UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA. FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y SOCIALES ESCUELA DE SOCIOLOGIA ANTROPOLOGÍA DEL DESARROLLO
Retos y transformaciones del Estado Contemporáneo
Autor: Albert Urbina Caracas, diciembre del 2012
INDICE Introducción…………………………………………………………………….….. 3
Retos y transformaciones del Estado Contemporáneo …………………….….6 A) Origen y definición del Estado………………………………………...….. 6 B) El Estado de bienestar y su crisis: ofensiva neoliberal y globalización del capital ……………………………………..………….9 C) Retos y problemas del Estado contemporáneo………………………..12 1. Crisis de legitimidad legitimidad del Estado ……………………………………12 2. Crisis de identidad ……………………………………………….…13 3. Surgimiento de translocalidades, cartografías posnacionales o transnacionales………………………………..…14 4. La entrada en escena de Nuevos Actores Internacionales………16 5. Problemas globales…………………………………………….……..17
Es tado do Red R ed,, D) Escenario para el futuro próximo: el Esta descentralizado descentralizado y Relacional ……………………………………..…17 Conclusión…………………………………………………………………… ..…..24
Bibliografía………………………………………………………………………28
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INTRODUCCION
El siguiente trabajo examina con fines prospectivos los retos y las transformaciones que afronta el Estado contemporáneo. Cuando hablamos de Estado es importante tener en cuenta que estamos hablando de la forma de organización del orden y el poder político que las sociedades han adoptado a partir de la modernidad con el surgimiento del capitalismo, el desarrollo de las ideas liberales y el avance de la ciencia. Nos estamos refiriendo a una forma jurídico-política que resulta de un complejo proceso histórico de concentración del poder más que de una comunidad de intereses o sentimientos. No estamos hablando solo de una institución sino más propiamente de todo un orden institucional, que sienta sus bases mismas en las características y valores de las sociedades y los individuos actuales, lo que nos da una idea de la enorme complejidad del tema. No pretendemos aquí precisar el futuro del Estado, sino más bien identificar las tendencias transformadores actuales y la magnitud de los cambios que el Estado afronta, si son reales o superficiales. No postulamos aquí ni la crisis del Estado, ni mucho menos su desaparición. Creemos sin duda que el Estado transita actualmente por un complejo proceso de transformación, dinámico, incierto y acelerado. Lo que existen son tendencias que se producen como consecuencia de la dinámica propia de las relaciones políticas omnipresentes en todos los niveles de todas las sociedades. En general la tendencia de los Estados es a democratizarse hacia lo interno e integrarse hacia lo externo. Un cambio en dicha tendencia es perfectamente posible, tanto como su aceleración, pero ambas cosas son impredecibles y dependen en última instancia de la acción de los actores y 3
de los acontecimientos que esta genere. La tendencia es hacia la
transformación, siempre ha sido así, no hacia la desaparición , pues se mantienen la vigencia de los elementos definitorios de la forma política Estado (ver apartado A). Claro que esta tendencia puede cambiar hacia la construcción de formas distintas, pero este cambio, en todo caso, requeriría producir una ruptura histórica que por ahora resulta imposible de predecir. El trabajo se desarrolla a lo largo de 5 capítulos en los que se trata de dibujar el contexto completo de cambios y retos que afronta y vive el Estado. El primer apartado titulado “ Origen y definición del Estado ” tiene el objetivo de presentar al lector el concepto de Estado destacando sus características definitorias y de hacer un resumido recuento de sus transformaciones históricas. Esto resulta esencial si no se quiere perder la vista en factores secundarios, pues es necesario centrar el análisis en los elementos centrales de nuestro objeto de estudio. En el segundo apartado nos detenemos a estudiar la crisis del Estado de bienestar y los efectos del neoliberalismo globalizado sobre este último, todo lo cual se sitúa en el origen de muchas de las dificultades que enfrenta el Estado actualmente. Dichas dificultades se precisan en el tercer apartado titulado “ Retos y problemas del Estado contemporáneo ”. Estos dos apartados
juntos pretenden explicar el contexto general de cambio y dificultad que afronta el Estado de nuestro tiempo. Una vez contextualizado el estado actual de cosas pasamos a estudiar las tendencias transformadoras del Estado que actualmente se están dando, y a formular nuestras consideraciones acerca de cada una de ellas con respecto a los elementos de cambio, vislumbrando al Estado del futuro como un Estado descentralizado y relacional hacia lo interno y un Estado Red hacia lo externo. 4
Por último, formulamos en las conclusiones nuestras consideraciones personales sobre el futuro del Estado y nuestras críticas a la supuesta crisis o desaparición del Estado de la que algunos teóricos han hablado desde una postura ciertamente exagerada o sesgada. Porque en efecto consideramos que el Estado tiene futuro en tanto no surja una forma política capaz de asegurar el orden, monopolizar la violencia y administrar la justicia con el mismo o con más éxito que el Estado.
