EXP. N.° 04293-2012-PA/TC LORETO CONSORCIO REQUENA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 18 días del mes de marzo de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados Uriola !ani, "ergara #otelli, #otelli, $esía $esía %amírez, %amírez, Calle !a&en, EtoCruz & 'larez 'larez $iranda, $iranda, pronuncia pronuncia la siguiente siguiente sentencia, sentencia, con el oto singular singular del magistrado Uriola Uriola !ani !ani & los (undamentos (undamentos de oto de los magistrados "ergara "ergara #otelli & 'larez $iranda, )ue se agregan*
ASUNTO %ecurso de agraio constitucional interpuesto por Consorcio %e)uena contra la resoluci+n de (oas 11-2, su (ec.a 20 de agosto de 2012, e/pedida por la ala $i/ta de la Corte uperior de usticia de Loreto, )ue declar+ improcedente la demanda de autos*
ANTECEDENTES Con (ec.a 22 de (ebrero de 2012, el demandante interpone demanda de amparo contra la Primera ala del Tribunal de Contrataciones del rganismo uperisor de las Cont Co ntrat rataci acion ones es del Esta Estado do 3CE 3CE & el Procu Procura rador dor P5bl P5blic icoo a cargo cargo de sus asunt asuntos os udiciales, solicitando la nulidad de la %esoluci+n 6*7 10920129TC91, de (ec.a 1: de (ebrer (ebreroo de 2012, 2012, )ue )ue decl declar+ ar+ in(un in(undad dadoo el recur recurso so admin adminis istr trat ati ioo de apel apelac aci+ i+nn )u )uee interpuso contra la decisi+n de descali(icaci+n de su propuesta t;cnica en la Licitaci+n P5blica 6*< 001920119$P% 3= Conocatoria> asimismo, solicita )ue se ordene un nueo pronunciamiento & )ue la apelaci+n sea resuelta por una nuea ala administratia del CE* ?lega la ulneraci+n de sus derec.os constitucionales a la propiedad, a la tutela procesal e(ectia, al debido proceso, a la motiaci+n, a la igualdad ante la le&, a contratar con (ines lícitos, a la racionalidad & proporcionalidad, así como al principio de congruencia procesal* ostiene )ue en su recurso administratio de apelaci+n, en el proceso de Licitaci+n P5blica 6*< 001920119$P% sobre eecuci+n de la obra @%e.abilitaci+n & ampliaci+n del sistema de agua potable & alcantarillado de la localidad de %e)uena A LoretoB, la Primera ala ala del del Trib Tribuna unall de Co Cont ntra rata taci cion ones es del CE CE inco incorpo rpor+ r+ indeb indebid idam ament entee un pu punt ntoo controertido nueo acerca de los re)uisitos del @#erente de brasB )ue no .abía sido materia de su impugnaci+n ni tampoco obserado por la propia $unicipalidad Proincial de %e)u %e)uen enaa al mome moment ntoo de decid decidir ir su desca descali li(i (icac caci+ i+n* n* ?grega grega )u )uee la cita citada da ala ala administrat administratia ia resoli+ resoli+ dic.o punto controertido controertido aplicando un parecer urídico distinto, distinto, a pesar de )ue era un supuesto de .ec.o sustancialmente id;ntico al )ue (ue materia de decisi+n en la %esoluci+n 6*7 -920129TC91, del 1: de enero de 2012* El Procurador P5blico del CE contesta la demanda indicando )ue el amparo es un proceso residual & )ue el proceso contencioso administratio es la ía igualmente
satis satis(ac (acto toria ria para para resol resole err la cont contro roer ersia sia** eal ealaa )u )uee al mome moment ntoo de resol resole erse rse la apelaci+n del demandante no se .a ulnerado el @principio de congruenciaB, pues se .a aplicado el artículo :7 de la Le& 6*7 2444, )ue autoriza a los +rganos administratios a incorporar de o(icio nueas cuestiones de .ec.o & derec.o, aun cuando no .a&an sido planteadas por los administrados* Tambi;n Tambi;n re(iere )ue la mencionada %esoluci+n 6*7 -9 20129T 201 29TC9 C911 (ue (ue emit emitid idaa en otro otro e/p e/ped edie ient ntee admin adminis istr trat ati ioo & )u )uee no cons consti titu tu&e &e un precedente de obserancia obligatoria, por lo )ue no cabía e/tender su criterio al caso del demandante* $ediante %esoluci+n 6*7 :, de (ec.a 12 de marzo de 2012, se integra al proceso en calidad de litisconsorte necesario pasio a la $unicipalidad Proincial de %e)uena, )ue se apersona debidamente representada por su Procurador P5blico* El Primer uzgado Ciil de $a&nas declara (undada la demanda, por considerar )ue, en cuanto al título pro(esional de ingeniero ciil del @#erente de braB, se cumpli+ con presentar el diploma de incorporaci+n del Colegio de =ngenieros del Per5 & el certi(icado de .abilidad, los cuales son documentos su(icientes para acreditar el grado pro(esional del @#erente de braB propuesto* pr opuesto* ? su turno, la ala reisora reoca la apelada & declara improcedente la demanda, estimando )ue la ía igualmente satis(actoria, de con(ormidad con el artículo :7, inciso 2, del C+digo Procesal Constitucional, es el proceso contencioso administratio, proceso de plena urisdicci+n )ue permite al uez ordinario no solo anular, sino ademDs reconocer, restituir o indemnizar un derec.o conculcado*
FUNDAMENTOS Del!"#$%& 'el (e"")*) + (*)$e'e&$# 'e l# 'e!#&'# 1*
El demandante solicita )ue se declare la nulidad de la %esoluci+n 6*7 10920129TC9 1, de (ec.a 1: de (ebrero de 2012, e/pedida por la Primera ala del Tribunal de Cont Co ntrat rataci acion ones es del del CE CE,, )ue decl declar+ ar+ in(un in(unda dado do el recurs recursoo admin adminis istr trat ati ioo de apelaci+n )ue interpuso contra la decisi+n de descali(icaci+n de su propuesta t;cnica en la Lici Licita taci ci+n +n P5bl P5blic icaa 6*< 6*< 001 001920 92011 119$ 9$P% P% 3= Co Con noca ocato tori ria> a> se emit emitaa un nue nueo o pronunciamiento sobre su recurso & )ue este sea resuelto por una nuea ala admin adminis istr trat atia ia del del CE CE,, por por supu supuest estame ament ntee .aber .aberse se a(ect a(ectado ado sus sus derec derec.os .os constitucionales a la propiedad, a la tutela procesal e(ectia, al debido proceso, a la motiaci+n, a la igualdad ante la le&, a contratar con (ines lícitos, a la racionalidad & proporcionalidad & el principio de congruencia procesal* p rocesal*
2*
Este Tribunal Constitucional considera )ue del anDlisis del petitorio & de los .ec.os )ue sustentan la demanda de amparo, se adierte )ue lo )ue en realidad se plantea estD relacionado con el contenido del derec.o constitucional al debido proceso en sede administratia, al .aberse producido bDsicamente las siguientes a(ectaciones , a(ectaci+n al derec.o de de(ensa, en cuanto presuntamente se incorpor+ el anDlisis de .ec.os nueos no planteados en el recurso administratio de apelaci+n del demandante> &, , a(ectaci+n del derec.o a la igualdad en la aplicaci+n de la le&,
ocasionada por la emplazada supuestamente por decidir, para el caso concreto del actor, aplicando un criterio urídico distinto al preiamente establecido en un pronunciamiento administratio anterior* F*
Las a(ectaciones e/puestas, si bien son susceptibles de ser e/aminadas en el proceso contencioso administratio como primer niel de protecci+n de los derec.os (undamentales 3%TC 6*7 00-2F920129P?GTC, (undamento H &, por tanto, tal como lo .a planteado la entidad emplazada re(iri;ndose a la aplicaci+n del artículo :7, inciso 2, del C+digo Procesal Constitucional, es una ía especí(ica & satis(actoria para dilucidar la presente controersia> este Colegiado, en ista de la graedad de los .ec.os denunciados & de su releancia constitucional, estima pertinente )ue las a(ectaciones inocadas sean analizadas en el presente proceso* Tal como sucedi+ en la TC 6*7 002289200-9P?GTC, se de+ dic.o )ue @cuando e/ista un tema de releancia constitucional )ue re)uiera un pronunciamiento en la urisdicci+n constitucional, sea por motios de ausencia de pronunciamiento o de de(iciencias, inco.erencias & contradicciones en la misma, la ía procesal del amparo se conierte en la ía )ue debe actiarse para la resoluci+n de la controersia constitucional suscitadaB*
S)*e l# #e$"#$%& 'el 'e*e$) 'e 'ee&# #*"$l) 139° &$) 14 'e l# C)&""$%&, A*5!e&") 'el 'e!#&'#&"e 4*
El demandante alega )ue interpuso recurso administratio de apelaci+n contra la decisi+n de descali(icaci+n de su propuesta t;cnica en la Licitaci+n P5blica 6*< 0019 20119$P% 3Eecuci+n de la obra @%e.abilitaci+n & ampliaci+n del sistema de agua potable & alcantarillado de la localidad de %e)uena A LoretoB adoptada por la $unicipalidad Proincial de %e)uena, planteando las correspondientes cuestiones de .ec.o & derec.o )ue uzgaba conenientes & solicitando )ue se determine su legalidad* i bien las cuestiones planteadas en el citado recurso administratio recibieron, cada una, pronunciamiento, la emplazada (i+ un nueo punto controertido relacionado con los re)uisitos mínimos del @#erente de braB seg5n la bases del concurso, )ue no .abía sido materia de crítica por parte del recurrente ni muc.o menos criterio de rec.azo por parte de la $unicipalidad Proincial de %e)uena, lo cual constitu&e una contraenci+n al principio de congruencia procesal*
