“Sistemas Políticos Locales en Iberoamérica. Un estudio comparado”

Colección

Sociología política urbana y comparada

dirigida por

Clemente J. Navarro y Terry N. Clark

Presentación de la colección

A

pesar de que desde finales del siglo pasado la globalización se ha convertido en eje central del debate académico y público, su análisis ha revelado que en los procesos de reestructuración social, cultural, económica y política en las sociedades contemporáneas el ámbito local juega un papel, aún si cabe, más relevante que cuando el Estado-nación era punto de rotación de tales procesos. Se denomine ‘glo-local’, nuevo localismo, gobernanza multi-nivel o, simplemente, localismo, lo cierto es que nuestras sociedades presencian un proceso tensional entre la extensión global y las especificidades y estrategias locales. En este contexto se sitúa la colección Sociología Política Urbana y Comparada, con la intención de aportar debates y análisis empírico sobre esta esfera de la realidad de las sociedades contemporáneas. Para ello, los estudios tendrán un enfoque comparativo (entre ciudades, países, contextos, situaciones…), con independencia del acercamiento metodológico específico que se utilice, sean encuestas, estudios comprados de casos o cualquier otro que permita hacer avanzar el debate y el análisis. No obstante, se pretende que las ciudades y países iberoamericanos tengan una presencia privilegiada, de modo que tanto mediante su comparación con otras realidades, como a través de la comparación entre las realidades tan diversas que ellos mismos suponen, el abordaje redunde en su mejor conocimiento.

Clemente J. Navarro y Terry N. Clark Directores de la colección

Gobierno local y relaciones intergubernamentales en Iberoamérica Las bases formales de los procesos de gobernanza local

Editores Daniel Cravacuore Clemente J. Navarro

Diseño gráfico general: Gerardo Miño Cuidado de la edición: Laura Bono Edición: Primera. Julio de 2010 Tirada: 600 ejemplares ISBN: Lugar de edición: Buenos Aires, Argentina Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra.

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Índice

PRESENTACIÓN por Daniel Cravacuore y Clemente J. Navarro ..........................15 CAPÍTULO 1:

Capacidades políticas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones intergubernamentales en Estados iberoamericanos por Martha Diaz de Landa y M. Consuelo Parmigiani de Barbará ....19 1. Formas de Estado y relaciones intergubernamentales ......20 2. Las relaciones políticas verticales como condicionantes de las RIGs .........................................................21 3. Las relaciones intergubernamentales horizontales...........29 4. Reconocimiento jurídico-institucional de la cooperación intermunicipal......................................33 5. Relaciones intermunicipales no gubernamentales: las Asociaciones de Municipalidades como organizaciones de interés corporativo ............................................37 6. Conclusiones .......................................................40 Bibliografía ..............................................................41

CAPÍTULO 2:

Capacidades administrativas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones intergubernamentales en Estados iberoamericanos porVicente Ugalde ........................................................43 1. Las herramientas del enfoque de las RIGs ....................44 2. Los municipios en el esquema vertical de distribución de competencias ...................................................48 3. El aspecto fiscal como núcleo duro de las RIGs ..............54 4. El control de los gobiernos municipales.......................62 5. Relaciones horizontales ..........................................63 6. Observaciones finales ............................................65 Bibliografía ..............................................................67

CAPÍTULO 3:

Alcance y limitaciones de las relaciones políticas y administrativas a nivel subnacional en América Latina. Aproximación a los casos de Argentina, Colombia, Chile, México, Perú y Uruguay por Alejandra MonteolivaVilches y Claudia Dangond Gibsone .........69 1. Los procesos emprendidos en América Latina ...............70 2. La dinámica de las relaciones políticas-administrativas en América Latina .................................................76 3. Aprendizajes y reflexiones finales ..............................87 Bibliografía ..............................................................89

CAPÍTULO 4:

Sistemas políticos locales en América Latina. Un estudio comparado por Antonio Cardarello ...................................................91 1. Componentes y efectos del sistema electoral ................93 2. Organización del Estado y sistemas electorales en América Latina ....................................................99 3. Esquema general de los sistemas electorales en América Latina .................................................. 111 4. A modo de conclusiones ....................................... 114 Bibliografía ............................................................ 115

CAPÍTULO 5:

Gobernando las áreas metropolitanas: gobernanza y gobernabilidad iberoamericanas en perspectiva comparada por Altaïr Jesica Magri y María de los Ángeles Huete ................ 117 1. Características de la metropolización en América Latina y España .................................................. 120 2. Estudio de casos ................................................. 129 3. A manera de conclusión sobre las perspectivas de gobernabilidad y gobernanza metropolitana: alcances y límites de una propuesta que debe adecuarse a diferentes alternativas .......................................... 140 Bibliografía ............................................................ 142

AUTORES ................................................................................... 144

Índice de cuadros y gráficos CAPÍTULO 1:

CUADRO 1. CUADRO 2. CUADRO 3. CUADRO 4.

Asociativismo Municipal en Uruguay, Chile y Colombia ........34 Asociativismo Intermunicipal: Venuzuela, Argentina y México.................................................................35 Asociaciones de Municipios en América Latina ...................39 Nivel de representación de las Asociaciones de Municipios: Argentina, Chile, Colombia, México, Uruguay y Venezuela. Año 2004 ................................................................40

CAPÍTULO 2:

ESQUEMA 1. GRÁFICA 1. CUADRO 1. CUADRO 2. GRÁFICA 2.

Modelos de relaciones intergubernamentales .....................46 Distribución de los ingresos por nivel de gobierno en los países objeto de análisis ...............................................55 Participación de los tres niveles de gobierno en ingresos y gastos públicos en la República Argentina para el período 1961-2002 ....................................................59 Principales impuestos recaudados por nivel de gobierno .......60 Distribución del gasto por nivel de gobierno en los países objeto de análisis .......................................................61

CAPÍTULO 3:

CUADRO 1.

Organización territorial ..............................................86

CAPÍTULO 4:

CUADRO 1. CUADRO 2. CUADRO 3. CUADRO 4. CUADRO 5.

Municipios en América Latina .......................................99 Régimen federal y descentralizado ................................ 100 Régimen unitario y descentralizado .............................. 101 Elección del PE local en América Latina ......................... 103 Elección del PL en América Latina ................................ 107

CAPÍTULO 5:

CUADRO 1. CUADRO 2. CUADRO 3.

Situación formal y situación real en las AMs de América Latina y España ............................................ 133 Mapa político local, actores y áreas de relacionamiento intergubernamental.................................................. 135 Relaciones y estrategias de los actores. Arbitrajes metropolitanos en las AMs ............................ 140

Gobierno local y relaciones intergubernamentales en Iberoamérica Las bases formales de los procesos de gobernanza local

Editores Daniel Cravacuore Clemente J. Navarro

Presentación Daniel Cravacuore Clemente J. Navarro

D

esde la perspectiva de los gobiernos y autoridades locales, los cambios socio-económicos y políticos de las últimas décadas han supuesto la necesidad de desarrollar estrategias para garantizar sus funciones políticas y administrativas, tanto en el gobierno de los municipios como en la prestación de servicios a la ciudadanía. En gran medida, este conjunto de estrategias constituyen los denominados procesos de gobernanza local. Ahora bien, su puesta en marcha responde a los cambios recién mencionados, pero también a las “oportunidades” con las que cuentan las autoridades públicas locales para emprender unas u otras iniciativas. Lo anterior supone que un paso fundamental en el análisis de los procesos de gobernanza local es el estudio de tales “oportunidades”. Estas residen, fundamentalmente, en el diseño institucional de los gobiernos locales, esto es, la importancia y el papel que los mismos tienen en la estructura político-administrativa de los Estados nacionales, en su consideración de un nivel más en el conjunto de las Relaciones Intergubernamentales (RIG, en adelante). Este es uno de los objetivos del Proyecto “Gobernanza local en Iberoamérica en perspectiva comparada”, financiado por la Agencia Española de Cooperación y Ayuda al Desarrollo (Proyecto GLIC, en adelante) y coordinado por quienes presentan este texto. A la necesidad de conocer las oportunidades de acción de los gobiernos locales, se le ha unido en este proyecto la tarea de afrontar un análisis comparado. Evidentemente, este ejercicio ha debido contar con la participación de 15

especialistas en diversos países, como los autores de los capítulos que constituyen el contenido de este libro. Pero el proyecto también ha debido desarrollar un marco mínimo para garantizar la comparabilidad entre sistemas político-institucionales que, al menos a primera vista, son muy diferentes. Esto ha provocado que, en aras de la perspectiva comparada, se pierdan detalles y un análisis más profundo de la realidad que es objeto de indagación. Lo que sigue constituye, pues, un primer esfuerzo en esta tarea y, en particular, como una parte de los resultados del proyecto. Sin duda, el análisis puede mejorarse profundizando en algunos de los aspectos que aquí se tratan o indagando en otros. Pero, en concreto, ¿cuáles son los aspectos abordados en este libro? En el primer capítulo, Martha Diaz de Landa y M. Consuelo Parmigiani de Barbará se centran en el análisis de las “capacidades políticas” de los gobiernos locales, entendidas éstas como la autonomía que los diseños institucionales les conceden para interactuar tanto con unidades superiores como con otras autoridades locales. En concreto, dan cuenta del diseño institucional en atención a la forma en que se organizan la dimensión vertical y la dimensión horizontal de las relaciones intergubernamentales, tratando de mostrar la capacidad de iniciativa local existente en cada uno de los países analizados (Argentina, Chile, Colombia, México, Uruguay y Venezuela). Por su parte, Vicente Ugalde, en el segundo capítulo, presenta un análisis comparado de las “capacidades administrativas” de los gobiernos locales en cincos países (Argentina, México, Chile, Colombia y Uruguay). Tales capacidades se refieren a la forma en que se organizan las RIGs para posibilitar, en mayor o menor medida, que los gobiernos locales sean actores relevantes en la prestación de servicios y, por lo tanto, muestran su relevancia en cuanto a la disponibilidad de recursos y la manera de conseguirlos. Así, se da cuenta de la estructura de ingresos y gastos para diferentes niveles de gobierno en cada país, los tipos de impuestos que los gobiernos municipales pueden recaudar, y las formas en que los municipios pueden asociarse o coordinarse para prestar servicios a la ciudadanía. El tercer capítulo realiza una somera revisión de los procesos de cambio y reforma institucional de los sistemas de gobierno local en seis países (Argentina, Colombia, Chile, México, Perú y Uruguay). Su objetivo es, sobre todo, mostrar algunos rasgos principales de tales cambios desde la perspectiva de la descentralización, y la medida en que ésta

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DANIEL CRAVACUORE y CLEMENTE J. NAVARRO

se ha orientado hacia procesos de modernización administrativa que contribuyen a la gobernabilidad a nivel municipal. Constituye, pues, si se quiere, una visión longitudinal de la naturaleza de las RIGs en tales países iberoamericanos. Sin duda un aspecto central en el diseño institucional de los gobiernos locales que contribuye a explicar las dinámicas de gobernabilidad local se encuentra en sus sistemas electorales, como principal elemento configurador de sus sistemas políticos. Los rasgos básicos de éstos para 17 países son el objeto del cuarto capítulo. En él, Antonio Cardarello presenta la forma en la que ejecutivo y asambleas locales son elegidos, la duración de sus mandatos o su reelección, lo cual constituye un primer “mapa” comparativo de los rasgos básicos de los sistemas electorales municipales en Iberoamérica. Por último, el capítulo quinto presenta un aspecto cada vez más importante de la gobernanza local: los procesos de metropolización. No cada duda que las áreas metropolitanas constituyen una realidad socioeconómica en Iberoamérica; otra cuestión es si lo son desde una perspectiva institucional, si son reconocidas como unidad política-administrativa en el conjunto de las RIGs y, en su caso, cuál es su alcance como unidad política y/o administrativa. Altaïr Jesica Magri y María de los Ángeles Huete dan cuenta de estos rasgos en ocho países (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, España, México, Uruguay y Venezuela). No es objetivo de esta obra agotar todas las posibilidades o perspectivas de análisis, sino ofrecer un primer ejercicio comparativo sobre el lugar de los gobiernos locales en las RIGs de los países iberoamericanos. Se centra, sobre todo, en lo que pudiéramos denominar los “aspectos formales” de la gobernanza local, como un elemento explicativo clave para analizar las estrategias concretas por las que ese proceso se desarrolla. El texto pretende, especialmente, difundir algunos resultados del proyecto mencionado más arriba, a partir de trabajos y textos ya presentados en el XXI Congreso de laAsociación Internacional de Ciencia Política (IPSA) celebrado en Santiago de Chile (2009). A quienes allí hicieron comentarios y sugerencias para su mejora, muchas gracias, con el deseo de seguir sus recomendaciones en cuanto a la difusión de otros resultados del proyecto. Esperamos que este primer texto cumpla, al menos en parte, con ese objetivo.

PRESENTACIÓN

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Capítulo 1 Capacidades políticas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones intergubernamentales en Estados iberoamericanos Martha Diaz de Landa M. Consuelo Parmigiani de Barbará

E

ste capítulo propone el análisis comparativo de seis países latinoamericanos, Argentina, Chile, Colombia, México, Uruguay y Venezuela, bajo la presunción de que sus regímenes locales desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentales (verticales y horizontales) ofrecen contrastes significativos en sus diseños institucionales. El criterio de base es la expectable diferencia que debería derivarse de las formas de Estado que cada uno adopta y la consiguiente relación con el tipo y alcance competencial de la autonomía reconocida a los gobiernos locales. Una segunda idea es que el modo en que se estructuran los canales institucionales para ordenar las relaciones intergubernamentales multinivel (verticales) condiciona y enmarca a las horizontales (intermunicipales gubernamentales). Ello se visualizaría, posiblemente, en una mayor capacidad de iniciativa local (alcance y autodeterminación de relaciones intermunicipales) cuanto mayor es la capacidad de negociación en las relaciones multinivel. La mayor o menor capacidad de negociación local en el ordenamiento de sus relaciones intermunicipales se refleja en el sistema de regulación –entre otras condiciones–. Vale advertir dos cuestiones vinculadas con la propuesta de análisis antes descrita. Cuando hablamos de Relaciones Intergubernamentales (RIGs), debemos precisar que estas no se agotan en las prescripciones normativas legales, sino que de manera relevante involucran prácticas efectivas de coordinación –jerárquicas o negociadas– entre instancias de decisión estatal. De modo consecuente, trascienden el diseño de las com-

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petencias del poder y las relaciones de sus niveles, es decir, trascienden a lo competencial aunque lo incluyan como condicionante. Por ello, este trabajo se constituye en un primer nivel de análisis y, aun bajo la limitante de su carácter inicial, entendemos que, al considerar ambas direcciones de las relaciones intergubernamentales, acerca un punto de partida interesante para el estudio del desarrollo del gobierno local. Por último, se incorpora la referencia a otra modalidad de organización del colectivo municipal, que si bien no afecta de manera directa las capacidades políticas de los niveles locales, sí conforma parte del capital político a activar para incidir en la distribución del poder socio-territorial de la estructura estatal, y vigorizar sus capacidades de innovación y de legitimación como nivel de gobierno.

1. Formas de Estado y relaciones intergubernamentales Estado unitario y federal son dos patrones antitéticos de organización, asociados a la distribución territorial del poder. Según las relaciones de poder se presenten simples o complejas, con uno o con varios centros en el territorio del Estado, existirá una u otra forma. El Estado unitario, también denominado simple o centralizado, “tiene un único centro de dirección jurídico-política en sus instancias de decisión, acción y sanción” (Fayt, 2003:32). El Estado federal, complejo o compuesto, multiplica en cambio los centros de decisión, acción y sanción, si bien reconoce a uno como supremo y a los restantes como autónomos, con variadas modalidades y medidas de descentralización del poder. Los casos bajo estudio en el presente trabajo corresponden a ambas formas de gobierno, por lo que, para entender mejor las relaciones intergubernamentales que en ellos se desenvuelven, conviene hacer a continuación una breve descripción de sus estructuras. Colombia es un Estado unitario “descentralizado” según reza su constitución. Técnicamente, a nivel político, y salvo en materia de elección de autoridades, lo que manifiesta son procesos de desconcentración en el ordenamiento de su gestión territorial, a través de departamentos en los cuales, a su vez, hay 1.099 municipios. En los tres niveles, el ejercicio de la autoridad se hace mediante órganos funcionalmente diferenciados:

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MARTHA DIAZ DE LANDA y M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBARÁ

legislativos (Congreso de la República,Asamblea Departamental y Concejo Municipal) y ejecutivos (Presidente, Gobernador y Alcalde). En Chile, también unitario, aparece otro nivel intermedio –denominado provincias–, aunque las 15 regiones y las 691 unidades locales entre municipios y comunas son los agentes más importantes de desconcentración y eventual descentralización. Se reitera, por lo demás, la distribución funcional del poder estatal: Congreso y Presidente, Concejo Regional e Intendente y Concejo Municipal y Alcalde. Por su parte Uruguay, marcadamente unitario, no reconoce a las localidades como municipios. Su configuración territorial del poder se resuelve entre el gobierno central (Asamblea General y Presidente) y los Departamentos (entidades no autónomas a cargo de una Junta Departamental y de un Intendente Municipal; en las localidades que abarca su territorio, existen Juntas Locales). En cuanto a los países federales, Argentina tiene 2.252 municipios en sus 23 Provincias (además de otro nivel de gobierno que es la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con un estatus diferenciado), México 2.454 en sus 31 Estados (más el Distrito Federal) y Venezuela 335 municipios en 23 Estados (más el Distrito Capital). Las autoridades nacionales son el Congreso y el Presidente (Argentina y México) y la Asamblea Nacional y el Presidente (Venezuela). Las restantes son las Legislaturas Provinciales y los Gobernadores, los Concejos Deliberantes e Intendentes (Argentina); los Congresos del Estado y los Gobernadores, los Ayuntamientos y el Presidente Municipal (México); los Concejos Legislativos y los Gobernadores, los Concejos Municipales y los Alcaldes (Venezuela).

2. Las relaciones políticas verticales como condicionantes de las RIGs 2.1.

Precisiones introductorias sobre la autonomía política

Las previsiones jurídico-políticas en vinculación con los institutos a través de los cuales se articulan las relaciones entre los núcleos que deciden y/o implementan las políticas públicas en los diversos niveles de la arquitectura político-territorial del Estado, imprimen a éstas una mayor

CAPÍTULO 1 Capacidades políticas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones…

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o menor impronta jerárquica u horizontal, que condiciona el modo en que se materializan en la práctica las relaciones intergubernamentales. Desde esta óptica de la jerarquía vs. horizontalidad y con la contribución de la teoría de la organización, es posible caracterizar de modo sencillo diversos modelos de vinculación entre los niveles de ejercicio del poder (obsérvese que eludimos hablar de niveles de “gobierno” porque esta expresión supone a nuestro juicio la existencia de algún grado de autonomía con respecto al centro y no se trata de una situación verificable en todos los Estados). La referida caracterización despliega un abanico de posibilidades que van desde la relación “principal-agente” a la de “principal-principal”, pasando por una combinación de los elementos en tipos mixtos, donde se conjugan la imposición y la autonomía en grados diversos. En el primer esquema, la actividad del agente queda estrictamente sujeta al marco normativo o legal y a la estructura de reglamentaciones o “mandatos” que en su consecuencia produce el principal. Aplicado a las unidades locales, implicaría ausencia total de autonomía política –y por cierto, también administrativa-funcional, así como económicofinanciera–. En el otro polo cabe caracterizar una relación horizontal, entre pares que se ubican en un mismo e idéntico nivel de la distribución territorial de las competencias del poder del Estado, y entonces la imposición es sustituida por la coordinación consensuada. Las formaciones de cooperación interlocales, en ejercicio de competencias propias, o delegadas, constituyen un buen ejemplo de tal relación. En cualquier caso, la inclusión de elementos jerárquicos empuja el vector hacia situaciones intermedias caracterizadas por Scharpf (1993) como de “coordinación bajo la sombra de la jerarquía”, lo cual llevaría a calificar en la categoría descripta en el siguiente párrafo. Finalmente, la tercera alternativa es sin duda la que mejor describe en nuestros días la realidad de los Estados, sean unitarios o federales, con variadas combinaciones de jerarquía y reconocimiento de autonomía en cada caso. La razón es que se adecua más al ascendente predominio del “pluralismo institucional” (Cohen y Peterson, 1997), dada la generalización de los procesos de descentralización de políticas públicas y la naturaleza compleja de éstas. Con estas reflexiones previas y ya específicamente ubicados sobre la cuestión que nos ocupa de las capacidades políticas de las unidades locales,

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cabe preguntarse sobre la autonomía política con la que estas últimas cuentan. Ciertamente, hay que enfatizar en primer lugar la marcada polisemia del término autonomía en el campo del Derecho Público, como ampliamente lo reconoce la doctrina (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007), junto a la vaguedad con la que los distintos autores la conceptualizan. Pero hecha esta salvedad, es evidente que denota siempre independencia en el ejercicio de competencia/s y funcione/s en relación con la/s instancia/s supraordenada/s, aunque esta independencia varíe según épocas en grados y materias y de un Estado a otro e incluso al interior de un mismo Estado. Exclúyese, pues, la relación principal-agente; pero también su opuesta agente-agente en el plano vertical (no en el horizontal de los niveles inferiores e intermedios), ya que de lo contrario, y sin que esta afirmación implique negar la dinámica de entrelazamiento antes referida, se trataría de un retorno a la feudalización en la organización del poder político. La independencia de los gobiernos locales –distintiva de la tradición europea continental, a diferencia de la tradición anglosajona–, se manifiesta en tres componentes: político, económico-financiero y administrativofuncional. En el presente trabajo nos concentraremos en el componente político, pero con la advertencia de que los tres componentes se encuentran íntimamente relacionados, reforzándose u obstaculizándose mutuamente; esto se patentiza, por cierto, ya desde el diseño, pero lo hace de modo particularmente intenso en la práctica institucional de la autonomía, para que ésta se plasme como la independencia de todo otro poder gubernamental en el ejercicio de las competencias locales (propias, delegadas y concurrentes), en la jurisdicción territorial respectiva. La autonomía política del municipio puede conceptualizarse como la capacidad para elegir y controlar a sus autoridades, fijar independientemente sus políticas públicas y representar a la localidad en el plano jurídico y político-institucional. Cuando la institución municipal posee además la facultad de ejercer el poder constituyente por sí misma y, en consecuencia, de dictarse su propia carta orgánica, se presenta la denominada “autonomía institucional”: es la figura de los tradicionalmente llamados “municipios de convención” o “municipios de carta”. Al agregar a la autonomía política, económicofinanciera y administrativo-funcional esta capacidad constituyente (siempre


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dentro de los límites de la normativa constitucional e infraconstitucional supraordenada) las unidades exhiben, según la expresión de la doctrina juspublicista, una autonomía absoluta, frente a la relativa que implican los restantes atributos solos. Pero, por su naturaleza, la autonomía institucional bien puede considerarse una facultad de tipo político que, cuando se posee, expande a la autonomía política; esta perspectiva será la asumida aquí.

2.2.

Aplicación a los países seleccionados

Interesa ahora establecer si, y cómo, la autonomía política municipal es receptada en los diseños de distribución territorial del poder en los países que constituyen nuestros casos de estudio. De modo correspondiente con la conceptualización antes formulada de autonomía política, incorporaremos al análisis las siguientes consideraciones: a) para la determinación de la autonomía institucional evaluaremos: capacidad para organizarse políticamente (se posee/no se posee; para todos los municipios/para algunos municipios bajo ciertas condiciones); b) para la determinación de la autonomía política en sentido restringido, se atenderá a los siguientes indicadores: • • •

capacidad para designar y remover a las propias autoridades; capacidad para fijar las propias políticas (a través del ejercicio de la función de legislación y sin la supervisión de las instancias supraordenadas); capacidad de representación jurídica (en procedimientos en caso de conflictos) e institucional (en órganos administrativos y/o políticos).

Para organizar el análisis se agrupan los países según su forma de Estado unitaria (Colombia, Chile y Uruguay) o federal (Argentina, México y Venezuela), bajo el supuesto a contrastar de que dichas estructuras marcan tendencias diferentes en cuanto a la autonomía municipal, la que se vería favorecida en los gobiernos federales por el sello descentralizador de las competencias del poder que les es propio.

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En su artículo 1 la Constitución Política de Colombia1 proclama a este país como un Estado descentralizado, con “autonomía”2 de sus entidades territoriales, entidades entre las que se encuentra el municipio. Sin embargo, del conjunto del articulado constitucional, y en particular de los referidos específicamente al nivel municipal (Capítulo III de la CPC), resulta la ausencia de autonomía institucional, pues la misma CPC –o en su defecto, remite a la regulación por ley– prevé de modo detenido y expreso los órganos de gobierno municipal, su composición, sus atribuciones, su funcionamiento, sus responsabilidades y sus condiciones de elegibilidad y de ejercicio del sufragio (es decir, de integración del cuerpo electoral), así como la competencia de los gobiernos locales. No hay pues ejercicio de poder constituyente municipal. Una situación semejante presenta la República de Chile, cuya Constitución Política3 caracteriza a las municipalidades como corporaciones “autónomas” de derecho público, con responsabilidad jurídica y patrimonio propio, pero cuyas previsiones (Capítulo XIV: Gobierno y Administración Interior del Estado), completadas por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades Nº 18.695, les sustraen toda posibilidad de autodeterminación institucional. Finalmente, en la República Oriental del Uruguay, la significativa centralización aún existente desdibuja la diferenciación de lo local y torna irrelevante una discusión sobre autonomía institucional, aun en las localidades que poseen las denominadas Juntas Locales. Ya en el plano competencial más específico de la autonomía política, cabe distinguir entre la capacidad para elegir a las propias autoridades y la capacidad para destituirlas o disolver el gobierno local. Mientras la primera acerca el Estado a la sociedad a través de la legitimación democrática de origen, la segunda lo hace por medio de los necesarios mecanismos de accountability durante el ejercicio de los cargos. Vistas desde el ideario descentralizador y democrático, constituyen un continuo en que ambas deben tener su locus en la población local, en los vecinos, para que cristalice un gobierno participativo a la vez que con eficiencia incrementada.

1. 2. 3.

En adelante CPC. El entrecomillado nos pertenece. En lo sucesivo CPRCH.


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Sin embargo, esto no sucede necesariamente en la organización de todos los sistemas de ordenamiento territorial del poder, pudiendo disociarse los actores habilitados para intervenir en cada momento; en tal caso, mientras para la elección de las autoridades se prevé la activación del cuerpo político constituido por los ciudadanos locales, en el control concretado bajo la forma de destitución o disolución se habilitan formalmente, en cambio, instancias externas a él y superiores en la jerarquía de la estructura estatal. Naturalmente, la referida disociación significa la existencia de una autonomía política restringida, a tenor del indicador que estamos tratando. Esta situación de autonomía política restringida la encontramos en los municipios de Colombia y Chile, en los que razones históricas, idearios participativos y necesarios compromisos con los liderazgos políticos territoriales, han determinado la recepción de la elección por las poblaciones locales. En el caso de Colombia, la CPC deja en manos del cuerpo electoral formado por los ciudadanos residentes en el municipio la elección tanto de los miembros del órgano legislativo (Concejo) como del ejecutivo municipal (Alcalde), pero a la vez la ley suprema es expresa en cuanto a que los Alcaldes pueden ser suspendidos o destituidos por el presidente o por los gobernadores en los casos taxativamente determinados por ley, con lo cual se crea una dependencia con respecto a las instancias supraordenadas por parte de quien es el jefe de la administración local y a la vez su representante legal, circunstancia que recorta significativamente la potestad municipal de autogobierno. También en Chile, a tenor de las previsiones de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades Nº 18.695, una instancia externa al sistema local se incorpora a los efectos de la remoción tanto del Alcalde como de los miembros del Concejo, por las causales previstas en dicha normativa; la instancia aludida es el Tribunal Electoral Regional. El carácter más técnico de este órgano y la exigencia de que su intervención sea activada a solicitud de una cierta cantidad –según los casos a decidir– de miembros del Concejo Municipal, configura un diseño de menor dependencia que el antes expuesto. Por último, hay que señalar que la posibilidad abierta por el artículo 289 de la Constitución de la República Oriental del Uruguay4 en cuanto a la posibilidad de que por ley se declaren electivas a partir del cuerpo electoral algunas Juntas Locales Autónomas, conlleva en los hechos la existencia de 4.

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En lo sucesivo CROU.


tres Juntas con esta condición (denominadas Juntas Electivas), lo que atenúa sólo acotadamente la impronta jerárquica y centralizada del sistema. En relación con el segundo de los indicadores de la autonomía, el relativo a la capacidad para fijar las propias políticas a través del ejercicio de la función de legislación y sin la supervisión de las instancias supraordenadas, reproduce y refuerza la característica de los diseños institucionales expuestos, pues en los tres países bajo estudio se manifiesta la supremacía competencial en materia legislativa del nivel central, con posibilidades además de supervisión genérica sobre la actividad legislativa y la administración local por parte no sólo de este nivel central sino de los niveles intermedios (Departamentos en Colombia y Departamentos y Regiones en Chile). La mayor centralización de Uruguay se evidencia en que las capacidades legislativas son ejercidas por los Departamentos, constituyendo las Juntas Locales una herramienta específica (no sólo genérica) de control de la implementación de las políticas públicas. De modo coincidente, la representación institucional de las comunidades locales no va más allá de las propias Juntas Locales en Uruguay, mientras un mayor despliegue de la representación institucional aparece en los sistemas colombiano y chileno, con la presencia de los municipios en órganos consultivos, y de coordinación, departamentales y regionales. En todos los casos, los mecanismos de resolución de conflictos se reducen a procedimientos judiciales de índole administrativa. En consecuencia, con el análisis expuesto, cabe afirmar que no se manifiesta propiamente descentralización local institucional ni política en Colombia, Chile y Uruguay, si bien en los dos primeros países existen algunas instituciones que incrementan la autodeterminación y refuerzan la presencia de los gobiernos locales en las relaciones intergubernamentales. Abordaremos ahora el grupo de Estados federales seleccionados, compuesto por Argentina, México y Venezuela. Una advertencia previa se impone: la existencia del nivel gubernamental intermedio de las Provincias o Estados, que imprime al régimen municipal en cada uno de ellos una variabilidad que suele ser no desdeñable, como resultado de las diversas maneras que lo regulan en el uso de sus autonomías y siempre naturalmente en el marco de las constituciones nacionales. La necesidad de generalizaciones para nuestro desarrollo, nos obliga a dejar de lado los detalles al respecto.


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La Constitución de la Nación Argentina5, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos6 y la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela7, consagran con claridad la autonomía institucional y política de los municipios, a los que indudablemente consideran un nivel de gobierno del Estado compuesto. Estados federales presididos por la lógica de la distribución territorial del poder del Estado como estrategia de participación y control, extienden dicha lógica a los gobiernos locales. La redacción de los textos constitucionales, sin embargo, difiere, con consecuencias desde el punto de vista de la arquitectura de la estatalidad federal. Escueta, la CNA hace referencia a la autonomía municipal en sólo dos artículos, en los que se limita a imponer a las provincias el deber de asegurar la autonomía municipal y reglar su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero, sin retener la Nación ninguna facultad para sí al respecto. La CPEUM y la CRBV se extienden en cambio sobre la especificación de la organización y las materias de competencias de los gobiernos locales, generando desde el punto de vista de las relaciones interjurisdiccionales una restricción superior para los gobiernos estaduales en relación con sus competencias para regular el régimen municipal a través de las respectivas constituciones y “leyes orgánicas municipales”; este desplazamiento es más notorio en la CRBV y, conjugado con el énfasis en la activación de la población para una participación de base, sin mediaciones, fortalece el nivel local a expensas del rol de las unidades jurídico-políticas intermedias, empujando la forma de Estado hacia la incorporación de rasgos unitarios en las relaciones intergubernamentales. Si bien la autonomía institucional en sentidos estricto (capacidad para darse su propia carta orgánica) se presenta en un porcentaje menor de municipios y está relacionada con diversas condiciones –en especial, el tamaño de la población–, la elección de las autoridades la realiza el cuerpo electoral local y las eventuales destituciones o disoluciones son resueltas dentro del mismo sistema local en los tres Estados que tratamos. Asimismo, domina el sistema de reconocimiento de la universalidad de la competencia del municipio, por lo que éstos ejercen facultades 5. 6. 7.