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RETOS Y TRANSFORMACIONES DEL ESTADO CONTEMPORÁNEO A) Origen y definición del Estado El Estado Moderno constituye un modo de organización de la sociedad relativamente reciente en la historia de la humanidad. El surgimiento del Estado moderno puede situarse alrededor del siglo XV, época durante la cual los reyes europeos iniciaron un proceso de concentración y centralización del dominio sobre sus tierras, aprovechando la crisis que enfrentaban los señoríos feudales, producto de las guerras, las enfermedades y el surgimiento de la burguesía, que deseaba desprenderse de los señores feudales, ya que se veían perjudicados por la condición de vasallos de éstos y por la economía feudal. De la alianza entre la monarquía y la burguesía, resultaron la eliminación del feudalismo y el nacimiento del Estado moderno en las sociedades más avanzadas de la Europa occidental. Para llegar al concepto y a las instituciones que sustentan este modo de organización fue necesario, en primer lugar, disociar las funciones que cumple el Estado, de las personas que ejercen el poder. Con la conformación del Estado moderno, se llegó progresivamente a la conciencia de que el orden político transcendía a las personas de los gobernantes. Así nació el Estado moderno, un Estado que no confunde las instituciones que lo conforman, con las personas que ocupan el poder, y que asume un conjunto de funciones en beneficio de la colectividad (Français, 2000). Paralelamente, fue conformándose el concepto de nación, entendido como la colectividad forjada por la Historia y determinada a compartir un futuro común, la cual es soberana y constituye la única fuente de legitimidad política. Esta conceptualización sólo se consolida a fínales del siglo XVIII. Con ello se inició un proceso de estructuración institucional de las 6
comunidades nacionales que se propagaría por toda Europa y el continente americano en el transcurso del siglo XIX, y se ampliaría a escala mundial en este siglo, con el acceso a la independencia de las antiguas colonias. El Estado-nación, propiamente dicho, surgió a principios del siglo XIX y alcanzó su apogeo en el curso del siglo XX (Français, 2000). El
Estado
es
una
forma
política
que
se
caracteriza
fundamentalmente, conforme la descripción hecha por Weber, por lograr reclamar para sí con éxito el monopolio de la violencia física, legítima y legal en el marco de un territorio, una población y un ordenamiento jurídico determinado. La consecución de este objetivo requiere la constitución de ciertos elementos definitorios como lo son: el establecimiento de un poder central, la creación de un ejército profesional y unificado para el manteniendo del orden y el poder; la conformación de un aparato administrativo estatal para el manejo de los recursos; y el establecimiento de relaciones diplomáticas que le aseguren su integración al orden internacional. Desde la Paz de Westfalia 1 de 1948 el Estado fue concebido y reconocido como el actor central tanto a nivel interno como externo, pues para este entonces la progresiva concentración de poder por parte de las monarquías europeas les había logrado la efectiva constitución de los primeros Estados, bajo la forma del absolutismo monárquico (sobre todo en los casos de España, Francia e Inglaterra). El Estado ha sido pues desde su nacimiento un actor fundamental de la vida en sociedad, y en el principal
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La Paz de Westfalia dio lugar al primer congreso diplomático moderno e inició un nuevo orden en Europa central basado en el concepto de soberanía nacional. Varios historiadores asignan una importancia capital a este acto,1 pues fue en Westfalia que la integridad territorial se erigió como un principio que consagra la existencia de los Estados frente a la concepción feudal de que territorios y pueblos constituían un patrimonio hereditario. Por esta razón, marcó el nacimiento del Estado nación.
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(aunque no único) garante del orden social allí donde logra con éxito concentrar el poder político y militar. El Estado se ha erigido desde aquel momento como el principal vehículo organizador del orden político moderno, suplantando exitosa y establemente a sus alternativas políticas premodernas2. Desde un enfoque racionalista el Estado es el medio más eficiente para alcanzar determinados fines –como por ejemplo, la acumulación y domesticación del poder político, requisito indispensable para el mantenimiento del orden. Desde un enfoque constructivista,
por otro lado, el Estado tiende a construir expectativas
cognitivas y normativas que refuerzan su propia legitimidad y otorgan sentido al orden social, garantizando su reproducción mediante la creación e institucionalización de valores colectivos. En cualquier caso, el Estado contemporáneo constituye una de las máximas expresiones de la modernidad, aparece por ello fuertemente asociado a un conjunto de fenómenos vinculados con esta tradición, entre los cuales se destacan el capitalismo, la ciencia y el individualismo liberal (Vázquez, 2011: 236) Ahora bien, desde su formación el Estado moderno ha sido siempre un orden político en continua construcción, un trabaja inacabado y siempre en progreso. Desde su nacimiento el Estado ha adoptado las formas de Estado Absolutista Monárquico 3,
Estado Constitucional de Derecho o
Estado liberal burgués4, Estado Social de derecho o más recientemente Estado Social de derecho y de justicia. Todas estas son categorías usadas
para definir las especifidades políticas y jurídicas que el Estado ha adquirido con el pasar del tiempo para adaptarse a los cambios apócales, a los valores imperantes y a las exigencias de las gentes. 2 La ciudad-estado, el imperio despótico y el feudalismo. 3 También denominado « Ancien régime» el cual se caracteriza por la autoridad absoluta del Rey basada en la idea de la disposición divina y en la división de la sociedad en estamentos. 4 Nacido de la Revolución Independentista Americana y de la Revolución francesa, encuentra entre sus fundadores a Locke, Montesquieu, Constant, Jefferson, Franklin, entre otros.