:*
?grega )ue el recurso de apelaci+n (ue desestimado mediante un pronunciamiento administratio extra petita, sin )ue pudiera eercer su derec.o de de(ensa oportunamente & de manera completa, dado )ue reci;n se tom+ conocimiento del nueo punto en controersia, de manera oralizada & resumida, en la audiencia p5blica*
A*5!e&") 'e l# e&"'#' 'e!#&'#'# H*
La emplazada seala )ue no se debe pretender aplicar las características del principio de congruencia en su (aceta udicial a las resoluciones dictadas en el seno de un procedimiento administratia, puesto )ue para ambos su naturaleza es distinta* En sede administratia, por disposici+n del artículo :7 de la Le& 6*7 2444, el acto administratio puede incluir en su contenido aspectos )ue no .a&an sido propuestos
originalmente por el administrado, como e(ectiamente .a sucedido en el caso de la %esoluci+n 6*7 10920129TC91* *
?simismo, indica )ue si bien no (ueron materia de impugnaci+n las cuestiones relatias al cumplimiento de los re)uisitos del @#erente de brasB, el demandante tuo la oportunidad de (ormular sus descargos antes de emitir la resoluci+n cuestionada, tanto en la audiencia p5blica del - de (ebrero de 2012 como en su escrito presentado en la misma (ec.a*
C)&'e*#$)&e 'el T*&#l C)&""$)&#l 8*
Este Tribunal Constitucional .a reiterado en la TC 0F8-1920119P?GTC 3(undamento 12 )ue, en general, @el derec.o al debido proceso preisto por el artículo 1F-7, inciso F, de la Constituci+n, aplicable no s+lo a niel udicial sino tambi;n en sede administratia e incluso entre particulares, supone el cumplimiento de todas las garantías, re)uisitos & normas de orden p5blico )ue deben obserarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administratios & con(lictos entre priados, a (in de )ue las personas est;n en condiciones de de(ender adecuadamente sus derec.os ante cual)uier acto )ue pueda a(ectarlosB* Iao esa premisa, en cuanto al derec.o de de(ensa cabe mencionar )ue ;ste constitu&e un derec.o (undamental de naturaleza procesal )ue con(orma tal Dmbito del debido proceso & se pro&ecta como un @principio de interdicci+nB de cual)uier situaci+n de inde(ensi+n & como un @principio de contradicci+nB de los actos procesales )ue pudieran potencialmente repercutir en la situaci+n urídica de las partes, sea en un proceso udicial o procedimiento administratio 3";ase, TC 6*7 08H0:9200:9P?GTC, (undamento 14*
-*
En el presente caso, el recurrente .a sostenido )ue la cuestionada %esoluci+n 6*7 109 20129TC91 lo e/puso a un estado de inde(ensi+n, al .aberse agregado un punto controertido nueo, re(erido a la acreditaci+n de los re)uisitos mínimos del @#erente de brasB, no propuesto por su persona en su respectio recurso administratio de apelaci+n & contra el cual, ademDs, no pudo realizar debidamente sus descargos*
10* Je la reisi+n del recurso de apelaci+n, interpuesto el 2H de diciembre de 2011 3(oas 8H, se adierte )ue el recurrente impugn+ la decisi+n de descali(icaci+n de su propuesta t;cnica por)ue, seg5n su opini+n, sí cumpli+ con los re)uerimientos t;cnicos mínimos de las Iases =ntegradas para ser considerado como postor .Dbil en el proceso de Licitaci+n P5blica 6*< 001920119$P%* El recurrente (undament+ )ue el Comit; Especial, al desestimar su propuesta t;cnica, no tom+ en cuenta )ue i no se le e/igi+ especi(icar los aos de antigKedad de sus e)uipos, sino 5nicamente el listado de pro(esionales, el personal propuesto & la relaci+n de los e)uipos> ii no le era e/igible una @promesa de consorcioB, por)ue el recurrente &a era un consorcio constituido> &, iii el Consorcio 6or ?maz+nico .abía presentado documentaci+n (alsa o ine/acta )ue implicaba la iolaci+n del principio de eracidad* 11* Por su parte, la %esoluci+n 6*7 10920129TC91 estima todas las obseraciones del demandante, esto es, sobre la antigKedad de los e)uipos propuestos, el re)uisito de la no presentaci+n de la promesa de consorcio & sobre la eri(icaci+n de la supuesta
irregularidad documentaria del Consorcio 6or ?maz+nico> pero incorpora como nueo punto en controersia la @no acreditaci+n del #erente de brasB 3(oas 2-* En este punto, se sustenta )ue el recurrente no cumpli+ con presentar la copia simple del título pro(esional del ingeniero ciil propuesto como #erente de bras, tal como lo .abían e/igido las respectias bases integradas de la licitaci+n* Por este punto, (inalmente se declar+ in(undado el recurso de apelaci+n & se con(irm+ el otorgamiento de la buena pro a (aor de Consorcio 6or ?maz+nico* 12* obre el @principio de congruenciaB, si bien se .a e/plicado )ue (orma parte del contenido constitucionalmente protegido del derec.o a la debida motiaci+n de las decisiones udiciales & )ue garantiza )ue el uzgador resuela cada caso concreto sin omitir, alterar o e/ceder las pretensiones (ormuladas por las partes 3";ase, TC 6*< 08F29200:9P?GTC, (undamento :, en sede administratia, dic.o principio procesal se encuentra (le/ibilizado, en la medida )ue en el iter del procedimiento administratio debe armonizarse con la potestad de inalidaci+n general de la ?dministraci+n P5blica* 1F* En tal línea, entonces, la no e/istencia de identidad entre las cuestiones planteadas en el recurso de apelaci+n & los e/tremos resueltos por la %esoluci+n 6*7 10920129TC9 1 no necesariamente implica una a(ectaci+n al derec.o de de(ensa del administrado, siempre )ue la autoridad administratia cumpla con otorgar la debida oportunidad para realizar los respectios descargos sobre los nueos .ec.os a tratar* Tal como )ued+ establecido en la TC 6*7 00884920049??GTC, pues @&&5&# #")*'#' #'!&"*#"6# ()'*7 '$"#* &# #&l#$%& 'e )$) & )")*5#* #&"el#'#!e&"e #'e&$# #l &"e*e#') (#*# 8e (e'# (*ee&"#* #*5!e&") # #6)* 'e l# )"e&l'#' 'el #$") 8e le *e$)&)$e 'e*e$) ) &"e*ee.?dicionalmente a ello, la resoluci+n anulatoria de o(icio debe ser noti(icada a los administrados concernidos a (in de )ue tengan la posibilidad de controlar su legalidadB 3;n(asis agregado* 14* En el caso, sí se desprende de la propia %esoluci+n 6*7 10920129TC91 3considerando 1- )ue, mediante escrito ingresado el - de (ebrero de 2012, el demandante realiz+ sus descargos acerca de la no acreditaci+n de los re)uisitos para el @#erente de braB* Jebe obserarse, )ue si bien el demandante .a sealado )ue no pudo eercer una de(ensa @completaB, en autos no obran medios probatorios )ue sustenten tal a(irmaci+n, por lo )ue este Tribunal entiende )ue sí pudo realizar la correspondiente contradicci+n contra el nueo punto de controersia en menci+n* Por lo tanto, debe desestimarse la demanda en este e/tremo, dado )ue no se .a acreditado la ulneraci+n del derec.o de de(ensa del demandante* 1:* in peruicio de lo dic.o, para este Tribunal no dea de llamar la atenci+n la circunstancia de )ue el demandante .a&a tomado conocimiento de los nueos .ec.os obserados por la autoridad administratia reci;n en el acto de audiencia p5blica del de (ebrero de 2012 3no negado por la emplazada en su escrito de contestaci+n, cuando con(orme al derec.o de de(ensa, ;sta no implica 5nicamente la realizaci+n e(ectia de la contradicci+n, sino ademDs )ue disponga de un tiempo lo su(icientemente razonable para su elaboraci+n o preparaci+n, acorde por supuesto con la compleidad de lo )ue se discute*
S)*e l# #e$"#$%& #l 'e*e$) # l# 5#l'#' e& #(l$#$%& 'e l# le+ #*"$l) 2° &$) 2 'e l# C)&""$%&, A*5!e&") 'el 'e!#&'#&"e 1H* El recurrente argumenta )ue la Primera ala del Tribunal del CE .a aplicado consecuencias urídicas distintas (rente a .ec.os anDlogos iguales en relaci+n con la (orma de acreditaci+n del grado pro(esional del @#erente de brasB* =ndica )ue la cuestionada %esoluci+n 6*7 10920129TC91 resoli+ su recurso de apelaci+n aplicando un criterio distinto del utilizado en el pronunciamiento recaído en la %esoluci+n 6*7 -920129TC91, a pesar de ser el mismo +rgano decisor & los mismos .ec.os* 1* ?ade, en ese sentido, )ue la resoluci+n de la mencionada ala administratia .a procedido a realizar un tratamiento di(erenciado en peruicio del recurrente, dado )ue contradice de manera clara su criterio interpretatio sobre el re)uisito de presentaci+n del título pro(esional, aun cuando &a se encuentra acreditada la correspondiente colegiatura del pro(esional> )ue por tanto, se omiti+ e(ectuar una obserancia escrupulosa del derec.o al debido proceso*
