. No obstante, los defensores de los «partidos como una forma de opinión organizada» podrían replicar afirmando que siempre habría áreas de consenso suficientes como para diferenciar a un partido de sus rivales. Esto es cierto en el caso de muchos de los partidos pero nos conduce al segundo de los problemas: 2) Existen partidos, especialmente los surgidos en tomo a un líder carismático, que representan una banda de opinión tan amplia que resulta difícil considerarlos una forma de «opinión organizada». El Partido Peronista argentino constituyó un buen ejemplo. Juan Perón había creado una coalición que englobaba elementos de izquierda y de derecha aparentemente incompatibles. 31

A través de esta breve discusión en tomo a algunos de los problemas inherentes a los intentos de definición de lo que sea o no un partido político, se han puesto de manifiesto algunos de los límites que plantea un esfuerzo de este tipo. Pero esto no significa que los politólogos no debieran intentar dar con una definición adecuada o que yo pretenda esquivar el problema. Atendiendo a mis objetivos al escribir este libro quisiera volver a proponer la siguiente definición de partido: Un partido político es una institución que (a) busca influencia en el seno de un Estado, a menudo intentando ocupar posiciones en el gobierno, y (b) puesto que normalmente defiende más de un único interés social intenta, hasta cierto punto, «agregar intereses» . Sería una tontería proclamar que he resuelto el problema de cómo definir un «partido». No lo he hecho, y el vínculo existente entre un partido y otras instituciones sociales es tan complejo que no es de esperar que pueda aprehendérsele con ayuda de una definición simple. Sí es cierto que esta definición presenta ciertas ventajas sobre otras: o Hace hincapié en la centralidad del Estado como objeto de la actividad de los partidos. o Reconoce que para muchos partidos (aunque no para todos) «estar en el gobierno» es un medio importante para desplegar su capacidad de influencia. o Se puede aplicar a partidos que operan en regímenes que no son democracias liberales. o Permite diferenciar entre partidos y grupos de presión, aún reconociendo que existen casos en los que no siempre se puede distinguir claramente entre unos y otros. o No se defiende que en los partidos deba darse necesariamente como aglutinante el compartir principios u opiniones, por considerarse que esta afirmación puede inducir a error.

Sistemas de partidos En este libro se examinan los partidos políticos y se expone cómo los politólogos han intentado comprender la forma de operar de esos partidos. Pero también trata de los sistemas de par-

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tido y, a menudo, la diferenciación entre partidos y sistemas de partido plantea dificultades a quien se aproxima por primera vez a este tema. Sin embargo, antes de ahondar en ella debemos examinar qué son los partidos a la luz de la discusión precedente. Como ya he dicho, los partidos son instituciones. Una institución es algo que no sólo implica organización formal, sino también reglas informales y procedimientos que rigen las conductas2• Si un partido consta de algo más que su mera organización formal, aún cabe hacer una diferenciación importante entre la institución en sí misma y áreas de la vida social y política que se ven afectadas por esa institución. Este punto se entenderá mejor si hacemos referencia a una hipótesis aventurada por Anthony King. En un artículo publicado a finales de los años sesenta en el que repasaba el papel desempeñado por los partidos políticos, King examinaba un marco analítico que se usaba (y aún se usa) por numerosos expertos en política norteamericana. Según estos expertos, los partidos constarían de tres elementos diferentes: el «partido-en-el-electorado»,la «organización de partido» y el «partido-en-el-gobierno». En opinión de King: «Quienes escriben sobre partidos en los Estados Unidos suelen referirse con cierta normalidad al "partido-en-el-electorado"; en ocasiones como si el término fuera sinónimo del partido en el Congreso o de la organización del partido. A la vista de este proceso, la noción de "partido-en-el-electorado" se convierte en algo extraño. Parece como si uno en vez de referirse a los compradores de sopas Campbell, estuviera hablando de la "Compañía-de-sopas-Campbell-en-el-mercado".»3 En este pasaje King llama la atención sobre una confusión de categorías que se mantiene en el corazón mismo de la conceptualización norteamericana. Quienes compran sopas Campbell, no forman parte de esa compañía. Lo que hace la compañía través de sus políticas de marketing, fijación !;le precios, etc., 2 K. THELEN y S. STEIMO, «Historical Institutionalism in Comparative Politics», en S. Steimo, K. Thelen y F. Longstreth (eds.), Structuring Politics: Historical lnstitutionalism in Comparative Analysis, Cambridge, Cambridge University Press. 1993. 3 A. KING, «Political Parties in Westem Democracies», Polity 2 (1969), p. 114.

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tiene ciertamente un impacto sobre la conducta de quienes compran alimentos, especialmente sopas. Pero cabe hacer una clara distinción entre la institución (en este caso la compañía) y la conducta desplegada en el mercado por aquellos que se mantienen en su esfera de influencia. Del mismo modo deberíamos diferenciar entre la institución del partido y las actividades y procesos sobre los que los partidos ejercen alguna influencia. Todo esto tiene mucho que ver con lo que se incluye y lo que no se incluye en este libro. Debido a la gran extensión que tendría un libro que se hiciera eco de todos los aspectos de la política que se podrían ver afectados por los partidos, en estas páginas sólo se hablará de los partidos en tanto que instituciones. Esto significa que muchos tópicos no se han sometido a una consideración detallada. Por un lado no he incluido el tema de la conducta seguida por las masas electorales. La conducta electoral es un tema crucial en el ámbito de la ciencia política con el que los partidos están, además, directamente relacionados. Pero lo que nos interesa aquí es el papel desempeñado por los partidos a la hora de determinar esa conducta electoral y no, usando el término criticado por King, el «partido-en-el-electorado». También es cierto que el partido afecta a la conducta desplegada por los individuos en el gobierno pero, en este libro en relación con el gobierno tan sólo nos interesan aquellas áreas en las que partidos per se puedan verse directamente implicados. Es decir, la formación y disolución de gobiernos y el uso que se hace de la ocupación de puestos en el gobierno con vistas a favorecer los objetivos e intereses del partido. Al igual que a los partidos, se puede analizar a los sistemas de partidos desde una vertiente institucional. Pero también pueden estudiarse estos sistemas desde el punto de vista de los modelos de competición y cooperación entre los diferentes partidos. Lo normal cuando se analizan sistemas de partidos en democracias liberales es partir de la naturaleza de la competición que se establece entre ellos. Pero tan importante como la competición es la cooperación formal, informal e implícita, que existe en todo sistema de partidos. Lo que se excluye de la política porque ningún partido opta por representar a esa opinión o interés es, a menudo, igual de importante que los temas en tomo a los que pugnan ferozmente los partidos. 34

Analizar el sistema de partidos en un país supone algo más y algo menos que estudiar los partidos concretos que existen en ese país. Supone más, puesto que de lo que se trata es de analizar la interacción que tiene lugar entre los partidos. Supone menos en el sentido de que es posible que muchos aspectos de la actividad desplegada por los partidos no tenga una importancia directa a la hora de comprender la forma en que opera el sistema. Así, si los títulos reflejaran adecuadamente los temas tratados, un libro sobre los partidos británicos debería centrarse en algo distinto a un libro sobre el sistema británico de partidos. 2. El estudio de partidos y sistemas de partidos Como en cualquier libro que pretenda ofrecer una panorámica general sobre un tema que ha sido objeto de mucha discusión y polémica durante décadas, en estas páginas se intenta explicar la forma en que otros autores han entendido los partidos y los sistemas de partidos. Se trata de una labor de síntesis, de un esfuerzo que no se dirige solamente a analizar el punto de vista de un autor u otro, sino también a situar este punto de vista en el contexto de las ideas de aquellos cuyas reflexiones sobre el tema han influido sobre la forma en que todos nosotros concebimos y explicamos los partidos y los sistemas de partidos. Las obras de Roberto Michels, Maurice Duverger, Anthony Downs, Leon Epstein, Giovanni Sartori y, más recientemente, Klaus von Beyme, Peter Mair y otros, han tenido un tremendo impacto sobre la forma en que los politólogos hablan de estas instituciones. En los capítulos que siguen a esta introducción se presentarán algunos de los argumentos principales expuestos por estos autores. Pero no podemos hablar sólo de argumentos concretos; en la literatura especializada en ciencia política podemos hallar enfoques útiles para el estudio de este tema que son muy distintos e incluso llegan a rivalizar con las teorías clásicas. Aún a riesgo de incurrir en una notable simplificación, podemos decir que existen dos dimensiones en las que cabe encuadrar los diferentes enfoques (vid. gráfico 0.1). En la primera dimensión se encuentran localizados aquellos factores que hemos identificado como los determinantes últimos de partidos o sistemas de partidos, y a los que podríamos subdividir en factores sociológicos, institucionales y competitivos. 35

Factores sociol6gicos

Este resulta ser un enfoque a través del cual se intentan explicar los fenómenos políticos a partir de los fenómenos sociales subyacentes. Así, cabria explicar la presencia de un tipo concreto de partido (por ejemplo un partido social-demócrata) en un país afirmando que (a) en ese país existen grupos que tienen el tipo de intereses que normalmente son defendidos por los socialdemócratas y (b) que existe una posible amenaza para esos intereses, lo que convierte a su defensa en algo importante para estos individuos. Según este enfoque, las instituciones políticas son meros intermediarios y, en el proceso de búsqueda de explicaciones causales, se pasa rápidamente por encima de los fenómenos políticos para centrarse en lo que se consideran los determinantes últimos: los modelos de conflicto social existentes en un país. Factores institucionales

Al contrario de lo que ocurre con el enfoque sociológico, según el enfoque institucional las instituciones sí tienen importancia. Las «luchas» políticas se verían siempre mediatizadas por 36

el escenario institucional en el que tienen lugar4. Si se cambian ciertos aspectos de las reglas que rigen la política es de suponer que se vean afectadas, tanto la naturaleza de las instituciones como la forma en que se lleva a cabo la acción política. Por ejemplo,la introducción de restricciones legales al clientelismo político puede tener efectos de largo alcance sobre la naturaleza de los partidos políticos que operan en un sistema y sobre los modelos de conflicto y cooperación que se dan entre ellos. Factores competitivos

Podemos considerar a este enfoque una variante del modelo institucional, en la medida en que también niega la primacía de los factores sociológicos. Pero, mientras según el institucionalismo (en ocasiones denominado institucionalismo histórico) es una amplia gama de instituciones la que reviste importancia para el estudio de los partidos y los sistemas de partidos, el presente enfoque se centra sólo en la competición. Por consiguiente, se trata de un enfoque que es de aplicación principalmente en los regímenes liberal-democráticos. Los partidos concretos, en tanto que instituciones, responden a la demanda de competir con otros partidos, y el sistema de partidos refleja la lógica de la interacción competitiva (y de cooperación). Los partidos son concebidos como actores con intereses propios que responden a la lógica de la situación en la que se encuentran; una lógica presidida por la necesidad de competir por los votos. Por lo demás este enfoque comparte con el sociológico una idea que se rechaza desde el enfoque institucional. Las creencias, valores y actitudes de los actores implicados se asumen como dadas en un contexto institucional concreto. Los institucionalistas creen, por el contrario, que el modo que tienen los actores de entender el mundo de la política y lo que buscan en él cobra forma a partir de las instituciones mismas. G. J. lKENBERRY, «Conclusion: An InstitutionaI Approach to American Foreign Economic Policy», en G. J. Ikenberry, D. A. Lake y M. Mastanduno (eds.), The Stale and American Foreing Economic Policy, Ithaca, Nueva York, Cornell University Press, 1988, pp. 222-223; citado en K.Thelen y S. Steinmo, «Historical Institutionalism in Comparative Politics», p. 2.

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Existe aún una segunda dimensión a tener en cuenta en relación con estos tres enfoques. Hay que ver cuál es la capacidad de adaptación, tanto de los partidos como de los sistemas de partidos a los cambios en las fuerzas que les dieron forma. • Partiendo del enfoque sociológico se podría defender el punto de vista de que los cambios habidos en las fuerzas sociales siempre generarán un cambio en algunos de los partidos y en el sistema de partidos mismo. Partiendo del extremo opuesto de la argumentación cabría entender a los partidos como el producto de unas fuerzas sociales existentes en un momento particularmente crítico para un Estado (un momento «definitorio» si se quiere) que sólo cambiarían posteriormente como consecuencia de grandes levantamientos sociales. Los cambios sociales menos drásticos tan sólo tendrían un impacto relativo sobre los partidos o los sistemas de partidos. • De forma similar, un institucionalista podría creer que los partidos y los sistemas de partidos muestran una alta capacidad de adaptación a los cambios operados en las reglas que rigen el juego político. Pero, desde el punto de vista institucionalista, también podría afirmarse que demuestran ser muy poco maleables después de ese primer momento crítico que les hiciera surgir. • Por último, alguien que intentara explicar los partidos y los sistemas de partidos como respuestas dadas por actores racionales a la lógica de competición, podría decir que se trata de un mecanismo con una alta capacidad de adaptación. Pero también podría considerar que no tienen capacidad de respuesta porque ésta se ve inhibida en los oligopolios económicos. Cuando sólo hay pocos productores, lo usual es que el modelo de competición que emerja sea el de un mercado con un alto grado de estabilidad en el que no hay competencia en tomo a los precios, y en el que a veces se dan guerras de precios de una duración relativamente corta. Considerado desde este punto de vista podríamos decir, por ejemplo, que un sistema de partidos aún puede estar reflejando el estado de «tregua» alcanzado hace años tras un periodo de intensa y altamente inestable competición entre los partidos. Por consiguiente, el intentar explicar aspectos de los partidos políticos puede implicar desacuerdos, no sólo entre aquellos 38

que parten de factores causales diferentes, sino también entre los que comparten puntos de vista similares respecto de los factores causales últimos. Sería un error intentar incluir cada debate sobre aspectos de los partidos políticos en este marco, por lo tanto no voy a intentar hacerlo en este libro. Pero siempre que surja un debate importante sobre los partidos y los sistemas de partidos que pueda ponerse en relación con los desacuerdos aquí mencionados, lo haré. Los tres enfoques mencionados se han convertido en el núcleo de los principales debates que se dan en ciencia política. Son, sobre todo, los desacuerdos entre defensores y detractores del enfoque sociológico los que conforman el núcleo central en la historia de la disciplina. Por eso es importante comprender el trasfondo de una controversia que forma parte de la evolución de la ciencia política como disciplina. El «viejo» institucionalismo

Dejando al margen el estudio de la historia de las ideas políticas o de la filosofía política, se puede decir que la ciencia política surgió entre 1920 y 1930 a partir de dos campos: la historia contemporánea y el derecho constitucional. El énfasis puesto sobre la acción de las elites políticas (al menos en los estudios sobre historia anglo-americana) combinado con el enfoque naturalista de los constitucionalistas dio origen a una disciplina con un enfoque fuertemente institucionalista. Es decir, la mayoría de los estudiosos de la política asumían que las diversas comunidades políticas funcionaban de forma diferente porque contaban con instituciones diferentes. Las obras clásicas centradas en este enfoque son del estilo del Federal Govenrment de K. C. Wheare en la que se comparaban las diferentes formas de reparto legal del poder entre los distintos niveles de gobiernoS Era un enfoque que también se empleaba en la práctica política. Cuando los británicos procedieron a descolonizar África a finales de los años cincuenta, crearon en cada país instituciones representativas que se inspiraban a grandes rasgos en las de Westminster. Se creía que se debía dotar a estos regímenes de instituciones que habían

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K. C. WHEARE. Federal Govemment, Londres, Oxford University Press, 1946.

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funcionado bien en otro contexto. De hecho, el resultado fue un completo fracaso; los gobiernos representativos se colapsaron muy rápidamente en toda el África ex británica La revolución conductista

Mientras tanto, el enfoque legal-constitucional había sido reemplazado en los Estados Unidos por toda una revolución en el estudio de la política. Desde finales de los años cuarenta, la ciencia política se había visto progresivamente influida y, eventualmente copada, por académicos que tenían formación en el ámbito de la sociología. Al igual que ocurrió en el caso de la conquista normanda de Gran Bretaña, «gentes de fuera» habían tomado un «territorio» entero. Los sociólogos decían ser capaces de explicar la política examinando la conducta política, especialmente la conducta de las masas. Consideradas desde esta perspectiva, las instituciones políticas resultaban ser «detalles» interesantes que podían encontrar acomodo en una explicación total del comportamiento político una vez que hubieran sido deducidas las causas subyacentes. Sin embargo, en Gran Bretaña no se dio una «conquista» tan clara de la sociología. Lo que sí hubo fue un intento de golpe de Estado relativamente débil a finales de los años sesenta que, más que transformar la principales áreas de investigación, lo que hizo fue modificarlas. En cualquier caso, ya por entonces, los más sutiles de los sociólogos políticos norteamericanos (como Seymour Martin Lipset) se estaban percatando de lo limitado que resultaba un acercamiento a la política desde un punto de vista exclusivamente sociológico, e intentaban dar en sus trabajos de investigación mayor cabida a las instituciones que en los años cincuenta. El nuevo institucionalismo

Fue tal el vuelco que dio la ciencia política norteamericana en los años cincuenta y principios de los sesenta, que hasta los años ochenta no surgiría una nueva línea importante, el «nuevo institucionalismo» que supuso un completo reto a la primacía conductista (y posconductista) en el seno de la disciplina. Al igual que habían hecho los conductistas, los «nuevos institucionalistas» empezaron con una agenda bastante concreta: haciendo

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hincapié sobre el papel del Estado y sus instituciones en la determinación de los resultados políticos. Pero, al igual que ocurriera con el conductismo, se ha dado un efecto amplificador de modo y manera que se ha ampliado el alcance y se han incluido en el ámbito de estudio del nuevo institucionalismo instituciones de carácter económico o social (como la clase social). Sin embargo, no deberíamos asumir que en las dos décadas transcurridas entre la idea de Robert Dahl de que el conductismo podía ser una forma exitosa de protesta y el surgimiento de todo un cuerpo de literatura especializada que se autoproclamaba como institucionalista, no hubo alternativa alguna al enfoque sociológic06 • En estas décadas el análisis basado en la elección racional empezó a ganar terreno en la disciplina, si bien muy lentamente. Los teóricos de la elección racional extrajeron de la economía la idea de que los actores implicados en un proceso recurrirían a aquellos medios que consideraban más eficaces para lograr sus objetivos. Así, estos teóricos sacaron a la luz una herramienta analítica de gran importancia para aquellos que intentaban explicar la conducta de los partidos y de los sistemas de partidos en términos de competición. En la década de los ochenta,los teóricos de la elección racional habían dejado de ser un grupo «exótico» y marginado en la comunidad de los politólogos; al igual que los «nuevos institucionalistas» se habían convertido en una de las principales corrientes en el seno de la disciplina. El resultado fue que, a la altura de los años noventa había distintos enfoques alternativos que se aplicaban al estudio de los partidos y los sistemas de partidos. No existe hoy un paradigma dominante. En este libro se pretende reflejar la pluralidad de enfoques que existen actualmente en la literatura especializada en ciencia política.

3. Estudiar los partidos y los sistemas de partidos en los años noventa Aunque hoy el análisis de los partidos y los sistemas de partidos pueda parecer más complejo debido a la variedad de enfoR. A. DAHL. «The Behavioral Approach in Political Science: Epilaph to a Monument in Successful Protest», en American Political Science Review 55 (1961), pp. 563-572.

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ques utilizados por los politólogos, también resulta más interesante y todo se ha visto complicado por los cambios por los que hoy parecen estar atravesando la políticas de los partidos en sí. A efectos de entender esta evolución será necesario que nos retrotraigamos brevemente al momento del surgimiento de los partidos políticos y el desarrollo de los sistemas de partidos. Los partidos surgieron a partir de dos fuentes originarias: (l) Desde el interior de un sistema legal (como en el caso de los conservadores británicos). (2) A través de la movilización de grupos y clases sociales que no se veían representados en estos sistemas legales y que querían defender sus propios intereses (el Partido Laborista británico sería un ejemplo).

Pero, independientemente de sus orígenes, la extensión de la afiliación y el surgimiento de los electorados de masas, tuvo un gran impacto sobre la evolución de los partidos. Obligados a competir entre sí por el voto, los partidos tuvieron que adaptar sus organizaciones, y el «formato» de los sistemas de partidos se vio alterado a medida que había que englobar también los intereses de los nuevos afiliados. En los Estados Unidos, ya desde mediados de la década de 1830, existían partidos con un formato reconociblemente moderno, algo que sólo ocurrió en las democracias europeas en las dos últimas décadas del siglo XIX y la primera del siglo xx. A continuación hubo algunas décadas de estabilidad. Tanto los partidos como los sistemas de partidos de la década de 1970 diferían relativamente poco de los de los años veinte. En las democracias liberales, los partidos parecían conformar el núcleo mismo de las actividades del Estado. Lo mismo ocurría en muchos otros tipos de regímenes, por ejemplo en los Estados comunistas el papel del partido se había adecuado a un patrón firmemente establecido. Sin embargo, a las alturas de 1990 ya no estaba tan claro que un politólogo fuera a ser capaz de predecir con un cierto grado de fiabilidad que el futuro de la política de partidos fuera a ser similar a su pasado. Algunos autores empezaron a hablar de una «crisis» en la política de partidos, señalando el dramático colapso en el apoyo a los partidos en el gobierno en un cierto número de países como Canadá, Francia, Italia y Japón. Por pri42

mera vez en décadas se incluía en la agenda política la posibilidad de cambios radicales en los sistemas de partidos. Se afmnaba que los canales de movilización política alternativos estaban minando el papel desempeñado por los partidos, y que la opinión pública en muchos países se mostraba escéptica respecto de su valor y sus actividades, desconfiando de los motivos que guiaban a los políticos de los partidos. El colapso de los regímenes comunistas en Europa también provocó una oleada de reconsideraciones sobre la habilidad de los partidos para controlar el Estado a largo plazo. Sin duda, todos estos cambios han influido sobre la forma que tienen los politólogos hoy de enfocar el análisis de los partidos políticos. Si hubiera intentado escribir este libro hace años, hubiera sido diferente en muchos aspectos. Al iniciar el estudio de los partidos y los sistemas de partidos hoy, es necesario tener cierta precaución. En épocas anteriores se pensaba que había evidencia suficiente como para demostrar que se estaba a las puertas de grandes cambios (especialmente en la década de 1970). Sin embargo, considerando la turbulencia política de estos años de forma retrospectiva, se puede apreciar que sólo afectó a un reducido número de países y que su impacto a largo plazo tampoco ha sido para tanto. Como tendremos ocasión de ver, la perdurabilidad de los partidos y los sistemas de partidos, es uno de sus rasgos principales y bien podría seguir siéndolo en el futuro inmediato.

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PRIMERA PARTE: PARTIDOS

1.

PARTIDOS E IDEOLOGíA

Sección A Como tuvimos ocasión de ver en la introducción, a menudo se ha considerado que los partidos son vehículos capaces de unir a aquellos que comparten opiniones políticas similares. En las democracias liberales sobre todo se cree, a nivel popular, que los partidos se diferencian unos de otros según los puntos de vista y las ideologías a las que se adhieren. Se ve a los partidos como a arenas en las que se organizan las opiniones sobre la forma de llevar los asuntos públicos. En un sistema de partidos, cada partido tiene sus propias ideas y enfoques respecto de la relación existente entre sociedad y Estado y sobre el papel que debe desempeñar este último. La idea popular de que los partidos representan diferentes ideologías no es incorrecta. Como señalara Klaus von Beyme refiriéndose a Europa: «[ ... ] a la larga, sólo aquellos partidos que se basan en una ideología han conseguido establecerse»l. Por lo tanto, no puede resultar sorprendente que en un estudio comparado sobre los partidos políticos se parta de considerar a estos partidos como organizaciones que tienen o aspiran a tener una ideología. Evidentemente, debemos situar en contexto esta «dimensión» ideológica de los partidos. Hay algo obvio que se debe decir, y I K. VON BEYME, Po/itical Parties in Western Democracies, Aldershot, Gower, 1985, p. 29 red. cas!.: Los partidos políticos en las democracias occidentales, Centro de Investigaciones Sociológicas, 1986).

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es que incluso en la Europa del periodo de transformación hacia la democracia liberal (finales del siglo XIX y principios del siglo xx) había muchos partidos cuya única razón de ser consistía en obtener clientelas por medio de su control de los cargos políticos. El tener que competir por los votos de un electorado de masas puede haberlos hecho optar por una ideología, pero los aspectos no ideológicos de la política siguieron afectando a muchos partidos hasta bien entrado el siglo xx. Si bien esto es algo que no debemos perder de vista, tampoco podemos negar el carácter central que ocupa la ideología en la política de partidos. Pero, ¿qué podríamos hacer los politólogos para intentar comprender la adopción de una ideología concreta y, más concretamente, el mantenimiento de esa ideología o su modificación? En general podemos distinguir dos enfoques. La diferencia estriba en el grado de receptividad ante las opiniones y los cambios de opinión de los votantes que se atribuye a los partidos. Uno de estos enfoques es esencialmente competitivo en su orientación, mientras que el otro es institucional: • Defendiendo el primero de los enfoques se considera a los partidos actores que pueden y, de hecho, adaptan su ideología a las opiniones y valores de sus simpatizantes potenciales entre el electorado. • Sin embargo, quienes parten del segundo de los enfoques entienden que los partidos tienen cierta capacidad de adaptación, pero también les ven como a «prisioneros de su propia historia en tanto que institución». Es decir, los aspectos propios de la ideología que adoptara un partido en el momento de su fundación, tienden a mantenerse, incluso cuando las condiciones cambian, y es la propia historia de los partidos la que determina cómo se adapta, suponiendo que sea capaz de hacerlo. 1. Competición espacial e ideología de partido El primero de los dos enfoques mencionados está relacionado con aquellos que parten de la ideología de los partidos y la competición espacial entre partidos. El análisis de la competición espacial en ciencia política debe mucho a Anthony Downs y ana48

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4. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto,la competencia DO lleva a que los comercios se lIitlien en posiciooes 6ptímes para tus COIlsumidores. 49

lizaremos más detalladamente su estructura analítica en el capítulo 11. En An Economic Theory 01 Democracy Downs recurre a la idea popular de espectro político, es decir, al postulado de que existirían temas políticos que corresponderían bien a la derecha, bien a la izquierda o a posiciones intermedias entre izquierda y derecha2 . Vincula estas ideas a un análisis económico (desarrollado por Harold Hotelling) en el que se dan cuenta de las consecuencias de la competición entre tiendas localizadas en la misma calle. Las firmas compiten por los clientes que viven en esta calle y se ven obligados a dirigirse a una de estas tiendas para adquirir los artículos que precisan. Teniendo en cuenta que los desplazamientos llevan tiempo y resultan por lo tanto costosos, lo lógico sería que los clientes se dirigieran a la tienda más cerCana. De esta forma reviste una importancia considerable para los propietarios de los comercios el lugar exacto en que sus tiendas están situadas en relación con las de sus rivales (vid. Cuadro 1.1). Así, el análisis de Downs basado sobre la idea más general de que los puntos de vista políticos deben situarse en un espacio o un espectro, está ligado a la noción mucho más física de espacio que supone la competición entre tiendas (en el análisis de Hotelling). Siguiendo los pasos de Hotelling que asumía que las tiendas se repartían en una sola calle, Downs asume en su modelo que todas las posturas políticas pueden agruparse en torno a un único espectro y que, al votar, buscamos el partido que defiende la posición ideológica que nos resulta más cercana. De forma muy esquemática, este resulta ser el fundamento de la teoría espacial de la competición entre partidos. Volveremos a ella en el capítulo 11. Pero aquí no queremos centrarnos tanto en Downs como en un grupo de «teóricos espaciales» más recientes -Ian Budge, David Robertson y otros- cuya labor debemos tomar en consideración. Al contrario que Downs que simplemente asume que existe un único espectro ideológico en torno al que ordenar su análisis, estos investigadores analizan la medida en que los partidos del mundo real difieren entre sí. Les interesan cuestiones como si en los sistemas políticos liberal-demo-

2 A. DoWNS. An Economic Theory 01 Democracy, Nueva York, Harper, 1957.

so

cráticos hay un único espectro ideológico o varios. ¿Acaso existe una «dimensión» relacionada con temas económicos, otra relacionada con asuntos de «estilo de vida/valores personales», etcétera? Con ayuda de diferentes politólogos para cubrir varios países, Ian Budge y sus colegas analizaron los programas electorales y los manifiestos de los partidos en las democracias liberales a partir de la Segunda Guerra Mundial. Tomaron en consideración el énfasis que se otorgaba a los diferentes asuntos en los programas de los partidos y situaron la posición oficial de cada partido en tomo a un tema en «espacios ideológicos». Sin embargo, lo que hallaron fue que, de hecho, los programas de los partidos de la mayoría de los países tendían a reflejar una única dimensión espacial «izquierda-derecha»: « [... ]10 que se debe recalcar es lo limitado de la banda de dimensiones principales que se aprecia, y lo fácilmente que pueden realizarse comparaciones entre la mayoría de los países [... ]. Lo que resulta más asombroso y dramático es el surgimiento en la mayoría de los países de una confrontación entre izquierda y derecha [... ]»3, Y prosiguen intentado identificar cuatro grandes tipos de familias de partidos, a las que denominaron «comunista», «socialista», «centrista» y «conservadora», todas las cuales ocupan sus posiciones en tomo al espectro ideológico. Este tipo de análisis resulta interesante en muchos aspectos, no siendo el menos importante el que se adecua a esa noción que nos resulta familiar en política de «izquierda» y «derecha». No obstante, existen razones para afirmar que no logra captar esas diferencias, no por más sutiles menos importantes entre los partidos que corren el riesgo de verse amalgamados en una «familia». En el núcleo de la deficiencia de su análisis se encuentra el I.B~I.~ "'B ~ .. ~ 1~~ --~-----~ "'- 1_~

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aspectos de la ideología de un partido. Un programa es la «cara pública» de un partido, lo que desde éste se dice que se quiere hacer. Está pensado para atraer votantes, pero existen muchos 1. BUDGE. D. ROBERTSON y D. HEARL (eds.), Ideology, Strategy and Party Change: Spatial Analyses of Post· War Election Programmes in 19 Democracies, Cambridge, Cambridge University Press, 1987, pp. 391-392. 3

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aspectos de las creencias, valores o principios éticos que bien pueden no aparecer en un manifiesto. No es que la mayoría de los partidos intenten deliberadamente ocultar al público algunas de las opiniones que defienden, sino que hay aspectos de sus principios éticos y valores que, o bien no están suficientemente articulados, o bien los activistas del partido no creen necesario recalcar. Estos aspectos pueden cobrar gran importancia, por ejemplo -' si erp1irlru'lhreg'd -¡cgooernal j-creLKémremaut: 1l"L'll'CUfi1>"C&((,1d' inesperadas para cuyo manejo no resultan apropiadas las políticas públicas contenidas en el programa, o si éstas son irrelevantes, o si el partido se ve forzado a abandonar los compromisos asumidos en el programa. El problema que tratamos aquí se puede entender mejor si recurrimos a la distinción hecha por H. M. Drucker. En sus investigaciones sobre el Partido Laborista británico, Drucker propone diferenciar entre los principios éticos de un partido y sus doctrinas: «Las doctrinas pueden ser argumentos coherentes en defensa de una postura. Las doctrinas pueden generar políticas públicas [oO.]. Pero cuando hablo de los principios éticos de un partido estoy pensando en lo que en épocas anteriores podría haberse denominado el espíritu de un partido; sus tradiciones y hábitos, sus sentimientos»4. Las doctrinas de un partido no coinciden con sus programas o manifiestos, aunque lo normal sea que éstos últimos sean una guía para comprender las doctrinas. Además, las doctrinas no son el único componente de la ideología de un partido; la ideología engloba tanto los principios éticos como las doctrinas. Si podemos analizar las doctrinas y los principios éticos de un partido, seremos capaces de explicar lo que intentarán hacer sus miembros cuando lleguen al gobierno o se encuentren en una posición que les permita influir sobre las políticas del gobierno. Si únicamente tomamos en consideración los programas de los partidos obtendremos una comprensión limitada de su conducta previsible. H. M. DRUCKER. «The influence of lhe Trade Unions on lhe Elhos of the Labour Party». en B. Pimlott y C. Cook (eds.), Trade Unions in British Potitics, 2'. ed., Londres y Nueva York, Longman, 1991, p. 244. Vid. también H. M. DRUCKER, Doctrine and Ethos in the Labour Party, Londres, George Allen and Unwin, 1979.

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Las limitaciones inherentes a intentar reducir la ideología de un partido a sus programas resultan especialmente evidentes en regímenes donde esas ideologías pueden constar de una mezcla entre la dimensión estándar izquierda/derecha y otras dimensiones. En América del Sur podemos encontrar muchos ejemplos de partidos que son populistas (o antipopulistas), nacionalistas (o antinacionalistas) y defienden a la vez una ideología de izquierdas (o de derechas). Lo cual plantea dos problemas principales a la hora de intentar reducir la ideología de los partidos implicados a la representación espacial de sus programas: • Estos partidos pueden hacer llamamientos muy diferentes y contradictorios a distintos grupos de simpatizantes. Por ejemplo, el Partido Peronista de Argentina tenía un ala izquierda y un ala derecha claramente diferenciadas; no cabía reducir su ideología a una posición única en un espectro. • Al contrario de lo que sucede en el caso del clásico espectro izquierda/derecha, el populismo y el nacionalismo son dimensiones que se hacen mucho más evidentes a través de las reacciones de los partidos ante ciertos eventos que por medio de cualquier declaración de intenciones. El análisis de los programas de los partidos es un análisis que, necesariamente, tiende a descubrir la dimensión izquierda/derecha antes que ninguna otra. Pero si bien los partidos sudamericanos son los que muestran de forma más clara estos aspectos de la ideología, hay que constatar que, por ejemplo, el populismo también constituye una dimensión en la ideología de partidos del sur de Europa. Tal y como ocurriera por ejemplo con el MSPH (Movimiento Socialista Panhelénico o Partido Socialista) en Grecia, ciertos elementos de la política no de clase pueden introducir «mutaciones» ideológicas. En general, el peligro estriba en que analicemos otros regímenes desde una perspectiva netamente noreuropea. Aun así, como tendremos ocasión de constatar más adelante en este mismo capítulo, el enfoque «espacial» no deja de tener sus méritos. Lo único que se pretendía recalcar aquí es que el enfoque «espacial» tiene limitaciones como cualquier otro. 53

2. El enfoque institucional para el estudio de la ideología de partido Quienes defienden este segundo enfoque a la hora de analizar la ideología de partido no niegan que a menudo se basa en la referencia a izquierda o derecha en el espectro político. Pero no consideran a los partidos únicamente como instituciones que reaccionan ante las opiniones de los votantes. Se les ve como instituciones cuya conducta puede estar muy regida por creencias y valores mucho más antiguos, aquellos que defendía el partido en el momento de su fundación. La fuerza de estas creencias y valores difiere de partido en partido pero, el hecho de que existan sugiere que, a la hora de analizar los partidos, no sólo deberíamos empezar por definir las posiciones que actualmente ocupan en la dimensión espacial, sino también tener en cuenta los orígenes de los diferentes partidos. Dentro de esta tradición, el politólogo que ha creado un marco de análisis más útil ha sido Klaus von Beyme. Centrando su estudio en las democracias liberales europeas, von Beyme ha identificado nueve grandes «grupos de partidos que pueden agruparse bajo un mismo nombre» (o familias espirituales como él les llama)5. Afirma que se encuentran los mismos grupos de partidos en Australia y en Nueva Zelanda, pero en su opinión, el esquema no puede aplicarse sin más a Canadá, los Estados Unidos u otras democracias liberales (como la India o las democracias de América del Sur). Siguiendo el mismo orden en que fueron apareciendo en la política europea, estas familias espirituales serían: (1) Partidos liberales y radicales. (2) Partidos conservadores. (3) Partidos socialistas y demócratas. (4) Partidos demócrata-cristianos. (5) Partidos comunistas. (6) Partidos agrarios. (7) Partidos étnicos y regionales. (8) Partidos de extrema izquierda y de extrema derecha. (9) Movimiento ecologista.

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K. Von Beyme, Political Parties in Western Democracies, cit., p. 3.

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¿Cual es la razón que explicaría que prácticamente todas las democracias europeas hayan creado partidos que fonnan parte de una misma «familia» identificable que opera en muchos lugares de la región'? Para dar una respuesta escueta diremos que cuando fueron fundados los partidos reflejaban la necesidad de que se defendieran ciertos intereses, intereses que también se daban en otros países. Gran parte de este capítulo se ha dedicado al examen de las características de cada una de estas familias. Sin embargo, antes de emprender esta tarea debemos preguntarnos si no se pueden integrar en este esquema de von Beyme al menos algunos de los partidos existentes en otras democracias liberales. Y, para plantear esta discusión, es preciso a su vez mencionar cinco posibles limitaciones o problemas que plantea la ampliación del esquema, incluso en el contexto de la política europea. a) Según von Beyme no encajaba en el esquema cualquier partido de los regímenes liberal-democráticos europeos de principios de los años ochenta. Había algunos partidos que simplemente no tenían cabida en él, y tampoco podían incluirse ciertos partidos nuevos, creados posterionnente. Por ejemplo, en los años que han transcurrido desde el momento en que von Beyme hiciera público su análisis ha surgido en Islandia el Partido para la Alianza de las Mujeres que, de hecho, se ha convertido en un elemento importante del sistema de partidos islandés, obteniendo el 5.5, el 10.2 y el 8.3 de los votos en tres elecciones generales celebradas entre 1983 y 1991. Sin embargo, por muy interesantes que resulten casos como este, von Beyme tendría razón al afirmar que la gran mayoría de los partidos representados en las democracias europeas tienen un lugar en su marco analítico. b) Siempre es fácil caer en la tentación de intentar incluir en el esquema a la mayor cantidad de partidos posible. Se podría decir que ni el mismo von Beyme pudo resistirse a la tentación en el caso de Irlanda. De entre todos los partidos de las democracias europeas, los irlandeses son muy peculiares. Esta «excepcionalidad» se explica básicamente por dos razones. Una es la ausencia de un sector industrial apreciable: Irlanda sigue siendo en gran medida una sociedad agrícola. La otra es que los dos mayores partidos de Irlanda surgieron como consecuencia de las escisiones habidas en el movimiento nacionalista irlandés en la época de la guerra con Gran Bretaña y el posterior acuerdo a prin-

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cipios de los años veinte. Tanto Fianna Fáil como Fine Gael han sido partidos conservadores en lo social, pero no se puede considerar a ninguno de ellos un partido conservador o demócratacristiano. No es que von Beyme no vea lo problemático que resulta el intentar buscarles un lugar en su esquema, pero acaba considerando a Fianna Fáil un tipo especial de conservador (en mi opinión incorrectamente). Sería más apropiado pensar que este partido, al igual que el islandés de Alianza de las Mujeres, tampoco tiene cabida en el marco analítico. c) La persistencia de elementos de política clientelar en algunos de los partidos que parecen formar parte de alguna familia espiritual puede incidir sobre los objetivos que el partido se fija; objetivos que pueden ser muy distintos a los que normalmente se asocian con esa familia en concreto. En otras palabras, de la interacción entre políticas clientelares y políticas orientadas ideológicamente puede surgir un miembro atípico de la familia. Esto a su vez puede suscitar la duda de si conviene considerarle un miembro de esa familia. El MSPH griego constituye un buen ejemplo. En muchos aspectos parece pertenecer a la familia socialista o social-demócrata, pero existen muchas diferencias entre él y otros partidos socialistas europeos, por ejemplo, su fecha de fundación (la década de 1960) y el fuerte control personal que ejercía su fundador, Andreas Papandreou. Esto ha contribuido al desarrollo de una ideología que es mucho más abiertamente nacionalista (especialmente en su antiamericanismo) que la del resto de los miembros de la familia socialista. d) Cuando en un país se dan largos periodos de gobierno autoritario entre periodos de democracia es muy posible que al menos algunos de los partidos que resurjan al restablecerse la democracia guarden sólo vínculos muy débiles con la familias espirituales. Evidentemente cuando lo que resurge es un antiguo partido cuya organización ha sobrevivido (en la clandestinidad o el exilio) durante los años de autoritarismo, lo más probable es que vuelva a adoptar una forma parecida a la de los partidos de la misma familia de otros países. Es lo que ocurrió con el PSA (Partido Socialista Alemán) tras el régimen nazi y, en cierto grado, también se puede decir de los partidos de izquierda (socialistas y comunistas) de España y (en alguna medida) de Portugal. Pero cuando existe una escasa continuidad organizacional (como ocurrió con los partidos de centro y de derecha en los países ibéri56

cos) puede que resulte difícil clasificar a los nuevos partidos. Lo más probable es que sean híbridos que guarden alguna similitud con los liberales, los conservadores y los demócrata-cristianos. e) Incluso si existe continuidad en el régimen, puede que algunos partidos se vean obligados a modificar su ideología debido a presiones electorales (y de otro tipo), y esto puede hacer que se parezcan muy poco a los miembros de la misma familia de otros países. Por ejemplo, el PSA alemán fue uno de los primeros partidos socialistas en modificar su retórica socialista en relación a la propiedad privada de los medios económicos y otros temas (en la conferencia de Dad Godesberg de 1959). Posterionnente otros partidos socialistas han evolucionado en la misma dirección, de modo y manera que el PSA ya no es tan distinto del resto de su familia como lo era a principios de los años sesenta. Más recientemente, el impacto de las ideas de la Nueva Derecha (respecto de una economía de mercado desregularizada) han sacado al Partido Conservador británico de su conservadurismo tradicional. Actualmente, la ideología del partido es más bien un morido entre el conservadurismo y ciertos aspectos del liberalismo. Evidentemente no debería sorprendernos que las líneas de división ideológica existentes entre los partidos europeos se difuminen, sería más llamativo que las ideologías se fosilizaran. Pero constituye un recordatorio importante de que no deberíamos considerar a ninguna de las familles spirituelles una categoría rígidamente delimitada en la que cabe encajar a cualquier partido europeo. De hecho, este marco es un mecanismo pensado para dar sentido a un amplio número de partidos que forman parte del mundo político liberal-democrático. 3. Aplicación del análisis de von Beyrne a otras regiones Más allá del «corazón» europeo de la democracia liberal

Ahora podemos plantearnos la cuestión de si von Deyme tiene razón al diseñar un esquema c1asificatorio de ideologías de partido que sólo se pueda aplicar a Europa, Australia y Nueva Zelanda. A efectos de analizar cada una de lafamilias y elaborar modelos de cambio de los partidos. considero más apropiado centrarme en aquellos regímenes que comparten experiencias históricas 57

clave y omitir a los demás. Por ejemplo, me parece que tiene poco sentido intentar hacer encajar a la mayoría de los grandes partidos de la India en un marco que se basa espacialmente en los partidos europeos. Lo único que conseguiríamos sería crear toda una serie de categorías que englobaran un amplio número de «casos especiales». No es sólo que el contexto cultural sea completamente diferente, también lo es el nivel de desarrollo económico y, por lo tanto, la ideología de los partidos hindúes será distinta. Pero, ¿qué hay de Japón (con su elevado nivel de desarrollo económico), o de Israel, o de las democracias del norte, centro y sur de América (donde cabría esperar que los fuertes vínculos culturales con la Europa colonial hubieran generado partidos que guardaran similitudes confamilias concretas en Europa)? Si queremos contestar a esta pregunta debemos simplemente admitir que existen algunos partidos que no pueden encuadrarse en el marco «europeo». El partido Komeito de Japón es un buen ejemplo. Se trata del brazo político del movimiento religioso Soka Gakkai. Una primera forma de integrarle podría ser el suprimir la cuarta de las familias de von Beyme (partidos cristiano-demócratas) y reemplazarla por una categoría más «genera!»: la de los «partidos religiosos». Pero si lo hiciéramos, sustituiríamos una categoría funcional por una vacía, puesto que no existe razón alguna para suponer que sus miembros tendrían algo en común al margen de su religiosidad, y los valores del cristianismo son lo suficientemente distintos a los del budismo como para convertir en improbable el que pudieran dar lugar a un punto de vista común en política. En el caso de la mayoría de los partidos de América Central y del Sur nos enfrentamos a un problema que ya señalamos en la última sección, el de la fusión de diferentes elementos ideológicos. En el caso del populismo ocurre a menudo que los partidos de éxito se organizan en torno a una persona: el culto a la personalidad facilita el surgimiento de una ideología que trasciende a las divisiones existentes en Europa (o al menos en el norte de Europa) entre las familias de partidos. Las diferentes combinaciones de elementos ideológicos posibles generan «aires de familia» mucho más laxos entre los diferentes partidos, por lo que se podría argumentar que no merece la pena intentar diseñar un esquema clasificatorio del estilo del de von Beyme para América del Sur. No obstante, en las democracias liberales de otros lugares existen partidos que se parecen bastante a los miembros defami58

lles spirituelles de Europa. El NPD de Canadá (partido demócrata-cristiano) es, sin duda, un miembro de la familia socialdemócrata europea y existen otros casos similares a los que cabría incluir en esta familia: el PSJ japonés (partido social-demócrata japonés) y el Partido Laborista israelí. El Partido Liberal canadiense muestra semejanzas parecidas con los miembros de la familia liberal. Sin embargo, los Conservadores Progresistas canadienses son un caso peculiar. Induciría a error el intentar incluirles en la familia de los conservadores, de hecho, bien pueden haber sido la razón que moviera a von Beyme a excluir a Canadá de su clasificación. Sin embargo, en el tiempo transcurrido desde que presentara su estudio, los Conservadores Progresistas han adoptado las políticas económicas de la Nueva Derecha, lo cual les ha acercado mucho más que antes a los Conservadores británicos, si bien no al conservadurismo tradicional. Aun así se les ha excluido de este análisis. En los casos en que existen parecidos notables puede resultar de utilidad el comparar la evolución ideológica de estos partidos con la de aquellos incluidos en el marco analítico de von Beyme. El caso peculiar de los Estados Unidos de América

Por lo demás existen casos intermedios difíciles. Casos en los que se dan ciertas semejanzas con familias concretas, pero en un contexto que hace que se nos planteen serias dudas sobre la posibilidad de considerarles «miembros de pleno derecho». En este aspecto resultan especialmente interesantes los partidos Demócrata y Republicano de los Estados Unidos de Norteamérica. Se podría afirmar (algo que discutiremos en la sección B) que ambos constituyen ejemplos de un partido liberal. Ambos practican ese tipo de política burguesa, orientada hacia los negocios típica de del liberalismo europeo. Pero al tener que competir el uno contra el otro han creado variantes bastante diferentes de liberalismo, y los republicanos se han hecho eco de ciertos valores socialmente conservadores que estarían al margen de las principales corrientes del liberalismo europeo. Además, al hablar de estos dos partidos debemos tener en cuenta que también nos enfrentamos a un problema lingüístico. Más concretamente, el término «conservador» ha pasado a utilizarse en un sentido bastante diferente en los Estados Unidos que en Europa. 59

Lo que está detrás de estas divergencias en el uso lingüístico es el «pirateo» que hiciera el presidente Franklin Roosevelt del término «liberal» para describir sus programas de «New Deal» o intervención gubernamental en la década de 19306 • Los programas de Roosevelt no se diferenciaban mucho del tipo de políticas que los liberales británicos habían ido adoptando en el siglo xx, primero con el Nuevo Liberalismo de la Era Eduardiana, y posteriormente a finales de la década de 1920. Sin embargo, este giro hacia el intervencionismo estatal supuso una ruptura con los valores liberales tradicionales del laissez-faire, valores que muchos otros partidos liberales europeos seguían defendiendo. Es más, aquellos que en los Estados Unidos se oponían a la intervención del gobierno federal en el ámbito económico y otras áreas consideradas antes como responsabilidad de los Estados federados, se quedaron sin un concepto que describiera adecuadamente sus ideas. El republicano Barry Goldwater fue el primero que en los años sesenta se autodenominó «conservadof», utilizando este término en el sentido de un detractor de la intervención gubernamental. Pero el uso del concepto se popularizó de modo y manera que en los años setenta, los conservadores americanos que decían tener un estilo propio en realidad se adherían al tipo de filosofía económica que habían defendido los liberales europeos decimonónicos (también algunos en el siglo xx). En contra del punto de vista tradicional de los conservadores europeos, los «conservadores» norteamericanos defendían un mercado libre sin restricción alguna. Pero no acaba aquí el asunto. Los «conservadores» norteamericanos vinculaban su oposición a la intervención estatal en temas económicos al apoyo a formas de intervención estatallimitadas en el ámbito social, como la prohibición legal del aborto o la oración obligatoria en las escuelas públicas. En lo que respecta a estos temas su «conservadurismo» estaba más cerca del conservadurismo tradicional europeo. Y lo que es más, esta noción norteamericana de conservadurismo ha tenido su incidencia sobre el debate político europeo, de modo que también en Europa ha habido conservadores y no conservadores que han pasado a defender la ideología «conservadora» del libre mercado, 6 Una discusión completa sobre el desarrollo de las ideas liberales y conservadoras en los Estados Unidos en S. H. BEER, "In Search of a New Public Philosophy», en A. King (ed.), The New American Political System, Primera Versión, Washington OC. American Enterprise Institute. 1978.

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Así, al examinar a cada una de estas «familias» de partidos, parece que habóa que decidir si incluir o excluir partidos de fuera de Europa, Australia y Nueva Zelanda analizando caso por caso. Una ampliación excesiva del ámbito de inclusión de una familia concreta puede generar tipos «híbridos», inusuales de partidos. Pero si restringimos en exceso la banda de inclusión puede que estemos dejando al margen casos importantes a la hora de realizar comparaciones, casos cuya inclusión podría arrojar luz sobre ciertos aspectos de esa «familia». En este capítulo hemos adoptado este tipo de enfoque pragmático.

4. ¿Cabe hablar aún hoy de las/ami/les spirituelles? Evidentemente, las familias de partidos identificadas por von Beyme guardan relación con los orígenes de los partidos. Pero podóamos preguntarnos si estas familias de partidos siguen existiendo hoy en día, o si los partidos, en un intento por dar respuestas a las demandas de sus electorados, han ido adoptando ideas y políticas que los han ido alejando de las familias. Para responder a esta cuestión utilizaremos los datos recogidos por Michael Laver y Ben Hunt a finales de los años ochenta7 • Pasaron un cuestionario a expertos en partidos de regímenes liberaldemocráticos concretos. (Dejando al margen a la India y las democracias de América del Sur y Central desde el inicio y excluyendo posteriormente a los partidos suizos debido a las bajas tasas de respuesta a la encuesta). Se pidió a estos expertos que situaran la postura de líderes y votantes de los partidos en diferentes dimensiones según las políticas que defendieran. En este capítulo 1 sólo he utilizado dos de las escalas del estudio, ambas centradas exclusivamente en la postura de los líderes de los partidos 8 . Seleccionamos estas dos escalas porque reflejan los temas que 7 M. LAVER y W. B. HUNT, Policy and Party Compefifion, Nueva York y Londres, Routledge, 1992. 8 En el análisis de Laver y Hunt se examinaron otros temas aparte de las posturas adoptadas por los partidos en temas relativos a políticas públicas. Por lo general, los expertos eran reconocidos politólogos, si bien en el caso de algunos países pequeños se recurrió también a otro tipo de expertos. Laver y Hunt pasaron la encuesta a 1.228 expertos y sólo recibieron 355 cuestionarios totalmente cumplimentados; Po/icy and Parfy Compefifion, cit., pp. 35-42.

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confonnaban el núcleo del conflicto político en la época en que se fundaron los mayores grupos de partidos, a saber, el papel que debía desempeñar el Estado en la economía y los derechos del individuo frente a ese Estado . • En la primera escala se ponen en relación las posturas de los líderes en lo tocante a la propiedad pública de los medios de producción (gráfico 1.1) Este es un tema que tradicionalmente se ha considerado el eje divisor entre izquierda y derecha. Allí donde los expertos creían hallarse ante un partido que promovía al máximo la propiedad pública debían otorgarle una puntuación de 1; cuando se hallaban ante un partido que se mostraba contrario a cualquier tipo de propiedad pública de los negocios o la industria, debían asignarle una puntuación de 20. (Obviamente una puntuación de 10 indica una postura exactamente intennedia entre ambos extremos). • En la segunda escala de Laver y Hunt que hemos utilizado se ponen en relación las posturas de los líderes y los temas de ámbito social (gráfico 1.2). Cuando los expertos consideraban que un partido resultaba estar totalmente a favor de políticas permisivas en temas como el aborto o la homosexualidad debían asignarle una puntuación de l. A un partido que se oponía rotundamente a políticas permisivas de este tipo había que puntuarle con un 20. Este tipo de encuestas respondidas por expertos resulta de gran utilidad para comparar las ideologías de los partidos en países diferentes. Aun así hay que mostrarse cauteloso al comparar entre sí las puntuaciones de partidos específicos. Los expertos de un país concreto pueden tener una visión bastante distorsionada de lo que sean posturas extremas y, cuando esto es así, el resultado puede ser el de una puntuación que, considerada desde el punto de vista comparado, resulte bastante peculiar. Por ejemplo, los expertos de Canadá otorgaron una puntuación muy baja al partido social-demócrata (el NPD) en lo tocante a la propiedad pública. Cuando comparamos al NPD con otros partidos de su familia parece ser de los que muestran una orientación más izquierdista. Sin embargo, en lo referente a la propiedad pública y otros temas de ámbito económico, el NPD (a excepción del partido en British Columbia) se ha mostrado como uno de los partidos más moderados en el seno de su «familia». Sin embargo, este tipo de idiosincrasia no parece que nos vaya a plantear problemas en la forma de análisis de los datos que propongo, al menos no en principio. Para mis propósitos, la principal ventaja 62

de la escala de Laver y Hunt es que nos permite comparar familias de partidos enteras y, en este caso, el tipo de peculiaridad que se refleja en el ejemplo de las puntuaciones otorgadas al NPD, no supone prácticamente ningún problema. A continuación vamos a pasar a examinar cada una de las familias de partidos. Voy a seguir a von Beyme y a analizarlas en el orden en el que tendían a surgir. llQ

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I ""oto medio dota post.... dé 1.. ""rtldo. Los primeros partidos fueron grupos creados por una burguesía que quería una organización política que respaldara sus intereses frente a los de los terratenientes que controlaban el Estado. Surgieron en el siglo XIX, y hacia finales de ese siglo, los liberales constituían ya una fuerza poderosa en la mayor parte de las nuevas democracias liberales. En ocasiones, por ejemplo en Gran Bretaña hasta 1885, los intereses comerciales y manufactureros llegaron a acuerdos con algunos de estos terratenientes para influir sobre las políticas públicas y poder así ganar posiciones en el seno del Estado. Los liberales querían acabar con las restricciones impuestas desde ese Estado, algunas de las cuales referentes a la producción de bienes y su comercialización, eran de origen medieval. Pretendían promover una estricta separación entre sociedad y Estado. Para asegurar su capacidad de influencia, los liberales debían tener acceso al Estado y, a la vez, obtener protección frente a las acciones arbitrarias de la poderosa clase terrateniente que había controlado los Estados europeos durante la era del capitalismo comercial. Esto significaba que uno de los elementos clave de las ideas liberales era la obtención de derechos políticos y legales para los ciudadanos, si bien muchos de los liberales decimonónicos creían que la ciudadanía suponía tener un lugar propio en la sociedad. Por lo tanto, algunos liberales se mostraban contrarios a la extensión del voto a los que no tenían un «lugar» (es decir, propiedades), por ejemplo los pobres o las mujeres. Como ha señalado von Beyme, la diferencia entre liberalismo y radicalismo está relacionada con dos aspectos del conflicto político decimonónico. El primero es la extensión del derecho al voto. 64

Los radicales eran demócratas. Querían ampliar la participación política hasta llegar a incluir a muchos de los que, según los liberales, no «tenían un lugar propio». Los partidos radicales surgieron allí donde se daba más valor a la participación de las masas y la democracia 9 • Pero el radicalismo también tendía a surgir en aquellos países donde existía una tradición republicana entendida como oposición al poder monárquico. Ahora bien, aunque el radicalismo apoyara la extensión de los derechos políticos, en general no fue un precursor del socialismo. En Francia los radicales fueron la fuerza política más importante durante la Tercera República (1871-1940), pero se trataba de un régimen más bien conservador en relación a la intervención estatal en la economía y la sociedad. Sin embargo, en algunos países, liberales y radicales adaptaron su ideología para intentar hacerse cargo de las consecuencias del capitalismo y cabría interpretar las políticas que defendían como versiones modestas de políticas socialdemócratas. A lo largo de las tres primeras décadas del siglo xx los liberales británicos se hicieron eco de formas de intervencionismo estatal limitado que se parecían bastante a los programas que la social-democracia adoptaría en el transcurso del siglo. Pero existe otra dimensión de liberalismo y radicalismo. Especialmente en los países católicos donde el hincapié que se hacía en la separación entre Estado y sociedad hizo entrar en conflicto a liberales y radicales con la Iglesia; en países como Francia, el radicalismo iba de la mano del anticlericalismo. Evidentemente, en la Europa protestante, las iglesias estaban más preparadas para conceder primacía al poder secular y el elemento antirreligioso del liberalismo era menos explícito. Aun así existía la posibilidad de que el liberalismo se aliara con quienes se oponían a la iglesia establecida. En Gran Bretaña, donde la iglesia establecida (anglicana) estaba íntimamente vinculada a los intereses de los terratenientes, el liberalismo llegó a asociarse fuertemente con el apoyo a los No Conformistas en las décadas anteriores a 1914. Sin embargo, tras la Primera Guerra Mundial, la dimensión religiosa del conflicto político británico se redujo mucho. Estos serían los orígenes del liberalismo y el radicalismo, pero, ¿en qué medida influyen sobre las ideologías de los partidos hoy? , K. von Beyme. Political Porties in Weslern Democracies, cit., p. 33.

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El primer punto que debemos señalar es que el compromiso que tradicionalmente mantenían con la concesión de derechos políticos y legales para todos los ciudadanos (con la estricta separación entre Estado y sociedad) se refleja en el apoyo que brindan a las políticas sociales permisivas. Como se puede apreciar en el gráfico 1.2 (o en la sección inferior del gráfico 1.3), casi todos los partidos liberales se sitúan a la izquierda o el centro de la dimensión de políticas públicas. Las tablas muestran una postura media para estos partidos situada en torno al 7.9 10 • Si se hubiera incluido al Partido Demócrata Americano en este gráfico, su ubicación (6.0) sería similar a la de muchos partidos liberales. Sin embargo, el Partido Republicano (con una puntuación de 15.8) ocuparía un lugar atípico para un partido liberal. En relación al intervencionismo económico la situación es algo más compleja. Algunos partidos han seguido el ejemplo de los liberales británicos, optando por aprobar formas de intervencionismo limitado, lo que les sitúa en la mitad del espectro (gráfico 1.1 o la sección superior del gráfico 1.3). En este grupo están incluidos los Liberales canadienses, los Liberales y el Partido Liberal del Pueblo noruegos y los Liberales Radicales de Dinamarca. Pero una gran mayoría de los partidos liberales se sitúa considerablemente más a la derecha. La postura media del gráfico 1.1 es de 15.3. En otras palabras, la mayoría de los partidos liberales siguen vinculados a sus raíces ideológicas, lo que se manifiesta en su oposición a la propiedad pública. Resulta significativo que, en esta dimensión, el típico partido liberal se sitúa a la derecha de sus homólogos demócrata-cristianos y sólo marginalmente a la izquierda de la postura media de los partidos conservadores. Si se hubiera incluido a los partidos norteamericanos en el gráfico 1.1, los demócratas (13.0) estarían situados entre los grupos de liberales «de izquierda», mientras que los republicanos (18.0) se encontrarían entre la mayor parte de los liberales «de derecha». En lo que respecta al anticlericalismo, la creciente secularización de la mayoría de las sociedades liberal-democráticas ha hecho que este tema perdiera importancia (con alguna excepción extraña como la de Italia). En Francia el UDF (Unión para la 10 De la lista se excluyeron dos de los Radicales italianos, D'66, y no se incluyó a ningún partido españolo portugués.

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Democracia Francesa), creado en los años setenta, de hecho logró una síntesis de elementos propios del liberalismo y de la democracia cristiana. En la mayoría de los países, actualmente el liberalismo tiende más bien a aceptar a los intereses legítimos de la religión organizada que a oponerse a ellos activamente. No obstante, el legado del anticlericalismo sigue presente en la política francesa, especialmente en lo relativo al papel que debe desempeñar el Estado en el ámbito de la educación. Las controversias existentes sobre las subvenciones estatales a colegios religiosos y el derecho del Estado a impedir que las niñas musulmanas lleven la cabeza cubierta con un pañuelo en los colegios, no son sino manifestaciones actuales de este problema social. A lo largo del siglo xx, el problema electoral al que se han tenido que enfrentar los liberales ha sido el de la necesidad de adaptar su ideología para poder seguir atrayendo a los votantes de clase media. Muy a principios de este siglo, liberales y radicales perdieron gran parte del voto obrero debido al ascenso de los partidos socialistas. Pero el gran incremento del tamaño de las firmas comerciales e industriales que transformó unas economías previamente basadas en la existencia de pequeños empresarios, junto al declive de la importancia de los temaS religiosos, también habían ido erosionando la base de clase media original de liberales y radicales. Al igual que hubieron de adaptarse los liberales, otros de los partidos robaron «algunos de los ropajes que revestían a los liberales», por ejemplo los partidos socialdemócratas y los ecologistas suelen hacer gala hoy de un enfoque «liberal» en lo relativo a la permisividad social. Partidos conservadores

Los partidos conservadores experimentaron aún con más fuerza las presiones para adaptarse a las demandas electorales de la política del siglo xx. De hecho, van Beyme tiene razón cuando afirma que «los programas conservadores han sido sometidos a cambios de mucha mayor envergadura que los experimentados por las doctrinas de otros grupos políticos»l'. Una vez que el derecho de voto se había ampliado en los respectivos países hasta llegar a

11

K. von Beyme, Political Parties in Westem Democracies, cit., p. 48.

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incluir a todos los varones adultos, el problema principal al que se debieron enfrentar los conservadores es que no tenían claro por qué la mayoría de los votantes querría eventualmente votarles: por lo genera!, los conservadores Se habían opuesto a la extensión del voto 12 • IZQ

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Los partidos conservadores surgieron en oposición a los liberales. Se oponían al cambio, en gran medida para proteger sus propios intereses políticos y económicos, pero también movidos por un sentido paternalista de la responsabilidad hacia quienes no tenían poder político y pudieran verse perjudicados por la ausencia de mecanismo proteccionistas en los mercados económicos. Si oponerse a la democracia no parecía una buena baza para ganar unas elecciones, el paternalismo no ofrecía perspectivas mejores. Los terratenientes, el clero y todos aquellos que mantenían vínculos materiales con la estructura de clases constituían una base electora! bastante limitada para intentar acceder a los cargos públicos. De modo y manera que los conservadores tuvieron que adaptar sus ideologías y programas. Existe a! menos un aspecto en el que los conservadores no tuvieron éxito en muchos países, o más bien no lo tuvieron por su cuenta. A los británicos les puede parecer extraña esta conclusión. Cabría pensar que, en la mayoría de los países existían partidos similares a los conservadores británicos. Sin embargo 12 Una excepción notable la constituye la introducción Gran Bretaña por parte de Disraeli de la Reform Act de 1867. Se trataba de una reforma destinada a «hacer perder pie» a los Whigs y a los liberales que ya habían intentado (y habían fra· casado en el intento) extender el derecho de voto. Disraeli jugó (con gran foro tuna) con la habilidad de su partido para atraer los votos de aquellos propieta· rios de inmuebles de clase media que obtuvieron el voto gracias a su reforma.

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no es así. Ni en Alemania ni en Italia existían partidos conservadores importantes en los años de la posguerra. Y el conservadurismo francés se refundó en torno al culto a un líder concreto, De Gaulle, que más que un conservador francés tradicional resultó ser un heredero de la tradición del bonapartismo. El caso francés nos puede ayudar a comprender cómo se mantuvo la influencia conservadora en aquellos países en los que, a mediados del siglo xx, no sobrevivieron los grandes partidos conservadores. Los conservadores se habían acercado a otros partidos del centro y de la derecha, obligándoles a mantener muchas de sus posturas políticas dentro de límites aceptables para ellos. Allí donde siguieron siendo un partido independiente, los conservadores intentaron desarrollar políticas y enfoques que estuvieran en consonancia con su duradera oposición a las teorías sociales generales y al cambio radical. Intentaron captar sobre todo los votos de la creciente clase media asalariada, pero utilizaron sus llamamientos a favor del honor nacional, los símbolos y la unidad para atraer a otro tipo de votantes, incluida la cIase obrera. Esta mixtura de políticas hizo que, hasta aproximadamente mediados de los años setenta, los partidos conservadores fueran menos doctrinarios en su oposición a la propiedad estatal que los liberales y, por lo tanto, se situaban algo menos a la «derecha» que ellos en esta dimensión. Sin embargo, su rechazo a la idea de derechos sociales significaba que, por lo general, estarían considerablemente más a la «derecha» que los liberales en lo referente a políticas sociales permisivas. Dos factores han alterado esta situación desde mediados de los años setenta: 1) En las sociedades secularizadas. los conservadores se han visto sometidos a la presión de tener que dar prioridad a su política económica y esto ha hecho que, a veces, hayan tenido que girar hacia el centro en temas relacionados con una política social permisiva para poder mantener su base electoral de clase media. Aún hoy, por lo general. los partidos conservadores se mantienen a la derecha de los liberales en estos temas. pero se mantienen bastante a la izquierda de los demócrata-cristianos y otros partidos cristianos. La postura media de los partidos conservadores en esta dimensión es de 12.2 (gráfico 1.2 o la sección inferior del gráfico lA).

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.. 2) El segundo factor es la influencia ejercida por la Nueva Derecha. Algunos partidos conservadores, especialmente elementos del partido en Gran Bretaña, rompieron con parte de su herencia y se adhirieron a una serie de puntos de vista que, de hecho conformaron una teoría general de la sociedad. Se podría considerar que estos puntos de vista proceden directamente de la principal corriente del liberalismo decimonónico. En lo referente a la propiedad pública esto ha llevado a eliminar justificaciones «paternalistas» o basadas en el «interés nacional» a favor del intervencionismo estatal que antes formaban parte del mosaico de ideas conservadoras. Según el gráfico 1.1 (o la sección superior del gráfico 104) la postura media de los partidos conservadores se sitúa en el 15.8, justo a la derecha de la postura media de los partidos liberales. Partidos socialistas y social-demócratas oc.... Propiedad pública

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Lo partidos socialistas se movilizaron en torno a la clase trabajadora. Durante buena parte de la historia de sus inicios entraron en conflicto con la autoridad política. Pero no siempre el socialismo resultó ser el movimiento antiautoritario que existía en los países industrializados. En los Estados Unidos de América (a finales del siglo XIX) y en muchos de los países de Latinoamérica (en el siglo xx), el populismo se presentaba como un serio rival. Al igual que los socialistas, los populistas se oponían a quienes ostentaban el poder, pero ellos intentaban movilizar mayorías al margen de divisiones por clase social. Uno de los objetivos originales de los partidos socialistas fue el asegurar a los trabajadores sus derechos políticos, una meta que, por lo general, los convertía en aliados de los radicales y de algunos liberales. Pero también querían que los obreros tuvieran el control de los medios de producción, un objetivo que les 70

alejaba de casi cualquier tipo de liberalismo y de la mayor parte de los radicales. Antes de la Primera Guerra Mundial, la mayoría de los partidos socialistas también era internacionalista en cuanto a sus objetivos: un partido socialista de un país concreto se consideraba vinculado a los socialistas de cualquier otro lugar. Este internacionalismo es otro de los aspectos que les diferencia de liberales y conservadores. La Primera Guerra Mundial tuvo una serie de consecuencias tanto directas como indirectas para la ideología socialista. Puesto que la mayoría de los líderes y seguidores de los partidos socialistas de los países beligerantes apoyaron el esfuerzo de guerra desplegado por sus gobiernos, se rompió en pedazos la ilusión de que el socialismo era un movimiento genuinamente internacional. Tras la guerra los partidos socialistas se centraron mucho más en su habilidad para representar los intereses de la clase trabajadora en el seno de su propio país. La guerra había creado escisiones en los partidos socialistas entre las facciones pro yantiguerra, y este resquebrajamiento se incrementó notablemente debido al impacto de la Revolución Rusa. Entre 1918 y 1921 se crearon partidos comunistas independientes al escindirse el ala izquierda de los socialistas que abandonaban partidos que, en su opinión, traicionaban los ideales de la revolución social. Para los socialistas de los años de entreguerras esto supuso que, en lo referente a la organización y la ideología, tenían que enfrentarse a la competencia que suponía la izquierda. Al menos como ideal, los socialistas seguían defendiendo su compromiso con una transformación a largo plazo de las sociedades capitalistas, pero en el caso de la mayoría de los partidos socialistas un importante porcentaje de los votantes y líderes querían lograrlo a través de las instituciones políticas liberal-democráticas (en la medida en que estas instituciones sobrevivieron). Sin embargo, sólo en muy pocos países (siendo Suecia una excepción) alcanzó el partido socialista el poder durante estos años, un poder que realmente pudiera ejercer por medio de una mayoría parlamentaria eficaz. Por consiguiente, la capacidad de los socialistas para transformar las sociedades en las que existían se vio muy restringida. La ideología socialista se vio nuevamente transformada tras la Segunda Guerra Mundial. Su apoyo a las estructuras políticas liberal-democráticas se hizo aún más firme. Pero lo que resulta más importante es que intentaron ampliar su base electoral más 71

allá de la clase obrera organizada. Los socialistas abandonaron su objetivo de «socializar» la economía a largo plazo y lo sustituyeron por el de generar una economía mixta en la que el Estado asumiría responsabilidades en el manejo económico en la línea defendida por las teorías del liberal británico John Maynard Keynes. Algunos autores han calificado esta modificación de las ideas socialistas como un giro hacia la social-democracia. Los partidos social-demócratas serían así aquellos que (al igual que el PSA alemán) rechazaron explícitamente sus objetivos sociales radicales. Sin embargo, algunos otros autores utilizan el término «social-democracia» de una manera diferente. Para ellos, un partido social-demócrata sería un partido que mantiene fuertes vínculos organizacionales con los sindicatos de trabajadores. Si aceptamos esta última versión, el Partido Laborista británico sería un partido social-demócrata, pero el Partido Socialista francés (que tiene vínculos muy laxos con los sindicatos) no. Si bien es cierto que estos diferentes usos del término «socialdemocracia» pueden producir alguna confusión, existe no obstante una conexión entre ambos. Aquellos partidos que han mantenido fuertes vínculos con los sindicatos suelen ser, por lo general, más receptivos a muchos aspectos del «reformismo», aunque sólo sea porque los sindicatos tienen una base organizacional que desean proteger. Por otro lado, los vínculos con los sindicatos podrían frustrar los intentos de acelerar la revisión de la ideología del partido. En el mismo año en que el PSA adoptó el programa de Bad Godesberg, el líder del Partido Laborista británico, Hugh Gaitskell, intentó modernizar su imagen derogando formalmente la cláusula 4 de la constitución del partido (de 1918). En esa cláusula se especificaba que el partido se comprometía a «asegurar que los trabajadores, manuales o no, pudieran gozar plenamente de los frutos de su trabajo y de la distribución más equitativa posible sobre la base de la propiedad común de los medios de producción, distribución e intercambio, así como a ofrecerles el mejor sistema posible de administración popular y control de cada industria o servicio». La oposición desplegada por los líderes sindicales unidos al centroizquierda y la izquierda del partido impidió que se aprobara la propuesta de reforma, aun cuando en la práctica en la agenda del partido hubiera escasos propósitos de seguir nacionalizando industrias. Aun así, en 1994, se volvió a poner de manifiesto que se identificaba al partido con una política de nacionalizaciones, lo que le colo72

caba en desventaja electoral. Por lo tanto, su líder Tony Blair se embarcó en una empresa similar a la de Gaitskell, reformulando en este caso la cláusula 4 para convertirla en inocua. Los desajustes económicos que se produjeron en los años subsiguientes al alza desmedida de los precios del petróleo en 19731974, junto a la creciente popularidad de las ideas de la Nueva Derecha, impulsaron nuevas revisiones de los programas socialistas y social-demócratas en los años ochenta y en los noventa. Los partidos se alejaron aun más de un posible compromiso con la propiedad pública y empezaron a promover un control eficaz de los excesos del poder económico privado para proteger a quienes se habían visto más afectados por los desajustes económicos, mostrándose a favor del mantenimiento de las políticas públicas sociales que se habían ido implementando en los años de posguerra. La postura media de estos partidos en lo que respecta a la propiedad pública (gráfico 1.1 o sección superior del gráfico 1.5) es de 8.2, no se alejan mucho del centro del espectro. La mayoría de los partidos se agrupan en tomo a esta postura. En lo referente a las políticas sociales permisivas (incluido el aborto), el socialismo se encuentra tradicionalmente dividido entre aquellos que adoptan una postura altamente liberal en estos temas y los que opinan que los valores sociales tradicionales constituyen una fuente de energía para los socialistas. A medida que estos partidos han intentado resultar electoralmente más atractivos para la clase media, han tendido a adoptar posturas liberales en estos asuntos. Como se deduce del gráfico 1.2 (o de la sección inferior del gráfico 1.5) la mayoría de los partidos se encuentran a la izquierda del centro, siendo la postura media de 6.3, a la izquierda de la media liberal fijada en un 7.9.

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Aunque haya que buscar los orígenes de la democracia cristiana en el siglo XIX, los partidos demócrata-cristianos no se convertirían en una fuerza poderosa en la política europea hasta después de la Segunda Guerra Mundial. En el siglo XIX la Iglesia Católica se mostraba muy suspicaz ante el ascenso del Estado secularizado, al que consideraba una amenaza para su propia autoridad. Sin embargo, especialmente en la Alemania protestante, los católicos percibieron la necesidad de proteger sus intereses y, de hecho, su partido de centro se convirtió en uno de los mejor organizados de la Alemania imperial. No obstante, la suspicacia papal hacia las democracias liberales se mantuvo en los años de entreguerras y en la década de 1920 se consideró a los partidos fascistas un bastión para la defensa de los intereses de la iglesia. El descrédito de los regímenes autoritarios en los años treinta hizo que la iglesia brindara su apoyo a movimientos políticos que defendían la democracia liberal. Este fue el medio propicio para el surgimiento de partidos demócrata-cristianos capaces de utilizar los considerables recursos de la iglesia para movilizar a su electorado. Pero los dirigentes de los partidos eran seglares y en la ideología demócrata-cristiana se mezclaban valores católicos y pragmatismo electoral. Aun así, los partidos demócrata-cristianos son de los más conservadores en lo que respecta a valores sociales permisivos. La postura media del partido en el gráfico 1.2 (sección inferior del gráfico 1.6) es de 15.5. De entre las familias incluidas en el gráfico 1.2 sólo los partidos de extrema derecha resultan menos liberales. Pero en lo que respecta a los temas económicos la situación es muy diferente. La teología católica nunca ha valorado positivamente una forma de capitalismo sin restricciones y los partidos demócrata-cristianos han intentado movilizar a los trabajadores católicos tanto como a las clases medias. Han adoptado un enfoque centrista en lo referente a la propiedad pública y la intervención estatal en la economía. En el gráfico 1.1 (sección superior del gráfico 1.6) la postura media del partido demócrata-cristiano es de 13.9. Esto les sitúa cerca de los liberales de izquierdas y algo más a la izquierda de la media de los partidos liberales y radicales. De hecho, hoy esta postura de centro-derecha ya no está tan clara y oculta un giro hacia la derecha tras los años inmediatamente posteriores a la guerra, rebajando el consenso a favor de la planificación estatal y la propiedad pública

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(al menos parcial) que caracterizó su política tras 1945. A medida que las ideas de la Nueva Derecha iban calando en la política europea a partir de la década de 1970, los partidos demócratacristianos se encontraron entre los más dispuestos a alterar su postura en lo relativo a la intervención estatal. Hay que señalar, no obstante, que la categoóa demócrata-cristiana de los gráficos 1.1 y 1.2 (así como del gráfico 1.6) engloba dos partidos que en realidad deberían ser considerados como híbridos más que como partidos demócrata-cristianos en sentido estricto. Ambos ejercen su actividad en países con un alto porcentaje de población protestante. El PDC alemán no es exclusivamente católico, sino que desde su fundación en 1949 se ha esforzado por atraer a los protestantes. Es uno de los partidos demócrata-cristianos menos religiosos y uno de los más liberales en política social. Si bien puede resultar atractivo para votantes que en la Alemania prenazi hubieran apoyado a los partidos conservadores, el PDC se sigue considerando a sí mismo un partido de centro o centro-derecha más que un partido conservador. El LDC holandés es una alianza de partidos católicos y protestantes (creada en 1979) y se le puede considerar un híbrido entre los partidos demócrata-cristianos y los protestantes del norte de Europa. A estos partidos cristianos escandinavos les apoyan básicamente votantes burgueses y defienden programas económicos algo más de derecha que los partidos demócrata-cristianos. Su postura media en el gráfico 1.1 es de 14.4. Se encuentran aún más a la derecha en lo que respecta a las políticas sociales, su postura media en el gráfico 1.2 es de 18.4, y esto refleja el hecho de que son partidos más exclusivamente religiosos de lo que lo son los demócrata-cristianos. Existen para promover valores religiosos, mientras que la razón de ser de la democracia cristiana es el defender los intereses de los votantes cristianos a la par que el promover la aceptación de valores religiosos en política.

Partidos comunistas En comparación con lo que ocurre en el caso de otras familias espirituales, resulta relativamente sencillo definir lo que fue

la ideología comunista, al menos durante más o menos las cinco primeras décadas tras la fundación de este tipo de partidos. A tra-

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vés del Comintem, creado en 1919, el Partido Comunista de la Unión Soviética intentó controlar la ideología y los programas de los partidos comunistas del resto de países. El Comintern actuaba como una especie de guardián de las ideas marxistas, tal y como fueron desarrolladas por Lenin. No se permitió que las ideas de los que no eran personas gratas en Moscú, como Trotski tras 1929, influyeran sobre los partidos comunistas de otros lugares. A pesar de que el Comintem se disolvió en 1943, este tipo de partidos siguió mirando hacia Moscú en busca de directivas tras la Segunda Guerra Mundial. La lealtad hacia Moscú comenzó a debilitarse en algunos partidos comunistas, en primer lugar tras la supresión de la revuelta húngara en 1956 y, posteriormente, tras la invasión de Checoslovaquia (1968). Mientras que algunos partidos (como el francés PCF) siguieron las directrices de Moscú hasta la caída del régimen soviético, otros (como el PCI italiano) buscaron una ideología más flexible que resultara más adecuada en el contexto doméstico en el que desplegaban su actividad. El PCI fue uno de los partidos más importantes que optaron por la vía del «eurocomunismo» a partir de 1975, reconociendo la legitimidad del Estado liberal-democrático italiano y proponiendo la regulación parlamentaria de los sectores no competitivos de la economía en vez de la propiedad estatal.

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No obstante, la propiedad pública siguió siendo uno de los valores centrales del comunismo y lo fuerte de este compromiso se refleja en una investigación realizada en 1989. La postura media de los partidos comunistas en el gráfico 1.1 (Sección superior del gráfico 1.7) es de 3.1. Los partidos comunistas se encontraban asimismo entre los situados más a la izquierda en polí76

tica social, su postura media es de 4.8, siendo así que únicamente el movimiento ecologista se encuentra a su izquierda (Gráfico 1.2 o sección inferior del gráfico 1.7). Pero esto induce un poco a engaño. El comunismo siempre se ha visto desgarrado entre la tradición libertaria en relación a la conducta social y una tradición conformista. A menudo toleraban el no conformismo cuando el oponerse a él hubiera podido generar disensiones internas, pero para la ideología comunista se trataba de un tema relativamente poco importante. Adquiriría mayor importancia en países como Italia, donde el partido intentaba alejarse de sus bases obreras tradicionales y atraer votantes y afiliados de clase media. Debemos tener esta discusión sobre los partidos comunistas en pasado, debido a que el colapso del comunismo soviético ha tenido un efecto casi tan directo sobre los partidos comunistas de otros países como tuviera la Revolución Rusa en el momento de su creación. Mientras que algunos partidos comunistas se mantienen en una línea similar, otros han cambiado tanto su nombre como su ideología. Por ejemplo, el PCI en Italia se convirtió en el Partido de la Izquierda Democrática (PSD) con un programa que un partido social-demócrata consideraría impecable. En cambio, el PSD alemán, sucesor del Partido Comunista de Alemania del Este, ha optado por una ideología mixta y un programa en el que se mezclan políticas algo incoherentes, tal y como corresponde a un partido que busca el apoyo de aquellos que no están conformes con la reunificación alemana. Combina elementos de socialismo, ecologismo y populismo.

Partidos agrarios Se trataba de partidos compuestos por pequeños granjeros y campesinos que surgieron cuando la industrialización y la depresión económica generaron descontento en el campo a finales del siglo XIX y principios del xx. Como señala von Beyme, «surgieron y se desarrollaron en países pequeños en los que el proceso de construcción de naciones no concluyó hasta muy tarde», así como en países en los que las ciudades eran bastante pequeñas 13 • Las principales áreas de su desarrollo fueron EscandinalJ

K. von Beyme. Political Parties in Westem Democracies, cit., p. 112.

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via y Europa del Este. Sin embargo, existe un segundo tipo de partido agrario que surgió en los Estados Unidos de América y en Australia como reacción ante los intereses financieros que parecían minar la agricultura. Por lo general los partidos agrarios se encontraban a la derecha del espectro político, tanto en temas económicos como sociales y sus miembros pudieron ser absorbidos más tarde en el siglo xx por otros partidos de derechas. Tanto los partidos escandinavos como los americanos tenían asimismo alas más liberales. Por ejemplo, algunos líderes del Movimiento Populista Norteamericano intentaron crear vínculos, a finales del siglo XIX, con el sindicalismo. Y en el Estado de Minnesota se creó en la década de 1930 un partido de granjeros y sindicalistas que llegó a controlar el gobierno del Estado para, posteriormente fusionarse con el Partido Demócrata. Los partidos agrarios que aún subsisten, en Australia y Escandinavia, han cambiado tanto sus nombres como su orientación. El Partido Agrario australiano es en la actualidad el Partido Nacional y, en Escandinavia, los antiguos partidos de granjeros se suelen autodescribir como partidos de centro. Intentan captar los votos no sólo de quienes dependen de la agricultura, sino de la clase media. No hemos incluido en los gráficos 1.1 y 1.2 los datos sobre los ex partidos agrarios porque quedan muy pocos y los que aún subsisten han cambiado la orientación de sus políticas. Partidos regionales y étnicos

En la mayoría de las democracias liberales existen minorías significativas que hablan lenguas diferentes a las del grupo dominante o tienen otra cultura y tradición, o bien una serie de intereses económicos distintos que derivan del territorio que ocupan. Por ejemplo, en el Reino Unido existen culturas diferentes en Gales, Escocia e Irlanda del Norte, Bélgica se encuentra dividida entre francófonos y valones y en España existen varias culturas con lenguas propias. Sin embargo, la existencia de estas subculturas no es condición suficiente para que aparezcan partidos políticos que se comprometan a su protección. Por ejemplo, hasta los años sesenta ni galeses ni nacionalistas escoceses intentaron obtener escaños parlamentarios de una forma regu78

lar. También en Bélgica fue en la década de 1960 cuando se asistió al ascenso de partidos que apelaban directamente a una u otra de las comunidades lingüísticas. Incluso en aquellos países donde los primeros estadios de la democracia liberal se habían visto marcados por la aparición de partidos regionales o étnicos a mediados del siglo xx, éstos fueron «fagocitados» por movimientos políticos de mayor alcance. No vamos a ocuparnos aquí de la reaparición de estos partidos. Lo que nos interesa es su ideología.

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Por lo general se ha tendido a asociar el nacionalismo con la derecha. Ha apoyado el mantenimiento de los valores tradicionales y, a menudo, defendía los intereses de la burguesía más que los de la clase trabajadora. Algunos de los partidos regionales y étnicos son en verdad partidos de extrema derecha. Un ejemplo sería el Bloque Flamenco y lo he incluido entre los partidos de extrema derecha y no entre los regionales o étnicos. Sin embargo, hoy en día existen cierto número de partidos regionales y étnicos, el Partido Quebecois en Canadá, los nacionalistas galeses y escoceses y algunos de los partidos españoles, que tienen una orientación centrista o de centro-izquierda. Un breve vistazo a los gráficos 1.1 y 1.2 (o al gráfico 1.8) muestran que los partidos de esta categoría que fueron incluidos en el análisis de Laver y Hunt forman un grupo bastante heterogéneo. Debido a que la noción de postura media no hubiera sido de gran utilidad en el caso de estafamilia, no se incluye esta información ni en el gráfico 1.1 ni en el gráfico 1.2. 79

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La ideología de la izquierda política resulta relativamente fácil de clasificar. Se empieza por los partidos socialistas, se pasa a los comunistas y, posteriormente, se echa un vistazo a los diversos partidos escindidos de los comunistas (por ejemplo los trotskistas) y a aquellos movimientos que los comunistas no fueron capaces de absorber (como el anarquismo). Pero analizar las ideas de la extrema derecha resulta ser un ejercicio bastante más complicado que el anterior. De hecho se podría calificar de «fracaso» el intento de von Beyme de encajar a estos partidos en el marco de una «familia». Porque los partidos que habríamos de incluir resultan ser un haz disperso unidos exclusivamente por el hecho de que las políticas que propugnan en una serie de campos se mantienen muy a la derecha del centro del espectro político. El enfoque histórico/institucional de von Beyme introducido en este capítulo, cuya base consiste en la clasificación de «familias de partidos», corre el riesgo de colapsarse al convertirse en un enfoque espacial (o Downsiano). El punto de partida obvio es el fascismo. Los movimientos y partidos fascistas se desarrollaron en prácticamente todos los países europeos en el periodo de entreguerras. El fascismo era antidemocrático y antiliberal. Defendía un Estado autoritario en el que se protegieran los valores tradicionales de la sociedad. Esta es la razón por la que el racismo constituía uno de los elementos implícitos (yen ocasiones altamente explícitos) de la ideología fascista. Pero, si el antiliberalismo fascista le convertía en uno de los grandes enemigos de la permisividad social, mantenía una actitud mucho más ambivalente en lo referente a la intervención estatal en la economía. Los fascistas apoyaban al pequeño

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empresario y se oponían a las disrupciones sociales que podrían llegar a generar las grandes corporaciones. Pero, a su vez, los fascistas se oponían frontalmente al marxismo y a la movilización de la clase trabajadora en torno al conflicto de clase. Por consiguiente, intentaron estar «en buenos términos» con el «gran capital» más que favorecer la intervención estatal directa. Sin embargo, una vez desechados los partidos explícitamente fascistas, las conexiones existentes entre partidos de extrema derecha y otros partidos -especialmente los partidos conservadores y nacionalistas- resultan difusas incluso en los años de entreguerras. El intentar identificar la ideología de los partidos de extrema derecha se hace aún más difícil en la época de posguerra en la que no hay un modelo de partido dominante comparable al fascismo en los años veinte y treinta. • Lo primero que hay que destacar es que en la Europa liberal-democrática el fascismo y el neofascismo se vieron minados por la guerra y las subsiguientes revelaciones sobre los horrores de las políticas nacional-socialistas en Alemania. A partir de 1945 ha habido muy pocos partidos realmente neofascistas (como el MSI en Italia) electoralmente activos. No obstante, el racismo asociado al fascismo sí ha sido un factor fundamental que explica el crecimiento de algunos de los partidos de extrema derecha, por ejemplo el Frente Nacional francés o el Partido Republicano en Alemania. En ambos casos se ha intentado vincular la penuria económica de los grupos raciales dominantes a la presencia de inmigrantes relativamente recientes en el país. Pero debido al amplísimo apoyo del que goza la liberal democracia desde 1945, este tipo de partidos no ha podido convertirse en partidos abiertamente antisistema como sí lo eran los fascistas de antes . • Aun así cabe mencionar algunos escasos ejemplos de movimientos antisistema de derecha, siendo el más notable el poujadismo francés de mediados de los años cincuenta. También en América Latina ha habido movimientos populistas y antiparlamentarios de este tipo. Pero, al revés de lo que ocurría con el poujadismo. que constituía sin duda alguna un movimiento de derechas que contaba con el apoyo de los pequeños empresarios agrícolas y de todo tipo, el peronismo argentino, por ejemplo, tenía tanto un ala izquierda como un ala derecha. 81

• A partir de los años setenta y ochenta se da otro fenómeno vinculado a la derecha, la existencia de partidos antigubernamentales y antifiscalidad. El primero de este tipo de partidos que logró abrirse camino electoralmente fue el Partido Progresista en Dinamarca. Se les podría llegar a considerar incluso una forma extrema de liberalismo; un equivalente europeo al Partido Libertario que ha estado participando (bien que sin éxito) en las elecciones norteamericanas desde principios de los años setenta. Estos partidos son anteriores a la popularización de las ideas de la Nueva Derecha, pero han logrado incrementar su credibilidad inspirándose en la publicidad en contra del gobierno lanzada por las principales corrientes conservadoras y otros partidos. Sin embargo, al contrario de lo que ocurre en el caso de los Libertarios que extienden su antigubernamentalismo al área de las políticas sociales, los partidos antifiscalidad de Escandinavia resultan ser moderadamente conservadores en estos aspectos. (La postura media en política social en el caso de todos los partidos de extrema derecha es de 19.0; gráfico 1.2 o sección inferior del gráfico 1.9). Esto indica que, si bien cabe incluirles entre los partidos de extrema derecha, en lo que respecta a políticas sociales resultan ser mucho más liberales que otros partidos de extrema derecha como el Frente Nacional francés o el Bloque Flamenco en Bélgica. No obstante, en lo referente al tema de la propiedad pública de los medios de producción todos los partidos actuales de extrema derecha muestran una acusada hostilidad hacia la intervención estatal. La postura media en el gráfico 1.1 yen la sección inferior del gráfico 1.9 es de 18.5.

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De todas las familias espirituales el movimiento ecologista resulta ser el más nuevo. También en este caso es difícil identi-

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ficar las tradiciones dominantes que llevan a la fundación de estos partidos, saber hasta qué punto estas tradiciones han resultado determinantes a la hora de influir sobre las conductas suscritas por el partido y hasta qué punto (en comparación con partidos más antiguos) se ha «reestructrado» ideológicamente a los partidos ecologistas para adaptarlos a la competición electoral. Cuando escribía en 1984, von Beyme afirmaba que el movimiento ecologista se caracterizaba por tocar un gran número de ideas tanto de izquierda como de derecha o de centro. Es cierto que los partidos ecologistas no se han volcado en doctrinas socialistas y mantienen una amplia libertad para desarrollar sus ideas y programas sin verse constreñidos por ninguna ideología en concreto. Sin embargo, como se deduce de los gráficos 1.1 y 1.2 (así como del gráfico 1.10), existen razones para considerar que el medioambientalismo se ha convertido en un nuevo tipo de política de izquierda más que en un movimiento completamente al margen de las nociones tradicionales de izquierda y derecha. En el caso del tema de la intervención estatal su postura media es de 8.0 y se acerca mucho a la media de los socialistas y los socialdemócratas, mientras que en lo referente a la permisividad social, los ecologistas se muestran mucho más liberales, siendo su postura media de 4.2. Existen dos razones que permiten explicar que el ecologismo de «izquierda» haya ganado la partida al tipo de conservacionismo con el que un conservador tradicional, por ejemplo, pudiera sentirse cómodo. La primera está relacionada con la lógica de la acción estatal en el ámbito de políticas incluidas en áreas centrales para el ecologismo. Muchos de los objetivos perseguidos por los ecologistas sólo pueden lograrse a través de un alto grado de intervención estatal coordinado con intervenciones internacionales. El grado de este intervencionismo colisiona con la noción de Estado ideal defendida tanto por liberales como por conservadores. En lo referente a la permisividad en política social, el imperativo electoral probablemente tenga más peso como factor. El prototipo de votante de clase media que se siente atraído por el ecologismo no estaría dispuesto a aceptar políticas sociales conservadoras en estas áreas, de modo y manera que, al adoptar políticas sociales altamente liberales los partidos ecologistas se arriesgan a perder pocos votantes potenciales. 83

6. La ideología de partido en el mundo político liberal-democrático Tabla 1.1: Porcentaje medio de votos obtenidos por los partidOS de cada lamille spirituelle a lo largo de las elecciones nacionales celebradas en la década de los omenta.

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Siguiendo a von Beyme he identif1cado nueve familias de partidos en las democracias liberales. Pero, ¿cuál es su fuerza relativa en países concretos? La tabla 1.1 constituye un intento bastante burdo de reflejar y clasificar las respuestas a esta cuestión. En ella se incluye a veinticinco países y se muestra el porcentaje medio de votos obtenidos por los partidos de cada uno de los tipos en las elecciones generales celebradas en cada país a lo largo de la década de 1980. Al consultar la tabla 1.1 hay cinco puntos que se deben tomar en consideración: (1) Han sido excluidos aquellos países que no fueron democracias durante toda la década. Entre las omisiones más notables cabe citar así a ciertos regímenes suramericanos como Argentina, que a lo largo de esa década pasaban por un proceso de «redemocratización» . (2) También se ha excluido a algunos países que como India, Venezuela, Colombia y Costa Rica contaban con muy pocos de entre sus partidos principales que pudieran tener cabida clara en la clasificación de von Beyme. (3) Algunos de aquellos partidos que no pueden encuadrarse fácilmente en alguna de las categorías se han visto excluidos de la Tabla 1.1 puesto que no queríamos «forzar» su encuadramiento en alguna de las categorías. (Esto afecta a los Conservadores Progresistas de Canadá, al PLD japonés (Partido Liberal Demócrata) y al Fianna Fail/Fine Oael en Irlanda). Sin embargo, la exclusión de los casos híbridos podría inducir a error a quien intenta interpretar los datos de un país concreto, de manera que debe interpretarse la Tabla 1.1 con cierta precaución. (4) La dura medida de fijarnos sólo en las elecciones celebradas durante la década de 1980, tiende a exagerar la posición de algunos de los partidos a los que les fue especialmente bien o especialmente mal durante esta década. Por ejemplo, el voto concedido al Partido Laborista británico parece bastante bajo y los obtenidos por el Partido Liberal bastante alto en comparación con los resultados que se hubieran obtenido de recurrirse a otras mediciones. (5) Aquellos partidos de unafamilia que no obtuvieran al menos un l por 100 del voto de media también han sido excluidos. Teniendo en cuenta todos estos datos, ¿qué nos sugiere la Tabla 1.1 respecto de la distribución de las familias espirituales? 85

• A excepción de los Estados Unidos -que constituyen un caso especial que se discutirá más adelante en la sección B-, en todos los países existen partidos que pertenecen a más de unafamilia. Pero los partidos de algunos de ellos pertenecen sólo a dos o tres familias, mientras que, en otros casos, los partidos se encuadran en seis o siete de ellas. De aquí cabe deducir que existen variaciones considerables en el modelo de la política de partidos de las democracias liberales. Es importante también recordar, que los partidos se ven presionados para adecuarse a los procesos electorales, lo que puede llevar a que un partido de una familia se acabe pareciendo a otro partido de otra familia. Por ejemplo, los demócrata-cristianos alemanes -en tanto que demócrata-cristianas- tienen una orientación algo distinta que los conservadores británicos. Pero la ausencia de un partido conservador en la Alemania de posguerra ha generado ciertas presiones electorales que han impulsado sus políticas en la dirección del conservadurismo. Aunque existan claras diferencias entre ambos partidos, también se aprecian más similitudes de las que cabría imaginar examinando sus orígenes ideológicos. • Con la importante excepción de los Estados Unidos, en ninguno de los países obtiene una única familia de partidos más del 50 por 100 de los votos. Irlanda y el Japón anterior a 1993 también constituyen excepciones a este respecto. Fianna Fáil y Fine Gail tienen programas muy similares pero no casan en ninguna de las familias. En Japón existían cierto número de independientes y de pequeños partidos cuyos votos se podrían haber añadido a los del PLD, lo que habría dado lugar a la creación de una familia que hubiera agrupado más del 50 por 100 del nivel de voto. La situación posterior a 1993 es aún más difícil de analizar, puesto que varios de los partidos en el gobierno se han organizado a torno a desertores del PLD. • En los años ochenta las familias que más votos obtuvieron fueron los liberales/radicales, conservadores, socialistas/socialdemócratas, cristiano-demócratas y comunistas. Por lo general las otras cuatro familias simplemente participaban. Aun así existen buenas razones para creer que los votos que obtuvieron tres de ellas: regional/étnico, extremistas de derecha y ecologistas se pudieron haber incrementado en los noventa, mientras que el voto comunista (y muchos de los partidos comunistas mismos) caía en picado con el fin de la Guerra Fría y la transformación de cierto

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número de partidos comunistas en otro tipo de partido. Esto no quiere decir que, a largo plazo, el apoyo a los partidos de extrema izquierda, incluyendo a algunos de los sucesores de los antiguos partidos comunistas, no pudiera incrementarse si las condiciones socioeconómicas siguen generando grupos que se ven excluidos del acceso al empleo y de otras oportunidades . • Si el porcentaje de voto obtenido por una familia se viera reflejado en su influencia sobre las políticas del gobierno, deberíamos esperar que las políticas de los partidos de los regímenes liberal-democráticos se encontraran en algún lugar entre el centro-derecha y el centro-izquierda del espectro político. Las familias de partidos que defienden los puntos de vista más extremos no parecen ser las que atraen más votos. Sin embargo, éste no siempre ha sido un rasgo de las democracias liberales. Resulta llamativo cómo en las dos elecciones celebradas en 1932 justo antes del colapso del régimen, los nacional-socialistas y los comunistas obtuvieran en Alemania aproximadamente la mitad de los votos; ambos partidos se manifestaban en contra de la legitimidad del régimen de Weimar. Aparentemente en los años ochenta, el caso más cercano a la Alemania de Weimar era Italia. Pero en Italia no es sólo que el voto conjunto obtenido por el PCUMSI no superara el 35 por 1()() del total, sino que además el PCI ya había manifestado su compromiso de mantener el régimen liberal-democrático. • Los partidos socialistas y social-demócratas constituyen las familias más extendidas. Con la excepción de los Estados Unidos, en todos los países incluidos en el listado existen estos partidos que recibieron los votos de, al menos una octava parte del electorado. Es en los modelos de oposición frente a ellos desde el centro-derecha y derecha donde cabe encontrar las mayores diferencias entre democracias liberales. Ciertamente resulta importante señalar que el modelo británico a nivel parlamentario, donde el Partido Laborista se enfrenta a un gran Partido Conservador que puede formar gobiernos mayoritarios es inusual. Aun cuando estuviéramos dispuestos a conceder que el Partido Nacional de Nueva Zelanda comparte algunos de los rasgos del Partido Conservador (lo que resulta dudoso), tan sólo nos podriamos basar en Grecia, tal vez en Malta (aunque el Partido Nacionalista se parezca más a un partido cristiano-demócrata) y en Nueva Zelanda para encontrar un modelo que se aproxime al inglés. 87

7. Cambios en la ideología de partido

Uno de los elementos clave de los argumentos introducidos en este capítulo ha sido la tendencia a persistir de las ideologías de partido; aquellos valores y puntos de vista que ya estaban en el origen de la fundación de los partidos parecen haber sobrevivido largo tiempo. No obstante, nos equivocaríamos si consideráramos a las ideologías de partido como algo fijo. Los partidos tienen que adaptarse a las demandas de la contienda electoral. De hecho se podría señalar como algo paradójico el que los partidos conservadores, que nacieron para oponerse al cambio social y político, se encuentren entre los partidos con mayor capacidad de adaptación. Y, debido a que los partidos han modificado o transformado sus ideologías originales, se podría decir que resulta conveniente completar cualquier análisis basado en los orígenes de los partidos con otro más centrado en los valores y políticas propugnados por los partidos en la actualidad. Esto retrotrae la discusión al ámbito de la competición espacial. Si bien antes procuré resaltar las limitaciones inherentes a los análisis teóricos de tipo espacial de autores como Budge, Robertson y sus colegas, quisiera resumir en este punto las mayores ventajas que ofrece este enfoque. Intenta percibir los cambios en las posturas adoptadas por los partidos, y lo cierto es que los partidos han modificado sus ideologías aunque se trate de cambios menos drásticos de lo que podrían hacernos creer los programas de los partidos. Y el cambio se ha catalizado, básicamente, a través de la competición por la captación de votos. La necesidad de competir por los votos puede arrojar como resultado que partidos de procedencia realmente diversa acaben pareciéndose unos a otros. Así, por ejemplo, se detectan similitudes significativas en la década de los noventa entre las políticas propugnadas por el PDC alemán, los conservadores británicos y el Partido Republicano de los Estados Unidos de Norteamérica. Según los patrones de división social en los distintos países, se dará un «espacio ideológico» que será necesario cubrir y los partidos se moverán para intentar cubrirlo. Los tres partidos antes mencionados constituyen buenos ejemplos de partidos en movimiento; un dinamismo que se justifica para adoptar posiciones políticas que creen serán electoralmente populares. Al hacerlo se han convertido en algo más parecidos los unos a los otros de 88

lo que lo eran en, digamos, la década de 1940. Además resulta casi obvio decir que en cierto sentido ahora son todos «partidos de derechas». Pero hablar de «izquierda» y de «derecha» es suponer que en todos los países los partidos se pueden alinear a lo largo de un continuum convencional «izquierda-derecha». ¿Es así? Ya señalamos antes al hablar de los hallazgos de Budge y sus colegas que en la mayoría de los países existe una confrontación evidente izquierda-derecha entre los partidos. Laver y Hunt llegan a una conclusión global similar. Si bien encontraron una segunda dimensión en algunos países (especialmente en Grecia, Bélgica y España) basada en la centralización y descentralización de la toma de decisiones que resulta ser independiente de la dimensión izquierda-derecha, su análisis confirma el significado de la existencia de una dimensión izquierda-derecha en la competición entre partidosl 4 • Desde ciertos puntos de vista resulta de utilidad concebir a los partidos como grupos que compiten por los votos mediante la posición que adoptan en el espectro ideológico. Por ejemplo, el PSA alemán, el Partido Laborista británico y los demócratas norteamericanos serían partidos de izquierda, mientras que el POC, los conservadores británicos y los republicanos son partidos de derecha. Unos se encuentran más a la izquierda o más a la derecha que otros pero todos «van por el mismo camino». El que no todos sigan la misma «ruta» refleja el hecho de que han ido apareciendo divisiones de intereses similares en el seno de las diversas sociedades y también que ha habido una transmisión internacional de ideas políticas significativa. Por lo tanto, podemos hacer comparaciones transnacionales basándonos en la necesidad que experimentan los partidos de competir por los votos situándose en un lugar óptimo del espectro ideológico. Aun así, los orígenes de partidos concretos y la historia específica del régimen en el que se han mostrado activos, afecta a las políticas que consagran en sus programas. Por dar sólo un ejemplo, no podemos intentar comprender al Partido Republicano norteamericano como si fuera únicamente una versión más extrema del PDC. En lo que se refiere a política económica, el Partido Republicano parte de una larga tradición de oposición al Estado eco-

" M. Laver y W. B. Hunt, Policy and Party Campe/ilion, cit., p. 55.

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nómicamente intervencionista. Cabe rastrear los orígenes de su liberalismo económico hasta su nacimiento como Partido Liberal. En cambio, el PDC se ha mostrado favorable a diversos tipos de «participación estatal» en empresas económicas debido a que su tradición no es la del liberalismo económico, sino la del «corporativismo» de la Democracia Cristiana. Especialmente durante los años ochenta, el PDC se vio bajo la influencia de las ideas económicas de la Nueva Derecha, pero éstas no lograron suplantar completamente la ideología del partido preexistente. El PDC es un tipo concreto de partido de centro-derecha que se mueve en un contexto concreto. Considerarlo únicamente una versión más moderada del Partido Republicano americano es enfocar el tema de las ideologías de partido de una forma unidimensional y errónea. Además, por repetir un punto ya señalado en la sub sección 1, esta unidimensionalidad resulta ser una limitación aún mucho mayor cuando se analizan partidos que tienen como componentes importantes de su ideología de partido el populismo o el nacionalismo. Es evidente que el marco de von Beyme resulta limitado en relación con países como Argentina, porque muchos de sus partidos han resultado ser híbridos ideológicos. La mejor caracterización que se puede ofrecer de los dos partidos principales de la década de los noventa es la de calificarlos respectivamente de liberal-populistas y de liberal-conservadores. Resulta un ejercicio muy complejo el hacer comparaciones transnacionales de las ideologías de partido debido a que muchos de los que pertenecían a las familias tradicionales han comenzado a adaptarse a condiciones electorales cambiantes, y lo más probable es que las dificultades no hagan sino aumentar. Sección B Francia

Tradicionalmente la política francesa se ha caracterizado por su alto grado de retórica ideológica. Además existe una amplia gama de familles spirituelles en el sistema de partidos francés. En la izquierda hay un partido comunista de línea dura (PCF), en la extrema derecha encontramos el Frente Nacional (y antes

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que a ellos a los poujadistas en los años cincuenta). Entre ambos existe un partido socialista ortodoxo, un gran partido de la gama conservadora, los gaullistas (que pasó a denominarse PG en 1976), un movimiento ecologista en expansión y un partido de centro-derecho con fuertes raíces liberales (el UDF) (vid. tabla 1.1 y gráfico 1.11). Durante la Cuarta República (1946-58) también existió un partido cristiano-demócrata de tamaño medio, el PPR. Muchos de los políticos del PPR se unieron al UDF cuando se creó en 1978. El UDF resultó así de la fusión del Partido de Centro Democrático, el Partido Republicano y el Partido Radical. La base ideológica de la política electoral ha cobrado forma a partir de los orígenes de muchos de los partidos. Por ejemplo, el socialismo en Francia se diferencia del británico y el alemán por el hecho de que mantiene vínculos muy laxos con el sindicalismo. El Partido Laborista británico surgió a partir del sindicalismo, mientras que, en la Alemania de finales del siglo XIX un PSA bien organizado pudo ayudar al crecimiento de un gran movimiento sindical. En cambio, en Francia el sindicalismo de principios del siglo xx se vio muy influido por creencias de corte anarco-sindicalista y se rechazó la idea de ganar influencia en la industria por medios electorales o parlamentarios. Tras la ruptura entre socialistas y comunistas fueron los segundos los que buscaron un firme asentamiento en la industria durante las décadas de 1920 y 1930, los socialistas siguieron siendo un partido basado en el debate ideológico y el faccionalismo. Pero esta dimensión ideológica de la política francesa resulta ser más espuma que sustancia. Los gobiernos de la Tercera y Cuarta República nunca se mantuvieron en el poder el tiempo suficiente para poder diseñar cambios a largo plazo. Debido al papel desempeñado por una fuerte burocracia de Estado ha habido una continuidad mucho mayor en las políticas de gobierno francesas de lo que cabría suponer tras un ex.amen superficial de las diferencias ideológicas existentes entre los partidos. En la Quinta República, el contenido ideológico de la contienda electoral se ha mantenido relativamente alto, pero lo cierto es que hasta los años ochenta se fueron debilitando los extremismos políticos. El apoyo a los comunistas había disminuido significativamente y, hasta el surgimiento del Frente Nacional (FN), no había habido partidos de extrema derecha desde los años cincuenta. 91

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Sin embargo, el surgimiento del FN dio origen a la cuestión de la conexión existente entre la persistencia de un partido y el man92

tenimiento de una ideología. Aunque los partidos puedan intentar dar forma al universo político marginalizando a las ideologías rivales, el cambio social puede echar por tierra sus esfuerzos. Tras la fundación de la Quinta República y durante aproximadamente un cuarto de siglo los gaullistas monopolizaron la derecha política. Crearon una amplia coalición de centro-derecha que no parecía tener rival encamado en un partido que le sobrepasara por la derecha. Para los observadores de principios de los ochenta, la extrema derecha parecía algo del pasado. Sin embargo, en pocos años había surgido un partido nuevo que era capaz de hacerse con el 10 por 100 de los votos. Y lo hizo aprovechando las dislocaciones sociales evidentes en una sociedad de subpleno empleo, convirtiendo en «chivos expiatorios» a los inllÚgrantes procedentes de antiguas colonias francesas a los que se retrataba como amenazas vivientes para los puestos de trabajo «franceses» y la forma de vida francesa. Es evidente, por tanto, que la persistencia de un partido no parece condición necesaria para la existencia de un electorado que pueda verse atraído por una ideología concreta. En los años noventa ha surgido un nuevo elemento en la retórica de los partidos que ha generado escisiones entre izquierda y derecha: el del papel a desempeñar por Francia en el seno de Europa. El antieuropeísmo está ligado a la difundida idea de que Francia es una de las grandes potencias mundiales independientes. Los que se oponen al antieuropeísmo consideran que el futuro de Francia debe estar más ligado al de una Unión Europea fuerte. No parece fácil en principio ligar estar posturas divergentes a otras ideologías, y no está nada claro si acabarán convirtiéndose en algo más que un «trasfondo» retórico.

Alemania Al igual que ocurriera en la Cuarta República francesa, en la Alemania de Weimar existía un alto número de tipos de partidos, incluidos algunos muy extrellÚstas cuyo creciente poder a principios de la década de 1930 acabaría minando el régimen. La situación en la República Federal de la posguerra era muy diferente, al menos hasta la unificación alemana en 1990. Desde finales de los cincuenta hasta principios de los ochenta hubo tres partidos principales: un Partido Social Demócrata moderado (PSA), un Partido

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Cristiano Demócrata igualmente moderado (aunque su hermana gemela bávara, el PSC, era más de derechas) y un Partido Liberal ortodoxo mucho más pequeño (PLD). A principios de los ochenta surgió un Partido Ecologista, los Verdes, y tras la reunificación en 1990, salió de la sombra un Partido Republicano de derechas. La moderación política fue parcialmente el resultado de la ingeniería constitucional. El sistema federal hacía necesarias distintas formas de cooperación entre los partidos y las leyes electorales hacían muy difícil que los partidos extremistas pudieran echar mano de los cargos públicos. Se trataba de evitar que se repitieran los sucesos políticos de los años de entreguerras. Pero los líderes de los partidos de la posguerra estaban igualmente decididos a evitar los extremismos de forma que los partidos se adaptaron y aumentaron sus coaliciones electorales, lo que implicaba olvidarse de muchas facetas de las ideologías de partido. El abandono formal por parte del PSA de su agenda socialista en la Conferencia de Bad Godesberg de 1959 supuso un cambio de dirección significativo para el socialismo en general. El PSA había sido uno de los modelos organizativos básicos de los socialistas europeos, de manera que Bad Godesberg tuvo una gran importancia simbólica para otros partidos. Mostraba el camino que estos partidos tal vez se vieran obligados a seguir si querían obtener un éxito electoral que fuera más allá de los límites de la clase trabajadora organizada. La estrategia del PSA se basaba en atraer a personas no sindicadas y a la creciente clase media transformando la ideología de partido. Sin embargo, como tendremos ocasión de ver en los próximos capítulos, a la larga esta estrategia sólo obtuvo un éxito parcial. En los años setenta, la insatisfacción de los miembros más jóvenes del partido respecto de los compromisos políticos de éste acabaría convirtiéndose en uno de los factores que catalizaría el ascenso de los Verdes. Así, incluso antes de la reunificación, el número de tipos de familias de partidos había comenzado a aumentar en Alemania. La dislocación social y económica que siguió a la absorción de la antigua República Democrática Alemana por la RFA supuso un fuerte revés para los partidos establecidos en los años posteriores a las elecciones de 1991. El creciente apoyo a los partidos de extrema derecha en 1992 y 1993 preocupó a los demócratas alemanes porque iba unido a un descenso aún mayor en el apoyo a los grandes partidos. Se temía que el apoyo latente a la extrema derecha fuera potencialmente mucho

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mayor de lo que parecía a través de las encuestas de opinión y las elecciones locales. En el extremo izquierdo, el PSD (Partido Socialista Democrático formado a partir del Partido Comunista de la RDA en 1990), que tiene su base electoral principalmente

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95

PDC/PSC

en Berlín del Este, ha crecido en tomo a los funcionarios del antiguo Partido Comunista y quienes vivían en Berlín del Este y habían perdido nivel económico en el proceso de transformación. Gran Bretaña

Quien escribiera antes de mediados de los setenta sobre la caracterización ideológica de los partidos británicos podría haber descrito a los tres principales partidos como relativamente afines. El Partido Laborista tenía veleidades centristas propias, el Partido Conservador hacía gala del tipo de pragmatismo que le permitía formar gobierno regularmente, y los liberales eran un grupo minoritario en el seno de los liberales europeos por sus «tendencias izquierdistas». Pero en 1983 la situación había cambiado mucho. El Partido Laborista se había escorado claramente hacia la izquierda, los conservadores habían adoptado las ideas de la Nueva Derecha bajo el liderazgo de Margaret Thatcher y se habían situado bastante hacia la derecha, de modo y manera que únicamente los liberales se mantuvieron ideológicamente donde estaban l5 . (No es que los liberales se mantuvieran estáticos, tuvieron que negociar con sus nuevos aliados social-demócratas que habían abandonado el Partido Laborista en 1981.) Incluso a finales de los años ochenta, cuando el Partido Laborista había empezado a adoptar una política más de centro, las diferencias entre los dos mayores partidos siguieron siendo muy importantes. Analicemos, por ejemplo, los datos reunidos por Laver y Hunt en cinco áreas temáticas (propiedad pública, políticas sociales permisivas, mejores servicios públicos versus impuestos más bajos, protección medioambiental y crecimiento económico y relaciones amistosas con la Unión Soviética). Podemos comprobar la distancia entre la postura laborista y la conservadora en cada uno de estos puntos y compararla con la diferencia entre socialistas y gaullistas en Francia y entre el PSA y el PDC en Alemania. En la mayoría de los casos, los expertos en partidos perciben un mayor distanciamiento entre los labo15 Sobre el surgimiento de las ideas de la Nueva Derecha y sus orígenes vid. D. S. KING, The New Right, Chicago, Dorsey Press, 1987.

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Tabla 1.2: Distancia Ideológica entre los líderes de los principales partidos de la izquierda y de la derecha en algunos países. Gran Bretafia Francia Alemania BB.UU. Propiedad pública Política social permisiva Servicios públicos/menos impuestos Medio ambiente/crecimiento económico Relaciones amistosas con la Unión Soviética

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el partido y la idea de propiedad pública de los medios de producción era más que nada sentimental. Fueron los sentimientos más que un compromiso serio con el socialismo los que evitaron la derogación de la cláusula 4 de la constitución del partido en 1959. Entre 1950 y 1970 las propuestas de nacionalización lanzadas por el partido fueron muy limitadas. El partido había optado por hacerse eco de las ideas de administración económica en línea keynesiana, un enfoque que generó un alto grado de consenso entre ellos y los conservadores. Tras el «corrimiento de tierras» que supuso la derrota electoral de 1945, interpretado como un rechazo al régimen conservador de antes de la guerra, el Partido Conservador se adaptó rápidamente a la nueva situación electoral. Este tipo de reacción pragmática ante la adversidad contaba con una larga tradición en el seno del partido. En los años de posguerra supuso aceptar gran parte de las medidas nacionalizadoras del programa laborista, y no oponerse a que el Estado desempeñara su papel en la dirección del nivel de demanda de la economía. El informe del canciller laborista responsable del Tesoro a principios de los años cincuenta, Hugh Gaitskell, y el de su sucesor conservador, «Rab» Butler, fueron tan parecidos que se popularizó la expresión «Butskellismo» para describir este nuevo consenso en temas económicos. Podemos identificar algunos factores que contribuyeron a la ruptura de este consenso. En primer lugar, la subida de los precios del petróleo tras 1973 dio lugar a una gran crisis de las economías occidentales y contribuyó a catalizar una nueva era de alta inflación y elevados niveles de desempleo. En segundo lugar, la derrota del Partido Conservador durante las huelgas mineras de 1973-1974 produjo un fuerte rechazo en el seno del partido hacia la política de consenso. En tercer lugar, si bien este rechazo fue algo minoritario en esos años, aupó en la dirección del partido a una derechista como Margaret Thatcher en 1975. En cuarto lugar, tras la victoria electoral de los conservadores en 1979, Thatcher utilizó su posición para transformar la agenda política del partido y diseñar nuevas líneas básicamente de derecha. Si nos fijamos finalmente en la vertiente laborista veremos cómo de hecho a principios de los años setenta ya se apreciaba una desintegración de la estructura de poder a largo plazo en el seno del partido. El más firme apoyo del posicionamiento en el cen-

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tro-derecha del partido habían sido siempre algunos de los sindicatos mayores y éstos empezaban a inclinarse claramente hacia la izquierda. Esto, unido al rápido declive en el número de afiliados al partido a nivel de bases, dio al ala izquierda mucha mayor capacidad de influencia. Mientras el partido gobernó se pudieron contener estas presiones, pero tras la derrota de 1979 se «abrieron las compuertas de los diques» y a lo largo de los dos años siguientes el partido se escoró muy rápidamente hacia la izquierda. Sólo tras la desastrosa derrota electoral de 1983 empezó a recoger velas y a proponer políticas que se inclinaban más hacia posturas de centro.

Japón Hasta 1993 los principales partidos en Japón eran el PLD (Partido Liberal Demócrata), el PSJ (Partido Socialista Japonés) el Partido Social Demócrata PSD, el Partido Comunista (PCJ) y Komeito (Partido del Gobierno Limpio: formación electoral del budista Soka Gakkai). A pesar de la existencia de un partido socialista y de un partido comunista, la interpretación de la configuración ideológica de los partidos en Japón resultaba ser más complicada de lo que lo era en el caso de la mayoría de los partidos europeos, incluso antes de los levantamientos que sacudieron a la política japonesa en 1993. Por lo tanto, quizá sea mejor empezar por aquellos partidos respecto de los cuales resulta más sencillo establecer conexiones, los de izquierda. Al igual que ocurría en algunos países europeos, Japón contaba con un Partido Comunista de tamaño medio y línea dura y un Partido Socialista algo mayor. Sin embargo, en general, Japón no había seguido la línea del PSA alemán o de otros partidos similares que refor· maron la ideología de partido para hacer crecer su base electoral. En 1959, el año en que el PSA dio un giro ideológico hacia el centro (en la Conferencia de Bad Godesberg), surge el PSD a partir de un grupo escindido del PSJ, debido a lo que denominaban «tendencias pro comunistas». El PSJ se parecía mucho a un partido socialista no reformado enfrentado a un partido en el poder del que difería considerablemente en sus puntos de vista, sobre toda una serie de políticas. Veamos las cinco áreas políticas mencionadas en relación con la distancia existente entre con100

servadores y laboristas británicos: propiedad pública, políticas sociales permisivas, servicios o menos impuestos, medio ambiente y crecimiento y actitud adoptada ante la Unión Soviética. La distancia entre el PSJ y el PLD en cada caso es la siguiente (siendo así que las cifras entre paréntesis indican la distancia correspondiente en Gran Bretaña): • • • • •

12.6 (10.8) - propiedad pública. 2.5 (8.8) - políticas sociales permisivas. 12.3 (11.9) - servicios o impuestos más bajos. 12.5 (4.6) - medio ambiente/crecimiento. 11.3 (6.2) - actitud ante la Unión Soviética.

En comparación con la política moderadamente polarizada de Gran Bretaña durante los años ochenta, la política de partidos japonesa de esos mismos años parece estar mucho más polarizada en dos áreas, algo más polarizada en otras dos y sólo menos polarizada en el tema de la política social. Es cierto que existe una gran diferencia entre ambos sistemas consistente en que el PLD había estado ejerciendo el poder ininterrumpidamente durante cuarenta años. Esto hacía que se pudiera afirmar que el PSJ lo constituían una minoría atrincherada con pocos incentivos para modificar su ideología con vistas a buscar el poder. Es más, resulta importante señalar que existen dos aspectos en los que la comparación entre Gran Bretaña y Japón que estamos haciendo puede inducir ligeramente a error: • Los temas pacifistas y la defensa de la «Constitución de la paz» de posguerra desempeñaron un papel mucho más importante en la autodefinición del PSJ de lo que lo hicieran los temas de política exterior en el caso del Partido Laborista británico . • Respecto de los asuntos internos, el PSJ se mostraba mucho más interesado por defender los derechos de los trabajadores del sector público (trabajadores de los que obtenía un gran apoyo organizativo) que por extender la propiedad pública. Esto supone también una gran diferencia entre el partido japonés y el Partido Laborista británico. El resultado de las elecciones de 1993 obligó al PSJ a introducir cambios. Ya había cambiado su nombre por el de Partido 101

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Social Demócrata del Japón (PSDJ) y al hacerse con el gobierno tuvo que cambiar sus compromisos políticos. Para excluir al PLD del gobierno, el PSDJ tuvo que formar una coalición con otros partidos, con ninguno de los cuales compartía la ideología socialista. Y tuvo que hacerse cargo de un gobierno cuyos miembros pertenecían en gran número al centro o la derecha y, al hacerlo, destruyó en gran medida su imagen de partido de oposición de la izquierda respetuoso con los «principios». En concreto adoptó posturas políticas mucho más cercanas al PLD en temas como la legitimidad de las Fuerzas de Autodefensa Japonesas y su participación en las misiones de paz de Naciones Unidas. Las tensiones internas generadas por la adopción de estos compromisos llevaron al PSDJ a abandonar la coalición en abril de 1994. Resulta irónico que a continuación entrara en una coalición (en junio de ese mismo año) con el PLD y un partido minoritario denominado Sakigake. Pero, ¿qué tipo de partido es el Partido Liberal Democrático? Von Beyme señala que «fuera de Europa, el término liberal resulta a menudo confuso (como en Japón»> 16. Y, evidentemente, no debemos caer en la tentación de intentar encasillar a un partido en una categoría concreta, especialmente cuando el contexto cultural de la sociedad en la que se mueve resulta ser tan diferente del europeo. Aun así se puede decir que en el PLD se aprecia una fusión entre liberalismo y conservadurismo. El PLD trata a los empresarios japoneses con guante blanco y promueve sus intereses. Exceptuando su apoyo a una intervención estatal de largo alcance para el desarrollo de una política industrial, tiene algunos rasgos claramente liberales. Por otro lado, se trata de un partido que ha concedido generosas subvenciones a los agricultores y, de hecho, el voto agrario ha contribuido enormemente a ayudarle a retener el poder. Es más, aún en el contexto de un régimen desmilitarizado ha apoyado la conservación de ciertos aspectos de la forma de vida japonesa tradicional. Desde este punto de vista se acercaría más a un partido conservador. Si asumimos que el PLD es una fusión formal en contra de la izquierda, con rasgos tanto liberales como conservadores, debemos señalar que en este aspecto no es único. Una fusión similar tuvo lugar, por ejemplo, en la provincia canadiense de British Columbia a prin16

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Beyrne, Political Parties in Western Democracies. cit., p. 46.

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cipios de los años cincuenta. Al tener que hacer frente a un partido fuerte y bastante de izquierdas (el CCF: Federación para la Cooperación en la República, actualmente denominado NDP: Nuevo Partido Demócrata), los partidos Liberal y Conservador se retiraron de la política provincial dando paso al Partido Social Anti-Izquierda. Este arreglo se mantiene hoy en día. Las escisiones habidas en el PLD antes de las elecciones de 1993, dieron lugar a la creación de nuevos partidos como el Nuevo Partido Japonés que, si bien era reformista y más liberal en su orientación que el mismo PLD, seguían siendo partidos basados en la fusión de liberalismo y conservadurismo. Sin embargo, si el PLD puede encajar en el marco de von Beyme, el partido Komeito, fruto del movimiento religioso Soka Gakkai, simplemente no tiene cabida en él. Existen paralelismos entre la política de partidos japonesa y la de las democracias europeas, pero son sólo parciales. Estados Unidos En los Estados Unidos existe un sistema bipartidista. Básicamente porque se optó por el presidencialismo, y el derecho al voto estuvo muy extendido desde muy pronto en la historia de la República (un tema sobre el que volveremos en el último capítulo). En sus orígenes, ambos partidos eran liberales. A pesar de que muchos políticos republicanos y votantes actuales se describirían a sí mismos como conservadores, el Partido Republicano no es un partido conservador. De haberse configurado de modo diferente la organización institucional, también estarían representadas algunas de las otras familias en la legislatura nacional. Pero, teniendo en cuenta que en Estados Unidos tan sólo existen dos grandes partidos, ¿por qué ambos son variantes diferentes del Partido Liberal? Una de las respuestas más conocidas a esta pregunta es la famosa hipótesis de la «sociedad fragmentada»I7. Al haber sido un país de emigración durante los siglos XVII y XVIII, los Esta17 L. HARTZ, The Liberal Tradition in America, Nueva York, Harcourt, Brace, 1955; G. HOROWnz, «Conservatism, Liberalism and Socialism in Canada: an Interpretation». en H. G. Thorburn (ed.), Party Po/itics in Canada, 5' ed., Scar· borough, Ootario, Prentice Han, 1985, pp. 41-59.

104

dos Unidos fueron poblados por grupos que resultaban del todo representativos de la sociedad británica «madre» de la época. Lo más significativo es la inexistencia de una clase «aristocrática» de grandes terratenientes que nunca fue «trasplantada» con éxito a las colonias. Debido a que la América colonial carecía de aristocracia, no tenía base social de la que pudieran haber surgido unos valores conservadores que se pudieran oponer al liberalismo. La estructura social americana favorecía el predominio de los valores liberales. La Guerra de Independencia fortaleció la posición del liberalismo porque muchos de los que tomaron partido por Gran Bretaña en la guerra abandonaron el país para asentarse en lo que luego sería la provincia canadiense de Ontario. El liberalismo carecía de contrincante y siguió siendo la ideología americana incluso durante el periodo de la industrialización. Al contrario de lo que ocurrió en Canadá, el socialismo no fue capaz de hacerse un hueco en los Estados Unidos. Sin embargo, como ya tuvimos ocasión de comprobar en la sección A, los dos partidos liberales difieren mucho en la orientación que imprimen a sus políticas. Incluso respecto de aquellas medidas en las cabría esperar pocas diferencias -propiedad pública- los datos de Laver/Hunt muestran que existe una distancia de 5.0 puntos (en una escala de 20 puntos) entre el Partido Demócrata y el Republicano. En ciertas políticas de otras áreas respecto de las que Laver y Hunt obtuvieron datos de sus paneles de expertos, el gap entre ambos partidos es aún mayor: en lo referente a políticas sociales permisivas es de 9.8; en el tema de incremento de servicios públicos o reducción de impuestos, 9.3; en protección medioambiental o crecimiento, 7.1; Y en lo que se refiere a relaciones amistosas con la Unión Soviética, 4.3. Como ya vimos con anterioridad, la «distancia» existente en Alemania entre el PDC y el PSA en tres de las cinco áreas es algo inferior a la distancia que se da entre Demócratas y Republicanos. Aunque las mediciones sean muy burdas, sugieren que la política de partidos estadounidense no es más consensuada de lo que resulta ser la alemana y que, en algunos aspectos, la distancia ideológica entre ambos partidos es más similar a la que se dio en Gran Bretaña en los años ochenta. Aunque debamos admitir la posibilidad de que los datos de Laver/Hunt no resulten muy fiables tal y como los utilizamos aquí, sí nos permiten confirmar, hasta cierto punto, que cabe diferenciar fácilmente 105

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entre sí a los partidos norteamericanos atendiendo al tipo de políticas públicas que promueven. La idea popular de que son «Tweedledee» y «Tweedledum» en el mundo político simplemente no es correcta. Pero, ¿cómo podemos explicar el hecho (señalado en la sección A) de que los conservadores americanos hayan vinculado su antiestatalismo en asuntos económicos a una fuerte oposición en lo que respecta a las políticas sociales permisivas? Este aspecto del conservadurismo americano parece no encajar en absoluto con los valores liberales. Hay que buscar la respuesta en el peculiar papel desempeñado por la religión en la sociedad americana. En comparación con cualquier otra democracia liberal industrializada, en los Estados Unidos se mantienen unos altos niveles de observancia religiosa. En otras partes el espectro de valores dominante hoy en día es el de los valores seculares; sólo una minoría decreciente conserva valores religiosos. En los Estados Unidos existe un equilibrio mucho mayor entre ambos grupos sociales. En el seno de una sociedad, por lo demás liberal, existe un importante número de votantes que quieren que los valores religiosos conformen la base de las políticas públicas, incluso aunque se muestren favorables a la separación entre Iglesia y Estado. Estos votantes constituyen la base del apoyo a un Partido Republicano que resulta ser así un partido liberal de derechas en temas económicos y un partido conservador (con «c» minúscula) en política social.

107

11. SIMPATIZANTES,

AFILIADOS Y ACTIVISTAS

Sección A Uno de los rasgos más evidentes de los partidos políticos es que hoy en día, con alguna rara excepción, engloban a un montón de simpatizantes, en algunos partidos en calidad de afiliados y a veces como activistas. En este capítulo trataremos de estas personas y de las relaciones que establecen con ellas los partidos. Puede que muchos lectores piensen que la idea de que los partidos requieren de personas es algo tan evidente, que no es necesario constatado. Pero un momento de reflexión nos hará ver que muchos objetivos que se fijan los humanos pueden alcanzarse sin movilizar a simpatizantes. Se construyen muchas corporaciones multinacionales que realizan sus negocios exitosamente sin reclutar afiliados o activistas. Así pues, ¿por qué son precisamente los partidos los que los necesitan? Podemos adelantar varias razones, la primera de ellas directamente relacionada con el objeto de estudio del último de nuestros capítulos, es decir, con la ideología: • Puede que una de las formas más eficaces de conseguir que

se acepte una ideología sea crear unforum en el que aquellos que se sienten atraídos por esa ideología puedan interactuar con otros. Esto contribuye a mantener un alto grado de entusiasmo entre los que ya están convencidos porque no se sienten aislados. Constituye también una base para el proselitismo en el seno de una comu109

nidad más amplia y ayuda a dar publicidad a la existencia de esa ideología de fonna que lo capten creyentes potenciales. Para algunos partidos de base ideológica, la difusión del movimiento puede resultar mucho más sencilla si se crean comunidades relativamente cerradas de «fieles», de modo y manera que se les pueda aislar parcialmente de otras presiones y otras ideologías. Es especialmente en estos casos cuando la vida interna de un partido probablemente tienda a parecerse más a la de una secta religiosa o iglesia que a la de una organización de corte económico . • En el caso de algunos partidos, el conjunto concreto de ideas políticas desarrolladas por sus fundadores incluye la necesidad de que la gente se implique y participe en la vida política. Casi con toda seguridad, la actividad que se desarrolla en el seno del partido contribuirá en estos casos a promover esa participación y se la valorará precisamente por eso. También en este caso podemos encontrar paralelismos entre la participación en un partido y en un cuerpo religioso . • Al margen de si el partido tiene una base ideológica o no y al margen de que ésta sea o no un aspecto central de su raison d'etre hay varias tareas que es preciso llevar a cabo. Por ejemplo, a la hora de entrar en campaña electoral los partidos suelen necesitar mucha gente, y entre una campaña y otra, también hay cosas que hacer. Es cierto que cabría pensar que los partidos podrían organizarse de fonna similar a las firmas comerciales -y, de hecho, en algunos aspectos limitados pueden llegar a hacerlo. Pueden contratar a los trabajadores requeridos para llevar a cabo esas tareas-o Pero existen tres razones por las que esta forma de actuar es limitada. A menudo los partidos carecen de los fondos necesarios; en muchos países existen restricciones respecto de las actividades políticas que pueden llevar a cabo los asalariados de los partidos. Además, el partido puede arriesgarse a presentar una imagen desfavorable acusado de «comprar» unas elecciones o influencia política. • El contar con simpatizantes o activistas puede ayudar al partido a autolegitimarse (no sólo a legitimar su ideología) en el seno de una comunidad más amplia. Cuando se ve que un partido atrae simpatizantes se tiende a pensar que se trata de un partido más serio que otro que no es capaz de hacerlo, y ello al margen del resto de los recursos con los que cuenta y del porcentaje del voto total que obtuviera en las últimas elecciones. Además es posi110

ble que algunas de las actividades que se realizan resulten más respetables si parecen ser el resultado de la acción de los simpatizantes. Por ejemplo, un candidato a un puesto público que haya resultado elegido por los simpatizantes siguiendo un proceso democrático puede ser considerado de forma más positiva por los votantes potenciales del partido que otro que se sabe fue elegido en secreto por un puñado de líderes del partido en la tradicional «habitación llena de humo» . • Los que ocupan ese tipo de habitaciones suelen contar con un incentivo adicional para crear un grupo de simpatizantes. Algunos partidos mantienen estrechos vínculos con otro tipo de organizaciones (sindicatos, iglesias, etcétera) y los líderes de esas organizaciones pueden estar en condiciones de dominar a los líderes del ala política del movimiento, debido a que cuentan con más recursos para hacerlo. Tener simpatizantes directamente vinculados al partido puede ser una forma de contrarrestar el poder de los líderes «externos». ·Aparte de su capacidad para llevar a cabo ciertas tareas, los simpatizantes pueden aportar otro tipo de recursos al partido, por ejemplo, dinero. Por lo tanto, parecen existir una serie de razones que hacen que un partido necesite simpatizantes. Pero tras la breve discusión anterior debería haber quedado también claro que estas razones no apuntan en la misma dirección cuando se trata de dilucidar el tipo de relación que debe existir entre los líderes y sus seguidores. Algunas de las razones mencionadas parecen sugerir que habría que establecer una relación jerárquica, mientras que otras apuntan a la necesidad de generar una mayor participación. A su vez, estas diferencias darán lugar a medios diversos para intentar reclutar simpatizantes, dependiendo de cuáles sean las razones para el reclutamiento que tengan más peso en un partido concreto. En este capítulo nos centraremos en cuatro aspectos que hacen referencia a los simpatizantes, afiliados y activistas. En primer lugar, veremos cómo los reclutan los partidos; después los cambios en los modelos de reclutamiento; en tercer lugar, qué grupos sociales tienden a ser incluidos y cuáles excluidos de las actividades de los partidos y los efectos que esta situación suele tener sobre los procesos políticos. Finalmente, y de forma muy breve, 111

consideraremos algunos de los canales alternativos a través de los cuales pueden desarrollar actividades políticas simpatizantes potenciales, afiliados y activistas.