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B) El Estado de bienestar y su crisis: ofensiva neoliberal y globalización del capital El Estado de bienestar, cuya génesis institucional se remonta a finales del siglo XIX y se consolida al finalizar la segunda guerra mundial, es producto de un contexto de crisis caracterizada por los desbarajustes sociales producto del desarrollo del libre mercado y por la irracionalidad del sistema capitalista. En este contexto los Estados liberales afrontaron una seria crisis que en muchos casos derivo en la construcción de regímenes fascistas o socialistas, los cuales integraron algunos principios del Estado social, al tiempo que eliminaron los principios del liberalismo político 5. Por otra parte, en los Estados liberales los diferentes teóricos políticos propondrán soluciones de carácter socioeconómico más que político; soluciones que no implican la sustitución del orden existente, sino una transformación adaptativa del Estado, que supone la intervención de este en la economía como medio de disminuir las diferencias económicas. De este modo lo que determina el paso del Estado liberal de Derecho al Estado económico y sociales la organización estatal de la economía (Jiménez, 2011: 20). Finalizada la segunda guerra mundial en la que los Estados liberales logran triunfar se consolida el Estado bienestar poniendo fin a la crisis sistémica que venía atravesando occidente. Este último tuvo un notable éxito en la consecución de mejores niveles de vida para sus habitantes, en la reducción de las desigualdades económicas, en la pacificación del conflicto 5 Sujeción del poder político a la Ley, respeto a los derechos individuales, división de poderes, estructura constitucional, igualdad de todos frente a la ley.
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social de clases e incluso en la promoción y recuperación de la producción económica que en los años ’50 y `60 habría alcanzado niveles sin
precedentes en EE.UU. El consenso en el que se fundamentó el Estado de bienestar se rompió a mediados de los años ’70 del siglo XX. El estancamiento de la
economía en 1973, con la crisis del petróleo y sus consecuencias de paro e inflación, supuso diversas críticas a las sociedades del bienestar. Las altas tasas de desempleo plantearon un problema de financiación al aumentar los gastos sociales y disminuir los ingresos 6. Aparece la crisis fiscal de Estado de bienestar como un obstáculo para su mantenimiento a largo plazo (Jiménez, 2011: 31) En este contexto, cuando el mundo capitalista avanzado cayó en una larga y profunda recesión, combinando por primera vez bajas tasas de crecimiento con altas tasas de inflación, las ideas neoliberales comenzaron a ganar terreno. Según Hayeck y sus compañeros las raíces de la crisis estaban localizadas en el excesivo poder del movimiento obrero que había socavado las bases de la acumulación privada con sus presiones reivindicativas sobre los salarios y con su presión parasitaria para que el Estado aumentase cada vez más los gastos sociales. El remedio era claro: mantener un Estado fuerte en su capacidad de quebrar el poder de los sindicatos y el control del dinero, pero limitado en lo referido a los gastos sociales y a las intervenciones económicas (Anderson, 2003) El programa neoliberal logró detener la inflación, aumentar de la tasa de ganancia, derrotar el movimiento sindical, hacer caer el número de 6 Se deben considerar también los cambios demográficos, tendientes al progresivo envejecimiento de la población, debido al descenso de la natalidad y el aumento de la esperanza de vida que, junto a la disminución de la duración media de la vida laboral, conduce al deterioro de la relación entre activos y pensionistas.
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huelgas, contener los salarios y hacer crecer la tasa media de desempleo. Sin embargo y a pesar de todas las condiciones creadas no hubo ningún cambio significativo en la tasa media de crecimiento. Esto ocurrió fundamentalmente porque la desregulación financiera, uno de los elementos de suma importancia en el programa neoliberal, creo condiciones mucho más propicias para la inversión especulativa que productiva (Anderson, 2003). La ofensiva neoliberal ha implicado en principio tres cosas: 1. En primer lugar, una sucesión de abandonos deliberados de
soberanía por parte del Estado en áreas claves de la regulación económica, es decir, la apertura irrestricta de las fronteras al comercio internacional y la desregulación financiera, todo lo cual sumado al desarrollo de las TIC ha supuesto la conformación de un mercado de capitales mundiales y la desvinculación de la actividad productiva con
los territorios nacionales. 2.
En segundo lugar, implica el desmantelamiento del Estado de bienestar que tanto éxito había tenido en la pacificación de los conflictos sociales internos.
3.
Por último y en estrecha relación con lo anterior, encontramos la universalización y la expansión de la brecha social entre ricos y pobres. Cada
una
de
estas
implicaciones
ha
tenido
sus
propias
consecuencias que muchas veces se cruzan entre sí, trastocando la estructura sociopolítica del mundo entero. En este marco contextual caracterizado por globalización del capital, por la crisis del estado de bienestar, por el uso extensivo e intensivo de las nuevas tecnologías de la información, por la crisis de identidad de mucho pueblos y por la aparición de problemas globales estamos viendo al Estado
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atravesar una serie de fuertes tensiones que necesariamente exigen su transformación.
C) Retos y problemas del Estado contemporáneo A continuación se expone un conjunto de elementos que entrañan retos significativos para el Estado de la actualidad. Estos elementos se derivan del contexto antes descrito y se relacionan y superponen entre sí. La presentación numerada responde solo a fines didácticos.