A*5!e&") 'e l# e&"'#' 'e!#&'#'# 18* eala )ue la %esoluci+n 6*7 -920129TC91, emitida en el E/pediente 6*< 1H48*2011*TC, sobre el recurso de apelaci+n interpuesto por Consorcio Colonial, constitu&e un pronunciamiento adoptado, al igual )ue la %esoluci+n 6*7 10920129TC9 1, sin )ue e/ista una posici+n uni(orme en todos los integrantes de la ala emplazada* 6inguna de las dos resoluciones son precedentes administratios de obserancia obligatoria, pues estos se caracterizan por establecer e/presamente interpretaciones de alcance general & son publicados en el diario o(icial El Peruano & en la pDgina institucional del CE, lo cual no (ue el caso de autos*
C)&'e*#$)&e 'el T*&#l C)&""$)&#l 1-* Este Colegiado .a e/plicado )ue el derec.o a la igualdad tiene dos (acetas el derec.o a la igualdad ante la ley & el derec.o a la igualdad en la aplicación de la ley* En cuanto a la primera (aceta, el derec.o a la igualdad e/ige )ue la norma deba ser aplicable, por igual, a todos los )ue se encuentren en la situaci+n descrita en el supuesto de la norma urídica> mientras )ue por lo )ue se re(iere a la segunda, el derec.o a la igualdad implica )ue un +rgano no puede apartarse arbitrariamente del sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, & )ue cuando se considere )ue se debe modi(icar sus precedentes, tiene )ue o(recer para ello una (undamentaci+n su(iciente & razonable* 20* En sede administratia, en la TC 6*< 012-920029??GTC 3(undamento F, se .a sealado en particular )ue @el derec.o a la igualdad en la aplicaci+n de la le& e/ige )ue un mismo +rgano administratio, al aplicar una misma le&, o una disposici+n de una le&, no lo .aga de manera di(erenciada o basDndose en condiciones personales o
sociales de los administrados* e pro.íbe, así, la e/pedici+n por un mismo +rgano administratio de actos o resoluciones administratias arbitrarias, capric.osas & subetias, carentes de una base obetia & razonable )ue la legitime* Jic.a dimensi+n del derec.o a la igualdad urídica se encuentra, como es obio, directamente conectado con el principio de seguridad urídica )ue este Tribunal Constitucional .a proclamado como un principio implícito de nuestro ordenamiento constitucional 6ing5n particular puede ser discriminado o tratado di(erenciadamente por los +rganos A udiciales o administratiosA llamados a aplicar las le&esMB* 21* En el caso de autos, el demandante .a sostenido )ue en sede administratia .a sido obeto de un inusti(icado tratamiento di(erenciado, ocasionado por la %esoluci+n 6*7 10920129TC91, )ue desestim+ su recurso de apelaci+n, a pesar de )ue con anterioridad la emplazada resoli+ (aorablemente la misma controersia e/presando un parecer distinto, lo )ue constitu&e una ulneraci+n de su derec.o a la igualdad* 22* En relaci+n con la ealuaci+n de si un tratamiento di(erenciado constitu&e una a(ectaci+n al derec.o a la igualdad en la aplicaci+n de la le&, este Tribunal Constitucional .a establecido )ue el presunto agraiado debe plantear un término de comparación Dlido, a partir del cual se pueda contrastar la di(erenciaci+n & su arbitrariedad* En la TC 6*7 012119200H9P?GTC 3(undamento 24, este Colegiado .a entendido )ue ese término de comparación es el e/amen de una o arias decisiones, preias o de la misma (ec.a, donde ante .ec.os similares & (rente a una norma aplicable, el caso se .a&a resuelto de una manera contraria a la resoluci+n udicial )ue se cuestiona* Este criterio, si bien .a sido construido originalmente en(ocado en el Dmbito urisdiccional, este Colegiado estima )ue no e/isten ma&ores inconenientes en e/tenderlo al Dmbito procesal administratio, puesto )ue en ambos escenarios, urisdiccional & administratio, e/iste la misma l+gica de un orden con(ormado por reglas urídicas, un +rgano aplicador & un destinatario de la decisi+n, por lo )ue este criterio es apropiado & aplicable a la actuaci+n administratia a e(ectos de comprobar las a(ectaciones al derec.o a la igualdad en la aplicaci+n de la le&* iendo así, siguiendo la TC 6*7 012119200H9P?GTC, se debe sealar )ue tanto la decisi+n cuestionada en su constitucionalidad como el término de comparación, integrado por la decisi+n o decisiones administratias, deben reunir las condiciones siguientes 3a 3b 3c 3d 3e
Jebe e/istir identidad en el +rgano decisor )ue resoli+ los casos* El +rgano decisor debe tener una composici+n semeante* Los supuestos de .ec.o inolucrados deben ser sustancialmente iguales* Nue se .a&a producido una disparidad en la respuesta urídica* 6o debe e/istir una motiaci+n del cambio de criterio*
2F* En el presente caso, para la ealuaci+n de la %esoluci+n 6*7 10920129TC91, se .a planteado como término de comparación la reciente %esoluci+n 6*7 -920129TC91, de (ec.a 1: de enero de 2012* Para tal e(ecto, se eri(ica )ue ambas .an sido emitidas por la Primera ala del Tribunal de Contrataciones del CE> )ue la ala en menci+n estuo con(ormada por los mismos integrantes 3Iasulto LieOald, eminario aala & =sasi Ierrospi, )ue opinaron acerca del mismo supuesto de .ec.o, o sea, de la acreditaci+n de los re)uisitos mínimos para el personal pro(esional de ingeniería, & )ue
en ambas se e/pusieron pareceres urídicos distintos> por lo )ue es un parDmetro Dlido para ealuar la a(ectaci+n al derec.o a la igualdad* En consecuencia, corresponde a continuaci+n e/aminar si la %esoluci+n 6*7 10920129TC91 .a o(recido una usti(icaci+n obetia & razonable para realizar un trato desigual* 24* Je ambas resoluciones administratias se aprecia lo siguiente
El 1 'e e&e*) 'e 2012, la Primera ala del Tribunal de Contrataciones del CE dicta la %esoluci+n 6*7 -920129TC91, recaída en el E/pediente 6*< 1H48*2011*TC 3(oas 42 & ss*, )ue resoli+ estimando el recurso de apelaci+n interpuesto por Consorcio Colonial contra la decisi+n de descali(icaci+n de su propuesta t;cnica en el proceso de Licitaci+n P5blica 6*< 00:920119##9P, conocada por el Poder udicial para la eecuci+n de la obra @$eoramiento de los sericios de administraci+n de usticia en la nuea sede de la Corte uperior de usticia del CallaoB* En tal oportunidad, respecto de la descali(icaci+n por motios de no acreditar con la @copia del Título Pro(esionalB el cumplimiento de los re)uisitos t;cnicos mínimos de ingeniero sanitario, la ala administratia indic+ )ue, .abi;ndose presentado el Jiploma de Iac.iller en =ngeniería anitaria del pro(esional en cuesti+n & el Jiploma de Colegiatura del Colegio de =ngenieros del Per5, @13. QRS queda claro
entonces que encontrándose el Ingeniero Anastacio Moscoso Soto inscrito en el egistro del !olegio de Ingenieros" aquél cuenta con el t#tulo pro$esional correspondiente" por lo que su no presentación" a criterio de este colegiado" no impide tener certe%a acerca del grado académico que ostenta dic&o pro$esional" y" por ende" del cumplimiento y acreditación del requerimiento técnico m#nimo exigido" re$erido a que se trata de un pro$esional colegiado con el t#tulo pro$esional de Ingeniero SanitarioB 3sic, subra&ado agregado*
agrega )ue @'(. En ese orden de ideas" y dentro de lo expuesto anteriormente" este !olegiado considera que" de una e)aluación integral de la propuesta presentada por El Impugnante" se puede e)idenciar el cumplimiento de los requerimientos m#nimos esta*lecidos en las +ases para el Especialista de Instalaciones Sanitarias. As#" si *ien aquél no presentó una copia del correspondiente t#tulo pro$esional del Ingeniero Sanitario" s# ad,untó el diploma otorgado por el !olegio de Ingenieros de Per- a este" generando su presentación certe%a acerca del grado académico que ostenta dic&o pro$esional" y por ende" del cumplimiento del requerimiento técnico m#nimo exigido" de*iendo este extremo de la solicitud presentada por El Impugnante ser amparada en aplicación de los principios de ra%ona*ilidad" e$iciencia y li*re concurrencia" en la medida que El Impugnante presentó una propuesta que cumple con la $inalidad para lo cual el proceso de selección &a sido con)ocadoB 3sic, subra&ado agregado*
El 1 'e e*e*) 'e 2012, la Primera ala del Tribunal de Contrataciones del CE e/pide la %esoluci+n 6*7 10920129TC91, recaída en el E/pediente 6*< 181-*2011*TC 3(oas 14 & ss*, )ue resoli+ desestimando el recurso de apelaci+n interpuesto por el demandante contra la decisi+n de descali(icaci+n de su propuesta
