FINANZAS Y DERECHO FINANCIERO Andrea Maccaferri
UNIDAD 1 1 -Concepto Al hablar de finanzas, hacemos referencia al estudio del proceso de ingresos y gastos que realiza todo agente económico. Cuando ese sujeto es el estado, nos encontramos con las finanzas públicas. Las finanzas es la disciplina que estudia la obtención y gestión, por parte de una compañía, individuo o del Estado, de los fondos que necesita para cumplir sus objetivos y de aplicación de los mismos como gastos. Las finanzas pueden ser individuales o empresariales, como así también públicas o privadas (personales). Las finanzas públicas, en su concepción actual, y genéricamente consideradas, tienen por objeto examinar como el estado obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos. Etimología y antecedentes El concepto de finanzas públicas surge recién a partir del siglo XVII, con el nacimiento de los Estados como instituciones organizadas. Hasta el momento sólo existían las finanzas privadas. En los imperios y reinados, no había una diferenciación entre el patrimonio personal del monarca y el de los súbditos. Las opiniones estaban antes divididas en cuanto al origen de la palabra finanzas. Unos autores creyeron en su procedencia germánica relacionándola con la palabra inglesa “fine” (pago de tasas) o con el término alemán “finden” (encontrar). Otros investigadores le atribuyeron procedencia latina y la hicieron derivar de “finis” Actualmente se reconoce que la segunda tesis es la más acertada. La palabra finanzas proviene, en el latín medieval, del verbo latino “finire”, del cual emanó el verbo “finare” y el término “finatio”, cuya significación sufrió algunas variantes. En un primer período designaba una decisión judicial, después una multa fijada en juicio, y finalmente los pagos y prestaciones en general. En un segundo período (SXIX) se considero que negocios “financieros” eran los monetarios y bursátiles, aunque al mismo tiempo la palabra “finanz” tuvo la significación de intriga, engaño, usura. En un tercer período, se circunscribió la significación de la palabra finanzas empleándola únicamente con respecto a los recursos y los gastos del estado y las comunas. Esta es la evolución terminológica que describe Gerloff, y que parece la más adecuada a la realidad. Para Griziotti, finanzas proviene del latín medieval “financia”, e indica los distintos medios necesarios para los gastos públicos y la consecución de los fines de estado. A la voz finanzas suele adicionársele la palabra “públicas”, con idéntico significado, aunque quizás con el deliberado propósito de distinguir las finanzas estatales de las privadas. En tal sentido, los autores anglosajones establecen una nítida diferencia entre las finanzas públicas y las privadas, expresión esta última que hace referencia a problemas monetarios, cambiarios y bancarios en general. A la ciencia de las finanzas suele denominársela, especialmente, por tratadistas españoles, ciencia de la hacienda o hacienda pública, expresión que deriva del latín “faciendo” 2- Actividad financiera:
La actividad financiera que estudia la ciencia de las finanzas públicas, es aquella actividad del estado que preordena determinados medios, consistentes en recursos y gastos para la satisfacción de sus fines. En definitiva la actividad financiera se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero de “la caja del estado”. Las entradas de dinero constituyen los ingresos públicos, que son transferencias monetarias, coactivas o voluntarias, realizadas a favor de los organismos públicos. Constituyen manifestaciones fundamentales de la actividad financiera los ingresos, los gastos y la conservación de los bienes o gestión de los dineros públicos. Se trata de una actividad reglada del ente público que consiste en la obtención de recursos, su administración, su inversión y el correspondiente control de toda esa actividad para satisfacer necesidades publicas. El estado lleva adelante una “actividad financiera”, que es el conjunto de funciones complejas relativas a la producción de recursos y a su aplicación como gastos necesarias para la realización de los fines del Estado, la satisfacción de necesidades públicas. Refiere tanto a la selección de objetivos, como a las erogaciones, a la obtención de medios para atenderlas y el manejo y gestión de dichos medios. Estas funciones o “momentos constitutivos de la actividad financiera”, incluye: - la presupuestación - la obtención de recursos - la utilización de esos recursos (gastos) - el control (fenómeno financiero) Son el eje de la materia y tienen como finalidad la satisfacción de necesidades públicas. CORTI nos da otra definición. La actividad financiera es una actividad finalista, no tiene un fin en sí misma. El concepto de actividad financiera es un concepto variable. No puede librarse la actividad financiera al arbitrio del poder; debe buscarse un límite. La actividad financiera tiene por finalidad hacer efectivas las garantías, derechos y obligaciones que establece la CN. La CN va a ser el marco. “Dentro de la constitución todo, fuera de la constitución nada”. El estado tiene la obligación de mantener, conformar y garantizar lo que está establecido en la CN. Por ejemplo, garantizar el acceso a una vivienda digna. Las finanzas están en permanente cambio, se modifican a la par que cambian las necesidades de los hombres. Las necesidades van cambiando y por lo tanto también las formas en que el estad las satisface y los recursos que éste utiliza para satisfacerlas. También se modifican las leyes, doctrina, jurisprudencia y los textos. Prácticamente todos los días hay modificaciones en los ordenamientos financieros. Clases de actividad financiera: •
Finanzas fiscales: obtener recursos, recaudar. Es instrumental.
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Finanzas extrafiscales: pueden estar motivados por cuestiones sociales, demográficas, etc. Se emplea en la actividad financiera, por Ej.: a través del incremento aranceles aduaneros para seguir una política proteccionista. También sirve para incrementar la recaudación, pero ésta está destinada a otros fines que no se consideran primordiales, hay casos en que no se recauda.
Concepto de Mas Varela: actividad financiera del estado es el conjunto de funciones complejas vinculadas con los ingresos y gastos del estado, destinado a satisfacer necesidades publicas.
Necesidades públicas: Las necesidades publicas son aquellas que nacen de la vida colectiva (que experimenta la comunidad) y se satisfacen mediante la actuación del estado. Algunas necesidades son de satisfacción indispensable para la vida normal del hombre, individualmente considerando, pudiendo ser a su vez inmateriales (intelectuales, morales, religiosas, etc.) o materiales (alimentación, vestimenta, etc.) Necesidades publicas individuales. Pero el hombre tiende a vivir en sociedad, y esta vida colectiva engendra necesidades distintas de las individuales. Así al congregarse el individuo en colectividad, advierte la necesidad común de repeler las invasiones de extraños, como única forma de que la agrupación constituida conserve su individualidad y libertad de decisión. La necesidad se incrementa cuando surge el estado moderno, por cuanto no se trata ya solo de de la protección armada de las fronteras, sino también de la defensa contra otros medios de penetración más sutiles, como son las medidas económicas tendientes a privar de su soberanía a las comunidades organizadas, subordinándolas a sus designios y dejándolas en situación de dependencia. La defensa exterior debe comprender, entonces, la preservación contra ambos tipos de ataque. Asimismo, surge la necesidad del orden interno. Para que la congregación viva pacíficamente y en forma tal que la reunión de individualidades traiga un real beneficio a los miembros integrantes, es imprescindible el reconocimiento de derechos mínimos que deben ser respetados mutuamente, y por consiguiente, un ordenamiento normativo interno que regule la conducta recíproca de los individuos agrupados. Otra necesidad emergente de la vida comunitaria es el allanamiento de las disputas y el castigo a quienes violan la normativa impuesta. Ello se hace mediante la administración de la justicia, única forma de evitar que las contiendas se resuelvan por la fuerza y que la sanción por trasgresión a las normas de convivencia sea objeto de la venganza privada. Como esas necesidades son de imposible satisfacción debida, mediante esfuerzos aislados de las individualidades, el ser humano asociado tiende a buscar a alguien que aúne esos esfuerzos. Desde los comienzos de la vida comunitaria se nota la predisposición a subordinarse a un jefe (patriarca, jefe, caudillo, etc.) o a un grupo dominante con el poder de mando suficiente (poder de imperio) como para dar solución a los problemas comunes de los grupos constituidos. Con la evolución que traen los siglos, las agrupaciones crecen y se perfeccionan convirtiéndose en estados mediante la conjunción de tres elementos: población, territorio y gobierno. Este último es el representante del estado, y en tal carácter ejerce su poder de imperio sustituyendo al jefe de la antigüedad. Estas necesidades reciben el nombre de “necesidades públicas absolutas” y constituyen la razón de ser del estado mismo. (Justicia, defensa, seguridad) Pero esas no son las únicas necesidades que naces de la vida organizada, y por ello se habla de las “necesidades públicas relativas” (salud, educación, infraestructura) Dentro de esta última categoría tenemos “necesidades colectivas” que tienen también su origen en la vida social del hombre y cuya satisfacción se considera que es de incumbencia estatal, por cuanto atañen a la adecuación de la vida comunitaria a los progresos emergentes de la civilización, (instrucción, salubridad, asistencia social, transporte, comunicaciones) y las “necesidades individuales” materiales o inmateriales (vestido, alojamiento, educación, cultura), que si bien normalmente son satisfechas por el propio individuo, en ciertos casos se convierten en necesidades públicas porque se hace indispensable su satisfacción o tutela por el órgano estatal. (Ej.: la copa de leche)
Para buscar la razón de ser del encuadre de estas necesidades como “públicas” debe indagarse en los fines económico-sociales del moderno estado intervencionista: estabilidad económica, incremento de la renta nacional, máximo empleo, etc. Concretando las características de ambos tipos de necesidades puede decirse que: las “necesidades públicas absolutas” son esenciales, constantes, vinculadas existencialmente al estado y de satisfacción exclusiva por él. Las “necesidades públicas relativas” son contingentes, mudables y no vinculadas a la existencia misma del estado. (la calificación de pública de una necesidad depende de una decisión política, depende de la ideología del gobierno de turno).
NECESIDADES PUBLICAS pueden ser: Absolutas o primarias:
Constituyen la razón de ser del estado Son la causa de existencia de las funciones publicas Son de ineludible satisfacción, porque de lo contrario no se concibe la comunidad organizada Son de imposible satisfacción por los individuos aisladamente considerados Son esenciales Son constantes Están vinculadas existencialmente al estado Son de satisfacción exclusiva del estado
Relativas o secundarias: No tienen su origen en la existencia propia del estado, sino en la del grupo o en la del individuo Su satisfacción se considera cada vez en mayor medida de injerencia estatal, por lo menos regulando o controlando servicios de transporte, salubridad, comunicaciones, etc. Son contingentes Son mudables No son vinculables a la existencia misma del estado Poder financiero. Concepto. Sistemas. Es el poder de imperio en cuya virtud se ejerce la actividad financiera. Su mayor y más típica manifestación se encuentra en la autoridad que tiene el estado para exigir contribuciones coactivas los particulares que se hallan bajo su jurisdicción (potestad tributaria)
También ejerce su poder financiero cuando planifica su actuación financiera decidiendo que gastos van a efectuase, como se repartirán en el espacio y en el tiempo, mediante que fuentes se lograran los ingresos, que medidas financieras son por si mismas capaces de producir resultados directos, así como cuando concretamente procede a obtener ingresos y a emplearlos en sus destinos prefijados, esta también ejerciendo su poder financiero. Es decir, esta utilizando el poder de mando que le ha sido conferido por la comunidad para atender las necesidades consideradas como públicas. ¿Quien detenta esos poderes? Los entes públicos. (Nación, provincias, municipios, entes u organismos descentralizados y haciendas paraestatales) El estado es el órgano cuyo poder financiero consagran las constituciones de los estados de derecho, aun estableciendo los correspondientes limites para que no se torne omnímodo. Ente público es aquel que tiene base territorial (ámbito geográfico dentro del cual puede ejercer sus facultades), tiene función de gobierno (es decir, hace cumplir sus decisiones) y poder jurisdiccional (poder para dictar sus propias normas, que hace cumplir mediante la función de gobierno). Sistemas: Existen diferentes clasificaciones. En los países unitarios encontramos un ente central que es el estado nacional y otro ente que es el municipio, entre los cuales se reparten todas las funciones financieras. En los países federales encontramos tres entes: la nación, las provincias y los municipios, entre los cuales se reparten todas las funciones financieras. •
Aquellos países en los cuales los estados provinciales dan origen a través de su unión al estado federal ( Argentina , USA)
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Aquellos países en los cuales el estado nacional crea a los estados provinciales por motivos administrativos y de gobierno.