1. Crisis de legitimidad del Estado El proceso según el cual el Estado de bienestar se ha visto sometido a un progresivo desmantelamiento y a una reconducción de sus formas hacia los postulados del Estado mínimo, sumado a las políticas económicas de corte neoliberal se han traducido en la mayoría de los casos en desastres sociales que han implicado un serio cuestionamiento por parte de la población de toda la estructura estatal. La insatisfacción de las necesidades y la expansión de la brecha social son elementos que han afectado gravemente la legitimidad del Estado. Se observa, por un lado, un retroceso del Estado --tanto en efectividad como en legitimidad-- en su misión de responder a las inquietudes y a las aspiraciones de los ciudadanos lo que provoca una disminución del compromiso de los ciudadanos en relación con el Estado, que no consigue ya responder a sus aspiraciones de seguridad y bienestar, cuando no cae en el extremo de servir a grupos e intereses ajenos a la nación.
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Asistimos, por lo tanto, a un retroceso de la legitimidad del Estado, que se traduce en una pérdida de credibilidad de las instituciones políticas y de la legitimidad de la “clase” política, y cuyas consecuencias son gravísimas
para la solución de los problemas políticos y sociales a los cuales se enfrentan los países hoy.
2. Crisis de identidad El retroceso del Estado y el compromiso ciudadano no serían tan graves si al mismo tiempo los valores y las referencias culturales que sirven de cemento a la cohesión de cada pueblo no fuesen agredidos por un modelo cultural globalizado, producto de los modos de vida que promueven el capitalismo mundializado y el sistema de valores que lo respalda. Este modelo cultural, promovido por el capitalismo y su principal centro de impulsión –los
grandes
grupos
norteamericanos
con
proyección
transnacional--, agrede hoy, no solamente a las sociedades del mundo occidental, sino también a las del mundo subdesarrollado, y las enfrenta a valores y modelos que destruyen la identidad cultural de cada pueblo, les impone una cultura uniforme y mercantil que glorifica la violencia y el individualismo, y atenta contra los valores de solidaridad y los principios éticos que respaldan la mayoría de las culturas, incluyendo sus dimensiones morales y religiosas (Français, 2000: 18) Como resultado del proceso analizado, se ha exacerbado hoy la crisis de identidad, entendida ésta como la crisis vivida por cada pueblo e, incluso, por cada comunidad unida por valores y referencias comunes, frente a las agresiones del modelo cultural dominante, en el contexto de un retroceso del Estado y del compromiso ciudadano. La exacerbación de la crisis de la identidad provoca dos tipos de reacciones por parte de las comunidades agredidas: la primera es el rechazo, frecuentemente violento, de los valores y
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referencias culturales promovidos y respaldados por el capitalismo mundializado, y la segunda, corolario de la primera, es un retorno a los valores y referencias tradicionales de las comunidades agredidas o el enclaustramiento en ellos, con frecuentes derivaciones xenófobas. Así se explica hoy tanto la expansión del integrismo musulmán frente a la penetración de un sistema de valores que niega o destruye la espiritualidad, como la proliferación, en el otro extremo, de la xenofobia y los conflictos étnicos, tanto en países supuestamente civilizados, como en sociedades menos avanzadas. Todo ello tiene como consecuencia una desagregación tanto de la nación --como entidad unida por un pasado y un destino comunes-- como del Estado --en sus formas tanto unitarias como federales o confederadas--, y a una proliferación de los conflictos étnicos y religiosos (Français, 2000: 19).
3. Surgimiento de translocalidades, cartografías posnacionales o transnacionales Appadurai (1999) usa estos términos para referirse a las nuevas identidades que se configuran en la actualidad, desligadas del territorio nacional , produciendo nuevas formas de localidad. El surgimiento de estas
nuevas identidades ha sido favorecido por el desarrollo de las TIC y por los movimientos demográficos creciente producto de factores económicos, comerciales y ambiéntales. Las translocalidades serían todas aquellas localidades que superan sus contextos nacionales para entrar en relación con contextos ajenos al territorio de su nación. Ejemplos de estas translocalidades serían las grandes ciudades de flujos y usos internacionales como Hong Kong o New 14
york, o también por ejemplo las comunidades que se desarrollan en los límites entre un Estado y otro, como en el caso de la frontera de México con los EE.UU. Están también lo que Appadurai denomina cartografías posnacionales las cuales son formas de identidad que se caracterizan por existir sin la necesidad de habitar en territorios contiguos. El ejemplo más emblemático de este tipo seria los Sikhs y con su nación «imaginaria» llamada khalistan). El argumento principal de Appadurai es que estos movimientos al entrañar una crisis de la soberanía territorial de los Estados entrañan en sí una crisis del Estado-nación mismo. A medidas que se abren fisuras entre el espacio local, el trasnacional y el nacional, el territorio, como base de la lealtad y el afecto nacional (lo que llamamos «suelo patrio») está cada vez mas divorciado del territorio como lugar de la soberanía y el control estatal de la sociedad civil. La jurisdicción y la lealtad están cada vez más separadas: un mal presagio para el futuro del Estado-nación en su forma clásica, donde se suponen que ambas dimensiones son coincidentes y se sustentan mutuamente (Appadurai, 1999: 114)
Este divorcio entraña sin duda una crisis del binomio Estado-nación tal como lo conocemos desde el siglo XIX, pero hay que tener cuidado de no llevar las interpretaciones al límite. Hablar de la desaparición del Estado constituye sin duda una exageración y una mala interpretación de los fines últimos de aquel. Recuérdese que el Estado existió una vez sin nación y que por lo tanto es posible que vuelva a existir sin nación, la relación entre un concepto y otro no es ni lineal ni unívoca. La legitimidad del Estado no recae únicamente sobre la base de la identidad nacional, sino también e incluso primeramente sobre su capacidad de mantener cierto grado de orden y de responder a las demandas que se le hacen. Hoy en día existen varios que
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no sientan su legitimidad sobre las bases de una sola identidad sino varias, como el caso de España o Canadá, estos llamados Estados plurinacionales han logrado evitar la secesión o la fractura mediante esquemas institucionales que otorgan amplios márgenes de autonomía a sus comunidades. En todo caso lo que por ahora nos interesa resaltar es que aunque ciertamente el surgimiento de identidades desligadas del territorio comporta un elemento transformador, también es cierto que el Estado no necesita ser “nacional” p ara existir, porque su justificación primera no
deviene del territorio sino de la necesidad de orden. Más adelante examinaremos esto con más detalle.