t;cnica en el proceso de Licitaci+n P5blica 6*< 001920119$P% sobre eecuci+n de la obra @%e.abilitaci+n & ampliaci+n del sistema de agua potable & alcantarillado de la localidad de %e)uena A LoretoB* En cuanto a la obseraci+n de no acreditar con la @copia del Título Pro(esionalB el cumplimiento de los re)uisitos t;cnicos mínimos de ingeniero ciil 3#erente de bras, la misma ala Primera seal+ )ue @ si *ien es cierto el Impugnante presentó el iploma de incorporación de dic&o pro$esional en el !olegio de Ingenieros el Per- y el !erti$icado de /a*ilidad emitido por el !olegio de Ingenieros del Per-" no es menos cierto que las +ases integradas ya &a*#an esta*lecido las reglas que de*#an regir en el proceso de selección del cual se deri)aron los &ec&os denunciados" en el cual se indica*a de manera expresa la presentación del t#tulo pro$esional propuesto para 0erente de *ra QRS En consecuencia" como quiera que el Impugnante no &a logrado re)ertir la descali$icación de su propuesta técnica" se concluye que carece de legitimidad para impugnar la propuesta del postor ganador de la *uena pro" por lo cual" en )irtud del análisis e$ectuado y atendiendo a los dispuesto en el numeral 12 del art#culo 114 del eglamento" corresponde declarar in$undado el recurso de apelación interpuesto por el impugnanteB 3sic, subra&ado agregado*
2:* En síntesis, se obsera lo siguiente* En una primera oportunidad, la %esoluci+n 6*7 -9 20129TC91 31: de enero de 2012 establece )ue, sobre el cumplimiento de los re)uisitos t;cnicos mínimos para el pro(esional en ingeniería, la presentaci+n del @Título Pro(esionalB es un documento prescindible, si es )ue se .an aduntado los diplomas de Colegiatura & !abilidad e/pedidos por el Colegio de =ngenieros del Per5* Con(orme e/presa la misma %esoluci+n 6*7 -920129TC91 3considerando 10 & 11, e/iste la suposici+n de )ue si el pro(esional tiene registro en el citado Colegio, se entiende entonces )ue necesariamente posee el título pro(esional, dado )ue seg5n la Le& 6*< 24H48, Le& del Colegio de =ngenieros del Per5, la colegiatura es @obligatoriaB &, seg5n el Estatuto del mismo Colegio, para la incorporaci+n como miembro ordinario es necesario tener título de ingeniero e/pedido, realidado o reconocido* Luego, en la %esoluci+n 6*7 10920129TC91 31: de (ebrero de 2012, la misma ala considera contrariamente )ue sí es indispensable aduntar la @copia del Título Pro(esionalB, aun cuando se .a&a cumplido con presentar los diplomas de Colegiatura & !abilidad* Cabe precisar )ue en ambas resoluciones administratias se analiza la pertinencia de la presentaci+n del re(erido documento a partir de sus propias bases, siendo )ue en ambas se e/igía de igual modo, como uno de los medios para acreditar el grado pro(esional, la re(erida @copia del Título Pro(esionalB* 2H* En consecuencia, este Colegiado conclu&e )ue en la %esoluci+n 6*7 10920129TC91 e/isti+ un tratamiento di(erenciado inusti(icado* e .a constatado )ue en ambas se analiz+ el mismo supuesto de .ec.o sobre la documentaci+n id+nea para acreditar el grado pro(esional del personal especializado &, en ambas, se adudic+ soluciones urídicas distintas & contrarias entre sí* La %esoluci+n 6*7 10920129TC91 no e/pres+ en su debida oportunidad las razones por las cuales no continu+ el criterio preestablecido acerca de prescindir del título pro(esional cuando se .a&an presentado
los diplomas de Colegiatura & !abilidad e/pedidos por el Colegio de =ngenieros del Per5* En ese sentido, en este e/tremo debe estimarse la demanda, por .aberse acreditado la ulneraci+n al derec.o a la igualdad en la aplicaci+n de la le&*
Ee$") 'e l# (*ee&"e e&"e&$# 2* En ista de )ue estD probada la a(ectaci+n al derec.o a la igualdad en su (aceta de igualdad en la aplicaci+n de la le&, consagrado en el artículo 2<, inciso 2, de la Constituci+n, correspondería, con(orme a la naturaleza restitutoria del proceso de amparo, reponer las cosas al estado anterior a la iolaci+n denunciada, anulando los actos posteriores & ordenando a la emplazada )ue emita un nueo acto administratio, acatando los (undamentos e/puestos en esta sentencia> sin embargo, este Tribunal Constitucional adierte )ue, en el estado actual de los .ec.os, en la presente causa .a deenido la sustracci+n de la materia* 28* eg5n la %esoluci+n 6*< 8H1920129TC92, de (ec.a 1F de setiembre de 2012, e/pedida por la egunda ala del Tribunal del CE 3(oas 122, dictada en este proceso de amparo en irtud de la solicitud de actuaci+n inmediata de sentencia de primera instancia, se obsera )ue con (ec.a 14 de marzo de 2012, la $unicipalidad Proincial de %e)uena .a suscrito con Consorcio6or ?maz+nico el Contrato 6*< 0H8920129$P% sobre eecuci+n de la obra @%e.abilitaci+n & ampliaci+n del sistema de agua potable & alcantarillado de la localidad de %e)uena A LoretoB, materia de conocatoria en la Licitaci+n P5blica 6*< 001920119$P%> de lo cual se desprende )ue, al momento de dictarse esta sentencia, .an transcurrido apro/imadamente nuee meses de iniciada la eecuci+n de la obra, por lo )ue no es posible )ue se retrotraigan los .ec.os al momento anterior a la resoluci+n de la apelaci+n administratia del demandante* 2-* Por lo tanto, con(orme al segundo pDrra(o del artículo 1< del C+digo Procesal Constitucional, no )ueda para este Tribunal sino mDs )ue declarar la irreparabilidad del derec.o, disponiendo )ue el emplazado no uela a incurrir en las acciones )ue motiaron la interposici+n de la presente demanda & se dee sin e(ecto la eecuci+n de la carta (ianza otorgada por el demandante en garantía de su recurso administratio de apelaci+n* F0* En los E/ps* 6*os 00249200F9?=GTC & 0F41920049P?GTC, se establecieron los seis presupuestos bDsicos )ue deben obserarse en (orma alternatia para establecer un precedente inculante> a saber a*
Cuando se eidencia )ue los operadores urisdiccionales o administratios ienen resoliendo aplicando distintas concepciones o interpretaciones sobre una determinada (igura urídica o (rente a una modalidad o tipo de casos> es decir, cuando se acredita la e/istencia de precedentes con(lictios o contradictorios* b* Cuando se eidencia )ue los operadores urisdiccionales o administratios ienen resoliendo con base en una interpretaci+n err+nea de los derec.os, principios o normas constitucionales o de una norma del blo)ue de constitucionalidad> lo cual, a su ez, genera una indebida aplicaci+n de tal norma* c* Cuando se eidencia la e/istencia de un acío o laguna normatia*
d*
Cuando se eidencia la e/istencia de una norma carente de interpretaci+n urisdiccional en sentido lato aplicable a un caso concreto & en donde caben arias posibilidades interpretatias* e* Cuando se eidencia la necesidad de cambiar o reocar de precedente inculante* (* Cuando en el marco de un proceso constitucional de tutela de los derec.os, el Tribunal constata la inconstitucionalidad mani(iesta de una disposici+n normatia )ue no solo a(ecta al reclamante, sino )ue tiene e(ectos generales )ue suponen una amenaza latente para los derec.os (undamentales* En este supuesto, al momento de establecer el precedente inculante, el Tribunal puede proscribir la aplicaci+n, a (uturos supuestos, de parte o del total de la disposici+n o de determinados sentidos interpretatios deriados del mismo o puede tambi;n establecer a)uellos sentidos interpretatios )ue son compatibles con la Constituci+n* F1* Es así )ue el Tribunal Constitucional en el precitado E/p* 6*< 0F41920049P?GTC (i+ un precedente inculante en relaci+n con el eercicio de la potestad de realizar control di(uso por parte de los tribunales administratios u +rganos colegiados de la ?dministraci+n P5blica> en ese sentido, en el (undamento :0*a se e/puso )ue 5odo tri*unal u órgano colegiado de la administración p-*lica tiene la $acultad y el de*er de pre$erir la !onstitución e inaplicar una disposición in$raconstitucional que la )ulnera mani$iestamente" *ien por la $orma" *ien por el $ondo" de con$ormidad con los art#culos 36.7" (1.7 y 136.7 de la !onstitución. Para ello" se de*en o*ser)ar los siguientes presupuestos8 912 que dic&o examen de constitucionalidad sea rele)ante para resol)er la contro)ersia planteada dentro de un proceso administrati)o: 9'2 que la ley cuestionada no sea posi*le de ser interpretada de con$ormidad con la !onstitución.