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En los sucesivo CNA. En lo sucesivo CPEUM. En lo sucesivo CRBV.


propias, delegadas y concurrentes dentro de los márgenes de las normas constitucionales e infraconstitucionales del Estado de derecho, sin supervisión externa (“tribunales de cuentas locales” y “contralorías locales” son usualmente responsables del control en materia financiera). Los conflictos intergubernamentales se resuelven por la vía judicial; este aspecto reviste especificidad en el caso de Venezuela. Pero se registran algunos órganos de coordinación y consulta en los que participan los municipios junto a representantes de las jurisdicciones supraordenadas y que, a la vez que implican el reconocimiento del ejercicio de representación institucional por su parte, son así mismo una estructura de oportunidad para procesos de relacionamiento más horizontales en el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas públicas. Un ejemplo de esto es el Concejo Federal de Gobierno previsto en la CRBV –que no ha logrado aún activarse–, y otros que sin tener rango constitucional han obtenido, sin embargo, interesantes resultados de coordinación intergubernamental (como es el caso de la Mesa Provincia-Municipios creada en la provincia de Córdoba, Argentina, por la ley provincial Nº 8864/00). La revisión efectuada hasta aquí muestra que la forma de estado –unitaria o federal– condiciona la autonomía institucional y política de los municipios y, consecuentemente, incide sobre la direccionalidad (jerarquía vs. horizontalidad) de las relaciones intergubernamentales en el plano político. Pero también avala la aserción realizada más arriba, acerca de que la realidad muestra una tercera alternativa consistente en combinaciones de los tipos puros de relacionamiento jerárquico u horizontal y acordes con una gama de variaciones en las competencias reconocidas a los gobiernos locales.

3. Las relaciones intergubernamentales horizontales Conceptualmente, desde la perspectiva de la teoría tradicional de las relaciones intergubernamentales (Wright, 1997), no todas las relaciones intermunicipales son estrictamente relaciones intergubernamentales. Una de las condiciones de base para que las relaciones intergubernamentales tengan lugar es, precisamente, que las unidades vinculadas comporten instancias estaduales de decisión con algún grado de autonomía de determinación, en un ámbito definido de competencias territoriales.


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A partir de esta primera categorización, entendemos como relaciones intergubernamentales de carácter intermunicipal a las relaciones existentes entre unidades que sean o representen gobiernos a nivel local (comunales, municipales, condados), según corresponda a la división socio-territorial de los Estados nacionales en particular. La caracterización de las relaciones intergubernamentales sin duda está presente a lo largo de este capítulo; sin embargo, vale recordarla por las particulares aristas que presentan las relaciones intermunicipales en América Latina en general, y en los casos bajo examen en particular8. Entonces, una primera afirmación que enmarca el análisis de las relaciones intermunicipales, es que éstas pueden o no ser estrictamente intergubernamentales. Ello depende del grado de autonomía institucional y política que, por estatus constitucional, corresponde a las administraciones locales y con alcance, por lo tanto, al ámbito competencial que jurídicamente se les atribuye. Desde el aspecto jurídico institucional, el atributo de la autonomía municipal condiciona la existencia y el alcance de las relaciones intergubernamentales horizontales, así como lo hace con respecto a las relaciones intergubernamentales multinivel. Dicho esto, ¿a qué otro tipo de relaciones interlocales refiere el vocablo relaciones intermunicipales? La respuesta nos plantea la necesidad de aclarar si es posible hablar, y en qué sentido, de relaciones intermunicipales aun cuando el municipio, o la administración local, no implique estrictamente un nivel gubernamental o no se relacione por imperio de sus competencias como tal. Estas relaciones abarcan una variedad de modalidades que se caracterizan por formas de vinculación asociativas –es decir, relaciones de carácter voluntario– dirigidas a la definición y realización de fines compartidos y emergentes de problemas de gestión territorial (sean estos derivados del poder de policía local, de la prestación y cobertura de servicios 8.

La diversidad de formas estaduales (unitarias, federales, con variado grado de reconocimiento constitucional de las autonomías locales), de regulaciones sobre competencias y atribuciones territoriales (alcance de las facultades que legalmente determinan la capacidad política territorial efectiva de la gestión local) y de juegos posibles en las relaciones gubernamentales multinivel (oportunidad política, sesgos partidarios, dependencias de recursos), conforma un contexto regional (América Latina) de difícil generalización al momento del análisis de las relaciones intermunicipales.

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públicos, construcción o mantenimiento de infraestructuras tales como caminos, redes de provisión de agua, energía eléctrica, gas, políticas de desarrollo, protección ambiental y de recursos naturales). Las relaciones en cuestión son, por lo tanto, dependientes de la iniciativa, disposición y capacidad de cooperación de las unidades de administración local o de los gobiernos locales, según corresponda al grado y tipo de autonomía que estas unidades detenten. Bien distingue Cravacuore (2005) entre este tipo de relaciones intermunicipales asociativas de gestión –por lo general puntualmente referidas a una finalidad específica, sea un servicio, obra o acción conjunta9– y las que se ordenan por procesos de regionalización dirigidos desde los niveles gubernamentales centrales10. Por su parte, va de suyo la inclusión de procesos de metropolización como relaciones intermunicipales, sea la iniciativa de los mismos de carácter endógeno (desde los niveles locales) o exógeno (desde los niveles centrales)11. En Diaz de Landa (2007), se distingue la forma de cooperación intermunicipal autogenerada de la cooperación intermunicipal inducida. La primera es la que Cravacuore denomina asociativismo municipal, en sentido estricto, y que representa en un sentido amplio el tipo de relaciones intergubernamentales horizontales (entre los mismos niveles de gobierno) por oposición a las relaciones intergubernamentales jerárquicas (las relaciones locales-centrales). El acto constitutivo de las relaciones intermunicipales autogeneradas es el acuerdo mutuo, y la membresía es de carácter voluntario. Se trata de ordenamientos cooperativos autoimpulsados (iniciativas locales), autorre9.

Modalidad ésta que se identifica con denominaciones como “mancomunidades”, “consorcios”, “corredores”, entes intermunicipales o microregiones, siempre que la modalidad sea de iniciativa local. 10. Al respecto, Cravacuore (2005) advierte sobre las dificultades que en general encierran las iniciativas microregionales, por la amplitud y complejidad de sus agendas habitualmente dirigidas al desarrollo regional. Aun de mayor complicación resultan las experiencias microregionales promovidas desde los niveles centrales, a las que categoriza como “regionalismo desconcentrador”, orientado más por los intereses de los gobiernos centrales que por las preocupaciones de las administraciones o gobiernos municipales. 11. La metropolización es tema, en particular, del capítulo de Altaïr Jesica Magri y María de los Ángeles Huete, “Gobernando las áreas metropolitanas: gobernanza y gobernabilidad iberoamericanas en perspectiva comparada”. A pesar de que la misma involucra relaciones intermunicipales, su problemática excede la consideración de éstas.


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gulados, basados en la autonomía local y con competencias acordadas entre los municipios miembros, limitadas a las facultades jurisdiccionales de éstos. Por supuesto que nada obsta a que los niveles gubernamentales superiores deleguen servicios o funciones, siempre consensuando tales delegaciones y conservando el nivel jerárquico (la supervisión y el control del servicio, actividad o finalidad de la desconcentración o descentralización funcional)12.Territorialmente puede la entidad cooperativa localizarse, o no, en un espacio contiguo. Por su parte, la cooperación intermunicipal inducida refiere a relaciones intermunicipales propuestas, incentivadas y/o impulsadas desde los niveles centrales y supone objetivos generales de desarrollo y coordinaciones con un importante grado de complejidad en su gestión y sostenimiento en el tiempo. Todas las formas de relaciones intermunicipales, tipificadas previamente, integran la estructura de gestión estatal, en su condición de instrumentos de gobernabilidad territorial. Paralelamente existen otras formas de asociación intermunicipal que no califican como relaciones asociativas intergubernamentales, pero que pueden tener una influencia importante tanto en el ordenamiento de las relaciones intergubernamentales verticales (central-locales) cuanto en la gestación y promoción de las horizontales (local-local). Las relaciones intermunicipales no gubernamentales son las que se organizan en las denominadas asociaciones nacionales, regionales, partidarias o bien internacionales que reúnen administraciones y gobiernos locales en defensa de su relevancia institucional.Tales asociaciones, por lo tanto, no son entidades estatales ni de gestión pública, ni pueden generar acuerdos con efectos socioterritoriales vinculantes. Sin embargo, constituyen importantes espacios para apoyar el desarrollo institucional del nivel municipal, así como la generación de oportunidades que impulsen relaciones de cooperación entre los Estados y las administraciones locales miembros, dirigidas a la asistencia e intercambio de experiencias para la resolución de cuestiones comunes y de intervención en los territorios de su jurisdicción.

12. Para Agranoff (1997), la mirada tradicional sobre la jerarquía entre niveles gubernamentales, como las relaciones centrales-locales, sobredimensiona la relevancia de las normas formales acerca de la realidad. Diversas vías de simetrización de las RIGs verticales acontecen en las negociaciones entre los gobiernos locales y los centrales.

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4. Reconocimiento jurídico-institucional de la cooperación intermunicipal Desde este punto de vista interesa conocer en qué medida la arquitectura institucional de los países latinoamericanos adoptados como casos de estudio en este análisis, permea la incorporación de esta herramienta de gestión y gobernabilidad territorial que supuestamente fortalece la capacidad de intervención de los gobiernos y de las administraciones locales en los ámbitos territoriales y competenciales que les son asignados. Los casos –países– analizados según su forma de estado, unitaria (Colombia, Chile y Uruguay) o federal (Argentina, México yVenezuela), y su relación con el reconocimiento de la autonomía municipal, es el criterio ordenador de la comparación que se presenta sobre el estatus institucional de las relaciones intergubernamentales horizontales, es decir a nivel intermunicipal. Ver a continuación los cuadros 1 y 2 (en las páginas 34 y 35). Una diferencia inicial entre los países radica en la existencia de normas constitucionales y legales expresas en relación con las figuras asociativas intermunicipales. En segundo lugar, interesa mostrar si hay diferencias regulatorias significativas con respecto a la finalidad, función u objeto de gestión que se le atribuye en cada lugar a la asociatividad intermunicipal. Un tercer aspecto es la capacidad de iniciativa que la norma le reconoce a los niveles locales para la conformación y el funcionamiento de las asociaciones intermunicipales. En ese sentido, importa aproximar qué tipo de relaciones (horizontales o verticales) predominan y cuáles son las limitaciones que surgen a partir del diseño normativo que configura la base institucional de las figuras de cooperación intermunicipal. Sin pretensión de extender a otros casos las observaciones que sugieren los cuadros comparativos, cabe decir que al menos coincidentalmente los países agrupados bajo la forma unitaria no incorporan en sus cartas magnas el reconocimiento de la facultad de las administraciones locales para conformar entes o entidades de gestión local intermunicipales. El grupo de países federales, en cambio, incorporan a la estructura constitucional el asociativismo intermunicipal como instrumento de fortalecimiento de la capacidad de gobernabilidad de los niveles locales. Dos de ellos, Venezuela y México, articulan su reconocimiento en el texto nacional, mientras que en el restante, Argentina, lo receptan algunas de sus constituciones provinciales.


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MARTHA DIAZ DE LANDA y M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBARÁ Restringida No

Dcto. 1390/76, Dcto. 1333/86, Ley 136/94, Ley 617/00, Dcto. 2170/00, Dcto. 2980/04.

Ley Orgánica Municipal.

Nivel de Reconocimiento Regulación Autonomía expreso de las Local (CN)* RIGs en la CN Muy bajo No No posee

Colombia Restringida No

Chile

Uruguay

Países

*CN: Constitución Nacional

Unitaria

Forma de Estado No registra experiencias. Las municipalidades podrán asociarse entre ellas, pertenezcan o no a una misma provincia o región, para el cumplimiento de sus fines, la solución de problemas comunes o el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles. Funciones: atender servicios comunes; ejecutar obras de desarrollo local; fortalecimiento de los instrumentos de gestión; realización de programas de protección del medio ambiente, turismo, salud, y otros fines que les sean propios; capacitación y perfeccionamiento del personal municipal, y coordinación con instituciones nacionales e internacionales, a fin de mejorar el régimen municipal. Asociaciones de municipios como forma de organización administrativa, institucional y de planeación. Fines: -Desarrollo de economías de escala. -Estrategia para disminuir costos y optimizar los resultados de gestión y administración territorial. -Fortalecimiento de asociaciones para hacerlas autosostenibles y como una alternativa a los inconvenientes fiscales de los municipios.

Finalidad de las RIGs

Las asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica, estatuto y patrimonio propio, que por su constitución mediante convenio entre municipios se atribuye gracias a la ley 136/94, naturaleza de ente descentralizado indirecto; pero se les aplica también la ley 617/00, por lo que para proveer y asistir a los municipios asociados que las integran, se las equipara con otros proveedores –incluso privados– debiendo competir para la adjudicación del servicio. Se justifica esta disposición, por las autoridades departamentales, en razón de austeridad fiscal y transparencia pública.

Predominantemente vertical.

Tempranamente las horizontales fueron reconocidas (Dcto. 1390/76), pero las verticales progresivamente fueron adquiriendo mayor impacto, en particular a partir de la Ley 617/00 y el Dcto. reglamentario 2980/04.

Se destaca la impronta jerárquica y centralizada del sistema.

Limitaciones y condiciones para la iniciativa local

Inexistencia de marco regulatorio que otorgue estatus jurídico adecuado. Puede ordenarse desde una intencionalidad gremialista hasta aquellos cuya formación responde a un proceso inducido desde los instrumentos del Estado y programas de carácter territorial. Los convenios entre municipalidades para crear asociaciones municipales deben especificar las obligaciones de los municipios asociados, los aportes que cada municipio proporcionará, el personal que se dispondrá al efecto, y el municipio que tendrá a su cargo la administración y la dirección de servicios y/u obras que se ejecuten. Los convenios deben contar con el acuerdo de los respectivos concejos.

Vertical.

RIGs verticaleshorizontales

Cuadro 1. Asociativismo Municipal en Uruguay, Chile y Colombia / Fuente: “Proyecto GLIC (AECID)”


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CN. Art. 115

México

Amplio

Varía según las Constituciones a nivel provincial (CP).

Amplio en CN, pero restringido Argentina según algunos órdenes provinciales.

CN. Art. 170

Nivel de Reconocimiento Autonomía expreso de RI* en la CN Local (CN)

Venezuela Amplio

Países

*RI: Relaciones Intermunicipales

Federal

Forma de Estado

Predominio de las relaciones horizontales. Sistemas de cooperación autogenerados.

LOM estaduales del régimen municipal.

Coordinarse y asociarse para la prestación de servicios públicos o ejercicio de sus funciones.

Normativa general centralizada en disposiciones nacionales, lo que limita el margen de elección horizontal. (Determinación de los requisitos para su creación; imposición de las mancomunidades forzosas).

Relaciones verticaleshorizontales

Por la reforma de la CN de 1994, se fortalece la estrategia endógena de constitución de entes intermunicipales, sea a nivel interlocal o como política provincial.

Gestión común de materias de su competencia.

Finalidad/función/ objeto de gestión de las RI

No contemplan relaciones intermuniCP-LOM procipales, 10 de las 24 vincial, y Carta CP. Entre las que sí lo Orgánica hacen el fin varía desde Municipal. servicios puntuales a funciones más amplias.

Ley Orgánica Nacional del Poder Público Municipal (LOM).

Regulación

Los acuerdos de cooperación intermunicipales deben tener el apoyo de los ayuntamientos de los municipios asociados. En caso de que la asociación sea de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivos.

Constitucionalmente y por la LOM, los municipios pueden asociarse en mancomunidades o acordar modalidades asociativas intergubernamentales entre sí o con los demás entes públicos territoriales para fines de interés público relativos a su competencia. El acuerdo requiere la aprobación de las municipalidades, debiendo su acta constitutiva precisar los requisitos que LOM establece (organización, autoridades, aportes que los miembros se comprometen a dar, entre otros). Se establece la mancomunidad forzosa, cuando un servicio público municipal tenga o requiera instalaciones, o se preste, en dos o más municipios limítrofes, para la determinación uniforme de las regulaciones que corresponden a su competencia, preservando las competencias nacionales o de los Estados (reglamentación técnica, condiciones de producción y suministro, inspección y potestades sancionadoras). Los acuerdos intermunicipales deben ser aprobados por órganos de control de los municipios asociados. No existe otra restricción expresa ni tácita. La principal limitación es la falta de fuentes estables de financiamiento. No obstante, la práctica ha crecido, tanto en su modalidad autogenerada como en la inducida desde los niveles centrales. En la inducida, la asociación es voluntaria, pero se delimita territorialmente la cooperación. Sólo en la CP de La Rioja se ordenan a priori, y para todo objetivo, las regiones (5) de cooperación en las que diversas y voluntarias relaciones intermunicipales deberán localizarse.

Limitaciones y condiciones para la iniciativa local

Cuadro 2. Asociativismo Intermunicipal: Venuzuela, Argentina y México / Fuente: “Proyecto GLIC (AECID)”

Esta recepción constitucional comporta una de las innovaciones institucionales que trajo consigo el movimiento reformista constitucional que se expresó en América Latina desde fines de la década de 1980 y durante los años noventa. En casi todos los casos (excepto Uruguay), independientemente de su forma de estado (unitaria o federal), se sancionaron cuerpos legales subordinados (leyes/decretos nacionales, constituciones/leyes provinciales, cartas orgánicas municipales) con pocas variaciones relativas a las funciones de las cooperaciones intermunicipales, no obstante el mayor alcance que eventualmente pueden tener las competencias municipales según el nivel de autonomía reconocido a las administraciones o a los gobiernos locales. Es admisible conjeturar respecto de las escasas diferencias funcionales –más allá de la forma de verbalización expresa en las normas– que la incorporación del asociativismo intermunicipal se ha dado en el marco del movimiento jurídico reformista en relación con los regímenes municipales. Es precisamente este movimiento el responsable de la ampliación del espectro de las funciones municipales, que han traído consigo los procesos de descentralización ocurridos en gran parte de los países de la región. Una de las finalidades del asociativismo intermunicipal observada en la experiencia comparada y controvertida entre algunos analistas, en cuanto a su conveniencia en contextos de escaso desarrollo de estas herramientas –como parece ser el caso de los países analizados y, en general, de la región–, es la vinculación de dichos instrumentos con objetivos de desarrollo regional, tomado éste como potenciador de desarrollos locales. En tal sentido, la normativa más clara es la de Venezuela que expresamente sanciona la figura de las mancomunidades, la cual puede acoger por su connotación finalidades más amplias, como es el desarrollo regional13. Todo ello sin excluir la que parece ser la figura generalizada, es decir los consorcios, que ordenan las relaciones intermunicipales en dirección a la prestación de servicios o la ejecución de obras puntuales14. 13. Cravacuore (2005), Diaz de Landa (2009), Parmigiani de Barbará (2008) informan sobre las orientaciones legislativas en algunas provincias argentinas (Córdoba, La Rioja, Chaco) que explícitamente establecen la conformación de entes intermunicipales para el desarrollo regional, sin duda un objetivo de mayor complejidad y de dificultosa realización de acuerdo a los análisis previamente referenciados. 14. Sin embargo, es oportuno referir a Cravacuore y Clemente (2006) en lo que sigue: actualmente la mayor parte de los expertos parecen haber girado su interés hacia el asociativismo intermunicipal de gobiernos locales pequeños y medianos, valo-

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En cuanto al predominio de las relaciones verticales vs. horizontales y las limitaciones a las iniciativas locales, resultan de los propios sistemas de autonomía municipal que, como principio general, regulan el alcance de los diseños.

5. Relaciones intermunicipales no gubernamentales: las Asociaciones de Municipalidades como organizaciones de interés corporativo Se ha otorgado importancia a las Asociaciones de Municipios por la función que se les reconoce como espacio de representación de los intereses de las administraciones locales, a un punto tal que su crecimiento en la región ha llevado a integrarlas en el esquema institucional de la vida municipal, en algunos casos mediante normativas expresamente sancionadas, o bien se han impulsado iniciativas en este sentido, adquiriendo algunos proyectos estado parlamentario. Las Asociaciones de Municipios tienen una larga existencia en América Latina, y están representadas en Federaciones Nacionales e Internacionales, Asociaciones Subnacionales (Estaduales, Regionales, Provinciales, Departamentales), como así también en Asociaciones de Municipios por intereses temáticos15 y las que reúnen alcaldes o intendentes, concejales o ediles16. Existen organizaciones de tipo político-partidistas, cuyas

rando su potencialidad para lograr la escala necesaria que posibilite el desarrollo económico en un contexto competitivo global, la mayor eficacia y eficiencia de las políticas públicas en el territorio, la realización de tareas de una complejidad superior como las implícitas en la nueva agenda local y el fortalecimiento de los gobiernos locales en su capacidad de negociación frente a otros actores. 15. Tal es el caso en Chile de la Asociación de Municipios Turísticos de Chile y la Asociación de Municipalidades con Corporación de Salud y Educación. La primera se propone como objetivo, estudiar e implementar procedimientos y estrategias destinados a mejorar el desarrollo y la coordinación del turismo interno de nivel local. 16. La referencia de Uruguay es ilustrativa de este tipo de asociaciones. El Congreso Nacional de Intendentes es una institución que agrupa a los 19 gobiernos departamentales. Se creó en 1959 como una organización voluntaria y formalmente la reforma constitucional de 1997 estableció su funcionamiento. Diversas disposiciones le han asignado la representación de los gobiernos departamentales en diferentes instancias institucionales, sobre todo en aquellas que analizan políticas de descentralización


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membresías están definidas por la pertenencia de los gobiernos locales a partidos políticos determinados 17. Estas experiencias tienen su antecedente remoto en las dos Conferencias Internacionales de Estados Americanos, celebradas respectivamente en Santiago de Chile y La Habana en los años 1923 y 1928. Dando continuidad a estas iniciativas, en 1938 se creó la Organización Interamericana de Cooperación Intermunicipal (OICI) durante el I Congreso Panamericano de Municipios, celebrado en La Habana. En 1976 pasó a denominarse Organización Iberoamericana de Cooperación Intermunicipal en atención a la incorporación de municipios españoles, portugueses y brasileños. A nivel nacional, la más antigua es la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME, 1941). Según el informe de FLACMA (2004), acompañando el proceso de democratización generalizado en América Latina, el asociativismo municipal de la escena política echó raíces en las últimas tres décadas, particularmente, desde los años ochenta hasta el presente se formó el 70% de las Asociaciones Municipales nacionales, como muestra el cuadro 3. Se cuentan como objetivos generales de lasAsociaciones de Municipios, el contribuir al desarrollo, fortalecimiento y autonomía de los municipios, defender la democracia de la esfera local y promover la incorporación efectiva de las administraciones locales en el proceso de crecimiento de sus respectivos países. Se plantean como funciones, de dichas asociaciones, la de difundir, estimular y promover la incorporación de innovaciones en la gestión y gobierno de las administraciones locales. También se proponen canalizar el intercambio de experiencias, ideas y propuestas de herramientas y estrategias de gestión. Otra función es la de brindar asistencia técnica, emprender investigaciones y análisis sobre las realidades locales, y constituirse en un espacio de aprendizaje mutuo. Posiblemente, la de mayor importancia para los miembros es la de representar a los municipios en los distintos ámbitos públicos y privados, nacionales e internacionales, o definen políticas de aplicación a nivel municipal. También el Congreso Nacional de Ediles, con funciones de coordinación, creado en 2004. 17. Del Partido de la Revolución Democrática, de México. Esto parece haber cambiado desde 2002, cuando esta AGL “comenzó a incorporar” a “municipios cuya solicitud de incorporación a la asociación ya [había] pasado por la aprobación del cabildo, y ya no a autoridades locales pederristas”. Otro caso es el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo País de Ecuador.

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en los que se diriman cuestiones de relevancia para el desarrollo comunal y la defensa de los intereses municipales. Cuadro 3. Asociaciones de Municipios en América Latina País/Región América Latina Centroamérica MERCOSUR Argentina Bolivia Brasil

Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México

Nicaragua Panamá Paraguay Perú

R. Dominicana Uruguay Venezuela

Nombre de la Asociación Asociaciones Regionales Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales Asociaciones Subregionales Federación de Municipios del Istmo Centroamericano MERCOCIUDADES Asociaciones Nacionales Federación Argentina de Municipios Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia Asociación Brasilera de Municipios Confederación Nacional de Municipios Frente Nacional de Prefeitos Federación Colombiana de Municipios Unión Nacional de Gobiernos Locales Asociación Chilena de Municipalidades Asociación de Municipalidades Ecuatorianas Corporación Municipal de la República de El Salvador Asociación Nacional de Municipios de Guatemala Asociación de Municipios de Honduras Asociación de Autoridades Locales de México Asociación Mexicana de Municipios Federación Nacional de Municipios de México Asociación de Municipios de Nicaragua Asociación de Municipios de Panamá Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal Asociación de Municipalidades del Perú Asociación Nacional de Alcaldes Distritales Red de Municipalidades Rurales del Perú Federación Dominicana de Municipios Congreso Nacional de Intendentes Asociación de Alcaldes Venezolanos Asociación de Alcaldes Bolivarianos

Sigla

Año de creación

FLACMA

2003

FEMICA

1991 1995

FAM FAM ABM CNM FNP FCM UNGL ACHM AME COMURES ANAM AMHON AALMAC AMMAC FENAMM AMUNIC AMUPA OPACI AMPE ANADIS REMURPE FEDOMU CNI ADAVE ADABOVE

1997 1999 1946 1980 2001 1989 1977 1993 1940 1941 1960 1962 1997 1994 1997 1993 1995 1964 1982 2003 1997 2001 1959 1996

Fuente: Mario Rosales, Salvador Valencia Carmona (2008) La descentralización y la democracia local en el mundo. Primer Informe Mundial. Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, p. 127.

En los casos estudiados en particular, Argentina, Chile, Colombia, México, Uruguay yVenezuela, la presencia de las Asociaciones Nacionales de Municipios es amplísima. Salvo en Argentina, donde integran el 62% de los municipios, en el resto de los países cubren prácticamente todas las administraciones locales (cuadro 4).


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Cuadro 4. Nivel de representación de las Asociaciones de Municipios: Argentina, Chile, Colombia, México, Uruguay y Venezuela. Año 2004 País Argentina Chile Colombia México Uruguay Venezuela

n° total de municipios 2.169 340 1.098 2.443 19 335

% municipios afiliados 62,2 99,4 100 91,7 100 100

% población representada 70 99 100 90 100 100

Fuente: Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA) (2004) El Asociativismo Municipal en América Latina. Estudio sobre las Asociaciones de Gobiernos Locales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Informe Proyecto Regional Descentralización/Desarrollo Municipal.

6. Conclusiones En Colombia, Chile y Uruguay, Estados de estructura unitaria, no se manifiesta propiamente descentralización local institucional ni política, si bien en los dos primeros países existen algunas instituciones que incrementan la autodeterminación y refuerzan la presencia de los gobiernos locales en las relaciones intergubernamentales. Por su parte, las Constituciones Nacionales de Argentina, los Estados Unidos Mexicanos y la República Bolivariana de Venezuela, consagran con claridad la autonomía institucional y política de los municipios, a los que indudablemente consideran como un nivel de gobierno del Estado compuesto. Sin embargo, como ya hemos indicado, la redacción de los textos constitucionales difiere, lo cual trae consecuencias en la arquitectura de la estatalidad federal. Tanto en la Constitución Mexicana como en la Venezolana se advierte una tendencia regulatoria mayor en relación con la definición del régimen municipal, desdibujando la intervención al respecto del nivel departamental o intermedio estatal. Por el contrario, en la Constitución Nacional Argentina, estos últimos preservan en relación al régimen municipal todas las prerrogativas del diseño federal del Estado, aun cuando la reforma de 1994 reforzó la autonomía institucional y política de los municipios. No se infiere necesariamente desde este punto que por ser preservadas las facultades del nivel intermedio (provincias, estados o departamentos) 40


se garantice la autonomía municipal y por ende una mayor capacidad de negociación multinivel de las administraciones locales. Ello depende de la resolución que adopte el nivel intermedio. De hecho, Argentina es un ejemplo de cómo el nivel provincial ha condicionado a las autonomías locales18. Por lo dicho hasta aquí, y en los casos estudiados, se marca una diferencia importante en cuanto a la capacidad política de los municipios para la negociación intergubernamental considerando las relaciones multinivel. Pero también es extensible esta aseveración cuando se trata de las relaciones intergubernamentales horizontales. No obstante la correlación entre los dispositivos de autonomía política con los que, normativamente, los sistemas indican una mayor permeabilidad a la iniciativa local para la constitución de las relaciones intermunicipales, la normativa vigente en cualquier caso se manifiesta inconsistente a fin de promover formas asociativas que incentiven y sostengan la cooperación intermunicipal como herramienta de gestión y desarrollo. A partir de los procesos de descentralización y reforma en el esquema de distribución del poder territorial acontecidos en América Latina entre los años ochenta y los noventa, se ha dado un crecimiento sostenido de las Asociaciones de Municipios, como agencias de representación de los intereses de las administraciones y gobiernos locales. Este emergente plantea una dinámica institucional de reforzamiento de la capacidad política de los municipios y, desde ese punto de vista, adquiere relevancia en término de las relaciones intergubernamentales, tanto verticales como horizontales y, por cierto, respecto de la articulación entre ambas.

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18. Actualmente sólo tres de las 24 provincias no han establecido expresamente el principio de la autonomía municipal en sus respectivas constituciones (Buenos Aires, Santa Fe y Mendoza). CAPÍTULO 1 Capacidades políticas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones…

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Capítulo 2 Capacidades administrativas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones intergubernamentales en Estados iberoamericanos Vicente Ugalde1

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rigir un panorama del funcionamiento de las relaciones intergubernamentales (RIG) en los países de Iberoamérica es una empresa faraónica. Un capítulo no sería espacio suficiente para ello, como no lo es siquiera para esbozar el marco en el que operan las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno en los que está organizado el poder público en los países iberoamericanos. Además de que se trata de un capítulo, y no obstante que el Proyecto sobre la “Gobernanza Local en Iberoamérica…” es una invaluable fuente de información, las singularidades de cada país, de su organización territorial y, en algunos casos, de la diversidad de modelos y arreglos institucionales en los gobiernos locales, así como la riqueza en cuanto a los diseños en la distribución vertical del poder público, hacen que una revisión de esta naturaleza renuncie a ser exhaustiva y analíticamente profunda. El propósito en este caso es mucho más modesto y responde a cuestionamientos tan espontáneos como intuitivos: ¿qué hace que los gobiernos municipales insertos en contextos constitucionales diferentes, en formas de organización territorial heterogéneas, parezcan a los ojos del observador tan similares?, ¿son en verdad diferentes las condiciones en las que se desempeñan?, ¿en dónde radican los verdaderos elementos

1.

El autor agradece la información proporcionada así como los comentarios y sugerencias de sus colegas del Proyecto “Gobernanza local en Iberoamérica en perspectiva comparada”, autores de este libro, también la valiosa colaboración de Giovanna Montagner.

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de convergencia y de diferencia entre sus regímenes de relaciones intergubernamentales? De esta manera, el objetivo del capítulo es explorar sobre la forma en que se organiza la distribución del poder público entre niveles de gobierno en algunos Estados nacionales iberoamericanos federales y unitarios, para esgrimir elementos que permitan responder a esa paradójica situación consistente en que tratándose de regímenes de relaciones intergubernamentales formalmente diferentes se observan capacidades de los gobiernos municipales y dinámicas intergubernamentales similares. La exploración abarca cinco Estados nacionales iberoamericanos con trayectorias constitucionales diferentes y, en consecuencia, con estructuras de organización territorial de poderes públicos también diferenciadas, pero susceptibles de ser agrupadas al menos en dos grupos: los Estados federales de Argentina y México, por un lado, y los Estados unitarios de Chile, Colombia y Uruguay, por el otro. Esta revisión se limita tan sólo a algunos de los múltiples aspectos que modelan la dinámica de las RIGs, como por ejemplo la distribución de las más importantes competencias en materias que son esenciales para la vida de los municipios y ciertos elementos que pueden ilustrar la relación entre niveles de gobierno y que permiten identificar de qué tipo de vinculaciones se trata. Es decir, hablamos de elementos que favorecen relaciones de coordinación, de autonomía o de dependencia, como lo son el control y la rendición de cuentas entre los niveles de gobierno, la capacidad para la disolución de gobiernos, la coordinación horizontal entre municipios y la estructura del sistema fiscal.

