BARBIERI, José Carlos. Gestão ambiental empresarial: conceitos, modelos e instrumentos. São Paulo: Saraiva, 2016. Capitulo 3. Politicas públicas ambientais A medida que os problemas ambientais foram surgindo os Estados-nações começaram a se preocupar com o meio ambiente. Antes da revolução industrial, a gestão ambiental dos Estados era motivada pela escassez de recursos, após esse período, com emissão de poluentes intensiva na atmosfera decorrente da atividade econômica causando impactos ambientais significativos, as ações governamentais passaram a ser pontuais e corretivas. Na década de 1970, os governantes de diversos países criam politicas públicas para tratar das questões ambientais. Politica pública ambiental é um conjunto de objetivos, diretrizes e instrumentos de ações que o Poder público utiliza para preservar o meio ambiente garantindo a população um ambiente ecologicamente equilibrado. A gestão ambiental pública é direcionada por meio de politicas públicas de diversas finalidades quer de prevenção de problemas ambientais quer de intervenção para recuperar os danos aos recursos naturais. Os instrumentos de politica pública podem ser explícitos, criados para um fim ambiental específico; ou implícitos, embora criados para outras finalidades, indiretamente, produzem efeitos ambientais. Os instrumentos de politica publica ambiental explícito podem ser de comando e controle, econômicos e outros. Os instrumentos de comando e controle, ou de regulamentação direta, em que o poder público no exercício do seu poder de policia impõe restrições, proibições e obrigações legais sobre os indivíduos e as organizações a fim de controlar ações que degradam o meio ambiente e influenciam o bem estar da sociedade. Já os instrumentos econômicos, visam interferir no comportamento das pessoas e das empresas relacionado ao meio ambiente no qual o Estado define com quem ficarão os benefícios ou os custos resultantes da atividade humana. Mais adiante perceber-se que esses dois gêneros de instrumentos produzem efeito imediato enquanto que outros como educação ambiental e desenvolvimento tecnológico e científico produzem efeito à longo prazo. Esses gêneros se subdividem em ações mais especificas. Dentre os instrumentos de comando e controle estão os padrões de concentração de poluentes, são eles: padrões de qualidade ambiental, padrões de emissão e padrões tecnológicos. Os padrões de qualidade ambiental determinam uma medida de concentração de poluente permitido na biosfera. Por exemplo, em relação à qualidade do ar, no Brasil, através do programa PRONAR (Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar) são fixados limites máximos toleráveis (primário) e níveis desejados (secundários) de emissão de poluente no ar atmosféricos, como dióxido de enxofre, fumaça, partículas em dispersão ou inaláveis; se tais limites forem ultrapassados a saúde humana estará em risco. Enquanto esse é uma média geral, os padrões de emissão estabelecem uma quantidade máxima para cada tipo de poluente e sua correspondente fonte poluidora, que pode ser fixa como fábricas, lojas, etc; ou móvel como os carros, caminhões, etc. Embora esses dois instrumentos estejam vinculados, são de difíceis determinações por sofrerem influencias de aspectos geográfico e climático do meio ambiente que interfere no diagnóstico ambiental.
Outro padrão que visa controlar a poluição é o tecnológico, nele o Estado pode determinar a tecnologia (termo referente a aspectos físicos como máquinas, equipamentos até práticas administrativas e operacionais) utilizada para alcançar o nível de poluição desejado de uma fonte poluidora, bem como, a padronização entre os agentes produtivos de um mesmo segmento. As dificuldades de definição desse padrão podem está na constante evolução das tecnologias ou no acesso privativo de quem as desenvolve, sendo assim nem sempre a melhor tecnologia para determinada atividade está disponível para uso dos agentes produtivos. Tendo em vista esse fato, a determinação do padrão tecnológico se dá com base em dois critérios: o de Melhor Tecnologia Disponível (BAT – em inglês, Best Available Technology) relaciona a atividade desenvolvida pela unidade produtiva com a tecnologia disponível; e o de Melhor Tecnologia Disponível que não Acarreta Custos Excessivos (Batneec – em inglês, Best Available Technology not Entailing Excessive Cost) visa escolher a tecnologia disponível de melhor desempenho com um custo adicional de implantação que não comprometa a situação financeira do empreendimento. Ainda em relação aos instrumentos de comando e controle, teremos proibições e estabelecimento sobre a produção, comercialização e uso de produtos e processo prejudiciais ao meio ambiente, como por exemplo, restrições quanto ao uso de determinados agrotóxicos nocivos a saúde humana e ao meio ambiente utilizados na produção agrícola; a prática de licenciamento ambiental para instalação de empreendimentos e atividades potencialmente poluidoras dentro dos ditames legais; o zoneamento ambiental que busca compatibilizar as atividades socioeconômicas com as fragilidades e potencialidades de cada espaço ambiental com o intuito de promover o equilíbrio dos recursos naturais e o desenvolvimento sustentável; e por fim restrições quanto ao uso do solo, como por exemplo, em áreas de proteção de águas subterrâneas, ou áreas de preservação ambientais permanentes. Os instrumentos de gênero econômicos se dividem em fiscais e de mercado. Em relação ao primeiro, o setor público