Creando Valor Público Un marco analítico para la reforma del servicio público 1 Introduciendo el concepto Esta Esta secc secció ión n esta establ blec ece e el conc concep epto to de “val “valor or públ públic ico” o” y su relevancia para el debate actual sobre la reforma del servicio público. Explora cómo el el valor público se vincula con con la relación Estado/ciudadano, las “preferencias públicas” y las nociones de valor del sector privado. 1. El valor valor público público se refiere refiere al valor valor creado creado por el Estado Estado a través de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones. . En una dem democra ocraci cia, a, este este valo alor es defi defini nido do en últim ltima a instancia instancia por el el público público mismo. mismo. El valor valor es determinad determinado o por las preferencias ciudadanas expresadas a través de una variedad de medios y refle!ados a través de las decisiones de los pol"ticos electos. #. El valor valor “a$adido” “a$adido” por el Estado es la diferenc diferencia ia entre entre los bene benefi fici cios os obte obteni nido dos s por por las las deci decisi sion ones es públ públic icas as y los los recursos y poderes %ue los ciudadanos deciden dar a su gobierno. En el valor público subyace un un contrato impl"cito impl"cito & y a vece veces s expl"c expl"cit ito o. 'a legit legitim imid idad ad del Estad Estado o en su con!unto generalmente depende de cu(n bien crea valor. valor. ). El concepto concepto de valor valor público público provee provee un punto de referenci referencia a con el cual medir el desempe$o de las pol"ticas e instituciones públicas, tomar decisiones sobre la asignación de recursos y seleccionar sistemas apropiados de entrega. *. +ara %ue algo tenga valor no es suficiente %ue los ciudadanos ciudadanos digan digan %ue es deseable deseable.. olo es de valor valor si los los ciu ciudada dadano nos, s, sea sea indiv ndivid idua uall o cole colect ctiv ivam amen ente te,, est( est(n n disp dispue uest stos os a renu renunc ncia iarr a algo algo a camb cambio io de ello ello.. 'os 'os sacrif sacrifici icios os no solam solament ente e se dan en términ términos os moneta monetario rios s 1
Traducción realizada por C. Gustavo Gutiérrez de parte del texto de Kelly, G. y S. Muers (2!" Creating Public Value: Value: An analytical analytical framework framework for public service service reform reform.. Strate#ic $nit, Ca%inet &''ice. ttp)**+++.strate#y.#ov.u
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-i.e. pagando impuestos o cargos. ambién pueden involucrar conceder poderes coercitivos al Estado -e.g. a cambio de seguridad, revelando información pública -e.g. a cambio de servicios/información m(s personali0ada, brindando tiempo -e.g. como miembro del e!ército o brindando otros recursos personales -e.g. sangre. 'a idea de costo de oportunidad es por lo tanto central a la idea de valor público si se afirma %ue a los ciudadanos les gustar"a %ue el Estado produ0ca algo, pero no est(n dispuestos a renunciar a nada a cambio, entonces no resulta cre"ble %ue dic2a actividad realmente vaya a crear valor. 3. 4omo regla general, las cosas claves %ue los ciudadanos tienden a dar valor se ubican en una de estas tres categor"as resultados, servicios y confian0a. Estas se superponen a alguna medida. in embargo, proveen una manera útil de anali0ar las dimensiones del valor público y se exploran con mayor detalle m(s adelante. 5. El valor y los valores est(n "ntimamente vinculados. 6istos a través de los o!os del valor público, la ética y los valores de cual%uier organi0ación pública, proveedor de servicios o profesión deben ser !u0gados por cu(n apropiados son para la creación de valor en términos de me!ores resultados, me!ores servicios y/o mayor confian0a. 6alores inapropiados pueden conducir a la destrucción del valor público. 7. 8lgunos an(lisis sobre los roles del Estado obtienen conclusiones a partir de principios teóricos. En contraste, el enfo%ue %ue proponemos est( basado m(s en la evidencia emp"rica las definiciones de valor probablemente cambiar(n constantemente como resultado de la experiencia y el debate públicos. 9e manera similar, las visiones del Estado sobre cómo maximi0ar me!or el valor también son definidos por la experiencia y por la evidencia de lo %ue funciona.
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-or ee/plo, una encuesta de opinión 0ue su#iere 0ue los ciudadanos 0uisieran 0ue el #o%ierno #aste /s dinero en servicios pero 0ue no puede indicar la disposición p%lica de pa#ar por esta decisión no constituye evidencia 0ue un /ayor #asto incre/entar el valor p%lico.