4. La entrada en escena de Nuevos Actores Internacionales El desarrollo de las TIC, el proceso de globalización económica y los procesos de democratización han abierto la posibilidad para el nacimiento de nuevos actores en una esfera donde tradicionalmente solo contaba el Estado. En efecto, el surgimiento de las empresas trasnacionales, las ONG‟s globales y las proliferación de las organizaciones internacionales han hecho
perder al Estado su rol hegemónico en el área de la esfera internacional. Esto significa entre otras cosas el surgimiento de nuevas relaciones políticas entre unos actores y otros. El Estado ahora debe abrirse a la posibilidad de integrar en el actuar político internacional la opinión y la acción de otros actores. Sin embargo es importante tener en cuenta que la pérdida de hegemonía no significa perdida de superioridad, el Estado sigue siendo el actor principal por el excelencia del ámbito internacional solo que en las condiciones actúalas ya no es ni único ni suficiente, lo que lo obliga a integrarse junto con otros en la consecución de ciertos objetivos no solo por presión sino también por necesidad.
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5. Problemas globales Los problemas globales son aquellos que escapan al ámbito doméstico del Estado y que amenazan a grandes regiones del planeta o al mundo entero. Estos problemas amenazan por entero la estabilidad de todo el orden social (terrorismo, tráfico de armas, migraciones sin control, crisis económicas, etc.), y algunas veces la propia existencia de la vida humana (amenaza nuclear, pandemias globales, problemas medioambientales, etc.) La magnitud de estos problemas entraña por fuerza la necesidad de la acción conjunta de los Estados, de las organizaciones internacionales (OI) y de la sociedad civil, fundamentalmente a través de las ONG’s.
D) Escenario para el futuro próximo: el Estado Relacional Red En medio de todo el conjunto de dificultades y retos anteriormente señalados el Estado se verá obligado a desarrollar una serie de acciones, muchas de las cuales ya han venido ejecutándose. En primer lugar, el Estado necesita afrontar las tensiones internas producto de su crisis de legitimidad, de la crisis de identidad y del surgimiento de identidades posnacionales. Para afrontar estas tensiones internas el Estado tendrá que volverse cada vez más un Estado relacional, esto significa que deberá establecer mecanismos cada vez más prolíficos y efectivos de relacionarse con sectores de la sociedad civil, desde la familia hasta los grupos organizados, con la intención de involucrarlos en los procesos de toma de decisión y de construcción del orden. La mejor manera de hacer esto es a través de la descentralización, es decir, a través de la transferencia de autonomía política, fiscal y funcional, lo cual permitiría a la comunidades no solo aproximarse más a la gestión del gobierno sino que 17
también les abre las oportunidades de participar en dicha gestión en la medida en que es un gobierno más cercano. La descentralización juega el papel de una especie de sucedáneo de la democracia directa, irrealizable en los grandes Estados. Ella permite dar un rostro más humano a la ley impersonal dirigida a las multitudes, su finalidad es restablecer y fortalecer los lazos de confianza entre la población y la autoridad pública (Olvera, 2011). Claro está que la efectividad de este proceso dependerá de la sinceridad y la profundidad con que se establezca. En nuestra opinión el proceso de descentralización debe ser profundo tanto en términos territoriales como en términos político-funcionales. En otras palabras, la descentralización será más o menos efectiva en la medida en que por una parte, las autoridades estén más o menos cercanas a sus comunidades, (podría pensarse por ejemplo en un proceso de municipalización), y por otra en la medida en que el campo de acción trasferido –las competencias – sea más o menos amplio, lo que puede ir desde la transferencia de políticas urbanísticas hasta la posibilidad de establecer una lengua oficial particular o manejar procedimientos y normas civiles distintos a los del resto del país. Uno de los mejores ejemplos de este proceso lo constituyen los Estados Plurinacionales7, que reconocen la existencia de identidades distintas dentro de su territorio y procuran otorgar alto grado de autonomía a sus comunidades. Esta es una primera alternativa dentro del contexto global. Claro que este tipo de Estados puede entrañar diferentes tipos de dificultades que podrían culminar en secesión pero en todo caso esto no entraña la desaparición de los Estados.