através de aplicação de tributos ou subsídios transfere recursos para o setor privado. No que diz respeito aos subsídios ambientais o governo dá assistência financeira as organizações privadas para incentivar práticas ambientais ou minimizar agressões ao meio ambiente decorrente da atividade econômica. Por exemplo, o subsídio pode ser uma forma de compensação aos proprietários de terras pela restrição do uso do solo, uma vez que algumas atividades econômicas são restritas ou mesmo proibidas em determinados locais a fim de garantir sua preservação. Quanto aos tributos ambientais, o Poder Público arrecada impostos, taxas, contribuição de melhorias de aspecto ambiental aos agentes privados. Os impostos e as taxas são espécies tributárias na qual a primeira o fato gerador independe da atividade estatal especifica relativa ao contribuinte, enquanto, a outra o fato gerador decorre da atuação do Estado no exercício regular do poder de polícia (disciplinar as atividades individuais em benefício da coletividade); ou na prestação ao contribuinte, ou colocação à disposição deste, de serviço público específico e divisível. Os impostos financiam serviços públicos indivisíveis (segurança pública, higiene, saúde pública) e as taxas financiam serviços públicos divisíveis destinados a um indivíduo ou grupo específico. Por exemplo, impostos ambientais são alíquotas sobre produtos de acordo com o grau de impacto ambiental a fim de inibi a produção e o consumo deste e induzir a procura de produtos mais
benéficos ao meio ambiente, e taxas ambientais sobre a utilização de serviços públicos de coleta e tratamento de esgoto. Outra espécie de tributo é a contribuição de melhoria que em virtude dos custos das obras públicas que promovam a valorização de imóveis ao seu redor, por exemplo, quando o governo realiza uma obra de melhoria na mobilidade urbana, como asfaltar as ruas, estará impulsiona a valorização de empreendimentos e casas próximos dessa localidade. Tal tributo não é muito usual. As multas decorrentes do não cumprimento das politicas de comando e controle, embora não sejam consideradas como espécie de tributo, resultam em receitas fiscais. Analisando o comportamento do mercado se percebe as implicações da carga tributária sobre os agentes poluidores e a sociedade. O desenvolvimento da atividade econômica envolve custos internos, pagos pela empresa e os custos sociais, também decorrentes da produção, que recaem sobre a sociedade. Os custos sociais ou externalidades negativas são ações provenientes dos agentes econômicos que atuam no mercado provocando impactos sobre o bem-estar de terceiros, pessoas que não participam do processo de produção e consumo. A poluição de rios gerada pelo despejo de resíduos industriais é um exemplo de externalidade negativa incorrido pela empresa aos usuários do rio, resultando não apenas em riscos a saúde humana e ao meio ambiente, como também, repassando os custos para tratar a água e torna-la apropriada para o uso ao consumidor no sistema de preços. Nesse caso, o governo pode interferir no mercado aplicando politicas públicas de comando e controle, para força a internalização dos custos sociais a produção, obrigando a empresa poluidora a eliminar ou reduzir a poluição; ou pode, também, por meio dos instrumentos fiscais aplicar os impostos ambientais (ou pigouvianos) de modo a internalizar os custos sociais no sistema de preço do poluidor, afetando a demanda pelos produtos e a aferição dos lucros. Em ambas as opções de atuação do governo, o nível de degradação ambiental diminui à medida que o nível de produção cai. A depender da estrutura de mercado da economia, é o poluidor quem paga os impostos ambientais (princípio do poluidor-pagador); porém em se tratando de monopólio ou oligopólio, por serem formadoras de preço no mercado, repassam ao consumidor o dispêndio com esses impostos. Na aplicação do princípio do poluidor-pagador o Estado tem por objetivos gerar a receita para cobrir os custos com os serviços públicos ambientais impedindo que a sociedade arque com os custos sociais da produção; e interferir na atividade empresarial estimulando ou desestimulando determinados comportamentos dos agentes econômicos relativo ao meio ambiente. O primeiro objetivo é de natureza fiscal e o segundo extrafiscal, geralmente um implica no outro, por exemplo, cobrança de impostos sobre produtos que geram resíduos tóxicos, além de gerar receita para custear a gestão pública no manuseio adequado desse resíduo, o consumo desse tipo de produto é desestimulado. Em relação aos instrumentos econômicos de mercado, estes têm efeito sobre agentes privado que atuam em mercados regulados pelo Estado. São eles, a saber: permissões de emissões transferíveis, sistema deposito-retorno, sustentação de mercados de produtos ambientalmente saudáveis, e o poder de compra o poder público. O primeiro se refere à compra e venda de créditos ou permissões de liberação de poluente pela empresa poluidora dentro dos limites permitidos de poluição fixados pelo governo na região ou país (padrões de