1. Cómo pueden los partidos reclutar simpatizantes, afiliados y activistas Hasta aquí he estado utilizando los términos simpatizantes, afiliados y activistas sin explicar en qué se diferencian. Para entender la diferencia, tal vez sea un buen punto de partida el recurrir a la distinción entre tipos de partidos introducida por el politólogo francés Maurice Duverger, quien comparaba partidos de cuadros con partidos de masas.

Partidos de cuadros Los partidos de cuadros son agrupaciones de notables para preparar las elecciones, llevar las campañas y mantener el contacto con los candidatos l. Los partidos de cuadros son elites políticas que tienen por objetivo el asegurar la elección de sus candidatos. Se parecen más a una firma empresarial que a una religión, en el sentido de que su necesidad de personas que les ayuden es puramente instrumental. Cuando un partido de este tipo requiere de personas que les ayuden a movilizar a los votantes, intentarán hacerse con individuos que no pretendan influir en los asuntos del partido a cambio de su ayuda. El acceso a la elite es restringido; la entrada en el partido es: [... ] un acto puramente personal, basado en las aptitudes o las circunstancias concretas de un hombre; viene estrictamente determinado por las cualidades individuales. Es un acto limitado sólo a unos cuantos y depende de una selección rígida y exclusiva. Si definimos como militante a aquel que firma un compromiso con el partido y desde ese momento paga regularmente sus cuotas, los partidos de cuadros no cuentan con afiliados'. I M. DUVERGER, Political Parties, 2a • ed., Londres, Methuen, 1959, p. 64 ledo casI.: Los partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, 1981). 2 [bid.

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Aparte de carecer de afiliados, los partidos de cuadros suelen tener pocos simpatizantes, en el sentido de individuos que, sin pertenecer a la elite, ayudan en las campañas de forma regular. Es posible que el partido no los necesite (especialmente si el electorado es reducido) porque sea capaz de pagar a «irregulares» durante las campañas electorales para que realicen las tareas más rutinarias.

Partidos de masas A diferencia de los partidos de cuadros, los partidos de masas intentan reclutar el mayor número de afiliados posible. Los afiliados son una fuente de ingresos para el partido, son una reserva de trabajo que se puede emplear para realizar tareas durante las campañas y, en el caso de partidos de ideología bien definida, constituyen la base a partir de la cual se difunde esa ideología. A cambio de sus contribuciones como afiliados, los individuos pueden tener la esperanza de ejercer cuando menos un cierto control (en teoría) sobre los objetivos y actividades de los partidos. Los partidos socialistas fueron los mayores innovadores en el desarrollo de los partidos de masas. (De hecho, Duverger creía incorrectamente que constituían el origen de los partidos de masas; lo cierto es que la base de algunos partidos religiosos de mediados y finales del siglo XIX eran las masas). Estos partidos contaban con afiliados, pero también tenían simpatizantes, en el sentido de que había muchos no afiliados que votaban al partido regularmente y estaban dispuestos a realizar algunas tareas para el partido. Cuando se habla de los activistas de un partido de masas, normalmente se está haciendo referencia a aquellos miembros especialmente implicados en las tareas del partido, a diferencia de aquellos afiliados que se contentan con pagar sus cuotas. Duverger también creía que, al ser los partidos de cuadros un tipo de partido más antiguo, estaban condenados a desaparecer o a modificar su reclutamiento de bases, porque si no, no podrían competir con una forma de reclutamiento superior que era la utilizada por los partidos de masas. Los partidos de cuadros sólo eran capaces de movilizar a electorados muy pequeños; no estaban pensados para movilizar a números más importantes. Pero, de hecho, los partidos de cuadros han sobrevivido, entre ellos cabe contar a algunos de los partidos que se unieron para crear 113

el UDF (Unión para la Democracia Francesa de centro-derecha) en Francia. Es más, si bien algunos partidos que originalmente eran de cuadros han adoptado la forma de partidos de masas (el PDC alemán sería un ejemplo) no existe un modelo único: han surgido muchas formas de partidos híbridos. Partidos híbridos

Los conservadores británicos son un buen ejemplo de «hibridización». A finales del siglo XIX el Partido Conservador no contaba con afiliados; actualmente tiene un número de afiliados relativamente alto. Pero los miembros del Partido Conservador carecen de algunos de los poderes formales de los que gozan por lo general los afiliados a los partidos socialistas; de hecho, la vinculación existente entre las asociaciones de base y el partido a nivel nacional son complejas y, en ciertos aspectos, poco claras. Incluso aquellos que representan a las asociaciones de base en la Conferencia Anual son denominados «representantes» y no «delegados» como en el Partido Laborista británico. La utilización del término «representantes» refleja la naturaleza ambigua de los poderes de los afiliados conservadores en relación con los líderes del partido: los «representantes» tienen derecho a ser oídos pero no a decidir. En los Estados Unidos la transformación de los partidos de cuadros ha tenido lugar en una dirección muy diferente, y es importante comprender este desarrollo porque nos permite aprehender un significado del término «activista» muy distinto. En el siglo XIX los partidos norteamericanos se ajustaban muy bien al tipo de partidos de cuadros puro descrito por Duverger; el poder estaba concentrado en las manos de unos pocos individuos que reclutaban gente durante las campañas para llevar a cabo las tareas necesarias. Los partidos norteamericanos no tuvieron que enfrentarse a un reto fuerte y continuado por parte de un gran partido socialista y, por lo tanto, no se vieron sometidos a presión para cambiar su estructura. Sin embargo, en las primeras décadas del siglo XX, una serie de reformas (incluida la introducción de elecciones primarias directas, vid. capítulo 9) abrió la posibilidad de que quienes estaban excluidos de la elite del partido lograran influir sobre ciertos aspectos de la política del partido, como la nominación de los candidatos. El poder pasaba 114

a los posibles candidatos que eran capaces de organizar sus propias campañas tanto para la nominación como para las elecciones generales. Se acabaron convirtiendo en la nueva elite del partido. Por otro lado, los procedimientos necesarios para la organización de las nominaciones hicieron posible que aquellos que así lo deseaban (no como antes que simplemente eran reclutados por las viejas elites) participaran en los asuntos del partido. Estos individuos autorreclutados se convirtieron en los activistas del partido. Se implicaban de forma regular en las actividades, o en las tareas a realizar para organizar las campañas de candidatos concretos, pero no eran afiliados, por la simple razón de que los partidos norteamericanos ni tenían ni tienen afiliados. En los Estados Unidos se le puede dar al término activista un significado muy elástico. Puede desde englobar a todos aquellos que participan en un amplio elenco de campañas a favor de los candidatos del partido, hasta a aquellos que se centran en el trabajo de promocionar a un solo candidato. Por lo tanto, un «simpatizante» del partido puede ser, desde alguien que se limita a votar a favor de sus candidatos en las elecciones generales, hasta alguien que está registrado como votante de ese partido y, por lo tanto, tiene derecho al voto en las elecciones primarias. Tras considerar estas diferencias entre simpatizantes, afiliados y activistas, deberíamos afrontar la cuestión de la forma en que los partidos pueden conseguir que la gente participe en las actividades que promueven. Pero esta cuestión requiere, a su vez, que respondamos antes a otra pregunta, ¿por qué el reclutar participantes constituye un problema? El problema de la acción colectiva

Supongamos que hay un gran número de personas, cada una de las cuales es racional y calcula hasta qué punto le merece la pena realizar cada una de las acciones que realiza. Supongamos asimismo que existe algún tipo de política pública, p, que les beneficiaría a todos y que conseguir que se pusiera en marcha requeriría la participación de muchos de ellos (no de todos) en algún tipo de actividad. Participar les costará; cuando menos les llevará un tiempo que podrían haber empleado en hacer otra cosa; no participar no les cuesta nada. Al calcular cada uno de ellos 115

si deben o no participar, calcularán el grado de probabilidad de que él o ella en tanto que individuos sean imprescindibles para que p vea la luz. Si existe un elevado número de participantes potenciales, la probabilidad de que alguno de ellos sea crucial es muy pequeña. Por muy grande que sea el beneficio que obtiene esa persona, el valor de ese beneficio descontando la probabilidad de que su contribución sea esencial será casi con toda seguridad mucho menor que el coste de participar. Pero si todos ellos hacen sus cálculos según estas directrices, no participará ninguno y p nunca será una realidad. Cada participante potencial tiene un incentivo para ser unfree-rider. Este es el principal problema que plantea la acción colectiva, a veces denominado el «problema del free-ride,.,> o el «problema de Olson», un economista que realizó un análisis riguroso de este problema3 • Al igual que cualquier otro colectivo, los partidos se enfrentan al problema de conseguir que aquellos que desean que el partido logre sus objetivos, participen realmente y contribuyan a alcanzar esas metas. Para lograrlo un partido puede utilizar tres tipos de incentivos: materiales, solidarios y teleológicos4. Los incentivos materiales y solidarios están pensados para acabar con el problema de la acción colectiva ofreciendo al individuo incentivos selectivos para la participación que superen a los costes que supone esa participación. Los incentivos teleológico s sólo resultan eficaces en el caso de aquellos participantes potenciales que no calculan el coste de la participación o que los ignoran. Describiremos brevemente cada uno de estos incentivos antes de retomar el problema de la acción colectiva. Incentivos materiales

Algunos ejemplos de incentivos materiales serían, por ejemplo: pagar a quienes realizan ciertas tareas necesarias durante las campañas; ofrecer puestos en el gobierno (posiblemente un cargo poco importante) a cambio de la realización de una serie de tareas M. OLSON, The Logic of Col/u'tive Action, Cambridge, Massachusets, Har· vard University Press, 1965. 4 Esta forma de clasificar los incentivos fue introducida por P. B. CLARK y 1. Q. WILSON, «incentive Systems: A Theory of Organization», en Administrative Science Quarterly 6 (1961), pp. 129-166. 3

116

de forma habitual; ofrecer contratos públicos a cambio de aportaciones a las arcas del partido; ofrecer la posibilidad del mantenimiento del contrato de aparcería de una granja a cambio de la realización de ciertas tareas en las campañas de aquellos candidatos apoyados por el propietario. La base de los incentivos materiales es un intercambio explícito aunque, en ocasiones, la relación entre ambas partes sea de subordinación para una de ellas -el «trabajador» del partido puede no tener elección a la hora de tener que hacer los que se espera de él o ella-o Pero, incluso en aquellos casos en que la relación resulta más equilibrada, el hecho de que se trate de un intercambio por lo general implica que el «trabajador» cuenta con un incentivo que le mueve únicamente a hacer lo menos posible para quitarse el compromiso de encima. Si bien los partidos de masas pueden recurrir a los incentivos materiales de forma selectiva, existen varias razones que explican que se hayan utilizado mayoritariamente por parte de los partidos de cuadros. En primer lugar, debido a su política de afiliación «restrictiva», es muy frecuente que los partidos de cuadros tengan a menudo pocas alternativas a la hora de velar por la realización de las tareas propias de las campañas. En segundo lugar a veces (desde luego no en todos los casos) los notables (por usar la terminología de Duverger) que lideran los partidos de cuadros también eran elites sociales o económicas que contaban con gente que dependía de ellos y en quienes podían buscar apoyo. (Esto se daba a menudo en el campo, allí donde existían relaciones propietario/aparcero y también en el caso de las relaciones existentes entre empresarios del partido e inmigrantes recién llegados a las ciudades norteamericanas del siglo XIX). En tercer lugar, al igual que los que donan sangre pueden resentir que haya otros que la vendan a bancos de sangre y, por lo tanto, tienden a donar menos cuanto mayor sea el mercado de la sangre, un partido que intenta reclutar afiliados o activistas por otros medios, puede tenerse que enfrentar a cierta resistencia por parte de los demás activistas 5 • Especialmente en el caso de aquellos partidos para los cuales la ideología es importante, la mera idea , Sobre el impacto negativo de un mercado en el ámbito de la sangre y las donaciones de sangre vid. el estudio clásico de R. TlTMuSS, The Gift Relationship, Nueva York. Pantheon, 1971.

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de que las actividades necesarias para el funcionamiento del partido se realicen sobre la base de un intercambio, puede generar oposición6 . Sin embargo, esta oposición puede no extenderse a la búsqueda de habilidades especiales como la realización de encuestas de opinión, que los afiliados no pueden aportar. Incentivos solidarios

Los incentivos materiales se caracterizan por ofrecer un beneficio individual, siendo así que el beneficio es además de carácter sustantivo. Sin embargo, un incentivo solidario es algo más intangible y se puede obtener por parte de un colectivo. Unirse a un partido porque quieres disfrutar de la compañía de otros participantes y colaborar en las actividades que realizan, es un ejemplo paradigmático de respuesta a un incentivo solidario. En el caso de un partido, el beneficio solidario puede tener su origen en las actividades explícitamente políticas que lleva a cabo. Por ejemplo, alguien puede disfrutar de hablar a la gente de política a lo largo del proceso de captación de votos a favor de un candidato. Pero el beneficio puede tener una relación meramente indirecta con las actividades de tipo político. Un partido podría contar con amplias instalaciones recreativas (bares con bebidas gratuitas, equipos de fútbol, campamentos de verano, etcétera) que pueden resultar atractivas para aquellos a los que la labor política del partido interesa menos. Pero, una vez en el partido los afiliados que se toman más en serio los problemas políticos pueden acabar engatusándoles para que «aporten su granito de arena». Evidentemente, el problema de los incentivos solidarios es lograr que lleven a cabo tareas de corte político aquellos que se muestran más interesados en las actividades recreativas; este La recaudación de fondos a nivel municipal llevada a cabo por las feministas bajo los auspicios del Consejo Mayor de Londres tuvo un impacto similar sobre el activismo: «uno de los problemas que generaba el tener un núcleo de trabajadores pagados es que tendía a reducir la implicación de un grupo más amplio de mujeres que, precisamente habían desplegado su actividad porque tenían un compromiso político», L. HORNE, «Reinventing the WheeI», en A, Sebestyen (ed,), '68, 78, '88: From Women Liberaríon ro Feminism, Bridport, Prism, 1988; citado en J. Lovenduski y V. Randall, Contemporary Feminist Polírics, OXford, Oxford University Press, 1993, p. 208. 6

liS

tipo de gente bien puede intentar hacer lo menos posible. Por lo tanto, un partido con un elevado número de «afiliados solidarios» puede seguir teniendo dificultades para movilizar a quienes trabajan en una campaña electoral. A finales del siglo XIX y principios del XX, los incentivos solidarios fueron una forma importante de atraer a la gente para hacerla participar en la vida del partido; por ejemplo, son bien conocidas las ventajas de las que disfrutaban los filatelistas que se unían al PSA alemán. Especialmente en el caso de las comunidades obreras y de clase media baja, los partidos conseguían crear oportunidades recreativas que no estaban al alcance de la mayoría de una gente que, simplemente, no se las podían permitir. Además, no fueron sólo los partidos de masas los que movilizaron fuerza de trabajo por medio este sistema. Un partido de cuadros que quisiera tener un grupo de trabajadores a su disposición sin tener que cederles formalmente poder afiliándolos (como sí hacían los partidos de masas socialistas), también podían beneficiarse de este enfoque. Esta fue exactamente la estrategia utilizada por el Partido Conservador cuando buscaba apoyo para las Ligas Prirnrose en las dos décadas anteriores a la Primera Guerra Mundial. El partido intentó dotar a quienes reclutaba de una educación política recurriendo a «cerveza y bolos» o, más frecuentemente, a «té con bollos» 7 • Incentivos teleológicos

Los activistas reclutados por medio de los incentivos teleológicos que les ofrecen los partidos, se sienten atraídos por su ideologías o su programa en lo referente a políticas públicas. Comparten los objetivos del partido y quieren colaborar a la obtención de esos beneficios colectivos que aportarán las metas propuestas. Estos beneficios pueden ser, por ejemplo, una mayor seguridad económica para la clase trabajadora o asegurar el lugar de una determinada iglesia y de sus valores en la vida de la comunidad. Tanto los partidos de masas como los partidos de cuadros han intentado movilizar activistas a través de incentivos teleológicos.

7

M.

PUGH.

The Tories and the People, Oxford, Basil Blackwell, 1985, p. 32.

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Debemos hacer aquí dos observaciones sobre las conexiones existentes entre activistas/afiliados «teleológicos» y la estructura de un partido. La primera tiene que ver con la forma en que la gente se adhiere a una ideología o a un conjunto de ideas políticas. La socialización en una organización externa (como una iglesia o un sindicato) muy probablemente conducirá a que se adquiera un conjunto coherente de creencias que guardan relación con el mundo de la política. Evidentemente las ideas políticas se «transmiten» en el seno de las familias, pero se ven muy reforzadas por la participación en alguna de estas otras organizaciones. Por consiguiente, aquellos partidos que tienen relaciones formales o informales con organizaciones de este tipo tienen más posibilidades de ser capaces de reclutar afiliados o activistas ofreciendo incentivos teleológicos. Aun así, una vez presentes en la arena en la que desarrolla sus actividades, un par· tido puede ser capaz de convertir a aquellos que han sido movilizados por medio de otro tipo de incentivos (como instalaciones recreativas). En este caso es importante la continuidad de las relaciones entre el recluta y el partido, y esto favorece tanto a partidos de masas como de cuadros que crean una serie de orga· nizaciones subsidiarias en las que se dan interacciones regulares entre los leales al partido y los reclutas. En otras palabras, los partidos de cuadros que no pueden o no quieren crear este tipo de organizaciones, tienen menos probabilidades de hacer de los activistas, activistas «teleológicos». La segunda cuestión que debemos tratar se refiere a la capacidad del activismo teleológico de crear tensiones muy concretas en el seno de los partidos. Los activistas pueden llegar a desa· rrollar su propia visión de lo que deberían ser las metas del partido, o creer que la dirección del partido no es lo suficiente· mente rigurosa al perseguirlas. En el seno de un partido de cuadros podrían darse resentimientos por la ausencia de cualquier tipo de control formal sobre la dirección. Por ejemplo, esto constituyó una fuente de tensión en el seno del Partido Demócrata de los Estados Unidos en 1968, cuando se debatía sobre el tema de Vietnam. Pero los partidos de masas pueden resultar ser vulnerables a exactamente lo contrario: la existencia de mecanismos formales de control sobre los objetivos al alcance de los afiliados puede intensificar los conflictos, porque la dirección tiene 120

un margen de maniobra menor a la hora de rebajar la insatisfacción mientras se encuentra el momento oportuno para modificar el programa o la ideología del partido. Esto puede convertirse en un problema especialmente espinoso en aquellos casos en que desciende el número de afiliados, de modo que minorías relativamente pequeñas y poco representativas pasan a formar parte del partido. (El Partido Laborista británico se enfrentó a este problema a finales de los años setenta y principios de los ochenta). En otras palabras, el activismo «teleológico» premia a aquellos partidos que cuentan con el tipo de estructura que puede responder a las demandas de los activistas sin ponerles en sus manos. Es difícil lograr este tipo de equilibrio en una organización, pero no es imposible. Interacción entre diferentes incentivos

Hasta aquí hemos considerado dos posibles vías de superación del problema de la acción colectiva: (1) Un partido puede usar incentivos bien materiales o bien solidarios que sean lo suficientemente atractivos como para hacer que individuos concretos estén dispuestos a afrontar el coste que supone el participar en las actividades del partido. (2) La información y propaganda sobre la ideología y las políticas públicas propugnadas por el partido que se ofrece a posibles cooperantes es lo suficientemente convincente como para que una persona no se tome la molestia de sopesar los costes de la participación, o simplemente los ignore. Sin embargo, existen otras dos formas de que el partido pueda superar el problema del <1ree-rider»: (3) Puede recurrir a alguna combinación entre los dos o tres tipos de incentivos. Los recursos a los que tiene acceso un partido, la ideología de los líderes (si es que tienen alguna) y los orígenes del partido, determinan el tipo de incentivos que acabe utilizando finalmente. Es más, si se utilizaron ciertos incentivos en el momento fundacional del partido, esto puede coartar la uti121

Iización posterior de otro tipo de ellos, por ejemplo, si un partido surge a partir del movimiento sindical puede hacer gala de un ethas que haga que se rechace la posibilidad de que el partido recurra a incentivos de tipo material. (4) En algunas circunstancias, la utilización de un tipo de incentivo puede facilitar el desarrollo de otro tipo. Más concretamente, una persona que acepta una ideología fuerte, puede al hacerlo identificarse con otros compañeros y valorar la participación conjunta, facilitándose así el recurso a incentivos de tipo solidario que ayuden a mantener la participación de ese afiliado. Evidentemente este caso plantea el problema de cómo puede conseguir el partido que una persona acepte la ideología que propugna, pero muestra cómo las estrategias desplegadas por los partidos a la hora de ofrecer incentivos pueden acabar siendo muy complejas. Esta complejidad inherente a los «paquetes de incentivos» que los partidos ofrecen a quienes participan en sus actividades se aprecia asimismo si consideramos algo más de cerca la categoría de ,
2. Cambios en los modelos de reclutamiento Pero, ¿cómo han reclutado de hecho los partidos a sus miembros o activistas y cómo, si acaso, han variado sus modelos de reclutamiento? Desgraciadamente resulta totalmente imposible ofrecer una respuesta completa a esta pregunta. Por razones obvias: es muy difícil obtener datos de los partidos de cuadros; no resulta sencillo determinar quiénes están dentro o fuera de un partido. Pero es que incluso en el caso de los partidos de masas los datos pueden inducir a error fácilmente. Por ejemplo, las bases de los partidos laboristas en Gran Bretaña solían afiliarse al partido porque se suponía que éste contaba al menos con unos mil afiliados; otra cosa es que las bases fueran realmente tan numerosas. Por consiguiente, los datos de afiliación al Partido Laborista no son nada fiables. Es más, muchos de los cambios en los partidos tuvieron lugar antes de que los científicos sociales empezaran a estudiarlos de forma sistemática y comparada (a partir de 1950), de manera que, siempre que se analice evidencia relativa a periodos anteriores, los estudios transnacionales comparados deben basarse en estudios históricos de partidos concretos. Afiliación a los partidos en las democracias europeas

Aun así, los politólogos han intentado hacer un «mapa» de los cambios habidos en las formas de vinculación de las personas a los partidos -teniendo en cuenta especialmente los procesos de afiliación formal-o El estudio importante más reciente sobre el tema ha sido el que han coordinado Katz y Mair. En la tabla 2.1 se reproducen algunos de sus hallazgos al mostrar la afiliación a los partidos en forma de porcentaje del electorado total en once democracias europeas. Los datos se refieren a dos periodos, la década de 1960 y los años ochenta y se muestran asimismo los cambios en la «densidad» de los partidos de un periodo a otro. Estos países constituyen más del 40 por 100 de los regímenes que mantuvieron un gobierno liberal-democrático de forma continuada durante esos años, de modo que esta evidencia constituye una base bastante buena para comprender la afiliación a los partidos. Los datos nos permiten extraer algunas conclusiones. 123

18IJIa 2.1: ProporclÚII del eIeetorado aftIiada a algéll partido polftko: muestra porcentual por paises.

Austda Suecill DiDlllJl8rel\ Pinlandia Notuep Italia

Países ~ajos ReÍDo Unido

B61gica

RFA Irlanda

Primeras elecciones en los sesenta

Últimas eleccio~s en los ochenta

26.2 22.Ó 21.1

21.8 21.2 6.5 12.9 13.5 9.1 2.8 3.3 9.2 4..2 5.3

18.9

15.5 12.1 9.4 9.4 1.8 2.5 no disponible

Fueme: En esta labia se reproducen de forma ligeramente modificada los datos conteo nidOs eliJa labial de R. S. KAn, P. MAIEII ef al., '!be Membenhip of PoIitical Par· ties inBuropeaD Democracles», EurupeQ1l Joumal 01 Politictil Resetm:" 22 (1992), p.334. .

• Existe una variación considerable en la «densidad" de los partidos en ambas décadas. Por ejemplo, en la década de 1960 más de la cuarta parte de los votantes austriacos estaba afiliada a los partidos, una tasa diez veces superior a la correspondiente a Alemania Occidental. En los años ochenta, las «densidades altas,) (en Austria y Suecia) eran más de siete veces mayores que la «densidad" que se apreciaba en los Paises Bajos. En otras palabras, la afiliación a los partidos varía entre países de ser una actividad común (aunque, no obstante, minoritaria) a ser algo a lo que sólo se dedica una minoría relativamente pequeña de la población. • En una clara mayoría de los países, la «densidad" de los partidos ha disminuido en los veinte o treinta años que cubren los datos. En algunos países (como Suecia) el declive fue poco importante, pero en otros la disminución fue espectacular. En Dinamarca, la «densidad), de los partidos no llegaba a un tercio del nivel de dos décadas atrás, y en el Reino Unido apenas se sobrepasaba la tercera parte del nivel anterior. • En dos de los tres países se invirtió la tendencia incrementándose sus niveles de «densidad» de los partidos, pero, en ambos casos, se partía de un nivel de «densidad» moderado y bajo res124

pectivamente. Por lo tanto, no se registró en ningún país un incremento de los niveles de afiliación comparable a los importantes descensos habidos en Dinamarca y el Reino Unido. Evidentemente, estos datos se refieren tan sólo a las afiliaciones y no indican con cuántos miembros activos pueden contar los partidos. De hecho, en los pocos estudios que se han realizado sobre este tema se ha demostrado que, por lo general, la proporción de miembros activos es muy baja. Esto se aplica incluso a partidos en los que los grupos dirigentes ejercen una presión considerable para fomentar la participación. Por ejemplo, David Hine afirma, respecto del Partido Comunista Italiano, considerado en el contexto general de los partidos italianos: <
En lo que se refiere a los incentivos materiales se han dado dos tendencias opuestas en el siglo xx. Por un lado, se limitaron o eliminaron muchas de las formas tradicionales en las que se ofrecían incentivos materiales. El cambio social era un factor clave. La relación entre el terrateniente y el campesino dependiente o el pequeño granjero se fue convirtiendo en una base mucho más débil para la organización política, debido a la disminución de

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D.

HlNE,

Governing Italy, Oxford, Oxford University Press, 1993, p. 113.

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la población ocupada en el campo. Además hubo otro tipo de relación patrono-cliente, aquella que existía entre las maquinarias políticas urbanas de los Estados Unidos de América y los nuevos grupos de inmigrantes, que se vio muy deteriorada debido al descenso de la inmigración masiva desde Europa a principios de la década de 1920. Es más, la extensión del derecho de voto supuso la necesaria sustitución de las formas anteriores de movilización del electorado por nuevos métodos; y estos métodos requerían muchos más activist~ de los que se podían reclutar por el sistema de los dependientes «personales». Además, los empleos manuales de bajo cualificación a disposición de los políticos en algunos de los sistemas, como en Estados Unidos, resultaban mucho menos atractivos en el próspero mundo del pleno empleo surgido tras 1945. A principios del siglo xx, en prácticamente todas las democracias liberales los incentivos materiales al «viejo estilo» desempeñaban algún tipo de papel en la política de partidos. En la década de 1960, la mayoría había desaparecido. No obstante, en el mundo de la posguerra tuvo mucho auge un nuevo estilo de política «materialista». Propiciado por el Estado mismo y la expansión de las responsabilidades asumidas por éste, fue, sin embargo, un tipo de oportunidad que sólo se dio en algunos Estados, entre los cuales cabe destacar a Austria, Bélgica e Italia como los casos más extremos. La distribución de los recursos por el Estado podía colocar a los políticos de los partidos en aquellos puestos clave en los que se decidía quiénes serían los beneficiarios. En Austria se incorporó deliberadamente a los partidos a la fábrica del Estado para evitar que se volviera a dar el tipo de política amarga y centrífuga de los años veinte. El sistema proporz implicaba que las nominaciones a un amplio espectro de organismos públicos y semipúblicos se repartían de forma proporcional entre los partidos, de manera que aquellos que pudieran querer estas posiciones se veían fuertemente incentivados a integrarse en alguno de ellos. En Bélgica los políticos de los partidos fueron desempeñando un papel progresivamente mayor como intermediarios. La mediación se manifestaba de diversas formas que iban, desde la posibilidad de conseguir la instalación de una línea telefónica mucho más rápidamente de lo normal, a la posibilidad de asegurar a un joven profesor la plaza que deseaba en ese momento. En Italia la lucha por copar los puestos en organismos públicos y la posibilidad de obtener contra126

tos del Estado dio lugar a un tipo de política de patronazgo que creció enormemente, especialmente en el caso de los cristianodemócratas y sus socios de coalición en el gobierno. Sin embargo, en muchos otros países, el aumento del intervencionismo estatal en la economía y el surgimiento del Estado de bienestar dejaba menos oportunidades abiertas a los partidos para que pudieran desempeñar un papel negociador. A menudo, la historia concreta de la evolución de la burocracia estatal constituyó una variable importante a la hora de determinar por qué vía se optaba en un Estado. Por consiguiente, encontramos variaciones considerables en el mundo liberal-democrático en lo referente a la disponibilidad o no de incentivos materiales al alcance de los partidos en los años de la posguerra. En algunos Estados eran muy escasos o directamente inexistentes, mientras que en otros, parte importante de la capacidad de los partidos para reclutar participantes dependía de ellos. En el caso de Italia este aspecto de la política acabó formando una «maraña» muy disfuncional a principios de la década de los noventa, cuando una serie de escándalos acabaron afectando a la mayoría de los partidos grandes o medianos.

Incentivos solidarios Además de al declive de los incentivos materiales tradicionales, en el siglo xx hemos asistido también a un descenso drástico en el papel desempeñado por los incentivos solidarios a la hora de reclutar afiliados o activistas. A principios de siglo los partidos contaban con tres grandes ventajas al recurrir a los incentivos solidarios: (1) Los vínculos que existían entre las gentes de una misma

comunidad suponían que cada miembro estaría probablemente conectado a un gran número de otras personas que podrían ser persuadidas de unirse a él o ella. (2) Los partidos contaban con «economías de escala» que les permitían ofrecer cosas como bares o equipos deportivos; muchas de las actividades de ocio requerían los recursos de una organización (los particulares no podían ocuparse ellos mismos de cubrir estas necesidades) y había pocos posibles competidores para los partidos en esta tarea. 127

(3) En unos años en que los valores sociales y religiosos limitaban el tipo de arenas en las que las actividades podían desarrollarse de forma «respetable», los partidos sí solían ajustarse al criterio de «respetabilidad». Pero a lo largo del siglo estas ventajas se fueron socavando. Suburbanización y desarrollo urbanístico, desindustrialización y una gran variedad de otros factores, llevaron a la sustitución de unas comunidades con fuertes vínculos en las que la gente interactuaba de forma extensiva con los demás por modelos de interacción social mucho más laxos. El debilitamiento de este tipo de redes supuso que, en general, resultaba más difícil usar incentivos solidarios. En segundo lugar, el incremento y la disponibilidad de formas individuales de transporte (el coche) alteró los modelos de demanda de actividades recreativas. El tipo de servicios que podían ofrecer los partidos resultaba mucho menos atractivo en una época en que la mayoría de la gente tenía a su alcance una amplia gama de actividades y diversiones a la que podía acceder individualmente. (¿Para qué unirte al Club Laborista si puedes coger el coche e irte a algún pub de la campiña?). En tercer lugar, el declive de los valores religiosos y sociales decimonónicos tuvo como consecuencia que la gente se sentía menos inhibida a la hora de elegir arenas en las que desarrollar sus actividades recreativas. (Si no te critican es más divertido ir a la discoteca o bares de solteros que encontrarte con los demás en los bailes organizados por el Partido Conservador). Los efectos de estos cambios se hicieron sentir muy lentamente, pero probablemente fuera en la década de 1950 donde haya que situar el punto de inflexión. A partir de esa década muchos partidos tenían que librar auténticas batallas para atraer afiliados por medio de incentivos solidarios. Incentivos teleológicos La ruptura de las comunidades tradicionales también tuvo un impacto significativo sobre la habilidad de los partidos para imbuir a sus miembros de una ideología. Los partidos de base ideológica de la era anterior estaban capacitados, en grados diversos, para intentar el «encapsulamiento organizacionah>, es decir, para involucrarse en tantos aspectos de la vida de sus afiliados, 128

que los valores defendidos por el partido y su forma de ver el mundo eran aceptadas por el afiliado casi como parte del orden natural de las cosas. Para los partidos socialistas, comunistas y, en ocasiones, cristianos, la habilidad que fueran capaces de desarrollar a la hora de establecer vínculos de largo alcance con sus afiliados, constituía un aspecto importante de la vida de partido. Para la mayor parte de los demás partidos o era mucho menos importante o no se le concedía importancia alguna. Cuanto más unida estuviera la comunidad, más factible resultaba controlar la información y los puntos de vista que llegaban al afiliado, y más probable resultaba que la ideología del partido se transmitiera de una generación a otra. La decadencia de este tipo de comunidad unida a, por ejemplo, la irrupción de la televisión hicieron mucho más difícil para los partidos la posibilidad de reforzar el compromiso ideológico de sus afiliados. Además, tras la Segunda Guerra Mundial y como respuesta al cambio social, una serie de partidos importantes empezó a modificar sus estrategias electorales lo que, a su vez, afectó al modo en que se relacionaban con sus afiliados de base «teleológica». A esta estrategia se la ha denominado estrategia «atrapatodo» (catch-all) y Kirchheimer ha descrito los cambios habidos en relación con los partidos de masas como sigue: El partido de integración de masas, producto de una era con divisiones de clases de líneas más duras y estructuras mucho más sectarias, se está autotransformando en un partido del pueblo «atrapatodo» (catch-all). Se están abandonando los intentos de encuadrar intelectual y moralmente a las masas para volcarse más plenamente en la escena electoral, cambiando la eficacia en la profundidad por una mayor audiencia y un éxito electoral más inmediat09 • La nueva estrategia no suponía únicamente prestar menos atención al control del entorno del afiliado, sino también utilizar los temas y las políticas de forma diferente para atraer a activistas y simpatizantes. En vez de recurrir a una ideología cerrada, O. KIRCHHEIMER, «The Transformation of the Westem European Party Systems» en 1. Lapalombrara y M. Weiner (eds.), Political Parries and Polítical Deve/opment, Princeton, Princeton University Press, 1966, p. 184.

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los partidos empezaron a apelar a temas más generales que superaban las escisiones sociales, así como a hacer hincapié en áreas específicas en las que se podía elaborar una postura electoral concreta Como resultado, los partidos socialistas se hicieron con un electorado más de clase media. Por ejemplo, en Alemania, la proporción de afiliados al PSA de clase trabajadora descendió de un 60 por 100 del total en 1930, a menos de un 30 por 100 en 197010• Si bien este proceso amplió la banda de gente que podía verse en principio atraída por motivos teleológicos, también supuso que una mayor proporción de activistas se sentirían atraídos por el partido debido a la postura que adoptaba en relación con una política o con una banda estrecha de políticas concretas. Esto magnificó dos problemas internos de los partidos. El primero de ellos es el de la movilidad de un creciente número de afiliados y activistas. Al decrecer la importancia de un tema en torno al cual se había movilizado la gente, muchos renunciaban a su afiliación o resultaban desplegar menos actividad en el seno del partido. Al igual que ocurría con los productos en el mercado, había que estar continuamente buscando «imágenes frescas» para los partidos que pudieran despertar el interés de miembros potenciales. El segundo de los problemas radicaba en que, al contrario de lo que ocurría en el caso de los que consideraban al partido una parte integral de su comunidad, los nuevos activistas tendían a considerar que sus relaciones con el partido se basaban en la idea de «intercambio». A cambio de su trabajo y sus cuotas de afiliados, se suponía que el partido debía imponer su programa de políticas públicas. Si fracasaba, los activistas podían optar entre hacerse oír (criticar a la dirección del partido), la «puerta» (abandonar el partido) o hacerse oír y después coger la puerta ll . Todas estas opciones tenían un coste para el partido, y los líderes se veían continuamente constreñi-

10 D. HINE, «Leaders and Followers: Democracy and Manageability in the Social Democratic Parties ofWestem Europe», en W. E. Paterson y A. H. Thomas (eds.), The Future o/ Social Democracy, Oxford, Oxford University Press, 1986, p. 272 red. casI.: El futuro de la socialdemocracia, Valencia, Alfonso el Magnánimo, 1992]. 11 Estos términos fueron introducidos en las ciencias sociales por A. O. HIRSCH' MANNA, Exit, Voice and Loyalty, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1970.

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dos por estas estrategias electorales «atrapatodo». En la medida en que hacerse con más votos suponía cambiar sus programas políticos, tenían que ser flexibles. Pero esta flexibilidad podía suponer el enfrentamiento con afiliados más antiguos que consideraban que el cambio de línea política rompía el trato explícito que consideraban habían hecho con el partido. Así la resolución de los problemas internos del partido resultaba cada vez más complicada. Por lo tanto, el cambio en el tipo de incentivos teleológicos ofrecidos por muchos partidos a sus afiliados y activistas supuso una complicación adicional para la conducción de los asuntos internos del partido. Trataremos este tema en la subsección 4, pero también debemos dedicarle algo de atención en este punto. El hacerse eco de un tema o una política pública específica podría generar relaciones complejas entre el partido y grupos centrados sólo en la defensa de un único tema. A veces, el partido y el grupo podrían convertirse en rivales a la hora de, por ejemplo, desviar tiempo y dinero de los activistas. Por otro lado, el partido podría verse «alineado» o comprometido por las actividades de un grupo sobre el que puede ejercer una influencia muy limitada. Esto es una diferencia fundamental respecto del antiguo estilo basado en una comunidad unida y cerrada característica del partido en años anteriores. Y ofrece una razón más para que los partidos se muestren muy cautos a finales del siglo xx a la hora de ofrecer incentivos teleológicos para movilizar a los activistas. Aun así, como hemos tenido ocasión de ver, a excepción de una minoría de países en los que se recurrió al Estado mismo para generar incentivos materiales, la mayoría de los partidos tenían muchos menos incentivos materiales y solidarios a su disposición de los que habían tenido cincuenta o setenta años atrás. Los incentivos teleológicos habían ganado en importancia relativa, pero podían generar graves problemas en la gestión interna de los partidos. Deberíamos haber sido capaces de explicar el descenso general en las tasas de afiliados a los partidos que mencionamos antes en esta sección, al hilo de nuestra discusión sobre los tres tipos de incentivos. Quizá sea que el tipo de incentivo menos peligroso, el solidario, resulta actualmente de mucha menor utilidad para los partidos. En muchos países se puede recurrir a relativamente pocos incentivos materiales. Y los cambios introducidos a la hora 131

de ofrecer incentivos teleológicos a los afiliados y activistas exige cautela por parte de los partidos de hoy desde el punto de vista de la forma en que hacen uso de ellos. Sin embargo, como veremos en el capítulo 10, la transformación de las vías de encauzar las campañas electorales puede haber reducido la demanda de activistas, de modo que, se podría afirmar que hoy en día el descenso en el número de afiliados importa menos de lo que importaba en las primeras décadas del siglo xx.

3. Quién está incluido y quién está excluido del activismo de los partidos Es posible que en un mundo ideal quienes forman parte de la vida de los partidos fueran per se una sección transversal de la sociedad. Aquellos grupos sociales sobrerrepresentados entre los activistas de un partido, estarían infrarrepresentados en otros. Pero los sistemas de partidos no funcionan así. Lo más probable es que en cada partido haya fuerzas propugnando tasas de participación diferentes por parte de grupos sociales diversos. De modo y manera que, en general, miembros y activistas suelen ser un grupo bastante atípico de personas. Podemos entender mejor algunas de las desviaciones más importantes analizando en qué medida la clase social, la identidad étnica y el género afectan a la participación. Clase social En las primeras fases de la movilización de, por ejemplo, un partido revolucionario es posible utilizar incentivos teleológicos con muy buenos resultados a la hora de movilizar a campesinos o trabajadores oprimidos. Los sandinistas de Nicaragua constituyen un buen ejemplo. Pero, en la medida en que un partido se vea obligado a movilizar gente en la arena electoral, el impacto de clase generado por la utilización de incentivos te1eológicos es bien diferente. Cuanto más eficaces resulten ser los incentivos teleológicos a la hora de estimular el activismo, más probable es que la clase media esté sobrerrepresentada en un partido y la clase trabajadora infrarrepresentada. Por la sencilla razón de que el implicarse en debates ideológicos y sobre políticas públicas es una actividad en la que 132

cuentan con ventaja los que tienen ciertas habilidades y recursos (capacidades retóricas, conocimientos sobre ideas políticas y temas públicos). Es más probable que cuenten con este tipo de habilidades quienes tienen niveles de educación altos y no bajos, es decir, la gente que proviene de un ambiente de clase media o que ha accedido a un tipo de ocupación propio de las clases medias y no miembros de la clase trabajadora. Su capacidad y su interés por la argumentación política probablemente lleve a la gente de clase media a integrarse en las organizaciones locales de los partidos y a generar la impresión de que su presencia hace de inhibidor para los activistas potenciales pertenecientes a la clase trabajadora. Como hemos tenido ocasión de ver, en general, los incentivos teleológicos se han ido convirtiendo en progresivamente más importantes para los partidos. Ha habido un descenso en la disponibilidad, tanto de incentivos solidarios como de los incentivos materiales tradicionales. Cabría esperar que el resultado de todo esto fuera una tendencia al incremento del control ejercido por las clases medias sobre las formas de activismo de los partidos. Y esto es precisamente lo que ha ocurrido. Los efectos son más evidentes en el caso de los partidos socialistas y social-demócratas, partidos creados originalmente para promover los intereses de la clase trabajadora. Estos partidos, por ejemplo el de los socialistas franceses, que no habían tenido nunca vínculos fuertes con el sindicalismo, se han visto controlados por secciones de clase media (especialmente maestros) durante la mayor parte de su existencia. Pero es que incluso un partido como el Partido Laborista británico es, en la actualidad, un partido dominado de forma desproporcionada por la clase media, al menos en lo que respecta a los miembros individualmente considerados. (De alguna manera las afiliaciones sindicales equilibran parcialmente esta dinámica, de manera que sí hay afiliados de la clase trabajadora a todos los niveles del partido). En el estudio realizado por Seyd y Whiteley sobre los afiliados al Partido Laborista en la década de 1980 se muestra que sólo el 26 por 100 de los afiliados pertenecía a la clase trabajadora 12 • El otro gran partido tipo de la izquierda, el comunista, resultaba tradicionalmente menos atractivo para la participación teIeo12 P. SEYD y P. WHITELEY,

Labour's Grass Roots. Oxford, Clarendon Press, 1992.

p.33.

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lógica de clase media debido a la estructura jerárquica del partido y al hecho de que las políticas a seguir se decidían de forma centralizada y, en último término, en Moscú. Por consiguiente, la afiliación de la clase trabajadora a los partidos comunistas se mantuvo proporcionalmente más alta que la afiliación de miembros de la clase trabajadora a los partidos socialistas. Pero el colapso del comunismo en la Unión Soviética ha generado el colapso de los partidos comunistas de Occidente, o bien su marginalización en el sistema de partidos, o intentos de transformarlos en partidos socialistas. Al margen de lo que suceda en casos concretos, el resultado neto global ha sido un incremento de la sobrerrepresentación de las clases medias entre los activistas de los partidos políticos.

Grupos étnicos Una vez comprobado el impacto de la clase social, podemos preguntarnos en qué medida los partidos responden a la presencia de nuevos grupos étnicos entre el electorado. Por un lado, estos grupos son una fuente de votos potenciales extra que el partido puede movilizar. Pero estos grupos también querrán para sí los beneficios que comporta la afiliación a los partidos y el activismo de los que saben que disfrutan aquellos grupos étnicos ya imbricados en el partido. En relación con los incentivos solidarios esto no plantea grandes problemas. Pueden abrirse nuevos clubs de los partidos en las comunidades. Puede ser rentable financiar los costes adicionales si a través de estos clubs se incrementa el voto en las siguientes elecciones. Pero en el caso de los incentivos materiales y teleológicos, los costes pueden desincentivar mucho una política agresiva de captación de afiliados por el partido entre los miembros de esta nueva comunidad. En la medida en que un partido cuenta con la posibilidad de ofrecer empleos y otros beneficios, se verá obligado a disminuir los beneficios que se ofrecen a quienes ya están en el seno del partido, para brindárselos al grupo «nuevo». Por lo tanto, admitir en el partido uno de estos nuevos grupos puede incentivar una desbandada entre los grupos más veteranos que ven disminuir sus oportunidades de recompensa. Así, lo más probable es que el partido se resista a dar mucho a los nuevos grupos hasta que éstos no se conviertan en una fuerza electoral tan importante, que haya que «embarcarles» y ofrecerles parte de los beneficios materiales. Lo que se aplica a un par134

tido puede aplicarse a todos, de manera que el grupo nuevo puede tener que esperar mucho tiempo antes de que muchos de sus miembros pasen a participar en la vida de los partidos. Este fue un proceso evidente en los Estados Unidos en los años de inmigración masiva de europeos en la segunda mitad del siglo XIX. Los partidos querían el voto del último de los grupos de inmigrantes que llegaba, cuyos miembros podían obtener el derecho de voto con relativa facilidad, pero intentaban que les «saliera barato» (ofreciendo a cambio pocos empleos, escasas candidaturas públicas, etcétera). La ampliación de los partidos suponía a menudo verse involucrado en una lucha entre los que querían convertirse en «empresarios políticos» en las comunidades y las organizaciones de los partidos establecidos. Una lucha similar se dio en el siglo xx cuando mucha población de color emigró desde el sur hacia la ciudades del norte y el oeste. En unos años en que los partidos atravesaban por un descenso generalizado y a largo plazo de su capacidad para ejercer el clientelismo a través de los empleos, a las comunidades negras les resultó especialmente difícil hacerse con su «porción» de los partidos. Además, en la medida en que un grupo étnico recién llegado pudiera tener sus propios puntos de vista sobre las políticas públicas, podría resultar difícil conciliarlo con los programas políticos globales del partido. Por ejemplo, un grupo étnico puede solicitar la relajación de los controles de inmigración de modo y manera que sus familiares puedan entrar en el país. Sin embargo, una postura de este tipo podría resultar muy impopular para otros grupos integrados en la coalición electoral que pudieran estar más preocupados por la competencia que generaría a la hora de buscar empleo, viviendas, etcétera. Una vez más esta dinámica podría limitar el entusiasmo del partido por favorecer el activismo de estos grupos. Porque bien podría resultar que teniendo en cuenta la proporción de votos que brindarían al partido en las elecciones se vieran «infrarrepresentados» durante mucho tiempo en lo referente a la afiliación y el activismo.

Género Esta falta de predisposición de los partidos a abarcar a nuevos grupos étnicos es incluso más evidente en el caso del género. Alo largo de su historia, la mayoría de los partidos han estado 135

dominados por los hombres y sólo muy recientemente y en algunos de ellos se ha experimentado algún cambio en este aspecto. En la mayor parte de las democracias liberales, el derecho al voto se extendió a la mayoría de los varones adultos mucho antes de que las mujeres obtuvieran el derecho al voto. Por ejemplo, en Gran Bretaña, el 60 por 100 de los hombres tenía derecho a votar en 1885; pero las mujeres obtuvieron el derecho de voto en 1918 y hasta 1928 este derecho no se aplicó a todas las mujeres adultas. Por lo tanto, en las primeras fases de la democratización, los partidos estaban sobre todo interesados en reclutar a los hombres como afiliados y activistas. Eran los que tenían derecho a votar y se creía que eran los más capacitados para influir sobre los demás votantes. No es que las mujeres estuvieran completamente excluidas, pero cuando se ofrecían incentivos solidarios era una forma indirecta de hacer que participaran los hombres. Una vez obtenido el derecho de voto, la posición de las mujeres en los partidos cambió bien poco. Existen tres razones interrelacionadas entre sí que explican este proceso. En primer lugar, los partidos conocían perfectamente la influencia ejercida por las familias a la hora de determinar el voto de una persona. Por 10 tanto, la posición de las mujeres era bien distinta a la de los nuevos inmigrantes. Los partidos podían confiar en parte en que las redes creadas entre hombres incrementarían el apoyo de las mujeres a las secciones de los partidos. A menudo se intentaba complementar el proceso estableciendo secciones femeninas aparte, pero estas secciones siempre fueron periféricas en la estructura del poder del partido y no eran una vía abierta para que las mujeres obtuvieran puestos de influencia política. En segundo lugar, y teniendo en cuenta que las posiciones de influencia política real en el seno de los partidos no eran muy abundantes, los partidos no querían problemas de organización interna facilitando el acceso de las mujeres a estos puestos. Esto habría supuesto conflictos con las jerarquías existentes yesos conflictos se podían evitar admitiendo a las mujeres exclusivamente como participantes de «segunda clase». En tercer lugar, y debido a que rara vez se las admitía en puestos de responsabilidad, las mujeres no contaban con muchos incentivos para implicarse en la vida de los partidos. El resultado fue que aún décadas después de conseguir el derecho al voto, las mujeres tendían a seguir infrarrepresentadas en los partidos tanto como afiliadas, como en el papel de acti136

'IlIbIa 12: Proporción de afiHadOll • 1011 partidos Y militantes que son mQjera: muestrll ~entual y por ;.rtidos. . lapóD AUltrla P. Demócrata Sociwma 6.6 PSA 33.6 38.3 P. Co.mwrista . P. Socialista 155 BéJalea 45.0 Komeito PLR 33.0 35.9 20.o-5Q.0 .P. I.iberaI-~mócrata PS

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vistas. Los datos sobre tasas de afiliación a los partidos de los que disponemos son incompletos, pero en la tabla 2.2 se muestra la participación femenina en los partidos, según los datos recogidos por la Unión Interparlamentaria. En algunos partidos las mujeres constituyen más o menos la mitad de los miembros o activistas, pero en muchos partidos son un porcentaje mucho más pequeño del número total de afiliados. Prácticamente no existe ningún partido en el que las mujeres sean una clara mayoría. En lo referente a la posición ocupada por las mujeres en el ámbito del liderazgo organizacional de los partidos la situación es aún mucho peor. En las décadas de 1970 y 1980 sólo algunos partidos, por ejemplo los recién formados Verdes alemanes, intentaron igualar la representación de las mujeres a todos los niveles del partido. La publicidad a menudo supuso una fuerte presión para otros partidos (especialmente en el caso del SPD alemán) que querían dar la imagen de «simpatizar con las mujeres». Sin embargo, las tensiones subyacentes persistieron; el abrir a las mujeres las oportunidades para ascender dentro del partido afectaba a las expectativas de los activistas masculinos. Por consiguiente, el control masculino de los puestos de los partidos sigue siendo una realidad hoy, incluso en el caso de aquellos partidos que se han comprometido formalmente a dar igualdad de oportunidades a hombres y mujeres.

¿ Un problema de «representatividad»? Los afiliados y activistas de los partidos tienden a no representar correctamente a los votantes considerados en conjunto. Lo más probable es que sean varones de clase media y que no procedan de grupos étnicos que han inmigrado recientemente al país. Pero, ¿tampoco resultan representativos en 10 referente a sus puntos de vista? En la medida en que han sido movilizados a través de la ideología o los programas de los partidos, también es probable que no resulten muy representativos tampoco en este aspecto. y ello es así simplemente porque la mayoría de los votantes no tiene un nivel de información política tan alto como el que tienen ellos o marcos conceptuales tan sofisticados a través de los cuales interpretar el mundo político. Pero esto no significa que se trate de extremistas políticos. Según la idea popular, los activistas de un partido son «perros ideológicos locos» a los que los 138

líderes del partido intentan mantener bajo control. Esta suele ser una imagen fuertemente distorsionada de lo que es el panorama general de los activistas. Hay muy pocos partidos no-extremistas que tengan una base de afiliación extremista. Evidentemente, afiliados y activistas pueden estar menos dispuestos que sus líderes a establecer compromisos que afecten al orden de las políticas para mejorar las posibilidades del partido de ganar influencia política en general, pero los casos de conflicto permanente en torno a temas de este estilo (por ejemplo el del Partido Laborista británico entre 1979 y 1987) son comparativamente escasos. Y suele suceder, como en el caso del Partido Laborista británico, que cuando disminuye el número de afiliados global hasta llegar a niveles muy bajos los partidos se hacen mucho más vulnerables a la influencia de los extremistas. 4. Alternativas a la participación en los partidos Puesto que los incentivos teleológicos han ido cobrando una importancia progresiva en el reclutamiento de afiliados y activistas de un partido, merece la pena que nos preguntemos qué alternativas tienen los partidos para promocionar sus políticas. Lo cierto es que los partidos nunca han sido la única vía (ni siquiera han sido la más importante) de promocionar una política específica. Las causas concretas casi siempre han llevado a la creación de un grupo que la promoviera, incluso cuando había ya algunos partidos que simpatizaran con la causa en cuestión. Tenemos un ejemplo británico de la época preliberal democrática y es la Liga Antiley del Trigo creada a principios de la década de 1840. Sin embargo, en las últimas décadas se viene haciendo con cierta insistencia la pregunta de si no estará cambiando el equilibrio existente entre partidos y grupos «creados por una causa». Lo cierto es que cuanto más tienden los partidos a optar por estrategias electorales «atrapatodo» y a ampliar su llamamiento electoral, menos probable resulta que aquellos que promueven una causa concreta puedan considerar a un partido un aliado fiable. ¿Acaso no supone esto que los partidos resultan menos atractivos para aquellos sensibles a los incentivos teleológicos? ¿Y no podría contribuir este proceso a explicar el descenso generalizado de los niveles de afiliación a los partidos? 139

Debemos admitir que, en algunos aspectos, los partidos y los grupos que defienden una causa concreta pueden convertirse en rivales. Existe un límite para la cantidad de tiempo y dinero que una persona puede dedicar a una actividad de tipo político (al margen del grado de compromiso que tenga), de forma que es posible que los partidos pierdan parte de los recursos que hubieran obtenido de ser las cosas de otra manera. En general, es posible que los partidos piensen que son las tareas cotidianas las que resulta más difícil que se lleven a cabo. Además, si estalla un conflicto intenso entre un partido y un grupo movilizado en tomo a una causa, existe la posibilidad de que algunos afiliados abandonen el partido y hagan causa común con el otro grupo porque crean que, llegados a un punto, los objetivos o estrategias del grupo son incompatibles con la permanencia en el partido como afiliado. Pero en la mayoría de los casos, los afiliados cuentan con incentivos para permanecer en el seno del partido. Uno de los problemas clave que plantean los grupos centrados en una causa es que el apoyo que se les brinda cambia drásticamente en la medida en que se altera la importancia pública del tema en tomo al cual se actúa. El activismo en el seno del partido bien puede ser una forma importante de mantener «viva» la causa en los periodos en los que se le presta poca atención. Abandonar el marco del partido es una estrategia de riesgo para quienes crean un grupo porque dependen mucho más de su capacidad de mantener unido el grupo y vivo el interés de la opinión pública por su causa. Evidentemente, los afiliados a la mayoría de los grupos centrados en tomo a una única causa, suelen tener pocas alternativas a la entrada en uno o más de los partidos existentes. Pero en aquellos casos en que las causas tienen un amplio alcance podría recurrirse a la estrategia alternativa de presentar a sus propios candidatos a las elecciones y, tal vez, fundar su propio partido. Cuanto más fácil pueda resultar el obtener alguna representación en una legislatura, más atractiva puede resultar esta opción. En los últimos años han surgido muchos partidos ecologistas como consecuencia del fracaso de los grupos preocupados por el medio ambiente a la hora de obtener el compromiso necesario de los partidos existentes para que apoyen su agenda política. Aun así, la entrada en la política electoral de un grupo de presión no 140

supone un nuevo alejamiento del modelo político liberal-democrático. Como vimos en el capítulo 1, los partidos agrarios surgieron a partir del descontento de pequeños granjeros y fueron los sindicatos los que catalizaron la fundación de algunos partidos social-demócratas. Es más, este tipo de desarrollo refuerza los argumentos sobre la importancia de los partidos como solución para aquellos que, preocupados por un tema (o un grupo de temas), intentan ganar influencia.

Sección B Francia De todas las viejas democracias europeas, probablemente sea Francia aquella en la que la noción de afiliación masiva haya ejercido menos influencia. En palabras de Machin: Las cifras de afiliación a los partidos franceses son muy poco fiables, ya que no existen registros públicos, ni siquiera hay una definición consensuada de lo que se supone que es estar afiliado. El RPR (Partido Gaullista)[ ... ] ¡se negó en 1989 a ofrecer ninguna cifra alegando que en su partido no se contaba con ninguna definición de afiliación! \3. De entre los partidos franceses, tan sólo el Partido Comunista, cuyo número de afiliados y simpatizantes ha disminuido drásticamente durante la Quinta República, se ha preocupado por hacerse con un grupo de afiliados a largo plazo. El resto de los partidos sigue afincado en la tradición política al uso hasta el fin de la Cuarta República -partidos débiles moviéndose en un sistema de competición electoral altamente localizado con candidatos que dependían de sus contactos tanto como de los demás afiliados al partido-o Por lo demás, las mujeres seguían estando muy infrarrepresentadas en todos los niveles de la polí-

IJ H. MACHIN, «Changing Pattems of Party Competition», en P. A. Hall, 1. Hayward y H. Machin (eds.), Developments in French Politics, Basingstoke, Macroillan, 1990, p. 46.

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tica francesa, incluso en el seno de aquellos partidos que, como el Partido Socialista, parecían haber adquirido un compromiso con la igualdad entre los sexos. Como han señalado Appleton y Mazur, «aún existen significativas barreras internas en los partidos franceses que impiden el avance de las mujeres»14. Según las estimaciones sobre el número de afiliados, a finales de los ochenta, sólo aproximadamente el 9 por 100 de los votantes comunistas estaba afiliado al partido. Según la información ofrecida por los demás partidos sobre sus cuotas de afiliación, la «densidad» en el caso del Partido Socialista sería quizá de un 2 a 3 por 100 y un 3 por 100 mayor que en el caso del UDF (Unión para la Democracia Francesa de centro-derecha). En los años anteriores a su afirmación de que no contaban con ningún criterio definitorio de afiliación el PG (Gaullista) decía tener unos niveles de afiliación que darían al partido una «densidad» de aproximadamente un 12 por 100. No cabe duda de que estos datos sobre la «densidad» fueron considerablemente exagerados y no respondían a la penetración del partido en la sociedad francesa, si bien sí es posible que su densidad sea mayor que la del UDF. Incluso si aceptamos el valor nominal de estas cifras (y existen buenas razones para que no 10 hagamos) los afiliados a los partidos en Francia constituirían tan sólo aproximadamente el5 por 100 del electorado. Esto situaría a Francia en uno de los niveles de densidad más bajos de Europa. Tampoco sería muy sorprendente teniendo en cuenta lo limitado de las funciones desempeñadas por los partidos en la sociedad francesa. No es ya sólo que se atribuya a los partidos un papel más limitado en la lucha electoral que en el resto de los países, sino que los partidos nunca han actuado de intermediarios entre la gente y los beneficios públicos de la misma forma que lo hicieron en Bélgica, Austria o Italia. A nivel nacional los partidos tienen unos beneficios materiales relativamente escasos que ofrecer a sus activistas y (excepción hecha del Partido Comunista) sus debilidades organizativas les impidieron ofrecer el tipo de incentivos solidarios que ofrecían muchos partidos en otros lugares.

14 A. A!'PLETON y A. G. MAZUR, «Transformation Or Modernization: The Rethoric and Reality of Gender and Party Politics in France», en J. Lovendusky y P. Norris (eds.), Gender and Party Politics, Londres, Sage, 1993, p. 111.

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Alemania La participación en los partidos alemanes plantea una misteriosa paradoja. Por un lado, fue el PSA (Partido Socialista de Alemania) el que, a finales del siglo XIX, marcó las pautas del desarrollo del modelo de la afiliación de masas en Europa, hasta tal punto, que en general se le reconoce como el ejemplo original de este tipo de partido. El PSA atrajo afiliados por el sistema de identificarse con una ideología y también ofreciendo una amplia gama de servicios recreativos. Por otro lado, la afiliación a los partidos en Alemania ha sido en general muy baja. En la República de Weimar tan sólo el PSA y el Centro (católico) tenían estrechos vínculos con las masas electorales a través de sus afiliados. De hecho, uno de los factores que contribuyó al éxito del Nacional Socialismo fue el hecho de que el Partido Nazi intentara llenar un vacío organizacional en la derecha. Sus esfuerzos por crear una organización de masas a finales de la década de 1920, le ayudó a convertirse en la fuerza dominante de la derecha al iniciarse la Gran Depresión. Tras el establecimiento de la República Federal en 1949, lo característico de la política alemana seguía siendo la existencia de partidos con un número reducido de afiliados. Tras el colapso del régimen nazi en 1945, el PSA volvió a convertirse rápidamente en un partido de afiliación de masas operativo. De hecho, como señalan Padgett y Paterson: Tras 1945, el PSA recreó en muchos aspectos al PSA de la República de Weimar. Cuando confirmaron a Kurt Schumacher como presidente en 1946, aproximadamente dos tercios de sus afiliados habían pertenecido al PSA durante la República de Weimar. Partiendo de esta base, el PSA fue capaz de reclutar una masa de afiliados relativamente rápido, hasta llegar a alcanzar un máximo de 875.479 en diciembre de 1947 15•

Estos afiliados constituirían aproximadamente el 13 por 100 del número total de personas que votarían al partido en las primeras elecciones de la RFA en 1949. Pero la reconstrucción del

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partido a partir de estos parámetros demostró ser poco ventajosa a la hora de atraer nuevos miembros. El partido tenía fuertes vínculos con el movimiento sindicalista y se suponía que sus afiliados apoyarían pasivamente las políticas y estrategias diseñadas por los líderes del PSA. El número de afiliados fue disminuyendo incluso mientras aumentaba el electorado del partido. El electorado se duplicó entre 1949 y 1969, pero en este última fecha tan sólo aproximadamente un 5 por 100 de los votantes del PSA estaban afiliados. El cambio de imagen tras 1959 (con la adopción del programa de Bad Godesberg) y la formación del gobierno de coalición entre PSA y PLD en 1969, impulsó un crecimiento moderado del número de afiliados al partido a principios de la década de 1970. Pero este repunte partía de un nivel de «densidad del partido» relativamente bajo. Sin embargo, aun cuando el PSA fuera un partido de afiliación de masas que no pudo mantener la afiliación masiva en los primeros años de la RFA, lo cierto es que ninguno de los otros grandes partidos (Cristiano Demócratas o Demócratas Libres) empezó siquiera a plantearse la necesidad de tener un amplio número de afiliados. En teoría existían partidos de afiliación masiva en Alemania, puesto que todos los partidos tenían que ser formalmente democráticos yeso suponía que tenían que admitir a gente como afiliados. Pero ni el PDC (Partido Demócrata Cristiano) ni el PLD (Partido Libre Democrático o liberales) concedieron mucha prioridad al tema de hacerse con nuevos miembros. Por consiguiente, de los países de Europa Occidental citados en la tabla 2.2, la RFA tiene la «densidad» de afiliación más baja a principios de los años sesenta. Desde entonces ha aumentado el número de afiliados a los partidos, si bien sigue siendo bajo en comparación con lo que ocurre en muchos otros países europeos. La principal razón de este crecimiento fue el cambio de política en relación al tema de la afiliación por parte del PDC tras 1969. Al encontrarse fuera del gobierno por primera vez desde la fundación de la República, el PDC estimó que su voz no se escuchaba en las comunidades. Consideraron que el PSA jugaba con ventaja por tener una amplia presencia de miembros e inició un proceso de captación de afiliados para contrarrestar este efecto. La consecuencia fue que la afiliación al PDC se duplicó y más durante este periodo en que pasó en la oposición (1969-1982). 144

No es sólo que la afiliación haya crecido en Alemania, también ha habido un cambio perceptible en el tipo de personas que participan en la vida de los principales partidos. Los afiliados al PSA esperan actualmente tener alguna influencia sobre el proceso político alemán, y el PDC ya no es un pequeño grupo de personas, cada uno de los cuales espera ocupar algún cargo público. Ahora se parece más al Partido Conservador británico por el hecho de unir a gente que tiene puntos de vista parecidos. Una de las consecuencias de este proceso ha sido un acentuado cambio en la participación de las mujeres en la vida de los partidos. Aunque las mujeres sigan estando infrarrepresentadas en los partidos alemanes (vid. tabla 2.2) quieren desempeñar un papel diferente en el seno del partido al que les tocó jugar a las mujeres de los años cincuenta. Como señala Kolinsky: «Las mujeres [... ] ya no consideran que su afiliación a un partido político sea una actividad auxiliar centrada en las asociaciones de mujeres, cafés por la mañana y charlar con otras mujeres»16. Gran Bretaña

Gran Bretaña es un ejemplo espectacular de colapso de afiliación a los partidos. En la tabla 2.1 se ilustra parcialmente este declive. La «densidad» de afiliados a los partidos a finales de la década de 1980 (un 3.3 por 100) no llega al tercio de su nivel a principios de los años sesenta. Pero el descenso de las afiliaciones comenzó antes. El punto álgido de la afiliación en Gran Bretaña se sitúa en los años inmediatamente posteriores a la guerra; la mejor estimación corresponde a principios de los años cincuenta en los que se registraban unos 2.8 millones de afiliados conservadores y un millón de miembros individuales del Partido Laborista. Los afiliados a estos dos partidos constituían aproximadamente el 13 por 100 de los votantes en las elecciones generales británicas de principios de los años cincuenta. En otras palabras, Gran Bretaña ha pasado de ser un país con un nivel medio de «densidad» de partidos a tener un nivel muy bajo de «densidad». ¿Cómo se explica este espectacular declive? E. KOLlNSKY, "Party Change and Women's Representation in Unified Germany., en Lovendusky y Norris (eds.), Gender and Party Potities, p. 129.

16

145

Uno de los factores clave fue el hecho de que ambos partidos apostaran fuertemente por los incentivos solidarios a la hora de reclutar afiliados. El Partido Conservador ofrecía una arena en la que la clase media podía desplegar sus relaciones sociales. Por ejemplo, uno de los aspectos más significativos de la reputación de los Jóvenes Conservadores de la década de 1950 era un club donde estos jóvenes podían encontrar pareja. Los tradicionales clubs laboristas también eran lugares donde se ofrecían servicios sociales y recreativos, especialmente para miembros de una determinada clase social, en este caso, la clase trabajadora. Al cambiar las oportunidades existentes para relacionarse con otras personas y, en el caso del Partido Laborista al erosionarse su base de clase, los partidos se convirtieron en algo mucho menos atractivo para los afiliados potenciales. El declive de los incentivos solidarios se dio en un contexto en el que, por distintas razones, los incentivos materiales y solidarios resultaban muy poco atractivos. Los incentivos materiales a la participación en las actividades del partido llevaban siendo débiles en Gran Bretaña desde finales del siglo XIX. En 1854 se había puesto en marcha un sistema meritocrático de acceso a los cargos públicos y la corrupción electoral se eliminó prácticamente por medio de una disposición parlamentaria de 1883. Estas dos reformas (unidas a otras medidas) aseguraron que los partidos de la era liberal democrática contaran con relativamente pocos recursos que repartir. Además, el tipo de penetración de los partidos en la vida social que se diera en Austria durante la posguerra, con su sistema propoz de acceso a los cargos públicos, no se dio nunca en Gran Bretaña. Para la gran mayoría de los ciudadanos británicos el «llegar» o el «recibir beneficios» no dependía de estar o no afiliado a un partido. Por otro lado, desplegar actividades en el seno del partido no resultaba especialmente atractivo para aquellos a los que se podría movilizar recurriendo a incentivos teleológicos. La relación entre lo que se discutía y argumentaba en los partidos de base local y las políticas adoptadas por los partidos a nivel nacional era incluso más indirecta que la que se daba en la mayoría de los países en los partidos de masas. Existían dos razones que explicaban la debilidad del nexo. En primer lugar, ninguno de los par146

tidos contaba con estructuras especialmente democráticas (si los comparamos con, digamos, los partidos noruegos). Los conservadores no reconocían (y siguen sin reconocer) que las decisiones adoptadas por el Congreso del partido puedan resultar vinculantes para éste. En el caso del Partido Laborista fue la estructura federal, en la que el derecho de veto de los sindicatos tenía mucho peso a la hora de determinar las políticas del partido, la que diluyó el posible impacto del activismo. En segundo lugar, al contrario , de lo que ocurría en Escandinavia o en Austria, donde los intereses corporativos unían al gobierno y a los intereses organizados en torno al proceso de implementación de políticas públicas, el estilo de creación de políticas públicas de Gran Bretaña no incentivaba a quienes tenían intereses particulares para intentar extender su influencia a través de los partidos mismos. Por distintas vías, el carácter centralizado y elitista de gran parte de la toma de decisiones iba en contra de fomentar la participación en los partidos locales. Sin embargo, no hemos completado el cuadro que hemos dibujado del papel desempeñado por los incentivos teleológicos a la hora de reclutar afiliados en Gran Bretaña. En la medida en que los gobiernos locales resultaban ser grandes áreas de administración de políticas públicas sobre las que los políticos electos ejercían un cierto control (como ocurría por ejemplo con temas de vivienda o educación antes de los años ochenta) ofrecían ciertos atractivos para el activismo «teleológico». Fue la combinación de este activismo con incentivos solidarios la que mantuvo el nivel de «densidad» de los partidos en la década de 1950. Pero en los años setenta, lo único que le quedaba a los partidos eran los incentivos teleológicos, ya finales de los años ochenta el Partido Laborista contaba con menos de 300.000 afiliados y el Conservador con sólo aproximadamente un millón. Uno de los efectos generados por la débil conexión existente entre el activismo en los partidos y las políticas adoptadas por , estos es que, en el Partido Laborista, se tendió a reforzar el tradicional dominio masculino. Las mujeres tienen pocos incentivos para unirse a instituciones que, tradicionalmente, han estado dominadas por hombres. En proporción hay muchas más mujeres en el Partido Conservador, pero en muchos casos su recluta147

miento tuvo lugar debido a la gran influencia de los incentivos solidarios. Su poder en el seno del partido se veía cercenado porque se las encasillaba en las secciones femeninas, y su número creciente no se ha reflejado en la titularidad de cargos clave en las organizaciones locales de los partidos.

Japón En Japón la afiliación a los partidos ha sido mucho menos importante que en las democracias europeas. Es posible que los cambios realizados en el sistema de partidos y la reforma del sistema electoral ofrezcan mayores incentivos para que los partidos acometan su reconstrucción sobre la base del activismo. En el nuevo sistema electoral los factores que sustentan el faccionalismo de los partidos y de las organizaciones de apoyo de los propios candidatos (koenkai) son algo más débiles de lo que lo eran cuando estaba en vigor el así llamado sistema electoral semiproporcional anterior a las reformas de 1993-1994. Aun así es posible que los efectos del sistema político anterior a 1993 dominado por el PLD (Partido Liberal Demócrata) subsistan durante los próximos años. En el seno del PLD el principal factor responsable de los bajos niveles de afiliación ha sido el sistema de competición interna, a su vez estimulado por el sistema electoral. Lo que se incentivaba no era que se crearan organizaciones de partido, sino que cada candidato al parlamento se hiciera con su propia organización, ya que tenían que competir entre sí por los votos (vid. capítulo 9 sección B donde se discute este tema). Estas organizaciones personales suponían en gran medida la existencia de obligaciones variadas hacia los candidatos por parte de otros políticos (a menudo operativos a nivel inferior), de manera que el reclutamiento se basaba en incentivos materiales (en un sentido amplio del concepto). Eran las organizaciones personales las que, en gran medida, proveían estos incentivos materiales y solidarios, y no el PLD en sí. Además, el PLD ofrecía pocos incentivos teleológico s a sus afiliados potenciales, ya que los miembros no desempeñaban prácticamente papel alguno en la toma de decisiones. Las facciones del PLD controlaban la política del partido, de manera que el congreso 148

«nacional del partido[ ...] es poco más que un sello de caucho, y el poder efectivo reside básicamente en manos de los afiliados al PLD de la Dieta nacional» 17. La situación no era muy distinta en el PSJ (Partido Socialista japonés, actualmente Partido Social Demócrata), aunque en el caso de este partido lo que desincentivaba fuertemente la afiliación era el dominio ejercido en su seno por los sindicatos. El resultado fue que a mediados de los años ochenta con un número de afiliados que rondaba las 65.000 personas, el JSP tenía una «densidad» de aproximadamente el 0.6 por 100. Esta cifra no supera la quinta parte de la «densidad» del Partido Laborista británico a finales de los años ochenta y, como hemos visto, i el Partido Laborista era un partido que había experimentado un extraordinario descenso en su tasa de afiliación! No obstante, a finales de los ochenta hubo un incremento considerable de las tasas de afiliación al partido, especialmente cuando se hizo con la presidencia del mismo Takako Doi (1986-91). Bien podría ser que los grandes cambios en la esencia de la competición entre partidos tras 1993 siga movilizando a todos ellos, incluido el antiguo PSJ (actualmente el PSDJ: Partido Social Demócrata Japonés), hacia el establecimiento de unas bases de afiliados más similares a las existentes en las democracias europeas.

Estados Unidos Rastrear los cambios a largo plazo en la participación en los partidos políticos norteamericanos resulta extremadamente difícil por dos razones: los partidos Demócrata y Republicano no son partidos de masas y no cuentan con ningún tipo de sistema de afiliación formal. Por lo tanto, los politólogos no disponen de una de las formas más elementales de medir la participación en los partidos: el registro de las variaciones en el número de afiliados. Pero existe otro problema, y es que los activistas pueden ofrecer su lealtad a candidatos individuales y no a los partidos, y a menudo es complicado decidir si es conveniente 17 J. A. A. STOCKWIN, «lapan: The Leader-Follower Relationship in Parties», en A. Ware (ed.), Political Parries: Electoral Change and Structural Response, Oxford, Basil Blackwell, 1987, p. \06.

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considerar a estos activistas como simpatizantes del partido al que pertenece el candidato. No obstante, y a pesar de la imposibilidad de medir muchas de las variaciones clave en el activismo en los partidos, sí podemos identificar cierto número de cambios a largo plazo en los modelos de participación de los partidos norteamericanos. Existen en concreto cuatro épocas diferenciadas en la historia de los partidos norteamericanos. Estas épocas son: • • • •

de finales de la década de 1780-1830. finales de la década de 1830-finales de la de 1890. finales de la década de 1890-finales de la de 1960. de los años sesenta a la actualidad.

Finales de la década de 1780 a finales de la de 1830. Algunos historiadores norteamericanos hablan de esta época de la «era prepartidista». Los partidos surgidos en los años noventa del siglo XVIII (federalistas y demócrata-republicanos) eran coaliciones de individuos localmente poderosos. El electorado al que tenían que movilizar no era demasiado numeroso y, para hacerlo, podían confiar en la familia, los amigos y los que de alguna forma dependían de los anteriores. Parecían un híbrido entre esas facciones laxas que se habían ido configurando en las colonias antes de la independencia y durante la Revolución (1776-83) y los partidos que habrían de surgir más tarde. Muchas de las personas que participaban en esta primera política de partidos lo hacían básicamente por la existencia de incentivos materiales, pero en general, el número de participantes resultaba bastante reducido. Además, el colapso del bipartidismo durante la década de 1810 significa que, por entonces, la competición electoral se volcó más en rivalidades personales, de manera que los incentivos teleológicos desempeñaban un papel aún menor que en la década de 1790. De finales de la década de 1830 a finales de la década de 1890. Esta fue la «Edad de Oro» de los partidos en los Estados Unidos de Norteamérica. Al contrario de lo que ocurría en la época anterior, y de lo que ocurriría en la subsiguiente, fue un periodo de activismo canalizado a través de los partidos y no de las candidaturas individuales. Hubo un incremento masivo en el tamaño del electorado en la década de 1830, y surgió un sistema 150

bipartidista altamente competitivo para movilizar a ese electorado. Esta movilización requería de los partidos que tuvieran a su disposición un gran número de activistas en los que se pudiera confiar para llevar a cabo las tareas necesarias en periodos electorales. Los incentivos solidarios cobraron especial importancia a la hora de reclutar a estos activistas y no habría que subestimar la importancia de los aspectos sociales en la vida del partido de estas décadas. En los primeros años, se recurrió a los incentivos solidarios y a los teleológicos (gran parte de la retórica de partido de las décadas de 1840 y 1850 se referían a los «principios» del partido), pero a partir de la década de 1860, los incentivos materiales se convirtieron en algo extremadamente importante en las zonas urbanas de los Estados Unidos. A lo largo de estas décadas, la maquinaria de los partidos se hizo con las ciudades. Los partidos altamente organizados descansaban sobre el activismo de la gente que obtenía beneficios (empleos, etcétera) a través del partido. Mientras seguían debatiendo sobre sus «principios» en las campañas electorales, reclutaban a sus activistas recurriendo, básicamente a una combinación de incentivos materiales y solidarios.

De finales de la década de 1890 a los años sesenta. En muchos otros países los partidos burgueses tuvieron que enfrentarse en tomo al cambio de siglo al reto que suponían los partidos socialistas que reclutaban a sus simpatizantes y los afiliaban. Esta forma de reclutamiento de activistas brindaba a los partidos una fuerza de trabajo que realizaba diversas tareas en tiempos de movilización electoral, y la mayoría de los partidos burgueses se vio obligada a responder adaptando la idea de los partidos de masas a sus propios propósitos. En los Estados Unidos no tuvo lugar esta transformación. Los dos partidos principales fueron capaces de hacer frente al reto electoral planteado por el socialismo. Además, ya habían encontrado la forma de vincularse al electorado de masas, de manera que la forma de reclutamiento utilizada por los partidos socialistas no les suponía ninguna ventaja. Aun así, y por diferentes razones, esta fue una época de grandes cambios en el activismo desplegado por los partidos en los Estados Unidos. Existen en concreto tres factores interrelacionados que conviene comprender para hacer un esquema de este cambio. 151

En primer lugar, el nivel de competición entre los partidos descendió, de manera que a principios del siglo xx sólo había competición en pocos de los Estados norteamericanos. Esto redujo la presión experimentada por los partidos para que dieran alta prioridad a la movilización de activistas. En segundo lugar, hubo una serie de reformas (en concreto la introducción de elecciones primarias y la elección directa de los senadores en 1913) que alteraron el equilibrio entre los partidos y los candidatos individuales. En la segunda mitad del siglo XIX, los candidatos tenían que presentarse a través de los partidos. En la primera mitad del siglo xx los candidatos a los puestos más relevantes empezaron a crear sus propias organizaciones para llevar las campañas, lo que suponía que tenían que reclutar a sus propios simpatizantes. El divorcio entre candidatos y partidos fue mucho más pronunciado en algunas partes del país que en otras; era muy evidente en los Estados del oeste, donde los reformistas progresistas ejercían una influencia mucho mayor. En tercer lugar, los progresistas introdujeron otro tipo de mecanismos (incluidos sistemas de reclutamiento de funcionarios y la celebración de elecciones a los gobiernos locales en las que los partidos tenían poco que decir) pensados para erosionar los incentivos materiales al alcance de los partidos. El efecto neto de estos cambios fue el logro de un equilibrio mucho más ajustado entre los candidatos y sus partidos y la reducción del valor de los incentivos materiales a la hora de reclutar activistas. El impacto sobre el reclutamiento de activistas para los partidos fue mucho más evidente a largo que a corto plazo. Aquellos susceptibles de ser movilizados por medio de incentivos teleológicos tendían a centrarse en lograr que salieran vencedores sus candidatos en las primarias y no en «invadir» las organizaciones de los partidos y hacerse con ellas. Sólo a finales del periodo (en la década de 1950), el activista tradicional que gestionaba la organización del partido empezó a encontrar competencia en grupos rivales de activistas (los así llamados activistas «amateur») que por primera vez estaban en posición de suponer un reto para su control. Hasta ese momento los activistas de los partidos pare· cían una versión «aguada» de los de finales del siglo XIX. En la mayoría de los casos se trataba de personas sensibles a una mezcla entre incentivos solidarios y materiales, si bien el valor de 152

ambos tipos de incentivos había ido disminuyendo. Uno de los cambios evidentes en años cincuenta era el papel desempeñado por las mujeres, si bien las posiciones de liderazgo de los movimientos «amateur» seguían siendo ocupadas por hombres. De la década de 1960 a nuestros días. En los años sesenta el equilibrio entre candidatos y partidos se rompió a favor de los primeros. El resultado fue que el partido se convirtió en una arena relativamente poco atractiva para la participación política teleológica, y que las campañas organizadas por los candidatos y los grupos unidos en torno a una causa fueran ganando en capacidad de atracción. Esta transformación tuvo lugar básicamente por los cambios introducidos en la tecnología utilizada durante las campañas (especialmente la televisión) que hacía mucho más fácil para los candidatos presentarse a elecciones para un cargo público al margen de sus partidos. Pero también contribuyeron otros factores. Ciertas reformas políticas, especialmente en lo relativo al proceso de nominación presidencial, debilitaron el papel desempeñado por los partidos como intermediarios. Y la existencia de un importante número de temas controvertidos que afectaban a todos los partidos rompiendo las tradicionales líneas divisorias entre ellos (incluida la guerra de Vietnam), fue asimismo un fuerte catalizador del cambio. Estos temas espoleaban a quienes querían trabajar al margen de las organizaciones de los partidos y debilitaban las estructuras de éstos. En la década de 1980 los activistas de los partidos se dejaban movilizar mucho antes por incentivos teleológico s que sus predecesores de setenta u ochenta años antes. Los incentivos materiales mantenían su importancia sólo en unas pocas ciudades y los incentivos solidarios resultaban atractivos para una banda mucho más estrecha de personas que la de años atrás, cuando las relaciones sociales en un club político era una forma popular de esparcimiento. Pero para muchas personas que podrían movilizarse en base a incentivos teleológico s no estaba claro si los partidos per se podían ofrecerles algo diferente de lo que les ofrecían las campañas de los candidatos o los grupos unidos en torno a una causa. Puesto que los partidos solían pedir muy poco a aquellos que tenían puestos de bajo nivel, estos activistas podían ostentar un puesto público y participar, a la vez, en otras arenas políticas. 153

III.

ORGANIZACIONES DE LOS PARTIDOS

Sección A Al margen de la combinación de recursos concreta con la que cuenta (habría que ver. por ejemplo. si depende fuertemente del dinero o más de los activistas), un partido requiere una organización (u organizaciones) para utilizar estos recursos de forma eficaz. En este capítulo vamos a ocuparnos de la organización de los partidos que, de hecho, fue uno de los primeros temas estudiados por los fundadores de la ciencia política: la obra, tanto de Ostrogorski como de Michels (a principios del siglo xx), tuvo gran influencia sobre el desarrollo de la disciplina l. Tampoco es mera coincidencia que la organización de los partidos revistiera tanta importancia para esa generación de politólogos: era más que evidente que el crecimiento de las estructuras de los partidos había sido uno de los principales fenómenos en el proceso de democratización de las sociedades industrializadas. En este capítulo vamos a ocuparnos de cuatro aspectos de las organizaciones de los partidos: • En primer lugar consideraremos la cuestión de cómo y por qué existen tantas similitudes y tantas diferencias en la forma en que se organizan los diversos partidos. 1 M. OSTROGORSKI, Democracy and the Organization of Political Parties [1902]. Chicago. Quadrang1e Books, 1964; R. MICHELS, Political Parties [1' ed. ingl.: 1915], Nueva York, Free Press, 1962.

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• En segundo lugar, examinaremos los recursos a disposición de las organizaciones de los partidos y el modo en que el cambio en los recursos disponibles afecta a los partidos políticos. • En tercer lugar, tendremos en cuenta un tema originalmente planteado por Michels, el de quien controla la organización del partido y sus recursos. • Por último, y de forma breve, echaremos un vistazo a lo que de hecho hacen hoy en día las organizaciones de los partidos.

1. Cómo y por qué convergen y difieren las organizaciones de los partidos En líneas generales podemos identificar tres tradiciones principales a la hora de examinar por qué y en qué medida los partidos se diferencian unos de otros en lo que respecta a su forma de organización. En el ámbito de la primera de las tradiciones encontramos los modelos de competición electoral; los mejores ejemplos de estos modelos están en los estudios clásicos de Duverger (Los partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, 1981) y Epstein (Los partidos políticos en las democracias occiden· talesp. Tras explicar por qué surgieron diferentes tipos de organización de los partidos en las primeras fases de la democratización, quienes defienden este enfoque se centran en el efecto generado por una competición con otros partidos que les empuja a adoptar tipos concretos de organización. Como veremos brevemente, Duverger y Epstein están en profundo desacuerdo sobre el tipo de estructura que consideran óptima para un partido, pero el impacto que en su opinión genera la lógica de la política como petitiva sobre las formas de organización, es muy similar. Frente a los modelos de competición electoral tenemos los modelos institucionales que conceden mayor prioridad a la dinámica que explica cómo se creó una organización y qué relación existe entre los diferentes elementos del partido. Desde este enfoque no es que se niegue que la necesidad de competir por los votos pueda empujar a un partido a reformar o modificar sus M. DUVERGER, Political Porties, Londres, Methuen, 1954; L. D. EPSTEIN, Polí· tical Porties in Western Democracies, Londres, Pall Mall, 1967.

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estructuras, pero se hace más hincapié en el papel desempeñado por aquellos modelos de relación existentes en el seno del partido mismo que dificultarían la posibilidad de convergencia hacia una única forma organizacional óptima. El estudio actual más relevante en el seno de esta tradición es el de Panebianco: Partidos políticos: organización y poder, si bien sus orígenes intelectuales hay que situarlos en la obra del gran sociólogo Max Weber3 . La tercera de las tradiciones es de corte sociológico. Vincula la organización de los partidos al tipo concreto de recursos de los que disponen. La forma organizacional reflejaría así el flujo de recursos. En la siguiente sección consideraremos algunos aspectos de este enfoque. Pero antes veamos en qué medida difieren los dos primeros; empezaremos por explicar los marcos diseñados por Duverger y Panebianco. Enfoques centrados en la competición electoral (Duverger y Epstein)

La tipología de las organizaciones de los partidos de Duverger tiene dos dimensiones: (1) hay que ver si la estructura es «directa» o «indirecta», y (2) los así llamados «elementos básicos» del partido. Partidos directos e indirectos. La primera dimensión, a la que denomina «plano horizontal», implica una distinción entre partidos que tienen organizaciones unitarias (estructuras «directas») y los que son confederaciones de otros cuerpos (estructuras «indirectas»). Según Duverger, que diseñó esta tipología a principios de los años cincuenta, las estructuras <
A. PANEBIANCO, Po/irical Partiese Organization and Power, Cambridge, Cam-

bridge University Press, 1988.

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Duverger señalaba que un partido podía ser más o menos «indirecto» y que se había dado una tendencia hacia lo «indirecto» en el ámbito de los partidos agrarios que, no obstante, nunca había sido tan pronunciada como la que se dio en los partidos socialistas y católicos «indirectos».

Elementos básicos de los partidos. Los «elementos básicos» o lo que Duverger denomina «plano vertical» son <
5 6

M. Duverger. Political Parties. cit.. p. 17. [bid .• p. 18. [bid., p. 67.

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• Secciones. El segundo de los elementos básicos, la sección, también está relacionado, según Duverger, con uno de los tipos de partido de los que habla al referirse a la afiliación, en este caso se trata de los partidos de afiliación de masas. La estructura por secciones se diferencia de la estructura en camarillas en dos aspectos básicos. En las secciones se intenta reclutar afiliados para incrementar los recursos a disposición del partido, y no se trata de grupos de elites políticas locales (o en palabras de Duverger, de notables). Los partidos organizados por secciones también se diferencian de los partidos de camarillas por la forma en que una sección se vincula a las demás. Mientras que las camarillas normalmente retienen un alto grado de autonomía frente a la organización nacional del partido, los partidos organizados en secciones están más controlados desde el centro. También existe una diferencia significativa entre los partidos de camarillas y los organizados por secciones en lo referente a sus orígenes. Mientras que los partidos de camarillas se crearon desde dentro (en parlamentos predemocráticos por elites políticas), los partidos por secciones originales, especialmente los socialistas, se crearon de desde fuera (por aquellos excluidos del poder político en un régimen) . • La célula. La célula fue una invención de los partidos comunistas. Al igual que en el caso de los partidos de camarillas y al contrario de lo que ocurría en los partidos por secciones, los comunistas estaban más preocupados por la calidad de quienes reclutaban que por el número global. Pero diferían de los partidos de camarillas en el hecho de que los principios por los que se regían a la hora de determinar quiénes debían ser admitidos eran fijados desde el centro y no venían dictados por las circunstancias políticas. Además, los partidos comunistas se diferenciaban de los partidos de camarillas y por secciones en que las unidades organizativas clave no eran geográficas (vinculadas a unidades y restricciones electorales), sino que se establecían a nivel de los centros de trabajo. Se asumía que se movilizaba mejor al proletariado creando organizaciones políticas en las fábricas que en las comunidades donde residían. Esto refleja los objetivos mucho más amplios de los partidos comunistas para los que las actividades electorales no eran sino una forma más, y no la más importante, de preparar el derrocamiento del capitalismo. 159

• Milicias. La milicia fue la forma de organización adoptada por los fascistas y otros partidos de extrema derecha de los años de entreguerras. De forma aún más notoria que en el caso de los comunistas, la organización estaba pensada para que a su través se pudieran desempeñar muchas y diversas tareas que no encajaban en el campo de la política electoral convencional. Según Duverger, la «milicia era un tipo de ejército privado cuyos miembros se enrolaban según parámetros militares[... ]; el carácter militar de la milicia no s6lo se aprecia en su composición, sino también en su estructura. Esta última se basa en grupos muy pequeños que se integran en pirámides par~ formar unidades más amplias» 7 .

I 1

La tipología de la organización de los partidos que nos ofrece Duverger es interesante en sí misma y habría que añadir que también desarrolló ideas a tener en cuenta sobre por qué partidos concretos habrían adoptado su forma original de organización. Pero en el núcleo de su análisis nos encontramos con una propuesta que supone un reto en relación con lo que denomina el «plano vertical». Supone que el partido basado en una afiliación de masas es superior al partido de notables. Así, la presión de tener que competir por los votos y retener la lealtad de quienes son fieles al partido, supone para los partidos de camarillas que, o bien se transforman en partidos por secciones, o bien adoptan muchos de los rasgos de los partidos por secciones (convirtiéndose así en un híbrido entre el tipo de camarillas y el de secciones). La célula y la milicia resultan apropiadas para partidos con objetivos políticos especiales, pero estos elementos básicos son inapropiados en el caso de la mayoría de los partidos. Por lo tanto, es la sección la que plantea el reto principal a las camarillas y la que resultó ser más adecuada para adquirir grandes cantidades de recursos políticos. Evidentemente, Duverger no está diciendo que todos los partidos acaben teniendo el mismo tipo de organización. Se muestra muy sensible ante el hecho de que la historia organizacional de un partido concreto determina la forma en que está capacitado para alterar sus estructuras. También reconoce que existen dife-

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[bid .• p. 36.

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rentes formas en las que podría estructurarse un partido por secciones. Aun así, el pilar de su argumentación era el «contagio desde la izquierda»; la fonna organizacional de los partidos socialistas era superior al resto de las fonnas posibles y había sido y seguiría siendo copiada por otros partidos. Era mejor porque ofrecía más oportunidades para obtener los recursos necesarios a una organización electoral. Así, en último término, el factor principal a la hora de detenninar el futuro de la organización adoptada por un partido en las democracias era la lógica de la competición electoral que impulsaba a los partidos a modificar su organización de manera que se hicieran lo más competitivos posible. Escribiendo una década y media después de Duverger, el politólogo norteamericano Leon Epstein puso patas arriba el argumento de Duverger. Mientras que Duverger en su análisis había reconocido la importancia que tenía la competición electoral a la hora de dar forma a la evolución experimentada por la organización de los partidos, Epstein cree que la organización de los partidos no es más que la respuesta a la competición por los votos. Pero lo que resulta más significativo es que se muestra en desacuerdo con la orientación europeísta del análisis de Duverger. Duverger había considerado a los partidos norteamericanos una especie de «fósil organizacional». Éstos no habrían abandonado su forma de organización en camarillas porque no se habían tenido que enfrentar al gran reto electoral de los partidos socialistas. Sin embargo, Epstein afirmaba que los partidos del tipo norteamericano eran, de hecho, los más aptos para llevar adelante campañas electorales modernas. En una era de elecciones televisadas, encuestas de opinión, etcétera, los partidos no precisaban de un elevado número de afiliados para movilizar a los votantes. Lo que más necesitaban era dinero para comprar este servicio (y otros), y el dinero se obtenía más fácilmente de los grupos de interés y de donantes individuales que por medio del reclutamiento masivo de afiliados. Es más, un gran número de afiliados podía limitar las posibilidades de los líderes de los partidos a la hora de diseñar estrategias para las campañas con las que ganar a sus oponentes de otros partidos. Los líderes de los partidos precisaban del tipo de flexibilidad que se da cuando existe una forma de vinculación mucho más laxa entre líderes yactivistas. Por lo tanto, según Epstein, los rasgos detenninantes para el futuro de las organizaciones de los partidos en las democra161

cias liberales no provendrían de un «contagio de la izquierda», sino de un «contagio de la derecha» (siendo el modelo el Partido Republicano de los Estados Unidos). Lo cierto es que si Epstein tiene razón debemos rechazar el grueso del análisis de Duverger. Pero antes de pasar a analizar los méritos de estas hipótesis encontradas, sería de utilidad introducir aquí un enfoque totalmente distinto, el enfoque institucional de Panebianco. Un enfoque institucional (Panebianco) El politólogo italiano Angelo Panebianco, ofrece un análisis de la organización de los partidos que resulta a la vez más limitado y teóricamente más riguroso que los de Duverger y Epstein. Es más limitado en el sentido de que excluye «el caso de los partidos que operan fuera del marco de Europa Occidental». Cuando explica sus razones para excluir a los sistemas de partido único y a los Estados Unidos afirma que, en el segundo de los casos, se debe a que los factores que afectaron al surgimiento y el desarrollo organizativo de los partidos norteamericanos son muy distintos a los que se dieron en Europa8 • Pero su análisis resulta aún más restrictivo en dos aspectos. En primer lugar no presta ninguna atención a los partidos surgidos en tres ex colonias británicas (Australia, Canadá y Nueva Zelanda) a los que recurren a menudo los expertos para comprobar la validez de sus hipótesis extraídas de la experiencia en Europa Occidental. Por ejemplo, tanto en los análisis de Duverger como en los de Epstein se recurría profusamente a estas comparaciones. En segundo lugar, aunque pretende ser un estudio centrado en Europa Occidental, los case-studies a los que, de hecho, recurre Panebianco para comprobar sus hipótesis se refieren exclusivamente a partidos de cuatro países: Francia, Alemania, Italia y el Reino Unido. En la tipología utilizada por Panebianco se ponen en relación dos tipos de variables: • Modelo genético. La primera es lo que denomina modelo genético, averigua cómo llegó a formarse un partido e identifica

8

A. Panebianco, Political Parties, cit., p. xv.

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seis vías principales a través de las cuales se formaron los partidos. o Institucionalización. La segunda variable es el grado de institucionalización. Cuando habla de «institucionalización» Panebianco se refiere a que un cuerpo deja de ser un medio para lograr ciertos fines y se convierte en «algo valioso en sí mismo, siendo así que sus metas no se diferencian de él, ambos son inseparables»9. Evidentemente, todos los partidos tienen que institucionalizarse en alguna medida para sobrevivir, pero mientras que en unos casos el proceso de institucionalización hace surgir instituciones fuertes, en otros casos lo que obtenemos son instituciones débiles 10. A partir de aquí, Panebianco introduce dos formas de medir el grado de institucionalización de un partido. No obstante, antes de seguir adelante debemos decir algo de su modelo genético. Modelo genético. Panebianco afirma que existen básicamente tres factores determinantes a la hora de caracterizar los orígenes organizativos de un partido concreto. Habrá que ver: o

o

o

Si el partido se construyó sobre la base de la penetración territorial o la difusión territorial (o por medio de una combinación de ambos procesos). La presencia o ausencia de una institución externa que «patrocina» al partido. Si existe un líder carismático que estuviera involucrado en la formación del partido.

La penetración territorial es el proceso a través del cual un partido centralizado crea organizaciones locales y regionales. Por el contrario, la difusión territorial implica la reunión a nivel nacional de grupos independientes compuestos por las elites políticas locales. A primera vista podría parecer que la penetración territorial no es sino una forma de describir lo que Duverger denominaría partido dividido en secciones creado de forma externa (o un partido comunista), y que la difusión territorial es la des-

, /bid., p. 53. 10 [bid., pp. 54-55.

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cripción de una formación de partidos creados internamente a través de camarillas. Pero Panebianco rechaza esta comparación, argumentando que mientras que algunos partidos de camarillas (o partidos liberales de notables) experimentaron difusión territorial, otros (especialmente los partidos conservadores) practicaron la penetración territorial. El que una organización externa patrocine o no a un partido afecta a la fuente de legitimación de la dirección. En los partidos que se legitiman internamente, el liderazgo extrae su a\.itoridad del seno del partido mismo; en un partido de legitimación externa, la autoridad la constituye la institución patrocinadora. (En algunos casos, especialmente en el de los partidos comunistas de Europa Occidental, la legitimación externa era «extranacional» -provenía de una organización al margen del Estado mismo, es decir, del Comintern en Moscú-). Aunque los partidos «indirectos» de Duverger sean instancias de legitimación externa, esta categoría no se solapa con la de Panebianco. La legitimación externa no genera necesariamente una estructura de partido <
La segunda dimensión de la institucionalización es la que Panebianco denomina el grado de sistematicidad. La sistematicidad es baja cuando se deja mucha autoridad a los subgrupos encuadrados en el partido. La sistematicidad es alta cuando existe un alto grado de interdependencia entre los subgrupos, lo cual es posible debido al control que el centro ejerce sobre los recursos. Panebianco afirma que ambas dimensiones están empíricamente interrelacionadas en la medida en que la baja sistematicidad hará muy difícil que la organización de un partido sea autónoma respecto de su entorno. Vínculos entre el modelo genético y la institucionalización. Esto nos lleva a la conexión que establece Panebianco entre modelo genético e institucionalización: • Los partidos que han evolucionado a partir de la penetración territorial tienden a crear instituciones fuertes porque las elites fundadoras están en situación de controlar, desde el principio, la forma que adoptará la organización. • Los partidos que han evolucionado a partir de la difusión territorial tienden a ser institucionalmente débiles porque las elites fundadoras entran en competición para controlar los recursos del partido. • Los partidos de legitimación externa (a excepción de los legitimados extranacionalmente) tienden a una institucionalización débil porque los sponsors están interesados en que así sea (una institucionalización fuerte reduciría su capacidad de control sobre el partido). • Los partidos patrocinados por organizaciones de fuera del país suelen desarrollar una institucionalización fuerte (esto interesa al patrocinador porque si la institución es fuerte se reduce la posibilidad de que otras organizaciones sociales ejerzan su influencia sobre el partido). • Los partidos de legitimación interna carecen de las constricciones impuestas a los partidos de legitimación externa y pueden evolucionar hacia una institucionalización fuerte. • Los líderes carismáticos tienden a resistirse a la institucionalización en sus partidos porque lo consideran una amenaza para su propio poder. No obstante, cuando se procede a la ins165

titucionalización, ésta tenderá a ser fuerte, reflejando el modelo original de la autoridad centralizada del partido. Allí donde la legitimación interna va mano a mano con la penetración territorial, el resultado será una institucionalización muy fuerte. Panebianco cree que los conservadores británicos constituyen un ejemplo. Algo similar ocurre cuando la legitimación externa, extranacional, permite una penetración territorial qve también da lugar a instituciones fuertes; los partidos comunistas constituyen un buen ejemplo de esto último. Por otro lado, allí donde la difusión territorial se ve complementada por la existencia de un sponsor dentro del país, el resultado es una institucionalización muy limitada; Panebianco cita como ejemplo en este caso al Partido Laborista británico y a algunos partidos religiosos. Por último, señala el caso de las federaciones de grupos existentes (incluyendo a los socialistas franceses y a los cristiano-demócratas alemanes) en los que se da legitimación interna, pero en los que los grupos pueden ejercer su derecho de veto frente al centro; en estos partidos la institucionalización será débil. La tipología de las organizaciones de los partidos de Panebianco pone en relación sus orígenes con los modelos de ejercicio del poder dentro del partido (y entre la organización del partido y su entorno) que pueden llegar a consolidarse tras su fundación. No niega que los partidos pueden cambiar su tipo de organización, de hecho dedica todo un capítulo de su libro a explicar este proceso. Pero, al contrario que Duverger y Epstein, cree que el cambio organizacional tiene lugar principalmente en el contexto del modelo concreto de relaciones internas que puso en marcha el acto fundacional del partido. En su opinión, la organización de los partidos a día de hoy debe explicarse inicialmente en términos de una historia organizacional concreta. Por lo tanto, el enfoque de Panebianco es tanto institucional como un enfoque fuertemente centrado en el «peso del pasado», es decir, en la idea de que los partidos atraviesan por «momentos que les definen» y que coartan su evolución posterior. Tanto Duverger como Epstein opinan que es posible encontrar una vía común de cambio entre todos los partidos que compiten por los votos del electorado de masas, si bien la vía de la que habla uno es muy distinta a la vía de la que habla el otro. 166

Evaluación de ambos enfoques Duverger y Epstein. Superficialmente puede parecer que la evidencia debería llevamos a rechazar el enfoque de Duverger. El partido de masas organizado por secciones, cuyo mejor ejemplo probablemente sea el PSD alemán, no ha demostrado ser el modelo dominante de organización de partidos que Duverger aflfmaba que era. No se ha dado un «contagio desde la izquierda» generalizado. Algunos de los partidos que tenían estructura de camarillas han sido capaces de mantenerla y ser, al mismo tiempo, electoralmente competitivos. El FDP (Partido Liberal) alemán es uno de estos partidos que, aunque formalmente recluta afiliados, no realiza una política activa de reclutamiento de afiliados y se precia de ser «pequeño pero selecto». Es más, aquellos partidos que se han creído obligados a aumentar su número de afiliados y a crear una estructura por secciones, a menudo han acabado generando un tipo híbrido de organización del partido, reteniendo elementos tanto de la organización por camarillas como de la ordenación por secciones. Si embargo, si bien no ha habido «contagio desde la izquierda», tampoco se ha dado un «contagio desde la derecha». El modelo norteamericano de organizaciones de partido descentralizadas y laxas no ha sido emulado por los partidos europeos. Algunos lo han hecho; un ejemplo excelente es el de Forza Italia, el partido fundado por Silvio Berlusconijusto antes de las elecciones generales italianas de 1994. Forza Italia es el modelo puro de Epstein, con una relación entre sponsors y la dirección del partido igual a la que existía entre los patrocinadores de organizaciones dedicadas al fútbol y los clubs de fútbol mismos. Esto tampoco debe sorprendemos demasiado. El fundamental recurso de Berlusconi a la hora de fundar el partido era su control sobre ciertos sectores de los medios de comunicación, especialmente de cadenas de televisión. Quería una forma de organización elitista, las relaciones de masas serían un complemento de aquél, su principal activo. Pero se trata de un tipo de objetivo que pocos partidos existentes o nuevos han tenido, al menos no lo han tenido en la medida que Berlusconi, y este hecho ha generado respuestas muy distintas a los diseños organizacionales. Al escribir, en 1980, una nueva introducción para una versión revisada de Political Parties in Western Democracies, Eps167

tein admitió que podía haber sobreestimado la presión ejercida sobre los partidos europeos para evolucionar en esa dirección!!. Es más, algunos partidos más que debilitar su base de militancia de masas intentaban construir una organización más fuertemente basada en la afiliación. Como tuvimos ocasión de comprobar en el capítulo 2, esta fue la política seguida por el PDC alemán a principios de los años setenta; se trataba de una respuesta a la convicción de que la débil organización de las comunidades alemanas estaba lesionando las posibilidades que tenía el partido de obtener el apoyo popular. En contra de lo pronosticado por Epstein en el sentido de que la televisión y otras nuevas formas de hacer campaña convertirían a las altas tasas de afiliados en algo superfluo, la experiencia del PDC sugiere que las estructuras tradicionales de los partidos divididos en secciones aún estaban llamadas a desempañar un papel crucial a la hora de movilizar a las masas electorales. Tanto Duverger como Epstein se equivocaban cuando señalaban que en el futuro predominaría una forma u otra de partido. Se equivocaron porque no vieron que los partidos requieren una gran variedad de recursos que les haga electoralmente competitivos. Sin embargo, en alguna medida, si bien sólo en alguna medida, estos recursos son sustituibles. Las variaciones en las formas de organización sólo son posibles en la medida en que esos recursos sean sustituibles. Esta es la razón por la que existen tantos tipos de organizaciones de partido híbridas entre los partidos liberal democráticos. Se combinan, de las formas más diversas, elementos de los partidos de camarillas y por secciones. Pero, como descubrió el PDC alemán en los años setenta, los recursos no son perfectamente intercambiables. Así unos partidos podrían evolucionar en una determinada dirección para intentar compensar debilidades organizativas (por ejemplo creando una base de afiliación mayor), mientras que otros, como los partidos noruegos, podrían moverse en una dirección muy distinta: Los líderes de los partidos se vuelcan cada vez más en las encuestas de opinión buscando los puntos de vista de la gente común [...). Esto [... ) plantea la cuestión del valor que tienen para 11 L. D. EpSTEIN, Political Parties in Western Democracies [19671. New Brunswick, Nueva York, Transaction Books, 1980.

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la política nacional la organización y afiliación locales. Algunos de los procesos que lienen lugar en Noruega parecen apuntar hacia una evolución que va de la afiliación masiva a la profesionalización y el consumismo l2 .

Por lo tanto, no es ya sólo que subsistan una amplia variedad de formas de organización de los partidos, sino que, además, no parece haber una direccionalidad única en el cambio. Debido a que las debilidades organizacionales de los partidos difieren entre sí, también lo hacen las reformas que ponen en marcha. Sin embargo, evidentemente esta conclusión no invalida la idea general tanto de Duverger como de Epstein, a saber, que las formas de organización de los partidos cambian en respuesta a las demandas de la competición electoral. Por lo tanto, ahora debemos plantearnos la cuestión de si el enfoque de Panebianco nos ofrece un marco mejor para comprender la organización de los partidos. Panebianco. Ya de entrada debemos admitir que el marco de análisis de Panebianco, al ligar los modelos genéticos a los patrones de institucionalización, arroja luz sobre aspectos importantes de la vida interna de los partidos. Por ejemplo, es capaz de explicar por qué las facciones del Partidos Socialista Italiano (PSI) resultaron ser más fluidas que las del SFIO francés, aludiendo al tipo de estructura más localizada que habría tenido el primero en el momento de su formación. No obstante, se puede decir, que el enfoque de Panebianco es excesivamente «teórico» y que recurre a case-studies elegidos para encajar perfectamente en su modelo teórico. Como presenta relativamente pocos case-studies, si uno de los ejemplos que presenta no casa del modo que él espera, esto supone graves consecuencias para la validez de su modelo global. Consideremos un ejemplo, el de los conservadores británicos para ilustrar este problema. El caso de los conservadores británicos. Según el enfoque de Panebianco, los conservadores serían un partido de legitima-

D. W. URWIN, «Norway: Parties Between Mass Membership and Consumer Oriented Professionalism?», en A. Ware (ed.), Political Porties: Electoral Change andStructural Response, Oxford, Basil Blackwell, 1987. pp. 198-199.

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ción interna surgido de entre la elite parlamentaria. Debido a la extensión del derecho de voto y la necesidad de movilizar a electorados de masas, el partido recurrió a la penetración territorial, controlando de cerca el establecimiento de organizaciones locales del partido. El resultado fue un partido altamente institucionalizado que gozaba de cierta autonomía frente a los grupos de interés y en el que el centro controlaba a las organizaciones locales del partido. Panebianco negaba que las asociacione& locales hubieran disfrutado tradicionalmente de un alto grado de independencia, afirmando que esta independencia era más aparente que real. El centro controla a las asociaciones a través del reclutamiento de agentes locales y por medio de un discreto control ejercido sobre la selección de candidatos. El centro puede vetar a los candidatos que no quiera pero, por lo general, el partido está tan unificado y unido que las asociaciones locales tienden «naturalmente» a elegir candidatos que cuentan con la confianza de la dirección sin que se precise una intervención explícita de «arriba»l3. Esta descripción de la evolución de la organización del Partido Conservador induce a error. Es cierto que a finales del siglo XIX el partido parlamentario intentó establecer asociaciones locales conservadoras como una forma de movilizar votantes. Pero el ámbito de esta penetración territorial fue muy limitado. En ese área vital de la política local, los conservadores parlamentarios querían preservar todo el poder posible para las elites locales (conservadoras). Con este fin, en muchos de los así llamados shires o condados, mayoritariamente conservadores en cuanto al sentir popular, los conservadores no intentaron imponer candidatos en las elecciones a los gobiernos locales. Hasta las reformas de estos gobiernos locales en 1974, el control político de muchos de los condados estaba en manos de «consejeros» independientes, muchos de los cuales eran simpatizantes de los conservadores a nivel nacional. A las elites conservadoras tradicionales, los terratenientes, les resultaba mucho más fácil retener un grado de influencia considerable en este foro «no partidista». La falta de organización formal del partido a este nivel reducía la posibilidad de que elementos menores del partido

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A. Panebianco, Poli/kal Porties, cit., p. 140.

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(comerciantes, etcétera) tuvieran un grado de influencia desproporcionado. Al ignorar este aspecto de la estrategia organizacional conservadora, Panebianco ofrece un cuadro de centralización e institucionalización del partido mucho mayor de la que debe atribuírsele. Incluso en el caso de aquellas actividades en las que había una implicación por parte de la organización formal del partido, Panebianco sobreestima el poder del centro. Los parlamentarios conservaron el control sobre la organización del partido, liberándose asimismo de tener que elaborar estrategias electorales populares al margen de las demandas de los afiliados al partido. Pero el partido nunca habría podido llevar a cabo esta maniobra de aislamiento de la dirección si no se les hubieran concedido a las asociacones locales poderes reales de algún tipo, y la principal potestad que se les concede es la de poder elegir a los candidatos. El grado de influencia que pudiera tener el centro a la hora de suprimir candidatos que pudieran suponer un lastre para los conservadores no era mayor que el que se daba en partidos mucho menos institucionalizados. Es más, si bien algunos partidos de bases se mostraban receptivos a los esfuerzos desplegados por las direcciones centrales para <
titucionalizado, no se ajusta al análisis presentado por Panebianco. Y este autor no sólo tiene problemas al aplicar su análisis a este partido. ¿Qué es lo que anda mal con el enfoque de Panebianco? Ya hemos mencionado un aspecto concreto, el de la «sobreteorización». Como su elegante y complejo marco teórico no explica bien las realidades de la evolución organizativa de los partidos, tiene que hacerlas «encajar» en la estructura de su marco analítico. Quizá el punto más significativo sea que db. mucho peso a las formas de configuración de la organización de los partidos y no dedica suficiente atención al hecho de que deben adaptarse a los cambios habidos en el «mercado electoral». Es obvio que los partidos que obtienen victorias electorales, como los conservadores británicos en el siglo xx, se ven mucho menos presionados para reformarse que los que no obtienen éxitos, y esto explicaría el alto nivel de continuidad en las estructuras de ese partido en concreto. Es más, si un partido no se ve presionado por la necesidad de mantener o aumentar su porcentaje de votos, puede no tener que adaptar su estructura organizativa. Pero, por lo general, la «conexión electoral» es un incentivo para que los líderes busquen el cambio organizativo a efectos de mejorar su «actuación». El enfoque de Panebianco resulta correcto cuando señala que una historia genética concreta y un modelo específico de institucionalización determinan su capacidad potencial para cualquier reforma, pero no sólo determinan eso.

El problema de los niveles de análisis. Lo que falla en la variante personal de Panebianco del enfoque institucional es muy parecido a lo que falla en las versiones que ofrecen tanto Duverger como Epstein del enfoque de competición electoral. Se ha buscado una explicación al desarrollo organizativo de los partidos a un nivel demasiado general. Cabe asumir que el tipo de estructura de un partido influirá sobre las posibilidades de la dirección y extensión del cambio de esa estructura. También se puede asumir que la necesidad de competir por los votos ejerce cierta presión sobre un partido para que adopte una forma de organización adecuada. Pero la fuerza desplegada por estas influencias y, por lo tanto, los resultados finales, tiende a depender de las circunstancias concretas de cada partido. Por un lado, las limitaciones organizativas serán bastante más complejas de lo que resultaría del marco de Panebianco. Por otro, la competición electoral puede 172

catalizar soluciones muy diferentes recurriendo al cambio organizacional y dependiendo de los diversos partidos; simplemente porque cuentan con diferentes recursos, mantienen distintos tipos de relaciones con sus afiliados, etcétera. Los partidos Liberal y Conservador Progresista de Canadá nos ofrecen un buen ejemplo de la complejidad de las interacciones entre factores institucionales y de competición electoral. La política canadiense de finales del siglo XIX se caracterizaba por la concentración del poder en manos del primer ministro debido al uso extensivo del patronazgo (aunque esto ocurría aún más profusamente en el caso del Primer Ministro británico o del presidente de los Estados Unidos)14. El clientelismo garantizaba el control de las elites locales de manera que resultaba tanto en su interés como en el de la dirección del partido, que la organización fuera un mero «esqueleto». Prácticamente no había actividad política en periodo no electoral y las organizaciones locales existían exclusivamente con el fin de nominar candidatos y encargarse de la gestión de las campañas electorales generales. Esta forma de organización de base persiste, al igual que el alto grado de control ejercido por la dirección sobre las organizaciones locales, que resulta ser mucho mayor que en Gran Bretaña 15 . En resumen, podemos construir un explicación «plausible» del desarrollo organizativo de los partidos canadienses. Pero, ¿qué hay del impacto de la competición electoral? Ambos partidos han sido capaces de movilizar a electorados de masas y en cuatro provincias lo han hecho contra el NPD (los social-demócratas canadienses) que tiene un tipo de organización basada en la afiliación masiva. Esto parece sugerir que, en contra de la opinión tanto de Duverger como de Epstein, a largo plazo ha sido viable en Canadá más de un tipo de organización de partidos. Pero el mercado electoral ha tenido una influencia significativa a la hora de dar forma a esta organización, puesto que el alto grado de volatilidad electoral de un distrito a otro ha evitado el surgimiento del tipo de estructuras altamente centralizadas típicas de liberales y conservadores. Los partidos de bases han manI4 G. T. STEWART, The Origins 01 Canadian Polities, Vancouver, University of British Columbia Press, 1986. 15 C. E. S. FRANKS, The Parliament o[ Canada, Taranta, University of Taranta Press, 1987, p. 113.

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tenido un grado de autonomía mayor, aunque los líderes del partido tengan tan alta concentración de poder. Estos últimos se han mostrado conformes con ejercer el poder a través de las delegaciones parlamentarias y han dejado a sus bases locales libertad para elegir a quién quieren votar y cómo quieren llevar sus campañas locales. (Si bien los líderes del partido pueden ejercer su derecho de veto ante la nominación de alguien para ocupar un escaño parlamentario, es una potestad que se usa rara vez). El que' los partidos de bases retengan esta autonomía les dota del tipo de flexibilidad que resulta deseable en un país en el que hay asegurados relativamente pocos escaños. (Mientras que el 77 por 100 de los escaños de la Cámara de los Comunes británica y el 78 por 100 de los escaños del parlamento norteamericano están asegurados, menos del 24 por 100 de los escaños de la Cámara de los Comunes canadiense entran en esta categoría)16.

2. Recursos al alcance de las organizaciones de los partidos Según el enfoque sociol6gico de las organizaciones de los partidos, el tipo de recursos concretos de los que disponen limita y posibilita a la vez la creación de organizaciones diferentes. Para comprender este punto es imprescindible introducir brevemente un tema que discutiremos de forma más completa en el capítulo 10, cuando examinemos los recursos utilizados por partidos y candidatos durante las campañas electorales. Las organizaciones de los partidos se embarcan en toda una serie de actividades: dirigir las campañas electorales, mantener vivo el contacto entre líderes y activistas de elección en elección, movilizar a la opinión pública en apoyo de ciertos temas, etcétera. Todas estas actividades requieren la utilización de recursos. Algunos recursos, como dinero o trabajo son de carácter general en la medida en que pueden utilizarse para realizar una amplia gama de tareas o pueden usarse para adquirir recursos más especializados. Otros, como el contar con un lfder carismático puede estar al alcance de un partido que, por lo demás, no cuenta con demasiados recursos, y no estar a disposición de un partido «rico»

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[bid., p. 76.

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en dinero y afiliados. Es más, a menudo el dinero y el trabajo no pueden intercambiarse; un partido que cuenta con muchos fondos puede no ser capaz de atraer afiliados y viceversa. Por lo tanto, la forma en que un partido reacciona ante el reto de desarrollar su forma de organización de modo que le permita mantener (o mejorar) su competitividad electoral, depende de dónde supone que están sus nuevos recursos potenciales. Por ejemplo, no tiene sentido intentar aumentar el activismo en el seno del partido, si el tipo de gente a la que dirige su mensaje carece del tiempo libre necesario para participar en este tipo de organización. Puede que le vaya mejor al partido si busca nuevas formas de obtener dinero entre sus simpatizantes. Sin embargo, la expansión o el cambio organizacional no depende sólo del tipo de recursos que sea capaz de conseguir un partido, sino también del origen de los recursos con los que cuenta. Intentemos entender este punto considerando el ejemplo del Partido Laborista británico. Hasta finales de la década de 1980 era un partido que prestaba una atención relativamente escasa al reclutamiento individual de afiliados. De hecho, entre principios de los años cincuenta y finales de los años setenta su base de afiliados se colapsó cayendo de, aproximadamente, un millón de afiliados a unos 300.000. Incluso se daba el caso que aquellos que deseaban afiliarse se encontraban con dificultades para hacerlo. Sin embargo, este fue un periodo en que el partido desarrolló un alto grado de competitividad electoral, manteniéndose en el gobierno durante unos once años de veintiocho, de manera que se podría haber asumido que el partido habría prestado especial atención a la construcción de su base organizativa. La clave para solucionar esta aparente paradoja está en el hecho de que, en sus inicios, el partido era, según la terminología de Duverger, un partido «indirecto». La mayor parte de los fondos para financiar las actividades electorales del partido provenían de los sindicatos vinculados a él. Muchos sindicatos pactaban con sus bases para que éstas colaboraran en las actividades electorales, por ejemplo solicitando votos de puerta en puerta. Comparado con un partido «directo» que tenía que depender de sus propios recursos, el Partido Laborista no se vio tan afectado por el colapso de la afiliación individual. (Evidentemente hubo que pagar un precio por este desastre; hizo que fuera mucho más fácil para los extremistas políticos 175

engrosar las filas de los partidos de bases locales en la década de los setenta y, para desconcierto de la dirección nacional, hacerse con su control). Por lo tanto el partido hizo muy poco por intentar invertir el descenso en la tasa de afiliación. Sin embargo, si bien la distinción entre partidos «directos» e «indirectos» nos acerca a la comprensión del incentivo que supone para un partido la adquisición de recursos, la situación es bastante más compleja que todo eso. Incluso en el caso de un partido directo, los' vínculos con grupos de interés concretos (bien sean estos sindicatos de trabajadores, asociaciones empresariales, etcétera) pueden ser tan estrechos que el partido tenga que pensar que su interés radica en el mantenimiento de estos vínculos, posiblemente a costa de la expansión de sus bases de recursos. Los nuevos «donantes» (bien se trate de nuevos afiliados o de grupos de interés que aportan dinero) pueden plantear demandas o presionar al partido de forma incompatible con el mantenimiento de sus compromisos con sus patrocinadores tradicionales. El hecho de que los partidos se muevan entre modelos de recursos diferentes potencialmente a su alcance no es sino una razón más que avala el que no pueda existir una única forma dominante de organización del partido. Hasta aquí, el enfoque sociológico casa bien con la experiencia de las organizaciones de los partidos en las democracias liberales. El problema de este enfoque es que no nos permite explicar qué tipo de estructura organizacional, de todas las que resultan congruentes con el modelo de recursos del partido será la que surja finalmente. No es que cualquiera de los partidos cuente con una única y óptima forma de organización. Y como politólogos queremos intentar explicar por qué un partido acaba teniendo el tipo de organización que tiene. Pero, ¿qué hay de la conexión entre la adquisición de recursos y la competición entre partidos? Hasta muy recientemente la mayoría de los politólogos han asumido que si los partidos competían por los recursos, también podrían competir por los votos en las elecciones. En el seno de un Estado, cuantos más recursos tenga el partido A, más difícil les resultará a los partidos B y e competir con él en unas elecciones. Katz y Mair han puesto en cuestión la aplicabilidad de este modelo competitivo para entender el comportamiento de los partidos. En su opinión, en las democracias liberales ha ido emergiendo un nuevo tipo de 176

partido, el partido cartel. El partido cartel se caracteriza por la interpenetración de partido y Estado, y también por un modelo de connivencia entre partidosl 7• Katz y Mair citan dos factores que en su opinión han resultado cruciales para propiciar esta interpenetración entre partido y Estado: • El aumento de los partidos fundados por el Estado. • El auge de los medios electrónicos a la hora de llevar las campañas; medios que, al contrario de lo que ocurre con la prensa, normalmente están sujetos a regulación estatal. La cooperación entre partidos en Europa para favorecer la fluidez de estos recursos se ha visto incentivada por el hecho de que, desde finales de los años sesenta, sólo ha habido dos partidos electoralmente significativos que no hayan estado en el poder, los comunistas italianos y los liberales británicos. (Hay que advertir que, si extendemos estos análisis a Australia, Canadá, Nueva Zelanda y los Estados Unidos, el NPD canadiense (social-demócratas) ha sido el único que no ha ejercido el poder a nivel nacional e incluso ellos han formado parte del gobierno a nivel provincial). Según Katz y Mair los partidos existentes pueden usar su control sobre los recursos para mantenerse y evitar que surjan partidos nuevos. La importancia de la «cartelización» de los partidos no radica solamente en el hecho de que altere las formas de competición organizacional. En la medida en que el Estado está en condiciones de ofrecerles recursos que pueden sustituir perfectamente a los aportados por afiliados individuales y activistas, se desincentiva el que los partidos concretos expandan y desarrollen una base de afiliados. Evidentemente podríamos preguntamos en qué medida los recursos son sustituibles. Una de las cosas que se sugiere en este libro es que aún queda por demostrar el que se dé un alto grado de permutabilidad entre los recursos que se precisan para llevar a cabo una campaña electoral. Pero aun en el caso de que no fueran sustituibles, el argumento de Katz y Mair de que la accesibilidad de la mayoría de los partidos al gobierno hace R. S. KATZ y P. MAIR. «Cbanging Models of Party Organization and Democracy: The Emergence oftbe Cartel Party». Party Politics 1 (1995). p. 17.

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disminuir el grado de competitividad que existe entre ellos, nos podría permitir decir que hoy importa menos a un partido que en los años cuarenta o cincuenta el porcentaje de votos que obtenga Si esto fuera cierto se podría afirmar que las presiones a las que se ven sometidos los partidos para alcanzar una forma organizacional óptima se han visto reducidas.

3. Organización y control de los partidos políticos ¿Existe alguna diferencia entre formas de organización a la hora de controlar a un partido político? Este fue un tema estudiado a principios del siglo xx por el sociólogo alemán Robert Michels en un análisis sobre el PSD alemán. Michels afirmaba haber descubierto una «ley de hierro de la oligarquía»; el desarrollo de una organización conduciría necesariamente a la oligarquía. Para comprender el significado de esta supuesta «ley» de Michels nos será de utilidad reintroducir una de las distinciones hechas por Duverger. Según Duverger, dos de los principales tipos de partidos son los partidos de cuadros (a los que también se podría llamar partidos de base elitista) y los de masas organizados por secciones (o partidos de afiliación de masas). Fue en conexión con estos partidos cuya base es la afiliación que Michels se puso a estudiar el tema del impacto de la organización. El principio operativo en estos partidos era el del reclutamiento de afiliados, gente a la que, a cambio de su afiliación y el tiempo y esfuerzo dedicado al partido, se le ofrecía participar en el control de éste. En teoría los afiliados controlaban al partido, sus objetivos y estrategias; es decir, el partido resultaba ser internamente democrático. Este era el modelo de partido supuestamente diseñado por el PSA que posteriormente fuera copiado por muchos partidos socialistas de otros lugares. Michels afirmaba que una vez que un partido iba más allá de la democracia directa y establecía una organización a través de la cual se realizaran las diferentes tareas, los que ocupaban puestos en el seno de la organización acabarían asumiendo el control efectivo. En teoría un partido podía ser internamente democrático, pero en la práctica la toma de decisiones se llevaba a cabo en otros ámbitos. ¿Acaso influye el tipo de organización tan fuertemente sobre la distribución de poder en el seno de un partido como afirma Michels? 178

Para contestar a esta pregunta es preciso que señalemos dos aspectos en los que, incluso si las elites llegaran a controlar un partido cuya base fuera la afiliación, no existiría un control unificado: • En las primeras décadas de la democratización la dirección de los partidos de base afiliativa solía proceder de dos fuentes fundamentales: los líderes de la organización y los parlamentarios. En los partidos socialistas de Europa Central y del Este el control lo tenían los primeros que, por ejemplo, solían ser responsables de las «negociaciones» cuando se trataba de decidir si el partido debía entrar en una coalición de gobierno, apoyar informalmente a un gobierno minoritario, etcétera. En cambio, en el Partido Laborista británico los parlamentarios desarrollaron rápidamente un alto grado de autonomía y fueron capaces de controlar muchos de los aspectos de sus relaciones con quienes ostentaban cargos en el seno de la organización del partido. Tras la Segunda Guerra Mundial, el equilibrio de poder en la mayoría de los partidos tendió a inclinarse a favor de los parlamentarios y otros cargos públicos electos, en la medida en que las nuevas técnicas para la conducción de las campañas les hacía mucho más importantes a la hora de movilizar a los electorados de masas . • Si un partido engloba facciones (grupos de poder concretos en su seno) o tendencias modelos de haces de actitudes que desarrollan los diferentes afiliados al partido), la organización bien puede reflejar estas fuentes de división 18 • Especialmente en el caso de un partido en el que hay facciones, lo normal será que la organización sea un campo de batalla por el dominio, de manera que induciría a error el intentar caracterizar a los cargos del partido como a gentes que forman un grupo unido enfrentado a unos afiliados carentes de poder. Pero, si admitimos el hecho de que la dirección del partido puede no estar unida y que el control de la organización constituiría algo así como una fuente de competición entre elites, 18 La definición de facción y tendencia es la que da G. SARTORI, Parties and Party Systems, Cambridge. Cambridge University Press, 1976, p. 75 ledo casI.: Partidos y sistemas de partidos, Madrid, Alianza, 1997).

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¿dónde queda la afirmación de Michels de que la organización destruye el control que las masas ejercen sobre el partido? Una de las formas de enfocar el problema consiste en imaginar que son los afiliados en ausencia de una organización. El Partido Verde alemán constituye un buen ejemplo, puesto que desde el principio manifestó su intención de evitar el surgimiento de una clase de políticos profesionales. Con este fin introdujeron una serie de mecanismos como el de elegir cada pocos años políticos «rotantes». Nos resulta especialmente interesante el hecho de que no pagaran a funcionarios del partido, sino que recurrieran a «organizadores a su aire» y al «mandato imperativo»19. Esto último suponía que los parlamentarios individuales se veían vinculados por las instrucciones recibidas de asambleas locales. Esta práctica no funcionó y hubo que acabar con ella porque si no los diferentes legisladores habrían recibido instrucciones distintas y porque, por lo general, eran personas distintas las que asistían a las asambleas locales sucesivas. Así, un legislador podía encontrarSe con que sus instrucciones se veían alteradas de pronto por un grupo de gente, muchos de los cuales ni siquiera habían participado en la toma de decisiones que había dado lugar a las instrucciones primigenias. El ejemplo de los Verdes no demuestra que la democracia interna de un partido sea algo imposible. Pero sí demuestra que sería muy difícil practicarla a no ser que existiera un grupo de afiliados importante y estable, muchos de los cuales se implicaran regularmente en la búsqueda de soluciones para los problemas de su interés y que acudieran regularmente a las asambleas. No dándose estas condiciones la alternativa a la organización formal puede bien no ser la democracia sino el caos. Por lo tanto, incluso en el caso de que Michels tuviera razón al identificar las ventajas que la organización ofrece a aquellos que ocupan puestos en su Seno, esas ventajas no surgen necesariamente a expensas de un sistema de toma de decisiones democrático previo. Pero, ¿en qué medida contribuye la organización a cubrir los intereses y demandas de los miembros? Uno de los argumentos de Michels se basaba en la idea de que los encargados de una organización trabajaban a favor de sus propios intereses que resul· 19 W. E. PATERSON, «West Germany: Between Party Apparatus and Basis Democracy», en Ware (ed.), Political Parties, cit .• pp. 174-175.