7 España, Canadá, Bolivia y Bélgica son algunos de estos Estados.
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En efecto, una segunda alternativa para hacerle frente a los problemas identitarios sería la reconfiguración de las fronteras en función de las autonomías de las nuevas identidades. Esto significa por supuesto la secesión de Estados ya existentes y la creación de unos nuevos, lo que legitima en última instancia al Estado como forma política. Cuando la reivindicación del derecho a la identidad se traduce en exigencia de autonomía política y esta última se consigue el resultado ha sido siempre la creación de nuevos Estados, de hecho, en 1945 existían 74 Estados y en la actualidad existen 193, y es que hasta ahora no ha surgido ninguna otra forma política capaz de proveer orden y seguridad con la misma eficacia que el Estado, ninguna otra organización política, sea local, regional, transnacional o global, se ha siquiera aproximado a la capacidad de asegurar la lealtad y legitimidad normativa del Estado. Además de las tensiones de fragmentación relacionas con el resurgimiento de nacionalismos subestatales y con la crisis de legitimidad del Estado, el Estado enfrenta una segunda fuente de tensiones relacionadas con la integración, el proceso de globalización y la transformación de la idea de soberanía. Esta segundo frente de dificultados y cambios surgen a partir del nacimiento de nuevos actores internacionales, de la configuración de un economía cada vez mas interdependiente especialmente en términos financieros, del agravamiento de problemas globales de naturaleza no territorial y del establecimiento de normativa internacional, todo lo cual ha modificado los límites que anteriormente definían la soberanía del Estado. Examinemos estos aspectos por separado. En primer lugar encontramos los cambios asociados a la globalización económica. Sobre este aspecto existen diferentes posturas. Para los hipérglobalistas los gobiernos nacionales se han convertido en meras correas de trasmisión del capital global entre poderosos mecanismos de 19
gobernabilidad regionales y locales; así, los Estados-Nación, se habrían convertido entidades anacrónicas que restringen la economía global y que estarían destinados a ser progresivamente sustituidos por novedosas formas de organización social y política. Frente a estos los escépticos consideran que detrás de la globalización hay sobre todo un mito, pues algunos aspectos tales como los niveles de inversión y comercio están lejos de ser globales, sino que por el contario están altamente concentradas en la triada América del Norte, Europa y Japón. Para estos, la globalización no ha conseguido derrumbar los cimientos de la nación-estado debilitando su soberanía: los gobiernos pueden y siguen desempeñando un papel importante en la regulación de la economía y paradójicamente, facilitando la continuidad del proceso de globalización económica. La crisis económica actual (que comenzó en 2010) y las respuestas que se están intentando ofrecer refuerzan esta idea pues se vuelve a mirar al Estado como regular de la economía internacional (Delgado, 2011). En el medio de los hiperglobalistas y los escépticos están los transformalistas, entre los que destaca Anthony Giddens. Para estos la globalización representa una fuerza transformadora que obliga tanto a los Estados como a las sociedades a ajustarse a un mundo en el que ha dejado de existir la clásica distinción entre lo internacional y lo nacional. Giddens en sus muchas intervenciones reafirma la relevancia del Estado y, aun aceptando que los cambios puedan afectar al Estado nacional y al gobierno, sin embargo “ambos mantienen una importancia decisiva en el mundo actual” . El autor insiste en destacar sus aspectos funcionales y positivos, considerándolos de tal interés, que no permiten la conclusión de estar asistiendo al definitivo ocaso del Estado nacional: “La globalización tiene como efecto „destaponar‟ los estados nacionales, que han perdido poder económico e incluso político en el seno de las estructuras transnacionales. (...) Sin embargo, no creo que signifiquen el final de los estados nacionales, creo que ahí se produce una gran equivocación. Pienso más bien, que se trata de un proceso de reconstrucción del Estado nacional” (Mendez, 2007: 6).
