UNDANG-UNDANG POKOK AGRARIA NO. 5 TAHUN 1960 DALAM KAITANNNYA DENGAN PERKEMBANGAN HUKUM TANAH NASIONAL
Sugeng Fakultas Hukum Universitas Pawyatan Daha Kediri
Abstrak Dalam Dalam peneli penelitian tian ini kami kami menga mengambi mbill judul, judul, “Und “Undangang-und undang ang Pokok Pokok Agraria Agraria No. No. 5 Tahun Tahun 1960 dalam Kaitannya dengan Perkembangan Hukum Tanah Nasional” mengingat diundangkannya pada 50 Tahun Tahun yang lalu yaitu pada pada Tahun Tahun 1960. Sejak itu merupakan merupakan terjadinya terjadinya perubahan perubahan yang fundamen fundamental tal terhada terhadap p hukum hukum Tanah Tanah Nasiona Nasional. l. Dengan Dengan perkemb perkembanga angan n masyar masyarakat akat dan Negara Negara yang yang semakin semakin maju timbul timbul permas permasalah alahan an diantara diantaranya nya yaitu yaitu apakah apakah masih masih ada relefansinya Undang-undang Pokok Agraria No. 5 Tahun 1960 dengan Perkembangan Hukum Tanah Nasional dimasa mendatang dan seberapa jauh relefansinya. Adapun ini bertujuan untuk mengetahui Relefansi UUPA No. 5 Tahun 1960 dan sejauh mana relefansinya dalam kaitannya penyusu penyusunan nan hukum hukum tanah tanah nasiona nasionall yang akan akan datang datang.. Metode Metode penelitia penelitian n ini bersifa bersifatt normatif normatif – kualitatif dalam rangka memahami dan memberikan pemikiran tentang UUPA No. 5 Tahun 1960 dengan menitikberatkan pada studi kepustakaan sehingga data sekundair atau bahan pustaka pustaka lebih lebih diutama diutamakan kan daripad daripada a data primair primair.. Adapun Adapun pendekat pendekatan an dan pembah pembahasan asannya nya dengan pendekatan deskriptif kwalitatif dan analisa datanya adalah content analisya yaitu dengan menganalisa pemikiran-pemikiran pada pakar hukum yang terdapat pada tulisan atau karya ilmiah maupun dokumen-dokumen yang terkait dengan Hukum Agraria, Putusan-putusan Pengadilan. Hasil penelitian UUPA No. 5 Tahun 1960 adalah Undang-undang Pokok Agraria adalah hukum tanah yang sesuai dengan harapan masyarakat Indonesia, karena berdasarkan hukum adat yang sudah di saneer dan tidak mendasarkan Azas Hukum Barat. Kesimpulan peneliti penelitian an UUPA UUPA No. 5 Tahun Tahun 1960 memuat memuat konsepsi konsepsi,, azasazas-azas azas dan ketentu ketentuan-k an-keten etentuan tuan hukum hukum tanah nasional kita yang bersifat Pokok-pokok saja.
Kata Kunc Kunci : Relefansi UUPA kaitannya dengan perkembangan Hukum Tanah Nasional
1
PENDAHULUAN Latar Belakang Masalah
Dengan mulai berlakunya Undang-undang Pokok Agraria (yang selanjutnya akan disebut UUPA) terjadi perubahan fundamental pada hukum Agraria di Indonesia, terutama di bidang pertanahan. Sebelum berlakunya UUPA berlaku bersamaan berbagai perangkat hukum agraria, dimana ada yang bersumber pada hukum adat, dan ada yang bersumber kepada hukum barat serta ada pula yang berasal dari berbagai bekas pemerintahan Swa Praja, yang umumnya berkonsepsi feodal. Selain itu adanya dualisme di dalam hukum agrarian memerlukan tersedianya perangkat hukum, yang terdiri atas peraturan yang mana yang berlaku dalam menyelesaikan kasus-kasus hukum antar golongan di bidang hukum agraria. Dalam rangka mengikis habis akibat-akibat kebijakan dan praktik-praktik orde baru, sejak pertengahan 1998 diperkenalkan istilah reformasi, yang meliputi bidang ekonomi, politik dan hukukm. Kergiatan reformasi ini juga meliputi Hukum Tanah Nasional kita dimana berbagtai peraturan telah diterbitkan dan sedang dipersiapkan sebagai wujud kebijaksanaan Hukum Tanah Nasional yang lebih berpihak pada rakyat banyak, sesuai konsepsi, asas-asas dan ketentuan-ketentuan pokok dalam UUPA. Maka dengan dibentuknya UUPA, reformasi di bidang pertanahan akan bersifat komprehensif dan fundamental dimana di dalam UUPA dimuat tujuan, konsepsi, asas-asas, lembaga-lembaga hukum dan garisgaris besar ketentuan-ketentuan pokok Hukum Tanah Nasional. Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang diatas akan muncul suatu permasalahan diantaranya adalah : 1.
Apakah ada relefansinya yaitu UUPA No. 5 Tahun 1960 kaitannya dengan perkembangan Hukum Tanah Nasional?
2.
Seberapa jauh relefansinya dengan perkembangan Hukum Tanah Nasional?
Tujuan Penelitian
Untuk mengetahui sejauh mana relefansi UU Pokok Agraria No. 5 Tahun 1960 dalam Perkembangan Pembangunan Hukum Tanah Nasional
Kegunaan Penelitian
1.