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taban ser incompatibles con los de los demás miembros. Los liberados de un partido socialista (aquellos que ganaban un sueldo) se hacían de clase media y adquirían así una serie de intereses opuestos a los de la militancia del partido que suele ser de clase trabajadora. Este argumento resulta problemático por dos razones. En primer lugar. se puede decir que, por 10 general, a cualquier cargo del partido le interesará que se amplíe su base de simpatizantes y se haga con el control del Estado exactamente en la misma medida que a otro afiliado. La movilidad social ascendente no atenta contra estos intereses. En segundo lugar, no existe razón alguna para creer que lo que la gente percibe como sus intereses venga determinado exclusivamente por el tipo de empleo que tengan. Dependiendo de cuál sea la fuente de sus ingresos, los miembros a sueldo pueden muy bien identificar sus intereses con los del proletariado, y los cargos del partido socialista seguramente se contarían entre este grupo, trabajando, como hacen, con una militancia proletaria. Sin embargo, la organización sí hace algo en la medida en que canaliza las demandas que vienen de abajo. Michels tiene razón al afirmar que en este aspecto no es neutral. Por lo general cabe identificar a dos fuerzas. Ya mencionamos una cuando introdujimos los argumentos de Panebianco. Una organización crea una «vida propia», su propia preservación y mantenimiento se convierte en un objetivo diferente al de los objetivos últimos de los miembros del partido. Quienes gestionan una organización tienden a no querer correr riesgos en este aspecto, no tanto porque no quieran arriesgar sus propios empleos, como porque entienden que tienen la obligación de preservar la organización. Desde su punto de vista el partido «personifica» a esa organización y debe sobrevivir al margen de las demandas concretas de los miembros actuales; debe ser preservada para los miembros del futuro. Por esta razón, cuando ciertos grupos de miembros plantean políticas y estrategias radicales que amenazan la existencia misma del partido quienes trabajan para él tienden a resistirse a su aplicación. La segunda de las fuerzas procede del hecho de que los recursos de la organización están más al alcance de los que trabajan a sueldo del partido y sus líderes que del resto de los miembros, de manera que, en cualquier partido, las iniciativas en materia de políticas y estrategias tenderán a surgir antes de entre los cargos y líderes que de entre los demás miembros. En este sentido, la 181

organización privilegia a aquellos que están mejor situados para utilizarlos. Si esto ocurre a expensas o no de los miembros, depende de la medida en que difieran en la realidad los intereses de los asalariados/líderes y los de los demás miembros. Y esto es algo que tiende a variar de un partido a otro. Por todas estas razones, el tipo de organización sí hace una diferencia, en cualquier partido. Sin embargo, la organización no destruye necesariamente toda influencia que pudieran desplegar los miembros, y en los partidos de base afiliativa hay diferencias en la práctica interna de una democracia efectiva. Pero, incluso en un partido en el que exista el compromiso a todos los niveles de maximizar la democracia interna, resulta muy complejo diseñar los procedimientos a través de los cuales conseguirlo. Por ejemplo, si se descentraliza el proceso de toma de decisión y se traspasa a las unidades locales, puede verse reducido el poder real ejercido por la organización central, pero al mismo tiempo, es más probable que se acaben creando «feudos» locales que difícilmente puedan ser destruidos por los miembros. Descentralización no es lo mismo que democracia y, en ocasiones, incluso puede impedir su funcionamiento.

4. Lo que hacen las organizaciones de los partidos Generalizando podríamos imaginar que las organizaciones de los partidos emprenden tres tipos de actividades: (1) Preparar las campañas electorales y ayudar en su gestión. (Este es un tema que trataremos en mayor profundidad en el capítulo 10). Mientras que algunas de estas actividades tan sólo se realizan en épocas de campaña otras, como la recaudación de fondos o las tareas de relaciones públicas, pueden suponer un esfuerzo continuo. La organización del partido bien puede no ser el único actor que participa de esta forma. Por ejemplo, parlamentarios individuales pueden recaudar fondos para sus propias campañas, y algunas de las tareas de relaciones públicas pueden tener como sujetos a los líderes de los partidos y firmas comerciales especializadas. (2) Mantener la organización. la militancia y otros recursos. Una vez que el partido cuenta con una base de recursos, tiene

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que dedicar parte de ellos al mantenimiento. Puede que el periódico del partido necesite subsidios. Puede que haya que montar los clubs sociales del partido sobre una base nueva y diferente a la de simplemente extraer beneficios de la venta de bebidas. Hay que pagar a aquellos conferenciantes que hablan a favor del partido y mantienen alto el nivel de esfuerzo desplegado por los activistas leales. Puede que haya que probar nuevos métodos para solicitar donativos financieros, etcétera. (3) Diseñar nuevas políticas públicas y estrategias que lleven a cabo los representantes electos del partido que ocupan cargos públicos. Puesto que se supone que existe al menos algún tipo de conexión entre el mantener los cargos públicos y gobernar exitosamente, los partidos deberían dedicar algunos recursos a preparar a sus líderes para las tareas de gobierno. Pero, ¿en qué medida se dedican los partidos realmente a este tipo de actividades? Un punto obvio para empezar es que el grado de organización de los partidos es muy variado. En uno de los extremos se encuentran los clásicos partidos de base afiliativa que, como el PSA, cuentan con una burocracia importante desde los inicios. Algo muy parecido ocurre con los grandes partidos comunistas de Europa del Este que pudieron retener a un elevado número de empleados recurriendo a la venta de periódicos, las cuotas de los miembros, los obsequios de Moscú y otras fuentes. En el extremo opuesto tenemos a aquellos partidos que tienen una organización similar a la de los Liberales y Conservadores Progresistas de Canadá que, como hemos tenido ocasión de ver, a nivel de militancia son poco más que cuerpos que se reúnen cada tres o cuatro años para nominar a los candidatos al Parlamento. Las generalizaciones que hacemos sobre las actividades organizacionales deben entenderse en el contexto de esta diversidad. Sin embargo, se pueden afirmar dos cosas muy generales. En primer lugar, el diseño de nuevas políticas públicas no es un área fundamental de la actividad organizacional y, en muchos partidos, de hecho es algo casi inexistente. Algunos partidos como los de Alemania y los Países Bajos tienen fundaciones dedicadas a la investigación o grupos que, unidos a ellos, facilitan esta tarea, pero incluso en estos países la medida en que las políticas se formulan por los partidos al margen del gobierno es limitada. 183

Actualmente, la complejidad de muchas de las áreas de políticas públicas es tan grande que éstas sólo pueden ser formuladas por los partidos en el gobierno, partidos que tienen a su disposición los recursos del Estado. Lo único que pueden hacer los demás partidos es informarse sobre posibles enfoques, financiando diversos tipos de investigaciones, de manera que puedfm dar con alguna noción que les permita valorar las políticas existentes cuando estén en el gobierno. Volveremos sobre este tema en el capítulo 12. En segundo lugar, el incremento de los costes de las elecciones a partir de la década de 1950 y el aumento de la complejidad de las técnicas usadas para «llegar» a los votantes son dos procesos que, combinados, han atraído la atención de casi todos los partidos que desarrollan actividades relacionadas con la conducción de campañas electorales. Exceptuando a aquellos partidos que, como los comunistas, tenían una tasa de afiliados muy elevada creada por medio del encapsulamiento organizacional, los crecientes costes del despliegue de las actividades electorales han supuesto un reto para la habilidad de los partidos a la hora de cuidar o mantener el desarrollo de las organizaciones mismas. Comparado con lo que ocurría en los años de entreguerras ha habido un declive relativo de las actividades pensadas para mantener a la organización y sus recursos, excepción hecha de aquellas que generan ingresos para la propaganda electoral. En el caso de la mayoría de los partidos se ha roto el equilibrio en las tareas realizadas. Sección B Francia

El desarrollo organizacional de los partidos franceses tuvo lugar muy tarde. A finales de la Cuarta República (en 1958), sólo los comunistas tenían una organización extensiva y el resultado era la existencia de vínculos muy débiles entre los partidos y los votantes, y bajos niveles de identificación entre el partido y el electorado. La presencia de los comunistas no había catalizado una revolución organizativa en otros partidos porque la ideología 184

comunista seguía sin resultar atractiva para más de tres cuartas partes del electorado. Resumiendo, aunque los comunistas supusieran una amenaza para la estabilidad de la Cuarta República, no eran una amenaza electoral tan grande para cualquiera de los partidos como para estimular reformas organizativas internas. Fue el fracaso de los socialistas a la hora de establecer una «maquinaria electoral» importante y bien coordinada el que redujo la presión ejercida sobre los partidos del centro y la derecha para que intentaran superar su tradicional estructura de camarillas. Y, a la hora de intentar explicar este fracaso, nos encontramos con que las ideas de Panebianco sobre la génesis de los partidos parecen tener un valor considerable. El SFIO era un partido de formas organizacionales heterogéneas sobre las que el partido central ejercía un control muy exiguo. El partido era un producto de la difusión territorial, una federación de distintos grupos cuyas bases pertenecían principalmente a las pequeñas ciudades francesas y no a la clase trabajadora de la industria. El faccionalismo y el localismo persistieron y el partido nunca llegó a adquirir ese control centralizado de la burocracia que había sido un logro temprano del PSA alemán. Lo que impulsó la reforma fue el establecimiento de un sistema presidencial durante la Quinta República. Tanto los partidos de camarillas del centro y la derecha como el partido socialista, con su baja tasa de afiliados, tuvieron que idear nuevas formas de vincularse a los votantes para ser electoralmente competitivos en un sistema presidencialista. Como el sistema presidencialista se había introducido en los inicios de la era de la televisión, la necesidad de hacer campaña impulsó a los partidos aún más hacia organizaciones centralizadas cuando, tradicionalmente, habían contado con organizaciones laxas y descentralizadas. Es más, la necesidad de cooperar con otros partidos, bien fuera para ponerse de acuerdo sobre un candidato en concreto (como habían hecho los partidos de centro-derecha en las elecciones a la Asamblea Nacional) o para desarrollar alianzas en la segunda vuelta (como habían hecho tanto la izquierda como la derecha en las elecciones presidenciales), también reforzó el proceso de centralización de los partidos. Pero, si podemos identificar un catalizador de este cambio, probablemente sea el tipo de organización de partido creada por De Gaulle, inicialmente pensada como vehículo para sí mismo, pero que acabaría siendo 185

una organización permanente que sobreviviría a su abandono de la presidencia en 1969. El PG (como se le denomina ahora), altamente centralizado si atendemos a los estándares franceses previos, forzó tanto a los socialistas como a los pequeños partidos de centro y derecha (los partidos que posteriormente formarían la UDF) a la consolidación y reorganización. Los socialistas se reformaron y pasaron a ser el Parti Socialiste en 1969, englobando al SFlO y otros grupos socialistas menores, con nuevas fusiones en 1971. En 1978 se creó el UDF para reforzar la base del presidente Giscard D'Estaing contra sus aliados gaullistas del parlamento. Como vimos en el capítulo 2, los partidos franceses siguen teniendo una base de afiliación reducida en comparación con la mayoría de los partidos europeos. Además, la alternancia de izquierda y derecha en el poder, por contraposición a los amplios gobiernos de coalición del tipo alemán, italiano u holandés, sólo ha generado débiles presiones a favor de la «cartelización». Quizá de todos los Estados europeos, Gran Bretaña sea el único en el que este tipo de tendencias sean aún más débiles.

Alemania Alemania es un buen ejemplo de cómo los partidos se adaptan organizativamente a las demandas de la competición electoral, y también de cómo afecta la cartelización a los partidos. Un buen punto de partida que nos permitirá comprender esto es el PSA, el caso paradigmático de un partido socialista de masas organizado por secciones. La fundación del PSA se puede retrotraer a la fusión de dos asociaciones socialistas en Gotha en 1875. Rápidamente adquirió recursos organizacionales y, especialmente tras el cese de la represión estatal de los socialistas en 1890, desarrolló una extensa y poderosa burocracia. En palabras de Panebianco: En 1878, el PSD tenía a su disposición cuarenta y siete perió· dicos, diarios nacionales y locales, semanales y mensuales, y, por lo tanto, poseía una red de comunicación muy poderosa [oO.] En 1909 [oO.] el PSD era una poderosa burocracia, autofinanciada, centralizada, con una estructura burocrática que se extendía 186

desde el centro hacia la periferia y aseguraba el férreo control de la coalición sobre el partido20 • Deberíamos hacer hincapié sobre dos rasgos de este temprano desarrollo del PSA. Aunque hubo elecciones al Reichstag antes de la Primera Guerra Mundial, Alemania no era una democracia liberal; el Reichstag era más una asamblea consultiva que legislativa. Por lo tanto, la competición electoral en sí desempeñó un papel relativamente pequeño en el desarrollo organizacional del PSA y en las reacciones organizativas de los partidos del centro y la derecha. Esto se haría evidente durante la República de Weimar (1918-1933) en la cual, hasta el ascenso de los nacional socialistas, sólo los partidos católicos de entre los partidos de centro y derecha, contaban con una amplia organización de masas. El segundo de los rasgos al que deberíamos prestar atención es el de las relaciones existentes entre el partido y los sindicatos de trabajadores. Existe una diferencia significativa entre este caso y las experiencias británicas o francesas, algo que ya señalarnos antes en el capítulo 1, sección B (Francia). El Partido Laborista británico fue creado por los sindicatos para que fuera su ala parlamentaria, lo que se refleja en su nombre original (19001906), el Comité de Representación del Trabajo (Labour Representation Comittee). El Partido Socialista francés se creó de forma más o menos independiente de un movimiento sindical, que, a principios del siglo xx, se hallaba bajo una fuerte influencia del movimiento anarco-sindicalista y, por lo tanto, era contrario a la política electoral. El PSA ya era una organización fuerte en la época de la expansión sindical en la segunda mitad de la década de 1890 y la primera década del siglo xx y fue un instrumento de esa expansión. Esto generó un tipo de relación muy diferente, caracterizada más que en los otros dos países por la colaboración y el compañerismo que por la subordinación parcial o la falta de contacto. Esta colaboración forzó al partido a desplazarse hacia la derecha, pero no hasta situarse tan a la derecha del espectro político como para alcanzar el punto de partida del Partido Laborista.

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A. Panebianco, Political Parties, cit., pp. 72 Y 76.

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Tras la Segunda Guerra Mundial, diversos factores llevaron al PSA a modificar el papel desempeñado por su organización. Como vimos en el capítulo anterior, el repunte inicial en las tasas de afiliados fue seguido por un declive a largo plazo en la «densidad» del número de miembros. Además, las reglas del juego fijadas por la constitución de la RFA impedía que los sindicakJs estuvieran en la nómina de los partidos políticos, con lo cual el PSA no pudo buscar un apoyo directo en sus aliados sindicalistas. Por último, estaba la necesidad de ser electoralmente competitivos en unas circunstancias en las que el PSA tenía posibilidades reales de llegar al gobierno a nivel federal, pero también se enfrentaba a oponentes bien provistos de recursos. La competición electoral estaba siendo controlada cada vez más por las campañas de televisión y esto, a su vez, casaba bien con la vieja tradición alemana de organizar las campañas desde un centr021 • (La petición de «voto puerta en puerta» nunca había sido una forma dominante de hacer campaña en un país en el que un elevado número de gente vivía en bloques de apartamentos, de manera que en Alemania no se daba el tipo de delegación de estrategias de campaña en los partidos locales que sí era usual en Gran Bretaña). Hacer campaña en televisión requiere de una dirección nacional y así, las organizaciones centrales del partido se hicieron aún más poderosas. El PSA se había convertido en uno de los candidatos estrella para participar en un sistema de partidos «cartelizados»; se trataba de un partido centralizado, tenía una base de afiliados menguante, necesitaba dinero para airear sus otros recursos en la campaña y funcionaba en un país en el que el acceso de los partidos a la televisión estaba regulado y los partidos debían proteger su rinconcito; además, pasaba por el gobierno a periodos (1966-1982), pero sólo en coalición con otros partidos. Pero, evidentemente el PSA por sí solo no habría podido generar un sistema «cartelizado»_ Tanto el PDCIPSC (Demócrata Cristianos y Social Cristianos) como el PLD (Liberal) también tenían interés en el asunto. En el caso del PLD, los recursos estatales y la garantía del acceso a la televisión le ayudarían a superar lo que era su obvia debilidad organizacional: las bajas tasas de afiliación.

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W. E. Paterson, «West Germany», cit., p. 166.

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Puesto que normalmente era un miembro de una u otra coalición de gobierno (aunque no participara en la gran coalición PSA/PDC entre 1966-1969), estaba en una buena posición para apoyar cualquier movimiento a favor de la cartelización. El problema del PDC era que en las décadas de 1950 y 1960 era algo muy parecido a un partido de notables. Al contrario de lo que le ocurriera al PSA que, en los años que siguieron a la posguerra fue capaz de construir una organización fuerte que había estado «bajo tierra» tras 1933, el PDC no contaba con una organización de masas sobre la que construir nada a finales de la década de los cuarenta. El «milagro económico» de los años cincuenta le trajo el éxito electoral, pero a lo largo de los años sesenta, la competición electoral estaba empezando a minar su posición. Esto le impulsó, por un lado, a desarrollar interés por una base de afiliados mucho más amplia en los años setenta y, por otro, a apoyar políticas como la consistente en que se apoyara con fondos estatales a los partidos, lo que llevaría a su «cartelización». El resultado neto es que, organizativamente, los dos mayores partidos de Alemania se han acercado el uno al otro y que todos los partidos alemanes importantes cooperan en un proceso que, a la postre, significa recursos estatales para sí mismos. Esto se aplicaba incluso a los Verdes o, quizá se pudiera decir, que era especialmente cierto respecto de los Verdes. Como vimos en la Sección A, los Verdes intentaron crear estructuras que facilitaran la maleabilidad de la dirección por parte de las bases. Pero esas bases no estaban reclutando miembros formalmente y cualquiera que quisiera podía participar. El resultado fue que, al margen del trabajo aportado por los activistas, el partido tenía un acceso relativamente limitado a recursos privados. Tras 1983, su supervivencia dependía parcialmente de su participación en los recursos que el Estado ofrecía a todos los partidos con representación parlamentaria. Es un ejemplo clásico de un partido del que se podría decir que su supervivencia sólo fue posible gracias a la cartelización.

Gran Bretaña Hay un aspecto importante en el que las organizaciones de los dos principales partidos de Gran Bretaña muestran ser muy 189

similares hoy en día: ninguno de ellos penetra muy profundamente en la sociedad británica. Como vimos en el capítulo 2, la «densidad» de afiliación ha pasado de niveles medios a niveles bajos y la penetración formal de las instituciones sociales por parte de los partidos británicos sigue siendo relativamente baja. Si por lo pronto aún no existen organizaciones políticas tan meramente esquemáticas como son los partidos canadienses, no será porque no hayan avanzado en esa dirección. Pero este pequeño resumen de la fuerza de los partidos dista mucho de ser completo y, de hecho, en algunos aspectos puede inducir a error, por lo cual, para seguir examinando a los partidos británicos, es mejor que lo hagamos por separado. - Deberíamos empezar por los conservadores debido a que su control del gobierno, al determinar su estrategia respecto de las relaciones partido/sociedad, ha sido un factor importante que ha ejercido una gran influencia sobre las estrategias que quedaban al Partido Laborista. El que ha controlado el gobierno puede demostrarse como sigue: en los 106 años que van de 1886 a 1992, los conservadores no dejaron de estar en el poder, bien solos, bien en coalición con otros partidos, durante 74 años. Es más, en 19 de los 21 años de gobierno de coalición, los conservadores fueron con mucho el mayor partido de esa coalición. (De hecho sólo durante menos de 4 de esos 21 años (1915-1918) el partido dejó de tener mayoría parlamentaria). Como vimos en la Sección A, la estrategia conservadora ante el crecimiento de la organización del partido consistía en limitar el papel desempañado por la organización en el ámbito social. El partido recurrió a la penetración territorial, asegurando así que la dirección parlamentaria se veía exenta de retos en asuntos de políticas públicas. Este enfoque se utilizó por primera vez para facilitar el crecimiento de las Ligas de Prirnrose a finales del siglo XIX, y después para alimentar el desarrollo de las asociaciones de base. Se garantizó la autonomía de la dirección en temas de políticas públicas por medio de cierto número de mecanismos, entre los cuales cabe incluir el hincapié hecho sobre los servicios recreativos y sociales que ofrecía el partido, dejando la responsabilidad de la selección de candidatos en manos de los partidos locales y cultivando entre esos mismos partidos locales un ethos dirigido a hacerles conscientes de la necesidad de preparar la siguiente tanda de elecciones. La recaudación de recursos

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y otras actividades evitaban que los miembros se preocuparan de problemas relativos a las políticas de gobierno. ~ Por medio de todos estos procesos, los conservadores adoptaron de hecho el modelo de partido de masas organizado por secciones. Querían y se aseguraron un número relativamente alto de afiliados cuyos poderes quedaban en cambio limitados, de manera que no pudieran suponer una amenaza para las elites de los partidos. Estos miembros eran un poderoso recurso electoral, pero carecían de los poderes formales y las oportunidades de poner en entredicho a la dirección del partido a nivel nacional. Por otro lado, como ya vimos en la Sección A, en muchas áreas de la Gran Bretaña rural el poder de las elites locales (conservadoras) se vio preservado por el sistema de permitir que supuestos independientes llevaran los gobiernos locales; había que retener el poder no organizando. De forma simétrica, los conservadores apoyaron una tradición de funcionariado «neutral» que venía desarrollándose desde mediados del siglo XIX. Del mismo modo en que se venía limitando la penetración formal del partido en la sociedad, debía limitarse la penetración formal del Estado. Ambas estrategias reflejaban la apreciación de que la organización podía jugar en su contra en manos de sus enemigos políticos. Éstos podrían sacar beneficios mucho mayores de extender la organización política a la sociedad y de politizar la maquinaria de gobierno. Los conservadores gozaban de una ventaja relativa sobre sus oponentes en lo referente a la distribución de recursos políticos, y el definir el ámbito de la política de partido de forma restrictiva les ayudaba a mantener esa ventaja. Hacia mediados de los años setenta, esta estrategia ya no era sostenible. Las reformas del gobierno local de 1974, el creciente interés hacia una mediación «corporativista>} entre gobierno e intereses económicos unido a otros factores, parecían estar en contra de los conservadores. U na vez asentados en el poder en 1979, cambió su estrategia respecto de la penetración del partido en la sociedad y el Estado. A las instituciones sociales autónomas, como gobiernos locales, universidades, colegios profesionales, etcétera, se les privó de aspectos de esa autonomía, de manera que no pudieron seguir siendo la fuente de oposición al conservadurismo en la que se habían convertido. Si los conservadores no querían gobernar a través de la penetración informal de las instituciones sociales, había que someter a control a estas insti191

tuciones. Y este era un objetivo que se podía lograr en parte propiciando una mayor penetración del partido en el Estado. Las administraciones Thatcher dedicaron mucha mayor atención a las opiniones políticas de los funcionarios públicos a los que había colocado en posiciones clave y politizó los nombramientos a los comités y las comisiones «quasi estatales» (las así lIamada~quan gos) cuyo número se amplió enormemente a través de la retirada de diversos poderes a los gobiernos locales. Este cambio oceánico en el tipo de relación existente entre los conservadores y la sociedad y el Estado no incidió sobre la continuidad del papel desempeñado por la organización formal del partido. Siguió siendo un partido con los poderes divididos entre centro y periferia. Si bien tenía más personal asalariado que el Partido Laborista, no dejó de ser un partido relativamente poco burocratizado si se le compara con el modelo clásico de partido por secciones. Sin embargo, el descenso del número de militantes a partir de la década de 1950 y el creciente coste de las campañas electorales en la era de la televisión fueron dos factores que ejercieron una fuerte presión sobre la dirección del partido para intentar captar sustanciosos fondos de donantes. En 1993 esto acabó en escándalo cuando se desveló que un hombre de negocios al que se había acusado de fraude y había escapado mientras estaba libre bajo fianza, había aportado importantes fondos a las arcas del partido. Lo que Panebianco había descrito como autonomía del Partido Conservador en relación a una parte clave de su entorno se estaba viendo erosionado. La organización del Partido Laborista difiere de la de los conservadores en cierto número de aspectos importantes. Es «indirecta», siendo así que tanto los sindicatos como sociedades cooperativas tienen un porcentaje de peso del voto a todos los niveles de toma de decisión del partido. En teoría también es formalmente democrático por el hecho de que el Congreso Anual puede determinar las políticas a seguir por el partido_ En la práctica, los parlamentarios no se han visto en absoluto vinculados por el Congreso cuando el partido ha estado en el poder y han podido ignorar o estar de acuerdo y no estarlo con aquellas políticas que no les gustaban cuando el partido ha hecho labor de oposición. En todo caso, puesto que los sindicatos tienen un amplio porcentaje de los votos emitidos en el Congreso y muchos sindicatos no instan a sus afiliados a votar sobre las políticas a seguir 192

por el partido, el nivel de democracia interna de! partido no ha sido muy elevado. Siendo un partido que ha pasado más tiempo fuera del gobierno que en él (en el periodo que va de 1918 a 1992 estuvo en la oposición 49 de los 74 años), el Partido Laborista necesitaba recursos para desarrollar nuevas políticas de oposición pero, por lo general, carecía de ellos. Durante su periodo más exitoso de implementación de políticas públicas (1945-1951), se benefició enormemente de haber sido un miembro del gobierno de coalición que durante la guerra encargó ciertos informes (incluido el Informe Beveridge sobre bienestar social) para la reconstrucción de la Gran Bretaña de la posguerra. Estos informes fueron la base sobre la cual el gobierno de 1945-1951 pudo construir sus políticas. En lo que respecta a prácticamente el resto de su historia, e! Partido Laborista no sale bien parado de la comparación con otros partidos social-demócratas europeos en lo referente a desarrollo de políticas públicas. Al igual que ocurre en el caso de los conservadores, la responsabilidad de la selección de candidatos al parlamento descansa básicamente en los partidos que conforman su base, si bien en ambos partidos es la organización central la que fija las reglas de la selección. Pero, al contar con menos afiliados individuales que los conservadores, las organizaciones locales carecen de los recursos y (excepción hecha de sus vínculos con los sindicatos) la penetración social del partido es baja. Esto podría indicar que el partido sería receptivo a la necesidad de adaptar su organización de manera que se convirtiera más competitivo electoralmente. Pero hasta finales de los años ochenta, las presiones en esta dirección fueron débiles. Como vimos en la Sección A, antes de esos años los vínculos sindicales desincentivaron al partido a emprender ningún tipo de iniciativa para remediar la disminución de sus bases de recursos. Además, la inexistencia de fondos aportados por e! Estado, la presencia de un gobierno mayoritario de un único partido en Gran Bretaña y la tradición mantenida hasta los ochenta de una administración estatal «neutra!», contribuyeron a hacer del Partido Laborista uno de los últimos grandes partidos «cartelizados» de Europa Occidental. Esto, unido a las presiones para que se dediquen más fondos a la organización de las campañas electorales, ha arrojado como resultado un continuo desmantelamiento de las actividades organiza193

cionales. Por ejemplo, actualmente el partido recurre menos que hace treinta años a activistas de las bases del partido.

Japón

El argumento defendido en la Sección A según el cual la forma de organización finalmente adoptada por un partido es consecuencia, en parte, de su reacción ante las demandas de la competición electoral, parece aplicarse de forma distinta al Japón. Hasta mediados de 1993, el PLD (Partido Liberal Demócrata) ostentó un monopolio del poder único entre las democracias liberales de la posguerra, lo que contribuyó a la falta de desarrollo organizativo tanto en el caso del PLD como del PSJ (Partido Socialista). En este aspecto existe una considerable diferencia con, digamos Alemania, donde los dos grandes partidos se han adaptado a las nuevas formas de competición electoral y donde el impacto de la «cartelización» es evidente. El tipo de organización desarrollada en los años de la posguerra por el PLD, debe mucho a las estructuras organizativas locales creadas por Kei Hara en el Partido Seiyukai en la década de 1910. Era un modelo organizativo basado en los notables locales que funcionaba mucho tiempo antes de la introducción del sufragio universal masculino en 1925 y que demostró seguir siendo eficaz en las campañas electorales posteriores 22 • La organización del PLD refleja las constricciones impuestas por la fuerza de, por un lado, facciones del partido y, por otro, la necesidad de que los candidatos individuales contaran con su propia organización para las campañas electorales. El resultado es que las organizaciones del partido a nivel local sólo desempeñan un papel limitado en las campañas electorales y constituyen una arena en la que políticos individuales y facciones se pelean por el control de las nominaciones en el seno del partido. Pero, en último término, deben someter sus decisiones y actividades a regulaciones procedentes del centro, porque ésta es la

22 Una discusión detallada de este modelo en H. FUKUI, Party in Power: The Japo· nese Liberal Democrats and Policy Making, Berkeley, University of California Press, 1970.

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única forma de contener las luchas entre facciones. Por razones similares, como ya señalamos en el capítulo 2, el Congreso Nacional del partido no tiene poderes reales, porque si los tuviera, se podría poner en peligro todo el sistema de reconciliación entre elites. Por consiguiente, al menos por ahora, el PLD no ha optado por el rumbo que tomaron los conservadores británicos a finales del siglo XIX o el CDU en la década de 1970, de ampliar sus bases y, al mismo tiempo, aislar a sus líderes de aquellos miembros que pudieran querer tomar partido en temas de política en sentidos diferentes a los defendidos por la dirección. Resumiendo, el PLD ha llevado a cabo menos modificaciones en la dirección de la creación de un partido de masas por secciones de las realizadas por muchos otros partidos que antes tenían configuración de camarillas. Siendo un híbrido entre la forma de camarillas y la de secciones, resulta ser un híbrido que refleja de forma muy clara sus orígenes como partido de notables. Al igual que en el caso de la moderna versión norteamericana de organización por camarillas, las organizaciones creadas por candidatos individuales desempeñan un papel significativo. Yal igual que en el caso de algunos partidos europeos con estructura de camarillas, las organizaciones locales tienen una escasa influencia sobre las elites centrales. Hasta la década de 1980, el PLD carecía asimismo de autonomía en el diseño de políticas públicas. Estas eran el producto exclusivo de la coordinación entre líderes del partido, funcionarios públicos y grupos de interés. Aunque el partido empezara a gestionar el desarrollo de sus propias fuentes de información para incidir sobre el desarrollo de las políticas públicas, siguió siendo un actor escasamente importante en el proceso de su diseño. Evidentemente, el nuevo sistema electoral introducido tras las elecciones de 1993 tendrá un impacto considerable sobre la estrategia del PLD en relación con su propia organización y bien puede generar una reestructuración en el sentido de propiciar una organización más centrada en el partido y menos en los candidatos. A diferencia de lo que ocurre con el PLD, el PSJ (actualmente el social-demócrata PSDJ) tiene el tipo de organización que Duverger habría calificado de moderna. Es un partido de bases organizadas por secciones pero tiene relativamente pocos miembros (vid. sección A del capítulo 2). En algunos aspectos parece haberse tenido que enfrentar a problemas muy similares a los experimentados por 195

el Partido Laborista: secciones que en ocasiones cayeron bajo la influencia de la extrema izquierda y dependencia de los sindicatos en cuanto a sus recursos debido a la debilidad de sus bases. Pero existe una diferencia crucial entre los dos casos: el PSJ era un partido «directo». El Partido Laborista contaba con una base de recursos asegurada (a través de los sindicatos) que le mantuvo elect()ralmente competitivo durante muchos años y a la que, en todo caso, el partido no podría eliminar fácilmente. Si bien cabe decir que el vínculo formal de hecho recortó los esfuerzos realizados por el partido a efectos de expandir su coalición electoral, el sindicalismo era un elemento crucial para la autodefinición del partido. El PSJ tuvo que apoyarse en los sindicatos porque no tenía ningún éxito como partido directo de masas por secciones. Esto refleja uno de sus problemas fundacionales; aunque siempre obtenía el doble de votos que Komeito o el Partido Comunista, sus ingresos eran inferiores a los de estos dos partidos. Sin embargo, al contrario de lo que ocurría en el caso del PLD, ya mucho antes de 1993 se venían ejerciendo presiones sobre el PSJ. Se habían registrado iniciativas cristalizadas en «movimientos ciudadanos» desde la década de 1960, pero sólo a mediados de los años ochenta empezaron a jugar un papel en el seno del partido capaz de competir con el desempeñado por los sindicatos. Los cambios en el contexto electoral tras 1993 simplemente se sumaron a las presiones ejercidas sobre el partido para que acabara con su dependencia de los sindicatos.

Estados Unidos El famoso humorista norteamericano de los años de entreguerras, Will Rogers, hizo una vez un chiste en el que afIrmaba: «No pertenezco a ningún partido político organizado, soy un demócrata». Esta afIrmación de Rogers plantea dos cuestiones: • Por lo general, ¿los partidos políticos norteamericanos resul· tan «desorganizados» en comparación con los partidos de otras democracias liberales? • ¿Existe una diferencia signifIcativa entre demócratas y repu· blicanos en lo que respecta a la debilidad de la organización de ambos partidos? 196

Para contestar a la primera de estas preguntas resulta de utilidad referirse de nuevo a las cuatro épocas de la historia de los partidos norteamericanos que discutimos en la sección B del capítulo 2.

Finales de la década de 1780 a mediados de la década de 1830. A lo largo de este periodo los partidos norteamericanos se parecían a los existentes en muchos otros países en las primeras etapas de democratización. Los partidos eran de notables, la organización laxa, reflejando los orígenes de unos partidos que habían surgido en las diferentes asambleas legislativas de los Estados y en el mismo Congreso. Ni demócrata-republicanos ni federalistas contaban con una organización extensa a nivel de masas puesto que los electorados eran muy restringidos. Se trataba de un tipo de política en la que se precisaba poca organización formal y las elites políticas que conformaban los partidos tampoco la deseaban. La organización hubiera supuesto una amenaza para sus poder, como en verdad demostró serlo en la época siguiente. De la década de 1830 afinales de la década de 1890. No hay duda alguna de que este fue el periodo en el que se desarrolló la organización de los partidos en Estados Unidos. La combinación de dos factores -un gran incremento del tamaño del electorado en la década de 1830 y la ampliación del número de cargos electivosimpulsó a los partidos a organizarse a nivel de masas. Con al menos una campaña electoral anual en la mayoría de las comunidades, resultaba imposible mantener el antiguo estilo de movilización política informal. Pero la experiencia norteamericana de lo que significaban los partidos organizados fue muy diferente a la de otras democracias liberales en dos aspectos relacionados entre sí. En primer lugar, los partidos americanos no tuvieron que enfrentarse al reto electoral que suponían los partidos de base militante y organizados por secciones y, por lo tanto, no modificaron su organización en esa dirección. Los partidos que surgieron no eran sino extensiones del principio de las camarillas de notables. La influencia en el seno de un partido dependía más de relaciones informales que de una base de afiliados que permitía a un activista tener algo que decir en los asuntos del partido; un derecho que podía reforzarse mediante la aplicación de reglas de funcionamiento del partido basadas en la democracia interna. N o es que 197

la democracia fuera algo imposible en el ámbito de un marco organizativo tan laxo y, especialmente durante los primeros años y en el marco de las comunidades rurales, se practicaron ciertos tipos de democracia informal interna en los partidos. Pero la base de organización en camarillas de notables hizo posible que crecieran centros de poder que pudieran minar completamente las pnlcticas democráticas de un partido. Desde mediados de siglo esto fue exactamente lo que empezó a ocurrir en zonas urbanas y el resultado fue una «política de patronazgo». Una política llevada a cabo por maquinarias políticas de base clientelar que funcionaba sobre todo, aunque no exclusivamente, en áreas urbanas. La maquinaria política estaba muy bien organizada, aunque probablemente no tan bien como a menudo han tendido a creer sus detractores. Existía una jerarquía formal dentro del partido y remuneración a cambio de labores políticas que salía indirectamente de las arcas públicas en forma de, por ejemplo, empleos en las ciudades o participación en los gobiernos de los condados para las figuras más destacadas de las estructuras de los partidos. En segundo lugar, si bien la experiencia norteamericana de crecimiento de los partidos no es inusual en el sentido de proceder de la difusión territorial (por usar la expresión acuñada por Panebianco), sí lo es teniendo en cuenta que la difusión tuvo lugar en el seno de una estructura gubernamental altamente descentralizada. El resultado fue un sistema peculiar de influencias de partido muy descentralizado en el que las organizaciones del partido metropolitanas o condales eran muy poderosas y las organizaciones del partido a nivel nacional resultaban extraordinariamente débiles. A nivel intermedio, el poder de los partidos estatales tendía a reflejar la distribución de poder a nivel condal. Por ejemplo, en un Estado con un gran condado metropolitano el líder del partido de ese condado bien podía ser la figura dominante del partido a nivel estatal. Pero allí donde no había un único condado dominante, el nivel estatal podía convertirse en un campo de batalla por los recursos entre un cierto número de diferentes líderes de condado. Sea cual fuere el modelo de poder, las organizaciones condales del partido gozaban de un alto grado de autonomía frente a las organizaciones estatales de los partidos que, a su vez, resultaban ser totalmente autónomas respecto de las organizaciones a nivel nacional. Estas últimas no eran sino la reunión de varios partidos estatales cada cuatro años para 198

elegir un candidato a la presidencia y organizar una campaña electoral para optar a ese cargo. Las organizaciones nacionales de los partidos permanecían en estado letárgico durante prácticamente todo el resto del ciclo de cuatro años.

Finales de la década de 1890 a la década de 1960. Una de las consecuencias de los tumultos políticos habidos a mediados de la década de 1890 fue la apertura de la vía reformista para restringir el poder de las organizaciones de los partidos. En los primeros años del siglo xx los progresistas introdujeron una serie de reformas pensadas exactamente con este fin. Instauraron la celebración de elecciones primarias directas para la selección de candidatos por debajo del nivel presidencial y también atacaron directamente a la organización de los partidos regulando la forma precisa que podrían adoptar la organización de un partido en un Estado. Por lo general exigieron a los partidos que tuvieran un comité custodio y cerrado cuyos miembros fueran elegidos en elecciones primarias, elecciones cuya regulación competía a las leyes estatales. Al regular la organización de los partidos de esta forma, excluían la posibilidad de que los partidos norteamericanos pudieran evolucionar en la dirección de los partidos de masas por secciones. En la década de 1920 la mayoría de los partidos estatales habían aplicado esta regulación. Uno de los resultados arrojados por esta época de reformas fue el que los candidatos individuales a los cargos públicos más importantes empezaran a desarrollar sus propias organizaciones que gestionaran sus campañas. En algunas zonas del país como California, donde los progresistas habían destrozado las estructuras de los partidos, no les quedó a los candidatos otra alternativa. En otros Estados, las organizaciones de los partidos perduraron hasta bien entrado el siglo xx. Pero cuando Will Rogers hiciera su famoso chiste sobre los demócratas, la organización del partido era mucho menos omnicomprensiva de lo que había sido. Además, a lo largo de este periodo los partidos nacionales siguieron estando como habían estado durante el siglo XIX, carentes de poder y faltos de autonomía. De la década de 1960 hasta nuestros días. Las nuevas oportunidades que ofrecía la tecnología aplicada a las campañas para que los candidatos se presentaran a las elecciones sin ayuda de 199

sus partidos, contribuyó aún más a debilitar a las organizaciones de los partidos. Más concretamente resultaron destruidas aquellas áreas, a nivel de ciudad y condado, donde se mantenía la fuerza de los partidos. Uno de los problemas que plantea el análisis político contemporáneo es el de intentar hacer un mapa de las relaciones existentes entre los partidos y las organizaciones individuales en una época en la que subsisten tan pocas de las funciones tradicionales de las organizaciones de los partidos a nivel de condado. Sin embargo se pueden mencionar dos aspectos en los que la época actual ha contribuido a fortalecer parcialmente a las organizaciones de los partidos. En primer lugar, el colapso casi completo de las estructuras de los partidos a nivel condal ha contribuido al crecimiento en tamaño y profesionalización de las organizaciones estatales de los partidos. Pero debemos situar en contexto ese crecimiento. Los partidos estatales siguen siendo en gran medida los «compinches» de los candidatos; tienen poca influencia sobre la nominación de candidatos y contribuyen relativamente poco al esfuerzo que supone montar una campaña electoral, pero su campo de actividades es más amplio que antes. En segundo lugar, una de las consecuencias de la reforma del proceso de selección presidencial a principios de la década de 1970 ha sido el incremento de los poderes de los partidos a nivel nacional, especialmente en lo tocante a las reglas que rigen la selección de los delegados a las Convenciones Nacionales. Aun así, las organizaciones nacionales de los partidos en los Estados Unidos siguen siendo particularmente débiles. ¿ y qué hay del otro aspecto relacionado con la afirmación de Will Rogers, existe una diferencia significativa entre la fuerza organizacional de ambos partidos? La respuesta es sí. Mientras que hoy en día el modelo de política centrada en los candidatos encaja perfectamente con el Partido Republicano, sus organizaciones de partido han retenido mucha más vitalidad que las de los demócratas. Las organizaciones del Partido Republicano han tenido mayor acceso a los fondos, a todos los niveles, que las organizaciones demócratas. Esto, a su vez, ha promovido el que el partido desempeñara un papel mayor en la selección de candidatos y, presumiblemente, haya contribuido a generar una mayor coordinación entre las campañas de los distintos candidatos que en el caso de los demócratas. Sólo hay un aspecto en el que hoy 200

los republicanos estén más descentralizados. En la reforma de los procedimientos de nominación presidencial, los republicanos retuvieron un grado de autonomía mucho mayor para los partidos estatales a la hora de diseñar la reglas a aplicar para la selección de delegados.

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IV. Los PARTIDOS EN LOS REGÍMENES DEMOCRÁTICOS NO LIBERALES Hasta aquí nos hemos ocupado exclusivamente de los partidos en regímenes liberal-democráticos. Puede que este enfoque parezca un poco absurdo, dado que la política de partidos de las democracias liberales tuvo sus orígenes en el conflicto político de los regímenes predemocráticos y puesto que, en la mayoría de las democracias no liberales existen organizaciones políticas que se autodenominan partidos. Sin embargo, existe una razón de peso que justifica el que hayamos optado por este enfoque. Las similitudes entre partidos en las democracias liberales son lo suficientemente importantes como para que quepa esperar que, analizando sus diferencias, encontremos explicaciones de carácter general sobre porqué los partidos han evolucionado de la forma en que lo han hecho. En cambio, existen muchos tipos de regímenes democráticos no liberales. Aun excluyendo a las sociedades tradicionales, como las que cabe hallar en el Golfo Pérsico donde aún no se han desarrollado partidos en sentido forma!, sigue habiendo una enorme variedad de 'democracias no liberales. Si hiciéramos de ellas una categoría residual, tendríamos que incluir por ejemplo al África del Sur bajo dominio blanco, a Siria, a la República Popular de China, México, Zambia y, durante la mayor parte de su historia, a Bolivia. Al margen del hecho de que sean Estados y de que haya surgido en ellos un número de partidos significativamente escaso, hay pocas cosas que estos países tengan en común. 203

Sin embargo, aunque existan buenas razones para iniciar un análisis comparado de los partidos políticos en el seno de las democracias liberales debido a que comparten ciertos aspectos de sus herencias políticas, esto no significa que en una labor de investigación sobre los partidos debamos ignorar a los que operan en otros lugares. Existen dos razones para ello: • Aunque parece posible que la democracia liberal vaya a penetrar en el este de Europa y América Latina, aún no se ha confirmado la estabilidad de esta evolución. Sigue habiendo muchos países que cuentan con partidos políticos pero no son democracias liberales. • Los límites existentes entre la categoría de «democracia liberal» y «otros tipos de régimen» son muy difusos; no siempre podemos considerar a las primeras un tipo de régimen claramente diferente. Es evidente que Suecia y Australia son democracias liberales, pero hay quien afirma que la India no entra plenamente en esta categoría y que, aún durante sus fases democráticas, tampoco cabe considerar a muchos de los Estados suramericanos miembros de pleno derecho, debido a su combinación entre políticas populistas y sistemas presidencialistas.

1. ¿Qué son las democracias liberales? Para entender este punto resulta importante que seamos capaces de reconocer en qué medida los factores que influyeron sobre la evolución de los partidos en el seno de un país como Suecia o Australia, difieren de los factores presentes en regímenes que todo el mundo considera muy distintos a las democracias liberales, por ejemplo Siria o la República Popular de China. Uno de los factores cruciales es que en los dos primeros países los partidos se vieron obligados a competir entre sí regularmente para obtener el voto de un electorado de masas. Esta competitividad afecta a la forma en que evolucionan y se modifican las ideologías, a los incentivos para que los partidos busquen simpatizantes y afiliados, y a cómo se desarrolla y modifica su organización. Luego está también el tema de cómo surge en primer lugar un sistema político competitivo. El «núcleo» de las democracias liberales son regímenes que han surgido a través de un modelo

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muy específico de conflicto social que se dio, bien en ciertas sociedades comerciales muy avanzadas, bien en sociedades industrializadas. Este grupo «nuclear» engloba a algunos «Estados de inmigrantes» como Australia o los Estados Unidos, a los que los inmigrantes procedentes de Europa llevaron sus valores culturales, modelos de relación social, instituciones sociales, políticas y económicas, etcétera, lo que permitió una evolución política paralela a la que se dio en ciertas partes de Europa. Pero, por medio de la conquista militar y la colonización, también se llegaron a imponer instituciones liberal-democráticas en otros países en las que no se habían desarrollado de forma autóctona, o donde las tendencias hacia la democracia liberal habían fracasado. Tras 1945, la democracia liberal se impuso a los regímenes formalmente autoritarios de Austria, Alemania Occidental, Italia y Japón; y tras de la descolonización, los imperialistas británicos intentaron dejar tras de sí estructuras liberal-democráticas en los territorios que habían controlado. Aunque estas estructuras no sobrevivieran en gran parte de África, en lugares como la India o las islas del Caribe se mantuvo la política de partidos competitiva. Las dudas expresadas por algunos politólogos sobre si cabe o no considerar a la India una democracia liberal «auténtica» se basa en el argumento de que lo que caracteriza a la democracia liberal no es sólo el que haya elecciones competitivas, sino también la existencia de toda una serie de instituciones sociales mediadoras y de ciertos valores políticos. Quienes defienden este argumento creen que esas instituciones yesos valores no han evolucionado plenamente en algunos de los regímenes en los que se impuso una política competitiva y que, por lo tanto, las cosas no se resuelven de la misma manera allí que en las democracias liberales «nucleares». Además se podría afirmar que esta diferencia en los contextos podría explicar al menos algunas de las variaciones en la evolución de las ideologías de los partidos, los tipos de afiliación y de organización que se registran fuera del «núcleo».

2. Los partidos y el mundo uo liberal-democrático Una vez aceptado que lo que cabe o no incluir entre los regímenes liberal-democráticos puede dar lugar a controversias, por las razones que acabamos de apuntar, tal vez resulte más fácil 205

aceptar el hecho de que algunas de las fuerzas más importantes a la hora de conformar los partidos en las democracias liberales, también pueden estar ahí, dando forma a su evolución en otro tipo de regímenes. El impacto de estas presiones variará según el contexto de cada régimen concreto. La siguiente lista, ~i bien no contiene una clasificación omnicomprensiva de los tipos de régimen democráticos no liberales en los que se mueven los partidos, sí abarca algunos de los tipos principales: • Aquellos en los que los partidos participan en la competición por los cargos públicos (especialmente la presidencia), pero en los que se dan constricciones relativamente escasas sobre lo que pueden o no hacer quienes resultan elegidos durante su mandato (por ejemplo, Zambia 1964-1972, Argentina 1946-1955). • Aquellos en los que los partidos compiten por el poder en unas elecciones, pero en los que a un amplio sector de la población se le impide por la fuerza que participe en el régimen (por ejemplo, África del Sur hasta mediados de la década de 1990, Rodesia bajo Udi, los Estados sureños de los Estados Unidos de América entre 1890 y la década de 1960). • Aquellos en los que, en teoría, existe competición electoral entre partidos pero donde los resultados pueden ser manipulados por el partido en el poder de ser necesario (México). • Aquellos en los que los periodos de competición electoral en los que participan los partidos se entremezclan con periodos de un gobierno civil autoritario o un régimen militar (Turquía), o donde ha habido un tipo de competición electoral limitada bajo gobiernos autoritarios y se ha impedido a las principales fuerzas políticas participar en la competición (Argentina 1957-1966). • Regímenes autoritarios o militares en los que se permite la existencia de algunos partidos pero no se celebran elecciones y se restringen sus actividades (Irak 1945-1958). • Regímenes autoritarios de partido único (Siria). • Regímenes comunistas en los que existe un partido único (el Comunista en la Unión Soviética) o en los que sólo se pennile a un partido que controle al gobierno (polonia hasta 1989). Es evidente que en algunos de estos tipos de régimen, deben estar presentes al menos algunas de las fuerzas que dieron forma 206

a la evolución de los partidos en las democracias liberales. Por ejemplo, sería de esperar que la necesidad de competir por los votos haya influido tanto sobre los partidos blancos de África del Sur como sobre los partidos existentes en ese tipo de regímenes intermitentemente democráticos como Argentina. De hecho, en algunos aspectos, las estrategias desplegadas por los partidos blancos surafricanos para reclutar miembros y crear organizaciones configuran un case-study muy útil para compararlo con los partidos de las democracias liberales. Esta es la razón por la que, al comparar partidos, puede ser aconsejable no recurrir a la categoría de «partidos en las democracias liberales», sino apelar a una más amplia como, por ejemplo, «partidos que operan en situación de competición electoral»l. Sin embargo, auque todo esto favorezca el que nos movamos más allá de los regímenes liberal-democráticos en los estudios comparados sobre partidos, no nos aporta indicios sobre qué lejos podemos llegar. Un escéptico podría hacerse la siguiente pregunta retórica: ~ Qué tienen en común los partidos políticos de la mayor parte de Africa, o de Oriente Medio o de la República Popular de China con los partidos de las democracias liberales? Es un punto de vista expresado en un famoso artículo sobre la posibilidad de hacer de la política una ciencia comparada, en el cual Alasdair MacIntyre dice respecto de los partidos de masas en África: ¿Por qué tendemos a considerar a estos partidos algo así como iglesias? La respuesta de que tienen algunos de los rasgos de los partidos políticos norteamericanos y que se autodenominan partidos no demuestra en absoluto que el sentido del concepto de «partido» no cambie radicalmente cuando varía radicalmente el contexto cultural o que, incluso en aquellos casos en que este cambio no se da, la descripción no sea inapropiada. Las intenciones, las creencias, los conceptos que informan las prácticas de los partidos de masas africanos configuran un contexto tan distinto que no cabe ni siquiera plantearse el transportar el fenómeno de los partidos a este otro contexto [... p. I Vid. A. WARE, «Introduction: Parties under Electoral Competition», en A. Ware (ed.), Polítical Parties: Electoral Change and Structural Response, Oxford, Basil Balckwell, 1987. 2 A. MAcINTYRE, «ls a Science of Comparative Politics Possible?», en P. Laslelt, W. G. Runciman y Q. Skinner (eds.), Philosphy, Politics and Society, 4'. ed., Oxford, Basil BlackwelI, 1987.

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Aun cuando rechacemos este tipo de argumentos que justifican el que no extendamos un estudio comparado sobre partidos a todas las entidades que se dan a sí mismas el nombre de partidos, deberíamos empezar dándoles la razón en un aspecto. El hecho de que alguien se auto denomine partido no implica que realmente sea un partido. El Partido de los Monstruos Lunáticos del Manicomio (Monster Raving Loony Party) no es un partido de verdad, es un grupo de individuos, originalmente los Screaming Lord Suteh que participan en las elecciones británicas como una forma de diversión. Para que algo sea un partido debe haber algún grado de coordinación entre la gente que lo conforma, y esa coordinación debe ir dirigida a influir sobre la política estatal y, a ser posible, a hacerse con el control del Estado. Es más, aunque los límites entre partidos y grupos de interés sean algo difusos, un partido constituye algo más que una serie de intereses económicos definidos de forma restrictiva. Ahí es precisamente donde radica la esencia del partido, en la coordinación de recursos individuales con el fin común de ejercer el poder en el seno del Estado. Los partidos Baas, tanto de Siria como de Irak, por ejemplo, cumplen este criterio. Aunque durante la mayor parte de su existencia los partidos Baas no hayan dedicado recursos a la movilización electoral, se parecen a los partidos liberaldemocráticos en que sí asocian los recursos individuales a la posibilidad de ejercer el poder en el Estado. Ahora bien, esta acumulación de recursos para un propósito común bajo el nombre de un partido significa que incluso partidos tan distintos como los conservadores británicos y el partido Baas sirio comparten ciertas oportunidades y ciertas limitaciones. El mero hecho de reunirse normalmente aumenta las posibilidades de lograr los objetivos que se persiguen (aunque puede que no, si se desencadena una movilización mayor por parte de los oponentes). Pero también se generan dilemas sobre la afiliación, la organización y la ideología. Por lo general, el mero hecho de incrementar el número de simpatizantes o miembros probablemente eleve los recursos con los que cuenta un partido. Pero el reclutamiento puede generar costes, los miembros pueden hacer demandas al partido a las que le resulte difícil acceder y la afiliación puede crear un foro en el que los líderes de las facciones lleven a cabo sus batallas internas. De la misma forma, las ventajas de una burocracia de partido pueden no verse 208

compensadas por las desventajas que puede suponer cuando el partido está a la defensiva, por ejemplo, cuando ha sido proscrito por el régimen. Y la ideología puede ser lo que uniera a los individuos para crear el partido, pero la dirección puede tenerse que enfrentar después a la toma de decisiones difíciles respecto de esa ideología. Puede resultar inapropiada en circunstancias políticas diferentes, el mantener una ideología puede entrar en conflicto con otros aspectos relacionados con las metas perseguidas por el partido como descomposición del patronazgo, etcétera. Si alguien estuviera dispuesto a hacerlo, se podría comparar, por ejemplo, a los conservadores británicos y al partido sirio Baas centrándose en alguna de estas variables. Pero esto no nos diría mucho más de lo que podríamos aprender realizando estudios de ambos partidos por separado. Por el contrario, si lo que comparamos es el partido Baas iraquí y el Baas sirio, o si comparamos a los conservadores británicos con otros partidos conservadores de democracias liberales, sí podríamos obtener importantes resultados a los que no accederíamos por medio de estudios individuales de los partidos. Una de las principales razones por las que hemos empezado por los partidos de regímenes liberaldemocráticos al hacer análisis comparados es que allf hay un montón de partidos que se pueden analizar. Algo parecido ocurre cuando se hacen estudios comparados que implican a los partidos de los regímenes comunistas. Se cuenta con una base a partir de la cual uno puede «empezar a moverse», tras haber descubierto tendencias y factores causales en la evolución de los partidos, para buscar conexiones con otro tipo de partidos. Esto es lo que vamos a hacer en este capítulo. Las preguntas que nos planteamos son: • ¿Cual es papel que desempeña la ideología de partido? • ¿Cómo se recluta a los simpatizantes y a los miembros? • ¿Qué formas adoptan las organizaciones de los partidos? Una vez que nos desplacemos fuera del contexto liberal democrático, es decir, a medida que nos alejamos del mundo de los partidos políticos competitivos y de la experiencia de la evolución de los partidos europeos o formados por colonos procedentes de Europa en sociedades comerciales avanzadas, teniendo en cuenta la banda de contextos en la que se han desarrollado los 209

partidos de esos «otros» regímenes, deberíamos esperar hallar una gran variedad de respuestas.

3. Partidos e ideología En relación con la ideología es importante distinguir entre dos cuestiones sobre la diferencia que puede suponer una democracia liberal. Uno de estos puntos es el de si, en general, la democracia liberal contribuye a hacer la política de partidos más o menos ideologizada que en otro tipo de regímenes. La segunda cuestión se refiere a si el modelo de ideologías que se puede hallar entre los partidos de fuera del mundo liberal democrático difiere significativamente de los modelos que identificamos en el capítulo 2. Examinaremos estos dos puntos uno a uno; por la misma naturaleza del tema tendremos que centrar la discusión, en parte en la democracia liberal, y en parte en la transición a la democracia liberal. La cuestión general de la ideologfa

Una puntualización obvia que se puede hacer para iniciar esta discusión es que, en ausencia de una competición formal por los votos de un electorado de masas, es más probable que puedan sobrevivir partidos de elite que dependen de la distribución del patronazgo para asegurarse los recursos necesarios. Se podría aducir que existen límites respecto del uso que se puede hacer del patronazgo cuando es lo único con lo que se cuenta para movilizar a los electorados de masas. Incluso la política norteamericana de mediados del siglo XIX, con su gran maquinaria de partidos urbanos tuvo sus orígenes en una movilización electoral basada en la diferenciación entre las posturas de los partidos sobre el papel que debía desempeñar el gobierno en la sociedad. La escala misma del problema de atraer votantes en cualquier otro lugar que no sean las sociedades más pequeñas, exige que un partido vaya más allá del c1ientelismo. Sin embargo, hay dos razones que nos pueden llevar a creer que esta conexión entre el surgimiento de la democracia liberal y el de los partidos de base ideológica es bastante débil. La primera razón es que en las primeras fases de la democratización un modelo de política competitiva que dependiera 210

fuertemente de los contactos personales y familiares podría, y de hecho lo hizo, establecerse en algunos países. Esto se hizo evidente en los nuevos regímenes independientes del sureste de Europa en los años inmediatamente posteriores al Tratado de Versalles (1919). En países como Rumanía los partidos que surgieron eran prácticamente las máquinas políticas de familias concretas. Ahora bien, se podría aducir que esto era consecuencia del bajo nivel de industrialización de Rumanía, pero si aceptamos este extremo, estaríamos sugiriendo que es el alto nivel de desarrollo económico en las democracias liberales el que crea un vínculo entre democracia liberal y la evolución de los partidos de base ideológica. Se podría decir entonces que no es la competición per se la que genera este desarrollo. Un segundo punto es que en las sociedades industriales avanzadas, la ruptura de comunidades estrechamente unidas forzó a los partidos a ampliar sus bases electorales por medio de la adopción de estrategias «atrapatodo» (catch-all). Sometidos a la presión de asegurarse los votos, los partidos diluyeron su ideología, de manera que pudieran incrementar su atractivo electoral, la experiencia de los partidos socialistas de Europa Occidental constituye un ejemplo que ilustra esto claramente. Cuando no se ven obligados a reaccionar ante el electorado de esta forma, los partidos tienen mayor capacidad de aferrarse a su ideología original de forma pura. ¿A qué punto del argumento nos conduce todo esto? Unida a la industrialización, la competición entre partidos supone un incentivo para que éstos hagan llamamientos de base ideológica pero, a la vez, las presiones de la competencia también supondrán que probablemente haya que diluir estas ideologías. La democracia liberal se asocia a una variedad de ideologías políticas que tienen su plataforma en la política de partidos, pero no cabe asociarla con la «intensidad» de la ideología. Podemos introducir, sin embargo, otro argumento sobre el nexo que existe entre la ideología de partido y la democracia liberal. Las democracias liberales son partidarias de una «sociedad abierta», una sociedad en la que las gentes tengan la oportunidad de desarrollar sus ideas y propagarlas. Es más probable que surjan ideologías de partido coherentes en una sociedad de este tipo, y que consigan la aprobación de simpatizantes potenciales. Una vez más tenemos que hacer dos precisiones a este argumento tal y como lo hemos planteado. 211

En primer lugar, en algunas democracias liberales se han prohibido partidos cuya existencia se consideraba incompatible con la práctica de la polftica liberal-democrática. Por ejemplo, en 1956 se prohibió el Partido Comunista (PCA) en Alemania Occidental. E, incluso cuando no prohíben totalmente a estos par,tidos, las democracias liberales pueden imponer restricciones formales o informales a sus actividades. Por ejemplo, entre 1988 y 1994, el gobierno británico recortó las intervenciones televisadas del partido nacionalista irlandés, Sinn Fein. La segunda precisión es que fuera de las democracias liberales existe una enorme variedad en la voluntad de los regímenes de acabar con el desarrollo de ideologías concretas. En uno de los extremos tenemos regímenes como México donde se ha adoptado una actitud relativamente liberal. En el otro extremo tenemos lugares como Albania cuando se encontraba bajo control comunista. Estaba virtualmente cerrada al mundo exterior y sólo se admitía la versión del comunismo ofrecida por el régimen mismo. Además, incluso aquellos regímenes que han querido acabar con fuentes alternativas de valores y creencias, a menudo han sido incapaces de aislar totalmente a sus ciudadanos. La Rusia zarista exilió a algunos de los agitadores comunistas a principios del siglo xx y encarceló a otros, pero no pudo erradicar completamente a los grupos marxistas. La radio y la televisión han reducido aún más la posible eficacia de las políticas de aislamiento. Sin embargo, y a pesar de estas importantes cualificaciones, se podría aducir que en general el nivel de «apertura» de las sociedades liberal democráticas contribuye a ensanchar la banda de ideologías defendidas por los partidos políticos. Hasta aquí hemos discutido la conexión existente entre la democracia liberal y las ideologías de los partidos sin mencionar un rasgo significativo de estos regímenes: el intento de mantener separados Estado y sociedad. En teoría, el control ejercido por los partidos sobre un Estado liberal democrático les aporta recursos relativamente limitados a la hora de difundir su ideología. El Estado no se convierte en un vehículo para la conversión ideológica. Incluso en la práctica, rara vez han favorecido las democracias liberales a los partidos que gobiernan ideológicamente, exceptuando los momentos en el que les hayan brindado recursos que le ayudaran a construir sus organizaciones. Por 212

el contrario, fuera del mundo liberal democrático, nos encontramos con cierto número de regímenes en los que el control del Estado ha servido directamente para fomentar la ideología del partido. Los ejemplos más esclarecedores de Estados que, sistemáticamente, han intentado sacar adelante una ideología de partido concreta han sido los regímenes comunistas. En estos regímenes se crearon organizaciones paralelas, de Estado y partido, para que el Estado pudiera implementar las políticas propugnadas por el partido. Como señalan Lovenduski y Woodall: El partido juega un papel supervisor, coordinador y directivo. Su éxito en el desempeño de este papel depende del control que tenga el partido sobre instituciones externas al partido mismo. El principal mecanismo de control es una especie de dualismo de las elites según el cual prácticamente todo cargo de importancia en el Estado y otras instituciones lo ostenta un miembro del partido, una superposición especialmente visible en las cumbres de algunas jerarquías. Los individuos se ven obligados a otorgar su lealtad en primer lugar al partido, y la ausencia de esta lealtad se penaliza severamente 3•

Sin embargo, el Estado comunista no ha sido un mero vehículo para la propaganda del partido. Su actividad ha estado más bien

centrada en lograr el cambio de los valores sociales, implementado políticas del partido destinadas a generar la transformación social deseada y a explicar estas políticas a la gente. Por lo general, en su utilización del Estado para ganar apoyos a la ideología del partido, los regímenes comunistas se han diferenciado de otros Estados de partido único en dos aspectos fundamentales: • Por un lado, la extensión y eficacia de las estructuras del partido han ofrecido al Estado un input mucho mayor y, por lo tanto, la ideología del partido ha tenido un efecto mucho mayor sobre las políticas de Estado que en otro tipo de regímenes. (Sin embargo conviene señalar que en uno de los regímenes comunistas, la Cuba de los años sesenta, el partido fue de hecho bastante débil, básiJ J.lovENDUSKI y J. WOODALL. Politics and Society in Eastern Europe. BasingsIoke. MacMillan. 1987. pp. 197-198.

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camente porque las revoluciones habidas en el país en 1959 no habían sido iniciadas por el partido comunista). En tanto que partidos, tanto el Partido Nazi en Alemania como el Partido Fascista en la Italia de Mussolini, por ejemplo, se hallaban relativllmente infradesarrollados en comparación con los partidos comunistas de la Unión Soviética y la República Popular de China. Los primeros no integraron partido y Estado de la manera en que lo hicieron los segundos. Como señalaba Duverger refiriéndose a los Nacional Socialistas en Alemania, «el partido no parece haber tenido una influencia preponderante sobre la vida política»4. Por otro lado, los regímenes comunistas también se diferencian de muchos otros Estados en los que un partido monopoliza el poder en la «impermeabilidad» y la coherencia de la ideología del partido. Al contrario que, por ejemplo, México, cuyo Partido Revolucionario Institucional (PRI) mantiene un fuerte «eclecticismo ideológico», en el seno del partido cabe hallar una banda de opinión que va desde la derecha neoliberal hasta la izquierda abiertamente marxistaS, Yen el Estado de Zambia, también de partido único, el «humanismo» del presidente Kaunda también se mostraba relativamente abierto en cuanto a sus contenidos: El humanismo proyecta una sociedad centrada en el hombre en la cual desempeñen un papel fundamental los valores comunitarios tradicionales en vez de los valores capitalistas importados de Occidente. Al combinar tendencias capitalistas, socialistas y populistas, refleja los diversos elementos presentes en la sociedad de Zambia e intenta acomodar todos los intereses que conforman la coalición que preside Kaunda6.

Teniendo en cuenta lo abierta que resulta una ideología de este tipo, no puede sorprender que los nexos entre partido y Estado tengan más que ver en Zambia con el patronazgo que con la ideología. Además, habría que señalar que una ideología que ha ocupado un lugar destacado en los últimos años, el fundamentalismo islá-

M. DUVERGER. Po/itica/ Parties. 2'. ed., Londres, Methuen. 1959, p. 272. G. PHILIP, «The Dominant Party System in México», en V. Randall (ed.), Poli· tica/ Parties in the Third World, Londres, Sage, 1988. p. 101. 6 W. TORDOFF, «Polítical Parties in Zambia», ibid., pp. 16-17. 4

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mico, se opone a que el partido desempeñe ningún tipo de papel en su propagación. Para los fundamentalistas islámicos, el partido no es sino un instrumento asociado a los valores «occidentales» contra los que luchan y, por lo tanto, no debe ser utilizado para difundir valores y creencias en el seno de un Estado islámico. Otra cuestión es la de si, a largo plazo, los Estados que funcionan de acuerdo con los principios del fundamentalismo islámico serán capaces de evitar que la política de partidos resurja de alguna forma. Por lo tanto, dejando al margen a los Estados comunistas, la utilización del aparato de Estado para difundir la ideología de partido ha sido bastante limitada, incluso en Estados de partido único. Evidentemente, la exclusión de los regímenes comunistas es una gran exclusión. Hasta finales de la década de 1980 había más de una docena de ellos y habían demostrado ser una forma de gobierno duradera. Pero deben ser considerados algo excepcional en lo referente a la vinculación que establecían entre partido y Estado.

Ideologías concretas Las familles spirituelles de las que hablábamos en el capítulo 1 surgieron en el contexto de un desarrollo socio-económico concreto. Los primeros partidos fueron partidos liberales que pedían derechos políticos y más poder para secciones de la burguesía en las sociedades comerciales avanzadas. Por el contrario, en África y en gran parte del Caribe, Oriente Medio y el sur y sureste de Asia, los partidos surgieron como reacción frente al colonialismo. Empezaron siendo sobre todo agrupaciones de gente con estudios que no aceptaban las políticas o negaban la legitimidad de los poderes coloniales (cuando no ambas cosas). El Congreso Nacional de la India, tras su remodelación bajo la dirección de Gandhi en 1920, se convirtió en un artilugio para asegurar la independencia de la India frente a Gran Bretaña. El caso de India es bastante inusual por el hecho de que ha mantenido las instituciones liberal-democráticas que heredara tras su independencia. Pero, al tener sus orígenes en el anticolonialismo, el partido del Congreso, el partido predominante hasta la década de 1970, se parecía mucho a otros partidos del Tercer Mundo, incluyendo a los partidos Baas de Irak y Siria y al Partido de la Convención del Pueblo de Nkrumah en Ghana. 215

Es evidente que existían diferencias considerables en las experiencias que habían tenido los partidos bajo los regímenes coloniales. En algunos casos, fue un único partido el que ,lideró el movimiento hacia la independencia y mantuvo el control hasta mucho tiempo después. En otros casos, como el de la Guayana, un único movimiento sobrevivió a la independencia pero posteriormente se escindiría, a menudo de forma amarga. Y aún hay otros casos, por ejemplo el de Jamaica, en los que el movimiento anticolonial se escindió mucho antes de la obtención de la independencia. Para nuestros propósitos lo que nos interesa resaltar es que el anticolonialismo fue un punto de partida diferente para la evolución de las ideologías de los partidos de lo que lo fue el liberalismo en Europa. No sólo ha sido muy distinto el desarrollo socioeconómico en muchos de estos países, dando lugar así a modelos muy diferentes de divisiones políticas y, por lo tanto, de partidos, sino que el modelo de las alianzas y los conflictos políticos resultantes de la independencia eran muy distintos a los que cabía encontrar en Europa, América del Norte y Meganesia. Por ejemplo, los supuestos «partidos socialistas» han contado a menudo con agendas políticas muy diferentes fuera de los regímenes liberal democráticos. En gran parte de África, el «socialismo» se ha caracterizado por el anticolonialismo y la oposición al poder económico de los Estados industrializados, más que por el tipo de agenda que se puede encontrar entre los partidos socialistas europeos. De las familles spirituelles que podemos encontrar en las democracias liberales, el comunismo ha sido la más universal, aunque ha fracasado al intentar implementarse en algunas regiones, incluyendo la mayor parte de Africa. Además, el comunismo sólo ha sido un éxito en la medida en que la ideología del partido se ha reformulado radicalmente teniendo en cuenta las circunstancias locales. El marxismo-leninismo puro, con su énfasis sobre el papel revolucionario a desempeñar por el proletariado urbano y la vanguardia del partido en el seno de la clase trabajadora, tiene poca relevancia en una sociedad constituida principalmente por campesinos y granjeros. En China, Mao Zedong reescribió el marxismo-leninismo para convertirlo en una ideología apropiada a estas circunstancias. Quizá los regímenes más cercanos a los de los Estados europeos en relación a la evolución de los partidos hayan sido los de 216

Hispanoamérica. Obtuvieron la independencia política de España en la primera mitad del siglo XIX, antes del auge de la política de masas, y algunos aspectos de la política decimonónica en algunas zonas de esta región muestran paralelismos con los conflictos liberal-conservadores de Europa. Además, en países como Chile, y en menor medida en Argentina, nos encontramos con un crecimiento de los partidos socialistas muy similar al que se diera en Europa. Pero, por una serie de razones, los paralelismos no son totales. En gran parte de Suramérica contamos con una prolongada historia de hundimiento de regímenes civiles y golpes militares, y el sistema presidencialista vigente en muchos de estos países ha fomentado fuertes tendencias populistas y el culto a un líder carismático. Si bien se pueden hacer comparaciones con algunos países europeos como Grecia que pueden resultar de utilidad, este factor complica los intentos que podamos llevar a cabo para encajar las ideologías de los partidos de América del Sur y Central en el marco europeo esquematizado en el capítulo 2.

4. Activistas, simpatizantes y miembros Cuando consideramos las estrategias a las que pueden recurrir los partidos para reclutar activistas, simpatizantes y miembros, puede ser de utilidad diferenciar entre tres tipos distintos de situaciones a las que podrían tener que enfrentarse los partidos que operan fuera de los regímenes liberal-democráticos: • La política competitiva o semicompetitiva. Hay tipos de regímenes muy diferentes en los que los partidos tienen que organizarse para competir por los votos, pero los electorados son restringidos, las limitaciones impuestas a los partidos en el gobierno son débiles o los regímenes democráticos tienen una cierta tendencia a hundirse y acabar en dictaduras . • Los partidos que gobiernan en Estados de partido único o Estados en los que los demás partidos no tienen la oportunidad real de gobernar. • Como partidos de oposición en regímenes de partido único, regímenes militares o cualquier otra forma de régimen autoritario. 217

Partidos que se enfrentan a algún tipo de competición electoral

,

En estos casos los incentivos al alcance de los partidos pueden ser muy similares a los que encontramos en las democracias liberales. Los partidos reaccionan ante las demandas de la competición electoral y reclutan miembros utilizando los diversos incentivos (materiales, solidarios o teleológicos) de los que disponen. No obstante, hay dos aspectos en los que estos partidos pueden diferenciarse de los de las democracias liberales, lo que tendrá un cierto impacto sobre el reclutamiento. El primero de los casos es el de los regímenes que impiden por la fuerza que un gran número de los residentes participen en el régimen. Constituyen ejemplos de esto último África del Sur bajo dominio blanco y la Rodesia de UDI. Lo más probable es que la inestabilidad potencial del grupo étnico gobernante lleve a los votantes a alinearse tras un partido, de manera que la amenaza que supongan los partidos de la oposición (al menos los partidos capaces de movilizar a quienes pueden votar) se vea muy neutralizada. El Partido del Frente de Rodesia no tuvo una oposición seria a la que enfrentarse en los años de UDI y en el sur de Norteamérica, el Partido Demócrata dominó tras el fin de la Reconstrucción (1876), para luego monopolizar la política electoral desde mediados de la década de 1890 hasta la concesión efectiva del derecho de voto a los afroamericanos en el sur por medio de la Voting Rights Act de 1965. Pero, para lo que nos interesa a nosotros, quizá el caso de Suráfrica sea el más instructivo. Desde aproximadamente 1915 hasta 1948 sí hubo una genuina competición electoral en Suráfrica, pero se trataba de una competición que sólo se refería a la población blanca que constituía un porcentaje relativamente pequeño de la población total del país. En 1948 el Partido Nacionalista alcanzó el poder aunque hubiera recibido un número de votos significativamente menor que su principal rival, el Partido Unido. A partir de ahí, los nacionalistas reforzaron su control sobre la política electoral por medio de una serie de mecanismos entre los que cabe mencionar la falsificación de los resultados electorales en varios distritos. Pero la principal razón por la que los nacionalistas retuvieron el poder desde 1948 hasta la década de 1990, momento en que se transformó totalmente el régimen, fue el hecho de que una mayoría 218

de votantes consideraba que el partido era el único capaz de preservar una sociedad en la que se garantizaran los privilegios de los blancos. Concretamente, los nacionalistas extendieron su influencia sobre la mayoría de la población Afrikaner. En estas circunstancias el Partido Unido y su sucesor, el Partido Federal Progresista, dejaron de ser competitivos. Parte del éxito electoral inicial de los nacionalistas radicó en su capacidad tanto para crear una base de afiliados significativa como para vincular al partido de forma laxa a cierto número de asociaciones. Era un partido de masas que apelaba fundamentalmente a los Afrikaners, y la creación del partido en 1930 se llevó a cabo mano a mano con la construcción de otro tipo de organizaciones: «A lo largo de los años de entreguerras se crearon organizaciones pensadas para el servicio exclusivo de los Afrikaners, desde clubs a sindicatos de estudiantes y profesores, cámaras de comercio y bancos»? Pero las mismas circunstancias de la posición nacionalista tras 1948, que se basaba en el enorme apoyo electoral que le brindaba el grupo étnico mayoritario en el seno de la minoría racial del país, requería la consolidación organizacional. El número de miembros Afrikaners del Partido Nacionalista siguió aumentando hasta la década de 1960, y, por entonces, un gran porcentaje de la población era miembro del partido. Aunque el éxito electoral estuviera asegurado, la estrategia global pensada para proteger los intereses de los Afrikaners requería del apoyo y la expansión de la base de afiliados al partido. El segundo de los casos a tomar en consideración es muy diferente. Se trata de partidos que operan en países en los que un régimen basado en la competición electoral es sustituido periódicamente por un gobierno autoritario o militar. Una situación que ha sido muy común tanto en América del Sur y Central como en, por ejemplo, Turquía. Desde la perspectiva de un partido, una de las consideraciones más en tomo a la afiliación es si los recursos utilizados para reclutar miembros pueden ser destruidos o confiscados caso de hundirse el régimen democrático. Por ejemplo, si el partido cuenta con propiedades utilizadas como clubs y los clubs se cierran, estos recursos pueden verse «congelados». De esta forma, el partido puede ser menos capaz de movilizarse , R. HODDER-WILLIAMS, «South Africa: Democratic Centralism versus EliteBased Parties», en A. Ware (ed.), Political Parties, cit .• p. 29.

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contra el régimen de lo que sería de otra manera. Desde el punto de vista de un posible miembro del partido exis~ el riesgo de que, incluso como simple miembro ordinario, él o ella puedan llegar a ser víctimas de la represión política subsiguiente. Ambos factores pueden contribuir a limitar o modificar los modelos de reclutamiento de miembros en comparación con lo que ocurre en democracias liberales. La medida en la que esto suceda depende enormemente de las expectativas respecto de las reacciones probables por parte de un gobierno autoritario que se haga con el poder. La conducta desplegada por los gobiernos militares varía de país en país y resulta más disuasoria para la organización política en unos que en otros. Pero las reacciones de los militares pueden variar incluso con el tiempo dentro de un mismo país. Es lo que ha ocurrido, por ejemplo, en Turquía, donde existía la tradición de que los militares supervisaran a los gobiernos civiles, los nuevos regímenes victimizaban a los líderes de los partidos y no a sus seguidores. (A Menderes, líder del Partido Democrático, le ahorcaron en 1960). Por lo general no se dañaba a las filas del partido, ya que lo que preocupaba fundamentalmente a los militares era preparar la vuelta al gobierno civil. A largo plazo, la política de los partidos podría sobrevivir a la muerte de un líder. Pocos años después de los ahorcamientos de 1960, la mayoría de los que apoyaban al proscrito Partido Democrático militaban en el Partido de la Justicia8 • Sin embargo, las intervenciones de los militares turcos en 1980 dieron lugar a una política mucho más radical de despolitización de la sociedad, y esto condujo a mayores esfuerzos por debilitar el poder de los activistas de los partidos y restringir sus actividades políticas legales. Partidos gobernantes en Estados de partido único

Como tuvimos ocasión de ver al hablar de África del Sur, el contar con una base de afiliados amplia, es un mecanismo importante para consolidar el control que ejerce el partido sobre el poder, una vez que ha disminuido la amenaza electoral. Si, digaD. RUSTOW, «The Development of Parties in Turkey», en J. Lapalombara y M. Weiner (eds.), Political Parties and Political Development, Princeton, Prin· ceton University Press, 1966, p. 112.

8

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mos, un 10, 20 ó 30 por 100 de los votantes adultos pertenecen al partido, se puede decir que éste cuenta con una forma de comunicación clave con la sociedad. Además, el control del Estado da acceso al partido a muchos tipos de recursos que puede utilizar a su vez para fomentar la afiliación. Un partido en estas circunstancias está en situación de ofrecer una serie de recompensas materiales a los miembros del partido. Este tipo de recompensas estimulan la afiliación. En la Zambia de mediados de los años ochenta, el número de miembros del partido en el poder, (el Partido Unificado por la Independencia Nacional (PUIN» se aproximaba al de la mitad del total de afiliados a partidos en Gran Bretaña, siendo así que la población de Zambia es de menos de una séptima parte de la británica. Como señala Tordoff refiriéndose al PUIN: «Es comprensible que los miembros del partido pretendan asegurar las posiciones que les confieren beneficios materiales y se muestren reticentes a presentarse a las elecciones para cubrir cargos que no son lucrativos a nivel de sección o ramas»9. Pero evidentemente, lo que atrae a los miembros no son los puestos que el partido puede ofrecer directamente, sino aquellos que pueden facilitar de forma directa o indirecta una mejora social o económica. Esto era algo especialmente evidente en los regímenes comunistas del este de Europa, donde todo avance en la carrera solía estar vinculado a la pertenencia al partido. No puede así sorprender que los niveles de afiliación al partido fueran bastante elevados. Los datos de Lovenduski y Woodall demuestran que a lo largo de los años sesenta, setenta y ochenta lo normal era que entre un 4 y un 12 por 100 de la población de los regímenes de Europa del Este fueran miembros del partido. Como señalan, si se relacionan las tasas de afiliación con el número de adultos en un país, se pueden obtener «densidades de afiliación» de hasta un 31 por 100 10• Es muy posible que estas «densidades» pudieran haber sido incluso más altas si los partidos comunistas hubieran defendido una política de «puertas abiertas» hacia la afiliación. Pero, según la idea leninista original de que la vanguardia del partido debía estar compuesta sólo por los que reu-

9 \O

W. Tordoff, «Political Parties in Zambia», cit., p. 14. 1. Lovenduski y J. Wuudall, Politics and Society in Eastern Europe, cit., pp.

208-209.

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nieran los requisitos que los hacía aptos para formar parte ,del partido, solían ser los partidos los que invitaban a los miembros adecuados a unirse a ellos. En algunos países (Albania, Polonia y la RDA) la afiliación de pleno derecho al partido iba siempre precedida de un periodo de «candidatura», si bien en otros Estados se seguía una política algo más liberal". Por lo tanto, puede decirse que un número de miembros relativamente alto puede bien implicar una serie de elementos que funcionan como el «palo» y la «zanahoria» en relación a la población. El partido ofrece mecanismos que suponen ventajas o avances para los ciudadanos ordinarios, pero también puede así difundir su mensaje y ejercer un control informal sobre la población. Sin embargo, tener muchos afiliados también puede implicar «costes». Cabe esperar que los que solamente se ven atraídos por los incentivos materiales permanezcan leales mientras sigan percibiendo beneficiós materiales, pero si no se impone alguna forma de compromiso ideológico fuerte, la corrupción en el seno del partido puede convertirse en algo endémico. De hecho es casi seguro que surgirá la corrupción tras los primeros años en el poder. Además, los miembros que reaccionan con demasiada intensidad a los incentivos teleológicos tienden a ser potencialmente desestabilizadores. Una de las razones que explican los bandazos apreciados en las políticas del partido en la República Popular de China entre 1949 y la década de los ochenta y, especialmente durante la Revolución Cultural, fue la existencia de un alto número de cuadros del partido muy comprometidos ideológicamente. Además, la consolidación de un partido en el poder puede no depender tanto de que sea capaz de desarrollar una amplia base de afiliación propia, sino de sus vínculos con otras organizaciones. En algunos aspectos este apaño se parece al modelo «indirecto» de partido descrito por Duverger. Por ejemplo, en Mexico, por debajo del nivel institucional se aprecian elementos de este tipo. Como señala Philip: «El PRI en sí controla, en términos generales, menos de la política local que los sindicatos y las Ligas Campesinas por un lado, y las ramificaciones locales del gobierno central (bancos estatales, por ejemplo), por otro»12. Para mantener el dominio de un partido único sobre el Estado, el partido debe

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12

[bid .• p. 207. G. Philip, «The Dominant Party System in México», cil., p. 106.

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hacerse con quienes le apoyen para contrarrestar el crecimiento del apoyo brindado por las comunidades a los movimientos de oposición. Además, también se requiere la «presencia» de un partido si no se quiere que el control del partido se vea reemplazado por el ejercido por individuos y camarillas, es decir, para que siga siendo un auténtico control del partido. Pero un partido puede, al menos en alguna medida, interesarse menos por las tasas de afiliación que por la búsqueda de apoyos institucionales para el régimen. Partidos en la oposición a regímenes autoritarios

En muchos ejemplos de Estados de partido único, un régimen militar u otras formas de Estado autoritario pueden intentar eliminar del mapa a ciertos tipos de partidos y quizá incluso a todos ellos. Evidentemente cuando se les reprime, los partidos tienen problemas para reclutar miembros. Si el partido es capaz de sobrevivir, puede que sólo le sea posible hacerlo en el exilio, (como ocurriera con los comunistas durante el gobierno de Franco en España, 1939-1975) o en la clandestinidad. En cualquiera de estos dos casos el número de miembros se verá muy limitado. Pero puede que los regímenes encuentren que les es más fácil gobernar y, en concreto, adquirir legitimidad, tolerando la existencia de ciertos partidos. Tanto en la Polonia bajo régimen comunista como en México, el partido en poder ha optado por esta política. Existen dos razones ligeramente diferentes que pueden hacer que se opte por esta vía. Una posibilidad es que surjan centros de oposición potencial al régimen que no es probable que se reconcilien jamás con éste. Reconociendo a los partidos que representan estos intereses y dotándoles de canales a través de los cuales puedan expresar sus puntos de vista, el régimen puede difuminar formas de oposición más extremas y costosas. Esto fue lo que ocurrió en Polonia. El régimen puede intentar asegurar su supervivencia a largo plazo aunque sea al precio de permitir que estos partidos de la «oposición» ganen alguna influencia. Pero el régimen también puede pensar que la falta de oposición debilita sus propios esfuerzos por mantener su legitimidad. Así, en México en los años sesenta: 223

La principal preocupación del sistema no era derrotar a 1", oposición electoral, sino mantenerla en el juego. Existía evidencia de que la tendencia al abstencionismo electoral crecía a medida que el crecimiento demográfico y la emigración hacia las ciudades dejaba atrás al desarrollo de la maquinaria electoral del PRI [... ]. Si no había oposición en las elecciones, habría incluso menos probabilidades de movilización. Así, en 1963, el gobierno aprobó una ley de reforma electoral que garantizaba a los partidos en la oposición una representación limitada en el Congreso l3 . El problema al que debe enfrentarse un partido en la oposición en estas circunstancias es distinto del caso polaco ya que, al menos al principio, el partido tenía una base limitada en México. El papel que desempeñaba en el sistema era simplemente el de estar ahí y lograr que alguna gente le votara; no se trataba de un mecanismo pensado para canalizar la articulación de intereses. Debido a que tenía poca influencia, no tenía mucho sentido preocuparse por convencer a nadie para que se uniera al partido como miembro ordinario o como simpatizante. Al liberalizarse el régimen mejicano y permitir éste que los partidos en la oposición ganaran algunas elecciones a gobernador, la falta de incentivos para unirse a estos partidos se ha ido debilitando. Privados de la mayor parte de sus beneficios materiales y careciendo a menudo de los recursos que les permitirían ofrecer incentivos solidarios, la mayoría de los partidos en la oposición en regímenes autoritarios deben confiar en los incentivos teleológicos para atraer simpatizantes. Aquellas ideologías que ofrecen la esperanza de lograr un sistema social o político mejor una vez derrocado un régimen como el nacionalismo o el comunismo, ofrecen buenas oportunidades para crear un partido. Pero cuanto más radical la ideología, mayor las probabilidades de represión por parte del régimen y, por lo tanto, mayor también el coste que el individuo puede tener que pagar por unirse al partido. Por esta razón, como en cualquier otra área de movilización política existe a menudo un punto crítico en el proceso de atraer simpatizantes. Por debajo de un cierto nivel de éxito potencial será muy difícil hacerse con apoyo, traspasado ese nivel, un éxito creciente

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¡bid., p. \03.

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puede provocar un «cambio de chaqueta» respecto de la afiliación, en la medida en que los individuos intentan identificarse con lo que creen que será el bando ganador. Cuando este efecto se despliega rápidamente, el partido afectado puede ser incapaz de procesar el reclutamiento formal de todos los que quieren ser miembros; pero también puede mostrarse reacio a ampliar sus bases por miedo a que se infiltren en el partido miembros y activistas que sólo tengan un compromiso superficial con los objetivos del partido.

5. Organización del partido Al igual que los partidos de las democracias liberales los partidos que operan en otro tipo de regímenes requieren una organización, al igual que recursos que deben utilizar eficazmente. La diferencia entre ambas circunstancias estriba en las presiones existentes para que usen los recursos participando en elecciones a intervalos regulares. Como vimos en el capítulo 3, este es un factor que afecta al equilibrio de recursos que resulta óptimo para un partido, lo que a su vez está relacionado con la forma que debe revestir la organización del partido para resultar apropiada. Una vez más resulta de utilidad el distinguir entre tres grupos de partidos, los que se enfrentan a algún tipo de competición (al menos de vez en cuando), los partidos en el poder en Estados de partido único y los partidos que se oponen al gobierno autoritario de un tipo u otro.

Partidos que se enfrentan a algún tipo de competici6n electoral En aquellos regímenes en los que los periodos en que gobiernan civiles electos se ven interrumpidos de vez en cuando por golpes militares, las presiones motivadas por la competición son muy similares a las que se aprecian en las democracias liberales: hay que movilizar periódicamente a los votantes potenciales. Las diferencias organizacionales entre partidos en países como Turquía y Argentina y los operantes en democracias liberales, a menudo surgen debido a que los primeros cuentan con una población rural o que habita en ciudades pequeñas relativamente numerosas. Evidentemente, no todas las democracias libe-

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rales están altamente urbanizadas, Irlanda no lo está, pero en la • mayoría de las democracias liberales el porcentaje de población que habita en áreas urbanas ha sido mucho mayor que en, digamos, Turquía. Esto es importante ya que, por lo general, resulta mucho más fácil crear un partido de masas, basado en la afiliación individual en las ciudades que en áreas rurales. En Argentina las bases organizativas de los partidos de masas estaban en las ciudades más grandes (Buenos Aires, Córdoba, Rosario) más que en las ciudades pequeñas o ciudades de provincias del campo. En las áreas rurales y en las ciudades pequeñas, lo normal es que subsistan partidos de notables organizados en torno a las elites locales. Así ocurrió, por ejemplo, en Francia, donde subsistió una sociedad primariamente rural hasta bien entrado el siglo xx. Es probable que las formas híbridas de partidos que evolucionan en estas sociedades rurales retengan más elementos de los partidos de notables que los híbridos surgidos en Gran Bretaña, Suecia o los Países Bajos. Otra fuente de variación organizativa entre las democracias liberales y los regímenes donde la democracia se ve «interrumpida» es la necesidad de hacer flexible a la forma organizativa que se elija. Siempre existe la posibilidad de que el régimen se hunda, y si esto ocurriera, el partido tendría que utilizar sus recursos de forma diferente. Si se prohibe el partido puede que haya incluso que transferir esos recursos a otro partido o que se les utilice para fundar uno nuevo. La represión afecta al desarrollo organizacional. Incluso Panebianco, que considera que la institucionalización está vinculada a la forma en que fuera fundado un partido, llega a afirmar que, en el caso del PSA, y debido a la represión que sufriera entre 1878 y 1890, «los líderes del partido tuvieron que prescindir de muchos de sus proyectos organizatiVOS»14. En un país en el que se registra un modelo establecido de represión periódica o de intervención militar, los partidos pueden optar por no crear un tipo de organización altamente burocratizada (del estilo del PSA tras 1890) simplemente porque su «inversión» puede no dar frutos, caso de que se prohíba el partido. En cambio, es posible que prefieran una organización sus.4 A. PANEB1ANCO, Political Partiese Organization and Power, Cambridge, Cambridge University Press, 1988, p. 71.

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ceptible de ser modificada para que pueda resultar eficaz en unas nuevas circunstancias en las que es posible que haya que abandonar la movilización electoral. En gran parte de Suramérica, la evolución de las organizaciones de los partidos se ha visto influida no ya sólo por el derrocamiento regular de los regímenes democráticos, sino también por la adopción de formas de gobierno presidencialistas en vez de parlamentarias. En algunos de estos sistemas presidencialistas es posible que hagan campaña presidencial individuos que no parten de las bases de poder que ofrecen los partidos, simplemente apelando a lealtades personales para obtener votos. Este «populismo débilmente institucionalizado», del tipo surgido en Brasil en la década de 1980 15 , tiende a debilitar el desarrollo organizacional de los partidos. Evidentemente, no es el presidencialismo per se el responsable de esta situación (en Francia promovió el desarrollo organizacional de los partidos tras 1958), sino el momento en el que se implanta en relación con los procesos de democratización. Partidos en el poder en Estados de partido único

De entre estos Estados, destacan aquellos en los que hay gobiernos comunistas, debido a la extensión de la organización del partido y al papel clave desempañado por éste en el Estado. Aunque había algunas diferencias entre Estados, y sigue habiéndolas en los pocos Estados bajo régimen comunista que quedan, el modelo básico era el mismo l6 • Teóricamente, las piezas centrales de la organización comunista eran los Congresos del Partido. Sin embargo, la escasa frecuencia con que se celebraban estas reuniones (normalmente cada cuatro o cinco años) hacía de otras instituciones del partido los auténticos loci del poder, especialmente en el caso del Politbüro y el Secretariado elegido en cada Congreso por el Comité Central del Partido. El principio operativo de estos partidos era el «centralismo democrático», el deber de los cuadros del partido consistía en implementar sin P. CAMMACK, «Brazilian Party Politics 1945-87: Continuities and Discontinuities», en V. Randall (ed.), Political Paníes ín the Thírd World, cit., p. 131. 16 Vid., por ejemplo, J. Lovenduski y J. Woodall, Polines and Society in Eastem Europe, cit., pp. 191-197.

Il

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preguntas la política del partido una vez que se había decidido cuál fuera a ser ésta. No cabía duda alguna de que se trataba de una práctica «centralista», pero existía poca evidencia de que estuviera en marcha proceso democrático alguno, puesto que los partidos comunistas no solían tender a una amplia discusión interna a la hora de fijar las políticas. En gran parte del este de Europa la Unión Soviética estaba en una posición fuerte para influir sobre la forma a adoptar por la organización de los partidos, debido a que había jugado un importante papel en el establecimiento de los regímenes y a su presencia militar. Pero incluso en Yugoslavia, donde la Unión Soviética no contribuyó a aupar al Partido Comunista al poder, las estructuras originales del partido se parecían mucho a las de la Unión Soviética. Sólo tras 1952, cuando se introdujo un sistema de toma de decisiones más descentralizado, se modificó esta situación. Al contrario que en las democracias liberales, los Estados comunistas no preveían ningún papel movilizador para la organización del partido. El propósito de la organización se entendía más bien dirigido a satisfacer la visión leninista del «papel director del partido» en el seno del Estado. El partido supervisa las actividades del Estado y facilita su implementación. Esto no sólo requiere una organización extensa, sino que ésta también debe ser disciplinada. Otros tipos de régimen de partido único o bien no han contado con los recursos suficientes para que el partido desempeñe un papel tan importante o no lo han querido así. Por ejemplo, aunque en Zambia el Comité Central del PNUI estaba teóricamente por encima del Gabinete, Tordoff llega a la conclusión de que «se puede decir sin temor a equivocarse mucho que la voz del partido no resultaba crucial a la hora de la fijación de las políticas centralizadas» 17. Si bien este tipo de Estado precisa de muchos miembros para legitimarse, la necesidad de eficacia en la toma de decisiones y en la implementación de las instrucciones recibidas es menos pronunciada que en el modelo comunista. Aun así, se sigue requiriendo un partido relativamente centralizado, una estructura del tipo de camarillas podría generar una resistencia excesiva hacia el centro. 17

W. Tordoff, «Political Parties in Zambia», cit., p. 19.

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Cuando el poder del partido está descentralizado, como ocuma en la Italia fascista tras la toma del poder por parte de Mussolini en 1922, el partido desempeña un papel mucho menor en el seno del régimen. La cooperación con otras instituciones, incluida la Iglesia Católica en el caso italiano, aporta el tipo de vínculo que, al menos en teoóa, es la única salvaguarda del partido en los regímenes comunistas. Partidos en la oposición a regímenes autoritarios

La forma organizativa que adopte el partido en estas condiciones depende mucho de circunstancias concretas, el grado de represión ejercida por el Estado, etcétera. Allí donde la represión es especialmente severa, puede que el partido tenga que convertirse en clandestino y operar sobre la base de un reclutamiento altamente selectivo de pequeñas células. Por otro lado, por ejemplo en México, el Estado puede ser capaz de salirse con la suya por otros medios, dejando a los partidos una libertad relativa para formarse y haciendo posible la existencia de una estructura mucho más extensa. Pero, en ausencia tanto de la necesidad de organizarse ante elecciones periódicas como de las demandas que plantea el ostentar el poder, faltan dos constricciones importantes sobre la organización de los partidos. Esto deja vía abierta para que se desarrollen cuerpos que reúnen muchas de las características de los partidos, pero que también presentan rasgos que se suelen asociar con los movimientos políticos. En otras palabras, el vínculo entre la organización y los simpatizantes que actúan por su cuenta es mucho más laxo, lo que genera problemas a la hora de controlar las actividades de los que supuestamente actúan en nombre de la organización. Antes de la independencia obtenida en 1947, el Partido del Congreso de la India reunía rasgos tanto de un partido como de un movimiento. De hecho, como ya señalamos antes, Ghandi pretendía disolver la organización una vez obtenida la independencia. En los años anteriores al gobierno de la mayoóa en África del Sur, tanto el Congreso Nacional Africano como, especialmente, Inkarta parecían tanto movimientos políticos como partidos. Por lo general, una vez establecido un sistema de gobierno civil electo, este tipo de organización más laxa debe ceder paso a estructuras de partido más formales, debido a la coordinación 229

requerida en elecciones competitivas. Lo que ocurre cuand
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6. Observaciones finales Como vimos en la introducción, resulta muy difícil hacer una distinción clara entre partidos y otros tipos de actores en un sistema político. Algunos de los casos problemáticos se dan en las democracias liberales porque incluso en ellas encontramos cuerpos que se autodenominan partidos y que no parecen apuntar a la movilización de simpatizantes con el propósito de ejercer el poder en el seno del Estado. Pero la mayoría de los partidos de las democracias liberales sí desarrollan esta actividad y, para la mayoría de ellos, la movilización electoral es especialmente importante. En cuanto salimos del mundo liberal democrático empiezan a incrementarse nuestras dificultades para identificar a los partidos. Hay partidos que son muy similares a la gama de partidos del mundo liberal democrático en cuanto a su ideología, base de afiliación y organización. Pero también hay muchos otros en los que se aprecian diferencias realmente significativas. Esta es la razón por la que la comparación sistemática entre partidos resulta bastante difícil en regímenes en los que no hay competición electoral, pero, como hemos tenido ocasión de ver en este capítulo, no es imposible realizar estudios comparados.

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SEGUNDA PARTE: SISTEMAS DE PARTIDOS

V.

LA CLASIFICACIÓN DE LOS SISTEMAS DE PARTIDOS

Sección A Los sistemas de partidos suponen tanto competición como cooperación entre los distintos partidos. En este capítulo se examinará si es posible o si merece la pena clasificar estas arenas en las que se desarrolla la competición y la cooperación. Existen dos razones que se aducen para justificar que la clasificación es un paso importante a la hora de comparar los sistemas de partidos entre sí: • Durante bastante tiempo, y especialmente en los años cincuenta, sesenta y setenta, la mayoría de los politólogos creían que existía un número limitado de tipos de sistemas de partidos en las democracias liberales. En las primeras y más sencillas clasificaciones se distinguía entre sistemas bi y multipartidistas, si bien clasificaciones posteriores como, por ejemplo la de Sartori, eran mucho más complejas que todo esto. Pero 10 que todas tenían en común era que pretendían explicar los distintos tipos de comportamiento que se apreciaban entre los partidos, algo supuestamente asociado a los diferentes tipos de sistemas de partidos. Los intentos de clasificación surgieron a partir de la ambición muy natural por parte de los politólogos de poder decir algo más que, por ejemplo, entre los principales rasgos del sistema de partidos británico cabe incluir (a), (b) y (c), mientras que entre los 235

principales rasgos del sistema japonés cabe señalar (x), (y) y (z).' Los politólogos querían poder decir que el sistema de partidos británico constituye un ejemplo de un tipo concreto de sistema de partidos, digamos de M, y que, como tal, entre sus rasgos se incluye (a) y (b), si bien muestra como rasgo específico (e). Por otro lado, Japón tiene un sistema de partidos del tipo N y debido a esto entre sus rasgos se incluye (x) e (y), aunque también resulta que presenta como rasgo peculiar (z). Así la ciencia política podrá a continuación pasar a explicar por qué los sistemas de los tipos M y N evolucionaron de la forma en que lo hicieron. Desafortunadamente, en el mundo real existen un amplio número de variables que afectan al modo en que evoluciona un sistema de partidos concreto, de manera que el intentar imaginar esquemas de clasificación con este objetivo ha resultado ser un ejercicio desalentador. • Existe una segunda razón por la que los politólogos consideran importantes estos esquemas clasificatorios y que explica que éstos sigan formando parte de los libros sobre sistemas de partidos l. Para quienes inician sus estudios de política comparada, la clasificación de los sistemas de partidos es una forma muy útil de simplificar una realidad extremadamente compleja. El mundo de los sistemas de partidos sería excesivamente difícil de comprender si tuviéramos que dominar muchos de sus rasgos en los veintidós regímenes liberal-democráticos. Por lo tanto, el esquema clasificatorio actúa de guía y es relativamente útil hasta que el recién llegado a estos temas de estudio ha adquirido los conocimientos suficientes de los sistemas de partidos concretos como para estar en situación de olvidarse de él. El que los expertos en política comparada no utilicen esquemas de este tipo en sus investigaciones no significa que no sean mecanismos extremadamente importantes para empezar a adquirir una cierta comprensión de los sistemas de partidos. Es en este contexto en el que debe comprenderse el sentido del presente capítulo. Señalaré brevemente algunas de las vías por las que podemos optar a la hora de formular una clasificación de los sistemas de partidos, pero también mostraré por qué 1 Vid., por ejemplo, la selección de ensayos y artfculos reeditados por P. MAIR, The West European Party System, Oxford, Oxford University Press, 1990.

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con estas clasificaciones no seremos capaces de captar las diferencias clave que existen entre sistemas de partidos que, supf/rficialmente, parecen pertenecer al mismo tipo.

Primeros pasos a la hora de diseñar una clasificación A la hora de clasificar los sistemas de partidos, el primer punto a tratar es el de qué partidos debemos incluir y a cuáles optamos por excluir del sistema. Para ilustrar hasta qué punto debemos considerar esto un «problema» podríamos considerar el caso del sistema de partidos británico en los años cincuenta. Todo el mundo afirma que Gran Bretaña tenía un sistema bipartidista en esa década, y que lo había tenido desde principios o mediados de los años treinta. Sin embargo, los partidos Laborista y Conservador no eran los únicos partidos que presentaban candidatos o ganaban escaños en la Cámara de los Comunes. En concreto durante los años cincuenta, el Partido Liberal disputó al menos cien escaños parlamentarios en cada elección, obtuvo entre un 2.5 y un 9 por 100 de los votos y contó con una media docena de parlamentarios. También se presentaban candidatos del Partido Comunista y otros partidos. ¿Por qué no contamos a estos partidos al describir el sistema de partidos británico? La respuesta más concisa es que eran algo completamente marginal en la política británica de los cincuenta. La mejor de las generalizaciones formales sobre este punto es la adelantada por Sartori, que diseñó un criterio de «irrelevancia» para determinar qué partidos deberían incluirse y/o excluirse a la hora de clasificar los sistemas de partidos 2• El criterio de Sartori implica dos condiciones para la inclusión; si un partido no cumple ninguna de estas dos condiciones no debería figurar como parte del sistema de partidos: 1.- Potencial de coalición: el partido debe haber sido necesa-

rio, al menos en una ocasión, para crear una coalición viable capaz de hacerse con el gobierno. G. SARTORI. Parties and Party Systems. Cambridge, Cambridge University Press, 1976, pp. 121-123.

2

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2.- Potencial de thantaje: la existencia del partido debe afectar a las tácticas de competición de aquellos partidos que tienen «potencial de coalición»3. Sólo los partidos Laborista y Conservador cumplían el primero de los requisitos en los años cincuenta. Uno de estos dos partidos estaba destinado siempre a ganar una mayoría de escaños en unas elecciones generales, de manera que ni siquiera se planteaba la posibilidad de incluir en el gobierno a otros partidos. Además, ninguno de los otros partidos controlaba un porcentaje significativo del voto, o controlaba áreas tan importantes de la vida social que forzara a laboristas y conservadores a modificar la forma en que competían entre sí. Cuando hablamos del caso británico puede que no parezca obvia la necesidad de que se planteen dos condiciones diferenciadas respecto del «criterio de irrelevancia», pero esta necesidad se hace más evidente cuando tomamos en consideración Estados en los que, por lo general, el gobierno se basa en coaliciones. La primera condición es importante para identificar a aquellos pequeños partidos que nunca son necesarios para formar un gobierno de coalición de aquellos que sí lo son. Pero, si eliminamos la segunda de las condiciones, habría un cierto número de países con grandes partidos comunistas (entre ellos Francia e Italia en los años cincuenta) en los que no podríamos contar a

3 Sartori tenía en mente partidos grandes a los que ningún otro partido querría como socio en una coalición, bien porque mantuviera puntos de vista extremis· tas en lo tocante a la política, bien porque se opusieran al régimen mismo. De ahí la utilización del término «chantaje». Surge así la cuestión del tratamiento que se debe dispensar a partidos grandes que no tienen «potencial de coalición» en sentido estricto, pero cuya agenda política puede afectar a la forma en que los demás partidos compiten entre sí. El NPD (social-demócrata) canadiense de los años sesenta y setenta constituye un buen ejemplo. No tenía «potencial de coalición» debido a que cuando uno de los dos grandes partidos no obtenía mayoría parlamentaria absoluta, los partido siempre preferían formar un gobierno minoritario. Pero el NPD ni era un partido extremista, ni era una fuerza antisistema, de manera que no se podía decir, recurriendo al lenguaje coloquial, que estuviera «chantajeando» a los otros dos partidos. Sin embargo, su capacidad para obtener entre un 12 y un 20 por 100 del voto forzaba a estos partidos a reconsiderar su agenda política a la vista de las políticas propugnadas por el NPD. Desde este punto de vista se podría decir que sí tenía «potencial de chantaje», aunque no se tratara del tipo de «chantaje» en el que estaba pensando Sartorio

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estos partidos como parte del sistema de partidos. Esto ocurría porque, a partir de aproximadamente 1947, los demás partidos nunca invitaron a los comunistas a formar parte de un gobierno de coalición y, a su vez, los comunistas nunca pudieron asegurarse los votos suficientes como para pensar en formar un gobierno propio. Sin embargo, no puede caber duda alguna de que, a pesar de su carencia de potencial para formar coaliciones, estos dos partidos comunistas ejercieron una gran influencia en sus respectivos países sobre las estrategias competitivas y de cooperación de los otros partidos. Ahora que hemos dado con un criterio para determinar a qué partidos debemos incluir como parte del sistema de partidos de un país, podemos pasar a examinar los factores a tener en consideración a la hora de diseñar la clasificación de un sistema de partidos. Existen cuatro formas básicas en las que los sistemas de partidos difieren entre sí y que, por lo tanto, deberían pasar a formar parte de los esquemas clasificatorios de los sistemas de partidos: l. La medida en que los partidos están implantados en la sociedad. 2. La ideología de los partidos. 3. La postura adoptada por el partido ante la legitimidad del régimen. 4. El número de partidos que componen el sistema.

En este capítulo examinaremos uno a uno todos estos elementos. Como tendremos ocasión de ver, se dedica mucho más espacio a analizar el cuarto de estos puntos que al estudio de los otros tres. Esto no debe llevar a pensar que este elemento sea más importante que los demás. Todo lo contrario, se apreciará que el tener en cuenta sólo el número de los partidos que componen un sistema es una base de clasificación totalmente inadecuada. Sin embargo, existen dos razones que explican el que se dedique tanta atención a este elemento. En primer lugar, hasta la publicación de la obra de Sartori Parties and Party Systems (edición española: Partidos y sistemas de partidos, Alianza, Madrid, 2002) a mediados de los años setenta, las clasificaciones basadas en el número dominaban la mayoría de los análisis de sistemas de partidos. Aunque Sartori abra su análisis hablando del número de 239

partidos del sistema, uná de sus principales contribuciones o:s la de exponer las limitaciones de este método. Aun así, este tipo de clasificaciones siguen ocupando un lugar central en gran parte de las discusiones académicas y populares sobre sistemas de partidos. En segundo lugar, al discutir sobre el «número» podemos explorar algunos temas relacionados con la naturaleza del sistema de partidos que, de otra forma, nunca hubieran surgido.

1. La implantación social de los partidos Existe una considerable variación en el grado de implantación social de los partidos. En uno de los extremos tenemos ejemplos de vínculos muy laxos entre votantes y partidos. En estos sistemas prácticamente ninguno de los aspectos relacionados con la actividad de los partidos afecta a la vida de la mayoría de la gente. Sólo unos pocos ciudadanos se identifican con el partido y sólo un número muy reducido de ellos realiza algún tipo de tarea política para el partido. Es incluso posible, que sólo relativamente pocos votantes sean capaces de reconocer los nombres de los partidos políticos o de saber quiénes son sus líderes. En el otro extremo, hay partidos que pueden estar profundamente implicados en muchos aspectos de la vida social, la mayoría de le gente se identifica con los partidos, leen periódicos que bien pueden ser periódicos de los partidos y llevan a cabo muchas actividades sociales que se encauzan a través de organizaciones relacionadas con el partido, etcétera. Por lo general, la implantación social de un partido afecta a la competición entre partidos de dos formas: • Cuanto menos penetración social exista, más fácil resultará a los partidos nuevos ver la luz y competir con los que ya existían antes. Uno de los factores que han hecho sencillo el que surgieran nuevos partidos en Europa del Este y Central a principios de los años noventa, ha sido la ausencia de vínculos entre votantes y los partidos existentes, a excepción de los antiguos partidos comunistas. Cualquiera podía crear un partido nuevo y tener la esperanza de ganar simpatizantes, por la simple razón de que los partidos existentes también estaban luchando por obtener la lealtad de sus electorados. Evidentemente, hay muchos factores 240

institucionales que restringen las oportunidades de nuevos participantes potenciales en las democracias liberales establecidas (me refiero a aspectos como la normativa electoral), pero no cabe duda alguna de que la implantación social de los partidos contribuye a limitar estas oportunidades . • Cuanto mayor es la penetración social de los partidos, más tentados se verán a concentrarse en retener el apoyo de quienes les son leales. Y cuanto mayor sea el número de los partidos existentes en un sistema de «alta implantación social», más tenderán todos a centrarse en retener el apoyo de quienes les son leales. En estas circunstancias cuentan con pocos incentivos para actuar como partidos «atrapatodo» (catch-all) buscando votos de entre una amplia banda de grupos sociales. El sistema con sociacional de los Países Bajos (1917 a finales de la década de 1960) era un buen ejemplo de penetración extensa de todos los partidos mayoritarios. Era un sistema de partidos altamente estable, presumiblemente no a pesar de, sino debido a los llamamientos partidistas que los partidos hacían a los votantes. No obstante, debemos cualificar la conexión que hemos establecido entre la penetración social de un partido y la estabilidad del sistema de partidos en tres aspectos importantes: En primer lugar, algunos sistemas de partidos muy inestables contaban con partidos que estaban muy implantados en comunidades concretas, si bien, en general, los partidos del sistema tenían una implantación social débil. Un buen ejemplo de esto serían los partidos comunistas y de centro en la Alemania de Weimar y los comunistas de la Cuarta República francesa. De hecho, el que estos partidos fueran algo excepcional en el seno de sus respectivos sistemas posiblemente contribuyera a su inestabilidad. Esta situación se debía en parte a su tamaño, y en parte a la actitud de los comunistas, en concreto, frente al régimen. Un partido comunista importante limitaba la competición en ambos regímenes por el voto de la izquierda y asustaba a los votantes de la derecha (cuyo partido tenía una escasa penetración social) haciéndoles volcarse en partidos antisistema que fueran «antirrojos». Esta es una de las dinámicas clave a la hora de explicar la inestabilidad de estos sistemas. Si entendemos este punto podremos apreciar algunas de las 241

conexiones existentes entre diferentes elementos de los sistema~ de partidos. En segundo lugar, la configuración concreta de los partidos en el seno de un sistema puede prevenir una inestabilidad excesiva, incluso en aquellos sistemas de partidos en los que la penetración social es muy débil. Por ejemplo, el sistema de partidos de la Tercera República francesa (1871-1940) no era tan inestable como el de la siguiente República (1946-58). Entre los factores que pueden explicar esta evolución está el papel desempeñado por el Partido Radical en la Tercera República, un partido grande que ocupaba el centro del espectro político, mientras qu,e los radicales eran mucho más débiles durante la Cuarta República. Además, los partidos estaban tan descentralizados (en realidad se trataba de alianzas nacionales de políticos locales) que el sistema de partidos pudo encajar la mayor parte de los giros en el apoyo de los votantes en el seno de los grupos de partidos existentes. Los partidos eran porosos y, por lo tanto, hacían difícil que se formaran grandes organizaciones nuevas que pudieran aprovecharse de la falta de penetración social de los partidos. Si hablamos del sistema de partidos norteamericanos podemos aducir argumentos similares sobre la porosidad de los partidos y el impacto de este factor sobre la competición entre ellos; en Norteamérica, el bipartidismo ha sobrevivido a pesar del debilitamiento de los vínculos existentes entre partidos y votantes. En tercer lugar, existen factores institucionales que pueden inhibir el desarrollo de nuevos partidos, incluso en países donde la penetración social de los partidos es relativamente baja. El presidencialismo y otros factores han limitado las oportunidades para nuevos participantes en el sistema de partidos en países como Argentina o Brasil y es en este sentido limitado en el que es posible decir de algunos países suramericanos que tienen sistemas de partidos bastante estables.

2. Las ideologías de los partidos La forma de actuar de un partido depende también de las ideologías de los partidos que configuran ese sistema, o mejor dicho, de la combinación concreta de ideologías representadas. En el capítulo 1 vimos cómo von Beyme identificaba nueve principales fami242

lias basadas en la ideología de los partidos: (i) liberal y radical, (ii) conservadora, (iii) socialista y social-demócrata, (iv) demó-

crata-cristiana, (v) comunista, (vi) agraria, (vii) regional y étnica, (viii) extremista de derecha y (ix) movimiento ecologista. Muchos de los sistemas de partido engloban partidos que pertenecen sólo a unas pocas de estas categorías, por ejemplo, Gran Bretaña en los años cincuenta sólo contaba con partidos de las categorías (ii) y (iii), mientras que otros sistemas abarcan una banda mucho más ancha. Además, en el caso de alguna de estas categorías, es posible que esté presente en el sistema más de un partido de una categoría concreta. Esto es especialmente probable: (a) en las primeras fases de la democratización de un país, o bien (b) donde hay una gran diversidad étnica, o (c) donde las divisiones étnicas tienen una base territorial, o (d) donde las leyes electorales y otras normas facilitan el que los partidos se «astillen». Podemos ilustrar el hecho de que las ideologías concretas representadas en un sistema de partidos afectan a la dinámica de ese sistema de la mano de los siguientes ejemplos. Consideremos en primer lugar dos sistemas de partidos que contaban con dos partidos grandes y varios más pequeños: Italia en los años cincuenta y sesenta (antes del «compromiso histórico» de 1976) e Israel a partir de la década de 1970. En Italia el hecho de que el Partido Comunista fuera uno de los grandes partidos limitó la forma adoptada por la competición mucho más que si, digamos, uno de los grandes partidos hubiera sido el socialista. Los gobiernos caían y emprendían reformas, con frecuencia siendo muy conscientes de que la Democracia Cristiana siempre estaría en el corazón de cualquier administración; y así la DC funcionaba como un partido centrista que votaba a favor de altos niveles de gasto social. La situación en Israel era muy diferente. Desde principios de los años setenta un Partido Social Demócrata relativamente grande se enfrentaba a un Partido Conservador de prácticamente su mismo tamaño. Los gobiernos podían formarse sobre la base de uno u otro, dependiendo de los resultados electorales y las negociaciones para la formación de gobiernos de coalición con partidos más pequeños. Esto dio lugar a una 243

fuerte competición por los votos, si lo comparamos con el caso italiano. Las elecciones determinaban la complexión ideológica del gobierno de una forma mucho más sustancial. Además, la formación y hundimiento de los gobiernos estaba mucho más centrada en los resultados electorales: las elecciones en Israel daban paso a largos periodos de negociaciones entre los partidos, pero una vez formados, los gobiernos tendían a sobrevivir. En Italia la inestabilidad gubernamental la generaba en parte la ausencia de alternativa al gobierno de la DC, la cual a su vez era el resultado de que el otro gran partido resultaba ser el comunista. La distancia ideológica entre la DC y los comunistas contribuía a que este sistema funcionara de forma muy diferente al de Israel. Otro caso a considerar es el que se da cuando al menos alguno de los partidos tiene tanto una identidad basada en la clase o lo económico y, a la vez, representa a un grupo social concreto, como una subcultura lingüística o étnica. Esto es lo que ocurrió con los partidos belgas en la década de 1970, cuando las crecientes tensiones entre las comunidades flamenca y valona catalizaron un cambio en un sistema que pasó de tener dos grandes partidos y uno pequeño a ser un sistema con un número de partidos mayor. (Los partidos más antiguos se escindieron siguiendo una línea lingüística y surgieron nuevos que competían por los votos en una de las dos comunidades). Esto alteró el enfoque de la competición electoral, intensificando la competición por los votos en el seno de cada una de las comunidades lingüísticas y convirtiendo el colapso del gobierno en algo mucho más común. Incluso incidentes comparativamente poco relevantes, como el status de una de las dos lenguas en los pueblos fronterizos entre Aandes y Valonia, podía llevar a la caída del gobierno. Por lo tanto, en este tipo de sistemas de partidos existe una fragmentación mucho mayor, y las estrategias de competición entre partidos son más complejas que en sistemas donde 10 que está indiscutiblemente en el centro del conflicto político son los conflictos de clase.

3. La postura de los partidos respecto de la legitimidad del régimen Estudiaremos mejor este elemento volviendo al ejemplo italiano. El problema de los comunistas, al menos desde 1947 hasta

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mediados de los años sesenta, no era sólo la distancia ideológica entre el PCI y el otro gran partido del sistema (la Democracia Cristiana). También se daba el caso de que el peI era, en esas años un partido «antisistema». No acababa de aceptar del todo las reglas del juego político liberal-democrático. Si hubiera accedido al poder, hubiera intentado cambiar estas reglas por otras. No se puede permitir a los partidos antisistema formar parte de los gobiernos por miedo a que minen el régimen mismo; el ejemplo de los Nacional Socialistas en la Alemania de Weimar es la encarnación más clara de este riesgo. Pero la presencia de partidos antisistema importantes, especialmente si existen tanto en la izquierda como en la derecha, denota que existen pocos gobiernos alternativos, lo que, a su vez, tiene su impacto sobre la competición entre partidos. En estas circunstancias es posible que gobiernos impopulares generen más apoyo a favor de los partidos antisistema, debido a la ausencia de alternativas entre los partidos constitucionales. Esto, a su vez, incrementa el inmovilismo del sistema. Evidentemente, no son sólo los partidos extremistas de izquierda y derecha los que pueden ser antisistema. Los partidos regionales, en su búsqueda de alguna forma de independencia territorial, también pueden serlo. En este caso se manifiesta aún mejor la diferencia entre elementos ideológicos y antisistema Aceptar la legitimidad de un régimen, y la legitimidad de las demandas de otros grupos dentro de ese régimen, dota a un sistema de partidos de una mayor estabilidad aunque la distancia ideológica siga siendo bastante amplia. La adopción del Eurocomunismo por el PeI y, por lo tanto, su reconocimiento del carácter liberal-democrático del Estado italiano, hizo posible el «compromiso histórico» de 1976. Según este compromiso el PeI ayudaría a la DC a mantenerse en el poder cuando no hubiera un gobierno alternativo viable. Además, cuando no se logra la aceptación de la legitimidad de los otros en la arena política se puede generar una gran inestabilidad, incluso aunque los principales partidos no estén muy lejos uno de otro en el espectro ideológico. Austria en la década de 1920 constituye un buen ejemplo. La distancia ideológica entre «rojos» y «negros» no parecía tan grande como en otras democracias liberales, pero la intolerancia mutua, tanto a nivel de elites como de masas desencadenó una escalada que prácticamente llevó a una guerra civil y al colapso de la democracia liberal. Argentina, a lo largo de múltiples periodos del siglo xx, constituye otro ejemplo de este fenómeno. 245

4. El número de partidos del sistema Cuando pensamos en los sistemas de partidos, a menudo el rasgo que primero nos viene a la cabeza es el del número de partidos del sistema, por ejemplo, el bipartidismo de los Estados Unidos de Norteamérica o el carácter multipartidista de Italia. De hecho, hasta los años cincuenta, la distinción entre sistemas bi y multipartidistas fue central para las explicaciones al uso de la mayoría de los politólogos que analizaban los sistemas de partidos. En opinión de muchos de ellos, el bipartidismo era superior, se daba en regímenes democráticos estables, mientras que el multipartidismo se asociaba a regímenes inestables como la Alemania de Weimar o la Cuarta República francesa, que siempre parecía a punto de hundirse en el autoritarismo.

Bipartidismo Desde cierto punto de vista, este centrarse en los regímenes bipartidistas no era lo más acertado por la simple razón de que existían muy pocos que fueran genuinamente bipartidistas. Los principales candidatos para la inclusión entre los sistemas bipartidistas son Gran Bretaña, Colombia, Costa Rica, Malta, Nueva Zelanda, los Estados Unidos de Norteamérica y, posiblemente, Venezuela desde principios de los años setenta. No cabe duda de que hay que incluir a Colombia, Malta y Nueva Zelanda (antes de mediados de la década de 1990), si bien Malta es tan pequeña que, ¡incluso aquellos libros sobre partidos que se centran exclusivamente en la política europea a menudo se olvidan de mencionarla! Costa Rica tiene tendencias bipolares pero no tiene un genuino sistema bipartidista, mientras que el tercer partido de Venezuela gana los suficientes escaños en el parlamento como para que algunos autores lo describan como un sistema de partidos de «dos y cuartO»4. Por lo demás, también se plantea la duda de si Gran Bretaña y los Estados Unidos son casos de bipartidismo puro. Es cierto que Gran Bretaña tuvo un sistema biparM. COPPEDGE, (
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tidista entre 1935 y 1970, pero no contó con él entre 1885 y 1935. A partir de 1970, la fuerza electoral del tercer partido (o alianza de partidos) ha hecho que algunos comentaristas prefirieran calificar a Gran Bretaña de un sistema de dos partidos y medio (un término que discutiremos en breve). Las dudas sobre si cabe calificar a los Estados Unidos de auténtico sistema bipartidista surgen a partir de consideraciones completamente diferentes. Se podría aducir que las conexiones extremadamente laxas que existen entre los diferentes elementos de los partidos Republicano y Demócrata hoy en día y, especialmente, la virtual autonomía de la mayoría de los candidatos frente a las estructuras de los partidos convierten al sistema en algo que no es en absoluto bipartidista, sino un sistema multipartidista muy complejo enmascarado bajo el bipartidismo. Pero, incluso aun cuando se rechacen estos argumentos (y veremos en la Sección B que existen buenos argumentos para hacerlo), el número de sistemas bipartidistas en el seno del mundo liberal-democrático sigue siendo pequeño. Desde otra perspectiva, la teórica, merece la pena considerar de cerca el bipartidismo. La razón es que parece ser un caso límite, el único ejemplo de un sistema de partidos en el que aparentemente no existen otros incentivos para un partido que no sea el competir con su oponente; no existen oportunidades para la cooperación formal o informal con otros partidos. El bipartidismo es uno de los ejemplos de lo que en teoría de juegos se denominaría estricta competición suma cero. Cada voto perdido por el partido contrario beneficia a tu propio partido. Evidentemente, te ayudaría más si la persona que deja de votar al otro partido votara al tuyo, pero el que no voten a tus oponentes ya implica la mitad del beneficio. Cuando un partido diseña sus estrategias electorales puede calcular de forma sencilla las ganancias y pérdidas netas que le puede reportar el adoptar una determinada postura. En condiciones de competición estricta no existen incentivos para la cooperación electoral entre partidos, y los partidos sí se ven incentivados a introducir cualquier tipo de estrategia de campaña que les lleve a obtener ganancias netas en los votos.

Más de dos partidos Sin embargo, cuando en un sistema existen más de dos partidos, hay dos factores que podrían limitar la medida de la com-

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petición entre ellos. En primer lugar, cuantos más partidos haya, , más difícil resultará calcular el impacto probable de una iniciativa de políticas públicas sobre quién votará a favor de quién. Por lo tanto, un partido que quiera evitar riesgos se ve más incentivado que en un sistema bipartidista a evitar los cambios radicales en las políticas públicas. En segundo lugar, es posible que en sistemas multipartidistas no se esté compitiendo realmente contra todos los demás partidos 5 • Se puede estar compitiendo principalmente contra aquellos partidos que resulten más «cercanos» a uno mismo. La mayoría de los votantes potenciales a otros tipos de partidos ni siquiera tomarán en consideración el votarte, de manera que puede tener poco sentido el intentar atraerles. Consideremos estos puntos primero teóricamente antes de pasar a ejemplos del mundo real. En este ejemplo teórico se asume que los partidos tienen unos niveles de información muy altos, más altos de los que tendrían en el mundo real, sobre los efectos que tendrán sus estrategias electorales sobre los votantes y sobre la conducta de sus rivales. Consideremos un sistema en el que existen siete partidos, A, B, C, D, E, F Y G. Las estrategias de A se dirigen fundamentalmente a sus votantes potenciales y los de B y C, mientras que no dedica prácticamente ningún esfuerzo a hacerse con votantes potenciales de G. En cierto sentido, el ámbito de competición entre partidos se ve más limitado que en el caso bipartidista, debido a que algunos de los partidos ni siquiera tienen intención de competir entre sí. Supongamos que estos siete partidos compiten por los escaños de un parlamento que tiene 100 escaños y que, según las expectativas generales, es previsible que A gane unos 30 escaños, B unos 10 Ye en torno a los 20 escaños. Supongamos, además, que A cree que existe la probabilidad de que en el gobierno que salga de las urnas se encuentre él mismo, junto a B y e, pero no así los demás partidos. Quiere incrementar su influencia en las negociaciones para formar gobierno y cree que, en ese proceso, e es un rival de mayor peso que B. D hace mención de un tema (n) durante la campaña que hará que algunos de los votantes de C se pasen a D, reduciendo así el número de escaños a 5 Será así a menos que se compita en unas elecciones en las que el ganador se lo lleva todo, como unas elecciones presidenciales a una sola vuelta con voto plural.

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ganar por C. Asumiendo que la viabilidad del gobierno de coalición (A, B, C) no se vea afectada negativamente, A podría contentarse con no tomar partido respecto de (n). Esto ocurriría si la pérdida de escaños por parte de C debilitara su capacidad para oponerse a A. Pensando en sí mismo, A prefiere un C más débil a un C más fuerte. La importancia que se conceda a este objetivo podría afectar incluso a la voluntad de A de competir con B. A podría decidir no tomar postura respecto de (n) aunque si lo hiciera probablemente ganaría votos netos a costa de B. A A le podría ir mejor en las negociaciones para formar una coalición contando con un C más débil, que aumentando su propia fuerza electoral y el número de escaños obtenido. La cooperación implícita de A con D en este aspecto no tiene contrapartida en la estricta política competitiva de la competición bipartidista. ¿Que hay del mundo real? ¿Cabe encontrar en él alguna correspondencia a este tipo de comportamiento electoral? • En primer lugar, en las sociedades segmentadas, un partido cuya base esté en alguna de las subculturas puede no querer intentar hacerse atractivo a los votantes de la otra subcultura. Un partido protestante holandés de mediados de los años treinta, no buscaba el voto de los católicos. Este tipo de conducta es la exactamente opuesta a las estrategias «atrapatodo» (catch-all) según las cuales los partidos intentan hacerse con todos los votos que pueden. Entre otros ejemplos, se podría mencionar a los partidos religiosos en Israel, que no hacen esfuerzo alguno por atraer a los judíos seculares para que les voten. • Una vez más, los partidos pueden dedicar un esfuerzo especial a ganar los votos de los votantes de un partido rival. Los partidos que son producto de la escisión, como aquellos de izquierda que se han escindido de los partidos social-demócratas de Escandinavia, han dirigido a menudo gran parte de su esfuerzo inicial a ganar los votos del partido «nodriz3», en parte debido a lo limitado de sus recursos . • En lo referente a la cooperación entre partidos, el problema de la información imperfecta sobre el trasvase de votos probable, inhibe el tipo de conducta que discutíamos en el ejemplo anterior. Pero sí existen ejemplos en el mundo real de conducta cooperativa entre partidos en sistemas multipartidistas, un tipo de conducta dictada por la complejidad de la competición en el contexto multipartidista. De hecho, tal y como explica Panebianco,

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fue este tipo de conducta cooperativa en el sistema de paltidos italiano la que permitió el surgimiento del Partido Radical en los años sesenta: Antes del surgimiento del Partido Radical, ni el tema Estado/lglesia ni el de establishment/antiestablishment hallaban canal de expresión entre las elites políticas tradicionales. De hecho, el mayor partido de la oposición, el Pel, evitaba conflictos con la iglesia debido a su estrategia «consociacionai» frente a la OC. Por otro lado, los partidos del sistema nunca suscitarían discusiones en tomo el tema establishment/anti-establishment6.

Cooperación y competición en los sistemas de partidos

Ahora bien, cuando se aduce que la competición multipartidista puede brindar oportunidades para que los partidos adopten una actitud cooperativa que parece no existir en la competición bipartidista, habría que hacer dos precisiones más. Nos advierten en contra de extraer la conclusión que en principio cabría esperar sacar a partir de la discusión precedente, a saber, que en el mundo real la competición bipartidista será más competitiva en algunos sentidos y quizá esté menos «domesticada» que la competición multipartidista. • Si volvemos a tomar en consideración el primero de los elementos de la competición entre partidos, su grado de penetración social, vemos que en los sistemas multipartidistas allí donde los partidos penetran profundamente en ciertos sectores de la sociedad, pueden recurrir a un estilo de campaña exagerado, pensado para apelar de forma explícita a los leales al partido. De hecho, este tipo de campaña se asocia a la era de la política consociacional en los Países Bajos (1917 a mediados de la década de 1960)1. El hecho de que el multipartidismo pueda restringir el alcance de la competición electoral no convierte a esa competición en menos intensa o agresiva. A. PANEBIANCO, «The Italian Radicals: New Wine in Old Bottle», en K. Lawson y P. H. Merkl (eds.l, When Parties Fail, Princeton, Princeton University Press, 1988, p. 120. 7 A. PAPPALAROO, «The Conditions for Consociational Democracy: A Logical and Empirica! Analysis», European )oumal 01Politieal Research 9, (1981 l, pp. 365·390.

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• La teoría de la competición bipartidista se puede ampliar en direcciones que sugieren que puede que los dos competidores no persigan de una forma tan agresiva los votos como cabría esperar en una competición suma cero. Supongamos que asumimos por ejemplo que: (1) la nuevas iniciativas respecto de políticas resultan muy costosas para un partido (los activistas del partido pueden mostrarse hostiles ante la idea de cambiar el enfoque general ofrecido por el partido, de manera que haya que dedicar cierto tiempo a convencerles, etcétera); (2) la mayoría de los votantes no están tan bien informados sobre los partidos o tan interesados en política como para mostrarse especialmente sensibles a los cambios de políticas diseñados por los partidos; y (3) para los nuevos partidos el entrar en escena resulta muy costoso. En estas circunstancias parece haber pocos incentivos para los partidos a la hora de mostrarse receptivos ante las demandas de los votantes. El partido en el poder que no presta atención a estas demandas puede encontrarse con que gana tantos votos de los votantes desilusionados que antes apoyaban a otros partidos como pierde a consecuencia de la desilusión experimentada por sus propios votantes. En vez de competir ferozmente unos contra otros por temas relacionados con las políticas públicas, los partidos pueden decidir competir en torno a temas como la «imagen» de sus líderes o recurrir a una publicidad electoral cuyo contenido no sea estrictamente «político». Esta es la forma en que se comportan los competidores económicos en ciertos tipos de mercados, oligopolios, en los que sólo un número relativamente pequeño de finnas proporciona los bienes. Un economista, Albert Hirschman, ha desarrollado una teoría para explicar por qué disminuye la calidad de los bienes suministrados en régimen de oligopolio, y este análisis puede extenderse al caso de la competición entre partidos 8 • A. O. HIRSCHMAN, Exit, Vioce and ÚJyalty, Cambridge, Harvard University Press, 1970. Para la aplicación a la competición entre partidos vid. A. WARE, The Logic of Party Democracy, Londres, MacMilIan, 1973, cap. 3.