1. Las herramientas del enfoque de las RIGs La aproximación que propone este capítulo es seriamente limitada pues deja de lado aspectos determinantes en el funcionamiento de las RIGs como los analizados por la perspectiva de las relaciones interpersonales, los relativos a la filiación partisana subrayada por el “enfoque electoral”, o incluso aquellos que inciden en el tema de la capacidad fiscal de los gobiernos subnacionales. Como lo señala Wright (1997:75), son las acciones y actitudes de los funcionarios públicos lo que está en el centro de las relaciones intergu-

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bernamentales; y, en efecto, las relaciones entre gobiernos, en sentido estricto, no son otra cosa que relaciones entre funcionarios, relaciones entre personas a cuyos actos se les puede imputar el carácter de actos derivados de las unidades de gobierno a las que están adscritos. Los gestos y acciones de aproximación sucesiva para el entendimiento y el establecimiento de acuerdos entre los funcionarios de dos municipios a fin de establecer un mecanismo de asociación intermunicipal destinado al suministro de algún servicio público son, en este sentido, un aspecto clave en las RIGs. Pero no solo se trata de interacciones que desembocan en el establecimiento de acuerdos formales, sino que las RIGs están también conformadas por esos contactos e intercambios de información y de opiniones que se dan entre los funcionarios para hacer que “las cosas se hagan” (Wright, 1997:81). Si bien este capítulo desafortunadamente no moviliza dicho enfoque, vale la pena recordar que se trata de un elemento fundamental en el funcionamiento de las RIGs. Por otro lado, no debe olvidarse que en numerosos casos la variable electoral tiene un gran poder para explicar la dinámica de las RIGs; es decir, cómo las relaciones entre los niveles de gobierno son modeladas por la variable partisana en los regímenes de elecciones competitivas. Al hacer referencia al valor que adquiere la filiación partidista de los titulares de los gobiernos en la explicación de la naturaleza cooperativa o conflictiva de las relaciones entre distintos niveles gubernamentales y dentro de un mismo nivel, el “enfoque electoral” se ha convertido en uno de los esquemas analíticos que se movilizan con mayor frecuencia en este tipo de análisis. Esta valiosa capacidad explicativa no debe sin embargo ocultar que se trata de un enfoque con limitaciones para explicar algunos casos importantes, como lo son las medidas de descentralización que ocurrieron en Brasil y España (Montero, 2001:45) y los conflictos intergubernamentales suscitados entre gobiernos de filiación priísta (Partido Revolucionario Institucional, PRI, de México) a propósito de instalaciones molestas (Ugalde, 2002). Desafortunadamente, este capítulo tampoco analiza elementos del contexto económico global que también suelen afectar a las RIGs. Es el caso por ejemplo de las crisis macroeconómicas que inciden en la capacidad fiscal y, entonces, en la autonomía de los gobiernos locales, minando, en consecuencia, la propensión de éstos a asociarse inter pares en beneficio de la capacidad de los gobiernos nacionales para incentivar

CAPÍTULO 2 Capacidades administrativas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones…

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la coordinación de las administraciones locales con la nacional en vez de coordinarse entre ellas (Montero, 2001). Consiente del riesgo de incurrir en generalizaciones, este capítulo se limita a dilucidar algunos de esos elementos que ayudan a entender el marco formal de las RIGs en cinco países de Iberoamérica. Uno de esos elementos consistirá en identificar cuál es el modelo de RIG que prevalece en cada uno de los países, al menos en función de la forma en que se distribuyen las competencias, especialmente en materia fiscal, entre los niveles de gobierno. Aunque la utilidad de retomar la tipología de modelos de relaciones intergubernamentales deWright (1997:104) no es en principio evidente, consideramos que contribuye a ilustrar con eficacia el tipo de RIG que se observa en los casos revisados, pero, sobre todo, permite identificar, si es que las hay, las mutaciones actuales de las RIGs, es decir desde qué tipo de relaciones intergubernamentales y hacia cuál otro modelo se están conduciendo los sistemas de distribución de competencias y sus cambios recientes en estos países. Como se aprecia en el esquema 1, se trata de tres modelos que si bien implican simplificaciones, paralelamente, facilitan la revisión propuesta: relaciones interdependientes, relaciones independientes y relaciones jerárquicas. Esquema 1. Modelos de relaciones intergubernamentales Relación Interdependiente

Gobierno nacional

Gobierno estatal

Gobierno municipal

Relación Independiente

Gobierno nacional

Gobierno municipal

Relación Jerárquica Gobierno municipal Gobierno estatal Gobierno nacional

Gobierno estatal

Fuente: Wright (1997).

En el primer caso, este tipo de relaciones es provocado, o al menos orientado, por el hecho de que existen ámbitos de intervención pública que suponen la participación de los tres órdenes de gobierno; cada orden

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de gobierno tiene tanto áreas de dependencia con uno o con los otros dos órdenes pero asimismo áreas, aunque reducidas, de autonomía. En el modelo de relaciones independientes –asociado al llamado “federalismo dual”– se observa muy bien cómo se trata de esquemas construidos a partir de la experiencia norteamericana, pues supone un orden federal, por un lado, y, por el otro, un orden estatal o provincial que incluiría al municipio. Aquí, la condición de relativa independencia de los gobiernos estatales respecto del federal deriva de una repartición de competencias clara y, en la mayoría de los casos, excluyente, y supone relaciones de coordinación para sacar adelante las políticas y demás actividades públicas; los municipios quedan, sin embargo, supeditados a lo que marca el gobierno estatal, pues carecen de autonomía efectiva. En lo que corresponde al modelo de autoridad jerárquica, este supone que existen mayores competencias del gobierno nacional con respecto al estatal o provincial e, igualmente, mayores competencias de éste en relación con el gobierno municipal. Se trata, en el caso de los Estados federales, de la traducción de la idea de un “federalismo centralizado” en el que el peso del gobierno nacional es preponderante. Llama la atención la dinámica con la que las competencias de cada orden de gobierno crecen o decrecen respecto a los otros dos. Esta dinámica se observa, fundamentalmente, a partir de dos procesos. O bien el corpus general de ámbitos de intervención pública y de competencias por repartir entre los niveles de gobierno aumenta y entonces puede suceder que los tres niveles de gobierno ganen en cuanto a sus poderes, o que al incrementarse las competencias de uno no haya efecto en los otros; o bien, el universo de competencias permanece estático y cuando uno de los tres niveles gana poderes ello implica que otro los pierde. En este último supuesto interesa observar el efecto que, por ejemplo, tiene el hecho de que el gobierno nacional vea aumentar sus poderes en perjuicio de los otros dos órdenes, así como la consecuencia que provoca sobre los poderes del gobierno nacional o municipal el incremento de competencias de los gobiernos estatales o provinciales y, en fin, los resultados del apoderamiento de los aparatos municipales sobre los restantes niveles. En este sentido resulta interesante conocer en cuál de estos tres escenarios se ubican los esquemas de distribución de competencias en los países que nos ocupan, es decir si el corpus de competencias aumenta o


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permanece estático, y entonces cuestionar el efecto de esos cambios en el equilibrio vertical de repartición de competencias2.

2. Los municipios en el esquema vertical de distribución de competencias Una interrogación que puede bien orientar la lectura de las formas en que se distribuyen los poderes entre los niveles de gobierno consiste en saber en qué medida los gobiernos municipales en sistemas unitarios están menos dotados de competencias y de capacidades financieras que sus pares de los sistemas federales. En Chile las reformas constitucionales de 1991 modificaron el marco jurídico-institucional de las relaciones intergubernamentales de manera sustantiva, con los procesos de regionalización y especialmente de municipalización y descentralización3. No se trata únicamente de que, producto de esos cambios, la primera elección popular de alcaldes en Chile, luego de la dictadura, tuvo lugar en 1992, sino también de la entrada en vigor de decenas de leyes relativas al ámbito municipal. Estas reformas implicaron el establecimiento de un régimen jurídico municipal que, contrariamente a lo que ocurre en los sistemas federales de Argentina y México, supone que todos los municipios del país son regulados por leyes similares, es decir que involucra una cierta homogeneización de ese marco legal.Ahora bien, esas reformas no pueden dar lugar inmediatamente a un balance elogioso en cuanto al fortalecimiento del nivel municipal en ese país, pues por ejemplo, aunque hacia la segunda mitad de los años noventa este nivel de gobierno ejercía alrededor del 16% del gasto público, y a pesar de otras reformas legales, la descentralización es todavía insuficiente para conformar una verdadera autonomía municipal. Como lo apuntaVillagrán 2.

3.

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En otro momento he argumentado (Ugalde, 2010) que en el caso de México la constante inscripción de ámbitos de intervención pública (combate a la contaminación, protección civil, asentamientos humanos, entre otros) corresponde a un escenario en el cual el quantum de competencia a distribuir entre los tres niveles de gobierno aumenta incesantemente. Ello implicaría que, en cualquiera de los tres esquemas de modelos de RIG, al menos uno de los tres círculos aumentaría. El Estado chileno es unitario y divide el territorio en 15 regiones. Éstas, a su vez, se organizan en provincias, actualmente 53, cuyo territorio se administra en comunas. Existen 346 comunas y en 345 de ellas está instituido un municipio.

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(2007:278), la descentralización entrega más recursos a los municipios pero éstos tienen menos atribuciones para ejercerlos libremente, de tal suerte que las reformas de descentralización de los años recientes han minado la autonomía del municipio. En todo caso, en Chile, el trabajo cotidiano de los municipios está inmerso en la dinámica de las RIGs: a excepción de las competencias en materia de ordenamiento del territorio y de servicios urbanos, el gobierno nacional participa en importantes funciones como la educación, la salud primaria, la protección ambiental, la asistencia a familias en pobreza, el turismo, el deporte, la recreación, la prevención de riesgo y el auxilio en caso de catástrofes (Rosales, 2007). Como señalan Mejía y Atanasio (2008), la mayor parte de las funciones que desempeñan los municipios son compartidas con los demás niveles de gobierno, principalmente con el gobierno central, lo que pone en evidencia su insuficiente autonomía. Además, el gobierno nacional, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, establece una suerte de pilotaje sobre la actividad de los gobiernos municipales y regionales. Entre otros mecanismos, la Subsecretaría es responsable de varios fondos y programas que impactan de forma considerable a los municipios: el Fondo Común Municipal, el Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal, el Fondo Regional de Desarrollo Comunal, el Sistema Nacional de Capacitación Municipal, pero, al mismo tiempo, conduce acciones focalizadas como el Programa de Inversión y Gestión Social en zonas metropolitanas vulnerables y el Programa de Recuperación y Desarrollo Urbano de Valparaíso4. En el caso de la República de Colombia, aunque carecen de una autonomía jurídica plena y de competencia para legislar, los principales niveles subnacionales5, es decir los departamentos y municipios, están dotados de capacidad para establecer contribuciones fiscales a fin de

4.

5.

Véase la página Web de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo: http://www.subdere.gov.cl/1510/channel.html [última consulta el 15 de septiembre de 2009]. Colombia es un Estado unitario, descentralizado, territorialmente organizado en departamentos (32), distritos, municipios (1099) y territorios indígenas. Bogotá está dotada de un régimen especial en tanto Distrito Capital. Existe la figura de las provincias que se constituyen con municipios o territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento, en tanto que los municipios urbanos pueden ser divididos en comunas y los rurales en corregimientos.


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cumplir sus funciones, administrar sus recursos y tener participación de las rentas nacionales. El régimen constitucional colombiano prevé un sistema de distribución de competencias que, en términos generales, reserva a la nación el ámbito de las relaciones internacionales, de la defensa, la seguridad, la justicia, además de la infraestructura nacional y la regulación de los servicios; atribuye a los departamentos ámbitos de intervención que van desde el cuidado del medio ambiente y la planeación, pasando por el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, las obras públicas, las vías de comunicación, hasta el control de la prestación de servicios básicos municipales6. Las relaciones intergubernamentales están, en este sentido, marcadas por una importante ingerencia de los gobiernos departamentales en la vida de los municipios. Por un lado, a causa de la dependencia legislativa de los gobiernos municipales, pero, por otro, debido a aspectos que ratifican esa dependencia, como el control sobre la gestión de los servicios municipales, las funciones de coordinación y complementariedad de la acción municipal y las funciones de intermediación entre el gobierno nacional y los municipios que ejercen los departamentos. De hecho, la Constitución prevé la posibilidad de que las asambleas deleguen, pero también dispone que luego de haber sido delegadas reasuman las funciones de los concejos municipales. Además, la centralidad en el sistema de organización político-territorial se vuelve evidente por el hecho de que tanto el gobernador, titular de la administración departamental, como el Presidente de la República tienen iniciativa de suspensión o destitución de alcaldes, encargados de encabezar la administración municipal. Las relaciones intergubernamentales entre los gobiernos departamentales y el gobierno nacional están determinadas por las reglas antes mencionadas sobre la distribución de competencias, pero asimismo por la supremacía del poder central: el gobernador, jefe de la administración del departamento, es a su vez agente del Presidente de la República en materia de seguridad pública y de política económica, y este último, en los casos previstos por la ley, puede suspenderlo o sustituirlo.

6.

Una ley orgánica de ordenamiento territorial deberá ser aprobada en el futuro próximo para regular lo relativo a la distribución de competencias entre los tres niveles de organización territorial previstos por el artículo 288 constitucional.

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A diferencia de los anteriores, el sistema de gobierno local de la República Oriental del Uruguay tiene un régimen jurídico municipal prácticamente inexistente7. Este caso ilustra bien una característica que en principio podría atribuirse a los tipos centralistas: más que contar con un régimen jurídico del gobierno local, se trata de un sistema que estructura las competencias de los gobiernos nacional o provincial en el territorio de los municipios. Aunque una Ley Orgánica Municipal ha organizado el esquema jurídico municipal desde 1935 y prácticamente hasta el presente, se trata de un modelo incipiente pues prácticamente se limita a establecer las competencias de los departamentos en los municipios8. Producto de ese estado de cosas y de la práctica institucional, la función de órgano gubernativo local en el Uruguay se deposita en la Junta Electiva, de la cual existen tres tipos: i) las delegadas del gobierno departamental; ii) las autónomas; y iii) las autónomas electivas. A pesar de la nominación, la autonomía de estos órganos es limitada. En términos presupuestales, es prácticamente en el nivel de gobierno departamental en donde se decide la distribución de recursos y se deja a las juntas locales el papel de ejecutores9. Pese a ser insuficientes para establecer conclusiones, tales elementos nos permiten al menos sugerir que en el caso de estos tres países, aun con las recientes reformas de principios de los años noventa en Chile y Colombia y con la reforma en marcha en Uruguay, se trata de regímenes encuadrados en un sistema de RIGs jerárquicas. Es decir, sistemas de relaciones inmersos en esquemas de distribución de competencias que asignan mayores poderes al gobierno nacional con respecto a las 7.

8.

9.

La República Oriental del Uruguay es un Estado unitario dividido en 19 departamentos. El municipio en términos estrictos no tiene un lugar en el régimen jurídico de la organización territorial: los departamentos están integrados por ciudades denominadas “localidades”. Esta ley prevé que en toda población fuera de la capital habrá una “Junta Local”; además hace referencia a empleados, funcionarios y contadores municipales, incluso a “autoridades municipales”, pero no proporciona muchas especificaciones sobre los servicios ni sobre las funciones de competencia municipal. Ley disponible en la página: http://www.juntacolonia.gub.uy/documentos/organica.htm [última consulta el 15 de septiembre de 2009]. Un proyecto de ley de descentralización municipal, aprobado en septiembre de 2009, prevé la creación de un órgano de gobierno municipal encabezado por un alcalde y concejales que serán electos a partir de 2010 en los pueblos y ciudades con poblaciones superiores a 5.000 habitantes y a partir de 2014 en los pueblos y ciudades superiores a 2.000 habitantes.


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provincias, pero sobre todo mayores competencias a éstas en relación con los municipios. Por su parte, el sistema federal de distribución de competencias entre niveles de gobierno previsto por la Constitución argentina atribuye al nivel provincial la definición del respectivo régimen municipal, de tal suerte que es en las constituciones provinciales y en las leyes orgánicas municipales donde se delimitan los ámbitos de competencia para los municipios, que en general se refieren a servicios urbanos básicos tales como la recolección de residuos y el alumbrado público10. El sistema de distribución reserva de manera exclusiva al nivel federal ámbitos como el de la defensa, las relaciones exteriores, la regulación del comercio, la emisión de moneda y la navegación; mientras que, en otras esferas de intervención, la atribución de competencias no es exclusiva sino concurrente: es el caso, por ejemplo, de la administración de justicia y de la seguridad social. Cetrángolo y Jiménez (2004) han identificado que un efecto de las ambigüedades de ese sistema de reparto de responsabilidades ha sido la sucesiva reasignación de funciones a cada nivel de gobierno y la consecuente complejización de las RIGs. En el caso de los Estados federales de Argentina y México, se trata de la transposición, afortunada o no, del principio de distribución residual de competencias entre el Estado central y los estados o provincias, previsto por la décima enmienda de la Constitución estadounidense. En Argentina, los niveles están constituidos por el Estado Federal, a un lado, y las provincias, divididas en municipios, al otro. De acuerdo al citado principio de distribución, estas últimas conservan el poder que la Constitución no delega al gobierno federal y el que expresamente se les haya reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación. En cuanto a su régimen interior, cada provincia tiene como responsable del gobierno a un gobernador y está dotada de una constitución, la cual garantiza y regula el alcance y contenido institucional, político, administrativo, económico y financiero de la autonomía municipal. Por su parte, los municipios están gobernados 10. La República Argentina, con un gobierno representativo, adopta un régimen federal conformado por 23 provincias y una ciudad autónoma, capital de la República, que es Buenos Aires. Las provincias, cuya estructura de gobierno está prevista por sus respectivas constituciones, se dividen a su vez en municipios. Existen en la República Argentina 2.171 municipios.

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por el Departamento Ejecutivo (presidido por el intendente municipal) y el Concejo Deliberante11. A partir de la revisión y del análisis de 26 procesos de políticas de desarrollo en municipios argentinos, Villar (2007) identificó que en una mayoría importante de casos el municipio establecía la coordinación con entidades del gobierno nacional (especialmente con el Ministerio de Desarrollo Social, con el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria y con la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa, o un par de veces con la Subsecretaría –o en su momento Secretaría– de Asuntos Municipales); mientras que únicamente en ocho oportunidades la relación intergubernamental involucraba al municipio con el nivel de gobierno provincial. Agrega este autor (2007:185) que en el intento por obtener los recursos de los gobiernos nacional y provincial, las RIGs suelen originarse por iniciativa del nivel municipal y que ello ocurre de manera más frecuente en lo que concierne a la relación municipio-gobierno nacional12. Al igual que en Argentina, en el caso de México está previsto un modelo de distribución de competencias residual entre los estados y la Federación en el que las facultades que no están expresamente atribuidas a los funcionarios federales quedan reservadas a los gobiernos estatales, los cuales a su vez tienen como base de su organización territorial, política y administrativa a los municipios13. Pero la propia Constitución prevé excepciones a esa regla de distribución de competencias; no sólo porque en el artículo que establece las bases del régimen jurídico del municipio, el 115, se le asignan funciones específicas, sino también porque cuando 11. Buenos Aires, capital del país, está dotada de un régimen particular, con un gobierno autónomo titular de facultades legislativas y jurisdiccionales. Al frente de la capital está un Jefe de Gobierno electo por voto popular. 12. Villar ha identificado tres formas por las que los municipios acceden a los recursos de las entidades del gobierno federal o provincial. La primera consiste en que los funcionarios municipales, al tener conocimiento de ciertos programas nacionales o provinciales, ajustan sus políticas a las exigencias y parámetros de esos programas. La segunda se presenta cuando, estando ya diseñada la política local, los funcionarios emprenden la búsqueda de recursos en las oficinas de los otros dos niveles de gobierno. La tercera forma ocurre cuando los niveles nacional o provincial ponen en marcha políticas que suponen una implementación local (Villar, 2007:186). 13. México es una república representativa, democrática y federal, compuesta por 31 estados y una sede de los poderes federales, el Distrito Federal. Cada estado tiene su propia Constitución, sus poderes Legislativo y Judicial y se divide en municipios. Existen 2.240 municipios en el país.


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han sido creados ámbitos de intervención, se han introducido criterios de distribución de competencias entre los tres niveles de gobierno diferentes de los derivados de la competencia residual entre Federación y estados, criterios que inciden en la naturaleza de las RIGs14. Partiendo de que se trata, en términos formales, de Estados federales organizados por el sistema de distribución de competencias residual, se puede acordar que hablamos de regímenes cuyos marcos favorecen en principio un modelo de RIG independiente, en el cual, producto de la distribución clara de funciones, la viabilidad de las políticas está condicionada por la coordinación entre los órganos federales y los estatales, pero en donde, por otra parte, la relación entre los municipios y los otros gobiernos parece aproximarse más a un modelo jerárquico, especialmente debido a que, como veremos, las atribuciones legales para disponer de los recursos financieros necesarios, con el objeto de atender a las políticas y responsabilidades locales, no se encuentran en manos de este nivel de gobierno.

3. El aspecto fiscal como núcleo duro de las RIGs Sin ánimo de profundizar en los variados problemas que puede suscitar una mínima revisión del tema de la organización de la recaudación fiscal y de la distribución del gasto entre los niveles de gobierno en los países analizados, es importante hacer una breve exploración allí, por superficial que sea. Después de todo, el tema fiscal está en el centro de las relaciones intergubernamentales (Wright, 1997:85). En primer lugar, la dependencia fiscal de los gobiernos municipales respecto de las transferencias de los gobiernos provinciales y de los gobiernos nacionales formatea la dinámica de las RIGs de forma tal que los gobiernos nacionales tienden a mantener una marcada centralidad. Como lo ha observado Watts (1996), esta centralidad fiscal del Estado nacional no es un patrón exclusivo de los sistemas unitarios, sino que en la mayoría 14. Se trata especialmente del artículo 73, relativo a las competencias del Congreso de la Unión. En varias de sus fracciones se prevé la facultad para que el Congreso expida leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en diferentes materias como lo son los asentamientos humanos, la educación, la salud, la protección del medio ambiente, la protección civil, el deporte, las vías de comunicación.

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de los sistemas federales las fuentes de recaudación más importantes se concentran en el nivel federal. Gráfica 1. Distribución de los ingresos por nivel de gobierno en los países objeto de análisis 100% 90% 80% 70% 60% Nivel nacional

50%

Nivel intermedio

40%

Nivel local

30% 20% 10% 0% México

Argentina

Chile

Uruguay

Colombia

Nota1: en el caso de México los datos se refieren a la década 1991-2000, en el caso de Argentina y Chile al periodo 1992-2001, en el caso de Uruguay al cuadrienio 1994-1997 y en el caso de Colombia a los años 1987/1990-1995. Nota2: los datos relativos a México, Argentina, Chile y Uruguay no incluyen a los ingresos del sistema de seguridad social. Fuentes: elaboración propia con base en Dillinger y Webb, 1999: 32; Finot, 2005: 36; FMI, 1999: 26 y 28.

Como se aprecia en la gráfica 1, a excepción de Argentina la participación de los gobiernos subnacionales en los ingresos públicos no rebasa el 30% y, a excepción de Chile, los gobiernos provinciales o estatales tienen una participación mayor que los municipios. De hecho en Uruguay –y también en Argentina, si consideramos esta fuente así como las fuentes citadas en el cuadro 2 (ver página 60)– el papel de la recaudación municipal en los ingresos públicos es nula. Más allá de ello, la estructura de los ingresos en cuanto a la participación de cada nivel de gobierno es relativamente similar en los cinco países revisados. Como se observa en el cuadro 2, la recaudación que está a cargo de los gobiernos nacionales ocupa un lugar preponderante, no sólo en cuanto a que abarca más rubros, sino también a que éstos son de mayor peso


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relativo en la capacidad de recaudación, como ocurre con la ganancia o la renta de personas físicas y empresas o el impuesto sobre las ventas, sólo por mencionar dos de las fuentes fiscales que en los cinco casos se concentran en el nivel nacional. En Chile, las características del régimen político hasta 1990 modelaron profundamente a las RIGs no únicamente en el plano político –relaciones marcadas por una fuerte preeminencia del gobierno nacional que, de hecho, designaba a los alcaldes–, sino también en el aspecto fiscal. En lo que concierne a lo político, hay un relevante sesgo sectorial en políticas nacionales, las cuales son desplegadas al amparo de una generalizada intromisión de los ministerios nacionales en el espacio local, convirtiendo en algunas ocasiones a los municipios en simples agentes de ejecución (Rosales, 2007:158). Por otro lado, en el espacio de las finanzas públicas, hay acuerdo en cuanto a que la capacidad financiera de los municipios puede todavía mejorarse considerablemente (Valenzuela, 2008). La mayor descentralización del gasto operó en la década de 1980 cuando el gasto público ejercido por ese nivel de gobierno pasó del 3,1% a alrededor del 10,5% en 1990, pero como las autoridades municipales eran designadas por el gobierno militar, el municipio actuaba como una unidad desconcentrada. Luego de instaurada la elección de alcaldes, el gasto ejercido aumentó: los municipios gastaban en 2004 el 12,9% del gasto público, pero sus competencias habían aumentado considerablemente (Rosales, 2007:144). En efecto, si bien la Constitución chilena establece que las municipalidades gozarán de autonomía para la administración de sus finanzas (artículo 122) y señala que se podrán prever en la Ley de Presupuestos de la Nación recursos para que atiendan sus gastos, además de las transferencias que les hagan los gobiernos regionales, su capacidad es deficitaria en relación con las responsabilidades que les han sido transferidas en materia de salud primaria, de educación básica y media y de política social. Este déficit en su capacidad fiscal se asocia a sus limitadas competencias en materia tributaria. La hacienda municipal se integra fundamentalmente con transferencias nacionales sobre todo en las áreas de educación, salud y gasto social y, por otra parte, con ingresos propios a través de los impuestos a los bienes raíces, los permisos a la circulación vehicular y las patentes comerciales. Estos tres ingresos sirven asimismo para integrar el Fondo Común Municipal (61% de impuesto de bienes raíces, 22% de

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las patentes y 14% de los permisos de circulación). Dicho fondo tiene un efecto articulador en las relaciones intergubernamentales horizontales pues constituye un mecanismo de solidaridad, y esto dado, también, a que opera como una herramienta de transferencias intermunicipales no condicionadas. Así, la contribución de municipios con niveles importantes de recaudación, como Santiago y Providencia, constituye la principal fuente de este fondo que, a su vez, se convierte en una entrada significativa de ingresos para los municipios de escasos recursos, al grado que en algunos casos se presentan elevadas tasas de dependencia con respecto a él (Valenzuela, 1997:28). Las condiciones financieras de los gobiernos municipales podrían modificarse con las reformas a la Ley de Rentas Municipales y otras introducidas en 2005, que concedieron importantes atribuciones a este nivel de gobierno. Dichas reformas modificarían su capacidad financiera y con ello su peso relativo en las relaciones con los otros niveles de gobierno. Se trata de las normas sobre el reevalúo de bienes inmuebles agrícolas y no agrícolas, así como del aumento en el aporte fiscal de aquel fondo (Villagrán, 2007). Sin embargo, esto no significaría un cambio sustantivo pues aquí permanecen intactas condiciones que afectan a la dependencia financiera: por un lado, los gobiernos locales siguen sin tener capacidad para adquirir empréstitos (se requiere la autorización del gobierno nacional) y, por otro, carecen de capacidad de iniciativa para establecer tributos. El margen de maniobra de los gobiernos municipales para financiar el desarrollo de sus economías locales tendría, a pesar de esos ajustes, limitaciones considerables y su dependencia hacia el nivel nacional prácticamente permanecería intacta, al menos desde la perspectiva de la lenta descentralización fiscal (Mejía y Atanasio, 2008:33). En Colombia, a pesar de que la reforma de 1991 inscribió en la Constitución que las transferencias a los municipios se incrementaran cada año en un punto porcentual, para pasar del 14% de los ingresos corrientes de la Nación en 1993 hasta el 22% en 2001, y no obstante que la Ley 60 de 1991 previó una distribución de funciones que orientara la asignación de esos y otros recursos que componen la hacienda municipal15, algunos autores acuerdan en que las capacidades hacendarias de los 15. Debido a que gozan de autonomía en materia tributaria, los municipios tienen facultad para recaudar tributos del impuesto de industria y comercio, del predial y de la sobre-tasa a la gasolina, entre otros.


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municipios son limitadas y todavía muy dependientes del nivel nacional. Lo anterior sucede porque, a pesar de sucesivos ajustes en el sistema de distribución intergubernamental de competencias en materia de ingreso y gasto –como lo fue la Ley 60 (1993)–, del establecimiento del Sistema General de Participaciones y, en fin, del tránsito de un sistema altamente centralizado a uno descentralizado en un lapso de tiempo reducido, la situación resultante es la de un esquema en el que los municipios gastan más pero en donde su capacidad para generar impuestos locales sigue siendo insuficiente: no aprovechan fehacientemente, como sucede en los demás países de la región, el impuesto predial y, por el contrario, suelen introducir impuestos complejos que distorsionan la actividad económica (Mejía y Atanasio, 2008:48). El régimen fiscal argentino prevé potestades tributarias tanto en el nivel federal como en el provincial, las cuales fundamentalmente consisten en el establecimiento de impuestos indirectos y que son concurrentes entre estos dos niveles de gobierno (excepto los gravámenes de importación y exportación, de competencia federal). En lo que concierne a los impuestos directos, con ciertas salvedades, son atribución exclusiva de las provincias. Sin embargo, como lo apuntan Cetrángolo y Jiménez (2004), los tributos resultan en su mayoría recaudados por el nivel federal con participación de los gobiernos provinciales, quienes conservan en general los impuestos inmobiliario, automotor, a los sellos y a los ingresos brutos, lo que les representa aproximadamente un 40% del total. El estudio de Cetrángolo y Jiménez evidencia cierta estabilidad (durante el período 1961-2002) en cuanto al porcentaje recaudado por cada nivel de gobierno en los ingresos fiscales, y muestra cómo a partir de 2002 opera una ligera tendencia a una mayor recaudación por parte del nivel nacional (del 63,4% al 74,4%). Aunque respecto del gasto público se observa una tendencia inversa –es decir que el nivel nacional ejerce proporcionalmente menos gasto en 2002 si se lo compara desde 1961 (del 72,1% al 51,4%)–, y aunque, por otra parte, el gasto que ejercen los municipios observe una tendencia creciente, lo cierto es que son las provincias quienes prácticamente duplicaron el porcentaje de sus egresos, lo que, como apunta Villar (2007:186), da muestra de una persiste concentración del gasto en los niveles de gobierno nacional y provincial, perpetuando la relación de dependencia financiera de los municipios hacia ellos.

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Cuadro 1. Participación de los tres niveles de gobierno en ingresos y gastos públicos en la República Argentina para el período 1961-2002 Año

Ingresos

Gastos

Municipios

Provincias

Nación

Municipios

Provincias

Nación

1961

6,0

24,7

69,3

6,8

21,0

72,1

1970

4,5

28,0

64,4

5,8

27,5

66,6

1984

4,3

27,6

68,1

4,5

30,9

64,5

1993

5,5

19,0

57,7

10,8

37,2

52,0

2000

5,5

18,5

76,0

9,5

37,9

52,6

2002

5,9

19,7

74,4

10,0

38,6

51,4

Fuente: Cetrángolo y Jiménez (2004).