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Los transformalistas reconocen que el Estado ya no es la única entidad que controla lo que sucede en sus territorios y que las fronteras territoriales, como el principal marcador espacial de la vida en el actual mundo globalizado son problemáticas, por lo que el régimen de soberanía entra en un proceso de evolución. “Para los transformalistas en vez de que la
globalización traiga el fin del Estado, ha fomentado un aspecto de estrategias de ajuste y, en ciertos aspectos, un Estado más activista” (Delgado, 2011: 136) Ciertamente el Estado atraviesa un proceso de transformación que redefine de manera especial el concepto de soberanía, pero esto de ninguna manera quiere decir que pierda vigencia o protagonismo, por el contrario se relegitima en la misma medida en que redefine sus dimensiones y competencias, ajustándose a las exigencias de los tiempos actuales, tratando de responder a las demandas de los actores que reclaman su intervención, desde bancos hasta ONG’s, como bien lo demuestra cada circunstancia de crisis o coyuntura económica, social, política o militar. Además es importante considerar en sus justas dimensiones el proceso de globalización: En los países de la OCDE, es decir los más industrializados, el comercio exterior total (importaciones más exportaciones) ronda el 30% del producto bruto interno. Esto significa, a grandes rasgos, que cerca del 85% de lo que se produce nacionalmente se orienta a los mercados internos. Aun con ligeras variaciones, las tasas de inversión reflejan un patrón similar –para no hablar del factor trabajo, cuya movilidad en pocas oportunidades alcanza los dos dígitos pese al aumento reciente de las migraciones internacionales (Vásquez, 2011: 237)
En segundo lugar, y en estrecha relación con lo dicho en el párrafo anterior, están los problemas globales de los cuales se habló en el apartado anterior. Estos problemas amenazan no solo la autoridad del Estado sino también y muchas veces el orden social en su conjunto o incluso la estabilidad de la vida en el planeta como en el caso de los problemas
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ambientales. Ante estos problemas el Estado, o más bien la acción conjunta de los Estados, parece ser el elemento más fuerte con que se cuenta para hacer frente. No digo que la acción de los Estados sea suficiente pero si requisito indispensable, y de hecho, es la sociedad en su conjunto quien exige la intervención de Estos frente a dichos problemas. Cada vez que se reclama la intervención del Estado se legitima su rol como garante del orden y la seguridad. En todo caso, es difícil discutir que en los tiempos actuales los Estados parecen ser los mejores equipados –en términos de recursos y capacidad de acción y dirección- para enfrentar este tipo de problemas. Un último elemento que afecta el concepto clásico de soberanía es la proliferación de organizaciones internacionales (OI) o supranacionales y el establecimiento expansivo de normativa internacional (NI). Para muchos estos procesos significan una clara transgresión de la soberanía estatal, sin embargo cuando se observa el proceso de conformación tanto de las OI como de la NI es claro que más que una transgresión o desaparición de la soberanía estatal lo que ocurre es un desplazamiento consiente hacia formas de integración, muchas de las cuales nacen para regular las relaciones entre los Estados (como la ONU, la OEA, la OTAN, etc.) pero que con el paso del tiempo han ido ampliando sus competencias para responder a todo tipo de exigencias diversas. Se debe recordar en primer lugar que las OI nacen por acuerdo de sus integrantes, que los Estados no tienen obligación de asociarse, y que la legitimidad de estas depende del número, el poder y la voluntad de sus integrantes; solo cuando dichas instituciones llegan a contar con legitimidad suficiente consiguen el poder de ejercer presión sobre sus integrantes −porque la capacidad de sanción sigue siendo muy limitada, prácticamente
circunscrita a acciones económicas como en el caso de la OMC o acciones militares, las cuales por lo demás, son muchas veces bastante
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cuestionables−. Lo mismo ocurre con la NI, la legislación sobre la guerra por
ejemplo nace con el fin de regular las relaciones estatales, y los derechos humanos, trascendentales en nuestro tiempo, han ido expandiéndose precisamente porque los gobiernos del mundo han manifestado la voluntad de integrarlos en su Constitución o sus leyes. Que los Estados transfieren a organizaciones de carácter trasnacional, internacional o supranacional algunas de sus antiguas competencias es una evidencia. Pero no supone la desaparición del poder soberano de los Estados… la cesión voluntaria no puede ser entendida como una perdida perjudicial o indeseada de su soberanía. Más allá de los poderes fiscalizadores internacionales que escapan al control estatal, una gran mayoría de las organizaciones y agencias que actúan en el ámbito global son el resultado de la cesión de soberanía por parte de determinados Estados (Delgado, 2011: 137).
Ni siquiera en el caso de la Unión Europea, el cual constituye el paradigma de las organizaciones de integración, se puede decir que los niveles de integración supranacional hayan llegado al punto de sospechar una pérdida de soberanía real de los Estados. Por el contrario, visto desde el punto de vista particular, muchos Estados refuerzan su soberanía, especialmente los pequeños, quienes logran consolidarse y fortalecer el control de sus procesos políticos internos y refuerzan su presencia en el concierto internacional. En todo caso la integración de los Estados parece ser una tendencia irreversible en el mundo contemporáneo, una respuesta a las exigencias actuales y una necesidad para lograr mantener el orden y el protagonismo de la escena internacional. Esta es nuestra tercera tendencia: la tendencia a la conformación de lo que Castell ha dado en llamar Estado Red, es decir, un Estado cada vez más orientado a la integración y la cooperación, especialmente a nivel regional, buscando así no solo consolidar su posición en el plano de las relaciones internacionales, sino también fortalecerse para hacer frente a las nuevas amenazas, exigencias y actores. 23