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Evidentemente, este tipo de comportamientos, de ser desarrollados por los partidos oligopolísticos, podrían darse tanto en un sistema multipartidista como bipartidista. Pero lo que queremos dejar claro aquí es que en la medida en que ocurra, tiende a disminuir la probabilidad de que el alcance de la competición sea mayor en el bipartidismo que en el multipartidismo. Aun así, el bipartidismo sigue siendo un caso especial e interesante porque parece que impide que haya ciertas formas de cooperación entre partidos. Esta es la razón por la que habría que tratarlo de forma separada en cualquier clasificación de partidos. ¿Qué otros casos interesantes existen a la hora de clasificar los sistemas de partidos? Si no encontramos un criterio alternativo tendremos que clasificar los sistemas de partidos atendiendo al número, de manera que se podría hablar de sistemas de dos partidos, de cuatro partidos, de cinco partidos, etcétera. En este punto podemos recurrir a dos enfoques alternativos. Uno de ellos intenta tomar en cuenta sólo el número de partidos, pero se agrupan casos similares. En el otro enfoque se añade un elemento adicional: el tamaño relativo de los partidos en el seno del sistema. Examinaremos ambos empezando por el primero. Enfoque A: sin tener en cuenta el tamaño relativo de los partidos Este es el enfoque adoptado inicialmente por Sartori entre otros. Si sólo se tiene en cuenta el número de partidos, se puede decir que existen tres tipos fundamentales de sistemas de partidos, además del sistema bipartidista9 : • El sistema de partido predominante. • El sistema con entre tres y cinco partidos. • El sistema con más de cinco partidos. En la tabla 5.1 se clasifican los partidos contando sólo a aquellos partidos que obtuvieran al menos un 3 por 100 de los escaEvidentemente, en cierto sentido, incluir un sistema de partido predominante en una clasificación de este tipo supone tomar en cuenta los tamaños relativos. Pero no cabe describir a un sistema de este tipo como si se tratara de un sistema de partido único. Hay otros partidos representados en el parlamento y, Aun así, induciría seriamente a error el clasificarlo, por ejemplo, como una variante del multipartidismo. 9

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ños del parlamento nacional en unas elecciones generales; el número de partidos que se indican para cada país corresponde a la media de cada elección celebrada entre 1958 y 1990. 1BbIa 5.1: ClJl!;ifkadón de las silltemu de partidos 1958-19lIO atendiende· estrictameBte al DÚJDero de part1dcJs ..reIevpteS,.· para el slstelUa. Si_temas de partido SistemlJS pRdominllOte (más bipartidistas de un partido relevante pero liD ÓIIico partido que coolfola siempre el parlamento) Japón

Sistemas con entre 3' y5

Sistemas wulDás de 5 partidos

partidos

GraD Bn:taña Allstl:a1ia Nueva Zelanda Austria EE,UU. Canadi .Israel Prancia Ale¡nllllÍa Italia

Suiza

Islandia Irlanda ~D

Países Bajos

Noruega Suecia • Por
eadapaís es la media de los partidos relevantes COII'e 1958 yI990.

El sistema de partido predominante. Este es un sistema en el que un único partido suele ganar regularmente los suficientes escaños parlamentarios como para controlar por sí mismo el gobierno. El Japón de la posguerra (y hasta 1993) constituye un buen ejemplo, al igual que la India durante los treinta primeros años de su independencia (1947). En ambos casos un único partido fue capaz de mantener su situación de predominio con menos del 50 por 100 del voto popular. No obstante, hay que diferenciar entre este tipo de sistema y casos como el de Italia donde un partido es mucho más grande que los demás que pudieran unirse al gobierno y, por lo tanto, es el miembro dominante de cualquier gobierno de coalición. Si bien existen importantes similitudes entre un país como Italia y aquellos partidos en los que se da un sistema de partido predominante, por ejemplo en lo referente a las relaciones que se establecen entre el mayor de los partidos y los intereses económicos organizados, los sistemas de partidos en estos últimos países han sido bastante diferentes a los de Italia.

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En los sistemas de partido predominante, el partido prin
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G. Sartori, Parties and Party Systems, cit., p. 132.

254

Ahora bien, hay que hacer dos precisiones al hilo de esta afirmación. La primera es que no es que Sartori crea que los partidos de sistemas en los que operan seis partidos se comporten de forma muy diferente a como lo hacen los que existen en sistemas con cinco partidos. Él habla de que se aprecian diferencias entre sistemas en los que existen en torno a cinco o seis partidos. Además, el argumento de Sartori se basa en una hipótesis suya relacionada con los tipos de ideologías que se representarán en sistemas de más de cinco partidos. En principio, según Sartori, cabría imaginar un sistema con siete u ocho partidos que se comportara igual que otro con, digamos cuatro, siempre que asumamos que la banda ideológica en la que se mueven estos partidos no encaja con las experiencias del mundo real. Por lo general, un sistema que cuenta con entre tres o cinco partidos muestra tendencias muy similares a las mostradas por un sistema bipartidista: los partidos tratan de ofrecer un gran atractivo electoral. Todo lo contrario a lo que ocurre en los sistemas de partido predominante donde los partidos que no tienen el poder cuentan con pocos incentivos para intentar maximizar su atractivo electoral, y lo mismo cabe decir de los sistemas con más de cinco partidos, donde incluso aquellos partidos que tienen un escaso atractivo electoral pueden influir políticamente. El sistema que cuenta con entre tres y cinco partidos tiende a favorecer la formación de coaliciones electorales amplias. Sistemas con más de cinco partidos Cuando hay más de unos cinco partidos, la dinámica de la competición electoral es muy distinta. Incluso los grandes partidos saben que se ven limitados respecto del número de votos que pueden esperar obtener. Su mayor temor está en la pérdida de votos ante los partidos más pequeños que están más cerca de ellos en cuanto a políticas que defienden e «imagen». A su vez, es a costa de estos partidos como pueden ganar votos con mayor probabilidad. En estos sistemas los partidos tienden a intentar ganar el apoyo de segmentos concretos del electorado que a atraer votos de diversos segmentos. Esta tendencia hacia la «localización» de la competición está en función tanto del tamaño relativamente pequeño de muchos de los partidos del sistema, como de la fragmentación del voto entre cierto número de partidos. 255

La utilización de este enfoque ofrece una ventaja evidente (al no considerar el tamaño relativo de los partidos dentro del sistema) y es que brinda una serie simple y cIara de categorías. La desventaja es que dos de estas categorías (entre tres y cinco partidos y más de cinco partidos) generan tipos de sistemas bien distintos. No resulta en absoluto evidente que puedan ser de utilidad a la hora de analizar el comportamiento de los partidos. Además, tampoco está nada cIaro que el «localizar» la competición sea algo que necesariamente ocurra en aquellos sistemas que cuentan con más de cinco partidos, o incluso que si esto ocurre el resultado sea que los partidos se vean arrastrados a la adopción de posturas extremistas. De los seis países incluidos en la categoría «cinco-más» de la tabla 5.1, Dinamarca, Finlandia y Suiza nos muestran estas tendencias. Y se podría aducir en contra de Sartori que en Italia, en los afios en los afios del PCI, el sistema de partidos no mostró tendencias centrífugas sino más bien centrípetas. El desagrado evidente de Sartori ante el PCI le llevó de hecho a malinterpretar la naturaleza de la competición electoral en Italia. Esto nos deja a Israel y Be1gica, donde se llegaron a dar ciertas características de competición «localizada» cuando cambió el sistema de partidos. Pero, ¿obtendremos categorías más coherentes si tomamos en cuenta el tamaño relativo de los partidos del sistema? Enfoque B: tomando en consideración el tamaño relativo de los partidos En este enfoque se asume que es probable que el comportamiento en un sistema de partidos se vea influido por el tamaño de los partidos oponentes en relación con las propias dimensiones. Consideremos, por ejemplo, algunas de las configuraciones lógicamente posibles en el seno de un sistema con cuatro partidos: ( 1) cada uno de los partidos puede obtener en torno al 25 por 100 de los escaños parlamentarios en cada elección; (2) dos de los partidos suelen obtener en torno al 35 por 100 de los escafios, mientras que los dos restantes reciben sobre un 15 por 100 cada uno; (3) uno de los partidos puede recibir en torno al 45 por 100 de los escaños en cada elección, mientras que de los partidos restantes, cada uno obtiene aproximadamente un 18 por 100. 256

·.... b

~

de kili sIItemaII dep!ll1idolll!J58-19!1O según el número de partidos creJevlUltes.. pero teniendo en

cuea.. el tamaAo reJatlvo de los partidos.' Sistemas de partido Bípartidistas predominante

(Más de un partido relevante, pero un único partido controla el parlamento.) IV

UI

(Uno de los dos partidos casi siempre gana al menos el 50% de los escallas parlamentarios.)

-..l

Japón

Gran Bretaila Nueva Zelanda EE.UU.

Sistemas con dos partidos y medio

Sistemas con más de dos partidos Ymedio

Sistemas con un partido grande y otros mucho más pequeños (A menudo ningún (Por lo general el partido gana el 50% grande obtiene al de los escaños. Lo mellO!! el 45% de los escallas pero nonna! es que 2 grandes partidos no el 50%.) ganen a! menos el 80% de los escaños, mientras que otro partido gana los suficientes para egui librar el poder.)

Sistemas con dos grandes partidos

Sistemas de partidos equilibrados

(Dos partidos suelen

(Sistemas con más de dos partidos y medio en los quc el partido mayor obtiene menos del 45% de los escallas y los dos mayores oblienea menos del 65% de los escaños.)

AlIlItralia

Austria Canadá Alemania hlanda

Noruega Suecia

obtener más del 65% de los escaños, pero ninglln otro partido consigue mlls del 14%.)

Italia Israel

Bélgica Dinamarca

Fraocia Islandia LliXemburgo

Países Bajos Suiza

• Un partidoreievante se define aquí como aquel que obtlell6 el 3% o más de los escalios parlamentarios tras \IDas elecciones. El número de partidos quc·se atribuye a cada país es la media.de los.partidos relevanleS entre 1958 Y 1990.

Debería resultar obvio que la fonna en que los partidos compiten entre sí y cómo cooperan para obtener votos puede ser muy distinta en cada uno de los tres casos, y en este enfoque se centra la atención en tomo a este problema. Se recurre a la idea de «medio partido» para describir a los partidos más pequeños del sistema y se operacionaliza la idea de sistemas de dos partidos y medio. Si recurrimos a este enfoque quizá podamos identificar cuatro tipos de sistemas de partidos, además del sistema de partido predominante y el bipartidismo (vid. tabla 5.2). Estos cuatro tipos serían: • • • •

Sistemas Sistemas Sistemas Sistemas

de dos partidos y medio; con un partido grande y muchos pequeños; con dos grandes partidos y varios más pequeños; multipartidistas equilibrados.

Luego podríamos combinar este método de clasificación de los sistemas con el enfoque A tal y como se sugiere en la tabla 5.3. Tahla 5.3: Clasificación de los sistemas de partidos 1958-1990 según el número de partidos «televantes», Tomando en cuenta Estrictamente por el números de los partidos el tamaño relativo Sist. de parto bipartidismo de los panidos de 3 a 5 parts. predominante Sist. partido predominante Si,!. bipartidistas

más de 5

Japón Gran Bretaña Nueva Zelanda EE.UU.

Sis!. de 2 parts.

Australia Austria Canadá Alemania Irlanda

y medio

Sists. con más de 2 partidos y medio Un partido grande

Noruega Suecia

Dos grandes partidos Sist. de parts. equilibrados

Francia Islandia Luxemburgo Paises Bajos

258

Israel Italia Bélgica

Dinamarca Finlandia Suiza

Sistemas de «dos partidos y medio». Como ya hemos señalado, hay sistemas que, aún contando con tres partidos, dos de ellos resultan ser mucho más importantes que el otro. Sin embargo, en esta categoría se incluyen sistemas de partidos que despliegan modelos de relaciones muy diferentes entre los partidos en lo referente a la forma que tienen de cooperar y competir entre sí. Uno de los modelos es el que se da en Alemania desde finales de los años cincuenta hasta principios de los ochenta, y de forma modificada desde entonces. Ninguno de los grandes partidos (PSNPDC/PSC) pueden tener la esperanza de ganar una mayoría en las elecciones legislativas. El partido más pequeño (PLD) suele formar una coalición con el más grande. Se presenta a las elecciones partiendo de la idea de que se mantendrá en esa coalición, siempre que los dos partidos se sigan repartiendo la mayoría de los escaños del Bundestag. Los cambios en las alianzas entre el PLD y los grandes partidos son poco frecuentes y suelen tener lugar entre elecciones. En Austria, desde mediados de los ochenta, se ha dado un modelo similar. La Irlanda de entre finales de los años cuarenta y finales de los ochenta nos ofrece un modelo alternativo. No obstante, en ocasiones a lo largo de este periodo parecía más un sistema de partido predominante o un sistema con un partido grande y varios pequeños; tal era la fuerza del partido mayor, el Fianna Fáil. Era, y sigue siendo mucho mayor que Fine Gael, que sólo podía gobernar en coalición con los laboristas (lo que, de hecho hizo entre 1954 y 1957, 1973 y 1977, Y 1982 y 1987). Puesto que Fianna Fáil no se prestó a formar parte de una coalición hasta 1989, algunas de las elecciones anteriores a 1987, las llevaron de hecho Fine Gael y los laboristas en el bien entendido de que formarían un gobierno de coalición si obtenían la mayoría. Así, en ocasiones, la competición electoral era de verdad tripartita, mientras que en otras era más bien una variante del bipartidismo del tipo alemán. Canadá entre 1945 y 1984 vuelve a presentar un modelo diferente. En términos de la fuerza electoral relativa de los partidos, mostraba cierta semejanza con el caso irlandés. Pero, al contrario de lo que ocurría con Fine Gael en Irlanda, el segundo mayor partido, los Conservadores Progresistas, ganaban solos mayorías parlamentarias en Canadá. Además, el sistema electoral plural podía generar mayorías parlamentarias a favor de los liberales (ya veces de los conservadores) con menos del 50 por 100 del 259

voto. Aunque sólo en una minoría sustancial de las elecciones generales se diera una mayoría parlamentaria para cualquiera de los partidos (6 elecciones de 14, 1945-84), no se formaban gobiernos de coalición. El mayor partido siempre acababa formando un gobierno minoritario y, por lo general, se solían convocar nuevas elecciones en el plazo de dos o tres años. En lo referente a la competición electoral este modelo se parece, por tanto, al clásico modelo bipartidista en el que se da una competición sin restricciones entre los tres partidos. El caso australiano es el ejemplo de la política de dos partidos y medio, al menos en lo referente a la competición electoral. El partido más pequeño (el Partido Nacional) mantiene una identidad electoral y organizacional completamente independiente de la del Partido Liberal en algunos de los Estados, pero no en todos. Mientras que en algunos Estados los candidatos nacionales compiten contra los liberales, en otros no 10 hacen. Pero sólo ha formado gobiernos de coalición con los liberales, nunca ha establecido alianzas con los laboristas. Lo más interesante de esta categoría es que la dinámica de los sistemas de dos partidos y medio es muy diferente a las demás. Esto no puede por menos que suscitar dudas considerables sobre si el tamaño relativo de los partidos podría ser una forma de superar las limitaciones inherentes a esquemas clasificatorios basados exclusivamente en el número. Sistemas con un partido grande y varios más pequeños. En estos sistemas el partido más grande suele obtener al menos un 45 por 100 de los escaños parlamentarios, pero rara vez (si es que alguna) obtiene más del 59 por 100 de los escaños. Los principales ejemplos de estos sistemas de partidos los encontramos en Noruega y Suecia durante las décadas centrales del siglo xx, si bien hasta mediados de los años sesenta, Dinamarca siguió un patrón similar. Durante estos años, lo normal es que gobernaran los partidos social-demócratas en Suecia, de hecho, no dejaron el poder desde mediados de los años treinta hasta mediados de los setenta, si bien el predominio de estos partidos parece haberse visto erosionado en todas las democracias escandinavas en la década de los noventa. Existen algunas similitudes obvias entre esta categoría de sistema de partidos y los sistemas de partido predominante, especialmente en lo referente a la disponibilidad

260

de los recursos al alcance del partido mayor para mantenerse, aunque sólo fuera por estar en el gobierno tanto tiempo. Pero, en verdad, la situación a la que se enfrentan los mayores partidos en los dos tipos de sistemas de partidos es muy diferente. La continuidad en el gobierno no siempre dependía en Escandinavia de ganar o no mayorías parlamentarias. Por el contrario, hubo largos periodos de gobiernos social-demócratas minoritarios, incluso en Suecia. Además, al contrario de lo que ocurre en los sistemas de partido predominante, no es que los otros partidos no tuvieran esperanzas de llegar a hacerse con el gobierno. Los social-demócratas daneses formaron gobiernos de coalición con otros partidos en los años cincuenta, y las grandes alianzas de partidos no socialistas formaron gobiernos en Noruega en los años sesenta. Mantener el dominio social-demócrata suponía encontrar nuevas formas de atraer a la clase media (un sector de la población en continua expansión) hacia partidos que hundían sus raíces en las clases trabajadoras. Esto requería innovaciones en las estrategias electorales (en el caso sueco modificar las políticas de bienestar social para beneficiar a los asalariados), algo que un partido predominante no se ve ante la necesidad de hacer. Además, las relaciones entre los diversos partidos de la «oposición» les hacía mantener identidades separadas y competir entre sí, al mismo tiempo que eran conscientes de que tendrían que cooperar tras las elecciones si el resultado era un declive espectacular del partido más grande. Los países escandinavos nos brindan el típico ejemplo de este tipo de sistemas de partidos, y las similitudes en su cultura política, sus modelos de problemas sociales y su evolución institucional sugieren que, tal vez resultara de utilidad hablar de un tipo de sistema de partidos escandinavo, ¡siempre que excluyamos a Finlandia y a Islandia! Sin embargo, Dinamarca, Noruega y Suecia no son los únicos ejemplos de sistemas de partido que cuentan con un partido grande y varios pequeños. Durante gran parte del periodo que va de la década de 1940 a finales de los años ochenta, podría considerarse que Irlanda entraba en esta categoría, o bien en la del tipo de dos partidos y medio. Y en España surgió este tipo de competición en los años ochenta, cuando los partidos de centro y derecha se fragmentaron a la vista de la victoria socialista en las elecciones generales de 1982. Pero, una vez incluidos estos dos países, ya resulta menos claro que la simili261

tud entre los sistemas de partidos sea lo suficientemente importante como para que podamos hablar de un tipo aparte de sistema de partidos. Por ejemplo, en los países escandinavos, el partido mayor sólo podía retener su posición realizando esfuerzos por ampliar su base electoral original. En cambio, hasta los años noventa, la política irlandesa estuvo dominada por estrategias electorales conservadoras: una vuelta atrás con ayuda de los símbolos políticos de la guerra civil irlandesa de principios de los años veinte, de la que habían surgido las divisiones entre los partidos. Sistemas con dos partidos grandes y varios más pequeños. Si el primero de los dos tipos de sistemas de partidos en realidad se ajustaba a la categoría de «entre tres y cinco partidos» del enfoque de «sólo número», en esta categoría se incluyen algunos de los sistemas que se pueden hallar en la categoría «más de cinco» partidos (vid. tabla 5.3). Los dos mayores partidos son mucho más grandes que cualquiera de los otros, pero ninguno de ellos puede esperar obtener mayorías parlamentarias por sí mismo y, además, la coalición poselectoral normalmente implicará a varios de los partidos más pequeños y no sólo a uno de ellos. (Los dos partidos mayores reciben más del 65 por 100 de los escaños, mientras que, por lo general, ninguno de los pequeños recibe más del 14 por 100). Los partidos líderes suelen defender tradiciones, políticas o valores muy diferentes, lo que genera una intensa rivalidad entre ellos, y esa rivalidad dota de una capacidad de influencia considerable a los partidos más pequeños a la hora de obtener concesiones en el proceso de formación de gobiernos de coalición. Los dos mejores ejemplos de esta categoría son Italia desde mediados de los años cincuenta hasta mediados de los ochenta e Israel a partir de los setenta. (Hacia el final de la época de la República de Weimar, a principios de los años treinta, también Alemania empezaba a desarrollar algunos de los rasgos superficiales de este modelo). La distancia ideológica entre los dos partidos grandes ponía en manos de los partidos más pequeños una cota de poder considerable. Esta distancia o bien imposibilitaba la formación de gobiernos de coalición entre los dos partidos principales (Italia, y Alemania en 1932-33) o bien lo convertía en una solución «en último extremo» (Israel). Sin embargo, una 262

vez más se suscitan dudas considerables sobre las similitudes entre los diferentes casos que son suficientes como para permitimos hablar de un tipo aparte de sistema de partidos. La competición en Israel es diferente a la que se daba en Italia antes de 1994 debido a que existe una dinámica bien distinta en la formación de gobiernos de coalición. En Israel tanto el Partido Laborista como el Likud son aceptables como líderes potenciales de gobiernos de coalición; los pequeños partidos religiosos equilibran el poder y utilizan su posición para obtener las ventajas que suponen concesiones en las políticas y carteras en el gobierno. En cambio, en Italia los comunistas no resultaban aceptables como miembros del gobierno tras 1947 y, a partir de mediados de los años cincuenta, los Demócrata Cristianos no podían esperar gobernar solos, excepto como gobierno minoritario. Siendo el mayor partido de cualquier gobierno en Italia un partido de centro, las negociaciones para la formación de gobierno tendían a estar más centradas en la consecución de carteras que en la agenda política.

Sistema multipartidista equilibrado. En la última de las categorías posibles se incluyen todos aquellos sistemas de partidos en los que existen más de dos partidos paro ninguno de ellos es un único gran partido, ni existen dos de tamaños más o menos equivalentes, sino que la fuerza electoral está distribuida de forma más equilibrada en un sistema que abarca al menos cuatro partidos. (Existe la posibilidad lógica de un sistema con tres partidos, pero se trata de un caso inherentemente inestable que, por lo general, puede ser ignorado. Bélgica contaba con un sistema de tres partidos en las primeras décadas de este siglo que se convirtió en un sistema de dos partidos y medio en los años de entreguerras. Volvió a atravesar por una fase de tres partidos en los años sesenta, durante la transformación de un sistema de dos partidos y medio en un sistema complejo, incluso multipartidista en el que participaban siete partidos). El número de partidos de estos sistemas es tal, que el ámbito de la competición se ve restringido, generalmente los partidos compiten por los votantes de partidos que se parecen más a ellos mismos. Pero la gama de sistemas de partidos que se pueden incluir en esta categoría es tan amplia que no parece que vaya a resultar especialmente útil para el análisis. Todos los casos siguientes podrían considerarse ejemplos de «sistemas multipartidistas equilibrados»:

263

(a) Cooperación y no competición. Este es el caso suizo. Existen cuatro partidos que crean entre ellos un gobierno de coalición sobredimensionado que no varía tras las elecciones. (b) Cooperación con una retórica electoral altamente competitiva. Este es el típico modelo de «democracia consociacional» (los Países Bajos 1917-1967) Y quizá se le podría considerar una simple variante del caso suizo. Los gobiernos son grandes coaliciones en los que participan los principales partidos y el estilo de gobierno responde a la acomodación de elites. Sin embargo, se diferencia del caso suizo por el hecho de que el participar en las elecciones supone un llamamiento mucho más intenso a las lealtades de grupo, en otras palabras, un estilo electoral más combativo. (c) Una competición en la que están implicados cierto número de partidos, tres o cuatro de los cuales, como ocurriera en los Países Bajos (tras 1967) o en Finlandia, pueden ser mucho más grandes que los demás. Es probable que la composición de los gobiernos cambie tras las elecciones tendiendo a reflejar (aunque no necesariamente) los grandes giros en el apoyo de los votantes. Los gobiernos también pueden cambiar entre unas elecciones y otras cuando partidos concretos que están en el gobierno les retiran su apoyo. En el caso holandés y en el finlandés, la formación de gobierno puede ser un proceso complejo, pero la estabilidad del régimen está más allá de cualquier duda. Esto no es lo que ocurre en un caso superficialmente similar, pero en verdad muy diferente, el tipo de multipartidismo equilibrado de la República de Weimar (de 1918 hasta finales de los años veinte) y de la Cuarta República francesa (durante todo el tiempo que duró). (d) Competición electoral polarizada y volátil. La Alemania de Weimar durante los años veinte y la Cuarta República Francesa se parecen más a un multipartidismo en el que hay implicados dos grandes partidos y varios pequeños, que a las versiones holandesa o finlandesa de multipartidismo equilibrado. Mostraban tendencias hacia la polarización del sistema de partidos, exacerbadas por la volatibilidad del comportamiento electoral que resultaba ser mucho mayor que en Italia o en Israel. En estos dos últimos países, los partidos tenían una penetración social bastante profunda y esto dotaba de estabilidad a una sistema de política polarizada. Ni en la Alemania de Weimar, ni en la Cuarta República francesa se daba una intensa penetración social de los par264

tidos. Se podría aducir que la fuerza más equilibrada de los partidos contribuyó a la volatilidad de estos sistemas. (e) Sistemas de partidos muy fragmentados en los que no hay partidos grandes, pocos de tamaño medio y un gran número de pequeños partidos. Esto corresponde a la experiencia checoslovaca de entreguerras y ha sido un rasgo de los estadios iniciales de la política de partidos en muchas de las nuevas democracias de Europa del Este y Central. De lo anterior debería deducirse que el limitarse a tomar en consideración el número de partidos que conforman un sistema (aún teniendo en cuenta su tamaño relativo) resulta inadecuado para intentar clasificar a los sistemas de partidos. En la mayoría de las categorías se incluyen sistemas de partidos que difieren unos de otros en aspectos cruciales. Para obtener un esquema clasificatorio más adecuado habría que englobar los cuatro elementos que hemos identificado. Pero esto no parece solucionarnos el problema. Cualquier clasificación que pretendiera tener en cuenta todos los aspectos de estos elementos resultaría en extremo complicada. Es evidente que para clasificar debemos simplificar, y esto fue lo que hizo Sartori, cuyo análisis, al que volvemos ahora, supuso un avance significativo en este aspecto.

5. El esquema clasificatorio de Sartori El esquema clasificatorio de Sartori va más allá de enfoques anteriores que sólo tenían en cuenta el número de partidos operativos en un sistema. Este análisis pivota en torno a dos variables, la fragmentación de los partidos y la distancia ideológica entre los partidos del sistema (vid. gráfico 5.1). o Fragmentación de los partidos. Recurre a una forma de medir la fragmentación que tiene en cuenta tanto el número de los partidos como el tamaño relativo de los partidos que participan en las elecciones 11. o Distancia ideológica. El marco de Sartori se relaciona de una forma bastante explícita con el espectro ideológico «izquierda-

11

[bid., p. 307.

265

derecha». Allí donde existe una amplia división entre los partidos, por ejemplo en temas relacionados con el «estilo de vida» como medio ambiente, derechos reproductivos, etcétera, esto no cuenta para medir la distancia ideológica entre los partidos de ese sistema. Aparte de centrarse en una noción «restringida» de distancia ideológica, Sartori tampoco tiene en cuenta el grado de penetración social de los partidos o su postura ante el régimen como variables independientes. Distancia ideológitll GRANDE

Btpartidismo

Fragmentación de .... partidos Multipartidismo moderado Competición centrífuga

ALTA

Multipartidismo

segmentado

Multipartidismo polarizado

Gráfico 5.1: El ..modelo simplificado,. de SartorI.

Aunque no discuta de forma directa el grado de penetración del partido parece defender el punto de vista de que, en la medida en que son relevantes para los sistemas de partidos, las variaciones en la penetración no serían sino reacciones ante otras variables que sí incluye. Así, en sociedades segmentadas como la holandesa, en las que existen subculturas protestantes, católicas y otras de tipo secular, los partidos deben lograr una penetración profunda como respuesta organizativa ineludible ante la segmentación. El problema de este enfoque es que no todas las sociedades segmentadas tienen un nivel alto de penetración, (Canadá no 266

lo tiene, por ejemplo) y que la penetración de los partidos puede ser alta en ciertas sociedades no segmentadas como Italia, o en países de segmentación de nivel bajo (especialmente Francia antes de 1958). Y ya hemos visto que el grado de penetración de los partidos sí suele tener cierto impacto respecto de la competición que tiene lugar en el seno de ese sistema de partidos. Aun así, este es el «precio» que hay que pagar por simplificar. La segunda de las variables de Sartori, la distancia ideológica, es una categoría muy amplia. No sólo incluye el alcance de las ideologías de los partidos del régimen, sino que engloba asimismo una variable muy diferente, las actitudes que muestran los partidos hacia el régimen mismo y hacia los demás partidos del régimen. Es decir, según Sartori, los partidos que se mueven en los extremos ideológicos tienden a ser partidos antisistema, algo que nunca serán los partidos de centro. Esta simplificación probablemente sea más aceptable que la anterior, aunque esto no signifique que debamos ignorar casos como el de Argentina o el de Austria en el periodo de entreguerras, donde la intolerancia ante los oponentes no estaba directamente vinculada a demandas políticas extremistas. El gráfico 5.1 muestra la versión simplificada del modelo de Sartorio La clave para comprenderlo es que, para Sartori, el rasgo más crucial de cualquier sistema de partidos no es que tan competitivo resulte ser un sistema de partidos, sino la dirección que se imprime a la competición entre los partidos. La competición puede tener efectos centrífugos o centrípetos. Cuando asume esta última forma existe un impulso fuerte de desplazamiento hacia el centro del espectro político. Los partidos no pueden ganar adoptando posturas que se asocian a los extremos más lejanos del espectro. Por el contrario, cuando la competición es centrífuga, el centro político se debilita en la medida en que el apoyo electoral se desplaza hacia uno de los extremos, y los partidos se ven incentivados a adoptar posturas políticas extremas. Bipartidismo

Según Sartori, en el bipartidismo se aprecia una combinación entre baja fragmentación de los partidos y una distancia ideológica reducida entre ellos, siendo así que lo corta de la distancia entre los partidos se ve preservada por las fuerzas centrípetas del 267

sistema. Un partido que se hiciera extremista en este tipo de sistemas sufriría electoralmente las consecuencias y se vería forzado a volver a acercarse al centro. Y, en el mundo real, a menudo encontramos al bipartidismo asociado a tendencias centrípetas. Multipartidismo polarizado

El multipartidismo polarizado representa la tendencia opuesta. El centro se ve debilitado por la huida de votos hacia los partidos que representan a un extremo u otro. La falta de alternativas a los partidos que ya gobiernan, debilita a los partidos de centro cuando el gobierno se vuelve impopular. En Alemania, la Cuarta República Francesa y Chile a principios de los años setenta estas tendencias llevaron al colapso del régimen; según Sartori, en Italia se daban procesos parecidos. En el modelo se habla de otros dos tipos de multipartidismo: el moderado y el segmentado. Multipartidismo moderado

No resulta sorprendente que en el multipartidismo moderado se revelen niveles medios de fragmentación de los partidos y se dé una competición centrípeta. En términos generales se puede decir que estos son el tipo de sistemas de partidos que cuentan con entre tres y cinco partidos de los que hablábamos al examinar el número de partidos operativos en un sistema. Sin embargo, el mismo Sartori incluye casos como los de Canadá o Australia en la categoría de bipartidismo, reservando la categoría de pluralismo moderado para aquellos países que han tenido, de cuando en cuando, genuinos gobiernos de coalición. Además, la aplicación sin más de la forma de Sartori de medir la fragmentación de los partidos, situaría a Japón en un multipartidismo moderado debido a que la oposición está dividida. En este aspecto esta clasificación difiere marcadamente del esquema introducido con anterioridad en este mismo capítulo. Multipartidismo segmentado

En el multipartidismo segmentado se muestran altos niveles de fragmentación de los partidos, pero este rasgo no va acom268

pañado de una competición centrífuga entre ellos. Los partidos no compiten por posturas extremas; por el contrario, los partidos de sociedades que cuentan con, al menos, dos subculturas, apelan a las solidaridades de grupo, por un lado, y a la cooperación para la formación de gobiernos, por otro. Esto evita una tendencia general al extremismo que se daría de otra forma en una competición fragmentada. En este modelo se omite hablar del multipartidismo atomizado, pero sólo porque se le considera un fenómeno propio de los primeros estadios de la democratización, momento en que podían estar implicados en la competición quince o veinte pequeños partidos. Estos sistemas o bien se hundieron, o bien la consolidación de los partidos dio lugar a un sistema de partidos que sí está incluido en el modelo. Si partimos de la constatación de que definir los límites entre estas categorías puede ser difícil, ¿dónde están las limitaciones básicas del marco de Sartori? Un punto reconocido por el mismo Sartori sería que el medir de forma meramente mecánica la fragmentación puede arrojar como resultado que los países de un partido predominante (como Japón) acaben siendo clasificados en la categoría de multipartidismo moderado. Y esto incluso aunque el predominio ejercido por el PLD haga de la dinámica electoral japonesa algo muy diferente a la, digamos, sueca o luxemburguesa. Tiene más sentido, o bien modificar la medida de la fragmentación o excluir a los sistemas de partido predominante del marco analítico. Existe un problema más serio no reconocido por el autor, y es que Sartori considera al multipartidismo segmentado como inherentemente más estable que el pluralismo polarizado. Escribiendo a mediados de los años setenta ésta podía ser una postura defendible. La reciente experiencia de Bélgica nos puede llevar, en cambio, a otra conclusión. De hecho, la segmentación de la política de partidos puede generar inmovilismo en un sistema político siempre que haya un incremento moderado del apoyo prestado a los partidos más extremistas. La extrema derecha belga no habría planteado tantos problemas a la hora tanto de formar como de mantener el gobierno, si la segmentación no hubiera producido un sistema de partidos mucho más fragmentado en los años setenta y ochenta. En estas circunstancias, el sistema de partidos belga parece mostrar algunos de los rasgos que Sartori había asociado con Italia, aunque los partidos extremistas 269

eran mucho más pequeños de lo que lo fue el peI en el momento álgido de su poder, cuando era capaz de hacerse con la cuarta o la tercera parte de los votos populares.

6. Evaluación del esquema de Sartori Para evaluar con más detenimiento este marco analítico, hay que intentar hacerlo operativo. Debemos admitir inmediatamente que el enfoque que adoptamos es muy burdo, aunque ayude en alguna medida a valorar el modelo de Sartorio En el gráfico 5.2 se realiza una aproximación a la fragmentación de los partidos utilizando los datos de la tabla 5.1, el número medio de partidos de cada legislatura, contando sólo a aquellos partidos que hubieran obtenido al menos un 3 por 100 de los escaños en el periodo que va de finales de los años cincuenta a finales de los ochenta. Estos datos se registran en el eje vertical. En el horizontal se fija una aproximación a la distancia ideológica. Los datos originales utilizados son los del estudio de Laver y Hunt basado en expertos en partidos al que ya hemos recurrido en el capítulo 112• Utilizarnos estos datos poniendo en relación las posturas adoptadas por los líderes de los partidos y únicamente en un punto, el de propiedad privada versus propiedad pública, un tema que tradicionalmente ha constituido el núcleo duro de la división entre izquierda y derecha. En cualquier caso, en el análisis presentado a partir del eje horizontal del gráfico 5.2, sólo están incluidos los mayores partidos de cada legislatura; los únicos que entre ellos, se hicieron con el 65 por lOO de los escaños en las últimas elecciones celebradas en ese país en la década de 1980. (Así, en el caso de Suecia, se ha incluido a los tres partidos mayores, puesto que los dos mayores tan sólo obtuvieron aproximadamente un 63 por 100 de los escaños y se añadió el siguiente mayor partido del Riksdag). Los datos registrados en el eje horizontal muestran la distancia que existe entre los líderes del ala más de izquierda y del ala más de derecha de los mayores partidos de un país. La mínima puntuación posible sería cero, si no existiera diferencia entre los par12 M. LAVER y W. B. HUNT, Policiy and Party Competition, Nueva York y Lon· dres, Routledge, 1992.

270

Distancia ideológica entre los partidos mé, extremistas de entre los grandes partidos de un sistema de partidos

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tidos, y la máxima puntuación sería 19.9. En esta medición se prescinde de los partidos más pequeños y lo que se intenta medir es la distancia ideológica, separando a los actores mayores y presumiblemente más poderosos del sistema de partidos. ¿Qué nos muestra el gráfico 5.2? Con una notable excepción, Gran Bretaña, parece existir algún nexo entre la fragmentación del sistema de partidos y la distancia ideológica. Por lo general, existe una distancia mayor entre los partidos más grandes, cuando el sistema engloba a seis o siete partidos que cuando sólo cuenta con dos o tres. Esto parece confirmar los resultados obtenidos con el modelo de Sartori, en el que el pluralismo polarizado se considera un sistema de alta fragmentación en el que los partidos se ven empujados hacia los extremos. No obstante, debe desplegarse una cautela considerable al interpretar la evidencia obtenida a partir del gráfico 5.2 y se deberían hacer algunos comentarios. En primer lugar, no todos los países situados en la esquina inferior derecha del gráfico, el extremo del pluralismo polarizado, constituyen ejemplos de regímenes en los que la competición esté arrastrando a los partidos lejos del centro político. La política danesa es un tipo de política mucho más consensuada de lo que indica esta burda medición relacionada con la propiedad pública. En segundo lugar, si bien Sartori consideró a Italia un ejemplo de pluralismo polarizado, en los veinte años que han transcurrido desde que realizara su estudio, hemos asistido a grandes cambios en la postura política del antiguo PCI, lo que se refleja en la localización de Italia en el gráfico 5.2. Aun así, las mediciones que yo he utilizado, habrían resultado pobres para Italia incluso analizando los años cincuenta o sesenta, dado que la Democracia Cristiana se hizo eco de la idea de una actividad estatal intervencionista y lo que dividía a izquierda y derecha era, básicamente, la legitimidad del régimen. Estas tendencias centrífugas aún estaban presentes en la política italiana de la década de 1990 con el surgimiento de la Liga del Norte, las tensiones regionales y el tema de la corrupción en el corazón del Estado italiano. El resultado fue una transformación radical del sistema de partidos. Sin embargo, si este ejemplo muestra las limitaciones del tipo de evidencia presentada en el gráfico 5.2, también pone de relieve las limitaciones de un enfoque 272

como el de Sartori que subsume la actitud mostrada por un partido ante el régimen, en la noción de distancia ideológica. Además, debemos considerar la excepción británica. No cabe duda de que si Laver y Hunt hubieran realizado sus investigaciones a principios de los años setenta, los resultados hubieran mostrado una distancia menor entre los partidos Laborista y Conservador. ¿Cómo cabe interpretar esta gran brecha ideológica? Si los líderes mantuvieran estos puntos de vista durante el tiempo suficiente, lo previsible sería un giro hacia el estilo de política evidente en la Austria de entreguerras: una división social extrema en un sistema bipartidista. Pero las presiones electorales ejercidas sobre los dos partidos para que se acercaran el uno al otro han sido intensas, especialmente para el Partido Laborista, que deseaba hacerse de nuevo con el poder. De modo que en los resultados probables de una repetición del análisis de Laver y Hunt realizado a finales de los años noventa, se aprecia un estrechamiento considerable de la brecha existente entre ambos partidos. Esta es la razón por la que se podría aducir que la experiencia británica de los años ochenta no mina la viabilidad general del marco de Sartori. De hecho se podría decir que este ejemplo muestra cómo el bipartidismo sirve para moderar las presiones centrífugas. Pero el caso de la Austria de entreguerras al que nos acabamos de referir sí plantea serios problemas al marco de Sartori. El bipartidismo austriaco se asocia a un estilo de política amarga y tendente a la división que, eventualmente, condujo al colapso del régimen, algo que, según Sartori, precisamente se supone no debe ocurrir en un sistema bipartidista. El bipartidismo no empuja necesariamente a los partidos hacia un «terreno situado en el centro» de hecho, en algunas circunstancias, no lo hace. Además, en Argentina fue el presidencialismo el que dio alas al bipartidismo o, al menos, a tendencias dualistas, sin generar por ello una política de consenso. ¿Qué valor tiene entonces el marco de Sartori? Lo cierto es que nos brinda un punto de partida a la hora de examinar los sistemas de partidos. Nos ayuda a simplificar el mundo real de los sistemas de partidos ofreciéndonos un número limitado de tipos de sistemas y vinculando estos tipos a modelos de conducta de los partidos. Con la ayuda de este enfoque hemos ido más allá de la simple descripción de los sistemas de partidos y más allá 273

de la mera enumeración de los partidos. Es un mecanismo heurístico de gran utilidad, y esta es la razón por la que es importante cuando se emprende por primera vez el estudio de los partidos. Pero podemos dudar de que nos ofrezca algo más. El nexo entre fragmentación de los partidos y competición electoral en el que predomina el extremismo no es tan evidente como Sartori parece sugerir. Aun así, si nos lleva a un «punto muerto» a la hora de intentar explicar por qué se diferencian entre sí los sistemas de partidos, no deja de ser un «punto muerto» interesante en el sentido de que, una vez que lo hemos explorado, estamos en mejor posición para entender el debate sobre cómo y por qué difieren entre sí los sistemas de partidos. Sección B Francia El sistema de partidos francés atravesó por un enorme cambio al hundirse la Cuarta República en 1958 y crearse la Quinta República. La respuesta a la pregunta de si este cambio se explica principalmente por las nuevas instituciones políticas o si en realidad refleja grandes transformaciones habidas en la sociedad francesa, es algo que dejaremos en suspenso hasta el capítulo 6. Pero de lo que no cabe duda es de que hubo un cambio. Bajo la Cuarta República, Francia contaba con un sistema multipartidista polarizado. En opinión de Sartori, constituía uno de los mejores ejemplos de pluralismo polarizado. En la oposición al régimen se encontraban los comunistas, sin duda el mayor partido de la izquierda, con aproximadamente un cuarto de los votos totales asegurado, y varios grupos de derechas. Hasta finales de los años cincuenta, momento en que el general De Gaulle abandonó la política electoral temporalmente y se retiró a su casa de campo, la oposición de derecha más importante en la República venía de De Gaulle y sus simpatizantes. En la Cuarta República la desilusión con las políticas del gobierno o la situación económica podían dar lugar fácilmente a giros drásticos en apoyo de los partidos extremistas. El ejemplo más conocido es el de los recién formados poujadistas, que obtuvieron un 11.7 por 100 del voto 274

y un 9.4 por 100 de los escaños en las elecciones de 1956. El Partido Poujadista era un partido populista de derechas. Los poujadistas obtuvieron su apoyo de los campesinos/granjeros y pequeños comerciantes cuya forma de vida se veía amenazada por las transformaciones económicas por las que estaba atravesando Francia. No es sólo que la competición electoral de la Cuarta República fuera centrífuga, sino que implicaba a una amplia gama de familias de partidos entre las que cabe destacar a los comunistas, social-demócratas, liberales, demócrata-cristianos, conservadores y la extrema derecha. Además, en general estos partidos no tenían una penetración muy profunda en la sociedad francesa, aunque en las áreas donde se mostraban electoralmente fuertes, los comunistas constituían una importante excepción a este modelo. Al contrario de lo que ocurría con los ciudadanos norteamericanos o británicos en esos años, entre los que más de cuatro de cada cinco se identificaban con un partido concreto, de los ciudadanos franceses sólo lo hacían aproximadamente la mitad. Si comparamos el sistema de partidos francés actual con el que había antes de 1958, cabe señalar tres diferencias fundamentales. En primer lugar, hasta mediados de los años ochenta, los partidos extremistas o bien se debilitaron o cambiaron su carácter, de modo que parecía que se habían eliminado los aspectos centrífugos de la competición electoral. Disminuyó el apoyo electoral a los comunistas, de manera que, a mediados de los años ochenta, apenas fueron capaces de obtener algo más del 10 por 100 de los votos. Los simpatizantes de De Gaulle, que habían sido los principales oponentes a la constitución de la Cuarta República, formaron el primer gobierno en la Quinta República y apoyaron lealmente al régimen que habían creado. Sólo tras el surgimiento del Frente Nacional a mediados de los años ochenta, volvió a cobrar fuerza el extremismo de derecha en Francia. Resulta significativo que el Frente Nacional no sea un partido antirrégimen en el mismo sentido en el que comunistas y gaullistas se opusieron al sistema de la Cuarta República, y esto indica hasta qué punto llegó la transformación política emprendida en 1958. En segundo lugar, al optarse por una presidencia elegida directamente y la transformación del parlamento francés, que pasó de ser uno de los más poderosos de Europa a ser uno de los 275

más débiles, se contribuyó a la consolidacioo de los partidos. La Cuarta República (y la Tercera antes) se caracterizaba por la existencia de pequeños partidos y grupos parlamentarios. En el ámbito de la izquierda, el Partido Socialista se reconstituyó (entre 1969 y 1971) uniéndose al antiguo (SFIO) y a un número de agrupaciones socialistas menores. En el centro-derecha, los partidos retuvieron una identidad separada, pero crearon una alianza formal (el UDF) en 1978. Sin embargo existían límites a esta consolidación. No hubo fusión entre gauIlistas y UDF, ni entre comunistas y socialistas. Era una política de dos tendencias y no un bipartidismo. En tercer lugar, a excepción del UDF, los partidos de la Quinta República estaban mucho más orientados hacia estructuras organizativas que pudieran facilitar sus contacto con los electorados de masas. Se incrementó el grado de penetración social de los partidos y la identificación del votante con los partidos se alteró en consecuencia. Pero, si bien esto redujo algo la volatilidad electoral asociada al periodo 1946-1958, no acabó del todo con ella. En dos elecciones generales celebradas antes de 1986, el FN se había hecho con un 0.3 y un 0.2 por 100 de los votos; en 1986 el apoyo que recibía se incrementó hasta alcanzar un 9.8 por 100 del total de los votos. Incluso en este caso podría aducirse que el surgimiento del FN no constituía tanto un ejemplo de la permanencia de la continuidad de la volatilidad electoral, como de los efectos generados por el cambio institucional. La introducción del sistema de representación proporcional en las elecciones de 1986 supuso un incentivo para que aquellos que antes podrían haber votado a la extrema derecha siguieran haciéndolo, sabiendo que bien podría ser que sus candidatos salieran elegidos. Además, algunos críticos del presidente Mitterand afirman que él sabía que esta sería una de las consecuencias del cambio de sistema electoral, cosa que le resultaba atractiva porque plantearía serios problemas de estrategia electoral para el Partido Gaullista y la UDF (centro-derecha). A mediados de los años noventa se puede analizar el sistema de partidos francés desde distintos puntos de vista. Por un lado se puede pensar que tiene dos tendencias y media, la izquierda (en la que cabe incluir a comunistas, socialistas y el grupo RI o Radicales de Izquierda que se escindió de estos últimos, mas ecologistas), la derecha ortodoxa (gaullistas y UDF), y una extrema 276

derecha (el FN). Pero también se puede concebir al sistema de partidos francés como a un miembro de la categoría de «entre tres y cinco partidos» (con cinco partidos, PCF, PS, PG, UDF y FN) que puede estar en vías de convertirse en un sistema de «más de cinco partidos» en el que la fuerza electoral de los partidos esté bastante bien equilibrada. Alemania En este capítulo nos vamos a ocupar del sistema de partidos alemán pero sólo durante el periodo que abarca hasta el fin de la división de Alemania en 1990, de manera que esta discusión se centra en el sistema estable de partidos establecido en Alemania Occidental. En el capítulo 7 examinaremos los posibles cambios habidos tras la reunificación. Al igual que en Francia, los cambios habidos en el régimen han sido los responsables de la transformación del sistema de partidos. Pero existe una diferencia significativa entre los dos casos. En Francia un régimen liberal democrático sustituyó a otro y las fronteras del país no variaron de un régimen a otro 13 • En Alemania, aunque el segundo régimen liberal democrático (la República Federal) ocupaba un territorio ligeramente diferente al que poseía la antigua democracia (la República de Weimar), hubo dieciséis años de una dictadura brutal entre el colapso de la República de Weimar y el establecimiento de la República Federal de Alemania. Al igual que la Cuarta República francesa, la Alemania de Weimar constituía un ejemplo de multipartidismo polarizado. En ambos extremos del sistema de partidos se encontraban partidos antisistema; el apoyo concedido a ambos se incrementó cuando las condiciones económicas empeoraron tras 1929, siendo así que la subida más importante fue la del nacional socialismo. A excepción del Partido de Centro (católico), de todos los partidos de centro o la derecha sólo el nacional socialista había calado profundamente en la sociedad alemana, lo que contribuyó a desestabilizar el sistema. 13 Sin embargo, se podría aducir que la independencia de Argelia en 1962 supuso un cambio para el territorio francés, puesto que Francia, al contrario que Gran Bretaña, siempre consideró a sus colonias como parte del Eslado.

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En la República Federal se implantaría un sistema de dos partidos y medio, con un partido demócrata cristiano, uno social demócrata y uno liberal. Por lo general, el PSA y el PDC obtenían entre el 80 y el 90 por 100 de los votos, mientras que los liberales del PLD se harían con entre un 6 y un 12 por 100. La competición era centrípeta y la formación de gobierno suponía el establecimiento de coaliciones entre dos de estos partidos. Los dos partidos mayores llegaron a considerar que la penetración social era un componente importante del éxito electoral, aunque antes el PDC fuera un partido de elite. Quienes acababan formando una coalición realizaban sus campañas por separado, pero los cambios en la coalición solían ser el resultado de tensiones emanadas de la coalición de gobierno y no de negociaciones postelectorales. Sin embargo, debemos hacer tres precisiones respecto de esta descripción de la República Federal de Alemania como un sistema de dos partidos y medio. En primer lugar, pasaron varias elecciones antes de que el sistema surgiera en su forma acabada. Especialmente en las primeras elecciones, celebradas en 1949, hubo muchos pequeños partidos que se hicieron con una minoría significativa de los votos, de modo que el PSA y los cristiano-demócratas sólo obtuvieron el 60 por 100 (o poco más) de los votos. A principios de los años cincuenta, el apoyo a los demócrata-cristianos creció espectacularmente, de modo que, a las alturas de las elecciones de 1957, el PDC y el PSC (Partido Social Cristiano) ganaron entre los dos justo la mitad de los votos, un resultado que no ha obtenido ningún partido británico desde 1935 14 • Después de esto, el apoyo a los cristiano-demócratas bajó ligeramente y pasó a obtener de una forma regular entre un 44 y un 49 por 100 del voto. En segundo lugar, de hecho, la democracia cristiana constaba de dos partidos independientes, el más conservador PSC con base en Baviera y el PDC, activo en el resto de Alemania. Al contrario de lo que hacían, por ejemplo, los gaullistas y el UDF en Francia que competían entre sí en las elecciones para luego aliarse 14 De hecho, incluso en 1935 a los conservadores sólo se les puede atribuir más de la mitad de los votos si en el total se suponen incluidos los votos a favor de los partidos Nacional Laborista y Nacional Liberal. Esta resulta ser una asunción razonable en este contexto, puesto que en el porcentaje de voto de los cristiano· demócratas se incluyen los votos dados al PPC (los social-demócratas bávaros).

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contra sus oponentes en la fase final del proceso electoral, el PSC y el PDC no eran competidores directos en ninguna de las fases del proceso electoral. En tercer lugar, tras las elecciones de 1983 en las que los Verdes obtuvieron más de un 5 por 100 del voto, algunos observadores adujeron que Alemania Occidental avanzaba hacia un sistema de «dos y dos medios». En las elecciones de 1987, el porcentaje de votos obtenido por PDC/PSC y PSA alcanzó su nivel más bajo desde 1961, un 81 por 100 del total. (Tras la reunificaci6n bajaría aún más hasta alcanzar el 77 por 100). Pero, por usar la terminología de Sartori, ¿tenían los Verdes potencial de coalición? Una alianza entre el PSA/PLD/Verdes habría podido formar una coalición mayoritaria tanto tras las elecciones federales de 1983, como tras las de 1987. La alianza que posteriormente establecieron los tres partidos para formar gobierno en uno de los Estados alemanes, Bremen, indica que esta coalición era algo perfectamente factible. Sin embargo, al menos durante la mayor parte de la década de 1980, la falta de confianza en los Verdes como parte de una coalición (en parte debido a sus estructuras de toma de decisiones) hizo que, hasta el PSA se mostrara extremadamente reacio a cooperar con ellos a nivel federal. Una alianza de la que formaran parte el PLD y los Verdes era aún menos probable. Todo lo más cabría describir el sistema de los años ochenta como un sistema de partidos de «dos y dos medios» en vías de creación. Lo que ocurriera posteriormente con el sistema de partidos alemán es algo que analizaremos en el capítulo 7. Gran Bretaña Un observador político de finales de los años cincuenta probablemente habría descrito el sistema de partidos británicos de forma bien simple: bipartidismo, con un impulso competitivo fuertemente centrípeto basado en un partido conservador y otro social demócrata. Los partidos británicos no tenían una penetración social profunda, pero sí lo suficiente como para que la mayoría de los votantes se identificaran con uno u otro de los partidos. Además, por esos años se consideraba que el bipartidismo había sido la norma en el pasado. 279

Más de treinta años después, clasificar el sistema de partidos británico ya no parece tan sencillo como entonces. Ya no resulta obvio que se pueda interpretar la historia del parlamentarismo democrático británico en términos de un bipartidismo inmemorial. Ciertamente, la reconstrucción del sistema de partidos a mediados del siglo XIX, tras las fisuras de 1846, se puede explicar así. Desde la primera extensión del derecho de sufragio en 1867 hasta la segunda en 1884, liberales y conservadores dominaron las elecciones y la disciplina de partido se incrementó enormemente en el Parlamento. Pero, entre 1886 y 1930, el sistema de partidos británico fue, en realidad, un sistema multipartidista moderado; en un momento u otro, este sistema constaba de tres tipos de partidos: Unionistas liberales. Una minoría significativa del Partido Liberal se escindió en 1886, por desavenencias en torno a la presentación de la ley de Gladstone sobre el régimen de gobierno irlandés. Aunque cooperaran con los gobiernos conservadores siguieron siendo un partido totalmente independiente hasta 1912. Hasta este momento, las relaciones que existían entre ambos partidos no eran muy distintas a las que luego surgirían entre los partidos Liberal y del Campo (Nacional) en Australia. Nacionalistas irlandeses. A partir de 1880, los escaños irlandeses ocupados por mayorías católicas, empezaron a pasar a los candidatos del Partido Nacional Irlandés. El apoyo de este bloque a más de ochenta miembros del Parlamento fue crucial para mantener en el poder a gobiernos liberales. En tres de las siete elecciones celebradas entre 1886 y la Primera Guerra Mundial obtuvieron la victoria los conservadores. Otra de ellas produjo un gobierno mayoritario liberal y de las otras tres salieron gobiernos liberales minoritarios que dependían del apoyo irlandés. En 1918 los nacionalistas del parlamento habían perdido apoyo electoral y se vieron reemplazados por el Sinn Fein, cuya política se basaba en no ocupar sus escaños. Irlanda (excluyendo a seis condados del Ulster) obtuvo su independencia en 1921. Partido Laborista. El Comité de Representación Laborista obtuvo dos escaños el mismo año que se creó, 1900. Por medio de un pacto con los liberales en 1906 y en las (dos) elecciones de 1910, la representación laborista se incrementó primero hasta los 29 y después hasta los 42 escaños (6.3 por 100 del voto total). 280

Al escindirse el Partido Liberal en 1916, los laboristas pudieron surgir como el segundo mayor partido tras las elecciones de 1918. Desde entonces, y hasta las elecciones de 1931, hubo una genuina competición entre tres partidos en Gran Bretaña. Entre 1931 y principios de los años sesenta no es sólo que la proporción de escaños repartidos entre los partidos Conservador y Laborista fuera muy alta, es que también lo era su porcentaje de votos. Desde entonces, han tenido lugar dos procesos que arrojan al menos alguna duda sobre la afirmación de que Gran Bretaña siga siendo un sistema bipartidista: (1) El porcentaje de votos obtenido por ambos partidos ha disminuido, desde más del 90 por 100 del total en el momento álgido del bipartidismo, a un (por lo general) 75 a 78 por lOO del total. (2) El descenso habido en la proporción de escaños parlamentarios obtenidos por laboristas y conservadores ha sido mucho menor, de un 98 por 100 del total, a un 93 por 100 más o menos. Dos factores explican este descenso. En primer lugar, hasta 1974, los parlamentarios Unionistas Irlanda del Norte tenían una alianza formal con el Partido Conservador, la insatisfacción con la política conservadora respecto de Irlanda del Norte llevó a los Unionistas a romper este vínculo. En segundo lugar, el Partido Liberal (y partidos sucesores y aliados) empezó a ganar (unido a los nacionalistas galeses y escoceses) más escaños de los que solía, a pesar de las distorsiones generadas por el sistema electoral británico.

Evidentemente, teniendo en cuenta los efectos del sistema electoral, ninguno de estos partidos tenía «potencial de coalición». Pero, ¿tienen hoy «potencial de chantaje»? Obviamente no en igual medida que el Partido Comunista francés. Pero si recordamos la definición dada por Sartori de «potencial de chantaje» -que la existencia de los partidos afecte a las tácticas electorales utilizadas por aquellos partidos que sí tienen potencial de coalición- el tema resulta menos claro. Por ejemplo, el desplazamiento del Partido Laborista hacia posturas de centro tras 1983, ¿no estuvo motivado por el hecho de haber sido prácticamente suplantado por la alianza Iiberales/Partido Social Demócrata como segundo mayor partido en porcentaje de voto? Si la razón es correcta podríamos decir que la Alianza sí tenía «potencial de chantaje». Pero el Partido Labo281

rista sabía, a través de los sondeos electorales que una mayoría de los votantes de la Alianza no le hubiera votado en todo acaso aunque no hubiera existido la Alianza. En una batalla directa con los conservadores, los laboristas habrían seguido perdiendo de forma decisiva. Sus tendencias hacia la derecha tras 1983 tenían más que ver con su postura en relación a los conservadores que con su postura ante la Alianza. De esta forma se mina el argumento de que el sistema de partidos británico se aleja del bipartidismo. Evidentemente, los cambios habidos en las tres últimas décadas convierten el cambio del sistema de partidos en algo más probable, pero no es lo mismo decir esto que afirmar que ya no se trata de un sistema bipartidista. Japón

Existe al menos un aspecto en el que el sistema de partidos japonés era único entre las democracias liberales. Japón ha sido el único régimen gobernado por un mismo partido en solitario, y con una mayoría de escaños en cada parlamento durante más de cuarenta años. Quizá, la mejor forma de definir al partido predominante, el PLD (Partido Liberal Demócrata) sea considerándole un partido liberal de derecha, aunque esta descripción apenas permita captar las ideologías que engloba. El molde de la política japonesa parece haberse roto tras las elecciones de 1993 y, al igual que ocurriera con Alemania, examinaremos las transformaciones habidas en el capítulo 7. Sin embargo, sí conviene señalar aquí que aún no está claro qué tipo de sistema de partidos surgirá tras la derrota electoral del PLD. Ha habido dos grandes partidos en otros países, especialmente la De en Italia, que estuvieron en el poder tanto tiempo como el PLD, pero su mantenimiento normalmente implicaba la gestación de coaliciones con otros partidos. El ejemplo sueco tampoco es igual a la experiencia japonesa. En Suecia hubo un partido gobernando en solitario durante cuarenta años, pero la diferencia entre éste y el PLD estriba en que había momentos en los que los social-demócratas sólo pudieron gobernar como gobierno minoritario. El sistema de partidos más parecido al japonés es el de la India (desde la independencia hasta 1977). En ambos sistemas, se enfrentaba al partido mayor una oposición

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dividida, y en ambos, el tipo de sistema electoral elegido al crearse el régimen, facilitaba el dominio del partido mayor incluso aunque contara con menos de la mitad del voto popular. En el mejor de los casos, las comparaciones que se pueden establecer entre India y Japón son muy superficiales e inducen a error. Las bases socio-económicas de la política en estos dos países, apenas podrían haber sido más distintas. India es una sociedad multiétnica y económicamente subdesarrollada, mientras que Japón es una sociedad relativamente homogénea que tiene una de las economías más potentes del mundo. Estas diferencias son especialmente evidentes si echamos un vistazo al tipo de partidos que fueron surgiendo al destruirse el sistema de partido predominante. En la India, una de las principales fuerzas de la oposición era el PBJ, un partido hinduista fundamentalista que podría no tener contrapartida en una sociedad como la japonesa, donde no hay controversia social en torno a la identidad religiosa o étnica. Para ser claros, India y Japón nunca han constituido algún tipo de «modelo asiático» de la política democrática de partidos. A finales de los años cincuenta, un ingenuo observador angloamericano de Japón podría haberse visto tentado a considerar que se trataba de un bipartidismo en vías de gestación. Entre el PLD y los socialistas se repartían el 90 por lOO del voto. ¿A que nuestro observador hubiera adelantado que habría escisiones en el PLD y un aumento del apoyo al los socialistas al tender estos más hacia la derecha para intentar quitarle los votos al PLD? De hecho, nada de esto ocurrió. No sólo hubo escisiones en ambos partidos y los dos perdieron votos ante partidos nuevos, sino que hubo mucha mas escisión y proliferación de partidos nuevos en el campo de la oposición que en el del PLD. Por lo tanto, la brecha electoral entre el PLD Y los socialistas no se estrechó, de hecho la distancia real se incrementó. A finales de los años sesenta se había alcanzado un techo, a partir de este momento los dos grandes partidos obtenían una y otra vez entre el 64 y el 70 por 100 de los votos. Enfrentados a una oposición cada vez más fragmentada que difícilmente podía gestar alianzas entre sí, el PLD pudo retener su posición de predominio hasta que la corrupción y los escándalos lo debilitaron lo suficiente como para perder su mayoría parlamentaria en 1993. Como veremos en el capítulo 6, el sistema electoral japonés fue un factor importante que contribuyó al mantenimiento de la 283

posición predominante del PLD. Pero tan importante como esto fue la compenetración entre el partido y otros grupos de elite en Japón, sobre todo los empresarios y el funcionariado. El PLD no contaba con los clubs y la oferta servicios que se consideran característicos de una profunda penetración del partido en la masa social (del tipo de la del pel, por ejemplo), se centró más bien en lograr una unión entre elites.

Estados Unidos Si se hace de forma superficial resulta relativamente sencillo clasificar a los Estados Unidos en relación al análisis realizada en la sección A: es un sistema bipartidista; la penetración social es hoy extremadamente débil; en relación a la clasificación por familias espirituales de von Beyme, se puede considerar tanto a republicanos como a demócratas partidos liberales, y ambos son partidos prorrégimen. No cabe duda de que la competición es centrípeta; se castiga a aquellos partidos que se cree se apartan de la corriente principal. Esto fue lo que ocurrió con la campaña presidencial del derechista republicano Barry Goldwater en 1964 y del demócrata de izquierda Geroge McGovem en 1972. Sin embargo, si entramos a examinar la estructura del sistema de partidos norteamericano con más detalle, podemos llegar a la conclusión de que esta breve caracterización puede inducir a error. El corazón del problema es un punto mencionado brevemente en la sección A: si deberíamos considerar el sistema de partidos norteamericano un sistema bipartidista o no. Hay ciertos hechos que no admiten duda: (l) La última ocasión en que se creó un gran partido nuevo fue

en 1856-1860, cuando los republicanos ocuparon el lugar del decadente Partido Whig. (2) En las elecciones presidenciales los terceros o cuartos partidos rara vez han obtenido más del 1 o 2 por 100 de los votos. A veces, un tercer candidato ha obtenido resultados mejores, en el siglo xx, en 1912, 1924, 1948, 1968, 1980 y 1992. Sólo en una ocasión desde 1860 (en 1912) un tercer candidato ha derrotado a los de uno de los partidos mayores, desplazándole a un tercer puesto. 284

(3) El dominio de los dos partidos resulta igual de evidente en las elecciones al Congreso de los Estados Unidos. Sigue siendo raro hoy que alguien que no sea candidato de los partidos Demócrata o Republicano gane un escaño en el Congreso o en el Senado. (4) Incluso a nivel de la política estatal son los mismos dos partidos los que disputan entre sí las elecciones. En este aspecto la política norteamericana difiere de la canadiense, donde existen «terceros partidos» fuertes en algunas provincias que, o bien no participan en las elecciones nacionales o son mucho menos fuertes cuando participan en ellas. La principal objeción a considerar a los Estados Unidos un «auténtico» ejemplo de bipartidismo es que los vínculos entre los diversos elementos de los partidos son tan débiles que el partido parece poco más que una etiqueta. Por lo tanto, en cada partido hay gente que defiende puntos de vista opuestos respecto de temas mayores. Por ejemplo, un miembro del Congreso perteneciente al Partido Demócrata de Nueva Jersey, probablemente tenga puntos de vista más cercanos a los de algún republicano de Nueva Jersey que a los de un demócrata de Mississippi. De hecho, algunos analistas han sugerido que el sistema norteamericano es bipartidista sólo nominalmente. A nivel estatal se podría hablar de bipartidismo, pero a nivel nacional esta afirmación no tiene sentido. En ocasiones este argumento se vincula a otros dos. El primero es que si se llevaran a cabo ciertos cambios institucionales (si digamos, se aboliera la presidencia o se cambiara el sistema electoral), los Estados Unidos se transformarían rápidamente en algún tipo de sistema multipartidista. El otro argumento es que los partidos norteamericanos no son como los europeos y no se les puede hacer encajar en una clasificación de sistemas cuya base son los partidos europeos porque se parecen mucho entre sí en el aspecto ideológico. Son dos partidos que, en verdad, son dos caras de la misma moneda. Ahora bien, algunos de estos argumentos son simplemente irrelevantes o resultan fuera de lugar. En primer lugar, si se puede aducir que cambiando algunas de las instituciones políticas de los Estados Unidos, se transformaría el sistema de partidos, se podría decir lo mismo en el caso de muchas otras democracias liberales. No es un argumento para considerar que los Estados 285

Unidos no constituyen un auténtico ejemplo de bipartidismo. En segundo lugar, los Estados Unidos no son el único país en el que los dos grandes partidos parecen tan iguales. Antes de mediados de los años ochenta, los partidos canadienses (liberales y conservadores progresistas) tenían más papeletas para ser considerados dos caras de la misma moneda que los partidos norteamericanos. En tercer lugar, desde finales de los años sesenta en adelante (y especialmente durante la década de 1980) los partidos Demócrata y Republicano empezaron a mostrar diferencias cada vez mayores entre sí. El ala norteña y liberal de los republicanos comenzó a perder fuerza, mientras que los conservadores del sur se escoraban cada vez más hacia el Partido Republicano. La evidencia recogida a partir de los datos de Laver y Hunt, citada en el capítulo 1, también confrrma el punto de vista de que los partidos no se parecen; se podóa aducir que son meno~ parecidos políticamente que los partidos alemanes. Por último, hay que decir que en un Estado federal pueden darse diferencias significativas entre las políticas y los intereses representados por un partido a nivel nacional y los representados a nivel estatal. Esto es tan cierto respecto de Canadá como respecto de los Estados Unidos. Lo que no significa que debamos incluir modelos de sistemas de partidos estatales en nuestra clasificación de los sistemas de partidos nacionales. Hasta las elecciones de 1993, se podía decir, sin temor a equivocarse, que Canadá conformaba un sistema de dos partidos y medio, aunque en los últimos años hubiera habido un sistema basado en tres partidos en la provincia de Ontario, y el Partido Liberal de Quebec defendiera puntos de vista bien distintos al Partido Liberal nacional. Lo mismo cabe decir respecto de los Estados Unidos, la afirmación de que estamos ante un sistema bipartidista no se ve invalidada por el hecho de que la política de partidos en los Estados Unidos sea más compleja debido a su dimensión federal.

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VI. POR QUÉ DIFIEREN ENTRE SÍ LOS SISTEMAS DE PARTIDOS Sección A Como ya hemos tenido ocasión de comprobar, se han utilizado tres enfoques diferentes (sociológico, institucional y competitivo) a la hora de analizar a los partidos y los sistemas de partidos. La cuestión de por qué los sistemas de partidos difieren de un régimen a otro ha sido una de las principales áreas de investigación, y el enfoque sociológico y el institucional han ofrecido respuestas muy distintas. Mientras que para el institucionalismo temprano la causa de los diferentes sistemas de partidos había que buscarla en los sistemas electorales, el enfoque sociológico hacía hincapié en la importancia de las divisiones en el seno de la sociedad, y especialmente en las divisiones de clase. Como escribiera Lipset en los años sesenta: La lucha entre partidos es más que nada un conflicto de clases y el hecho singular que más relevancia tiene para el apoyo que se brinda a los partidos políticos es que prácticamente en cualquier país económicamente desarrollado, los grupos que perciben ingresos más bajos votan mayoritariamente a partidos de izquierda, mientras que los grupos con ingresos más elevados votan mayoritariamente a partidos de derecha 1. I D. M. LIPPET, Po/itical Man, Garden City. Nueva York, Doubleday, 1960, pp. 223-224 red. cast.: El hombre político: las bases sociales de la política, Madrid, Tecnos, 1987].

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Sin embargo, como ocurre con todos los debates académicos que se mantienen, las controversias entre ambos enfoques cambian con los años. Hace treinta años la diferencia entre los dos estaba relativamente clara. Aún hoy, muchos de los argumentos originalmente planteados por los «sociologistas» son aceptados por los «institucionalistas» y viceversa. En lo que difieren es en el peso que conceden a los diferentes factores que determinan el carácter de un sistema de partidos concreto. Pero para nuestra discusión puede resultar ser un fructífero punto de partida la importancia concedida por el enfoque sociológico a la clase social. Tras explicar este punto podremos volver a los rasgos distintivos del enfoque institucionalista. 1. El enfoque sociológico

Hay que buscar en dos fuentes distintas los orígenes de la obsesión con la clase social en un área en desarrollo como la sociología política de los años cincuenta. En primer lugar, tanto para los sociólogos marxistas como para los no marxistas, la clase social era un tema primario en las sociedades industrializadas. Otro tipo de problemas sociales se consideraban residuos decadentes de sociedades preindustriales. En segundo lugar, en el mundo de la politología angloamericana se sabía relativamente poco de la política en Estados como Bélgica o los Países Bajos, sociedades en las que la vida política estaba ordenada en torno a otros temas políticos básicos, no basados en la clase. El resultado fue que al diseñar una tipología de los sistemas políticos liberal democráticos en los años cincuenta, el norteamericano Gabriel Almond pudo distinguir entre una cultura política angloamericana supuestamente estable y una cultura europea continental inestable (en la que incluía a Francia, Alemania e Italia). La primera tendía al bipartidismo, la segunda a un multipartidismo fragmentado. En esta tipología los países escandinavos y los Países Bajos se consideraban casos intermedios 2 • Evidentemente, lo más que se puede decir para convertir a los Países Bajos en un «intermedio» es que allí combinan la estaG. A. ALMOND, «Comparing Political Systems», en Journal of Polities 18 (1956), pp. 398-405.

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bilidad política con el multipartidismo (al igual que en el caso luxemburgués). No fue sino hasta una década más tarde cuando la ciencia política comenzó a comprender que tanto la política belga como la holandesa se organizaban en torno a parámetros muy diferentes que, digamos, la de Gran Bretaña o la de Francia. Además, incluso si afirmamos que los diferentes tipos de partidos surgen debido a diferencias étnicas, lingüísticas o religiosas en sociedades divididas y en sociedades básicamente agrícolas (como Irlanda), seguimos teniendo que explicar el hecho de que los sistemas de partidos difieren entre sí incluso en sociedades aparentemente más homogéneas. Consideremos Gran Bretaña e Italia en los años cincuenta. Ambas eran sociedades industrializadas, étnica y lingüísticamente homogéneas (salvo por las minorías de las periferias) y en ambos casos se daba también bastante homogeneidad religiosa. Sin embargo, tenían (y siguen teniendo) tipos de sistemas de partidos muy diferentes. Lo cierto es que si queremos explicar esta diferencia recurriendo al conflicto de clases, la explicación tiene que ser compleja, ya que si no cabría esperar que los sistemas de partidos en estos dos países se parecieran mucho más. Cuanto más aprendían los politólogos sobre las democracias liberales más pequeñas, mas evidente se hacía que la combinación entre anglocentrismo y el hincapié que se hacía sobre el tema de la clase social podía generar análisis que inducían a altas dosis de error en la explicación de las diferencias entre sistemas de partidos. Es en este contexto en el que debemos situar la muy influyente publicación en 1967 del Party Systems and Voter Alignements de Lipset y Rokkhan 3 . Este libro era una colección de ensayos, pero lo realmente rompedor era el largo ensayo introductorio escrito por el editor. Aunque su enfoque era primariamente sociológico, tenía en cuenta factores institucionales (como la organización de los recursos por parte de las elites en las movilizaciones de masas) y no sólo como algo residual. Además, reconocía que la complejidad de la política de partidos a mediados del siglo xx se debía al hecho de que los temas no estrictamente relacionados con la clase social seguían teniendo importancia. La política de partidos no tenía que ver sólo con la clase social. 1 S. M. LIpSET y S. ROKKAN (eds.), Party Systems and VOler Alignemenls: Cross Nalional Perspectives, Nueva York, Free Press, 1967.

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En el núcleo del sutil, detallado y, para el estudiante que lo lee por primera vez, desconcertante modelo de Lipset y Rokkhan, se encuentra la afirmación de que los sistemas de partidos modernos son el producto de los conflictos sociales de los últimos siglos. Identifican cuatro líneas de conflicto en la evolución de las sociedades industriales modernas. La forma en que se resolvieron estos problemas, quién ganó y quién perdió, habría afectado al modo de resolución del siguiente conflicto. Al final se habrían gestado distintos modelos de coaliciones sociales con sus correspondientes antagonismos en el seno de la sociedad que constituirían la base de los diferentes sistemas de partidos en la era de la democracia de masas: el siglo xx. Las cuatro líneas de conflicto identificadas por Lipset y Rokkahn son: • centro-periferia • Iglesia-Estado • campo-industria • propietario-trabajador Vamos a examinar brevemente cada una de ellas.

Centro-periferia Esta fue la primera fuente de escisión en las sociedades europeas. Tuvo su origen en los siglos XVI y XVII Y giró en tomo a la Reforma y la Contrarreforma. Surgieron dos temas cuya solución habría de tener su impacto sobre el conflicto político a 10 largo del siglo xx: (l) si la religión de esa sociedad había de ser nacional o internacional; (2) el conflicto entre el latín como lengua internacional unificadora y las lenguas nacionales.

El Estado-nación europeo moderno cobró vida a 10 largo de los siglos XVI YXVII al centralizarse el poder. Pero, si bien la revolución nacional fue un fenómeno a escala europea, se dieron diversas variantes. En la mayor parte de las zonas situadas más al norte de Europa hubo una completa ruptura con la Iglesia internacional (católica romana). En Escandinavia y Gran Bretaña, las eli-

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tes locales no tuvieron que competir con una Iglesia extraña por la lealtad de sus súbditos. Más al sur hubo países (Alemania, los Países Bajos y Suiza) que comprendían territorios en los que habitaban tanto católicos como protestantes. En los países del sur de Europa se asistió a revoluciones nacionales en las que las elites políticas nacionales tuvieron que enfrentarse a las pretensiones, al menos en algunos puntos, de la Iglesia Católica Romána. Además, la creación del Estado-nación generó conflictos en su seno respecto de la relación entre los diferentes grupos lingüísticos y el Estado. En los reinos medievales coexistían muchas comunidades lingüísticas, y las elites políticas se comunicaban recurriendo al latín como lengua internacional. Construir un Estado-nación implicaba recabar lealtades entre la población, lo que, a su vez, planteaba el problema de cómo tratar con aquellos que tenían una lengua diferente a la utilizada por los líderes que controlaban el Estado. En algunos países como Gran Bretaña sólo se hablaba una lengua en el corazón del territorio y esa lengua se pudo imponer a la periferia. En otros Estados, por ejemplo en España, las comunidades lingüísticas diferenciadas sobrevivieron al proceso de creación de naciones y sus consecuencias. Iglesia-Estado

La segunda fase de la revolución nacional tuvo lugar durante y tras la Revolución Francesa de 1789. Esta revolución impulsó la gestación de una relación mucho más estrecha entre el Estado y sus habitantes, a partir de este momento considerados ciudadanos. El que los habitantes fuesen miembros del Estado empezó a ser un elemento clave para la supervivencia de éste. El Estado exigía lealtad a sus ciudadanos y precisaba de los medios necesarios para poder adquirir esa lealtad. Un aspecto importante era el control sobre la «iniciación» de la gente en sociedad, razón por la cual el Estado intentaba controlar la educación de sus ciudadanos. Esto, a su vez, creó o intensificó el conflicto existente entre el Estado y la Iglesia, especialmente en la Europa católica donde la Iglesia Católica Romana entendía que este campo era responsabilidad suya. Para los radicales y liberales inspirados por la Revolución Francesa, la introducción de la educación obligatoria no era sino una 291

medida más entre las muchas medidas adoptadas en un intento sistemático de crear vínculos directos basados en la capacidad de influencia y de control, entre el Estado-nación y el ciudadano individual. Pero su pretensión de llegar directamente a los niños sin consultar con los padres y las autoridades espirituales suscitó amplia oposición y dio lugar a amargas luchas4 .

Campo-industria

La tercera línea de conflicto es una de las dos que emanan de la Revolución Industrial. A la vez que el enfrentamiento entre Iglesia y Estado fomentaba el conflicto en temas como el de la educación, se asiste en el siglo XIX al surgimiento de un conflicto cuya raíz está en la industrialización. El primero de los problemas va a surgir en torno a la divergencia de intereses agrícolas e industriales, y se centrará sobre todo en el tema de los aranceles (para proteger a la agricultura) y la libertad de empresa, incluyendo el libre comercio entre Estados. Una vez más las soluciones al conflicto diferían de un Estado a otro. En la Gran Bretaña de mediados del siglo XIX, el conflicto en torno a los aranceles del trigo supuso una crisis para el partido en el poder pero, a largo plazo, hizo que alcanzaran un acuerdo las elites industriales y los terratenientes. Sin embargo, en gran parte de Europa los conflictos entre campo y ciudad signieron siendo un aspecto central de la política nacional hasta bien entrado el siglo xx. Propietario-trabajador

La última de las líneas de conflicto es la que se dio entre el propietario y el trabajador. Según Lipset y Rokkhan, lo que ellos denominan la «coyuntura crítica» fue la Revolución Rusa de 1917. Esto no quiere decir que las relaciones propietario-trabajador no fueran significativas para la política doméstica antes de ese momento, ciertamente lo fueron. Pero la Revolución Rusa suscitó un conflicto de lealtades. Dio lugar a dos lealtades contradictorias entre sí: la lealtad a un movimiento revolucionario internacional y el apego a la política nacionaL

4

¡bid., p. 15.

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En el análisis de Lipset y Rokkhan se tiene en cuenta el hecho de que los países dieron soluciones diferentes a los enfrentamientos mencionados y se aduce que ciertos aspectos de estos tempranos conflictos (por ejemplo los derechos lingüísticos) aún se reflejan en la política de partidos propia del siglo xx. Pero problemas no son lo mismo que sistemas de partidos, de modo que ¿por qué vinculan ambas cosas Lipset y Rokkhan? El núcleo de su análisis engloba tres puntos principales: (1) Lo que realmente dividió a los partidos a finales del siglo y principios del XX, una vez concedido el derecho de voto a la mayoría de los varones adultos, fueron los conflictos sociales anteriores a la extensión del derecho de voto. En ocasiones se trataba de escisiones de larga duración, mientras que, en otros casos, eran enfrentamientos más recientes. Pero lo importante es que vincularon un sistema de partidos emergente a divisiones sociales más antiguas. (2) En esta época (hace unos cien años), al politizarse las masas, las reglas del juego político hacían difícil que las organizaciones políticas sobrevivieran a largo plazo, a no ser que tuvieran estrechos vínculos con sectores sociales concretos. Por lo tanto, los partidos que sobrevivieron, fueron los que hacían hincapié sobre identidades e intereses «fuertes» presentes en esas sociedades. (3) Cuando tuvieron éxito ciertos movimientos que facilitaban el que los grupos contaran con una representación (por ejemplo, al introducirse sistemas de representación proporcional) no fue debido a una reacción de los movimientos políticos, sino más bien a las divisiones en el seno de los partidos existentes y ya establecidos. Por lo tanto, la introducción del sistema de representación proporcional en sí no produjo, por lo general, una mayor fragmentación del sistema de partidos. XIX

Ahora debería estar claro por qué nos encontramos ante una explicación sociológica de los sistemas de partidos. Liga los modelos de partidos evidentes en países concretos a modelos de enfrentamiento social, enfrentamientos que surgían a partir del modo en que se resolvían (o persistían) ciertos conflictos sociales suscitados en siglos anteriores. Además, la supervivencia de los partidos está vinculada a la fuerza de los grupos sociales más

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que a ningún otro aspecto de las instituciones políticas de la sociedad en cuestión, por ejemplo, el sistema electoral. Volviendo a la comparación entre Gran Bretaña e Italia de la que hablábamos en el capítulo anterior, según el análisis de Lipset y Rokkhan, el hecho de que Gran Bretaña haya optado por un sistema de voto plural e Italia por un sistema de representación proporcional, no sirve para explicar las diferencias que pueda haber entre sus sistemas de partidos, Las explicaciones «sociológicas» niegan que la estructura de instituciones concretas tenga mucho peso a la hora de analizar _ los resultados políticos o la evolución de otras instituciones políticas, como el tipo de sistema de partidos que pueda surgir. Es preferible considerar a estas instituciones variables dependientes puesto que son el resultado de la interacción entre fuerzas sociales. En un importante y reciente estudio de Luebbert se parte de un argumento clásico de este enfoque formulado de forma mucho más extrema de lo que lo hacen Lipset y RoUhan. Luebbert analiza por qué en algunos países de la Europa de entreguerras triunfa la social democracia (gracias a los partidos social demócratas), en otros el liberalismo y algunos Estados se hicieron fascistas. En la conclusión de su estudio escribe: Una de las lecciones cardinales a extraer de la historia que he contado es que ni el liderazgo ni la elección «con sentido» desempeñaron papel alguno respecto de los resultados. Evidentemente, los líderes tomaron decisiones que tuvieron implicaciones para los regímenes resultantes; las decisiones de los líderes fueron los agentes mediadores entre los contextos sociales y políticos heredados [... ] y los regímenes eventualmente resultantes. Sin embargo, para bien o para mal, estas decisiones siempre casaban bien con los imperativos a corto plazo relativos a la optimización del poder mediante la optimización del apoyo de las masas [ ... ] En las teorías sobre la transición a la política de masas siempre se tiene que tener en cuenta el hecho de que no hubo régimen de entreguerras que no contara con el apoyo de las masas; cada régimen se basaba en una alianza de clase o social distintiva [... ]5

5 G. M. LUEBBERT, Liberalism. Fascism or Social Democracy, Oxford Universily Press, 1991, p. 306 ledo casI.: Liberalismo. fascismo o socialdemocracia: clases sociales y orígenes políticos de los regímenes de la Europa de entreguerras, Prensas Universitarias de Zaragoza, 1997.

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Esta es una afirmación mucho más enérgica respecto de uno de los puntos centrales que subyacen al modelo de Lipset y Rokkhan: las instituciones no tienen mucha importancia. De hecho existen dos aspectos que conviene diferenciar y que, según los «sociologistas», implican que las instituciones no son muy relevantes: • El primero ya lo hemos mencionado antes. Los «sociologistas» rechazan la idea de que el cambio en una institución (como por ejemplo el sistema electoral de un país) fuera a alterar mucho el modelo de resultados políticos. Aducen que, por ejemplo, un sistema electoral concreto no genera un tipo específico de sistema de partidos . • Pero los «sociologistas» también niegan que las decisiones tomadas por los líderes políticos en el contexto de estructuras institucionales concretas supongan una gran diferencia respecto de los resultados. Es este segundo tipo de institucionalismo el que es criticado por Luebbert en el pasaje que acabamos de citar. Mientras que el primer tipo de «institucionalismo» se centra en las consecuencias generadas por reglas y procedimientos que existen en el seno del Estado, el segundo tipo hace hincapié sobre la habilidad de los líderes para definir la política de una forma específica, optando por ciertas alianzas políticas en vez de por otras, y siempre dentro de la banda de opciones que permiten las reglas, procedimientos, etcétera, de cada régimen concreto. Los «sociologistas» afirman que ni las instituciones directamente ni las estrategias o decisiones adoptadas por los líderes en el seno de las estructuras institucionales determinan la naturaleza de los sistemas de partidos. En el modelo de formación de sistemas de partidos de Lipset y Rokkhan se considera que los factores institucionales son secundarios; según ellos, «las diferencias cruciales entre sistemas de partidos surgieron en las primeras fases de la política competitiva, antes de que se alcanzara la fase final de la movilización de masas6 • Pero, ¿está justificado que releguen a estos factores de esta forma? Para dar respuesta a la pregunta debemos pasar a examinar el enfoque institucional.

S. M. Lipset y S. Rokkan (eds.), Party Systems and Voter Alignements, cit., p. 35. La cursiva es mía.

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Sin embargo, antes de seguir debemos hacer una breve referencia al enfoque competitivo del que, hasta el momento, no hemos hablado. La contribución más distintiva de este enfoque ha consistido en el análisis de la conducta de los partidos y los votantes, asumiendo que se trata de actores racionales. La obra clásica de este enfoque de elección racional aplicado a la competición entre partidos es An Economic Theory of Democracy de Anthony Downs, obra que mencionamos brevemente en el capítulo 1 y que examinaremos en el capítulo 11. Pero llegados a este punto debemos señalar la existencia de un vínculo importante entre el análisis de Downs y el enfoque sociológico. Ambos, en contra de los institucionalistas contemporáneos, aceptan que las ideologías, creencias y valores de los votantes vienen determinados por factores internos a la sociedad y no se forman a partir de las instituciones políticas. Lo distintivo de la versión del enfoque competitivo de Downs son sus predicciones sobre cómo responderán los partidos ante el contexto sociológico en el que operan. La lógica del mercado electoral lleva a los partidos a situarse en un lugar apropiado del espectro ideológico. Pero cuál sea este lugar para un partido concreto dependerá de la forma de distribución de los votantes en el espectro y de si los otros partidos se comportan racionalmente a la hora de situarse a sí mismos en posiciones apropiadas del espectro. Si todos los partidos se comportan racionalmente, el tipo de sistema de partidos de cada país reflejará el modelo de creencias e ideologías evidentes de esa sociedad, el cual es, a su vez, un producto exclusivo de la interacción entre fuerzas sociales. En este aspecto en concreto, el análisis de Downs y el enfoque sociológico resultan ser muy similares. 2. El enfoque institucional La Ley de Duverger

En las primeras hipótesis de corte institucionalista en relación a los sistemas de partidos, se tendía a hacer hincapié en una única institución: los sistemas electorales. Quien ha subrayado con más fuerza la capacidad de los sistemas electorales para influir sobre el desarrollo de un sistema de partidos ha sido Mau-

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rice Duverger. Duverger afirma que existe una conexión directa entre el tipo de sistema electoral británico y el bipartidismo. En un libro escrito en 1951 (que no se publicó en inglés hasta 1954) dice respecto de los sistemas electorales: Podemos expresar el efecto que tiene de acuerdo con la siguiente fórmula: el sistema de mayoría simple a una única vueltafavorece el bipartidismo. De todas las hipótesis que se han defendido en este libro. tal vez sea ésta la que más se aproxima a una auténtica ley sociológica. Cabe observar una correlación casi completa entre el sistema de mayoría simple a una vuelta y el bipartidismo: en los países dualistas se recurre a la mayoría simple y aquellos países en los que se funciona con el sistema de mayoría simple son dualistas 7 .

Esto ha llegado a conocerse como la «Ley de Duverger». Es importante tener claro qué es lo que dice Duverger exactamente. Parece defender el punto de vista según el cual, al margen del modelo de problemas sociales que existan en un país, un sistema electoral plural (al que denomina «sistema de mayoría simple») unido a circunscripciones electorales únicas tiende a dar lugar al bipartidismo. La responsabilidad recae sobre dos factores. Uno es el «efecto mecánico»: los terceros, cuartos o demás partidos obtendrán un porcentaje de escaños parlamentarios mucho menor al porcentaje de votos que obtengan, porque sólo el primer candidato de la lista obtiene un escaño. Pero también existe un «efecto psicológico»: los votantes y votantes potenciales de los terceros o cuartos partidos tendrán la sensación de que están «desperdiciando» su voto y lo usarán para apoyar a uno de los dos partidos mayores. El otro argumento de Duverger es que cuando la representación es proporcional (tanto si esto implica la existencia de una lista o de un voto único transferible) y en sistemas a dos vueltas (en el que los candidatos que no alcanzan la mayoría absoluta en la primera vuelta deben competir de nuevo contra el candidato que ha quedado en segundo lugar) existe la tendencia a que se afiance el multipartidismo. Este último punto es importante. Duverger afirma que la representación proporcional sirve para prevenir tendencias hacia

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M.

DUVERGER.

Political Parties, Londres, Methuen. 1954, p. 217.

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el bipartidismo. Pero también cree que existe una tendencia secundaria, y es que en realidad, el número de partidos tiende a aumentar en los casos de representación proporcional, si bien señala que lo que surgen son partidos pequeños. Muchos de estos partidos no consiguen una auténtica representación parlamentaria debido al método utilizado para asignar los escaños en el parlamento. (Algunos métodos, o «fórmulas electorales» por decirlo en palabras de Douglas Rae, recurren a sistemas de listas_cerradas, como el método D'Hondt en los que los partidos pequeños tienden a estar infrarrepresentados y los grandes sobrerrepresentados)8. En otras palabras, según Duverger el principal efecto generado por la representación proporcional es negativo, evita un bipartidismo que surgiría en un sistema de voto plural. Pero se pueden plantear serias objeciones a la Ley de Duverger tal y como la hemos descrito hasta el momento: • El sistema de voto plural y el bipartidismo no «casan» a la perfección. De los seis países a los que podríamos clasificar como bipartidistas, sólo tres (Gran Bretaña, Nueva Zelanda y los Estados Unidos) recurren al voto plural. Los otros tres (Colombia, Malta y Venezuela) usan algún tipo de representación proporcional en las elecciones al parlamento nacional. Además, un país que aplica un sistema de voto plural, Canadá, sólo fue bipartidista hasta la Segunda Guerra Mundial. Después de la guerra ha sido un sistema de dos partidos y medio y, a veces, un sistema de dos y dos medios. Por lo tanto, a nivel superficial, el vínculo que establece Duverger no parece tan fuerte como él aduce . • El efecto «mecánico» que identificó sólo funciona en la medida en que los terceros (o más) partidos tienen una base regionallimitada; cuanto más concentrada la base regional. mayor la probabilidad de representación. Esto explica el caso canadiense. El Nuevo Partido Democrático de Canadá tiene su apoyo fuertemente concentrado en cuatro provincias, pero apenas le votan fuera de ellas. Hasta el momento de su desastre electoral en 1993 estuvo obteniendo regularmente entre un 16 y un 20 por 100 del total de los votos y entre un 6.5 y un 14 por 100 de los escaños

D. RAE, The Political Consequences of Electoral Laws, Yale University Press, New Haven, 1967 red. cas\.: Leyes electorales y sistemas de partidos políticos, Madrid, Centro de Investigación y Técnicas Políticas, 1976].

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parlamentarios. En cambio, a los liberal-demócratas (y sus predecesores) en Gran Bretaña les ha ido mucho peor porque su voto está mucho más distribuido por todo el país; entre un 17 y un 20 por 100 de los votos no les aporta más de aproximadamente un 3.5 por 100 de los escaños . • En el pasaje que hemos citado antes, Duverger mismo parece admitir que los «países dualistas» recurren al sistema plural; en otras palabras, como podría sugerir un sociólogo, ¿no podría ser que la dirección de la causalidad vaya del modelo de temas sociales conflictivos al sistema electoral plural? Parece más fácil que se aproximen aquellas sociedades que cuentan con una única línea de conflicto, y son estas mismas sociedades las que siguen usando el voto plural. A este argumento se podría añadir otro en el sentido de que en muchos de los casos de sistemas de partido fragmentados, no sería improbable que fuera el cambio al voto plural mismo el que les acercara al bipartidismo. Por ejemplo, seguro que la Tercera República francesa, con su sistema de partidos poco cohesionados y de base local operando en un sistema de partidos fragmentado, no habría virado hacia un sistema bipartidista de estilo neozelandés si hubiera cambiado su sistema electoral. Sin embargo, hay algo cierto en el núcleo de la tesis de Duverger. El voto plural tiende a reducir el número de partidos de un sistema, en la medida en que los votantes están vinculados básicamente a un sistema político nacional y no local o regional. Allí donde la competición política está totalmente localizada como en la Tercera República Francesa, los efectos «mecánico» y «psicológico» apenas se desplegarían. Donde existen identidades regionales o líneas de conflicto fuertes, pueden surgir terceros o cuartos partidos y mantenerse debido a que los efectos «mecánicos» y «psicológicos» sólo serán de intensidad moderada, y nunca se llegará al bipartidismo puro; este es el caso canadiense. (O dicho de otra forma, no se llegará al bipartidismo en un sistema parlamentario). En los Estados Unidos hubo una línea de conflicto regional fuerte desde mediados del siglo XIX a mediados del xx y, sin embargo, no se Ilegó a quebrar el sistema bipartidista debido al impacto del sistema presidencialista). Pero allí donde existe una orientación política nacional, la «disciplina» del voto plural tenderá a reducir el número de los partidos. Por ejemplo, si Alemania Occidental hubiera cambiado en los años sesenta

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su sistema de listas por el de voto plural, es posible que se hubiera hundido el Partido Liberal Demócrata, dejando paso a un sistema bipartidista. Pero, si para explicar cuándo el voto plural afecta al sistema de partidos, recurrimos a las lealtades locales y regionales, parece como si estuviéramos introduciendo el tipo de factores que los sociólogos utilizan para explicar por qué los sistemas de partidos difieren unos de otros. Parece como si estuviéramos volviendo, al menos en parte, a examinar los conflictos sociales como la causa de los sistemas de partidos.

Factores institucionales Sin embargo, hemos constatado que, si se dan ciertas condiciones, el voto plural tiene un impacto independiente sobre un sistema de partidos. Podemos ir más allá de esta conclusión sobre el poder de una normativa electoral concreta para aducir que existen otro tipo de normas electorales que pueden dar forma a un sistema de partidos emergente. Una de estas reglas es la del «umbral» a la que se puede recurrir en los sistemas de listas. En el sistema alemán de «miembro adicional» el umbral se fija en un relativamente elevado 5 por 100. Esto significa que aquellos partidos que no obtengan al menos el 5 por 100 de los votos no conseguirán colocar miembros adicionales y deberán contentarse con situar a los que hayan sido elegidos según el sistema de voto plural utilizado en la parte constituyente del proceso electoral (por lo general, ninguno). En cambio, en los Países Bajos y en Israel el umbral es relativamente bajo, de manera que los partidos que obtengan menos del 1 por 100 de los votos aún pueden asegurar su representación parlamentaria. No cabe duda de que el alto umbral alemán contribuyó al establecimiento y mantenimiento de un sistema de dos partidos y medio. Lo mismo ocurre en Israel tras 1970. La presencia de algunos partidos muy pequeños en un sistema que contaba con dos partidos grandes de un tamaño similar, dio a pequeños grupos de la sociedad israelí un poder político que nunca hubieran tenido si el umbral hubiera sido más elevado. Si pasamos de los sistemas electorales (entendidos en sentido estricto) a otras reglas y procedimientos que pueden afectar a un sistema de partidos, tal vez seamos capaces de empezar a comprender el papel que pueden desempeñar las instituciones. Más concretamente, la estructura de las instituciones estatales puede 300

dar fonna a un sistema de partidos. Quizá en este caso el factor más obvio sea el que detennina si un Estado está basado en un sistema parlamentario, semipresidencial o presidencial. Una presidencia elegida populannente con responsabilidades ejecutivas puede tener efectos similares, incluso más intensos sobre los partidos que los que emanan de un sistema parlamentario a partir del voto plural. Sólo puede haber un presidente, son unas elecciones en las que el ganador se lo lleva todo. Sean cuales fueren las reglas que se apliquen en unas elecciones presidenciales, un partido no gana nada si se queda en un segundo, tercer o cuarto puesto en las votaciones. Para maximizar sus posibilidades de ganar, un partido que no pueda esperar ganar por sí mismo debe establecer alianzas con otros para asegurarse de que sale elegido un candidato sobre el que tengan algún tipo de ascendente. Por lo tanto, cabe esperar que la introducción de un sistema presidencialista en un régimen pluripartidista aporte cuando menos una cooperación mucho mayor entre algunos de los partidos. A partir de esa cooperación bien puede ser que surja una cooperación en otros campos, como las elecciones o la política parlamentaria. Los regímenes democráticos establecidos hace más tiempo en América Central y del Sur ofrecen evidencia sobre el impacto del presidencialismo. Colombia, Venezuela y Costa Rica tienen presidencias electivas, y en los tres países lo que inhibe la proliferación de partidos es la naturaleza de «el ganador se lo lleva todo» de las elecciones presidenciales. En Colombia, el presidencialismo ha dado lugar a la existencia de dos partidos en el pasado, aunque también haya contribuido a ello los acuerdos que para repartirse el poder se han establecido entre los dos partidos mayores, y aunque en 1990 el tercer partido haya obtenido más de la cuarta parte de los votos en las elecciones parlamentarias. En Venezuela los dos mayores partidos, Acción Democrática y el COPEI (Partido Socialista Cristiano), funcionan en el seno de un sistema que se aproxima al bipartidismo, pero no han conseguido estrangular completamente a los terceros y cuartos partidos en las elecciones parlamentarias. Costa Rica, que cuenta con un régimen liberal democrático desde finales de la década de 1940, mantiene una tendencia bipolar siendo así que uno de los polos no se ha consolidado completamente en un único partido. El desarrollo constitucional de estas tres democracias se vio muy influenciado por el sistema norteamericano, y los Estados 301

Unidos mismos son la evidencia palpable de la influencia que ejerce la elección directa del jefe del ejecutivo sobre el desarrollo de los sistemas de partidos. No cabe duda de que el presidencialismo de los Estados Unidos fue una fuerza extremadamente poderosa que contribuyó a generar un resultado que, de otra forma, sería sorprendente, un sistema bipartidista en una sociedad altamente heterogénea. Pero los efectos del presidencialismo no siempre pueden superar las fuerzas que empujan hacia el multipartidismo. Como ha señalado Linz: Teniendo en cuenta la congruencia existente entre los sistemas bipartidistas y el presidencialismo, cabría asumir que, en aquellos países que cuentan con una tradición bipartidista, la restauración democrática o la continuidad de una política democrática tendría que haber consolidado el bipartidismo. Sin embargo esto no ocurre siempre [... ] Es probable que el multipartidismo esté llamado a perdurar en América Latina, a excepción de Costa Rica, Venezuela y Argentina9 •

Quizá, donde se ilustren mejor los efectos complejos que se detectan tras la implantación de una presidencia electiva en un sistema de partidos, sea en Francia, donde se desarrolló un sistema semi presidencial, seguido de la fundación de la Quinta República en 1958 y de la adopción de una presidencia elegida directamente en 1962. Esto ha generado cuatro efectos interrelacionados sobre el sistema de partidos francés: (1) En la primera vuelta de las elecciones presidenciales, los partidos presentan sus propios candidatos, pero puesto que sólo dos de ellos participan en la segunda vuelta, ya existen acuerdos previos entre los partidos sobre los candidatos a los que apoyarán en esta segunda vuelta. Si esto no se hiciera sería tanto como hacer llegar a la presidencia a un candidato que no es el favorito. De hecho, en todas las elecciones presidenciales salvo en una (1969), en la «elección definitiva» siempre han estado implicados un socialista y un candidato de la derecha o centro-derecha. Por lo tanto, el semi presidencialismo ha generado fuertes J. J. LINZ, «Presidential or Parlamentary Democracy: Does it make a Difference?», J. J. Linz yA. Valenzuela (eds.), The Failure of Presidential Democracy, Baltimore y Londres, John Hopkins University Press, 1994, p. 63.

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tendencias dualistas, al menos en lo que respecta a las elecciones presidenciales. (2) Debido a que los comunistas no podían optar a ganar unas elecciones presidenciales, el semipresidencialismo también ha contribuido a alterar el equilibrio de poder de la izquierda. El fracaso de los comunistas a la hora de intentar hacer llegar a la segunda vuelta a sus candidatos, ayudó a los socialistas a convertirse en el principal partido de la izquierda. El declive del Partido Comunista resultante transformó a Francia, que pasó así del multipartidismo polarizado evidente de la Cuarta República a ser un régimen multipartidista moderado. Ciertamente, hubo cambios sociales que contribuyeron a marginar a los comunistas, pero la velocidad de la transformación fue el resultado de las nuevas «reglas del juego». (3) La reducción de los poderes de la Asamblea tuvo como consecuencia que los partidos parlamentarios actuaran, mucho más de lo que lo habían hecho en la Cuarta República, bien como apoyos incondicionales del gobierno o como oposición a éste. Lo cual fomentó el desarrollo de alianzas electorales en las elecciones a la Asamblea francesa, alianzas que cobraban su fuerza en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales. (4) Hubo una consolidación de los partidos. Como ya hemos tenido ocasión de ver, el Partido Socialista se reorganizó en 1971 y los partidos de centro-derecha, habiendo conseguido que saliera elegido uno de sus miembros, Valery Giscard-d'Estaing como presidente en 1974, crearon una organización paraguas (el UDF) en 1978, para coordinar sus actividades. Los partidos que la conformaban eran los que habían ocupado un lugar central en la política (y el gobierno) de la Cuarta República, cuando el mantener organizaciones de partido separadas aún no resultaba una desventaja como sí lo era en la Quinta República. Sin embargo, si bien el semipresidencialismo contribuyó a generar importantes tendencias dualistas, no llegó a desembocar en un bipartidismo. Nunca se planteó posibilidad alguna de que llegaran a unirse comunistas y socialistas, o gaullistas y el UDF. Sus ideologías y sus estilos organizativos eran lo suficientemente diferentes como para hacer imposibles este tipo de fusiones. Además, los límites del dualismo también se hicieron evidentes cuando el Frente Nacional se convirtió en una fuerza electoral a mediados de los años ochenta. 303

Si el semi presidencialismo francés permite ilustrar los efectos ejercidos por las estructuras institucionales del Estado sobre los sistemas de partidos, existen también otros aspectos de la organización del Estado que afectan a la conducta y las estrategias de los partidos y, por lo tanto, a la naturaleza del sistema de partidos en ese país. Uno de estos factores se refiere a si el Estado es federal o no y el tipo de federalismo del que se trate. Cuando los gobiernos provinciales o estatales tienen una amplia banda de responsabilidades políticas, se facilita la existencia de tensiones potenciales en los partidos a nivel federal. En este caso, los partidos pueden seguir unidos más fácilmente, de manera que se puede mantener un bipartidismo o un multipartidismo moderado. Evidentemente, a cambio, es más probable que se den tensiones entre las alas federal y provincial/estatal de un partido, tensiones que pueden resolverse garantizándoles niveles considerables de autonomía en ambos niveles. Lo que queremos resaltar en este punto es que el federalismo supone una diferencia para la dinámica de los sistemas de partidos. E igualmente toda una serie de otros arreglos institucionales en el seno de un Estado. Por ejemplo, la financiación pública de los partidos puede diseñarse de modo que favorezca a los partidos grandes, por ejemplo, vinculando los fondos a, digamos, los escaños parlamentarios obtenidos. Esta mayor disponibilidad de recursos hace, a su vez, más fácil que los grandes partidos obtengan más votos en las siguientes elecciones, etcétera. Una ingeniería constitucional de este tipo puede contribuir a reducir el número de partidos de un sistema, al igual que contribuye a ello el establecimiento de umbrales altos en el sistema electoral. De hecho, esto es 10 que ocurrió en España a finales de los años setenta. No son sólo las reglas y procedimientos constitucionales y las instituciones formales las que dan forma a los sistemas de partidos, los procedimientos informales también influyen. Especialmente importantes han resultado en este aspecto las oportunidades existentes para ejercer el control a través del patronazgo. La posibilidad de ejercer un c\ientelismo extenso puede convertir en más probable el afianzamiento de un partido (o de coaliciones concretas de partidos) en el gobierno. La habilidad de los demás partidos para competir se vería así severamente limitada por el control ejercido por el partido en el gobierno sobre una amplia gama de elites y subelites políticas. El efecto del patronazgo sobre 304

la configuración temprana del sistema de partidos canadiense fue especialmente notable y contribuyó a generar largos periodos de dominio de un único partido 10. Entre 1878 y 18961a política canadiense se vio dominada por el Partido Conservador (rebautizado Conservadores Progresistas en 1942), mientras que entre 1896 y 1911 y, de nuevo a partir de los años veinte, los liberales fueron el «partido del gobierno» de forma similar. (Entre 1926 y 1984, los liberales estuvieron ausentes del gobierno durante un total de no más de doce años). Esta monopolización de los cargos fue especialmente evidente durante los primeros años y se vio facilitada por el extenso y centralizado sistema de patronazgo que se daba en el mundo angloparlante. En 1854 las reformas de Northcote-Trevelyan habían catalizado la apertura gradual del funcionariado británico a la meritocracia. Algo parecido ocurrió en los Estados Unidos a partir de la Pendleton Act de 1883, momento en el que el gobierno federal norteamericano inició el reclutamiento de gente «competente» y no de «enchufados». Pero en Canadá no se introdujo el sistema meritocrático hasta 1918 y, aún entonces, la mayoría de los puestos seguían estando a disposición del primer ministro. Creado bajo el mandato de Sir John MacDonald a finales del siglo XIX, el control personal por parte del primer ministro de las elites locales, dificultaba que la oposición movilizara a las masas electorales en los mismos términos en que era capaz de hacerlo el partido en el gobierno. El caso de Canadá no es una excepción en lo que respecta al papel desempeñado por el patronazgo a la hora de influir sobre el sistema de partidos. De los cinco países a los que dedicamos especial atención en este libro, Japón es un magnífico ejemplo de un fenómeno similar. 3. Reconsideración de la explicación institucional Esta discusión sobre el institucionalismo nos permite colegir que los primeros «institucionalistas» cometieron dos errores a la hora de examinar las razones por las que difieren los sistemas 10 Vid. G. T. STEWART, The origins of Candian Potities, Vancouver, University of British Columbia Press, 1986.

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de partidos entre sí. El primero es que tendían a centrarse demasiado en los sistemas electorales y muy poco en otras instituciones del Estado que dan forma a un sistema de partidos. El segundo es que, a menudo, se ha exagerado el impacto ejercido independientemente por los sistemas electorales. Los «sociologistas» seguro que tenían razón cuando afirmaban que existía una conexión entre los problemas sociales y los sistemas de partidos, pero alterar las reglas electorales no siempre genera grandes cambios en un sistema de partidos. Hay una tercera crítica que se podría hacer a los primeros <<Ínstitucionalistas». Una vez que entremos en su discusión podremos utilizarla como plataforma desde la que lanzar una importante crítica de carácter general al enfoque «sociológico» para el estudio de la política. La mayor parte de los primeros «institucionalistas» se centraron en las consecuencias de reglas y procedimientos concretos, especialmente de reglas formales. No estaban interesados en comprobar la medida en la que reglas y procedimientos dados ofrecían oportunidades a los líderes políticos para construir elites y coaliciones de masas. De hecho, tanto los primeros «institucionalistas» como los «sociologistas» tendían a excluir de su ámbito de estudio el papel desempeñado por los políticos en tanto que empresarios, en el sentido de ser los creadores de líneas divisorias en la sociedad. Para entender este punto debemos considerar las ideas de E. E. Schattschneider. Schattschneider fue un politólogo que, entre principios de 1930 y la década de los sesenta, analizó los partidos políticos y los grupos de presión norteamericanos. Quizá, por lo que más se le conozca sea por sus argumentos a favor de unos partidos más cohesionados e ideológicamente diferenciados en los Estados Unidos. Pero en 1960 publicó The Semisovereign People, obra en la que esboza una interpretación de la dinámica del conflicto político, y en la que lanza un gran reto al modelo sociológico. Schattschneider rechaza la idea de que, debido a que en una sociedad existan ciertos temas conflictivos, los partidos que surjan vayan a reflejar estos temas, lo que convierte al sistema de partidos resultante en poco más que un reflejo de las divisiones sociales. Schattschneider afirma que, de entre las múltiples divisiones existentes en el seno de una sociedad, algunas se convierten en dominantes porque la división entre partidos se centra en ellas. Otros temas conflictivos se omiten o/y se vuelven irrelevantes (al 306

menos irrelevantes en gran medida) para la competición política. Los líderes de los partidos intentan explotar aquellos temas conflictivos que facilitan el acceso al gobierno de sus partidos. Pretenden definir el conflicto político de modo que puedan crear una coalición que les permita acceder al poder mejor. Esto significa que algunas líneas de escisión siempre serán olvidadas. Lo que a su vez se debe a que, o bien las posibles coaliciones a las que podría dar lugar el resaltarlas no se consideran como suficientes para llegar al poder, o a que las coaliciones que haya podido montar un partido explotándolas han sido derrotadas. En opinión de Schattschneider no son los partidos los que crean los conflictos sociales; no pueden hacerlo. Porque, debido a la multiplicidad de intereses e identidades que existen en una sociedad dada, no hay un orden natural de conflictos que un sistema de partidos pueda reflejar y representar. Lo cierto es que los líderes políticos (a través de los partidos) imponen ese orden a través de sus esfuerzos por ganar y mantener el poder: Para comprender la naturaleza de los conflictos entre partidos es preciso considerar la función de los temas conflictivos explotados por los partidos en su lucoo por la supremacía. Puesto que el desarrollo de estos temas es un instrumento fundamental para el poder, el partido que sea capaz de definir los temas conflictivos tendrá todas las posibilidades de hacerse con el gobierno 11 • Es importante constatar que Schattschneider no está describiendo aquí lo que ocurre en una sola campaña, en la que los partidos desarrollan aquellos temas que consideran serán bien recibidos por los votantes dejando de lado otros. Esto forma parte del proceso global de fijación de temas conflictivos. Schattschneider está describiendo brevemente un proceso a largo plazo a través del cual los partidos se aseguran el poder. Utiliza este marco analítico para explicar la dinámica del crecimiento del así llamado Cuarto Sistema de Partidos Americano en la década de 1890 y su hundimiento a principios de los años treinta. Se está centrando en la construcción de coaliciones políticas a largo plazo.

11 E. E. SCHATTSCHNEIDER, The Semisovereign People, reed. Hinsdale lIr, Dryden press, 1975, p. 73. La cursiva en el original.

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Obviamente, las sociedades difieren entre sí en lo referente al tipo de intereses e identidades que ostentan sus ciudadanos. Los líderes políticos tienen que trabajar en el seno de una estructura social dada, de manera que, en cierta forma no son sólo ellos los que pueden ocuparse del desarrollo de los temas de conflicto y de la elección de los líderes de los partidos. Pero, según la tesis que está detrás del argumento de Schattschneider, sí cuentan con múltiples posibilidades. La política influye sobre la formación de los sistemas de partidos tanto como la sociedad misma. Si queremos ver este proceso en funcionamiento debemos analizar dos ejemplos, Suecia e Italia. En la década de 1930 los social-demócratas suecos obtuvieron el poder con un fuerte apoyo por parte de la clase trabajadora del país. Permanecieron en el gobierno de forma continuada hasta 1976, gobernando en ocasiones con mayorías parlamentarias y otras veces como gobierno minoritario dependiente del apoyo de otros partidos. La consolidación de su posición fue posible gracias a la utilización de diversas estrategias, de entre las cuales dos son especialmente importantes. La primera fue la implementación de una forma de mediación de intereses liberal corporativa, un sistema por el cual el Estado y los intereses organizados llegaban a acuerdos políticos que se implementaban posteriormente por medio de las organizaciones que representaban esos intereses. De esta forma no sólo se vinculaba a los sindicatos socialdemócratas al proceso de toma de decisión política, sino que también se contribuía a difuminar la oposición que pudiera generar el gobierno entre las organizaciones empresariales. «Sacando de la política» ciertas áreas clave, se limitaba la capacidad de los otros partidos de movilizar coaliciones ganadoras contra los social-demócratas. En segundo lugar, tal y como ya mencionamos en el capítulo 5, los socialdemócratas hicieron ajustes administrativos clave para contrarrestar el declive de su base electoral. La prosperidad de la posguerra y la reconducción de la economía hacia su terciarización, erosionó la base de clase trabajadora que había posibilitado su éxito electoral inicial. Una estrategia tendente a asegurar exclusivamente los intereses de la clase trabajadora, habría confinado a los social-demócratas a la oposición. En cambio, a mediados de los años cincuenta dieron forma al estado de bienestar sueco, de forma que pudiera ofrecer pensiones que fueran más proporcionales a los salarios de los 308

individuos. Esto resultaba atractivo para trabajadores de cuello blanco que conseguían así una más segura participación en el Estado de bienestar nacional. Extendiendo y cambiando sus alianzas sociales, el partido en el gobierno fue capaz de retener el poder otros veinte años más. Recurriendo a ambas vías que acabamos de señalar, se pudo preservar el dominio de un partido único en un sistema de pluralismo moderado. En Italia, los demócrata-cristianos hicieron algo muy parecido. Como partido «confesional» siempre estaría expuesto a la erosión de sus apoyos debido a la creciente secularización de la sociedad italiana. Pero al crear un amplio sistema de bienestar que ofrecía muchos beneficios, la DC fue capaz de crear una alianza al margen de la escisión en clases en la que cabían desde los católicos menos comprometidos hasta los más fervientes. Además, utilizando su control del gobierno para colocar a sus partidarios clave en las instituciones estatales y paraestatales, el partido fue capaz de construir una organización fuerte capaz de hacer frente a la organización de masas de los comunistas. No se puede explicar la forma peculiar que adoptó el sistema de partidos italiano en los años de posguerra, haciendo referencia exclusivamente al complejo modelo de temas conflictivos de Italia. El que un gran partido de centro fuera capaz de prevenir la fragmentación del apoyo de masas hasta la década de 1990 tuvo mucho que ver con la estrategia electoral concreta adoptada por la DC en los años cincuenta. Al igual que los socialdemócratas en Suecia, la DC «dio forma» al modelo de temas sociales conflictivos, enfrentándose a él.

4. La integración de los enfoques sociológicos e institucionales Puede parecer que nos enfrentamos al riesgo de llegar a una solución insatisfactoria en esta discusión. Tenemos dos explicaciones contrapuestas de por qué los sistemas de partidos difieren de un país a otro. Así, por un lado, parece plausible asumir que los grandes conflictos sociales del pasado tuvieron una fuerte influencia sobre el tipo de partidos (y sobre el tipo de sistema de partidos) que evolucionaron en las democracias de masas. El modelo de Lipset-Rokkan vincula estos conflictos secuenciales y sus diferentes resoluciones en distintos países a las variacio309

nes que se daban en los sistemas de partidos y que resultaban evidentes en las primeras décadas tras la concesión del derecho de voto a las masas (finales del siglo XIX y principios del siglo xx). Es un modelo en el que parecen establecerse importantes conexiones entre la formación de los partidos y los modelos de conflicto social propios de la historia europea. Por otro lado, hemos visto que las estructuras institucionales pueden afectar (y de hecho lo hacen) al tamaño relativo de los partidos y las líneas de escisión que intentan explotar esos partidos. ¿Acaso lo único que podemos decir llegados a este punto es que «la sociología histórica dice mucho sobre la forma adoptada por un sistema de partidos, al igual que lo hace la configuración de las instituciones políticas de cada país»? Más concretamente, ¿cómo resolvemos la concepción totalmente diferente que, sobre el papel desempeñado por los líderes políticos a la hora de «dar forma» a temas políticamente conflictivos, tienen, por un lado los sociólogos y, por otro, los politólogos como Schattschneider? Podemos centramos en tres puntos que, de alguna manera, pudieran acercamos a una solución a este problema: • Aún aceptando el argumento de Schattschneider, sigue siendo innegable que algunos de los partidos representados en el sistema estatal de partidos A no tienen por qué estarlo en el sistema estatal de partidos B, simplemente porque los habitantes de éste último no se vieron socialmente divididos de la misma forma. Por ejemplo, en Gran Bretaña no existe un problema lingüístico (excepción hecha de algunas regiones de Gales) como el que sí se da, por ejemplo, en Bélgica. La gestación en un país de los temas conflictivos siempre tiene lugar en un contexto específico . • En las primeras fases de la democratización en un país, las instituciones políticas no son una variable independiente a la hora de configurar el desarrollo de los partidos; las instituciones reflejan el reparto de poder entre partidos y, a su vez, éste refleja las divisiones sociales. Kitschelt argumentó de forma excelente en este punto al discutir la formación de los sistemas de partidos de Europa Central y del Este al final de la era comunista: En la Europa Central y del Este, las instituciones de gobierno democrático cuando no están en proceso de evolución son totalmente nuevas. Al menos en las primeras fases de la estabiliza310

ción democrática, estas instituciones son endógenas respecto de la competición entre partidos. Por ejemplo, las leyes electorales son el resultado de cierta división entre los partidos que, por consiguiente, las refuerzan o alteran. De la misma manera que la opción por un sistema presidencialista o parlamentario y el incremento de la centralización de los poderes territoriales deriva, en parte de configuraciones de los partidos preexistentes [oo.] al menos en los inicios, las instituciones políticas tienen un impacto escaso sobre la formación de partidos y estrategias alternativas, aunque obviamente afecten a los resultados electorales l2 •

Las instituciones suponen mayores diferencias tras los primeros años de democratización: • Podemos ir un poco más lejos al analizar el problema de cuál es la medida de la influencia de las instituciones y la forma en que se ejerce esa influencia. Para hacerlo, debemos distinguir primero entre tres formas diferentes a través de las cuales los ciudadanos individuales pueden vincularse a un partido político: (1) Vínculo material/individual (tipo 1). En este tipo de relación, la persona vota a un partido y puede hacer también campaña a su favor de otras formas, porque él o ella están vinculados en una jerarquía social a otra persona que está comprometida a favor de ese partido. Esta relación puede adoptar la forma, por ejemplo, de una relación laboral, o puede ser la relación existente entre un aparcero y un terrateniente, o puede ser que se deba el empleo a otra persona. En todos estos casos (y otros similares) el apoyo al partido se basa en una obligación contraída con otras personas. La base de la obligación es material; oponerse al partido supondría asumir el riesgo de sufrir daños materiales, alguna forma de «sanción» impuesta por el «superior.» En la cumbre de estos partidos tenemos una elite social (que puede ser relativamente pequeña), que puede actuar más libremente a la hora de elegir a qué partido quiere brindar su apoyo. (2) Vínculo basado en la solidaridad social (tipo 2). En este caso, el apoyo a un partido concreto muestra que existe una iden-

12

H.

KITSCHELT,

«The Formation of Party Systems in East Central Europe»,

PoUtes and Society 20 (1992), pp. 9-10.

3\1

tificación, una cierta solidaridad, con otros miembros de un grupo social concreto que puede ser una clase, un grupo religioso, una comunidad lingüística concreta, etcétera. Lo que es caracterís-' tico de este tipo de apoyo es que no es condicional, no depende de lo que hagan los demás. (3) Vínculo gestión política/personalidad/imagen (tipo 3). En este caso existe la posibilidad de que el votante dé su apoyo a un partido u otro dependiendo de lo que el partido ofrezca a él o ella. Expresado en términos políticos, según sean las políticas que defienden, su imagen o la personalidad que dejen traslucir sus líderes. Muchos votantes pueden ser leales a un partido, en el sentido de que siempre han apoyado a uno concreto, pero ese apoyo depende de que el partido siga ofreciéndoles lo que quieren. Al contrario de lo que ocurría en el caso del segundo tipo de vínculo, el nexo entre simpatizantes y partido es aquí condicional, pero, al contrario de lo que vimos en el primero de los tipos no hay aquí intermediarios ni tan siquiera influencias que controlen el cambio de apoyo. Es evidente que en el mundo real esperaríamos encontrar simpatizantes de los partidos que tengan un tipo de nexo complejo con el partido en el que interactúen dos o incluso los tres tipos descritos. Sin embargo, a nivel analítico se trata de formas de relación votantes-partido muy diferentes. De forma muy general, se podría decir que el tipo de vínculo materiallindividual tiene sus orígenes en las sociedades preindustriales, aunque se registren excepciones (siendo así que la maquinaria del partido urbano en los Estados Unidos constituye el mejor ejemplo). En cambio, el vínculo solidario nace en sociedades industriales o en vías de industrialización. (De nuevo contamos con importantes excepciones, minorías religiosas como los católicos de la Alemania Imperial constituyen un ejemplo obvio). Por último, el vínculo gestión política/personalidad/imagen es mucho más evidente en sociedades industriales avanzadas en las que la solidaridad social se ha visto muy mermada y donde, por lo general, las jerarquías sociales no suelen presionar a miembros inferiores para que se unan a un partido a través de la intermediación de otros individuos pertenecientes a esa jerarquía. (Sin embargo, la experiencia japonesa es bien distinta en este aspecto a la de las democracias europeas o la norteamericana). 312

La habilidad de los líderes políticos (en palabras de Schattschneider) para «desarrollar» diferentes temas conflictivos difiere atendiendo a los tres tipos de vínculos. Les resulta mucho más fácil hacerlo cuando la mayoría de los votantes mantienen un vínculo del tipo 3 y mucho más difícil cuando el vínculo es del tipo 2. El tipo I está en algún lugar entre los otros dos. Este tipo 1 nos presenta un doble problema. Las elites pueden estar tan localizadas (como ocurría por ejemplo en la Francia de principios del siglo xx) que sea imposible favorecer el desarrollo de temas de conflicto. Además, el tipo de vínculo existente entre las subelites y los subordinados puede ser de tal tipo que dificulte la modificación de la conducta política de sus subordinados. Lo que queremos resaltar en este punto es el hecho de que el enfoque «sociológico» explica mejor las variaciones que se dan entre sistemas de partidos en periodos determinados y en regímenes en los que la mayoría de los votantes están vinculados a un partido porque se identifican con un grupo social concreto al que está unido ese partido. Y, de hecho, el análisis de Lipset y Rokkan estaba fundamentalmente pensado para explicar los formas concretas de un sistema de partidos desarrollado en los años inmediatamente posteriores a la extensión del derecho de voto a las masas. Estaba centrado básicamente en la Europa de finales de la era de la industrialización. (Sin embargo, cabe modificarle con una relativa facilidad, para intentar explicar el fenómeno de las sociedades de inmigración como la de Estados Unidos, sobre todo teniendo en cuenta que los colonos que llegaban eran europeos que procedían de países donde había en ese momento revoluciones nacionales). Se podría decir que fue en la Europa de finales del siglo XIX y principios del siglo xx, donde la solidaridad llegó a ser el nexo de unión más importante entre las masas y los líderes políticos. El marco que nos ofrecen Lipset y Rokkan resulta de menor utilidad al margen de este contexto. Por ejemplo, en la Canadá de finales del siglo XIX nos encontramos con un contexto totalmente diferente, una economía centrada en el sector primario y una sociedad extremadamente jerárquica y clientelar en una de sus regiones más importantes, Quebec. El resultado fue que las instituciones estatales, especialmente el patronazgo, desempeñaron un papel fundamental en la configuración del sistema de partidos. Pero si bien Canadá resulta ser un caso interesante a la hora de analizar las conexiones existentes entre la «base» social y el sistema de partidos, es 313

un modelo bastante excepcional entre los países que formaron democracias liberales a mediados del siglo xx. En la mayoría de los demás casos el vínculo basado en la solidaridad social fue con mucho más importante durante los procesos de democratización. Esta solidaridad social ha ido declinando en todas las economías industriales avanzadas, de modo que, en general, las posibilidades de que los líderes políticos se comporten de la forma descrita por Schattschneider se han incrementado. El modelo del empresario político de Schattschneider casa muy bien con el país cuyo sistema intenta explicar: los Estados Unidos. La solidaridad social como vínculo entre votantes y partidos ya estaba disminuyendo a finales del siglo XIX y ciertamente había experimentado un bajón en el momento en que escribía Schattschneider. Por lo tanto no nos puede sorprender que conciba el papel desempeñado por el liderazgo político de forma diferente a como lo concebían quienes defendían el enfoque sociológico, un enfoque que hace hincapié en la habilidad de los partidos para alterar los temas de conflicto dominantes y las alianzas sociales. En la misma década en la que Schattschneider se ocupaba de la dinámica del sistema de partidos norteamericano centrándose en las opciones a disposición de los políticos para explotar los temas conflictivos, Lipset y Rokkan daban una explicación completamente diferente centrándose en la política europea. Afirmaban que las líneas de conflicto se habían «congelado». Los sistemas de partidos reflejarían así en la década de 1960, líneas de división social propias de los años veinte, no de los cincuenta ni de los sesenta. Pero, si los vínculos de solidaridad social que habían contribuido a esta «congelación» se están debilitando (como parece que lo hacen), ¿significa esto que cabe esperar un cambio mucho mayor en los sistemas de partidos europeos? Este es un tema sobre el que volveremos en el capítulo 7. Sección B Francia Ya hemos visto en la sección A algunos de los efectos que tuvo sobre el sistema de partidos el hecho de que Francia adop314

tara una forma de gobierno semipresidencialista durante la Quinta República. Pero induciría a error el considerar que la experiencia política francesa (hasta 1958) fue un completo fracaso si de lo que se trataba era de encontrar la estructura institucional adecuada en la que pudieran evolucionar partidos estables. Lo que Francia ofrece es una buena ilustración de la interacción entre problemas sociales y estructuras institucionales a la hora de determinar la naturaleza de los sistemas de partidos. Francia era una sociedad muy dividida: • En contra de la imagen popular del país como un Estado culturalmente homogéneo, Francia ingresó en la era liberal democrática con minorías lingüísticas significativas. Al fundarse la Tercera República (en 1871) casi la cuarta parte de la población no sabía hablar ni escribir en la lengua francesa 13 • • La Revolución Francesa había contribuido a crear un conflicto social agudo entre la Iglesia (y quienes la apoyaban) y los anticlericales que seguiría siendo una fuente permanente de conflictos. • La Revolución también dio lugar a importantes diferencias sobre la estructura apropiada para el Estado francés entre los realistas, (cuya influencia fue decreciendo en el siglo xx) los parlamentaristas (los herederos de la tradición revolucionaria) y quienes defendían la implantación de un poder ejecutivo fuerte (herederos de la tradición bonapartista). • Si bien, en comparación con Gran Bretaña y Alemania, el país tardó mucho en industrializarse, la Revolución Industrial generó en él dos líneas de conflicto identificadas en el estudio de Lipset y Rokkan. Estas desavenencias hicieron muy complicado el modelo de conflicto en Francia. El sistema de partidos fragmentado de la Tercera República reflejaba esta serie completa de conflictos. Además de por su complejidad, la política francesa se veía lastrada por ser extremadamente localista en su orientación. El localismo de la política de partidos francesa fue mantenido en parte gracias al sistema elec-

I3 E. WEBER, Peasants into Frenchmen: The Modernizatíon of Rural France 18701914, Londres, Chatto y Windus, 1977, p. 67.

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toral a dos vueltas para la Asamblea que ofrecía escasos incentivos para que surgieran partidos nacionales más cohesionados. Los acuerdos y alianzas que se celebraban tras la primera vuelta implicaban a los actores políticos locales. Los partidos nacionales apenas podían contribuir en algo en estas luchas y, por lo tanto, su desarrollo se deterioró. Cuando en la Cuarta República se optó por un sistema de representación proporcional (1946-1958), el efecto fue que se catalizó en alguna medida (pero sólo en alguna medida) el desarrollo de las instituciones nacionales de los partidos como reacción ante las demandas planteadas por las nuevas reglas electorales. El principal cambio en esta dirección no tuvo lugar hasta el advenimiento de la Quinta República. En la Cuarta República la modernización económica exacerbó las tensiones en Francia, mientras que la centralización del poder en la Quinta República hizo más fácil el manejo de estas tensiones. A largo plazo, la transformación económica de Francia, en concreto la disminución del campesinado y los pequeños comerciantes, contribuyó a generar cambios en el sistema de partidos; cambios que eran posibles debido a las nuevas instituciones políticas. El cambio en la estructura social hizo así posible que las nuevas instituciones políticas dieran a luz a un sistema de partidos totalmente diferente. Por lo tanto, 10 más importante a retener respecto de Francia es que hasta hace comparativamente poco, la naturaleza fuertemente local de la política electoral (a su vez en.parte el resultado de la forma en que evolucionaron los conflictos sociales) hacía imposible una «revisión» de los temas conflictivos en la línea discutida por Schattschneider. En cambio, los sucesos que tuvieron lugar entre 1958-1961 casan muy bien con el modelo de este autor. Poniendo en juego unos poderes extraordinarios que le habían sido concedidos para evitar un probable golpe de estado, Charles de Gaulle redefinió las líneas primarias de la división política en Francia. Al hacerlo ofreció tanto a su partido como a sus aliados del centro-derecha un control del gobierno que duró hasta 1981. Alemania Cuando examinamos los orígenes del sistema de dos partidos y medio que surgió en la RFA entre los años cincuenta y los 316

ochenta, es importante no olvidar lo diferente que resultaba ser el territorio de la República Federal de Alemania (RFA) en comparación con la Alemania imperial o la República de Weimar. Los territorios que Alemania había tenido en Silesia fueron atribuidos a Polonia, y la Alemania del Este predominantemente protestante cayó bajo dominación soviética dando lugar a la República Democrática de Alemania (RDA). El impacto que tuvo sobre el sistema de partidos la absorción de la RDA por la RFA en 1990 es algo que examinaremos en el capítulo 7. Por lo pronto, lo que nos interesa es la separación entre ambos territorios en 1949. Tuvo dos consecuencias. Por un lado, la RFA no incluía a Prusia, el corazón de la Alemania imperial y el centro tradicional del militarismo alemán. Es decir, una de las áreas principales en las que las elites sociales se habían mostrado reacias ante las democracias liberales y la República de Weimar, no formaba parte de la RFA. Por otro lado, los católicos de la zona del Rin y el sur de Alemania se convirtieron, en estas circunstancias, en una minoría mucho más significativa (40 por 100 del total de la población) de la sociedad alemana de lo que lo había sido antes. En la Alemania imperial los católicos eran una minoría que tuvo que organizarse políticamente para proteger sus intereses. En la RFA los líderes católicos se unieron a los protestantes para crear un partido de democracia cristiana (PDq cuyo biconfesionalismo ofrecía un gran contraste con la DC italiana. Esta ampliación de sus bases implicaba que el PDC unido a sus aliados católicos bávaros del PSC se convertía en el mayor partido que haya tenido Alemania desde su fundación. Si los cambios en la base social de la política alemana facilitaron el crecimiento de un partido de este tipo, fueron la combinación de las estructuras institucionales de la RFA y el compromiso democrático de las nuevas elites políticas los que configuraron el sistema de partidos alemán. Uno de los defectos de la República de Weimar había sido su incapacidad para hacerse con organizaciones y elites sociales que apoyaran al Estado. El problema de los partidos en la época de Weimar es que demasiado pocos de ellos habían calado profundamente en la sociedad alemana y uno que sí lo hizo, el Partido Comunista, resultaba oponerse al régimen. En general, los partidos eran una fuente relativamente débil de apoyo a la república. Para evitar que se repitiera la experiencia de Weimar, en la RFA se diseñó la idea de «Estado de partidos» 317

que ha dado lugar a una penetración de la burocracia por parte de los partidos mucho mayor de la que había en la Alemania de Weimar. y esto ha facilitado el que los partidos desempeñaranun papel aglutinante en el régimen. Pero lo que resulta igualmente importante es que el sistema electoral alemán ha evitado la fragmentación de los partidos. Sólo aquellos partidos que obtuvieran más del 5 por 100 de los votos conseguían «miembros adicionales» en el Parlamento; adicionales, es decir, que se sumaban a los que habían obtenido escaños en las distintas circunscripciones (en las que se recurría al voto plural). La barrera del 5 por 100 es un duro test para aquellos partidos más pequeños cuya supervivencia a largo plazo puede depender de que pasen la prueba de las elecciones. La única manera en que un partido podía «saltar esa barrera» era ganando tres escaños o más en las circunscripciones. Si lo conseguía, el partido tenía derecho a la misma proporción de «miembros adicionales» que supusiera su porcentaje total de votos. Sólo los partidos con un apoyo muy localizado podían aspirar a lograrlo. El único beneficiario de esta regla concreta ha sido el sucesor del Partido Comunista de la Alemania del Este, el PDS. Retiene un alto nivel de apoyo en Berlín del Este, circunscripción en la que obtuvo cuatro escaños en 1994. Esto le dio derecho a 27 escaños adicionales en el Bundestag aunque solo obtuviera un 4.4 por 100 de los votos a nivel nacional. No obstante, si bien las reglas electorales estaban pensadas para prevenir la fragmentación de los partidos, también fueron responsables de que Alemania no evolucionara hacia un sistema bipartidista. Los votantes alemanes pueden dividir su voto, pueden votar al candidato de un partido en su circunscripción y votar a otro en las listas de los partidos. Una minoría significativa de los alemanes (si bien no más del 10 por 100 de los votantes en las primeras décadas de la RFA) ha dividido su voto, guardando muchos de ellos un voto para el FDP a la hora de votar las listas de los partidos. En este caso debemos atender a dos factores. Algunos alemanes piensan que el voto sobre las listas de los partidos debe ser un voto que muestre su preferencia en segundo lugar, sin que sean conscientes del efecto que esto ejerce en las elecciones generales. Pero, teniendo en cuenta que el gobierno alemán es un gobierno de coalición, otros votantes pueden votar al PLD en las listas para frenar el poder que pudiera ejercer el 318

socio principal de la coalición l4 • Así, una combinación entre la ignorancia política y los que persiguen la moderación mantuvo al PLD, Y dio lugar a que uno de los principales rasgos del sistema alemán fuera el de constar de dos partidos y medio.