En el caso de México, son los congresos locales quienes aprueban las leyes de ingresos municipales que incluyen las cuotas y tarifas aplicables a las contribuciones que se derivan de la prestación de servicios públicos y de los impuestos a la propiedad inmobiliaria (catastro), pero tales cuotas se aplican también a su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejoras16. De esta forma, la hacienda de los municipios se integra con esas contribuciones así como con recursos provenientes de los rendimientos de sus bienes. En lo que concierne a sus gastos, son los municipios quienes elaboran y aprueban sus presupuestos de egresos, cuyo ejercicio es objeto de control por parte de la legislatura estatal. Otra fuente de ingresos para la hacienda municipal son las participaciones federales, es decir los recursos provenientes del gobierno federal, pero distribuidos a los municipios en virtud de una Ley de Coordinación Fiscal17, y de acuerdo a las bases, montos y plazos establecidos por los congresos estatales. La combinación de esas fuentes da como resultado 16. Esta competencia no ha estado, sin embargo, exenta de tensiones, como sucedió en el caso que opuso al Municipio de Morelia con la Legislatura del Estado de Michoacán a propósito de la facultad de ésta para modificar las tarifas propuestas por ese municipio al impuesto sobre la propiedad. Véase la Controversia Constitucional 25/2006, cuya sentencia se publicó en el Diario Oficial de la Federación del 22 de mayo de 2007. 17. Esta ley prevé la creación y coordinación del sistema fiscal de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios; establece la participación de éstos en los ingresos federales y crea reglas de colaboración entre las autoridades fiscales. Fue publicada en el Diario Oficial de la Federación del 27 de diciembre de 1978.


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la integración de una hacienda para la financiación local que, aunque relativamente estable, en los últimos años ha presentado algunas modificaciones en cuanto a la proporción de aquellas. Cuadro 2. Principales impuestos recaudados por nivel de gobierno Impuestos

México

Argentina

Chile

Uruguay

Colombia

Sobre los ingresos

Personas físicas: N1e I Empresas: N1

Personas físicas: N1 Ganancias: N1

Personas físicas: N Empresas: N

Personas físicas: N Empresas: N

Personas físicas: N1 Empresas: N1

Sobre el patrimonio y los activos

Activos Patrimonio y empresariales: activos: N1 N

Patrimonio neto: N

Patrimonio neto: N

/

Sobre el comercio internacional

Importaciones y exportaciones: N1

Sobre las ventas

IVA: N1

Otros impuestos indirectos

Producción y servicios: N1 Agricultura, industria y comercio: I

Sobre la explotación de recursos naturales

/

Comercio y Importaciones: transacciones: N N IVA: N1 Ingresos brutos IVA: N de las empresas: I

Importaciones y exportaciones: N

Comercio exterior: N1

Valor agregado de las ventas: N

IVA: N1

Energía eléctrica: N Combustibles: N

Transacciones: N Producción y Consumo consumo de bienes: N específico: N

Regalías: I1

Regalías: I

/

Gasolina: N e I Licores y cigarros: I

/

Sobre los vehículos

Propiedad y uso: N1

Propiedad: I1

Uso: L2

Patente de rodados: I

Registración: I

Sobre los bienes raíces

Traspaso: I Propiedad: L

Propiedad: I1

Propiedad urbana: L2

Contribución inmobiliaria: I

Registración: I Propiedad: L

Sobre la operación de negocios

Industria y comercio: L

Licencias: L2

Actividad comercial e industrial: I

Licencias: L

/

Nota1: N = nivel nacional; I = nivel intermedio (provincial o estatal); L = nivel local (municipal). Nota2: 1 = transferido a las unidades de gobierno de nivel inferior; 2 = redistribuido entre las unidades de gobierno del mismo nivel. Fuentes: elaboración propia con base en Finot, 2005:34. La columna sobre Uruguay se basa en información del Instituto Nacional de Estadística [http://www.ine.gub.uy/economia/finanzas2008.asp] y de la Intendencia de Cerro Largo [http://www.cerrolargo.gub.uy/presupuesto/ingresos_previstos.pdf].

En cuanto a la estructura del gasto, la proporción de gasto público que ejerce cada nivel de gobierno es menos similar en los cinco países revisados. Según las fuentes consultadas, la preponderancia del gobierno

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VICENTE UGALDE

nacional en el gasto público es sensiblemente mayor en el caso de Chile, Colombia y Uruguay, los tres países centralistas, en contraste con las dos federaciones, Argentina y México. Sin embargo, entre estas dos últimas, las diferencias son considerables, pues mientras que en México un porcentaje mínimo del gasto público es ejercido por los gobiernos municipales, en Argentina el grueso del gasto no ejercido por el gobierno federal se ejerce por las provincias (gráfica 2). De cualquier modo, los datos obtenidos para este rubro dan cuenta de que, a pesar de la disparidad en las estructuras del gasto público, en los países analizados el gasto ejercido por los municipios es marginal y presumiblemente insuficiente para cumplir con sus tareas básicas, con excepción de Colombia, donde ese nivel de gobierno involucra poco menos del 20%. Gráfica 2. Distribución del gasto por nivel de gobierno en los países objeto de análisis 100% 90% 80% 70% 60%

Nivel nacional

50%

Nivel intermedio

40%

Nivel local

30% 20% 10% 0% México

Argentina

Chile

Uruguay

Colombia

Nota1: en el caso de México los datos se refieren a la década 1991-2000, en el caso de Argentina y Chile al periodo 1992-2001, en el caso de Uruguay al cuadrienio 1994-1997 y en el caso de Colombia a los años 1987/1990-1995. Nota2: los datos relativos a México, Argentina, Chile y Uruguay no incluyen los ingresos del sistema de seguridad social. Fuentes: elaboración propia con base en Dillinger y Webb, 1999:32; Finot, 2005:36; FMI, 1999:26 y 28.

Lo anterior sugiere que en estos casos está presente un rasgo característico identificado por Montero (2001:45), consistente en la escasa


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probabilidad de que los gobiernos nacionales transfieran a los gobiernos subnacionales recursos fiscales o competencias, a menos que ello contribuya a la conservación de sus intereses políticos y que, cuando sucede, prefieren transferir competencias en materia de gasto antes que en materia de recaudación.

4. El control de los gobiernos municipales El tema del control del gasto ejercido por los gobiernos municipales constituye un indicio esencial para darse una idea de su nivel de autonomía y sobre todo para marcar un mapa claro de la relación de dependencia entre los niveles de gobierno. La cuestión a propósito de a qué órgano, y de qué nivel de gobierno, deben rendirse cuentas del presupuesto ejercido ilustra, de entrada, si se trata de un control intragubernamental o intergubernamental, e informa acerca de cómo está diseñado el sistema de división vertical de poderes. En Chile el control de los gobiernos municipales prevé la intervención de una Contraloría General de la Republica, órgano nacional que cuenta con una unidad interna en los municipios para identificar irregularidades. Estos límites a la autonomía municipal no se circunscriben a la responsabilidad administrativa, sino que se extienden a la responsabilidad política y penal. La remoción de algún alcalde puede tener lugar tanto en el caso del abandono a sus responsabilidades como en el caso de la comisión probada de algún delito. En el primer episodio, la atribución corresponde al Tribunal Nacional Electoral, mientras que en el segundo es materia de la propia contraloría o de los tribunales judiciales. Se trata, en suma, de un dispositivo de control intergubernamental que dibuja bien el marco para una relación claramente jerárquica. En Uruguay el control es igualmente ejercido por varias instancias. En los departamentos, la Junta Departamental tiene competencia para examinar e incluso vetar el presupuesto propuesto por el intendente. Otra instancia facultada para ejercer control sobre las políticas en este nivel de gobierno es el Tribunal de Cuentas de la Nación. De acuerdo con Magri y Cardarello (2009), el alcance de los dispositivos de control sobre el manejo de los recursos fiscales en los departamentos hace que las intendencias dispongan de una amplia autonomía en cuanto al ejerci-

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VICENTE UGALDE

cio presupuestal. Por un lado, en el caso de la Junta Departamental, se trata de un control interno y prácticamente simbólico, pues, debido al sistema electoral, la mayoría de la Junta coincide con la filiación política del intendente y, de hecho, el control se limita a un examen de resultados administrativos contables, sin evaluar los resultados de la intervención pública. Por otro lado, para que la intervención del Tribunal produzca un efecto jurídico específico, se requiere la participación de algún órgano del legislativo nacional. En este sentido, el nivel de gobierno depositario de las funciones de control muestra que es en los departamentos donde se ha construido un gobierno relativamente autónomo, aunque no ocurre igual en el espacio municipal. La relación intergubernamental es, de esta forma, más cercana al modelo jerárquico de RIG. En México, así como son los Congresos de los respectivos estados quienes aprueban las leyes de ingresos de los municipios, son ellos mismos quienes fiscalizan las cuentas públicas municipales, a excepción de los recursos provenientes de las “Aportaciones” federales, cuyo control corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público federal. Se trata de un esquema de RIG que favorece en principio relaciones de independencia entre los gobiernos estatales y el federal, pero que está combinado con un esquema en donde el gasto municipal no es controlado solamente por los poderes estatales, sino también por el gobierno federal.

5. Relaciones horizontales Los numerosos desafíos de la gobernanza urbana que ponen en evidencia la incapacidad financiera de los gobiernos municipales y su limitada autonomía, les ha llevado a ensayar acciones y formas de organización con sus pares hasta hace poco tiempo inusuales. Se trata no solamente de la diversificación de formas de coordinación basadas en relaciones no jerárquicas con los niveles de gobierno nacional y provincial, sino que acompaña a este fenómeno el creciente número de iniciativas y de dinámicas cooperativas entre gobiernos locales. Estas prácticas se desarrollan en Argentina bajo la estructura de consorcios de servicios y microrregiones o comarcas (Cravacuore, 2006), o bien pueden identificarse relaciones de cooperación intermunicipal autogenerada y relaciones de cooperación intermunicipal


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o regionalización inducida (Diaz de Landa, 2007)18. En México, estas situaciones de coordinación se desarrollan cada vez con mayor frecuencia bajo diferentes figuras de asociación intermunicipal con vocaciones y alcances diversos (Santín, 2003; Zentella, 2005). Únicamente con ánimo de ilustrar las transformaciones recientes en las relaciones intergubernamentales horizontales en estos dos sistemas federales, puede mencionarse que en Argentina se da cuenta en 2006 de 76 entes intermunicipales, de los cuales 11 son de carácter interprovincial y 5 con gobiernos locales chilenos (Cravacuore y Clemente, 2006), mientras que en México, en 2003, se daba cuenta de que, según fuentes oficiales (Indesol-INEGI, 2000), de 2.427 municipios existentes en el año 2000, 527 estaban involucrados en asociaciones intermunicipales, el 35% de ellas para coordinar acciones en materia de seguridad pública, 19% en materia de agua, 15% por motivos asociados a la recolección de residuos, 17% por motivos de pavimentación y 11% para acordar la construcción de caminos rurales. Se trataba, sin embargo, de asociaciones que en la mayoría de las veces no estaban sancionadas por alguna formalización jurídica (Santín, 2003:152). En Chile las asociaciones de municipios se orientan no sólo por el propósito de la gestión de problemas específicos, sino además por propósitos corporativos. Ello no afecta, de cualquier modo, que jueguen un papel central en la dinámica de las RIGs. Los órganos de representación de los municipios suelen fungir como interlocutores ante las provincias y ante el gobierno nacional para abogar por diversos aspectos de la autonomía municipal. Las asociaciones pueden ser temáticas (como es el caso de las constituidas en torno al tema turístico, portuario o rural) o bien de tipo regional o nacional (como la Asociación Chilena de Municipalidades). De acuerdo con Rosales (2007:158), estas entidades intervienen en la solución de conflictos intergubernamentales; la Asociación Chilena de Municipalidades, por ejemplo, suele interactuar con el Ministerio del Interior o bien con la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Adminis18. Buscando catalogar este tipo de iniciativas, Diaz de Landa (2007) hace intervenir distinciones basadas en los siguientes aspectos: a) el origen de las iniciativas, sea éste endógeno o exógeno al ámbito municipal o bien que esté apoyado en la modalidad de los agentes participantes en la conformación del ente intermunicipal (consensuados, inducidos, impuestos o incluso mixtos); b) el alcance territorial de la iniciativa, sea ésta de carácter intraprovincial, interprovincial o internacional; y c) el reconocimiento institucional del cual sea objeto, especialmente en cuanto a las competencias que les son conferidas a ese tipo de formaciones.

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trativo, mientras que las regionales pretenden interferir en la defensa de los municipios ante los gobiernos respectivos. Algunos mecanismos sirven de marco para el desarrollo de RIGs horizontales, principalmente entre gobiernos departamentales como en el caso de Uruguay. Por un lado está el Congreso de Intendentes, que permite la defensa de intereses comunes ante el nivel nacional; por otro lado existe el Congreso de Ediles, que, aunque con una menor formalización y antigüedad, aglutina miembros de los poderes legislativos de las provincias con fines de coordinación y consulta; finalmente –si bien tampoco son objeto de formalización–, desde no hace mucho tiempo, se han ido conformando espacios de coordinación de gobiernos departamentales para la zona metropolitana de Montevideo. En cuanto a las relaciones intergubernamentales horizontales, el régimen constitucional de Colombia prevé formas de coordinación así como el reconocimiento e incluso la vía para institucionalizar el fenómeno de la metropolización. En el caso de que dos o más municipios sostengan vínculos económicos-sociales y guarden características físicas de relación del tipo de un área metropolitana, se planea su organización en tanto que entidad administrativa de coordinación del desarrollo; se considera además la coordinación e incluso el suministro en común de servicios y la ejecución conjunta de obras públicas. La Constitución delimita, entre otras cosas, la posibilidad de protocolizar la conformación del área metropolitana contemplando la definición de atribuciones, financiamiento, así como el procedimiento para constituirse en distritos.

6. Observaciones finales Más allá de los diferentes modelos de distribución de funciones entre los niveles de gobierno en los cinco países revisados y de la asignación a los estratos superiores del poder de controlar fiscal y políticamente a los inferiores, hemos querido insistir en que las formas de organización del sistema de recaudación, distribución y gasto de recursos fiscales en estos países iberoamericanos determinan de manera importante a las RIGs. La delegación de competencias sin la delegación de la facultad de recaudar y gastar recursos públicos puede contribuir en algunos casos a mitigar las disparidades territoriales, pero también a mantenerlas e incluso


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aumentarlas. La concentración en los niveles nacionales de gobierno, si bien es cierto que suele garantizar de mejor forma los mecanismos fiscales compensatorios tan necesarios en países con agudas desigualdades regionales, puede generar otros problemas en la gestión de los gobiernos subnacionales. No sólo se trata de que, en función de las dispares características de las economías locales, las capacidades recaudatorias varían entre un municipio y otro, sino que, debido a los heterogéneos contextos demográficos y socioeconómicos, las necesidades de gasto público local pueden asimismo ser altamente divergentes. Los arreglos para enfrentar los efectos de las disparidades intergubernamentales y las inequidades territoriales pueden, como lo apunta Astudillo (2003), dejar de servir al propósito redistributivo cuando la importancia de un impuesto cambia en el tiempo, o bien como resultado de las modificaciones que también a través del tiempo observa el gasto público. Bajo ciertas circunstancias dadas en un momento, la concentración de competencias de recaudación y de asignación de gasto puede ser mejor que la descentralización, pero eso es factible que cambie con el tiempo. De todos modos, los sistemas fiscales difícilmente encuentren el justo compromiso entre exigencias que parecen estar en permanente oposición: por un lado, la exigencia de mayor autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales; por el otro, la exigencia de equidad territorial, pero también de eficiencia y estabilidad (Finot, 2005). Esta falta de adecuación y ajuste de los sistemas intergubernamentales fiscales, al afectar las capacidades de gasto de los gobiernos subnacionales y en consecuencia su autonomía, determina profundamente la dinámica de las RIGs. En los países revisados, el discreto nivel de delegación de facultades en competencia de ingreso y gasto que mantiene la vigorosa preeminencia del gobierno nacional sugiere que, a pesar de las iniciativas descentralizadoras de las dos últimas décadas del siglo pasado, se mantiene un modelo de RIG en el que prevalecen las relaciones jerárquicas. Esta observación merece, sin embargo, algunos matices. La dinámica de las RIGs en estos países permite, principalmente por dos razones, identificar algunas alteraciones a lo concebido por Wright (1997). Si bien es innegable la centralidad que sigue ocupando el nivel nacional en la recaudación y el gasto de recursos públicos, y si, aunado a ello, los procesos de descentralización han acrecentado la necesidad de los gobiernos municipales de sufragar el costo de ciertos servicios, debe señalarse que

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VICENTE UGALDE

esas dos condiciones parecen estar propiciando modalidades de RIG que se alejan de los tres modelos esbozados al inicio de este capítulo. Eso es al menos lo que sugieren, por un lado, la aparición de un mecanismo de redistribución solidaria intermunicipal de ingresos fiscales, como lo es el Fondo Común Municipal en Chile; y, por otro lado, las estrategias de coordinación horizontal para la prestación de servicios entre los gobiernos municipales, cada vez más generalizadas en estos países. Si bien no estamos ante un movimiento completo de los modelos de RIG desde esquemas de relaciones jerárquicas (o en los Estados federales, de independencia) hacia otros de interdependencia, la difusión de prácticas asociativas en los gobiernos municipales anuncia el tránsito hacia tipos de RIG híbridos, por lo que a los esquemas concebidos por Wright se les suman los de relaciones interdependientes solidarias entre municipios.

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VICENTE UGALDE

Capítulo 3 Alcance y limitaciones de las relaciones políticas y administrativas a nivel subnacional en América Latina. Aproximación a los casos de Argentina, Colombia, Chile, México, Perú y Uruguay Alejandra MonteolivaVilches Claudia Dangond Gibsone

L

as reformas políticas y administrativas asumidas en el marco de la descentralización y aplicadas con distinta intensidad han provocado impactos diferenciados en los gobiernos locales, en la institucionalidad municipal, en las dinámicas de participación ciudadana y, finalmente, en la definición de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Esto ha evidenciado la necesidad de analizar con mayor precisión las lógicas políticas y administrativas o de gestión de los niveles subnacionales en aras de fortalecer las capacidades de los gobiernos para tomar decisiones, generar y mantener consensos, propender hacia una mayor articulación y coherencia y garantizar, así, las condiciones para un control efectivo de la gestión, todo ello con el fin de consolidar procesos más sanos y transparentes entre el Estado y el ciudadano. En este sentido, este capítulo se propone describir y analizar las principales dinámicas políticas y administrativas acontecidas en los siguientes países seleccionados: Argentina, Colombia, Chile, México, Perú y Uruguay, con la intención de establecer parámetros que contribuyan al análisis de aquellas dinámicas a nivel municipal. Como punto de partida, se hace imprescindible la caracterización de los procesos de reforma política acontecidos en la región; es decir, definir y detallar el alcance de la descentralización asociada a la construcción de la gobernabilidad local, para describir posteriormente los procesos administrativos, de gestión e institucionales ligados a la modernización del Estado. Luego, se evalúa brevemente la manera en que se ha dado la

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relación política-administrativa en los países mencionados –a partir de la organización territorial–, para finalmente identificar los principales aprendizajes y posibles propuestas o parámetros a tener en cuenta en el nivel municipal.

1. Los procesos emprendidos en América Latina Desde la década de 1980 la realidad política y administrativa de los Estados latinoamericanos estuvo marcada por la puesta en marcha de un conjunto de reformas que buscaban, por un lado, redefinir las relaciones entre el Estado y la sociedad y, por otro, adecuar el funcionamiento de las instituciones y los entes gubernamentales. Las primeras fueron definidas como reformas sustanciales, políticas, o de fondo que se materializaron básicamente en los procesos de descentralización y gobernabilidad, y las segundas se consideraron como reformas institucionales o macroeconómicas llevadas a cabo con los procesos de modernización del Estado y el ajuste fiscal. Estos procesos y dinámicas marcan el alcance de las relaciones políticas y administrativas tanto a nivel central como subnacional, de allí que en lo referente al municipio –objeto de análisis en este caso– el mismo sea entendido como la unidad política-administrativa-territorial básica de la organización del Estado.

1.1.

Lo político: descentralización y gobernabilidad

En los últimos tiempos, innumerables son las conceptualizaciones realizadas desde diferentes perspectivas y enfoques en América Latina respecto de los términos descentralización, delegación o desconcentración, lo que ha dificultado identificar con claridad los principales problemas y desafíos de la descentralización en buena parte de los Estados. Más allá del debate teórico y de la diversidad de enfoques no se puede desconocer que, en la región, la dinámica descentralizadora, sus consecuencias y los efectos previstos y no previstos han marcado las características de las relaciones entre los diferentes niveles territoriales, no sólo desde el punto de vista político, sino también desde el administrativo y el financiero.

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ALEJANDRA MONTEOLIVA VILCHES y CLAUDIA DANGOND GIBSONE

Principalmente, en el discurso y en la práctica, la descentralización desde la década de 1980 fue concebida como un instrumento tendiente a elevar la democratización de la vida pública, a incrementar la gobernabilidad y a lograr mayor asignación de recursos, tanto al interior del sector público como de la economía en general (Velásquez, 2006). Sin embargo, siguen vigentes los interrogantes y cuestionamientos planteados por Restrepo (2006:35) respecto del origen y el alcance de la misma, cuando afirma: “los procesos de descentralización en América Latina ¿provienen de causas y fuerzas externas o internas?, ¿quiénes toman las iniciativas e imprimen el carácter de la descentralización dentro de los países, las autoridades centrales o las periféricas?… ¿Los procesos de descentralización han democratizado los regímenes políticos o se han quedado cortos respecto a las expectativas de transformar las relaciones políticas y sociales dentro de los países?”. Preguntas fundamentales e impostergables para abordar el proceso desde una perspectiva crítica, analítica y proactiva que invita a reflexionar, según Restrepo, sobre la triple tensión a la que se sometió el Estado: hacia fuera, por la globalización, la interdependencia y el sistema económico mundial; hacia adentro, a través de los procesos de descentralización de recursos y competencias en la búsqueda de un mayor protagonismo local; y, finalmente, hacia el mercado, mediante las privatizaciones de empresas estatales (Restrepo, 2006:31). Es decir, la descentralización se dio de manera simultánea a los imperativos de la globalización e implicó para la región la generación de nuevas capacidades estatales a fin de asumir con más o menos rapidez y eficiencia procesos políticos-institucionales, productivos y territoriales. En ese sentido, comportó la reestructuración funcional y espacial del Estado, la creación de un cuerpo normativo y la generación de incentivos financieros y de gestión. A esto se suma la necesidad de participación ciudadana como elemento dinamizador al interior de la sociedad civil para un mayor control y fiscalización del gobierno y democratización de la gestión pública. A partir de las formas o modalidades básicas de la descentralización planteadas por Iván Finot o Sergio Boisier, la descentralización funcional, territorial y política se aborda en este caso como la transferencia de responsabilidades, competencias y capacidades desde unidades superiores (nivel central) a unidades de gobierno más pequeñas de menor alcance territorial (niveles subnacionales) (Jordana, 2001:11)

CAPÍTULO 3 Alcance y limitaciones de las relaciones políticas y administrativas…

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donde la distribución de poder y el fortalecimiento de la o las autonomías territoriales debe jugar un papel trascendental. Asimismo, el acercamiento a la realidad latinoamericana permite afirmar que los sistemas políticos de la región comparten algunas similitudes políticas e institucionales, tales como: sistemas presidenciales fuertes, representaciones proporcionales, debilidad de los partidos políticos (Jordana, 2001:6), escasa claridad en la definición de competencias en los niveles territoriales, acentuados y evidentes problemas de gestión subnacional y, en la mayoría de los casos, una marcada visión centralista. Sin embargo, se vislumbran también una serie de diferencias producto de las formas de organización del Estado y de las estructuras políticas que se han ido consolidando en los distintos países y que han marcado particularidades a la hora de poner en marcha el proceso de descentralización. En buena medida la organización territorial del Estado ha incidido en la modalidad del proceso; no obstante, la consecución de mayores o menores logros pareciera obedecer a cuestiones históricas, políticas, territoriales e institucionales propias e internas de los Estados en lo referente al reparto del poder, los recursos y la toma de decisiones. Se presentan así las formas básicas de organización estatal: sistemas federales y sistemas unitarios. Aunque, en la práctica, los regímenes jurídicos propios de cada Estado permiten que los modelos de los extremos se maticen y generen sistemas intermedios que han sido denominados por muchos analistas como sistemas unitarios regionales1. Algunas de las particularidades de los grupos se sintetizan a continuación, de acuerdo a los planteamientos de Jacint Jordana (2001). Los Estados Federales (en América Latina: México, Argentina, Brasil y Venezuela) cuentan con dos niveles de instituciones políticas: las de la federación, por una parte, y las de los Estados miembros, por otra. Por lo tanto, los ciudadanos de cada Estado deben cumplir las leyes específicas del mismo y las promulgadas por las instituciones federales.Además, estos Estados cuentan con la presencia de los tres poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) en cada nivel intermedio (departamento, estado o provincia) y con la posibilidad de establecer sus propias constituciones políticas. 1.

Clasificación planteada por Eliza Willis, Christopher Garman y Satephan Haggard en “The politics of decentralization in Latin America” (1999), citado y reelaborado por Jordana (2001:18).

72


Adicionalmente definen y gestionan sus objetivos políticos y ejercen su autonomía. Al contrario, los Estados Unitarios (en América Latina: Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay) tienen una sola estructura de poder en todo el territorio, los niveles subnacionales están en una relación de sujeción directa respecto del ordenamiento jurídico central (Zuluaga, 2001:93); aquí los objetivos de política se definen desde el centro y la autonomía queda reducida al cumplimiento del mandato de ese nivel. De todas maneras, en las modalidades presentadas, los poderes locales concretados en el nivel municipal aparecen con relevancia significativa, siendo el municipio en ambos casos –con más o menos intensidad– la unidad política territorial y administrativa encargada –en la mayoría de los países– de propender hacia el mejoramiento del bienestar y la calidad de vida de la población, a través de prestar los servicios públicos, construir las obras que demande el desarrollo local y garantizar la participación ciudadana en los procesos locales. No menos importante a la dinámica descentralizadora, es la creciente preocupación por la cuestión de la gobernabilidad que hace referencia –en primera instancia– a la relación entre el Estado y la sociedad civil. El complejo concepto de gobernabilidad ha sido abordado desde numerosos enfoques e interpretaciones. Por eso, a los fines de este capítulo, vale precisar algunos de ellos y relacionarlos a la dinámica política de la región. De acuerdo a Pierre Birnbaum, la gobernabilidad es “la capacidad de las sociedades y sus sub-sistemas políticos de tomar decisiones o iniciar acciones en reacción a unas demandas y necesidades”2. Por lo tanto, la discusión acerca de la gobernabilidad aparece cuando el gobierno es ejercido por sectores de la sociedad que acceden al Estado para desarrollar o llevar adelante políticas públicas, en la medida en que se logra el consenso de los ciudadanos. De esta forma, la gobernabilidad presenta dos caras: una técnica y otra política. Desde el punto de vista técnico, ella es la capacidad del gobierno para tomar decisiones y ejercer sus actos desde la institucionalidad estatal, balanceando demandas de la población y recursos disponibles. Desde el punto de vista político, es la capacidad del gobierno para dirigir, convocar apoyos o respaldos en la sociedad

2.

Citado por Jolly, Jean-François (2003).


73

civil, generar y mantener consensos, y relacionar a la sociedad civil con el Estado (Monteoliva, 2005:125-126). Por otra parte, Dorval Brunelle plantea que analizar la gobernabilidad en el contexto de las Américas no puede reducirse a la dimensión de la gestión o al buen funcionamiento de las instituciones existentes, porque, para este caso, la gobernabilidad implica también una variedad de iniciativas locales o regionales, sociales o comunitarias que no se insertan en los marcos de funcionamiento establecidos por los poderes constituidos. Además, afirma el autor, citando a J. Kooiman, la gobernabilidad hace referencia al modelo o estructura que emerge en un sistema sociopolítico como resultado común de la interacción de todos los actores (Brunelle, 2007:36). Es este un interesante punto de partida para identificar de manera precisa quiénes son finalmente los actores que pueden fortalecerla, especialmente en el nivel local o municipal;Yalima Molina Blandón los enumera sencillamente de esta manera: los gobiernos (central, regional, local o municipal), las organizaciones de la sociedad civil, los actores económicos, las organizaciones políticas, los movimientos sociales, entre otros, ellos son los que permitirán evidenciar las dimensiones de la gobernabilidad. Por un lado, plantea la autora, la “acción de gobernar” hace referencia a la administración eficiente de los bienes, a la resolución pacífica de los conflictos, a las respuestas adecuadas para las demandas ciudadanas, a la vigencia de los derechos y a la existencia de instituciones, sistemas de reglas y legislaciones eficientes. Por otro lado, la coordinación entre el Estado y la sociedad, se refleja en la capacidad para interrelacionar los diferentes grupos sociales y políticos (Molina Blandón, 2007:64). En esta línea, Iván Arandia, ha establecido tres elementos básicos de la gobernabilidad. Ellos son: la relación eficacia/eficiencia, la legalidad y la legitimidad. La primera es propia de los actuales modelos de gestión y coherente con la maximización de la inversión y la evaluación por resultados; la segunda se vincula con la vigencia del Estado de Derecho y la participación social; y la tercera aparece como un elemento político democrático vinculado con la representación, la delegación de la misma y la participación de la sociedad civil en asuntos públicos locales (Arandia, 2007:203). Hasta acá, en el intento de acercar criterios y sin perder de vista la realidad de los países latinoamericanos tenidos en cuenta en este análisis, no pueden asumirse la descentralización y la gobernabilidad como conceptos absolutos. Lo que en realidad existe es un conjunto de particularidades en 74


las dinámicas políticas y en las vivencias de cada país latinoamericano que conducen a pensar que no es factible ni viable un modelo descentralizador único, que existen riesgos comunes y logros probables y que, por lo tanto, la gobernabilidad, o mejor aún la construcción de la misma, se ha vuelto un imperativo impostergable, necesario y fundamental para avanzar en el mejoramiento de las relaciones políticas y administrativas en todos los niveles territoriales, pero con especial relevancia en el nivel municipal.

1.2.

Lo administrativo e institucional: la modernización del Estado y el ajuste fiscal

Las reformas institucionales y macroeconómicas emprendidas en Latinoamérica se materializaron en procesos de modernización del Estado y ajuste fiscal con el ánimo de enfrentar las respectivas crisis fiscales y macroeconómicas en la región y reducir no sólo el gasto público sino también las funciones y la estructura del Estado en su conjunto. El papel de los organismos multilaterales y la dinámica del contexto internacional influyeron de manera considerable en las medidas tomadas respecto al alcance de la modernización y a la urgencia del ajuste. Por otra parte, surgió la necesidad de fortalecer a las instituciones a fin de afectar las condiciones de transparencia y gestión gubernamental, dotando a los niveles subnacionales de herramientas e instrumentos que permitieran un control más efectivo y una mayor posibilidad de incidencia en la priorización de la inversión pública. Las medidas tomadas en buena parte de los países, se redujeron a instrumentalizar la acción del Estado pasando por alto la razón de ser de las instituciones, entendidas éstas como “el sistema de reglas que asignan capacidad de decisión, recursos e información y que desarrollan una cierta lógica de incentivos que orientan y condicionan el comportamiento de los actores” (Jordana, 2001:9). Por ello, resulta apropiado diferenciar lo que se ha llamado el monopolio institucional del pluralismo institucional. Siguiendo a Jordana, el monopolio institucional implica que el Estado mantiene exclusividad para sus órganos y departamentos centrales; mientras que el pluralismo institucional se refiere a la manera en que las responsabilidades sobre determinados temas o áreas son compartidas por más de una institución u organización, que pueden pertenecer a distintos niveles de gobierno o niveles territoriales con la participación incluso del sector privado o no estatal, lo que lleva a generar una lógica CAPÍTULO 3 Alcance y limitaciones de las relaciones políticas y administrativas…

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de interdependencia entre los actores y relaciones intergubernamentales más intensas (Jordana, 2001:26). En consecuencia, y asumiendo que las características de la región responden a una tradición centralista, la participación real y efectiva de los niveles subnacionales quedó limitada en todos los casos al cumplimiento de las medidas de reestructuración administrativa, reducción de gastos de funcionamiento, mayores esfuerzos fiscales, control del endeudamiento público directamente encaminado al logro de la viabilidad fiscal. Si bien lo anterior ha permitido mejorar situaciones administrativas y financieras en departamentos, estados, provincias y municipios en la región, las medidas fiscales emprendidas no han sido complementadas con estrategias más fuertes que busquen fortalecer la tributación regional o territorial aún caracterizada por altos niveles de concentración central. Parafraseando a Sonia Fleury, las relaciones del Estado con grupos económicos y élites políticas se basaron en un proceso de compromisos y acuerdos que terminaron por feudalizar al Estado, convirtiéndose sus órganos en objeto de interés de grupos, restándoles lógica y capacidad de planificación e imposibilitando un uso más eficiente de los recursos públicos. De allí que la debilidad institucional y fiscal del Estado se deba, en buena medida, al modelo de articulación creado y aún vigente que impide un mejor uso de los escasos recursos y un sistema tributario apoyado en las ganancias de los grupos o sectores más poderosos (Fleury, 2000:9). La cuestión institucional y administrativa debiera centrarse, entonces, en las posibilidades reales de gestionar la institucionalidad y los recursos financieros y profesionalizar el recurso humano, a fin de lograr mayor articulación y equilibrio entre las dinámicas políticas y administrativas y una mejor coordinación entre los niveles subnacionales respecto del nivel central, encaminados a resultados significativos en la implementación de las políticas públicas en la instancia subnacional.