"ía aclaraci+n se precis+ )ue los tribunales administratios u +rganos colegiados a )ue se .ace re(erencia en el precedente inculante son los )ue imparten usticia administratia, con carDcter nacional & adscritos al Poder Eecutio 3considerando 4, resoluci+n aclaratoria* Posteriormente en el E/p* 6*< 000149200-9P=GTC, el Tribunal Constitucional (i+ algunas reglas adicionales> sin embargo, en lo )ue atae al presente pronunciamiento cabe precisar )ue con(orme a las sentencias precitadas, se e/tendieron los alcances de la potestad de aplicar control di(uso a tribunales administratios o +rganos colegiados de la ?dministraci+n P5blica con competencia nacional, los )ue )uedaron @autorizadosB a inaplicar disposiciones in(raconstitucionales, cuando adiertan una ulneraci+n mani(iesta del te/to constitucional* F2* ? pesar de .aberse (iado las reglas para el establecimiento de un precedente inculante en el E/p* 6*< 000249200F9?=GTC, las mismas no (ueron respetadas cuando se (i+ el precedente contenido en el E/p* 6*< 0F41920049P?GTC en materia de control di(uso administratio, dado )ue a* 6i en la praxis udicial o administratia e/istían interpretaciones contradictorias respecto al sentido de los artículos F8<, :1< & 1F8< de la Constituci+n, pues el
contenido de los mismos es meridianamente claro respecto de a )ui;n le corresponde eercer la potestad de aplicar el control di(uso* b* Tampoco siri+ para aclarar alguna interpretaci+n err+nea de las normas )ue con(orman el blo)ue de constitucionalidad, tanto mDs cuanto )ue en la misma sentencia no se .ace re(erencia a una aplicaci+n indebida de una norma perteneciente al mismo* c* 6o e/istía un acío legislatio ni en la Constituci+n ni en el C+digo Procesal Constitucional o en el Te/to Unico rdenado de la Le& rgDnica del Poder udicial, J** 6*< 019-F9U, )ue es el Dmbito de acci+n natural para aplicar el control di(uso en un proceso urisdiccional* Je otro lado, con la delimitaci+n .ec.a en la Constituci+n de a )ui;n le corresponde el eercicio de tal potestad, es comprensible )ue ni la Le& del Procedimiento ?dministratio #eneral, Le& 6*< 2444, ni otras disposiciones administratias .a&an legislado sobre el particular* d* 6o se adierte en la prDctica urisdiccional o administratia la e/istencia de interpretaciones diersas de los artículos F8<, :1< & 1F8< de la Constituci+n )ue socaen la primacía de la Constituci+n en nuestro ordenamiento urídico* e* Por 5ltimo, el precedente sentado en el (undamento :0 del E/p* 6*< 0F41920049 P?GTC no se estableci+ para cambiar alg5n precedente inculante pree/istente* Con lo e/puesto .asta este momento, )ueda eidenciado )ue e/isten razones obetias & co.erentes para dear sin e(ecto el precedente precitado, dado )ue se (i+ sin respetar las reglas establecidas por el propio Tribunal Constitucional para tal e(ecto> sin embargo, resulta pertinente analizar tambi;n las razones materiales )ue llean a la misma conclusi+n* FF* En ese sentido, el precedente en re(erencia tiene cuando menos tres obeciones importantes, a saber a*
En primer t;rmino, cuando la Constituci+n regula esta atribuci+n, no solo establece la residencia en el Poder udicial Adado )ue estD considerada en el Capítulo pertinente a dic.o poder del EstadoA, sino )ue en la redacci+n del mismo se e/pone, luego de a(irmar )ue la potestad de administrar usticia emana del pueblo & la eerce el Poder udicial, la (orma en )ue deban proceder los ueces & no cual)uier otro (uncionario p5blico* Je modo )ue los alcances de esta disposici+n en el meor de los casos pueden ser e/tensios a todos los )ue desempeen una (unci+n urisdiccional, por mandato de la Constituci+n, pero en modo alguno puede considerarse dentro de tales alcances a los tribunales administratios* Por ello, en el E/p* 6*< 0000920019?=GTC, el Tribunal Constitucional e/puso )ue 3. En lo que respecta al primer extremo" el 5ri*unal estima que la municipalidad empla%ada &a incurrido en un e)idente exceso" pues la facultad de declarar inaplicables normas jurídicas, conforme a lo que establece el artículo 138° de
nuestra Constitución Política, sólo se encuentra reservada para aquellos órganos constitucionales que, como el Poder Judicial, el Jurado acional de !lecciones o el propio "ribunal Constitucional, ejercen funciones jurisdiccionales en las materias que les corresponden y no para los órganos de naturale%a o competencias eminentemente administrati)as. Por consiguiente" si *ien resulta ino*,eta*le que cualquier poder p-*lico u organismo descentrali%ado tiene $acultad para interpretar la !onstitución y" por ende" para aplicarla en los casos que corresponda" no pueden" en cam*io" arrogarse una potestad" como la de declarar inaplica*les normas in$raconstitucionales" que la !onstitución no les &a con$erido de modo expreso e ino*,eta*le 3;n(asis agregado*
?simismo, en el E/p* 6*< 01H809200:9P?GTC, al desarrollar la instituci+n del control di(uso, el propio Tribunal Constitucional e/puso '. Este 5ri*unal tiene dic&o que el control judicial de constitucionalidad de las le#es es una competencia reconocida a todos los órganos jurisdiccionales para declarar la inaplica*ilidad constitucional de la ley" con e$ectos particulares" en todos aquellos casos en los que la ley aplica*le para resol)er una contro)ersia resulta mani$iestamente incompati*le con la !onstitución 9control di$uso2. 9;2 (. A2 Por un lado" el control de constitucionalidad se reali$a en el seno de un caso judicial " esto es" luego del planteamiento de un pro*lema ,ur#dicamente rele)ante que se &aya sometido al ,ue% para su dirimencia. !l ejercicio de esta delicada competencia efectivamente no puede reali$arse fuera del ejercicio de lo que es propio de la función jurisdiccional, pues los tri*unales de ,usticia no son órganos que a*suel)an opiniones consulti)as en torno a la )alide% de las leyes. 5ampoco órganos que resuel)an casos simulados o &ipotéticos" ni entes académicos que se pronuncien so*re el modo constitucionalmente adecuado de entender el sentido y los alcances de las leyes. <. +2 En segundo lugar" el control de constitucionalidad sólo podr% practicarse siempre que la le# de cu#a valide$ se duda sea relevante para resolver la controversia sometida al jue$ . En ese sentido" el ,ue% solo estará en actitud de declarar su in)alide% cuando la ley se encuentra directamente relacionada con la solución del caso" término este -ltimo que no puede entenderse como circunscrito solo a la pretensión principal" sino que comprende" incluso" a las pretensiones accesorias que se promue)an en la demanda o se esta*le%can en la ley. 9;2 =. !2 En tercer lugar" y directamente relacionado con el requisito anterior" es preciso que quien plantee al jue$ la reali$ación del control judicial de constitucionalidad de la le# acredite que su aplicación le &a causado o pueda causarle un agravio directo " pues" de otro modo" el ,ue% estar#a resol)iendo un caso a*stracto" &ipótetico o $icticio> 3;n(asis agregado*
En ese sentido, )ueda claro )ue los tribunales administratios no son +rganos urisdiccionales ni tampoco (orman parte del Poder udicial, por lo )ue no les corresponde eercer tan importante atribuci+n* b*
Je otro lado, desarrollando el contenido de la Constituci+n, el Te/to nico rdenado de la Le& rgDnica del Poder udicial, Jecreto upremo 6*< 019-F9U, .a
establecido un mecanismo de control de la actiidad de los ueces cuando apli)uen el control di(uso en la resoluci+n de los procesos sometidos a su conocimiento> en tal sentido, el artículo 14< del TU de la LP establece Art#culo 1?.@ e con$ormidad con el Art. '3< de la !onstitución" cuando los Magistrados al momento de $allar el $ondo de la cuestión de su competencia" en cualquier clase de proceso o especialidad" encuentren que &ay incompati*ilidad en su interpretación" de una disposición constitucional y una con rango de ley" resuel)en la causa con arreglo a la primera. as sentencias as# expedidas son ele)adas en consulta a la Sala !onstitucional y Social de la !orte Suprema" si no $ueran impugnadas. o son igualmente las sentencias en segunda instancia en las que se aplique este mismo precepto" aun cuando contra éstas no quepa recurso de casación. En todos estos casos los Magistrados se limitan a declarar la inaplicación de la norma legal por incompati*ilidad constitucional" para el caso concreto" sin a$ectar su )igencia" la que es controlada en la $orma y modo que la !onstitución esta*lece. !uando se trata de normas de in$erior ,erarqu#a" rige el mismo principio" no requiriéndose la ele)ación en consulta" sin per,uicio del proceso por acción popular.