Secara teoritik, hasil penelitian ini berguna bagi pengembangan ilmu pengetahuan hukum terutama pada pengembangan hukum pertanahan nasional.
2.
Secara praktis, hasil penelitian ini berguna bagi para pihak praktisi hukum pertanahan, dan semoga dapat dipakai pertimbangan dalam penerapan hukum.
TINJAUAN PUSTAKA Pengertian Agraria dalam UUPA
Biarpun tidak disampaikan dengan tegas, tatapi dari apa yang tercantum dalam konsiderans, pasal pasal dan pejelasannya dapat disimpulkan bahwa pengertian agrarian dan hukum dalam UUPA dipakai dalam arti yang sangat luas.
2
Pengertian agraria meliputi bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Dalam batas batas seperti yang ditentukan dalam pasal 48, bahkan meliputi juga : ruang angkasa, yaitu ruang di atas bumi dan air yang mengandung tenaga dan unsure-unsur yang dapat digunakan untuk usaha-usaha memelihara dan memperkembangkan kesuburan bumi, air serta kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dan hal-hal lainnya yang bersangkutan dengan itu. Dengan pemakaian sebutan agrarian dalam arti yang demikian luasnya, maka dalam pengertian UUPA, Hukum Agraria bukan hanya merupakan satu perangkat bidang hukum, yang masing-masing mengatur hak-hak penguasaan atas sumber-sumber daya alam tertentu : Kelompok tersebut terdiri atas : 1.
Hukum tanah, yang mengatur hak-hak penguasaan atas tanah dalam arti permukaan bumi;
2.
Hukum air, yang mengatur hak-hak penguasaan atas air;
3.
Hukum pertimbangan, yang mengatur hak-hak penguasaan atas bahan-bahan galian yang dimaksud olehkan UU Pokok Pertambangan;
4.
Hukum perikanan, yang mengatur hak-hak penguasaan atas kekayaan yang terkandung di dalam air;
5.
Hukum penguasaan atas tenaga dan unsur-unsur dalam Ruang Angkasa, yang mengatur hak-hak penguasaan atas tenaga dan unsur-unsur dalam ruang angkasa yang dimaksud dalam pasal 48 UUPA.
Pengertian Tanah
Dalam hukum tanah kata sebutan tanah dipakai dalam arti yuridis sebagai suatu pengertian yang telah diberikan batasan resmi oleh UUPA. Dalam pasal 4 bahwa atas dasar hak menguasai dari Negara,.Ditentukan adanya macam-macam hak atas permukaan bumi, yang disebut tanah, yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh orang-orang. Dengan demikian jelaslah bahwa, tanah dalam pengertian yuridis adalah permukaan bumi (ayat 1). Sedangkan hak atas tanah adalah hak atas sebagian tertentu permukaan bumi yang terbatas, berdimensi dua dan dengan ukuran panjang lebar. Tanah diberikan kepada dan dipunayi oleh orang dengan hak-hak yang disediakan dan dipunyainya tanah dengan hak-hak tersebut tidak akan bermakna, jika pengguannya terbatas hanya pada tanah sebagai permukaan bumi saja, untuk keperluan apapun tidak bisa tidak, pasti diperlukan juga penggunaan sebagian tubuh bumi yang ada di bawahnya dan air serta ruang yang ada di atasnya. Oleh karena itu (ayat 2) dinyatakan, bahwa hak-hak atas tanah bukan hanya memberikan wewenang untuk menggunakan sebagian tertentu permukaan bumi yang bersangkutan, yang disertai tanah, tetapi juga tubuh bumi yang ada dibawahnya dan air serta ruang yang ada di atasnya. Tubuh bumi dan air serta ruang yang dimaksudkan itu, bukan kepunyaan pemegang hak atas tanah yang bersangkutan, akan tetapi ia hanya diperbolehkan dalam pasal 4 ayat 2 dengan kata-kata : sekedar diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah itu, dalam batas-batas menurut undang-undang ini (yaitu : UUPA) dan peraturan-peraturan lain yang lebih tinggi. Sedalam berapa tubuh bumi itu boleh digunakan dan setinggi berapa ruang yang ada diatasnya boleh digunakan, ditentukan oleh tujuan penggunaanya, dalam batas-batas kewajaran, perhitungan teknis kemampuan tubuh buminya sendiri, kemampuan pemegang haknya serta ketentuan perundang-undangan yang bersangkutan.
3
Penggunaan tubuh bumi itu harus ada hubungannya langsung dengan gedung yang dibangun di atas tanah yang bersangkutan, misalnya untuk pemasangan tiang-tiang pondasi, basement dan lain-lain sebagainya. Menurut UUPA hak atas tanah juga tidak meliputi pemilikan kekayaan alam yang terkandung di dalam tubuh bumi dibawahnya: Dalam penjelasan pasal 8 UUPA disebutkan bawha : karena ….. hak-hak atas tanah itu hanya memberi hak atas permukaan bumi, maka wewenang-wewenang bersumber daripadanya tidaklah mengenai kekayaankekayaan alam yang terkandung dalam tubuh bumi, air dan ruang angkasa. Oleh karena itu maka pengambilan kekayaan yang dimaksudkan itu memerlukan pengaturan tersendiri. Ketentuan yang dimaksudkan itu memerlukan pengaturan tersendiri. Ketentuan yang merupakan pangkal bagi perundangundangan pertambangan dan lainnya. Maka pengambilan kekayaan alam yang berupa bahan-bahan galian yang telah disinggung diatas, memerlukan adanya hak tersendiri, yaitu kuasa pertambangan yang diatur dalam Undang-Undang Pokok Pertambangan.