2. La dinámica de las relaciones políticas-administrativas en América Latina Se asume en este caso a las relaciones políticas-administrativas como aquellas interacciones que se derivan de las dinámicas políticas (descentralización y gobernabilidad) y las implicancias o consecuencias de

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las reformas administrativas o institucionales que a nivel subnacional (modernización del Estado y ajuste fiscal) han marcado el acontecer político-administrativo de los municipios, caracterizado éste por una tensión permanente entre el centro y la o las periferias, por una parte, y entre las demandas crecientes de la sociedad civil y la reducida capacidad de acción del Estado para hacerles frente en materia económica, social, política, cultural e institucional, por otra. Por ello, a continuación se describen las realidades político-administrativas de:Argentina, Colombia, Chile, México, Perú y Uruguay a partir de los siguientes interrogantes: ¿cómo se desarrolló el proceso de descentralización?, ¿cuál ha sido el papel desempeñado por los municipios? Y, finalmente, ¿cómo se ha dado la relación política-administrativa en ese contexto?

2.1.

Argentina

El Estado argentino se encuentra compuesto por 23 provincias que cuentan cada una de ellas con un poder ejecutivo, un legislativo y un judicial; y, además, una ciudad autónoma con un régimen específico. Cada provincia define su propio régimen para los gobiernos locales. De acuerdo a la información generada por la Organización Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales –CGLU–, sistematizada y analizada por Cravacuore e Israel (2007), el país cuenta con aproximadamente 2.552 gobiernos locales, de los cuales 1.151 tienen jerarquía municipal y 1.101, no. Según el informe, el 80% de los gobiernos locales argentinos tienen menos de 10.000 habitantes y el 38% menos de 1.000, lo que evidencia una fuerte fragmentación municipal. El 1,2% de los municipios tienen más de 250.000 habitantes y sólo dos superan el millón; es decir, existen grandes ciudades que concentran una gran población e innumerables y pequeños gobiernos locales que encuentran garantizado el principio de la autonomía en el artículo 123 de la reforma constitucional de 1994. De acuerdo a la descripción realizada por Cravacuore en el mismo informe, Argentina, a pesar de su sistema representativo y federal, mantiene un fuerte centralismo político y económico en torno a la capital del país y su área de influencia inmediata. En términos generales, el proceso descentralizador se enfocó a nivel provincial y específicamente en la definición de competencias, lo que llevó a los municipios a asumir de manera creciente una serie de funciones no establecidas inicialmente. Sin


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embargo, el derecho municipal descansa en las constituciones provinciales y en la Ley de Municipalidades que lo reglamenta, lo que ha provocado una gran diversidad de reglamentación entre las provincias en diferentes temas que atañen a la realidad municipal. En Argentina, el sistema político local municipal está integrado por el poder ejecutivo ejercido por un intendente que es elegido de manera directa para un período de cuatro años y de dos años para los gobiernos locales sin jerarquía municipal; y por el Concejo Deliberante, compuesto por un número variable de miembros de acuerdo a las leyes o cartas orgánicas. Las competencias tradicionales de los municipios tienen que ver con la infraestructura urbana, la regulación y el control de las actividades que se desarrollan en el territorio, la asistencia a la población en riesgo; a las que se han sumado una serie de nuevas responsabilidades en materia ambiental, de seguridad ciudadana, promoción económica, defensa del consumidor, acceso a la justicia, resolución de conflictos, promoción social, entre otras. De acuerdo al análisis de Daniel Cravacuore, el desempeño de las funciones y el ejercicio de la autonomía es en la mayoría de los casos directamente proporcional a la robustez de las finanzas, lo que en los hechos se traduce en que buena parte de los gobiernos locales son agentes de los gobiernos nacionales o provinciales que limitan sus capacidades y la implementación de las agendas a la orientación de los niveles superiores. Respecto a los ingresos de los municipios, éstos se encuentran regulados en las leyes de municipalidades o en la ley de coparticipación de cada provincia, mostrando una vez más heterogeneidad en el tratamiento del tema. En términos generales, la dinámica municipal enArgentina cobró nuevo protagonismo desde la crisis de 2001, pero las administraciones municipales presentan todavía serias deficiencias en materia de profesionalización de la gestión pública y limitadas capacidades reales de implementar a nivel local políticas nacionales y provinciales.

2.2.

Colombia

Si bien a lo largo de la historia Colombia ha ensayado varias formas de organización territorial, los desarrollos políticos, administrativos y aún la coyuntura internacional han generado importantes procesos desde la segunda mitad del Siglo XX. En efecto, es a partir de la década

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de 1980 que, a propósito de una crisis y de una mengua de la legitimidad del sistema político y dada una necesidad creciente de apertura, el país se embarca en una reforma de la Constitución de 18863 que permitió mediante el Acto Legislativo de enero de 1986 que cada municipio eligiera popularmente a los alcaldes. Esto a su vez generó grandes expectativas sobre lo que podrían ser las nuevas relaciones entre los ciudadanos y los gobiernos locales. Con esto, habiendo hecho crisis el sistema centralista, para principios de los años noventa ya era claro que no bastaba con esa reforma. Se requería modificar la propia estructura del Estado Colombiano. Fue por eso que en la Constitución de 19914, si bien se conservó la idea de Colombia como un Estado unitario, se profundizó la descentralización, se indicó que las entidades territoriales contarían con autonomía5 y, claramente, se señaló al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, asignándole la tarea de: “prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y la ley” 6. En este nuevo esquema los municipios son los encargados de gestionar directamente gran parte de las políticas sociales, mientras los departamentos (nivel intermedio) programan y coordinan. El Estado central, por su parte, queda como el diseñador de las grandes políticas nacionales

3.

4.

5.

6.

La Constitución Política de Colombia de 1886 fue objeto de varias reformas hasta 1986. De ellas, vale la pena destacar al menos la de 1945 que reorganizó el régimen departamental, previó los departamentos administrativos y organizó el Distrito Especial De Bogotá. Igualmente, es importante tener en cuenta la reforma constitucional de 1968, cuyos contenidos fueron de planeación, de descentralización y de agilización de la actividad administrativa. Fruto de un proceso en el que el Constituyente Primario, ejerciendo su función a través de una Asamblea Nacional Constituyente elegida popularmente, aprobó un nuevo texto constitucional vigente desde el 7 de julio de 1991. Artículo 1 del C.P.: “Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y [en] la solidaridad de las personas que [la] integran y en la prevalencia del interés general”. Artículo 311, Constitución Política de Colombia.


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y se reserva la capacidad de regulación y financiación, en algunos casos, de las políticas descentralizadas. Al tiempo, y en consonancia con los nuevos vientos de la globalización, la descentralización se fue convirtiendo en un instrumento y, si se quiere, en un elemento esencial para el modelo de desarrollo que empezaba a introducirse, basado en apertura económica, privatizaciones, entre otros aspectos. De esta manera el componente político de la descentralización cedió paso a la perspectiva económica de la misma. Hoy, Colombia cuenta con 1.102 municipios categorizados anualmente en seis niveles y una categoría especial atendiendo a su población y a sus recursos fiscales (ingresos corrientes de libre destinación), como indicadores de sus condiciones socioeconómicas7. Es importante precisar que alrededor del 90% de los municipios colombianos pertencen a las categorías quinta y sexta, lo que evidencia un gran número de municipios pequeños, de escasa población y con muy baja capacidad de generación de recursos propios. Un elemento fundamental a tener en cuenta es la coordinación de las relaciones intergubernamentales para ejecutar la descentralización. En Colombia, normalmente participan los tres niveles de gobierno de manera interrelacionada, lo que en no pocas ocasiones genera problemas de gestión que llevan a hacer ineficaz el proceso de descentralización, tal vez porque la cultura política del país no es la apropiada para sostener y mantener ese nivel de pluralismo institucional; la fragmentación y la debilidad de actores cruciales como los partidos políticos, por vía de ejemplo, impiden que el modelo descrito en la Constitución y en las leyes pueda ser aplicado íntegramente. El hecho de que se produzca una permanente participación de los tres niveles de gobierno no ha garantizado una adecuada gestión; al contrario, muchas veces las prioridades del gobierno central no coinciden con las del local. Tampoco ha sido siempre clara, y a pesar de que hay visiblemente una estructura jerárquica organizada, la asunción de responsabilidades por parte de los niveles, pues al contrario de concretarse, éstas se van diluyendo. La implementación de esta nueva fase de la descentralización colombiana no ha sido fácil, entre otras razones por la falta de confianza del centro y adicionalmente por lo que ha implicado desde el punto de vista 7.

80

Ley 136 de 1994.


fiscal. Así, la legislación que ha pretendido desarrollar y poner en funcionamiento la descentralización en Colombia ha sido tímida, por decir lo menos, pues en algunos casos lo que ha sucedido es que se ha frenado el mismo proceso. Esto último es evidente si se revisan tanto las Leyes como los Actos Legislativos que desde el año 20018 han modificado la base del cálculo de las transferencias a los departamentos y municipios, restringiéndose de manera acelerada y continua la capacidad de gestión y la toma de decisiones sobre sus recursos. Esta situación nos lleva a reflexionar acerca de la posibilidad de retroceder en el camino recorrido en cuanto a que el fundamento político de la descentralización se ha ido diluyendo al paso que los asuntos relativos a la viabilidad fiscal se han convertido en el centro de atención y en la razón de ser de las decisiones en torno al proceso descentralizador. A esto se suma que no ha sido posible la expedición de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y que la discusión del modelo de ordenamiento territorial y del nivel de descentralización está siempre cruzada por las implicaciones que ello tendría en el conflicto interno colombiano, dada la existencia de los actores armados a lo largo y a lo ancho del territorio y la evidente lucha por hacer presencia en aquellas regiones estratégicas, no sólo desde el punto de vista geográfico sino también por las riquezas naturales que ellas guardan.

2.3.

Chile

El proceso de descentralización en Chile, de acuerdo con Rodríguez y Ducci (2006), debe ser entendido en tres etapas. La primera entre 1964 y 1973, tomando a la descentralización como un proceso de desconcentración espacial; la segunda entre 1974 y 1990, durante la dictadura militar, avanzando en la desconcentración administrativa a lo largo del territorio, a la vez que se fortalecía el control territorial por parte del gobierno central; y la tercera etapa desde 1990, momento en el cual se dieron pasos hacia la descentralización política, económica y administrativa (Rodríguez y Ducci, 2006). En ese orden de ideas, la descentralización desarrollada en Chile desde 1990 debe entenderse como un proceso vinculado con los cambios internos (retorno a la democracia) e internacionales (apertura 8.

Acto Legislativo 01 de 2001 (pensado inicialmente como medida transitoria, pero prorrogado hasta el 2016 por el Acto Legislativo 04 de 2008).


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de mercados y caída del socialismo), privilegiando prácticas relativas al fomento de la participación ciudadana y el desarrollo local. Es así como, a partir del gobierno de Aylwin (1990-1995), se adelantan reformas a la Constitución de 1980 en materia de desarrollo territorial. Las transformaciones institucionales que se llevaron a cabo en Chile sobre las municipalidades o comunas a partir de 1990 buscaron, en primer lugar, organizar la elección popular de alcaldes y concejales, y la autonomía en la administración de las finanzas (Rodríguez y Ducci, 2006). En 1992, la Ley Orgánica de Municipalidades fue complementada, permitiendo a los ciudadanos escoger sus concejos municipales y fomentando la participación de la comunidad por medio del Concejo Económico y Social Comunal (CESCO). De igual manera, la elección de nuevas autoridades buscaba construir legitimidad para el naciente sistema político chileno, por cuanto la designación de autoridades permitía la llegada de actores cercanos a la Concertación (coalición de partidos que había ganado las elecciones tras la salida de Pinochet) (Mardones, 2006). No obstante, el proceso de descentralización ha sido limitado por el hecho de que el Estado chileno sigue estando orientado a un modelo centralista fuerte. A ello se suma que ni los partidos políticos ni la sociedad civil han incluido dentro de sus prioridades la profundización de la descentralización. Por ello, aun cuando se ha establecido la importancia de brindar autonomía a los entes municipales para manejar sus asuntos, hay aspectos en los cuales se mantiene la lógica de un Estado central fuerte. Obras públicas de importancia, que responden a la demanda ciudadana de bienes y servicios, son llevadas a cabo por el gobierno central, y en algunas ocasiones sin consultar siquiera las localidades involucradas (Rodríguez y Ducci, 2006). En ese sentido, los municipios chilenos se enfrentan a ciertos controles por parte del gobierno central, que de alguna forma incide en la destinación de los recursos, así como en el diseño de programas y proyectos relevantes para el desarrollo de la ciudadanía. La descentralización ha contribuido a democratizar a la sociedad chilena, además de fomentar su participación en la toma de decisiones en asuntos relevantes para el desarrollo del territorio (Rodríguez y Ducci, 2006), pero es un proceso que paradójicamente no ha logrado construir una relación de confianza entre el gobierno central y los gobiernos municipales (y regionales) (Raczynski y Serrano, 2001), lo que afecta la posibilidad

82


real de empoderar a la ciudadanía sobre sus asuntos locales, y construir una gobernabilidad que responda a procesos locales.

2.4.

México

Desde 1917 México se ha definido como un Estado Federal en el que confluyen tres niveles subnacionales: los estados, los ayuntamientos y las delegaciones. El modelo de ordenamiento mexicano debe ser visto paralelamente y teniendo en cuenta que durante muchas décadas fue un país dominado por una hegemonía partidista encabezada por el Partido Revolucionario Independiente –PRI–, lo que naturalmente produjo un poder ejecutivo central muy fuerte. Dos reformas, una constitucional y otra legal, han pretendido profundizar la descentralización. La primera, en 1983, quiso otorgar mayor autonomía a los municipios en relación con los estados; la segunda, en 1993, se da con una ley que elevó el estatus del Distrito Federal que hasta ese momento era manejado directamente por el gobierno federal. Posteriormente, en 1999, se reformó la Constitución con el fin de reforzar la autonomía municipal respecto de la expansión de los estados, dando lugar así a una serie de monopolios institucionales y puntualizando las competencias fiscales. En realidad, aunque constitucionalmente se señala que lo que, en materia de funciones, no está expresamente asignado al Estado Federal le corresponde a los estados federados y por ende se deduciría un grado importante de autonomía de los niveles subnacionales, en la práctica lo que ha sucedido es que ha habido un funcionamiento extraordinariamente centralista. Sólo muy recientemente cuando empieza a haber una competencia interesante entre diversas opciones políticas y un surgimiento de partidos diferentes al PRI, es que puede pensarse en que el proceso de descentralización en México tenga un desarrollo y una evolución considerables, siempre que el fenómeno se acompañe también de la consolidación de nuevos líderes e incluso de movimientos sociales que exijan una interlocución más directa con el gobierno local. En México, los tres niveles de gobierno (nacional, federado y municipal) no se cruzan ni se involucran en las mismas responsabilidades y existen múltiples mecanismos formales de coordinación.


83

2.5.

Perú

Si bien Perú es uno de los pocos países de amplio territorio que mantiene una estructura unitaria y centralista, el proceso de descentralización allí tuvo varios sobresaltos durante el siglo XX cuando se inicia la reforma política. Pero sólo hasta el año 2002 la descentralización llama la atención del gobierno peruano, como parte de una etapa de organización del territorio. Entre los antecedentes, hay que hacer referencia a la Constitución de 1933, en la cual se trató de organizar un sistema de juntas departamentales que en la práctica no llegó a operar, así como el establecimiento de las municipalidades peruanas. Por un lado, se contaba con municipalidades provinciales y, por el otro, con municipalidades distritales, en las cuales no había elección directa de las autoridades (Casas Tragodara, 2000). No obstante, es importante acotar que hacia fines del siglo XIX se intentó establecer una descentralización del poder teniendo como eje a las municipalidades. Tras la Constitución de 1933, y durante gran parte del siglo XX, el gobierno central llevaría a cabo la designación de las autoridades municipales. La Constitución de 1979 estableció de nuevo el sistema de dos municipalidades, así como la elección popular de alcaldes por un período de 3 años. Con ello, se buscaba acercar la toma de decisiones a la ciudadanía y recuperar la legitimidad del sistema político, pérdida reflejada en la inestabilidad institucional producto de las dictaduras militares que habían afectado negativamente la consolidación de la descentralización. Con el ascenso de Alberto Fujimori y el golpe de Estado en 1992 se perjudicó de nuevo el proceso toda vez que se concentró la toma de decisiones y la ejecución de acciones de gobierno en el nivel central, especialmente en las regiones. Las municipalidades, a pesar de las dificultades políticas nacionales, no fueron objeto de reducción de su autonomía, pero sí se vieron afectadas por redes clientelares, por la corrupción y por la crisis económica (Monroe, 2006). En ese sentido, y tras la salida de Fujimori del poder, se planteó la necesidad de consolidar la descentralización en el país, fortaleciendo los diferentes niveles territoriales (nacional, regional y local). La transferencia de poder al nivel local en Perú llevó a que las municipalidades tuviesen más incidencia en el desarrollo político, social y económico de su población (República de Perú, 1993). Así pues, se puede decir que los diferentes

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eventos políticos vividos en Perú no han afectado el avance de las municipalidades, las cuales incluso han logrado fortalecer la participación de la ciudadanía en diversos frentes. De todas formas, y como sucede en los Estados unitarios, el gobierno central mantiene algún tipo de control sobre la descentralización, de hecho existe un Concejo Nacional de Descentralización encargado de monitorear el proceso en cada nivel gubernamental y de velar por la transferencia de recursos (Casas Tragodara, 2004). En consecuencia, las municipalidades son las entidades más estables en el ordenamiento territorial peruano y han logrado adaptarse a los cambios de tipo institucional nacionales y a las nuevas condiciones internacionales. Si bien sigue siendo necesario consolidar una relación estrecha entre los gobiernos locales y la ciudadanía han logrado que haya una adecuada respuesta a las demandas y necesidades de la población, y un cabal seguimiento a las reglas establecidas.

2.6.

Uruguay

El proceso de descentralización en Uruguay es relativamente reciente, sólo desde la reforma constitucional de 1996 se reparó en la importancia que tenía transferir poder a las autoridades. Tal y como sucedió en gran parte de América Latina, las dictaduras de los años setenta y ochenta centralizaron la administración otorgando algunas funciones para los departamentos. Por cuenta de su tamaño (176.215 kilómetros cuadrados, el segundo más pequeño de América del Sur) y su población (3,5 millones de habitantes, con algo más de la mitad concentrada en Montevideo, la capital), ha sido un país de alta centralización política y administrativa. La reforma constitucional de 1996 buscó dotar a las entidades con mayores capacidades para manejar sus asuntos. La restauración de la democracia en 1985 implicó también que la Constitución de 1967 volvía a entrar en vigencia, donde se permitía de forma parcial la administración autónoma de los niveles subnacionales de gobierno (Castro, Battaglino y González, 2002). El desarrollo legislativo en la materia concede a los departamentos importantes tareas en la tomas de decisiones y en la estructuración de políticas en áreas como pobreza, generación de empleo, salud y atención a la infancia (Veneziano, 1999). Vale la pena señalar que los intendentes son elegidos por la ciudadanía. Ahora bien, como asunto pendiente, y sobre el cual ni la Constitución ni la legislación han ofrecido


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mayor desarrollo, debe hacerse referencia a la descentralización en el nivel municipal. En ese sentido, la descentralización en el nivel local en Uruguay es una tarea incompleta, por cuanto las autoridades deben sujetarse a las directrices departamentales, que son en realidad los agentes decisores y los formuladores de la política pública. Es sólo a partir del año 2010 que, de conformidad con la Ley de Descentralización, se crea el tercer nivel de gobierno (los municipios). Así, la descentralización en Uruguay tiene aún bastante camino por recorrer, lo que sin duda será un reto y una oportunidad para construir una gobernabilidad en el nivel local que responda de manera eficaz a las necesidades de la ciudadanía. Cuadro 1. Organización territorial Nivel Territorial

NIVELES INTERMEDIOS Municipios

País

Departamentos Provincias Estados

Regiones

Áreas Metropolitanas

Distritos

ESTADOS FEDERALES Argentina 1. Nación 2. Provincias 3. Municipios

2.217

23

NO

–

1 (Capital Federal)

México 1. Nivel Federal 2. Estados 3. Ayuntamientos 4. Delegaciones

2.454

31

NO

56

1 (Distrito Federal)

ESTADOS UNITARIOS Chile 1. Nación 2. Regiones 3. Provincias 4. Comunas Colombia 1. Nación 2. Departamentos 3. Municipios 4. Entidades territoriales indígenas

345

54

15

1

NO

1.102

32

NO

6 (Reconocidas oficialmente)

10

Continúa >>

86


Perú 1. Nación 2. Regiones 3. Departamentos 4. Provincias 5. Distritos Uruguay 1. Nación 2. Departamentos

1830

24 Departamentos y Provincia Constitucional del Callao – 192 Provincias

NO HAY NINGUNA REGIÓN CONSTITUIDA

1

NO

–

19

NO

1

NO

3. Aprendizajes y reflexiones finales De la descripción presentada y del análisis en construcción respecto de las relaciones políticas administrativas en la región, pueden extraerse algunos aprendizajes y desafíos para los municipios latinoamericanos. En primer lugar, la descentralización no es una receta de aplicabilidad universal, sino que, en cuanto proceso de reforma política, debe ser asumida en el centro y en la periferia como un instrumento para la articulación de niveles donde la cooperación, la integración y el equilibrio “no jerárquico” son fundamentales y requieren, por lo tanto, de consensos y acuerdos, a pesar de las diferencias. La descentralización exige por parte de los niveles subnacionales un adecuado manejo de las finanzas territoriales, pero ella no puede confundirse con la dinámica del ajuste fiscal, no puede equipararse a una mera cuestión contable, desconociendo la importancia territorial y espacial que acarrea el proceso como tal, pues es el territorio la base para todas las actividades políticas y administrativas. En buena parte de los Estados se evidencia, además, un retroceso significativo de la descentralización, donde la pugna por la toma de decisiones y la gestión de los recursos pareciera concentrarse cada vez más y más en el nivel central; esto ocasiona en muchos casos duplicidad de funciones, escasa claridad en la asignación de competencias e interferencia en la gestión. Otro tema altamente sensible a la realidad municipal es la generación limitada de ingresos propios afectada por la estructura perversa de los incentivos tributarios muy concentrados en los niveles centrales, dejando un escaso margen de maniobra a los niveles subnacionales para recaudar y establecer tributos territoriales.


87

En esta dirección, el endeudamiento municipal es un tema aún no resuelto. Si bien se ha avanzado en el establecimiento de controles y restricciones al mismo, la capacidad de gestión territorial de los municipios es deficiente para contrarrestar sus consecuencias. Por otra parte, la posibilidad de construcción de gobernabilidad sigue siendo una asignatura pendiente en la medida en que la pérdida de legitimidad y credibilidad de los sistemas políticos afecta significativamente la participación real y efectiva de la sociedad civil en las decisiones públicas. Además, a nivel municipal, el papel de los Concejos (municipales, deliberantes) se ha visto debilitado y empobrecido por razones políticas, institucionales, presupuestales y hasta de formación y preparación profesional en materia de gobierno y gestión pública, afectando considerablemente el desempeño institucional y las posibilidades reales de ejercer un control político transparente. Respecto al control político y social, el camino por recorrer es todavía largo. La escasa accountability en la región muestra debilidad institucional, fragilidad de las organizaciones y pérdida de credibilidad en las instancias o mecanismos de participación, así como en las instituciones que deben garantizar un adecuado proceso de seguimiento y control a la gestión pública. La escasa profesionalización del recurso humano a nivel subnacional ha impedido generar y fortalecer competencias y capacidades administrativas y de gestión fundamentales para el mejor desempeño de los entes territoriales y que sean adecuadas al nuevo contexto nacional e internacional que deben enfrentar dichos entes, quienes se han visto con nuevas y más funciones pero sin capacidad instalada para hacerles frente y con asignaciones presupuestales no proporcionales a la magnitud de las tareas. Pareciera que es común la preocupación por avanzar con más fuerzas en estrategias de desarrollo integral territorial, donde las asociaciones y las alianzas empiezan a jugar un papel trascendental para la generación de cambios desde la periferia. La importancia creciente de las dinámicas integradoras y los procesos de articulación ligados al desarrollo económico, a la competitividad y a la innovación pueden constituir para la región una alternativa crucial e impostergable. Finalmente, hay fuertes indicios en la región de desconfianza hacia lo local, hacia lo subnacional, pareciera que son los “centros” los únicos en condiciones de garantizar estabilidad, continuidad y transparencia en las

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relaciones políticas e institucionales, aún en construcción, aún en debate, con fuertes desafíos pero con un camino recorrido que permite o debe permitir cada vez más claridad y contundencia en las decisiones que apuesten a la generación de resultados –entendidos éstos como aspiraciones colectivas– y que afecten significativamente el desarrollo.

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Capítulo 4 Sistemas políticos locales en América Latina. Un estudio comparado Antonio Cardarello

S

i bien generalmente la política local puede considerarse como una variable dependiente de la política nacional, este concepto ha ido variando en las últimas décadas y como bien señala Carrillo (1989:29) “…al tiempo que avanza este fenómeno las elecciones locales pierden su carácter de meras elecciones administrativas para ejercer una influencia significativa en las consultas de ámbito superior; es decir, la política local se convierte a su vez en una variable independiente respecto a la política nacional”. Por otra parte, existe una vasta literatura acerca de los efectos de los sistemas electorales sobre los sistemas de partidos (Duverger, 1951; Rae, 1971; Sartori, 1994; Cox, 1997, entre muchos otros) y de cómo influyen en el diseño de políticas publicas. En este trabajo nos ocupa hacer una descripción de cuáles son los sistemas electorales utilizados en la elección de gobiernos locales en América Latina. Asimismo, intentaremos ver cuáles son los efectos generales. Si bien en principio cualquiera de los sistemas electorales conocidos y utilizados en otros niveles (nacional, estadual o provincial) podría a priori ser aplicado a nivel local o municipal, dado el papel específico que cumplen los gobiernos locales su funcionamiento plantea a menudo una serie de consideraciones especiales. En particular, y debido al hecho de que el gobierno local se relaciona más directamente con cuestiones de la vida cotidiana, suele dársele prioridad a la representación geográfica. Son entonces específicamente relevantes temas como el grado de competencia electoral, la rendición de cuentas, la participación y el desempeño de los gobiernos locales. En palabras de Carrillo (1989:30) 91

“[la] participación ciudadana y la proximidad de la administración a los administrados constituyen dos de las ideas centrales alrededor de las cuales suelen vertebrarse las teorías políticas y constitucionales respecto al régimen local. En ellas la institución municipal, asentada sobre la comunidad local, es considerada como una fórmula político-administrativa en la que se articulan, simultáneamente, la prestación de servicios a los ciudadanos y la representación de éstos. Por subrayarse este carácter representativo del municipio se está poniendo el énfasis en democracia y participación ciudadana”. De acuerdo con cierta literatura, los sistemas de gobierno locales generarían también una mayor identificación entre gobernantes y gobernados. Asimismo, se generaría un sentimiento de pertenencia de los ciudadanos con su comunidad que se reflejaría en un mayor interés por los asuntos locales. Esto podría ocasionar en muchos países una pujante legitimidad que se traduciría en una participación electoral más alta o en una disminución de la abstención electoral1. Si observamos fuera de la región, un ejemplo de esto es China, donde el uso de elecciones locales es visto como un paso hacia la democratización. Para otros investigadores (Carrillo, 1989), esta visión no se ajusta del todo a la realidad. Señalan que la participación electoral es menor en las elecciones locales si se las compara con otros niveles, lo que pondría en duda la creencia de que el interés por la temática local es mayor que el relativo a los asuntos nacionales. Por otro lado, la supuesta proximidad de la administración local no genera automáticamente una mayor información de los vecinos acerca de su gestión. Además, no necesariamente prima el contacto personal, las más de las veces se siguen imponiendo las preferencias políticas. La elección del sistema electoral es específicamente relevante en temas como el grado de competencia electoral, la rendición de cuentas, la participación y el desempeño de los gobiernos locales y para saber cómo influye aquel en el diseño de políticas públicas. En el caso de América Latina creemos que las principales reformas electorales han fortalecido la democracia representativa en el nivel municipal, la más importante de ellas incluye la elección directa de alcaldes,

1.

En la investigación de Carrilo sobre España se constató que la abstención aumenta a medida que el tamaño del municipio es mayor.

92

ANTONIO CARDARELLO

que ahora constituye la regla en toda la región, así como la extensión del período de sus mandatos.

1. Componentes y efectos del sistema electoral •

Definición y funciones básicas de los sistemas electorales (SE) Básicamente podría definirse como el conjunto de mecanismos que permiten transformar la voluntad del cuerpo electoral en órganos de gobiernos o de representación política. El SE actúa como intermediario permitiendo a los ciudadanos elegir a sus gobernantes.

•

Principales funciones de los SE - Convierten los votos en escaños o cargos - Ofrecer representación - Hacer que las elecciones sean accesibles y significativas - Facilitar un gobierno estable y eficiente - Asegurar que el gobierno rinda cuentas - Legitimación del sistema político y del gobierno - Reclutamiento de las elites - Establecimiento de una oposición

•

Principales componentes de los SE 1. Forma de la candidatura 2. División en circunscripciones 3. Procedimientos de votación 4. Métodos de adjudicación de cargos

1.1.

Forma de la candidatura

Esto es, hacia dónde se emite el voto, y pueden dividirse básicamente en sistemas personalizados y de lista. Los personalizados se refieren, por lo general, a las circunscripciones uninominales; los sistemas de lista están asociados a la RP y cuentan con tres tipos clásicos: lista abierta (el elector puede agregar y/o tachar nombres, así como variar el orden), lista cerrada y no bloqueada (no permite agregar nombres, pero sí modificar el orden), lista cerrada y bloqueada.

CAPÍTULO 4 Sistemas políticos locales en América Latina. Un estudio comparado

93

•

Procedimientos de votación Hace a la cantidad de votos que se emiten: Voto único: el elector emite un único voto con independencia del número de cargos a elegir. Voto múltiple: varios cargos en disputa, el elector ofrece tantos votos como cargos haya que elegir, no puede dar más de un voto a cada candidato. Voto múltiple limitado: el elector tiene menos votos que cargos a elegir (habilita la representación de minorías). Su correlato en voto por lista es el sistema de lista incompleta. Voto preferencial: es un voto ponderado, voto ordenado, por ejemplo el primero vale más que el segundo. Se puede establecer un orden dentro de una lista. Voto acumulativo: especie de voto múltiple, el elector puede votar en forma acumulativa a un candidato, por ejemplo dar cinco votos a un solo candidato.