3- El fenómeno financiero. Concepto La actividad financiera consiste en un conjunto de operaciones que la doctrina denomina fenómenos financieros – realización de gastos u obtención de recursos- y cuyo objetivo final es la satisfacción de necesidades publicas. Entonces, los ingresos estatales y las erogaciones que el estado efectua son fenómenos financieros que considerados dinámicamente y en su conjunto conforman la actividad financiera. Estos fenómenos financieros tienen la particularidad de no ser simples por lo cual su estudio solo puede llevarse a cabo con los elementos que lo integran: políticos, económicos, sociales, jurídicos y administrativos. Gasto público: son las erogaciones, generalmente dinerarias, que realiza el estado en virtud de una ley para cumplimiento de sus fines, consistentes en la satisfacción de las necesidades públicas. Recursos públicos: son todas las entradas que obtiene el estado, preferentemente en dinero, para la atención de las erogaciones determinadas por exigencias de índole económica y social. Erogación: es un término más amplio que gasto, y significa distribuir caudales públicos. Administración: es el proceso mediante el cual el estado obtiene los recursos y efectúa los gastos. Momentos constitutivos de la actividad financiera
La actividad financiera se trata de una actividad constituida por distintos momentos, a saber: 1. 2. 3. 4.
Presupuesto Obtención de los recursos Aplicación de los recursos como gatos Control
1-Presupuestación: El presupuesto es una previsión suficientemente anticipada de los gastos a efectuar en el período venidero y de los recursos destinados a financiar dichos gastos. Los recursos se calculan, se estiman; en cambio a los gastos se les fija un monto, un límite. 2-Obtención de Recursos: Implica una decisión en cuanto a cómo, cuándo y de dónde obtenerlos, como también un análisis sobre los efectos q ella producirá en la economia y el orden social. Tiene 3 etapas que pueden o no darse en el siguiente orden, según el tipo de tributos que sean. A- Fijación: Cuando nace a favor del fisco el derecho de exigir el mismo (recurso), ya sea porque el fisco lo ha liquidado en base a padrones, catastro, etc; o bien porque el contribuyente presentó la declaración jurada al momento del vencimiento. Puede haber tributos predeterminados. Ej: TGI. También puede haber tributos que se pagan de acuerdo al ingreso (ej: IVA), el contribuyente saca el cálculo y lo presenta (con la declaración jurada, luego el fisco revisa dicha declaración (con este control es q realmente se produce la fijación). En los impuestos aduaneros se dan todas las etapas al mismo tiempo. B- Recaudación: Se produce cuando el contribuyente realiza el pago ante el agente público encargado o ante quien el fisco indique( Ej: bancos oficiales o privados) C- Ingreso al tesoro: Cuando el encargado de recaudar lo deposita en las cajas oficiales. 3- Realización de Gastos: Son las erogaciones dinerarias q realiza el estado en virtud de la ley, para cumplir con sus fines. Tiene 3 etapas q surgen de la ley y x lo tanto su orden no puede ser alterado: A- Afectación preventiva: Reservo el dinero q voy a necesitar para comprar bienes (ej: computadoras p/ la secretaría jurídica –nac, pcial o municipal) o para contratar servicios (ej: vigilancia). La reserva se hará del presupuesto destinado p/ el año (si se hace la compra el 21/8, se reservará $ de lo q quede del presupuesto, ya q este va cambiando continuamente). Una vez q tenemos el presupuesto aprobado, con sus diferentes áreas y discriminado en el total los diferentes gastos de los q dispone c/ área; se comienza a ejecutar el presupuesto. Crédito presupuestario: autorización para gastar. Antes de realizar un gasto es necesario ver cuanto crédito se dispone para ello. Las compras de escaso valor se realizan de manera directa, pero hay otras p/ lo cual es necesario llamar a licitación pública (ej: equitación de la facultad). En este caso se solicitan diferentes presupuestos a diversas empresas y se contrata a la oferta mas conveniente (no siempre es la mas barata).una vez q se elige a quien comprar se lo comunica p/ ver si aun mantiene la oferta. De todo se hacen asientos contables y demás procesos hasta q se produce la entrega. Todo el procedimiento queda plasmado en un expediente q circula x diferentes áreas.
B- Compromiso: Ya encontré el comprador (sea x licitación pública, privada, o compra directa, etc) y me comprometí con él. Aparece cuando ya lo tenemos elegido, le notificamos q le adjudicamos la compra a él. El origen es una rel jurídica con 3º p/ lograr en el futuro una eventual salida de fondos, sea p/ cancelar una deuda o una inversión en un obj determ. No se entregó todavía la mercadería, ni tampoco se pagó, solo se le comunicó al 3ª q salio adjudicado. El 3ª puede ser mas de 1, a c/u le decimos q es lo q le adjudicamos, es decir la cantidad y especie q le vamos a comprar. Dec- Reglamentario de la ley 24156 nª2666: art 31º: El compromiso implica: — El origen de una relación jurídica con terceros, que dará lugar, en el futuro, a una eventual salida de fondos, sea para cancelar una deuda o para su inversión en un objeto determinado. — La aprobación, por parte de un funcionario competente, de la aplicación de recursos por un concepto e importe determinados y de la tramitación administrativa cumplida. — La afectación preventiva del crédito presupuestario que corresponda, en razón de un concepto y rebajando su importe del saldo disponible. — La identificación de la persona física o jurídica con la cual se establece la relación que da origen al compromiso, así como la especie y cantidad de los bienes o servicios a recibir o, en su caso, el carácter de los gastos sin contraprestación. A- Gasto devengado: (Ej: Cdo se paga la compra hecha, o a fin de mes cdo se paga al trabajador). Dec- Reglamentario de la ley 24156 nª2666: art 31º: El gasto devengado implica: — Una modificación cualitativa y cuantitativa en la composición del patrimonio de la respectiva Jurisdicción o Entidad, originada por transacciones con incidencia económica y financiera. — El surgimiento de una obligación de pago por la recepción de conformidad de bienes o servicios oportunamente contratados por haberse cumplido los requisitos administrativos dispuestos para los casos de gastos sin contraprestación (ej: subsidios, becas, etc). — La liquidación del gasto y la simultánea emisión de la respectiva orden de pago dentro de los TRES (3) días hábiles del cumplimiento de los previstos en el numeral anterior. — La afectación definitiva de los créditos presupuestarios correspondientes. Liquidar el gasto no es pagar. La liquidación es una hoja más del expediente, luego viene el pago. Consiste en la emisión de orden p/ pagar. Paga el área de tesorería. Se determina: ¿A quién hay q pagar? ¿Cuánto? ¿Cuándo? (esto pasa a un área q es la encargada del pago). Siempre se paga el último día del vto.
4) Control: El control debe entenderse como un conjunto de elementos trabados entre sí con armonía, cuya función consiste en descubrir las causas x las cuales algo no funciona bien. Tanto en la actividad privada como en la publica, el ejercicio del control es una responsabilidad del q tiene autoridad p/ ordenar. Consiste en verificar q lo realizado coincida con lo planificado. El control debe ser constante, no es algo q deba efectuarse una sola vez y en un elemento o acción aislada, debe responder a la totalidad de los hechos y actos en forma armónica y con permanencia en el tiempo. Quien realiza el control en 1er lugar es el poder cuya atribución originaria es dicho control. Normas relativas al control: •
Orden Nacional: - CN - Ley 24156
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Orden Provincial: - C.Pcial - Ley 12510
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Orden Municipal: - Ley Orgánica de Municipios Nº 2756 - Ordenanza de Contabilidad.
El control mas habitual es el de “legalidad”, se analiza lo q se realizó de acuerdo a las normas legales.
4- Los sujetos de la actividad financiera El estado (nación, provincia o municipio) es el sujeto activo de la actividad financiera, aunque en algún momento puede transformarse en sujeto pasivo pero aún así queda exento de pago. Es el que cobra, el que recauda, el que ejerce su poder de imperio y sus facultades fiscales por medio de la coacción, o simplemente establece las condiciones de la operación, fija las reglas de juego. El particular puede realizar una contratación con el estado pero tiene que atenerse a sus condiciones. Asi como el estado es el sujeto activo de la actividad financiera, se hallan sometidas a su autoridad las personas y entidades nacionales y extranjeras vinculadas por razones de pertenencia política, económica y social, y que por distintos medios contribuyen a proporcionar ingresos al estado. Villegas adopta la postura de la división tripartita entre los sujetos pasivos: •
Contribuyentes: es el destinatario legal tributario, a quien el mandato de la norma obliga a pagar por si mismo. Es un deudor a titulo propio, es el realizador del hecho imponible.
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Sustituto: es aquel sujeto ajeno al acaecimiento del hecho imponible que sin embargo y por disposición de la ley, ocupa el lugar del destinatario legal tributario, desplazando a este ultimo de la relación jurídica tributaria, es “quien paga en lugar de”.
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Responsable solidario, es el tercero también ajeno al acaecimiento del hecho imponible, pero a quien la ley ordena a pagar el tributo derivado de tal acaecimiento. Es un sujeto pasivo a titulo ajeno que esta “al lado de”.