Sumber-sumber Hukum Tanah Nasional
Bahwa ketentuan-ketentuan Hukum Tanah Nasional terdiri atas : 1.
Sumber-sumber hukum yang tertulis : a.
UUD 1945, khususnya pasal 33 ayat 3;
b. UUPA (UU Nomor 5 / 1960); c.
Peraturan-peraturan pelaksanaan UUPA
d. Peraturan-peraturan yang bukan pelaksanaan UUPA yang dikeluarkan sesudah tanggal 24-09-1960 karena sesuatu masalah perlu diatur. (Misalnya : UU 51 / Prp / 1960 tentang larangan pemakaian tanah tanpa ijin yang berhak atau kekuasaannya) 2.
Sumber-sumber hukum yang tidak tertulis a. Norma-norma hukum adapt yang sudah di “saneer” menurut ketentuan pasal 5, 56 dan 58. b. Hukum kebiasaan baru, termasuk yuriprudensi dan praktek administrasi.
3.
Perjanjian sebagai sumber hukum Selain peraturan-peraturan dan hukum adapt serta hukum kebiasaan baru, dalam menghadapi dan menyelesaikan kasus-kasus konkret sudah barang tentu perjanjian yang diadakan para pihak merupakan juga hukum bagi hubungan konkret yang bersangkutan (KUH Pedta psal 1338). Tetapi ada pembatasannya, yaitu khusus dibidang hukum tanah sepanjang perjanjian yang diadakan itu tidak melanggar atau bertentangan dengan UUPA.
Menurut pendapat Lawrence M. Friedman, bahwa hukum merupakan sistem yang terdiri atas 3 komponen yaitu:
1. Legal substansi, berupa norma-norma dan aturan-aturan yang digunakan secara institusional beserta pola perilaku para pelaku dalam sistem hukum. 2. Legal structure, berupa lembaga, lembaga yang bertugas untuk menegakkan hukum.
4
3.
Legal culture, berupa kebiasaan, pandangan, cara bertindak dan berfikir dalam masyarakat umum yang dapat mempengaruhi kekuatan-kekuatan sosial menurut arah perkembangan tertentu. (Masinambau, 2002 : 2)
Hukum akan efektif apabila ketiga komponen tersebut dapat terpenuhi.
Demikian hukum dapat dibedakan menjadi tiga hal yaitu : -
Hal berlakunya hukum secara yuridis.
-
Hal berlakunya hukum secara sosialis.
-
Hal berlakunya hukum secara fisiologis. Agar berfungsi dengan baik, maka hukum harus memenuhi ketiga macam kelakuan tersebut
(Soekanto, 1983 : 35). Sedangkan fungsi hukum untuk memenuhi nilai dasar dari hukum, yang berupa
keadilan, kegunaan dan kepastian hukum. Pendapat Soerjono Soekamto : agar hukum berfungsi dengan baik diperlukan keserasian dalam hubungan antara tempat faktor yakni: 1.
Hukum atau peraturan itu sendiri. Kemungkinan ada ketidakcocokkan dalam peraturan perundangundangan mengenai kehidupan tertentu.
2.
Mentalitas petugas yang menegakkan hukum. Apabila peraturan sudah baik, akan tetapi mental petugas kurang baik, maka akan terganggu pada sistem penegakkan hukum.
3.
Fasilitas yang diharapkan untuk mendukung pelaksanaan hukum.
4.
Kesadaran hukum, kepatuhan hukum dan perilaku warga masyarakat. Menurut Lawrence M. Friedman : budaya hukum yaitu keseluruhan dari sikap-sikap warga
masyarakat yang bersifat umum dan nilai dalam masyarakat yang akan menentukan bagaimana seharusnya hukum itu berlaku dalam masyarakat. Dengan demikian menurut Friedman tersebut budaya hukum menempati posisi yang strategis dalam menentukan pilihan berperilaku pada hukum atau justru sebaliknya dengan perkataan lain, suatu institusi hukum pada akhirnya menjadi hukum yang benar-benar diterima dan digunakan oleh masyarakat atau suatu komunitas tertentu, sangat ditentukan oleh budaya hukum masyarakat / komunitas yang bersangkutan. Demikian juga menurut Sutjipto Rahardjo, mengenai bagaimana sebenarnya budaya hukum yang berlaku dalam masyarakat Indonesia pada umumnya. Landasan pendapatnya bertolak dari anggapan : ”Bahwa dalam bekerjanya hukum, hal yang tak dapat diabaikana adalah peranan orang-orang atau anggota masyarakat yang menjadi sasaran pengaturan hukum ttapi juga yang menjalankan hukum positif itu, apakah pada akhirnya menjadi hukum yang dijalankan dalam masyarakat banyak ditentukan oleh sikap, pandangan serta nilai yang dihayati oleh anggota masyarakat.”
Von Sovigne mengatakan hukum yang baik dan adil haruslah sesuai dengan kesadaran (hukum) masyarakat.
5
METODE PENELITIAN Jenis Penelitian Dan Sumber Data
Penelitian ini merupakan penelitian normatif. Sebagai penelitian hukum normatif, maka penulisan ini bertujuan untuk memahami dan memberikan pemikiran tentang UUPA No. 5 tahun 1960. Penelitian ini dititikberatkan pada studi kepustakaan (bibliographic research), sehingga data sekunder atau bahan pustaka lebih diutamakan daripada data primer. Data sekunder yang diteliti terdiri dari : a.
b.