Por cierto, la re(erencia a la Constituci+n de 1-- debe ser entendida como .ec.a al artículo 1F8< de la Constituci+n igente, pero el .ec.o concreto es )ue independientemente de si la sentencia e/pedida es cuestionada o no, ;stas son eleadas en consulta a la ala Constitucional & ocial de la Corte uprema de usticia de la %ep5blica, para el control del eercicio de esta actiidad, lo )ue en el caso de los tribunales administratios no ocurre, dado )ue en caso de no ser impugnadas las resoluciones e/pedidas por los tribunales administratios en los )ue se .a&a aplicado el control di(uso, las mismas ad)uirirían la calidad de cosa decidida, independientemente de si el eercicio de tal potestad es con(orme o no a la Constituci+n* c*
?demDs, permitir )ue los tribunales administratios u +rganos colegiados realicen control de di(uso de constitucionalidad, a(ecta el sistema de control dual de urisdicci+n constitucional establecido en la Constituci+n & reserado para el Poder udicial &Go el Tribunal Constitucional, seg5n corresponda, con(orme a los artículos 1F8< & 201< de la Constituci+n, respectiamente* En ese sentido, incluso a(ecta al principio de diisi+n de poderes, dado )ue se permite )ue un tribunal administratio, )ue (orma parte del Poder Eecutio, controle las normas dictadas por el Poder Legislatio, lo )ue, con(orme a la Constituci+n, solo puede ocurrir en un proceso urisdiccional & no en uno de naturaleza administratia* Coniene resaltar tambi;n )ue el artículo 118*8< de la Constituci+n establece )ue al Presidente de la %ep5blica le corresponde Be,ercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturali%arlas: y" dentro de tales l#mites" dictar decretos y resoluciones>* Je modo )ue no solo se permitiría )ue el Poder Eecutio eerza una
potestad reglamentaria, sino )ue tambi;n realice la labor de controlar la constitucionalidad de una le&, cuando con(orme a la Constituci+n, no le corresponde cuestionarla, sino 5nicamente acatarla*
F4* ?tendiendo a lo e/puesto, el Tribunal Constitucional llega a la conclusi+n de )ue tal precedente desnaturaliza una competencia otorgada por la Constituci+n al e/tender su eercicio a )uienes no estDn incursos en la (unci+n urisdiccional & )ue, con(orme a la Constituci+n, carecen de competencia para eercer el control di(uso de constitucionalidad* En consecuencia, en ning5n caso, los tribunales administratios tienen la competencia, (acultad o potestad de eercer tal atribuci+n, por lo )ue corresponde dear sin e(ecto el precedente inculante citado* F:* En consecuencia, el Tribunal Constitucional considera )ue conceder (acultades a los tribunales administratios para eercer el control di(uso llea a )uebrar el e)uilibrio entre democracia & constitucionalismo, al permitir )ue )uien por imperio de la Constituci+n no posee legitimidad directa & e/presa pueda .acer ine(icaces las normas urídicas igentes, a lo )ue se aade )ue puede ocurrir )ue muc.as de tales actuaciones no sean obeto de reisi+n por +rgano urisdiccional alguno, en caso no se cuestione el resultado de un procedimiento administratio* 6o obstante ello, los alcances de este pronunciamiento no eneran las obligaciones deriadas de los artículos F8<, 44< & :1< de la Constituci+n, tanto para los ciudadanos como para la ?dministraci+n P5blica, en lo )ue sea pertinente en cada caso concreto* FH* Je .ec.o, no se trata de )ue la ?dministraci+n P5blica pueda actuar sin ning5n límite o 5nicamente teniendo como tal a la le&, como tradicionalmente .a ocurrido, sino )ue su actuaci+n debe enmarcarse en el conte/to de un Estado de derec.o 3artículo F<, Constituci+n, & estD condicionada en cuanto a su propia alidez, al respeto de la Constituci+n, los principios constitucionales &, en particular, a la obserancia de los derec.os (undamentales* ?5n a riesgo de ser redundantes, debe resaltarse el sometimiento de la ?dministraci+n P5blica a la Constituci+n> esto es, la obligatoriedad de respetar durante la tramitaci+n de los procedimientos administratios tanto los derec.os (undamentales como las garantías procesales correspondientes 3derec.o al debido proceso, derec.o de de(ensa, etc* así como de los principios constitucionales )ue lo con(orman 3legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicci+n de la arbitrariedad, etc** Por estos (undamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad )ue le con(iere la Constituci+n Política del Per5
:A RESUELTO 1*
Jeclarar INFUNDADA la demanda en el e/tremo re(erido a la a(ectaci+n del derec.o de de(ensa*
2*
Je con(ormidad con el segundo pDrra(o del artículo 1< del C+digo Procesal Constitucional, declarar FUNDADA la demanda en el e/tremo re(erido a la a(ectaci+n del derec.o a la igualdad en la aplicaci+n de la le&, causada por la %esoluci+n 6*7 109 20129TC91, de (ec.a 1: de (ebrero de 2012, e/pedida por la Primera ala del Tribunal de Contrataciones del CE*
F*
Jisponer )ue el Tribunal de Contrataciones del CE no uela a incurrir en la acci+n )ue moti+ la a(ectaci+n del derec.o a la igualdad en la aplicaci+n de la le& & )ue cumpla con actuar de con(ormidad con el (undamento 2-, supra*
4* DE;AR SIN EFECTO el precedente inculante contenido en la TC 0F41920049 P?GTC, con(orme al cual se autorizaba a todo tribunal u +rgano colegiado de la ?dministraci+n P5blica a inaplicar una disposici+n in(raconstitucional cuando considere )ue ella ulnera mani(iestamente la Constituci+n, sea por la (orma o por el (ondo* Publí)uese & noti(í)uese* *
A RAM>RE? CALLE :A@EN ETO CRU? L
EXP. N.° 04293-2012-PA/TC LORETO CONSORCIO REQUENA
FUNDAMENTO DE
Pe"")*) 1* Llega a este Tribunal la demanda de amparo interpuesto contra los integrantes de la Primera ala del Tribunal de Contrataciones del rganismo uperisor de las Contrataciones del Estado 3CE & el Procurador Publico a cargo de sus asuntos udiciales, con el obeto de )ue se declare la nulidad de la %esoluci+n 6< 10920129TC9
1, de (ec.a 1: de (ebrero de 2012, )ue declar+ in(undado el recurso administratio de apelaci+n )ue interpuso contra la decisi+n de descali(icaci+n de su propuesta t;cnica en la Licitaci+n P5blica 6< 001920119$P% 3= Conocatoria> asimismo solicita )ue se ordene un nueo pronunciamiento & )ue la apelaci+n sea resuelta por una nuea sala administratia del CE, puesto )ue considera )ue se le estD a(ectando sus derec.os a la propiedad, a la tutela procesal e(ectia, al debido proceso, a la motiaci+n, a la igualdad ante la le&, a contratar con (ines lícitos, a la racionalidad & proporcionalidad, así como al principio de congruencia procesal* ostiene )ue en el proceso de Licitaci+n P5blica 6< 001920119$P% sobre eecuci+n de la obra @%e.abilitaci+n & ampliaci+n del sistema de agua potable & alcantarillado de la localidad de %e)uena9LoretoB se descali(ic+ su propuesta t;cnica, interponiendo contra dic.a decisi+n el recurso de apelaci+n* E/presa )ue la Primera ala del Tribunal de Contrataciones del CE incorpor+ indebidamente un punto controertido nueo acerca de los re)uisitos del @#erente de brasB )ue no .abía sido materia de impugnaci+n ni tampoco obserado por la propia $unicipalidad Proincial de %e)uena al momento de decidir su descali(icaci+n* eala )ue la ala administratia emplazada resoli+ dic.o punto controertido aplicando un parecer distinto, a pesar de )ue era un supuesto de .ec.o sustancialmente id;ntico al )ue (ue materia de decisi+n en la %esoluci+n 6< -920129TC91, del 1: de enero de 2012* 2* Tenemos del escrito de demanda & demDs actuados )ue principalmente el consorcio recurrente denuncia la a(ectaci+n de su derec.o al debido proceso en sede administratia, especí(icamente e/presa )ue se le .e a(ectado el derec.o de de(ensa con la incorporaci+n del anDlisis de .ec.os nueos no planteados en el recurso administratio de apelaci+n, así como )ue se le .a a(ectado el derec.o a la igualdad en la aplicaci+n ante la le&, puesto )ue los emplazados .an resuelto en un caso anDlogo con criterio distinto al su&o* F* Con respecto a la denuncia de la a(ectaci+n del derec.o de de(ensa, se adierte )ue el cuestionamiento se centra en cuestionar )ue los emplazados .a&an analizados .ec.os nueos )ue no (ueron planteados en el recurso administratio de apelaci+n* ?l respecto tenemos )ue el consorcio recurrente interpuso recurso de apelaci+n contra la decisi+n de descali(icar la propuesta t;cnica en la Licitaci+n 6< 001920019$P%, considerando )ue la respuesta otorgada por los emplazados no estaba acorde con lo pedido en el recurso de apelaci+n, puesto )ue ;stos analizaron .ec.os nueos )ue no (ueron materia del recurso administratio de apelaci+n* Este Colegiado .a e/presado en mDs de una oportunidad )ue el derec.o al debido proceso preisto por el artículo 1F-*F< de la Constituci+n Política del Per5, aplicable no s+lo a niel udicial sino tambi;n en sede administratia e incluso entre particulares, supone el cumplimiento de todas las garantías, re)uisitos & normas de orden p5blico )ue deben obserarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administratios & con(lictos entre priados, a (in de )ue las personas est;n en condiciones de de(ender adecuadamente sus derec.os ante cual)uier acto )ue pueda a(ectarlos* 4* En el caso de autos se adierte )ue la sala emplazada dio respuestas a los cuestionamientos planteados por el consorcio recurrente en su recurso de apelaci+n en