En resumen, sujeto pasivo es el particular, el que tributa. Es quien esta obligado legalmente a cumplir las prestaciones establecidas o quien acepta las condiciones fijadas. Es la contraparte del acto financiero. A
veces se intercambian los roles: la provincia puede ser sujeto pasivo de la nación o viceversa, lo mismo puede pasar con los municipios. 5- Naturaleza jurídica de la actividad financiera. Teorías que informan la actividad financiera. Politicas. Sociológicas. Económicas. Si bien el concepto general de actividad financiera no ofrece grandes dificultades, no ocurre lo mismo cuando se procura determinar la naturaleza de esa actividad, habiéndose elaborado diversas teorías para explicarla. Analizaremos algunas de las más importantes: a) Escuelas económicas. — Existen diversas concepciones que tienden a definir la actividad financiera sobre la base de conceptos económicos. Algunos autores, como Bastiat y Sénior, han considerado que la actividad financiera es un caso particular de cambio, por lo cual los tributos vienen a resultar las retribuciones a los servicios públicos. Por su parte, ciertos economistas de la escuela clásica (Adam Smith, David Ricardo, John Stuart Mili) y algunos autores franceses, como Juan Bautista Say, tienden a considerar la actividad financiera como perteneciente a la etapa económica del consumo. El fenómeno financiero representa en definitiva un acto de consumo colectivo y público, por lo cual los gastos públicos deben considerarse consumos improductivos de riqueza y pueden compararse —decía Say— como el granizo por sus efectos destructores. Afirmaba el economista francés que cuando un valor ha sido pagado por el contribuyente está perdido para él, y cuando el valor es gastado por el gobierno se pierde para todos, no ofreciendo ventajas para la colectividad. Es decir que el Estado sustrae bienes a los particulares que los utilizarían mejor y más productivamente. Economistas más modernos consideraron que la actividad financiera es el resultado de una acción cooperativa de producción. El italiano De Viti de Marco concebía al Estado como una cooperativa de producción y consumo que producía bienes públicos y los traspasaba a sus miembros según determinados principios cooperativos de bien común. Otra teoría incluida dentro de las económicas es la de Sax sobre la utilidad marginal. Para este autor, la riqueza de los contribuyentes podía ser gravada por el impuesto sólo cuando su erogación fuese más "útil" para los gastos públicos que para el empleo que el contribuyente podría hacer de ella por su cuenta para satisfacer sus necesidades. A los fines de esta comparación, Sax recurre a la noción del valor. Cada individuo realiza una valoración de sus necesidades creando una escala en orden de importancia. Del mismo modo, el Estado realiza una valoración de los servicios públicos para saber qué parte de sus riquezas es justo que entreguen los particulares, según el propio valor subjetivo que éstos asignan al servicio público. Benvenuto Griziotti critica las teorías de la escuela económica porque descuidan la diferencia de situación en que se hallan los hombres cuando desarrollan su actividad económica y cuando están sometidos a la soberanía del Estado. Habitúa Imente —razona Griziotti— la actividad económica de los particulares se desarrolla según relaciones de derecho privado, por lo cual cada uno es libre de producir, intercambiar y consumir la riqueza conforme a sus propios criterios y de manera de alcanzar su propia utilidad máxima. La actividad financiera, en cambio, se desarrolla según relaciones de derecho público, por las cuales la demanda de/los servicios públicos generales es presunta y la interpretan los representantes de los ciudadanos en las asambleas políticas. Por tanto, la oferta de estos servicios públicos no puede ser rehusada por los ciudadanos quo están obligados coactivamente a pagar los impuestos para proveer a todos esos servicios. Griziotti niega, en consecuencia, la identificación de actividad económica y financiera. Al proveer a las necesidades públicas, el Estado no puede tener en cuenta las sensaciones de cada individuo y la apreciación que éste haga de los servicios públicos. Al contrario, el Estado debe tornar homogénea la voluntad de la colectividad y sujetar las voluntades individuales que eventualmente disientan de la voluntad del Estado. Las razones señaladas llevan al autor mencionado a excluir la posibilidad de que la actividad financiera represente un acto de consumo, de cambio o que pueda explicarse con la teoría de la utilidad marginal (Griziotti, Principios..., p. 8)\ b) Escuelas sociológicas. — Esta tendencia tiene su inspirador en Wilfredo Pareto, que insertó el estudio de la economía política en el más amplio de la sociología. Por ello, criticó a los estudios financieros porque sus
cultores elaboraron sus principios en el terreno económico desentendiéndose de la verdad experimental, según la cual las pasiones, los sentimientos y los intereses prevalecen sobre las teorías y doctrinas. Según Pareto, y dada la heterogeneidad de las necesidades e intereses de los componentes de la colectividad, los juicios de los individuos quedan en realidad subordinados al criterio y voluntad de los gobernantes, que establecen su orden de prelación según criterios de conveniencia propia. El Estado —afirma Pareto— es sólo una ficción en cuyo nombre se impone a los contribuyentes todos los gravámenes posibles, y luego se gastan para cubrir no ya sus pretendidas necesidades, sino las infinitas de la clase dominante y de sus pretorianos. En tal sentido, este autor sostiene que no es el Estado (concebido como órgano político supraindividual) el que gobierna efectivamente y decide las elecciones en materia de gastos y de ingresos públicos, sino las clases dominantes que imponen al llamado "Estado" (que no es sino un mero ejecutor de la actividad financiera) sus intereses particulares. Por ello el Estado —según Pareto— no es un ente superior y distinto de los individuos que lo componen, sino tan sólo un instrumento de dominación de la clase gobernante. De allí que las elecciones financieras no son el fruto de una elección democrática, sino, por el contrario, decisiones que la minoría gobernante (conjunto de individuos fuertes y dominadores, coordinados entre sí, que ostentan el poda:) impone a la mayoría dominada (masa amorfa de individuos gobernados). Por eso, tanto en los hechos financieros como en sus consecuencias, es necesario investigar las fuerzas que actúan en la realidad, provocando, según su conveniencia, las trasformaciones estructurales de la vida nacional y los nuevos equilibrios tanto económicos como sociales. Cercano a esta corriente, podemos ubicar al profesor Amilcare Puviani, quien en su Teoría de la ilusión financiera ilustró sobre los medios e instituciones de que se sirve la élite dominante para imponer a los ciudadanos las elecciones financieras que convienena sus intereses de clase. Dicha teoría explica así el comportamiento de la clase gobernante: esta minoría dominante, buscando siempre la línea de la menor resistencia opuesta por la clase dominada, trata, mediante la creación de ilusiones financieras, de ocultar a los ciudadanos la verdadera carga tributaria que spbre ellos recae (por ejemplo, mediante impuestos a los consumos disimulados en los precios) y, al mismo tiempo, de exagerar los beneficios que ofrece mediante la prestación de servicios públicos. Es indudable que las críticas de Pareto en cuanto propugnaron la renovación de los estudios, fueron de gran utilidad. Pero no puede dudarse de su equivocación al desconocer la realidad del Estado. Recurrimos nuevamente a las enseñanzas de Griziotti, quien se encarga de refutar las lapidarias afirmaciones de Pareto y sus seguidores. Sostiene Griziotti (Principios..., p. 9) que es justo desenmascarar los intereses particulares que se anidan detrás de los del Estado, y considerar las fuerzas y las consecuencias de los hechos financieros observando la verdad experimental. Pero esta misma verdad experimental pone de relieve la continuidad histórica del Estado, como organización política y jurídica unitaria y consciente que posee un patrimonio propio y su posibilidad de recursos y gastos, característicos de la misma organización política y jurídica que se extiende en el tiempo y en el espacio. Es cierta, además, la realización de los fines estatales que siguen en la historia una secuencia o continuidad indefectible, junto con la caducidad de los fines e intereses particulares de las clases dominantes. c) Escuelas políticas. — Fue precisamente Griziotti quien convencido de la insuficiencia de las teorías económicas y encontrando serias objeciones en la tesis sociológica de Pareto, orientó sus enseñanzas hacia un concepto integral de las finanzas, pero con neto predominio del elemento político. Afirma el maestro italiano que "teniendo presente que el –sujeto de la actividad financiera es el Estado y que son los fines del Estado los que se satisfacen con la actividad financiera, debe aceptarse que esta actividad tenga necesaria y esencialmente una naturaleza política" Los medios financieros, si bien son de naturaleza idéntica a la de los medios económicos, difieren en el aspecto cualitativo y cuantitativo (los medios de la actividad financiera pueden ser abundantes frente a fines que son, por lo común, relativamente limitados, en tanto que los medios de la actividad económica son escasos en relación a fines habitualmente numerosos) y el criterio para la elección de dichos medios es político. Los procedimientos de los cuales se vale el Estado para procurarse recursos son en su mayor parte coercitivos y están guiados por criterios políticos, así como son políticos los criterios de repartición de la carga tributaria entre los particulares.
Sobre todo, son políticos los fines que el Estado se propone con su actividad financiera, pues son consecuencia de su propia naturaleza de sujeto activo de las finanzas públicas. Por consiguiente, para Griziotti, la actividad financiera es un medio para el cumplimiento de los fines generales del Estado, en concurso y coordinación con toda la actividad del Estado, el cual, para la consecución de sus fines, desarrolla una acción eminente y necesariamente política. Podrán variar los fines según las corrientes políticas que prevalezcan en los distintos países, pero es innegable la existencia de fines estatales que exceden los de dichas corrientes. La orientación general de la actividad financiera, y aun reconociendo que sus elementos constitutivos son complejos, es para Griziotti indudablemente política. Sin embargo, y en su prólogo a la obra de Griziotti, el profesor Jarach hace notar como elemento discordante en la teoría de Griziotti, su inflexible resistencia a considerar al fenómeno financiero como un proceso también económico, aun cuando resulta indudable que la actividad financiera tiene sus límites en los medios escasos de la economía, medios éstos de los cuales se abastecen las finanzas públicas. Concluye Jarach sosteniendo que el desarrollo de las ideas, tanto del mismo Griziotti, como de otros autores de corrientes afines, pudo llevarlo al reconocimiento del carácter tanto político como económico de las finanzas públicas
UNIDAD 2 1-Analisis objetivo de la actividad financiera. Cuestiones metodológicas. Formulaciones para la investigación. Analisis integral. A los efectos de la elección del método de estudio más adecuado a la ciencia de las finanzas, debe tenerse presente que ella se refiere tanto a lo general y permanente como a lo particular y variable. Tanto se ocupa la ciencia financiera de nociones y leyes generales (o sea, de abstracciones), como de exposiciones y descripciones de hechos concretos. De este doble carácter se desprende que la ciencia de las finanzas debe emplear tanto el método deductivo como el inductivo. El método deductivo debe ser utilizado siempre que se trate de explicar en forma general el fenómeno financiero. La deducción parte de ciertas suposiciones (premisas), cuya validez requiere un examen riguroso. Es verdad que los resultados de la deducción a menudo no pueden obtenerse por experiencia, pero sólo la continua comparación crítica con el desarrollo de los hechos puede conferir valor real a la teoría deducida. Pero la ciencia necesita, para estudiar la plena realidad y la complejidad de la vida, al lado de la deducción, el método inductivo. Éste tiene por objeto observar y describir los fenómenos financieros dentro del proceso económico, y verificar y confirmar su relación con las condiciones naturales, los factores morales, políticos, etc. La ciencia no puede existir sin la observación descriptiva de hechos. Su progreso depende de la justa unión del método inductivo con el deductivo. La ciencia financiera se halla ante la tarea de equilibrar estos extremos. Para ello, su trabajo necesita de la reflexión metodológica, pues la metodología indica el camino de toda investigación. El método es un conjunto orgánico, sistemático y cerrado de conocimientos; es un camino o un sistema a seguir para llegar a un fin determinado. Las ciencias en general tienen 2 grandes métodos: - Método inductivo: Va de lo particular a lo general. De la observación de repetición de hechos determinados, se obtiene una ley general. Para ello se utiliza la inducción histórica y la estadística. - Método deductivo: Va de lo general a lo particular, mediante el silogismo (premisa mayor, premisa menor, conclusión) Estos 2 métodos son clásicos de las ciencias exactas o físicas, pero nosotros nos encontramos ante una ciencia social o del comportamiento que utiliza métodos auxiliares. 2-Método sistemático de la actividad financiera. Método unitario. Método dualista. La cuestión del método de estudio del fenómeno financiero ha dividido a la doctrina italiana en dos corrientes:
El método unitario fue defendido por Griziotti. Este entendía que la teoría financiera tiene naturaleza política y el acto financiero es unitario. Por eso, es imposible independizar al derecho financiero de la ciencia de las finanzas. Sostiene que es posible realizar por separado un estudio de los aspectos políticos, económicos y jurídicos, pero que inevitablemente deben fundirse en un todo, o sea coordinarlos y reestructurarlos en una síntesis final. La sola investigación jurídica o la sola investigación económica nos va a llevar a conclusiones equivocadas, los hechos financieros son homogéneos, bien caracterizados y unitarios, encontrándose interrelacionados entre sí. La corriente doctrinal que sostiene el método dualista sostiene que lo económico debe ser estudiado por un lado y lo jurídico por otro. Es imposible fusionar en una ciencia única, economía y derecho financiero. Esta escuela reconoce que la actividad financiera tiene elementos políticos (los fines del estado y la satisfacción de las necesidades).Reconoce que la base es económica, también está reglamentada por ley (jurídico), como así también que hay elementos técnicos de implementación. Pero todos esos elementos no permiten que sean unidos, sino que tiene que ser estudiados por separados. 3-Disciplinas financieras que la estudian. Ciencia de las finanzas. Concepto. Contenido. La ciencia de las finanzas estudia el proceso de ingresos y gastos que realiza todo agente económico, cuando ese sujeto es el estado nos encontramos con las finanzas públicas (Mas Varela). La ciencia de las finanzas tiene por objeto el estudio valorativo de cómo y para qué el Estado obtiene sus ingresos y hace sus erogaciones. En otras palabras y ampliando lo dicho: el contenido de la ciencia financiera es el examen y evaluación de los métodos mediante los cuales el Estado obtiene los fondos necesarios para llevar a cabo sus propósitos y de los métodos por los cuales, mediante los gastos, provee a la satisfacción de necesidades. Una corriente doctrinal niega que la ciencia de las finanzas deba incluir el estudio de los fines del estado. Esta orientación lleva a encuadrar a la actividad financiera en la actividad económica, y a la ciencia de las finanzas en la ciencia de la economía. Otra posición admite el estudio de los fines del estado dentro de la ciencia financiera. Esta posición ha puesto de relieve la fundamental importancia del aspecto político de la actividad financiera. Derecho financiero. Concepto. Contenido. Es la rama de las ciencias jurídicas que elabora, estudia y analiza todas las normas que regulan el proceso legal de todos los fenómenos financieros. Halla su origen en los principios elaborados por la ciencia de las finanzas publicas. Economía financiera: Es la rama de la economía que estudia el aspecto económico de la actividad financiera del estado; estudia la manera en que el estado participa de la economía. Si lo hace, cómo, qué es lo que satisface, cómo obtiene los recursos, cómo los aplica en los gastos, etc. 4-Ciencias complementarias. Contabilidad pública. Estadisticas. Contabilidad Pública: Es la disciplina que se ocupa de la economía de la hacienda pública, cuyas operaciones estudian el conjunto y en detalle a efectos de formar y perfeccionar por vía racional y experimental la doctrina administrativa de hacienda pública. Estudia la gestión administrativa de los entes públicos, no analiza esta gestión en su totalidad, sino que se limita a la administración económica, acción de gobierno, dirección y ejecución orientada a la obtención y aplicación de medios de índole económica, para lograr satisfacer necesidades del ente al que la hacienda pertenece. La parte económica del estado es hacienda pública. La contabilidad pública, al igual que la contabilidad en general, tiene una doble misión:
- conocimiento teórico de la hacienda pública para permitir la formulación y perfeccionamiento de la doctrina económica administrativa. - la aplicación práctica de dicha doctrina para facilitar la organización y administración de la hacienda pública. El objetivo de estudio es la hacienda pública desde el punto de vista de la organización, gestión y control. Es el estudio de la gestión y administración de la hacienda pública, de qué manera se administran los bienes del estado. Se encarga de estudiar las finanzas del estado hacia adentro (la actividad del estado “puertas adentro”), no tiene en cuenta los efectos, sino la administración de los recursos, ver en que se gastan, etc. Estadística: se ocupa de registrar sistemáticamente datos cuantitativos de ciertos fenómenos y establecer distintas relaciones entre los datos referidos a un mismo fenómeno útil para la política financiera. Es fundamental como matemática aplicada al estado. Permite prever, conocer datos pasados, compararlos con el presente, corregir, conocer cuál es la situación económica de un estado, cuál es su actividad económica, cuánto gasta o recauda, etc. Es otra herramienta dado que para conocer políticas económicas, alcanzar objetivos, estableces metas, requiero de estadísticas. 5-Ciencia de las finanzas normativa. Ciencia de las finanzas positiva. Metodología. La Ciencia da las Finanzas Normativa estudia el “deber ser”, de qué manera voy a aplicar estas instituciones: presupuesto, gasto, crédito público. Por ejemplo, si queremos incrementar el monto del ingreso es conveniente que aumente los impuestos a las importación. Los gobernantes formulan “políticas financieras”. La Ciencia de las Finanzas Positiva estudia el conjunto de instituciones, normas, doctrina, antecedentes de las finanzas; se estudia el “ser”. Se estudia objetivamente una norma, las corrientes doctrinarias actuales, históricas, etc. (Ver y comprar fotocopia de BARA para unidad 1 y 2)
UNIDAD 3 1-Derecho financiero. Concepto. Contenido. Elementos. El derecho financiero es el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado. La actividad financiera constituirá el objeto del derecho financiero, pero sólo en tanto pueda ser considerada actividad jurídica. (Villegas) Por su parte, Fonrouge entiende que es el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del estado en sus diversos aspectos, órganos que lo ejercen, medios por los cuales se exterioriza y contenido de las relaciones que origina. Dentro de los caracteres del derecho financiero, podemos decir que es una rama jurídica que debe ubicarse dentro del derecho público. Cualquiera que sea el criterio que se utilice para distinguir el derecho público del derecho privado, no puede caber duda alguna de que la disciplina en estudio pertenece al derecho público. Ello, porque las normas financieras no están destinadas a atender directamente las necesidades de los particulares, sino a normar el poder estatal de mando en el campo financiero (poder financiero), lo cual le permite actuar como regulador general en cuanto a la debida atención de las necesidades que esos particulares tienen, pero no aisladamente sino como integrantes de la comunidad jurídicamente organizada En segundo lugar, el derecho financiero no es un derecho excepcional, sino absolutamente normal. Pugliese sostiene al respecto que no es concebible una ley más normal que aquella que regula la actuación del Estado procurando los medios económicos que en el pasado, en la actualidad y siempre serán indispensables para la existencia de la organización política de la sociedad. Se debe advertir, sin embargo, que el derecho financiero no constituye un sistema orgánico de relaciones homogéneas, sino un conjunto de relaciones de diversa naturaleza que sólo tiene en común el hecho de referirse a las múltiples actividades que el Estado desarrolla en el campo financiero. Dentro del contenido del derecho financiero encontramos varios sectores con caracteres jurídicos propios: a) La regulación jurídica del presupuesto. El presupuesto es, según veremos, un instrumento legal que calcula y autoriza los gastos y prevé los ingresos para solventarlos, determinando las respectivas atribuciones de los órganos del Estado en la gestión finan riera. Se habla incluso de un derecho presupuestario, y este régimen jurídico se complementa con el de la ejecución de los gastos públicos y su correspondiente control. b) Las relaciones concernientes a la tributación en general, integran un sector específico denominado "derecho tributario". c) La regulación jurídica de la administración del patrimonio del Estado o "gestión patrimonial". Debe destacarse, sin embargo, que la inclusión de este sector jurídico dentro del derecho financiero es discutible, puesto que para algunos autores la regulación jurídica de la gestión patrimonial no integra e! derecho financiero, sino aquella parte del derecho administrativo que disciplina la actividad privada de los entes públicos d) La regulación legal de todo lo atinente al crédito público, que está constituida por todas aquellas normas jurídicas que disciplinan las múltiples relaciones que surgen entre Estado y prestamistas cuando el primero utiliza los recursos provenientes del crédito. e) El conjunto de normas jurídico-económicas relacionadas con la moneda, que constituiría un derecho monetario de muy reciente elaboración. 2-Autonomia científica. Didáctica.
Hay discrepancia en la doctrina respecto de la consideración de esta rama del derecho como autónoma. La mayor parte de la doctrina entiende que sí, ya que existe un conjunto de relaciones sociales que demandan un ordenamiento jurídico propio y además al referirse a autonomía, no se pretende hablar de compartimentos estancos, ya que esta rama del derecho actúa, al igual que las demás, en conexión con las distintas ramas, afirmando el principio de unidad del derecho. a)- Los administrativistas, le niegan autonomía al derecho financiero y lo considera un capítulo del derecho administrativo. Incluyen el derecho financiero dentro del administrativo porque el derecho administrativo regula las relaciones entre el estado y los particulares. La crítica que se hace es que más que al derecho administrativo, pertenecería al derecho público. El punto de partida para determinar la autonomía del derecho financiero fue Griziotti, al tratar de buscar las características propias de la actividad financiera del estado: - estado como sujeto - carácter coactivo - necesidad de satisfacer necesidades públicas - concepto de “capacidad contributiva” - estudia los fenómenos financieros → a su vez cada uno de estos fenómenos son estudiados por una o varias ramas del derecho financiero. B) Posición autonómica. — Un prestigioso grupo de especialistas contemporáneos ha reaccionado contra la tendencia precedente y ha sostenido la autonomía científica del derecho financiero. Quien defendió ínicialmente esta tesis fue Myrbach Rheinfeld. En la escuela italiana se encuentran aportes a esta posición. Mario Pugliese afirma que existe una necesidad científica en estudiar el derecho financiero con criterios uniformes. Los problemas jurídicos emanados de la actividad financiera del Estado deben ser resueltos mediante la aplicación de principios elaborados para regular la economía del Estado con criterios unitarios, lo cual no puede ser cumplido por otras ramas del derecho público, ya que de esa manera el derecho financiero perdería su unidad y pasaría a ser un capítulo de otro derecho. C) Posición restringida. — Una tercera posición en la materia niega que el derecho financiero tenga autonomía científica, admitiendo sólo su autonomía didáctica. Reconoce esta postura, sin embargo, que un sector del derecho tributario material goza de esa autonomía científica de que carece el derecho financiero. Diño Jarach es uno de los autores que con mayor rigor científico ha defendido esta tesis restringida. Sostiene Jarach que sólo el derecho tributario material es científicamente autónomo. Descarta la autonomía del derecho financiero por ser esencialmente heterogéneo. La autonomía didáctica es la que reconoce las necesidades de orden práctico o de enseñanza como causas del estudio separado de una rama jurídica. Cuando las normas jurídicas relacionadas con un mismo objeto adquieren determinado volumen, es conveniente su estudio en forma unitaria e independizada de otras partes del derecho. La autonomía científica significa la posibilidad de su sistematización normativa mediante la construcción dogmática. Villegas entiende que no existe autonomía científica de rama alguna particular de un derecho nacional y de que la admisión de esta posibilidad implica la negación de la premisa de la cual partimos, esto es, la unidad del derecho. Lo único "científicamente autónomo" es el orden jurídico de un país en cuanto concreción de lo que ese país entiende por "derecho". 3-Ramas del Derecho Financiero
a- Derecho Patrimonial Público: se ocupa de la administración del patrimonio del estado. b- Derecho Tributario: comprende todo lo concerniente a los tributos y a las obligaciones tributarias. c- Derecho del Crédito Público: conjuntos de normas jurídicas que regulan el crédito público. Las normas referidas al crédito público las encontramos en la CN, en las Constituciones provinciales y en la Ley de Administración Financiera, la cual tiene normas específicas sobre el crédito público. Antes de la sanción de esa ley no había legislación sobre el crédito público. d- Derecho Monetario: abarca el conjunto de las normas jurídicas y económicas relacionadas con la moneda como instrumento de cambio, medio de valor, etc. Se encuentra en la CN, en las constituciones provinciales y leyes complementarias. e- Derecho Presupuestario: se refiere a los gastos y a los recursos sobre el presupuesto, sobre la administración del patrimonio del estado. Lo encontramos principalmente en la CN. En segundo término lo hallamos en las leyes financieras. - en el orden nacional: ley de administración financiera, ley de presupuesto. Estas leyes se complementan con el régimen jurídico del gasto público y del control. - en el orden provincial: constitución provincial (crea el tribunal de cuentas de la provincia), ley de contabilidad de la provincia y leyes complementarias. - en el orden municipal: constitución provincial, ley orgánica del municipio, ordenanzas de presupuestos, ordenanzas de contabilidad. 4- Derecho tributario. Concepto. Contenido. El derecho tributario, en sentido lato, es el conjunto de normas jurídicas que se refieren a los tributos, regulándolos en sus distintos aspectosLa terminología no es uniforme respecto a esta rama jurídica. Hace notar Giuliani Fonrouge que en tanto la doctrina italiana, española y brasileña usan la denominación "derecho tributario", los alemanes prefieren la expresión "derecho impositivo", mientras que los franceses se refieren al "derecho fiscal", que es la expresión más generalizada entre nosotros. Agrega el autor mencionado que probablemente la denominación más correcta es la de "derecho tributario", por su carácter genérico, pero que no encuentra inconveniente en continuar utilizando el término "derecho fiscal" por estar en nuestras costumbres. Contemplado el contenido del derecho tributario, observamos que comprende dos grandes partes: una primera parte, o parte general, donde están comprendidas las normas aplicables a todos y cada uno de los tributos, y una parte especial que contiene las disposiciones específicas sobre los distintos gravámenes que integran un sistema tributario. La parte general es la parte teóricamente más importante, porque en ella están contenidos aquellos principios de los cuales no se puede prescindir en los Estados de derecho para lograr que la coacción que significa el tributo esté regulada en forma tal que imposibilite la arbitrariedad. Para ello se consagran los principios aplicables en las relaciones entre Estado y particulares, armonizando la necesidad de eficacia funcional de los órganos fiscales con las garantías individuales de los contribuyentes. La parte especial, en cambio, contiene las normas especificas y peculiares de cada uno dé los distintos tributos que integran los sistemas tributarios. Previo a este estudio suele hacerse consideraciones sobre "sistema tributario", es decir, sobre el conjunto de tributos en determinado país y en un momento dado, tomado ese conjunto como un todo. Clasificación a- Derecho Tributario Material/Sustancial: agrupa las normas que disciplinan la relación jurídica tributaria principal y la accesoria del tributo. Se estudia el hecho imponible, los sujetos, el objeto, la base imponible, las exenciones tributarias, los medios extintivos, el domicilio, privilegio, las causas de la obligación tributaria.