Bahan hukum primer, yaitu bahan hukum yang mengikat, seperti : 1)
Kitab Undang-Undang Pokok Hukum Agraria
2)
Yurisprudensi
Bahan hukum sekunder, yaitu bahan hukum yang memberikan penjelasan tentang bahan hukum primer, yang diantaranya merupakan karya tulis para pakar hukum maupun para ahli hukum agraria
Pendekatan Penelitian
Dalam melakukan penelitian dan pembahasan dengan pendekatan deskriptif kwalitatif. Tehnik Pengumpulan Data
Sesuai dengan jenis penelitian ini, maka teknik yang digunakan untuk pengumpulan data adalah sebagai berikut: a. Inventarisasi, dalam tahap ini penulis melakukan inventarisasi terkait dengan norma dan praktek dari hukum agraria. b.
Klasifikasi, dalam tahap ini penulis melakukan pengelompokan-pengelompokan terkait dengan
pembahasan Hukum Agraria (UUPA No. 5 Tahun 1960) c.
Yurisprudensi, Dalam hal ini penulis melakukan penelitian secara dokumen terkait dengan putusan MA
tentang pelaksanaan UUPA No. 5 Tahun 1960. Tehnik Analisa Data
Adapun tehnik analisa yang digunakan adalah content analisys, yaitu menganalisa pemikiran pemikiran para pakar hukum yang terdapat dalam tulisan atau karya ilmiah ataupun dalam dokumen yang terkait dengan hukum agraria. Teknik Pengolahan Data
Data yang telah dikumpulkan tersebut diolah dengan beberapa tahapan sebagai berikut: a.
Pengolahan data dengan cara editing, yaitu memeriksa kembali data-data dari segi kelengkapan, keterbacaan, kejelasan makna ataupun darisegi penyelarasan dan penyesuaian
b.
Pengorganisasian data, yaitu dengan mengatur dan menyusun data-data yang diperoleh ke dalam kerangka paparan yang telah direncanakan sebelumnya
c.
Penemuan hasil, yaitu melakukan analisis lanjutan temadap hasil pengorganisasian dengan cara menggunakan teori-teori, dan kaidah-kaidah serta nash untuk memperoleh kesimpulan
Metode Penelusuran Bahan
Adapun bahan-bahan hukum yang digunakan dalam penelitian ini didapat dari bahan hukum primer yang diperoleh dari perpustakaan umum dan pribadi, internet dan jaringan perguruan tinggi. Bahan hukum sekunder diperoleh dari para pakar hukum.
6
Misal
: tidak boleh diadakan perjanjian yang mengandung unsur pemerasan, karena akan melanggar atau bertentangan dengan pasal hukum.
HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN Hukum Tanah Nasional Tunggal yang Berdasarkan Hukum Adat
Bahwa Hukum Tunah Nasional disusun berdasarkan Hukum Adat tentang tanah. dinyatakan dalam : a.
Dalam Penjelasan Umum angka III (1) UUPA dinyatakan, bahwa : “Dengan sendirinya Hukum Agraria yang baru itu harus sesuai dengan kesadaran hukum aripada rakyat banyak, oleh karena rakyat Indonesia sebagian besar tunduk pada hukum adat, maka hukum agraria baru tersebut akan didasarkan pula pada ketentuan-ketentuan hukum adat itu, sebagai hukum yang asli, yang disempurnakan dan disesuaikan dengan kepentingan masyarakat dalam negara yang modern dalam hubungannya dengan dunia internasional serta disesuaikan dengan sosialisme Indonesia. Sebagaimana dimaklumi maka Hukum Adat dalam pertumbuhannya tidak terlepas pula dari pengaruh politik dan masyarakat kolonial yang kapitalis dan masyarakat swapraja yang feodal”.
b.
Dalam pasal 5 dinyatakan bahwa : Hukum Agraria yang berlaku atas bumi, air dan ruang angkasa ialah Hukum Adat , sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa, dengan sosialisme Indonesia serta dengan peraturan-peraturan yang tercantum dalam undang-undang ini (UUPA) dan dengan peraturan-peraturan lainnya, segala sesuatu mengindahkan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama.
c.
Dalam penjelasan pasal 16 dinyatakan bahwa : Pasal ini adalah pelaksanaan daripada ketentuan dalam pasal 4. Sesuai dengan asas yang diletakkan dalam pasal 5, bahwa Hukum Pertanahan yang Nasional didasarkan atas Hukum Adat , maka penentuan hak-hak atas tanah dan air dalam pasal ini didasarkan pula atas sistematik dari Hukum
Adat. Dalam pada itu hak guna usaha dan hak guna usaha bangunan diadakan untuk memenuhi keperluan masyarakat modern dewasa ini, perlu kiranya ditegaskan bahwa hak guna usaha bukan hak erepacht dari Kitab Undang-undang Hukum Pidana, dan hak guna bangunan bukan hak opstal. Lembaga erepacht dan opstal ditiadakan dengan dicabutnya ketentuan-ketentuan dalam buku ke II Kitab Undang-undang Hukum Perdata. Dalam pada itu, hak-hak adat yang bersifat bertentangan dengan Undang-undang ini tetapi berhubungan dengan keadaan masyarakat sekarang ini belum dapat dihapuskan, diberi sifat sementara dan akan diatur.
d.