la sede administratia, obserDndose )ue ademDs de responder lo planteado en el recurso tambi;n se pronunci+ sobre la @no acreditaci+n del #erente de brasB, considerando )ue ademDs de )ue sus cuestionamientos eran in(undados, tampoco .abía cumplido con otro re)uisito necesario* En este sentido si bien lo analizado de manera adicional por la sala administratia emplazada no (ue parte del recurso de apelaci+n, tambi;n puede adertirse )ue dic.o pronunciamiento adicional de los emplazados no comporta un agraamiento a los derec.os del consorcio demandante, puesto )ue su recurso se desestim+ e/plicDndose las razones )ue respondían cada uno de los cuestionamientos planteados en el recurso de apelaci+n, considerando por ello )ue el e/ceso de la sala emplazada en analizar un punto adicional no planteado en el recurso de apelaci+n no constitu&e una a(ectaci+n o agraamiento a los derec.os del consorcio recurrente* Por ello al adertirse )ue la posici+n de la sala emplazada no agrai+ al consorcio, puesto )ue igualmente sus cuestionamientos .abían sido respondidos & desestimados* :* %especto al segundo punto de cuestionamiento, re(erido a la a(ectaci+n al derec.o a la igualdad, encuentro )ue la empresa demandante e/presa )ue sala emplazada en un caso anDlogo se .a pronunciado de manera contraria a lo resuelto en su caso* Es así )ue re(iere )ue la ala emplazada al resoler un recurso administratio de apelaci+n consider+ )ue la no presentaci+n del Título Pro(esional de =ngenieros no impedía tener certeza del grado acad;mico )ue ostenta dic.o pro(esional, puesto )ue ello puede corroborarse (e.acientemente del Jiploma de Iac.iller en =ngeniería anitaria del Pro(esional & del Jiploma de Colegiatura del Colegio de =ngenieros del Per5> sin embargo en el caso del recurrente e/presa )ue @ si *ien es cierto el Impugnante presentó el iploma de incorporación de dic&o pro$esional en el !olegio de Ingenieros y el !erti$icado de /a*ilidad emitido por el !olegio de Ingenieros del Per-" no es menos cierto que las +ases integradas ya &a*#an esta*lecido las reglas que de*#an regir en el proceso de selección del cual se deri)aron los &ec&os denunciados" en el cual se indica*a de manera expresa la presentación del t#tulo pro$esional propuesto para 0erente de *ra C;DB* En tal sentido se adierte )ue la ala emplazada en un caso
consider+ )ue la sola presentaci+n del Jiploma de la Colegiatura en el Colegio de =ngenieros del Per5 acredita el grado acad;mico de dic.o pro(esional pero en el caso del recurrente e/pres+ lo contrario, lo )ue implicaría un trato di(erenciado sin )ue e/istan razones obetias & razonables* in embargo pese a adertirse ello tambi;n se obsera )ue la obra &a estD siendo eecutada, por lo )ue en los .ec.os la situaci+n se .a tornado en irreparable* iendo así corresponde disponer )ue el emplazado no uela a incurrir en dic.os actos, debi;ndose dear sin e(ecto la carta (ianza otorgada por el demandante en garantía de su recurso administratio de apelaci+n* H* ?simismo obsero )ue el pro&ecto analiza la pertinencia & la alidez del Precedente "inculante 6< 0F41920049P?GTC, )ue determin+ como regla urisprudencial la (acultad para )ue todo +rgano colegiado de la administraci+n p5blica pueda pre(erir la Constituci+n e inaplicar una disposici+n in(raconstitucional )ue la ulnere mani(iestamente, en otras palabras, dic.o precedente permiti+ la aplicaci+n, por parte de la administraci+n p5blica, del control di(uso* ?l respecto debo e/presar )ue &o &a tue la oportunidad de pronunciarme respecto a dic.a (acultad otorgada a la administraci+n p5blica en la TC 6< 000149200-9P=GTC, de (ec.a 2: de agosto de
2010, demanda de inconstitucionalidad presentada por la $unicipalidad de Lima, en la )ue se analiz+ la constitucionalidad del artículo F< de la Le& 6*< 28--H, modi(icatoria del artículo 48< de la Le& 6*< 2444, la cual permitía la aplicaci+n del control di(uso a los +rganos administratios* * En dic.o caso analice la iabilidad del precedente citado 3TC 6< 0F41920049P?GTC e/presando )ue BPartiendo del principio de Supremac#a !onstitucional se &a *uscado que la !onstitución de un Estado mantenga su )igencia e$ecti)a )inculando a todos los entes del Estado con la consigna de la )igencia e$ecti)a de los derec&os $undamentales. Es as# que &an nacido dos grandes sistemas de control de la !onstitucionalidad" uno denominado !ontrol i$uso y el otro denominado !ontrol !oncentrado.
El llamado istema Ji(uso como sistema de la re)isión de la !onstitución conocido tam*ién como udicial e)ie remonta sus inicios a lo resuelto por el Fue% Mars&all en el caso Mar*ury )s. Madison en el aGo 16H3 en los Estados nidos de América" y en donde se determinó que todos los ,ueces y tri*unales de*en resol)er las contro)ersias llegadas a su sede Jcaso concretoJ" de con$ormidad con la constitución inaplicando la ley inconstitucional" resaltando en lo resuelto que dic&a la*or corresponde a todos los tri*unales y ,ueces" no limitándose a uno en especial. Asimismo el istema Concentrado " a*stracto o simplemente europeo" remonta sus or#genes a la o*ra creadora de /ansKelsen en 1'H" y cuya caracter#stica mayor es que de,a el control de la constitucionalidad en manos de un solo órgano o tri*unal ad &oc. Estos dos modelos inicialmente se originaron como sistemas puros de control de la constitucionalidad a tra)és del tiempo" pero en su desarrollo se $ueron dispersando en los di$erentes pa#ses" manteniéndose puramente concentrados" o puramente di$usos" pero tam*ién cierto es que en muc&os otros pa#ses se $ue desarrollando un modelo mixto u $usionado por los dos sistemas puros materia de comentario. L en América atina de manera peculiar y a partir de la segunda mitad del siglo se $ue desarrollando la $usión de am*os sistemas puros" llegando a aplicarse este modelo dual en pa#ses tales como +oli)ia" México" +rasil" y el Per- entre otros. 9;2
Este 5ri*unal en dic&o precedente reali%ó la interpretación re$erida al art#culo 1364 de la !onstitución Pol#tica del Estado que esta*lece y otorga la $acultad de aplicar el control di$uso. Es as# que seGaló que la $acultad de e,ercer el control di$uso trascender#a a los 5ri*unales Administrati)os" o*ligando a éstos a reali%ar un control de compati*ilidad no sólo de dispositi)os in$ralegales sino tam*ién legales y la !onstitución del Estado. Es as# que de*o reali%ar una precisión no reali%ada en el precedente materia de análisis. especto a la aplicación del control di$uso por los 5ri*unales Administrati)os considero que si *ien podr#an aplicar este tipo de control sólo podr#a reali%arse contra disposiciones in$ralegales y no legales" pudiéndose permitirse sólo dic&a aplicación cuando se implementen los mecanismos necesarios tendientes a garanti%ar una correcta aplicación de dic&o control" equiparándose las mismas exigencias que se reali%an a los ,ueces del Poder Fudicial" puesto que lo contrario signi$icar#a que éstos estar#an disminuidos en sus $acultades quedando en una situación de superioridad Jen $acultadesJ los 5ri*unales Administrati)os. e*e tenerse presente que la !onstitución &a otorgado dic&a $acultad con exclusi)idad al Fue%" quien tiene un rol importante y capital en la estructura orgánica del Estado" &a*iéndose por ley impuesto a éste un mecanismo de control tendiente a garanti%ar que dic&a $acultad no es ar*itraria y )ulneradora de derec&os $undamentales. ic&o mecanismo &a sido desarrollado por la ey rgánica del Poder Fudicial que en su texto esta*lece en su art#culo 1?4 que Be con$ormidad con el Art. '3< de la !onstitución" cuando los Magistrados al momento de $allar el $ondo de la cuestión de su competencia" en cualquier clase de proceso o especialidad" encuentren que &ay incompati*ilidad en su interpretación" de una disposición constitucional y una con rango de ley" resuel)en la causa con arreglo a la primera.9N2 9Se re$iere al Art#culo 1364 de la !onstitución Pol#tica del Per-2 as sentencias as# expedidas son ele)adas en consulta a la Sala !onstitucional y Social de la !orte Suprema" si no $ueran impugnadas. o son igualmente las sentencias en segunda instancia en las que se aplique este mismo precepto" aun cuando contra éstas no quepa recurso de casación. 9resaltado nuestro2 En todos estos casos los magistrados se limitan a declarar la inaplicación de la norma legal por incompati*ilidad constitucional" para el caso concreto" sin a$ectar su )igencia" la que es controlada en la $orma y modo que la !onstitución esta*lece.> Por ello es que" llegado a&ora el proceso de inconstitucionalidad contra una norma relacionada con la $acultad otorgada a los Fueces por la !onstitución Jcontrol di$usoJnos da la oportunidad de anali%ar el precedente emitido anteriormente en un proceso de amparo. Es as# que ad)ierto que las !onstituciones desde la $ormulación reali%ada por el +arón !&arles ouis de Secondat de Montesquieu en su o*ra denominada Bespiritu de las leyes>" estructuran al Estado en tres