b- Derecho Tributario Formal: agrupa las normas que disciplinan la actividad administrativa necesaria para el cumplimiento de las relaciones tributarias sustantivas, así como las que relaciones a la administración pública con los particulares. Se ocupa de la determinación de la obligación tributaria, de la liquidación del tributo y el ingreso, ya sea en forma de exacción o de ingreso al tesoro. La fijación o determinación siempre la realiza el fisco junto con la liquidación, nunca los contribuyentes. (se refiere a la aplicación de la norma al caso concreto) - exacción: se da cuando el contribuyente hace el desembolso, o sea, cuando el particular paga el impuesto. - Ingreso al tesoro: es el integro a la cuenta de la tesorería del banco, o sea, cuando el banco cobra. Sistemas Tributarios Se refiere al conjunto de tributos que rigen en un estado en un momento determinado. No son estáticos, sino que varían constantemente. Pueden ser nacionales, provinciales o municipales, pero nada se opone a que puedan estudiarse conjuntamente. - Sistema tributario Múltiple: como el nuestro, donde los impuestos se pagan por distintos motivos. - Únicos: como el impuesto al gasto en India, donde solo se tributaba en relación a lo que gastaba el individuo. Clases de Sistemas Tributarios. Sistematización histórica. Racional Un sistema es racional cuando el legislador es quien crea deliberadamente la armonía entre los objetivos que se persiguen y los medios empleados. Existe cuando se establece por parte del legislador, teniendo en cuenta las implicancias económicas o sociales y las necesidades de recursos que tiene el estado, vinculadas racionalmente con los objetivos que el estado persigue. Se busca deliberadamente la armonía entre los tributos. Cuando se crea un tributo se hace un análisis de todo el sistema. Es histórico cuando tal armonía se produce sola, por espontaneidad de la evolución histórica. Cuando es producto de necesidades fiscales del estado, y no existe armonía entre los tributos ni con los objetivos fiscales o extrafiscales del estado. Las leyes tributarias se van sucediendo unas a otras en el tiempo sin que se haga un estudio integral del sistema. La armonía NO se busca, pero puede darse por cuestiones históricas En realidad no existen los sistemas puros. En Argentina tradicionalmente hubo un sistema histórico, pero pareciera que ahora está tendiendo a ser racional, por lo que tendríamos un sistema mixto (racional e histórico). Codificación. Código fiscal. Ley impositiva anual de la provincia de Santa Fe. Hay una tendencia mundial a la codificación del derecho tributario siguiendo en nuestro caso el modelo preparado por la OEA. A nivel Nacional no existe aún un Código Fiscal, sólo existe el Código Aduanero que se limita sólo a esa materia. Existe una ley nacional, la Ley 11.683 de Procedimiento Tributario. Esta ley no regula tributos (derecho tributario sustantivo material), cada uno de los impuestos tiene su propia ley; se utiliza para defender al contribuyente. En el orden provincial todas las provincias han dictado sus “Códigos Fiscales” y han tenido como modelo el de Buenos Aires sancionado en 1948. → Ley 3.456 de la Provincia de Santa Fe. Esta ley incluye conceptos generales, normas de interpretación, caracterización de los impuestos provinciales, sanciones, etc.
La Ley Impositiva Anual de la Provincia de Santa Fe La Ley Impositiva de la Provincia fija las cuotas y alícuotas correspondientes a los impuestos, tasas y contribuciones establecidos por el Código Fiscal. ( establece primordialmente las distintas alícuotas, es decir porcentajes, ya que por ejemplo el porcentaje que se aplica a un almacén no es el mismo que a una empresa) Por su parte los municipios tienen sus Códigos Tributarios, los cuales deben estar sujetos a un modelo preestablecido por la ley provincial 8.173, que sanciona un código tributario municipal modelo. Sólo pueden modificarles algunas cuestiones que no sean sustanciales. Es importante destacar que de acuerdo al mandato constitucional: no hay tributo sin ley, cada impuesto tiene su ley correspondiente Carpeta Mas Varela: Lo que no existe es un código del derecho financiero, pero si normas sobre los distintos aspectos de la actividad financiera a saber: •
Ley de presupuestos
•
Ley 24156 de administración financiera y control nacional
•
Decreto 1344/07
•
Ley provincial 12.510 y su decreto reglamentario
•
Ordenanza de contabilidad de Rosario.
5-Relaciones del Derecho Financiero con otras Disciplinas a- Con la Ciencia y el Derecho Político: financieramente no puede haber política sin base económica, la política determina que necesidades son urgentes y cuales no, la política financiera orienta así la actividad del estado hacia la satisfacción de esos fines. b- Con el Derecho Constitucional: se relaciona con él, porque en la CN están contenidas las normas relativas a la actividad financiera del estado, que asumen la condición de principios generales del Derecho Financiero. En nuestra CN se advierten como preceptos fundamentales los siguientes:
-
Art. 4: establece como se forma el tesoro nacional. Art. 9: prohíbe las aduanas internas. Art. 10 y 11: libertad de circulación y comercio, y prohibición de impuestos al tránsito de mercaderías. Art. 16: sienta el principio de igualdad tributaria. Art. 17: prohíbe la confiscación de bienes. Art. 52: establece la iniciativa en materia de legislación impositiva para la Cámara de Diputados. Art. 75: corresponde al Congreso: *inc. 2: imponer contribuciones directas e indirectas. *inc.4: contraer empréstitos sobre en crédito de la nación.
*inc.6: establecer y reglamenta un Banco Federal con facultad de emitir billetes, otros bancos nacionales. *inc. 8: fijar anualmente el presupuesto de gastos.
así como
c- Con el Derecho Administrativo: el derecho financiero y el administrativo tiene como objetivo común tratar que las fianzas y los recursos rindan el máximo beneficio posible. d- Con la Economía Política: la vinculación es muy estrecha, ya que esta es el tronco del cual nace el derecho financiero y el contenido económico de todos los actos financieros y su repercusión sobre la economía. e- Con el Derecho Penal: loa normas del sistema represivo general rigen en materia financiera, porque el derecho financiero requiere la aplicación de las instituciones del derecho público para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que demanda el ejercicio de la actividad financiera. La aplicación de multas y recargos son típicas expresiones de penalidades fiscales y para ello la ley financiera suele remitirse a otras leyes punitivas. f- Con el Derecho Procesal: este se refiere al aspecto de forma, de procedimiento. Todo lo que atañe al procedimiento de aplicación, percepción, determinación, y discusión de los recursos financieros, queda sometido a normas específicas, como son las leyes 11683 de procedimiento.
UNIDAD 4 1-Fuentes del derecho financiero. Fuentes extrapositivas. El derecho natural y el derecho financiero. Son fuentes del derecho financiero los medios generadores, de las normas que regulan la actividad financiera del Estado. Existen dos grandes clases: Fuentes Extrapositivas: Derecho Natural: es un sistema de idealización de lo justo, que no se encuentra plasmado en normas estrictas. El derecho debe ser conforme a la justicia; no se concibe un derecho injusto. Hay dos teorías con respecto a la fuente del derecho natural: 1. Santo Tomás de Aquino sostiene que proviene de Dios; 2. Hugo Grossio sostiene que se fundamenta en la razón humana. 2-Fuentes positivas. Enumeración y clasificación. Fuentes Positivas son el conjunto de normas jurídicas, emanadas de autoridad competente, vigentes en un tiempo y lugar determinados. Son las siguientes: 1. Constitución Nacional, donde están contenidos los principios generales básicos, como el de libertad, igualdad y legalidad 2. Leyes en sentido formal, creadoras de derechos y obligaciones (ordenanzas en el caso del municipio). 3. Decretos-leyes, dados por gobiernos de facto. 4. Decretos reglamentarios, que son dictados por el Poder Ejecutivo. 5. Tratados internacionales. 6. Resoluciones administrativas: normas generales, obligatorias, que tratan de interpretar la ley. Incluyen detalles para la ejecución de la ley. Pueden ser ministeriales o de organismos técnicos, como por ejemplo las resoluciones de la AFIP. 7. Acuerdos o convenios entre las provincias. 8. Doctrina. 9. Jurisprudencia 10. Usos y costumbres, que en materia tributaria encuentran el problema de la legalidad conforme al principio “no hay tributo sin ley”. 2-Principios (Ver fotocopia de Corti para aclarar dudas) Nuestra CN tiene diversos principios generales del derecho dotados de obligatoriedad. Algunos de ellos son: la libertad en todas sus manifestaciones; la igualdad ante la ley y ante las cargas públicas; principios generales de la tributación como igualdad, equidad, proporcionalidad de los impuestos y contribuciones; y principios generales del crédito público (objetivo del los empréstitos y operaciones de crédito. Ver artículos: 4, 9 a 12, 14 a 20 de la CN. De acuerdo a Horacio Corti, los valores constitucionales tienen preeminencia sobre cualquier otro tipo de disquisición teórica. La CN se sustenta en dos grandes pilares: La declaración de derechos y garantías. Esto determina el contenido de las normas. La organización democrática del poder. Esto determina el procedimiento a seguir para la creación de dichas normas.
¿Qué es actividad financiera desde el punto de vista jurídico-constitucional? Es la actividad encaminada a la obtención de ingresos y realización de gastos a los efectos de hacer efectivos los procedimientos y los derechos fundamentales establecidos en la CN. ¿Cuáles son las normas financieras? Son aquellas que refieren a los gastos y recursos requeridos para efectivizar los procedimientos democráticos y los derechos constitucionalmente establecidos. Principios financieros constitucionales. Principios jurídicos constitucionales que determinan tanto los CONTENIDOS que deben respetar las normas financieras de rango inferior como los PROCEDIMIENTOS que deben seguirse para su creación. Principios primarios fundamentales: Ppios de coherencia (afirma la unidad jurídica de la actividad financiera) Ppio de trascendencia (afirma la integración constitucional de dicha actividad unitaria). Principios Secundarios: Principios Programáticos (igualdad, equidad y solidaridad) Principios procedimentales; ppio de legalidad Principios de Unión; ppio de Razonabilidad Principio de coherencia. La actividad financiera esta compuesta por dos sectores, los recursos y los gastos. Este principio afirma que ambos sectores son interdependientes, es decir no cabe aislarlos, y que dicha interdependencia es jurídica, esto es, están sujetos a los mismos principios. Unidad jurídica de la actividad financiera. Es decir la actividad financiera es una actividad jurídicamente interdependiente que se compone de dos sectores recursos y gastos, así tenemos un conjuntos de disposiciones jurídicas recaudatorias (como ser las normas jurídicas tributarias) y erogatorias (como por ejemplo las normas jurídicas de distribución federal de los recursos y las presupuestarias). Este principio enfatiza las dos condiciones necesarias de la actividad financiera; la interdependencia entre ambos sectores y el carácter jurídico de dicha interdependencia, es decir no se debe aísla las disposiciones recaudatorias de las erogatorias sino sujetarlas a los principios comunes a ambos sectores (principios específicos comunes). Principio de trascendencia. La actividad financiera, (actividad recaudatoria + erogatoria), esta subordinada a la CN, es decir tiene como finalidad hacer efectivos los derechos y las instituciones constitucionales. Afirma que la actividad financiera es una actividad de subordinación jurídicamente subordinada, la trascendencia afirma que el sentido jurídico de esa actividad esta dado por los derechos fundamentales y los procedimientos democráticos a los que corresponde otorgarle EFECTIVIDAD. Es decir, las disposiciones recaudatorias y erogatorias además de ser mutuamente interdependientes están subordinados al fin que le es propio LA EFECTIVIDAD de las instituciones que componen los dos pilares constitucionales que vertebran a la constitución. A partir de este principio se define a la actividad financiera en cuanto actividad recaudatoria y erogatoria pública que tiene como finalidad darle efectividad a los derechos e instituciones constitucionales. Principio de igualdad tributaria. Hay tres planos de igualdad. La jurídica como universalidad de la atribución del carácter de persona, la igualdad frente a al ley en el sentido de que se prohíben distinciones o discriminaciones arbitrarias, se refiere a al igualdad de trato que la ley debe darle a las personas y por ultimo la igualdad de derechos, es decir de los derechos constitucionalmente declarados y enumerados en la carta magna. En definitiva el que nos importan en esta materia es el de igualdad ante la ley que no conduce a una prohibición absoluta de distinguir, sino a la prohibición de efectuar distinciones arbitrarias carentes de razonabilidad. El principio de la capacidad contributiva enuncia que las personas deben tributar de acuerdo a su capacidad económica o de acuerdo a su riqueza y ese es el rasgo a considerar para ajustar los tributos al principio de igualdad. Es decir, hay diferencias justas que sí deben tenerse en cuenta, para ello el principio a