Pasal 56 menjelaskan bahwa : Selama undang-undang mengenai hak milik sebagai tersebut dalam pasal 50 ayat 1 belum terbentuk, maka yang berlaku adalah ketentuan-ketentuan Hukum Adat setempat ......... sepanjang tidak bertentangan dengan jiwa dan ketentuan undang-undang ini (UUPA).
e.
Pasal 58 tidak menyebutkan hukum adat secara langsung, tetapi apa yang disebut peraturan tidak tertulis mencakup juga hukum adat.
7
Hukum adat yang dimaksudkan dalam UUPA ini adalah : Hukum aslinya golongan rakyat pribumi, yang merupakan hukum yang hidup dalam bentuk tidak tertulis dan mengandung unsur-unsur nasional yang asli, yaitu sifat kemasyarakatan dan kekeluargaan, yang berasaskan keseimbangan serta diliputi oleh suasana keagamaan.
Pembatasan-pembatasan bagi berlakunya hukum adat dan dalam pasal dan penjelasannya tersebut tidak mengurangi pentingnya arti ketentuan pokok yang diletakkan dalam UUPA, bahwa Hukum Tanah Nasional kita memakai hukum adat sebagai dasar dan sumber utama pembangunan. Unsur-unsur dan Pengejawantahan Hukum Adat
Umumnya orang melihat dfan mengartikan hukum adat hanya sebagai hukum positif, yaitu sebagai hukum yang merupakan suatu rangkaian norma-norma hukum, yang menjadi pegangan bersama dalam kehidupan bermasyarakat. Berbeda dengan norma-norma hukum tertulis yang dituangkan dengan sengaja secara tegas oleh penguasa legislatif dalam bentuk peraturan perundang-undangan, norma-norma hukum adat sebagai hukum tidak tertulis, adalah rumusan yang bersumber pada rangkaian kenyataan mengenai sikap dan tingkah laku para anggota masyarakat hukum adat dalam menerapkan konsepsi dan asas-asas hukum, yang merupakan perwujudan kesadaran hukum warga masyarakat hukum adat tersebut dalam menyelesaikan kasus-kasus konkret yang dihadapi. Norma-horma hukum tersebut tersusun dalam suatu tatanan atau sistem, dengan lembaga-lembaga hukum yang diperlukan dalam memenuhi kebutuhan konkret masyarakat-masyarakat hukum adat yang bersangkutan. Penerapan konsepsi dan asas asas bukum tersebut ditemukan oleh suasana dan keadaan masyarakat hukum adat yang bersangkuian serta oleh nilai-nilai yang dianut oleh sebagian besar para anggotanya. Maka biarpun konsepsi dan asas-asas hukumnya sama, norma-horma hukum yang merupakan hasil penerapannya bisa berbeda di suatu masyarakat hukum adat dengan masyarakat hukum adat yang lain. Demikian juga peruhahan pada suasana, keadaan dan nilai-nilai datam masyarakat hukum adat yang sama dalam pertumbuhannya, dapat mengnkibatkan perubahan dalam norma-norma hukum yang berlaku, sungguhpun konsepsi dan asas-asasnya tidak berubah. Perubahan suasana, keadaan dan nilai-nilai tersebut bisa karena sebab-sebab dari luar (pengaruh pemerintahan swapraja yang feodalistik, pengaruh semangat ekonomi yang individualistik / kapitalistik), dan hisa juga karena sebab-sebab dari dalam masyarakat hukum adat sendiri. Maka ada sementara pihak yang menyangsikan kemungkinan mengadakan unifikasi hukum dengan memakai dasar bukum adat yang berbhineka ragam isi norma-norma bukumnya tersebut. Adanya keanekaragaman isi norma-norma Hukum Adat memang benar. Tetapi hal itu terbatas terutama pada bidang Hukum Keluarga dan Hukum Waris. Di bidang Hukum Tanah pada dasarnya ada keseragaman, karena merupakan perwujudan konsepsi dan asas-asas bukum yang sama. Biarpun lembaga-lembaga hukumnya bisa bisa berbeda, karena adanya perbedaankeadaan dan kebutuhan masyarakat-masyarakat hukum adat yang bersangkutan. Sebutan-sebutan lembaga hukumnya juga berbeda karena bahasanya berbeda juga. Dalam penggunaannya sebagai pelengkap yang tertulis, norma-norma hukum Hukum Adat menurut pasal 5, juga akan mengalami pemurnian atau “saneering” dari unsur-unsurnya yang tidak asli. Dalam pembentukan Hukum Tanah Nasional yang digunakan sebagai bahan utama adalah konsepsi dan asas-asasnya.
8
Dengan pendekatan dan penglihatan yang demikian, Hukum Adat tidak harus diartikan sematamata sebagai rangkaian norma-norma hukum saja, yang dirumuskan dari sikap, tindakan, dan tingkah laku para warga masyarakat hukum adat, sebagai pengejawantahan konsepsi dan asas-asas pengaturan peri kehidupannya. Pengertian Hukum Adat meliputi juga konsepsi dan asas-asas hukumnya. Demikian juga lembaga-lembaga hukumnya dan sistem pengaturannya. Semuanya itu yang membuat Hukum Adat menjadi hukum yang berbeda dengan perangkat bidang-bidang hukum positif yang lain, yang membuat Hukum Adat menjadi hukum yang khas Indonesia. Konsepsi Hukum Tanah Nasional
Hukum adat merupakan sumber utama dalam pembangunan Hukum Tanah Nasional ini berarti antara lain, bahwa pembangunan Hukum Tanah Nasional dilandasi konsepsinya hukum adat, yang dirumuskan dengan kata : “Komunalistik religius, yang memungkinkan penguasaan tanah secara individual, dengan hak-hak atas tanah yang bersifat pribadi sekaligus mengandung kebersamaan”.