1.2.

Circunscripciones o distritos

Es el área donde se computan los votos y estos producen sus efectos, con independencia de otras áreas. Los distritos uninominales pueden usarse para darle voz a cada uno de los vecindarios en los asuntos locales, especialmente cuando los partidos políticos son débiles o inexistentes. Si estos distritos son pequeños, suelen ser mucho más homogéneos. En este punto es importante destacar cómo se diseñan las circunscripciones electorales, ¿responden éstas a la estructura administrativa del país o son circunscripciones electorales ad hoc? En contraste, las municipalidades de aquellos países que emplean sistemas de representación proporcional (RP) para elegir a los gobiernos locales cuentan con un solo distrito de RP por listas que puede reflejar proporcionalmente las distintas opiniones políticas de la municipalidad. Sin embargo, para lograr esto puede ser necesario que las asociaciones locales que no están identificadas con ideologías político partidistas tengan la oportunidad de presentar sus listas de candidatos y quizá, también, que se permita la postulación de listas de candidatos independientes. En este sentido Carrillo (1989:29) apunta que “…una de las características del gobierno local es el acoger pequeños partidos y candi94

ANTONIO CARDARELLO

daturas independientes que son incapaces de obtener representación parlamentaria”.

1.3.

Fórmula electoral o mecanismo de adjudicación de cargos

Como los votos se transforman en cargos el proceso refiere a alguna función matemática. Aquí básicamente tenemos dos modelos, si el Poder Ejecutivo (PE) es electo directamente (modelo presidencial) o si surge de la elección del Poder Legislativo (PL) (parlamentarista). En el primer escenario la elección del Jefe de Gobierno Local puede ser por mayoría simple o absoluta. Respecto al PL, la adjudicación depende de si la elección es por RP o si asegura la mayoría para el partido ganador. En caso de estar frente a un sistema con RP importa saber si la fórmula elegida es algún método de cuota (el más utilizado es el de mayor resto o Andrae-Hare) o de divisor (de los cuales el más extendido es el D´hondt).

1.4.

Efectos esperados del sistema electoral

Por una parte, la forma de la candidatura puede afectar la manera en que se relacionan los candidatos con sus votantes. En general, se considera que los sistemas que utilizan candidaturas personales en distritos uninominales, como los de mayoría simple o plurality, permiten que los candidatos se perciban a sí mismos como representantes de un área geográfica en particular y que por esta razón se sientan vinculados con los intereses de su electorado local, incluso más allá del partido al que pertenezcan. Mientras que en aquellos lugares donde los candidatos se eligen en distritos plurinominales, como es el caso de la mayoría de los de RP, es normal que se produzcan representantes cuya primera lealtad sea hacia su partido. Quienes argumentan a favor de los candidatos independientes lo hacen desde la visión de que la exigencia (incluso la existencia) de partidos conspira contra la libertad del elector y reduce la competencia. En contra se menciona el hecho de que los candidatos individuales son elegidos mayoritariamente en base a su popularidad, y menos por sus propuestas e ideas, siendo además una situación mucho más propicia a relaciones clientelísticas y de patronazgo.


95

Desde otro punto de vista, la existencia de partidos a nivel local permite un mayor relacionamiento e intercambio con los demás niveles de gobierno. Si existen partidos compitiendo a este nivel que reproducen el sistema de partidos nacional, una cuestión fundamental es el tema de la selección de candidatos. Aquí las preguntas guías sobre este significativo aspecto de la política son: ¿quiénes pueden ser candidatos?; ¿quién los selecciona?; ¿dónde se seleccionan?; y ¿cómo son seleccionados? En los casos donde la selección de candidatos locales esté fuertemente centralizada, la rendición de cuentas a nivel local, por ejemplo, se verá disminuida grandemente. El intento de rescatar lo mejor de ambas modalidades, explica la existencia de sistemas mixtos, como el alemán, que combinan representantes personalizados y proporcionalidad y que fueron incorporados en la década de 1990 en Bolivia y Venezuela. Una modalidad diferente es el caso de Brasil, con su sistema de listas abiertas para elecciones por RP. Ello permite a los electores elegir entre candidatos y no sólo entre partidos, aumentando la libertad de los ciudadanos, por un lado, y mejorando el tema de la rendición de cuentas, por otro. La cuestión de la rendición de cuentas se plantea a menudo en las discusiones sobre partidos políticos y sistemas electorales, especialmente en relación con la elección de representantes en lo individual. Las relaciones entre los electores, los representantes elegidos y los partidos políticos no sólo se ven afectadas por el sistema electoral, sino también por disposiciones establecidas en el marco legal, como por ejemplo la duración de los mandatos, las normas que regulan las vinculaciones entre los partidos y sus miembros elegidos o aquellas que prohíben que los representantes con cargos asignados cambien de partido si no renuncian antes a la legislatura.

1.4.1. Efectos de la elección del Ejecutivo De acuerdo a gran parte de los estudios que se ocupan de la relación entre sistema electoral y sistema de partidos, y partiendo de la primigenia formulación de Duverger (1951), los sistemas electorales mayoritarios contribuirían a reducir el número de actores en competencia. Sin embargo, Morales, Piñeiro yToro (2009:2) señalan acertadamente que

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ANTONIO CARDARELLO

“…como bien lo determina Cox (1997), el tipo de sistema mayoritario también suele ser determinante precisamente porque los incentivos sobre la competencia cambian en aquellas elecciones que poseen reglas mayoritarias de una sola vuelta, en relación con otras en las que se recurre a una segunda instancia para dirimir la mayoría absoluta”. En los sistemas de mayoría simple, el voto estratégico implica que los votantes respalden, en muchas ocasiones, al candidato que consideran más fuerte aunque no sea su primera preferencia. Bajo la lógica de M (magnitud de distrito) + 1 como límite del número de candidatos viables, lo más probable es que la competencia se focalice en los dos candidatos que lideran dentro de las preferencias de los electores. Por lo tanto, sería esperable contar en estos sistemas con una menor fragmentación respecto a los de mayoría absoluta con segunda vuelta. En este último caso, o bien los candidatos tienen la expectativa de avanzar hacia el balotaje o, en su defecto, participan en la primera vuelta como medida de presión o de negociación frente a los ganadores para que ello les permita acceder a cuotas de poder en el futuro gobierno. Por otro lado, los votantes entienden que pueden expresar en la primera vuelta su principal preferencia y luego, en la segunda –si su candidato no se ubicó entre los dos más votados–, decidir entre los dos que hayan arribado a esta instancia. Por su parte, la posibilidad de reelección inmediata de los Jefes de Gobierno Locales debería generar efectos sobre la fragmentación y la fraccionalización. La presencia del titular del cargo que busca la reelección (incumbent) favorece, en opinión de Mark Jones (1999), la existencia de competencias electorales bipolares. Por otro lado, cuando quien ocupa el cargo en disputa participa de la competencia, la campaña cobra por lo general un carácter plebiscitario, esto es, una votación a favor o en contra de la gestión del Jefe de Gobierno que aspira a la reelección. Concretamente, la presencia de un incumbent supone para Jones (1999) un poderoso efecto reductor sobre el número efectivo de partidos (NEP)2, lo que redundaría en una menor fragmentación del sistema de partidos. Jones también testeó el efecto de la presencia del incumbent en elecciones presidenciales sobre el número efectivo de candidatos (NEC).Y según su 2.

El número efectivo de partidos es un índice desarollado por Marku Laakso y Rein Taagepera (1979) que permite contar los partidos relevantes, electorales o parlamentarios. La fórmula consiste en dividir uno por la suma de los cuadrados de las proporciones (votos o bancas) que los partidos obtienen.


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estudio ella tiene igualmente aquí un significativo efecto reductor sobre el número efectivo de candidatos. Respecto a la relación entre la reelección y el contingente legislativo del Jefe de Gobierno creemos pertinente citar a Jones (1999:172) cuando señala que: “…la naturaleza de la competencia de candidatos en las elecciones presidenciales tiene una poderosa influencia sobre el número de partidos legislativos relevantes en un país, especialmente en sistemas presidencialistas puros. A mayor número efectivo de candidatos presidenciales, mayor el número efectivo de partidos legislativos”. A su vez, el número de partidos legislativos está relacionado directamente con el contingente electoral del titular del ejecutivo, ya que cuanto mayor sea el número de partidos en el legislativo, menor será su bancada y menor, por lo tanto, el apoyo que tenga como respaldo a su gestión (Jones, 1995; Mainwaring y Shugart, 1997). Los efectos de la concurrencia de las elecciones presidenciales y legislativas y el grado en que esto afecta el multipartidismo ha sido estudiado por varios autores, como Shugat y Carey (1992), Jones (1995 y 1997), Mainwaring y Shugart (1997). Estos trabajos demostraron el impacto restrictivo que la elección presidencial genera sobre la legislativa cuando ambas son simultáneas, esto es, cómo esto afecta la fragmentación del sistemas de partidos y la posibilidad de que el presidente cuente con mayorías parlamentarias. En ese sentido, en Chile se incorporó desde 2004 la separación de la elección de alcalde y concejales, tratando de otorgar mayor representatividad y legitimidad al proceso electoral. Concretamente los autores se refieren a la combinación entre el ciclo electoral, si existe concurrencia de los comicios, y la fórmula adoptada para la elección del ejecutivo, exigencia de mayoría simple (plurality) o absoluta (majority), lo que se puede resumir de la siguiente forma: 1) si la elección del presidente se realiza por plurality y es simultanea con la del legislativo, el sistema de partidos será dominado por dos grandes partidos, aunque en la legislativa prime el principio de representación proporcional; 2) si las elecciones no son concurrentes y la presidencia se define por majority (lo que prevé una eventual segunda vuelta), se espera que el NEP sea mayor a tres en distritos de gran magnitud.

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ANTONIO CARDARELLO

2. Organización del Estado y sistemas electorales en América Latina Durante la década de 1980 América Latina experimentó un proceso de democratización que afectó a casi la totalidad de sus países, lo que Huntington dio en llamar la tercera ola democratizadora; y al mismo tiempo, de acuerdo a Nickson, se pudo observar “…una tendencia política, independiente pero relacionada, que podría calificarse como descentralización: la gradual expansión del papel de los gobiernos locales en el sistema político en su totalidad” (2003:1). En los últimos años en casi todos los países de la región puede observarse un paulatino fortalecimiento en términos de mayor autonomía política, y en algunos casos también económica, de los gobiernos locales. Para 2009 existen unos 16.288 gobiernos municipales en América Latina, con una población promedio de 33.167 habitantes por municipio. Cuadro 1. Municipios en América Latina País

Población

Argentina

40.914.000

2.164

Bolivia

10.027.644

314

Brasil

198.739.239

5.564

Chile

16.928.873

327

Colombia

44.700.517

1.122

Ecuador

14.233.123

221

Paraguay Perú

N° Municipios

6.996.245

227

28.220.764

1.828

Uruguay

3.415.920

19

Venezuela

28.384.132

335

107.550.697

2.443

México Costa Rica

4.509.290

81

Nicaragua

5.465.100

156

El Salvador

5.744.113

786

Honduras

7.326.496

298

Guatemala

13.677.815

334

3.450.349

75

Panamá Fuente: elaboración propia.


99

Entre los diecisiete países latinoamericanos tenemos que en cuatro de ellos rige una organización federal (Argentina, Brasil, México y Venezuela), los otros dos que comparten esta característica en el hemisferio son Canadá y EE.UU. La mayoría de los países cuentan con entre tres y cuatro niveles de gobierno, Uruguay era la excepción en este sentido, ya que en forma reciente acaba de crearse un tercer nivel3. Dado que la normativa todavía no ha sido reglamentada y faltan detalles por ajustar en lo que hace al SE, optamos por dejar la elección del ahora segundo nivel, el Gobierno Departamental. En los países federales hay dos caminos; en Argentina y México cada una de las unidades tiene su propia constitución y temen un sistema municipal diferente, mientras que en Brasil y Venezuela el sistema electoral es común para todos los estados. Cuadro 2. Régimen federal y descentralizado País Argentina

División político-territorial 1. Unión 2. Provincias 3. Municipios Continúa >>

3.

100

En febrero de 2010 el Parlamento uruguayo terminó de aprobar el proyecto de ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana que habilita la creación del tercer nivel de gobierno y de administración, el local, configurado por los centros poblados y sus áreas adyacentes. La descentralización será pues política y administrativa. Las elecciones serán en forma simultánea con las municipales. Los municipios estarán integrados por cinco miembros y sus cargos serán electivos y distribuidos por el sistema de representación proporcional. El titular del ejecutivo será ejercido por un alcalde y será el primer titular de la lista más votada del lema más votado en cada municipio. Los restantes cuatro miembros se denominarán concejales y serán de carácter honorario. Se instalarán estos municipios a partir del año 2010 en poblaciones de más de 5 mil habitantes y en esta primera instancia se elegirán 89 alcaldías en todo el país. En las poblaciones de menos de 2 mil habitantes se podrá crear un municipio pero se requiere la iniciativa del intendente, la aprobación de la Junta Departamental o también que la voluntad parta de los ciudadanos y cuente con el aval de los demás órganos. En los departamentos donde existan menos de dos municipios electivos en el año 2010, se incluirán las localidades inmediatamente siguientes en orden decreciente de acuerdo con su cantidad de población hasta completar la cifra de dos por departamento, sin incluir la capital departamental.

ANTONIO CARDARELLO

Brasil

1. Unión 2. Estados 3. Municipios

México

1. Nivel Federal 2. Estados 3. Ayuntamientos 4. Delegaciones

Venezuela

1. Nación 2. Estados 3. Distrito Capital 4. Municipios 5. Parroquias y mancomunidades

Fuente: elaboración propia en base a Political Datase de las Americas.

Cuadro 3. Régimen unitario y descentralizado País Bolivia Constitución de 1967 y Reformas 1994/2008

División político-territorial 1. Nación 2. Departamentos 3. Provincias 4. Municipios 5. Territorios indígenas originarios campesinos

Chile Constitución de 1980

1. Nación 2. Regiones 3. Provincias 4. Comunas

Colombia Constitución de 1991

1. Nación 2. Departamentos 3. Municipios 4. Entidades territoriales indígenas

Costa Rica Constitución de 1949 y Reformas 2003

1. Nación 2. Provincias/Regiones 3. Cantones 4. Distritos

Ecuador Constitución de 2008

1. Nación 2. Provincias 3. Cantones 4. Parroquias rurales Continúa >>


101

El Salvador Constitución de 1983 y Reformas 2003

1. Nación 2. Departamentos 3. Municipios

Guatemala Constitución de 1985 y Reformas 1993


Honduras Constitución de 1982 y Reformas 2003


Nicaragua Constitución de 1987 y Reformas 2000

1. Nación 2. Regiones 3. Departamentos 4. Regiones Autónomas de la Costa Atlántica 5. Municipios

Paraguay Constitución de 1992


Perú4

1. Nación 2. Regiones 3. Departamentos 4. Provincias 5. Distritos

Uruguay Constitución de 1967


Fuente: elaboración propia en base a Political Datase de las Americas. 4

2.1.

Breve síntesis descriptiva de la elección de Ejecutivos locales

En Argentina, en donde el sistema de elección municipal varía de provincia en provincia, por lo general los intendentes son elegidos directamente, permanecen cuatro años en sus funciones y pueden ser reelectos para el período siguiente. El Concejo se renovará por mitades cada dos años. En el caso de Bolivia, los alcaldes son elegidos directamente por mayoría absoluta de votos válidos. Si ninguno de los candidatos obtuviera 4.

102

Perú es el único país en América Latina que tiene una estructura de gobierno local a dos niveles –194 Concejos Provinciales y 1.634 Concejos Distritales–.

ANTONIO CARDARELLO

la mayoría absoluta, el Concejo tiene potestad para tomar a los dos que hubieran logrado el mayor número de sufragios válidos y de entre ellos hacer la elección por mayoría absoluta de votos válidos del total de miembros del Concejo, mediante votación oral y nominal. Ante un empate se repetirá la votación por dos veces consecutivas. De persistir el empate, se proclamará como alcalde al candidato que hubiera logrado la mayoría simple en la elección municipal. Cuadro 4. Elección del PE local en América Latina País

Autoridad

Elección

Mayoría Exigida

Mandato

Reelección

Argentina

Intendente Municipal

Directa

Mayoría simple

4 años

Por un período

Bolivia

Alcalde

Directa o Indirecta

Mayoría absoluta

2 años

Brasil

Prefeito

Directa

Mayoría simple o absoluta

4 años

Por un período

Chile

Alcalde

Directa

Mayoría simple

4 años

Indefinida

Colombia

Alcalde

Directa

Mayoría simple

4 años

No reelección

Ecuador

Alcalde

Directa

Mayoría simple

4 años

Indefinida

Paraguay


Directa

Mayoría simple

5 años

Después de intervalo

Perú

Alcalde de Distrito

Directa

Mayoría simple

4 años

Por un período

Uruguay


Directa

Mayoría simple

5 años

Por un período

Venezuela

Alcalde

Directa

Mayoría simple

4 años

Por un período

México

Alcalde

Directa

Mayoría simple

3 años

No reelección

Costa Rica

Alcalde

Directa

Mayoría simple

4 años

Por un período

Nicaragua

Alcalde

Directa

Mayoría simple

4 años

Después de intervalo

El Salvador

Alcalde

Directa

Mayoría simple

4 años

Honduras

Alcalde

Directa

Mayoría simple

4 años

Guatemala

Alcalde

Directa

Mayoría simple

4 años

Panamá

Alcalde

Directa

Por un período

4 años


En Brasil para la elección de los prefeitos se exige mayoría simple de votos, a excepción de los municipios con más de 200 mil electores


103

en los cuales se exige mayoría absoluta. Permanecen cuatro años en sus funciones y podrán ser reelectos. En Chile los alcaldes son elegidos directamente por mayoría simple de votos. Se mantendrán cuatro años en sus funciones y podrán ser reelectos en forma indefinida. En Colombia los alcaldes son electos por mayoría simple de votos. Tendrán un período de cuatro años y no podrán ser reelectos para el período siguiente consecutivo. En Ecuador5 los alcaldes son electos por mayoría simple de votos. Permanecen cuatro años en sus funciones y podrán ser reelectos indefinidamente. En Paraguay los intendentes son electos por mayoría simple de votos. Permanecen cinco años en sus funciones y pueden ser reelectos después de un intervalo de un período. En Perú los alcaldes son elegidos por sufragio directo, por un período de cuatro años. Pueden ser reelegidos. En Uruguay el cargo de intendente se define por el principio de mayoría simple o plurality, pudiendo presentar más de un candidato6 gracias al sistema de doble voto simultáneo (DVS)7. En el artículo 266 de la Constitución se establece que los intendentes durarán cinco años en el ejercicio de sus funciones y podrán ser reelectos por una sola vez,

5.

6.

7.

104

Más antecedentes acerca de los requisitos y características del sistema electoral ecuatoriano, se encuentran en la Ley Electoral Nº 59, de 1986, y la Ley N° 1, del año 2000, modificatoria de la primera, publicada en el Registro Oficial Suplemento 20 del 18 de febrero de 2000. La reforma constitucional de 1997 consagró a nivel municipal, entre otras modificaciones, la reducción a tres candidatos a intendente por lema. La ley estableció que será nominado candidato quien haya sido más votado por los integrantes del órgano elector. También lo podrá ser quien lo siguiere en número de votos siempre que superare el 30% de los sufragios emitidos. Cada convencional o integrante del órgano que haga las veces de Colegio Elector votará por un sólo candidato. La Corte Electoral autorizó a los partidos a llevar hasta tres candidatos. Si el segundo lugar en la Convención resultara en un empate en el 30%, dicho órgano podrá nombrar a ambos. El DVS permite la presentación dentro de un partido o lema de diferentes candidatos para un mismo cargo. Esto significa que el elector vota a dos niveles, primero por un partido y luego al interior del mismo por un candidato o lista de candidatos. Es un mecanismo de los que se denominan de voto preferencial intra partidario.

ANTONIO CARDARELLO

requiriéndose para ser candidatos que renuncien a su cargo con tres meses de anticipación, por lo menos, a la fecha de las elecciones8. En Venezuela el alcalde será elegido por un período de cuatro años según la mayoría de las personas que votan, y podrá ser reelegido –de inmediato y por una sola vez– para un nuevo período. En México el ejecutivo es encabezado por un alcalde o presidente municipal (regente); son electos directamente, por mayoría simple y por un período de tres años, no pudiendo ser reelectos. En Costa Rica los alcaldes municipales, son elegidos directamente y pueden ser reelegidos. En Nicaragua los alcaldes son elegidos directamente, siendo electos los candidatos que obtengan la mayoría relativa de los votos. El alcalde y el vicealcalde sólo podrán ser reelectos por un período. La reelección del alcalde y el vicealcalde no podrá ser para el período inmediato siguiente. El período del alcalde, vicealcalde y los concejales será de cuatro años En El Salvador el alcalde municipal será electo directamente, por mayoría simple y por un período de cuatro años. En Honduras el alcalde municipal también será electo directamente, por mayoría simple y para un período de cuatro años En Guatemala, como en los casos anteriores, se elegirá el alcalde directamente por mayoría simple para un período de cuatro años, pudiendo ser reelectos. Panamá cuenta en cada distrito con un alcalde, un jefe de la administración municipal y un vicealcalde, electos por votación popular directa para un período de cinco años.

2.2.

Breve síntesis de la elección del Legislativo local

En Argentina los concejales son elegidos directamente por el electorado, permanecen cuatro años en sus funciones y pueden ser reelectos. El 8.

En la pasada legislatura se aprobó un proyecto de ley, presentado por los senadores Jorge Larrañaga (PN) y Ruben Correa Freitas (PC), que determinaba el período que deben computar los suplentes de intendentes para poder ser reelectos. En su artículo único se expresaba que para quienes habiendo sido electos como suplentes del cargo de intendente hayan desempeñado el mandato de la intendencia por más de treinta meses, en forma continua o alternada, se considerará que han cumplido un período completo a los efectos de la reelección, conforme a lo establecido por el artículo 266 de la Constitución de la República. Ley Nº 17.797.


105

Concejo se renovará por mitades cada dos años. El número de miembros del departamento deliberativo se fijará en relación con la población de cada distrito. Estos miembros, que no podrán ser menos de seis ni más de 24, resultan del mismo acto que define a los senadores y diputados, en la forma que determine la ley. En Bolivia los concejales son elegidos en votación universal, directa y secreta por un período de cinco años, siguiendo el sistema de representación proporcional. La ley determina el número de miembros de los Concejos Municipales. En Brasil el número de vereadores es proporcional a la población del municipio: a) un mínimo de nueve y un máximo de 21 en los municipios de hasta 1 millón de habitantes; b) un mínimo de 33 y un máximo de 41 en los municipios de más de 1 millón y menos de 5 millones de habitantes; c) un mínimo de 42 y un máximo de 55 en los municipios de más de 5 millones de habitantes. En Chile la elección de concejales es por representación proporcional y utiliza el método de divisores de D´hondt. La ley determinará el número de concejales: a) seis concejales en las comunas o agrupaciones de comunas de hasta 70 mil electores; b) ocho concejales en las comunas o agrupaciones de comunas de más de 70 mil y hasta 150 mil electores; y c) diez concejales en las comunas o agrupaciones de comunas de más de 150 mil electores. Son electos para un período de cuatro años. En Colombia el PL se denomina Concejo Municipal, sus miembros son elegidos directamente para períodos de cuatro años, y estarán integrados por no menos de siete ni más de 21 funcionarios según lo determine la ley, de acuerdo con la población respectiva9. En Ecuador los miembros del Concejo Municipal son elegidos por votación popular, el número de sus integrantes estará determinado

9.

106

De acuerdo al artículo 22 los Concejos Municipales se compondrán del siguiente número de concejales: los municipios cuya población no se exceda de cinco mil (5.000) habitantes, elegirán siete (7); los que tengan de cinco mil uno (5.001) a diez mil (10.000), elegirán nueve (9); los que tengan de diez mil uno (10.001) hasta veinte mil (20.000), elegirán once (11); los que tengan de veinte mil uno (20.001) a cincuenta mil (50.000), elegirán trece (13); los de cincuenta mil uno (50.001) hasta cien mil (100.000), elegirán quince (15); los de cien mil uno (100.001) hasta doscientos cincuenta mil (250.000), elegirán diecisiete (17); los de doscientos cincuenta mil uno (250.001) a un millón (1.000.000), elegirán diecinueve (19); los de un millón uno (1.000.001) en adelante, elegirán veintiuno (21).

ANTONIO CARDARELLO

en la ley10. Los Concejos se renovarán cada dos años, por partes. Esta renovación será de ocho y siete, de siete y seis, de seis y cinco, de cinco y cuatro, de cuatro y tres o de tres y dos concejales, alternativamente, según el número de integrantes del respectivo Concejo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 27. Cuadro 5. Elección del PL en América Latina País

Autoridad

Elección

Integración

Representación

Mandato

Argentina

Concejo Deliberante

Directa

Proporcional a la población

Proporcional

4 años

Bolivia

Concejo Municipal

Directa


Proporcional

5 años

Brasil

Cámara de Vereadores

Directa


Proporcional

4 años

Chile

Concejo Municipal

Directa


Proporcional

4 años

Colombia

Concejo Municipal

Directa


Proporcional

4 años

Ecuador

Concejo Municipal

Directa


Proporcional

4 años

Paraguay

Junta Municipal

Directa


Proporcional

5 años

Perú

Concejo Municipal

Directa


Mayoría automática

4 años

Uruguay

Junta Departamental

Directa

31 miembros

Mayoría automática y RP

5 años

Venezuela

Concejo Municipal

Directa


Uninominal y por lista, con representación de las minorías

4 años

Concejo Municipal o Ayuntamiento

Directa


Sistema electoral mixto de MR y RP

3 años

México

Continúa >>

10. a) Los municipios con más de 400 mil habitantes, tendrán 15 concejales; b) los municipios con más de 200 mil habitantes, 13 concejales; c) los municipios con más de 100 mil habitantes, 11 concejales; d) los municipios cuyas cabeceras son capitales de provincia y aquéllos que sin tener esta categoría posean alcalde, excepto los de la Región Amazónica Ecuatoriana y la Provincia de Galápagos, o los que tengan más de 80 mil habitantes, nueve concejales; e) los demás municipios, incluidas las capitales de provincia de la Región Amazónica Ecuatoriana y de la Provincia de Galápagos, siete concejales; y f) los demás municipios de la Región Amazónica Ecuatoriana y de la Provincia de Galápagos, cinco concejales. Artículo 27-A. El Municipio de Quito por ser la capital de la República, estará integrado por el alcalde y por 15 concejales.


107

Costa Rica

Concejo Municipal

Directa


Proporcional

4 años

Nicaragua

Concejo Municipal

Directa


Proporcional

4 años

El Salvador

Concejo Municipal

Directa


Proporcional

4 años

Honduras

Concejo Municipal

Directa


Proporcional

4 años

Guatemala

Concejo Municipal

Directa


Proporcional

4 años

Panamá

Concejo Municipal

Directa

Proporcional

5 años


En Paraguay las Juntas Municipales se componen de: a) quince miembros en las municipalidades que tengan una población superior a cien mil habitantes; b) trece en las municipalidades que tengan una población superior a cincuenta mil habitantes; c) once en las municipalidades que tengan una población superior a veinte mil habitantes; d) nueve en las municipalidades que tengan una población superior a diez mil habitantes; y e) siete en las municipalidades que tengan una población de hasta diez mil habitantes. En Perú los Concejos Municipales de los centros poblados están integrados por un alcalde y al menos cinco regidores. Los regidores son elegidos por sufragio directo, por un período de cuatro años. Pueden ser reelegidos. El número de regidores a elegirse en cada Concejo Municipal es determinado por el Jurado Nacional de Elecciones en proporción a su población. En ningún caso será inferior a cinco ni mayor de quince. Se exceptúa al Concejo Provincial de Lima que tendrá treinta y nueve regidores. Los regidores de cada Concejo Municipal son elegidos en forma conjunta con la elección del alcalde. 1) La votación es por lista. 2) A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de Regidores del Concejo Municipal, lo que más le favorezca, según el orden de candidatos propuestos por las agrupaciones políticas. La asignación de cargos de regidores se efectúa redondeando el número entero superior. En Uruguay en la elección de la Junta Departamental el principio de decisión que establece la Constitución es el de representación proporcional integral, sin embargo el partido triunfador tiene asegurada la mayoría absoluta en el caso de que no la hubiere obtenido en la adjudica-

108

ANTONIO CARDARELLO

ción normal de bancas11. Dentro del lema mayoritario y entre los lemas restantes el sistema es proporcional12. Las Juntas Departamentales tienen treinta y un integrantes en todos los departamentos. En Venezuela la función legislativa del municipio corresponde al Concejo, integrado por concejales elegidos por votación universal, directa y secreta; el término para los concejales es de tres años, con derecho a reelección. En México el número de candidatos a regidores de cada ayuntamiento que integran distintas planillas, incluyendo al presidente municipal, es proporcional a su población. Cuando el número de habitantes de un municipio sea de hasta ochenta mil, serán electos siete munícipes; cuando exceda esa suma, pero sea menor de quinientos mil, se integrará por nueve regidores; y cuando supere la cifra anterior, se formará por once ediles. En cada caso, se elegirá igual número de suplentes. Habrá además, regidores electos conforme al principio de representación proporcional, con sus respectivos suplentes, sujetos a los procedimientos que establezca la Ley Electoral del Estado. En Costa Rica el número de regidores, propietarios y suplentes se define por las siguientes reglas: a) cantones con menos del 1% de la población total del país, cinco regidores; b) cantones con el 1% pero menos del 2% de la población total del país, siete regidores; c) cantones con un 2% pero menos del 4% de la población total del país, nueve regidores; d) cantones con un 4% pero menos de un 8% de la población total del país, once regidores; e) cantones con un 8% o más de la población total del país, trece regidores. En Nicaragua los concejales son elegidos por el pueblo mediante el sufragio universal, igual, directo, libre y secreto de conformidad con la ley. Los concejales son electos por representación proporcional, de acuerdo con el cociente electoral. El Concejo Municipal está integrado 11. El sistema ha sido definido como mayoritario y subsidiariamente proporcional por Bottinelli (1991), y de mayoría automática por Moraes (1997). 12. De acuerdo al artículo 272, los cargos de miembros de las Juntas Departamentales se distribuirán entre los diversos lemas, proporcionalmente al caudal electoral de cada uno, sin perjuicio de lo establecido en los apartados siguientes. Si el lema que ha obtenido el cargo de intendente sólo ha logrado la mayoría relativa de sufragios, se adjudicará a ese lema la mayoría de los cargos de la Junta Departamental, los que serán distribuidos proporcionalmente entre todas sus listas. Los demás cargos serán distribuidos por el sistema de la representación proporcional integral, entre los lemas que no hubiesen obtenido representación en la adjudicación anterior.