Gran Bretaña El bipartidismo británico de mediados del siglo xx está vinculado a la ausencia de grandes núcleos de conflicto, si exceptuamos los problemas de clase. Y ni siquiera el conflicto de clases ha sido especialmente agudo; más de un tercio de la clase obrera ha votado con regularidad al Partido Conservador. Cabe decir dos cosas sobre el modelo concreto de conflicto existente en Gran Bretaña. En primer lugar refleja el hecho de que este país tuviera una de las historias más pacíficas de construcción de naciones de Europa. En segundo lugar, si nos centramos en la clase social no deberíamos olvidar que, hasta la Primera Guerra Mundial, la religión fue la principal fuente de identidad política en Gran Bretaña. Como señalan Lipset y Rokkan al comparar el norte protestante de Europa con la Europa católica: En Gran Bretaña y en Escandinavia los acuerdos a los que se había llegado en el siglo XVI desembocaron en una estructura de conflicto muy diferente en el siglo XIX. Las iglesias establecidas no se mostraron contrarias a los constructores de naciones de la misma manera en que lo hiciera la Iglesia Católica Romana en el continente, y los movimientos de «izquierda» que se oponían al establishment religioso encontraron la mayor parte de su apoyo entre los disidentes, inconformistas y fundarnentalistas que acababan de adquirir el derecho al voto, vivían en la periferia y pertenecían a las clases urbanas en ascenso l5 . El Partido Conservador era el partido del sur de Gran Bretaña y de la Iglesia de Inglaterra. (Un organismo que una vez pudo ser descrito como el «Partido Tory en oración»). Los liberales

14

G. SMITH, «The New Party System», en G. Smith, W. E. Patterson, P. H. Merkl

y S. Padgett (eds.), Developments in German Politicos, Basingstoke, McMillan, 1992, p. 81. " S. M. Lippet y S. Rokkan (eds.), Party Systems and Voter Alignements, cit., p. 38. 319

tenían mucha más fuerza en las periferias y entre los inconformistas religiosos. La Primera Guerra Mundial supone una ruptura importante con este modelo de política, debido a tres razones relacionadas entre sí. En primer lugar, condujo indirectamente a la separación política total de una de las zonas más distintivas de la islas Británicas, Irlanda (excepción hecha de seis condados del norte del país). En segundo lugar, la guerra acentuó las tendencias secularizadoras en Gran Bretaña, y, a partir de 1918, los temas religiosos no volvieron a ser una fuente tan seria de escisión política como lo habían sido antes de la guerra. En tercer lugar, la escisión del Partido Liberal en las elecciones de 1918 (entre los que formaban parte del gobierno de coalición y los que se encontraban en la oposición) permitió al Partido Laborista convertirse en el principal partido de la oposición. Tras 1918, el laborismo nunca cedió su posición como uno de los dos mayores partidos. La sustitución de los liberales por los laboristas ha dado lugar a una de las discusiones más acaloradas entre los defensores del enfoque sociológico y del institucionalista. Desde la perspectiva sociológica, el ascenso de los laboristas resultaba inevitable. La concesión del derecho al voto a la clase trabajadora llevaba a la creación de un partido social demócrata que representara los intereses de la clase trabajadora. Las elecciones de 1918 fueron significativas al ser las primeras elecciones disputadas con un derecho de voto para casi todos los hombres y las mujeres mayores de 30 años. En las elecciones anteriores a la guerra el derecho al voto había estado mucho más limitado. Las reformas de 1884 habían dado lugar a un sistema complejo en el que más de un millón de hombres no lograban la cualificación suficiente para votar y las mujeres aún no tenían derecho al voto. Según los «sociologistas» lo poco que creciera el Partido Laborista antes de 1914 refleja que no podía conseguir más sólo 14 años antes de que se creara el Comité de Representación Laborista, debido a lo limitado del derecho de voto. Resultaba inevitable algún tipo de re alineación de los partidos (y que el Partido Laborista se convirtiera en un gran partido), al margen de lo que ocurriera en el Partido Liberal durante la guerra. Los «institucionalistas» consideran crucial la división del Partido Liberal en 1916, cuando Lloyd George sustituyó a Asquith como primer ministro, y éste último y sus seguidores pasaron a 320

formar parte de la oposición. Aducen que, tras las primeras escaramuzas electorales entre laboristas y liberales en 1906 y 1910, los laboristas estaban penetrando en el sistema bipartidista. En las elecciones a los consejos locales y en las parlamentarias de 1910-1914 no hay evidencia de un incremento rápido del apoyo a los laboristas. Los liberales eran el partido mayor con diferencia y controlaban las relaciones entre ambos, puesto que los laboristas no podían aspirar a incrementar su influencia sobre el gobierno al margen de la «alianza» liberal. Si el Partido Liberal no se hubiera escindido los laboristas hubieran seguido siendo un socio joven. Este debate se lleva disputando desde hace décadas y se ha realizado una gran labor de investigación sobre la suerte corrida por los partidos a nivel local y sobre las agendas políticas de ambos partidos. Hasta el momento no han resultado totalmente convincentes ni los argumentos sociológicos ni los institucionales. Existe otro ámbito de disputa entre «sociologistas» e «institucionalistas» y es el tema de los efectos de la reforma del sistema electoral británico. Sobre este tema no podemos más que especular, por la simple razón de que no sabemos cómo se habría comportado la gente en condiciones de competición electoral diferentes. Si los sistemas de partidos reflejan los conflictos sociales y si, como se ha dicho a menudo, la clase social es una fuente importante de conflicto en Gran Bretaña sólo porque no hay otros temas conflictivos, cabría esperar que el nueva sistema electoral no supusiera la introducción de grandes cambios. Laboristas y conservadores seguirían siendo grandes partidos. Pero, incluso admitiendo las desproporcionalidades introducidas en muchas formas de representación proporcional, no parece probable que ninguno de los partidos fuera capaz de volver a formar gobiernos mayoritarios, lo que alteraría las relaciones entre los partidos. Lo cierto es que la evidencia que pudiera existir respecto de otros lugares no parece apuntar hacia el hecho de que la introducción en Gran Bretaña de un sistema de representación proporcional pudiera dar lugar a un sistema político altamente fragmentado. Es incluso posible que, a largo plazo, el apoyo a los liberal demócratas decreciera en la medida en que sus aportaciones a los gobiernos de coalición eliminarían el «elemento voto de protesta» con el que cuentan. Cabe imaginar que los liberales obtuvieran el mismo nivel de apoyo que sus homólogos en Alemania, el PLD (entre un 6 y un 11 por 321

1oo de los votos). Pero los «institucionalistas» aducirían que parece improbable que el bipartidismo pudiera sobrevivir en este caso y,' tanto si lo que surgiera fuera un sistema de dos partidos y medio como si es un multipartidismo, el resultado sería un cambio significativo en el sistema de partidos británico.

Japón A Japón debemos tratarlo completamente al margen del marco de Upset y Rokkan. Su tradición cultural es muy distinta a la de Europa, y lo que cabría considerar como su «equivalente» de una Revolución Nacional, la restauración Meiji de 1868, sólo tuvo lugar muy poco antes de una rápida industrialización y, de hecho, fue la que posibilitó esta industrialización. La larga historia de la evolución de los temas conflictivos en Europa no tiene homólogo en Japón. A primera vista y, por comparación con Europa, Japón parece una sociedad homogénea. El argumento convencional sobre Japón es el siguiente. Dejando al margen las relativamente pequeñas comunidades de Corea y China, no ha compartido la experiencia de la mayor parte de Europa, donde los Estados-nación se formaron a partir de territorios en los que convivían grupos étnicos, lingüísticos y religiosos diferentes. Además, a pesar de la fuerte tradición comunista de la izquierda japonesa, y a pesar del hecho de que los partidos de izquierda obtuvieron al menos, la cuarta parte de los votos, existe muy poca solidaridad de clase en Japón. El 90 por lOO de los ciudadanos japoneses se identifican como de clase media. Pero se puede avanzar una interpretación muy distinta de la base social de la política japonesa. Si el país resulta ser socialmente homogéneo, fue la acción gubernativa la que lo homogeneizó. Según esta interpretación institucional de la política japonesa contemporánea hay que hacer hincapié sobre el hecho de que antes de la restauración Meiji había escasa conciencia popular de la existencia de una nación llamada <
322

régimen Meiji intentó acabar con estas divisiones y en la década de 1930 prácticamente lo había logrado. Sin embargo, esta política de construcción de naciones no fue del todo exitosa. Persistieron algunas rivalidades regionales; y, al igual que los minorías china y coreana también persistieron los burakumin, unos dos o tres millones de personas que siguen sufriendo discriminación en el empleo, el tema de la vivienda y en otros campos. (Son los descendientes de los miembros de la casta de los parias de la era pre-Meiji). Además, debemos considerar con cierta cautela la evidencia que demuestra que el 90 por 100 de los japoneses se consideran a sí mismos de clase media. Los cuestionarios a partir de los cuales se obtuvieron estos datos son sospechosos y se podría aducir que los datos tienden a subestimar el papel que la clase desempeña en la política japonesa. Pero, una vez dicho esto, el Japón de mediados a finales del siglo xx sí puede considerarse más homogéneo que otros Estados europeos más grandes. Esto nos lleva a un punto importante. Si la solidaridad de clase no es fuerte y no existen importantes divisiones étnicas o lingüísticas en torno a las cuales se pudieran tejer solidaridades, cabría esperar que los factores institucionales fueran importantes (y de hecho lo son) a la hora de explicar el dominio de un partido único, el de los liberal-demócratas. El primero de los factores a tener en cuenta fue el de la habilidad de los liberal-demócratas para recurrir al control del gobierno como una fuente que les permitiera hacer permanente ese control, al menos hasta 1993. Como ya se mencionó en la sección A, cabe hacer algunas analogías (si bien no conviene llevarlas demasiado lejos) con la utilización del clientelismo en Canadá como un mecanismo útil para contener el poder de otros partidos. En Japón ha sido la interpenetración entre el PLD y la comunidad de los negocios la que contribuyó a generar los recursos, especialmente financieros, que permitían mantener la competición electoral. Pero la fuerza de este nexo entre las elites empresariales y las del PLD estriba en el modelo de relaciones líder/seguidor de los partidos japoneses. Sin embargo, al descubrir estas relaciones acabamos alejándonos de una explicación meramente institucional del sistema de partidos japonés y aceptando explicaciones sociológicas. La aceptación de y la participación en diversas formas de jerarquías, incluyendo las jerarquías políticas, es algo mucho más extendido en Japón de 323

lo que lo es en América del Norte o en Europa. Las facciones del PLD y las relaciones existentes entre políticos concretos y sus grupos de apoyo se basan parcialmente en consideraciones de tipo clientelar, pero mucho más en nociones de obligación en el seno de las jerarquías. La relación líder/seguidor facilita la existencia de fuertes rivalidades en el seno de un partido, pero una vez superada la batalla entre facciones, el partido actúa unido frente a otros partidos. Antes de los años noventa, la disciplina de los participantes y su aceptación de las reglas informales del juego, evitaron en gran medida la escisión del PLD. Si las recompensas al alcance de las facciones dominantes para mantener tranquilas a otras facciones conducen a una explicación institucional, la deferencia japonesa ante la autoridad sugiere explicaciones sociológicas para la peculiaridad del sistema de partidos japonés. El segundo de los factores era el sistema electoral japonés. Funcionaba a favor del PLD y otros partidos relativamente pequeños, pero en contra de los intereses de los partidos de tamaño medio. Hasta que el gobierno de coalición introdujo reformas electorales en 1993-1994, Japón tenía un sistema en el que se elegían varios miembros por distrito a una sola vuelta. Cada votante emitía un único voto, pero de cada circunscripción fijada para las elecciones parlamentarias salían de entre tres a cinco miembros. En un sistema como este las consideraciones estratégicas tienen una gran importancia. Puede que ni el PLD presentara tantos candidatos como escaños parlamentarios porque esto «diluiría» su voto entre los candidatos, de manera que algunos candidatos que de otra forma saldrían elegidos se quedarían fuera. Por lo tanto, el PLD intentaría presentar tantos candidatos como pudieran salir elegidos, y lo mismo cuenta para los demás partidos. El problema para un par· tido de tamaño medio como el socialista era que si presentaban demasiados pocos candidatos podían «perder» un escaño ante un partido menor, mientras que si presentaban demasiados los del PLD podían ganar un escaño a su costa. A diferencia de lo que ocurre en sistemas de voto plural en los que se elige a un solo miembro (al estilo británico), los partidos pequeños tenían muchas posibilidades de obtener alguna representación en el parlamento japonés. Pero, al igual que ocurre en el sistema británico, lo más probable es que el partido grande obtenga 324

un porcentaje de los escaños mayor que su porcentaje de votos. El porcentaje de votos del PLD cayó hasta un 45 por 100 del total tras los años sesenta aunque obtuviera casi (o más de) la mitad de los escaños, unos resultados que se vieron favorecidos por las tácticas poselectorales aplicadas con regularidad por los Independientes que se unieron al PLD por los beneficios que esto les reportaba. Además, era un sistema electoral que tendía a enfrentar entre sí a los candidatos del mismo partido; cada voto a favor de un candidato de un partido era un voto perdido para otro candidato del mismo partido. En este aspecto comportaba consecuencias similares, pero aún más extremas para los partidos que el voto único transferible (vut) de la representación proporcional (como el que se implantó en Irlanda). En Irlanda la rivalidad dentro de los partidos ha hecho que los organizadores de las campañas se centren en el candidato individual, y lo mismo ocurría en Japón, sólo que los koenkai (organizaciones de apoyo a las campañas) resultan aún más importantes para el proceso electoral de lo que lo son sus homólogos en Irlanda. Además, en Japón el significado de los koenkai contribuyó a su vez a la faccionalización de los partidos, un rasgo evidente tanto en el PSJ (Partido Socialista) como en el PLD. Estados Unidos Cuando se aducen explicaciones «sociológicas» del sistema de partidos norteamericano, se suele empezar por la idea de que los Estados Unidos pasaron por la experiencia de los primeros estadios de la construcción de naciones europea. Fue así en el sentido de que muchos de los colonos decimonónicos y, desde luego sus ancestros, habían sufrido el conflicto europeo (si bien mayormente británico) entre el centro y la periferia. Pero los colonos no procedían de todas las secciones de las sociedades inglesa y escocesa. Como señalamos en el capítulo 1 se trataba más bien de fragmentos o astillas de las sociedades que dejaban atrás. La gama de creencias que profesaban reflejaban sólo las mantenidas en ciertas secciones de la sociedad británica. Según Hartz, lo más característico de los colonos norteamericanos fueron sus valores liberales. Otro tipo de actitudes de deferencia social pre325

valentes en Europa tuvieron una importancia mucho menor en las colonias americanas 16 . La revuelta contra el gobierno británico (1776-1783) dio empuje a estos valores dominantes de dos formas. En primer lugar, el nacimiento de un Estado independiente tras una guerra revolucionaria dio lugar a actitudes antigubernamentales y anti-estatales que aún persisten. En segundo lugar, tras la guerra un gran número de colonos que habían apoyado al gobierno británico dejaron los Estados Unidos y se asentaron en lo que luego sería territorio canadiense. Entre estos emigrantes se contaban los miembros más deferentes de la sociedad colonial, de manera que los que se quedaban atrás defendían una gama de valores políticos y sociales aún más limitada en el Estados Unidos colonial. Los exponentes de este tipo de desarrollo político norteamericano suelen presentar como evidencia el fracaso subsiguiente del partido socialista y de sus valores en Estados Unidos, mientras que en Canadá los partidos social-demócratas obtuvieron un éxito electoral mucho mayor a lo largo del siglo xx. Afirman que la diferencia crítica fue la ausencia de conservadurismo en los Estados Unidos. El desarrollo de las ideas socialistas sólo podía darse en sociedades en las que ya hubiera una tradición de ideas políticas «colectivistas». En Europa y en Canadá el colectivismo inherente a la ideología conservadora fue el semillero a partir del cual pudieron evolucionar las ideas socialistas. Sin embargo, en los Estados Unidos el completo dominio de los valores liberales impidió estos procesos. Desde este punto de vista, en los Estados Unidos independientes no pudo evolucionar nada que no fueran partidos liberales porque los valores liberales eran los únicos que tenían una amplia legitimidad en la sociedad. En esta restringida banda de valores políticos no cabía un sistema multipartidista, para lo único que había lugar era para el conflicto en el seno del liberalismo mismo entre los que favorecían una mayor o menor regulación estatal. De ahí que en los Estados Unidos el bipartidismo estuviera garantizado.

16

L. S. HARlZ, The Liberal Tradi/ion in America, Nueva York, Harcourt Brace,

1955.

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De todas las fases de esta argumentación es la última la que suscita mayor controversia. Aún aceptando el tema del «fragmento liberal» sigue habiendo motivos para creer que en la sociedad norteamericana podía haber surgido algún tipo de sistema de partidos diferente. Después de todo, el tema de la esclavitud y la guerra civil subsiguiente produjeron una fisura en la sociedad americana que no casaba con las escisiones tradicionales del liberalismo norteamericano. En lugar de considerar que el bipartidismo era algo «natural» para la sociedad americana, muchos institucionalistas afirman que en los Estados Unidos existe el bipartidismo exclusivamente porque la evolución institucional ha contribuido a mantenerlo. Si no hubieran existido estas instituciones, lo más probable habría sido que los Estados Unidos hubieran acabado con un complejo sistema multipartidista. Lo más notable de entre este entramado institucional era la elección directa de la presidencia y el uso continuado de sistemas electorales de voto plural en las elecciones al Congreso, parlamentos estatales y otros lugares. Además, a finales del siglo XIX y principios del siglo xx se introdujeron en la «Casa de Representantes» procedimientos que la <
tido Republicano 17 • A excepción de este realineamiento de 1850, cuando hablamos de cambio en el sistema de partidos norteamericano no nos estamos refiriendo al surgimiento de nuevos partidos importantes, sino a la transformación de las alianzas electorales entre los partidos demócrata y republicano.

17 Como señala Silbey, la realineación de la década de 1850 se originó a partir del efecto desestabilizador del conflicto étnico-religioso y, especialmente como reacción ante la inmigración masiva de católicos irlandeses a partir de la década de 1840; J. H. SILBEY, The American Political Nation 1838-1893, Stanford, California, Stanford University Press, 1991, pp. 171-172.

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VII. ESTABILIDAD y CAMBIO EN LOS SISTEMAS DE PARTIDOS Sección A Uno de los aspectos obvios a considerar y que sin embargo a veces se pasa por alto, es el de la duración de los sistemas de partidos. De las 23 democracias liberales, estables e independientes de finales de los años cincuenta, sólo cuatro tenían un sistema de partidos radicalmente diferente treinta años después, a finales de los años ochenta l : • Bélgica (donde un sistema de dos partidos y medio se había visto transformado en un multipartidismo fragmentado); • Francia (donde el multipartidismo polarizado había sido reemplazado por un multipartidismo moderado); • India (donde el Partido del Congreso que dominaba con anterioridad había perdido esa posición); • Israel (donde la consolidación de los partidos de la derecha en el Likud transformó la dinámica del sistema multipartidista). 1 Los países incluidos aquí son aquellos que han contado con gobiernos liberal-democráticos sin interrupción entre 1958 y 1988: Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Costa Rica, Dinamarca, Estados Unidos. Finlandia, Francia, Gran Bretaña, India. Irlanda, Islandia, Israel. Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, Suecia, Suiza, Nueva Zelanda, Países Bajos, República Federal de Alemania,

329

Había otros tres países donde los cambios en el sistema de partidos fueron menos radicales pero evidentes. En Noruega y en Dinamarca el descenso de los votos otorgados a los partidos laboristas y social-demócratas había alterado la posición del que antes fuera el partido más poderoso del sistema. Además, tanto el Partido Liberal de Noruega como los radicales en Dinamarca habían experimentado un declive a largo plazo. El tercer país es Islandia, donde se mantuvo la configuración básica de los partidos, pero, a finales de los años ochenta, el sistema de partidos se volvió más propenso a la volatilidad electoral y a la entrada de partidos nuevos. No obstante, al echar un vistazo a esta lista de países, se tiene la abrumadora impresión de que existe una clara continuidad en la mayoría de los sistemas de partidos. Hablamos de continuidad pero debemos hacer hincapié sobre el hecho de que existe una gran variación entre los distintos países en la propensión de los partidos a escindirse y (y reconfigurarse) y en la gestación de nuevos partidos. Sin embargo, 10 que nos ocupa ahora no son los «ajustes» a corto o medio plazo de un sistema de partidos, sino los cambios en las relaciones entre partidos que resultan ser tan fundamentales que la dinámica del sistema cambia totalmente. Ahora bien, la impresión de continuidad de la mayoría de los sistemas de partidos puede parecer paradójica, después de todo, a partir de la década de 1970, muchos comentaristas políticos aduCÍan que los electorados de masas se estaban volviendo más volátiles en su comportamiento. ¿Cómo casa esto con la idea de estabilidad en la mayoría de los partidos políticos? Existen, de hecho, dos series de cuestiones entre las que debemos diferenciar: (1) ¿Es cierto que los electorados se han hecho más volátiles? ¿Es más probable ahora que antes que una persona que votó al partido x en las últimas elecciones vaya a votar por un partido diferente en las siguientes? (2) En la medida en que exista volatilidad, ¿suelen los votantes volcarse en los nuevos partidos, cambian su voto a favor de partidos que son bastante parecidos a los que han dejado, o cambian su voto a favor de viejos partidos que son muy distintos al que están dejando? Vamos a examinar estos puntos uno a uno. 330

1. Volatilidad y realineaciones Volatilidad electoral A mediados de la década de 1970, el argumento de que los electorados de masas eran más volátiles que antes empezó a cobrar una fuerza considerable debido a la coincidencia de varios eventos incluyendo: • El gran incremento en el apoyo a los liberales británicos en las elecciones de 1974. • El súbito ascenso del Partido del Progreso en Dinamarca en 1973. • El declive en la identificación con un partido en los Estados Unidos pasada la década de 1960 y el resultado de las elecciones de 1972, que supuso una victoria arrolladora para los republicanos en las elecciones presidenciales con mayorías seguras de los demócratas en el Congreso. Sin embargo, a finales de esa aparentemente turbulenta década, Pedersen analizó las elecciones europeas a partir de la Segunda Guerra Mundial y no fue capaz de encontrar un modelo general de cambio en los sistemas de partidos2 • Dos países (Francia y Alemania) habían experimentado una alta volatilidad entre elecciones con anterioridad, pero habían perdido mucho de su volatilidad, mientras que Dinamarca y Noruega se habían movido en dirección opuesta. En el caso de los demás países se habían dado menos variaciones entre unas elecciones y otras y algunos de estos países (Suiza, Gran Bretaña, Finlandia, Suecia y los Países Bajos) se estaban convirtiendo en algo más volátiles, mientras que en otros (Austria, Bélgica, Italia e Irlanda) la volatilidad disminuía. El rasgo más notable de estos hallazgos era la falta de una tendencia general. Esta conclusión nos sugiere la necesidad de ser cautos igualmente al tomar en consideración la experiencia de principios de

2 M. N. PEDERSEN, «The Changing Dynamics of European Party Systems: Changing Pattems of Electoral Volatility», European Journal of Political Research 7 (1979), pp. 1-26.

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los años noventa, cuando, de nuevo, en cierto número de países se ha asistido a cambios en el apoyo concedido a los partidos: • Suecia, donde en las elecciones generales de 1991 descendió de manera importante el porcentaje de voto (5.5 del total) a favor de los social-demócratas en el gobierno. • Bélgica, donde en 1991 aumentó considerablemente el apoyo brindado al derechista Bloque Flamenco, a la vez que se apreciaba fragmentación en los partidos, lo que indicaba que podría estarse gestando alguna forma de multipartidismo polarizado. • Italia, donde en las elecciones de 1992 la separatista Liga del Norte obtuvo ganancias significativas y donde, posteriormente, el colapso de la Democracia Cristiana y los socialistas dio lugar a una revolución en el sistema de partidos en 1994. (En estas elecciones de 1994 los partidos se organizaron en torno a tres grandes alianzas electorales, siendo así que en la alianza de centro estaba incluido el partido llamado a ser el sucesor de la DC que se encontraba literalmente «emparedado» entre el bloque de izquierda y el de derecha.) • Francia, donde el apoyo electoral al Partido Socialista en el poder se fue al garete en las elecciones parlamentarias de 1993, lo que dio lugar a todo tipo de especulaciones sobre un realineación fundamental en este país. • Japón, donde en las elecciones de 1993 se acabó con el dominio del PLD y donde las reformas electorales realizadas por el nuevo gobierno del PLD indicaban que probablemente no sería posible restaurar el dominio de un único partido. • Canadá, donde el Partido Conservador en el poder sólo retuvo dos escaños parlamentarios en las elecciones de 1993, cuando dos nuevos partidos (el Bloque Quebecois y Reforma) se convirtieron respectivamente en el segundo y tercer mayor partido del sistema. • Austria, donde el partido de derecha Libertad obtuvo un 22 por 100 del total del voto sin precedentes en las elecciones generales de 1994. En contra de esta evidencia de cambios masivos en el apoyo electoral podríamos esgrimir la evidencia contraria basada en elecciones en países como Dinamarca, Gran Bretaña, Grecia y Noruega que sugerían que «la política era la usual», y ni siquiera la reunificación en Alemania hacía pensar que fuera a haber un cambio 332

total e inminente en el sistema de partidos de la RFA. Si bien puede que la volatilidad electoral de los años noventa afectara a más países que la de la década de los setenta, no contamos con la evidencia que demuestre que se trate de un fenómeno universal. Además, uno de los países que parecía estar atravesando por un cambio en el sistema de partidos a principios de los noventa, Suecia, retomó su antiguo modelo de apoyo electoral en 1994, cuando los socialdemócratas recuperaron a sus votantes «perdidos» y consiguieron formar un gobierno minoritario tras las elecciones generales.

¿ Realineaci6n política? Si bien no parece haber una tendencia universal hacia una mayor volatilidad electoral, lo cierto es que ha habido elecciones en democracias liberales estables en las que hubo una considerable cantidad de cambios en el voto. Por ejemplo, el 40 por 100 de los que habían votado en 1971 en las elecciones danesas, votaron por un partido diferente en las elecciones de 1973. Este tipo de conducta podría indicar que es posible una transformación masiva en un sistema de partidos cuando, por las razones que sea, los votantes se muestran desilusionados con el partido al que habían votado con anterioridad. Sin embargo, la evidencia sugiere que la conexión entre volatilidad electoral y cambios a largo plazo en el sistema de partidos no es del todo directa. En primer lugar, hay que señalar que en las elecciones de 1973, s6lo un 3 del 40 por 100 de los electores que cambiaron su voto, lo hicieron a favor de un partido «viejo» que fuera muy distinto al que dejaban, por ejemplo social-demócratas que pasaban a votar a un partido no socialista. El 9 por 100 de los votantes cambiaba a partidos «similares», mientras que el 27 por 100 votó a partidos nuevos y pequeños. Mair ha señalado que no son sólo los «viejos» partidos los que reciben un porcentaje relativamente alto del voto de un electorado que ahora es mucho mayor, sino que también se está votando sustancialmente más que antes 3 • Esto supone cuando menos una fuente importante de estabilidad continuada en los sistemas de partidos. P. MAIR, «Myths of Electoral Change and the survival of Political Parties in European Democracies, 1960-1990», European Journal 01 Political Research 24 (1993), pp. 126-127.

3

333

Pero, ¿qué hay de los partidos nuevos? La conducta de los votantes daneses en 1973 parece sugerir que, si bien son infrecuentes, las «revoluciones» electorales sí existen y que pueden transformar un sistema de partidos. Resulta instructivo examinar el caso danés porque en Dinamarca existen relativamente pocas barreras para la formación de partidos nuevos y las escisiones y refusiones son relativamente frecuentes. En este aspecto difiere de Gran Bretaña, donde el sistema electoral (entre otros factores) funciona en contra del establecimiento de partidos nuevos. De hecho, a largo plazo, el sistema de partidos danés parece haber cambiado considerablemente poco. a pesar de las elecciones de 1973. Veamos los datos de la tabla 7.1 que muestra el porcentaje de voto obtenido por los partidos en las elecciones generales de 1971 y 1990 (excluyendo a los partidos que no obtuvieran más del 2 por 100 de los votos en cada una de las elecciones). Tabla 7.1: Pon:enflÜe del voto popular obteJñdo por aula uno de los partidos en las eIecd_ generales danesas de 1".1 Y 199O.

Sodal Dem6cratas Partido Conservador Popular Liberales Partido Socialista Popular Partido Progresista Demócratas de Ceotro Partido Radical Liberal Partido del Pueblo Cristiano

1971

1990

37.3

37.4

16.7

16.0 15.8 8.3 6.4 5.1 3.5 2.3

15.6

9.1

14.4 1.9

El porcentaje de votos obtenido por cuatro de los cinco grandes partidos es prácticamente el mismo en 1990 y en 1971, entre todos obtuvieron en 1971 el 78.7 por 100 del total y en 1990 el 77.5 por 100. La principal diferencia entre los dos años estriba en el drástico descenso en el apoyo al Partido Liberal Radical y en el surgimiento del Partido Progresista y de los Demócratas de Centro que, en 1990, obtuvieron entre los dos aproximadamente la misma proporción del voto que habían perdido los radicales liberales. Teniendo en cuenta todas las turbulencias asociadas a las elecciones de 1973, no se puede decir que su impacto a largo plazo sobre el sistema de partidos danés haya sido muy grande. Ha habido cambios, hubiera 334

sido desde luego extraordinario si no hubiera habido ninguno, pero se trata de cambios bastante modestos. Si algo sugiere el ejemplo danés es que los sistemas de partidos tienden a perdurar, incluso cuando las circunstancias generan una alta volatilidad electoral en un momento concreto. Confirma la conclusión de que el cambio en los sistemas de partidos, al menos un gran cambio, no es algo 'lan-cometne. El resto de este capítulo está dedicado a examinar las fuentes de estabilidad y cambio en los sistemas de partidos. Lo haremos atendiendo a tres factores: (1) Instituciones políticas: esta es la sección más corta, puesto que ya hemos visto algunos de los argumentos (capítulo 6). (2) La composición del electorado. (3) Problemas sociales, valores políticos y temas conflictivos: esta es la sección más larga y en ella se examinan cierto número de diferentes tipos de cambio en los sistemas de partidos.

2. Instituciones políticas Por lo general, las estructuras institucionales relacionadas con los partidos políticos cambian muy lentamente. Cuando existe mayor probabilidad que se den grandes cambios es en el momento en que se hunde un Estado liberal democrático. El fin de una democracia puede muy bien conducir a algún tipo de «ingeniería» institucional al restaurarse esa democracia, una ingeniería pensada para prevenir el colapso del nuevo régimen. La inestabilidad de la democracia en Suramérica ha producido muchos de estos intentos, si bien lo cierto es que también en Europa encontramos un cierto número de ejemplos de reconstrucción de regímenes: Austria, la RFA e Italia (tras la caída de las dictaduras al finalizar la Segunda Guerra Mundial), Francia (en 1958), Grecia (en 1974 tras la caída de los regímenes militares establecidos en 1967), Portugal (en 1974-1976) y España (en 1977)4. En los casos de Austria y 4 He omitido otros países en esta lista, por ejemplo Checoslovaquia, debido a que el intervalo entre el fin del régimen liberal-democrático previo y la restauración de la democracia era demasiado largo, abarcaba unos 50 años. Incluso el caso español no pasa de ser marginal, debido a que allí el intervalo fue de 40 años. En todos los demás casos el intervalo no superó los 22 años y en Francia no se dio en ningún momento un período de dictadura o gobierno militar.

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Alemania las nuevas estructuras políticas se diseñaron para conceder un papel central a los partidos en el poder; y en los demás países las instituciones de los regímenes nuevos también fortalecieron a unos partidos que se habían convertido en el vínculo entre el gobierno y los electorados de masas. El efecto neto de esta «ingeniería» institucional sobre los sistemas de partidos ha sido el del incremento del poder de los partidos grandes. A excepción de Italia, todos estos países consiguieron evitar un alto nivel de fragmentación de los partidos: o

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En Francia se estableció un pluralismo moderado (con cuatro grandes agrupaciones de partidos, al menos hasta mediados de los años ochenta). Con la única excepción de 1987, en Portugal solo se han presentado cuatro partidos significativos en cada elección. Austria y la RFA acabaron siendo sistemas de dos partidos y medio. Grecia evolucionó hacia el bipartidismo y España hacia un sistema multipartidista con un único partido grande (los socialistas) .

Incluso en Italia, la oportunidad para los partidos de «colonizar» las burocracias estatales y semiestatales fortaleció la posición de los partidos mayores (especialmente la DC, los socialistas y los comunistas), evitando que se generara un sistema de partidos más fragmentado incluso antes de que amagara. En Austria el recurso al Proporzsysthem para la designación de burócratas (nombrar a los burócratas de la administración estatal y serniestatal respetando un equilibrio acordado entre los partidos) contribuyó tanto a mantener el dominio de los dos principales partidos como a prevenir la recurrencia de esa guerra civil virtual entre subculturas que había sido uno de los rasgos de la política de los años veinte. Sin embargo, la «ingeniería institucional a gran escala es algo poco común, excepto en aquellos casos en que se establece un nuevo régimen. Si hubiera cambios frecuentes de las reglas del juego es posible que se acabara minando el compromiso de las masas y las elites con el régimen democrático. Los perdedores aparentes, caso de aplicarse las nuevas reglas, se verían muy tentados a recurrir a medios inconstitucionales para recobrar el poder 336

perdido, amenazando así la estabilidad del régimen. Por razones similares, incluso los cambios en el sistema electoral pensados para reducir la posibilidad de una derrota electoral son poco corrientes. Los oponentes políticos se verían tentados a ahondar en la manipulación institucional en cuanto volvieran a recuperar el poder. Aun así, contamos con algunos ejemplos de este tipo de «ingeniería» en las últimas décadas: • El gobierno de la provincia canadiense de British Columbia introdujo el sistema de voto alternativo a principios de los años cincuenta, en un exitoso intento por evitar que el Partido Social Demócrata (el FCC o Federación para la Cooperación en la República) ganara las elecciones provinciales. • En 1951 el gobierno francés modificó el sistema de representación proporcional para reducir el número de escaños que pudieran ganar los partidos antirrégimen: comunistas y gaullistas. • El gobierno socialista francés cambió la legislación justo antes de las elecciones a la Asamblea Nacional de 1986, sustituyendo el sistema de representación proporcional con voto por listas, por un sistema electoral a dos vueltas. Esto no pudo evitar que sus oponentes obtuvieran la mayoría (aunque sí redujo el número de escaños que perdió el Partido Socialista) y, por consiguiente, el gobierno de centro-derecha reintrodujo el sistema electoral antiguo. • En 1989, el gobierno del MSPH en Grecia adoptó un sistema de representación proporcional en un exitoso intento de evitar que sus oponentes obtuvieran la mayoría parlamentaria en las dos elecciones celebradas ese año. Sin embargo, por lo general, las modificaciones introducidas en los sistemas de representación proporcional, tienden a ser la consecuencia de una alteración en el número de los partidos más que a ser la causa del surgimiento o caída del número de esos partidos. Las investigaciones realizadas han demostrado que la adopción de reglas electorales más proporcionales sólo tiene lugar después de que el número de partidos ya ha comenzado a incrementarse. De modo similar, la adopción de reglas menos proporcionales tiende a tener lugar después de que el número de 337

partidos ha empezado a decrecer5 • Esto nos sugiere dos posibles conclusiones respecto de la relación existente entre sistemas electorales y sistemas de partidos en democracias firmemente establecidas. Los cambios radicales en la normativa electoral son poco frecuentes, y aquellos cambios menos drásticos en las reglas electorales no parecen ser la causa de cambios en el sistema de partidos, sino, como mucho, factores que tienden a favorecer cambios que ya están teniendo lugar. La experiencia de Nueva Zelanda es algo totalmente excepcional, pero merece la pena mencionarla porque muestra el papel que, a veces, puede desempeñar la suerte en una reforma institucional. La adopción de un tipo de representación proporcional de estilo alemán en 1993, fue la culminación de un proceso que había empezado pocos años antes, cuando el primer ministro se equivocara al leer unas indicaciones durante una retransmisión televisiva. Prometió un referéndum sobre el sistema electoral, un referéndum que no queóa ninguno de los dos grandes partidos. Teniendo en cuenta que el Partido Laborista y el Nacional dominaban el Parlamento con un sistema de voto plural, podían haberse resistido a la presión parlamentaria de optar por un sistema proporcional que haóa que los partidos más pequeños se aseguraran una representación mucho mayor, impidiendo así el resurgir de gobiernos de mayoría de un solo partido. Aparte del sistema electoral existe una amplia gama de prácticas y reglas que podóan modificarse para debilitar a los partidos en la oposición. Por ejemplo, podóa acabarse con las relaciones ciientelares del gobierno, o reducirse los poderes de los gobiernos locales si éstos son bastiones del poder de la oposición. Pero este tipo de reformas bien podóan no producir la transformación del sistema de partidos que cabía esperar. Los partidos afectados podrían recurrir a otro tipo de estrategias que modificaóan o neutralizaóan los efectos de las reformas. En la Gran Bretaña de la década de 1980, la retirada de muchos poderes a los gobiernos locales y las reformas de las leyes reguladoras de los sindicatos por parte del gobierno conservador contribuyeron a debilitar las fuentes de las que extraía su poder el Partido Laborista. Pero el efecto ejercido sobre el sistema de partidos se vio modificado por la respuesta del s M. S. SHUGART, «Electoral Refonn in Systems of Proportional Representation». European Joumal of Political Research 21 (\992), pp_ 207-224.

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Partido Laborista que revisó sus políticas e hizo hincapié sobre la necesidad de tender hacia un partido basado totalmente en la colaboración de afiliados. Estos argumentos fueron ganando terreno en el seno del partido más rápidamente de lo que hubiera sido posible si sus oponentes no hubieran atacado tan directamente la base organizacional de los laboristas. Uno de los resultados de esta reacción fue que se redujo la posibilidad de que, a largo plazo, surgiera un sistema de partido dominante en Gran Bretaña. ResullÚendo: la permanencia de las instituciones y la habilidad de los partidos para contrarrestar las refqrmas institucionales limitan los cambios en los sistemas de partidos. Esto no invalida los argumentos que aducíamos en el capítulo 6 sobre el papel desempeñado por las instituciones a la hora de conformar los sistemas de partidos. Tampoco implica el negar que los líderes de los partidos pueden, y de hecho intentan, «crear» temas políticos conflictivos. Pero sí indica que, una vez formados, los sistemas de partidos tienden a verse preservados por el contexto institucional en el que surgieron. 3. La composición del electorado Existen otras tres vías principales a través de las cuales el electorado de un Estado puede variar de unas elecciones a otras: • Migración de y hacia el Estado. • Cambios territoriales en el seno del Estado por sumársele nuevos territorios o por cesión a otros Estados o concesión del status de independencia. • Muerte de algunos votantes o llegada a la mayoría de edad de otros. Cualquiera de estos tres procesos que harían cambiar al electorado, podría probablemente contribuir a transformar un sistema de partidos. Los examinaremos uno a uno para comprobar las probabilidades que existen de que efectivamente generen este tipo de cambios. Migración

Una de las formas de medir la fuerza de los partidos políticos es comprobar su habilidad para incorporar a los nuevos ciu339

dadanos y responder a sus intereses específicos, de manera que estas gentes no tengan necesidad de crear nuevos partidos para proteger sus intereses. Por ejemplo, en los Estados Unidos de finales del siglo XIX y principios del XX, los partidos Demócrata y Republicano organizaron y movilizaron a un importante número de inmigrantes (la mayoría de los cuales no eran angloparlantes y procedían de Europa Central y del Sur). Algo parecido ocurrió en Australia y en Canadá donde, a partir de 1945, los partidos ya existentes han sido capaces de integrar en el proceso político a nuevos inmigrantes sin alterar (o al menos sin alterar directamente) el sistema de partidos ex istente. Sin embargo, el hecho de que en muchos casos la inmigración haya tenido un impacto relativamente escaso sobre el sistema global de partidos, no debería llevarnos a la conclusión de que el sistema de partidos es siempre inmune a sus efectos. Existen dos resultados concretos que merecen nuestra atención. En primer lugar, y a pesar de la experiencia norteamericana, la inmigración a gran escala (en relación al número de habitantes ya existentes) sí puede transformar a un sistema de partidos, especialmente si la cultura de los recién llegados es significativamente diferente a la de los antiguos residentes. El ejemplo más claro de lo que decimos lo encontramos entre las democracias actuales en Israel. El Estado israelí se fundó en los años cuarenta por emigrantes y refugiados judíos de Europa, la mayoría de los cuales habían participado activamente en los partidos socialistas de sus países de origen. Durante más de veinte años esto facilitó el control del gobierno por parte del Partido Laborista. Sin embargo, si la comparamos con otras democracias liberales contemporáneas, Israel siguió siendo un país con altas tasas de inmigración, su población aumentó de 716.000 habitantes en 1948 a 3.1 millones en , 1972. Los inmigrantes eran cada vez más judíos del norte de Africa y de Oriente medio que compartían pocas experiencias propias de la social democracia europea que tanto había influido sobre los fundadores del estado. Fueron los partidos de derecha los que consiguieron movilizar a estos grupos (uniéndose primero para crear la Alianza Gahal y, posteriOlmente, presentándose como parte de las listas del Likud)6. A mediados

Los distintos elementos de la lista del Likud formaron un único partido en 1988.

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de los años setenta el Likud era capaz de obtener más del 30 por 100 del voto, convirtiéndose en un partido de un tamaño similar al del Partido Laborista. Desde esos años y hasta las elecciones de 1992, en las que al Likud le fue desastrosamente, los laboristas o bien habían perdido el poder, o bien lo compartían con el Likud. No cabe duda de que el sistema electoral altamente proporcional de Israel contribuyó a acelerar los efectos del impacto de la inmigración sobre el sistema de partidos, pero probablemente la misma escala del cambio de población habría dado lugar a un sistema de partidos nuevo, independientemente del tipo de normativa electoral existente. En segundo lugar, la inmigración puede facilitar la existencia de conflictos en el seno de las sociedades, especialmente en épocas en que se registran unas tasas de desempleo relativamente elevadas. (Esto suscita el tema de los cambios en los temas conflictivos que examinaremos en otra sección, pero resulta útil también considerar el tema en este contexto). Los residentes que llevan establecidos en el país más tiempo pueden entender que los inmigrantes «les roban los empleos». Esto se convierte en una fuente de división social cuando los recién llegados se diferencian fácilmente de los otros debido al color de su piel, religión, lengua o costumbres. Es mucho menos probable que una persona inglesa y blanca responsabilice a un australiano blanco de Earl' s Court de su fracaso a la hora de encontrar trabajo, que considere responsable a un a un afrocaribeño o a alguien de origen asiático. Cuando los partidos existentes no ofrecen respuesta a esta reacción en contra de los inmigrantes haciéndose eco de la política racial de los grupos establecidos desde hace más tiempo, es posible que surjan partidos nuevos para hacer hincapié sobre este tema. En las dos últimas décadas muchos países europeos han pasado por este tipo de tensiones ,sociales en las que están implicados inmigrantes del norte de Africa (en Europa del Sur), del este y sudeste de Europa (en Alemania y otros lugares del norte de Europa) y de las antiguas colonias británicas (Gran Bretaña). Podemos citar como ejemplos del efecto que tienen estos procesos sobre la evolución de los partidos, el surgimiento del Frente Nacional en Francia (a mediados de los años ochenta) y de los partidos de extrema derecha en la Alemania posterior a la unificación en la década de 1990. Pero hasta ahora sólo en Francia, 341

y en cierta medida en Italia, ha promovido el nivel de apoyo de los votantes una transformación parcial del mismo sistema de partidos. Mucho antes, el Frente Nacional Británico había ido obteniendo un apoyo electoral creciente basándose en la oposición blanca a las minorías raciales, sin que llegara nunca ni siquiera a acercarse a la obtención de escaños parlamentarios. También Norteamérica tuvo sus movimientos «nativistas» entre aproximadamente 1840 y la década de 1920 como reacción ante la inmigración en masa al país de no protestantes. Por ejemplo, el revival del Ku-Klux-Klan a principios del siglo xx no adoptó su anterior forma de movimiento contra los negros, sino que se convirtió en un cuerpo antiinmigrantes y anticatólico. El Klan tuvo éxito electoral a nivel estatal, llegó incluso a hacerse con el gobierno de Colorado, pero la estructura de las instituciones políticas americanas impidió que se convirtiera en un partido político nacional. En las últimas décadas también se ha registrado una reacción «nativista» ante la inmigración ilegal de latinos procedentes de diversos países de América del Sur y Central, pero, hasta el momento, los efectos directos que esta situación haya podido ejercer sobre el sistema de partidos es bastante reducida.

Cambios territoriales Sólo esporádicamente se han ido añadiendo o separando territorios en los Estados liberal democráticos y los pequeños ajustes de fronteras suelen tener escaso efecto sobre el sistema de partidos. Pero los grandes cambios territoriales sí pueden tenerlo, de manera que merece la pena que tomemos en consideración tanto lo que ocurre de hecho como lo que potencialmente podría • ocurrir. De las veintitrés democracias que han perdurado a largo plazo de las que hablábamos al principio de este capítulo, dos (Gran Bretaña y Alemania) han experimentado grandes cambios territoriales desde 1918:

Gran Bretaña. La ausencia de los diputados del Partido Unificado Irlandés en el Parlamento de Westminster tras 1918 y la subsiguiente independencia de Irlanda alteró el equilibrio del sistema de partidos británico. Con más de ochenta diputados, en 342

ocasiones los nacionalistas mantuvieron el equilibrio de poder entre liberales y conservadores entre 1886 y 1918. Cuando dejaron Westminster en 1921 su partida facilitó el surgimiento del bipartidismo en el Parlamento británico a la altura de la década de 1930. Alemania. Como ya señalamos en el capítulo 6, las fronteras del nuevo Estado alemán surgido tras 1949 englobaban una comunidad política en la que los católicos pasaron a ser una minoría mucho más importante de lo que lo había sido antes. A su vez, esto sentó las bases de condiciones favorables para la creación de un partido «cristiano» que incluyera tanto a católicos como a protestantes. El sistema de partidos que surgió fue muy diferente al que se habría gestado si los aliados occidentales y la Unión Soviética hubieran llegado al tipo de acuerdo sobre una Alemania neutral que posteriormente alcanzarían respecto de Austria. La reunificación de 1990 abrió la posibilidad de un cambio en el sistema de partidos de la RFA, porque los nuevos votantes tenían valores muy distintos de los que imperaban en Alemania Occidental y vivían en una región económicamente atrasada. Exploraremos más a fondo este tema en la sección B. El fin del dominio comunista en el este de Europa ha llevado a la creación de algunos Estados supuestamente compuestos por unas poblaciones relativamente pequeñas en número y étnicamente diferenciadas. Es el caso, por ejemplo, de los Estados bálticos o de la República Checa y Eslovaquia. (De hecho, la situación es mucho más compleja que todo esto. En la mayoría de los nuevos Estados siguen existiendo minorías étnicas considerablemente importantes). Sin embargo, el surgimiento de nuevos y pequeños Estados también puede convertirse en un catalizador para aquellos territorios concretos en los que habitan sociedades étnicamente divididas que pertenecen a democracias de viejo cuño y deciden optar por incrementar sus demandas de independencia. Por el momento el Estado que mayor peligro de ruptura parece presentar es Canadá. Su ejemplo ilustra a la perfección cómo la pérdida de territorio podría alterar radicalmente un sistema de partidos. En general, el partido en el gobierno en Canadá ha contado con un fuerte apoyo electoral y de las elites en las dos mayores provincias: OntarÍo y Quebec. Sin embargo, en 1993, el Blo343

que Quebecois separatista se aseguró una mayoría de los escaños del Parlamento federal de Quebec. Si Quebec obtuviera la independencia, esto cambiaría totalmente las estrategias perseguidas por los partidos a la hora de formar coaliciones en el resto de Canadá. Es posible que pudiera surgir incluso una forma compleja de multipartidismo, apoyada parcialmente en los partidos regionales que sustituyera al sistema de dos partidos y medio actualmente existente. Lo cierto es que la eliminación de Quebec alteraría la dinámica del sistema de partidos, yeso asumiendo que el resto del territorio siguiera unido en un único país, una asunción que también pude cuestionarse.

Cambio generacional Hasta aquí hemos estado considerando cambios poco usuales en la población que vota en un país. Pero en todos los Estados la población con derecho a voto cambia de elección en elección debido a la muerte de algunos de los votantes y a que los más jóvenes alcanzan la mayoría de edad. Un número considerablemente mayor al de la mitad de los votantes que pueden votar en unas elecciones hoy en día, no podrían haberlo hecho hace treinta años, habrían sido demasiado jóvenes o aún no habrían nacido. Sin embargo, como señalamos al principio de este capítulo, en el periodo comprendido entre la década de 1950 y los años ochenta cambiaron, comparativamente, muy pocos sistemas de partidos. De hecho, se puede añadir algo más, los sistemas de partidos vigentes en muchas democracias son asombrosamente parecidos a los que surgieron en los años veinte tras la era de la democratización. Pero muy pocos de los votantes de esta época seguían vivos a finales de los años ochenta. Así que, ¿cómo es que los viejos partidos sobrevivieron a la pérdida de sus votantes originales y no perdieron el pulso con los nuevos partidos? U na posible respuesta es que en algunos países ha sido extremadamente difícil crear un nuevo partido, simplemente porque la normativa electoral ha dificultado la obtención de una victoria electoral. El umbral para conseguir el poder es muy alto. Obviamente, este argumento despliega toda su fuerza en relación a los Estados Unidos o Gran Bretaña, pero resulta menos plausible en países que cuentan con sistemas electorales altamente proporcionales (como los Países Bajos). Sin embargo, incluso en

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estos países sobreviven los grandes partidos. Más significativa resulta la conexión dual, entre partidos y votantes y entre estos últimos y sus hijos. Para comprender esto deberíamos retomar la distinción entre las tres formas por medio de las cuales la gente puede vincularse a un partido político (introducidas en el capítulo 6). En términos generales, a lo largo de la era de la democratización se asistió a un debilitamiento de los vínculos materiales existentes entre superiores e inferiores en el seno de las jerarquías sociales. Cada vez más, para hacerse con un apoyo fiable un partido tenía que explotar la solidaridad social o crear vínculos emocionales hacia los partidos, similares al apego que mucha gente mostraba hacia un grupo social concreto. En otras palabras, fue el vínculo de la solidaridad social el que demostró ser el mejor medio de ligar a los votantes a un partido. En algunos casos, por ejemplo en el de la mayoría de los partidos católicos y socialistas, el partido político surgió a partir de un movimiento social, organización o conjunto de lealtades más amplio. Uno expresaba su solidaridad con los compañeros miembros de la clase obrera uniéndose al sindicato, participando en acciones de tipo industrial de ser necesario e identificándose con y votando al partido socialista. En otros casos, podían ser lealtades menos específicas (quizá hacia la nación) las que estimulaban la lealtad hacia el partido. Quizá uno pudiera demostrar su orgullo por Gran Bretaña apoyando al Partido Conservador. En ocasiones era la mera necesidad de identificarse con alguna institución social la que impulsaba a los individuos a buscar cierto tipo de conexión con el partido. Esto resultaba especialmente evidente en el caso de los Estados Unidos, donde la identificación con alguno de los partidos era una forma que tenía una persona para expresar su apego hacia el estilo de vida y las instituciones americanas. Lo que era importante para estos americanos era el acto de expresar una identidad. Podían referir esa identidad a los demócratas o a los republicanos, al igual que en el béisbol podían ser fans de los New York Yankees o de los Boston Red Sox, pero en ambas esferas lo importante era que el hecho de pertenecer a un «equipo» significaba que se formaba parte de esa sociedad. Los diferentes partidos pudieron hacerse con electorados de todas estas formas. No había que convencer a los votantes respecto de las políticas de los partidos o de su imagen, sino que éstos brin345

daban su apoyo al partido porque representaba las identidades que creían tener. Estas identidades vinculadas a partidos concretos pasaban de generación en generación, incluso en el caso de aquellas familias que mostraban poca actividad en política, exceptuando el hecho de votar. Los hijos se identificaban con sus padres y asumían la identidad que éstos centraban en la pertenencia a un partido político. De alguna manera, el apoyo a los partidos se mantenía solo. Los partidos no tenían que invertir grandes recursos en contactar con las nuevas generaciones. La socialización política se realizaba básicamente a través de una familia que hacía en gran medida el trabajo de los partidos. La tarea resultaba tanto más fácil de realizar cuanto más reforzada se viera la identificación de la familia con un partido, debido a que en el vecindario inmediato o en el lugar de trabajo se compartiera esta misma identidad. A menudo la identificación con los partidos sobrevivía a cambios en el estilo de vida de las familias. Por ejemplo, familias obreras que experimentaban una movilidad social ascendente bien podían transmitir a sus hijos la identificación con un partido socialista. Obviamente la movilidad social era un factor clave que tendía a debilitar estos vínculos en la medida en que los hijos entraban en contacto con otras posibles identidades en circunstancias por las que no habían atravesado sus padres. Además, la ruptura de comunidades homogéneas, en las que, por ejemplo, la identidad dominante podría bien ser la de clase trabajadora o la de un grupo étnico concreto, también contribuía a erosionar la fuerza de la identificación de la gente con un partido «apegado» a esas identidades. El inglés de clase trabajadora de los años sesenta aún podía afirmar que se identificaba con los laboristas, y el irlandés americano aún podía seguir siendo un demócrata, pero la progresiva pérdida de importancia de estas identidades hacía cada vez más probable que, de hecho, no votaran a «su» partido. Este tipo de identificación con sus partidos respectivos suponía un estilo de relación mucho más laxa que la que habían tenido sus abuelos con los partidos políticos. Las actividades de los mismos partidos contribuían a debilitar el nexo existente entre votante y partido. A principios del siglo xx, las actividades recreativas y sociales que organizaban lograban reunir a los votantes y promovía un sentimiento de 346

comunidad en el seno del partido. Como ya señalamos en el capítulo 2, la opulencia y la disponibilidad de entretenimientos que sólo pueden disfrutarse individualmente redujeron el atracúvo que tenían los partidos en tanto que centros de la vida social. Ya no podían competir con las recreaciones alternativas disponibles en cualquier otro lugar. El resultado neto de todo esto fue que la solidaridad social, entendida como un vínculo entre votante y partido, se debilitó. En tanto que medio para atraer a los votantes fue reemplazada por la imagen, la personalidad y los temas conflictivos. A medida que estos aspectos fueron sustituyendo a la solidaridad social, el apoyo a un partido se convirtió en algo «relativo a la actuación». El voto estaba condicionado por el hecho de que la imagen, la personalidad o el tema conflictivo correspondiente se ajustara en la medida de lo posible a lo que quería el votante. Ciertamente, de alguna forma, aquello que alguien perteneciente a determinada generación quiere depende de lo que se aprende de generaciones anteriores por medio de las experiencias de socialización derivadas de la familia. Pero es más probable que las influencias externas interrumpan la transmisión de deseos que alteren la transmisión de identidades, tanto si se basan en la idenúficación con un equipo deportivo como con un partido. Por 10 tanto, en general lo que parece es que actualmente los partidos tienen un vínculo con mucho más tenue con sus simpatizantes que antes. Pero, ¿significa esto que es más probable hoy que cambien los sistemas de partidos? Y, de ser así, ¿como se explica la aparente estabilidad de la mayoría de los sistemas de partidos desde finales de la década de 1950 hasta (al menos) los años ochenta? Estas son cuestiones que se pueden plantear cuando examinemos los temas conflictivos, los valores políticos y las divisiones sociales.

4. Divisiones sociales, valores políticos y temas conflictivos Un punto de partida que puede ser de utilidad para nuestro análisis es el argumento desarrollado por Upset y Rokkan que ya mencionamos al final del capítulo 6, sección A. Tras ofrecer una explicación sobre como evolucionan los sistemas de partidos, estos autores sugerían que los conflictos y, por tanto, las alineaciones entre votantes y partidos, se habían «congelado». Se man347

tenía el equilibrio entre partidos fijado en torno a la década de 1920; la identificación con un partido se transmitía de generación en generación. Hacia mediados de los años sesenta, momento en que escribían Lipset y Rokkan, los sistemas de partidos tendían a reflejar las divisiones sociales de unos cincuenta años atrás. Hay mucho que decir sobre este análisis del Estado de los sistemas de partidos. A mediados de los años sesenta, las mayores familias de partidos, comunistas, socialistas, demócrata-cristianos, liberales, etcétera, eran las familias que habían participado en las elecciones décadas antes. En los años treinta, cuarenta o cincuenta no habían surgido nuevos tipos de partidos. Esto planteaba la cuestión de que ocurriría con los sistemas de partidos en el futuro. Es una pregunta de la que aún se ocupan los politólogos puesto que no se ha formulado ninguna respuesta que haya logrado concitar un consenso universal. En términos generales, se pueden ofrecer tres tipos de respuestas: • Una transformación gradual de los partidos que pasarían de ser representantes de los grupos enfrentados en la socie~ad a ser equipos de políticos que compiten por el poder para í mismos y que, para hacerlo, deben movilizar a los electora- '\ dos de masas (partidos como buscadores de cargos). Pero estos electorados ya no estarán firmemente divididos en grupos sociales distintivos. • El surgimiento de nuevas líneas de división social que generarían una respuesta organizacional que daría lugar al surgimiento de nuevos partidos, o de otras estructuras que representarían estos intereses (nuevos conflictos y nuevos partidos). • Los conflictos existentes disminuirían sin llegar a desaparecer completamente y bien pudiera ser que emergieran nuevas líneas de conflicto. Los partidos existentes sobrevivirían y sus líderes intentarían «promover» conflictos para obtener el poder (mantenimiento de los partidos). La tercera de las respuestas se diferencia de la primera en que mantiene que las divisiones de intereses y de identidades persistirán en las sociedades y crearán el contexto a partir del cual tendrán que operar los partidos. Sin embargo, en contra de lo que 348

supone la segunda, la tercera respuesta considera que los líderes de los partidos existentes serán capaces de adaptarse y movilizar a las nuevas identidades. Pasaremos a analizar cada una de estas respuestas una a una.

Los partidos como cazadores de cargos La idea de que los partidos existentes entablarían en el futuro una relación con los electorados de masas diferente a la que habían mantenido durante la primera mitad del siglo xx, se menciona por primera vez en dos importantes análisis interpretativos sobre los partidos políticos escritos más o menos en el mismo momento en que Lipset y Rokkan estaban finalizando su estudio. Uno de ellos era un ensayo publicado en 1966 por Otto Kirchheimer en el que introducía el concepto de partido «atrapatodo» 7. El otro era el libro de Leon Epstein titulado Political Parties in Westem Democracies, publicado al año siguiente8• Cada uno de ellos en solitario había llegado a conclusiones similares respecto de la dirección en la que se movían los partidos. Ya no conectaban con electorados leales recurriendo a llamamientos basados en la ideología, encauzados principalmente a través de organizaciones asociadas al partido. En cambio, los partidos estaban utilizando cada vez más métodos diferentes para llegar a los electores y estaban ampliando considerablemente sus objetivos. Ahora intentaban atraer a los votantes recurriendo a todos los medios a su alcance sin importar a qué grupo social pertenecían; este es el motivo por el que les llamaban «atrapatada». El cambio implicaba un cambio organizacional, pero a su vez su impacto posibilitaría cambios en el sistema de partidos. Si más partidos procedían a «echar sus redes» en busca de votos, se podrían debilitar y congelar los antiguos conflictos que subyacían a los sistemas de partidos existentes, lo que haría más plausible la transformación de los sistemas de partidos. Uno de los atractivos de este tipo de explicación a finales de los años sesenta era que casaba bien con la noción de que la ideo-

O. KIRCHHEIMER. «The TransfOImation of the Western European Party Systems», en J. Palombara y M. Weiner (eds.), Politieal Parties and Politieal Development, Princeton, Princeton University Press, 1966. 8 L. D. EpSTEIN. Political Parties in Westem Democraeies, Londres, Pall Mall, 1967.

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logía de los años de posguerra estaba en declive en los sistemas políticos occidentales. La opulencia y los cambios en las estructuras socioeconómicas habían convertido a los trabajadores manuales en un elemento en declive en las sociedades occidentales, estaban transformando el mundo social en el que los partidos competían entre sí por el poder. Los partidos de izquierda ya no podían apelar a las clases trabajadoras solicitando su apoyo por medio de su lealtad a la ideología socialista. Y cualquier partido burgués que intentara hacerse con los electorados de masas basándose en el apoyo ideológico al libre mercado, tendría un éxito igual de escaso, dado que la experiencia de la depresión económica de los años treinta había minado este tipo de visión. Si los electorados ya no estaban tan divididos como antes, los partidos podrían intentar hacerse con el mayor número de votantes posible diluyendo cualquier compromiso ideológico que tuvieran. Además, a medida que las sociedades se iban secularizando progresivamente y las divisiones étnicas y regionales disminuían, esta tendencia de los partidos a convertirse en organizaciones «atrapatodo» se haría cada vez más evidente. El poder en el seno de los pasaría a la dirección, que utilizaría la moderna tecnología para llegar directamente a los votantes; los miembros del se convertirían en algo mayonnente irrelevante. Los partidos serían así equipos de líderes que buscarían el poder para sí mismos, y al hacerlo, crearían las imágenes y harían las promesas políticas necesarias para maximizar sus oportunidades de hacerse con el poder. Este tipo de conexión <
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Este tipo de explicación sobre las transfonllaciones de los sistemas de partidos se basa en cuatro hipótesis: • El debilitamiento de los conflictos sociales preexistentes en las sociedades occidentales. • La ausencia de nuevos conflictos sociales en torno a los cuales pudieran movilizarse los partidos. • La reducción del poder de las ideologías a la hora de movilizar a los electorados de masas. • La habilidad de los partidos para transformarse a sí mismos en el ámbito organizativo, de manera que pudieran implementar estrategias «atrapatodo». A la luz de la experiencia podemos decir que lo ocurrido desde mediados de los años sesenta nos lleva a estar en desacuerdo con las cuatro afirmaciones anteriores. ¿ Se están debilitando los conflictos sociales? Lo cierto es que el declive de los antagonismos de clase es algo evidente en la mayoría de los países debido a los cambios habidos en las estructuras sociales. Sin embargo, este debilitamiento ha pellllitido que resurgieran conflictos aún más antiguos (como las divisiones étnicas o regionales) y focos de descontento centrados en el declive económico, etcétera. (Quizá el ejemplo más extremo lo constituya Bélgica, donde las divisiones lingüísticas se intensificaban a medida que perdía importancia el conflicto de clases). Pero no se ha dado un movimiento general hacia sociedades homogéneas, no divididas. La experiencia concreta de los años 1945-1970 en los que esa transformación social parecía posible puede ser vista desde hoy como algo inusual. ¿Existen nuevos conflictos sociales en torno a los cuales pueden movilizarse los partidos? Consideraremos este tema con más detalle en breve. Por ahora señalemos simplemente que, en los años setenta, se prestó una atención considerable a la cuestión de si los temas relacionados con los «estilos de vida posmaterialistas» (por ejemplo la preocupación por el medio ambiente) que estaban surgiendo entre amplios sectores de la clase media podrían configurar nuevos temas conflictivos en las sociedades occidentales, enfrentando a estos grupos con aquellos que propugnaban la maximización del crecimiento económico. La posibilidad de que se generara así un lluevo eje de conflicto permite 351

poner en duda la posibilidad de que los sistemas de partidos evolucionaran hasta convertirse en «partidos a la caza del poder». ¿ Importa menos la ideología a la hora de movilizar a los electorados de masas? El surgimiento de las ideas de la «nueva derecha» en las democracias angloamericanas de los años ochenta (especialmente en Gran Bretaña, Nueva Zelanda y los Estados Unidos) minó el argumento de que los partidos políticos en general estuvieran abandonando el llamamiento ideológico dirigido a los electorados de masas. En lugar de la política consensuada de los años cincuenta y sesenta, en estos países los partidos hicieron campañas que giraban en tomo a una ideología concreta, la del libre mercado en la mayoría de las áreas de la vida social. El campo de batalla ideológico era algo distinto al de los años treinta, pero como argumento general no cabe mantener que en los años de posguerra se llegara al fin de las ideologías. ¿ Han sido capaces los partidos de transformarse organizativamente? Actualmente, muchos sistemas de partidos cuentan con partidos «atrapatodo», quizá sea Bélgica una de las escasas excepciones a esta regla general. Estos partidos han sido ces de recurrir a las fOlInas organizacionales (altos niveles de tralización, escaso control sobre los miembros, etcétera) necesarias para llevar a cabo una estrategia electoral «atrapatodo». Pero también sobreviven otro tipo de partidos, en parte debido a que el modelo «atrapatodo» no parece ser un conquistador invencible y en parte porque ciertas tradiciones como la implicación de los miembros, o una historia de faccionalismos, pueden evitar que se adopten las estructuras organizativas requeridas. Hay algo de verdad en el modelo desarrollado en los años sesenta cuando se afinnaba que los partidos «atrapatodo» eran el modelo del futuro, pero sólo «algo». A la altura de los años ochenta ya estaba claro que este tipo de partidos no era el único que podía funcionar en las democracias liberales. Como señalamos en el capítulo 3, en los años ochenta el mismo Epstein reconocía en su introducción a una reedición de su Political Parties in Western Democracies, que posiblemente había sobreestimado tendencias de este tipo en el caso de Europa9 • Por lo tanto, el gran cambio en los sistemas de partidos de Europa Occidental que

9

L. D. EpSTEIN, Political Parties in Westem Democracies, New Brunswick,

Transaction Books, 1980.

352

hubiera supuesto la conversión total de los partidos en partidos «atrapatodo» no tuvo lugar.

Nuevos conflictos y nuevos partidos En los años setenta se empezó a dedicar cada vez más atención al desarrollo de un nuevo tipo de valores que ganaban peso en las sociedades industriales avanzadas. En un estudio muy conocido basado en datos de encuestas recogidos a principios de la. década, Ronald Inglehart hizo una distinción entre valores «materialistas» y «posmaterialistas», incluyendo entre los primeros la seguridad física y la prioridad de la economía y entre los segundos la participación y libertad de expresión lO • Esta distinción atrapaba dimensiones importantes en el conflicto político de los años sesenta, relacionadas con la oposición a la guerra de Vietnam en los Estados Unidos (yen otros lugares), las revueltas estudiantiles de la Francia del sesenta y ocho, etcétera. Sin embargo, no abarcaba todas las fuentes de conflicto que habían ido surgiendo durante los años sesenta y setenta y que parecían estar al margen de los conflictos tradicionales relacionados con la cIase social, la religión, los problemas lingüísticos y territoriales. Por otro lado, se contaba con evidencia de la existencia de fuentes de escisión en las sociedades occidentales centradas en valores «materiales», pero no encuadrables en el marco tradicional de conflicto de clase. Nos referimos en concreto al conflicto centrado en torno al papel que debía desempeñar el Estado a la hora de proveer bienestar económico y social. Se decía que las sociedades se estaban dividiendo entre los que dependían totalmente del sector privado para su supervivencia y los que, directa o indirectamente, dependían de alguna forma de la intervención estatal para la suya. Esta tendencia tendía a cortocircuitar la política al antiguo estilo basada en las clases sociales en la medida en que una minoría significativa de la clase media o bien pertenecía al funcionariado o dependía de contratos del Estado o estaba empleada en empresas que dependían a su vez de subvenciones estatales. Relacionada con otras, esta forma de divi-

R. INGLEHART. The Si/ent Revolution: Changing Values and Political Styles among Western Publics, Princeton, Princeton University Press, 1977. 10

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sión social, entre aquellos que no tenían alternativa al Estado de bienestar para cubrir sus necesidades y los que de alguna manera podían cubrir algunas de sus necesidades a través del sector privado, era nueva. Además, se contaba con evidencia sobre la existencia de nuevos movimientos sociales que se estaban movilizando en torno a temas conflictivos que no eran los materialistas tradicionales, pero que tampoco encajaban limpiamente en la categoría «posmaterialista» descrita por Inglehart. El ecologismo, por ejemplo, porque planteaba una noción de seguridad física (que suponía no desperdiciar los recursos no renovables) completamente ausente de los debates políticos anteriores. Resultaba incluso más difícil todavía encuadrar a los movimientos de género en la categoría posmaterialista, puesto que muchos de los puntos en los que hacían hincapié las feministas estaban precisamente relacionados con los derechos económicos y la seguridad física. Si bien existían diferencias de Estado a Estado respecto de la forma adoptada por estos movimientos y conflictos y también en relación a su importancia relativa, de lo que apenas cabía '
apoyo a la intervención estatal. Los datos de encuestas transnacionales indican que, en lo referente a muchos aspectos del Estado de bienestar y de la intervención estatal en el ámbito económico, «las actitudes públicas [... ] eran (y son) de simpatía hacia el modelo internacional prevaleciente entre gobiernos y políticos a favor de la provisión dirigida por el Estado,,!!. Aunque en muchos países haya descendido el nivel de apoyo a ciertos tipos de intervencionismo, la benevolencia hacia otras formas de intervención se ha mantenido o incluso ha llegado a aumentar. Ni siquiera (o quizá especialmente poco) en países como Gran Bretaña o los Estados Unidos (los que mayor experiencia tuvieron con las políticas propugnadas por la Nueva Derecha), ha disminuido el apoyo al desempeño de un papel positivo por parte del Estado, y el tema sigue siendo una fuente de desacuerdo entre los electorados de masas. No se ha podido probar que este tipo de conflicto no sea fundamental, pero tampoco lo contrario. La resolución del problema se vio dificultada por el hecho de que las formas organizativas adoptadas por muchos activistas de los nuevos movimientos sociales reflejaban su rechazo hacia las formas de organización política tradicionales. Se miraba con suspicacia a los partidos políticos que habían ido surgiendo como reacción ante los conflictos de clase. En parte debido a las dudas suscitadas sobre lo que serían capaces de conseguir, y en parte debido a la adopción de compromisos de participación que se consideraban incompatibles con las jerarquías características de los partidos. La participación debería ser directa, y los líderes tenían que atenerse a las instrucciones de sus seguidores. La política debía encauzarse a través de los movimientos sociales y no a través de los partidos. Los Verdes de Alemania Occidental empezaron siendo un movimiento, y la decisión de convertirse en algo más parecido a los partidos, por ejemplo de presentar candidatos a las elecciones, resultó muy controvertida en el seno del movimiento. Algo similar ocurría en el caso de los movimientos feministas, donde a menudo se daban desacuerdos sobre si debía adoptarse o no la política electoral tradicional.

P. TAYLOR-GOOBY, «What Citizens want from tbe State», en R. Jowell, L. BTOOks y L. Dowds. con D. Arendt,lnternational Social Attitudes: the 10th BSA Report, Aldershot. Dartmoutb, 1993, p. 100. II

355

Por lo tanto, se sigue especulando sobre la medida en que estos movimientos hubieran podido (o pueden aún) competir en los sistemas de partidos existentes si se hubieran orientado más hacia una movilización convencional de los electorados de masas. Exceptuando el caso de Alemania Occidental, donde los Verdes llegaron a obtener hasta un 8.3 por 100 del voto en 1987, hasta el momento los partidos verdes suelen obtener algo más del 5 por 100 de los votos en las elecciones a los parlamentos nacionales. Como respuesta a estos nuevos movimientos sociales, los partidos han intentado capitalizar los puntos de conflicto haciéndose eco de políticas medioambientales y de fomento de igualdad de oportunidades, promoviendo la candidatura de mujeres, etcétera, y preservando así los sistemas de partidos existentes. El problema central de los movimientos es cómo mantener el activismo durante aquellos periodos en los que un tema de conflicto se «enfría» entre la opinión pública. El resultado ha sido que las nuevas formas de organización introducidas por estos movimientos no han sido capaces de sustituir al tipo de organización utilizada por los partidos., La respuesta a la pregunta sobre que tan <
El tercero de los enfoques sobre el futuro de los sistemas de partidos de las democracias liberales implica que se mantendrán 356

tanto los conflictos sociales como el estilo de política tradicional. Sin embargo, no da por sentado que los conflictos sociales y los partidos estén encerrados en algún tipo de «urdimbre temporal». Quienes lo defienden reconocen que aquello que divide a la gente cambiará, pero aducen que las sociedades siempre estarán divididas y que el decrecer de las antiguas alineaciones de cIase no alterará esta dinámica. Lo que sí puede cambiar es la fOllna que adopte esta división. Es más, si bien muchos de los antiguos partidos retendrán su posición, algunos no lo harán. Surgirán algunos partidos nuevos, y por ende, se transformarán algunos sistemas de partidos. Pero el punto clave sobre el que conviene hacer hincapié es que, en general, los partidos no se verán superados por nuevos tipos de organizaciones más «laxas» y que fomenten una participación más directa. En este enfoque se parte del tipo de asunción sobre las divisiones sociales que hiciera Schattschneider (del que hablamos en el capítulo 6). Las sociedades se fragmentan de fonna distinta; a veces estos conflictos tienden a desaparecer a la par que surgen otros, pero la principal tarea de los líderes de los partidos sigue siendo la de hacer prevalecer su definición de lo que es la forma de división (o divisiones) más importante aceptada por los votantes. Es la vía hacia los cargos políticos y el poder. El problema de los modelos de partido «atrapatodo» es que no se intenta dividir a la gente en tomo a los ejes de las divisiones sociales. A corto plazo puede tener éxito a la hora de movilizar a los votantes, pero a más largo plazo muchos de estos votantes pueden pasarse a partidos que «exploten» los ejes de conflicto. Cuanto más abierto sea un sistema de partidos a la formación de nuevos partidos o a la desintegración de los existentes, mayor será la presión que se ejerce sobre los partidos que pretendan adoptar una forma pura de «atrapatodo». En este enfoque se admite que las divisiones de larga duración, como las étnicas, lingüísticas o regionales, pueden intensificarse, y de hecho lo han hecho en países como Bélgica y Canadá. y también se reconoce que los cambios en la estructura social pueden asimismo ofrecer oportunidades que los partidos pueden «explotar.» Por ejemplo, el surgimiento de intereses que generen un conflicto en el seno de la clase media, entre los que «dependen» del Estado y aquellos cuyo medio de vida es independiente, permitiría a los partidos redefinir los temas de conflicto y ofre-

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vez. Pero donde estos cambios son menos acusados, los partidos existentes, debido a que cuentan con la ventaja de ser partidos que ya existen, probablemente tiendan a adaptarse a las nuevas circunstancias. Intentarán redefinir las líneas de división política para mantenerse en el poder, lo que restringirá las oportunidades, tanto para partidos nuevos como para posibles rivales de los partidos (como por ejemplo las organizaciones en que se apoyan los movimientos sociales).

Sección B Francia Inmediatamente después de las elecciones de 1981 se podía argumentar de forma plausible que las instituciones de la Quinta República habían completado la transfolluación del complejo sistema de partidos francés. Se podía decir que en ese momento se daba en Francia una tendencia al bipartidismo, y tras la victoria socialista de 1981 parecía que el sistema había encontrado su equilibrio. En télminos de competición electoral izquierda y derecha estaban igualadas. Los complejos mapas de la política de partidos de la Cuarta República habían dado lugar a algo más «ordenado», parecido al sistema alemán de dos partidos y medio o al «clásico» modelo bipartidista británico de la era 1935-1964. El problema de este tipo de análisis es que ya no resultaba plausible una vez transcurridos dos o tres años. De hecho, el surgimiento del Frente Nacional sugiere que las tendencias dualistas impuestas por la competición presidencial no eran tan fuertes como parecían indicar las elecciones de 1981. Lltextremaaetec'rui IÍama e~mao márglbaaa en rninc\a desoe el fin de la guerra de Argelia en 1962. Su reaparición a mediados de los años ochenta era un argumento más en contra de la idea de que los conflictos sociales desaparecerían al incrementarse la prosperidad o que los partidos «atrapatodo» se convertirían en el modelo de partido dominante. El Frente Nacional defendía las políticas de derecha usuales en temas como ley y orden, sindicatos y problemas sociales (como el aborto). Pero el ímpetu para el repunte de apoyo que obtuvo a principios de los T

-

359

años ochenta se lo dio su política de inmigración y la defensa del papel que afinnaba debían desempeñar en la sociedad francesa las minorías no blancas. Obtuvo su primer éxito electoral a nivel nacional en las elecciones al Parlamento Europeo de 1984. Al igual que en otros sitios (por ejemplo, en Gran Bretaña en 1989 debido a la intensa actuación de los Verdes), las elecciones europeas podían ser una plataforma importante para un partidos pequeño. Los votantes suelen considerar estas elecciones menos «serias» que las elecciones al Parlamento nacional y pueden permitirse votar a partidos a los que no votarían para ocupar escaños en sus propios Parlamentos, al menos no en ese momento. El 11 por 100 de los votos obtenidos por el FN en las elecciones de 1984 fue la plataforma para participar en las elecciones a la Asamblea Nacional de 1986, disputadas según un sistema de representación proporcional. Ese año el PN obtuvo el 9.7 por 100 del voto. Después, en las elecciones presidenciales de 1988, el líder del partido Jean-Marie Le Pen obtuvo el 14.4 por 100 de los votos, por delante del candidato comunista y ligeramente por. detrás del candidato del UDE En las siguientes elecciones el Frente perdió escaños en la Asamblea debido a la reversión generada por el sistema electoral a dos vueltas, pero ya se había consolidado como un partido de tamaño medio. Al reemplazarse el sistema proporcional por uno a dos vueltas en las elecciones a la Asamblea, el FN planteó problemas graves al PG y a la UDP y también, en menor medida, al PS en relación a la estrategia electoral. Ninguno de estos otros partidos quería aparecer como si estuviera buscando o dependiera del apoyo de los votantes del FN en la segunda vuelta de las elecciones a la presidencia o la Asamblea. El sistema a dos vueltas supone un fuerte incentivo para que un partido establezca alianzas con otros partidos que persuaden a sus simpatizantes para que cambien su voto una vez que el partido que representaba su primera opción ha sido eliminado. Aun así, los partidos de las principales «corrientes» no querían presentarse como los beneficiarios de los votantes del FN que habían cambiado su voto, si bien tampoco deseaban que sus oponentes se beneficiaran de esta eventualidad. Por lo tanto, el diseño de estrategias electorales se convirtió en un problema mucho más complejo. El surgimiento del FN plantea la cuestión de que tan diferente es el sistema de partidos francés actual del sistema de la Cuarta

360

República. Admitiendo que han cambiado las estructuras institucionales del Estado. que ha habido tremendos cambios en el seno de la sociedad francesa, la consolidación organizacional de los grandes partidos, etcétera, resulta interesante señalar que existe al menos alguna semejanza entre el sistema de partidos de ambas épocas. A efectos de comparar, las elecciones de 1993 no resultan ser de gran utilidad debido a la violenta reacción de los votantes contra el impopular gobierno socialista. Las elecciones a la asamblea de 1988 resultan ser una fuente de comparación mucho más fértil. Vamos a comparar el porcentaje de votos obtenido por los partidos en las últimas elecciones celebradas durante la Cuarta República (1956) con los resultados de las elecciones a la Asamblea de 1988 (tabla 7.2). Obviamente ya no se trata de un sistema de partidos que se «deja llevar» por los extremos como lo era en la década de 1950. No muestra un multipartidismo polarizado yeso supone un cambio increíble en la política francesa. Pero, a pesar de todas las presiones hacia el dualismo impuestas por un sistema semipresidencialista, tampoco se trata de un sistema de partidos que guarde mucha semejanza con el de Gran Bretaña o el de Alemania. Si nos fijamos únicamente en la distribución del voto entre partidos, lo que puede inducir fácilmente a error, el sistema francés aparentemente se asemeja más al complejo multipartidismo de Finlandia que a ninguna otra cosa. Esto permite comprobar tanto los límites como el potencial de la «ingeniería» constitucional en relación a los sistemas de partidos. Los sistemas de partidos no son simplemente el producto de la interacción entre distintos puntos de conflicto sociales, pero tampoco se puede «manufacturar» un sistema de partidos seleccionando únicamente el conjunto adecuado de instituciones políticas. Al margen del surgimiento del FN, el otro gran objeto de debate sobre el cambio en el sistema de partidos francés es la aplastante derrota sufrida por el Partido Socialista en 1993. La idea de que se trataba de un golpe del que la izquierda no se recobraría, se convirtió en un argumento muy popular. Lo cierto es que los conflictos internos del partido hacían pensar que los socialistas tendrían grandes dificultades para ganar las elecciones presidenciales de 1995. Pero sería un error considerar un patinazo como algo que necesariamente promovería una transfoIluación del sistema de partidos, o que pudiera tener fuertes efectos a medio plazo. 361

Tanto los conservadores británicos en 1945 como los demócratas norteamericanos en las elecciones de 1972, sufrieron derrotas electorales a una escala que llevó a los comentaristas de la época a hablar de una nueva era en la historia electoral. Pero, en ambos casos, las victorias electorales de estos partidos pocos años más tarde generaron interpretaciones muy diferentes sobre la forma en que, de hecho, habría cambiado el universo político. Tabla 7.2: Porcentaje del voto popular obtenido por cada uno de los partidos en Francia en las elecciones generales de 1956 Y 1988.

Comunistas Socialistas Radicales y aliados PPR Conservadores moderados e independientes Gaullístas Extrema derecha

1956

1988

27.5 15.2 15.2 11.1 14.4 4.4 3.3

11.3 34.7

•

UDF 18.5 2.9·, 19.2 FN 9.7

Alemania El altamente estable sistema de dos partidos y medio establecido muy rápidamente en la RFA, se ha visto amenazado por dos procesos sucesivos desde finales de los años setenta: el surgimiento de los Verdes y la reunificación del país. Sería plausible, aunque algo engañoso, considerar que el surgimiento de los Verdes se debió exclusivamente a la evolución de nuevas líneas de fractura social en el seno de la RFA, fracturas a las que los partidos existentes no podían hacer frente. Es engañoso porque al menos parte del impulso que llevara a la creación de los Verdes provino de las tensiones en el seno del PSA. Gracias a la transformación de su programa político en Bad Godesberg en 1959, el PSA se había convertido en un modelo de moderación política entre los partidos socialistas de Europa Occidental. Las tormentas políticas de finales de los años sesenta, incluida la oposición de los jóvenes a la Guerra de Vietnam, habían hecho más difícil el dirigir un partido. Tras 1969, el PSA era el socio mayoritario en un gobierno de coalición y esto exa362

cerbaba el problema. La dimisión de Willy Brandt como canciller en 1974 Y su sustitución por un Helmut Schmidt situado más a la derecha, se sumó a los problemas de un partido que debía seguir apareciendo como un partido de izquierda creíble. Pero, en un Estado en el que el Partido Comunista era ilegal y en el que el umbral electoral del 5 por 100 hacía muy difícil la creación de nuevos partidos, quienes se situaban a la izquierda de la línea general del PSA no contaban con un partido alternativo hacia el que «fugarse». Esto explica parte del atractivo de los nuevos movimientos sociales en tanto que focos de atención de la desencantada izquierda de la RFA. Los Verdes vieron la luz como un movimiento que presentaba candidatos en 1977 en «listas alternativas» antes de adoptar la fmllla de un partido (aunque fuera un partido con un tipo de estructura interna diferente), en 1980. Participaron en las elecciones federales de ese año y obtuvieron representación parlamentaria en las elecciones de 1983. Entre principios y mitad de los años ochenta resultó crítico para su crecimiento la intensificación de la Guerra Fría con el subsiguiente temor de que pudiera llegarse a una guerra nuclear en la que Alemania resultara ser el primer campo de batalla. Para quienes defendían puntos de vista pacifistas en el seno del PSA, los Verdes eran una alternativa atractiva. Evidentemente no cabe pensar que los Verdes no fueran más que un grupo escindido del PSA. Fueron capaces de obtener el apoyo de quienes no habían sido votantes del PSA apelando tanto a temas medioambientales como a problemas relacionados con el pacifismo. También pudieron hacerse con el apoyo que suscitaban temas nuevos que afectaban fundamentalmente a las clases medias. De lo que no puede caber mucha duda es de que el apoyo que obtuvieron los Verdes fuera a expensas del PSA. En las cuatro elecciones celebradas entre 1969 y 1980, el PSA había obtenido entre el 42.6 y el 45.8 por 100 del total de los votos. En las elecciones de 1983, 1987 Y 1990 se quedó en el 38.2, 37.0 y 33.5 por 100. El ascenso de los Verdes contribuyó a generar un vuelco en la tendencia general registrada en la RFA entre 1949 y mediados de los años setenta, hacia un mayor dominio del bipartidismo entre el electorado. Esto es algo evidente cuando se echa un vistazo al porcentaje de voto obtenido por el PDCIPSC y el PSA a partir de 1949 (tabla 7.3). Si añadimos la infmmación sobre las 363

actitudes de los votantes hacia los partidos podemos defender la hipótesis de que se ha dado una desalineación de estos votantes en Alemania. Por ejemplo, en 1975, el 55 por 100 de los alemanes decía identificarse «fuertemente» o «muy fuertemente» con un partido político. En 1991 tan sólo el 35 por 100 de la población de Alemania Occidental seguía afirmando lo mismo l2 • No debemos, sin embargo, exagerar el alcance de la desalineación. La mayoría de los alemanes se sigue identificando con un partido, y al tratarse de un régimen en el que los partidos están vinculados muy directamente a las operaciones estatales, éstos cuentan con una cantidad considerable de recursos para combatir los efectos del descenso. Tabla 7.3: del voto popular obtenido por el en las e1eccioues generales celebradas en Alemania 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1972

60.2 74.0 82.0 81.5 86.9

88.8 90.7

1976 1980 1983 1981 1990 1994

y ~I PSA 194'J.

91.2 ,, 87.4 81.0 81.3 17.3 (80.0 en la antigua ROA) 79.0

Uno de los enfoques por los que se puede optar al estudiar el tema de la Alemania reunificada nos llevaría a aducir que los partidos más antiguos cerrarían con los votantes alianzas similares a las que se habían establecido en Alemania Occidental. El resultado sería que, tras un corto periodo de transición, se llegaría a un sistema de partidos nacional similar al de Alemania Occidental. Sin embargo, se pueden hacer diversas objeciones a este argumento. Una de ellas sería que la enorme diferencia en el desarrollo económico entre las dos regiones podría suponer, por un lado, limitaciones en las alianzas de voto en Alemania Occidental y, por otro, generar apoyo a favor de partidos nuevos en el este. A principios de los años noventa se asistió a una de R, J, DALTON. «Two German Electorates», en G. Smith, W. E, Paterson, P. H, Merkl y S, Padgett (eds.), Developments in German Politics, Basingstoke, Mac· millan, 1992. p. 71. 12

364

las manifestaciones de este proceso, en concreto al crecimiento del apoyo otorgado a los partidos de extrema derecha, especialmente en el este. Además, las alineaciones iniciales de los votantes con los partidos en el este, llevaron a un vuelco de la alineación de cIase tradicional 13. La mayoría de la cIase obrera apoyaba al PDC, mientras que los altos funcionarios estatales ofrecieron un desproporcionado apoyo al PSA. Si los partidos del este intentan mantener sus coaliciones electorales iniciales pueden acabar construyendo allí tipos de partidos muy diferentes. Un desarrollo de este tipo podría acabar generando el potencial necesario para una posterior fragmentación del sistema de partidos.

Gran Bretaña En términos generales, Gran Bretaña sigue siendo un sistema bipartidista. Una vez dicho esto, la dinámica del sistema ha cambiado en los últimos cincuenta años, especialmente en lo referente al papel desempeñado por los terceros partidos durante este periodo. Consideremos en primer lugar el porcentaje de voto obtenido por los partidos Conservador y Laborista (en tanto que porcentaje del voto total) en las elecciones generales celebradas tras la Segunda Guerra Mundial (tabla 7.4). Tabla 7.4: Porcentaje del voto popuJu obtenWo JIOi los ea...r.. vador y en las eJeceloaes generales brltánll1a. Iras 1'45.

..

.

1945 19S0 1951 1955 1959 1964 1966 "

.,

•

88.1 89.6 96.8 96.1 93.2 87.5 89.8

1970 1974 (F) 1974 (O) 1979 1983 1987

1m

oc

•

"

-

"

,

89.4 75.1 7S.1 80.9 70.0 73.0 76.3 • 77

El rasgo principal que cabe destacar a partir de estos datos es la diferencia en la actuación de ambos partidos antes y después de 1974. Con anterioridad a esa fecha el porcentaje de voto 13

[bid.. p. 62.

365

más bajo obtenido entre ambos fue de un 87.5 por 100 en 1964. A partir de 1974 el porcentaje combinado más alto sólo llega al 80.9 por 100 (en 1979). Esto sugiere que, a principios de los años setenta se dio un vuelco importante en el apoyo otorgado por los votantes a ambos partidos. Si bien esta afirmación es sustancialmente correcta, la situación es algo más complicada y cabe identificar cinco fases diferente del sistema de partidos de la posguerra: 1945-1958, 1958-1971/2, 1971/2-1979, 1979-1987 Y de 1987 en adelante.

Fase 1: 1945-1958. Esta es la «clásica» fase bipartidista. El porcentaje de voto obtenido por terceros partidos, especialmente por los liberales, se desplomó. Los gobiernos laboristas y conservadores llegaron a aceptar en muchos casos las mismas políticas y objetivos. En general, los conservadores actuaron como un partido «atrapatodo», pero los laboristas mantuvieron ciertos compromisos con algunas políticas, entre ellas las referentes a nacionalizaciones, lo que indica que no se volcaron totalmente en el enfoque «atrapatodo». La lealtad de los votantes hacia los dos principales partidos era alta y el voto se repartía equilibradamente entre ambos. La prueba de que la volatilidad electoral era baja la encontramos en las elecciones parciales. Resultaba comparativamente raro que el partido que ya tenía el escaño fuera derrotado. Sin embargo, es posible que se exagere el alcance del bipartidismo en esta época. Una de las razones que explican el descenso en el porcentaje de voto obtenido por los liberales puede ser la estrategia que siguieron durante los años cincuenta, en los que sólo disputaron un número relativamente pequeño de escaños parlamentarios. Esto hace parecer el bipartidismo mucho más firme de lo que en verdad era. Simbólicamente, el fin de este periodo viene marcado por las elecciones parciales de Torrington en 1958, cuando el Partido Liberal se hizo con un escaño que antes correspondía a los conservadores.

Fase 2: 1958-1971. Durante esta segunda fase hubo repuntes periódicos por parte de terceros partidos (los liberales y los nacionalistas galeses y escoceses) en las elecciones parciales. La actitud antigubernamental de los votantes en las elecciones parciales se convirtió en algo mucho más corriente. Durante los gobiernos conservadores estas protestas a menudo implicaban 366

altos niveles de voto a favor de los liberales, que, de vez en cuando, se hacían con escaños parlamentarios. Si bien el porcentaje de voto de los liberales fue creciendo a partir de sus niveles más bajos en los años cincuenta, no fueron capaces de mantener este nivel en los periodos entre elecciones. Su mejor resultado con diferencia fue el obtenido en 1964 con más de un 11 por 100 del voto total, pero este porcentaje de voto disminuyó en cada una de las dos elecciones siguientes.

Fase 3: 197112-1979. A principios de los años setenta, la volatilidad electoral en elecciones parciales se incrementó aún más, y cuando el gobierno era conservador, 10 liberales cobraban importancia al canalizar la protesta. Los problemas económicos e industriales de esos años convirtieron a los partidos en el gobierno en muy impopulares. Además, el descenso numérico de la clase obrera comenzó a erosionar el principal apoyo con el que contaba el laborismo. Las condiciones concretas en las que se celebraron las elecciones de 1974 -durante la confusión resultante de la huelga de mineros- hicieron que las circunstancias fueran más propias de unas elecciones parciales y que se desplomara el voto obtenido por los dos grandes partidos. (Los laboristas obtuvieron un 5.8 por 100 menos del voto que en 1970, y los conservadores un 8.5 por 100 menos).

Fase 4: 1979-1987. En su momento pudo parecer que las elecciones de 1979 señalaban el fin de este periodo de volatilidad, pero no fue así debido a lo que estaba ocurriendo en el seno de los dos principales partidos. Los conservadores de la época de Margaret Thatcher se embarcaron en una política radical de «nueva derecha», que, si bien al principio se emprendió con cautela, sólo obtuvo el apoyo de entre el 40 y el 45 por 100 de los votantes. El partido ganó cuatro elecciones consecutivas, pero en cada una de ellas el voto descendió ligeramente -de un 43.9 por 100 en 1979 a un 41.9 por 100 en 1992-. Mientras los conservadores giraban hacia la derecha tras 1979, los laboristas se enzarzaron en amargos conflictos internos, siendo así que la izquierda fue ganando poder en los años anteriores a las elecciones de 1983. En 1981 algunos parlamentarios laboristas del ala más derechista abandonaron el partido para crear el Partido Social Demócrata (PSD) que se presentó a las elecciones de 1983 y 1987 con los 367

liberales. La volatilidad electoral entre unas elecciones y otras persistió, pero el voto anticonservador en las elecciones generales se repartió entre los laboristas y la Alianza, haciendo que los conservadores obtuvieran amplias mayorías parlamentarias.

Fase 5: de 1987 en adelante. Entre 1983 y 1987, los laboristas habían empezado a cambiar su imagen de izquierda y este proceso se aceleró tras las elecciones de 1987. Aunque el porcentaje de voto obtenido por el partido aumentara tanto en 1983 como en 1987, no consiguieron eliminar la amenaza del tercer partido (que provenía de los nuevos demócratas socialistas y liberales) en las campañas de las elecciones parciales. Los Iiberaldemócratas siguieron siendo un importante partido de protesta contra el gobierno. Y lo que es más importante, en las elecciones generales de 1992 el Partido Laborista, con un programa moderado, no fue capaz de dañar lo suficiente al tercer partido como para hacerse con el poder. Obtuvo un 2.6 por 100 del voto menos que en su derrota de 1979. En general, se puede decir que en los años que van entre 1945 y principios de los años noventa se asistió a tres cambios cruciales en el marco de un sistema bipartidista. En primer lugar, la transformación de la estructura social británica debilitó la competitividad del Partido Laborista. Al contrario de 10 sucedido en el caso de los social demócratas suecos, los laboristas nunca habían tenido mucho éxito al intentar movilizar a los electorados de masas al margen de sus bases organizadas en tomo a la clase trabajadora, y las familias de los miembros de los sindicatos. Cuando el número de los componentes de la clase obrera fue decreciendo, el Partido Laborista no pudo seguir compitiendo en términos de igualdad con los conservadores. Sus giros hacia la izquierda a principios de los años ochenta no hicieron sino empeorar sus problemas en tomo a la movilización de los votantes. En segundo lugar, a partir de finales de la década de 1950, la volatilidad electoral se incrementó, primero en las elecciones parciales y, posteriormente, desde principios de los años setenta también en las elecciones generales. En tercer lugar, cambi6 el papel desempeñado por los terceros partidos. En el periodo inmediatamente posterior a 1945 eran algo completamente marginal, pero después canalizaron la protesta de los votantes. Sin duda,

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de no haber sido por el sistema electoral plural, esto hubiera desembocado en parlamentos «paralizados» tras la mayoría de las elecciones. Pero siendo el sistema como era, los terceros partidos sólo tuvieron en sus manos el equilibrio del poder parlamentario una única vez, entre 1977 y 1979.

Japón De todos los sistemas de partidos del mundo liberal-democrático, puede que el de Japón sea el que ha experimentado menos cambios, al menos hasta 1993. Aunque hubiera una escisión en el seno del PLD en 1976 que condujo a la formación del Nuevo Club Liberal, y el porcentaje de voto obtenido por el partido disminuyera en conjunto, el sistema de partidos japonés de finales de los años ochenta se parecía sorprendentemente al sistema implantado a finales de los años cincuenta. Aunque hubiera multipartidismo durante la ocupación norteamericana tras 1945, acabó surgiendo un partido predominante (el PLD) a partir de la fusión de dos grandes partidos, el Demócrata y el Liberal, en 1955. Ya hemos señalado algunos de los factores sociales que pudieran explicar este modelo, lo débil que resultara ser la identificación con la clase obrera y la naturaleza relativamente homogénea de la sociedad japonesa. Pero, si queremos explicar la rigidez del sistema hasta su transformación en 1993, debemos prestar atención a las instituciones en tomo al sistema de partidos japonés. En relación a estos aspectos conviene mencionar tres aspectos del sistema electoral. El primero de ellos es el fraude «pasivo» de los distritos electorales. En todo sistema electoral basado en circunscripciones territorial mente definidas, la forma en que se delimiten las divisiones afectará a las probabilidades que tienen los partidos de obtener un escaño. Si el partido en el gobierno puede controlar el proceso de diseño de circunscripciones, puede perpetuar su poder delimitando éstas para su mayor beneficio. Esto es un fraude conocido. Se practicaba en muchos de los Estados norteamericanos con anterioridad a los años sesenta, y en la década de 1980 fue el mecanismo que mantuvo en el poder al gobierno de derechas del Estado australiano de Queensland. En Japón no era tan evidente el fraude directo, lo que se hacía más bien era no rediseñar las circunscripciones electorales atendiendo 369

a los cambios en la distribución poblacional. Japón fue uno de los países que más sufrieron este fraude «pasivo". Las circunscripciones electorales simplemente se mantuvieron como estaban, lo que llevó con bastante rapidez a una sobrerrepresentación de áreas rurales y semirrurales y a una infrarrepresentación de las zonas urbanas. A través de los subsidios a la agricultura, el PLD se hizo con un electorado rural fiel que le ayudaba a mantenerse en el gobierno. El segundo rasgo del sistema electoral es que a menudo los candidatos salían elegidos con sólo un 15 ó 20 por 100 del voto. Puesto que los votantes sólo contaban con un voto por cabeza en distritos plurales, los candidatos no necesitaban sino el apoyo de una minoría fuerte para ganar las elecciones. Esto, unido al tercero de los rasgos, la naturaleza local y personal de la contienda electoral, hacía difícil que cualquier insatisfacción con el partido en el poder se pudiera reflejar en un cambio en el equilibrio de poder entre los partidos. (0, digamos, que al menos era más difícil que en la mayoría de los demás sistemas electorales). Incluso en los momentos en que existía una gran insatisfacción con el PLD, la mayoría de sus candidatos, especialmente los que ostentaban cargos, podían recabar el apoyo electoral suficiente para ganar a través de sus propias organizaciones que sacaban adelante las campañas (koenkai). El hecho de que al menos parte del apoyo a un candidato fuera «personal>, (sin estar basado en el apoyo a un partido) contribuyó a proteger al partido de las consecuencias de la impopularidad. En este aspecto, la Dietajaponesa no se diferencia tanto del Congreso de los Estados Unidos puesto que las encuestas de opinión de las últimas décadas revelan una gran insatisfacción con la labor realizada. Al mismo tiempo, más del 95 por 100 de quienes tienen escaños en el Congreso han sido, por lo general, reelegidos, de manera que la insatisfacción popular no genera muchos cambios en la composición del órgano legislativo. (La capacidad que tienen los que ocupan escaños para ser reelegidos se debe a que pueden echar la culpa a otros de los fallos de la institución y además conseguir votos «personales» para sí mismos.) Las últimas elecciones celebradas según el viejo sistema fueron las de 1990, aunque las elecciones subsiguientes, las de 1993, se celebraran bajo la vigencia de la misma normativa electoral. 370

Los continuos escándalos de corrupción en los que se veía envuelto el PLD, acabaron por generar más tensiones en el seno del partido que demostraron ser demasiado fuertes incluso para él. En 1992, se creó un partido anticorrupción, el Nuevo Partido Japonés y surgieron otros dos más antes de las elecciones de 1993 formados por antiguos políticos del PLD (el Partido Japonés para la Renovación y el Nuevo Partido Harbinger) que se adhirieron a un sistema progresivamente más complejo. Entre estos tres partidos obtuvieron el21 por 100 del voto en 1993. Los tres formaron parte de la coalición de partidos para formar gobierno tras las elecciones, uniéndose al SDJP, los Socialistas Democráticos, Komeito y el pequeño partido Shaminen. Teniendo en cuenta hasta qué punto las instituciones habían constituido un balón de oxígeno para el PLD antes de 1993, no puede sorprender que la coalición formada tras las elecciones diera máxima prioridad a la reforma institucional. Junto a, por ejemplo, medidas para debilitar el poder de los burócratas (cuyos vínculos con el PLD y los industriales habían sido la base del viejo orden en el Japón de la posguerra), se pretendía una reforma del sistema electoral. Se introdujo legislación para sustituir el sistema semi proporcional por un sistema mixto de voto plural en circunscripciones en las que solo saldría elegido un miembro para cubrir 300 de los escaños, mientras que los restantes 200 serían adjudicados según un sistema proporcional. Esto no sólo dificultaría que el PLD ganara mayorías absolutas en el Parlamento aunque volviera a gozar del apoyo que tenía en los años setenta y ochenta, sino que haría asimismo mucho más difícil el que un PLD fuertemente faccionalizado pudiera practicar el nivel de disciplina de partido de la que había hecho gala en esa época. Las nuevas demarcaciones electorales y el sistema de un miembro por circunscripción probablemente acabarían debilitando 10 que mantenía unidas a las facciones. Si los nuevos partidos en el gobierno querían mantener su influencia a largo plazo, resultaba esencial para ellos reducir la base del poder del PLD de esta manera. Incluso tras las elecciones de 1993 el PLD siguió siendo con mucho el principal partido en la Dieta. El gobierno de coalición estaba en perpetuo peligro de ruptura, en parte debido al número de los partidos que lo integraban y en parte a la amplia gama de ideologías de partido a las que se suponía representaba; desde socialistas a aquellos par371

tidos que se habían escindido del PLD. Sin reforma institucio- ' nal el PLD tendría la oportunidad de, una vez caído el gobierno, llegar a acuerdos con agrupaciones de partidos concretas y restaurar el status quo ante. Fue para prevenir esta eventualidad, por lo que el gobierno dio máxima prioridad al cambio de las reglas que presidían el «juego político».

Estados Unidos En la obra de Epstein, Political Parties in Western Democracies, los partidos de los Estados Unidos se erigían en el modelo de los futuros partidos europeos. Los partidos norteamericanos ya contaban con la estructura organizacional necesaria para llegar a una amplia banda de secciones del público. Las políticas de vecindad, en las que los jefes de distrito vinculados mediante el patronazgo a las maquinarias de los partidos, engatusaban a sus amigos y vecinos para que votaran a su partido, , habían dejado paso a un tipo diferente de relación entre los líderes de los partidos y los votantes. Era una relación basada en el llamamiento directo a los votantes a través de los medios (especialmente la televisión) y en el interés hacia las preferencias de los votantes estudiadas por medio de mecanismos como las encuestas de opinión. Pero cuando Epstein escribía su libro, la mayoría de los norteamericanos se seguía identificando con un partido concreto, y esta identificación era el factor de más peso a la hora de votar. Pocos años después esto ya no era así. Uno de los primeros signos del cambio en la relación entre partidos y votantes, fue el incremento del número de personas que se consideraban «independientes» en vez de demócratas o republicanos: de aproximadamente un 10 por 100 de la población a un 30 por 100. Sin embargo, esta no fue en su momento la gran transformación que prometía ser. Los estudios revelaban que muchos de los que decían ser «independientes» se comportaban en la cabina electoral más como los demócratas o republicanos que decían identificarse fuertemente con su partido que como los que afirmaban identificarse de forma débil con su partido. La mayor parte del tiempo tendían a votar por el candidato de uno de los partidos. Al contrario que los «independientes» de épocas anteriores que no tenían «tendencias» políticas y de hecho, 372

a menudo estaban políticamente mal informados, los nuevos «independientes» solían estar muy bien informados y desplegaban tendencias bastante consistentes en su comportamiento electoral. Lo que era evidente es que había cambiado lo que suponía ser alguien que se identificaba con un partido. La evolución realmente significativa del sistema de partidos norteamericano no estribaba tanto el incremento de los así llamados «independientes» como en el cambio en el nexo entre identificación con un partido y comportamiento electoral. Los votantes, se identificaran con un partido o no, estaban cada vez más dispuestos a cambiar su apoyo, lo que podía plasmarse de dos formas diferentes: • Cambiando el voto, por ejemplo votando a un demócrata en las elecciones presidenciales y a un republicano en las siguientes . • Dividiendo el voto, siendo así que en unas mismas elecciones un votante podría votar a un candidato republicano para un cargo (digamos la presidencia) y a un demócrata para otro (digamos para el Senado de los Estados Unidos). El periodo que va desde mediados de los años sesenta hasta la actualidad ofrece una considerable cantidad de evidencia sobre los efectos que ha tenido esta conducta. Por ejemplo, ha habido muchas más victorias electorales arrolladoras en las elecciones presidenciales (1964, 1972, 1984) que en épocas anteriores. En cinco de las ocho elecciones presidenciales celebradas tras 1960, se eligió, a la vez, a un presidente republicano y a una Cámara de Representantes con una sólida mayoría demócrata (1968, 1972, 1980, 1984 y 1988). Este comportamiento dio lugar al argumento de que en los Estados Unidos se estaba asistiendo a una desalineación electoral. Los votantes ya no se sentían vinculados a un partido per se sino que votaban según se sintieran atraídos por un candidato concreto. Esto generó altos niveles de cambio de voto y de voto dividido en unas y las mismas elecciones. Supuso un cambio fundamental para el sistema de partidos norteamericano. Con anterioridad, los Estados Unidos habían hecho gala de un modelo sorprendentemente consistente de estabilidad de los partidos que se habría manifestado en ciclos de al menos treinta años a los que 373

seguían periodos relativamente cortos de turbulencias electorales durante las cuales el sistema se realineaba. Estas realineaciones tuvieron lugar: • A finales de la década de 1820 y principios de la de 1830, cuando el dominio del único Partido Demócrata Republicano fue reemplazado por un sistema bipartidista que enfrentó a los demócratas a un partido nuevo, los Whigs. • A mediados de la década de 1850, cuando los Whigs se hundieron ante un partido nuevo, el republicano, movilizado inicialmente en tomo al tema de la esclavitud. A la guerra civil (1861-1865) siguió una época de intensa competición electoral. • A mediados de la década de 1890, cuando el Partido Republicano se convirtió en el partido dominante a nivel nacional y en la mayor parte de los Estados se anuló la competitividad, los demócratas dominaban el sur y los republicanos el resto del país. • A principios de la década de 1930, cuando los demócratas se convirtieron en el partido dominante a nivel nacional y la competición entre partidos volvió a cobrar fuerza en todas las áreas excepto el sur. Ateniéndonos a este modelo se hubiera podido pronosticar una realineación a finales de los años sesenta. En cambio, el debilitamiento del vínculo entre partidos y líderes dio lugar a un modelo distinto: los republicanos se convirtieron en el partido dominante en las elecciones presidenciales mientras que los demócratas siguieron siendo el partido mayoritario a otros niveles de la competición electoral, incluyendo las elecciones al Congreso. Sin embargo sigue abierta la pregunta sobre por qué habría surgido en primer lugar el modelo que hemos descrito al principio. ¿Por qué habría de colapsarse el sistema de partidos americano cada treinta años? No hay ningún otro país en el que encontremos vuelcos tan regulares en el sistema de partidos, de manera que contamos con pocas pistas directas sobre el origen de esta «excepcionalidad» americana. En el trabajo de Dean Burnham puede que , encontremos la clave que nos permita explicar el fenómeno. El considera que es el resultado de la tensión entre un sistema económico altamente 374

desarrollado y un sistema político subdesarrollado l4. Una economía dinámica genera divisiones sociales a las que el sistema político no puede responder adecuadamente. Las divisiones se consolidan y generan un comportamiento electoral volátil que a menudo se traduce en el apoyo a terceros partidos. Cuando se cambia el voto en elecciones clave se genera una realineación del sistema de partidos. El nuevo sistema es capaz de satisfacer a un número suficiente de votantes de manera que la volatilidad electoral disminuye. Se mantiene estable hasta que las fuerzas sociales empiezan de nuevo a generar demandas a las que el sistema de partidos existente no puede dar salida. Desafortunadamente, Burnham no ofrece una explicación detallada de su argumento. Sin embargo, una forma de avanzar en esta argumentación pasaría por el examen del impacto de una estructura institucional fragmentada -de resultas del federalismo, la división de poderes, etcétera- sobre el sistema socioeconómico. Comparado con la mayoría de los sistemas de gobierno europeos, al gobierno federal norteamericano (o a los gobiernos a cualquier nivel en los Estados Unidos) le resulta difícil reaccionar ante las crisis socioeconómicas, debido a lo descentralizado que está el poder. Sólo cabe esperar una reacción una vez que el sistema de partidos se ha visto convulsionado. Las comunidades políticas europeas más centralizadas, ni tienen que enfrentarse a fuerzas sociales tan dinámicas ni tienen los problemas de coordinación en la toma de decisiones que son endémicos en los Estados Unidos. Por consiguiente, se trata de un modelo de cambio del sistema de partidos que no se da fuera de los Estados Unidos.

" W. D. BURNHAM, Critical elections and lhe Mainsprings 01 American Poli· tics, Nueva York, W. W. Norton, 1970 y The Curren! Crisis in American P.¡ities, Nueva York, Oxford University Press, 1982.

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VIII.

SISTEMAS DE PARTIDOS EN REGÍMENES NO LIBERAL-DEMOCRÁTICO

En el capítulo 4 examinamos algunos partidos que operan fuera del mundo liberal-democrático y discutimos algunas de las diferencias y similitudes entre ellos. Al principio de ese capítulo señalábamos que no se puede tratar a los partidos que funcionan en este otro tipo de régimen como si se tratara de una única categoría institucional: sencillamente son demasiado diferentes como para que podamos hacer eso. Cuando nos centramos en los sistemas de partidos existentes en estos regímenes nos encontramos con un problema aún mayor. Para comprenderlo debemos plantearnos la siguiente pregunta: ¿Qué es un sistema de partidos? Porque, como decíamos en la introducción, centrar la discusión en los sistemas de partidos es centrarse en un tema bien distinto al de los partidos. Consideremos otras áreas de la vida social a las que nos referimos aplicando la idea de «sistema», por ejemplo, el «sistema capitalista del mundo occidental» o el «sistema de transportes» en Gran Bretaña. Lo que está implicado en esta «sistematicidad» es la interacción entre distintos elementos, interacciones que implican tanto competición como cooperación entre algunos de los diversos elementos. Por ejemplo, el transporte por ferrocarril entra en competencia con el transporte por carretera de pasajeros y mercancías, pero los empresarios de ambos sectores a menudo adoptan estrategias en los precios para prevenir guerras de precios destructivas. En un sistema de transportes también se 377

da una amplia cooperación (en ocasiones más en el terreno teórico que en el práctico) entre diferentes tipos de actores, de modo que los autobuses locales tengan horarios compatibles para aprovechar la conexión con los servicios ferroviarios, etcétera. Para que podamos describir a algo como un «sistema» debe haber límites y reglas que regulen las acciones de los participantes, aunque es posible que no todas sean las mismas para todos. La forma en que se constriñe a los diversos elementos, en nuestro caso los partidos, detenllina la naturaleza de los incentivos concretos que tengan para competir o cooperar (a menudo ambas cosas), lo que a su vez da vida a los elementos distintivos de ese sistema. Evidentemente, tanto los participantes como los observadores pueden interpretar de forma diferente estas interacciones, por ejemplo, la naturaleza de la competición en el capitalismo es entendida de forma diversa por marxistas y no marxistas. Cuando las elecciones son libres y competitivas, el sistema de partidos evoluciona en torno a las reglas que ofrecen recompensas para los partidos garantizándoles el control del gobierno que les permite movilizar a los electorados de masas más eficazmente de lo que lo hacen sus rivales. Como ya hemos tenido ocasión de ver, estas reglas también ofrecen incentivos para diversas formas de cooperación entre los partidos. Pero, ¿qué ocurre cuando no hay elecciones o cuando son una mera fachada tras la que se esconde un gobierno autoritario, o cuando están fuertemente sesgadas a favor de un partido específico? ¿Podemos hablar de un sistema de partidos en estas circunstancias? Hay una serie de condiciones que se han dado en cierto número de países que nos llevan a afirmar que no existe un sistema de partidos como tal. Esto sucede cuando un único partido controla el Estado y prohíbe la existencia de cualquier otro partido. Esta era la situación de la Unión Soviética y gran parte del este de Europa (antes , de finales de los años ochenta) así como de muchos países de Africa. Cuando en un régimen no hay más partidos no podemos decir que cuente con un sistema de partidos. Ahora bien, este extremo no debe cegarnos y no permitirnos apreciar dos aspectos característicos de este tipo de regímenes. En primer lugar, la inexistencia de un sistema de partidos no significa necesariamente que haya una completa ausencia de estructuras de oposición al régimen. Un partido en el poder puede ser capaz de garantizar su monopolio pero tener menos éxito a 378

la hora de eliminar a los que se le oponen. Por ejemplo, los grupos religiosos pueden convertirse en un foro en el que desarrollar acciones antirrégimen. En segundo lugar, la política en el seno del partido puede ostentar al menos algunos de los rasgos de las políticas entre partidos. Las facciones pueden competir entre sí para obtener influencias de una manera similar a la adoptada entre partidos en otro tipo de regímenes. Evidentemente, la ausencia de otros partidos puede brindar enormes ventajas al partido en el poder, pero, existen a su vez variaciones considerables respecto de la totalidad del control que ofrece el partido único. Por ejemplo, Yugoslavia bajo el régimen comunista era más plural en este aspecto de lo que lo fue Alemania bajo los nacional-socialistas. Además, lo que preocupará al politólogo será averiguar qué tipos de regímenes de partido único existen. Como vimos en el capítulo 4, las formas que tiene un partido de conectar entre sí Estado y sociedad pueden ser muy distintas de un Estado de partido único a otro. Ciertamente, el modelo comunista plasmado en la Unión Soviética o en China era muy distinto al modelo que se podía encontrar en Zambia o en la mayor parte de los demás Estados africanos de partido único. Pero cuando no hay ningún otro partido operando en un régimen, ni siquiera aquellos que se han visto obligados a trasladar fuera sus cuarteles generales, no tiene sentido intentar comprender cómo funcionan los partidos haciendo referencia a sistemas de partidos, por la sencilla razón de que no existen sistemas de partidos. Intentar importar el concepto de sistema de partidos a arenas en las que no se puede aplicar, únicamente oscurece cualquier aspecto de la política de partidos que se esté analizando. Sin embargo, entre los sistemas de partidos del mundo liberal-democrático y los casos puros de regímenes de partido único existe una amplia gama de regímenes en los que se puede hablar de un sistema de partidos pero que se rigen por una serie de límites y reglas muy distintos a los vigentes , en las democracias liberales. Vamos a examinar cuatro casos: Africa del Sur bajo gobierno blanco, Corea del Sur, México y Polonia. ,

Afriea del Sur Este es un ejemplo inusual. En el caso de Suráfrica había dos ámbitos diferentes en los que resultaba relevante la idea de un 379

sistema de partidos. El primero estaba relacionado con la política blanca. Todos los adultos blancos tenían derecho al voto y competía más de un partido en las elecciones parlamentarias. En general, hasta 1948 estas elecciones se celebraban bajo condiciones de justa competencia. Tras 1948, el fraude electoral y la utilización de las fuerzas de seguridad del Estado contra los oponentes contribuyó a debilitar la posición de quienes se oponían al Partido Nacionalista. (En principio la principal fuerza de oposición fue el Partido Unificado y, posteriormente, el Partido Progresista). Pero la principal razón a favor del dominio del Partido Nacionalista fue su llamamiento a la identidad étnica del grupo mayoritario entre los blancos, los Afrikaners, cuya lengua era el holandés. Por consiguiente, incluso entre la población blanca, al sistema de partidos surafricano le faltaba, tras 1948, un elemento clave de la competición electoral tal y como se da en los regímenes liberal-democráticos: la habilidad de los partidos que compiten de captar el interés de algunos de los simpatizantes del partido en el poder, en un intento por hacerse con ese poder. El sistema resultaba no ser competitivo a unos niveles incluso mayores que el sistema de partidos japonés. , El otro ámbito en el que se podría considerar que en Africa del Sur existía un sistema de partidos era el relativo a las relaciones entre los gobiernos nacionalistas y las organizaciones que representaban a los grupos de raza negra y mixta (<
y objetivos de otros Estados-nación que pretendían ejercer su , influencia sobre los sucesos que tenían lugar en Africa del Sur. Corea del Sur Young Whan Kihl dijo que el sistema de partidos surcoreano entre los años 1945-1979 era: [...) semicompetitivo, autoritario, estaba lleno de facciones, y tendía hacia el dominio de un partido único. Nominalmente competían por el poder los dos principales partidos en las elecciones a la Asamblea Nacional. Sin embargo, en el fondo, ningún partido de la oposición había logrado nunca arrebatar el poder al partido gobernante a través de las elecciones [... ]. Tanto el partido en el gobierno como el de la oposición en Corea tienden a seguir una línea de liderazgo personal más que a fonnular una serie de programas y políticas para sus partidos l . En otras palabras, no puede caber duda alguna de que Corea del Sur, al contrario que, digamos, la Corea comunista, tenía un sistema de partidos, y que existía más de un partido. Pero la competición electoral se veía severamente limitada (en comparación con regímenes liberal-democráticos) de dos maneras relacionadas entre sÍ. En primer lugar, las elites políticas del partido en el poder nunca hubieran permitido que elites de otros partidos les arrebataran el poder por medio del voto; si se perdía el poder sólo podía ser por medios extralegales. No se permitía ganar a los oponentes políticos y la determinación de «fijar las reglas de la competiciÓn» se mantuvo en la época de mayor liberalización que fueron los años noventa. Resulta irónico que las reformas del sistema electoral de 1988, que habían sido pensadas para preservar el poder del partido dominante, de hecho contribuyeran a quebrar el completo dominio electoral del partido. Sin embargo, la incapacidad de los partidos de la oposición para cooperar entre sí hizo que el partido dominante, aliándose con uno de sus prinY. w. KIHL, «Linkage and Democratic Orientation of Party Elites in South Korea», en K. Lawson (ed.), Political Parties and Linkage: A Comparative Perspeclive, New Haven, Yale University Press, 1980, p. 82. 1

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cipales oponentes, fundara un nuevo partido, el Partido Liberal- ' Demócrata, a efectos de mantenerse en el poder. En segundo lugar, en realidad los partidos eran vehículos para las ambiciones políticas de los grupos de elite de la sociedad coreana y no vehículos para movilizar a los electorados de masas haciendo llamamientos a programas y símbolos.

México Al igual que Corea del Sur, México es un país en el que un único partido ha monopolizado los principales cargos públicos. De una forma u otra, el partido revolucionario Institucional (PRI) ha gobernado México desde 1929, aunque su nombre actual sólo lo ostente desde 1946. Al igual que el Partido Surcoreano Demócrata Republicano (PDR), el PRI no ha dudado en recurrir al fraude electoral para mantenerse en el poder. Especialmente a nivel de ciertas elecciones provinciales se ha tenido que enfrentar a retos electorales serios pero, por lo general, ha mantenido el poder con mucha mayor seguridad que el PDR. Mientras que los partidos de la oposición coreanos podían ganar hasta un 45 por lOO del voto en fechas tan tempranas como principios de los años setenta, los candidatos presidenciales del PRI han tenido escasas dificultades para lograr un 80 por 100 del voto popular. Lo cierto es que el problema político del PRI consistía, más que en tener que enfrentarse al reto de rivales serios e importantes, en mantener a partidos de segunda fila como rivales potenciales sin encumbrarles tanto como para que de hecho pudieran resultar un desafío al poder. México es un ejemplo de lo que Sartori denomina «partidos hegemónicos». El partido hegemónico no permite que se de una competición normal o de Jacto por el poder. Se permite que existan otros partidos, pero como partidos de segunda con licencia porque no pueden competir con el partido hegemónico en términos de antagonismo y sobre una base de igualdad 2 • Debido a la habilidad del partido hegemónico para controlar el acceso a los

G. SARTORI, Parties and Party Systems, Cambridge. Cambridge University Press, 1976, p. 230.

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cargos públicos, la mayoría de los que tienen ambiciones políticas tienden hacia él, reforzando así su posición. Pero, como el famoso equipo de baloncesto de los Harlem Globe Trotters necesita oponentes competentes aunque no sobresalientes con los que competir, de modo que pueda desplegar todas sus habilidades para un total provecho propio, así el PRI ha favorecido la creación de fuerzas de oposición organizada (especialmente de derechas) de manera que pudiera demostrar lo indispensable que era para la estabilidad política en México. Este es un sistema en el que existen límites estrictos a la competición entre los partidos, pero donde la competición limitada, al igual que la cooperación, de hecho fortalecen la posición del partido dominante.

Polonia Polonia bajo el régimen comunista fue otro ejemplo de partido hegemónico. De hecho, Sartori adopta el concepto que inventara Jerzy Wiatr analizando el sistema de partidos polac03 . Al contrario que sus patrocinadores soviéticos, los comunistas polacos no prohibieron todos los demás partidos. Se permitió existir a algunos otros partidos que representaban los intereses de los campesinos y la Iglesia Católica, y que podían intentar así ejercer cierta influencia sobre el régimen en aspectos concretos. Su papel se veía estrictamente limitado y no se les permitía competir por los cargos o actuar como partido de oposición frente al partido en el poder. Resulta significativo que cuando surgió la oposición pública al régimen a principios de los años ochenta, se la movilizó a través de un movimiento sindicalista, Solidaridad, y no a través de los partidos. La principal diferencia entre el sistema de partidos mejicano y el polaco estriba en el papel desempeñado por los partidos secundarios en ambos países. En Polonia el Partido Comunista intentaba gobernar un país en el que un elevado porcentaje de la población tenía intereses que podían ser contrarios a los del partido gobernante. Recurrir al modelo soviético de monopolio del

[bid.,1. WIATR, «The Hegemonic Party in Poland», en E. Allardt y S. Rokkan (eds.), Mass Politics: Studies in Political Sociology, Nueva York, Free Press, 1970, pp. 312-321. J

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Partido Comunista podría haber supuesto el riesgo de generar desestabilización política, los partidos secundarios podrían haber actuado como una especie de válvula de escape. Los partidos de segundo orden en México también resultaban ser una válvula de escape para el partido en el gobierno, pero debido a una razón ligeramente distinta. El PRI gozaba de una legitimación mucho mayor en México que los comunistas en Polonia. Pero incluso partidos con un alto nivel de legitimación pueden perder su popularidad si sus políticas no cubren las «necesidades materiales». El PRI podía utilizar la presencia de los partidos de la oposición para dibujar un cuadro mucho más negro y preservar así su propia popularidad. Además, el sistema presidencialista mexicano -un cargo cubierto electoralmente cada seis años con la imposibilidad de presentarse a la reelección- encarnaba a las políticas públicas en la imaginación popular, de manera que mismo PRI era capaz de hacer frente a las presidencias impopulares. No cabe duda de que cada uno de estos cuatro regímenes tiene (o tenía) un sistema de partidos. Pero el modelo de interaccio- , nes entre los partidos que conformaban estos sistemas no siempre tenía como base la competición por los votos de los electorados de masas. Si bien el núcleo de un sistema de partidos en una democracia liberal es la búsqueda del apoyo del electorado de masas, en otro tipo de regímenes los vínculos entre los partidos que conforman el sistema suelen cerrarse en otros ámbitos donde los políticos y los grupos de interés buscan influencia política. (Evidentemente, como en el caso surcoreano o surafricano, el nexo electoral entre partidos y ciudadanos puede formar parte de lo que define al sistema de partidos). Esta es la razón por la que intentar clasificar a los sistemas de partidos que funcionan fuera del mundo liberal-democrático resulta aún más difícil que diseñar un esquema clasificatorio para los sistemas de partidos liberal democráticos. Sartori, al estudiar este problema recurrió a la ideología como elemento diferenciador entre los de sistemas de partidos. Así, los sistemas con partidos hegemónicos pueden ser ideológicos o bien pragmáticos. (Ya había recurrido a esta distinción al intentar ofrecer una tipología de los regímenes de partido único). Pero antes de pasar a evaluar este enfoque resulta importante que entendamos en que medida todo el marco del análisis de Sartori difiere del que hemos presentado aquí.