Sifat Komunalistik Religius : -
Ditujukan oleh pasal 1 ayat 2, yang menyatakan bahwa : “Seluruh bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung dalam wilayah Republik Indonesia, sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa adalah bumi, air dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan Nasional”. Kalau dalam hukum adat tanah darat merupakan tanah bersama para warga masyarakat hukum adat
yang bersangkutan, maka dalam rangka Hukum Tanah Nasional, semua tanah dalam wilayah negara kita adalah tanah bersama seluruh rakyat Indonesia, yang telah bersatu menjadi Bangsa Indonesia (pasal 1 ayat 1). Pernyataan ini yang menunjukkan sifat kamuralistik konsepsi Hukum Tanah Nasional. Unsur Religius konsepsi ini ditunjuk oleh pernyataan, bahwa bumi, air dan ruang angkasa Indonesia, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya merupakan karunia Tuhan Yang Maha Esa. Suasana religius Hukum Tanah Nasional, tampak juga dari apa yang dinyatakan dalam konsiderans dan pasal 5, sebagai pesan atau peringatan kepada pembuat UU, agar dalam membangun Hukum Tanah Nasional jangan mengabaikan, melainkan harus mengindahkan unsur-unsur yang bersandar pada Hukum Agama. UUPA dalam Era Orde Lama, Orde Baru dan Orde Reformasi
Hukum yang tertulis, yaitu yang dituangkan dalam bentuk peraturan perundangan selalu berisikan rumusan kebijakan. Penguasa yang berkuasa pada waktu dibuatnya peraturan yang bersangkutan. Hukum tidak mempunyau kedudukan otonom. Hukum pada kenyataannya berfungsi pelayanan, yaitu merumuskan dan memberikan landasan hukum bagi sah berlakunya dan pelaksanaan kehendak / kebijakan penguasa yang bersangkutan. Dengan dirumuskannya secara tertulis dalam bentuk peraturan perundangan yang memenuhi syarat konstitusional, terciptalah kepastian hukum. Biarpun demikian, menurut falsasahnya, selain memberikan kepastian hukum, hukum dari suatu negara hukum, yaitu negara yang berdasarkan pada kekuasaan semata, seperti dinyatakan dalam Undang-undang Dasar 1945, harus juga mewujudkan keadilan. Demikian pula, sebagai produk hukum penguasa pada tahun 1960, UUPA berisikan perwujudan dan merupakan cermin kebijakan penguasa pada waktu dibuatnya, yaitu pada Awal Era Orde Lama. Orde lama pada awalnya, sebagai orde yang bertujuan mengadakan perombakan pada kebijakan Penguasa selama
9
masa sebelumnya, berketetapan akan dengan sungguh-sungguh melaksanakan pembangunan, berdasarkan Pancasila dan UUD 1945. Sebagaimana diketahui, UUD 1945 baru saja dinyatakan berlaku kembali pada tahun 1959. Segala sesuatunya didasarkan pula pada kepribadian nasional. Demikianlah dalam rangka mewujudkan merumuskan, memberikan landasan hukum pada berlakunya serta pelaksanaan kebijakan pembangunan yang baru di bidang pertanahan, dalam UUPA pun tampak dalam Konsiderans, Pasal-pasal dan penjelasan, perwujudan sila-sila Pancasila dan penjelasan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, yang merumuskan kebijakan pokok nasional kita di bidang pertanahan, dirangkum dalam konsepsi nasional, yang merupakan konsepsinya hukum adat, sebagai hukum aslinya sebagian besar rakyat Indonesia. Ketentuan-ketentuan menampakkan kebijakan yang berpihak kepada rakyat banyak, terutama golongan ekonomi lemah, yang dirangkum dalam apa yang pada waktu itu dikenal sebagai Panca Program Angrarian Reform Indonesia. Pembangunan nasional dimulai dengan mengutamakan pembangunan di bidang pertanian melalui usaha-usaha pemberdayaan rakyat tani. Bagi pembangunan perkebunan besar, undustri, perdagangan, pariwisata, jasa dan lain-lainnya juga cukup disediakan sarananya. Tetapi yang diutamakan adalah pembangunan di bidang pertantian, karena pembangunan di bidang-bidang lain hanya akan berhasil, bilaman ditopang oleh bidang pertanian yang kokoh, dengan rakyat tani yang kuat kedudukan ekonomi dan sosialnya. Belum sampai terlaksana sepenuhnya apa yang telah diprogramkan dalam Reformasi Agraria tersebut, terjadilah tragedi nasional dalam tahun 1965, yang melahirkan Orde Baru. Penguasa Orde Baru mewarisi situasi nasional dalam keadaan perekonomian negara yang menyedihkan dan konstelasi politik yang dinilai sebagai penyimpanan dasar dari Sila-sila Pancasila dan UUD 1945. Maka langkah utama dan pertama dan pertama Penguasa Orde Baru dalam usaha menyelamatkan Bangsa dan Negara dalam bidang ekonomi adalah mengubah kebijakan pembangunan nasional dan bidang politik, dengan “mengadakan koreksi total pada