aplicar es aquel que tiene en cuenta la capacidad contributiva de las personas. Distinguir de acuerdo a dicha capacidad no es arbitrario, es más su no consideración es violar el principio de igualdad. La igualdad en esta materia tiene dos ejes: en el eje horizontal hablamos de generalidad, esto es, a igual capacidad contributiva igual tributo y requiere como condición previa la existencia de categorías homogéneas en cuanto a la capacidad contributiva de sus miembros y todos los contribuyentes que estén en una misma categoría deben tributar en monto idéntico; y en el eje vertical personas de diferente capacidad contributiva son tratadas igual en cuanto el tributo es proporcional a la capacidad de cada una de ellas. Es decir dos personas de diferente capacidad contributiva son tratadas de igual manera cuando el tributo es proporcional a la capacidad contributiva de cada uno. Con respecto a la progresividad en materia de igualdad refiere a a impuestos establecidos con una alícuota diferente aplicada al monto imponible. Principio de igualdad erogatoria. Este principio tiene en cuenta los distintos grados de inefectividad jurídicoconstitucional. Es decir así como a mayor capacidad contributiva mayor tributo, en este caso aquel sector que menos haga efectivos sus derechos es el que más debe ser tenido en cuenta a la hora de las erogaciones. Es decir a través del sector de los gastos públicos se trata de lograr una igualdad en el efectivo ejercicio de los derechos, a mayor actividad pública mayor disposición erogatoria. Como las desigualdades de riquezas son tenidas en cuenta en términos de capacidad contributiva a los efectos de ejercer de manera igual el poder tributario, son las precedentes desigualdades las que deben ser tenidas en cuenta a los efectos de ejercer de manera igual el poder erogatorio. ART 75 Inc. 23 Principio de equidad recaudatoria. En términos de no confiscatoriedad. se trata de una limitación al poder tributario. Las normas tributarias son inequitativas si despojan o exaccionan el patrimonio o asfixian la capacidad productora de contribuyentes. La equidad tiene su campo en la armonía entre el poder tributario estatal y el derecho de propiedad. La corte sostiene que si bien este derecho de propiedad puede verse afectado por un el ejercicio de poder tributario, cuando la magnitud de la prestación requerida es excesiva el impuesto pasa a transformarse en un despojo y como tal cae dentro de la confiscatoriedad de bienes, cuestión vedada de acuerdo al Art. 17 CN. El límite para saber cuando un tributo deviene confiscatorio no es exacto, habrá que tener en cuenta cada caso particular, pero en líneas generales hay confiscación cuando a través del tributo se impide el ejercicio de los derechos fundamentales o cuando absorbe parte sustancial de la renta devengada. La confiscación en sentido genérico es cuando el poder tributario se extralimita impidiendo el ejercicio de los derechos constitucionales fundamentales y en sentido estricto cuando se despoja al contribuyente de esos bienes imprescindibles para su realización como persona constitucional. Principio de equidad erogatoria. Este principio implica la ampliación del grado y espectro de los derecho efectivos. Complemente y ajusta la igualdad, la igual erogatoria tiende a reducir el ámbito de las diferencias en el ejercicio y goce de los derechos, la equidad tiende a aumentar el grado y espectro de los derechos que se gozan y se ejercen al enfatizar la exigencia de plenitud que debe caracterizar al ejercicio y goce de los derechos, Por ejemplo la CN establece el derecho a una vivienda digna, es obligación del Estado hacer efectivo dicho derecho por ejemplo a través de subsidios. Principio de solidaridad. Actúa de una doble manera, en primer lugar a través de los tributos proporcionales específicos(gravámenes de lujo)y en segundo lugar a través de los tributos fuertemente progresivos sobre los tramos de mayor capacidad contributiva, la solidaridad implica la legitimación constitutiva de los tributos que actúan mas allá de la igualdad recaudatoria en casos donde se verifican mayores índices de capacidad contributiva, sujetos que tienen mayores ingresos deben contribuir mas que proporcionalmente al erario publico, aquellos que por diversas circunstancias están en condiciones de ejercer una mayor cantidad de derecho. Es semejante al compromiso que se le impone a las generaciones presentes con respecto a las futuras. Afirma que quedan justificadas las acentuadas desigualdades recaudatorias para reforzar la igualdad erogatoria. Esto implica que aquellos que tengan mayores ingresos sen lo que más contribuyan, y que aquellos que tienen mayor precariedad jurídica sean considerados más que proporcionalmente a la hora de efectuar las erogaciones públicas. Principio de razonabilidad. Deriva del artículo 28 de la CN que dice que los principios y garantías reconocidos en los anteriores artículos no pueden ser alterados por leyes que reglamenten su ejercicio. Su
aplicación se extiende a todos los principios, garantías y derechos constitucionales Dado que la actividad financiera es el medio para alcanzar el efectivo ejercicio y protección de los derechos, éstos no pueden verse afectados por los actos u omisiones de tipo financiero. El medio para el fin debe ser coherente y razonable sin arbitrariedad ya que los instrumentos jurídicos financieros se encuentran sometidos a un estricto control judicial de razonabilidad. Dicha actividad debe ser razonable de lo contrario viola la CN. Principio de legalidad. La máxima en esta materia es nullum tributum sine lege. Lo que se busca es que sean los representantes del pueblo quienes intervengan en el dictado de normas tendientes a obtener del patrimonio de los particulares los recursos para el cumplimiento de los fines estatales. Es sólo el Congreso el encargado de imponer contribuciones, de hecho el PE no puede hacerlo de acuerdo al art. 76 y 99 Inc. 3. En cuanto a la faz erogatoria también es atribución del PL fijar anualmente el presupuesto general de gastos.
3-Tratados internacionales En virtud del creciente auge del derecho tributario internacional, los tratados internacionales han adquirido extraordinaria importancia. Los problemas de la doble imposición internacional pueden ser solucionados únicamente mediante convenciones entre los países. Se discute si los tratados internacionales son fuente directa O indirecta del derecho financiero. Se dice que constituyen una fuente indirecta porque su validez depende de una ley nacional aprobatoria. Sin embargo, debe tenerse en cuenta la categórica disposición del art. 31 de la Constitución nacional, que dice en su primera parte: "Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación...". Conforme a esta clara disposición, no puede caber duda alguna de que las convenciones con países extranjeros constituyen fuente directa del derecho financiero. 4- La ley. Concepto. Clases. La ley, en sentido formal, es la manifestación de voluntad del Estado, emitida por los órganos a los que la Constitución confía la tarea legislativa y es la fuente inmediata de mayor importancia en el derecho financiero. Según el principio de legalidad financiera, todos los ingresos y los gastos estatales deben ser dispuestos o autorizados por el organismo legislativo. Así como los ingresos públicos «están sometidos a la legalidad financiera, también lo están los gastos públicos, existiendo "paralelismo jurídico" entre ingresos y gastos. Las leyes no pueden, por otra parte, vulnerar los principios básicos establecidos en la constitución, ya que éstos tienen carácter de preeminencia sobre la facultad legislativa de dictar leyes. En consecuencia, si el legislador de alguna manera dejase de respetar tales principios constitucionales, el poder judicial tiene la facultad de declarar inválidas dichas leyes. Clases a.- Ley en sentido material: es toda regla social obligatoria, emanada de autoridad competente, que se aplica a la comunidad. En este sentido no sólo son leyes las emanadas del Poder Legislativo, sino también las emanadas del Poder Ejecutivo nacional, provincial o municipal, la Constitución nacional, las constituciones provinciales y las ordenanzas municipales. b.- Ley en sentido formal: es la sancionada por el Poder Legislativo de acuerdo con el mecanismo constitucional. En este sentido no sólo son leyes las normas de carácter general, obligatorias para todos los habitantes, sino también ciertos actos de autoridad que carecen del requisito de generalidad y que a veces se traducen en un privilegio a favor de determinada persona, como por ejemplo una ley que otorga una pensión. c.- Leyes rígidas: son las que tienen un menor campo de acción y de interpretación; su disposición es precisa y concreta.
d.- Leyes flexibles: son clásicas, se limitan a enunciar un concepto general, fluido. El juez, al aplicar la ley, tiene un mayor campo de acción dentro del cual puede moverse libremente. e.- Leyes imperativas: son disposiciones legales que no pueden ser dejadas de lado o sin efecto por las partes. f.- Leyes supletorias o interpretativas: son aquellas que pueden ser modificadas o dejadas sin efecto por las partes, de común acuerdo. Se aplican cuando las partes nada dicen sobre determinado tema o han dispuesto una situación diferente a la planteada en la ley, pero ésta lo consiente. Son las más importantes y numerosas, sobre todo en materia contractual. En derecho financiero se discute si el presupuesto es una ley material o formal. Las opiniones están divididas. Dentro del derecho financiero existen distintas clases de leyes. 1.- Legislación eventual: la misma ley establece que en caso de producirse una situación predeterminada, queda en manos del Poder Ejecutivo modificar esa ley en determinados rubros y dentro de ciertos límites. Ejemplo: impuestos al cheque. 2.- Legislación delegada: está prevista en países con constituciones modernas, como por ejemplo Italia. Estos dos tipos de legislación provienen del hecho de que los propios parlamentos reconocen su lentitud para reaccionar frente a la velocidad del cambio del derecho financiero, y así es que delegan facultades en el poder ejecutivo, que por sus características propias, tiene rapidez y posibilidades de llegar a una mayor especialización. 3.- Ley convenio: se elabora entre distintas jurisdicciones, y de ahí sale la reglamentación financiera. 4.- Ley contrato: se da cuando la Nación dicta una ley y las provincias se adhieren a ella y adecuan su legislación a la misma. Ejemplo, pacto fiscal ( aunque no hay acuerdo sino imposición). 5.- Ley común: es aquella que puede ser modificada o derogada por otra ley. Es aprobada por quórum común. 6.- Ley general: es aquélla que es válida en todo el territorio y para todas las persona. Por ejemplo, la ley sobre la naturalización. 7.- Ley local: aquélla que sólo rige para territorios nacionales, cuando existían, y para la Capital Federal. A partir de la autonomía de la capital, y el hecho de que no existen más territorios nacionales, el Congreso dejará de dictar estas leyes. 8.- Ley especial: necesita una mayoría especialmente convocada para ser aprobada. No puede ser dejada sin efecto por una ley común. 9.- Ley en blanco: es aquella que necesita ser completada con otra disposición. 10.- Ley secreta: no es conocida por el Poder Judicial, sino que sólo la conocen el Presidente y el Congreso en reunión secreta. La Corte las admitió por seguridad; generalmente tratan temas de seguridad nacional. No se publican en el Boletín Oficial. Leyes delegadas y normas emanadas del poder ejecutivo. Concepto. La facultad de sancionar leyes corresponde exclusivamente al PL, sin que resulte admisible su delegación en el Ejecutivo en épocas de normalidad constitucional. Los decretos-leyes sólo eran concebidos en época de anormalidad, esto es durante los gobiernos de facto. La CSJN en el Caso Peralta justificó los DNU dictados por el PE. En la Constitución existen normas importantes al respecto:
Artículo 76: “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca”. Artículo 99 inciso 3: “…El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros…”. (DNU) 5- Reglamentos. Concepto.