CONCLUSIÓN Hemos querido mostrar a lo largo de este desarrollo como en un contexto marcado por el surgimiento (o resurgimiento) de identidades y nacionalismos, el reclamo de nuevas exigencias, la expansión de problemas globales, la internacionalización de la económica y el desarrollo de las TIC el Estado se está viendo forzado a adoptar cambios y establecer alianzas que le permitan hacer frente a los nuevos tiempos. A nuestro criterio el Estado del futuro será un Estado cada vez más descentralizado, pero cada vez más complejo, en términos de la configuración de sus relaciones internas. La pluralidad inherente a la autonomía redunda en la particularidad del proceso con la que cada Estado desarrollara sus relaciones con el conjunto de su sociedad. No obstante el Estado será sin duda cada vez más relacional y comunicativo. Todo esto precisamente por la necesidad de responder a las demandas de la población todo lo cual es requisito indispensable para mantener la legitimidad. Al mismo tiempo y en el plano de las relaciones internacionales el Estado tendera a ser cada vez más un estado integrado y cooperativo, pero estos procesos se darán por ahora fundamentalmente entre Estados. Los gobiernos del mundo harán lo posible por mantener el protagonismo del Estado en la esfera internacional, haciendo lo posible por mantener su autoridad y legitimidad, buscando siempre hacer frente a las demandas de orden. Los Estados siguen siendo sin duda los principales vehículos organizacionales del orden político moderno, y lo seguirán siendo a nuestro criterio por lo menos durante la próxima centuria, lo que no quiere decir que dentro de 30 años el Estado no pueda ser diferente, de hecho seguramente 24
lo será, pero seguirá siendo Estado, y probablemente existan incluso más Estados de los que se cuente ahora, Estados nacidos de secesiones o del reconocimiento del derecho a la identidad de algunos pueblos como en el caso de Palestina. Sin embargo la crisis o quiebra de Estados particulares no significa de ninguna manera la quiebra del modelo Estado como forma política. Lo que ha diferenciado al Estado de otros ordenes sociopolíticos ha sido su rol en la provisión de seguridad, lo que se debe a su condición de monopolizador legitimo de la violencia, y de hecho ha sido precisamente allí donde el Estado ha sido incapaz de monopolizar la violencia y convertirse en el eje de las relaciones políticas donde ha fracasado y se ha derrumbado, dando pie ha lo que se ha dado a conocer como Estados fallidos , es esta la razón por la que el terrorismo, el trafico de armas o las crisis de legitimidad interna se presentan como problemas tan graves para el Estado. El Estado no es la única forma política que el ser humano ha concebido, y sin duda tampoco permanecerá el resto de nuestra historia, pero por ahora hablar de su desaparición es, sencillamente, exagerado o ingenuo. En las condiciones actuales donde abundan las diferencias de clases, el tráfico de armas, el dogmatismo y las empresas y gobiernos inescrupulosos, abogar por la desaparición del Estado es como poner a los lobos a cuidar a las ovejas, y los ejemplos actuales de los Estados fallidos confirman esta afirmación, pues allí a falta de un poder central han proliferado todo tipo de conflictos y desordenes. Un aspecto crucial en esta dinámica es el futuro del neoliberalismo, esta ideología orgánica ha logrado como ninguna otra en la historia la hegemonía política, a pesar de sus fracasos en el orden social y económico. Para esta corriente de pensamiento, la libertad política solo es un colorarío, 25
un epifenómeno de la libertad económica, la cual se debe asegurar a toda costa, reduciendo al mínimo la acción del Estado. Pero ya hemos sido testigos de las catástrofes de esta inversión, y hemos visto también como en cada coyuntura el Estado ha sido llamado a intervenir para regular. A nuestro parecer al neoliberalismo es un gran monstro con pies de barro, que tarde o temprano se demostrara incapaz de seguir disfrazando sus fallas. Sin embargo con o sin neoliberalismo, el proceso de globalización para ser hoy en día ya algo imparable, y por lo tanto uno de los mayores configuradores del orden político y social de nuestros tiempos y de los tiempos que vienen. El Estado se adaptará, como de hecho lo está haciendo a los nuevos tiempos, y será él quien en buena medida forjará el camino para su propia desaparición. Vale la pena recordar que en la mayoría de los casos los procesos de movilización de soberanía tanto interna (en forma de descentralización), como externa (hacia OI o NI) han sido promovidos por los propios gobiernos: La crisis producida se profundiza por las demandas que sufre desde abajo, desde las estructuras más cercanas al individuo, desde los entes regionales, que pretenden crear estructuras razonablemente próximas y útiles al ciudadano para la correcta orientación de los problemas de orden económico o tecnológico, reclamando progresivas competencias, desde las que atender a las nuevas situaciones, que afectan de muy diversos modos al individuo y exigen decisiones rápidas, todo lo cual se concreta en mayores pérdidas de funciones del Estado. Tal vez sea oportuno recordar, ante la sorpresa que esto produzca, que en casi todos los casos, implícita o explícitamente, quienes han acordado hacer entrega de las mencionadas competencias, de posible interpretación como pérdida de la soberanía nacional, han sido los Estados o los gobiernos o los parlamentos” ( MENDEZ, 2003: 421).
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Conviene recordar, además, que en la mayor parte de las ocasiones, la mencionada perdida o modificación de algunas de las tradicionales atribuciones de los Estados es posible gracias a la voluntad misma de dichos Estados manifestada a través de sus gobiernos o parlamentes (Stange: 1999: 51, tomada de Delgado, 2011: 128)
Sin embargo son muchas las competencias importantes que los Estados siguen manteniendo, tales como el control de las fuerzas armadas, la formulación de la política macroeconómica y las relaciones internacionales. Anthony Giddens reconoce la situación actual de “crisis” del Estado , pero sale al paso de la misma mediante la explicación de las múltiples funciones que en la actualidad mantienen el Estado y el gobierno, concluyendo que “la lista es tan impresionante que suponer que el Estado y el gobierno se han vuelto irrelevantes no tiene sentido ”.
Es importante siempre tener presente que al hablar de Estado nos referimos a una abstracción, que sus acciones e instituciones son siempre dirigidas y empleadas por hombres concretos, y que estos hombres no escapan ni a la dinámica ni a las ideas de su tiempo. El cambio no se puede deducir de la estructura misma del Estado, sino más bien de los hombres que lo dirigen, del juego de poder interno entre estos y con el resto de los actores de la sociedad.
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