emissão). Uma empresa que conseguiu reduzir seu nível de poluição pode vender o excedente no mercado de títulos, e as que quiserem aumentar a emissão terão que comprar título ou créditos de outras empresas. Para que tal prática seja efetivada, além dos padrões de permissões estabelecidos pelo governo, é necessário um órgão ambiental fiscalizador para medir os níveis de poluição emitidos e comercializados entre os agentes privados e determinar metas de redução. O sistema de deposito-retorno, outro instrumento de mercado, consiste em depositar um valor adicional nos preços de produtos, que produzem resíduos de difícil tratamento, no qual quando for adquirido pelo consumidor, esse será reembolsado se após o uso tais produtos retornarem aos postos de coleta adequados. Esse instrumento é muito utilizado da gestão de resíduos de bens como pilhas, garrafas plásticas e de vidro de refrigerantes, pneus, embalagens de agrotóxico, entre outros. Há varias formas do governo dá suporte ao mercado de produtos ecologicamente corretos (um instrumento de mercado), como através da redução de impostos sobre esses produtos, outra forma é a adoção da politica de Responsabilidade Estendida do Produtor (EPRem inglês, Extended Producer Responsability) em que o produtor ou comerciante é responsabilizado pelo produto mesmo após o consumo. A finalidade disso, é que o produtor pense em processos ambientais desde o desenvolvimento do produto até a sua destinação final. E para fechar o rol de instrumentos econômicos de mercado, o uso do poder de compra do poder público com exigências ambientais pode contribuir para diminuir os impactos ambientais provocados pelo desempenho das atividades da própria máquina estatal; para incentivar as empresas que desejam contratar com o setor público a buscarem alternativas ambientais em seus negócios e se adequarem as exigências e critérios estabelecidos, por exemplo, em licitações públicas sustentáveis; e para ser uma modelo nos aspectos ambientais perante as organizações e a sociedade civil. O quadro abaixo compara os dois gêneros de politicas ambientais apresentados ressaltando as vantagens e desvantagens de cada um deles com o intuito analisar a eficiência e a aplicabilidade desses instrumentos. Instrumentos de Comando e Controle
Instrumentos Econômicos Induz um comportamento mais dinâmico por parte dos agentes privados; É mais eficiente para alcançar resultados, por gerar custos menores as empresas; Os tributos geram receita para o governo investir no meio ambiente, e evita os gastos para reparar a degradação ambiental provocada pelas empresas e consumidores.
s n e g a V
a
n
t
As regulamentações quando bem elaboradas e atualizadas tende a estimular inovações que reduzem os custos ambientais e permite o uso eficiente dos recursos; É um fator de competitividade das empresas internamente, quando rumam a inovações e internacionalmente, quando as exigências e sofisticações se universalizam.
s n e g a t n a v s e D
Gerar um comportamento tendencioso entre as empresas ao se acomodarem, em relação ao desempenho ambiental, quando todas as exigências e obrigações forem atendidas. Sua eficácia depende de um aparato institucional oneroso que afeta as empresas e a sociedade.
A dificuldade de definir tributos justos e eficazes, considerando-se as especificações de cada setor econômico, e o tipo de produto (elástico ou inelástico) a ser taxado. Tendo assim, uma função mais arrecadadora que de estimuladora a comportamentos desejáveis.
Percebe-se que as vantagens de cada tipo de instrumento podem ser discutíveis uma vez que apresentam desvantagens também, ou seja, não dá para adotar uma em detrimento da outra. Além disso, politicas públicas implícitas servem como base para a efetividade dos instrumentos explícitos, no entanto, ocorrem conflitos entre elas, geralmente. Numa politica ambiental pública sólida deve-se buscar aproveitar ao máximo cada instrumento combinandoos de forma a considerar os efeitos pretendidos a fim de preservar o meio ambiente sem comprometer a competitividades das empresas; e de estimular práticas ambientais nas empresas. Outros instrumentos com implicações à longo prazo, que possibilitam a promoção de novas e melhores práticas ambientais, são o desenvolvimento cientifico e tecnológico e a educação ambiental ou socioambiental. No que diz respeito às inovações tecnológicas, são ideias e soluções ambientais pensadas para o produto, os processos produtivos, ou as práticas organizacionais. Tais inovações aumentam a eficiência dos recursos produtivos e reduz a poluição, no entanto a prática desse instrumento numa organização depende de fatores interno e externos. Além do incentivo de pesquisa e desenvolvimento de tecnologias dentro das organizações, é necessário fomentar a adoção de inovações tecnológicas e disponibilizá-las a todas as empresas. A educação ambiental foi apontada na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente (em Estolcomo, 1972) como instrumento de politica pública de extrema importância para a conscientização da humanidade com relação ao meio ambiente, desde então vários outros acontecimentos ocorreram com foco nessa temática. A carta de Belgrado é uma delas, um documento que busca uma estrutura global para a educação ambiental, estabeleceu que a meta da educação ambiental é desenvolver uma população consciente e atuante nas questões ambientais. Outro documento, o Tratado de Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis e Responsabilidade Global, conceitua a educação ambiental como um processo contínuo de aprendizagem para formação de uma população que propõe soluções, e não apenas denuncia danos ambientais; e que promove mudanças internas (modificando hábitos e seu estilo de vida) e em seu entorno, na comunidade. A educação ambiental pode ser conhecida por socioambiental por alcançar varias dimensões (sociais, politica, econômica, culturais, ética, democracia) com enfoque ambiental.