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:. En el ;eino . 'os lentes del valor público también ayudan a explicar por %ué, contra toda predicción, la mayor"a de sociedades occidentales 2an mantenido sistemas ampliamente universales de provisión de salud, educación y asistencia pública. a$os 2a demostrado %ue el valor público se maximi0a me!or no por medio de los mercados privados ni por el monopolio de la provisión pública. ?(s bien, como la experiencia del ;eino
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Estas preferencias individuales son consideradas como dadas y fuera del alcance de los 2acedores de pol"tica. Ellas cumplen una “función social ob!etiva”. El rol de la pol"tica es entonces asegurar %ue los recursos se usen para conseguir estos ob!etivos en una manera eficiente. 'a eficiencia puede ser tanto de asignación -“@estamos 2aciendo las cosas correctasA” como técnica -“@estamos 2aciéndolas de la manera adecuada”A. En relación con el uso de recursos, esto se traduce en “@estamos gastando recursos en las (reas correctasA” -e.g. prevención vs. cura= y, dentro de cada (rea, “@estamos siendo costo efectivosA” -e.g. evitando desperdicios administrativos. 1#. En la pr(ctica, la gente expresa preferencias definidas por un con!unto muc2o m(s amplio de ob!etivos públicos, por e!emplo, una distribución !usta o el mantenimiento de fuer0as de pa0 en otros pa"ses. 8un%ue en teor"a esto debiera ser compatible con la econom"a social tradicional, en la pr(ctica las técnicas anal"ticas %ue este enfo%ue emplea raramente dan un reconocimiento adecuado a estas preferencias públicas -en contraste con su bien establecida capacidad para valorar los beneficios privados de consumir bienes y servicios no comerciales, como el cuidado de la salud. +or esta ra0ón, las preferencias públicas para un Estado confiable, para el debido proceso y para el tratamiento !usto raramente figuran dentro de las técnicas convencionales de toma de decisión. 1). 'as preferencias públicas se forman socialmente en la familia, entre amigos y en el debate público.
utili0arlo. 'as preferencias interdependientes de este tipo son comunes a lo largo de muc2as (reas de pol"tica pública y deben ser resueltas a través de procedimientos colectivos %ue permitan %ue las aspiraciones públicas se formen, se expresen y reciban legitimidad.
podr"an 2aberse ya presentado y ser"a demasiado tarde. 'os l"deres pol"ticos preferir(n identificar y evitar icebergs pol"ticos antes de consultar a la ciudadan"a como les gustar"a %ue se repare el bu%ue después %ue 2a colisionado. 17. 'os l"deres pol"ticos %uerr(n también influenciar y acomodar las preferencias públicas existe, con base, valor en un l"der %ue crea nuevas preferencias y las satisface, en ve0 de simplemente atender las preferencias ya existentes -lo mismo es cierto en el sector privado las compa$"as mas exitosas anticipan e influencian las preferencias antes %ue simplemente responder a ellas. En efecto, existe evidencia %ue el interés público en temas espec"ficos aumenta conforme los pol"ticos enfocan su atención en ellos. 'a idea del pol"tico %ue influye sobre las preferencias tiende a dar lugar a preocupaciones sobre el paternalismo. in embargo, existen contrapesos poderosos -como las consideraciones electorales, la prensa libre y las instituciones de la sociedad civil %ue probablemente evitar(n %ue los l"deres bus%uen imponer visiones %ue se aparten de la opinión popular. En cambio, los lidera0gos pol"ticos exitosos con frecuencia implican la utili0ación y el moldeamiento de los patrones de preferencias conforme estos empie0an a emerger. Los componentes del valor público Esta sección desarrolla en mayor detalle algunos de los componentes claves del valor público, dividido en tres categor"as amplias de servicios, resultados y confian0a. ambién subraya %ué es lo %ue genera valor en estas (reas. 1:. Existen muc2as cosas %ue el Estado puede 2acer %ue ser(n valoradas por el público. +ero todas las (reas importantes de valor se encuadran dentro de tres amplias categor"as servicios, resultados y confian0a. El valor creado por los servicios para los usuarios >. 'os ciudadanos derivan beneficios del uso personal de servicios públicos %ue son muy similares a los beneficios
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derivados del consumo de a%uellos comprados del sector privado. +or e!emplo, los programas de la BB4 no son in2erentemente distintos de los programas con pagos de suscripción= algunos de los servicios de ventas de mercader"a provistos por la Cficina +ostal no son in2erentemente distintos de a%uellos provistos por otros comerciantes. Ctros servicios públicos pueden no enfrentar competencia directa, pero sin embargo son usados o experimentados individualmente. E!emplos de esto incluyen el sistema de salud, las escuelas, las universidades, las guarder"as infantiles, los servicios sociales y los servicios de asistencia pública. ea impl"cita o expl"citamente, y aun cuando otros factores sean también crucialmente importantes, el público siempre 2ace una evaluación entre el costo de -por e!emplo los servicios de salud y el nivel de servicio recibido. 1. En estas (reas, la satisfacción del usuario es cr"tica para el valor público. +robablemente, este es m(s el caso de un público m(s demandante y consumista, cuyas expectativas est(n influenciadas por su experiencia de los servicios privados. En el pasado se daba poca atención a la satisfacción de los usuarios & la mera existencia del servicio era considerada suficiente, y el público estaba con frecuencia agradecido sea cual fuese la calidad del servicio. . 'a evidencia sugiere %ue la satisfacción del usuario ser( probablemente influenciada por un amplio rango de factores, incluyendo
El servicio al cliente 9el sector privado sabemos %ue la manera como la gente es tratada por el personal figura apenas por detr(s de la calidad y el precio del producto en la determinación de su satisfacción #.