109

por el alcalde y los concejales electos13. El vicealcalde será el suplente del alcalde en el Concejo Municipal, pero, en presencia de éste, podrá participar en las sesiones del Concejo con derecho a voz. Los concejales suplentes se incorporarán al Concejo cuando corresponda en la forma establecida en la presente ley. En El Salvador los Concejos están formados por un alcalde, un síndico y dos o más regidores cuyo número será proporcional a la población14. En todo caso habrá cuatro concejales o regidores suplentes para llenar las vacantes temporales o definitivas. En Honduras el legislativo municipal se compondrá de: a) diez regidores en las municipalidades que tengan una población superior a 80 mil habitantes; b) ocho en las municipalidades que tengan una población de entre 10.001 a 80 mil habitantes; c) seis en las municipalidades que tengan una población de entre 5.001 a 10 mil habitantes; d) cuatro en las municipalidades que tengan una población de hasta 5 mil habitantes. En Guatemala el gobierno municipal será ejercido por un Concejo, el cual se integrará con el alcalde, los síndicos y concejales, electos directamente por sufragio universal y secreto para un período de cuatro años, pudiendo ser reelectos En Panamá en cada distrito hay una corporación denominada Concejo Municipal, integrada por todos los representantes de corregimientos que hayan sido elegidos dentro del distrito. Si en algún distrito existieren 13. Los Concejos contarán con: 1) veinte miembros en el Municipio de Managua, que serán: el alcalde, diecisiete concejales propietarios, electos con sus respectivos suplentes, y los candidatos a alcalde y vicealcalde que obtengan la segunda y tercera mayor votación, quienes se incorporarán al Concejo Municipal como propietarios y suplentes, respectivamente; 2) diez miembros en los municipios sede de las cabeceras departamentales o que tengan más de treinta mil habitantes, que serán: el alcalde, ocho concejales propietarios, electos con sus respectivos suplentes, y los candidatos a alcalde y vicealcalde que obtengan la segunda mayor votación en su circunscripción, quienes se incorporarán al Concejo Municipal como propietario y suplente, respectivamente; 3) cinco miembros en los municipios con menos de treinta mil habitantes, que serán: el alcalde y cuatro concejales propietarios, electos con sus respectivos suplentes. 14. a) Dos concejales o regidores en los municipios que tengan hasta diez mil habitantes; b) cuatro concejales o regidores en los municipios que tengan más de diez mil y hasta veinte mil habitantes; c) seis concejales o regidores en los municipios que tengan más de veinte mil y hasta cincuenta mil habitantes; d) ocho concejales o regidores en los municipios que tengan más de cincuenta mil y hasta cien mil habitantes; e) diez concejales o regidores en los municipios que tengan más de cien mil habitantes.

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ANTONIO CARDARELLO

menos de cinco corregimientos, se elegirán por votación popular directa los concejales, según el procedimiento y el sistema de representación proporcional que establezca la ley, para que, en tal caso, el número de integrantes del Concejo Municipal sea de cinco. El Concejo designará un presidente y un vicepresidente de su seno. Este último reemplazará al primero en sus ausencias.

3. Esquema general de los sistemas electorales en América Latina A partir de los años ochenta se constató un considerable aumento en la autonomía política de los gobiernos locales en América Latina. Como bien señala Nickson (2003:9-10), se terminó “…con la prolongada tradición centralista bajo la cual el gobierno central nombraba a los alcaldes y fue sustituida por la elección directa de los alcaldes para períodos de entre dos y cinco años. Los casos más llamativos fueron Colombia (1988) y Paraguay (1991) donde por primera vez en la historia se eligió directamente a los alcaldes. Mientras tanto, en Perú (1980), Bolivia (1985) y Chile (1992) se llevaron a cabo elecciones municipales por primera vez desde 1968, 1950 y 1973 respectivamente”. En casi todos los casos la elección del PE se realiza en forma directa a excepción de Bolivia, país en el cual está previsto que de no haber ningún candidato que alcance la mayoría absoluta la elección se define en el legislativo (al igual que ocurre en el nivel nacional); la integración del PE es individual, y generalmente se exige mayoría simple, salvo en Brasil y Bolivia, En cuanto a la duración del mandato, suele ser de cuatro años, cinco y algunos de tres o dos. En Argentina, donde la regulación de las elecciones municipales varía de acuerdo con la ley municipal sancionada por cada provincia, así como con el código municipal de los municipios regido por la constitución provincial, el período de cuatro años es el más frecuente. La mayoría de los países permiten la reelección inmediata del Jefe de Gobierno, con excepciones como el caso de México. En lo que hace al PL en toda América Latina, la composición es unicameral, electos directamente.


111

A diferencia de los países desarrollados donde predomina el sistema de mayoría simple en circunscripciones uninominales, en América Latina una amplia mayoría utiliza el sistema de representación proporcional, por lista, de acuerdo con el método de divisor o D´hondt. No existe un sistema de circunscripciones geográficas más reducidas al interior del municipio, la elección de los concejales se realiza entonces mayoritariamente en una única circunscripción que es el municipio en su totalidad En general los representantes son electos en un número proporcional a la población, pero existe una importante característica estructural de los sistemas electorales locales en América Latina que los diferencia de los gobiernos locales del resto del mundo y que impone un límite en su rendición de cuentas ante la ciudadanía. En palabras de Nickson (2003:17) ello es: “…el número muy reducido de concejales, que va de un mínimo de cinco en la mayoría de los países a un máximo de sólo sesenta en el caso de la Municipalidad de Buenos Aires. Los gobiernos locales en Europa y Norteamérica tienen una proporción mucho menor de ciudadanos por concejal (Francia, 110; Suecia, 270; Alemania, 400; Estados Unidos, 490; España, 602; Japón, 1.600; Reino Unido, 1.800). En las ciudades más grandes del subcontinente la proporción de ciudadanos por concejal típicamente oscila entre 20.000 y 80.000, cifras extremadamente elevadas en comparación con ciudades de tamaño similar en Europa”. Para este autor, la existencia de un reducido número de concejales en las grandes ciudades, sumado al hecho de que no existe un vínculo directo entre los concejales elegidos y una determinada zona territorial al interior del municipio, contribuye a disminuir notablemente la rendición de cuentas del gobierno local ante los ciudadanos. Otra característica del sistema electoral legislativo que produce un efecto relevante es la concurrencia o simultaneidad entre las elecciones municipales o locales y las elecciones nacionales o del segundo nivel, lo cual genera problemas sobre la participación y la fragmentación del sistema de partidos a nivel local. Al menos en la mitad de los países de la región las elecciones locales se realizan en forma simultánea a las nacionales, produciéndose un efecto de “arrastre” que perjudica las más de las veces a las elecciones de nivel inferior, ya que –al momento de expresar sus preferencias– al ciudadano le preocupa más elegir Presidente que alcalde o concejal. 112

ANTONIO CARDARELLO

Finalmente, encontramos el predominio de listas cerradas y bloqueadas, lo cual permite que sean los líderes partidarios quienes seleccionan a los candidatos, en detrimento de los electores. De acuerdo a la teoría esto determinaría que quienes ganan las elecciones municipales dependan de la competencia que se da al interior del partido y tengan más lealtad a éste que a los ciudadanos, mientras que un sistema uninominal o de listas abiertas o cerradas pero no bloqueadas produciría el efecto inverso. Si tomamos la elección de intendentes como el nivel municipal, Uruguay es el único país (junto con Perú) que asegura la mayoría absoluta de bancas al partido que gana la elección, aun con una mayoría relativa. Uruguay es también el único que tiene un número fijo de legisladores sin considerar a la población de los municipios. En general los países reproducen el sistema electoral nacional, con excepciones en los casos de Chile y Uruguay. En lo que hace al régimen de gobierno, los sistemas locales reflejan un marcado desequilibrio de poderes en las relaciones Ejecutivo-Legislativo. En la mayoría de los países latinoamericanos el poder del Ejecutivo es muy superior en sus prerrogativas al del Legislativo y esto produce una infravaloración implícita hacia el rol del legislador municipal. De acuerdo a la división formal de responsabilidades, establecida por la normativa municipal en la mayoría de los países, corresponden a los legislativos locales dos importantes funciones: por un lado, ratificar los estatutos municipales (decretos u ordenanzas) y los reglamentos administrativos internos, con frecuencia tanto uno como otro propuestos a iniciativa del Ejecutivo; y, por otro lado, controlar la gestión del Ejecutivo municipal. Respecto al primer punto, la capacidad de iniciar legislación por parte de los legisladores locales es en muchos casos inexistente, de ahí la limitación a ratificar las propuestas del Ejecutivo; en muchas ocasiones también los legisladores optan por no ejercer esta función o desconocen la posibilidad de hacerlo (ver Cardarello, 2007 y 2009). Esta debilidad intrínseca de los legisladores municipales ha contribuido a crear una imagen pública relativamente negativa respecto a los ejecutivos. La fuerte asimetría de poder que existe entre el ejecutivo y el legislativo a nivel local se refleja en el propio comportamiento de los parlamentarios locales, con frecuencia la principal función cumplida por ellos es actuar como una correa de transmisión ante las demandas de los ciudadanos y como un mero elemento intermediario entre el ejecutivo y los grupos de presión. CAPÍTULO 4 Sistemas políticos locales en América Latina. Un estudio comparado

113

Mayoritariamente, los legisladores municipales pueden ser reelectos. En general predominan la RP en el PL y la reelección en los PE, en algunos casos ilimitada: Chile, Ecuador, Venezuela y algunas provincias de Argentina.

4. A modo de conclusiones Dada la gran cantidad de países y ya que este trabajo se trata de un primer acercamiento a la realidad de los sistemas electorales locales, no contamos con información que involucre a todos los casos. Debido a ello, las conclusiones son primarias y basadas en dos ejemplos de los que poseemos información, bastante reciente además: Chile y Uruguay. El sistema de MS o plurality en la elección del PE debería estar asociado, de acuerdo a la teoría, con una menor fragmentación en términos de NEP. Esta hipótesis parece confirmarse en Uruguay. En un análisis del ciclo electoral 1999-2000 Buquet (2000:80) realizó una comparación entre la elección de mayo, definida por mayoría simple, y la primera vuelta de octubre, que exigía mayoría absoluta, y encontró que: “…el número efectivo de partidos electorales arrojó guarismos estrictamente menores en las 19 elecciones de mayo comparadas con los resultados del mismo departamento en octubre y el promedio nacional descendió de 3.08 a 2.46 entre las dos instancias”. Si comparamos las últimas elecciones de octubre de 2004, el NEP promedio de todo el país quedó en 2,5 merced a la caída estrepitosa del Partido Colorado. Pese al crecimiento que este partido experimentó a nivel nacional en mayo, el promedio es aquí menor aún, situándose en 2,2. Parece posible concluir que la elección del Ejecutivo departamental por mayoría simple, y su combinación con el sistema de mayoría automática en la representación del legislativo comunal, provoca un estímulo favorable a la competencia bipartidista. Pero no sucede lo mismo en Chile, al respecto el artículo de Morales, Piñeiro y Toro (2009:3) muestra cómo “…el número efectivo de candidatos –contrario a lo esperado– es mayor en la competencia por las alcaldías (definidas por mayoría simple) y menor en las elecciones presidenciales (que se definen por mayoría absoluta con doble vuelta). 114

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Este resultado –a primera vista contraintuitivo– se explica por la existencia de menores costos de entrada e información disponible en las elecciones municipales. Esta hipótesis es ratificada cuando se observa dentro de las diferentes elecciones municipales. Las comunas más chicas tienden a mostrar un número efectivo de candidatos bajo, ya que si bien los costos de entrada son menores, existe suficiente información disponible sobre las preferencias ciudadanas (pensemos que en Chile existen comunas que no superan los 200 votantes). Por otro lado, en las comunas grandes los comportamientos estratégicos son facilitados por los altos costos de entrada y la abundancia de información a partir de encuestas. Por último, es en las comunas medianas en donde los comportamientos estratégicos y la coordinación es difícil de alcanzar dado que los costos de entrada no son tan altos y a la vez no existe suficiente información disponible como para permitirles a votantes y a candidatos predecir eventuales resultados”. Por su parte, la posibilidad de reelección genera altas tasas de reelección de alcaldes, sobre todo si es indefinida. Sin embargo, ese efecto no parece producirse en las elecciones municipales uruguayas (Cardarello, 2009). Particular importancia cobra además observar en qué medida la reelección afecta el contingente electoral del Jefe de Gobierno Local en el legislativo municipal. Existe evidencia en algunos países (como Uruguay) de que el apoyo legislativo de los intendentes o alcaldes crece de modo significativo si se presenta el incumbent.

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115

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116

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ANTONIO CARDARELLO

Capítulo 5 Gobernando las áreas metropolitanas: gobernanza y gobernabilidad iberoamericanas en perspectiva comparada Altaïr Jesica Magri María de los Ángeles Huete

E

l área metropolitana, como fenómeno territorial, supera a la ciudad “madre” y representa la culminación de un proceso de crecimiento urbano iniciado con la revolución industrial y en especial en América Latina con el declive del modelo de sustitución de importaciones, que fortaleció los enclaves urbanos de tipo industrial expandiendo el contorno urbano. El hecho metropolitano es una realidad generalizada en todo el mundo. En los países de los cinco continentes existe por lo menos un área metropolitana integrada por múltiples entidades locales, generando vinculaciones económicas y sociales, especializaciones e interdependencias que exceden la frontera político-administrativa municipal y hacen necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras entre el Estado central y el nivel subnacional. En la Unión Europea, el 70% de la población reside actualmente en áreas metropolitanas y en América Latina lo hace cerca del 75%. Las áreas metropolitanas son espacios dinámicos, económica y socialmente, pero la acción pública no está adaptada a esta complejidad que presenta dificultades en un doble frente. De un lado, en la coordinación política de las responsabilidades y cometidos públicos sobre el territorio, definiendo quién hace qué, de qué forma y con qué recursos, en especial en la relación entre los municipios y las agencias sectoriales del Estado; y del otro, para equiparar con políticas adecuadas las asimetrías internas que se reflejan en el contexto metropolitano entre diferentes estados de situación de desarrollo local, y ello a través de políticas coordinadas de prestación supramunicipal de los servicios que se estimen necesarios. 117

En la literatura parece existir consenso acerca de la existencia de una realidad metropolitana que se genera, establece y extiende de forma variable y aleatoria y con cada vez más intensidad en los diferentes territorios y momentos a lo largo del último cuarto del siglo XX. Desde su aparición, a comienzos de tal siglo, el hecho metropolitano ha sido objeto de estudio en diferentes disciplinas y enfoques que han sentado las bases teóricas a partir de las cuales establecer, al menos, sus dimensiones o rasgos definitorios. A saber: el tamaño demográfico, la densidad de la población, las condiciones de bienestar, la ocupación de sus habitantes y la proporción de éstos que trabaja desplazándose hacia la ciudad central. Si bien existe amplia literatura sobre las características sociales y demográficas de las áreas metropolitanas, los estudios que analizan su formulación y funcionamiento desde el punto de vista político y políticoinstitucional no avanzan sustantivamente en el examen de la función de gobernar desde las capacidades para generar gobernabilidad en un territorio político con características policéntricas y tampoco abordan las condiciones para generar gobernanza con los actores fundantes del contexto metropolitano (sociedad y mercado). ¿Qué significa gobernar en AMs y cómo desplegar gobernabilidad y desarrollar la gobernanza en las áreas metropolitanas? En primer lugar, debemos reconocer que esta configuración funcional del territorio metropolitano no es abarcada por la acción estatal tradicional jerárquica (top down). En segundo lugar, la elaboración de las políticas se procesa segmentadamente en el marco de instituciones del Estado sectorial y de gobiernos subnacionales en un ambiente de relacionamiento intergubernamental escaso y poco provisto de instrumentos y mecanismos de coordinación y participación interinstitucional (gestión transversal). En tercer lugar, como expresa Peters (2000:9), “…las instituciones políticas ya no monopolizan la orquestación de la gobernanza”, debiendo compartir responsabilidades con otros actores no gubernamentales. En el caso de las AMs, en especial, se observan las dificultades de los gobiernos subnacionales (regiones, municipios) para desarrollar capacidades de gobernabilidad en el marco de resabios centralistas que frenan, aún en países federales y con procesos de descentralización, los impulsos de mejora de gestión (incorporación de recursos técnicos y humanos). Este punto, visible en el análisis metropolitano, hace que se intente el camino de la gobernanza multinivel a través de acuerdos informales entre unida-

118

ALTAÏR JESICA MAGRI y MARÍA DE LOS ÁNGELES HUETE

des de gobierno para tratar de encarar con eficiencia y eficacia políticas necesarias en ámbitos locales que reciben los impactos de la dinámica metropolitana. Como afirma AguilarVillanueva (2006:79): “[el] enfoque de la gobernanza representa un cambio en la idea del gobierno y el paso de un modo jerárquico de gobierno a uno más asociativo y coordinador”. La gobernanza expresa, en definitiva, los mecanismos de colaboración y coordinación supramunicipal que los municipios insertos en la metropolización desarrollan en el contexto institucional (más o menos formalizado) del área metropolitana, incorporando en algunos casos la participación de actores no estatales. Este artículo aborda la discusión del desarrollo gubernativo en las áreas metropolitanas en diferentes países de Iberoamérica. Su objetivo es elaborar un análisis del grado de institucionalización del fenómeno metropolitano en términos de poder comenzar a evaluar “la gobernabilidad” de las AMs, así como se pretende también comparar el tipo de desarrollo de las estrategias de gobernanza de los municipios en distintos contextos institucionales nacionales. La hipótesis de partida es que el tema de lo gubernativo en las áreas metropolitanas deberá suponer dos niveles: primero, considerar la gobernabilidad en tanto opción tangible a partir de estructuras institucionales que habiliten a hablar del gobierno metropolitano, realidad que se observa en Chile, Colombia, Ecuador, España, México y Venezuela. No es el caso de Argentina, Brasil (que sí lo tuvo pero fue inhabilitado en la reforma del año 1989) y Uruguay, que no cuentan con estructuras formales de gobierno de nivel metropolitano. (Aunque Argentina es federal y cuenta con una regionalización instaurada en la presidencia de Carlos Menem, no contempla legalmente, al igual que Uruguay, el concepto de AMs). Segundo, un contexto (o estructura) de oportunidades específico para el desarrollo de determinadas estrategias de gobernanza entre los municipios situados en las áreas metropolitanas puede estar basado, a los efectos del análisis, en dos dimensiones: a) coordinación institucional (en grado y tipo); y b) formas de arbitraje supragubernamental para gestionar las interdependencias (ámbitos instaurados en un eje formalidad-informalidad). En suma, la pregunta que guía este texto es: ¿la problemática de la gobernabilidad metropolitana puede encontrar sustituto en formas de gobernanza multinivel entre los actores públicos involucrados?

CAPÍTULO 5 Gobernando las áreas metropolitanas: gobernanza y gobernabilidad…

119

Es preciso aclarar que en el abordaje del gobierno los conceptos gobernabilidad y gobernanza no son excluyentes sino complementarios, más aun si estamos observando una configuración que en algunos casos no tiene expresión formal en la legalidad del Estado y que incluso teniéndola carece de legitimación social por las tensiones que comparte con otros niveles de decisión estatales. Como expresa De la Fuente (2002:2), gobernanza es un componente constitutivo de la función del gobierno: “la gobernanza aparece como una forma de gobierno (en su sentido más amplio) en la que la coherencia de la acción pública (la definición de problemas, la toma de decisiones y su ejecución) no pasa por la acción aislada de una elite político-administrativa relativamente homogénea y centralizada, sino por la adopción de formas de coordinación a distintos niveles y multiactoral…”.

1. Características de la metropolización en América Latina y España Los efectos sociales y económicos que generan las áreas y regiones metropolitanas tienen un correlato político que, a pesar de su importancia, no parece ser un tema clave en las agendas de las múltiples instituciones (de Estado y partidos) a fin de resolver la intrincada situación de distribución de funciones estatales y de elaboración de políticas para la asignación de bienes públicos y la regulación de actividades en el territorio, así como para garantizar espacios de representación en función de los intereses políticos de la ciudadanía metropolitana. Los Estados nacionales, organizados sobre una matriz institucional de tipo jerárquico propia del modelo burocrático weberiano, son Estados que delimitan niveles, cometidos y competencias jurisdiccionales y que no han generado en su mayoría instrumentos para accionar frente a una composición territorial fragmentada política e institucionalmente, a la vez que consolidada funcionalmente, que necesita la acción conjunta de campos de la esfera pública. Por su parte, los partidos políticos o reproducen líneas de acción centralizadas o, en el caso de los partidos territoriales, se cierran sobre fuertes localismos que inhiben articulaciones adaptables al ambiente metropolitano. En suma, la pregunta es no sólo quién gobierna en las AMs, sino para quién se gobierna en las AMs.

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Aunque en algunos países existen instrumentos legales de reconocimiento a las formaciones metropolitanas, estos son débiles para competir con el esquema político institucional clásico (regional, local o sectorial), como es el caso del Área Metropolitana de Santiago (De Mattos, 2007; Orellana, 2006, entre otros). En esta situación, las instituciones legales operan en determinadas líneas de políticas que no tienen sustantividad para solucionar la gama de problemas básicos que se presentan, asemejándose a una actuación ad hoc como en los casos donde no habiendo legalidad metropolitana se suceden acuerdos intergubernamentales sobre issues que no poseen resonancia política susceptible de arriesgar los intereses locales de los participantes. La causa observable de esta circunstancia de coordinación mayormente ubicada en políticas eventuales –las cuales pueden ser catalogadas como respuestas a demandas de nuevo tipo (culturales, de género, de ambiente)– es, por un lado, que los gobiernos locales no tienen recursos para operar sobre ellas (legales, técnicos, humanos), por lo que deben recurrir a otras instancias de decisión estatal a fin de resolverlas; y, por otro lado, estos temas no tienen aún un peso político como para integrar las agendas partidarias, es más, no tienen expansión sobre toda la sociedad, interesando a determinados grupos que no necesariamente gozan de peso político. Los procesos de metropolización en el mundo conocen diferentes fenómenos de surgimiento y consolidación. La emergencia de dicho proceso en Europa, y más específicamente en España, se produce entre los años cincuenta y sesenta como consecuencia de la concentración de los factores productivos en los principales espacios urbanos. De esta forma, la industria se convirtió en el verdadero motor de la expansión y reestructuración interna de la ciudad, puesto que de su mano se produjo una masiva llegada de población desde el ámbito rural. El fuerte contingente inmigrante que llegaba a la ciudad atraído por la oferta laboral existente desencadenó procesos intensivos de ocupación del espacio, que se solucionaron en buena medida poblando los municipios colindantes con la ciudad central, al ser éstos más asequibles en el acceso a la vivienda. En un primer momento se produjo la concentración de las actividades en el centro de la metrópoli primitiva, para posteriormente expandirse del centro a la periferia en varias fases. Primero, la ciudad se apodera de pequeños núcleos externos que luego constituyeron núcleos autónomos. Segundo, absorbió pueblos e incluso pequeñas ciudades situadas más lejos del centro. Así, la expansión


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urbana alcanzó a los núcleos más próximos, que constituían la primera corona metropolitana, para proceder después a los más lejanos, creando la segunda y tercera periferia (Santos Preciado, 2000). A fines de los años setenta, la metropolización se transforma en un proceso de migraciones internas, bien como efecto de la búsqueda de la primera vivienda de las nuevas generaciones, bien por cambios de vivienda de los anteriores pobladores de la metrópoli. Este último aspecto se ha mantenido hasta la actualidad, siendo el área metropolitana destino de familias en búsqueda de mayor espacio para sus viviendas, calidad de vida, etc. En el caso de la metropolización en América Latina, como fenómeno que se instala desde fines de la década de 1960, responde a varios factores y reproduce determinados hechos sociopolíticos ante los cuales todavía no hay respuestas adecuadas. En primer lugar, la emergencia de la metropolización latinoamericana está relacionada con la crisis del Estado Keynesiano de Bienestar a fines de aquella década y con el proceso que se inicia en las dictaduras militares afiliadas a la teoría (neo) liberal, las cuales desmontaron gran parte de las políticas de protección social y empleo que se habían afincado desde los años cuarenta en la mayor parte de las democracias latinoamericanas. Políticas de liberalización de las relaciones laborales dejaron sin cobertura a los sistemas de protección al paro y al despido, con desregulación salarial, etc., generando pobreza, indigencia y exclusión respecto de un sistema público que era la puerta de ingreso a los beneficios sociales. También las políticas sociales de subsidios a la vivienda, a la salud, a la educación y a la alimentación sufrieron transformaciones profundas que impactaron fuertemente en los sectores que dependían de los mecanismos de seguridad estatal. En segundo lugar, el proceso de metropolización latinoamericano afincó contingentes demográficos desde la ciudad y el campo a la periferia y produjo la transformación de un sistema de producción industrial subsidiado durante décadas con políticas estatales. El Estado fue implementando políticas de liberalización a las importaciones y desprotegió a las industrias nacionales nacidas en la década de 1940, de los planes de sustitución de importaciones (ISI), generando transformaciones en el plano productivo a favor del sector de servicios en desmedro de la producción rural e industrial (Ciccolella, 2002; Tecco, 2002; Pírez, 1999 y 2006; Magri, 2000 y 2002). En contrario, en España, el área

122


metropolitana se crea fundamentalmente por flujos de población que vienen del campo y que constituyen la mano de obra necesaria para llevar a cabo el proceso de industrialización emprendido desde finales de los años cincuenta y principios de los sesenta, o por clases adineradas que buscan calidad de vida. En el proceso latinoamericano la dimensión social de la metropolización tiene dos caras: una por necesidad y otra por una opción cultural. La primera está formada por grupos que quedan desprotegidos y se trasladan como cuentapropistas o informales a los bordes de la ciudad, quedando fuera del sistema de equipamiento de bienes sociales y urbanos. La segunda se constituye por grupos de clase media alta y alta que responden a la cultura de los servicios y al consumo y optan, influidos a causa de la inversión inmobiliaria de lujo, por instalarse en circuitos de oferta de bienes personales exclusivos. Son dos caras de la metropolización que producen lo que se ha dado en llamar la segmentación social y territorial y las asimetrías territoriales al interior de las AMs que se consolidan a partir de la década de 1970 en América Latina. La premisa de “cerca pero no juntos” (Geisse, 1987) es el fiel reflejo de los territorios que siguen la línea de expansión y consolidación en los Estado nacionales. “Si bien los pobres tienen que estar cerca como condición necesaria para contribuir a la tasa de ganancia del capital productivo y comercial, la maximización de la renta exige que estén aparte, cerca pero aparte”.

1.1.

Cambios institucionales que conviven con la metropolización

1.1.1. América Latina La reforma del Estado que comenzó a fines de los años ochenta, tuvo una fuerte impronta en los procesos de descentralización territorial, donde la influencia del paradigma (neo) liberal de la época fue decisiva para instituir un modelo altamente fragmentado y en competencia mutua, al transferir competencias políticas al plano municipal. La descompresión del conflicto en el nivel central desbordó hacia territorios que no estaban preparados en competencias, capacidades y recursos para asumir responsabilidades de gobierno y gestión del ámbito local. Esto generó una primera contradicción entre la teoría de la descentralización y las prácticas de su


123

aplicación, pues aquella asume que los gobiernos locales por su cercanía con la sociedad tienen mejor visión para identificar las demandas y preferencias en comparación con otros órganos del Estado, pudiendo en consecuencia generar superiores decisiones de política pública (Tiebout, 1956). En este marco se construyeron modelos de municipalización que fragmentaron el territorio a partir de las preferencias y condiciones del medio local y se crearon además otros espacios gubernamentales que pasaron por alto la nueva configuración nacional. La concentración metropolitana en América Latina tuvo como contracara un bajo desarrollo político institucional manifestado en: • • •

Constitución sobre-expandida de unidades de gobierno y gestión local sin capacidad de manejo del territorio y sus factores dominantes (económicos y sociales) a partir de la descentralización. Falta de políticas de equipamiento adaptadas a las nuevas formaciones de tipo urbano, lejanía de la mano social del Estado, aunque es preciso anotar que tampoco la mano impositiva y regulatoria está presente. Incapacidad de controlar una demanda expandida aleatoriamente en un territorio signado por las asimetrías en escala geográfica y social (segmentación social y territorial).

Por su parte, desde la sociedad, se relevan condiciones de des-identidad y falta de pertenencia al interior de las nuevas sociedades metropolitanas (Veiga y Rivoir, 2006) hecho que se traduce en una escasa participación en la cosa pública (Pírez, 1999; Magri, 2004 y 2008). El transcurso acelerado de la metropolización condujo a dos procesos divergentes que no fueron aprehendidos por la clase política y las instituciones del Estado: por un lado, la inclusión funcional que borró las fronteras administrativas y, por otro, la autoexclusión política que aparejó la descentralización a través del fomento de los localismos, impulsada por la clase política local en la competencia por los recursos electorales pero también financieros del gobierno central y de la cooperación. En este marco se aprecia que confluyen al territorio metro numerosas unidades de gobierno: los municipios y las agencias sectoriales. La confluencia de acciones públicas fragmentadas y carentes de integralidad en las AMs se caracteriza por contradecir principios fundamentales que el Estado reconoce en su cometido de bien público:

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Coherencia en la decisión e implementación de políticas, donde se observa una concurrencia paralela de servicios entre diferentes instituciones; ellas producen resultados diferentes según sea su capacidad y la capacidad de influencia de las sociedades y gobiernos locales Flexibilidad para adecuar políticas de corte nacional a las características y necesidades de cada territorio inmerso en la metropolización, respetando sus especificidades Falta al principio de subsidiariedad donde la debilidad del plano político local concede espacios de autoridad para la implementación de políticas a favor del Estado central o del mercado.

1.1.2. El caso español El caso español mostraría ciertas similitudes con América Latina, especialmente en las causas que podrían encontrarse tras el bajo desarrollo institucional de las áreas metropolitanas. En el ordenamiento legal español, al contrario que en otros países europeos y americanos, no existe una tradición metropolitana hasta bien avanzado el siglo XX. La causa podría ser que sólo Madrid y Barcelona alcanzaron el millón de habitantes tardíamente. En este sentido, un incipiente desarrollo institucional de las áreas metropolitanas se produjo en la etapa del franquismo, con la fuerte ideología centralista que dicha etapa supuso. De esta forma, entre mediados de los años cuarenta y los cincuenta se crean la Ley de Ordenación Urbana de Madrid (1944), la del Gran Bilbao (1945) y la de Barcelona (1953). Ahora bien, salvo en el caso de Barcelona, las demás ciudades estaban regidas por organismos que no tenían el carácter de Entidades Locales, sino que estaban insertadas en la Administración Institucional del Estado, conectadas al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo como entidades autónomas. En la nueva etapa de la democracia se produce un contexto distinto para el desarrollo de las áreas metropolitanas. Si bien la Constitución de 1978 no reconoce de manera explícita a estas áreas, la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 las avala por primera vez en la historia de España y las califica expresamente como entidades locales, dejando su reconocimiento, forma y competencias a las Comunidades Autónomas. Este hecho es el que posiblemente explique el bajo desarrollo en el reco-


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nocimiento formal de las áreas metropolitanas, pues en los primeros años de la democracia el desarrollo institucional se centra fundamentalmente en el establecimiento del Estado de las Autonomías, el cual se caracteriza por un proceso de descentralización (de competencias y capacidad de gestión) desde el Estado Central a las Comunidades Autónomas, y la relación de éstas con los municipios. Sin embargo, este proceso de descentralización no se ha dado en la misma medida en los municipios, quienes a pesar de contar con cierto reconocimiento en términos de competencias, carecen aún de autonomía en términos de gestión, siendo su relación con las comunidades autónomas caracterizada por una fuerte dependencia para la gestión de las responsabilidades que les son conferidas, cuestión que todavía se considera pendiente dentro de la organización intergubernamental española. Ese parece ser el motivo por el que la institucionalización a través del reconocimiento formal de las áreas metropolitanas no se ha dado, a excepción de cinco casos, si bien dichas áreas operarían de manera informal desarrollando lo que podríamos denominar funciones metropolitanas. Esto es, el establecimiento de nexos de relación económica, política y social entre la ciudad central y los municipios de su alrededor.

1.2.

Gobernabilidad en las AMs: ¿alcanza con la legalidad?

Lefebre (2005:200) dice que: “…los arreglos de gobernabilidad metropolitana son los que menos limitan a los gobiernos locales”, porque en su mayoría, aun contando con legalidad institucional, carecen de legitimidad política (reconocimiento y confianza de las sociedades locales), cuestión que impugna su autoridad y autonomía como cuerpo de gobierno. En América Latina (así como lo registran Lefebre, 2000 y 2005 y Klink, 2005, entre otros autores para casos europeos y de América del Norte), el nivel institucional alcanzado por la integración al marco legal del Estado no se corresponde con los recursos de decisión política que manejan los actores a cargo, debiendo compartir las agendas con otros actores de menor o igual nivel (según el caso) pero con capacidad de veto real en arduos procesos de negociación y conflicto. Los recursos operativos en general son otorgados por el gobierno central o por asignación de fondos municipales, donde en cualquiera de los casos el origen limita y direcciona la decisión de la autoridad metropolitana

126


en la asignación de los mismos. La institucionalidad político-territorial agrega actores al gobierno, como es el caso de los concejales que integran una especie de Concejo asesor de la autoridad metropolitana, otorgando una legitimidad indirecta a la institución porque los actores provenientes del plano local no son elegidos directamente por la ciudadanía y algunas veces representan intereses no metropolitanos (áreas y localidades que no entran en la jurisdicción metro), debiendo dirimir entre intereses contrapuestos o no complementarios. Como se observa, la gobernabilidad (aun en marcos formales) no alcanza para compendiar la acción política en materia de políticas públicas. Los mayores problemas se detectan en la falta de eficacia, no como en el caso clásico de los gobiernos que fallan en el cumplimiento de las metas, sino porque no existen metas metropolitanas pues los intereses que pueden resultar comunes se ven opacados a causa de distintas lógicas políticas acendradas en localismos competitivos por la obtención de recursos de otros niveles del Estado, del mercado o de la cooperación.