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,•

Sartori hace una primera diferenciación básica entre sistemas de partidos competitivos y no competitivos. La primera de las categorías no se restringe a los regímenes liberal-democráticos sino que incluye también a cualquier régimen en el que pueda competir más de un partido por el voto popular. Así, Suráfrica antes de 1994, por ejemplo, reunía los rasgos de un sistema de partidos competitivo. Los sistemas no competitivos son de dos tipos, sistemas genuinos de partido único y sistemas hegemónicos. Es en esta última categoría en la que cabe recolocar a una serie de países, entre ellos México y Corea del Sur, después de haber intentado considerarles posibles ejemplos de sistemas de partido competitivos. Sartori pasa a afirmar que la tipología que ha diseñado es de ámbito limitado. No puede explicar aquellos regímenes que han obtenido la independencia en épocas relativamente recientes, y en los que la gestación de los partidos tuvo lugar en , un Estado de gran fluidez. De hecho, prácticamente Africa entera debe ser considerada por separado. El hincapié que hace Sartori en el aspecto de la competitividad electoral como variable fundamental de la que derivar una tipología de los sistemas de partidos, sesga su análisis en una dirección concreta. A efectos de analizar los sistemas de partidos no le interesan los aspectos de la movilización política competitiva y el conflicto planteado entre partidos que están fuera de la arena de la movilización electoral. Así, para él, no cabe entender en términos de sistema de partidos, las interacciones entre los diferentes partidos en, digamos, una época de gobierno autoritario relajado en la que se permite la existencia de los partidos pero no se celebran elecciones genuinas. La única excepción la constituirían aquellos casos (los sistemas de partidos hegemónicos) en los que el gobierno autoritario parte de la base de un partido concreto. Y esto explica porqué su categoría de sistemas nocompetitivos es bastante reducida. De hecho, si excluimos a los regímenes de partido único por no considerarles en absoluto sistemas de partidos, Sartori solo podría identificar a Polonia (un sistema ideológico hegemónico), a México, Corea del Sur, Portugal y Paraguay (sistemas pragmáticos hegemónicos). (Recordemos que este libro se publicó en 1976). Pero debe justificarse laexc!usión de muchos de los regímenes mundiales de este marco y la solución que ofrece Sartori pasa por excluir a aquellos regímenes donde el desarrollo de los partidos resultó incompleto. 385

,

Si bien esto es plausible en el caso de Africa, es mucho menos viable en lo que respecta a América del Sur y Central. Ahora bien, la diferenciación entre sistemas de partidos ideológicos y pragmáticos parece ser el corolario al énfasis que hace Sartori sobre la competición electoral. Aquellos partidos dominantes que tienen una ideología fuerte y coherente tienden a suprimir a sus rivales (y de paso cualquier posible competición), mientras que los que no pueden tolerar un grado de actividad limitada por parte de otros partidos. De hecho, aduce Sartori, en Polonia los «partidos periféricos» son auténticos «partidos satélite»4. Pero, ¿nos ayuda esto a comprender como funcionan los sistemas de partidos fuera del mundo liberal democrático? Yo diría que no, y sugeriría que tomáramos en consideración un ejemplo posterior a la fecha de publicación del libro de Sartori: Nicaragua bajo el gobierno sandinista. Durante más de una década (de 1979 a 1990) los sandinistas implantaron la censura de la prensa, de manera que el régimen nunca llegó a ser una democracia plena, aunque en muchos aspectos las elecciones celebradas en 1984 se mantuvieran en la línea de las prácticas liberal democráticas. Los sandinistas también eran un partido de tipo ideológico en el sentido de que contaban con una agenda política que implicaba la transformación de la sociedad nicaragüense una vez se hubiera acabado con la dictadura de Somoza. Pero también había otros partidos políticos y agrupaciones que podían operar en las áreas del país controladas por el gobierno, ¿por qué? Hay que admitir que una de las razones era que el partido era una coalición que incluía a muchos a los que cabría calificar de «pragmáticos», pero lo fundamental era que la capacidad de supervivencia del régimen se habría visto muy minada si los gobiernos europeos hubieran apoyado activamente la abierta hostilidad de la administración Reagan. En otras palabras, las circunstancias en las que se encontraba el partido dominante hacían que tuviera que relacionarse con otros grupos políticos de forma mucho más parecida a la del PRI en México que a la de los comunistas de Polonia. Son las limitaciones internas y externas a las que se enfrenta un partido dominante las que determinan el trato que debe dispensar a otras agru-

4

G. Sartori, Parties and Party Systems, cit., p. 231.

386

paciones políticas. Si bien puede ser cierto que un partido con una ideología puede estar menos dispuesto a iniciar una apertura del ámbito de actividad a disposición de partidos de segunda fila y otras agrupaciones, son las circunstancias en las que se encuentra este partido dominante las que determinan su reacción. IJ. ~),.w,'\!:í"¡'uií\-V'':W 'lillcdfbl~'Uto;j<1Iwrh,,:ru-nu oa>ilamé 'msansfactorio, no porque factores como la ideología no tengan cabida en el análisis de un partido -evidentemente sí la tienen- sino porque no se puede establecer un vínculo entre ideología y competición entre partidos de la forma que propone Sartori. Pero, ¿con qué podemos reemplazar este marco? Se podría decir que la mejor solución sería reconocer que, si bien los esquemas clasificatorios de los sistemas de partidos tienen cierto valor en los primeros estadios de análisis de las democracias liberales, resultan de poca utilidad en estudios comparados sobre otro tipo de regímenes. Existen demasiados elementos en base a los cuales estos sistemas de partidos pueden diferir entre sí, como para que éste resulte ser un enfoque útil. Más que intentar construir un esquema clasificatorio de los sistemas de partidos que sea de aplicación fuera del mundo liberal democrático, sería más apropiado delinear las variables que habría que incluir en cualquier análisis de este tipo de sistemas de partidos. Entre estas variables esta, nan:

c,

• El ámbito y extensión de la competición electoral entre los partidos. Esta oscilará entre una competición inexistente o casi nula y formas de quasi-competición con elecciones parcialmente manipuladas (el caso mexicano), por un lado, y una competición plena pero que solo implica a una minoría de la población (el caso de Suráfrica), por otro. • El número de partidos implicados en la movilización y actividades no electorales. • El ámbito, extensión y forma de estas actividades no electorales, por ejemplo si incluyen actividades de milicias. • Si existe un partido dominante u otro actor que no sea un partido (por ejemplo un líder militar) que pueda restringir las actividades de todos los partidos. • La composición ideológica de los partidos que operan en el seno del sistema. 387

Algunas de estas variables son relevantes asimismo para el análisis de los sistemas de partidos de las democracias liberales, otras no. Contando con este tipo de variables podríamos empezar a analizar las interacciones que se dan entre los partidos en regímenes sobre los que Sartori tiene poco que decir, como el de Irak en los años cincuenta o el de Brasil durante gran parte de los años posteriores a 1945. Nos libera de la camisa de fuerza que supone considerar a los sistemas de partidos como una manifestación de la competición electoral, aunque en las democracias liberales sea este tipo de competición la que esté en el corazón del sistema. De hecho, podemos reconocer que el conflicto y la cooperación entre partidos puede darse en circunstancias muy diversas e implicar otros tipos de movilización política. Si no conseguimos diseñar una tipología de los sistemas de partidos podría parecer que no somos capaces de plantearnos cuestiones generales sobre los cambios en los sistemas de partidos. Lo más que podemos hacer es intentar explicar los cambios en los sistemas de partidos en el seno de regímenes concretos. Sin embargo, esta conclusión es excesivamente pesimista. Existe al menos un área de estudio que resulta ser absolutamente central hoy para la ciencia política en la que cabría esperar que el sistema de partidos y los cambios que en él se registren sean una variable importante: el proceso de democratización. Por decirlo brevemente, ¿qué papel desempeña el sistema de partidos a la hora de facilitar o impedir el crecimiento de la democracia en el seno de un régimen? Ahora bien, existen buenas razones para considerar que el sistema de partidos en sí no es un agente de cambio. En concreto, la existencia de una política de partidos semicompetitiva (como en Corea del Sur en los años cincuenta y sesenta), o la competición que sólo implica a ciertos grupos de la sociedad (como en , Africa del Sur) no cataliza la democratización. En uno de los casos, las elites en el poder consiguieron evitar el traspaso de poder a quienes hubieran democratizado el régimen, mientras que en el otro la dinámica de la competición electoral no llevó a los políticos blancos a extender sus conflictos hasta llegar a englobar a la población no blanca. La competición electoral no es «contagiosa», más bien parece ser capaz de comedimiento. Si tuviéramos que generalizar a partir de este punto nos veríamos tentados a llegar a la conclusión de que los sistemas de partidos per se no 388

son relevantes para la democratización. Lo que determina que un régimen se democratice o no es más bien el tipo de relaciones existentes entre las distintas clases sociales de esa sociedad. En otras palabras, deberíamos buscar una explicación de corte sociológico, y muchos estudios sobre esfuerzos exitosos o no de democratización (como el de Luebbert que mencionábamos en el capítulo 6) se han centrado enteramente en los fenómenos sociales. Sin embargo, otros estudios arrojan resultados muy distintos. Entre ellos hay que incluir una obra que mereció un premio: Capitalist Development and Democracy. Es verdad que sus autores afirman que el elemento más significativo a la hora de explicar las distintas experiencias de democratización es el equilibrio de poder entre las distintas clases y coaliciones de claseS. Pero en esta explicación no se ignora el contexto institucional. Todo lo contrario, al examinar las diferentes experiencias de democratización en los países capitalistas avanzados por un lado y en América Latina y el Caribe por otro, afirman que en estas últimas áreas: Los partidos políticos surgieron desempeñando un papel de mediadores crucial tanto en la implantación como en la consolidación de la democracia. Se precisaban partidos fuertes para movilizar las presiones ejercidas a favor de la democratización por las cIases subordinadas. Pero si sus programas eran demasiado radicales, generaban resistencias ante la democracia entre las clases dominantes. Una vez instaurada la democracia, el sistema de partidos se convierte en algo crucial para proteger los intereses de las cIases dominantes y mantenerlas alejadas de alternativas autoritarias 6 •

Para que la democratización fuera exitosa en Suramérica el sistema de partidos tenía que englobar a partidos grandes de base clientelar, de manera que las elites económicas 110 buscaran alianzas con los militares para derrocar a los gobiernos civiles democráticos. Cuando estas elites dejaban de confiar en el sistema de partidos, como en Argentina o en Uruguay en los años treinta, había un golpe militar. Sin embargo, los partidos interclasistas y

5

D. RUESCHEMEYER, E. H. STEPHENS y J. D. STEPHENS. Capitalist Development

and Democracy. Chicago, University of Chicago Press, 1992, p. 5. 6 ¡bid., p. 9.

389

de base clientelar tendían a fragmentarse, lo que suponía asimismo una gran amenaza para la estabilidad de un régimen democrático. Por consiguiente, el papel democratizador desempeñado por los partidos de base clientelar en América Latina no ha sido unívoco. Pero, ¿por qué aparentemente el sistema de partidos era una variable clave a la hora de explicar los procesos de democratización en América del Sur pero no en las sociedades capitalistas avanzadas? En último término, la respuesta está en el hecho de que las relaciones de clase en ambos tipos de sociedades son muy diferentes. Los países suramericanos tenían una base económica muy distinta porque eran principalmente economías agrícolas y exportadoras de mineral. El resultado era una clase obrera mucho más débil, incapaz de desempeñar el papel protagonista en la lucha por la democratización que jugara, por ejemplo, en las democracias de Europa Occidental. Teniendo en cuenta que, por lo general, las clases medias mantienen un compromiso más instrumental con la democratización, los procesos en Suramérica tendían a ser inevitablemente más precarios y menos estables. , En este contexto social las instituciones tenían una importancia mucho mayor, especialmente instituciones como los partidos, tanto en los regímenes predemocráticos como en los democráticos. El análisis de Rueschemeyer y sus colegas es un buen correctivo para todos aquellos que aducen que los partidos y los sistemas de partidos no son factores independientes y causales en la transformación de un régimen político. El tipo de partidos que compite entre sí por el poder en una democracia recién instaurada puede afectar a sus perspectivas de estabilidad a largo plazo. y la naturaleza del sistema de partidos emergente no puede explicarse recurriendo exclusivamente a modelos de relaciones entre clases sociales; debe considerarse una variable independiente. Pero el grado de diferencia que suponga el sistema de partidos variará; en algunos contextos las instituciones concretas que se hayan establecido tendrán menos importancia que en otros. En ocasiones el sistema de partidos resultará ser una variable crucial a la hora de explicar el éxito o el fracaso de un proceso de democratización; en otras circunstancias será mucho menos significativo.

390

TERCERA PARTE: HACIA EL GOBIERNO

IX.

SELECCIÓN DE CANDIDATOS Y LÍDERES

Sección A Este es el primero de cuatro capítulos en los que se examina cómo avanzan los partidos hacia el control del gobierno en las democracias liberales y cómo mantienen ese control después. En este capítulo nos ocuparemos de la forma de seleccionar los líderes que tienen los partidos o, más bien, analizaremos cómo eligen a cierto tipo de líderes. Nos centraremos principalmente, si bien no de forma exclusiva, en la nominación de candidatos para los escaños parlamentarios y de candidatos que ocuparán cargos ejecutivos elegidos directamente (como la presidencia norteamericana). No nos ocuparemos en este capítulo de la forma en que son elegidos los líderes de las organizaciones de los partidos, cuando no son los líderes del legislativo o ejecutivo elegidos directamente. La razón es que lo que nos interesa es un cuerpo de gentes, a la que el partido en el poder situará al frente de cargos oficiales. Además, prestaremos menos atención al surgimiento de líderes en el seno de los partidos con representación parlamentaria que a la selección de los candidatos en el seno de estos partidos. Lo hacemos así porque, por lo general, lo que determina en primer lugar la conducta de un partido que participa en el proceso legislativo es lo que ocurre en la fase de selección. La conducta de un partido durante su legislatura depende de quién sea 393

el líder de ese partido, aunque casi todos los líderes parlamentarios deben moverse dentro de ciertos límites impuestos por la composición del partido que legisla. No obstante, antes de entrar en los temas más importantes, debemos decir algo sobre el vínculo existente entre los líderes de las organizaciones de los partidos y los parlamentarios y otros cargos públicos electos. En términos generales se puede distinguir entre partidos que surgieron en el parlamento y sólo posteriormente crearon organizaciones que les ayudaran a movilizar a los electorados de masas, y aquellos partidos que surgieron fuera de los parlamentos. En el caso de los primeros el liderazgo de la organización solía subordinarse al liderazgo parlamentario desde antes. CareCÍan de una base de poder independiente y cualquier movimiento realizado por parte de los líderes de la organización para adquirir esta base, desataba acciones por parte de los líderes parlamentarios para evitarlo. En aquellos partidos que tienen un origen externo al Parlamento (sobre todo católicos, socialistas y partidos comunistas) pudo desarrollarse una serie de relaciones completamente diferentes entre los distintos bloques de líderes. En algunos casos (por ejemplo el del Partido Laborista británico), el dominio del partido Parlamentario se gestó relativamente pronto. Pero en otros partidos los actores clave siguieron siendo los líderes de la organización, por ejemplo a la hora de decidir los términos en los que el partido podría integrarse en un gobierno de coalición. Incluso cuando los líderes de la organización formaban parte del Parlamento, la base de su poder seguía siendo la posición que ocupaban en la estructura del partido y no el haber sido elegidos para desempeñar un cargo público. Tras la Segunda Guerra Mundial la relación entre líderes de la organización y líderes parlamentarios empezó a cambiar de fonna significativa a favor de estos últimos. Fue sobre todo la televisión la que, al incrementar la visibilidad de los líderes parlamentarios, aumentó su nivel de influencia en las organizaciones de los partidos. Los que aspiraban a lo más alto del liderazgo del partido podían tener carreras que implicaban tanto el desempeño de altos cargos oficiales de elección directa como, a menudo aunque no invariablemente, buenas posiciones en el seno de la organización del partido. Sin experiencia en cargos públicos electivos el/la aspirante a líder no podría convencer a los responsables de su elección que tenía credenciales suficientes como para apelar al electo394

rado de masas. Por ejemplo, en la República Federal de Alemania los principales partidos empezaron a designar a alguien como «candidato a canciller» mucho antes de las elecciones generales, de manera que el electorado pudiera saber quién sería el líder del partido en un gobierno de coalición. Aunque esto no colocaba al líder del PSD en una posición de total subordinación, sí suponía una transformación respecto de la situación que se había dado tanto en la Alemania imperial como durante la República de Weimar. Pero, ¿qué diferencia suponía el origen de un partido a la hora de determinar el poder relativo de los líderes parlamentarios y de la organización? En muchos casos era una influencia importante pero había otros factores que podían alterar el locus del poder. E! ejemplo norteamericano ilustra esto muy bien, puesto que allí el poder relativo ha dado un vuelco en diversas ocasiones. Los partidos tenían su origen en las facciones del Congreso de los Estados Unidos y en los parlamentos estatales. Los primeros partidos norteamericanos no eran más que alianzas parlamentarias de elites políticas locales. En este sentido no eran partidos creados externamente. Pero a medida que se fueron desarrollando las maquinarias urbanas de los partidos a lo largo del siglo XIX, fueron capaces de controlar a los electorados de masas de sus propios condados, de manera que los jefes de los partidos pudieron fijar los términos de sus relaciones con los legisladores estatales, miembros del Congreso y otros cargos públicos. Más recientemente, el equilibrio de poder se ha escorado de forma decisiva hacia los cargos públicos individuales y electos. Sin embargo, si bien el poder de los jefes decreció considerablemente a principios del siglo xx y de nuevo a finales de los años cuarenta, persisten vestigios de la influencia de la maquinaria del partido. En fechas tan tardías como principios de los años sesenta un jefe de partido aún era capaz de hacer que un miembro del Congreso de su ciudad votara de una forma determinada en una votación clave de la cámara l. No cabe duda de que al decrecer la influencia general ejercida por los líderes organizacionales en el seno de los partidos, la selección de candidatos para los cargos públicos electos se ha I

N. W.

POLSBY.

«Mayor Daley and (he Bishop», Political Studies 28 (1980),

p.465.

395

convertido en uno de los factores fundamentales que conforman la naturaleza de un partido. Los partidos difieren enormemente en la forma que tienen de elegir a sus candidatos y líderes y esto afecta a su capacidad para apelar a los diversos sectores del electorado. Algunos tipos de nominación hacen mucho más fácil que otros que un partido cambie el tipo de persona que normalmente tiende a nominar. En términos generales existen cinco tipos principales de procedimientos de selección de candidatos que se dife. , renclan segun: o

o

o

o

o

La selección se lleve a cabo atendiendo a reglas y procedimientos diseñados e implementados por el partido mismo, o si es el Estado el que determina las reglas y procedimientos. La selección se lleve a cabo por un órgano central del partido o por unidades locales descentralizadas. El grado en el que la unidad decisora que ostenta el poder de selección está compuesta por algunos actores clave o esta capacidad se distribuya entre los miembros y activistas de esa unidad. El número de cargos para los que se selecciona a los candidatos de cada tacada por la unidad decisora relevante. La facilidad con la que los que ya ostentan un cargo público (los que ejercen el poder) pueden ver cuestionada su reselección.

En las siguientes cinco secciones examinaremos una a una cada una de estas variables y los nexos entre ellas, antes de pasar al tema de la forma de selección de los líderes.

1. Reglas públicas y privadas Los partidos norteamericanos se diferencian indiscutiblemente de los de otros países por la medida en que la ley estatal controla la nominación de los candidatos que se \leva a cabo bajo los auspicios del Estado mismo. Esto es especialmente evidente en el caso de los cargos que no son la presidencia, es decir, la Cámara de Representantes de los Estados Unidos y el Senado, los gobernadores de los Estados, otros cargos ejecutivos estata-

396

les, los parlamentos estatales y los cargos locales. Las leyes de cada uno de los Estados exigen a los partidos Demócrata y Republicano (pero por lo general no a los partidos menores) que nominen los candidatos según sus propios procedimientos. Hoy en día lo normal es que esto implique algún tipo de elección primaria directa, una elección que implica que los simpatizantes del partido voten para elegir a sus candidatos en unas elecciones que preside el Estado. Las leyes estatales especifican la forma en que los candidatos pueden acceder a las primarias y quién se supone que debe tener la consideración de «simpatizante» o de «miembro». De hecho, la inexistencia de una militancia formal en los partidos norteamericanos supone que, en la práctica, el derecho de voto en las primarias se ha extendido hasta abarcar a una amplia gama de gentes cuya vinculación con el partido se limita exclusivamente a su deseo de votar en las elecciones primarias celebradas por ese partido. Es importante darse cuenta de que el nexo que existe en los Estados Unidos entre la regulación pública y las elecciones primarias es puramente contingente. Puede haber, y de hecho las ha habido, elecciones primarias celebradas por partidos que no estaban reguladas por la ley estatal. Los partidos belgas han hecho selecciones de este tipo, algo que ha ocurrido igualmente en otros países; y en 1992 el Partido Laborista israelí adoptó un procedimiento similar para elegir a su líder, lo mismo que el Likud en 1993. Además, la regulación pública podría manifestarse, por ejemplo, en un requerimiento a los partidos para que nominen a sus candidatos en cierto tipo de convención en vez de especificar que se deben celebrar elecciones primarias. De hecho, este tipo de regulación se parecería mucho a los requerimientos legales que existen en Alemania. La Ley Básica vigente en la RFA exige a los partidos que se rijan por «principios democráticos», y tanto la Ley de Partidos de 1967 como la Ley Electoral exigen a los partidos que recurran a ciertos procedimientos a la hora de seleccionar a los candidatos. Por ejemplo, el voto debe ser secret02 • Lo que convierte la experiencia americana en algo diferente no son las primarias per se, ni la regulación estatal del proceso de nominación,

G. ROBERTS, «The German Federal Republic: The Two-Lane Roule lO Bonn», en Michael GalIagher y Michael Marsh (eds.), Candídate Seleclíon in Comparative Perspective, Londres, Sage, 1988, pp. 97-98. 2

397

sino lo mucho que el Estado se implica en este aspecto de la actividad de los partidos. En los Estados Unidos, las elecciones primarias las dirigen los gobiernos estatales. Son elecciones públicas en la misma medida que unas elecciones generales. Al contrario de lo que ocurre en Alemania, donde muchos aspectos de los procedimientos de nominación se regulan en los estatutos de los partidos y pueden cambiarse si el partido así lo decide, lo partidos norteamericanos sólo pueden alterar los procedimientos para la nominación de candidatos, cambiando la ley estatal. Esto, unido al hecho de que las leyes estatales también regulan la forma de organización de los partidos, es lo que ha hecho que los partidos norteamericanos hayan dejado de ser asociaciones privadas. Cuando los reformadores progresistas de principios del siglo xx consiguieron que se aprobaran leyes que regularan la organización de los partidos y la selección de los candidatos, transformaron a los partidos que pasaron de ser asociaciones privadas a ser estructuras de un tipo totalmente diferente. El politólogo norteamericano Leon Epstein ha comparado los partidos a servicios de «utilidad pública» como las compañías del agua o las eléctricas. Estas compañías son propiedad privada de los accionistas, pero gran parte de su actividad se ve regulada por el Estado (el precio que pueden cobrar por sus servicios, el porcentaje de beneficios que pueden repartir entre los accionistas, etcétera)3. De lo que no cabe duda es de que esta concepción de «utilidad pública» que se aplica a la selección de candidatos capta la esencia de la práctica americana por debajo del nivel de la presidencia. Pero en el caso del cargo más importante del país hay que añadir un elemento de «asociación privada» más a los procedimientos y esto complica de alguna manera la forma en que debemos considerar los métodos de nominación norteamericanos. Los Estados y los partidos nacionales comparten el control que se ejerce en la selección de los candidatos presidenciales. De hecho, a partir de las reformas del Partido Demócrata de los años 1969-1972, los partidos nacionales han adquirido poderes formales que cubren los procedimientos a seguir por los partidos estatales, de los que no gozaban con anterioridad. Pero muchos

L. D. EpSTEIN, Political Parties in the American Mold, Madison, University of Wisconsin Press, 1986. 3

398

aspectos, incluido el de la elegibilidad para votar en unas primarias o en una convención, siguen siendo regulados por las leyes de los estados individuales. Asumiendo que en los Estados Unidos la medida de la regulación pública de los partidos sea más amplia, ¿por qué habría de suponer esto una diferencia en el proceso de nominación? Probablemente un crítico podría sugerir que lo que resulta realmente distintivo en la selección de candidatos en los Estados Unidos es lo difundido que está el recurso a unas primarias en las que puede participar casi cualquiera; que estas primarias se vean reguladas por los gobiernos estatales y no por los partidos mismos es un detalle relativamente insignificante. Ahora bien, existe un argumento válido que estela crítico/a podría aducir a su favor. El hecho de que la ley controle los procedimientos de selección no asegura que los que seleccionen consideren de la misma manera a candidatos de todos los grupos sociales. Si resulta que los responsables de la selección prefieren varones blancos de mediana edad y clase media, cuentan con numerosas formas de asegurarse de que seguirán siendo elegidos este tipo de candidatos. No se puede legislar en contra de las preferencias o los gustos de quienes seleccionan. De hecho (la experiencia norteamericana lo confirma), a corto plazo la introducción de las primarias no transformó el tipo de persona nominada. Las elites de los partidos existentes a menudo encontraron la forma de adaptarse a las nuevas reglas del juego. No obstante, el hecho de que las reglas se vean respaldadas por la ley elimina algunos de los mecanismos que habían venido siendo utilizados por las elites para impedir que los participantes más nuevos en el partido influyeran sobre la elección de los candidatos. Cuando es el partido mismo el que respalda las reglas que presiden la selección de los candidatos, lo más probable es que quienes deben velar por su cumplimiento sean las mismas elites a las que se pretende frenar. Este problema se dio en el caso de la nominación presidencial de los demócratas en 1968. En muchos Estados los activistas insurgentes se encontraron con que los líderes del partidos hacían caso omiso de sus puntos de vista y concedían su apoyo a la candidatura del vicepresidente Hubert Humphrey. Estos líderes se encontraban a menudo en una posición que les permitía ignorar las peticiones de inclusión planteadas por aquellos que no tenían capacidad de influir sobre el pro399

ceso. Pero, cuando los que han sido excluidos pueden acudir a la justicia y, especialmente en el caso de que el Estado mismo sea el responsable de supervisar ciertos aspectos del proceso de selección, se reduce considerablemente el grado de discrecionalidad con el que cuentan las elites a la hora de excluir a recién llegados no deseados.

2. Selección centralizada o descentralizada

•

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e el último

400

ción en la gestión del partido en los años de posguerra hizo necesario que se prestara alguna atención a la opinión local. El control desde el centro se ha mantenido más en aquellos partidos creados o gestionados por una familia. En la India, a principios de los años setenta, Indira Gandhi asumió personalmente el control sobre las nominaciones al Partido del Congreso y su hijo Sanjay desempeñó un papel similar a finales de la década. Grecia es una excepción entre las democracias europeas por el poder que ostenta el líder en la nominación de los candidatos. De hecho, desde una perspectiva noreuropea, el partido MSPH es excepcional al combinar la social-democracia con un alto grado de control del líder sobre las nominaciones (ejercido por su líder Andreas Papandreu). Pero el MSPH muestra dos rasgos que contribuyen a explicar la medida en la que difiere de los partidos social-demócratas del norte de Europa. En primer lugar, no se trata de un partido antiguo que cuente con procedimientos establecidos hace mucho tiempo. Se creó tras el colapso de la dictadura militar en 1974. Al contrario que los partidos de España que sobrevivieron en la clandestinidad y en el exilio durante los años de la dictadura (1939-1975), el MSPH era un partido completamente nuevo. En segundo lugar, existe una larga tradición en el sureste de Europa de partidos que no son sino el vehículo organizado de familias políticas concretas. Grecia parece un caso inusual por la simple razón de que era el único país de la región que no tuvo un gobierno comunista tras 1945, de manera que el modelo de partidos de los años anteriores a la guerra, basado en familias que competían por el poder pudo resurgir allí y en ningún otro lugar4. Las prácticas de la mayoría de los partidos se sitúan entre los dos extremos de control local completo y dominio del líder, pero se trata de un espectro muy amplio. En muchos países, la influencia del centro puede limitarse a la formulación de reglas de procedimiento generales para (intentar) obtener el poder. In extremis puede incluir el veto a un partido local si eligiera a un candidato que pudiera llegar a ser embarazoso para el partido. Pero, en esos casos, el centro no es un participante activo en la selección de los candidatos. En algunos países y en algunos partidos, los niveles medios de la organización de los partidos, como el nivel de los

Excluyo a Turquía por la simple razón de que considero que la mayor parte del territorio de ese país está en Asia y no en Europa.

4

401

Uinder en Alemania, pueden desempeñar un papel en la selección de candidatos junto a los partidos locales. Son muy pocos los países en los que la organización central del partido desempeña un papel más influyente. En uno de los escasos estudios comparados más completos sobre selección de candidatos realizado a mediados de los años ochenta se resumía así la situación: La evidencia [... ] sugiere que en un pequeño número de países el organismo central, es decir, la ejecutiva nacional compuesta por un pequeño número de líderes del partido tiene poco poder, si es que tiene alguno, en el proceso de selección de candidatos [... ]. Vemos cómo el centro juega un papel insignificante en Bélgica, Gran Bretaña, Alemania Occidental, Noruega, los Estados Unidos, Australia, Canadá, Finlandia y Austria [... j. En Irlanda, Italia, los Países Bajos, Israel, Nueva Zelanda y la India el organismo central desempeña un papel significativo en el caso de algunos partidos, pero resulta decisivo en la selección de sólo una minoría de los candidatos. Sólo en Francia, Grecia, Japón, Venezuela y Sierra Leona se le puede considerar el seleccionador principal de candidatos 5•

Sin embargo, incluso en aquellos partidos donde el papel directo del órgano central a la hora de seleccionar a los candidatos resulta insignificante, éste puede establecer reglas y procedimientos que, indirectamente, sean muy importantes a la hora de decidir qué tipo de candidatos resultarán seleccionados. Consideremos el caso de Noruega. Es uno de los países en los que se ha avanzado más en la selección de candidatos femeninos en los últimos años. En parte debido a la decisión adoptada en 1985 por los partidos de centroizquierda de establecer cuotas para las candidatas. Pero según la ley noruega los partidos no pueden pasar por alto las decisiones de las organizaciones locales de los partidos, siendo así que ese año un partido no alcanzó la cuota en su circunscripción, la organización central del partido no pudo revocar esa decisión6 • El que exista una política de los partidos referente a las cuotas femeninas, o que afecten a otros grupos sociales, es importante para fijar la agenda de los par-

M. GALLAGHER, «Conclusion», en Gallagher y Marsh (eds.), Candidate Se/ee· tion in Comparative Perspective, p. 245. 6 H. VALEN, «Norway: Decentralization and Group Representation», ibid., pp. j

215y223.

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tidos locales a la hora de emprender la selección de candidatos, incluso aunque el centro no pueda modificar la decisión de estos partidos. Así, incluso en el caso de partidos como los de Noruega donde la selección de candidatos está descentralizada, la nominación puede adjudicar un papel a los órganos centrales que no existía en absoluto, por ejemplo, en la Tercera República francesa. No podemos fijar la importancia relativa del centro frente a los partidos locales independientemente de otras variables, y, en concreto, de la variable que examinaremos en la siguiente sección, la extensión de la democracia en el proceso de selección. En un partido relativamente democrático, cuanto más fuerte sea el centro, más fácil será que los participantes nuevos hagan oír en el partido sus llamamientos de representación. Si las normas de selección se pueden cambiar desde el centro será más fácil que los distintos grupos obtengan representación incluso en aquellas zonas del país en las que los partidos locales hacen oídos sordos a las peticiones de los grupos nuevos. En estas circunstancias los partidos descentralizados tienden a ir en contra de los intereses de estos grupos porque habrá áreas en las que no encuentren asidero. Sin embargo, si la centralización ofrece autonomía a los líderes parlamentarios y de las organizaciones, también crea mayores oportunidades para que los grupos de interés nacionales desempeñen un cierto papel en la selección de candidatos. Esto se hizo evidente en el caso de los cristiano-demócratas en Italia y del Partido Popular Cristiano flamenco de Bélgica. La evolución es más pronunciada cuando un partido centralizado no tiene democracia interna, la centralización dificulta aun más el que los excluidos puedan meter baza. Así, por ejemplo, un partido como el PLD de Japón mantuvo la exclusión de las mujeres, en parte debido a la influencia ejercida por los órganos centrales sobre el proceso de selección de candidatos. Debido a que el partido no es democrático en su funcionamiento interno, es más probable que los elementos centralizadores contribuyan a mantener el dominio de los grupos e intereses anterionnente representados por él. 3. Control de las elites o democrático Como tuvimos ocasión de ver en el capítulo 3, una de las mayores controversias sobre los partidos políticos ha sido la de 403

si el control ejercido por las elites es inevitable. Lo cierto es que una de las principales arenas en las que podríamos esperar encontrar evidencia sobre la influencia de las elites es en la selección de candidatos. La medida en que los miembros sean capaces de controlar el proceso de nominación dependerá de si la selección se lleva a cabo a través de organizaciones locales del partido o por medio de las estructuras centrales: • Si es a través de las organizaciones locales del partido no hay problema, al menos en teoría, para que los miembros sean convocados a mítines (en los que pueden opinar, etcétera) para discutir y eventualmente votar en la elección de candidato(s). Cuando el número de participantes es relativamente directo cabe una democracia directa de este tipo. Evidentemente, las elites políticas locales pueden tener tal capacidad de influencia sobre sus miembros que les impida hacer poco más que ratificar las elecciones realizadas por los primeros, pero el principio de toma de decisiones de forma democrática sigue siendo viable en cuer- . pos pequenos • Cuanto más centralizado esté el proceso de selección, menos probable resultará que a un partido le baste con un simple mitin para controlar democráticamente la selección de candidatos. Un partido puede recurrir a dos métodos para superar el problema planteado por el número de miembros. El primero es la celebración de mítines locales en los que se seleccionan los representantes que pasaran al mitin del siguiente nivel, etcétera, hasta llegar a un mitin final en el que se incluyen los puntos de vista expresados en los mítines locales originales. El segundo método consiste en hacer votar directamente a todos los miembros a la hora de elegir candidatos. No obstante, tanto los mecanismos de toma de decisión locales como los centralizados están abiertos a la dominación de las elites, y este es un tema que debemos explorar con más detalle. El problema de los sistemas de nominación descentralizados es que, por lo general, es precisamente a nivel local donde las elites suelen desplegar su mayor grado de influencia. Los recursos con los que cuentan para coaccionar y manipular a los miembros ordinarios y a los activistas se ven amplificados debido a la ausencia de aliados exteriores a los que puedan recurrir los miembros ignorados o rebeldes. Pero esto no supone que el con404

trol ejercido por las elites sea inevitable. El que surja o no depende del modelo de valores de la cultura política local, de fOllllas anteriores de participación en el partido y de otra serie de factores. En el caso de los sistemas más centralizados, los posibles participantes pueden tenerse que enfrentar a dos dificultades a la hora de hacer valer sus opiniones. Uno de los problemas es el que ya identificara Michels, o al menos una de sus variantes, es decir, el hecho de que la necesidad de mantener una organización permanente crea posiciones de influencia para aquellos que las ocupan7• En otras palabras, los que controlan la maquinaria del partido pueden ser los que eligen a los candidatos y no los demás miembros del partido. Es posible que el precio que haya que pagar para contrarrestar el poder de las elites políticas locales sea el alentar la formación de elites a otros niveles del partido. Esto sugiere que el proceso de diseño de una estructura de toma de decisiones en el seno del partido que tenga en cuenta las opiniones de los miembros supone mantener un delicado equilibrio. La otra dificultad inherente a los sistemas más centralizados surge en tomo a los procedimientos a través de los cuales se supone que los miembros votan directamente a los candidatos. Por un lado, cuando hay muchas posiciones que ocupar, los votantes, por activos que sean y concienciados que estén, pueden tener un conocimiento muy limitado de la mayoría de los posibles candidatos. Por otro está el tema de quienes se presentan a las elecciones primarias. Si hay que «filtrar» a los candidatos, ¿cómo puede hacerse sin dotar de excesivo poder a los cargos más importantes del partido? Y si no existen mecanismos de filtro los candidatos mismos pueden convertirse en los principales actores del proceso al movilizar a sus simpatizantes, invirtiendo así la relación entre candidatos y miembros que buscan los demócratas. La existencia de este tipo de relación se ha hecho evidente en gran parte de los Estados Unidos donde se da una amplia participación en el proceso de nominación, pero todo el proceso es «dirigido» por los candidatos y no por los activistas del partido. Esto se debe, en parte, al hecho de que prácticamente cualquiera puede votar en unas primarias norteamericanas, siempre que se

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R. MICHELS, Political Parties [1'. ed. ingl. 1915], Nueva York, Free Press, 1962,

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registre con antelación. La participación no se restringe a los que se han implicado más activamente en el partido. Esta situación exacerba un problema inherente a la elección de candidatos en unas primarias en las que el electorado es un grupo tan amplio que no puede encontrarse cara a cara. Los Estados Unidos no es el único país en que se recurre a una forma de elección primaria. El poder que ejercen los candidatos sobre el proceso de nominación ha venido preocupando a todos los partidos que han pensado en adoptar este sistema. Uno de los temores de algunos de los miembros del Likud en 1992 a la hora de elegir el líder del partido por medio de unas primarias, se centraba en la perspectiva de que, en verdad, el proceso se vería controlado por los candidatos. Puesto que el «electorado» sólo se compondría de miembros del partido (al contrario que en el caso de la experiencia norteamericana), no se podía ejercer «desde fuera» ningún tipo de influencia, lo que constituía la base de su aprensión sobre el procedimiento. ¿Existen tendencias generales en el caso del tamaño de los «electorados»? ¿Existe evidencia concreta de que actualmente estén implicadas en el proceso de selección de candidatos más personas o una banda más amplia de personas que, digamos, hace setenta años? Yo aduciría que, en general, si hacemos un balance los «seleccionadores» probablemente provengan de una base más ancha que antes, pero contamos con importantes excepciones. Y desde luego estamos lejos de que los modelos de los partidos políticos se basen en una democracia interna pura en los procesos de selección de sus candidatos. Permítanme comenzar por una de los países en los que los procedimientos de selección de candidatos se han hecho menos democráticos en los últimos años, Bélgica, donde anteriormente se celebraba cierto tipo de primarias. De Winter ha resumido muy bien la situación: Hasta los años sesenta, los tres principales partidos belgas ofre· cían a sus miembros de pleno derecho oportunidades sustanciales para participar en y determinar los resultados del proceso de reclutamiento [... ]. A los ojos de los líderes locales y nacionales esta participación de masas democrática adolecía de muchas deficiencias. Tendía a sobrevalorar las tensiones existentes entre las diversas facciones de los partidos (en torno a líneas lingüísticas, religiosas y sociales). También dificultaba el reclutamiento de candidatos nuevos potencialmente valiosos que care406

cían de popularidad entre los miembros locales del partido, de manera que no se lograba una composición óptima y atractiva de las listas electorales, A finales de los sesenta, en la mayoría de los partidos (exceptuando el PS) los líderes empezaron a reemplazar a los miembros ordinarios erigidos en votantes y a recurrir a procesos de selección más oligárquicos (como por ejemplo a aquel según el cual las decisiones las toma el comité local del partido o una asamblea de delegados de las secciones locales de ese partido)8,

El valor del ejemplo belga, un caso inusual, estriba en que puede ayudarnos a situar en contexto evoluciones muy diferentes habidas en otros lugares.

La necesidad de atraer miembros Uno de los factores que incitan a los partidos a intentar ejercer poder a la hora de la selección de candidatos es la necesidad de atraer miembros. Los partidos de elite que tuvieron su origen en los parlamentos se hicieron con algunos de los rasgos de los partidos de masas para intentar mantener la fuerza electoral necesaria para ganar las campañas electorales. Esto suponía ceder formalmente algunos poderes a los miembros, aunque las elites locales siempre diseñaran mecanismos que les permitieran «manejar» a los partidos locales y no caer en la democracia de partido asociada a los partidos socialistas. Algunos partidos de elite sobrevivieron, como los de centro-derecha (UDF) en Francia. Resulta interesante que si bien la UDF ha mantenido el dominio de los «notables» a nivel local, se haya cedido mucho poder respecto de la elección de candidatos a los órganos centrales, ya que había que coordinarse con unos aliados gaullistas mucho más centralizados. Evidentemente, la presión descrita más arriba, en el sentido de compartir el poder en el seno de los partidos, fue un fenómeno de principios del siglo xx que si bien puede ayudar a comprender por qué Bélgica adoptó las primarias, no nos ayuda a explicar las razones de que posterionnente se desechara el pro··ceárm1emo.

L. DE WINTER, «Belgium: Democracy or Oligarchy?», en Gallagher y Marsh (eds.), Candidate Selection in Comparative Perspective, cit., pp. 42-43.

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El declive de las jerarquías sociales Un segundo factor que ha favorecido la devolución de poderes es el declive general de las jerarquías sociales, junto a la elevación de los niveles educativos que ha hecho que incluso los miembros de partidos conservadores se muestren menos dispuestos a aceptar las decisiones que se les imponen de lo que lo estaban sus predecesores de hace una generación o dos. Si bien sólo contamos con una evidencia fragmentaria parece ser que, por ejemplo, los conservadores británicos de la década de 1980 se mostraban menos dispuestos a ser «funcionarios» o «simpatizantes» del partido y tenían una tendencia mayor a querer participar en la política de su partido. Una orientación de este tipo conduce a conceder a los activistas un mayor papel a la hora de la selección de candidatos. Además, en la medida en que el atractivo de los partidos reside en que son arenas para la interacción recreativa y social, el núcleo de sus miembros tenderá a centrarse más en aquellos que están interesados en las políticas públicas. En estas circunstancias el ceder a los miembros mayores cotas de control sobre la elección de candidatos es una forma de reducir los conflictos internos. Es en este punto en el que cobra relevancia el ejemplo belga. Los partidos en Bélgica, al igual que en Austria, son bastante inusuales en la medida en que no se reducen a pequeños cuerpos políticos. La «pilarización» de la vida social belga supone que los partidos deben ofrecer una amplia gama de servicios a sus miembros o a aquellos que desean conectar con ellos. De hecho, la penetración de los partidos en la administración pública belga, se incrementó enormemente tras la Segunda Guerra Mundial. Esta es la razón por la que los partidos belgas se mostraron menos receptivos a las presiones ejercidas en otros lugares en la dirección de un tipo de afiliación cada vez más «política». Lo que hizo posible la reducción de la democracia interna de los partidos en Bélgica, cuando en muchos otros países un movimiento de este tipo podría haber encontrado una fuerte resistencia.

El incentivo de movilizar intereses infrarrepresentados U n tercer factor es el incentivo que supone para los partidos la movilización en tomo a intereses sociales nuevos o infrarre408

presentados. En la medida en que exista una tendencia entre los partidos a desplegar una estrategia electoral «atrapatodo», intentarán apelar a esos nuevos intereses adaptando sus políticas a ellos y seleccionando candidatos que resulten viables para esos votantes. Así, en el norte de Europa muchos partidos han intentado atraer a las votantes femeninas incrementado el número de candidatas y situando a más mujeres en posiciones de liderazgo en el seno del partido. Una de las formas para hacer a un partido atractivo a los ojos de los votantes parte de implicar a la gente que comparte un interés concreto en la toma de decisiones del partido. Y la forma de encauzar esto es recurriendo a su participación en la selección de candidatos. ¿Por qué entonces los partidos belgas se han movido en la dirección exactamente opuesta? Aquí interactuaron dos poderosas fuerzas interrelacionadas entre sí. El fortalecimiento de las divisiones lingüísticas en el seno de la sociedad belga suponía que algunas de las tendencias «atrapatodo» evidentes en partidos de otros lugares eran mucho más débiles. Además, como acabamos de comprobar, De Winter afirma que la base local de toma de decisiones respecto de los candidatos tendía tanto a sobredimensionar las tensiones internas de los partidos como a excluir a candidatos nuevos y electoralmente atractivos. En otras palabras, si los partidos belgas querían atraer a nuevos votantes, tenían que optar por soluciones muy diferentes para la selección de candidatos a las adoptadas en otros países.

La necesidad de legitimaci6n Existe un cuarto factor relacionado con las demandas de legitimación en un ámbito en el que los medios de comunicación de masas desempeñan un papel central en épocas de campañas electorales. En muchos países, no es ya que los candidatos no deban resultar atractivos a los ojos del electorado, deben proceder de procesos políticos que no sean evidentemente injustos o ilegítimos. Este fue uno de los factores que impulsaron, por ejemplo, a los partidos comunistas de Europa Occidental hacia una mayor participación local en la selección de candidatos durante los años de posguerra. Aquellas candidaturas que parezcan proceder de los proverbiales «cuartos llenos de humo» pueden carecer de legitimidad, al margen de lo cualificado que pueda resultar el can409

didato. En 1968, se consideró que Hubert Humphrey, uno de los políticos mejor cualificados que se haya presentado nunca a las elecciones presidenciales norteamericanas, había sido impuesto al partido. Esto no sólo dañó severamente sus perspectivas electorales, sino que suscitó demandas de una mayor participación en los procesos de nominación. Ahora bien, cabe, hasta cierto punto, cumplir los requisitos de legitimidad sin contar con un electorado excesivamente extenso y, de hecho, en algunos países como Grecia el «proceso» solo tiene una importancia relativa si bien, por lo general, se ha dado un incremento de la presión para conseguir procesos más abiertos. Una vez planteada la idea de que, en general, se están incrementado los niveles internos de democracia en el seno de los partidos aunque sea lentamente, queda abierta la cuestión de la variación existente entre países en lo referente a la medida del control democrático. Una de las dificultades que plantea la respuesta a esta pregunta es que existen varias dimensiones diferentes que cabría incluir en la medición del grado de democracia. Tenemos, , por ejemplo, la tasa de implicación de los miembros. Gallagher, comparando nueve países señala que, según sus datos <
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M. Gallagher. «Conclusioo». ibid .• p. 246.

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tido) pueden ser tan duras que sirvan de elemento discriminato-

rio para cierto tipo de candidatos potenciales. Pero un proceso también puede resultar relativamente cerrado cuando favorece a aquellos candidatos que tienen un acceso personal a los recursos que permiten movilizar directamente al «selectorado». Esto puede generar el tipo de proceso descrito con anterioridad cuando nos referíamos a los Estados Unidos, es decir, puede llevar a la inversión de la relación entre el candidato y quienes le seleccionan. En este caso es el candidato el que «gestiona» su nominación, no se trata de un proceso en el que quienes están llamados a seleccionarle se impliquen activamente en el momento de tomar una decisión. En las dos primeras dimensiones de democracia, el sistema norteamericano de elecciones primarias puntuaría como altamente democrático. Su aspecto no democrático radica en el papel que se concede al candidato individual a la hora de establecer los términos de la competición por una nominación y en la forma que tiene de premiar al candidato individual capaz de recaudar personalmente dinero y otros recursos para competir por la nominación. El resultado de todo lo anterior es que medir el grado de democracia implicado en la selección de candidatos en los partidos de regímenes liberal-democráticos es algo extremadamente complejo. No obstante, podemos extraer dos conclusiones con una relativa facilidad. En primer lugar, no existen partidos que puntúen como altamente democráticos en las tres dimensiones que hemos descrito. En segundo lugar, no cabe duda de que existen algunos partidos cuyos procesos de selección resultan ser bastante poco democráticos (entre ellos los dos principales partidos de Grecia, el PLD japonés y los partidos de centro-derecha franceses como el PG, la UDF y el FN). Pero la mayor parte del resto de los partidos oscila en algún lugar entre estas dos posiciones extremas, si bien existen grandes diferencias entre ellos en lo referente a aquellos aspectos de los procesos que siguen que son democráticos y los que no lo son.

4. El número de cargos seleccionados a la vez Especialmente en las así llamadas democracias modelo Westminster, el «selectorado» sólo elige a un candidato cada vez que 411

toma una decisión. Esto se debe a que, tanto el sistema de voto plural (utilizado en Gran Bretaña y en Canadá y -hasta los años noventa- en Nueva Zelanda) como el sistema de voto alternativo, tienden a usarse hoy en día en conjunción con circunscripciones uninominales. No es que exista necesariamente una conexión entre estos métodos para agregar votos y las circunscripciones uninominales. De hecho, en Gran Bretaña, el distrito uninominal es el resultado de las reformas llevadas a cabo a mediados y finales del siglo XIX. Antes de eso la norma eran dos candidatos por circunscripción. Pero no cabe duda alguna de que la circunscripción uninominal es el sistema más extendido actualmente en este tipo de sistemas electorales. Tanto los sistemas de listas como la versión de voto singular transferible de los sistemas de representación proporcional, requieren de «selectorados» que confeccionen una lista de candidatos que incluya al menos dos y, normalmente, más de dos nombres. No es este el único contexto en el que el «selectorado» puede estar eligiendo a más de un candidato a la vez. Cuando hay muchos cargos de diferentes niveles por elegir, como es el caso en los Estados Unidos, hay que encontrar candidatos que los cubran todos. Pero el número de candidatos seleccionados a la vez altera el modelo de selección que se utiliza. Pensemos en el siguiente ejemplo. Tanto el partido A en el país X como el partido B en el país Y desean incrementar su atractivo para las votantes femeninas y ambos quieren incrementar el porcentaje de sus candidatos que son mujeres, porcentaje que normalmente no supera el 5 por 100 del total. X recurre a un sistema de voto plural con 100 circunscripciones uninominales. Y divide el territorio en 20 regiones que pasan a configurar las unidades de voto en un sistema de listas de las cuales cada circunscripción elige a cinco candidatos. Para incrementar el número de candidatas femeninas A debe, o bien contar con la posibilidad de que haya más circunscripciones en las que salgan elegidas candidatas femeninas, o bien ser capaz de imponer una candidata (o cuando menos una pequeña lista de candidatas) en varias circunscripciones. La última de las estrategias descritas puede generar conflictos en el seno del partido y, en todo caso, es posible que las normas que rigen el partido lo prohíban. Sin embargo, depender de los partidos de cada circunscripción puede implicar muy pocos caro412

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bios, por muy motivados que muestren estar estos partidos respecto del objetivo de nominar a más candidatas. Supongamos que todos los partidos de las circunscripciones siempre han concedido una gran importancia al tema de la experiencia previa de los candidatos, y supongamos que un 95 por 100 de los candidatos que cuentan con esa experiencia son hombres. Cabría esperar entonces que en las circunscripciones salieran elegidos una serie de candidatos de entre los cuales sólo un S por 100 fueran • mUJeres. Los decisores de los partidos regionales del partido B podrían recurrir a un enfoque diferente. Debido a que eligen a cinco candidatos al mismo tiempo, podrían llegar a un acuerdo y establecer una cuota femenina al margen de su cualificación en experiencia política en el momento de elegir a, digamos, su cuarto y quinto candidato. Ni el sistema de cuotas, ni el parcial a la hora de prescindir del criterio de la experiencia están al alcance de los partidos de las circunscripciones del partido A, por la simple razón de que sólo deben elegir a un candidato. El partido B puede lograr sus objetivos porque la toma de decisiones respecto de los candidatos no depende de que cada unidad tome una decisión aislada; no está sujeto a la «tiranía de la toma de decisiones rnínima»lO. Por lo general, los partidos son capaces de responder con mayor facilidad a las demandas de grupos infrarrepresentados previamente para que se incluya a «sus» candidatos, cuantas más candidaturas deba cubrir el partido a la vez. Esta es la razón que explica que, por ejemplo, encontremos una conexión entre los avances realizados por las candidatas femeninas en las últimas décadas y el tipo de sistema electoral utilizado. No obstante, aunque exista esta conexión, también están presentes otro tipo de factores en casos concretos que afectan al impacto de esta variable institucional. Uno de estos factores es el recurso a las elecciones para seleccionar a los candidatos, y aquí es importante la experiencia norteamericana para comprender cómo el elegir candidatos podría dificultar el que grupos previamente excluidos puedan asegurarse una representación. A finales del siglo XIX y principios del siglo XX, las maquinarias urbanas de los partidos norteamericanos controlaban totalmente La idea de la tiranía de las pequeñas tomas de decisión la discute F. Social Limits 10 Growth, Londres. Routledge y Keagan Paul, 1977. 10

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HIRSCH.

el proceso de nominación, y a menudo buscaban el equilibrio -eligiendo, digamos, a un irlandés/americano para el Congreso, a un judío/americano para el Parlamento estatal ya un italo/americano como fiscal del distrito, etcétera-o Este sistema «equilibrado» gustaba a una banda muy ancha de votantes, y una vez que un grupo étnico era capaz de demostrar que tenía «masa» electoral podía forzar su cabida en el sistema. Cuando los líderes de la maquinaria perdieron su poder de nominación y el proceso se centró mucho más en los candidatos individuales, el sistema se vio expuesto a la tiranía de la decisión mínima; ya no había forma de ligar las decisiones de los votantes individuales para generar «equilibrio». Algo similar ocurriría si el partido B (del ejemplo que poníamos) permitiera a sus miembros votar de forma secreta a la hora de elegir a los candidatos. Sería más difícil incrementar el porcentaje de mujeres, a no ser que se introdujera explícitamente una cuota para candidatas femeninas. Un segundo factor a considerar es el hecho de que puede haber cargos que valgan mucho más que otros, de manera que la inclusión de grupos sociales emergentes pueda acabar siendo algo meramente simbólico. En los Estados Unidos, un escaño en el congreso solía ser mucho más importante que un escaño en los parlamentos estatales. En un sistema de listas las posiciones más bajas de las listas pueden valer menos debido a que no es probable que el partido obtenga escaños suficientes como para que los candidatos que ocupan estos últimos lugares puedan llegar nunca a los cargos. Gallagher habla del interesante caso de los social-demócratas finlandeses que, en 1966, incrementaron el número de mujeres y gente joven de sus listas pero, al hacerlo, de hecho disminuyó la probabilidad de que salieran elegidos por los resultados que arroja el sistema de voto preferente 1l. Otro de los factores a considerar es el hecho de que las fuerzas políticas que compiten entre sí puedan opinar que se está dando un peso específico excesivo a uno de los polos del equilibrio, de manera que resulte muy difícil tener en cuenta nuevos intereses en el momento de la selección de candidatos. Esto es lo que ocurre con el tema local en Irlanda. Los partidos irlandeses intentan equilibrar sus cuotas incluyendo a candidatos de zonas

M. Gallagher, «Conclusión», en Gallagher y Marsh (eds.), Candidate Se/ee· tion in Comparative Perspective, cit.. p. 255. 11

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muy distintas de la circunscripción. Pero el «voto territorial» se considera tan importante por parte de los partidos que hace que contribuya a excluir a otros elementos del equilibrio. Así, por ejemplo, hasta 1992, las mujeres estuvieron peor representadas en el Dáil irlandés (el parlamento) que en el parlamento británico, a pesar del hecho de que el sistema electoral de voto singular transferible (VST) necesariamente implicaba el recurso a circunscripciones multinominales. Aun así, Irlanda ofrece abundante evidencia de que se pueden superar los obstáculos «estructurales». La elección de Mary Robinson a la presidencia del país en 1990 demostró la popularidad potencial de las candidatas femeninas, lo que se reflejó en la selección para las elecciones de 1992. El resultado fue que la proporción de mujeres presentes en el Dáil se incrementó pasando de un 7 a un 12 por 100 del total. Por último, hay que decir que las desventajas de las circunscripciones uninominales se pueden compensar cuando existe una amplia tasa de renovación entre los legisladores. Canadá constituye un ejemplo interesante en este aspecto. En comparación con lo que ocurre en Gran Bretaña o los Estados Unidos, se da allí un importante vuelco en los escaños después de cada celebración de elecciones generales, siendo así que muchos escaños cambian de mano en contra de las tendencias nacionales. Esto favorece a los grupos previamente excluidos de dos formas. Hay más espacio para quienes cuestionan lo que hay en otros parlamentos, de manera que se acelera el proceso de incorporación de nuevos grupos. Pero es que, además, escaños poco prometedores por los que los políticos profesionales muestran escaso interés, bien pueden ser ganados por alguien con una experiencia política menor. En estas circunstancias, los grupos previamente infrarrepresentados pueden incrementar en gran medida su representatividad. Tanto a nivel federal como en provincias como Onlarío, las mujeres han obtenido ganancias significativas de escaños debido a lo impredecible de las elecciones a nivel de cir. ., cunscnpclOn.

5. Las ventajas de estar en el poder El tema de Canadá nos lleva a la quinta forma en que los procedimientos de selección pueden diferir unos de otros: la facili415

dad con la que quienes ostentan el poder pueden resultar reelegidos. Cuanto más probable sea que quienes están en el poder resulten reelegidos, más lentamente tenderá un partido a alterar el tipo de gente a la que elige como candidato. La experiencia canadiense arroja mucha luz sobre un aspecto del poder como variable. Cuando resultan vulnerables un gran número de escaños, resulta más probable que cambien mucho los candidatos, por la simple razón de que los candidatos derrotados se sienten mucho menos inclinados a volver a participar. Esto deja abierto un escaño «obtenible» por nuevos candidatos. La alta volatilidad del electorado hace más fácil que los partidos se autotransformen. Pero Canadá es bastante excepcional en este tipo de vuelcos. En la mayoría de las democracias liberales un alto porcentaje de los legisladores están blindados contra la derrota electoral, bien porque cuentan con circunscripciones seguras o porque ocupan una posición elevada en las listas de su partido. Existen otras modalidades que hacen que los partidos se diferencien entre sí teniendo en cuenta las ventajas de las que disfrutan los miembros que están en el poder. En algunos partidos de izquierda se ha llevado a cabo una política de rotación de los miembros, de manera que resulta menos probable que se desarrolle algún tipo de «carrerismo» político. Este fue el sistema que utilizaron, por ejemplo, el PCI en Italia o los Verdes en Alemania Occidental. En los Estados Unidos existen restricciones legales al número de legislaturas consecutivas que puede ocupar una persona en el caso de ciertos cargos electivos. El presidente de los Estados Unidos sólo puede ser el mismo durante dos legislaturas, y a muchos de los gobernadores estatales se les prohíbe igualmente que sirvan durante más de dos legislaturas (en algunos pocos Estados sólo pueden ser gobernadores una vez). Además, los <
didaturas en los partidos que, hasta el momento, se han visto copadas por quienes ostentaban el poder. Sin embargo, en la mayoría de los partidos, quienes ostentan el poder ni se enfrentan a los requerimientos de la rotación ni a restricciones legales sobre el número de legislaturas en las que pueden permanecer en el poder. No obstante, existen diferencias entre los partidos en lo referente a la necesidad o no de presentarse formalmente a una reselección disputada en todo caso o sólo cuando existe un clima de gran insatisfacción con él o ella. Las competiciones automáticas facilitan el que los disidentes se movilicen en contra de quienes están en el poder, pero incluso en este caso tiene todas las de ganar quien lo ostenta. Por ejemplo, el Partido Laborista británico introdujo la reselección obligatoria a principios de los años ochenta, lo que incrementó el número de nuevos candidatos en comparación con años anteriores, pero los nuevos siguieron siendo aun así algo poco usual. Tan sólo ocho miembros laboristas del Parlamento fueron destituidos entre 1981 y 1983 Y no hubo más de seis destituciones entre 1983 y 1987 12 • En los Estados Unidos quienes están en el poder a menudo deben enfrentarse a competidores en las elecciones primarias, pero las derrotas en las primarias son algo comparativamente raro. Incluso en 1992, un año en el que quienes estaban en el poder gozaban de muy escasa popularidad, sólo 19 de los 368 miembros de la Casa de Representantes que buscaron la renominación, vieron frustrados sus intentos. El ejemplo norteamericano arroja luz sobre uno de los principales recursos con los que cuentan quienes están en el poder para utilizarlos contra sus enemigos internos del partido. Las organizaciones creadas para las campañas en las elecciones generales pueden reactivarse en futuras elecciones primarias. Los candidatos norteamericanos constituyen uno de los ejemplos más extremos de organizaciones individuales de campañas, aunque existen tendencias similares en Japón y también (aunque en este caso menos pronunciadas) en Irlanda. En estos dos últimos países el sistema electoral, el así llamado semiproporcional en uno de los casos y el VST en el otro, enfrenta a los candidatos (cuando menos en la misma medida) contra los demás candidatos de su propio parJ. LOVENDUSKY. Political Recruitment. Cambridge. Cambridge University Press. 1995. p. 68.

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NORR1S y

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tido y contra los miembros de partidos rivales. Las organizaciones de campaña personales se crean para ayudar en el contexto de las elecciones generales, pero una vez movilizada la gente y recolectados los fondos, también puede recurrirse a ellas para frustrar los intentos internos de deponer a quienes están en el poder.

6. De candidatos con éxito a líderes de partido Habíamos sugerido al principio de este capítulo que el «filtro» principal a la hora de determinar ante qué tipo de partido nos encontramos en una legislatura está en la etapa de la selección de candidatos. Sin embargo, lo que distingue a un partido de otro es el liderazgo y, por lo tanto, debemos dedicar nuestra atención a este aspecto. Hay dos temas a considerar: ¿de dónde salen los líderes de los partidos? Y, ¿quiénes son los actores más importantes en el proceso de selección de líderes? El modelo de reclutamiento más usual, el más utilizado hoy en día, es el de un líder de partido que ha pasado por un periodo de aprendizaje relativamente largo como legislador, labrándose su propia carrera informal, escalando posiciones en el seno de un partido con representación parlamentaria. Gran Bretaña constituye un buen ejemplo de lo anterior; no existe otra vía de acceder al liderazgo de un partido que no pase por la representación parlamentaria de éste. No obstante, la estructura de las instituciones en el seno de un Estado puede brindar vías alternativas para que hagan su carrera posibles líderes de partido, en concreto, el federalismo y el presidencialismo pueden contribuir a la disponibilidad de caminos muy distintos hacia la meta. Alemania constituye un buen ejemplo del impacto que puede llegar a tener el federalismo. A la figura más importante en el seno del partido, aunque formalmente no sea el líder del partido en el sentido de ser la cabeza de la organización, se le denomina «candidato a canciller». Durante los años en que el PSA estuvo en la oposición (a partir de 1982) el partido ha tendido a recurrir a gente que son primeros ministros en uno de los Lander donde existe una administración PSA, más que a parlamentarios del Bundestag. Ofrecen la ventaja de hacerse visibles ante el electorado a la par de contar con experiencia ejecutiva, algo de lo que, por ejemplo, los dos últimos líderes del Partido Laborista, Neil Kinnock y Tony 418

Blair, carecían. Pero el que el federalismo ofrezca o no rutas alternativas hacia el liderazgo del partido depende mucho de la relación existente entre el Estado federal y las provincias. En Canadá la irreductibilidad entre las estructuras de las carreras políticas federales y provinciales supone que los premieres provinciales no van a sentirse necesariamente atraídos por la idea de renunciar a sus cargos, lo que se les exigiría para poder liderar sus partidos a nivel nacional, a no ser que tuvieran un grado de certeza razonable de que iban a convertirse en primeros ministros. Al reducir la importancia del Parlamento, el presidencialismo también puede abrir rutas alternativas hacia el liderazgo de los partidos. En la Quinta República francesa ser un miembro de la Asamblea Nacional era un recurso clave en las etapas iniciales y medias de una carrera política, pero una vez establecido como figura líder en el seno del partido, se puede acceder a otras formas de convertirse en candidato del partido a la presidencia. La preeminencia que confieren posiciones como la presidencia de la Comisión Europea (en el caso de Jacques Delors) o la alcaldía de París (Jacques Chirac) podrían ser mejores plataformas de lanzamiento para optar por la nominación presidencial que los servicios prestados en una Asamblea que ostenta poderes muy limitados. El alto grado de faccionalismo interno de los partidos, un rasgo típico de los socialistas franceses, también puede reducir la importancia de la vía parlamentaria. En los Estados Unidos el candidato presidencial se convierte de Jacto en el líder, y el presidente sigue siendo informalmente el líder del partido. La combinación de federalismo y presidencialismo reduce la importancia del Congreso como escalón en la carrera hacia la nominación presidencial. De las 24 nominaciones realizadas por los dos principales partidos desde el final de la Segunda Guerra Mundial, casi la mitad (11 en total) recayeron sobre candidatos que nunca habían foonado parte del Congreso; y otras dos nominaciones (Bush en 1988 y 1992) recayeron sobre alguien cuya carrera en el Congreso había sido extremadamente corta. Si bien 13 de las nominaciones fueron a favor de candidatos con experiencia parlamentaria, 9 recayeron sobre personas que habían sido gobernadores estatales, un indicio del impacto del federalismo. Además ha sido relativamente poco corriente que miembros del Congreso en activo fueran nominados como candidatos presidenciales de su partido. Si excluimos a aquellos presidentes en ejercicio que compiten por 419

la reelección, cabe por considerar 16 nominaciones de las cuales solo tres recayeron sobre miembros del Congreso (todos senadores: Kennedy, Goldwater y McGovem). La situación no cambia mucho si excluimos otros tres ejemplos de vicepresidentes en ejercicio cuando fueron elegidos por sus partidos. Aun así, menos de una cuarta parte de las nominaciones presidenciales recayeron sobre legisladores federales en ejercicio. El otro aspecto del reclutamiento de líderes es el de la importancia relativa de los diferentes actores involucrados en el proceso. Pero primero es necesario que identifiquemos a los diferentes actores que podrían estar implicados, aunque hay que reconocer que algunas de las categorías se solapan entre sí. Estas son: • los líderes potenciales mismos; • los miembros del partido en el parlamento, o algún subgrupo de ellos; • los miembros del partido; • las facciones organizadas existentes a nivel nacional en el seno del partido (si las hubiere); • los partidos provinciales/estatales/regionales (en sistemas federales); • los votantes de los partidos. Ahora bien, mientras algunos de estos actores podrían ser los responsables de elegir a un líder por su cuenta, otros probablemente ejerzan su influencia de un modo compartido todo lo más. Un ejemplo del primero de los casos sería el de un partido con representación parlamentaria que no cuente con facciones bien organizadas y al que podría corresponder la responsabilidad exclusiva de elegir al líder del partido. Este es el caso de los conservadores británicos, aunque cada vez más haya consultas informales entre los miembros del Parlamento y las organizaciones locales a la hora de iniciarse la competición por el liderazgo. Incluso cuando los miembros del partido o los votantes se ven formalmente implicados en la selección de líderes, hay otros participantes activos como los mismos candidatos o las facciones del partido que intentan movilizarles. En los Estados Unidos los elementos clave del proceso son los candidatos mismos y no los votantes del partido colectivamente considerados. Y, nuevamente en el caso de Canadá, si 420

bien se elige a los líderes de los partidos en convenciones de liderazgo democráticamente seleccionadas, se hace en un contexto en el que los candidatos individuales son responsables de gran parte del apoyo movilizado. En Israel son las facciones de los partidos y los candidatos los que establecen el contexto en el que los miembros del partido votan a un líder. La importancia relativa de cada uno de estos actores depende de un número de factores que varían de Estado en Estado y de partido en partido en el seno de un mismo Estado. Entre los factores más importantes cabe destacar: (1) Laforma en que se creara el partido. Ceteris paribus,los

partidos surgidos sobre la base de la afiliación de sus miembros y fuera de los parlamentos tienden mucho más a conceder un papel formal a los miembros del partido que aquellos creados por las elites políticas que existen en su seno. (2) Las tradiciones parlamentarias. Algunas tradiciones, como la idea de Westminster de soberanía parlamentaria, abrieron camino a los partidos con representación en las cámaras, incluso cuando aquellos se creaban de fonna externa. Hasta estos últimos se relacionaban con las organizaciones externas facilitando el dominio del partido parlamentario. Otras tradiciones han recogido en mucha mayor medida el apoyo a procesos democráticos dentro de los partidos en lo referente a la selección de líderes. (3) Las actitudes tradicionales del partido ante la democracia. En el caso de un partido que cuente con una fuerte tradición de valorar los procesos democráticos, existirán presiones cada vez que se intente disminuir el ámbito de los actores implicados. (4) La necesidad de aceptación pública o de legitimación. En la medida en que el público que vota evalúa negativamente decisiones adoptadas en privado por elites reducidas, puede resultar de importancia para un partido que implique a más personas en el proceso. (5) Divisiones en el seno del partido y faccionalismo. Ambos factores pueden funcionar en direcciones diferentes dependiendo del contexto. Facciones cerradas y disciplinadas como las que existen en Japón pueden incentivar el que la selección de líderes se mantenga en el restringido ámbito de la política faccional misma. No obstante, cuando hay menos disciplina y más lucha pública, el partido puede encontrarse con que se reducen las desa421

venencias debido a que la batalla por el liderazgo se resuelve, en último término, por los miembros del partido o los votantes.

(6) Estructuras estatales como el presidencialismo o e/federalismo. Tanto el presidencialismo como el federalismo tienden a incentivar la implicación de más actores en el proceso. En un caso debido a la gran importancia de postular un candidato aceptable para el cargo y, en el otro, porque indirectamente es probable que esté en juego el interés de partidos autónomos o casi autónomos a la hora de seleccionar a un líder nacional. Una vez resumidos algunos de los factores relevantes a la hora de explicar la selección de los líderes de los partidos, debemos pasar a considerar qué modelos de influencia son los evidentes. Cabe hacer diversos comentarios a este respecto. En primer lugar, en el pasado existían prácticas diversas que iban desde aquellas relativamente antidemocráticas incluso en el seno de grupos parlamentarios, a aquellas que implicaban una participación [01 mal más amplia por parte de los miembros. El Partido ' Conservador británico constituye un ejemplo de lo primero. Todavía en 1963 se podía llevar a cabo una selección de líder sin la celebración de unas elecciones formales entre los representantes parlamentarios del partido. Por lo general, los partidos socialdemócratas del norte de Europa, con la notable excepción del Partido Laborista británico que, hasta 1982, dejaba la selección de los líderes exclusivamente en manos de los parlamentarios, ofrecen ejemplos de una mayor participación en este proceso. En segundo lugar, muchos partidos han avanzado hacia una mayor participación en la selección de los líderes. Es evidente que ha habido presiones similares a las que se dieron en el caso de la selección de los candidatos al Parlamento, pero lo cierto es que es especialmente en el caso del líder donde el partido necesita a alguien que pueda utilizar la televisión de manera eficaz a la hora de apelar a los electorados de masas. Un partido puede sobrevivir incluso cuando cuenta con muchos parlamentarios que son grises y laboriosos pero de valía; pero un líder gris y simplemente trabajador sería un serio lastre y la popularidad más allá del estrecho círculo parlamentario del partido es algo esencial. Mientras que algunos líderes de los partidos siguen siendo elegidos por sus colegas del Parlamento sin la participación de otros miembros del partido o de los votantes, lo cierto es que, por lo general, se regis422

tra una tendencia a ampliar los procesos de consulta y selección, incluso en aquellos casos en los que, formalmente, el poder de nominación siga residiendo en los miembros afiliados. En tercer lugar, existe un aspecto en el que la experiencia norteamericana se parece mucho a la que se ha dado en otros países y se diferencia enormemente de lo que ha ocurrido en otros. La similitud estriba en la adopción de procedimientos que hacen más probable que se elija a los candidatos «televisivos». La diferencia está en el tipo de procedimientos adoptados. Una vez destruido el poder de las organizaciones de partido locales y estatales a la hora de realizar la nominación presidencial, tras las reformas llevadas a cabo por Fraser-McGovem a principios de los años setenta, el atractivo de las elecciones primarias a la presidencia se convirtió en algo obvio para los partidos estatales. Captaban mucha mayor atención dirigida hacia el Estado que un sistema de caucus o convenciones. El nuevo sistema de elección presidencial estaba muy bien adaptada a la era de la televisión y los candidatos potenciales tuvieron que hacerse adeptos a la utilización de este medio. Sin embargo, no hay ningún otro país en el que se haya dado cancha a los votantes del partido en el proceso de nominación, lo cual es consecuencia del aspecto de «utilidad pública» que revisten los partidos en los Estados Unidos. Puesto que todo el mundo se ve afectado por las políticas presidenciales, cualquiera que lo desee debe poderse implicar en el proceso de nominación.

7. Conclusión Lo que surge a partir de la discusión precedente es una imagen compleja de la forma en que los diferentes partidos seleccionan a sus candidatos y sus líderes y de cómo las diferencias entre ellos afectan a su modo de reaccionar ante las nuevas fuerzas electorales. Los dos modelos más simples de proceso de selección de candidatos con los que contábamos al principio no casan con la realidad de las políticas liberal-democráticas: • Los partidos no son mecanismos con gran capacidad de reacción en los que la percepción de la necesidad de tener candidatos de cierto tipo se refleje en la selección de estos candidatos para las siguientes elecciones. 423

• Las nominaciones no las controlan elites concretas y cerradas que seleccionan el tipo de candidatos que quieren. ~'.. ~mt..emoargw; llUllyué~ti{'a'l,'llentft"ni.tlO}mQ, ,drj'.1.1.0"-xe<;.- ~_~

panda a uno de estos modelos, los partidos tampoco se parecen entre sí en la forma de seleccionar a los candidatos. Entre los partidos situados en el extremo más «reactivo» del espectro están los partidos noruegos de los que Henry Valen ha dicho: <
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de que existe una gran cantidad de variables que deben evaluarse y sopesarse. Como vimos en el caso de Bélgica, intentar hacer más reactivos a los partidos puede suponer de hecho la necesidad de desmantelar algunos aspectos de su democracia interna, debido a que esta situación genera particularismos y tensiones internas en el seno de los partidos. Es probable que las presiones de la competición electoral fuercen a los partidos a modificar sus procedimientos para hacerlos más «sensibles» de lo que eran, pero estas presiones no se ejercen de modo uniforme. Además, el contexto al que se enfrentan los partidos es tan distinto que bien pueden optar por enfoques divergentes a la hora de modificar sus procedimientos de nominación. En lo referente a la selección del liderazgo, las elites parlamentarias (y cualesquiera otras), normalmente han ejercido una influencia mucho mayor que en el caso de la selección de los candidatos. Pero las presiones para incluir a otros en el proceso son, si acaso, mayores que en el caso de la nominación de candidatos, en parte debido a la importancia de la popularidad potencial del líder ante el público. Sin embargo, no debemos sobreestimar este extremo. En muchos casos, por ejemplo en el de los conservadores británicos, los miembros parlamentarios han expresado su voluntad de que se les vea consultar con las organizaciones locales, pero nunca han querido que éstas o los miembros desempeñaran papel formal alguno en el proceso. El gap existente entre el papel que corresponde a los miembros Thory en la selección de candidatos y en la de líderes sigue siendo enorme. Además, cuando se asigna formalmente el poder como en Israel o los Estados Unidos, los actores clave pueden seguir siendo las facciones de los partidos o los candidatos mismos.

Sección B Francia Al igual que Gran Bretaña o Japón y al contrario que Alemania o los Estados Unidos, en Francia no se regula legalmente la selección de candidatos; es algo que se deja enteramente en manos de los partidos. Además, históricamente ha habido dife-

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rencias considerables entre los partidos en este aspecto. En la Tercera República, la selección de candidatos era responsabilidad principalmente de los «notables» a nivel local. La gran excepción a esta descentralización la constituía el Partido Comunista, en el que las decisiones finales respecto de los candidatos se tomaban por la organización central. En la Cuarta República hubo dos factores que contribuyeron a una mayor centralización de la que había existido hasta entonces. Uno fue la sustitución del sistema electoral a dos vueltas por la representación proporcional, un cambio que requería de un grado de coordinación considerable entre los partidos. El otro factor fue el movimiento gaullista que tenía una estructura muy centralizada y que, al igual que los comunistas, ofrecía un fuerte contraste con la descentralización propia de los demás partidos. Al abandonarse la representación proporcional en la Quinta República, cabía esperar que se facilitara una devolución del poder a las elites locales. Pero, de hecho, había otras presiones contrarrestando esta posibilidad y acentuando la tendencia hacia la centralización desarrollada durante la Cuarta República. Obviamente, el tamaño mismo del Partido Gaullista, especialmente durante los quince primeros años de la república implicaba que, en general, la selección de candidatos en Francia no podía ya describirse como descentralizada. Pero la presencia de los gaullistas también requería de los partidos de centro-derecha que coordinaran su propia selección de candidatos. Su alianza electoral con los gaullistas y los pactos que se formaron para apoyarse mutuamente en la segunda vuelta, implicaban que estos partidos debían abandonar su anterior tendencia a dejar el asunto en manos de los decisores locales. Aún sigue existiendo una interacción mucho mayor entre centro y periferia en la UDF que en el PG y la gestión interna de la selección de candidatos es mucho más complicada en el primero de estos partidos. No obstante, en la actualidad el centro es lo suficientemente poderoso como para que los líderes políticos a nivel nacional pueden alcanzar los acuerdos necesarios para cubrir las necesidades de su política de alianzas. Entre los mayores partidos hay que contar a los socialistas, que cuentan con el sistema de nominación más descentralizado y aparentemente democrático. El proceso de nominación se inicia a nivel de distrito electoral con la celebración de convenciones de los miembros del partido. Sin embargo, las demandas de

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la política de la Quinta República también son evidentes en este caso. Como ya hemos tenido ocasión de ver, el Partido Socialista es un partido nuevo, su núcleo lo conforma el antiguo SFIO al que se sumaron en la reestructuraciones de 1969 y 1971 cierto número de movimientos socialistas independientes. Una de las consecuencias de este proceso fue la puesta a punto de una organización más eficiente, pero la remodelación del partido aumentó el número de facciones existentes en un partido caracterizado ya antes el faccionalismo. Esto, unido a los resultados directos de la disciplina impuesta a los partidos por una constitución que marginaba al Parlamento, hacía necesaria la introducción de cambios en el proceso de nominación. Por lo tanto, el PS confirió poderes de supervisión significativos a la organización central del partido a la hora de •resolver las disputas que se planteaban en torno a la selección de candidatos. La necesidad de que resolvieran los órganos centrales se hizo aún más importante durante el breve periodo en que se reintrodujo la representación proporcional (1985). Para construir unas listas que reflejaran el equilibrio entre las distintas facciones había que conceder al centro un papel activo y reducir los poderes de las organizaciones locales. La readopción del sistema a dos vueltas (tras las elecciones de 1986), invirtió el proceso fortaleciendo la dimensión «local» en la selección de candidatos. Aunque las reglas del juego político de la Quinta República exigieran un papel mucho más importante de la organización central del partido a la hora de seleccionar candidatos, el factor «local» siguió siendo importante a la hora de decidir a quien se seleccionaba. Los partidos buscaban gente que fuera capaz de obtener votos en tanto que candidatos locales. Por lo tanto, lo más probable es que los candidatos en Francia sean aquellos que ya desempeñan algún cargo público (como el de alcalde). En este aspecto existe cierta semejanza con los Estados Unidos e incluso con Japón. (Pero al contrario de lo que le ocurre al político norteamericano, el legislador francés puede mantenerse en su cargo local tras haber sido elegido). El valor que se concede a una carrera política ya afianzada es un factor que contribuye a explicar el reducido número de candidatas femeninas en Francia, por lo general sólo el 6 ó 7 por 100 de los candidatos son mujeres. Al igual que en los Estados Unidos, el tener que trepar por la larga escala de una carrera política tiende a ir en detrimento de las mujeres.

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La vía hacia la nominación presidencial del partido suele exigir que se «pase por» la Asamblea Nacional. Pero no constituye una ventaja especial el ser miembro de la Asamblea en el mismo momento, o en un punto temporal cercano al momento en que el partido nomina su candidato. Así, la marginalización de la Asamblea en la Quinta República ha tenido su impacto sobre la forma que adopta la política de selección presidencial. El Parlamento en sí no es una base de poder firme para un aspirante a presidente. Un viejo político del partido cuenta con los variados recursos organizacionales necesarios para superar a rivales individuales o a la oposición de otras facciones en el seno del partido.

Alemania •

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. 'EineTmmosi,e11ef'dIe~~sle pl«c¿t.,'U~,~ tr.ro~.'li\!.."\len!;l ______ _ con uno de los procesos de nominación de candidatos más democráticos. La ley controla algunos de los aspectos clave de los procedimientos, y la participación de los miembros del partido implica a un número de gente considerablemente mayor de la que participa en la selección de candidatos en Gran Bretaña, por ejemplo. Sin embargo, existen dos vías principales para limitar el carácter democrático del proceso. En primer lugar, como en la mayoría de los países, quienes ostentan el poder tienen una considerable cantidad de recursos a su alcance para volver a ser nominados. De hecho, fue para impedir que sus miembros se convirtieran en políticos profesionales por lo que los Verdes introdujeron un sistema de rotación obligatoria tanto en el Bundestag como en los parlamentos de los Lander. En segundo lugar, las conexiones informales entre partidos y los principales grupos de interés suponen que, a la hora de confeccionar sus listas, cada partido intenta seleccionar a aquellos candidatos que pero tenecen a esos grupos. Es importante recordar que el sistema electoral alemán requiere que se lleven a cabo dos tipos de selección de candidatos diferentes. La mitad de los miembros del Bundestag se elige en circunscripciones uninominales según el sistema de «el que primero alcance la meta». Los candidatos son elegidos a nivel de circunscripción por cada miembro del partido individualmente. Los miembros restantes se extraen de las listas del partido a efec428

tos de que quede reflejado el porcentaje de voto global obtenido por el partido. (De esta forma, un partido que obtiene un porcentaje mayor de escaños por circunscripción que su porcentaje de voto, obtendrá proporcionalmente menos de los escaños logrados a través de las listas. Esta es la situación típica del PDCIPSC). La lista de cada partido se confecciona Land por Land, siendo así que los partidos, o bien convocan reuniones especiales de los delegados locales o bien recurren a una conferencia del partido a nivel de Land para hacerlo. En cualquier caso, la participación de los miembros en el proceso queda asegurada. El sistema de listas confeccionadas por el partido hace que se pueda lograr un equilibrio interno de formas diversas. Uno de los factores a tener en cuenta es el de que estén representados los grupos de interés, pero aspectos como la edad, el género o la representación regional también pueden ser factores que requieran de equilibrio. Siguiendo a los Verdes que habían establecido una cuota femenina, el PSA (yen cierta medida también algunos otros partidos) intentó incrementar el número de sus candidatas femeninas en los años ochenta. El impacto que puedan tener estos esfuerzos por lograr un «equilibrio» no se refleja únicamente en el incremento del número de mujeres en el Bundestag, sino también en las diferencias existentes entre la selección de mujeres por circunscripciones o a través de listas 14 • Recurrentemente se han seleccionado a más mujeres a través de su presencia en las listas que en tanto que candidatas individuales. A largo plazo, la selección de más mujeres a través del sistema de lista, probablemente incrementará el porcentaje de mujeres elegidas como candidatas por su circunscripción, simplemente porque, en tanto que políticos con experiencia, habrán adquirido el perfil que las hará atractivas como candidatas de su circunscripción. Aunque la persona seleccionada para Canciller desempeña un papel que tiene poco que ver con las trampas de un sistema pre•

E. KOLlNSKY, «Party Change and Women's Representation in Unified Germany» en J. Lovendusky y P. Norris (eds.), Genderand Party Po/ities, Londres, Sage, 1993, p. 141. Hay que decir que una persona puede ser seleccionada como candidato tanto a través de las listas como en tanto que representante directo por su circunscripción. Si obtiene el escaño por su circunscripción se «tacha» su nombre de la lista y todos los demás de la lista suben un puesto en ésta. 14

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sidencial, los partidos alemanes no se han embarcado en la creación de un proceso de nominación directo de los candidatos. Siguen utilizando una variante del modelo parlamentario más usual, aunque el principal partido de la oposición pueda seleccionar como candidato a un destacado político de uno de los Under, en vez de a un miembro del Bundestag.

Gran Bretaña En las elecciones legislativas basadas en distritos locales (al contrario de lo que ocurre con digamos las listas confeccionadas por los partidos como forma de elegir a los miembros del Parlamento) siempre resulta más probable que se ejerza una mayor presión sobre los órganos centrales del partido para que deje la mayor parte de los poderes inherentes a la selección de candidatos en manos de las organizaciones locales. Esto se explica por dos razones: • en época predemocrática la potestad de nominar solía recaer sobre las elites locales; • a menudo, la selección de candidatos es uno de los pocos ámbitos en los que los miembros de las organizaciones locales y los activistas consideran que ellos sí «suponen una diferencia» y, por lo tanto, tienden a reservarse celosamente ese papel. Ambos factores son importantes a la hora de explicar el proceso de nominación seguido por el Partido Conservador, mientras que, en el caso del Partido Laborista, el único factor a tener en cuenta será el segundo. En ambos partidos, la potestad de nominar recae en las organizaciones locales. Una vez dicho esto es importante reconocer que existen grandes diferencias entre ambos partidos respecto de los nexos existentes entre el centro y la periferia, de modo que nos será de mayor utilidad el considerarlos por separado l5 • Debido a que el Partido Conservador nunca ha hecho de la democracia interna un principio operativo, ha tendido a dejar

Un análisis detallado de la selección de candidatos en los partidos brilánicos en P. Norris y J. Lovendusky. Political Recruitment, cit. 15

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intactas las áreas tradicionales de toma de decisión. A la hora de seleccionar los candidatos al Parlamento esto implicaba el mantenimiento de un alto grado de autonomía de las organizaciones locales del partido. Pero estos partidos, a su vez, diferían considerablemente entre sí en lo que respecta a sus estructuras internas de poder y su cultura política, de manera que había una gran variedad de prácticas de selección y des-selección. Esta diversidad se vio incrementada por la ausencia de una tradición fuerte de nominación de candidatos locales. Así, si el organismo central de los conservadores dejaba claro que quería un escaño para un candidato concreto (por ejemplo, un antiguo miembro del Parlamento que había perdido su escaño en las elecciones generales), la reacción que podía obtener por parte de la organización local podía ir, desde la sumisión total, hasta la initación debido a la sensación de que se estaba interfiriendo en las prerrogativas locales. También en este caso, algunos miembros del Parlamento podrían tener problemas con las organizaciones de su distrito si decidieran optar por una postura impopular respecto de un tema concreto, mientras que otros, no. Algunos pocos de los rebeldes conservadores que se enfrentaron al gobierno en el momento de la invasión de Suez en 1956, se vieron destituidos en el siguiente proceso de selección. Para otros, no resultó difícil mantener sus relaciones con la organización local. En los últimos años el Partido Conservador ha optado por la extensión de algunos de los poderes del centro, sin amenazar la autonomía local. Tras estas tácticas se esconden dos motivos relacionados entre sí, aumentar la «calidad» general de los candidatos seleccionados e incrementar la probabilidad de que resulten seleccionadas ciertas categorías de personas, especialmente mujeres y minorías étnicas. Con este fin, el partido ha diseñado una serie de reglas modelo que deben presidir el procedimiento de selección y cuya adopción encarece a las organizaciones locales. Ha establecido una lista de candidatos aprobados, candidatos que han pasado por un proceso de selección al estilo de los ejecutivos realizado por la dirección central. En principio, cualquier candidato seleccionado por una organización local estaría en esa lista. El procedimiento no se utiliza para excluir a aquellos que defienden puntos de vista extremos o poco convencionales, sino para mantener a distancia a quienes carecen de las habilidades necesarias para participar en una campaña o actuar 431

en tanto que miembro del Parlamento. Si bien animan a las minorías étnicas y las mujeres a presentar sus candidaturas, los conservadores británicos se oponen a la introducción de cuotas a cualquier nivel. Así, si una asociación local debe elegir entre distintos candidatos, los elegidos podrían ser todos varones y blancos. Al contrario que los conservadores, el Partido Laborista pide a las organizaciones locales que confeccionen una corta lista en la que se incluyan al menos a cinco candidatos, siempre que la organización local haya recibido al menos cinco nominaciones de cada una de sus secciones. Si entre los aspirantes hay alguna mujer, al menos una persona de esta corta lista debe ser una mujer. Además, en 1993, la Conferencia del partido decidió que en la mitad de todos los procesos de nominación celebrados antes de las siguientes elecciones generales se presentarían sólo listas femeninas. En el Partido Laborista han sido mucho más frecuentes las selecciones formales en las que podían implicarse los miembros individualmente. La decisión adoptada a principios de los años ochenta también incrementó el número de procesos de selección, a la vez que se introducía un procedimiento formal para la reelección de los miembros laboristas del Parlamento. El porcentaje de estos procesos no era elevado, menos de un tercio del total incluso entre 1981-1983, pero incrementó la competitividad por los escaños en el seno del partido l6 . Esta exposición podría generar la impresión de que los procedimientos adoptados por el Partido Laborista son algo más democráticos que los seguidos por los conservadores. Pero de nuevo hay que tener en cuenta dos consideraciones que van en detrimento de esta conclusión. En primer lugar, hasta las reformas de 1993, no eran sólo los miembros individuales del partido los que podían participar en la selección de candidatos. Tanto a nivel local como a nivel nacional, el partido ha sido una coalición que englobaba sindicatos y cooperativas. Estos organismos tenían voto en la selección de candidatos y, dependiendo de los sindicatos que estuvieran concretamente implicados, podían desempeñar un papel clave a la hora de determinar quién debía ser seleccionado. De hecho, contamos con un considerable cuerpo

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[bid., p. 68.

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de evidencia que demuestra que, de todos los poderes ejercidos por los sindicatos en el seno del Partido Laborista, el que más empeño tenían en mantener era el de participar en la selección de los candidatos. La decisión adoptada en la Conferencia de 1993 eliminó la implicación directa de los sindicatos en la selección de candidatos, pero parece que su influencia sobre el proceso de selección persistirá a través de los vínculos que mantienen con las organizaciones locales del partido, la continuidad del sistema de presentación por parte de los sindicatos de los miembros del Parlamento, el derecho de los sindicatos a nominar candidatos y la reducida cuota de afiliación al partido de la que gozan los miembros del sindicato'7. En segundo lugar, el Partido Laborista tiene casi más dificultades que los conservadores debido a los extremistas que se han hecho con las organizaciones locales. También hay ejemplos de este tipo en el Partido Conservador, si bien se les ha dado menos publicidad que a las filtraciones que ha habido relacionadas con el Partido Laborista. En el caso de los laboristas, el descenso del número de afiliados ha convertido a los partidos locales en más vulnerables ante los grupos extremistas. Para evitar la publicidad adversa en lo tocante a la selección de candidatos se han adoptado tres estrategias por parte de la ejecutiva del Partido Laborista: • Se expulsa a aquellos miembros que también están afiliados a grupos o partidos proscritos (especialmente a los de tendencia paramilitar) . • Se investiga cualquier denuncia de violación de las reglas del partido, y se recurre a un nuevo proceso de selección cuando ha habido una violación grave de las reglas. • Se ha impuesto a las organizaciones locales la confección de una escueta lista, por si resultara probable que el partido seleccionara a un candidato que fuera inaceptable para el partido a nivel nacional.

El argumento de que los sindicatos cedían muy poco poder en la selección de candidatos se encuentra desarrollado en P. NORRIS, y J. LOVENDUSKY, «Labour and the Unions: After the Brighton Conference». Government and Opposition 29 (1994). pp. 201·217. 17

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Este último mecanismo está pensado para limitar la autonomía local de una manera que resultaría inaceptable en el Partido Conservador. Pero es que para los conservadores también es menos necesario debido a que, hasta muy recientemente, les ha resultado más fácil mantener un número elevado de afiliados y miembros que resultan muy representativos 18. Excepción hecha de estos procedimientos del Partido Laborista en las elecciones parciales, el aumento del control ejercido por las organizaciones centrales a la hora de seleccionar a los candidatos se ha dado en ambos partidos y, de hecho, tiende a constituir el contexto en el que las organizaciones locales llevan a cabo su proceso de nominación. Considerando que el sistema electoral está basado en los distritos y que existe una fuerte tradición de implicación de los activistas de los partidos, parece que las estructuras centrales de los partidos no pueden implicarse de forma más directa en la selección de candidatos. Hasta principios de los años ochenta, tanto los líderes del Partido Conservador como los del Partido Laborista eran seleccionados por sus representantes parlamentarios. En el caso de los conservadores se mantiene esta práctica, pero los laboristas introdujeron a principios de los años ochenta un sistema electoral colegiado que se ha modificado de manera que, actualmente, los sindicatos, los parlamentarios y las organizaciones locales ostentan cada uno un tercio del voto total. Hasta ahora, esta situación no ha generado resultados que parezcan ser muy diferentes a los que se habrían obtenido siguiendo las viejas reglas del juego, y la lucha en torno al liderazgo sigue estando dominada por las políticas del partido parlamentario.

Japón La selección de candidatos en Japón ha implicado un interesante juego cruzado entre facciones y ambiciones políticas individuales, en el que las estructuras centrales del partido llegaron a desempeñar un papel muy influyente, aunque no necesaria-

La evidencia a favor de este serio decrecer en el número de afiliados al Partido Conservador se encuentra en P. WHITELEY, P. SEYD y J. RICHARDSON, True Blues. Oxford, Oxford University Press, 1994. 18

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mente decisivo a la hora de determinar quién debía salir elegido. Un conjunto de actores que ha desempeñado un papel muy reducido en Japón es el de los miembros del partido individualmente considerados, lo que, en parte, ha acabado resultando en un papel mucho mayor para los organismos centrales que en países como Gran Bretaña. Quizá, el mejor punto de partida para comprender las relaciones que subyacen a la selección japonesa de candidatos, sea el candidato individual mismo. En este caso, más que en la mayoría de las democracias liberales restantes, el proceso ha estado centrado en los varones y contextualizado en una cultura política dominada por los hombres. El sistema electoral que se utilizaba antes de las reformas de 1994, dio lugar a una forma de competición en la que los demás miembros del mismo partido eran tan «enemigos» del candidato como los candidatos de los otros partidos. Cada votante disponía sólo de un voto y no había fmllla de expresar preferencias secundarias. La lógica de esta forma de competición estribaba en que cada candidato contaba con su propia organización de campaña (koenkai) y toda su campaña estaba dedicada a obtener votos para sí mismo. (En este aspecto, la política de partidos japonesa se parece en cierta medida a la norteamericana, aunque las semejanzas no vayan mucho más allá). El poder del candidato individual se hacía evidente de dos founas, quien estaba en el poder casi nunca era «deselegido» por su partido, y, en el PLD, un miembro del partido que no contara su respaldo sino que concurriera como independiente y ganara, sería aceptado inmediatamente en el PLD una vez elegido. Pero, por lo general, el candidato individual funcionaba dentro de límites que excedían con mucho a los experimentados por los candidatos del sistema político norteamericano. Más concretamente, un empresario individual no podía recaudar los recursos necesarios para sacar adelante una campaña. En el seno del PLD había dos vías alternativas por las que podía optar un candidato a político nacional. Una de ellas consistía en iniciar una carrera política local y asociarse con un representante parlamentario del PLD con vistas a obtener el apoyo de ese miembro y de quienes le apoyaban, una vez se retirara. Esto hacía altamente probable que se acabara perteneciendo a la misma facción que el mentor. Existía una variante de esta vía al alcance de políticos locales poderosos que querían obtener el respaldo de una 435

facción del PLD que no contaba con miembros propios en su distrito. Se podía intentar obtener el respaldo oficial del PLD o bien conseguir los recursos necesarios para lanzar una campaña independiente. Esta última posibilidad era una casi una «apuesta desesperada», ya que como mucho sólo el 2 ó 3 por 100 de los escaños iban a candidatos independientes. La segunda de las principales vías para el candidato a político era obtener el respaldo directo de una facción poderosa del PLD. Esta vía era más apropiada para burócratas experimentados que para jóvenes políticos. El PSJ también ha sido un partido con muchas facciones, aunque éstas tendieran a girar en torno a diferentes doctrinas socialistas más que a diferentes personalidades. Debido a que no founó parte del gobierno de Japón desde la independencia de posguerra hasta 1993, no atrajo a los burócratas experimentados. Además, el partido sólo sacaba adelante a un candidato en la gran mayoría de las circunscripciones electorales, de manera que existían menos desavenencias en el PSJ que en PLD sobre el número de candidatos al que convenía respaldar. Tampoco se planteaba un gran problema en torno a las candidaturas independientes de miembros del partido. Pero había que aplacar a las distintas facciones, al igual que a los sindicatos que desempañaban un papel crucial en la financiación de un partido que solo contaba con unos 65.000 afiliados. Como señala Shiratori: Para sacar adelante una campaña electoral, el PSJ debía contar con el apoyo tanto financiero como personal de los sindicatos puesto que el número de miembros del PSJ era muy reducido. Por lo general, el resultado de todo esto ha sido la selección de candidatos del ala izquierda más que del ala derecha o moderada, así como la selección de antiguos líderes de los sindicatos como candidatos oficiales del PSJl9. Por razones algo distintas a las del PLD, los organismos centrales resultaban de fundamental importancia en la selección de candidatos del PSJ. Desde la segunda mitad de la década de 1980, momento en que Shiratori realizó su estudio, ha habido algunos cambios. La influencia de los sindicatos ha remitido algo y, al

R. SHIRATORI, «lapan: Localism, Factionalism and Personalism», en Gallag· her y Marsh, Candidate Selection in Comparative Perspective, cit.,(8'. ed.), p. 176. 19

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haber aumentado el número de miembros, éstos han empezado a desempeñar un papel mayor. En el PLD las nominaciones se hacían inicialmente desde la prefectura (el equivalente a un condado), pero la determinación de la lista del partido se hacía por el Comité Ejecutivo del partido. El objetivo principal a todos los niveles ha sido el de lograr un equilibrio entre facciones; por ejemplo, el comité podría decidir respaldar a un tercer candidato en un distrito aunque la prefectura sólo hubiera propuesto dos, debido a la presión ejercida por una facción para aumentar el número de candidatos respaldados. En el PSJ, el centro tenía que verse implicado en el proceso, no sólo para lograr algún tipo de equilibrio entre facciones, sino también para vigilar que no resultaran dañados los intereses de los sindicalistas. La selección de líderes del partido en el seno del PLD reflejaba la estructura faccionalista y elitista de su política. Las carreras políticas había que labrarlas en el seno de una facción parlamentaria y eran las negociaciones entre facciones las que conformaban el núcleo de las decisiones sobre quien llegaría a ser primer ministro. La derrota electoral del PLD en 1993, la creación de un gobierno de coalición y las subsiguientes reformas políticas han alterado el mapa de la política de partidos japonesa, pero no está nada claro cuál es la medida en la que cambiarán los procesos de selección de candidatos y de líderes. Se han sustituido por otras algunas de las instituciones sobre las que se basaba la antigua política, entre ellas el sistema electoral, pero existen razones para pensar que pueden sobrevivir algunos aspectos de esta vieja política. La nueva coalición de gobierno engloba partidos que fueron fundados por antiguos parlamentarios del PLD y estos se llevaron consigo al menos algunas de las prácticas de la antigua fOlma de hacer política. Además, ciertas nociones de obligación social y el respeto hacia ciertas formas de jerarquía en Japón pueden militar contra la adopción de procedimientos de selección plenamente democráticos, tanto en el seno de los antiguos partidos como en el de los nuevos. Estados Unidos

Durante el siglo xx el equilibrio de poder entre los candidatos individuales y sus partidos se ha decantado firmemente a favor 437

de los primeros. Son los candidatos los que movilizan a los electorados de masas que arrastran; una evolución que ha recibido un tremendo espaldarazo debido a los cambios introducidos en la tecnología de campaña en los años de la posguerra. Esta fijación en el candidato individual durante los procesos electorales ha quitado a los partidos el poder de «equilibrar». También ha contribuido a reducir las oportunidades para que surjan nuevos tipos de candidatos. La razón es que quienes están en el poder llevan sus propias campañas y al hacerlo, pueden distanciarse del partido cuando éste resulta ser impopular. Por lo general quienes ejercen el poder suelen tener tasas de éxito muy elevadas en las reelecciones. En las últimas décadas lo normal ha sido que el 95 por 100 de los miembros del Congreso y el 75 por 100 de los senadores hayan sido reelegidos en cada elección. El efecto que esta posibilidad de conservar el poder ha ejercido sobre las oportunidades de los candidatos ha sido el de reforzar el elemento localista en la selección de candidatos norteamericana. Al contrario de lo que ocurre en Gran Bretaña, por ejemplo, los candidatos en los Estados Unidos deben residir en el distrito que quieren representar. Alguien que se haya mudado solo recientemente al distrito podría ser considerado un «chaquetero» y generar la imagen de estar explotando el distrito para sus propios fines, lo que podrían utilizar en su contra sus oponentes. Por lo tanto, presentar candidatura para un cargo importante, supone contar con una base política local. La mejor forma de lograrla consiste en haber sido elegido antes para algún tipo de cargo en el área. En este sentido se puede decir que en los Estados Unidos existe una «escala» política. Si bien es posible para quienes cuenten con los medios necesarios saltarse algunos de los escalones, lo normal es que estar situado en alguno de los peldaños suele ser una ventaja para acceder al siguiente. Por ejemplo, muchos miembros del Congreso han servido previamente en los parlamentos de sus Estados. (Este modelo difiere por ejemplo del canadiense, donde solo un pequeño porcentaje de miembros del parlamento han sido miembros de sus parlamentos provinciales.) Tener que crear una carrera política favorece a ciertos tipos de candidatos potenciales y perjudica a otros. Una de las razones por las que hay tantos abogados desempeñando cargos electivos en los Estados Unidos es que es una de las pocas carreras 438

en las que se puede trabajar a la vez que se opta por la política. Las mujeres se encuentran entre los grupos perjudicados, porque es muy difícil avanzar en una carrera a los veinte y los treinta años, por ejemplo, para acceder al Congreso, mientras se está criando hijos. Por lo tanto, el candidato típico (que no está ya ejerciendo el poder) al Congreso es blanco, varón y tiene treinta y muchos o cuarenta años, además de ser abogado. Sin embargo, la fuerza que da el ejercer el poder y la necesidad de construirse una carrera política no son la historia completa. Si 10 fuera, las oportunidades para quienes quisieran presentarse sin ejercer el poder y sin proceder de grupos sociales aventajados serían menores de 10 que 10 son en realidad. De hecho, existen cuatro factores que han hecho surgir mayores oportunidades para acceder a cargos público electivos de las que existirían en otro caso. En primer lugar, la facilidad con la que un partido puede mostrar su desagrado ante quien ejerce el poder convierte en vulnerables a aquellos cargos que estén, por ejemplo, implicados en un escándalo político, de manera que resultan más fácilmente derrotados que en otro tipo de partidos. Además, aunque el candidato superara este escollo tendría que enfrentarse a unas elecciones generales más duras, debido a la exposición negativa ante la opinión pública en las primarias, a las que se enfrentaría el candidato de un partido cuya nominación se celebrara a puerta cerrada. Esta es la razón por la que siempre se «abren» de forma inesperada algunos escaños, a pesar de las grandes ventajas de las que gozan quienes están en el poder. En segundo lugar, por 10 general no es posible presentar la candidatura a dos cargos públicos a la vez. Si se es miembro del Congreso y se quiere obtener un escaño en el Senado representando al propio Estado, ello supone no participar en las elecciones primarias por un escaño del Congreso. Al quedar así vacante la nominación del partido para un escaño en el Congreso se abren las puertas a otros candidatos. El que quienes ejercen el poder presenten su candidatura para otros cargos es muy importante para que el proceso político norteamericano no se vea copado por quienes ya ostentan el poder. En tercer lugar, la mayoría de los parlamentos norteamericanos (y desde luego entre el\os el Congreso y el Senado), se basan en el principio de la experiencia. Las posiciones de mayor 439

influencia en los Comités se adjudican teniendo en cuenta cuantos años de servicio continuado puede probar un miembro. Por lo tanto, si se pierde el escaño en el Parlamento, pero si resulta reelegido en las siguientes elecciones, se vuelve a entrar en la Cámara como un miembro relativamente joven. Por consiguiente, aquellas personas que ostentando el poder han sido derrotadas o han dejado su escaño para presentarse a algún otro cargo, no suelen pretender volver a obtener su escaño anterior. El hecho de que no haya muchos de los antiguos cargos presentando su candidatura en el proceso de nominación contribuye a dar ventaja a los nuevos valores, ayudando a abrir el proceso de nomi. naClOn. Por último, desde mediados de los años sesenta, los tribunales han venido realizando una gran labor a la hora de inspeccionar el diseño de los límites entre circunscripciones, de manera que las minorías raciales no estén en desventaja. En los años noventa, los resultados de este proceso eran evidentes en gran parte del país, y la proporción de afroamericanos y de hispanos en los parlamentos estatales y el Congreso había aumentado considerablemente. Pero la raza no es la única categoría social respecto de la cual es posible (y permisible según la ley norteamericana) llevar a cabo este tipo de ingeniería electoral. No hay otra forma de eliminar las desventajas sufridas por las mujeres o no juristas a la hora de convertirse en candidato. /

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X.

LA CAMPAÑA ELECTORAL

Sección A Teniendo en cuenta el orden en el que aparecen los capítulos en la parte 111, el lector puede llegar a pensar que primero se selecciona a los candidatos, después se celebra una campaña electoral y, finalmente, se forma un gobierno. Como tendremos ocasión de ver en el capítulo siguiente, la conexión que existe entre la celebración de unas elecciones y la formación de un gobierno es algo más compleja que todo esto. Además, el vínculo que se da entre la selección de candidatos y la participación en una campaña electoral tampoco está tan claro como pudiera parecer. Es cierto que hace cuarenta años o más, la celebración de las campañas casi siempre tenía lugar tras la selección de los candidatos. Pero aún hoy en muchos países las campañas electorales (de una forma u otra) empiezan mucho antes de la convocatoria de elecciones y, en algunos casos, incluso antes de que tenga lugar el proceso de selección de candidatos. Las campañas electorales ya no se ven confinadas a un periodo determinado de las seis semanas o dos meses inmediatamente anteriores a las elecciones. La extensión del periodo de campaña en los Estados Unidos se ha ampliado tanto, que algunos comentaristas han llegado a decir que existe una «campaña continua». En cuanto se acaban de celebrar unas elecciones los candidatos potenciales empiezan a movilizar a la gente para la siguiente. 441

El principal factor responsable de este cambio ha sido la invención de los medios de comunicación electrónicos, especialmente la televisión. La televisión permite a los políticos comunicarse con sus electorados de muchas formas distintas. Al principio, en los inicios de la década de 1950, se la utilizaba como un medio que se metía en el antiguo «calendario» electoral, pero, muy rápidamente, los políticos comenzaron a darse cuenta de la importancia de generar credibilidad entre sus electores antes del inicio formal de la campaña. Empezó a resultar algo evidente que las opiniones sobre la competencia de un gobierno o una administración se iban formando a lo largo de un cierto periodo de tiempo y que el partido que no se esforzaba por hacer llamamientos a sus votantes hasta el momento en que se acercaban unas elecciones podía verse a sí mismo en una gran desventaja. Al competir unos contra otros para presentarse bajo la mejor luz posible, los partidos empezaron a esforzarse por «implicar» al electorado mucho antes de que resultara probable la celebración de unas elecciones. Había dos razones que justificaban el que la televisión supusiera una diferencia. En primer lugar, la televisión permitía a los políticos establecer un contacto algo más «directo» con los votantes del que podía establecerse por medio de la prensa escrita. Se pensaba que el hecho de que se les pudiera ver explicando sus acciones o puntos de vista, probablemente influiría más sobre la opinión que tenían los votantes, que si la gente se limitaba a leer sobre ellos. En segundo lugar, la televisión hacía competir a los políticos entre ellos por la atención de los votantes. En la mayoría de los países las estaciones de televisión ni eran propiedad de ni se veían fuertemente influidas por partidos concretos, algo muy diferente a lo que ocurría en el caso de los periódicos. En algunas democracias liberales, los periódicos de mayor tirada habían sido propiedad de los partidos, mientras que en otros gran parte de la prensa mantenía estrechos vínculos con partidos concretos. Esto significaba que, a la hora de comunicarse con sus votantes, los partidos tenían que preocuparse mucho menos de si también estaban escuchando el mensaje lanzado por sus oponentes. Además, incluso en aquellos casos en que los partidos estaban en situación de ejercer su influencia sobre la televisión, lo que desde luego no podían era controlar la conducta de sus votantes que bien podían cambiar a otro canal, viéndose así expues442

tos a otros puntos de vista. Además, mucha gente no compraba periódicos variados, con lo que se veían menos expuestos a las noticias resaltadas por los rivales. Para contrarrestar la posible influencia que pudieran ejercer sus oponentes en televisión, los líderes de los partidos debían mostrarse mucho más activos como comunicadores y, una de las consecuencias de este fenómeno fue un importante alargamiento del periodo de campaña electoral. No obstante, sería un error creer que el advenimiento de la televisión ha llevado a estilos de campaña convergentes en los diversos países liberal-democráticos. Todo lo contrario, en la era de las campañas televisadas se ha generado una considerable diversidad. Para comprender este factor y otros que han desembocado en diferencias entre los países en relación a las campañas resulta muy útil examinar tres aspectos del problema: • El equilibrio existente entre las campañas emprendidas por candidatos individuales por su cuenta y las campañas que llevan a cabo los partidos. • El peso relativo concedido por los partidos (o candidatos) a los dos principales tipos de recursos que se pueden emplear en una campaña, dinero y trabajo humano. • El peso específico que se da a las distintas formas de comunicarse con los votantes, como apariciones en televisión, buzoneo, campaña puerta a puerta, periódicos de los partidos, publicidad, intermediarios como los sindicatos o las igle. , Slas, etcetera. En este capítulo nos ocuparemos de cada uno de estos temas.

1. Organización de los partidos y los candidatos Una de las formas más corrientes en que una campaña electoral difiere de un país a otro, gira en tomo al hecho de si son los partidos los que organizan las campañas para elegir a los candidatos o si los candidatos individuales se organizan por sí mismos para intentar resultar elegidos. Esta variación se explica en parte atendiendo al tipo de sistema electoral con el que cuenta un país. En aquellos países en que, como Israel, Portugal o Francia en las elecciones de 1986, se recurre a un tipo de representación proporcional basada en listas confeccionadas por el partido, en los que los votantes no tienen forma alguna de mostrar 443

sus preferencias entre los candidatos de la lista del partido, no tiene sentido que los candidatos individuales intenten hacer campaña por sí mismos. El hecho de que salgan elegidos o no depende enteramente de la forma en que el partido gestione las elecciones. Existen dos razones que explican que los partidos deban hacerse cargo de la campaña en estas condiciones. En primer lugar, se da un problema de «acción colectiva». Si se dejara en manos de los candidatos la organización de las ¡:;ampañas, éstos intentarían «ir por su cuenta», dejando que toda la carga recayera sobre sus compañeros. Esto sería así porque, de haber un amplio número de candidatos, cada uno de ellos podría llegar a la conclusión de que, por separado, ninguno podría hacer gran cosa por cambiar los resultados eventuales, debido a que sólo eran una pequeña parte de un equipo más extenso. Si todos se hicieran esta reflexión el esfuerzo desplegado en la campaña quedaría en nada. En segundo lugar, si los candidatos son conscientes del lugar que ocupan en las listas, solo algunos de ellos se verían motivados en todo caso a desplegar un esfuerzo importante durante la campaña. Los que tienen casi la seguridad de resultar elegidos y aquellos a los que les consta que no tienen ninguna oportunidad porque ocupan los últimos lugares de las listas tienen poco que ganar si ayudan a los demás. Evidentemente, la situación no es tan mala como aquÍ se pinta. Probablemente, los que tienen la seguridad de ganar preferirían contar con una representación parlamentaria más amplia, y los que van a perder pueden querer ganar crédito para lograr un puesto más alto en las listas de las siguientes elecciones. Pero es muy probable que la escala de la campaña se viera algo reducida si se la dejara en manos de los candidatos individuales. Esta es la razón por la que en un sistema no preferencial de listas del partido, las campañas estarán más centralizadas. Pero cuanto más nos alejamos de este tipo de sistema electoral, los incentivos para que el candidato despliegue al menos algún tipo de esfuerzo personalmente, aumentan. Que tan incentivados se vean para desplegar este esfuerzo varía de situación en situación. El que los individuos se movilicen depende básicamente de tres consideraciones: • El porcentaje de votantes que puede con cierta probabilidad cambiar su voto dependiendo de un llamamiento más personalizado.

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• El incentivo que tengan los candidatos para hacer quedar mal a sus compañeros, los demás candidatos del partido . • El tipo de recursos a disposición de los candidatos individuales. Examinaremos brevemente cada uno de estos puntos.

Apoyo de los votantes a los individuos Este depende obviamente y en gran medida de un tercer factor: que tan «visible» resulte ser un candidato a los ojos de los votantes depende de los recursos que sea capaz de conseguir, en forma de espacios televisivos, campañas publicitarias, simpatizantes que hacen campaña por él, etcétera. Pero también constituye un problema el dilucidar lo que espera un votante. Supongamos que existe una única lista de un partido nacional para cubrir 500 escaños del Parlamento, y que a los votantes se les presenta esta lista pero que, al votar pueden cambiar el orden de las listas si quieren. Cada uno de los cuatro mayores partidos presenta 500 candidatos. Cada candidato intentaría competir directamente con los restantes 499 (por el voto de los votantes fieles al partido) e indirectamente con otros 1999 candidatos por la atención de los votantes. Más allá de intentar persuadir a sus amigos y vecinos para que se les coloque en la parte superior de la lista, probablemente no compense ningún tipo de esfuerzo individual. Cuanto mayor sea el número de candidatos que podrían hacer un llamamiento personal para desviar la atención de ese individuo, menos incentivado se verá éste a intentarlo. En realidad, el tamaño de las circunscripciones es mucho más reducido en las democracias liberales establecidas que en nuestro ejemplo. No obstante es tan elevado como 150 en los Países Bajos, es decir, allí 150 de los escaños parlamentarios se adjudican a nivel nacional. En estas condiciones, los incentivos para hacer campaña al margen de los partidos son bajos, debido a que los candidatos individuales no son capaces de captar la atención de muchos votantes por sus propios medios. También influye el hecho de lo apegados que estén los votantes a sus partidos. Si la mayoría de la gente va a votar por un partido al que son fieles, tiene mucho menos sentido intentar llevar a cabo una campaña individualmente, que si la mayoría del electorado mantiene únicamente vínculos laxos con un partido.

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, Incentivos para hacer quedar mal a los demás candidatos del partido En algunos sistemas electorados, cuanto más éxito tengan los compañeros del partido a la hora de hacerse con votos, menos probable resulta que salgas elegido. De los sistemas electorales usados más comúnmente, hay tres que producen este efecto. El primero es el sistema de listas confeccion~das por el partido con voto preferencial. Cuantos más votos logren tus compañeros de partido, más abajo te colocan en las listas y menos probable resulta que salgas elegido. Además, en este tipo de sistema electoral la organización central del partido se ve muy incentivada a llevar las campañas para asegurarse de que los candidatos del partido «pasan la línea», lo que, a su vez, convierte en menos probable que los individuos gestionen por sí mismos grandes campañas. Aún más, en muchos países donde, en teoría, los votantes pueden cambiar el orden de los candidatos en las listas del partido, la probabilidad de que se vea alterado el orden diseñado por el partido es, de hecho, bastante reducida. Es más probable que los individuos se embarquen seriamente en la conducción de sus propias campañas en una forma de representación proporcional con voto singular transferible, debido a que el VST se suele utilizar en el caso de circunscripciones relativamente pequeñas (3 a 5 escaños). En la mayoría de las circunscripciones no hay ningún partido que pueda esperar obtener todos los escaños, a no ser que se haga con un porcentaje abrumador del voto. Por lo tanto, cada candidato dentro del partido quiere estar situado lo más alto posible en la lista de preferencia de los votantes. A menudo los principales rivales con los que deben competir por el escaño son otros candidatos del mismo partido. La forma de competir con ellos puede hacer que se obtenga el último de los escaños del partido en esas elecciones o no. Por esta razón, los candidatos se ven muy incentivados a crear sus propias organizaciones de campaña, complementando los esfuerzos realizados por el partido. La experiencia irlandesa es un buen ejemplo. El sistema electoral que más incentiva las campañas individuales es el que se utilizó en Japón hasta las reformas de 1994. Cada votante tenía sólo un voto pero, por lo general de cada cir· cunscripción salían elegidos cinco miembros de la Dieta. Por lo 446

tanto, cada voto arrebatado por los oponentes, al margen del partido al que pertenecieran éstos, era un voto que habías perdido. Pero, si existía la posibilidad de que muchos votantes votaran por el mismo partido al que habían votado en elecciones anteriores, los votantes por cuyo voto debías luchar más enconada mente eran aquellos que votaban a tu partido. Lo que te situaba en competencia directa con los demás candidatos de tu propia organización. Así, los incentivos para llevar tu propia campaña de forma totalmente independiente de la de los demás candidatos eran muy fuertes. No puede sorprender que uno de los rasgos más distintivos de las campañas electorales en Japón haya sido la creación de organizaciones para la conducción de campañas de forma individual, las koenkai.

Recursos a disposición de los candidatos individuales Los recursos a disposición de los partidos pueden ser inalcanzables para los individuos, u obtenerse sólo a un coste prohibitivo. El ejemplo más obvio es el de los anuncios en televisión. En la mayoría de los países se prohíbe a los partidos y candidatos el comprar espacios publicitarios en televisión como lo hacen las firmas comerciales. A los partidos o bien se les adjudica un tiempo, o se organizan debates televisivos entre los líderes. La gran excepción la constituyen en este caso los Estados Unidos. Allí los candidatos pueden comprar espacios televisivos y de hecho, desde finales de los años cincuenta, éste se ha convertido en uno de los principales recursos de las campañas electorales. Esto ha permitido que los candidatos a los principales cargos, la presidencia, el Senado de los Estados Unidos, gobernadores estatales, etcétera, tuvieran la oportunidad de separar mucho más que antes sus propias campañas de las de los partidos. El «éxito» parcial de los candidatos a los principales cargos ha contribuido enormemente a reducir el papel desempeñado por los partidos en la conducción de las campañas, lo que, a su vez, ha forzado a los candidatos a puestos menos importantes a dedicar un grado de atención considerablemente mayor a sus propias campañas. Durante buena parte de la primera mitad del siglo xx en muchos Estados los candidatos a cargos menores podían confiar en los esfuerzos de las organizaciones de los partidos para salir elegidos. Sólo en los Estados occidentales donde los reformadores pro-

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gresistas habían destruido el poder de las organizaciones a la altura de la década de 1920, los candidatos se vieron abandonados a sus propios recursos. En otras partes ni merecía la pena crear una campaña individual porque la mayoría de los votantes votaría lo mismo en cualquier caso. A medida que comenzó a declinar el voto a favor del partido en cualquier caso y que los candidatos se fueron separando más y más de las campañas organizadas por los partidos, empezó a haber cada vez menos candidatos forzados. Algunas de las nuevas formas de tecnología aplicadas a las campañas, especialmente la televisión, resultaban poco apropiadas para este tipo de contienda electoral. Los anuncios en televisión eran demasiado caros y, en muchos casos, la audiencia de una determinada cadena era mucho más amplia que los componentes de un distrito electoral, de manera que esta forma de propaganda podría ser un desperdicio. Pero los candidatos debían optar por un tipo de campaña más individualista para contrarrestar los efectos de la degradación de las campañas conducidas por los partidos. De ahí que la liberalización del mercado de la publicidad política en televisión fuera uno de los principales factores a la hora de inclinar la balanza hacia los candidatos, incluso en el caso de aquellos cargos para los que la propaganda en televisión parecía totalmente inapropiada. Pero la televisión no es el único recurso al que cabe aplicar restricciones legales que creen desventajas para los candidatos individuales frente a sus partidos. A menudo existen restricciones en los gastos que pueden realizar los candidatos y, evidentemente, el dinero es un recurso aún más generalizado que la televisión. En Gran Bretaña, por ejemplo, se han impuesto limitaciones aun más duras a los gastos de los candidatos a partir de la Corrupt Practices Act de 1883. A consecuencia de esta legislación la elecciones en Gran Bretaña se celebran a un costo relativamente bajo comparado con lo que ocurre en la mayoría del resto de las democracias liberales, pero otro de los efectos que se generaron fue el de la limitación de las oportunidades de Bevar a cabo una campaña individual. Los candidatos cuentan con sus propias organizaciones de campaña pero se organizan a través de las organizaciones locales y están íntimamente vinculados a las campañas a nivel nacional de los partidos. La legislación de 1883 pretendía acabar con la corrupción en las elecciones británicas, un rasgo muy común en algunos distritos hasta ese

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momento. Este objetivo se consiguió por el sistema de dotar a cada candidato de una cantidad fija por circunscripción y estableciendo un riguroso mecanismo de control. Pero la legislación fue también un factor determinante que contribuyó a reforzar a las nuevas organizaciones de partido emergentes a nivel nacional que podían así fortalecer su posición frente a los parlamentarios individuales. Los candidatos se convirtieron muy rápidamente en un elemento menor de la campaña y a mediados del siglo xx podían añadir personalmente muy poco al voto global que su partido pensaba alcanzar en esas elecciones. Sin embargo, en los años setenta, hubo una leve reversión de esta tendencia, debido a los servicios y la representación de quienes estaban en el poder, cuyos esfuerzos podían asegurarles algunos cientos de votos adicionales para sí mismos al margen de la participación directa en la campaña electoral. La imposición de restricciones legales no ha sido la única fuerza que ha echado a los candidatos individuales en brazos de su partido. Por ejemplo, las tendencias a «acaparar todos los votos» supone un problema para la acción colectiva cuando hay que cubrir más de un cargo en unas elecciones. Cada candidato puede verse tentado a «ir a su aire» respecto de su contribución a iniciativas que beneficien a todos los candidatos del partido. Esto ayuda a explicar por qué una de las principales actividades asociadas a las campañas de los partidos locales de los Estados Unidos consiste en «acaparar todos los votos». Se trata de una actividad que todos los candidatos se muestran satisfechos de delegar en los partidos. Algunas de las actividades desarrolladas durante las campañas pueden dar lugar a economías de escala significativas cuando las realizan los partidos de forma centralizada y no los candidatos individuales. A menudo, aunque no siempre, las encuestas de opinión revisten esta característica. Es muy caro realizar una encuesta, pero relativamente fácil añadir preguntas a una encuesta ya hecha. Si cada candidato realizara sus propias encuestas se solaparía una buena cantidad de información y se desperdiciarían recursos. Se puede obtener la misma información a menor coste si son las organizaciones centrales de los partidos las que realizan la encuesta. Aun así, en los Estados Unidos no ha sido este un factor que restringiera la tendencia a que las campañas se centren en los candidatos. Las posibilidades de hacer

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campaña a través de la televisión fue un incentivo tan poderoso para que los candidatos individuales reunieran información sobre la forma en que les percibían los votantes, que no se tuvieron en cuenta las consideraciones oportunas sobre las economías de escala. Por último, si consideramos qué recursos existen a disposición de los candidatos es importante recordar que el valor de algunos recursos para un candidato varía según el volumen del electorado al que se intenta movilizar. Si cuentas con 200 amigos y convecinos dispuestos a trabajar en tu campaña, es un recurso que merece la pena mucho más en una circunscripción con una población de 20.000 habitantes que en una de 500.000. Este es un factor más que puede contribuir a explicar el porqué de las campañas personales en Irlanda. El electorado irlandés es pequeño, inferior a dos millones y medio, y una circunscripción prototípica no abarca a más de 80.000 votantes. En este contexto tus amigos y convecinos pueden ser una fuerza poderosa a la hora de movilizar apoyos a tu favor.

Diferencias entre países La interacción de los tres factores que hemos identificado ayuda a explicar las diferencias existentes entre las democracias liberales en lo referente al papel desempeñado por los candidatos individuales durante las campañas. Además, contribuye a mostrar que entre países en los que existe una similitud superficial en lo referente al equilibrio que se observa entre las campañas individuales y las llevadas por el partido, puede, de hecho, haber dinámicas internas de los partidos subyacentes muy distintas. Las formas más «individualistas» de campaña las encontramos en los Estados Unidos y Japón, pero el motivo principal es diferente en ambos casos. En Estados Unidos se debe a la disponibilidad de recursos al alcance de los candidatos, mientras que en Japón lo que se da es un fuerte incentivo para competir contra los demás candidatos del mismo partido, algo inexistente en los Estados Unidos. En general, si bien existen contraejemplos concretos a esa tendencia global, el efecto principal conseguido con la extensión del derecho al voto a finales del siglo pasado fue el facilitar la emergencia de las campañas realizadas desde los partidos a expensas de las campañas individuales. Las economías de 450

escala, en especial en lo referente a la utilización de trabajadores en las campañas, incentivaron este desarrollo. Más recientemente, la evolución de una serie de técnicas a partir de la «revolución tecnológica» hizo posible una reversión de esa tendencia. Sin embargo, excepción hecha de los Estados Unidos, en la mayoría de los países se ha regulado legalmente la utilización de estas técnicas, de modo que sólo allí se ha materializado el impacto potencial que podía tener esa «revolución» sobre los partidos. ,

2. Recursos del partido: dinero y trabajo Aun a riesgo de simplificar en exceso se puede aducir que ha habido dos tipos de recursos muy generalizados que cabe utilizar en una campaña electoral: dinero y trabajo. Resulta sorprendente lo poco intercambiables que son. Incluso allí donde los afiliados pagan las cuotas que deben, tiene que haber un número muy elevado de miembros o las cuotas tienen que ser muy altas, para generar el volumen de fondos que se puede obtener a través de grupos de interés, individuos pudientes o peticiones directas de contribuciones por correo. Un partido puede utilizar gran parte de su fuerza de trabajo en la tarea de conseguir fondos para la campaña, pero a menudo cuenta con vías más eficaces para lograr el mismo resultado. Por otro lado, el valor de mercado del trabajo voluntario es alto y, de todos modos, en muchos países se han restringido los tipos de actividad electoral por la que se puede pagar a la gente. Así, lo típico es que el dinero y el trabajo hagan posible diversas formas de estrategias de campaña. El dinero se puede utilizar para pagar espacios publicitarios en televisión (allí donde está permitido), para pagar y pegar propaganda, financiar el buzoneo directo a los votantes y encuestas privadas de opinión, pagar a quienes busquen otro tipo de fondos, etcétera. El trabajo se emplea para hacer campañas puerta a puerta o dirigirse a pequeños grupos de gente en iglesias, lugares de trabajo o cualquier otra zona. Los partidos (y los candidatos) necesitan tanto dinero como trabajo. Pero los partidos varían en cuanto a la medida en que dependen de uno o de otro. Existen variaciones considerables en el tiempo y de un país a otro, así como significativas (si bien 451

menores) entre partidos de un mismo país. La revolución democrática que tuviera lugar en Europa a finales del siglo XIX y principios del xx estuvo asociada a dos tipos de evolución que transformaron el tipo de campaña en boga anteriormente, cuando sólo un pequeño porcentaje de la población tenía derecho al voto. En primer lugar, en estos años se introdujeron en una variedad de • países leyes para evitar la «compra» de elecciones por parte de las elites influyentes. En segundo lugar, el reto electoral planteado por los socialistas y algunos partidos de cuño religioso que contaban con organizaciones extraparlamentarias relativamente extensas, forzó a muchos otros partidos a admitir la necesidad de la existencia de una fuerza de trabajo importante para llevar a cabo las tareas electorales. Estas dos evoluciones paralelas contribuyeron al crecimiento de los estilos de campaña más orientados hacia la utilización del trabajo de voluntarios. El modelo de desarrollo en los Estados Unidos fue diferente. El voto universal se introdujo mucho antes, la mayoría de los varones blancos ya votaban en la década de 1830, pero los intentos de controlar la corrupción (a menudo de forma inadecuada) no se iniciaron hasta más entrado el siglo. Para movilizar a los electorados de masas, los partidos norteamericanos intentaron crear una fuerza de trabajo que estuviera imbricada con las comunidades y se mantuviera fiel a través del patronazgo. Pero las clásicas maquinarias políticas urbanas no se basaban exclusivamente en la disponibilidad de fuerza de trabajo humano. Lo que permitía a estas maquinarias mantener el control sobre esa fuerza de trabajo era su acceso al dinero, dinero que provenía de su control sobre los contratos públicos, de los favores que hacían a firmas comerciales y, a menudo, directamente de actividades criminales. La última de estas fuentes comenzó a secarse a medida que los reformadores empezaron ganar influencia en las dos últimas décadas del siglo, si bien las dos primeras fuentes que hemos mencionado siguieron siendo instrumentos clave de poder para las maquinarias de los partidos. Por lo tanto, en comparación con Europa, la base de las campañas electorales en los Estados Unidos era diferente a principios de siglo en dos aspectos fundamentales. El dinero seguía revistiendo más importancia como recurso que el trabajo, y la fuerza de trabajo a disposición de los partidos provenía del clientelismo. Los partidos norteame-

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ricanos no tuvieron que enfrentarse al reto de partidos que podían basarse en un número importante de voluntarios que se convertían en miembros de sus partidos que contribuían con sus cuotas. El hecho de que los partidos norteamericanos no tuvieran que transformar los vínculos que les unían a sus electorados de masas como sí se vieron obligados a hacer los partidos burgueses europeos, tendría un impacto significativo sobre la forma en que cambiaría la organización electoral más tarde. Los partidos norteamericanos no se vieron ante la necesidad de centralizar y después, a mediados del siglo xx, esto facilitaría la preponderancia de las campañas centradas en los candidatos, en las que el dinero se convertiría en un recurso aún más importante que el trabajo. Desde principios de este siglo, las principales novedades en conducción de campañas en todas las democracias liberales han girado en torno a la invención de toda una serie de técnicas que permiten «escuchar» las opiniones de los votantes e influir sobre ellas. Las invenciones más importantes, encuestas de opinión pública, propaganda directa computerizada y televisión, eran todas ellas muy caras. En muchos casos siguen siendo muy costosas, si bien el rápido descenso de los precios de los ordenadores y sus programas desde principios de los años ochenta, ha hecho que algunas técnicas útiles para movilizar a los votantes estén a disposición de las organizaciones de los partidos y de los candidatos que carecen de muchos fondos. No obstante, el efecto desplegado por estas innovaciones ha sido el de incrementar la importancia relativa del dinero en relación al trabajo como recurso electoral. En las dos próximas secciones examinaremos estos dos recursos necesarios para realizar una campaña, aunque dedicaremos menos atención al trabajo voluntario, ya que el papel desempañado por los activistas ya se ha discutido de forma más general en el capítulo 2.

3. Dinero político Ya hemos señalado cómo la conducción de campañas electorales en los Estados Unidos se ha convertido en un proceso que dura todo el año. También en otros países se ha registrado una fuerte tendencia a hacer que las campañas comiencen mucho 453

antes del periodo inmediatamente anterior a las elecciones. Esto significa que la distinción entre actividades electorales y de otro tipo tiende a difuminarse. Gran parte de lo que los partidos hacen hoy en día está relacionado directamente con el esfuerzo electoral. Esto, a su vez, hace más difícil de lo normal el distinguir , entre el dinero que necesitan los partidos para planificar las elecciones y para actividades no electorales. Así, aun cuando consideramos el dinero un recurso electoral tal vez nos sea de mayor utilidad empezar por discutir cómo obtienen dinero los partidos en general. Aunque sea simplificar excesivamente se pueden identificar siete fuentes diferentes de dinero para los partidos en las democracias liberales. En la mayoría de los países, los partidos suelen contar con más de una fuente de ingresos, pero algunas de las que son más importantes en un país serán inaccesibles o carecerán de relevancia en otro.

Cuotas y tasas Al pagar cuotas y tasas, los miembros del partido son una fuente de ingresos directa. Asumiendo que no cambie su estructura de cuotas, un partido incrementará sus ingresos a medida que aumente el número de miembros con los que cuenta. Ahora bien, los partidos varían enormemente en sus políticas respecto de las cuotas. En Gran Bretaña los partidos cargan una tarifa plana, y las cuotas se mantienen lo suficientemente bajas como para que virtualmente cualquiera pueda permitirse ser miembro, En Alemania las cuotas son considerablemente más altas que en Gran Bretaña y en algunos partidos dependen del nivel de ingresos del afiliado. Para los partidos, los ingresos que perciben a través de las cuotas cuentan con una importante limitación. A medida que se ha ido incrementando el coste de las campañas debido a los avances tecnológicos, no ha sido posible compensarlo con un crecimiento correspondiente del número de afiliados. Todo lo contrario, en muchos partidos, el descenso del número de afiliados ha sido algo evidente a partir de los años de posguerra. Es difícil hacer comparaciones directas de los ingresos de los partidos entre países debido a las diferentes bases de cálculo contable que utilizan, pero los siguientes datos ofrecen algunas indicaciones sobre la diferencia existente entre Alemania y Gran Bre454

taña en lo que respecta a las contribuciones de los afiliados a los ingresos de los partidos: • A finales de los años ochenta, el PSA contaba con unos 920.000 miembros; las cuotas y aportaciones de los miembros del Parlamento y quienes ocupaban cargos públicos ascendían a 121 millones de marcos alemanes (unos 40 millones de libras esterlinas), o aproximadamente el 43 por 100 del total de los ingresos del partido I . • Durante el mismo periodo el Partido Laborista contaba con unos 294.000 miembros y el total de los ingresos del partido ascendía a unos 5 millones de libras, de las cuales sólo 900.000 (o aproximadamente el 17 por 100 del total) provenía de las distintas secciones y miembros2 • En otras palabras, mientras que cada miembro del PSA aportaba al año, tal vez unas 40 libras para el partido en fonna de cuotas, en el caso del Partido Laborista la cifra se acercaba a las tres libras por cabeza. Ahora bien, hay que tratar estas cifras con una cautela considerable debido a que los datos que se comparan son muy distintos, pero pelIniten sostener la hipótesis central sobre la importancia relativa de las cuotas de afiliación en ambos países.

Deducciones del salario de cargos públicos Una segunda fuente de dinero proviene de los salarios obtenidos por aquellos miembros del partido que ostentan cargos públicos. Por ejemplo, se le puede pedir a un legislador que aporte un porcentaje de su salario a las arcas del partido. Esto lo han hecho varios partidos alemanes, aunque los Verdes utilizaron este recurso en los años ochenta, no tanto para recaudar dinero como para evitar el «carrerismo» entre sus parlamentarios. Cuando quienes ostentan cargos gubernamentales deben su nombramiento al partido, también se les puede exigir que le cedan un porcentaje fijo de su salario. Esto sólo se ha practicado de forma extensa R. S. KATZ y P. MAIR (eds.), Party Organizations: A Data handbook on Party Organiza/ions in Westem Democracies, 1960-90, Londres y Newbury Park, California, Sage, 1992, pp. 332 Y 377. 2 [bid., pp. 847 Y 867. I

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en los Estados Unidos, tanto a nivel estatal como local, y la generalización del sistema de funcionariado civil en el siglo xx lo ha eliminado de casi todos los condados. Hoy, en relación a las necesidades globales del partido, esta fuente es secundaria.

Candidatos para cargos electivos La segunda de las fuentes de ingresos está entremezclada con una tercera, los candidatos. Los partidos pueden pedir a sus candidatos no sólo que busquen el dinero que necesitan para llevar a cabo sus propias campañas, sino también que contribuyan a los fondos generales con los que cuenta el partido para las campañas. Por ejemplo, cuando la potestad de nominar candidatos estaba firmemente anclada en manos de las organizaciones en los Estados Unidos, era bastante frecuente que las organizaciones locales de los partidos pidieran a sus candidatos que hicieran contribuciones. Cuando los individuos dejaron de depender del partido, se eliminó la posibilidad de que este último pudiera pedirles fondos. Esta fuente de recursos presentaba un problema aún más general y es que exigía de los partidos que reclutaran gente relativamente pudiente o bien que sus candidatos pensaran en sus propios medios de recaudar fondos. Pero bien pudiera ser que no se eligiera a un partido tan dominado por los ricos, y si los candidatos estaban en situación de recibir fondos directamente serían menos dependientes del partido en muchas formas. Este es, evidentemente, uno de los factores que explican el declive de los partidos en los Estados Unidos.