poderes" legislati)o" e,ecuti)o y ,udicial. A cada uno de estos poderes le atri*uye $unciones especi$icas de manera que puedan asumir un rol determinado en el Estado" de*iendo a la )e% controlarse entre s#" lo que se denomina c&eOs and *alances 9controles y contrapesos2" *uscando as# controlar y proteger a la sociedad de los excesos que pudieran cometer éstos poderes. En tal sentido el Poder Fudicial &a sido conce*ido como aquel poder encargado de resol)er los con$lictos suscitados en la realidad" otorgándosele para ello una $acultad especial denominada Bcontrol di$uso>. Por esta $acultad se le exige a este poder la e)aluación de la aplicación de una ley a la lu% de los principios y )alores contenidos en la !onstitución. Siendo ello as# el !onstituyente &a considero necesario &acer este reconocimiento expresamente a dic&o poder" por la $unción espacial#sima que reali%a. 5al $acultad &a sido regulada por el ordenamiento legal" quien &a *uscado controlar al Fue% para que no &aga uso de tal $acultad de manera ar*itraria Jprincipio de interdicción de laar*itrariedadJ. Es en tal sentido que el control di$uso &a sido otorgado a un poder del Estado con la $inalidad de que cumpla su $unción a ca*alidad" claro está" &a*iendo implementado mecanismos de control para tal $inalidad constitucional. Por ello estructurado as# el Estado no se conci*e que otro órgano a quien no se le &a *rindado tal $acultad Jcontrol di$usoJ goce de tal atri*ución con mayor amplitud" sin controles. Es en este punto en el que de*o mani$estar que el precedente )inculante anteriormente emitido y que tam*ién suscri*# si *ien extendió dic&a $unción a órganos administrati)os que tam*ién tienen como $unción resol)er con$lictos suscitados en determinado ám*ito" dic&a $acultad de ninguna manera puede ser con mayor amplitud que la otorgada al Poder Fudicial" puesto que ello s# implicar#a otorgar mayor poder a los tri*unales administrati)os" rompiendo el principio de separación de poderes 9puesto que no sólo se estar#a reali%ando una extensión de la atri*ución exclusi)a que otorga la !onstitución al Poder Fudicial Jen la persona del Fue%J sino que impl#citamente se está colocando en una situación de superioridad a los tri*unales administrati)os ya que tendr#an mayor li*ertad que los ,ueces para e,ercer el control constitucional de las leyes )#a aplicación del control di$uso2. Siendo as# considero necesario seGalar que para reali%ar una interpretación constitucional adecuada de*e especi$icarse que la ampliación del control di$uso a los 5ri*unales Administrati)os está supeditada a que se implemente un mecanismo de control tendiente a garanti%ar que dic&a $acultad 9peligrosa y por eso la necesidad de que sea controlada2 sir)a para la de$ensa de derec&os $undamentales y no para su a$ectación. Por ello esta oportunidad es propicia para seGalar que en dic&o precedente existió un )ac#o que puede generar un peligroso accionar por parte de la administración" pudiendo con)ertirse dic&a $acultad otorgada para *rindar mayor protección a los derec&os $undamentales en actos ar*itrarios y autónomos por parte de la administración. Asimismo estoy en
desacuerdo con la ponencia presentada cuando a$irma que B9;2 si *ien la inaplicación de un dispositi)o a un caso concreto en sede administrati)a carece de un mecanismo de consulta a un órgano administrati)o ,erárquicamente superior" no quiere decir que sus decisiones no puedan cuestionarse. a posi*ilidad de que el administrado pueda recurrir a la )#a ,udicial correspondiente para impugnar las decisiones de los tri*unales administrati)os está siempre a*ierta" de acuerdo con el art#culo 1364 de la !onstitución.>" puesto que de ninguna manera se puede a$irmar que la aplicación de control di$uso en sede administrati)a puede ser re)isada )#a ,udicial" lo que suplir#a al mecanismo de consulta" ya que el cuestionamiento en sede ,udicial es independiente del mecanismo de consulta" que resulta la -nica $orma de que un órgano ,erárquicamente superior pueda controlar si la inaplicación de la norma &a sido a la lu% de la !onstitución o si constituye un acto ar*itrario del ente administrati)o. e*e tenerse presente que el Fue%" quien es el encargado por la !onstitución para impartir ,usticia" no puede encontrarse más restringido que los 5ri*unales Administrati)os" puesto que a$irmar que los tri*unales administrati)os tienen la $acultad de aplicar control di$uso sin control" signi$icar#a a$irmar" primero" que los Fueces no son in$ali*les y los entes administrati)os s#" y" segundo" *rindar mayor li*ertad a los entes administrati)os que a los Fueces. Es por ello que con$orme a lo expresado considero que si *ien el control di$uso seGalado en la !onstitución Pol#tica del Estado para los Fueces puede trascender &acia los 5ri*unales Administrati)os" de*e esta*lecerse un procedimiento que permita la consulta o re)isión por parte de un órgano ,erárquicamente superior de manera que e)al-e si la inaplicación &a sido reali%ada con$orme a la !onstitución o no" *uscando de esa manera compati*ili%ar dic&o articulado constitucional" puesto que con ello si *ien se estar#a extendiendo tal li*ertad" ésta estar#a garanti%ado por otros mecanismos de control. Es as# que mientras dic&o mecanismo no sea implementado" considero que a los 5ri*unales Administrati)os se les de*e imponer tam*ién" por ley" el de*er de la consulta u otro mecanismo de control adecuado sal)o que se trate de normas in$ralegales para casos en los que la disposición administrati)a permite la impugnación a los propios a$ectados. B
8* Por lo e/puesto en dic.a causa Aacci+n de inconstitucionalidadA resolí estimar la demanda de inconstitucionalidad propuesta, respecto a la aplicaci+n del control di(uso por parte de los Tribunales ?dministratios contra las ordenanzas municipales )ue tienen rango de le&, pues el control di(uso es e/clusio para estos casos para los ueces del Poder udicial, debi;ndose con(irmar la sentencia en lo demDs )ue contiene* ?simismo debo sealar )ue el e/tremo del Precedente "inculante re(erido a la aplicaci+n del control di(uso contra le&es emitido por este Colegiado no podrD ser aplicado mientras los Tribunales ?dministratios no implementen una instancia de control* iendo así considero )ue dic.o e/tremo del precedente )ue suscribí s+lo podrD
ser aplicado bao condici+n de la implementaci+n e/igida en el presente oto* Por ende & en congruencia con lo mani(estado por mi en el oto singular citado, me rea(irmo en ello, considerando )ue dic.o precedente no debe ser aplicado, no tanto por las razones de su emisi+n sino por las razones de la (alta de regulaci+n de su pertinencia, puesto )ue ello puede conllear a realizar actos inconstitucionales* -* En tal sentido como se encuentra actualmente estructurado la aplicaci+n del control di(uso para los Tribunales ?dministratios considero )ue la le& emitida es inconstitucional puesto )ue le brinda a ;ste Tribunal ma&ores atribuciones a las establecidas en la Carta Constitucional, por ende considero )ue el Colegiado en esta oportunidad dee sin e(ecto dic.o precedente pero por las razones &a e/presadas en la acci+n de inconstitucionalidad citada* En consecuencia mi oto es por)ue se declare INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad re(erida al derec.o de de(ensa & FUNDADA la demanda de amparo en aplicaci+n del artículo 1< del C+digo Procesal Constitucional a e(ectos de )ue la sala emplazada no uela a incurrir en los mismos actos* ?simismo DE;AR SIN EFECTO el precedente inculante 6< 0F41920049P?GTC, )ue (acultaba a los tribunales administratios a eercer el control di(uso en sede administratia*
S.