Reglamentos º Concepto: el reglamento administrativo es toda manifestación de voluntad unilateral, que emana de un órgano en ejercicio de funciones administrativas, que regula situaciones generales y abstractas, produciendo efectos jurídicos en forma directa. · Debe aclararse que un decreto es toda disposición emanada de la autoridad superior de un órgano administrativo, que puede tener un contenido general (es un reglamento) o particular (es un acto). Se denomina resolución a la disposición de autoridad administrativa no superior, y también puede ser general o particular1 · De cualquier manera, debe quedar claro que la terminología correcta es en todos los casos ‘reglamento’ - Rasgos característicos: se trata de una declaración de voluntad, es decir, importa un proceso intelectivo; es unilateral pues no requiere conformidad de las personas sobre las que recae; debe efectuarse en ejercicio de la función administrativa, pues es competencia inherente de la misma; es productora de efectos jurídicos generales directos - Los reglamentos pueden ser internos, cuando solo tienen efectos dentro de la administración (Ej.: acordada de la Corte de feria judicial) o externos, cuando tienen efectos fuera de esta, es decir, frente a los administrados - Naturaleza jurídica de la actividad reglamentaria: una parte de la doctrina entiende que se trata de actividad administrativa. De acuerdo al concepto de reglamento que hemos dado, concluimos que en nuestra opinión se trata de una actividad materialmente legislativa o normativa º El reglamento frente a la ley. Clases: existen materias que no pueden ser reglamentadas (reserva de la ley), otras que pueden ser reguladas deforma indistinta por la ley o por reglamentos, y otra zona exclusiva de reserva donde solo se puede regular por reglamento · La forma de funcionamiento es distinta de acuerdo a la clase de reglamento que se trate. Los cuales, según su relación o vinculación con las leyes pueden clasificarse en reglamentos: A) De ejecución (Art. 99, inc. 2 CN): los dicta el PE, en ejercicio de facultades normativas propias, para asegurar la aplicación de las leyes, regulando detalles necesarios. Son normas secundarias que complementan la ley, y por lo tanto no pueden suplirla ni rectificarla · El fin es regular la concreta aplicación de la ley, sin alterar el espíritu de la misma. Este es el límite. Debe tenerse en cuenta que no todas las leyes deben ser reglamentadas, sino solo aquellas en las que intervenga un órgano de la administración, y en las que exista un mandato concreto del legislador de regular la aplicación B) Autónomos: son los que puede dictar el PE sobre materias acerca de las que tiene competencia exclusiva, que integran la reserva de la administración. Para ejercer la administración general del país el Presidente (o el Jefe de Gabinete) tiene facultades propias, y en su merito puede dictar los reglamentos relacionados con la organización administrativa. El límite es el ámbito de competencias para dictarlos, es decir, que deben atenerse a las disposiciones de la CN que les sirven de fundamento (Ej.: art. 99, inc. 1) · En síntesis, son aquellos reglamentos que no se subordinan a ninguna ley formal y reglan el servicio administrativo, por lo tanto no se relacionan directamente con los particulares C) Delegados (Art. 76 CN): los emite el PE en virtud de una atribución que le confiere el PL. La doctrina entiende que no es posible que el órgano en quien se delegue la atribución a la vez, subdelegue la facultad, pues la delegación se hace a favor de un órgano determinado - Límites: la delegación se limite a asuntos de naturaleza administrativa, o de emergencia pública. Además, debe fijarse un plazo concreto para el ejercicio de esta facultad delegada. Y los reglamentos que se dicen deben hacerse dentro de las bases de la delegación que el PL establezca, es decir, que se debe enmarcar la delegación, y el PE debe atenerse a ese marco (Art. 76 CN) · El límite mediato al reglamento se encuentra dado por la CN, cuyos principios (en relación a la materia delegada y a la extensión de la delegación) deben ser respetados por el delegante
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Si el reglamento lo emite el Jefe de Gabinete se denomina “Decisión Administrativa”, si es una Corte “Acordada”. Por otra parte, el termino “Ordenanza” se utiliza para los reglamentos dictados por los órganos representativos municipales, u otras disposiciones normativas de índole militar, etc.
· El PL mantiene el control de la potestad delegada a través de la comisión bicameral permanente, que luego de elevado el reglamento por el PE, deberá expedirse acerca de la validez o invalidez del mismo y elevar el dictamen a su tratamiento por las cámaras (Arts. 12 y 13, ley 26.122) D) Reglamentos de necesidad y urgencia2 (Art. 99, inc. 3 CN): en principio se prohíbe al PE emitir disposiciones de carácter legislativo, salvo circunstancias excepcionales, que hicieran imposible seguir los tramites previstos para la sanción de leyes (porque el PL este en receso o porque no pueda resolver la cuestión de manera oportuna). Además, no podrán versar sobre materia penal, tributaria, electoral o de partidos políticos · A diferencia de los reglamentos delegados –donde el asentimiento del Congreso se expresa a priori-, en los DNU la aprobación es a posteriori. El fundamento es la necesidad y urgencia, que debe ser súbita y aguda. Se trata de hechos que generan una situación jurídica · Solo pueden ser dictados por el Presidente, y deberá ser refrendado por todos los Ministros, junto con el Jefe de Gabinete · El PJ no es competente para valorar estas circunstancias fácticas; es el PL quien corresponde, analice la prudencia y oportunidad para la emanación de la norma - ratificación: el Jefe de Gabinete debe someter el DNU a consideración de la comisión Bicameral Permanente dentro del plazo de 10 días3. Si este no lo remite, la comisión se abocara de oficio. Cuenta con un plazo de 10 días para expedirse (acerca de la forma y la substancia del decreto) y elevar el dictamen al plenario de las cámaras (Arts. 18 y 19) · Si venciere el plazo si la elevación, las cámaras se abocaran al inmediato tratamiento. Estas deben circunscribirse a aceptar o rechazar la norma (no pueden enmendarla). El rechazo de ambas cámaras implica su derogación a futuro (Art. 24, ley 26.122) · Debe tenerse en cuenta otro límite general, aplicable a todos los tipos de reglamentos, y es que el reglamento no puede ir contra los principios generales del D. En especial, vale hacer una mención con respecto a la irretroactividad. El reglamento nunca puede tener efecto retroactivo, la ley puede tenerlo excepcionalmente - Instrucciones, circulares, etc.: conforman los reglamentos internos de la administración, constituyendo una categoría jurídica propia. Las instrucciones son órdenes que los órganos superiores dan a los inferiores. Cuando son de carácter general o van dirigidas a varios órganos se denominan circulares. Los reglamentos de organización son los dictados para estructurar organismos o entidades · En todos los casos, la actividad carece de efectos directos respecto de terceros. Sin embargo, esto no obsta que se los considere como una fuente importante de una parte del D administrativo, la que regula la actividad interna de la administración; por lo tanto, constituyen una fuente directa e inmediata Fallo PERALTA: 1990.Sobre acción de amparo y decretos de necesidad y urgencia. Con el fin de enfrentar una situación de emergencia económica, el PE dicto un decreto que ordenaba que la devolución de los depósitos de mas de mil pesos se haría en bonos, Peralta que tenia un plazo fijo vio afectado su derecho de propiedad por ese decreto y por eso interpuso acción de amparo contra el estado nacional y el banco central, pidiendo la declaración de inconstitucionalidad del decreto y el pago de su plazo fijo. El juez de primera instancia rechazo la acción. Peralta apelo la sentencia, la cámara hizo lugar al amparo, se interpuso recurso extraordinario federal y la corte resolvió; La corte resolvió interpretando dinámicamente la constitución dijo que los decretos de necesidad y urgencia serian validos siempre y cuando coexistieran los siguientes requisitos: Que exista una situación d emergencia que afecte el orden económico social y a la
subsistencia de la organización jurídica y política. 2
El leading case que estableció los lineamientos para la validez del decreto antes de la reforma de 1994 fue el fallo “Peralta”, donde la CSJN se pronuncio a favor del decreto, en razón de la emergencia económica 3 Se encuentra compuesta por ocho diputados y ocho senadores, designados por los presidentes de las respectivas cámaras. Deben respetar la proporción de las representaciones políticas. Duran hasta la siguiente renovación de la Cámara
Que las soluciones no sean rápidas y eficaces de ser adoptadas por el congreso, es decir, que no debe existir otro medio más idóneo.
Que la medida sea razonable y su duración temporal Que el congreso no adopte decisiones que indiquen rechazo al decreto.
En este caso el decreto se dicto para afrontar una situación de emergencia económica que afectaba a todo el bien común. No privó a los particulares de su propiedad, solo limito temporalmente la devolución de los depósitos justificada por dicha crisis. Tampoco violo el principio de igualdad porque los perjudicados no fueros elegidos arbitrariamente sino con motivos ya que esa clase de depósitos se eligieron porque indicaba que esa gente no necesitaba el dinero con urgencia. Si se hubiese echo a través del congreso no tendría la eficacia y rapidez necesaria y la medida que se adopto fue razonable con la finalidad. Fallo Video Clubs Dreams.1995.- Sobre acción de amparo, decretos de necesidad y urgencia, principio de legalidad tributaria.- La ley 17.741 creó un impuesto aplicable al precio de las entradas de cine. El P.E, invocando emergencia cinematográfica, dictó 2 decretos para entender dicho impuesto al alquiler y venta de videos, Como el video club dream pago el impuesto una sola vez, el Instituto Nacional de Cinematografía lo intimo para que regularice la situación, pero aquel interpuso acción de amparo impugnando la constitucionalidad de los decretos por violar el derecho a trabajar y a ejercer industria licita. En primer y segunda instancia los jueces hicieron lugar al amparo y declararon la inconstitucionalidad d los decretos en base al ppio de legalidad tributaria es decir que los impuestos solo pueden ser creados por ley. Ante esta situación el Estado nacional dedujo recurso extraordinario federal alegando que en el caso Peralta se reconoció que el P.E puede dictar DNU aunque no estén expresamente reconocidos en la constitución. La Corte confirmo la sentencia de la Cámara alegando los siguientes fundamentos; Que el poder ejecutivo puede dictar esos derechos pero en situaciones excepcionales las cuales en este caso no existen; que se viola el ppio de legalidad tributaria, ya que el poder legislativo es el único que puede crear impuestos, confirmado esto por la reforma del 99 Inc. 3; el PE no puede dictar DNU en materia tributaria. Conclusión; los impuestos solo pueden ser creados por ley del congreso; el Poder ejecutivo puede dictar DNU pero solo en circunstancias excepcionales; los jueces pueden evaluar la existencia y características de la emergencia invocada por el PE para dictar esos decretos.
6- Resoluciones administrativas. Clases Son decisiones de tipo particular que no están el la CN, generalmente son pedidos informes a ministros o actos o decisiones administrativas que emanan del Congreso. Pueden ser: -Resoluciones administrativas de carácter general: se dictan teniendo validez para todos los administrados que tengan vinculación con su administración, como por ejemplo la resolución que modifica la fecha de vencimiento de un impuesto. -Resoluciones administrativas de alcance interno: se refieren solamente a los empleados de la repartición de que se trate, como por ejemplo la resolución que ordena a los empleados el marcado de tarjeta. 7-Otras fuentes. Jurisprudencia. costumbres.Concepto.
Concepto.
Fundamento.
Doctrina.
Concepto.