Patronos Un partido puede estar en la «nómina» de uno o varios patronos. Claramente, los más ricos pueden estar bien dispuestos a hacerlo, pero existen al menos dos razones por las que no suele ser algo corriente en las democracias liberales actuales. Para un patrón puede ser difícil convencer a los activistas y votantes de que el partido es algo más que un simple vehículo para conseguir sus intereses o ambiciones. Si ves a alguien «pagat la flauta» esperas que sea capaz de «tocar la melodía». No obstante, resulta interesante que estas consideraciones no jugaran en contra del magnate italiano de los negocios, Silvio Berlusconi. 456

que fundó su propio partido, Forza Italia, para contrarrestar la alianza de partidos de centro-izquierda justo antes del colapso de la DC en 1993. El partido de Berlusconi obtuvo en las elecciones de 1994 más escaños en el Parlamento que cualquiera de sus aliados electorales, la Liga Norte y la neofascista Alianza Nacional Fascista, de manera que tras la victoria de esta coalición de derecha, Berlusconi se convirtió en primer ministro. Este ejemplo ilustra la importancia de los factores culturales, viene «de perlas» a los que abogan por el enfoque sociológico, ya que en, digamos, Escandinavia o Gran Bretaña los votantes se mostrarían mucho más suspicaces ante partidos de base cliente lar. En Europa del Sur y América Latina la aceptación por parte de los votantes del valor del liderazgo hace más fácil el establecimiento de relaciones de patronazgo. No obstante, por lo general los ricos prefieren convertir sus asientos contables en influencia política recurriendo a medios diferentes a pagar a los partidos. Después de todo, si no gobierna su partido bien se pueden encontrar con que los que sí lo hacen, resienten la competición electoral a la que se tienen que enfrentar por su culpa y pueden utilizar su poder para minar las bases económicas de sus rivales. Aunque los patronos adinerados fueron importantes en las primeras fases de la democratización, actualmente sólo tienden a emerger cuando se ven excluidos de los circuitos de influencia. Podemos encontrar un buen ejemplo en un país no democrático donde ha habido ciertas fonnas de competición electoral, el África del Sur anterior a 1994. El multimillonario Harry Oppenheimer había fundado el Partido de Reforma Progresista, el principal partido de la oposición en el Parlamento desde 1977. El Partido Nacionalista en el gobierno era un partido Afrikaner, de manera que los blancos ricos angloparlantes estaban en gran medida excluidos del ámbito de influencia. En estas circunstancias, surgió un patrón para fundar un partido que pudiera articular los puntos de vista de la minoría blanca excluida.

Ingresos por inversiones y ventas Un partido puede generar ingresos por sí mismo, a través de inversiones que ha hecho, de ventas (por ejemplo de periódicos), etcétera. La principal desventaja del intento de recaudar fondos 457

de este tipo es que los partidos no son negocios. Es poco probable que quieran diversificar sus actividades comerciales, yen algunos países pueden encontrarse con barreras legales para introducirse en aventuras que dejen más beneficios. Con muy pocas excepciones, los partidos sólo han comerciado con productos directamente relacionados con su actividad política. Por ejemplo, en los clubs sociales o salas de fiestas de los partidos se vende cerveza como parte de una estrategia general que consiste en habilitar un lugar donde congeniar y hacia el que pudieran sentirse atraídos miembros potenciales del partido. Digamos que tendrían poco interés en optar por el negocio de las comidas rápidas si los clubs empezaran a atraer a menos miembros. En una empresa comercial se tendrían en cuenta estas transformaciones, en un club político, no. Esta es la razón por la que los ingresos generados de forma endogámica no suelen ser una fuente de riqueza en expansión para los partidos de finales del siglo xx.

Grupos de interés Ahora llegamos a la primera de las dos fuentes de ingresos que sí presentan un potencial de expansión a medida que sube el coste de las campañas: los grupos de interés. Evidentemente, los grupos de interés no son un fenómeno político. En el siglo XIX, las compañías ferroviarias, por ejemplo, recurrían a todos los medios a su alcance para asegurarse de que se aprobaban las leyes que querían. Tanto en la Cámara de los Comunes británica como en el Congreso norteamericano había miembros de los que se sabía que el lobby ferroviario se les había «metido en el bolsillo». El único cambio en el papel desempeñado por los grupos de interés en el siglo xx es de escala. La evidente diversificación en las economías industriales avanzadas, junto al papel creciente de los gobiernos a la hora de regular y dirigir la economía, han contribuido a generar un universo de grupos de interés mucho más importante. Además, al reemplazarse las finnas familiares por unidades económicas más extensas se han elevado tanto las «apuestas» como las oportunidades de las que gozan las firmas comerciales a la hora de buscar influencia política. Por consiguiente, ahora hay muchos más intereses en juego que quisieran disfrutar del mismo tipo de influencia que ejercían sólo las 458

compañías ferroviarias en el siglo XIX, si bien, es poco probable que hoy recurrieran a los métodos de sus antecesores. Pero una de las formas obvias de intentar ganar influencia sobre el gobierno, que aún se utiliza hoy, es la de aportar financiación a candidatos y partidos.

El Estado La última de las fuentes de recursos es el Estado mismo. Su utilización supuso una revolución en la financiación de los partidos, una revolución que ha venido teniendo lugar desde la década de 1950. Como ha señalado Nassmacher: La forma habitual de financiar las actividades en las democracias occidentales había sido el patrocinio privado. Hoy, sin embargo, los subsidios públicos a los partidos políticos se han convertido en una necesidad porque no hay otra fOl ma de cubrir el gap permanente que existe entre las donaciones voluntarias por motivos políticos y las funciones ya establecidas de los partidos políticos. La experiencia con la corrupción política y la desigualdad de oportunidades han contribuido a la proliferación de subsidios públicos).

A finales de los años ochenta existía alguna forma de financiación pública en diecinueve democracias liberales, de las cuales quince eran regímenes que llevaban siendo democracias liberales desde hacía más de treinta años4 • En otras palabras, aproximadamente dos terceras partes de las democracias firmemente asentadas habían introducido la financiación estatal. Gran Bretaña constituía una de las excepciones más notables. El tema se planteó en Gran Bretaña a través de un informe oficial de mediados de los años setenta (el Informe Houghton), pero permanece intocado en la agenda política desde entonces.

K. H. NASSMACHER. «Structure and Impact of Public Subsidies 10 Political Parties in Europe: The examples of Austria, Italy, Sweden and West Germany», en H. E. Alexander (ed.), Comparative Politieal Finance in the 1980s, Cambridge, Cambridge University Press, 1989, p. 236. 4 H. E. ALEXANDER, «Money and Politics: Rethinking a Conceptual Framework», ¡bid., p. 14. También se implantó la financiación pública en México y Turqufa, pero ninguno de los dos sistemas podfa ser calificado por entonces de democrático. J

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En la década de 1950 surgieron tres formas de presión en las democracias liberales que las impulsaba hacia la introducción de, al menos, algún tipo de financiación pública: ' • Aunque no en todos los partidos, sí se apreciaba un descenso generalizado de los ingresos recaudados por alguna de las vías privadas tradicionales (incluida la de fundamental importancia: el pago de cuotas por parte de los afiliados). • La creciente disponibilidad de las nuevas tecnologías aplicadas a las campañas que eran mucho más costosas que las campañas basadas en trabajo intensivo. • Tras el colapso de las democracias en los años de entreguerras y, en plena Guerra Fría, creció la impresión de que había que proteger a los partidos de las fuerzas que pudieran minarlos. La corrupción era una de estas fuerzas. Existía la creencia ampliamente extendida de que si aumentaban las aportaciones a los partidos por parte de los grupos de interés podría surgir una forma muy seria de corrupción del mismo sistema electoral competitivo. En la mayoría de los países europeos, la interacción de estos tres tipos de presiones dio lugar a un importante giro en la forma de financiación de los partidos en las tres décadas siguientes. En los Estados Unidos el primero de los factores fue insignificante porque no se pagaban cuotas. Allí lo que llevó a la financiación pública fue la combinación de los crecientes costes de las campañas y los escándalos políticos (Watergate, 1972-1974). Lo más importante a señalar es que, fuera de los Estados Unidos, el incremento de los costes de la tecnología electoral no era el único problema al que se pensaba que debían enfrentarse los partidos. Muchos observadores creían que el vínculo entre votantes y políticos que habían montado los partidos parecía estarse debilitando de formas muy diversas. Esta es la razón por la que, por lo general, los subsidios públicos a los partidos han revestido formas muy diversas, una de las cuales es la financiación directa de los gastos electorales. Por ejemplo, en Austria y Suecia, a los partidos no se les reembolsan los gastos de la campaña, los subsidios públicos se otorgan en forma de créditos a las organizaciones de los partidos, los grupos parlamentarios y (en Austria) a las instituciones de los partidos. El nivel global de subsi-

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dios públicos (sobre una base per capita) es muy similar en estos dos países al total de los subsidios concedidos en Italia o Alemania. Pero en estos dos últimos países se reembolsa a los partidos los gastos electorales. En Italia el reembolso constituye un 18 por 100 del subsidio total, y en Alemania casi el 40 por 100 de ese subsidio totaP. No obstante, aun cuando el subsidio no se otorgue en forma de reembolso de los gastos de campaña, puede contribuir indirectamente a facilitar el proceso electoral y liberar otros recursos del partido que pueden utilizarse así para hacer campaña. No sólo existen diferencias en la fonna que adopta la financiación pública. Su importancia varía de un país a otro en relación a los tipos de financiación. Aun así, incluso en aquellos países que, como Alemania, han montado un sistema de financiación pública muy amplio, a menudo no se han alcanzado los objetivos propuestos: básicamente la erradicación de la corrupción. En Alemania persisten los escándalos financieros en los que están implicado partidos y grupos de interés. Aunque la financiación pública contribuyera a proteger a los partidos en tanto que nexos entre votantes y políticos, al menos hasta principios de los años noventa, complementaba más que reemplazaba a los fondos aportados por los grupos de interés. Con la excepción de los Verdes, prácticamente todos los partidos alemanes han mantenido sus vínculos con grupos bien provistos que les aportaban sus contribuciones. Por lo tanto, no existe evidencia de que la financiación pública, por sí misma, reduzca los escándalos financieros en los que están implicados los partidos. Probablemente, para lograr ese objetivo habría que imponer severas restricciones a la capacidad de los grupos de interés para donar dinero a los partidos, gastar dinero en interés de los partidos o invertir en campañas políticas que podrían beneficiar indirectamente a un partido concreto. Pero puede resultar difícil reconciliar este tipo de restricciones con la tradicional preocupación de las democracias liberales respecto de la libertad de expresión. Un ejemplo británico puede ayudamos a ilustrar el problema. A principios de la década de 1950, el gobierno laborista estaba empeñado en hacer extensivo su programa de nacionalizaciones a

, K. H. Nassmacher. «SlIUcture and Impact of Public Subsidies», cit.. pp. 241-247.

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la industria del azúcar. La industria respondió con una gran campaña publicitaria (presentando a «Mr. Cube») en la que mostraban su oposición al proyecto. Este tipo de campaña publicitaria a nivel nacional no estaba prevista en las restricciones británicas a la financiación de campañas. Las restricciones en vigor no sólo estaban relacionadas con las campañas individuales y no con las llevadas por los partidos a nivel nacional, sino que se impedía a los grupos que manifestaran sus puntos de vista. Sin embargo, no cabía duda de que los beneficiarios políticos de la conversión de votantes debida a los argumentos esgrimidos por la industria del azúcar serían los conservadores. Restringir la capacidad de un grupo para hacer campaña en tomo a un tema que le afecta directamente aparecería como una violación significativa de la libertad de expresión. Pero puede ser muy difícil distinguir entre un caso de estos y otro en el que un grupo, una industria, una patronal o lo que sea, hace campaña una y otra vez a favor de (pero independientemente de) un partido político concreto. Y, si es aceptable este tipo de ayuda económica, ¿por qué no habría de permitirse a los grupos que simplemente donaran dinero a los partidos? Sin embargo, una vez alcanzado este estadio sería más que probable que algunos intereses espaciales tengan una influencia desproporcionada sobre la competición electoral. Evidentemente, no está nada claro dónde debería «situarse el límite» entre la libertad de expresión y la protección de la política democrática frente los intereses específicos.

4. Trabajo voluntario En comparación con el dinero, el trabajo voluntario es un recurso electoral en declive, si bien sigue siendo esencial en la mayoría de las campañas electorales. Ha habido algunas campañas para cubrir cargos principales en los Estados Unidos en las que se ha hecho poco por reclutar fuerza de trabajo para la campaña y se han dedicado muchos esfuerzos a intentar recaudar los fondos necesarios para pagar publicidad televisiva. El éxito de estas campañas ha sido relativo y la mayoría de las estrategias electorales no están tan «desequilibradas». No obstante, la necesidad de dinero y la dificultad creciente para reclutar quien trabaje en las campañas entre mediados y finales del siglo xx, han alterado el equilibrio entre los dos tipos de recursos. En el 462

caso de los partidos que cuentan como base con sus afiliados, son los miembros los que normalmente constituyen el núcleo de la fuerza de trabajo que tiene a su disposición un partido mientras dura la campaña. Pero en la mayoría de los países será la campaña misma la que contribuya a motivar a un gran número de activistas que no están formalmente vinculados al partido. En este aspecto, uno de los ejemplos más interesantes es Canadá. Como ya señalamos en el capítulo 3, ninguno de los dos grandes partidos (antes de 1993), Liberales y Conservadores Progresistas, era un partido de masas. Además, puesto que la mayoría de las elecciones locales en Canadá se han disputado hasta muy recientemente a partir de una base no partidista, los miembros hubieran tenido muy poco que hacer entre unas elecciones y otras. Lo cierto es que los partidos canadienses parecen plantas en un desierto que están adormiladas durante muchos meses hasta que una lluvia ocasional las hace florecer. Tras un corto lapso de tiempo vuelven a caer en su letargo. La «lluvia» en el caso de los partidos canadienses es la convocatoria de unas elecciones que requiere la nominación de un candidato y el que se haga campaña por él. Lo significativo es que la ausencia de actividad por parte de los partidos entre elecciones no parece desembocar en escasez de trabajadores en las campañas. En comparación con otros países, las organizaciones locales no parecen andar escasas de recursos, y según las encuestas de opinión pública los canadienses muestran niveles de participación en los partidos similares a los de la mayoría de las demás democracias. Incluso sin contar con una masa activa en los años en los que no hay elecciones, los partidos canadienses no tienen problemas para conseguir gente que trabaje para ellos. Generalizando a partir de este ejemplo se puede aducir que, en cierta medida, los partidos se benefician del hábito de la participación, aunque sea un hábito que se practique poco frecuentemente. En la mayoría de las democracias asentadas, la gente desarrolla el hábito de participar en las campañas, en parte porque es divertido, en parte porque es algo que sus familias han hecho siempre, o tal vez por un sentido de deber cívico, etcétera, lo que contribuye a sustentar el trabajo necesario para el partido. Lo cierto es que lo extendido que esté el componente de «hábito» de la participación variará entre países. Pero su existencia sugiere una idea importante. El cambio en las campañas que han pasado de basarse en el trabajo intensivo durante las eleccio463

nes a fundamentarse en el capital (con prioridades como los anuncios televisivos) no es la consecuencia de que los partidos tradicionales fueran incapaces de seguir haciendo lo que siempre habían hecho. El cambio se ha generado más bien por la disponibilidad de nuevos tipos de campaña, a veces menos eficaces que las formas tradicionales, pero que requieren más dinero que trabajo. En otras palabras, afirmo que el cambio no fue consecuencia de que los partidos tradicionales estuvieran en declive o se colapsaran, sino de los cambios tecnológicos que motivaron un giro en el equilibrio que los partidos buscaban en las campañas. Evidentemente, como ya he sugerido, ese equilibrio varía de país en país aunque también se dan grandes diferencias entre partidos de un mismo país. Pero no cabe duda de que, en general, se ha alterado el equilibrio y el principal factor de este cambio ha sido la innovación tecnológica.

5. Diferentes formas de comunicación Las campañas electorales no son iguales en todas las democracias liberales. Las diferencias entre países en lo referente al equilibrio entre dinero y trabajo a disposición de los partidos afecta al tipo de campaña en que se pueden embarcar los partidos. Pero también hay otros factores que determinan la fonna adoptada por la campaña en un país específico. Entre los factores más importantes se cuentan: • las prohibiciones o restricciones legales de cierto tipo de campañas; • los rasgos concretos de una sociedad que convierten en inapropiados ciertos tipos de campañas; • el respeto a las tradiciones que animan a los partidos a seguir con una forma concreta de hacer campaña porque es lo que esperan los votantes.

Restricciones legales Ya hemos hablado de una restricción que reviste importancia en la mayoría de los países: la que se refiere a la publicidad en televisión. A excepción de los Estados Unidos, en la mayoría de los países se raciona el tiempo de anuncios adjudicado a los par464

tidos y candidatos, de manera que ningún partido obtenga ventajas injustas. Esto limita las opciones que tienen los partidos a la hora de elegir sus estrategias electorales. Otro punto, que puede parecer obvio pero conviene dejar claro, es que hay una restricción aplicada de forma aún más general en todas las democracias liberales, la prohibición de los sobornos. El dinero no puede usarse para comprar votos directamente. No obstante, hay restricciones que afectan específicamente a algunos países, y en este aspecto Japón resulta especialmente interesante. Existen una amplia gama de actividades como la captación de votos puerta a puerta, aceptados como válidos en otros lugares y prohibidos en Japón. De alguna manera, los políticos siempre han encontrado la forma de obviar estas regulaciones, pero siguen influyendo poderosamente sobre la forma de conducir las campañas en Japón y han contribuido a aumentar el poder de quines ostentan cargos 6 •

Rasgos concretos de una sociedad Los rasgos concretos que caracterizan a una sociedad influyen sobre los tipos de campañas que organizan los partidos. Por ejemplo, de entre todas las democracias liberales, la India es la que tiene los índices de alfabetización más bajos. No tiene entonces sentido montar una campaña con pasquines para analfabetos de manera que, por ejemplo, los contactos personales realizados por quienes ayudan en la campaña tenderán a tener una importancia relativa mayor en este tipo de comunidades. Por citar otro ejemplo, la captación de votos puerta a puerta resulta dificultosa o imposible en algunas comunidades como los aislados fiordos noruegos o las casas de apartamentos de Nueva York donde los guardias de seguridad impiden el paso a los desconocidos, incluidos los captadores de votos. El buzoneo probablemente será mucho más corriente allí que en las ciudades pequeñas donde los residentes tienen un intenso contacto cara a cara entre sí. Estos ejemplos sugieren también que existen muchas y considerables diferencias dentro de un mismo país en lo referente al tipo de campaña que se puede hacer.

G. CuRTIS. Election Campaigning: Japanese Style, Nueva york, Columbia University Press, 1971, pp. 219-220.

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Tradiciones Históricamente el equilibrio entre las diversas fonnas de hacer campaña ha variado de una democracia liberal a otra. Algunos tipos de campaña que son especialmente importantes en un país, lo son mucho menos en otros. Por ejemplo, la captación de votos puerta a puerta era muy corriente en Gran Bretaña mientras que la pega de carteles revestía mucha más importancia en la Francia urbana que en Gran Bretaña. Los partidos adaptan los estilos de sus campañas a las circunstancias cambiantes, y la implantación de la televisión fue el mayor de estos cambios. Pero el pasado sigue influyendo sobre la forma adoptada por las campañas en al menos dos aspectos importantes. En primer lugar, en las transiciones a la democracia, pueden desarrollarse distintas formas de organizar la política que están relacionadas con formas más antiguas de estructuración social. El ejemplo japonés vuelve a resultarnos instructivo en este punto. Como ya hemos señalado, en Japón la campaña está centrada en el político individual que crea su propia organización de campaña (koenkai). Superficialmente puede parecer que existe cierta semejanza entre este proceso y las organizaciones creadas para las campañas por los políticos norteamericanos, pero la base es enteramente diferente. Vincula al parlamentario a toda una serie de políticos, todos los cuales cuentan con simpatizantes y aliados que les están obligados. El resultado es una jerarquía de conexiones entre quienes despliegan actividad política que penetra profundamente en la sociedad japonesa: Obviamente, existen tremendas diferencias en el poder que puede ejercer un terrateniente sobre un aparcero y el que ejerce un cargo electo sobre quienes forman parte de su circunscripción. No obstante, los po litólogos señalan las similitudes existentes en el papel político desempeñado por estos grupos en áreas rurales, para intentar explicar en parte las razones que justifican el continuo dominio conservador ejercido por los políticos conservadores a la hora de racionalizar una estrategia consistente en recurrir a los políticos elegidos localmente para atraer el voto ... El politólogo Matshushita Keiichi avanza la tesis de que el terrateniente se ha visto reemplazado en el Japón de posguerra por una nueva «clase dominante», los yakushkusha o clase de los funcionarios? ?

[bid., p. 43.

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El establecimiento de este complicado modelo de obligaciones sigue haciendo posible la existencia de una forma de llevar las campañas y de organización con vistas a la campaña en Japón muy especial. En segundo lugar, las formas anteriores de hacer campaña creaban expectativas entre los votantes respecto de la forma en que los partidos debían interactuar con ellos, de manera que los partidos que no establecían este tipo de relaciones podían perder apoyo. Por ejemplo, en Gran Bretaña, la expectativa de que quienes piden el voto por un candiadto o el candidato mismo pueden «aparecer en la puerta» en cualquier momento, afecta a la opinión sobre la marcha de la campaña. El que un partido no «se haya pasado por ahí» crea una impresión adversa, incluso en una sociedad que actualmente recibe la información sobre la marcha de la campaña por televisión. Por consiguiente, existe la tendencia a que ciertos tipos de campaña pervivan, aunque surjan nuevas formas de tomar contacto con los votantes. Además, la adopción de nue'i'as formas de hacer camp~a no convierte necesariamente en red~dantes a las antiguas. Estas pueden convertirse en simplemente menos importantes de lo que eran. Veamos la siguiente descripción de una campaña electoral norteamericana en la que se despliegan muchas actividades que aún hoy nos resultan familiares: «editoriales en los periódicos del partido, distribución extensiva de propaganda y las biografías de campaña pusieron la nota; carreras, barbacoas, cenas, discursos por todo el país y debates siguieron como parte del estilo de campaña norteamericano,,8. Este pasaje describe, de hecho, las elecciones de 1836, en realidad la primera ocasión en que los partidos norteamericanos se embarcaron en una competición ciega con los demás por los votos del electorado de masas. Como se puede deducir tanto a partir de esta descripción como de otros puntos discutidos antes en este mismo capítulo, hay muchos tipos de actividades que pueden ser utilizados en las campañas. Puede que sea más útil clasificar los distintos métodos que simplemente hacer listados de las diferentes forIllas en que los partidos (y los candidatos) pueden intentar comunicarse con los votantes. Existen quizá cuatro métodos diferentes a los que pueden recurrir los partidos:

B

J. H. SILBE Y, The American Polítical Na/ion, 1838·1893, Stanford, Califor-

nia, Stanford University Press, 1991, p. 26.

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• Contacto personal intensivo; los partidos pueden intentar utilizar a los amigos, vecinos y aquella gente con los que los votantes puedan tener algún tipo de obligación, para inducir a él o ella a que brinde su apoyo. • Formas no intensivas de contacto personal; éstas implican ejercer presión sobre el votante dándole más margen para elegir a la hora de votar. Entre estas técnicas cabe incluir la petición del voto puerta a puerta, mítines, discursos, etcétera. • Contacto impersonal por escrito; al contrario de lo que ocurría en el caso de los dos métodos anteriores, el votante potencial no se enfrenta a otras personas sino a argumentos, eslóganes o imágenes sobre el papel. Entre estas técnicas se incluyen el buzoneo, los carteles, la distribución de folletos y el envío de literatura electoral por correo. • Contacto impersonal a través de los medios de comunicación electrónicos; estas técnicas permiten algún tipo de contacto humano, pero no directo. En el caso de las peticiones por teléfono, el votante está hablando con alguien que está haciendo campaña, pero, por lo general, en el caso de la propaganda emitida por radio y televisión, la comunicación suele ser «unidireccional». (La posibilidad de hacer llamadas telefónicas a los programas son una excepción parcial en este caso). De entre todos estos métodos, los dos primeros implican la utilización de fuerza de trabajo pagada, son principalmente intensivas en trabajo. El tercero de los métodos usa capital, pero, en este caso, la necesidad de trabajo combinado con el dinero varía. La distribución de folletos requiere de un montón de gente que distribuya la propaganda; la petición directa del voto por correo puede requerir poco trabajo, pero considerables sumas de dinero en sellos. (Las listas de los receptores potenciales pueden obtenerse a través de diversas fuentes en disquetes de ordenador y también por ordenador se pueden poner las direcciones en los sobres y franquearlos, de manera que sólo se requiere un número muy pequeño de personas para llevar a cabo este tipo de operación). El último de los métodos es, evidentemente, intensivo en su utilización de capital, lo que el partido necesita para emplearlo es dinero. En general, tal y como han evolucionado las democracias liberales, ha tendido a declinar totalmente el primero de los métodos (contacto personal intensivo) y a declinar relativamente el segundo (contacto personal no intensivo). Se ha dado un pequeño 468

giro respecto del tercero de los métodos hacia técnicas con utilización más intensiva de dinero y un gran incremento de la importancia del cuarto de los métodos, recurriendo a técnicos que no han estado disponibles hasta el siglo xx, en especial tras la década de 1950. Sin embargo, como ya he sugerido, aunque quepa identificar una firme tendencia, la extensión de estos cambios varía de país en país. El crear una importante fuerza de trabajo a disposición de la organización de una campaña sigue siendo la base de la actividad de los partidos en muchos países. Tampoco deberíamos olvidar que en muchos de los regímenes que se están democratizando en los años noventa, especialmente en el este de Europa, los partidos carecen del capital necesario para hacer un uso intensivo de las tecnologías disponibles, por lo que deben confiar en el trabajo de sus voluntarios durante las campañas. Por lo demás parece poco probable que, ni tan siquiera a largo plazo, desaparezcan las formas las fonnas personales de conducción de las campañas. Las interacciones personales ayudan a formar actitudes frente a la política y pueden contribuir a fortalecer preferencias débiles de los votantes. Los partidos deben contar con «voces» en el seno de la comunidad para dejar claro su punto de vista, algo que los medios electrónicos sólo pelIfliten hacer de forma imperfecta. Como ya hemos señalado, un partido que reconoció esto en seguida fue el PDC alemán. Viendo que corría el peligro de «perder el debate» entre el público, se embarcó en un exitoso programa pensado para expandir la base de sus miembros y contrarrestar la tendencia. Así, aunque quepa esperar que ulteriores desarrollos de la tecnología utilizada en las campañas incrementen la presión sobre los partidos a la hora de recaudar fondos, no parece muy probable que vaya a haber un declive uniforme en el valor concedido a la fuerza de trabajo a disposición del partido. En este aspecto, al menos la experiencia de los Estados Unidos probablemente no sea un heraldo del futuro.

Sección B

Francia Si la imagen tradicional de una campaña electoral en Gran Bretaña es la de los simpatizantes del partido llamando a las puertas 469

de los votantes, la imagen correspondiente de Francia es la de la pegada de carteles en todo tipo de lugares públicos. Las elecciones francesas solían ser una guerra de palabras, especialmente ' escritas. Teniendo en cuenta la naturaleza altamente descentralizada de los partidos en Francia durante la Tercera y Cuarta República, cabría imaginar que las campañas electorales fueran muy individualistas y estuvieran centradas en los candidatos mismos. De hecho no fue así. Si bien las elecciones a la Asamblea solían desembocar en contiendas entre los que partían de una base política local (a menudo los candidatos eran alcaldes de las ciuda""(lb't;'l&T¡ID1PBildSl¡m,¡ -enarareilál>c:'111ás-1!Ue {',rpresenCIa-ue los partidos se hacía uy evidente. Como ya señalara Duverger a principios de los ños cincuenta, la ley francesa facilitaba la implicación del parti~o: los candidatos sólo podían pegar carteles promocionándose a sí mismos en lugares oficiales, que eran limitados, mientras que los partidos podían colocar su propaganda en cualquier lugar9 . De forma más general, la actividad del partido era una forma de evadir las restricciones impuestas a la propaganda y los gastos de los candidatos. Es en este contexto de mezcla entre las campañas de los candidatos y los partidos en el que hay que situar el impacto de los cambios habidos desde 1958. Los dos cambios más significativos, la adopción de un sistema de gobierno semi presidencialista y el advenimiento de las modernas tecnologías de campaña, han presionado en la misma dirección. Han hecho que se incremente enormemente el papel desempeñado por los partidos nacionales en la conducción de las campañas. Las campañas de televisión requieren una planificación que se realiza por los estrategas de los par· tidos y se complementa con el recurso a personajes políticos nacio· nales muy conocidos, populares y «telegénicos». El presidente y los candidatos presidenciales se convirtieron en el eje de las campañas electorales en el caso de todos los partidos excepto el comu· nista. Esto ha tenido un impacto directo sobre la «guerra de paso quines», ya que la prosa se ha visto reemplazada por fotograffas de los candidatos presidenciales y eslóganes cortos 10. M. DUVERGER, Political Parties, Londres, Methuen, 1954, p. 336. B. CRIDDLE, «France: Parties in a Presidential System», en A. Ware (ed.), Poli· tical Parties: Electoral Change and Structural Response, Oxford, Basil Black· weIl, 1987. p. 156. 9 10

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El coste creciente de las campañas electorales en Francia ha tenido allí el mismo efecto que en la mayor parte del resto de los países. Ha llevado a todos los partidos, excepción hecha del Partido Comunista, a buscar donaciones individuales y de grupos dedicados a los negocios. Por una serie de razones, hasta los años noventa esta tendencia resultaba menos controvertida que en Alemania. En este contexto es preciso destacar dos rasgos principales de la política francesa. En primer lugar, los intereses económicos y sociales en Francia están muy fragmentados en comparación con lo que ocurre en muchos otros países europeos. Por consiguiente, las donaciones hechas a los partidos por quienes tienen intereses de negocios específicos pierden algo de la importancia que tienen en Alemania. En segundo lugar, la debilidad del Parlamento y la fuerza del Estado en Francia, hacen más probable que las influencias ilícitas a cargo de un interés concreto, vayan más allá de los partidos mismos e impliquen a políticos individuales. Esto significa asimismo que el recaudar fondos a favor del partido no es un tema tan controvertido como en otras partes. No obstante, ha habido algunos cambios en esta situación en los años noventa. Los casos de escándalo financiero en los que se habían visto implicados miembros principales del gobierno socialista primero y luego miembros del subsiguiente gobierno de PGUDF, pasaron a ocupar un lugar central en el debate político. Contribuyeron a la magnitud de la derrota del Partido Socialista en 1993 y debilitaron la fuerte posición que podía haberse asegurado la derecha al formar gobierno tras esta derrota. Sin embargo, resta por ver si, eventualmente, esta experiencia conducirá a la adopción de un sistema extensivo de financiación pública para los partidos en Francia.

Alemania Aunque en Alemania se utilice un sistema electoral de «miembro adicional» y no una simple lista confeccionada por el partido para obtener una representación proporcional, las elecciones en la República Federal se caracterizan por un altísimo nivel de <
,. pen los escaños de sus distritos, pero cualquier personalización de la campaña se da solamente a efectos de aumentar los esfuerzos realizados por el partido y no como alternativa a la campaña montada por éste. Así, Alemania en este aspecto tiene mucho más en común con Fr cia y Gran Bretaña que estos tres países con Japón o los Est dos Unidos. Sin embargo, al igual que en la mayoría de los p íses, el efecto logrado por el impacto de las nuevas tecnologías n Alemania ha sido el de incrementar la importancia relativa del dinero como recurso, en relación al trabajo voluntario. Aunque este cambio no haya hecho disminuir la necesidad existente de trabajo, habría que recordar que, en las primeras décadas de la RFA, la afiliación a los partidos era mucho más baja que en otros países occidentales (vid. capítulo 2). Al contrario de lo que ocurría en países con una gran base de afiliados como Austria o Suecia, por ejemplo, los partidos alemanes de posguerra siempre contaban con menos trabajadores seminales en los que se pudieran delegar las tareas propias de las campañas. Esto, unido a las relativamente centralizadas estructuras del partido, incentivó la adopción de técnicas electorales modernas. Como resultado: Gran parte de la campaña está centrada actualmente en los anuncios de los partidos políticos y debates maratonianos entre personajes políticos con experiencia. En la semana anterior a las elecciones siempre hay un debate maratoniano televisado (mínimo de 3 horas) entre los líderes de los partidos al que se denomína «duelo entre elefantes» 11 •

•

472

cien públicamente no elimina automáticamente el riesgo de que los grupos de interés intenten comprar influencia política. La RFA fue una de las pioneras en la implantación de subsidios públicos, se introdujeron por primera vez en 1959. También es un país en el que el reembolso de los gastos electorales constituye una parte significativa del subsidio. Una de las razones por las que se introdujo fue el intento de reducir la influencia que pudieran ejercer sobre los partidos los grupos de interés. Pero, si bien es cierto que aparentemente las donaciones voluntarias de las compañías a los partidos se redujeron en los años setenta l2 , siguió habiendo donaciones encubiertas. Al escándalo Flick de 1982 siguió otro en 1985 cuando se desenmascaró a compañías aseguradoras y farmacéuticas que habían hecho pagos secretos o ilegales a los partidos. Cabe vincular esta discusión a la idea de Katz y Mair del «partido cartel» introducida en el capítulo 3. La experiencia alemana sugiere que uno de los factores que puede contribuir a una cartelización excesiva, es la creación de vínculos entre el Estado y los intereses organizados. Aunque en Alemania no exista con el neocorporativismo evidente en Austria, sí ha habido una especie de «asociación» entre los intereses comerciales y el Estado, lo que ha incentivado a los partidos a tender a la cartelización.

Gran Bretaña Al contrario de lo que ocurre en un país como los Estados Unidos, la experiencia británica en la conducción de campañas electorales se ha centrado en el dominio continuado por parte de los partidos desde finales del siglo XIX. El papel de los candidatos individuales se ha visto fuertemente restringido. Cabe explicar en gran medida el predominio de los partidos partiendo de la Corrupt Practices Act de 1883 que, a corto plazo, ayudó a consolidar el poder de los partidos y a largo plazo imposibilitó que los candidatos individuales realizaran campañas al margen de sus partidos. Las limitaciones impuestas sobre el gasto eran tales que en el siglo xx había que disputar las campañas británicas a partir de una base nacional. A mediados del siglo, había poco que los candidatos individuales pudieran hacer para aumentar su porcentaje de voto.

12

K. H. Nassmacher, «Structure and Impact of Public Subsidies», cit., p. 249.

473

La introducción de nuevas técnicas electorales, televisión, encuestas de opinión, etcétera, tuvo lugar en el contexto de unas campañas controladas por los partidos. Por ejemplo, la regulación del acceso de los partidos a la televisión se hizo de manera que asegurara la preeminencia de los partidos sobre los candidatos. Ni los partidos, ni los candidatos podían comprar espacios televisivos, pero los partidos sí tenían acceso a este medio, a través de las noticias electorales y de la participación de sus representantes en programas, lo que les permitía consolidar su posición. Hoy los partidos emplean mucho más dinero en las actividades centrales de sus campañas que los candidatos en sus propias campañas. Por lo tanto, si bien las nuevas tecnologías electorales han convertido el dinero en algo mucho más importante para las elecciones británicas en comparación con el periodo anterior a la década de 1950, esto no ha minado el papel desempeñado por el trabajo voluntario. Los miembros de los partidos y sus simpatizantes aún siguen implicándose en actividades tradicionales para recabar votantes, distribuyendo folletos puerta a puerta, etcétera. Su labor es coordinada por las organizaciones locales del partido e implica hacer que los votantes apoyen al partido votando por un candidato concreto en una circunscripción específica. Al contrario de lo que ocurre en los Estados Unidos, prácticamente no hay «activistas personales» implicados en las campañas británicas, gente que apoya a un candidato concreto pero que se muestran indiferentes o incluso hostiles ante el partido de ese candidato. Aunque los esfuerzos desplegados en los distritos y la labor a favor de un candidato puedan, de hecho, hacer ganar algunos cientos de votos a los parlamentarios en ejercicio, no existe ninguna amenaza para el dominio del partido. El poder ejercido por los partidos sobre sus representantes parlamentarios, incluido el que se materializa en la posible sanción última de que un parlamentario pueda ser expulsado del partido, significa que el comportamiento independiente de los parlamentarios está severamente restringido y, por lo tanto, asimismo su capacidad para crear una organización <
zos, había que buscarla en el uso que hacían los líderes de los partidos de la cobertura que la prensa hacía de sus discursos y en la distribución de carteles de propaganda del partido. Las demandas de las campañas televisivas han hecho, cada vez más, que los partidos construyan campañas nacionales basadas en el uso de imágenes y eslóganes. Esto, a su vez, ha hecho necesario el recurrir a profesionales con altos niveles de competencia en campos como el de la publicidad, las relaciones públicas y el cine. Se trata de una tarea que no pueden realizar los activistas normales del partido y su eficacia requiere que se organice desde el centro y no por unidades regionales o locales del partido. Por lo tanto, hoy en día es la campaña a nivel nacional la que establece el marco general en el que los partidos de distrito realizan sus actividades tradicionales (aunque actualmente sean secundarias), para movilizar a los votantes individuales. El coste creciente de las campañas electorales también ha supuesto tensiones considerables para las finanzas de los partidos. Al ser incapaces de incrementar los ingresos obtenidos a través de sus miembros, los conservadores han tenido que recurrir mucho más que en el pasado a las donaciones procedentes del mundo de los negocios. La posición del Partido Laborista es aún peor. Tradicionalmente dependía de las contribuciones de los sindicatos. Pero no es ya sólo que la afiliación a los sindicatos haya disminuido drásticamente desde finales de los años setenta, sino que los vínculos con los sindicatos constituyen hoy un riesgo electoral, de manera que el partido no quiere incrementar su dependencia de esta fuente, aunque pudiera. Tras unas elecciones, ambos partidos suelen enfrentarse a dificultades para pagar los servicios que han contratado durante la campaña. Sin embargo, no se ha incluido en la agenda política el tema de una posible financiación pública de las campañas electorales desde que se archivara el Informe Houghton en 1976.

Japón Las peculiaridades del sistema electoral japonés antes de las reformas de 1994, fueron un factor importante a la hora de explicar las relaciones existentes entre los candidatos y sus partidos. Estas relaciones variaban considerablemente entre los diferen475

tes partidos y, en el seno de un . o partido, entre diferentes distritos. El punto de partida para co renderlo está en recordar que el sistema electoral japonés utih , ado hasta 1994 incentivaba a los partidos a intentar calcular adecuadamente cuantos escaños podían obtener en una circunscripción concreta. Si tenían pocas esperanzas de poder ganar más de un escaño, era ridículo presentar más de un candidato, puesto que otros candidatos podían no hacer más que quitar votos al existente. En estas circunstancias, los esfuerzos del candidato y del partido probablemente coincidirían. Teniendo en cuenta el nivel de dominio ejercido por el PLD sobre la política japonesa, todos los partidos se enfrentaban a esta situación excepto el PLD en cierto número de distritos. No obstante, había algunas circunscripciones en las que los socialistas en concreto podían esperar ganar más de un escaño, y en este caso, la situación a la que se enfrentaba el partido era más parecida a aquella en la que normalmente se encontraba el PLD. Dos o más candidatos del mismo partido competían por los votos no sólo con los demás candidatos, sino también entre

, s!.

Cuando surgían este tipo de lides que implicaban a candidatos de un mismo partido, y especialmente en aquellos distritos donde esto era moneda corriente, existía una clara separación entre el partido y los candidatos a efectos electorales. En el PLD prevalecía el faccionalismo, precisamente era el partido mismo el que lo favorecía al apoyar a más de un candidato en la mayoría de las circunscripciones parlamentarias. Esto no significa que el sistema electoral fuera el responsable del faccionalismo del PLD, pero lo cierto es que la competición interna en las elecciones generales la mantenía el faccionalismo, al crear un foro en el que las distintas facciones podían enfrentarse a sus oponentes. Evidentemente, como vimos en el último capítulo, esto no dio lugar a «café para todos»; en último término era el partido central el que determinaba quiénes serían los candidatos oficiales del PLD. Además, se evitaba un conflicto abiertamente agresivo entre candidatos del mismo partido, recurriendo a cierta dosis de disciplina de partido y a través del estilo político imperante en Japón. Aun así, el modelo subyacente de relaciones entre candidatos del mismo partido no podía ser el del esfuerzo conjunto. Organizativamente, este modelo de competición implicaba que la unidad clave de la campaña eran los propios koenkai de

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los candidatos. Puesto que las campañas electorales estaban centradas en los candidatos, el papel a desempeñar por las campañas desplegadas por el partido era mucho menor que en Gran Bretaña, por ejemplo. Los koenkai ofrecían al político una compleja serie de vínculos con otros actores políticos de la comunidad. Además, este tipo de organización política, unida a la falta de acceso de los candidatos a la televisión, implicaba que, en muchos aspectos, las campañas electorales en Japón seguían siendo más tradicionales que en muchas otras democracias liberales. J. A. A. Stockwin ha expresado sucintamente estos aspectos: Es importante ser conscientes respecto de los koenkai de que tienden a tener más que ver con la socialización y el establecimiento de solidaridades de grupo que con consideraciones de política nacional, que se dejan mayollnente en manos de los cuarteles generales de los partidos. Sería erróneo considerar que los koenkai se mueven en una dirección diferente a la del partido, pero su existencia dota de un colorido notablemente localista a las elecciones. No es que el impacto de la televisión no sea importante, pero ocupa claramente un papel menos central que en los Estados Unidos o en Europa 13 •

N o obstante, las distintas restricciones impuestas a cierto tipo de actividad electoral (algunas de las cuales no se tienen en cuenta), dan lugar a un tipo de campaña que también es muy distinta a los tradicionales modelos europeos. En concreto, la prohibición de ir recabando el voto puerta a puerta acentúa mucho más el contacto indirecto, por ejemplo, por medio de altavoces atados a los coches. Además, la importancia relativamente escasa de algunos aspectos de la tecnología moderna no desembocó en campañas de bajo coste en Japón. Todo lo contrario, las obligaciones políticas que se fijan las koenkai requieren de ingentes sumas de dinero para ser eficaces, y esta es una de las áreas cruciales de influencia de las facciones. Se podía haber dotado a los candidatos de recursos y, a su vez, obtener fondos de muchos intereses organizados que buscaban influencia política. Pero quienes ostentaban el poder también podían tener la esperanza de sacar fondos directamente de los grupos de interés del mundo de los negocios. J. A. A. STOCKWIN, «lapan: The Leader-Follower Relationship in Parties», en A. Ware (ed.), Political Parties, cit., p. 99. 13

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, Estados Unidos Hoy en día, las campañas elect ales en los Estados Unidos' las organizan principalmente los candidatos individuales, siendo así que las organizaciones de los partidos sólo desempeñan un papel secundario en este tipo de actividad. La naturaleza individualista de la campaña es tal que muchos candidatos ni siquiera mencionan al partido al que representan y mucho menos se dedican a destacar su afiliación al partido durante la campaña. Al menos en lo tocante a la conducción de las campañas, los partidos norteamericanos parecen ser poco más que etiquetas. Prácticamente cualquier candidato serio debe adquirir la «etiqueta» de demócrata o republicano, pero una vez obtenida la nominación por parte del partido, por lo general la «etiqueta» es que ni se enseña. Sin embargo, la política norteamericana no siempre ha funcionado asÍ. Durante más de cincuenta años, entre mediados y finales del siglo XIX, las campañas estaban centradas en los partidos y no en los candidatos individuales. Este fue el segundo de los cuatro periodos de la historia electoral norteamericana y es importante que comprendamos sus características: ,

Epoca anterior a los partidos, finales de 1780 a mediados de la década de 1830. Habían surgido dos partidos, los Federalistas y los Demócrata-Republicanos en la década de 1790, pero siguieron siendo agrupaciones laxas de elites políticas. El tamaño relativamente pequeño del electorado y la actitud algo deferente de los votantes ante las elites sociales implicaban que no eran necesarios grandes partidos bien organizados para llevar a cabo una campaña electoral. Los contactos y las obligaciones personales conformaban la base de las relaciones entre candidatos y votantes. ,

Epoca de los partidos, de mediados de la década de 1830 a mediados de la década de 1890. El declive de la deferencia social y la extensión del derecho al voto concedido prácticamente a la totalidad de los varones blancos adultos, generó a mediados de la década de 1830 un universo político muy distinto, enfrentando a los demócratas y los whigs. Un factor importante que contribuyera al crecimiento de los partidos fue el gran número de elecciones celebradas como resultado de las reformas de Jackson. En 478

la mayoría de las comunidades se celebraban elecciones todos los años, y en ocasiones aún con mayor frecuencia. Los partidos constituían el vehículo ideal para disputar las elecciones en estas circunstancias y, de hecho, fueron surgiendo partidos muy disciplinados y bien organizados a lo largo y ancho del país. En estas campañas los candidatos individuales desempeñaban un papel limitado, sus esfuerzos iban dirigidos a la captación de votos para el partido.

Época pospartidos, mediados de la década de 1890 a principios de la década de 1960. En la era de los partidos se había dado una fuerte competición política. Sin embargo, a principios de la década de 1890, una serie de revueltas políticas alteraron esta situación. Los Estados del Sur se hicieron sólidamente demócratas, mientras que la mayoría de los Estados no sureños se hicieron republicanos, y las reformas políticas introdujeron una serie de medidas pensadas para debilitar a los partidos. Esto generó un cambio en el papel desempeñado por estos partidos en las campañas electorales. En algunos Estados, especialmente en el oeste, resultaron tan debilitados que los candidatos individuales pasaron a ser el elemento dominante de la campaña electoral. En otras zonas, especialmente en las áreas urbanas, los partidos seguían desempeñando un papel significativo en la conducción de las campañas, siendo así que sólo los candidatos a los principales cargos (como los de senadores de los Estados Unidos) hacían grandes campañas para sí. En muchos Estados los candidatos a cargos menos importantes seguían dependiendo de los esfuerzos desplegados por sus partidos para salir elegidos. Época de los candidatos individuales, a partir de la década de 1960. La transformación habida durante los años sesenta se vio impulsada por la innovación tecnológica; televisión, correo computerizado, encuestas de opinión pública, etcétera. Pero la disponibilidad de nuevas tecnologías sólo es una parte de la historia. Hay otros dos factores importantes. En primer lugar, los candidatos habían encontrado un incentivo para distanciarse de sus partidos. Debido a que la continuidad del servicio en el Congreso y en muchos parlamentos estatales era crucial para hacerse con el poder, muchos de los que ya lo ostentaban temían incluso una única derrota electoral. Para defenderse de los efectos gene479

r rados por la impopularidad por la que periódicamente atravesaban sus partidos, tenían que ser capaces de suscitar oyo personal que asegurara su elección. Cuantos m / recursos propios ' tuvieran para organizar sus campañas, más capaces serían de controlar su destino electoral. El segundo de los factores fue la ausencia de restricciones legales a la posibilidad de que los candidatos individuales utilizaran las nuevas técnicas de campaña a la vez que tampoco se coartaba la posibilidad de que los candidatos recaudaran fondos para pagarlas. Más concretamente, las garantías constitucionales respecto de la libertad de expresión tal y como fueran interpretadas por los tribunales daban a los candidatos mucha manga ancha para hacer lo que quisieran durante las campañas. Aunque en los Estados Unidos, al igual que en Japón, las campañas electorales estén mucho más centradas en los candidatos individuales de lo que lo están las campañas celebradas en otros lugares, existe una gran diferencia debido a que las formas más impersonales de llevar la campaña, especialmente a través de los medios electrónicos de comunicación, revisten mucha más importancia que en Japón. A medida que aumentaba el uso de los medios de comunicación electrónicos en los años sesenta, también se incrementaban los montantes recaudados y gastados en las elecciones norteamericanas. Aunque existían leyes antiguas que regulaban los necesarios informes de gastos electorales, era fácil evadirlas. Aun así, las ingentes sumas recaudadas (y no declaradas) por Nixon en 1972, en su exitosa apuesta por la reelección como presidente, suscitó gran controversia una vez destapado el escándalo Watergateo A la luz de estos hechos se volvieron a introducir en los Estados Unidos ciertas formas de financiación pública de las elecciones. A nivel federal, la financiación pública se concedía a los candidatos a la presidencia pero no a los candidatos al Congreso o el Senado. En algunos Estados también se proveyeron fondos públicos para la celebración de sus propias elecciones. En la mayoría de los casos se financiaba directamente a los candidatos más que a sus partidos, de manera que estas medidas no hicieron que se invirtiera la tendencia a dar protagonismo a los candidatos. A la par que se introducía la financiación pública de la campaña presidencial (1974) se intentó controlar las contribuciones 480

de los grupos de interés a los candidatos, restringiendo la cantidad de dinero que se les podía donar y endureciendo el control de los gastos de campaña. Sin embargo, más que desincentivar a los grupos de interés a la hora de donar dinero a los candidatos, las nuevas leyes facilitaron la creación de un sistema de donaciones por parte de los grupos de interés que, de hecho, era más eficiente. Las donaciones informales se vieron reemplazadas por donaciones regulares y planificadas a través de los Political Action Commitees (PAC). Hubo una eclosión de fundación de PACs a finales de los años setenta, muchas de ellas pensadas para encauzar recursos hacia las elecciones al Congreso y el Senado. Las regulaciones sobre la concesión de fondos públicos a los candidatos presidenciales limitaba el interés que este ámbito pudiera tener para los grupos de interés, de manera que las PACs se centraron en otro tipo de elecciones, y el coste medio de estas campañas se incrementó notablemente. El efecto neto fue que quienes estaban ya en el poder adquirieron aún más ventajas. Les resultaba más sencillo hacerse con los recursos aportados por las PAC, y su capacidad para derrotar a sus oponentes solía concederles una ventaja insuperable. En la década de 1980 tanto quienes ostentaban el poder en el Congreso como quienes lo hacían en el Senado obtuvieron un éxito sin precedentes en las elecciones. El modelo no se quebraría hasta 1992, momento en que los escándalos políticos y los cambios en las circunscripciones para las elecciones al Congreso convirtieron en vulnerables a cierto número de cargos en el poder.

481

XI.

PREFERENCIAS DE LOS VOTANTES Y FORMACIÓN DE GOBIERNO

Sección A En la mayor parte de las teorías sobre la democracia representativa se afiIlna que existe, o al menos debería existir, algún tipo de conexión entre las opiniones y los intereses de los votantes individuales y lo que hace el gobierno en el poder. Laver y Budge resumen muy bien esta forma de entender el papel desempeñado por los partidos en una democracia cuando afirman: Desde el punto de vista tanto de la descripción como de la justificación de la democracia representativa, la relación entre partidos y políticas del gobierno resulta ser, obviamente, crucial. Si un partido dice unas cosas a los votantes y, luego, forma parte de un gobierno que hace algo bastante diferente, quita el derecho al voto a quienes les apoyan (al menos el derecho a ver implementadas sus políticas preferidas) de forma tan eficaz como si nunca hubieran gozado de el l . Se supone que las elecciones vinculan a los votantes a los resultados obtenidos por el gobierno a través de un proceso que consta de tres etapas diferenciadas y que se podría resumi.r como sigue:

M. J. LAVER E l. BUOGE (eds.), Party Politicas and Govemment Coalitions, Nueva York. SI. Martin 's Press, 1992, p. XIX. 1

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• En primer lugar, la gente al votar elige entre partidos que compiten por su voto. Puesto que existe esa competición, los partidos intentarán atraer votantes por medio de sus ofertas sobre los tipos de políticas que implementarían de llegar al poder. • En segundo lugar, tras las elecciones se forma un gobierno que, o bien consta del único partido que ha «ganado» las elecciones, o de una coalición de partidos que controla la ría de los escaños del Parlamento. La composición gobierno refleja las más importantes tendencias en el de las preferencias de los votantes. • En tercer lugar, en términos generales, el gobierno lleva a cabo el tipo de programa político con el que se identificaban los partidos que forman parte de ese gobierno en las elecciones celebradas. Su incentivo para hacerlo radica en la necesidad de participar en reelecciones y en la perspectiva de tener que retener el apoyo de sus electores. En este capítulo examinaremos las dos primeras de estas etapas, en el capítulo 12 hablaremos de la tercera. En la subsección I echaremos un vistazo a las «elecciones» de los votantes, discusión que va vinculada al análisis presentado en tres capítulos anteriores. Existe una conexión con el capítulo 10, donde analizábamos la cuestión de cómo los partidos compiten por los votos, pero lo que nos preocupaba entonces era la «mecánica» electoral y no la forma en que usan los partidos las políticas para competir por los votos. Existe un segundo nexo, esta vez con temas discutidos en el capítulo 6, cuando mencionábamos la idea de que los partidos son capaces de dar forma al universo político al hablar de los temas sociales conflictivos y los sistemas de partidos. Es evidente asimismo que, en la atracción que experimentan los votantes hacia los partidos, existe cierta conexión con lo discutido en el capítulo 1 donde examinábamos la ideología de los partidos. Cabría esperar que la ideología de un partido concreto ejerza una fuerte influencia sobre las políticas que ofrece al electorado en unas elecciones concretas. En las sub secciones 2, 3 y 4 tratamos del proceso de formación de gobiernos y del papel desempeñado por los partidos durante este proceso. Al igual que ocurre en el caso de la subsección 1, se mostrará que la democracia representativa no siempre funciona tal y como se imagina en las versiones populares de la teoría de la representación. 484

1. Modelos de preferencias de votantes y competición electoral En el capítulo 1 introdujimos muy brevemente la idea de la competición espacial entre partidos. Esta forma de concebir la competición entre partidos y de extraer modelos a partir de ella ha gozado de gran prestigio en el seno de la ciencia política, pero quienes defienden el enfoque competitivo también cuentan con sus críticos. Para nuestros propósitos al escribir este capítulo, lo que nos interesan son precisamente las más pertinentes de esas críticas realizadas, básicamente, por quienes defienden un enfoque institucional. Analizaremos sus opiniones más adelante. Nuestra primera tarea debe consistir en esquematizar el enfoque competitivo tal y como fuera diseñado por Anthony Downs para luego pasar a explicar cómo otros politólogos han adaptado el enfoque 2•

Hipótesis de Downs respecto de los votantes En el modelo de Downs se exponen una serie de hipótesis, tanto sobre de los votantes como de los partidos. Respecto de los votantes asume que: (1) Tienen sus preferencias respecto de los tipos de políticas que quieren que el gobierno implemente, y que esas preferencias se determinan de forma exógena.

Según Downs, teniendo en cuenta la forma que asume la competición, los partidos no pueden determinar ni individual ni colectivamente, lo que quieren los votantes. Además Downs cree que las preferencias de un votante individual estarán vinculadas a sus intereses que, a su vez, dependerán de la posición que ocupe en la sociedad. (2) Estas preferencias de los votantes se pueden representar a lo largo de un único espectro (un espectro izquierda-derecha). Las preferencias de todos los votantes son tales que cada uno de ellos puede ser ubicado en algún lugar entre la más extrema izquierda y la más extrema derecha imaginables. El modelo de

2 A. DowNS. An Economic Theory 01 Democracy. Nueva York. Harper, 1957.

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Downs no admite la posibilidad de que un votante pueda, por ejemplo, tener dos puntos de vista totalmente diferenciados, uno relacionado con la escisión izquierda-derecha y otro que refleje hostilidad o apoyo a la religión organizada. Además, en este modelo se asume que, si un votante tuviera, digamos, puntos de vista relacionados con la izquierda sobre algunos otros relacionados con la derecha. se podóa sacar que nos diera su postura global en el espectro. ya mencionamos en el capítulo 1, Downs extrajo este modelo «espacial» de un modelo anterior desarrollado por el economista Hotelling en el que se situaban hipotéticamente una serie de casas a lo largo de una misma calle. (Lo que pretendía Hotelling era predecir dónde se localizarían las tiendas en esa calle con vistas a su configuración de los consumidores). En el modelo de Downs, los votantes son el equivalente de los propietarios/consumidores de Hotelling. (3) Los votantes actúan de forma racional pero no siempre están bien informados sobre la conexión existente entre sus propias preferencias y las políticas promovidas por los partidos. El tipo de racionalidad que Downs atribuye a los votantes es la invocada en la mayor parte de la teoría económica. Las prefe· rencias que tienen los votantes se entienden dadas y la cuestión de si una serie concreta de preferencias es o no «racional» para un individuo en una situación concreta, no se analiza en este modelo. Lo único que podemos analizar con vistas a su racionalidad son los medios a los que recurren los votantes para perseguir sus fines, y Downs asume que en este aspecto los votantes son racionales a la hora de votar. El votante racional es aquel que vota por el partido que defiende las políticas más cercanas a sus propias preferencias.

Hipótesis de Downs respecto de los partidos En relación a los partidos, Downs asume lo siguiente: (1) Los partidos intentan maximizar su porcentaje del voto

popular. 486

En el modelo de Downs, a los partidos les mueve el deseo de maximizar el apoyo electoral. Por consiguiente, deben actuar como «iglesias abiertas», que adaptan sus programas políticos a las demandas de los votantes y no como «cultos» que intentan propagar una serie de políticas al margen de sus llamamientos electorales globales. De hecho, Downs podría haber construido un modelo en el que los partidos respondieran a las presiones electorales sin formular una hipótesis poco plausible como es la de la maximización de los votos. Por ejemplo, podía haber dado por supuesto que los partidos buscan un tipo de gobierno, o bien maximizar el tiempo que permanecen en el poder. Esto habría requerido que fueran responsables ante el electorado, y habría implicado que Downs no aduciría, como hace, que un partido que puede tener la seguridad de que va a obtener digamos que un 60 por 100 del voto, seguiría intentando incrementar ese porcentaje hasta alcanzar el 80 por 100 si pudiera. (2) Los partidos se mueven arriba y abajo a lo largo del espec-

tro, adaptando sus programas políticos según sea su percepción de lo que quieren los votantes, aunque se ven sujetos a una limitación: no pueden «saltar por encima» de otros partidos. Esta hipótesis implica el intento por parte de Downs de incluir en su modelo el hecho de que los partidos se ven constreñidos tanto por su pasado, como por su necesidad de parecer coherentes ante el electorado. Un partido no goza de la libertad de adoptar cualquier política que quiera. Sus miembros y las tradiciones tienden a frenar los cambios de política radicales, al menos a corto plazo, y los electores no se fiarían de un partido que se pasa todo el tiempo haciendo este tipo de cambios. Existen límites al oportunismo que puede desplegar un partido, y Downs intenta reflejar esto en su modelo partiendo de la hipótesis algo artificial de que, por ejemplo, un partido A que siempre ha estado a la izquierda de un partido B no puede hacerse más de derechas que B, al margen de lo de izquierdas en que se haya convertido B. (3) Los partidos recurren a la ideología a la hora de intentar movilizar a los electorados de masas.

487

Es probable que los asuntos políticos adquieran un alto grado de , complejidad, así como también las distintas políticas e----para resolverlos. Los votantes cuentan con recursos escasos para adquirir mucha información sobre estos temas y las políticas relacionadas con ellos. Esto se debe en parte al hecho de que cada votante supone que constituye una diferencia tan pequeña a la hora de decidir qué partido va a ganar unas elecciones que no le merece la pena adquirir mucha información. La información es un recurso que cuesta mucho obtener. Las ideologías ofrecen una especie de guía en el «mundo político» que peIlnite a los votantes tomar decisiones de voto informales que no podrían adoptar de otra forma. Los partidos se ven así incentivados a desarrollar su ideología puesto que la comprensión simplificada del mundo de 10 político que ofrece ayudará a los votantes a tomar sus decisiones. Para Doens, las ideologías son un medio al que pueden recurrir los votantes para establecer las conexiones pertinentes entre sus propios intereses y la forma en que deberían votar, de manera que convierten a su voto en más racional de 10 que sería de otra forma. Pero los intereses de los votantes se consideran dados. No son las ideologías las que ayudan a definir esos intereses. El punto resulta crucial para el marco downseniano. Los intereses de la gente y su conciencia de esos intereses existen independientemente de las actividades de los partidos. Los partidos no crean los deseos e intereses de los votantes; la ideología es un mero mecanismo que facilita a quienes votan la comprensión de cómo sus deseos e intereses se verán afectados por el éxito electoral de los distintos partidos. (4) El número de los partidos que forman parte de un sistema viene determinado por la distribución de votantes a lo largo del espectro ideológico . ., •

• •

en el gráfico 11.1. En el gráfico 11.1 (a) no hay partido alguno localizado cerca del 20, debido a que el número de votantes que podría atraer un partido situado en esa posición sería relativamente pequeño. Si

488

(a) Partido A

Partido 8

o

10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 IZQ DrHA

(b)

~

Partido A Partido B

-8

" o

10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

IZQ

DCHA Partido Partido Partido Partido A

8

e

D

o

10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 IZQ DCHA

Gnlftco 11.1: Posición de los partidos polftkos en el espeftM lden16glco segón . Downs, con difereDtes distribuciones de YOtantes a lo largo del espectro.

el partido A se situara a sí mismo en la posición 20, en vez de colocarse cerca de la 50. sólo recibiría los votos de aquella gente situada entre 20 y 35. (Los situados entre 36 y 49 votarían al partido B, que les resultaría más cercano que un partido situado en la posición 20). Este un porcentaje de voto demasiado pequeño como para mantener a un partido.

489

En cambio, en el gráfico 11.1 (b) hay suficientes votantes como para hacer viable la existencia de un partido en la posició' -.---" Lo mismo cabe decir de la posición 20 en el gráfico 11.1 (e), si bien el porcentaje del electorado total que atraería el partido A es mucho menor que el que recibiría según el gráfico 11.1 (b). Aquí el partido A resulta viable porque apela a una agrupación de votantes específica a lo largo del espectro. Asumiendo que sea algo más que una pequeña minoría del electorado, una «agrupación» de votantes acabará dando lugar al nacimiento de un partido. Por lo tanto, el hecho de que haya o no un partido en un punto concreto del espectro no dependerá sólo del porcentaje del voto total que sea capaz de atraer. También dependerá del «modelo» de distribución de los votantes. Al margen del hecho de que los partidos pudieran atraer un porcentaje del voto total similar, en el modelo de Downs no habría ningún partido en la posición 20 en el gráfico 11.1 (a) (ni en ningún lugar a la izquierda de esa posición), pero sí habría un partido en la posición 20 en el gráfico 11.1 (e). En otras palabras, Downs asume que el «modelo» de distribución de los votantes determina el número de partidos que habrá en un sistema. Afirma, más concretamente, que una distribución de votantes del tipo mostrado en el gráfico 11.1 (a) dará lugar a un sistema bipartidista, Algo similar ocurre en el caso del gráfico 11.1 (b) donde también se desarrollará el bipartidismo, mientras que según la distribución representada en el gráfico 11.1 (e), se creará un sistema de cuatro partidos,

El análisis espacial de Downs y la actividad de los partidos en el gobierno Siguiendo las hipótesis que acabamos de analizar, Downs es capaz de deducir la forma en que actuarán los partidos. Su conclusión más famosa fue la demostración de que, al darse una distribución de votantes del tipo mostrado en el gráfico 11.1 (a), ambos partidos tenderían a converger en el centro del espectro político. es decir, en la posición 50. Aunque un partido fuera capaz de ganar unas elecciones desde una posición más extrema, su oponente se vería incentivado a presentarse como más centrista en las siguientes elecciones (vid. gráfico 11.2). Eventualmente, ambos partidos se colocarían en posiciones más cercanas al 50. Una vez

490

ahí ya no tendrían más incentivos para moverse en otra dirección. La razón es que, si avanza hacia la izquierda A perderá a la mayoría de sus votantes de derechas (aquellos que se encuentran justo en o a la izquierda del punto 50) ante B. A su vez el partido B se arriesga a perder a sus votantes de izquierda frente a A, si abandona el centro y gira hacia la derecha. La competición electoral da lugar así a dos partidos que defienden políticas muy similares entre sí. Continuum ideológico IZQ

O

20

50

70

100 DCHA

CLAVE

En. la elecdón 1

gana el partido A: es el que está más wca de la postura ideológlao del votante medi-Q.

A

B

,,, ,, ,,,

Los dos partidos AyB

,,, ,, ,

Elección 1 En la elecck'in 2 gana el partido B,

Número

de vott1lntes

f-LLa posición ideologica media entre los

B

A

partidos que

alhabme

participan en las

desplazado hacia el punto fdeologico medio de ta .lecdón1.

Número

de

votantes

Elección 2 A

En la elecctón 3:

,, ,

elecciones Los votantes a la izquierda de esta línea de puntos votan a A, Y los que están a la derecha votan a B.

B

gana el partido Ay alh.b....
punto ideologico medio dé la elección 2.

Número

Elección 3

d. votantes Posición del IZQ

votante medio

DCHA

Grállco 11.2: Modelo de DOWbS de estrategias de los partidos en 1Ul sistema bipartldista.

Sin embargo, esto no sucede cuando se da una distribución de los votantes similar a la ilustrada en el gráfico 11.1 (c) (vid. gráfico 11.3). Cualquier intento realizado por el partido A de 491

inclinarse hacia la derecha (por ejemplo, más allá de la 30), daría lugar a la abstención de la mayoría de los votanteS de izquierda y, a la larga. acabaría generando el surgimiento de un partido nuevo que se hiciera eco de los intereses de los votantes agrupados en torno a la posición 20. Comparando: en el gráfico 11.2, tras la Elección 3. A no es castigado con la abstención extremista, ni sometido a la amenaza de un nuevo partido de izquierda o centro-izquierda porque no existe una agrupación de votantes específica en torno a la cual pudiera formarse este nuevo partido. Por lo tanto, ambos tipos de sistema de partidos despliegan una dinámica muy distinta. Downs publicó su análisis en 1957 y ha ejercido una gran influencia en el desarrollo de muchos subcampos de la ciencia política. Por ejemplo, quizá supusiera la primera gran contribución al así llamado análisis «suave» de elección racional. Para nuestros propósitos, lo que nos interesa es el modo en que formalizó el enfoque competitivo para el estudio de la conducta de los partidos políticos en relación a los electorados de masas. Hay en concreto dos ideas del análisis de Downs que se han incorporado a muchos estudios posteriores sobre la interacción entre partidos y votantes.

Abstenciones

potenciales Partido A

Partido Partido B e

mIstu en los sm-as

492

Partido

o

La primera es la idea de que la competición por los votos puede entenderse en términos espaciales. Downs mismo postuló la idea de que todas las actitudes ante a las políticas públicas podían ubicarse en un único espectro (izquierda-derecha). Era una hipótesis que hacía al construir un modelo, es decir, se trata de una simplificación de la realidad, para extraer conclusiones sobre la forma de comportarse de los partidos. En el mundo real lo que probablemente ocurra es que los votantes muestren actitudes ante las políticas democráticas que no se puedan ubicar en un único espectro y que hagan necesario recurrir a dos, tres o más espectros. De hecho, aquellos politólogos empíricos que han intentado utilizar el enfoque espacial para analizar la conducta de votantes y partidos no dan por sentado que sólo exista un espectro. Más bien intentan averiguar cuantos espectros son necesarios para enmarcar las actitudes políticas de los electorados de los distintos países.

Sin embargo, existen cuatro rasgos que vinculan sus enfoques al de Downs. En primer lugar, está la idea de que las actitudes de los votantes ante un número de áreas políticas diferenciadas están relacionadas unas con otras. Si bien puede que no haya un único espectro como asumía Downs, lo cierto es que el número de espectros es relativamente pequeño y que todas las actitudes políticas que engloban estos diferentes temas de conflicto casan en uno de estos espectros. En segundo lugar, la mayoría de estos espectros, y, más concretamente el clásico espectro de clase izquierda-derecha, están presentes en muchas organizaciones políticas del mundo liberal-democrático. Esto significa que el análisis espacial puede utilizarse para estudios comparados y aplicarse a la mayoría, si no a todos, los Estados democráticos. En tercer lugar, cabe entender la actitudes de forma espacial en el seno de un único espectro. Entre las dos posturas extremas tenemos un centro y un extremista de izquierda defiende posiciones más cercanas a ese centro que a un extremista de derechas. En cuarto lugar, se entiende que las actitudes de los votantes se forman al margen de las actividades desplegadas por los partidos. Los partidos reaccionan (o se «acomodan» por decirlo en palabras de Dunleavy) a las preferencias de los votantes. No determinan ni modulan esas preferencias. Por lo tanto, a efectos del análisis podemos entender que las preferencias de los votantes y la conducta de los partidos son dos variables separadas. 493

(

i La segunda de las ideas del marco de Downs incorporada al enfoque competitivo de las relaciones partidos-votantes es la relacionada con la hipótesis de que las políticas propugnadas por los partidos y las que de hecho implementan cuando están en el poder se respetan por la necesidad que tienen de acaparar votos. Los partidos localizan sus políticas en esa parte del espectro que resulta óptima para ellos si quieren maximizar el apoyo electoral que pueden recibir. En la medida en que la tradición de un partido o su ideología ancestral, dicta la necesidad de adoptar otras posturas políticas, se generan obstáculos o rigideces en el funcionamiento del mercado electoral. Estas rigideces pueden existir pero, al margen de sus orígenes, los partidos diseñan sus políticas teniendo en cuenta la probable reacción de los electorados de masas. Si cambian las preferencias de los votantes, debe alterarse la postura del partido en relación a esas preferencias; si no, puede tener que sufrir resultados adversos en las elecciones. Por lo tanto, el negocio de la campaña electoral (tratado en el capítulo 10) siempre tiene como trasfondo las maniobras de los partidos en tomo a las políticas y, en mayor o menor medida, la competición en tomo a las políticas se lleva a cabo en el seno del marco general de las campañas reales. El enfoque competitivo para el estudio de las relaciones entre partidos y votantes ha sido criticado por los «institucionalistas» por dos motivos principales. En primer lugar, la hipótesis de que cabe considerar las preferencias de los votantes como una variable exógena ha sido puesta en cuestión. Se ha afirmado que, muy al contrario, los partidos construyen o moldean, al menos en parte, tanto las preferencias de los votantes como la forma en que éstos perciban sus propios intereses. En segundo lugar, los <
494

Respecto del tema de si las preferencias son exógenas conviene señalar, aunque sea de pasada que, incluso en relación a los mercados, se han planteado dudas sobre la autonomía de la elección individual. A este respecto podemos mencionar brevemente dos problemas que se plantean los economistas. Algunos de ellos han mostrado su interés por el impacto que puedan tener la publicidad y el marketing sobre la formación de las preferencias de los consumidores. Se trata de cuestiones sobre si, por ejemplo, algunos tipos específicos de mercado pueden estimular la demanda de ciertos productos que de otra fOllna no se desearían. También crece el interés sobre cómo se puede estructurar la demanda por parte de los trabajadores de bienes como el ocio bajo las condiciones impuestas por sus empleadores. Los trabajadores pueden verse atrapados en trabajos con salarios altos que no pueden dejar por otros peor pagados que les dejen más tiempo libre, debido a que sus empleadores les incitan a contraer obligaciones financieras. (Los empleadores tienen sus incentivos para diseñar estas «trampas» porque creen que les va mejor teniendo menos empleados que trabajen más horas que más empleados que se repartan el trabajo)3. No obstante, lo que defienden los «institucionalistas» no deriva ni depende de un ataque más amplio a la hipótesis de que el mercado sea una arena en la que los consumidores elijan autónomamente. De hecho, parte del argumento institucionalista se basa en la idea de que la relación que existe entre partido y votantes es muy distinta a la que se registra entre una empresa y el consumidor. Una de las mejores exposiciones sobre el papel desempeñado por los partidos a la hora de moldear las preferencias de los votantes es la realizada por Schattschneider en su Semisovereign People, cuya hipótesis principal, de la que ya hablamos en el capítulo 6, está relacionada con la formación de temas conflictivos. Otros autores han retomado la idea, pero el tratamiento más omnicomprensivo del tema ha sido realizado por Patrick Dunleavy4.

Vid .• por ejemplo, J. B. SCHOR, The OverworkedAmerican, Nueva York, Basic Books, 1992, caps. 3 y 5 red. cas!.: La excesiva jornada laboral en los Estadas Unidas: la inesperada disminución del tiempo de ocio, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 1994). 4 P. DUNLEAVY, Democracy, Bureaucracy and Public Choice, Hemel Hempptead, Harvester Wheatsheaf, 1991, especialmente cap. 5; vid. también A. WARE, The Logic of Party Democracy, Londres, McMillan, 1979.

3

495

La crítica de Dunleavy Dunleavy identifica un número de formas por medio de las cuales los partidos pueden y de hecho dan forma a las preferencias de los electorados de masas. Afirma que, tanto los partidos en el gobierno como aquellos que potencialmente pueden formar parte del siguiente gobierno, cuentan con estrategias que les permiten moldear las preferencias, pero la enorme cantidad de recursos con los que cuenta el Estado dan una ventaja considerable al primero de los dos grupos. Los partidos en el gobierno recurren preferentemente a tres estrategias para moldear las preferencias 5 . (1) Ingeniería social partidista. Si el atractivo que un determinado partido político tiene para los votantes está vinculado a la posición que ocupa en la estructura social, las políticas de Estado que pueden tener el efecto de cambiar la estructura social también afectarán a la fortuna electoral de los diferentes partidos. El crecimiento o declive de una clase o un grupo social puede deberse a dos razones: el cambio generacional produce cambios duraderos en la estructura social, mientras que los cambios en las preferencias de aquellos votantes cuya posición en la estructura se ha visto alterada puede dar lugar a un nuevo modelo de alineación de votantes incluso a corto plazo. Es este segundo tipo de evolución el que es relevante a la hora de considerar la naturaleza exógena de las preferencias de los votantes. (2) Ajustes en las relatividades sociales. Al cambiar la posición relativa de los grupos en el orden económico y social, los partidos en el gobierno pueden fortalecer el apoyo que ellos mismos reciben por parte de grupos particulares. Esto también supone moldear preferencias, en este caso se incide más concretamente sobre la intensidad de algunas de estas preferencias. Dunleavy habla de una cuarta estrategia, la manipulación institucional. Pero ese factor más que contribuir a laformación de preferencias, lo que hace es distorsionar la forma en que se tienen en cuenta esas preferencias y, por lo tanto, no resulta relevante para la discusión que planteamos aquí. En el caso de partidos que no forman parte del gobierno, Dunleavy habla de una estrategia para· lela a ésta, la manipulación institucional conjunta y la omitimos de la discusión en este capítulo por razones similares. 5

496

(3) Control del contexto. En algunas situaciones, el partido en el poder puede ser capaz de manipular la situación objetiva de la comunidad política global, de modo que sus partidarios adquieran ventajas, especialmente a través de la toma de decisiones en política exterior6. Las preferencias de un número crítico de votantes pueden cambiar en un plazo lo suficientemente corto como para permitir a los partidos en el gobierno adquirir ventajas en unas elecciones. Por ejemplo, una intervención militar breve y exitosa en el exterior, con pocas bajas para las propias fuerzas, puede ser favorable para el gobierno en unas elecciones en las que de otra forma se viera presionado debido al descontento de los votantes por su actuación en otros asuntos. Los partidos que en un momento dado están en la oposición pero podrían llegar al poder, también tienen a su disposición estrategias para moldear preferencias, y Dunleavy señala dos de estas estrategias: (1) Capitalizar las tensiones sociales. Esta es una estrategia

que también está al alcance de los gobiernos y guarda alguna similitud con la manipulación del contexto: se alteran las preferencias a corto plazo, en este caso por el sistema de incidir sobre el antagonismo existente entre grupos sociales diferentes.

(2) Fijar la agenda. Un partido, tanto si está en el gobierno como si no, tenderá a centrar la atención de los votantes en ciertos temas y no en otros; sus actividades, 10 que dicen y lo que hacen durante la legislatura, afecta al modo en que los votantes llegan a percibir el mundo político. Contribuye el modo en que definen y perciben el mundo político los votantes individuales. Este es el típo de actividad de los partidos de la que hablábamos en relación a Schattschneider. Lo que es importante que retengamos respecto de estas estrategias es que no se trata de meros mecanismos que un partido pueda usar si se toma la molestia de pensar en ellos, sino que más bien hablamos del núcleo de las actividades de todos los partidos. Los partidos no son como las empresas comerciales en situación de

6

P. Dunleavy: Democracy, Bureaucracy and Public Choice, cit., p. 122.

497

competencia perfecta, no están a merced del mercado. Su negocio consiste en intentar dar forma a las preferencias de los votantes todo el tiempo. Evidentemente, algunas estrategias fracasan. No obstante, sería un error pensar que los votantes están a merced de los partidos a la hora de desarrollar sus preferencias. Pueden contar con otras fuentes de información y acceder a otras formas de entender el mundo de lo político. Pero el argumento central del enfoque de competición espacial, el de que los partidos responden a preferencias de los votantes determinadas de forma exógena, resulta poco plausible. Es una simplificación del mundo de lo político que induce a error debido a que no refleja correctamente el papel que actualmente desempeña la formación de preferencias por parte de los partidos en la política democrática.

Las limitaciones del análisis espacial Sin embargo, incluso si pasamos por alto los argumentos que acabamos de presentar, existe una importante objeción que hacer al enfoque competitivo y su forma de considerar la competición entre partidos algo motivado por la necesidad que tienen éstos de encontrar su localización en el espectro (o espectros) político. La capacidad de un partido para diseñar políticas que respondan a unos supuestos requerimientos del mercado político se ve muy circunscrita por dos factores relacionados entre sí, su historia y las relaciones internas de los partidos. Ya describimos parte del argumento histórico en el capítulo 1. La ideología de los partidos no es algo que puedan cambiar como las firmas comerciales cambian sus estrategias de mercado. Los partidos no pueden moverse libremente y a voluntad a lo largo del espectro ideológico. La limitación señalada por Downs, en el sentido de que los partidos no pueden saltar unos por encima de los otros, resulta totalmente inadecuada para intentar captar el impacto que tiene el pasado sobre la ideología y la política del partido en el presente. Una de las principales razones que hacen que los orígenes y la evolución de un partido sigan teniendo su impacto es que no se trata de un actor unitario, o más bien que no es únicamente un actor unitario. En el análisis de Downs, al igual que en todos los demás basados en la competición espacial, se presume que existe un «él»: el partido, que tiene objetivos y recurre a estrategias alternativas para lograr esos obj etivos. 498

Evidentemente, existen muchas razones por las que es útil considerar que un partido es un «él», pero todos los partidos (excepto los muy pequeños) se componen de elementos diferentes que fijan sus propios objetivos (y estrategias apropiadas para alcanzarlos). Bien puede ser que estas estrategias entren en conflicto con lo que podría parecer una estrategia óptima al «él.» A esta idea subyace una forma de considerar a los partidos que parte de la teoría de elección racional que recurre a la teoría de juegos desarrollada por Tsebelis. Tsebelis crea la idea de <
G.

Nested Games, Berkeley y Los Angeles, University of California Press, 1990, p. 154. • Quien habla de este enfoque es W. E. WRIGHT, «Comparative Party Models: Rational-Efficient and Party Democracy», en W. E. Wright (ed.) A Comparative Analysis of Party Organization, Columbus, Ohio, Charles E. Meril!, 1971. 7

TSEBELlS,

499

/

sus localidades cuanto más pequeña sea la delegación parlamentaria. Consideraciones de este tipo bien pueden producir un juego oculto con resultados tan desafortunados para el «partido» como el ejemplo de Tsebelis del Partido Laborista. Pero el partidario del enfoque competitivo podría preguntar por qué tienen tanta importancia tanto la historia como el carácter no unitario de un partido a la hora de influir sobre la conducta desplegada por éste, mientras que, aparentemente, este tipo de factores son mucho menos importantes cuando se aplican al estudio de la conducta de las empresas en el mercado. Esta es una pregunta interesante porque las empresas también tienen su historia y constan asimismo de individuos y grupos que compiten , entre sI. Existen dos diferencias clave entre partidos y empresas en este aspecto. En primer lugar, los partidos no tienen una «línea de meta» como las empresas. Una empresa que no obtiene beneficios sistemáticamente debe abandonar los negocios. Pero un partido puede seguir existiendo mucho tiempo aunque no expanda su base electoral y se mantenga en la oposición. Los votantes pueden votarle por lealtad o como protesta contra los partidos en el poder. El voto no es un mero instrumento como sí lo es el dinero, y muchos votantes no lo consideran un mero medio facilitando así el mantenimiento de los partidos de una forma que no tiene parangón en el mercado. En segundo lugar, el hecho de que el voto no sea necesariamente un mero medio para los votantes tiene su impacto sobre la longevidad de los partidos. Existe un mayor desistimiento de las empresas en el mercado que de partidos en la comunidad política. Evidentemente, algunos grandes partidos sobreviven. Sin embargo, las grandes empresas (i) a menudo (no siempre) se han visto minadas a largo plazo por sus nuevos rivales en el seno de su propia industria doméstica; (ii) se han ido enfrentando a la competencia creciente de los rivales de fuera y (iii) se ven sometidas a la competencia de productos nuevos con el paso del tiempo. Por lo tanto, los actores y grupos individuales en el seno de una empresa deben estar mucho más dispuestos a apoyar los intereses de la empresa de lo que lo están los distintos elementos dentro del partido. La operatividad de la empresa, o al menos de las empresas que sobreviven, implica que los intereses de la empresa en sí, del actor unitario, deben predominar en caso de conflicto sobre los intereses de cualquiera 500

de sus componentes. Es mucho menos probable que esto ocurra en el seno de un partido. Los argumentos que acabamos de presentar sugieren la idea de que debemos considerar con mucha precaución la idea de la competición espacial. El análisis espacial no nos permite comprender la competición entre partidos, de la misma manera que el análisis económico nos permite comprender la conducta desplegada por las empresas. Sin embargo la idea tiene algo. Los votantes tienen puntos de vista políticos y demandas que funcionan independientemente de los partidos. Un partido no es sólo un conglomerado de distintos individuos y grupos; son una institución y es posible analizar sus intereses. Y en cierta medida, el enfoque competitivo puede brindamos una forma de entender los vínculos existentes entre votantes y partidos. De hecho se podría decir que, con el tiempo, y especialmente en las últimas décadas del siglo xx, los partidos se han ido «alejando de sus raíces» y puede que esto convierta al análisis espacial en algo más valioso de lo que era. Este es un punto de vista bastante plausible. Sin embargo, y para terminar, sería un error entender que la competición entre partidos es, esencialmente, el posicionamiento estratégico de los partidos en relación a programas políticos, siendo así que posicionamiento implica que reflejan las preferencias de los votantes. Sería un error por tres razones: • Los partidos moldean las preferencias de los votantes más que simplemente reflejarlas. • Tanto la historia de un partido como las relaciones que existen entre sus diversos elementos dan lugar a programas de los partidos que no son reflejos «óptimos» de las preferencias de los votantes. • Los programas formales de los partidos (como los manifiestos) sólo son uno de los factores que sirven de guía para saber lo que harán los partidos cuando estén en el gobierno. Los manifiestos no son el equivalente a las descripciones de bienes de consumo que encontramos en los catálogos que nos buzonean. Su relación con aquello que hace el partido se parece más a la relación existente entre un libro de oraciones y las creencias y prácticas religiosas reales de los cristianos anglicanos. Se puede aprender algo sobre el anglicanismo leyendo el libro. pero lo que cabe aprender también 501

I

puede inducir a error si se toma como guía para orientarse en sus creencias. En cambio, la credibilidad de empresas reputadas que mandan información por correo y su viabilidad a largo plazo, depende de lo precisas que sean las descripciones que se hacen en el catálogo.

2. Partidos y la fOI"mación de gobierno Hemos visto cómo la relación que existe entre votantes y gobierno, con la mediación de los partidos que se fonnula en muchas de las versiones populares de las teorías del gobierno representativo no explican plenamente el nexo entre partidos y votantes. Pero, ¿qué hay del papel desempeñado por los partidos en la etapa de formación de gobierno? ¿Existen aún más complicaciones en el proceso que minan la afirmación de que los gobiernos (al menos en el momento de su formación) reflejan lo que quieren los votantes? Para comprender lo que hacen los partidos durante el proceso de formación de gobierno, debemos identificar tres series de variables: • La conexión, si es que existe, entre el partido en el poder y la formación de gobierno. • Las personas responsables en el seno de un partido de la toma de decisiones sobre cómo formar o unirse a un gobierno. • Los objetivos de aquellos implicados en la decisión de la formación de gobierno. Vamos a comentar brevemente estas variables una a una.

El papel desempeñado por el partido en el poder En términos generales se puede decir que existen tres haces principales de relaciones entre el partido en el poder y la formación de gobierno en las democracias liberales. Estas son:

El modelo presidencial. En este caso, el único que ostenta la responsabilidad de formar gobierno es un presidente elegido directamente. Los partidos en el poder no tienen un papel directo en el proceso, ni tampoco ponen nada personal en juego, puesto 502

\

que los miembros del Parlamento no pueden combinar el seguir prestando sus servicios en la cámara con el hecho de ser miembro de un gobierno. Los Estados Unidos son el ejemplo más «puro» de esta variable.

El modelo de partido mayoritario. Se trata en este caso de un modelo parlamentario en el que un único partido tiene una mayoría «funcional» de los escaños del Parlamento. El gobierno se forma con miembros de ese partido parlamentario. No existe gobierno alternativo viable porque no hay ningún otro partido que pueda recabar el apoyo suficiente en la cámara, al menos hasta que no se celebren nuevas elecciones. En gran parte de su historia reciente, Gran Bretaña y Nueva Zelanda han funcionado en base a este modelo y, a veces, también se ha aplicado en algunos de los países de Europa continental, como Suecia. El modelo de partido minoritario. En este caso estarnos ante un sistema parlamentario en el que ningún partido tiene una mayoría «funcional» de los escaños. Al igual que 'en todos los sistemas parlamentarios, los gobiernos sobreviven mientras puedan «retener la confianza» de su Parlamento, Esta es la forma de gobierno más común en las democracias europeas, Y se dan tres posibles resultados: (1) Un gobierno minoritario compuesto por uno o más partidos con representación parlamentaria que no puede controlar a la mayoría en el Parlamento. Sobreviven en el cargo hasta que otros partidos consiguen unirse y ganar una moción de censura o se convocan elecciones. (2) Un gobierno de coalición basado en alianzas preexistentes. Dos o más partidos habrían participado en las elecciones precedentes en el bien entendido de que formarían gobierno juntos si obtuvieran una mayoría de los escaños parlamentarios. Este tipo de acuerdos casi siempre son públicos y los principios generales de distribución de carteras también sueles trascender. (3) Un gobierno de coalición formado inmediatamente tras las elecciones o en un periodo entre elección y elección tras el colapso del gobierno precedente, La negociación entre partidos tiene lugar antes de su formación, Se negocia qué partidos formarán parte del gobierno y cómo se distribui-

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rán las carteras entre los partidos, así como la naturaleza de la política gubernamental.

¿ Quién es el responsable de las decisiones respecto de la formación de gobierno? Es importante diferenciar entre la constitución formal (que puede contemplar, por ejemplo, que la responsabilidad de formar gobierno recae sobre el presidente electo o el líder de un partido mayoritario) y el proceso real. Como ya señalamos en el capítulo 9, en algunas democracias europeas de antes de la Segunda Guerra Mundial las figuras decisivas eran los líderes de la organización del partido y no, por ejemplo, los líderes parlamentarios. No obstante, por lo general, en los sistemas parlamentarios el poder en este ámbito tiende a recaer cada vez más sobre los líderes de las cámaras. Sin embargo aún existen dificultades en el caso de muchos de estos líderes, que pueden no ser capaces de convencer a sus colegas del Parlamento para que coincidan con ellos en la deseabilidad de unirse a un gobierno. Pueden tener que asegurarse de que sus poderosos colegas «seniors» del partido obtengan carteras ministeriales, etcétera. En los sistemas presidenciales, se ha tendido sobre todo a que los presidentes durante sus mandatos incrementen la ya considerable autonomía del cargo respecto de la fOIlnación de gobierno.

Los objetivos de los implicados en la formación de gobierno Como ya he hemos señalado, en muchas de las ideas populares sobre la democracia representativa se asume que la formación de gobierno debería efectuarse de la forma que mejor asegure que las preferencias de los votantes, tal y como se expresaron en las elecciones, determinen la política del gobierno. Sin embargo, las políticas públicas sólo constituyen uno de los tres objetivos que pueden defender quienes están formando un gobierno, los otros dos serían las carreras y el cargo . • Objetivos relacionados con las carreras. Uno de los objetivos de un político bien pudiera ser mantener su carrera poIítica. En el caso de un parlamentario esto significa seguir en el Parlamento. Al igual que hay gente que quiere seguir siendo médico o profesor universitario hasta el momento de

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su jubilación, uno de los objetivos a alcanzar por un político puede ser el mantenimiento de su carrera. Puede que sea incluso su único objetivo. Sin embargo, al contrario de lo que ocurre en el caso de muchas carreras, deben ser reelegidos periódicamente frente a otros competidores para mantenerla. Obviamente, la foulla en que actúan individualmente y, especialmente, el modo de actuar del partido en la arena parlamentaria tendrá un impacto significativo sobre sus posibilidades de mantener vivas sus carreras . • Objetivos relacionados con el cargo. Puede que el político también quiera ocupar cargos en el gobierno o en organismos semigubernamentales. Pueden valorar estas posiciones porque les aportan prestigio o porque facilitan el acceso de los simpatizantes del partido a ciertos recursos, como por ejemplo el ejercicio del patronazgo. Los objetivos de los políticos individuales pueden ser, y en el caso de la carrera y el cargo de hecho son, distintos a los objetivos que cabe atribuir al partido como actor unitario. Esto complica necesariamente cualquier análisis de la formación de gobiernos que se base en la idea de que la conducta de los actores es racional, puesto que el análisis debe incluir soluciones al problema de quiénes son los actores relevantes cuyos objetivos deben tenerse en cuenta. No obstante, la formación de gobierno es una de las áreas de la politología a la que la teoría de la elección racional ya ha hecho sus contribuciones. Cuando menos, cabe calificar de gran aportación al estudio de la competición entre partidos el análisis realizado por Downs. Lo que está claro es que el grado de motivación de los políticos por cada uno de los tres objetivos es variable; a algunos les «impulsa» alguno de ellos, mientras que otros contemplan los tres. No obstante, es importante que recordemos que no sólo debemos individualizar los tres objetivos, sino que incluso puede que sean incompatibles entre sí. Para alguien que viva en Gran Bretaña este punto puede no resultar evidente. Después de todo, se podría decir que, para poder realizar tus objetivos políticos, normalmente debes formar parte del gobierno, y gobernar implica a su vez estar en el Parlamento. Lo que en definitiva implica formar parte de la Cámara de los Comunes, puesto que llegar a ser un ministro influyente formando parte de la Cámara de los Lores 505

es mucho más complicado. Se pueden esgrimir dos argumentos frente a este tipo de razonamiento. En primer lugar, incluso en Gran Bretaña, un político tendrá que enfrentarse a circunstancias en las que exista cierta incompatibilidad entre los distintos objetivos. Por ejemplo, los wet tories de la época de Margaret Thatcher o los tories euroescépticos de la época del liderazgo de John Mayor se encontraron con que la defensa ciega de sus puntos de vista políticos podrían reducir sus oportunidades de llegar a formar parte del gobierno. En segundo lugar, el sistema político británico es poco corriente porque el bipartidismo establece una conexión más directa entre los tres tipos de objetivos que el resto de los sistemas parlamentarios. Para llegar a entender esto debemos examinar con más detalle el proceso de formación de gobierno en los sistemas parlamentarios. Lo haremos brevemente en la subsección 4. Pero antes de hacerlo echemos un vistazo al papel desempeñado por el partido en la formación de gobierno en aquellos sistemas donde hay un presidente directamente elegido sobre el que recae el gobierno.

3. Partido y formación de gobierno en los sistemas presidencialistas La formación de gobierno en los sistemas presidencialistas implica un proceso muy distinto y, por lo tanto, supone un modo muy diferente de implicación de los partidos al que se da en los regímenes parlamentarios. De un modo u otro, los sistemas presidencialistas no han dejado de ser algo poco frecuente entre las democracias liberales o aquellos regímenes en vías de democratización, especialmente en América Latina. Sin embargo, con la excepción de Costa Rica, que cuenta con un presidente electo, estamos hablando de regímenes que han sido en gran medida incapaces de mantener una democracia liberal de forma ininterrumpida durante las últimas tres o cuatro décadas. De los regímenes de otras partes del mundo que han mantenido este tipo de democracia durante todo ese tiempo, sólo los Estados Unidos, Francia (desde 1962) y, en un formato muy modificado, Finlandia, cuentan con presidentes directamente elegidos con poderes ejecutivos. La importancia concedida al parlamentarismo en la Europa de posguerra no es una coincidencia. Las presidencias 506

electivas con poderes ejecutivos se han considerado a menudo una de las principales causas de la elevada tensión e inestabilidad en una comunidad política, debido a que el que gana se lo lleva todo, siendo así que el ejemplo estrella de este tipo de proceso nos lo ofrece la República de Weimar9 . En sistemas estrictamente presidencialistas, donde un presidente directamente elegido controla el brazo ejecutivo, yen el que los miembros de ese poder ejecutivo no pueden formar parte del Parlamento y, a su vez, el ejecutivo no puede ser objeto de «mociones de censura» por parte del poder legislativo, cabe esperar que la influencia ejercida por los partidos del Parlamento a la hora de formar gobierno dependa enteramente del desempeñado por el partido parlamentario a la hora de elegir al presidente. Por ejemplo, si los partidos parlamentarios fueran los responsables de nominar a los candidatos presidenciales o se contaran entre los principales actores envueltos en ese proceso, cabría esperar una contribución considerable a la fOIlIlación de gobierno de aquel partido que nominara al vencedor. Donde no se dan vínculos de este tipo (no los hay en los Estados Unidos), sería de esperar que la influencia ejercida por la representación parlamentaria del partido fuera mucho menor. En los Estados Unidos el presidente a menudo solicita el consejo de los seniors de su partido en el Congreso, pero el dar consejo es el único papel que desempeñan. Si bien la elección que haga el presidente de los funcionarios más importantes está sujeta al visto bueno del Senado, sólo ocasionalmente el Senado ha rechazado al candidato del presidente 10. De hecho, este nexo entre el presidente y su partido en el Congreso se ve debilitado debido a otros factores. Uno de ellos es la tradición norteamericana de que el vencedor de unas elecciones presidenciales haga un llamamiento al país para que cierre filas en tomo a él tras su elección. Una de las contribuciones que él hace a este propósito consiste en nombrar para cargos en la admi-

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La idea de que el presidencialismo contribuye a la inestabilidad política es defen-

dida. por ejemplo. por J. LINZ, «Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make a Difference?». en J. J. Linz y A. Valenzuela (eds.), The Fai/ure 01 Presiden/¡a/ Democracy, Baltimore y Londres, John Hopkins University Press, 1994. 10 Los ejemplos de rechazo directo, como ocurriera en el caso de John Tower en 1989, son poco comunes. Lo que sí ocurre con mayor frecuencia es que un presidente retire a quien había nombrado porque no quiere invertir el «capital político» que tendría que invertir para seguir adelante con el nombramiento.

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nistración a algunas personas que no forman parte del partido, incluso a veces a una o dos asociadas a otro partido. Por lo tanto, una Administración norteamericana no consta enteramente de un gobierno basado en un partido. En segundo lugar, la «preeminencia» según las normas del Congreso discrimina fuertemente a favor de aquellos miembros que han mantenido carreras ininterrumpidas en la Cámara y en contra de los que abandonan la Cámara para reanudar sus carreras en ella más tarde. En efecto, cualquier legislador que acepta un puesto en la Administración Presidencial espera terminar su carrera en la Cámara al hacerlo. Por consiguiente, relativamente pocos miembros del Congreso dejan el Congreso o el Senado para unirse a una nueva administración. Así, en una administración demócrata, lo más probable es que los demócratas que sirven en ella provengan de un grupo más amplio de gente asociada al partido. Sólo uno o dos de ellos habrán sido auténticos «terremotos» del Partido Demócrata en el Congreso anterior a las elecciones. En este aspecto, la Administración Clinton que tomó el poder en 1993 resultaba inusual al englobar a cuatro miembros del Congreso de antigüedad moderada o alta 11. En muchos Estados norteamericanos, la discreción del gobernador a la hora de nombrar una administración es mucho menor que en el caso de la presidencia. En la mayoría de los Estados existen otros importantes cargos que también se cubren a través de la elección directa, de manera que un gobernador demócrata se puede encontrar con que tiene un tesorero mayor o un fiscal general republicano. Evidentemente, cuando esto ocurre, el carácter partidista del gobierno es muy reducido. El sistema semi presidencialista francés es una especie de término medio entre el sistema presidencialista de los Estados Unidos y los sistemas parlamentarios. El gobierno es elegido por los partidos que ostentan una mayoría en la Asamblea Nacional. Cuando estos partidos son los mismos que aseguran la elección del presidente, el poder de nominación efectivo recae sobre el presidente. Cuando no lo son (lo que ocurrió entre 1986 y 1988 y de nuevo entre 1993 y 1995), el líder del mayor partido, o grupo de partidos, resulta ser el actor clave en este proceso. Muchos ministros son figuras importantes en el seno de sus partidos, pero el 11

Se trataba del senador Bentsen y sus representantes Aspin, Espy y Panetta

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sistema también admite la introducción de individuos que no están relacionados con la política de los partidos. Una práctica bastante común en los primeros años de la Quinta República. No obstante, los gobiernos de la Quinta República son gobiernos del partido en mucha mayor medida de la que lo son las administraciones en los Estados Unidos. Además, los ministros que dejan el gobierno, pueden posterioIlnente reclamar un escaño en la Asamblea Nacional sin grandes dificultades, lo que significa que los lazos existentes entre los partidos parlamentarios y la fonnación de gobierno son mucho más estrechos que en los Estados Unidos.

4. Partido y formación de gobierno en los sistemas parlamentarios El bipartidismo establece una conexión directa entre los resultados electorales y la formación de gobierno a través del modelo de partido mayoritario. Un partido sale de las elecciones con la mayoría de los escaños, y con esa mayoría es capaz de instalar en el gobierno a quien quiera; el gobierno está compuesto por los miembros más antiguos y experimentados del partido mayoritario en el Parlamento. (En el sistema británico el líder se convierte en primer ministro y elige al resto de los ministros, pero, especialmente durante el primer año de gobierno, pueden surgir muchos rivales en el seno del partido a los que no se puede dejar al margen de los cargos). Además, cuando el partido pierde una votación importante en el Parlamento (en el sistema británico se entiende que en este caso el gobierno se censura a sí mismo), lo normal es que el gobierno solicite al jefe del Estado que convoque elecciones. A partir de este modelo de relación entre elecciones y gobierno podemos entender algo mejor, pero sólo algo mejor, los nexos que existen en otro tipo de sistemas de partidos. El modelo de partido minoritario que más se parece a la versión bipartidista es el del sistema de dos partidos y medio, en el que dos de los partidos no esperan contar con una mayoría parlamentaria propia y anuncian antes de las elecciones que formarán un gobierno de coalición si obtienen mayoría entre los dos. En Australia el Partido Nacional siempre gobierna con el Liberal en estos términos. Se trata de un arreglo permanente, puesto 509

I

que ninguno de ellos ha querido formar una coalición con el Partido Laborista. En Irlanda la relación existente entre Fine Gael y los laboristas solía ser parecida, en este caso debido a la negativa de Fianna Fáil a entrar en una coalición gubernamental. Fianna Fáil no lo hizo hasta que entró en una coalición con los Demócratas Progresistas en 1989, e incluso en esa ocasión su socio era un partido que se había escindido del Fianna Fáil anteriormente. (Hasta 1993 no entraría en coalición con otro partido, el Laborista, cuyos miembros y líderes no tuvieran conexiones previas con Fianna Fáil). En Alemania y Austria, donde las perspectivas de que se pueda formar un gobierno mayoritario de un solo partido no son muy halagüeñas, han gobernado diferentes partidos en coalición pero, por lo general, esas asociaciones han sido duraderas. De hecho, la naturaleza de estas asociaciones es tan perdurable que cuando se rompe la coalición lo más probable es que se celebren elecciones poco tiempo después. No obstante, no todos los sistemas de dos partidos y medio son de este tipo. En algunos casos los votantes pueden no saber con antelación lo que ocurrirá tras unas elecciones de las que sale un Parlamento que «queda en el aire». Así que, ¿qué ocurre cuando vamos más allá de los acuerdos preelectorales sobre la formación de gobierno? Partiendo de les trabajos realizados sobre la política bipartidista cabría esperar algo como lo siguiente. Se celebran unas elecciones. Si la distribución de votos y escaños parlamentarios es la misma que se daba en el anterior Parlamento, el gobierno previo (de coalición) se mantendrá en el poder. Si no, los líderes de los partidos negociarán entre sí sobre cómo formar nuevo gobierno. Ese gobierno reuniría los siguientes rasgos: • Abarcaría qn número de partidos suficiente como para lograr una mayoría parlamentaria que permitiera gobernar, pero tampoco a más. • Habría un acuerdo sobre la distribución de cargos en el gobierno entre aquellos partidos que formarán parte de la coalición. • Habría acuerdo sobre políticas públicas que implicaría que todos los partidos, al menos en alguna medida, deberán ceder en el ámbito de sus políticas preferidas. 510

• Debido en parte a estos compromisos, y en parte a que cabe imaginar otros posibles gobiernos de coalición, es más fácil que este tipo de gobiernos naufrague antes que termine la legislatura que en el caso de los sistemas bipartidistas. Cuando esto ocurre puede que se forme un nuevo gobierno sin la convocatoria de elecciones . • Cuantos más partidos haya, más probable resulta que los gobiernos se hundan y reformen de esta manera. Esta es, por lo tanto, la forma que tenemos de predecir cómo pueden funcionar estos sistemas de partidos a la hora de la formación de gobiernos partiendo de los paralelismos con el modelo bipartidista. De hecho, este fue el tipo de modelo de sistemas multipartidistas que, según los politólogos de los años cincuenta, era el característico del mundo real. Ahora bien, en algunas de sus versiones esta fOlllla de explicación logra captar el proceso real de formación de gobierno, pero existen algunos aspectos importantes en los que esto no ocurre. Está sobre todo el hecho de que en el mundo real de los sistemas bipartidistas existen muchos más ejemplos de gobiernos minoritarios y de coaliciones «sobredimesionadas», es decir aquellas que incluyen un número de partidos mayor al necesario para producir una mayoría parlamentaria. Laver y Schofield nos ofrecen datos sobre gobiernos formados en doce gobiernos europeos entre 1945 y 1987 (Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega Países Bajos y Suecia)12. De los 218 gobiernos formados a lo largo de ese periodo, un 6 por 100 del total tenía gobiernos formados por un solo partido con mayoría parlamentaria y un 36 por 100 eran gobiernos de coalición con suficientes partidos en el gobierno (pero tampoco más) como para generar una mayoría parlamentaria que permitiera gobernar. (A este tipo de coaliciones se les suele denominar coaliciones mínimas para ganar). Pero en el 33 por 100 de los casos en los que se daban gobiernos minoritarios, un 21 por lOO eran coaliciones de gobierno que incluían a más partidos de los necesarios para producir una mayoría parlamen-

M. LAVER y N. SCHOFIELD, Multiparty Govemment, Oxford. Oxford University Press. 1991, pp. 70-71. 12

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taria, y en un 4 por 100 de los casos un partido que contaba con una mayoría propia incluyó a otros partidos en el gobierno. El significado de los gobiernos minoritarios y de las coaliciones «sobredimensionadas» se ve mucho mejor si no tomamos en consideración a aquellos países que, durante gran parte de su historia, han contado con sistemas de partidos de los que forman parte relativamente pocos partidos. Cabría esperar que este tipo de regímenes tendiera a generar mayorías y no gobiernos sobredimensionados debido a que el alcance de los posibles gobiernos alternativos parecerá siempre muy limitado a los partidos. Por lo tanto, si excluimos a Alemania, Austria e Irlanda del análisis, el resultado es aún más sorprendente que cuando las incluimos. En este caso, sólo un 32 por 100 de los gobiernos son coaliciones con el número mínimo para ganar, el 37 por 100 son gobiernos mayoritarios y un 25 por 100 de gobiernos incluyen a más partidos de los necesarios para generar una mayoría parlamentaria. El hecho de que sólo una tercera parte de los gobiernos estén formados por las coaliciones mínimas necesarias para ganar, indica que las explicaciones que se han dado sobre el proceso de formación de coaliciones son, cuando menos, incompletos y a lo peor inducen a error. Para empezar a ver por qué resultan inadecuados debemos volver a la distinción entre los diversos objetivos que pueden perseguir los políticos.

Objetivos relacionados con las carreras Lo que se suele asumir en los sistemas bipartidistas es que estar en el gobierno ayuda a preservar una carrera parlamentaria, puede dotar de un «perfil» mejor al partido, sus líderes y miembros parlamentarios a la par que crear ocasiones para que el partido implemente políticas públicas que incrementen las oportunidades con las que cuenta para mantener su fuerza parlamentaria. Pero existen algunas razones por las que un partido puede considerar que unirse a un gobierno, de hecho disminuiría sus probabilidades de preservar su fuerza electoral. Entre ellas se incluyen las siguientes: • Los partidos antisistema y los partidos con agendas políticas extremas pueden negarse a entrar en gobiernos de coalición porque no quieren comprometer sus principios y su 512

agenda. Para las «carreras» esto supone que los parlamentarios temen que sus simpatizantes puedan organizar revueltas electorales si llegan a un compromiso. • En los sistemas multipartidistas donde los gobiernos caen regularmente, formar parte de un gobierno en el año o así inmediatamente anterior a unas elecciones podría crear problemas a un partido cuando es probable que algunas de sus políticas produzcan un efecto adverso entre sus seguidores. Estar fuera del gobierno hace más fácil para los parlamentarios el que critiquen este tipo de políticas contribuyendo así a preservar sus carreras. • Un partido que defiende una política distintiva en un área específica, una política que aparece como el pilar de sus llamamientos electorales, puede abstenerse de entrar en una coalición si esta política no es aceptada por los socios. La oposición basada en los «principios» puede ser una estrategia mejor para proteger su apoyo electoral y, por ende, las carreras parlamentarias de sus miembros.

Objetivos relacionados con el cargo Normalmente se piensa que, en un sistema bipartidista, la recompensa del cargo funciona según el principio del «ganador se lo lleva todo». Si tu partido no está en el poder, no puedes formar parte del gabinete ni premiar a simpatizantes clave con cargos en el gobierno, organizaciones semigubernamentales u organismos privados sobre los que el gobierno tiene alguna influencia. Pero pueden darse circunstancias en las que este argumento no sea válido o sólo aporte una razón de'bil para entrar a formar parte de un gobierno: • Los líderes de los partidos pueden negarse a entrar en una coalición o a formar un gobierno minoritario propio, si lo más probable es que este gobierno vaya a durar poco y su participación en él pudiera dañar sus oportunidades de estar en el gobierno a largo plazo. • Especialmente en el caso de los partidos más pequeños, los cargos que pueden asegurarse en el marco de una coalición podrían ser lo suficientemente poco importantes como para convertir el argumento del «cargo» a favor de la entrada en 513

una coalición en algo muy débil. Aquí entrarán en juego otras consideraciones que serán determinantes a la hora de tomar esa decisión. • Se pueden ofrecer a un partido que vote con otro en el parlamento algunos beneficios (incluidos los propios del patronazgo), que normalmente van asociados al ejercicio del poder, sin que eso implique entrar formalmente a formar parte del gobierno. Si el participar en el gobierno supone otro tipo de desventajas, esta opción puede resultar más atractiva para el partido.

Objetivos relacionados con las po[(ticas públicas Lo que se suele asumir en el caso de los objetivos relacionados con las políticas públicas es que un partido que no foona parte del gobierno no conseguirá que éste implemente las políticas que propugna. Un partido en el poder está en una posición mucho mejor para presionar en este sentido. Sin embargo, este no siempre es el caso. Por ejemplo y especialmente en el caso de un partido de centro, un gobierno puede excluirle, pero aquellos partidos que sí forman parte del gobierno y están tanto a su izquierda como a su derecha, bien pueden acabar con una agenda política muy similar a la que resultaría de la participación del partido de centro en el poder. A la inversa también un partido puede gobernar y no ser capaz de hacer lo que quiere respecto de las políticas públicas, especialmente cuando las discusiones suscitadas en el proceso de fOllnación de una coalición de gobierno específica están centradas en la distribución de cargos y no en acuerdos políticos. La influencia que pueda ejercer posteriormente sobre aquellas políticas que emanan de ministerios que no controla pueden ser muy limitadas. Además, en los parlamentos, el grado de influencia que pueden ejercer los políticos que no pertenecen al (o los) partido(s) en el poder sobre la toma de decisiones respecto de las políticas públicas, varía. Algunos como el Riksdag sueco, permiten un nivel de influencia considerable, de manera que, al contrario de lo que ocurre con los políticos en la oposición en Gran Bretaña, su potencial de influencia puede ser bastante elevado. Para un político cuyo interés radique en la implementación de las políticas públicas esto tendrá su efecto sobre el nivel de atractivo que pueda tener la participación en el gobierno. 514

Formación de gobierno en el multipartidismo Tras este análisis debería haber quedado claro que la conexión existente entre resultados electorales y formación de gobierno es mucho más compleja de lo que sería si recurrimos al bipartidismo como modelo de partida para intentar explicar cómo se comportan los partidos en sistemas multipartidistas. (1) Los cálculos que pueda tener que hacer un partido al decidir si entra o no a formar parte de un gobierno resultan mucho más complicados en cuanto nos alejamos del bipartidismo. Por ejemplo, los objetivos centrados en los cargos pueden acercar a los líderes de los partidos a la unión, mientras que otro tipo de consideraciones pueden empujar en la dirección opuesta. Además, puede darse un conflicto de intereses en el seno del partido (tanto en su ala parlamentaria como en su organización o entre sus miembros) a la hora de plantearse el ingreso en una coali-

.,

ClOno

(2) Las coaliciones con los partidos mínimos para ganar no son la única forma estable de gobierno en un sistema multipartidista. Los gobiernos minoritarios pueden ser estables (aunque no todos lo sean) debido a que la oposición se ponga de acuerdo en tan pocos aspectos que nunca actúen juntos. De hecho, en algunas circunstancias, un gobierno minoritario puede constituir una solución más estable. El gobierno puede verse menos inclinado a la ruptura porque exista un conflicto de intereses menor en su seno que cuando la mayoría parlamentaria está formada por una gran coalición. Suecia es un ejemplo notable. Por lo general, sus gobiernos minoritarios en los años que van de 1945 a 1987 duraban más que los gobiernos de mayoría en solitario de un partido o los formados por coaliciones mínimas para ganar l3 • Cabría pensar que las diferentes circunstancias podrían dar lugar a gobiernos minoritarios por un lado y a coaliciones «sobredimensionadas» por otro. Uno de los argumentos más interesantes que han surgido en los últimos años es el de que ambas fOflllas de gobierno tienden a surgir en condiciones similares. Laver y Schofield señalan que ambos tipos son algo común en Finlan-

13

{bid .• p. 152.

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dia y en Italia. Hacen hincapié en el papel desempeñado por el partido «eje» del sistema (un partido que casi con toda seguridad formará parte del gobierno), y afirman que es probable que se llegue a cualquiera de las dos fórmulas anteriores cuando existe un partido dominante en el sistema l4 • Un partido minoritario grande con partidos tanto a su derecha como a su izquierda puede gobernar por sí mismo durante largos periodos de tiempo debido a la ausencia de temas conflictivos que pudieran unir a sus opositores contra él para derrotarle. Pero cuando un partido de este tipo entra en un gobierno de coalición puede verse tentado a intentar introducir más partidos en la coalición de los que son necesarios para proveer una mayoría parlamentaria. Una coalición de este tipo presenta la ventaja de no dejar abierta la posibilidad del chantaje si uno de los socios amenazara con irse en un momento inoportuno. Además, cuando se trata de partidos pequeños, puede que obtengan muy pocos cargos de gobierno. Esto nos lleva al tema de cómo se asignan los puestos en un gabinete y en el resto del gobierno. Existen dos bases alternativas a la hora de formar gobierno, la fuerza negociadora y la proporcionalidad. Si se atiene uno a la fuerza negociadora, el número de escaños que cada partido tenga en el Parlamento no resulta directamente relevante. Los partidos negocian más bien los puestos en base a lo cruciales que resulten ser para la coalición de gobierno que se está gestando. En teoría, un partido pequeño podría reclamar la mitad de los puestos de su socio más grande, si ese socio fuera incapaz de formar gobierno con otro partido o de gobernar en minoría. Si el criterio utilizado es el de la proporcionalidad, los partidos obtienen a grosso modo la misma proporción de puestos en el gobierno que su porcentaje de escaños parlamentarios en el seno de la coalición. Pero, ¿cómo se comportan de hecho los partidos en sistemas multipartidistas? Laver y Schofield hallaron una fuerte relación empírica entre la estabilidad de los gabinetes (la duración normal de un gobierno) y el recurso a la proporcionalidad a la hora de distribuir las carteras ministeriales. Mientras que aquellos sistemas cuyos gabinetes perduran recurren a la proporcionalidad, aquellos en los que los gabinetes duran poco recurren al princi-

14

[bid., pp. 86-87.

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pio de la fuerza negociadora. En la primera de las categorías cabe incluir a Alemania, Austria, Irlanda, Luxemburgo y Noruega; en la segunda a Bélgica, Dinamarca, Finlandia e Italia 15• Las razones precisas que explican estas conexiones varían según los tipos de sistemas de partidos, pero se puede hacer una observación de carácter general. Cuando la composición del gobierno está abierta a renegociaciones regulares, los partidos utilizan su capacidad de negociación con los demás partidos. Competir con otros requiere de recursos y el primer recurso con el que cuentan los partidos es su fuerza negociadora. Pero la formación de coaliciones en países que cuentan con gabinetes estables tiene muy pocos de los rasgos de una competición. En estas condiciones es más probable que surjan reglas de «equidad» a la hora del reparto de los cargos del gobierno, y la proporcionalidad es un principio obvio de equidad, puesto que se reconoce que los partidos mayores tienen que recompensar a más gente que los más pequeños. En este capítulo hemos dedicado un grado de atención considerable a la formación de coaliciones de gobierno. La razón es obvia, se trata de una forma de gobierno muy común. De los quince países europeos que no han dejado de ser democracias liberales desde finales de los años cincuenta, el único que no ha contado con gobiernos de coalición durante ese periodo ha sido Gran Bretaña. Teniendo en cuanta lo corriente que es el modelo de partido minoritario, resulta de especial importancia contrastar este modelo en relación a un tema del que hablamos al principio de la subsección 2. Es decir, hay que comprobar si el proceso de formación de gobierno distorsiona aún más el vínculo existente entre preferencias de los votantes y resultados de los gobiernos, un vínculo que para muchas teorías de la democracia representativa resulta ser crucial. De ciertos aspectos del análisis anterior cabría deducir que este vínculo se distorsiona en los sistemas multipartidistas. Por ejemplo, los objetivos relacionados con las carreras y los cargos de los líderes de los partidos y los parlamentarios, y la forma en que afectan a la fOlluación de los gobiernos en sistemas multipartidistas, podrían ser un factor que impediría la materialización de las preferencias de los votantes en políticas gubernamentales. Pero también parece justificado que nos centremos un poco más en este modelo y no

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[bid., p. 177.

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en uno presidencialista o de partido mayoritario, porque en el caso de estos dos últimos modelos existe una conexión mucho más obvia entre lo que han decidido los votantes y el tipo de gobierno que se ha acabado formando. Pero, ¿en un modelo de partido minoritario no es posible pensar en una alianza «maldita» entre extrema izquierda y extrema derecha que distorsione el vínculo entre preferencias de los votantes y políticas públicas? Hay que admitir que ha habido ocasiones en el mundo real en las que la formación de gobierno en sistemas multipartidistas ha producido resultados que parecen ofrecer evidencia de este tipo de distorsión. Por ejemplo: • La exclusión sistemática del gobierno, a partir de la década de 1940, de los grandes partidos comunistas de Italia y de Francia. Los comunistas no disfrutaban del porcentaje de tiempo en el gobierno que su apoyo electoral debería garantizarles, suponiendo que los gobiernos a largo plazo reflejaran el patrón de la opinión de los votantes. • La gran influencia ejercida por los pequeños partidos, especialmente los partidos religiosos, en las políticas implementadas por sucesivos gobiernos israelíes. • La experiencia del Partido Laborista holandés en 1977. En las elecciones anteriores había obtenido el mayor porcentaje de votos (27.3 por lOO) y había sido miembro de un gobierno de coalición. En las elecciones de 1977 aumentó su cuota de votos (hasta alcanzar el 33.8 por 100) y seguía siendo el mayor partido, pero no llegó a ser miembro del gobierno minoritario fOllllado tras las elecciones. • Suiza, donde no existe conexión alguna entre las tendencias electorales y la formación de gobierno. Desde finales de la década de 1950, los cuatro mayores partidos de Suiza (que obtienen regulannente más del 80 por 100 de los votos) han sido miembros de la coalición de gobierno. Sin embargo, estos ejemplos no son prototípicos en la política de formación de gobierno según el modelo de partido minoritario. Se podría aducir que la exclusión sistemática de partidos de tamaño medio o grande del gobierno no es más frecuente que en el modelo de partido mayoritario. Los liberales británicos constituyen el ejemplo obvio del último de los modelos. La expe· 518

riencia israelí es bastante inusual teniendo en cuenta el poder a disposición de los pequeños partidos en el sistema de partidos. La mayoría de los partidos pequeños no han sido capaces de hacer escorar a las políticas hacia posiciones más extremas. No obstante, si bien en teoría podría haber una conexión muy pequeña entre los cambios en el apoyo de los votantes y la probabilidad de que el partido forme parte de un gobierno, en la práctica sí se da esta conexión y el ejemplo del Partido Laborista holandés resulta anómalo. Por último, hay que decir que la experiencia suiza sí que es totalmente inusual en lo referente a la ausencia de negociación entre los partidos. Existen dos factores que han contribuido a gestar esta excepción suiza. En primer lugar, el uso frecuente de referenda y la descentralización del poder a favor de los cantones, significa que hay poco en el sistema suizo por lo que deban pelearse los partidos en el Parlamento. (Si bien se podría añadir que esta descentralización no produce los mismos efectos que en otros sistemas federales). En segundo lugar, no existen mecanismos parlamentarios para derrocar a los gobiernos en Suiza, el gobierno cumple un plazo fijo de cuatro años. Por lo tanto, la competición entre partidos en la fase de formación de gobierno, podría implicar duras negociaciones sobre unos cargos que son tanto divisibles como de larga duración. Esto se evita recurriendo a una «gran coalición» permanente. Por consiguiente, si bien la fonnación de gobierno en un modelo de partido minoritario implica otros factores además de las políticas públicas, este proceso no rompe los vínculos (cualesquiera que fueren) existentes entre preferencias de los votantes y resultados ofrecidos por los gobiernos. El modelo popular de democracia representativa se mantiene razonablemente intacto en este aspecto. En el capítulo 12 analizaremos el tercer aspecto del vínculo identificado al comienzo de este capítulo y sus efectos sobre el modelo.

Sección B

Francia Una de las diferencias clave entre la Cuarta y la Quinta República estriba en la relación existente entre partidos y gobierno. En 519

la Cuarta República, al igual que en la Tercera, los gobiernos de coalición se formaban y disolvían con bastante rapidez. El poder de los partidos parlamentarios para derrocar a un gobierno podría llevarnos a pensar que se trataba de un sistema político dominado por los partidos. Pero esto dista mucho de ser cierto. Uno de los principales problemas de la Tercera y Cuarta República era la debilidad de los partidos. Como ya hemos tenido ocasión de ver, comparados con otros partidos de los países de Europa occidental, los partidos franceses estaban muy descentralizados. Quitando a los comunistas y puede que a los gaullistas, se trataba de agrupaciones de políticos individuales cuyo poder derivaba de su propia base local. El resultado era la falta de cohesión de los partidos parlamentarios. Así, mientras que en ocasiones los cambios de gobierno acababan haciendo que un partido entero abandonara la coalición de gobierno, a menudo el nuevo gobierno se limitaba a redistribuir las carteras ministeriales. La situación se parecía mucho a una secuencia del «juego de las sillas», a veces un político importante tenía «silla» y otras, no. En 1958 se acaba con este sistema dominado por el Parlamento y surgen una serie de relaciones partidolEstado muy distintas. El predominio del ejecutivo, al menos cuando el presidente cuenta con el respaldo de una mayoría parlamentaria tras unas elecciones legislativas, ha pennltido que surgieran partidos parlamentarios mucho más cohesionados. Es el presidente, y no los parlamentarios, el que elige al primer ministro y quien puede restringir o favorecer las ambiciones políticas de los miembros más antiguos de su partido. Sin embargo, no hay que olvidar que la mayoría de los gobiernos de la Quinta República han sido gobiernos de coalición, si bien los socios probables de la coalición se conocían antes de saberse los resultados electorales. Ninguna de las dos agrupaciones de derecha se ha asegurado nunca una mayoría parlamentaria propia. En lo que respecta a la izquierda, los socialistas tuvieron mayoría parlamentaria en 1981 pero optaron por recompensar a sus aliados comunistas con puestos en el gobierno. Esta situación duró hasta 1984, cuando los comunistas abandonaron el gobierno, de manera que hubo predominio de un partido mayoritario desde ese momento hasta 1986. Tras las elecciones de 1988, los socialistas gobernaron solos como gobierno minoritario hasta que, en las elecciones de 1993, se volvió a constituir un gobierno de coalición formado por partidos de centro-derecha. 520

Esta reducción de la influencia ejercida por las bases políticas de la Quinta República tendió a agudizar las tendencias centralizadoras. Lo cual, unido a los largos turnos que habían pasado en la oposición tanto la izquierda como la derecha, ha hecho que los partidos dediquen más atención al desarrollo de las políticas públicas. Pero si bien se han puesto algo al día en este aspecto al igual que lo hicieran los partidos alemanes, no debemos olvidar los débiles que solían ser las estructuras de los partidos franceses.

Alemania Los gobiernos de coalición duraderos son una de las características de la Alemania de posguerra, lo que marca una de las muchas diferencias con lo experimentado en el país durante la República de Weimar. Por lo tanto, un partido que no founa parte de la coalición suele verse excluido del gobierno federal durante un periodo considerable de tiempo. El PDCIPSC estuvo fuera del gobierno entre 1969 y 1982, al igual que el PSA desde entonces. Más que inmediatamente después de unas elecciones ha sido entre elecciones y elecciones cuando se ha registrado una tendencia a la ruptura de los gobiernos de coalición y a la formación de nuevas coaliciones mayoritarias. Pero se han dado excepciones como en 1969. Aunque los partidos en el poder no hagan campaña como un equipo durante las elecciones, el electorado a menudo (si bien no siempre) sabe cual sería la composición del nuevo gobierno si la coalición se hiciera con la mayoría de los escaños del Bundestag. Por lo tanto, nOllnalmente, el periodo postelectoral no se ha caracterizado por la existencia de intensas negociaciones entre los socios sobre el gobierno resultante, las políticas públicas o el reparto de las carteras ministeriales. Por lo general, sí se ha dado alguna conexión entre las tendencias en el apoyo electoral en elecciones precedentes y los cambios en los socios de la coalición. Pero el modelo dista mucho de ser único . • En 1965 el PSA incrementó su porcentaje de voto en torno a un 3 por lOO, mientras que el PLD perdía un porcentaje 521

similar; en 1966 el PSA reemplazó al PLD en una coalición con el PDCIPSC. • En 1969 el PSA volvió a incrementar su porcentaje de voto en un 3.5 por 100, mientras que el PDC/PSC perdía un 1.5 por lOO y el PLD casi un 4 por 100. Sin embargo, fue el PDC/PSC el que abandonó el gobierno y fue reemplazado por el PLD. • En 1976 el PDC/PSC aumentó su porcentaje de voto en casi un 4 por 100 hasta alcanzar el 48.6 por 100 del total y él era el mayor partido del Bundestag. No obstante, permaneció en la oposición durante toda la legislatura. • En 1980 el PSA incrementó su porcentaje de voto ligeramente, mientras que el porcentaje del PDC/PSC bajó en más del 4 por 100 del voto total. Sin embargo, dos años más tarde el PLD abandonó a su socio el PSA y fOIlIlÓ coalición con el PDC/PSC. Ciertamente esto tuvo lugar en un momento en que el apoyo al PSA se estaba debilitando según las encuestas de opinión, las elecciones en los Uinder, etcétera. Se podrían aducir dos razones en contra de la afinnación de que el control del gobierno en los periodos posteriores a 1976 y 1980 parecía contradecir las tendencias en el apoyo electoral. No cabe duda de que en 1976 las elecciones las disputaba una coalición en tanto que coalición. Retuvo su mayoría en el Parlamento y mantuvo la confianza de la opinión pública. En 1980 también se daba la primera de estas condiciones, pero no así la segunda. Además, en 1982, el nuevo gobierno convocó elecciones anticipadas para asegurarase el mandato popular. Mientras que a nivel federal los gobiernos de coalición estables y duraderos han sido lo usual, la existencia de coaliciones concretas no ha impedido que fueran surgiendo otras a nivel de los Lander. Así, en el periodo de la coalición entre PDC/PSC tras 1982, en algunos Lander se crearon coaliciones entre el PLD y el PSA. Evidentemente, la existencia de una alianza nacional influiría sobre la estrategia desplegada por el PLD en este aspecto, pero no impidió que se crearan otras alianzas regionales cuando existían factores que impulsaban en esa dirección. El resultado es que no es probable que la mayoría de los partidos se vean completamente excluidos del gobierno, algo que ilustra muy bien el ejemplo de los Verdes. Si bien no surgió nin-

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guna oportunidad para que entraran a formar parte del gobierno a nivel federal en los años ochenta, los resultados electorales a nivel de Land, sí lo hicieron factible. Por ejemplo, en Hesse la coalición PSA/Verdes formó gobierno. La facilidad relativa con la que incluso un partido nuevo puede entrar a formar parte del gobierno parece indicar que una de las vías a través de las cuales el sistema político de posguerra ha cumplido uno de los objetivos de sus fundadores es la de brindar mecanismos que ayuden a desarrollar lealtad hacia el sistema. Sin embargo, esta conclusión debe cualificarse seriamente. Hasta el momento, el sistema de partidos alemán no ha tenido que enfrentarse a auténticos partidos antisistema. En la izquierda política se ha excluido a los partidos extremistas. El Partido Comunista se prohibió legalmente en 1956 y la imposición de un umbral electoral del 5 por 100 hizo que el PSA no contara con rivales de centro o de izquierda hasta el surgimiento de los Verdes. Como consecuencia, en los años sesenta y setenta, la oposición de izquierda tendía a adoptar formas inconstitucionales y, en ocasiones, incluso violentas. En lo referente a la derecha, se contuvo hasta la reunificación. Las dislocaciones económicas y sociales surgidas tras la reunificación de las dos Alemanias probablemente ofrezca una oportunidad para la representación parlamentaria de derechas tanto a nivel de Land como a nivel federal. El compromiso de los partidos existentes de no apoyar a partidos de derecha podría dar lugar a la gestación de los primeros partidos de tamaño medio realmente excluidos en la República Federal.

Gran Bretaña En las elecciones británicas casi siempre uno de los partidos acaba teniendo una mayoría de los escaños, de manera que no suele surgir la cuestión del gobierno de coalición. En este siglo se han dado tres épocas de gobiernos de coalición. (1) En 1915 el gobierno liberal formó una coalición con los conservadores y los laboristas para mantener la unidad nacional durante la Primera Guerra Mundial. A finales de 1916, se reconstituyó el gobierno de coalición bajo la presidencia del liberal Lloyd George, y el anterior primer ministro H. H. Asquith Y sus 523

simpatizantes del Partido Liberal en la oposición. El segundo gobierno de oposición compitió como «equipo» en las elecciones de 1918 (las así llamadas elecciones del «cupón») y obtuvo una victoria arrolladora. A pesar del hecho de que los conservadores contaran con más de la mayoría de los escaños, la coalición se mantuvo hasta 1922, cuando acabó con ella una revuelta de los conservadores que no formaban parte del gobierno. (2) Durante la crisis económica de 1933, los líderes del gobierno laborista minoritario formaron un gobierno de coalición (nacional) con los conservadores y los liberales. El Partido Laborista se escindió y la mayoría de él pasó a la oposición. El gobierno nacional compitió como equipo en las elecciones de 1931 y 1935, pero a la altura de 1935 el gobierno, en realidad, era un gobierno conservador que englobaba a algunos políticos que anteriormente habían pertenecido a otros partidos. (3) En 1940, tras la dimisión de Neville Chamberlain como líder del gobierno conservador, se creó un gobierno de coalición de entre conservadores, laboristas y liberales bajo la presidencia de Winston Churchill. Al igual que en 1915 se trataba de crear una unidad nacional durante la guerra mundial. Al acabar la guerra en Europa, la coalición se disolvió. Cuando un único partido no cuenta con la mayoría de los escaños de la Cámara de los Comunes (yen el siglo xx esto ha ocurrido tras las dos elecciones celebradas en 1910, las de 1923 y las de 1929), lo usual ha sido la formación de un gobierno minoritario. Los políticos británicos parecen asumir que la situación de minoría es algo inusual y que sus perspectivas electorales pueden verse afectadas si entran formalmente en una coalición con otros partidos. (Algo parecido deben pensar los políticos canadienses, porque en este país los gobiernos minoritarios han sido más comunes y, hasta finales de los años ochenta, era la hipótesis operativa de los líderes de Fianna Fáil en Irlanda). La falta de simpatía hacia las coaliciones de Gran Bretaña quedó patente en 1977, cuando una serie de derrotas electorales hizo que el gobierno laborista perdiera su mayoría parlamentaria. Se llegó a un acuerdo con los liberales, el pacto «1ib-lab», por el cual el gobierno laborista se comprometía a no presionar respecto de

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.... ciertas políticas, a cambio de que los liberales se comprometieran a no derrocar al gobierno,

Japón Hasta 1993,Ia formación de gobierno en Japón resultaba relativamente fácil de describir. El PLD siempre ganaba las elecciones (a excepción de las relativas a la Cámara Alta) de manera que las disputas en torno a la formación de gobierno eran un asunto puramente interno en el que participaban las diversas facciones del PLD. En 1993 el PLD perdió su mayoría parlamentaria y tras muchas negociaciones se fOlmó un gobierno de coalición con siete socios. Existen varias razones por las que esta composición nunca podría dar lugar a un gobierno estable a largo plazo. • Quienes formaban parte de la coalición defendían una amplia gama de ideas políticas, desde los socialistas en la izquierda hasta los partidos de centro-derecha que se habían escindido del PLD. • El elevado número de partidos que fonnaban parte de la coalición; una coalición frente a la que no había otra alternativa posible que la de cerrar una alianza con el PLD, un partido hostil a las reformas propugnadas por la coalición. • La novedad de la situación. Los partidos no tenían experiencia en la política de los gobiernos de coalición, lo que incrementaba la probabilidad de que se emitieran juicios equivocados sobre la conducta a seguir por los socios de la coalición. • Falta de certidumbre tanto sobre las consecuencias precisas de las nueva normativa electoral y las reformas políticas, como respecto de las formas de cambio que experimentaría el sistema de partidos japonés una vez finiquitado el «monopolio» del PLD. La coalición se disolvió en 1994 al abandonarla el PSJ y fue rápidamente reemplazada por una nueva entre el PLD, el PSDJ y el nuevo Partido Harbinger, una coalición que contaba con pocos apoyos en el momento de su creación y que parecía tener 525

pocas perspectivas de supervivencia a largo plazo. Es muy difícil predecir el futuro modelo de gobierno de Japón ya que, al igual que ocurría a mediados de la década de 1990, la dirección del cambio que asumirá el sistema de partidos es muy incierta.