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6videncia presentada por M&78 en el se/inario -8$ so%re satis'acción pu%lica (2". Mucas a#encias del sector p%lico no tienen /etas en co/o atender al pu%lico, aun0ue ello ten#a una 'uerte in'luencia en la satis'acción con el servicio. -or ee/plo, la -olic9a Metropolitana no tiene o%etivos 0ue se orientan al servicio a las victi/as o a los testi#os. :a 'uerza podr9a alcanzar sus /etas de tasas de arrestos y reducción de la cri/inalidad, pero aun presenciar una ca9da en la satis'acción si la #ente o%eta el servicio personal 0ue reci%ieron.
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La información Existe una fuerte correlación ente la satisfacción con diferentes servicios y el nivel de información %ue la gente recibe sobre los mismos. La elección Existe evidencia %ue me!ores niveles de elección pueden impulsar la satisfacción del usuario aun si estos no tiene un impacto claro sobre los resultados del servicio. El uso de servicios y la defensa El 2ec2o %ue la gente use servicios espec"ficos, en contraposición con solo 2aber o"do de ellos a través de los medios de comunicación, resulta significativo en la determinación su nivel de satisfacción. 'a evidencia de %ue la gente cada ve0 m(s se inclina a confiar en a%uellos cercanos a ellos m(s %ue en las instituciones, 2ace evidente %ue una 2erramienta potencial para impulsar la satisfacción lo constituye la defensa de consumidores por los usuarios del servicio.
#. Existe evidencia %ue la satisfacción es mayor en servicios considerados como importantes por los usuarios. ). 'os esfuer0os para me!orar los niveles de satisfacción debieran basarse en un entendimiento de la importancia relativa de los diferentes factores en relación a la satisfacción, as" como en la manera en %ue ésta var"a a lo largo de diferentes (reas de servicio. En la actualidad, existen enormes diferencias en nuestra comprensión de estos temas aun%ue, como el cuadro aba!o lo indica, existen algunas ense$an0as útiles provenientes de otros pa"ses.
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Importancia Relativa – Investigación Canadiense 'a maximi0ación del valor a través del servicio re%uiere una comprensión de %ué es lo m(s valioso para el público en un servicio determinado. El traba!o del “ervicio Crientado al 4iudadano” del Dobierno 4anadiense se$ala %ue cinco factores influencian el 5 de la variación en los niveles de satisfacción a través de todos los servicios. En orden de importancia, estos fueron rapide0 conocimiento del personal cortes"a / comodidad pertinencia resultado
in embargo, este traba!o no discriminó entre servicios y all" probablemente se encuentra la diferencia de énfasis. +or e!emplo, la pertinencia de los procedimientos pueden ser vistos como m(s importantes en el servicio de !usticia %ue en la mayor"a de los dem(s servicios debido a las im licancia ara la libertad individual
*. Existe también evidencia %ue la ética y cultura de una organi0ación son muy importantes en determinar la medida en la cual los servicios destruyen o crean valor. 'a extensa literatura sobre gerencia ofrece distintos modelos para comprender estas variables culturales en el desempe$o una distinción comúnmente usada es entre cultura -sistemas fundamentales de actitudes y creencias, clima -caracter"sticas comportamentales expl"citas, e.g. como los gerentes tratan al personal y valores -tomando una perspectiva individual antes %ue organi0acional sobre las prioridades y motivaciones del personal. odos estos aspectos est(n vinculados y pueden afectar el desempe$o de una organi0ación de servicio público y su 2abilidad de crear valor. El valor creado por los resultados 3. El Estado 2a buscado cada ve0 m(s enfocar su atención en los resultados. 'os resultados genuinos son 2oy vistos como me!ores metas %ue las limitadas medidas de actividad o producto, las cuales corren el riesgo de ser distorsionadas.