kebijaksanaan Penguasa Orde Lama dan kembali pada pelaksanaan Pancasila dan Undangundang Dasar 1945 secara murni dan konsekwen”. Berbeda dengan kebijakan Penguasa Orde Lama, Penguasa Orde Baru mengutamakan pertumbuhan melalui pembangunan industri pengolahan bahan-bahan baku yang berasal dari impor. Pertumbuhan melalui pembangunan industri, memerlukan jumlah modal yang cukup besar, yang hanya dipunyai oleh golongan ekonomi yang kuat, nasional dan asing. Maka dalam pelaksanaan pembangunan pun, termasuk di bidang-bidang usaha yang memerlukan tanah, diutamakan tersedianya berbagai fasilitas yang dibutuhkan oleh golongan pelaku ekonomi yang kuat itu, dengan kurang memperahtikan, bahwa dalam banyak hal justru mengabaikan hak dan kepentingan rakyat banyak. Tetapi biarpun kebijakan pembangunan dan pelaksanaannya berbeda dengan semangat yang melandasi UUPA, tetapi dengan melalui berbagai tafsiran, tanpa mengubah secara formal substansinya, berhasil juga disediakan perangkat peraturan pelaksanaannya UUPA, yang memungkinkan Penguasa Orde Baru melaksanakan kebijakannya di bidang pertanahan bagi kepentingan para penguasa pelaku ekonomi, dengan segala akibatnya bagi rakyat banyak. Demikianlah pada akhirnya Penguasa Orde Baru pun dinilai juga menyimpang dari tekad akan secara murni dan konsekuen melaksanakan Pancasila dan UUD 1945. Maka dengan lahirnya Orde Reformasi tampak ada tekad untuk mengadakan perombakan yang asasi pada kebijakan pembangunan
10
nasional di bidang ekonomi. Kebijakan tersebut ditetapkan dalam TAP MPR Nomor XVI / MPR / 1998, yang berbeda benar dengan kebijakan pembangunan ekonomi Orde Baru. Sebagaimana kita ketahui, kebijakan Orde Reformasi akan mengutamakan kepentingan rakyat banyak, dengan keberpihakan pada pengembangan ekonomi rakyat, yang mencakup koperasi, usaha kecil dan menengah sebagai pilar utama pembangunan nasional. Keberpihakan pada ekonomi rakyat itu, tidak mengabaikan peranan usaha besar dan Badan Usaha Milik Negara, yang juga mempunyai hak untuk berusaha dan mengelola sumber-sumber daya alam, dengan cara yang sehat dan bermitra dengan penguasaha kecil, menengah dan koperasi. Demikianlah garis besar kebijakan ekonomi Orde Reformasi yang sejalan dengan semangat dan isi ketentuan-ketentuan pokok UUPA. Maka sebagai produk hukum era awal orde lama, selama orde baru dan sekarang pun dalam era reforamsi dengan penyempurnaan-penyempurnaan peraturan-peraturan pelaksanaanya, UUPA tampak masih relevan bagi landasan hukum pelaksanaan pembangunan nasional di bidang kertanahan.
Kebijakan Reformasi di Bidang Pertanahan
Sehubungan dengan apa yang dikemukakan diatas mengenai masa depan pelaksanaan UUPA dalam Era Reformasi Pasca Orde baru, dalam Pidato Pengarahannya dalam sidang Pembukaan Rapat Kerja Kantor Menteri Negara Badan Pertanahan Nasional Tanggal 1 Februari 1999, Mengeri Negara Agraria / Kepala Badan BPN Hasan Basri Durin mengemukakan antra lain bahwa menurut Presiden Habibi, “Esensi dari gerakan reformasi nasional adalah koreksi terencana, melembaga, dan berkesinambungan terhadap seluruh penyimpangan yang terjadi dalam bidang ekonomi, politik dan hukum. Sasarannya adalah agar kita dapat bangkit dalam suasana yang lebih terbuka, lebih teratur dan demokrasi”. Sebagian bagian dari pembangunan nasional urusan pertanahan / agraria, demikian Hasan Basri Durin, tidak dapat dilepaskan dari reformasi pembangunan. Masalah utama yang dihadapi adalah, bahwa selama ini dalam pengelolaan pertanahan dirasakan belum memberikan rasa keadilan dan rasa aman pada masyarakat, baik dalam memperoleh perlindungan hukum maupun dalam perolehan hak-haknya, sebagaimana diamanatkan oleh UUPA. Seperti yang selalu saya ingatkan dalam berbagai kesempatan, bahwa landasan formal kita dalam melaskanakan reforasmi pertanahan adalah UUPA, yang sesunguhnya sarat dengtan semngat dan amanat untuk menciptakan keadilan di bidang pertanahan serta mengutamakan golongan ekonomi lemah. Selama 32 tahun pemerintah OrdeBaru rupa-rupanya pelaksanaan UUPA terbawa arus oleh konsep-konsep pembangunan yang menjauhkan jiwa dan semangat UUPA, sehingga visi dan misi utama untuk memberdayakan rakyat melalui pengelolaan dan pengembangan administrasi pertanahan terabaikan, khususnya perhatian kepada golongan ekonomi lemah. Dalam rangka reformasi pertanahan tekah banyak hal-hal yang mendesak yang sudah dilaksanakan. Paradigma pembangunan nasional dalam era reforasmi ini telah berubah dari pertumbuhan dan stabilitas pada masa Orde Baru yang lalu menjadi “kesejahteraan yang berkadilan dan demokrasi”