Estados Unidos En cierto modo, la Constitución norteamericana excluye la necesidad de pensar en gobiernos de coalición. Toda la responsabilidad de los nombramientos a los principales cargos del gobierno federal recae sobre un presidente directamente elegido. Pero existen varias razones que hacen que esto lleve a algo muy por debajo de «el ganador se lleva todo» y que, en cierto modo, los acuerdos de coalición estén en el corazón mismo del sistema norteamericano. En primer lugar, es evidente que en el sistema de gobierno norteamericano se contrapesa la separación de poderes con distintos mecanismos de control y equilibrio. En un modelo simple de separación de poderes el legislativo aprueba las leyes, el ejecutivo es el responsable de implementarlas y los tribunales resuelven las disputas que pudieran surgir en tomo a estas leyes. Cada institución en soberana en su ámbito. Aunque este modelo fuera teóricamente posible, no es el que establecieron los padres fundadores de los Estados Unidos en 1787. Impusieron toda una serie de controles a los poderes de cada uno de los brazos, controles que se efectuaban por uno o dos de los poderes restantes. Entre ellos cabe mencionar el veto otorgado al Senado respecto de los nombramientos realizados por el presidente. Aunque esta facultad se haya utilizado poco desde mediados del siglo XIX, ha habido ejemplos de miembros de los gabinetes que no han podido asegurarse una nominación, lo que limita la autonomía del presidente. En segundo lugar, la tendencia a que los votantes voten a la vez a partidos distintos ha incrementado la necesidad de que el presidente construya alianzas políticas con sus oponentes potenciales en el Congreso si quiere que se aprueben las leyes que le interesen y que no se abran investigaciones que pudieran resultar embarazosas para la administración. Los «gobiernos divididos» en los que el presidente pertenece a un partido y el Con-

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greso es controlado por otro, han sido algo común en las últimas décadas. En los cuarenta años que van desde 1953 a 1993 sólo ha habido gobiernos «no divididos» durante catorce años, 1953-1955,1961-1969 Y 1977-1981. En tercer lugar, el hecho de que los candidatos lleven cada vez más sus propias campañas y el partido haya dejado de ser la llave para acceder a los votantes, ha hecho que los miembros del Congreso se comporten de fOfllla aún más individualista en la Cámara de lo que lo habían hecho en años anteriores. El comprometerse con el liderazgo del partido resultaba una estrategia aún menos atractiva. Y los líderes del partido en el Congreso se tuvieron que enfrentar a una tarea que se parecía más a intentar pastorear gatos que ovejas, cada uno de sus «cargos» iba continuamente en su propia dirección. Un presidente que quiera implementar su agenda política debe contar ahora con muchos más individuos en el Congreso dispuestos a apoyarle, a los que los responsables de sus relaciones con el Congreso deben contactar regularmente. Una de las formas de comprender a los partidos norteamericanos pasa por reconocer su falta de cohesión y la descentralización de sus estructuras; una descentralización que convierte los pactos formales de coalición entre partidos, e incluso entre grupos diferenciados en el seno de un partido, en algo muy difícil. Esta es la razón por la que, si cabe describir a los partidos británicos como «organizaciones esqueleto», quizá resulte apropiado decir que los partidos norteamericanos más que un esqueleto parecen un conjunto de «huesos descoyuntados».

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XII.

PARTIDOS EN EL GOBIERNO

Sección A Entrar a formar parte del gobierno puede ofrecer una serie de oportunidades a los políticos individuales que quieren perseguir sus propias metas, tanto si éstas consisten en dar cancha a sus políticas prioritarias concretas, como si se trata de disfrutar de las recompensas del poder o de incrementar su influencia en el seno del partido. Obviamente, el gobierno también constituye un recurso para el partido. Controlarlo es una forma de implementar políticas públicas, pero también de fortalecer al partido mismo. Esto se logra, por ejemplo, colocando a simpatizantes en puestos administrativos o semiadministrativos sobre los que el partido en el poder puede ejercer su influencia. Lo importante que resulte ser un gobierno como recurso varía. El que un partido pase a formar parte de un gobierno no significa necesariamente que puedan él o sus socios de coalición impulsar las políticas públicas en la dirección deseada. Tampoco implica que los que estén en el poder se comporten siempre como «vencedores repartiéndose el botín». En algunos regímenes el estar en el poder ofrece medios relativamente escasos para recompensar tanto a quienes «mueven y sacuden» al partido como a sus más fieles miembros. Además, la importancia relativa de las políticas públicas por un lado, y el cargo y sus recompensas por otro, varía enonnemente entre regímenes y asimismo en el tiempo. Una comparación puede 529

ayudarnos a aclarar este punto. Durante la era jacksoniana (18291837), Y por décadas después, los partidos norteamericanos utilizaban el control del gobierno para recompensar a quienes les apoyaban. A nivel municipal, por ejemplo, los empleados estaban «al servicio del alcalde», lo que significaba que podían perder sus empleos si dejaban de apoyar a su partido o, si el partido contrario ganaba las elecciones a la alcaldía. Se trataba de un sistema cuya base eran los objetivos relacionados con los cargos y no con las políticas públicas. Existían diferencias entre los partidos en lo referente a las políticas, pero la competición entre ellos no implicaba conflicto en torno a agendas políticas radicalmente diferentes. Esta utilización del gobierno suena muy distinta a la que hiciera, digamos, el gobierno laborista entre 1945 y 1951 en Gran Bretaña. En este caso existían diferencias muy importantes entre las agendas legislativas de laboristas y conservadores que se presentaron a las elecciones generales de 1945, y los años que pasaron los laboristas en el poder se caracterizaron por la ingente cantidad de legislación (nacionalización, creación del Estado de bienestar, etcétera) que se implement6. Sin embargo, los laboristas se atuvieron a la tradición británica de no utilizar al Estado para recompensar a quienes les apoyaban. El funcionariado y otras agencias públicas no tuvieron que pasar por ningún tipo de prueba política en lo tocante a la selección del personal llamado a ocupar puestos clave en la administraci6n. Con esta comparación entre Norteamérica y Gran Bretaña no intentamos sugerir que exista una relación inversamente proporcional entre que un partido persiga objetivos relacionados con los cargos o que se centre en las políticas públicas. No contamos con evidencia alguna que apoyara la existencia de este tipo de relación. Se está haciendo hincapié en un punto mucho más básico. El tipo de «recompensas» que puede ofrecer el estar en el gobierno varía considerablemente en el seno de los sistemas liberal-democráticos. Para comprender estas diferencias resulta de utilidad echar un vistazo a ambos tipos de «recompensas» por separado. Empeza· remos por la dimensión relacionada con las políticas para luego, en la subsección 2, pasar a la dimensión relacionada con los cargos. Pero existe un tercer aspecto vinculado a ambos tipos de comportamiento por parte de los partidos, a saber, el tiempo que un partido permanezca en el poder una vez que lo ha obtenido. Tanto si quieren utilizar el poder para conseguir objetivos polí530

tico como si lo que pretenden es adquirir los recursos inherentes al ejercicio del poder, ¿cuánto tiempo les puede llevar alcanzar sus metas? En la sub sección 3 nos ocuparemos de este tema.

1. La dimensión relacionada con las políticas públicas Al principio del capítulo 11 identificamos un vínculo entre los votantes y las políticas públicas implementadas que se generaba en tres etapas y que, para muchos autores, resultaba ser crucial para la idea de democracia representativa. En ese capítulo se mostraba que la noción de que las preferencias de los votantes debían considerarse una variable exógena era cuando menos cuestionable. Se pueden criticar los modelos espaciales de competición entre partidos que se basan en esta concepción de la relación entre votantes y políticas públicas. No obstante, las investigaciones de quienes han utilizado este enfoque son valiosas al ayudarnos a «hacer visible» la tercera de las etapas de formación del nexo entre votantes e implementación de políticas públicas, es decir, aclara el tema de si los partidos en el gobierno implementan el tipo de programa que desean la mayoría de los votantes. Si bien los datos de que disponemos son limitados, los programas de los partidos y otras manifestaciones de las políticas del partido resultan ser una fuente de información importante sobre los objetivos relacionados con las políticas que persiguen. Si compararnos estos datos con lo que dicen los gobiernos que van a hacer y con la implementación real de políticas por parte de esos gobiernos, podemos calibrar si este tercer estadio del vínculo está presente en las comunidades políticas liberal-democráticas. En un importante proyecto de investigación se han analizado diez países en los que existen sistemas multipartidistas y se han comparado los programas de los partidos con los programas políticos publicados posteriormente por los gobiernos (Irlanda, Noruega, Suecia, Dinamarca, Alemania, Luxemburgo, Bélgica, los Países Bajos, Italia e Israel)l. Evidentemente aún puede seguir habiendo un gap entre lo que los gobiernos decían que estaban llevando a cabo y lo que realmente estaban haciendo, pero conocer la rela-

M. J. LAVER E 1. BUDGE (eds.), Party Policy and Govemment Coalitions, Nueva York, SI. Martin's Press, 1992. 1

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ción existente entre lo que los partidos decían que iban a hacer y y lo que los gobiernos intentaban implementar, es un primer y muy significativo primer paso para evaluar la tercera etapa del nexo votantes-implementación. En este estudio coordinado por Laver y Budge se llegaba a la conclusión de que, por lo general, las políticas públicas constituían un factor importante para la fonnación de los gobiernos en estos países, pero se detectaban variaciones entre ellos 2• Si bien la políticas eran un factor fundamental en Escandinavia, tenían menos relevancia en otros de los países, entre ellos Israel e Italia. Además, aunque una única dimensión izquierda-derecha no funcionara tan bien en algunos países como los espacios multidimensionales a la hora de explicar qué tipo de políticas se adoptaban finalmente, sí resultaba útil en algunos de los casos. Laver y Budge afillllaban que: [ ... ] Las políticas tienen un impacto simple sobre las negociaciones para fOlmar coaliciones. Quizá la consecuencia más sorprendente sea que, si un solo partido controla regularmente al legislador situado en el punto medio de la dimensión izquierdaderecha, puede llegar a convertirse en un elemento fijo del poder y recibir regularmente recompensas políticas más elevadas que los demás partidos 3 •

Esto nos retrotrae a la idea del partido «eje» que introducíamos en el capítulo anterior. Cuando un partido es recurrentemente el «eje» (controla al legislador situado en el punto medio del espectro ideológico), la composición real del gobierno tiene poca importancia para la implementación de las políticas. En los Países Bajos y en Italia (hasta 1994), los partidos cristiano-demócratas eran los principales detenuinantes de las agendas debido a su posición «axial». (El papel de «eje» desempeñado por los cristiano-demócratas en los Países Bajos es importante a la hora de explicar el porqué de la exclusión del Partido Laborista holandés del gobierno tras las elecciones de 1977 de las que hablábamos en el capítulo 11, no constituía una afrenta tan grande para la idea de democracia. Si bien el Partido Laborista era el partido mayor, la posición axial de los

2

3

[bid .. cap. 14. [bid.. p. 429.

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cristiano-demócratas implicaba que eran estos últimos los que estaban en situación de decidir si el laborismo iba a formar parte del gobierno o no). No obstante, cuando el partido que hace de «eje» cambia con el tiempo como ocurre en Escandinavia, la composición precisa del gobierno sí afecta a las políticas perseguidas. Sin embargo, en ambos tipos de circunstancias lo que hace un gobierno está relacionado con quienes fOBnan parte de él. Ahora bien, se puede cuestionar el que se pueda generalizar a partir de este tipo de evidencia y llegar a la conclusión de que tiene relevancia qué partido o partidos founan parte del gobierno. Existen en concreto tres objeciones que se pueden plantear. En primer lugar tenemos el argumento de que, al centrarnos en el tipo de países incluidos en el estudio de Laver y Budge, se tiende a olvidar que ha habido algunos regímenes liberal democráticos en los que la composición por partidos de un gobierno importaba mucho menos. En segundo lugar cabe aducir que no son los partidos per se, sino otras instituciones políticas las que dan founa a la agenda política de los gobiernos. Por último está el argumento de que no son los distintos partidos políticos, sino los diferentes niveles de desarrollo socio-económico los que explican mejor las variaciones existentes entre las políticas que se implementan en los diversos sistemas políticos. Vamos a examinar estas críticas una a una. ¿La presencia de un partido siempre implica una diferencia?

Esta línea de crítica tiene carácter «institucional». La habilidad de un partido o partidos para implementar las políticas que quieren, depende de que su control del gobierno sea algo más que nominal. Podemos presentar dos ejemplos en apoyo de esta crítica. El primero es el de la Cuarta República francesa. La composición de los gobiernos cambiaba pero los cambios eran tan frecuentes que el impacto del partido sobre las políticas públicas era leve. En cambio, a Francia la gobernaban básicamente sus administradores. Como señala Mény, «el secretario general del ministerio de educación ejercía de hecho más influencia que los numerosos ministros de educación que se sucedían uno a otro por esta época,,4. Las exitosas políticas públicas asociadas a la repúY. MÉNY, Government and Politics in Western Europe, Oxford, Oxford University Press, 1990, p. 245.

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blica (modernización económica, planificación, etcétera) revelaban en gran medida la fuerza del dominio administrativo, mientras que los principales fallos, especialmente las debilitadoras guerras coloniales, mostraban la existencia de problemas asociados a una elite parlamentaria demasiado preocupada por las peleas internas de la asamblea como para desarrollar políticas públicas a medio o largo plazo. El segundo ejemplo es el de los Estados Unidos, donde la separación de poderes significa que el partido que controla el gobierno puede no tener bajo control al poder legislativo. De hecho, el modelo de «gobierno dividido», que ha sido durante mucho tiempo un rasgo típico de los gobiernos estatales, se convirtió en el modelo de distribución de poder más corriente a nivel federal entre 1952 y 1992. Se ha hablado mucho de las consecuencias de este poder de bloqueo mutuo. Por un lado están los que creen que los «gobiernos divididos» crean «candados», y son incapaces de diseñar y llevar a cabo grandes iniciativas políticas. Pero otros observadores, como David Mayhew, afillllan que el Congreso y la presidencia han sido perfectamente capaces de llegar a compromisos efectivos, y que estudiando cada una de las propuestas durante los años del «gobierno dividido» se puede crear una legislación que el público encuentre aceptable5• A ambas interpretaciones subyace la idea de que en el caso de un «gobierno dividido» no se pueden implementar las agendas de los partidos. Tanto el ejemplo de la Cuarta República como el de los Estados Unidos, llaman la atención sobre el hecho de que el contexto institucional es relevante. El que se ocupen los principales cargos de gobierno en el seno del poder ejecutivo no garantiza que las políticas públicas reflejen los programas de los partidos. Ahora bien, ante este tipo de argumento se podría responder de dos fOI'mas. Por un lado, habría que señalar que existen más democracias liberales como las incluidas en el análisis de Laver y Budge que Cuartas Repúblicas o Estados Unidos de América. También se podría negar que estos dos ejemplos demostraran de hecho lo que se supone que demuestran. En este sentido merece la pena señalar la valía del estudio de Budge y Hoffenbert, porque intentan demostrar que el partido es importante en los Esta-

D. R. MAYHEW, Party Control, Lawmaking and Investigations, 1946-1990, New Haven. Yale University Press, 1991. 5

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dos Unidos6 . Comparan programas de los partidos con los patrones de gasto del gobierno federal y prueban que el poder del ejecutivo es tal que, sea cual fuere el partido que controla la presidencia, los programas de gasto siempre se asemejan más a los propuestos por el propio partido que a los del partido contrario. Esta es una conclusión interesante que casa bien con la sabiduría popular que postula que el poder de los congresos modernos es básicamente reactivo. Lo que, sin embargo, no altera la conclusión principal a la que se llegaba antes en el sentido de que el contexto institucional en el que se mueve un partido que gobierna sí supone una diferencia. Además, el hecho de que los programas de los partidos norteamericanos tengan un carácter muy general, y el que los políticos individuales puedan ignorar o incluso repudiar el programa de su propio partido, supone que no se deben sobrestimar los resultados de Budge y Hofferbert. Cualquiera que echara un vistazo al programa del partido que ganara las últimas elecciones presidenciales, buscando una guía sobre políticas públicas implementadas tras esas elecciones se decepcionaría. Es mejor guía de lo que lo sería la del otro partido, pero no se parece en nada al tipo de ayuda que constituiría, por ejemplo en Gran Bretaña, el programa del partido ganador en unas elecciones generales. ¿ Los partidos son instituciones políticas verdaderamente significativas a la hora de diseñar las políticas públicas?

Si hace una diferencia la forma en que los partidos «conectan» con el gobierno, ¿podríamos decir que los vínculos que tienen con otras instituciones políticas son rasgos definitorios del diseño de las políticas públicas? Consideremos la siguiente paráfrasis de un argumento que algunos autores han planteado respecto de la evolución del Estado de bienestar en los Estados del norte de Europa, especialmente en Escandinavia: Fue la organización de la clase trabajadora la que dio lugar al Estado de bienestar. Obviamente, los partidos social-democrátas fueron

1. BUDGE y R. 1. HOFFERBERT, «Mandates and Policy Outputs: US Party Platforros and Federal Expenditures», American Polítical Science Review 84 (1990), pp. 111-131. 6

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un elemento en este esfuerzo, pero tan fundamental como estos partidos para que la implementación del Estado de bienestar pasara a formar parte de la agenda política en Escandinavia fueron los sindicatos y otras organizaciones 7 • Cuando los partidos se relacionan con la sociedad a través de otras organizaciones, están en una posición mucho mejor para hacer realidad sus objetivos políticos que cuando este tipo de nexos son débiles. La ausencia de vínculos con otras organizaciones fue una de las razones por las que los partidos de la Tercera y la Cuarta República francesa estaban muy ideologizados en sus pronunciamientos pero resultaban ser relativamente ineficaces a la hora de iniciar nuevas políticas.

Este tipo de argumento que parte de un enfoque fuertemente institucional, no casa con el enfoque competitivo utilizado por investigadores como Budge y Laver, que consideran que las políticas de los partidos son una respuesta a lo que demanda el mercado electoral. El enfoque competitivo se ve limitado por su incapacidad por ofrecer respuestas a dos problemas. En primer lugar, la necesidad que pueda tener un partido de imponer políticas concretas puede deberse, tanto a su vínculos con otras organizaciones como al intento de satisfacer a sus votantes. En segundo lugar, estas otras organizaciones pueden de hecho ser un recurso más para que el partido consiga la aceptación de su programa a pesar de la oposición de otros partidos u organizaciones sociales. Sin embargo, una vez aceptada la posibilidad de que el contexto organizacional pudiera ser un factor que desplegara su influencia sobre las políticas públicas, surge un serio problema explicativo. Si los partidos en el gobierno recurren a su control de éste para establecer vínculos con otros grupos, y estos otros grupos se ven incentivados a buscar la influencia que les pueden brindar los partidos en el gobierno, ¿cómo pueden detenrunar los politólogos quién influye sobre quién? Tomemos el caso del Japón de posguerra. En este país había una comunidad política en la que el partido en el poder (PLD) promovía los intereses de los grandes industriales japoneses. La poliShalev, por ejemplo, considera que el Estado de bienestar es el logro de «UD movimiento sindicalista altamente centralizado con una base de clase muy amplia, operando en estrecha coordinación con un partido reformista-socialista unificado que, partiendo hásicamente del apoyo masivo de la cla~e trabajadora, es capaz de alcanzar un status hegemónico en el seno del sistema de partidos», M. SHALEV, «The Social Democratic Model and Beyond: 1\\'0 Generations of Comparative Research on the Welfare State», Comparative Social Research 6 (1983), p. 321. 7

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tica del gobierno contaba con un enorme apoyo entre las grandes organizaciones económicas. Pero la cuestión de hasta qué punto las políticas eran realmente políticas del partido o el resultado de la asociación entre partido e industria no tienen fácil respuesta. Tampoco la pregunta sobre si la ocupación del gobierno a largo plazo por parte del PLD le permitió consolidar su posición por medio de la cooperación con los industriales o si el partido permitió esta cooperación porque redundaba en su propio beneficio. Podrían plantearse problemas similares al intentar comprender la conexión existente entre el partido Social Demócrata, los sindicatos y las empresas en Suecia durante las décadas de gobierno social-demócrata. Como ya se esbozara en el capítulo 6, el enfoque corporativista de la gestación de políticas públicas podría entenderse como parte de una estrategia social-demócrata pensada para crear arenas en las que pudieran ejercer la capacidad de toma de decisiones los sindicatos y en la que pudiera debilitarse la creación de coaliciones por parte de los oponentes, algo factible si las negociaciones con las empresas se llevan a cabo de forma corporativa y apolítica. Pero también cabría considerar al corporativismo como una estrategia provechosa para las empresas de una economía relativamente pequeña y sujeta a los impactos generados por las fuerzas económicas externas, porque les ofrecía cierto grado de influencia sobre las políticas y permitía ventilar la toma de decisiones fuera de la arena política donde los social-demócratas tenían una ventaja decisiva. Diferenciar entre los intereses y posturas políticas de los partidos y de otras organizaciones es mucho más sencillo en una comunidad política donde existe una mayor alternancia de los partidos en el gobierno. Pero, como hemos tenido ocasión de ver, el bipartidismo es poco frecuente y ofrece muy pocos ejemplos que nos permitan comprobar la corrección del argumento de que las alianzas institucionales que tiene un partido antes de hacerse con el poder, ejercen una importante influencia sobre la probabilidad de que pueda implementar plenamente su programa político. La cuestión queda, por tanto, sin resolver.

¿ Importa la po[(tica? Si las dos primeras cuestiones emanaban de una perspectiva institucional, esta tercera enfrenta el enfoque sociológico y el

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competitivo. Desde mediados de los años setenta hasta mediados de los ochenta, caló muy hondo en la politología el debate sobre si la «política importaba». Al igual que en muchos otros debates de este tipo, parte de las investigaciones sobre las que reposaban los argumentos se habían realizado mucho antes. Además, al igual que en el caso de muchos otros debates no se llegó a ninguna conclusión y las discusiones se vieron reemplazadas por una nueva serie de cuestiones a estudiar. Los protagonistas fueron, por un lado, los que partían de una perspectiva sociológica y defendían que las políticas públicas eran el producto de fuerzas sociales. Lo que determinaba las políticas estatales prioritariamente, era el nivel de desarrollo económico. Los Estados más ricos tenían amplios programas de gasto, entre los que se incluía el procurar bienestar a sus ciudadanos, los Estados más pobres, no. En estos estudios en los que se utilizaban datos a macronivel se llegaba a la conclusión de que importaba bien poco que un país estuviera siendo gobernado por la izquierda o por la derecha. En estudios similares realizados en países concretos, como el de Richard Rose sobre las políticas públicas en Gran Bretaña, se llegaba a la conclusión de que en las principales áreas, especialmente en las relacionadas con la economía, en realidad no importaba que hubiera un gobierno conservador o laboristaS. Evidentemente, los «sociologistas» utilizaban datos tipos de datos muy diferentes a aquellos a los que recurren investigadores actuales como Laver y Budge. Los primeros buscaban datos sobre políticas públicas implementadas y las relacionaban hacia atrás con los partidos que habían ejercido el poder. Los segundos buscan las manifestaciones de los gobiernos respecto de sus programas políticos y las relacionan con partidos concretos. Cabría esperar que la primera de las estrategias revelara menos sobre de las diferencias existentes entre partidos, simplemente partiendo de lo que sabemos del funcionamiento a largo plazo de decisiones políticas anteriores. Por ejemplo, el republicano Richard Nixon, que se había comprometido a reducir el papel desempeñado por el gobierno federal de los Estados Unidos, permitió un gran aumento de los gastos públicos del gobierno fede-

8

R. ROSE, Do Panies Make a Difference?, 2'. ed., Londres Mcmillan, 1984.

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ral durante los cinco años y medio que estuvo en el poder. Esto se debió a que los programas iniciados por las administraciones demócratas previas empezaron a dar frutos durante su mandato y él carecía de las mayorías necesarias en el congreso para cancelarlos. Pero, al margen de este tipo de problemas, ¿podemos considerar que la evidencia aportada por los «sociologistas» prueba que da igual qué tipo de partido esté gobernando? Una de las limitaciones de la hipótesis de los «sociologistas» es que no siempre permite diferenciar entre aquellas áreas en las que cabe pensar que los partidos sí pueden suponer una diferencia, y aquellas en las que no. La creciente internacionalización de la economía ha hecho mucho más difícil que los países por sí mismos puedan seguir sus propias políticas económicas. El nuevo gobierno socialista en Francia intentó una jugada de este estilo en 1981 y la prueba culminó en desastre pocos años después. Otra de las áreas políticas en la que las alianzas internacionales limitaban las oportunidades para llevar a cabo políticas propias y distintivas era defensa y relaciones internacionales durante los años de la Guerra Fría. De nuevo, en el caso de la mayoría de las democracias liberales de hoy, la pertenencia a la Comunidad Europea supone ciertos límites para las oportunidades de las que pueden disfrutar los partidos a la hora de intentar diseñar políticas exteriores radicalmente novedosas. Evidentemente, al hacer cualquier evaluación del papel desempeñado por los partidos conviene tomar nota de aquellas áreas en las que éstos no pueden actuar con eficacia, y tal vez lleguemos a la conclusión de que, en general, las áreas políticas en las que pueden incidir eficazmente son muy restringidas. Pero sí es importante separar aquellas áreas en las que cabe esperar que los partidos ejerzan influencia de aquellas en las que no, de manera que podamos comparar entre sí a unas y a otras. Existe otro aspecto en el que resultan relevantes las limitaciones experimentadas por los gobiernos. Los países que se encuentran en distintas etapas de desarrollo económico se enfrentan a limitaciones diferentes en términos de los servicios que pueden ofrecer. Una sociedad más rica puede permitirse más servicios que una más pobre9 • La pregunta importante es: ¿qué ocurre G. CASTLES y R. D. McKINLAY, «Public Welfare Provision, Scandinavia and the Sheer Futility of Social Approach to Politics», British Journal of Political Science 9 (1979), pp. 157-171.

9 F.

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si mantenemos constantes las limitaciones? ¿Acaso los diferentes países adoptan, en un contexto similar, políticas parecidas aunque estén en el poder muy distintos tipos de gobiernos? Contamos con diversos estudios en los que se compara a los Estados norteamericanos en lo referente a la provisión de bienestar y otros --- - - - - -, -'- - - --- - -'15rcrgfartlan'lfcrardl'jjbfl1á"ó'ú'Srp'Ju1t'\j'<'l11V~Ll
Uno de los primeros estudios en esta línea fue el realizado por R. DAWSON y J. ROBINSON, «Inter-Party Competition, Economic Variables and Welfare Policies in the United States», Journal of Politics 25 (1963), pp. 265-289. 11 T. SKOCPOL, Protecting Soldiers and Mothers, Cambridge, Mass. y Londres, Belknap Press of Harvar University, 1992, p. 5. 10

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Cuando se intenta explicar estos sesgos recurriendo a los datos agregados, el argumento de que los partidos no importan parece mucho más débil. Pero esto no significa que los partidos disfruten de completa libertad para plantear propuestas de políticas públicas en la dirección que piensen que agradará a los votantes. El hecho de que existen algunas limitaciones generales que les coartan se ilustra muy bien apelando a un área política que ha ocupado un lugar destacado en la mayor parte de las democracias liberales desde que se zanjara el debate «¿importa la política?» a mediados de los años ochenta: la privatización. De una u otra forma, la privatización se ha hecho evidente en prácticamente todas las democracias liberales a lo largo de la década de 1990, y en Gran Bretaña comenzó ya a principios de los años ochenta. Entre las razones aducidas para sacar adelante este tipo de iniciativas cabe contar las presiones para ayudar a las empresas a competir en mercados extranjeros que pudieran estar cerrados a empresas públicas o controladas por el sector público. Pero las diferencias que podemos encontrar en los procesos de privatización (que van desde las formas más radicales de privatización al mero cambio hacia formas más indirectas de empresas participadas por el sector público) son un testimonio a favor, al menos en parte, del papel que puede llegar a desempeñar un partido. Al fin y a la postre muchas, aunque no todas, de las aseveraciones que hicieran investigadores como Laver y Budge, respecto del papel desempeñado por los partidos a la hora de diseñar las políticas públicas en el marco de un enfoque competitivo, parecen ser conectas en télminos generales. Sí hay una diferencia según los partidos. Pero hay que añadir una importante advertencia a esta conclusión; probablemente ejerzan una influencia mucho mayor en relación a la dirección general que se adopte en las políticas públicas, que sobre el desarrollo de políticas concretas y detalladas. La razón es bastante simple. Los partidos carecen de los recursos necesarios (en términos de información, plantilla de investigadores, etcétera) para desarrollar políticas detalladas por su cuenta. Evidentemente, existen variaciones entre países y tipos de partidos en este aspecto. Por ejemplo, los institutos políticos vinculados a los partidos alemanes, son un recurso mucho mejor que cualquiera de los que tienen a su disposición los partidos británicos. Pero ni siquiera los partidos que cuentan con los mejores recursos pueden imitar desde la oposi541

ción el tipo de desarrollo de políticas públicas que pueden propugnar los gobiernos. En resumen, estar en el gobierno brinda a un partido las mejores oportunidades para desarrollar sus políticas. El caso evidente más extremo es el de las administraciones norteamericanas. La agenda política de un candidato presidencial que se presenta en la campaña sólo se parece parcialmente a las políticas con las que se suele relacionar a ese presidente. Con la única excepción del presidente Reagan, no ha habido un único presidente entre 1945 y 1992 que tras su primer año en el cargo hubiera implementado aquellas políticas con las que más se le identificaría después l2 . Incluso en Gran Bretaña los partidos suelen hacer política sobre la marcha mientras están en el poder. En 1981 el programa de privatizaciones del gobierno conservador era relativamente modesto y no representaba una desviación significativa del modelo de políticas defendidas por otros gobiernos conservadores de posguerra. Algunos años más tarde, el programa de privatización era bastante más radical y fueron los años transcurridos en el poder los que les permitieron implementarlo. Tampoco debemos olvidar que el otro gran «gobierno transformador» de la época de posguerra, el gobierno laborista de 1945-1951 había formado parte del gobierno en tanto que socio de una coalición de 1940 a 1945. La experiencia acumulada por los laboristas en planificación económica durante la guerra, contribuyó a fijar el rumbo adoptado por la política industrial y económica tras la contienda. Esto indica que la cuestión del vínculo existente entre partido y políticas públicas tiene algo del famoso proverbio de si el vaso de agua está medio lleno o medio vacío. Quienes defienden que está «medio lleno» pueden basarse en el nexo existente entre los programas de los partidos y lo que posteriormente hacen los gobiernos. Así, por ejemplo, podría decirse que, por lo general, los gobiernos conservadores británicos a partir de 1979 intentaron sacar adelante sus «promesas electorales». Hicieron lo que dijeron que iban a hacer, algo bien distinto a lo que los laboristas dijeron que harían y lo que podemos inferir que hubieran hecho de haber alcanzado el poder. ¿Qué más, se podría decir,

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Agradezco a Richard Neustadt que me señalara este aspecto.

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cabe esperar de los partidos en democracia? Quienes defienden el punto de vista del vaso «medio vacío» podrían responder señalando que el programa de 1979 no era muy distinto a los programas conservadores anteriores, lo que plantea la cuestión de cómo se habría juzgado retrospectivamente la política conservadora entre 1979 y 1983 si las derrotas militares en las islas Falkland, el creciente aumento del desempleo y las condiciones económicas adversas hubieran acarreado una derrota electoral de los conservadores en 1983 ó 1984. La respuesta a esta pregunta sería que la situación habría sido muy similar a aquella por la que atravesaron administraciones conservadoras que habían fracasado con anterioridad (por ejemplo en 1970-1974) en su intento de implementar gran parte de su agenda política. Fue el ejercer el poder y el éxito electoral continuado el que generó estos resultados tan radicalmente diferentes en cuanto a las políticas públicas en los años ochenta. Al celebrarse las elecciones, se juzga a los partidos en el gobierno según los resultados que hayan obtenido, lo que implica que deben utilizar los recursos al alcance del gobierno para sacar adelante políticas concretas, posiblemente en una dirección en la que no hubieran pensado en las elecciones anteriores, si bien siempre dentro de los parámetros generales de los compromisos adquiridos por los partidos. Y así proseguiría el debate entre ambas escuelas. Por último, al analizar el tema de las políticas debelÍamos volver a prestar atención al modelo en tres etapas de vinculación entre votantes y partido que esbozamos al principio del capítulo 11. Existe un sentido en el que se puede decir que los votantes (en tanto que colectivo) ejercen cierto control sobre los resultados de los gobiernos por mediación de los partidos. El modelo de democracia representativa descrito aquí no está en las antípodas del mundo real de la democracia liberal. Sin embargo, en las tres etapas, especialmente en la primera y la tercera, los vínculos son mucho más complejos de lo que el modelo permite reflejar. Hablar de que los votantes tienen preferencias y de la forma en que esas preferencias se trasladan finalmente a las políticas del gobierno, puede inducir a error. Se basa en una analogía con la conducta de los consumidores en el mercado que no se puede llevar hasta el extremo sin que se genere una representación errónea del proceso político. 543

2. La dimensión relacionada con los cargos No resulta sencillo diferenciar entre la dimensión relacionada con las políticas y la dimensión relacionada con los cargos en el caso de un partido en el gobierno. Los cargos significan recursos para los partidos y, como acabamos de ver, algunos de estos recursos facilitan el desarrollo de las políticas propugnadas por el partido. Ocupar cargos en el gobierno también ofrece recompensas para los políticos individualmente considerados. Según la descripción que hiciera Disraeli de lo que era ser primer ministro en Gran Bretaña, los políticos pueden pensar que es como haber alcanzado la punta de una cucaña o palo engrasado. Pero, si bien estos cargos pueden ser valiosos considerados en sí mismos, las recompensas económicas directas asociadas a ser un senior como ministro en activo no suelen ser muy altas, al menos no en comparación con los salarios que perciben la mayoría de los gerentes con experiencia en las grandes filmas comerciales. Por consiguiente, lo mucho o poco que un político se aferre a su cargo tenderá a depender de circunstancias concretas; lo arduo del empleo y los modestos salarios deben compensarse con la ambición de una futura carrera política y el status que confiere un cargo público. En el caso del partido mismo, el ocupar cargos políticos concretos puede permitirle administrar las políticas de fOlma favorable a grupos clave de entre quienes le apoyan. Por ejemplo, un partido agrario puede valorar en mucho más la cartera de agricultura que el resto de los ministerios, y son consideraciones de este tipo las que resultan cruciales a la hora de formar gobiernos multipartidistas. Si bien los objetivos de los partidos centrados en la implementación de políticas y en la obtención de cargos pueden coincidir, también pueden entrar en conflicto. Esta es la razón por la que los politólogos han intentado estimar la medida en que la participación en el gobierno está motivada por el deseo de usarla como fOlma de poder tener un cierto impacto en el ámbito de las políticas públicas o de obtener cargos. Laver y Hunt recogieron datos solicitados a 355 expertos de diversos países a los que se pidió que estimaran el peso que se daba a las políticas públicas y a los cargos por parte de los actores políticos de sus países. Una puntuación de 1 indicaba que la prioridad era exclusivamente la de implementar políticas públicas, mientras que una de 9 supo·

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nía que lo único que se tomaba en cuenta era el desempeño de los cargos. Los resultados se recogen en la tabla 12.1 13•

Nota: Un enfoque twado sólo en el .pago por la iüip\l:rMRUICión do pYiti...... d6rI'a una ptUiluaciÓD de 1; si la base fuera .ó10 la """'bCiacl6n pot CIIgOS, la jIIlIlllIaCi6n aerfa de 9, Fuen"': M. LAVI!II.. y W. B. HUNT, Pol/cy 0Ird Po, Iy COIII/1elitiOll. NUeva York y LoJIdtes. R"Id\edge, 1992. p. 71 (tabla 4.1).

Evidentemente, este tipo de datos plantean muchos problemas. No obstante, sí ofrecen evidencia de las variaciones existentes entre países en este aspecto y contribuyen a confirmar otro tipo de evidencia más bien basada en impresiones. Por ejemplo, que las democracias escandinavas tienen una fuerte orientación hacia la implementación de las políticas, mientras que en Grecia, Italia y Japón se valora más el desempeño del cargo. Aun así, además del valor intrínseco que el desempeño de un cargo pueda tener para los miembros más experimentados de los partidos, el estar en el gobierno también puede simplemente suponer recursos para los partidos. Se trata de un tipo de recursos que, o bien no son directamente relevantes para las políticas públicas, o bien resultan significativos por otras razones, por ejemplo, permiten recompensar a quienes apoyan al partido o mon-

M. LAVER y W. B. HUNT, Policy and Party Competítion, Nueva York y Londres. RoutIedge. 1992, p. 71, (Tabla 4.1). 13

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tar una organización de partido. Los cargos menos importantes de los gobiernos, cargos en organismos semi gubernamentales o incluso en organizaciones de carácter privado, pueden bien estar a disposición de los líderes del partido en el poder. Pero los Estados difieren enormemente en el grado en que permiten a los partidos «penetrar el Estado» y recompensar a sus miembros con cargo a este recurso. A modo de aproximación, y sólo es una aproximación, cabe identificar algunas tradiciones diferenciadas.

La tradición británica En la versión popular del modelo británico de gobierno parlamentario se hace una estricta diferenciación entre los políticos de los partidos y los funcionarios públicos, siendo así que estos últimos ejercen su cargo de manera permanente y se supone que deben responder a las consultas de forma imparcial, y sea cual fuere el partido en el poder. La existencia de un funcionariado restringe severamente el número de nombramientos a disposición de los partidos en el gobierno. Al igual que muchas de las versiones populares que circulan respecto de las instituciones británicas (incluido el bipartidismo), ésta es sólo parcialmente correcta. En primer lugar, hasta mediados del siglo XIX, los nombramientos para un cargo público se hacían partiendo del patronazgo. Una persona pasaba a ocupar un cargo en virtud de sus conexiones, y ese cargo se convertía en algo de su propiedad, por ejemplo podía pagar a alguien para que lo desempeñara por él. Las reformas Northcote-Trevelyan de 1854 supusieron el inicio de los cambios hacia un sistema de funcionariado basado en el nombramiento y promoción atendiendo al principio del mérito. Pero pasarían décadas antes de que el funcionariado británico fuera un servicio plenamente profesionalizado, algo que sólo se logró en tomo a la Primera Guerra Mundial. En segundo lugar, tras 1979, los gobiernos conservadores implantaron una política de nombramientos caracterizada por una politización mucho mayor. Estos gobiernos se mostraron mucho más preocupados por asegurar el nombramiento de altos funcionarios con experiencia que simpatizaran con su estilo de gobierno. Además, tanto la administración de Thatcher como la de Major hicieron uso de los nombramientos para puestos sernigubernamentales con fines partidistas. Estos nombramientos no estaban 546

pensados para crear un nuevo sistema de patronazgo, sino para asegurar (por decirlo en palabras de Thatcher) que «uno de los nuestros» estaba implicado en la implementación de políticas públicas. En otras palabras, se trataba de contribuir a asegurar que se hacían realidad las intenciones que había detrás de las políticas propugnadas por el gobierno. Sin embargo, y a pesar de esta reciente modificación, la principal preocupación de la tradición británica ha sido siempre la de limitar la capacidad de los partidos en el poder de consolidar su posición por medio de la «colonización» del gobierno mismo. La tradición de algunas ex colonias británicas

Cuando los Estados Unidos se independizan en el siglo xvm, sus políticos asumen la tradición británica del patronazgo, si bien la transformaron en un «sistema de cesantías». Un sistema de «cesantías» es aquel en el que todos los cargos que conforman los servicios del Estado están a disposición del partido en el poder. El sistema ya se conocía con anterioridad a los años de la presidencia de Andrew Jackson, pero en esta época se extendió mucho. A todos los niveles del gobierno (federal, estatal y local) los funcionarios «servían» a gusto del presidente, gobernador o alcalde. A partir de 1880 y de fOIllla gradual, se fue adoptando el sistema meritocrático, pero su extensión llevó décadas. Aún en la década de 1950 los funcionarios de algunas alcaldías seguían trabajando según «plugiera» al alcalde. Además, nominalmente, el sistema norteamericano cuenta con más cargos políticos en las altas esferas del gobierno federal que otras democracias. Un presidente entrante debe cubrir algunos miles de puestos. Sin embargo, al haberse debilitado las organizaciones de los partidos y haberse incrementado las habilidades necesarias para desempeñar gran parte de estos cargos, se ha tendido a abandonar el sistema del nombramiento y volver a las cesantías de base partidista. Al cubrir los cargos, los presidentes y sus consejeros no buscan tanto a una persona que trabajara lealmente para el partido durante la campaña electoral, como un funcionario que, simpatizante a nivel general con los objetivos políticos fijados por la administración, cuente con la experiencia política y administrativa suficiente como para hacerlos realidad. A largo plazo, la tendencia en los Estados Unidos ha sido la de apartarse de las lealtades de partido en los nombramientos, 547

tanto en lo que respecta al gabinete como a otros cargos de la administración. Esta tendencia ha ido en paralelo a la del declive de los partidos en otros aspectos. Lo que no significa, sin embargo, que en la actualidad los cargos clave los ocupen apolíticos sin interés por las políticas públicas. La implementación de una agenda política depende tanto de contar con administradores que simpaticen con esa agenda como del éxito legislativo en el Congreso. Por ello, la administración Reagan en concreto, usó su capacidad de nombramiento (en los tribunales federales al igual que para los cargos gubernamentales que se habían cubierto previamente por funcionarios) para cubrir los puestos con simpatizantes de los conservadores. Eligieron «expertos», pero eran expertos que compartían sus puntos de vista. Los Estados Unidos no fue el único país que modificó el antiguo sistema británico de nombramientos, basado fundamentalmente en los contactos personales y lo convirtió en un mecanismo que incrementara el poder de los partidos. A finales del siglo XIX y principios del xx en Canadá se utilizó la capacidad de nombramiento para crear, primero al Partido Conservador y después al Partido Liberal. Incluso tras la introducción de un funcionariado federal meritocrático en 1918, los primeros ministros canadienses retuvieron la potestad de nombrar a quienes ocuparían un gran número de puestos y, por lo tanto, podían recompensar así a las elites de los partidos. Esto contribuyó a centralizar el poder en manos de los líderes de los partidos en un grado mucho mayor que en otros sistemas parlamentarios organizados según el modelo de Westminster. Estos regímenes cuentan así, en mucha mayor medida que el sistema británico mismo, con amplios recursos que los líderes de los partidos en el poder pueden utilizar para contribuir a consolidar su propia posición. La tradición estatal continental

A finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX, muchos de los regímenes de Europa continental (en concreto Francia, Suecia y Alemania) desarrollaron burocracias estatales que diferían enormemente de las que había en Gran Bretaña en ese momento. En esta época predemocrática surgieron burocracias basadas en la idea del servicio al Estado y el ethos de la competencia profesional. Tras el establecimiento de la democracia liberal esto significaba 548

que, a menudo, los políticos electos debían enfrentarse a burócratas profesionales que creían que su lealtad última debía ser para con el Estado y no debía orientarse hacia sus amos políticos inmediatos. Se trataba de la antítesis del sistema de «cesantías» norteamericano. Sus efectos eran variables y dependían del contexto. Podía ser una fuente de estabilidad para el régimen, pero también podía contribuir a su inestabilidad. En la Tercera y Cuarta República francesa generó continuidad en la implementación de las políticas públicas aunque los gobiernos cambiaran continuamente. En la República de Weimar el conservadurismo del funcionariado que había funcionado tan bien en la Alemania imperial fue uno de los factores que contribuyera a debilitar la legitimidad del régimen. En los años posteriores a la guerra la inestabilidad que se percibía en aquellos Estados donde los partidos no se sentían vinculados al régimen, hizo que se revisara esta estricta separación entre partidos y Estado. La versión más extrema se dio en Austria, donde se implantó un sistema llamado proporz para cubrir los nombramientos a diversos cargos públicos y semipúblicos. Los nombramientos se realizaban según las preferencias de los partidos y se repartían proporcionalmente entre ellos. En Alemania sigue funcionando un sistema parecido aunque menos estricto, basado en las preferencias de quienes apoyan a los partidos. Por ejemplo, en aquellas universidades situadas en Uinderdominados por el PSA es poco probable que un cristiano-demócrata obtenga una titularidad, y lo contrario ocurre en aquellos Uinder en los que gobierna el PDC. Pero en Alemania, la relación que existe entre políticos y funcionarios es flexible y no se ha tendido a un sistema de cesantías, a pesar de lo poco claras que resultan la fronteras entre partido y Estado en la RFAI4. En Francia los partidos han permeado menos a las burocracias tradicionales que en Alemania, pero en el ámbito de los organismos semigubernamentales, sí existen oportunidades para los partidos.

La tradición «pi/arizada» Se trata de Estados donde las antiguas tradiciones de burocracia estatal se han visto modificadas por el surgimiento de ins-

W. E. PATERSON llan, 1991, p. 107. 14

y

D.

SOUTHERN,

Governing Germany, Basingstoke, Macmi-

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tituciones sociales «pilarizadas». La penetración de la sociedad por parte de los partidos tiende a fomentar la «penetración del Estado» por parte del partido. Quizá, más que un sistema totalmente diferente de formar una administración, representen una variante de la tercera de las categoóas en la que Austria podría casar. Al igual que en Bélgica y los Países Bajos se trataba de un ejemplo de «consociacionalismo», pero el recurso a la politización de los nombramientos también puede entenderse, como acabamos de ver, como una reacción al fracaso de la democracia. Tanto en Bélgica como en los Países Bajos existen sociedades fragmentadas en las que toda una gama de instituciones interconectadas han organizado la vida social en torno a estos segmentos. A menudo, los partidos políticos han sido una de las instituciones clave, de manera que la penetración de la sociedad por parte de los partidos ha sido especialmente profunda en estos países. Cabría esperar, por lo tanto, que los partidos usaran su control sobre los cargos gubernamentales para ayudar a «servir» mejor al segmento al que representan y que, al hacerlo, intentaran usar los nombramientos para cargos públicos como un mecanismo que hiciera de la dirección del partido algo más seguro en el futuro. Esto es lo que, de hecho, ha ocurrido en Bélgica, donde se ha asistido a una considerable politización de la administración pública desde la Segunda Guerra Mundial y, se podría decir, que el proceso se inició antes. Como ha señalado Dewachter: Aunque existen regulaciones estrictas diseñadas para evitar interferencias partidarias o clientelismo en el proceso de reclutamiento de funcionarios civiles, se han desarrollado una serie de técnicas que pellniten saltarse estas regulaciones. Medidas excepcionales, reclutamiento de empleados temporales y personal complementario cuya situación se «regulariza» posteriormente, es decir, se les incorpora a los cuerpos normales por medio de una ley creada específicamente con este fin, politización de los exámenes a través de los cuales se realiza el reclutamiento regular y el nombramiento por cauces no convencio· nales de miembros de los gabinetes ministeriales l5 •

W. DEWACHTER, «Changes in particratie: The Belgian Party System from 1944 to 1986», en H. Daalder (ed.), Party Systems in Denmark, Austria, Switzerland, the Netherlands and Belgium, Londres, Francis Pinter, 1987, pp. 333-334. 15

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En cambio, en los Países Bajos, existen una serie de factores (entre ellos la inexistencia de gabinetes ministeriales y la tendencia por parte de los partidos a controlar que ministerios concretos no se conviertan en feudos de algún partido) que han limitado la expansión de la influencia de los partidos en la administración pública. Pero ahí sigue la influencia que ejercen los partidos en el reclutamiento de los gobiernos, especialmente en el caso de las áreas «marginales», como los nombramientos de cuadros directivos de las universidades l6 • Y también se evidencia su existencia en los nombramientos de funcionarios civiles que se hacen a efectos de asegurar que los nombrados permanecerán fieles a sus ministros. Además, tal y como ocurre en Bélgica, en el tema de los nombramientos se entiende que las consideraciones políticas son importantes «como parte de la distribución proporcional entre todos los grandes partidos, algo fundamental en una democracia consociacional»17. De alguna forma existe cierta similitud entre los Países Bajos y Alemania en el ámbito de la influencia ejercida por los partidos en este aspecto, pero la razón por la que los tratamos por separado es que sus orígenes son muy distintos. En Alemania se partía de la creencia de que los errores de la República de Weimar no deberían repetirse, lo que implicaba diseñar un sistema político en el que el nexo entre los partidos y el estado fuera mucho más firme. En el caso holandés se partió del crecimiento de instituciones sociales «pilarizadas» a principios del siglo xx y de las consiguientes presiones que se ejercían sobre los partidos para que utilizaran el Estado como un recurso que ayudara a gestionar las relaciones entre diversos segmentos.

La tradición no burocrática Por último, están aquellos Estados que ni han heredado las tradiciones «británicas» ni contaban con una larga tradición de una burocracia estatal profesionalizada; Italia constituye un buen ejemplo. Carecía de las tradiciones propias de Francia, Alema16 H. DAALDER, «The Dutch Party System: From Segmentation to Polarization -and Then?», ibid., pp. 245-246. 11 R. B. ANDEWEG y G. A. IRWIN, Dutch Govemment and Politics, Basingstoke, Macmillan, 1993, p. 178.

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nia y Suecia donde había fuertes funcionariados civiles con su propio esprit de corps. Hasta la restauración de la democracia en 1945, también carecía de partidos políticos que operaran en un marco liberal-democrático. Los partidos, en especial los cristiano-demócratas, se aprovechaban de sus turnos en el poder para nombrar a sus simpatizantes para el desempeño de una serie de cargos públicos y semi públicos. David Hine señalaba que: Los recursos a disposición de la De en tanto que partido en el poder eran fOI midables. Aparte de que el sistema bancario estaba en gran medida en manos públicas y que el Estado también tenía muchas participaciones en la industria manufacturera, podían contar con una plétora de agencias paraestatales en las que los nombramientos que hacía el partido en el caso de cargos directivos abrían una gran cantidad de oportunidades para explotar a las agencias en beneficio de los propios partidariosl 8.

El control de los niveles inferiores del gobierno generaba oportunidades de clientelismo para otros partidos, asegurando así que la mayoría de ellos (incluido el Partido Comunista) tuviera algún tipo de participación en el Estado. Pero era la DC en tanto que mayor partido del sistema y miembro obligado de cualquier gobierno nacional, la que resultaba ser la principal beneficiaria de la «porosidad» del Estado italiano. La corrupción que implicaba este alto nivel de penetración del Estado por parte del partido acabaría desestabilizando al sistema de partidos y dando paso a una gran realineación entre principios y mediados de la década de 1990. De lo dicho hasta aquí sobre las relaciones existentes entre partidos y administraciones públicas debeóa resultar evidente que la experiencia ha demostrado que una de las principales interpretaciones que se hicieron a mediados del siglo xx respecto del desarrollo probable de las democracias liberales era errónea. Joseph Schumpeter escribía en 1943 que gran parte de la responsabilidad del gobierno de los estados liberal-democráticos recaería sobre gerentes apolíticos. Los partidos competirían por el voto popular, lo que actuaría como control ante posibles abuD. HINE, «Italy: Parties and Party Government under Pressure», en A. Ware (ed.). Politieal Parties: Electoral Change and Structural Response, Oxford, Basil 18

Blackwell. 1987, p. 83.

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sos de poder, pero las decisiones clave, especialmente en relación a temas económicos, recaerían en los expertosl 9 . La experiencia de los políticos de los partidos se refería a la arena electoral y permitía arañar votos, de manera que no era deseable y además resultaba ser poco eficaz el control político de los responsables de la adopción de decisiones en el seno de las estructuras administrativas. Este reclusión de los partidos en «ghettos» donde sólo pudieran desarrollar actividades políticas muy tasadas no ha tenido lugar. Es cierto que en la mayoría de los Estados no se ha avanzado por la senda de Italia o de Bélgica ni se ha dado una penetración de la administración por parte de los partidos tan profunda, una estrategia directamente pensada para fortalecer a los partidos en tanto que organizaciones. Pero en muchos países los partidos han intentado desarrollar mecanismos que aseguraran que sus objetivos políticos no se iban a ver frustrados por administradores y consejeros poco proclives a simpatizar con ellos, lo que ha generado un área de penumbra en torno a los partidos en el poder que se extiende entre ellos y el núcleo de la administración. Esto ha permitido a los partidos ejercer cierto tipo de patronazgo, aunque la estrategia no estuviera pensada en principio para este fin. Aunque el modelo schumpeteriano de relaciones partidogobierno no se haya hecho realidad, tampoco hemos asistido a una reversión hacia el tipo de sistema de cesantías a gran escala característico de los Estados Unidos a mediados del siglo XIX. Las ineficacias generadas por este tipo de sistema, en el que la pertenencia a un partido era el principal criterio a tener en cuenta a la hora de cubrir un cargo, ha evitado su utilización, excepto en aquellos casos en los que el ámbito de la actividad del gobierno es muy reducido. A medida que se fue incrementando el volumen de actividad del Estado, hubo que ir modificando el sistema de cesantías. Además, en el siglo xx, la práctica común en los regímenes comunistas de cubrir casi todos los cargos importantes con miembros del partido, suscitó una reacción en las democracias liberales contra altos niveles de penetración del Estado por J. A. SCHUMPEIER, Capitalismo Socialism and Democracy, Londres, George ABen and Unwin, 1943 red. casI.: Capitalismo. socialismo y democracia, en Obra Completa, vol. 1, Folio, 1996, y ed. catalana: Capitalisme, socialisme i democra· cia, Península, 1989], 19

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parte de los partidos, especialmente cuando implicaba el que sólo uno de los partidos podía «meter los morros en el abrevadero». Obviamente, no son únicamente el Estado y las agencias semiestatales las que actúan a modo de recurso para el partido en el poder. Como tuvimos ocasión de ver en la subsección 1, la coopción de los intereses organizados en la sociedad, podría funcionar como estrategia para consolidar la participación de un partido en el gobierno. Pero, como ya indicamos entonces, a menudo resulta difícil saber quién ha cooptado a quién. Podría decirse que tanto el PLD como los social-demócratas suecos se han beneficiado de ciertos estilos de toma de decisión que han incorporado a algunos intereses organizados. Pero es muy difícil probar que se trataba de estrategias políticas conscientes y, evidentemente, estos arreglos también tenían sus costes. De hecho, a largo plazo, podríamos preguntarnos si los partidos que han optado por una intensa interpenetración con la administración del Estado o los intereses organizados, no habrían plantado las semillas de su propia destrucción. La debacle de la democracia cristiana italiana y la fragmentación del PLD muestran el potencial de revueltas electorales contra regímenes políticos que parecen trabajar a favor de los intereses de quienes están «dentro». Por muy interesante que pueda resultar esta sugerencia, no tiene en cuenta el éxito de la experiencia austriaca en la interpenetración de partidos, administración del Estado e intereses organizados. El modelo austriaco es el modelo neocorporativo por excelencia. La interacción entre los principales intereses organizados y el Estado, en la cual los primeros controlan la observancia de los pactos políticos, ha sido mucho más intensa que en cualquier otro país. Esto no sólo genera altas tasas de afiliación a grupos como los sindicatos, sino que también ofrece ciertos incentivos para afiliarse a partidos políticos. El resultado es que la densidad de afiliación a los partidos es muy elevada en Austria si la comparamos con la de otros países europeos, lo que a su vez incrementa los recursos en manos de los partidos. Quizá quepa explicar la persistencia del modelo austriaco atendiendo a la banda de intereses y de partidos incluidos en los pactos sociales, pero no hay que olvidar que sea cual fuere la explicación, Austria es un caso poco usual. Entre las democracias liberales asentadas, la penetración del Estado y la sociedad por parte de los partidos es mucho mayor en Austria hoy en día que en cualquier otra parte. 554

3. ¿Cuánto tiempo permanecen los partidos en el poder? Por último, debemos hablar de un tema obvio: la duración de la permanencia de un partido en el gobierno afecta a su capacidad para influir sobre las políticas y adquirir recursos. Ceteris paribus, cuanto más tiempo inintenumpido permanezca un partido en el poder mayor será el control que ejerza sobre las políticas públicas y los recursos. Pero para analizar esto debemos distinguir entre dos cuestiones independientes . • La primera de estas cuestiones afecta a la duración de los gobiernos concretos y es un tema que ha sido muy estudiado por los investigadores en relación a los gobiernos de coalición20 • Los gobiernos pueden cesar cuando se convocan elecciones, pero en el caso de sistemas multipartidistas también pueden cesar en periodos no electorales, si un partido abandona la coalición de gobierno o un gobierno minoritario es derrotado al plantear un tema fundamental en el Parlamento, etcétera. De hecho, los sistemas multipartidistas han demostrado ser muy variables en cuanto a la estabilidad de los gobiernos. En algunos países como Italia antes de 1994 o la Cuarta República francesa, lo nOfmal era que los gobiernos fueran de corta duración, con una media de trece meses en el caso de Italia y de seis meses en el de la Cuarta República. Obviamente, se pueden establecer vínculos importantes entre el tipo de sistema de partidos que existe en un país y la duración de sus gobiernos. Pero no es este tema el que realmente nos preocupa, porque el fin de un gobierno no implica necesariamente que todos los partidos que forman parte de él se vean excluidos del siguiente gobierno. Todo lo contrario, es especialmente en aquellos países en los que los gobiernos suelen durar poco, donde un nuevo gobierno se forma a veces a partir de exactamente los mismos partidos que conformaban el anterior. Además, suponiendo que haya algunos cambios, muchos de los partidos más importantes del gobierno anterior probablemente estarán presentes en el nuevo y uno de los ejemplos más extremos lo constituye Italia. Los demóN. tiparty Government, Oxford, Oxford University Press. 1990.

20

Vid., por ejemplo, la bibliografia citada en M. LAVER,

555

y

SCHOFIELD,

Mul-

crata-cristianos estuvieron presentes en todos los gobiernos italianos de posguerra hasta que se cambió el sistema de partidos en 1993-1994. • La segunda cuestión, la que verdaderamente nos preocupa, es ¿cuánto tiempo suelen permanecer los gobiernos en el poder hasta que se les vuelve a mandar al «frío exteriof»? Resulta fácil determinarlo en el caso de gobiernos formados por un único partido. Entre 1945 y 1992 el control ejercido sobre el poder ejecutivo por un partido en los Estados Unidos era de una media de siete años. Durante el mismo periodo las cuatro democracias que siguen el «modelo Westminster» arrojaron una media de seis años de control por partido en el poder en Nueva Zelanda, siete en Gran Bretaña, ocho en Canadá y nueve en Australia. Merece la pena comentar la experiencia neozelandesa porque en este país se han venido celebrando elecciones cada tres años. Teniendo en cuenta que se trata de un sistema bipartidista altamente competitivo, cabe imaginar que lo típico sería que los partidos hubieran tenido poco tiempo para establecer sus agendas políticas, pero no ha sido así. Sólo los gobiernos laboristas elegidos en 1957 y 1972 fueron incapaces de asegurarse al menos una reelección. Entre las democracias continentales europeas, lo norIllal ha sido que los partidos grandes gozaran de periodos relativamente largos en el poder entre los años 1945-1992, siempre que no se tratara de los comunistas. En Alemania el protagonismo del PDCIPSC duró veinte años y (a las alturas de 1994) doce años más si bien no completos, mientras que el PSA estuvo trece años ininterrumpidos en el gobierno. Los partidos franceses de centro-derecha estuvieron 23 años sucesivos en el poder tras 1958. En España ha habido cinco años de gobierno de centro-derecha, seguidos por doce años (que aún no han concluido) de gobierno de los socialistas. Tanto en Suecia como en Irlanda el mayor partido del sistema disfrutó de largos periodos de gobierno aunque, por lo general, los gobiernos de coalición de sus oponentes no pasaran de la legislatura. Finlandia es el único ejemplo de un régimen en el que ninguno de los cuatro mayores partidos estuvo en el poder continuamente por más de unos pocos años en los años de posguerra. 556

Ciertamente no debemos sobreestimar el significado de este punto. Las limitaciones a las que se enfrentan los aliados de una coalición, como no poder controlar los ministerios, la incertidumbre planteada por la inestabilidad de los gobiernos y muchos otros factores, pueden reducir las oportunidades existentes para ejercer el poder durante periodos de tiempo tan largos. No obstante, en general, la mayoría de los partidos grandes de las democracias liberales una vez alcanzado el poder han permanecido en el gobierno el tiempo suficiente como para utilizarlo para lograr sus objetivos. Así, cuando nos preguntamos por qué no siempre se implementan los programas de los partidos, o por qué los partidos pierden la oportunidad de adquirir recursos, debemos buscar factores que operan al margen de los partidos mismos. Entre ellos hay que incluir la estructura de las instituciones gubernamentales, la cultura política y muchos otros. Estos son temas que no fOfman parte de lo que queríamos tratar en este libro, pero sí arrojan luz sobre el hecho de que el intentar fijar los límites en tomo a la actividad de los partidos puede resultar un ejercicio muy duro.

Sección B Francia Antes de la creación de la Quinta República en 1958, sólo se podía hablar en Francia de «partidos en el podeD' en un sentido muy restringido. Este carácter «apartidista» del gobierno francés se debía a tres aspecto interrelacionados entre sí. En primer lugar, y como ya hemos señalado en capítulos anteriores, los partidos franceses eran agrupaciones parlamentarias laxas formadas por notables políticos locales. Exceptuando a los comunistas, eran auténticos «matrimonios de conveniencia» en un régimen en el que la «separación», el «divorcio» y los «segundos matrimonios» resultaban relativamente sencillos para muchos parlamentarios. En segundo lugar, la velocidad a la que caían los gobiernos de coalición evitaba que incluso aquellos partidos que tradicionalmente founaban parte del gobierno dejaran huella en la evolución de las políticas públicas. Si se puede hablar de la existencia de

557

política en el proceso de toma de decisión sobre políticas públicas, hay que decir que el impulso provenía de aquellos políticos individuales que mantenían sus carteras a pesar de los cambios de gobierno. Aquellos ministerios relacionados con materias que no guardaban relación con el núcleo de las controversias parlamentarias (como asuntos exteriores o planificación económica a largo plazo) tendían a tener durante más tiempo los mismos ministros, que los que se veían sujetos a la «perpetua actividad de los francotiradores» de la Asamblea21 • En tercer lugar, la maquinaria estatal francesa tenía una existencia relativamente autónoma respecto de los partidos. No es sólo ya que los administradores resultaran ser cruciales en la evolución de las políticas públicas, es que el Estado francés no daba a los partidos las oportunidades para ejercer el patronazgo ni los recursos que sí estaban a disposición de los partidos en otras democracias liberales. Para comprender cómo cambió el papel desempeñado por los partidos tras 1958, es importante darse cuenta de la medida en que su posición en el seno del régimen difería de la de otros partidos en otros lugares que sí eran capaces de mantenerse largo tiempo en el poder: (a) Al contrario de lo que ocurría con los partidos constitucionales en Alemania tras 1949, donde se pensaba que su apoyo resultaría crucial para el nuevo régimen y, por lo tanto, se les privilegió de distintas founas, muchos creían que los partidos franceses no hacían sino fomentar el problema que se trataba de solucionar. O, al menos, era lo que pensaba De Gaulle, y la Quinta República reflejaba en gran medida su determinación de limitar la influencia de los partidos. Evidentemente, los partidos fOlmaban parte de la vida política francesa y no se les podía eliminar, pero el caso es que no gozaban de la protección y cuidados de los que sí disfrutaban sus homólogos en Alemania. (b) Al contrario de lo que ocurría en Italia, los partidos franceses tuvieron que enfrentarse a una burocracia poderosa y arraigada que tenía sus propias tradiciones.

M. LARKIN, France Since ¡he Popular Front, Oxford. C[arendon Press, [988. p. 146.

21

558

(c) Al contrario de lo que ocurría en Suecia, donde el partido que había ostentado el poder durante tanto tiempo había empezado a gobernar como un cuerpo fuerte y cohesionado con una identidad muy definida, los partidos franceses tuvieron que crear sus propias organizaciones ya durante la Quinta República. El resultado fue que al mezclarse partido y burocracia no se llegaría tanto a una penetración del Estado por parte de los partidos como a una penetración de los partidos de derechas por parte de la burocracia. Así, al igual que en Japón, los administradores empezaron a hacer carrera política. Al menos hasta el momento en que los socialistas obtuvieron el poder en 1981, la relación entre los partidos y la administración estatal era quizá menos parecida a la existente en Alemania, Italia o Suecia y más parecida a la que se registraba en Japón, simplemente debido a la debilidad relativa de los partidos frente al Estado. Evidentemente, no deberíamos llevar demasiado lejos esta comparación, pero la idea principal se puede exponer sin hacerlo, al analizar las relaciones existentes entre partido y Estado, la «fuerza» de los partidos al llegar al poder resulta ser una variable importante, y en Francia los partidos eran débiles. No obstante, para explicar y describir el papel desempeñado por los partidos en el seno del Estado francés, también debemos hacer hincapié sobre lo que significa el hecho de que «las elites que ocupan puestos importantes en cada uno de los sectores de actividad, política, funcionariado civil, empresas públicas, grandes compañías, medios de comunicación, estén todas interconectadas»22. Comparten educación y nivel social y se ha llegado a crear una elite, incluso mediante políticas matrimoniales, que enlaza la vida pública francesa de las formas más diversas. En cierto sentido se trata de una elite que ha crecido hasta llegar a abarcar a los lideres de los partidos. Y desde luego no se puede decir que sea una elite controlada o dirigida por los partidos. El PS llegó a estar tan bajo su influencia como los gobiernos anteriores de centro-derecha. En el último gobierno del PS una proporción de ministros relativamente elevada se había graduado en A. STEVENS, The Government and Politics of France, Basingstoke, Macmi· lIan, 1992, p. 138.

22

559

,

la Ecole Nationale d' Administration, lo que contribuyó a que, a nivel popular, se considerara el partido como un grupo de tecnócratas que había perdido el contacto con el pueblo. Evidentemente los partidos no eran meras criaturas de las élites, ni siquiera lo fueron durante los veintitrés años de gobierno de centro-derecha. No eran los responsables los que diseñaban las políticas públicas por sí mismos, sino que éstas eran el resultado del juego cruzado entre los políticos del partido en el gobierno, los funcionarios civiles y otros agentes. Pero la falta de cambios en el partido en el poder entre 1958 y 1981 fue debilitando la contribución específica de los partidos. Tras la victoria socialista de 1981 quedó claro que los partidos franceses no tenían sus propias agendas políticas que intentaran implementar desde el gobierno, y también que estos mismos partidos tenían una capacidad potencial de influir sobre las políticas públicas que no habían tenido en las repúblicas precedentes. Además, tanto el gobierno socialista como el posterior gobierno de Chirac en 1986, cesaron a altos funcionarios y los reemplazaron con gente a la que no cabía identificar con la administración anterior. Así, la alternancia de los partidos en el gobierno facilitó un cambio en el equilibrio entre partidos y Estado a favor de los partidos. Es, sin embargo, interesante que el gobierno Balladur que reemplazara a los socialistas en 1993, se mostrara más cauto a la hora de utilizar su poder para cesar a altos funcionarios con experiencia.

Alemania Los fundadores del Estado alemán de la posguerra querían que los partidos desempeñaran un papel central en las operaciones del Estado. Había que vincular a los partidos a las tareas de Estado, de manera que actuaran de baluarte contra las tendencias antidemocráticas de un modo en que no lo pudieron hacer durante la República de Weimar. Una de las consecuencias de este proceso fue que en la RFA fuera creciendo la idea de Parteistaat, al mismo tiempo en que tenía lugar una cierta penetración del Estado por parte de los partidos. Había lugar para «funcionarios políticos» al servicio del gobierno, pero también aumentaba el número de funcionarios políticamente conscientes que se orientaban hacia el tipo de estrategias que permitían «solventar pro-

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b1emas»23. Esta penetración del Estado tuvo lugar tanto a nivel de Land como a nivel federal, y puesto que todos los grandes partidos pertenecieron a algún tipo de gobierno en alguno de los niveles en los años de la posguerra, ninguno dejó de extraer beneficios de la situación. Aunque Alemania nunca llegara a estar tan transida por el clientelismo como el estado belga, seguía siendo un régimen que básicamente proveía recursos para los partidos. No puede sorprendernos por tanto que, como señalábamos en el capítulo 10, Alemania se convirtiera en uno de los primeros Estados en subvencionar públicamente a los partidos políticos. No sólo fue un régimen que diera a los partidos la oportunidad de hacerse con los beneficios que aportaba el ejercicio del poder, también les ofreció periodos relativamente largos y continuos de ejercicio de ese poder para que pudieran consolidar su posición inicial. Los gobiernos de coalición solían perdurar. Tampoco es que se tratara de ocupar cargos «por ocupar cargos». Los partidos contaban con agendas políticas, aunque las diferencias entre ellos no fueran tan agudas como en otros países europeos. Además, contaban con institutos de investigación y otros foros en los que diseñar las políticas. Debido a esta evolución se considera a Alemania un país en el que los objetivos relacionados con las políticas públicas y los relativos a los cargos tienen importancia, si bien los expertos han mostrado ciertos desacuerdos sobre la importancia relativa de ambos tipos de motivación a la hora de negociar las carteras ministeriales. En estudios recientes, un grupo de expertos alemanes consideraba a Alemania una de las democracias con mayor orientación hacia la implementación de políticas públicas (seguida inmediatamente por los países escandinavos y los Países Bajos). Pero otros expertos han situado a Alemania más o menos hacia la mitad del ranking de los países europeos en este aspecto, y, las «puntuaciones» concedidas por ambos grupos de investigadores indican que los objetivos relacionados con el desempeño de cargos tienen la misma importancia que la motivación de implementar políticas24 • K. F. DYSON, Party. Slale and Bureaucracy in Weslern Germany, Bevrly Hills, California y Londres, Sage, 1977, p. 22. 24 M. LAVER y W. B. HUNt, Policy and Party Compe/ilion, cit., p. 71; M. Laver e 1. Budge (eds.), Party Policiy and Government Coalitions, cit., p. 414. 23

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No obstante, si bien la penetración del Estado contribuyó a crear grandes partidos con altas tasas de afiliación en la vecina Austria, no tuvo el mismo efecto en Alemania. Como muestran los datos de la tabla 2.1, Alemania tiene una de las densidades de afiliación más bajas de Europa, aunque sea uno de los pocos países donde las densidades se incrementaron entre los años sesenta y los ochenta. En lo que respecta a la densidad de afiliación, Alemania se parece más a Gran Bretaña que a Austria. La influencia que ejercen los partidos sobre los nombramientos en Alemania no ha sido tan importante como para permitirles el reclutamiento de miembros ofreciéndoles la posibilidad de ejercer el patronazgo.

Gran Bretaña La mayoría de los británicos y, de hecho también la mayoóa de los observadores de la política británica, entienden que es difícil describir con cierta perspectiva el nexo entre partidos y políticas públicas. Desde cierto punto de vista, se trata de una comunidad política que engloba a partidos con agendas políticas muy diferentes que debeóan implementarse por el partido ganador una vez obtenido el poder. La tradición y la práctica parlamentariá británicas apoyaban esta forma de ver el tema. El papel a desempeñar por los partidos que no formaban parte del gobierno era el de hacer oposición, de manera que incluso en áreas donde existía un alto grado de consenso, en la percepción popular parecía existir desacuerdo entre ambos partidos. La misma división de la Cámara de los Comunes en bancas para el gobierno y para la oposición que están colocadas unas frente a otras, indicaba la preferencia por un espíritu de confrontación que tendía a sacar a la luz los desacuerdos subyacentes respecto de los objetivos políticos. Pero, desde otra perspectiva popular, no se consideraba que los partidos controlaran la política, sino que se pensaba que ésta era más bien más bien de la labor de un funcionariado civil independiente e incontrolable. Este era el síndrome «sí, ministro» que reflejaba una popular comedia televisiva de principios de los años ochenta. Gran parte de la popularidad de esta fOulla de considerar las cosas provenía del hecho de que muchos observadores 562

sospechaban que los funcionarios civiles podrían manipular (y de hecho manipulaban) las políticas públicas como se retrataba en el programa de televisión, de manera que nada cambiaría nunca mucho. Un funcionariado civil experimentado y unido, formado por administradores inteligentes y bien educados, era algo más que un juego para los amateurs que querían convertirse en ministros. En estas circunstancias los ministros no tendrían oportunidades de control reales, de manera que se entendía que la política británica se veía determinada en gran medida por lo que había ocurrido anteriormente y lo que resultaba más sencillo de manejar al funcionariado civil. Las diferencias que pudieran existir entre las políticas de los partidos resultaban ser, en gran medida, irrelevantes. Estas imágenes populares contrapuestas respecto del papel que jugaban las políticas públicas en la política general británica, no hacía sino reflejar el contexto institucional en el que operaban los partidos británicos. Al contrario de 10 que ocurría en el caso del Riksdag sueco, el Parlamento británico ejercía una influencia relativamente escasa sobre las políticas públicas, si bien tenía más mano en el asunto que, digamos, el Parlamento canadiense. Era el gobierno el que diseñaba las políticas y el Parlamento se limitaba a ratificarlas. Evidentemente la oposición tenía que oponerse, ¿qué otra cosa podía hacer? Pero la capacidad de un partido para cambiar la agenda política se veía limitada por la penetración relativamente débil del Estado británico por parte de los partidos. En teoría, al funcionariado civil «neutral» lo controlaban una serie de <
nica, con un único cambio del partido que controlaba el gobierno (en 1951). Durante estos años, los seis cargos principales del gobierno de la Cuarta República fueron ocupados por 48 individuos, de manera que cada uno de ellos ocupó el puesto durante una media de 18 meses en total. Los seis principales cargos en Gran Bretaña fueron ocupados por 27 ministros, siendo así que cada uno se mantuvo en su puesto durante dos años y ocho meses25 • Es evidente que se podría considerar que estos datos indican que existen marcadas diferencias entre ambos regímenes. Pero también se puede pensar que indican la enorme rotación que se da en Gran Bretaña. Si lo nonnal es que un político esté menos de tres años a cargo de un departamento ministerial, se podría aducir que la capacidad potencial de control político de las políticas públicas se ve muy reducida. Para entender las estrategias seguidas por los gobiernos conservadores después de 1979, hay que partir de la idea de unos partidos que se describían a sí mismos en términos de objetivos relacionados con las políticas públicas pero que, sin embargo, se veían frustrados por su incapacidad para introducir grandes cambios en el ámbito de esas políticas públicas. Se suponía que el estado debía intervenir menos en una serie de áreas pero esto requería una penetración mayor del estado por parte de los partidos. Por lo tanto, los conservadores rompieron con la tradición anterior de no tener en cuenta las simpatías hacia el partido a la hora de nombrar cargos públicos. El «alcance» del partido se incrementó asimismo debido al aumento del número de quangos, órganos administrativos encargados de la inspección de varias actividades o servicios públicos. Se trataba de un crecimiento en parte estimulado al sustraerse estas actividades o servicios al control de las autoridades locales electas. Gran Bretaña había pasado de ser un Estado en el que <
25

M. Larkin, France since the Popular Front, cit., p. 146.

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Japón La monopolización del poder por parte del PLD generó un estado de cosas que podría describirse como «tener un partido en el gobierno», pero difícilmente como un «gobierno de los partidos». Al igual que ocurriera en Francia entre 1958 y 1981, la toma de decisiones relacionada con las políticas públicas era una actividad compartida entre los líderes de los partidos (que ocupaban cargos ministeriales) y otros actores políticos que, en el caso japonés eran funcionarios civiles e importantes hombres de negocios. No se trataba tanto de que el partido se hubiera hecho con el Estado, como de que otros partidos se habían hecho con el PLD para así controlar al Estado. Pero incluso esta caracterización no es más que una burda simplificación. El PLD no era como los partidos norteamericanos (con vínculos laxos y descentralizados), todo lo contrario, funcionaba como una «gran nave» en la que se mantenía bajo control a las excelentemente organizadas facciones existentes en el seno del PLD. Fuera del gobierno contaba con una existencia bien definida. También en el seno del gobierno en tanto que diseñador de las políticas públicas y de otras formas, lo que convertía en algo complicado el intentar definir tanto los límites a los que se veía expuesto el partido como su nivel de influencia. Al igual que en Francia, la interpenetración de las distintas elites arrojó como resultado un fOlllla de gobierno bastante cerrada (probablemente aún más cerrada que en el caso francés) en la que, por lo general, no se solían atender las demandas de otros agentes que pudieran atentar contra los intereses de esa elite. Además, la posición del PLD frente al Estado en los primeros años del régimen era similar a la de los partidos en Francia, debido a que tenía que habérselas con una burocracia que tenía un alto status social y un fuerte esprit de corps. Lo que suponía que el PLD debía actuar de consuno con otros actores para gobernar Japón. Sin embargo, desde cierto punto de vista y teniendo en cuenta que las posturas políticas de otros partidos, especialmente del PSJ, eran muy distintas a las del PLD, podría dar la impresión de que se trataba de un régimen en el que, que gobernara un partido u otro sí suponía una diferencia. Si los socialistas se hubieran hecho con el poder su agenda habría sido Illuy distinta. No obstante, se puede objetar que no conviene considerar la situa565

ción de esta forma, debido a que el PSJ nunca llegó ni acercarse a obtener el poder y a que en un sentido realista las políticas propugnadas por el PLD no eran auténticas políticas de partido. Las políticas defendidas por el PLD eran las propugnadas por el gobierno, pero al margen del PLD, se ejercían un sinnúmero de influencias en el ámbito de las políticas públicas. La posición del PLD estaba tan afianzada que el partido no concedía «importancia a los detalles contenidos en los programas del partidos ya que daba por supuesto que su status en tanto que partido gobernante perduraría. Por lo tanto, se limitaba a depender fuertemente de la burocracia central en lo referente a la implementación de políticas públicas, a asumir actitudes pragmáticas y a respetar las preocupaciones de representantes y candidatos referentes a problemas de índole 10cal»26. La derrota del PLD en 1993 tuvo lugar en circunstancias muy distintas a las que habían hecho que los partidos de centro-derecha franceses perdieran el poder en 1981. En el caso francés un único partido bien organizado se quedó con la presidencia y luego obtuvo la mayoría parlamentaria (aunque diera entrada en gobiernos subsiguientes a sus aliados comunistas). El PLD no logró la mayoría parlamentaria en 1993 pero entró en una coalición con otros siete partidos para crear una alianza que fuera mayoría en el parlamento. El gobierno resultante estaba dividido en una serie de temas relacionados con las políticas públicas. Por consiguiente, es difícil hacer predicciones respecto de las relaciones futuras entre los partidos y el estado. Depende en gran medida de cómo evolucione el sistema de partidos lo que, a las alturas de 1994 es difícil de saber puesto que la situación aún fluctúa. Puede que el nexo partido-Estado no haya muerto.

Estados Unidos Cualquiera que esté familiarizado con los libros norteamericanos sobre partidos políticos podría sorprenderse de que no <<1apan 1960-1980: Party Election Pledges», en 1. Budge, D. Robertson y D. Hearl (eds.), Ideology, Strategy and Party Change: Spatial Analysis of Post- War Elections Programs in 19 Democrades, Cambridge, Cambridge University Press, 1987, pp. 374-375. 26

T.

INOGUCHI.

566

hayamos hablado en la sección A de un tópico al que se suele incluir en el epígrafe «partidos en el poder»: el papel desempeñado por los partidos en los parlamentos. La razón de esta omisión es bastante simple. Excepción hecha de los Estados Unidos, los líderes de los partidos suelen ejercer tal control en las democracias liberales sobre los parlamentarios individuales, que el tema del papel desempeñado por los partidos en estas cámaras resulta de poco interés cuando hacemos estudios comparados de los partidos. Existen, desde luego, variaciones en el grado de libertad de la que gozan los legisladores. Por ejemplo, las revueltas parlamentarias en relación a la aprobación de leyes o mociones son menos corrientes en Canadá que en Gran Bretaña. La mayor capacidad de patronazgo de los líderes por un lado, y el hecho de que las carreras de los parlamentarios sean más cortas por otro, se combinan para dar lugar a un conjunto de seguidores menos virulentos en Canadá. No obstante se trata de meras diferencias de grado. El aumento de la importancia atribuida a los partidos a finales del siglo XIX y principios del siglo XX, se ha asociado al rápido incremento de la disciplina de partido en la mayoría de los regímenes parlamentarios. (Francia fue una importante excepción hasta mediados del siglo xx debido a que la base local de la política de partidos hacía que los partidos parlamentarios fueran grupos poco cohesionados). E incluso en sistemas presidencialistas caben altos niveles de disciplina de partido. En Venezuela la disciplina de partido «es tan alta que casi nunca se cuentan o registran los votos emitidos en el Congreso»27. La experiencia norteamericana es totalmente distinta. Con la notable excepción del periodo que va de 1890 a 1910, cuando se logró un alto nivel de disciplina de partido en la Casa de Representantes, ni el Congreso ni el Senado han sido el tipo de cámara en la que los partidos tuvieran la voz cantante. En los parlamentos estatales se registra un modelo similar, en el que los partidos ejercen influencia pero no controlan directamente a los diputados individuales. Esto plantea inmediatamente la cuestión de por qué los Estados Unidos son tan distintos en este aspecto. El punto de partida obvio para intentar dar una respuesta sería la afirma-

«Venezuela: Democratic despite Presidentialism», en J. J. Linz yA. Valenzuela (eds.), The Failure of Presidential Democracy, Baltimore y Londres, Johns Hopkins University Press, 1994, p. 402. 27

M. COPPEDGE,

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ción de que ni los líderes de los partidos en las cámaras, ni los líderes de las organizaciones de los partidos fueron capaces de centralizar en sus manos el poder suficiente como para poder nominar a los candidatos. Incluso antes de que se difundiera el recurso a las elecciones primarias entre 1900 y 1920, la capacidad para nominar correspondía a los políticos locales, cuyas agendas políticas podían ser muy distintas a las de los líderes. Lo cierto es que, en parte, este fracaso de la centralización provenía de la peculiar forma adoptada por la separación de poderes en los Estados Unidos. Los líderes parlamentarios carecían del tipo de recursos propios del patronazgo que podían haber inducido a la obediencia tanto a los parlamentarios como a los «políticos» locales. Las elecciones primarias directas dejaron en manos de los votantes el proceso de nominación, de manera que después ya nunca volvió a surgir la cuestión de un posible veto concedido a los líderes. No obstante, la hipótesis de atribuir la relativa debilidad de los partidos en los parlamentos a la separación de poderes, puede inducir a error. También ha habido una desgana generalizada a la hora de reforzar muchos de los poderes que existen y que podrían dar alas a la disciplina de partido. Esto se ve con especial claridad en la actitud adoptada por los partidos frente a los ocasionales candidatos de un tercer partido o independientes que ganan unas elecciones. En vez de «congelarles», uno de los dos grandes partidos les permite formar parte de su organización, de manera que puedan ser nombrados para cargos en comités y adquirir así experiencia parlamentaria. Además, incluso a aquellos parlamentarios más rebeldes y poco dispuestos a cooperar se les permite mantenerse en la organización del partido. Los parlamentos norteamericanos toleran conductas que, en otras democracias, llevarían a la expulsión por el partido. El principal intento, impulsado desde el Congreso norteamericano, de centralizar el poder del partido, partió del presidente de la cámara Reed a principios de la década de 1890 y no se cejó en el empeño hasta el momento de la revuelta contra uno de sus sucesores, Joseph Cannon, en 1910. Reed consolidó los poderes, incluido el de nombrar a quienes formaban parte de los comités, creando así una jerarquía parlamentaria centrada en torno al presidente de la cámara. Por lo tanto, 10 que surgió en Estados Unidos en tomo a la década de 1890 no era una versión dellide-

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razgo «de equipo». Posteriormente, los demócratas y algunos republicanos disidentes mostraron su disconformidad con Cannon y arrebataron al presidente de la cámara muchos de los poderes que Reed había ido asumiendo. Tras 1910, los comités del Congreso y, especialmente, los presidentes de estos comités, fueron llenando el vacío de poder que había dejado este desmantelamiento del marco creado por Reed. Desde entonces y hasta principios de la década de 1970, se podría decir que la estructura de la cámara se basaba en la lucha entre los líderes de los partidos y algunos de los presidentes de los comités. La estructura de poder en el Senado era aún más individualista y estaba todavía más descentralizada. Las reformas acometidas en el Congreso a principios de la década de 1970, cambiaron nuevamente el papel a desempeñar por los partidos. Por un lado, se dificultaba aún más la tarea de los líderes debido a que todos los miembros de la cámara, hasta los más jóvenes, contaban con los recursos necesarios a partir de ese momento para montar sus propias campañas, lo que debilitaba la necesidad que pudieran tener de «marcar el paso para salir adelante». Por otro lado, la reducción de los poderes de los presidentes de los comités y el debilitamiento de los grupos más ideologizados de ambos partidos (el ala liberal de los republicanos y el ala conservadora del sur de los demócratas), ayudó a los líderes a crear coaliciones legislativas. Pero el congreso siguió siendo básicamente lo que siempre había sido, una institución en la que las demandas de los partidos casi siempre entraban en conflicto con lo que se pedía desde los distritos locales. Este conflicto genera votaciones en el Congreso en las que, casi siempre, una amplia minoría de miembros vota en contra de la mayoría de sus compañeros de partido. Al describir la política de los partidos en el Congreso de esta forma puede parecer que los líderes de las cámaras se ven privados de los recursos que precisan para tratar con sus compañeros parlamentarios. No es así. Controlan parte de los recursos necesarios para realizar las campañas, controlan los nombramientos a cargos que determinan la facilidad con la que un parlamentario puede llevar sus asuntos, y ejercen un grado de influencia considerable en el inicio del proceso de asignación de cargos en los comités. Todo esto les da cierto ascendiente sobre los partidos con representación parlamentaria. Por lo tanto, el partido 569

ejerce una gran influencia sobre el voto de sus miembros en la cámara. De hecho ha sido y sigue siendo la mejor forma de predecir cómo se desarrollarán las votaciones en el Congreso. Lo cierto es que, desde principios de los años ochenta, cuando los republicanos empezaron a ejercer una disciplina de partido mucho mayor en apoyo de la agenda política del presidente Reagan, el Congreso entró en una época mucho más marcada por la influencia de los partidos. A principios de los años noventa, un espíritu amargamente partidista invadió el Congreso y de hecho, durante su primer año en el poder, el presidente Clinton intentó aprobar las leyes que le interesaban con el apoyo de las mayorías que su partido tenía en el Congreso. En 1993 la unidad del partido al votar en el congreso era más alta que en ningún otro momento posterior al final de la década de 1950. Uno de los costes que esto supuso para los demócratas fue que la impopularidad de la presidencia de Clinton llevó a los votantes a votar en contra de los candidatos demócratas en las elecciones de 1994, con el resultado de que perdieron el control de ambas cámaras. No obstante, incluso en estos años más partidistas del Congreso, el partido competía con otros factores y, a menudo, esos otros factores obligaban más a cualquiera de sus miembros. Los niveles de unidad del partido evidentes en los sistemas parlamentarios, siguen siendo mucho mayores que en el congreso de los Estados Unidos. El hecho de que el partido sea sólo un factor más que pesa sobre las decisiones de voto de los miembros individuales del Congreso, tiene importantes consecuencias para la dirección que se imprime en los Estados Unidos a la adopción de las políticas públicas. Incluso en aquellos casos en que no nos encontramos ante un «gobierno dividido», gran parte de la agenda política de un presidente puede diluirse en el proceso legislativo. Por ejemplo, teóricamente Jimmy Carter contaba con amplias mayorías en ambas cámaras durante sus cuatro años en el cargo (19771981). En la práctica muchas de las medidas a las que concedía gran importancia, entre ellas las de política energética y las reformas relacionadas con el bienestar social, se vieron alteradas en el congreso hasta el punto de que en ninguna de las leyes que se aprobaron finalmente se llegaban a reconocer las propuestas originales de Carter. 570

CONCLUSIONES Aunque muchos de los que la practican consideran que la Ciencia Política es una disciplina, se puede poner en cuestión el que realmente lo sea. Al contrario que en el caso de la Economía, por ejemplo, no existe ni una sola serie de argumentos sobre el comportamiento de los actores en un sistema que sea aceptada por todos los analistas. Los marcos comunes que utilizan la gran mayoría de los economistas no tienen contrapartida en la Politología. Todo lo contrario, el estudio de la política se ha visto fuertemente influido por muchas otras «disciplinas»: Economía, Sociología, Psicología social, Filosofía, Historia, Derecho y, más recientemente, la teoría feminista. En algunos casos, como por ejemplo en el caso de la revolución conductista de los años cincuenta y, más recientemente, con el análisis basado en la elección racional, algunos de los que propugnaban la adopción de marcos analíticos de otros campos han considerado que éstos pelmitirían transformar la base misma del estudio de la política. Sus defensores afirmaban que, adoptándolos, se podría crear una auténtica ciencia política, una disciplina capaz de rivalizar con las ciencias físicas en el rigor de sus explicaciones causales. Sin embargo, todos estos proyectos se han quedado en nada. La Politología sigue siendo un mercado en el que los distintos marcos analíticos y los diferentes enfoques compiten entre sí, sin que ninguno de ellos llegue a convertirse en el dominante. Esta conclusión se ve reforzada a partir de la evidencia que se puede extraer del examen de los partidos y los sistemas de partidos contenido en el presente libro. En la introducción yo adu-

571

cía que cierto número de tópicos que analizaríamos en los capítulos subsiguientes ya habían sido estudiados a partir de uno o más enfoques diferentes, enfoques a los que denominaba «sociológico», «institucional» y «competitivo». A estas alturas ya debería haber quedado claro que no se puede demostrar la superioridad de ninguno de estos enfoques sobre los demás. De hecho, lo que cada uno puede ofrecer depende del tema que estemos analizando. Además, como tuvimos ocasión de comprobar al tratar la cuestión de «por qué difieren entre sí los sistemas de partidos» (en el capítulo 6) tal parece que la utilidad de un enfoque determinado depende del tipo de vínculos evidentes entre votantes y partidos en los países concretos que se van analizando. (En este caso, el enfoque institucional es más útil cuando la solidaridad social ya no actúa de lazo principal entre votantes y partidos). El que los distintos investigadores hayan recurrido a enfoques diferentes ha contribuido enormemente a mejorar nuestra capacidad de entender los sistemas de partidos. Las primeras escaramuzas entre <<Ínstitucionalistas» y «sociologistas», han acabado generando cierto consenso en tomo a un importante número de temas que tienen que ver con las relaciones causales que influyen sobre la fonnación y permanencia de tipos concretos de sistemas de partidos. Los desacuerdos entre quienes defienden ambos enfoques se han trasladado a otras áreas, pero se ha aprendido mucho de esos desacuerdos. Esta es la razón por la que sería un error el intentar imponer un único enfoque (o un cierto número de enfoques del mismo tipo) en la Politología. Los factores causales implicados en la generación de resultados en política son tan complejos que el predominio de un enfoque único con el que explicar el mundo de lo político generaría, con toda seguridad, distorsiones y simplificaciones excesivas. La necesidad de contar con una pluralidad de enfoques a la hora de estudiar a los partidos y los sistemas de partidos debería ser algo tan evidente a mediados de los años noventa como lo era, digamos, en la década de 1970 y como debería seguir siendo a mediados de la década del 2010. Si este libro fuera revisado en esa década, confío en que no habría necesidad de incidir sobre este punto. Merece la pena preguntarse qué habría que cambiar de reescribirse este libro dentro de veinte o treinta años, porque esta pregunta nos pel'llúte situar en su contexto histórico algunos de los argumentos y conclusiones que extrajimos en capítulos anteriores. y a la hora de responder puede ser de utilidad considerar en

572

primer lugar lo que ya he dicho respecto de los cambios habidos en partidos y sistemas de partidos durante los aproximadamente cien años de democracia liberal, una forma de democracia en la que los partidos han desempeñado un papel crucial a la hora de canalizar el conflicto político. Una de las cuestiones más importantes a la hora de estudiar los partidos es que muchos de los aspectos de los partidos en las democracias liberales permanecen inalterados desde hace décadas. Con la excepción del movimiento ecologista, la mayor parte de las «familias» cifra sus orígenes como muy tarde en la década de 1920, y en algunos casos son incluso anteriores. En tanto que organizaciones, los partidos de hoy en día siguen gestionado sus asuntos de forma sorprendentemente similar a como lo hacían en los años veinte, y se puede hacer el mismo comentario respecto de ciertas actividades de los partidos como la nominación de candidatos y algunos aspectos relacionados con la forma en que se llevan las campañas electorales. Evidentemente ha habido cambios, los partidos no se han preservado intactos envueltos en algún tipo de «urdimbre temporal». En muchos países, actualmente los partidos son menos capaces de atraer a nuevos miembros. Hoyes más probable que la afiliación a un partido se produzca porque plantea temas que resultan de interés. También se podría defender que en el presente se presta más atención que antes a lo que quieren los miembros que se ven implicados en ciertas actividades del partido como la selección de candidatos. La utilización en las campañas de tecnología electrónica ha tendido a centralizar la toma de decisiones en el ámbito de la estrategia electoral y los líderes parlamentarios han suplantado a los líderes extraparlamentarios a la hora de ejercer influencia sobre decisiones relacionadas con temas como el unirse o no a un gobierno de coalición. Sin embargo, estos y otros cambios no han convertido a los partidos en algo tan diferente a las instituciones que se formaron en la época inmediatamente anterior y en la concomitante al periodo de democratización. En términos generales cabe extraer las mismas conclusiones respecto de los sistemas de partidos. La «congelación» de las alineaciones de votantes que señalaran Lipset y Rokkan en los años que van entre mediados de la década de 1920 y mediados de los años sesenta no ha dado lugar a un universo electoral más inestable. Los partidos que tradicionalmente eran más grandes siguen recibiendo un gran porcentaje de los votos. Aunque votar sea ya 573

menos expresión de una identidad basada en el grupo o la clase de lo que era, y aunque pueda estar más vinculado a la «actuación» de un partido en el poder, no se han registrados bandazos salvajes en el apoyo electoral desde un extremo del espectro político al otro. Desde los años sesenta y hasta los años noventa ha habido un alto grado de continuidad y estabilidad en los sistemas de partidos de las democracias liberales. El surgimiento de nuevos partidos de tamaño medio, por no hablar de los partidos nuevos y grandes, fue algo poco frecuente. Por ejemplo, el súbito crecimiento del Partido Progresista en Dinamarca en 1973, no anunciaba el inicio de un periodo de crecimiento de partidos nuevos, ni en Dinamarca ni en ningún otro lugar. No obstante, a finales de los años ochenta, desapareció uno de los factores principales que habían contribuido a dar fOfina a las políticas públicas a lo largo y ancho del mundo liberal democrático: acabó la Guerra Fría. Parece oportuno preguntar, por lo tanto, si el colapso de la Unión Soviética también es un jarro de agua fría para la evolución de la política de partidos en las democracias liberales. Cuando se afirma que así es, se está recurriendo al argumento de que la Guerra Fría dotó de un «anclaje» a muchos sistemas liberal democráticos (por ejemplo, a aquella izquierda que se movía entre los socialistas y los comunistas). En ausencia de este ancla surge la posibilidad de que las nuevas relaciones entre los partidos acaben incidiendo sobre los vínculos existentes entre partidos concretos y sus votantes. ¿Puede esto, a su vez, afectar a la posibilidad de que surjan nuevos partidos, presumiblemente partidos que defiendan distintos tipos de ideologías, afiliación y organización? ¿Contamos con pruebas para sustentar estas conjeturas? Lo cierto es que en la primera mitad de los años noventa hubo revueltas en algunos sistemas de partidos. En primer lugar, tenemos cierto número de países donde los partidos en el poder han experimentado vuelcos muy notables en el apoyo de sus votantes: • En Suecia en 1991 el porcentaje de voto obtenido por los social demócratas disminuyó en un 5.5 por 100, el mayor cambio en el apoyo electoral entre elecciones desde 1944. • En las elecciones presidenciales norteamericanas de 1992 el partido que se había hecho con la presidencia (el Republicano) perdió un porcentaje del voto mayor en comparación con cuatro años antes, del que había perdido en cualquier

574

elección desde 1968, convirtiendo así a las elecciones de 1992 en aquellas en las que el partido en el poder obtuvo el peor resultado desde 1932. Después, en las elecciones al Congreso que se celebraron a media legislatura en 1994 el partido del presidente sufrió el mayor revés experimentado por un presidente popularmente elegido en su primera legislatura desde, cuando menos, la época del «New Deal». Se podría decir que fue el peor resultado obtenido desde el siglo XIX . • En Francia, en las elecciones a la Asamblea de 1993, el Partido Socialista que estaba en el poder se hundió a una escala sin precedentes en la Quinta Repújllica ... • En Austria los partidos en el p6der en 1994 (socialdemócratas y el Partido Popular) perdieron entre los dos un 11 por 100 del total de los votos, convirtierido este resultado en el peor para los partidos en el poder desde que el país volviera a ser independiente después de la guerra. En segundo lugar, también hubo tres países en los que la protesta de los votantes contra los partidos en el poder no sólo supuso una gran derrota para éstos, sino asimismo un cambio significativo en el apoyo que los votantes concedían a los partidos, lo que incluía el crecimiento de partidos nuevos (o relativamente nuevos). En 1993 el japonés PLD perdió el control del Parlamento por primera vez frente a una coalición de siete partidos. En ese mismo año el gobierno conservador de Canadá perdió todos sus escaños parlamentarios (excepto dos) frente al Partido Reformista y el Bloque Quebecois que se convirtieron en el segundo y tercer partido respectivamente en el parlamento federal. En 1994 los cristiano-demócratas en Italia se hundieron como fuerza electoral. La nueva coalición de gobierno de centro-derecha estaba formada por el neofascista MSI, la recién creada Liga del Norte y Forza Italia. Entre los tres, estos giros representan la mayor transformación de los sistemas de partidos del mundo liberal democrático desde el hundimiento de los regímenes democráticos del periodo de entreguerras. No obstante, los datos de los que disponemos referentes a la primera mitad de la década de 1990 no apuntan enteramente en la dirección de una transposición del antiguo orden. Como punto de partida obvio podemos señalar que, al menos en uno de los ejemplos que hemos citado (el caso de Suecia) el viejo orden parece haberse 575

restaurado en las siguientes elecciones, en 1994, Además, en muchas de las democracias liberales asentadas los resultados electorales de los años noventa no eran tan anolInales, las experiencias británica (en 1992) y alemana (en 1990 y 1994) se ajustaban a este patrón. Estábamos ante el «usual negocio de la política». Cabe confinar las distorsiones más serias de la política de partidos establecida a un número limitado de países: Canadá, Italia y Japón son regímenes en los que el clientelismo o bien jugó un papel fundamental a la hora de el orden liberal-democrático (Canadá) o bien siguió desempeñando ese papel fundamental en la vida política (Italia y Japón). En estos países el vínculo existente entre votantes y partidos se veía mediatizado o se había visto mediatizado con anterioridad por redes clientelares. En ambos casos lo que exisúa era un tipo de vínculo (o de conjuntos de vínculos) más frágil que en otro países. A partir de esta evidencia podemos inferir que en la década de 1990, más que iniciarse una nueva revolución, se llevó a cabo un cambio en las viejas tradiciones de la política liberal democrática. Por último cabe señalar que, con la posible excepción de Italia, dista mucho de estar claro que los nuevos partidos hayan consolidado su posición en el sistema de partidos. Además, ninguno de estos nuevos partidos cuenta con ideologías o estructuras sorprendentemente distintas a las defendidas por aquellos partidos que ya cuentan con el apoyo electoral del mundo liberal democrático. No son tan nuevos ni tan distintos. No obstante, a pesar de estas advertencias, la evidencia tiende a sugerir que la década de 1990 es bastante distinta de esa época anterior, a principios de los años setenta, en la que los politólogos creían que podía estar teniendo lugar un extendido cambio en la política de partidos. Existen más ejemplos en esta década de 1990 de protestas importantes contra los partidos en el poder de los que había entonces, y esto dota de cierta plausibilidad a la idea de que el fin de la Guerra Fría pudiera haber contribuido al surgimiento de una arena electoral considerablemente más fluida. Establecer una conexión directa entre los sucesos que tuvieron lugar en el este de Europa entre 1989 y 1990 Yel modelo electoral resulta extremadamente diffcil, sobre todo porque, por lo general, la política exterior es un tema que suele tener una importancia relativamente escasa en la mayoría de las elecciones. Pero no pueden caber muchas dudas de que el contexto internacional influye sobre la competición entre partidos de muchos modos, y de que también influyó sobre la forma de

576

cooperar en las tareas de gobierno que los partidos tenían entre sí con anterioridad a los últimos años de la década de 1980. Esta es la razón que nos pennite aducir que la política de partidos puede haber entrado en una nueva fase, si bien debemos tener en cuenta que esta nueva fase no difiere tanto de la anterior. Una cosa es decir que las protestas electorales de peso en contra de los partidos en el poder pueden ser ahora más comunes que antes, y otra muy distinta afirmar que esto supone un cambio radical, bien re!.pecto de los partidos, bien respecto de los sistemas de partidos. No contamos con la evidencia que nos pemúta asegurar que esto vaya a ocurrir. que, de reescribirse este libro Existe sin embargo otro as en el año 2015, tal vez re ¡riera de un enfoque algo diferente. Como ya hemos tenido asión de ver en capítulos anteriores, al comparar a los partidos y os sistemas de partidos en los regímenes liberal-democráticos se pueden extraer algunas conclusiones generales sobre la conducta de los partidos. Pero extender el análisis comparado hasta abarcar a otro tipo de regímenes implica introducir tantas variables distintas que 10 más probable es que se puedan extraer pocas conclusiones de carácter general. Sin embargo, hasta muy recientemente, el mundo liberal-democrático estaba confinado a la parte occidental de Europa, las antiguas colonias británicas y uno o dos países más como Costa Rica. Antes de la década de 1980, los intentos de democratización en otros lugares no habían tenido éxito, al menos no a largo plazo. A partir de mediados de los años ochenta muchos de los Estados de América Latina empezaron a redemocratizarse y, tras la caída de los regímenes comunistas, en la Unión Soviética y el este de Europa, se les unieron cierto número de otros Estados que intentaban dar a sus sistemas de gobierno la forma de las democracias liberales. Resta por ver cuántos de estos intentos se verán coronados por el éxito y es posible que al menos algunos de estos Estados acaben recayendo de nuevo en alguna fonna de gobierno autoritario. Sin embargo, también puede ser que en torno al 2015 haya más partidos y sistemas de partidos de los que se pueden abarcar en un estudio comparado sobre democracias liberales. y no es que todo esto es simplemente arroje nuevos casos que se puedan utilizar para comprobar hipótesis y argumentos. Más bien lo que ocurrirá será que en los análisis la experiencia de Europa occidental, que hoy en día es central para la ciencia política, dejará de ser predominante. En cambio, esta evolución debería facilitar la tarea 577

de quienes realizan estudios comparados a la hora de «descongelar» a los Estados Unidos. Debido a la inusual naturaleza de su fundación, a menudo los politólogos tratan el tema de los Estados Unidos como si fuera diferente del resto de las democracias liberales, tan diferente que no debería ser objeto de análisis comparados del estilo de los que se realivm entre las democracias europeas. Esta perspectiva está extendida tanto entre quienes estudian a los partidos como entre los que analizan otras instituciones. En términos generales, cabe decir lo mismo en el caso de Japón al que a menudo (aunque no siempre) y por razones similares, se le suele ignorar en los estudios comparados entre partidos. Uno de los propósitos perseguidos con este libro ha sido mostrar cómo tanto los Estados Unidos como Japón pueden ser elementos de análisis comparados, sin dejar de reconocer al mismo tiempo que, en ciertos aspectos su experiencia política difiere enormemente de la europea. Debido a las demandas que plantea la competición por el voto de los electorados de masas, los partidos se han tenido que adaptar de for mas parecidas, y esta es la razón por la que los partidos norteamericanos y japoneses no se diferencian tanto de sus homólogos europeos como aducen quienes hacen hincapié sobre el carácter «excepcional» del que a veces parecen hacer gala estas sociedades políticas. Evidentemente, se seguirán realizando estudios comparados de área, entre ellos por ejemplo aquellos estudios sobre los partidos de Europa occidental, y seguro que seguirán desempeñando un papel significativo incrementando nuestra comprensión de los partidos de esta región. Pero surgirá la oportunidad de incluir en estudios comparados más amplios a dos grupos de analistas cuya labor no es bien conocida o no se comprende en el contexto comparado, articulado hoy en tomo a unos europeístas que son el grupo dominante en política comparada. El primero de los grupos está compuesto por aquellos que realizan estudios comparados en áreas como América Latina; el segundo por aquellos cuyo «campo de investigación» son los países que configuran «casos especiales» como, por ejemplo, Estados Unidos o Japón. La nueva situación debería contribuir a la realización de una serie de estudios comparados mucho más ricos sobre partidos y sistemas de partidos. Evidentemente, también dificultará mucho la tarea de aquellos que tienen que explicar los partidos y los sistemas de partidos a quienes se embarcan por primera vez en este tipo de estudios, pero ese es un problema que debemos dejar de lado por el momento. 578

, INDICE DE GRÁFICOS ,

0.1 1.1

1.2 1.3 1.4

1.5 1.6 1.7 1.8

1.9 1.10 1.11

1.12

"

~

,,-,,",,-

Politólogos y enfoques para el estu4io de los partidos políticos y los sistemas de partidos. Postura de los líderes de los partidos ante el tema de la propiedad pública. Postura de los líderes de los partidos ante el tema de la política social. Postura de los líderes de los partidos liberales y radicales. Postura de los líderes de los partidos conservadores. Postura de los líderes de los partidos socialistas y social-demócratas. Postura de los líderes de los partidos demócrata-cristianos y otros partidos cristianos. Postura de los líderes de los partidos comunistas. Postura de los líderes de los partidos regionales y étnicos. Postura de los líderes de los partidos de extrema derecha. Postura de los líderes de los partidos ecologistas. Porcentaje del voto total obtenido por los principales partidos en la primera vuelta de las elecciones a la Asamblea Nacional francesa en cinco elecciones celebradas entre 1956 y 1994. Porcentaje del voto total obtenido por los principales partidos en cinco elecciones al Bundestag celebradas entre 1956 y 1994.

579

36 63 63 64 68

70 73

76 79

80 82

92 95

1.13 Porcentaje del voto total obtenido por los principales partidos en cinco elecciones al Parlamento británico celebradas entre 1956 y 1994. 1.14 Porcentaje del voto total obtenido por los principales partidos en cinco convocatorias electorales a la Dieta japonesa celebradas entre 1956 y 1994. 1.15 Porcentaje del voto total obtenido por los candidatos en cinco elecciones presidenciales de los Estados Unidos celebradas entre 1956 y 1994. 5.1 El «modelo simplificado» de Sartorio 5.2 Relación entre distancia ideológica entre partidos y el número de partidos que integran un sistema de partidos. 11.1 Posición de los partidos políticos en el espectro ideológico según Downs, con diferentes distribuciones de votantes a lo largo del espectro. 11.2 Modelo de Downs de estrategias de los partidos en un sistema bipartidista. 11.3 Consecuencias de las tendencias centristas en partidos extremistas en los sistemas multipartidistas según Downs.

580

97 102 106 266 271 489 491 492

~

INDICE DE TABLAS 1.1

1.2 2.1 2.2 5.1 5.2 5.3 7.1 7.2

Porcentaje medio de votos obtenidos por los partidos de cadafamille spirituelle a 10 largo de las elecciones nacionales celebradas en la década de los ochenta. Distancia ideológica entre los líderes de los principales partidos de la izquierda y de la derecha en algunos países. Proporción del electorado afiliado a algún partido político: muestra porcentual por países. Proporción de afiliados a los partidos y militantes que son mujeres, muestra porcentual y por partidos. Clasificación de los sistemas de partidos 1958-1990 atendiendo estrictamente al número de partidos «relevantes» para el sistema. Clasificación de los sistemas de partidos 1958-1990 según el número de partidos <
1956 y 1988. 7.3

84 98 124 137

253 257 258 334 362

Porcentaje del voto popular obtenido por el PDCI PSC y el PSA en las elecciones generales celebradas en Alemania desde 1949. 364 581

7.4

Porcentaje del voto popular obtenido por los partidos Conservador y Laborista en las elecciones generales británicas tras 1945. 365 12.1 Carteras ministeriales como pago por haber ejercido cargos o implementado políticas públicas. 545 \, I I

582

ApÉNDICE Año

1:

FRANCIA

Proporción del voto (en %) obtenido por candidatos respaldados por los panidos en las elecciones presidenciales de la Quinta República

Proporción del voto obtenido por cada panido en la Asamblea Nacional en la Cuarta y Quinta República en la primera vuelta de las elecciones generales

Cambio en los panidos que forman el gobierno en la Quinta República

•

1945

1946 (junio)

1946 (noviembre)

SFIO Radicales PCF Varios conservadores e independientes PPR SFIO Radicales PCF Varios conservadores e independientes PPR SFIO Radicales PCF Varios conservadores e independientes PPR GaulJistas

583

24 11 26 13 25 21 12 26 13 28 18 12 29 14 26 2

Año

1951

Proporción del voto (en %) obtenido por candidatos respaldados por los partidos en las elecciones presidenciales de la Quinta República

Proporción del voto obtenido por cada partido en la Asamblea Nacional en la Cuarta y Quinta República en la primera vuelta de las elecciones generales

SAO Radicales

PCF

Cambio en los partidos que forman el gobierno en la Quinta República

15 10 27

Varios conservadores e independientes 14 13 PPR Gaullistas 22 1956

SAO Radicales

PCF

15 15 26

Varios conservadores e independientes 15 11 PPR 4 Gaullistas 12 Poujadistas QUINTA REPÚBLICA 1958

SAO

16 10 19

Radicales PCF Varios conservadores e independientes 20 PPR 11 Gaullistas 21 Poujadistas 2 1959 Gaullistas. radicales PPR y algunos conservadores e independientes 1962

SAO Radicales

584

Gaullistas. radicales y algunos conservadores e independientes 2 Gaullistas 7 Republicanos

Año



PCF Varios conservadores PPR Gaullistas Socialistas unificados Republicanos

1965

primera vuelta Gaullistas SFIO, PCF, Socialistas unificados y radicales PPR Extrema derecha segunda vuelta Gaullistas * SFIO y aliados


22 Conservadores 12 e 8 independientes 34 2 2

45

32 15 5 55 45

1966

Gaullistas y republicanos

1967

SFIO y aliados PCF Conservadores Gaullistas Socialistas unificados Republicanos Centro democrático

19 23 3 26 .2 6 14

1968

SFIO y aliados PCF Conservadores Gaullistas Socialistas unificados Republicanos Centro democrático

17 20 2 38 4 8

585

11

Año


1969

primera vuelta Gaullistas, Centro democrático y progresistas 45 Centro democrático y radicales 23 PS (Duelos) 21 PS (Defferre) 5 Socialistas unificados 5 segunda vuelta Gaullistas y aliados *58 Centro democrático 42

1973

1974



PS 19 PCF 21 Conservadores 3 Gaullistas 26 Socialistas unificados 2 Republicanos, Centro Democracia y Progreso 4 Movimiento de Reformistas Radicales de izquierda 13

Gaullistas Centro Democracia y Progreso y republicanos

primera vuelta Republicanos, Centro democrático y radicales 43 PS, PCF y socialistas unificados 33 Gaullistas y Centro Democracia y Progreso 5 Independientes de derecha 3 Trotskistas 2 segunda vuelta Republicanos 51 y aliados • PS y aliados 49

Gaullistas y republicanos

586

Año


Proporción del voto obtenido por cada partido en la Asamblea Nacional en la Cuarta y Qninta República en la primera vuelta de las elecciones generales

1976

Gaullistas, republicanos radicales y Centro Democrático y Social

1978

1981

PS 23 Gaullistas y UDF F(:F 21 Conservadores 2 Gaullistas 23 Radicales de izquierda 2 Ecologistas 2 UOF 22 primera vuelta PS

PCF Gaullistas

UOF

26 15 8

28

Radicales de izq. 2 Ecologistas 4 Lucha Trabajadora 2 segunda vuelta PS· 52

UOF

PS

48 PS F(:F Conservadores GauUistas Radicales de izq.

37

UOF

19

1984 1986


PS y PCF

16 21 2

PS

PS

PCF Conservadores Gaullistas

587

31 Gaullistas y UOF 10 3 27

Año



UDP PN

1988

primera vuelta PS PCP Gaullistas UDP Ecologistas Lucha Trabajadora FN

Comunistas Independientes segunda vuelta PS • Gaullistas

1993


16 10

34 7 20 17 4

2 14 2 54 46

PS PS PCP Conservadores Gaullistas UDP

37

FN

10

PS PCP Conservadores Gaullistas UDP Ecologistas

18 PGy UDP 9 5 20 19 4 12

FN

11

3 19 19

Nota: Se ha excluido a aquellos partidos que obtuvieron menos del 2% del total de votos. El porcentaje de voto obtenido por cada partido se ha redondeado hasta alcanzar el número entero más próximo. • Partidos cuyos candidatos ganaron unas elecciones presidenciales.

588

ApÉNDICE

2:

ALEMANIA

Año

Proporción del voto (en %) obtenido por cada partido en las elecciones de la República de Weimar y la RFA

1919

Centro PSA Demócratas Nacional Popular Popular Social-Demócratas independientes

19 38 19 11 4

Centro PSA Demócratas Nacional Popular Popular Social-Demócratas independientes del Pueblo Bávaro

14 22 8 15 14

1920

1924 (mayo) Centro PSA Demócratas Nacional Popular Popular del Pueblo Bávaro Comunistas Nacional Socialistas

Formación de una nueva coalición de partidos en el gobierno en la RFA

8

18 4 13 21 6 20 9 3 13 7

589

Año


1924 (dic.)

Centro PSA Demócratas Nacional Popular Popular del Pueblo Bávaro Comunistas Nacional Socialistas

14 26 6 21 20 4 9 3

1928

Centro PSA Demócratas Nacional Popular Popular del Pueblo Bávaro Comunistas Negocios

12 30 5 14 9 3 11 5

1930

Centro PSA Demócratas Nacional Popular Popular del Pueblo Bávaro Comunistas Negocios Nacional Socialistas Campesinos y granjeros

12 25 4 7 5 3 13 4 18 3

1932 (julio) Centro PSA Nacional Popular del Pueblo Bávaro Comunistas Nacional Socialistas

12 22 6 3 15 37

1932 (nov.)

12 20 8 3 17 33

Centro PSA Nacional Popular Bávaro Comunistas Nacional Socialistas

590


Año


1933

Centro PSA Nacional Popular Comunista Nacional Socialista


11

18 8 12 44

1949

Centro 3 PSA 29 Comunista 6 PDCIPSC 31 PLD 2 Bávaro 4 Liga para la Reconstrucción Económica 3 Alemán 4

PDCIPSC, PLD, Alemán

1953

PSA PDCIPSC PLD Alemán Refugiados

29 44 10 3 6

PDCIPSC, PLD, Alemán, Refugiados

1957

PSA PDCIPSC PLD Alemán Refugiados

32 50

PDCIPSC, Alemán

1961

PSA PDCIPSC PLD

36 45 13

1965

PSA PDCIPSC PLD

39 48 10

8 3 5

1966 1969

PDCIPSC, PLD

PDCIPSC, PSA PSA PDC/PSC PLD Nacional Democrático

43 46

6 4

591

PSA, PLD

Año


1972

PSA PDCIPSC PLD

1976

1980


46 45 8

PSA PDCIPSC PLD

43 49

PSA PDCIPSC PLD

43

8 45 1

1982 1983

1987

1990

1994

PDCIPSC, PLD PSA PDCIPSC PLD Verdes

38 49

PSA PDCIPSC PLD Verdes

37

PSA PDCIPSC PLD Verdes PSA PDCIPSC PLD Verdes PSD

7 6

44 9 8

34 44 11

4

37 42 7 7 4

Notas: Se ha excluido a los partidos que obtuvieron menos del 3% del voto total. El porcentaje de voto obtenido por un partido se ha redondeado hasta alcanzar el número entero más próximo.

592

ApÉNDICE

3:

GRAN BRETAÑA

Año

Proporción del voto total (%) obtenido por cada partido en elecciones generales desde 1885

1885

Conservadores Liberal Nacional Irlandés

44 47 7

1886

Conservador Liberal Unionista Liberal Nacional Irlandés

47 ¡51) 45 4


40 {47) 45 7


{49) 11 46 4

51


(51) 10 45 3

50

1892

1895

1900

1906

Conservador

Proporción de escaños en los Comunes (%) obtenidos por cada partido

Cambio en los partidos que fonnan gobierno

37

Liberal 48 13

12 29 I3

Conservador y Liberal Unionista Liberal

7 41 12

Conservador y Liberal Unionista

26 12

28 12

20

Liberal

593

Año



Liberal Unionista Liberal Nacional Irlandés Laborista

{43} 44 I 5

4 60 12 4

1910 (en.)

Conservador Liberal Unionista Liberal Nacional Irlandés Laborista

36 (47) 44 2 7

5 41 12 6

1910 (dic.)

Conservador Liberal Unionista Liberal Nacional Irlandés Laborista

35 {47} 44 3 6

5 41 13 6

Cambio en los partidos que forman gobierno

1915

Liberal, conservador y laborista

1916

Coalición liberal conservadora y laborista

1918

Conservador Liberal Laborista Irlanda Unida Coalición Liberal

40 13 23 5 13

54 5 9 10 18

1922

Conservador Liberal Laborista Coalición Liberal

39 19 30 10

6 10 23 9

Conservador

1923

Conservador Liberal Laborista

38 30 31

42 26 31

Laborista

1924


48 18 33

68

Conservador

7

25

594

Año


1929


38

42

24 37

10

47

Conservador Liberal Laborista Nacional Laborista Nacional Liberal

56

77

7 29

5 8 2 6

Conservador Liberal Laborista Nacional Laborista Nacional Liberal

48

1931

1935


2 4

1950

1951

1955

1959

Laborista

Conservadores Nacional Laborista y Nacional Liberal

63 3 25

7 38 2

1 5

4

1940

1945

Cambio en los partidos que fonoan gobierno

Conservador Laborista Liberal Nacional Lab. Nacional Lib. Conservador Liberal Laborista Nacional Liberal Conservador Liberal Laborista Nacional Liberal

37 9

31 2

48

61

3

2

43

48

9

1

46 3

50 O


48

5

3 49

1


50 3 46

1 44


49

58

6 44

I

47 55

41

595

Laborista

Conservador

Año

1964

Proporción del voto total (%) obtenido por cada partido en elecciones generales desde 1885 Conservador Liberal

43

Laboris~

44

Conservador Liberal Laboris~

42 9 48

1970


46 8 43

1974 (feb.)

Conservador Liberal

1974

Conservador Liberal

1966

(oct.)

II

38 19 37 Laboris~ 2 SN 2 Unionis~s del Ulster

Laboris~

SNP Unionis~s

del Ulster

36 18 39 3 2

44 14 37 2 SNP Unionis~s del Ulster 1

1979

Conservador Liberal Laboristas

1983

42 14 28 1 SNP Unionistas del Ulster 1 PSD 12

1987

Conservador Liberal


42 13 Laboris~ 31 1 SNP Unionis~s del Vlster 1 10 PSD

f

e o p

Año



1992

Conservador 42 Liberal-Demócratas 18 Laboristas 34 SNP 2 Unionistas del Ulster 1

52 3 41 I 2

Cambio en los partidos que forman gobierno

Nota: La proporción del voto obtenido por cada partido se ha redondeado hasta alcanzar el número entero más próximo.

597

ApÉNDICE

4:

JAPÓN

Año

Proporción del voto (%) obtenido por cada partido en elecciones generales desde 1952

Proporción de escaños en la Dieta (%) obtenida por cada partido en elecciones generales

1952

Liberal 48 Progresista 18 Socialistas de derecha l1 Socialistas de izquierda 10 Comunista 3

52 18 12 12 l

1953

Liberal Progresista Socialistas de derecha Socialistas de izquierda Comunista Liberales Hatoyama

39 18 14 13 2 9

43 16 14 16 1 8

Liberales

27

24

Socialistas de derecha 14 Socialistas de izquierda15 Demócrata 37 Comunista 2

14 19 40

PLD PSJ Comunista

3

62 31 O

Liberal Democrático 58 PSJ 33

63 36

1955

1958

1960

l

58 28

598

Cambio en los partidos que forman el gobierno

Liberal

Liberal Democrático

Año

Proporción del voto (%) obtenido por cada partido en elecciones generales desde 1952 Comunista Demócrata-Socialista

Proporción de escaños en la Dieta (%) obtenida por cada partido en elecciones generales

o

3 9

4

PLD 55 PSJ 29 Comunista 4 Demócrata-Socialista 7

61 31

49 PLD 28 PSJ Comunista 5 Demócrata-Socialista 7 4 Komeito

57 29

1969

48 PLD 21 PSJ 7 Comunista Demócrata-Socialista 8 11 Komeito

59 19 3 6 \O

1972

47 PLD 22 PSJ Comunista 11 Demócrata-Socialista 7 Komeito 9

55 24 7 4 6

1976

PLD PSJ Comunista Demócrata-Socialista Komeito Nuevo Club Liberal

42 21 10 6 11 4

49 24 3 6 11 3

1979

PLD PSJ Comunista Demócrata-Socialista Komeito Nuevo Club Liberal

45 20 10 7 10 3

49 21 8 7 11 1

1980

PLD PSJ

48 19

56 21

1963

1967

1

5

1

6 5

599


Año

Proporción del voto (%) obtenido por cada partido en elecciones

generales desde 1952

Proporción de escaños en la Dieta (%) obtenida pnr cada partido en elecciones generales

Comunista 10 Demócrata-Socialista 7 Komeito 9 Nuevo Club Liberal 3

6 6 7 2

46 PLD 20 PSJ Comunista 9 Demócrata-Socialista 7 Komeito 10 Nuevo Club Liberal 2

49 22 5 7

PLD 49 PSJ 17 Comunista 9 Demócrata-Socialista 6 Komeito 9 Nuevo Club Liberal 2

59 17 5 5 11

1990

46 PLD 24 PSJ Comunista 8 Demócrata-Socialista 5 Komeito 8 I Shaminren

54 27 3 3 9 I

1993

PLD 37 PSDJ (antes PSJ) 15 Comunista 8 Demócrata-Socialista 3 Komeito 8 Shaminren ! Partido Harbinger Nuevo Partido del Japón 8 Renovación Japnnesa 10 Nuevo Partido Harbinger 3

44 14 3 3 10 1

1983

1986


II

2

I

PSDJ, Demócrata Socialista, Komeito Shaminren, Nuevo Partido del Japón Renovación Japnnesa y Nuevo

7 11 3 PLD, PSDJ y Nuevo Partido Harbinger

1994

Notas: Se ha excluido a los partidos que obtuvieron menos del! % del voto total. El porcentaje de voto obtenido pnr un partido se ha redondeado hasta alcanzar el primer número entero.

600

ApÉNDICE

5:

ESTADOS UNIDOS

Año

Proporción del voto total (%) obtenido por cada partido en las elecciones presidenciales desde 1836

1836

Demócrata' Whig

1838

1840

51

49

Demócrata Whig Demócrata Whig*

1842

Demócrata Whig

1844

Demócrata'

1846

Demócrata Whig

1848

Proporción de escaños en la cámara de Representantes (%) obtenida por cada partido en las elecciones generales desde 1836

Demócrata Whig* Suelo Libre

Partido con mayoría de escaños en el Senado tras unas elecciones generales

50 50

Demócrata

52

Demócrata

48 47

41 59

53

Demócrata

64 36

50

63

Whig

49

Demócrata

50 43

50

47

46 4

\O

601

Demócrata

Año


1850

Demócrata Republicano Suelo Libre

1852

Demócrata' Whig Suelo Libre

Demócrata

Demócrata

44

68 O

5

2

51

Demócrata Whig Americano

1856

Demócrata'

45

Americano

22

Republicano

33

1860

1862

1864 1866

1868 1870

Demócrata Americano Republicano Demócrata Americano Republicano' Unión Constitocional Socialista Demócrata

Demócrata

55 6 39

Demócrata

42

Demócrata

28 15

30

Republicano

57

40 13

18 41 3 56 45

22

5

78

Demócrata Republicano Demócrata Republicano'

35 50 15

10 48

Demócrata Americano Republicano Demócrata Republicano'


60 38 3

1854

1858


Republicano Republicano

25

75

47

30

53

70

Demócrata Republicano

Republicano Republicano

43

57

602

Republicano

Año


1872

Demócrata Republicano'

1874

1876

1878

1880

1882 1884


32

44 56

Demócrata Republicano Demócrata Republicano Laborista, Espaldas Verdes Demócrata Republicano Laborista, Espaldas Verdes Demócrata Republicano' Laborista, Espaldas Verdes

68

Republicano

61 38

Republicano

52

51 48

48

Republicano

51 44

Demócrata

48 48

46

Demócratas y republicanos con

l

3

l

4

50

Demócrata Republicano Demócrata' Republicano Laborista, Espaldas Verdes Prohibición

60

49 48

Republicano

56

43

Republicano

Republicano

2 2

Demócrata 49 Republicano' 48 Laborista, Espaldas Verdes 2 Sindicato del Trabajo l

49 52

1890

Demócrata Republicano Populista

71

Demócrata*

37 escaños cada uno

39

1886

1892


27

Republicano

3 46

61

603

Demócrata

Año


Republicano Laborista, Espaldas Verdes Populista

1894

1896

1898

1900

1902 1904

1906 1908


43

36

2 9

3

29

Demócrata Republicano Populista Demócrata Republicano Laborista, Espaldas Verdes Populista

69

47

36 57

51

7

47 51 3

46

52 2

Republicano

43 56

Republicano

46 54

Republicano

35 65

Republicano

1

2

38 56 2 1

3

Demócrata Republicano Demócrata Republicano' Prohibición Socialista

Republicano

1

Demócrata Republicano Demócrata Republicano' Prohibición Populista Socialista

Republicano

2

Demócrata Republicano Populista Demócrata Republicano' Prohibición Socialista Populista


43 43

52 2 3

604

57

Republicano

44 56

Republicano

Año


1910


1912

Demócrata' Republicano Prohibición Socialista Progresista

1914

Demócrata Republicano Progresista

1916

Demócrata Republicano Prohibición Socialista

1918

1920

1922 1924

1926

1928



58 •

42 23 1 6 27

42

Republicano

67 31

Demócrata

2

49 46

53 45 2

Demócrata

49 49

Demócrata

1

3


44

55

Republicano

Demócrata 34 Republicano' 60 Prohibición 1 Socialista 3 Laboristas Granjeros 1

30 70

Republicano


48 52

Republicano

42 57

Republicano

Demócrata Republicano' Progresista Laborista Granjeros

29 54 17

1

Demócrata Republicano Laborista Granjeros Demócrata Republicano' Socialista

45 55 1

Republicano

38

41 58

62

I

605

Republicano

Año

1930 1932

1934

1936


Demócrata Republicano Demócrata' Republicano Socialista Laborista Granjeros

Demócrata' Republicano Sindical Laborista Granjeros Progresista Demócrata Republicano

1940

Demócrata" Republicano Progresista

1944

1946

1948

50 50

57 40 2

72 27

74 25

61 37

77

el Senado tras unas elecciones genera-

les

Republicano Demócrata

Demócrata

Demócrata

21

2 1

2

55 45

60 39

Demócrata

62 37

Demócrata

1

51

Demócrata

48 1

53

56

46

44

Demócrata Republicano Demócrata' Republicano Progresista Derechos de los Estados

ría de escaños en

1 2

Demócrata Republicano Progresista Demócrata" Republicano

Partido con mayo-

1

Demócrata Republicano Laborista Granjeros Progresista

1938

1942


50 45

43 56

Republicano

61

Demócrata

39

2

2

606

Demócrata

Año


1950


1952


1954


1956

Demócrata Republicano"

1958


1960

Demócrata" Republicano

1962


1964

Demócrata" Republicano

1966


19fi8

1970 1972 1974

Demócrata Republicano' Americano Independiente


54

Demócrata

46 44

49 51

55

Republicano

53 47

Demócrata

42

54

Demócrata

57

46

50 50

61 39

65 35

Demócrata

60 40

Dem6crata

60 40

Demócrata

68 32

Demócrata

57

Demócrata

43 43 43

56 44

Demócrata

59

Demócrata

14



41

38 61

56

Demócrata

44


67

33

607

Demócrata

Año


1976

Demócrata' Republicano

1978


1980

Demócrata Republicano Independiente

1982 1984 1986

50

48

41 51


1990


1992

Demócrata' Republicano Independiente

67 33

Demócrata

64 36

Demócrata

56 44

Republicano

62 38

Republicano

41

58

59

42

Republicano

59

Demócrata



7


1988

1994


41 60 40

Demócrata

61 39

Demócrata

44

59

Demócrata

37 19

41

46 53

47


53

Republicano

Notas: La proporción de votos o escaños obtenidos por un partido se ha redondeado hasta alcanzar el número entero más próximo. Los años que se indican en negrita son aquellos en que tras las elecciones se configuró un «gobierno dividido». * Partidos cuyos candidatos ganaron las elecciones presidenciales.

608

ceso. Pero, cuando los que han sido excluidos pueden acudir a la justicia y, especialmente en el caso de que el Estado mismo sea el responsable de supervisar ciertos aspectos del proceso de selección, se reduce considerablemente el grado de discrecionalidad con el que cuentan las elites a la hora de excluir a recién llegados no deseados.

2. Selección centralizada o descentralizada En uno de los extremos nos encontramos con que los candidatos de los partidos puedan ser nominados por órganos locales de los partidos sin interferencia del exterior, en el otro con que el único que puede tomar las decisiones es el órgano central, puede que incluso el líder del partido en solitario. En la Tercera República francesa hallamos excelentes ejemplos del primer caso, puesto que eran los «notables» locales los que elegían a los nominados en sus propios distritos sin verse constreñidos por interferencias del centro; de hecho no existía centro alguno que pudiera ejercer algún tipo de influencia sobre decisores locales de los partidos. Lo que resulta interesante respecto de Francia es que llevara tanto tiempo a los parlamentarios el generar recursos y relaciones que pudieran ser utilizados, al menos en ciertas circunstancias contra sus compañeros de las elites locales. Desde este punto de vista puede que los partidos franceses de la década de 1930 se parecieran más a los partidos británicos de la década de 1860 que a los de 1930, y Gran Bretaña ha sido un país donde el centro nunca ha ejercido un poder fuerte. (Fue en el último cuarto del siglo XIX cuando los partidos británicos empezaron a dejar de ser partidos de bases completamente autónomos para convertirse en una mezcla basada en la interacción entre el centro y lo local, una mezcla que es característica de la mayoría de los partidos de las democracias liberales actuales.) Aunque actualmente la ausencia completa de influencia central en la selección de los candidatos sea algo comparativamente raro en las democracias liberales, también lo es un proceso de nominación totalmente centralizado. La práctica del centralismo democrático de los partidos comunistas suponía el control del centro, pero incluso en el caso de los partidos en gran medida no reformados como los de Francia, las demandas de participa400

El presente libro o frece una introducción al estudio de los partidos políticos y los sistemas de partidos centrada pri ncipa lmente en el ámbito de las democracias liberales y con un enfoque comparado. La ma rorÍJ de los a pítulos se dividen en dos secciones. En la primera se t ~l tlt1 temas de (~Ar.kt er genera l y se discuten numerosos e jemplos extraídos de d iversos países. En b segu nda se dl."(!ica especial atenció n a cinco de las ma yores democr.lci:IS libera les: Gran Bretaña, Fr.lIlcia, Alemania , Japón y los Estados Unidos. Atoll \f'iUl! es profesor de Ciencia ¡x>lítica en el Worcester College de Oxford. Entre sus publicaciones cabe mencionar Polifico! Porlfes (editor, 1987), CifizellS, P(J11ies {/lid fbeSlale (1989) y Electoral ~) 'Sfems: A Com/x lI'tlfit l(! (//I d 17JeOrelical Inlroduclioll (junto con Anclrew I~ eeve, 1992),

ISTM0 [>

Ware, A. - Partidos políticos y sistemas de partidos

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