1.3.

La gobernanza metropolitana1. La emergencia del plano informal

La gobernanza se define como un proceso de participación de elementos políticos y sociales que se constituye alrededor de la trama institucional del Estado y que depende de la capacidad de coordinar y cooperar de las instituciones (estatales y sociales) en base a un equilibrio sustentable de negociación y conflicto entre actores2. En este marco, las relaciones se desenvuelven en un contexto de reglas de juego, formal e informal, 1. 2.

El concepto está abundantemente definido, por lo que aquí lo presentaremos en el contexto del análisis y no en sus definiciones y trayectoria. La interpretación teórica de la gobernanza como mecanismo para “gobernar” las AMs, observada desde el marco neoinstitucionalista de la opción racional, aporta elementos para comprender el desarrollo de la relación política en las áreas metropolitanas, en el sentido de que las mismas tienden a generar categorías asociativas con escaso grado de institucionalización en la esfera pública, donde las preferencias de los actores políticos y civiles se amoldan a un juego interactivo basado en la tensión entre lo que quieren y las restricciones que enfrentan. En este marco teórico, el supuesto principal de la teoría indica que: “los individuos son los actores centrales en el proceso político” y “…las instituciones son conjuntos de reglamentaciones que moldean la conducta individual… reaccionan racionalmente ante los incentivos y restricciones establecidos por esas reglas” (Peters, 1999:75). Así mismo, el autor define que “la historia pasada de la institución tiene escasa relevancia y que


127

elaborando escenarios de políticas que son producto decisional de la articulación entre actores e implementadas en el medio institucional. En el marco de la metropolización “ilegal” la acción política y su expresión en política pública con tal alcance regional, queda sujeta al sistema de vínculos entre actores por la razón del artillero: inexistencia o debilidad (según los casos) de marcos formales sustantivos para generar relaciones intergubernamentales de un nivel que permita la elaboración de políticas de tipo regional3. Los municipios, en especial los latinoamericanos, son instituciones por naturaleza débiles en cometidos y competencias, su memoria institucional tiene una perspectiva localista permeada por los intereses políticos de los actores. La gobernanza se expresa, entonces, en la capacidad política de convocatoria para articular y coordinar, y en las capacidades para ofrecer soluciones integrales a los socios del área, pero no en la participación horizontal de todos los actores con intereses en el territorio. Apelando al marco interpretativo de la acción colectiva puede conjeturarse que las formas de gobernanza metropolitana se manifiestan en concordancia con las condiciones políticas donde se generan las relaciones territoriales, propiciando diferentes expresiones de aquellas formas. Los actores participan en el marco metropolitano de acuerdo a sus expectativas y recursos de intercambio. Las decisiones vinculantes en la metropolización y su naturaleza asimétrica no contemplan las prioridades de todos los participantes, sino que tienden a generarse sobre los recursos de poder existentes. Dado que tampoco existe una autoridad lo suficientemente legítima como para generar pautas, el marco vinculante de acuerdos es aleatorio y coyuntural; los actores tienen la libertad de entrar y salir de las coaliciones políticas para la generación de iniciativas que adoptadas en un plano regional contengan beneficios respecto del plano local.

3.

128

un nuevo conjunto de incentivos puede producir comportamientos diferentes con bastante facilidad” (1999: 76). Por otra parte, la memoria institucional que pueden aportar las organizaciones públicas en este tipo de conformación territorial que depende exclusivamente de la articulación y coordinación no acumula sustantivamente ya que responde a lógicas diferentes: el Estado central interviene siguiendo una lógica sectorial poco cooperativa donde además las especificidades del territorio (sociales, económicas y políticas) no tienen la necesaria relevancia y se observan en él las características de conjunto sin visualizar el sistema de asimetrías que lo signa.


2. Estudio de casos 2.1.

Nivel de institucionalización y alcance decisional en los países seleccionados

Dentro de los países que se analizan en este artículo, existe reconocimiento legal de la formación metropolitana en algunos de ellos (Chile, Colombia, Ecuador, México, Venezuela y España), quedando fuera de la categorización Argentina, Brasil y Uruguay. No obstante, en los países donde se ha legislado en la materia, el reconocimiento se hizo sobre casos específicos ya consolidados, permaneciendo sin aceptación formal otras formaciones más recientes. Entonces, a pesar de existir la figura de AM ésta no contempla la totalidad de los casos en el territorio y dicha realidad se produce en todos los Estados. A continuación se detalla por país la condición que se observa en la metropolización.

2.1.1. Argentina No tiene actualmente reconocida de manera formal la existencia de áreas metropolitanas en su sistema o modelo de gobierno local. Ahora bien, existen asociaciones intermunicipales que, creadas a partir de acuerdos político-institucionales con la voluntad de los jefes comunales, se destinan a la prestación de servicios públicos a la ciudadanía. Dado este origen informal, la sostenibilidad de las áreas metropolitanas se convierte en un asunto excepcional dependiente de la voluntad de los responsables municipales. De esta forma, si bien en el caso argentino no existe un reconocimiento formal y explícito a las áreas metropolitanas, algunas de ellas se encuentran integradas con otros niveles de gobierno, constituyendo a veces un nivel de gobierno más. Están consolidadas como AMs: el conurbano bonaerense (Buenos Aires), la región metropolitana de Córdoba y la de Mendoza completando cerca del 40% de la población total y un 63% del PBI nacional.

2.1.2. Brasil El período dictatorial reconoció las áreas metropolitanas como territorio político en 1973 por decreto presidencial, avalando la presencia de


129

ocho grandes áreas (Sao Paulo, Porto Alegre, Salvador, Recife, Curitiba, Belo Horizonte, Fortaleza y Belem), aunque se observa la consolidación de 26 AMs. Con la vuelta a la democracia y la reforma constitucional de 1989, la legalidad metropolitana cayó ante el avance descentralizador y también como una forma de borrar prácticas antidemocráticas (Queiroz, 2006:11). A la fecha se considera la existencia de 29 AMs en el territorio brasilero abarcando cerca de 415 municipios con una población urbana de más de 100 millones de personas. Existen múltiples arreglos institucionales en las AMs donde participan actores públicos y privados, se destacan los casos de San Pablo y Río de Janeiro.

2.1.3. Chile Según un decreto-ley de 1980 es reconocida la Región Metropolitana de Santiago (RMS) gobernada por un intendente designado por el Presidente durante cuatro años. Esta figura se instituye en 1980 y es equiparable con la categoría de regiones que recompone el mapa político chileno en esa época, destacando su característica de región metropolitana. A su vez, dentro de la RMS se encuentran 34 comunas o gobiernos municipales. En la actualidad otras 10 zonas entrarían en la categoría de metropolización (Antofagasta, Chillán, Iquique, Quillán, Rancagua, San Antonio, Gran Concepción, La Serena, Temuco y Valparaíso) por las características funcionales que presentan: concentración demográfica alrededor de ciudades principales, factores productivos –en especial del sector servicios y circulación de bienes–, ubicadas todas en las respectivas regiones que desagregan políticamente al país. Sin embargo, pese a estas condiciones no hay señales de una reestructuración del mapa político chileno a favor de las figuras metropolitanas, aun cuando estas concentran el 34% de la población y los factores socio-demográficos asociados.

2.1.4. Colombia Tiene reconocidas mediante ordenanzas seis áreas metropolitanas (Medellín, Bucaramanga, Barranquilla, Cúcuta, Centro Occidental y Valledupin). Sin embargo, existen configuradas en rededor de importantes ciudades otras 13 áreas (por ejemplo en Cartagena y Cali).

130


De acuerdo a la reforma constitucional de 1968 (artículo 198), la Ley 1 de 1975 (artículo 3) y la Ley 136 de 1994 (artículo 148, 149), las áreas metropolitanas son la asociación de dos o más municipios, de uno o más departamentos que como consecuencia de su unión crean una entidad administrativa de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente, forjada para que conjuntamente se dé la prestación de servicios públicos, la planeación, el cumplimiento de funciones administrativas y la ejecución de obras, a fin de generar un desarrollo integral fundado en la eficacia, la eficiencia y la colaboración mutua en los municipios que la conforman. Se rige, además, por sus propios estatutos y gozará, para el desarrollo de sus objetivos, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prorrogativas otorgadas por la ley a los municipios. En definitiva, en el caso Colombiano no solamente existirían formalmente áreas metropolitanas como una entidad local más, al mismo nivel que los municipios, sino que el modelo institucional les configuraría una cierta capacidad política y para la gestión de los servicios públicos a la ciudadanía.

2.1.5. España En España, la Ley de Bases de Régimen Local (1985) delimita la tipología de entidades que integran el sector público local, distinguiendo entre entidades locales territoriales o básicas, en las que se encuentran el municipio, la provincia y la isla, y las demás entidades locales, entre las que se encuentran las áreas metropolitanas. Dicha ley reconoce a las áreas metropolitanas como entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras. Sin embargo, actualmente en España existe una doble realidad, en la que, si bien hay cuatro áreas metropolitanas4 formalmente reconocidas a través de dos leyes de carácter autonómico, en realidad funcionan como tal un total de 24 conurbaciones o “redes funcionales urbanas” que desempeñan lo que podríamos denominar “funciones metropolitanas”. 4.

Dos de ellas en Barcelona (Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y de Tratamiento de Residuos y Entidad Metropolitana del Transporte) y dos de ellas en Valencia (Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y Entidad Metropolitana de Tratamiento de Residuos).


131

2.1.6. Venezuela En Venezuela las áreas metropolitanas se encuentran reconocidas mediante la Constitución y la Ley Nacional y se denominan distritos metropolitanos. Estas áreas se coordinan con otros niveles de gobierno a través de acuerdos políticos e institucionales. Existe una autoridad metropolitana que se elige mediante la votación a partidos políticos. Si bien no se encuentran integradas de hecho con otros niveles de gobierno, tienen capacidad para prestar servicios, siendo su principal función la prestación de servicios a la ciudadanía. Dentro de ellas existen mecanismos de participación ciudadana, por ejemplo, concejos territoriales.

2.1.7. México En el caso mexicano hasta este momento no se ha creado ninguna ley respecto de las zonas metropolitanas, pero diferentes instituciones del Estado han desarrollado actuaciones y leyes que en definitiva vienen a reconocer de manera formal su existencia. El Presupuesto de Egresos de los años 2008 y 2009 les ha dado reconocimiento jurídico: primero de la zona metropolitana del Valle de México (Distrito Federal y 56 municipios conurbados) y luego de siete zonas metropolitanas (definidas por tres instituciones: la Secretaría de Desarrollo Social –un ministerio federal–, el Concejo Nacional de Población y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática). Estas AMs acogen el 55% de la población del país sobre una estructura urbana y suburbana.

2.1.8. Uruguay En Uruguay desde fines de la década de 1980 comienza a consolidarse el Área Metropolitana de Montevideo como espacio funcional de vínculos económicos y sociales, abarcando cuatro departamentos del país (Montevideo, Canelones, Florida y San José). Si bien hay un reconocimiento de su existencia en las prácticas que los organismos y las empresas del Estado elaboran sobre el territorio, esta conformación no tiene un reconocimiento formal como ente metropolitano. El Área Metropolitana de Montevideo comprende el 59% de la población del país y en la misma se

132


produce cerca del 66% del PBI nacional, concentrado preferentemente en el sector servicios. Cuadro 1. Situación formal y situación real en las AMs de América Latina y España Indicador

Argentina Brasil

N° AMs

Chile

Colombia España México Uruguay

Venezuela

3

26

11

6

4

56

1

2

No

No

Si

Si

Si

Si

No

Si

Definición

–

–

Decr. ley 1980

Ente Administr.

Ley

Ley

–

Constitución

% pob/país

35,5%

30%

39%

40%

10,35%

55,22%

58%

11,69%

% PIB nac (proxy)

63,5%

60%

95%

S/d

S/d

S/d

66%

S/d

PIB p/c Proxy*

8.522

S/d

16.745

4.300

S/d

S/d

6.350

S/d

Estatus legal

* Hay que tener en cuenta que el PBI/pc se registra en promedio, lo que no toma en consideración las diferencias de ingreso entre los municipios (cabeceras y periféricos). ** Porcentaje sobre el PIB regional según datos de Orellana, 2007: 197.

2.2.

Participantes del contrato político-social en el mapa político local y coordinación institucional en políticas públicas

Tal como se ha podido comprobar, se dan situaciones diversas en cuanto al grado de institucionalización o reconocimiento formal de las áreas metropolitanas en los distintos países que son objeto de nuestro análisis. Aunque también se desprende de la información obtenida la existencia, en todos los casos, de realidades paralelas. A saber, la del plano formal, derivada del reconocimiento de algunas áreas metropolitanas, y la del plano informal, es decir las zonas que a pesar de no contar con dicho reconocimiento funcionan como entes locales (de facto) y cuya principal tarea se centra en la coordinación de los municipios para la prestación de servicios a la ciudadanía. Tal como se muestra en el cuadro 2, las relaciones entre los municipios dentro del área metropolitana, con independencia de su grado de institucionalización, se orientan en la totalidad de los casos hacia asuntos adscritos al ámbito de la gestión de los servicios, siendo su función política un tema apenas desarrollado. Esto es, las áreas metropolitanas no cons-


133

tituyen un actor local con capacidad política para la toma de decisiones, sino que más bien se comportan como un actor cuyo fin es la prestación eficaz y eficiente de servicios a la ciudadanía. Por ello, podría afirmarse que en las áreas metropolitanas coexisten diferentes lógicas de ejercicio del poder político influidas por el carácter del régimen político del Estado (unitario o federal), dando como resultado diversas formas de operar sobre las relaciones intergubernamentales. La gestión de las relaciones políticas puede responder a que: a) las políticas son elaboradas con una interdependencia nueva, que escaparía a los ámbitos de elaboración tradicional. Por defecto del modelo de las relaciones intergubernamentales (RIGs), la interdependencia se constituye en un medio donde se buscan resultados a través de apoyos políticos y la institucionalidad no tiene capacidad para responder eficazmente (control y legitimidad de las acciones). b) se trataría de equiparar a las instituciones por medio de una gestión de derechos y responsabilidades compartidas, rompiendo con la tendencia de largo plazo de instituciones con capacidades determinadas a priori y recursos asimétricos que ejercen una predominancia en un territorio segmentado políticamente a la vez que funcionalmente común. c) los mecanismos de articulación en la generalidad de los casos, a pesar de contar con algún tipo de sustentabilidad institucional, dependen fundamentalmente de la voluntad política como herramienta supletoria a la carencia legal. Sin sustentabilidad institucional, las acciones tienen un tiempo límite en el cambio de autoridades. De esta manera, la voluntad política, las preferencias y los vínculos del gobernante se transforman en elementos clave para acelerar o retardar los procesos de articulación.

134


Venezuela

42 Sí

450 Sí

52 Sí

25

83 Sí

340 Sí

3 Sí

7 Sí

No

No

No

Sí

Sí

Sí

No

Sí

Infraestructura

Agua, tratamiento de residuos, transporte

Infraestructura, sociales

Infraestructura, sociales

Públ./ Priv.

Públ./Priv.

Públ./ Priv.

Públ./ Priv.

Intermunicipal

Metropolitano e intermunicipal

Intermunicipal

Intermunicipal

Sí

No

No

Sí

InfraesInfraes- Infraestructura, tructura, tructura, sociales sociales sociales Públ./ Priv.

Públ./ Priv.

Públ./ Priv.

Colombia

Uruguay

Marcos formales de RIG municipal

México

Formas de relacionamiento

España

Actores del relacionamiento

Chile

Políts. Públicas

Brasil

Municipios Art. Munic. Recursos metropolitanos propios

Argentina

Cuadro 2. Mapa político local, actores y áreas de relacionamiento intergubernamental

MetropoIntermu- Intermu- Intermu- litano e nicipal nicipal nicipal intermunicipal No

No

No

Sí

Infraest., soc., participación ciudadana Públ./Priv. Concejos Consultivos

Fuente: elaboración propia.

2.3.

La gobernanza: coordinación institucional y formas de arbitraje supragubernamental para gestionar las interdependencias

Las diferentes etapas en la matriz de las políticas públicas muestran una actividad institucional múltiple y actores que intervienen con distintas lógicas e intereses. La decisión, la implementación y el monitoreo-evaluación de la prestación pública son pasos llevados a cabo por actores integrados a variadas instituciones. En las áreas metropolitanas, esta situación es compleja por la concurrencia de organismos y sujetos con diversas capacidades, competencias, intereses y expectativas. En particular para analizar este campo nos interesa observar las etapas de decisión y de control de las actividades en el contexto metro en algunos países donde no habiendo articulación legal se han construido y habilitado canales de coordinación intergubernamental; igualmente nos detendremos donde sí exista tal articulación.


135

2.3.1. Uruguay En el año 2005 y a instancias de la Presidencia de la República se crea la Agenda Metropolitana, en un acuerdo político entre los intendentes departamentales insertos en la misma (Montevideo, Canelones y San José). La Agenda Metropolitana tiene como objetivos el diseño y la implementación de propuestas de gestión a través de la participación de instituciones gubernamentales y no gubernamentales orientadas a promover el desarrollo regional, integral y particular, social y ambientalmente sustentable. La agenda se integra con otros órganos, por ejemplo la Junta Directiva, que es un triunvirato de los intendentes del área –Montevideo, Canelones y San José– y el ámbito de relacionamiento intergubernamental para la toma de decisiones sobre temas comunes. La implementación del programa está a cargo de un Equipo de Coordinación Ejecutiva, integrado por un delegado de cada intendencia y un coordinador general. Eventualmente participan ministros de Estado y presidentes de entes y empresas estatales y de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) dependiente de la Presidencia de la República. La financiación del programa estuvo a cargo del PNUD por un plazo de cinco años (hasta 2007); actualmente permanece en la órbita política de la OPP y en la parte operativa y de fondos se supeditó al BID. La ejecución de las políticas está en manos de las instituciones públicas involucradas. Las intendencias, en su territorio, establecen lazos con eventuales grupos de la sociedad civil vinculados a la política concreta. Entre 2005 y 2007, se han llevado a cabo numerosos acuerdos que involucran la participación de organismos públicos y de actores sociales. La puesta en marcha de este modelo de gestión apunta a dos aspectos: uno, a subsanar por la vía de los hechos una carencia en materia de instrumentos legales en el campo de las relaciones intergubernamentales entre gobiernos y sectores del Estado, a través de vínculos estratégicos de carácter esencialmente político; y dos, a introducir como fórmula de gestión el concepto de gobernanza, generando ciertos espacios de horizontalidad para la inserción de actores estratégicos en temas de resolución metropolitana y ello en el marco de un proceso de reforma del Estado.

2.3.2. España Las áreas metropolitanas se han reconocido hasta el momento formalmente en España con un objetivo claro: la prestación de servicios de carácter 136


básico de forma conjunta o coordinada entre municipios. Si bien, como se ha señalado anteriormente, la regulación de las áreas metropolitanas atendería a una doble dimensión (territorial y funcional o de servicios públicos), las leyes que rigen su creación y funcionamiento en España tienen como objeto principal la dimensión funcional y dentro de ella la búsqueda de una gestión más eficiente en la prestación de los servicios públicos locales. Aunque la ley reconoce la capacidad de las comunidades autónomas para crear, modificar y suprimir áreas metropolitanas, los mecanismos de coordinación intergubernamental varían de una a otra. En ciertos casos se establece el papel de éstas como entidades responsables del seguimiento de las actuaciones del área metropolitana, así como de los mecanismos para llevar a cabo esta tarea, mientras que en otras ocasiones no se aprecian explícitamente dichas capacidades de control.

2.3.3. Venezuela En este caso se da un reconocimiento formal de las áreas metropolitanas, dotándose además de cierta autonomía a las dos áreas actualmente existentes: Caracas y Alto Apure. A través de la regulación su estructura organizativa queda constituida por un organismo ejecutivo, el alcalde metropolitano y un concejo de gobierno que se integra con los demás alcaldes –tanto con el de Libertador (Distrito Capital) como con los del estado de Miranda en el ámbito del área metropolitana de Caracas–; un órgano legislativo, esto es, el cabildo metropolitano; la contraloría; y un concejo metropolitano de planificación de políticas públicas. Ahora bien, junto con el nivel de autonomía formalmente reconocido, la nueva Ley de Distrito Capital otorga gran capacidad a la Presidencia de la República para el control del funcionamiento de las áreas metropolitanas a través de funcionarios nombrados por el propio Presidente5.

5.

La Alcaldía Metropolitana ha sido elegida democráticamente desde su creación. En las últimas elecciones fue ganada por un candidato de oposición, quien tomó la posesión a inicios del año 2009. Unos meses después, la Asamblea Nacional (el parlamento), que responde en su mayoría al partido del Presidente de la República, aprobó una Ley del Distrito Capital cuyo jefe ejecutivo es de libre nombramiento y remoción por parte del primer mandatario. Según esta ley, se le quitan la mayoría de las competencias a la Alcaldía Metropolitana (y el 90% de sus recursos financieros), trasladándose las mismas a la nueva figura del Distrito Capital, que comparte competencias y el ámbito geográfico con el Municipio Libertador.


137

2.3.4. México En México no existen autoridades metropolitanas: un artículo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el 115, prohíbe de manera expresa que haya autoridades entre los municipios y los gobiernos de los estados. Sin embargo, en caso de que exista algún conflicto entre dos municipios que conforman una misma zona metropolitana se postulan, principalmente (pero no exclusivamente), dos opciones para el arbitraje: una formal y otra informal. La primera es mediante la vía del control constitucional, llamada “Controversia Constitucional”, prevista por el artículo 105 de la Constitución y que generalmente consiste en el supuesto de que uno de los municipios en cuestión presume que actos o normas emitidos por el otro contravienen la Carta Magna. La vía informal para el arbitraje de ese tipo de controversias es la negociación especialmente conducida por algún político de elección popular como puede ser el gobernador del estado (si se trata de dos municipios del mismo estado) o bien los gobernadores de los estados involucrados (cuando se trata de zonas metropolitanas interestatales). Desde 2006 existe otra autoridad federal involucrada en las negociaciones intermunicipales que tienen que ver con asuntos metropolitanos. A partir de ese año se estableció en el Presupuesto de Egresos de la Federación un Fondo Metropolitano destinado a estudios, proyectos y obras de infraestructura que se realicen en zonas metropolitanas. Aquí, quien funge como entidad pública responsable de controlar el buen uso de esos recursos es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del gobierno federal (es decir que en cierto momento podría actuar como arbitro en algún desacuerdo entre las autoridades municipales involucradas en la aplicación de los recursos del Fondo Metropolitano).

2.3.5. Chile En este caso, la integración intergubernamental se da de acuerdo a la disposición legal de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional (LOCGAR, artículos 103 y 104); la obligatoriedad de coordinar entre los diferentes niveles de gobierno en el funcionamiento de planes y programas sociales destinados a las áreas metropolitanas queda bajo la forma de un Concejo Coordinador Regional

138


de Acción Municipal, aunque algunos analistas sostienen el bajo perfil y rendimiento de estas relaciones en especial porque no habilitan a tratar problemas estructurales devenidos de la propia formación metro (tránsito, transporte, infraestructura, servicios)6. En cuanto a los mecanismos de accountability, se desarrollan controles legislativos a través de actores del legislativo central y por parte del gobierno nacional, aunque según información recogida esta operación no tiene un espacio sustantivo como función de control porque existe resistencia “a traspasar poder a una nueva estructura” (Arenas, 2007:184).

2.3.6. Colombia En Colombia, si bien se reconoce de manera formal la existencia de una autoridad metropolitana, no se dan controles legislativos de su funcionamiento. Junto a ello, el control sobre el funcionamiento de las áreas metropolitanas ocurre por parte de los propios alcaldes y gobernadores departamentales, sin que en el proceso intervengan unidades superiores de gobierno. En suma, de estas experiencias queda la observación de que los arreglos institucionales para coordinar políticas de corte y alcance metropolitano se desarrollan de diferente manera al influjo de factores con rango legal (normativas metro) y de factores contingentes (incidencia política de actores decisivos). En la mayoría de los casos donde existe legislación se verifica un empuje y habilitación de los organismos ejecutivos a nivel municipal en el entendido de que estos actores aprovechan los marcos legales para disminuir las asimetrías de recursos (legales y materiales) y entrar en la arena de política y políticas. En el modo contrario (inexistencia de normativa, como sucede en Argentina y Uruguay), los empujes se dirigen a establecer arbitrajes de tipo metropolitano, las iniciativas corren más a cargo de los ejecutivos nacionales preocupados en reducir los efectos negativos de la metropolización a partir de las agencias estatales sectoriales 6.

“…la autoridad regional[,] por una parte, intendente más concejeros regionales, [constituye] una plataforma de decisión que[,] si bien legítima, no tiene la representatividad y autonomía territorial para interpretar debidamente a la población en sus aspiraciones” (Orellana, 2007).


139

y habilitando una acción municipal con bajos niveles de relacionamiento intergubernamental.

Controles legislativos

No

No

Control municipal

No

No

Control gobierno central

No

No

Coaliciones políticas para gobernar

Sí

Sí

4 Senadores Sí, a través del traspaso del fondo común municipal

Alcalde metro y gobernador Presidente gerente

No

Venezuela

Gobernador Provincial

Uruguay

No

México

Chile

No

España

Brasil

Autoridad Metro

Colombia

Argentina

Cuadro 3. Relaciones y estrategias de los actores. Arbitrajes metropolitanos en las AMs

Triunvirato Alcalde Intendentes metropolitano

No

No

No

No

Relativo

S/d

No

S/d

No

S/d

Depende de la CCAA

No

Sí, a través del gerente de la Agenda nombrado por el Presidente

Control realizado mediante funcionarios nombrados por el Presidente de la República

No

No

Sí

Sí

No, solamente tienen Sí, a incidencia los través del alcaldes de los gobierno municipios que que destina la conforman y fondos el gobernador departamental Sí, para la aprobación Sí de acuerdos metropolitanos

Fuente: elaboración propia.

3. A manera de conclusión sobre las perspectivas de gobernabilidad y gobernanza metropolitana: alcances y límites de una propuesta que debe adecuarse a diferentes alternativas De la información analizada en este artículo se desprende que, por una parte, existe una amplia diversidad en el grado de institucionalización de las áreas metropolitanas en los diferentes países, habiendo en algunos casos un reconocimiento como entidades locales. Ahora bien, donde hay presencia de gobiernos metropolitanos éstos tienden a ceder grados

140


sustantivos de autonomía de decisión a favor de los ejecutivos nacionales o locales, restando aun más poder a sus capacidades de ejercer algún tipo de gobernabilidad metro. Salvo contadas excepciones, hasta el momento es un fenómeno generalizado el funcionamiento de las áreas metropolitanas como “redes funcionales”, con independencia de su reconocimiento formal, para la prestación de servicios de forma conjunta o coordinada. Por otra parte, el grado de institucionalización del hecho metropolitano, esto es, su reconocimiento como organismo que posee características de gobierno habilitado con capacidades políticas y administrativas, tiene su correlato en el desarrollo de mecanismos de coordinación y arbitraje junto a otras unidades de gobierno. Igualmente, el nivel de descentralización entre unidades de gobierno en cada país puede estar influyendo en quién asume esa función en el entramado institucional. Por ejemplo, en España hallamos un modelo con amplia descentralización en el nivel regional y la coordinación con las áreas metropolitanas la asumen las comunidades autónomas. Al contrario, en Venezuela el grado de centralización hacia el gobierno central se refleja en qué actores asumen la coordinación con las áreas metropolitanas. Esta dicotomía de los contrapesos gubernamentales que se manifiestan en la capacidad de control –y de dar cuenta de los actos–, estaría evidenciando que la gobernanza metropolitana también adolece de un lugar en la política nacional y subnacional, lo que sumado a la baja institucionalidad generada socava la naturaleza legítima de sus acciones. En definitiva, puede concluirse que las áreas metropolitanas llegaron para quedarse, pero no tienen buenas perspectivas de poder integrar a mediano plazo el diseño político del Estado nación, por lo que, asumir la gobernabilidad desde un aspecto formal les será difícil, debiendo contar con el concepto de gobernanza para el análisis de resultados de eficacia institucional. La gobernabilidad metro podría ser entendida desde una perspectiva distinta a la tradicional (Alcántara, 1999), concibiendo que las capacidades para dominar el territorio necesitan de una adecuación coordinada y complementaria de diversas unidades de gobierno y agencias estatales. Desde la perspectiva de Lefebre (2005:212), cabe comenzar a pensar en modos no institucionales formales de gobernabilidad, cuestionando con esto la capacidad pública de transformar el sistema de poder


141

en el territorio a partir de la emergencia de nuevos compuestos socioeconómicos y políticos. De estos apuntes finales, surgen interrogantes que bajo la forma de dilemas interpelan los sistemas de gobernanza metropolitana, mereciendo un espacio mayor en el análisis politológico: a) Un primer dilema se nos presenta entre el ámbito territorial compartido y el ámbito político-territorial subnacional, reflejando grados consistentes de incertidumbre por saber si el contexto cuasi institucional de la gobernanza reproduce y garantiza el ámbito de generación de las políticas (agregación y articulación de intereses, elaboración de reglas y sistemas de control). b) Un segundo dilema aborda la relación entre el ámbito territorial de los problemas sociales y la representación política, ¿puede la gobernanza identificar qué temas deben ser incorporados a la agenda local y qué temas pueden ser compartidos? c) El tercer dilema se refiere a la capacidad de la gobernanza para operar sobre la asimetría existente entre necesidades y recursos dentro del territorio metropolitano y al interior de cada jurisdicción política local. Este fenómeno se sustenta en el concepto de regiones ganadoras y regiones perdedoras al interior de las AMs y de las propias unidades territoriales (Veltz, 2000; Moncayo Jiménez, 2002; Mattos, 1999, 2001 y 2004). En las regiones ganadoras los bienes de infraestructura y servicios están compartidos por la acción pública y la privada. En contrario, en las regiones perdedoras los bienes dependen de la acción de las unidades subnacionales y de los sectores del Estado central (Magri, 2004).

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143

Autores

Antonio Cardarello. Instituto de Ciencia Política. Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de la República (Uruguay). Daniel Cravacuore. Director de la Unidad de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales. Universidad Nacional de Quilmes (Argentina). Claudia Dangond Gibsone. Decana Académica. Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Pontificia Universidad Javeriana (Colombia). María de los Ángeles Huete. Docente e investigadora del Centro de Sociología y Políticas Locales. Universidad Pablo de Olavide (España). Martha Diaz de Landa. Profesora de Sociología Jurídica. Universidad Nacional de Córdoba (Argentina). Altaïr Jesica Magri. Docente e investigadora. Facultad de Ciencias Sociales, Instituto de Ciencia Política. Universidad de la República (Uruguay). Alejandra Monteoliva Vilches. Directora. Especialización en Gobierno y Gestión Pública Territorial. Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Pontificia Universidad Javeriana (Colombia). Clemente J. Navarro. Director del Centro de Sociología y Políticas Locales. Universidad Pablo de Olavide (España). M. Consuelo Parmigiani de Barbará. Profesora de Derecho Político. Universidad de Córdoba (Argentina). Vicente Ugalde. Profesor e investigador del Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales. Colegio de México (México).

“Sistemas Políticos Locales en Iberoamérica. Un estudio comparado”

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