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meta de resultado captura un con!untos de otros factores= es claramente deseable= y es menos vulnerable al riesgo de distorsión por la agencias involucradas %ue otras medidas m(s limitadas -tales como número de vacunaciones. 5. 9eterminar el valor a través del impacto de medidas ob!etivas de resultado no es f(cil. +uede involucrar complicadas -y cuestionables evaluaciones de causalidad @fue la acción estatal F la causa del resultado social GA En la mayor"a de (reas existen aun diferencias considerables en nuestro entendimiento de cómo crear valor a través de resultados o tenemos un conocimiento limitado de los %ue causa un resultado, o si tenemos una comprensión ra0onable de las causas, entendemos poco sobre la efectividad de las diversas 2erramientas de presión pol"tica. in embargo, a lo largo de un amplio rango de (reas de pol"tica, la sofisticación de las 2erramientas de pol"tica est( me!orando de manera continua. 7. El 2ec2o %ue el valor público pueda ser producido como un esfuer0o con!unto de ciudadanos y Estado es particularmente importante en el caso de los resultados. El Estado solo no puede producir una menor criminalidad y una me!or salud las normas sociales de comportamiento son importantes. +or e!emplo, una me!or dieta y el e!ercicio son tan cr"ticos para los resultados de salud como la entrega de servicios. El cambiar estas normas puede constituirse en una de las m(s poderosas 2erramientas para un Estado %ue busca crear valor a través de resultados. Ha 2abido notables éxitos -tales como reducción en el mane!o ba!o los efectos del alco2ol= pero falta entender como los Estados pueden de manera efectiva cambiar el comportamiento ), y en muc2os casos el público aun sobreestima lo %ue el Estado puede y no puede 2acer. El valor creado por la confianza/ legitimidad :. 'a tercera fuente de valor público es la confian0a, legitimidad y confiabilidad. 'a confian0a se ubica en el cora0ón de la relación entre ciudadanos y Estado. Es 3
:as nor/as sociales pueden tener un valor independiente de su i/pacto so%re los resultados, y podr9a usti'icar el apoyo estatal por esta razón. -or ee/plo, tener un nivel %sico de co/porta/iento predeci%le /eora el %ienestar de todos. (Tener 0ue planear constante/ente por lo inesperado crear9a #randes costos y una 'alta de control. 6l control so%re la vida de uno es un 'actor si#ni'icativo en el %ienestar".
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particularmente importante en relación a los servicios %ue influencian la vida y la libertad -salud y seguridad. +ero también importa para muc2os otros servicios & incluyendo los servicios sociales y la educación. En estos casos, aún cuando se cumpla el servicio formal y las metas de resultado, una falla en la confian0a podr"a destruir efectivamente el valor público. #>. 9urante las décadas de los 7>s y :>s se produ!eron pérdidas severas de la confian0a pública en muc2as instituciones públicas, incluyendo el e!ecutivo, el parlamento y el poder !udicial. 4risis paralelas de confian0a afectaron algunas compa$"as privadas. En algunos casos, las causas podr"an encontrarse en las percepciones de %ue estas instituciones no desempe$aban sus tareas centrales muy bien. En otros casos, las percepciones de falta de integridad y compromiso ético fueron también cr"ticos. Estas tendencias a2ora parecen estar moviéndose en la dirección opuesta= sin embargo, ellas son recordatorios de %ue ninguna institución pública deber"a dar por sentada su legitimidad. #1. 6ivir en un Estado organi0ado abierto, democr(tico y !usto ofrece beneficios adicionales a cual%uier me!ora %ue produ0ca en la calidad de las pol"ticas medida por resultados. 8lienta un sentimiento de pertenencia, reduce el resentimiento 2acia las acciones del gobierno -legitimidad y aumenta la confian0a en %ue el Estado tomar( con probabilidad las me!ores decisiones.
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