11
KESIMPULAN Konsepsi Hukum Tanah Nasional dan Ketentuan-ketentuan Pokok UUPA masih Relevan untuk Meluruskan Pembangunan
Bahwa selama era pasca orde baru peranan tanah menjadi bertambah penting, sehubungan dengan bertambahnya jumlah penduduk yang semuanya memerlukan papan untuk bertempat tinggal dan sehubungan dengan makin meningkatnya kegiatan pembangunan yang memerlukan papan untuk usaha dan tanah untuk diusahakan. Kiranya di masa mendatang konsepsi yang mendasari Hukum tanah Nasional kita dan ketentuan-ketentuan pokoknya dalam UUPA masih relevan untuk dipertahankan. Konmsepsi dan ketentuan-ketentuan pokok tersebut, yang merupakan penjabaran Sila-sila Pancasila di bidang pertanahan, demikian juga penjabran Politik Pertanahan Nasional yang digariskan dalam pasal 33 ayat 3 UUD 1945, masih bisa, bahkan harus digunakan sebagai landasan untuk meluruskan pembangunan. Selain itu akan dapat dan harus digunakan juga untuk melindungi kepentingan nasional dalam menghadapi akibat arus globalisasi, terutama di bidang ekonomi, yang bernafaskan semangat liberal – individualistik. Semangat tersebut pada hakikatnya bertentangan denan konsepi Pancasila, yang telah kita setujui bersama akan tetap mendasari dan menjiwai pembangunan Bangsa dan Negara kita di masa mendatang. Untuk itu UUPA sebenarnya sudah menyediakan rambu-rambunya agar perjalanan bangsa kita bisa sampai pada tujuan yang dicita-citakan. Maka sehubungan dengan itu, kalau di bidang ekonomi umum selama orde baru dituntut deregulasi yang berarti pengurangan campurtangan pemerintah secara langsung, tetapi dibidang pengelolaan pertanahan, yang oleh UUD 1945 ditugaskan kepada Negara kiranya justru diperlukan peningkatan campurtangannya penguasa. Yaitu dalam mengatur dan menyelenggarakan peruntukkan, alokasi dan penguasaan tanah yang merupakan tanah bersama karunia Tuhan Yang Maha Esa, serta penyediaan jaminan kepastian hukumnya, bagi pemenuhan kebutuhan-kebutuhan yang main bertambah jenis dan volumenya dan menjaga kelestarian potensinya bagi generasi-generasi yang akan menyusul kita. UUPA Masih Relevan sebagai Dasar Pembangunan Hukum Tanah Nasional
UUPA hanya memuat konsepsi, asas-asas dan ketentuan-ketentuan Hukum Tanah Nasional kita yang bersifat pokok-pokok saja. Oleh karena itu hingga kini masih dapat dipergunakan sebagai landasan dalam menyelesaikan Pembangunan Hukum Nasional pada umumnya. Berlainan benar andaikata yang dimuat juga ketentuan-ketentuan hukum tanah secara rinci. Pasti ketentuan-ketentuan tersebut banyak yang memerlukan penyesuaian keadaan dan kebutuhan dewasa ini, yang banyak berbeda yang keadaan dan kebutuhan yang dihadapi pada waktu ditentukannya UUPA pada tahun 1960 yang lalu. Bahwa UUPA masih dapat digunakan sebagai landasan hukum bagi penyelesaian pembangunan Hukum Tanah Nasional, ditunjuk dalam penyusunan “UU nomor 4 tahun 1996 tentang Hak Tanggungan Atas Tanah beserta benda-benda yang berkaitan dengan tanah dan peraturan pemerintah nomor 24 Tahun 1997 tentang pendaftaran tanah.
12
DAFTAR PUSTAKA
Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia (Himpunan Peraturan Hukum Tanah), Penerbit Djambatan, Jakarta, 1999. Dianto Bachriadi, Erfan Faryadi dan Bonnie Setiawan, Reformasi Agraria, Lembaga Penerbitan Fakultas Ekonomi UI, Jakarta , 1997. Eddy Ruchiyat, Politik Pertanahan Sebelum dan Sesudah Berlakunya UUPA, Alumni, Bandung, 1995. Gautama, Saudargo (Geugioksiong), Tafsiran Undang-undang Pokok Agraria, PT. Citra Aditya, Bandung, 1990. Jujun S. Suriasumantri, Filsafat Ilmu Sebuah Pengantar Populer, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1998. The Liang Gie, Pengantar Filsafat Ilmu (Seri Studi Ilmu dan Teknologi), Yayasan Studi Ilmu dan Teknologi, Yogyakarta, 1987. Fajar Mukthie, Kapita Selekta Politik Hukum, Universitas Brawijaya Pasca Sarjana, Malang, 2000. Fauzi Noer, Tanah dan Pembangunan, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1997. Asofa Burhan, Metode Penelitian Hukum, PT. Rineka Cipta, Jakarta. Faizal Sunafiah, Format-format Penelitian Hukum, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 1999. Muhammad Bushar, Pokok-pokok Hukum Adat, Pradnya Paramitha, Jakarta, 1995. Peter Mahmud Marzuki, Prof. Dr. Penelitian Hukum, Prenada Media Group, 2007. Nasution, Prof. Dr, Metode Penelitian Naturalistik – Kualitatif,Tarsito, Bandung, 1996.
13