Usos
y
Jurisprudencia Es el conjunto de fallos de los jueces sobre una materia determinada que sirve de precedente para casos análogos. Es obligatoria para las partes y con relación a terceros. Cuando ha sido dictada por el tribunal de última instancia hace cosa juzgada, o sea que no se puede volver a plantear la cuestión. La jurisprudencia no tiene fuerza obligatoria para los jueces; éstos pueden apartarse de ella e interpretar la ley según su ciencia y conciencia pero con el riesgo de que la sentencia sea revocada, salvo que aporte nuevos argumentos. Doctrina. Son las obras de los juristas sobre una determinada materia. Carece de fuerza obligatoria, pero a pesar de eso suele ser citada en los tribunales y en los fundamentos de las mismas leyes. Dada la velocidad de evolución del derecho financiero, se presenta el hecho de que muchas veces la doctrina resulta tardía. Usos y costumbres Es la reiteración de determinadas conductas con convicción de obligatoriedad legal bajo pena de sanción. Sus defectos son falta de precisión, certeza y unidad. En materia tributaria, la costumbre encuentra el problema de la legalidad, ya que “no hay tributo sin ley”. 8- Limites de la norma financiera. En el tiempo. Vigencia. Retroactividad. Irretroactividad. En el espacio. Principio general. Principio territorial. En el tiempo: Respecto del momento a partir del cual son obligatorias las leyes tributarias, generalmente cada ley consigna expresamente la fecha de su entrada en vigencia. Si se omite esta mención, es aplicable la norma del Art. 2 del Código Civil, en virtud de la cual si las leyes no designan tiempo, serán obligatorias después de los 8 días siguientes al de su publicación oficial. El problema de la retroactividad de las leyes surge con respecto a aquellas relaciones jurídicas que nacieron durante la vigencia de una ley derogada y cuyos efectos se prolongan durante la vigencia de una nueva ley. El principio general que debe regir esta situación es que a las leyes no se las puede aplicar a situaciones pasadas, es decir, no pueden ser retroactivas; en materia fiscal esa retroactividad opera en ciertos casos. El Art. 3 del Código Civil, dispone que las leyes se aplicarán desde su vigencia a las consecuencias de las relaciones jurídicas existentes. Seguidamente dispone que las leyes no tienen efecto retroactivo, sean o no de orden público, salvo disposición en contrario. Esa retroactividad en ningún caso podrá afectar derechos amparados por garantías constitucionales. La Corte Suprema Nacional y otros tribunales reconocieron que la prohibición de retroactividad sólo tiene lugar en lo que respecta a situaciones de derecho privado, pero no tiene lugar en relación a cuestiones de derecho público, como son las tributarias. Sin embargo, la Corte Suprema Nacional, al tiempo de admitir que las leyes tributarias pueden tener efecto retroactivo, dijo que en materia tributaria existe un derecho patrimonial garantizado por la constitución, cuando media un contrato o una convención especial en virtud de la cual ese derecho está incorporado al patrimonio del deudor, como en el caso de que el Estado mediante la intervención de sus funcionarios hubiere aceptado el pago de una obligación fiscal otorgando el correspondiente recibo. Retroactividad: el principio general es que las normas rigen para el futuro. En ciertos casos y por excepción, pueden ser retroactivas, ya que la CN prohíbe la retroactividad de la ley penal, y el Código Civil dispone que las leyes no tienen efecto retroactivo, sean o no de orden público, “salvo disposición en contrario”. El legislador puede otorgarle dicho efecto, pero no puede afectar derechos amparados por garantías
constitucionales. La mayor parte de la doctrina entiende que la ley nueva podrá aplicarse a las obligaciones en curso de formación o que no estén definitivamente constituidas. Si la obligación financiera ya está constituida, o bien se ha extinguido, o sus efectos ya se han consumado, la nueva ley no puede alterarla. En el espacio: Conforme al principio de soberanía, cada Estado tiene amplias facultades para gravar todas las situaciones imponibles bajo su poder de imperio, lo cual implica, en primer lugar, que el poder de imposición se ejerce dentro de los límites territoriales sometidos a la soberanía del Estado. El Art. 11 del Modelo del Código Tributario para América Latina dispone lo siguiente: “ Las normas tributarias tienen vigencia en el ámbito especial sometido a la potestad del órgano competente para crearlas”. Este principio puede ser modificado o atemperado mediante convenios tendientes a evitar la doble imposición, y en sentido inverso puede suceder que en virtud del principio de soberanía, el Estado grave a sus nacionales, residentes o domiciliados, por las riquezas obtenidas fuera del territorio del país. EN EL ESPACIO → el principio de territorialidad tiene aplicación obviamente en el derecho financiero. De acuerdo al art. 1 del Código Civil, las leyes financieras al igual que las demás son aplicadas a las personas y a las cosas que se encuentran en jurisdicción de nuestro país. Se comprende no sólo la superficie terrestre sino también el espacio aéreo que se extiende sobre ella y las aguas que la bañan. 9- Interpretación de la ley financiera. Concepto. Clases. Formas. Metodos. Aquella parte de la doctrina que le asigna la condición de normas de excepción, aplican medios interpretativos también excepcionales. Están quienes dicen que en caso de duda las normas deben interpretarse a favor de los particulares o los que sostienen lo contrario, la interpretación debe hacerse a favor del Estado. Actualmente la mayoría considera que las leyes financieras son leyes ordinarias, por lo que crean derechos y obligaciones normales y ordinarias, y son además el medio para la subsistencia del Estado y la realización de sus objetivos. Deben ser aplicadas e interpretadas como las de las demás ramas del derecho. El intérprete debe utilizar todo los medios a su alcance, ya sea la letra de la ley, la intención del legislador, los trabajos legislativos, etc. atribuyendo mayor relevancia a la realidad económica y a la finalidad de las leyes financieras. La interpretación deberá ser armónica, esto es contemplar la totalidad de los preceptos de la norma y a su vez armonizarla con las demás normas integrantes del ordenamiento jurídico. No debe actuar con preconceptos a favor o en contra del individuo ni del Estado; ya que la finalidad deber ser siempre alcanzar el sentido de justicia. El Art. 5 del Modelo de Código Tributario para América Latina dice que “las normas tributarias se interpretarán con arreglo a todos los métodos admitidos en derecho, pudiéndose llegar a resultados restrictivos o extensivos de los términos contenidos en aquellas. La disposición es también aplicable a las excepciones”. Métodos de interpretación 1.- Literal: se limita a declarar el alcance manifiesto e indubitable que surge de las palabras empleadas en la ley, sin restringir ni ampliar su alcance. Los términos legales son analizados mediante el estudio gramatical, etimológico, de sinonimia, etc. Los especialistas en materia tributaria coinciden en que este método usado en forma exclusiva es insuficiente, y según Griziotti puede llevar a conclusiones erróneas, porque el legislador no siempre es un técnico en derecho tributario y, por lo tanto, puede suceder que la terminología usada no sea la adecuada a la realidad que quiso legislar. 2.- Lógico: quiere resolver el interrogante de qué quiso decir la ley. Quiere saber cuál es el espíritu de la norma o su ratio legis. La ley forma parte de un conjunto armónico, por lo cual no puede ser analizada en sí
misma, sino relacionada con todas las disposiciones que forman la legislación del país. La Corte Suprema Nacional estableció que las normas tributarias deben ser entendidas computando la totalidad de los preceptos que las integran, en forma tal que el propósito de la ley se cumpla conforme a una razonable interpretación. El intérprete debe, además, actuar en concordancia con los principios constitucionales. 3.- Histórico: sus sostenedores dicen que la tarea del intérprete es desentrañar el pensamiento del legislador, ya que conocer la ley no es otra cosa que conocer la intención de quien la dictó. Para eso se debe valer de todas las circunstancias que rodearon el momento de sanción de la ley. Se utilizan, por ejemplo, como instrumentos de interpretación los correspondientes debates parlamentarios, los artículos de la época aparecidos en la prensa, etc. Este sistema es motivo de crítica en materia fiscal. Se dice que la fiscalidad se caracteriza por su movilidad, y no se puede interpretar las cláusulas impositivas según el pensamiento del legislador cuando la ciencia tributaria está en constante evolución. 4.- Evolutivo: el problema que se plantea esta corriente es el de enfrentar una nueva necesidad de la vida social con reglas jurídicas nacidas con anterioridad a las condiciones sociales, económicas, políticas y éticas que determinan la nueva necesidad. Ante la nueva realidad, debe investigarse cual hubiera sido la voluntad del legislador y qué solución habría dado. En materia tributaria, el principio de legalidad es una valla para este método. No se puede, por ejemplo por vía de una interpretación evolutiva de la ley, modificar la integración del hecho imponible. 5.- De la realidad económica: se basa en que el criterio para distribuir la carga tributaria surge de una valoración política de la capacidad contributiva que el legislador efectuó teniendo en cuenta precisamente la realidad económica. Siendo así, sólo se logrará descubrir el verdadero sentido y alcance de la ley, recurriendo a esa misma realidad económica que se quiso aprehender en el momento genésico del tributo. Está en el Código Fiscal de la Provincia y en el Código Tributario de la Municipalidad. Interpretación Ley 11683: Principio de Interpretación y Aplicación de las Leyes ARTICULO 1º — En la interpretación de las disposiciones de esta ley o de las leyes impositivas sujetas a su régimen, se atenderá al fin de las mismas y a su significación económica. Sólo cuando no sea posible fijar por la letra o por su espíritu, el sentido o alcance de las normas, conceptos o términos de las disposiciones antedichas, podrá recurrirse a las normas, conceptos y términos del derecho privado. ARTICULO 2º — Para determinar la verdadera naturaleza del hecho imponible se atenderá a los actos, situaciones y relaciones económicas que efectivamente realicen, persigan o establezcan los contribuyentes. Cuando éstos sometan esos actos, situaciones o relaciones a formas o estructuras jurídicas que no sean manifiestamente las que el derecho privado ofrezca o autorice para configurar adecuadamente la cabal intención económica y efectiva de los contribuyentes se prescindirá en la consideración del hecho imponible real, de las formas y estructuras jurídicas inadecuadas, y se considerará la situación económica real como encuadrada en las formas o estructuras que el derecho privado les aplicaría con independencia de las escogidas por los contribuyentes o les permitiría aplicar como las más adecuadas a la intención real de los mismos. UN ANÁLISIS PRÁCTICO PARA ABORDAR LOS PRINCIPIOS DE INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN DE LAS LEYES En el entendimiento de que el sentido de la palabra "interpretar" apunta a descubrir y explicar un significado, el autor aborda en forma práctica la problemática del criterio a aplicarse en los casos en que las normas
tributarias no resulten claras, destacando la relación que debe establecerse entre los conceptos y principios del derecho tributario y los del derecho privado. En los casos en que las normas tributarias no resulten claras para dilucidar a quién asiste la razón en las controversias planteadas entre el Fisco y los contribuyentes, los juzgadores deberán interpretar las mismas, ateniéndose a lo dispuesto por la ley 11683 de procedimiento tributario (LPT), según lo establecido en sus artículos 1 y 2.(1) Antes de abordar el tema con un sentido práctico, diremos que interpretar es descubrir y explicar el sentido o significado de una cosa. También agregaremos que el derecho tributario o fiscal es una rama del derecho público que tiene autonomía, pero que conforma, junto con el resto de las normas vigentes en nuestro país, una unidad jurídica que es el derecho positivo. No debe interpretarse entonces el derecho tributario como algo aislado, muy por el contrario, pues si bien contiene principios que sólo rigen en el orden impositivo, para hacer posible la realización de sus normas, en ocasiones, toma figuras del derecho privado. Al respecto la doctrina sostiene que la parte final del artículo 1 no hace más que confirmar el criterio de autonomía de las normas tributarias, al establecer que deben ser apreciadas según los conceptos propios, y sólo a falta de normas específicas, podrá recurrirse a los conceptos y términos del derecho privado.(2) Podríamos agregar también, que es evidente que el legislador pretendió marginar los conceptos del derecho privado para interpretar las normas tributarias, salvo cuando se hiciera necesario recurrir a ellos.(3) DISTINTOS MÉTODOS DE INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS Trataremos de exponer los diferentes métodos de interpretación, aclarando antes que ningún método puede arribar a una interpretación dejando de lado el texto que le es propio a la norma, porque de tal forma se estaría vulnerando el principio de legalidad o reserva de ley. Recordemos que este principio es de rango constitucional y que, en materia tributaria, se encuentra garantizado por numerosos artículos de la misma. Básicamente podríamos decir que resulta nulo cualquier tributo que no esté originado en una ley. Al respecto se garantiza que la facultad de dictarlas resulta indelegable del Poder Legislativo; por ello se ha excluido de las facultades legislativas de emergencia que posee el Poder Ejecutivo -a través de los decretos de necesidad y urgencia- la posibilidad de dictar normas cuya materia sea tributaria. El principio de legalidad también abarca o comprende la irretroactividad en la aplicación de las normas tributarias, y otros aspectos como la protección de la propiedad privada y el de la no confiscatoriedad. Método literal Se atiene estrictamente al análisis de la estructura gramatical del texto contenido en la norma, atendiendo al origen de las palabras, de su forma y significado (etimología) o recurriendo a la coincidencia de significado de dos o más vocablos (sinonimia). Este método es muy utilizado y resulta apropiado en materia tributaria. Otorga seguridad jurídica a los contribuyentes, pero su utilización, en algunos casos, debe estar complementada por otro método, de modo tal que no se arribe a conclusiones erróneas. Método lógico Este método pretende establecer qué quiso decir la ley, o sea el espíritu de la ley o la ratio legis. Para ello quien realice la exégesis de la norma, acudirá no sólo a su texto, sino también a la totalidad del ordenamiento jurídico y observará la concordancia con la Constitución Nacional. La aplicación de este método puede arribar, si se le atribuye a la ley un significado más abarcativo que el que surge de su propio texto, a una interpretación extensiva, y por el contrario si se le atribuye a la norma un significado menos amplio, se arribará a lo que se denomina una interpretación restrictiva de la misma.
Método histórico En contraposición con el método lógico, no pretende averiguar o descubrir la intención de la ley, sino la del legislador. Para quienes aplican este método, es muy importante conocer el contexto en que se sancionó la norma, vale decir las circunstancias y hechos que llevaron a sancionarla. Para ello deben valerse de antecedentes parlamentarios, debates y trabajos en las respectivas comisiones. Método sistemático Esta visión de la interpretación tiene en cuenta, como particularidad, que la misma se base no sólo en el texto legal que rige en un caso determinado, sino que se contemple el resto de las normas tributarias relacionadas, teniendo en cuenta el sistema tributario como un todo. Esto debe conducir a que la interpretación, como lo ha expresado la Corte Suprema en varias ocasiones, evite darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, y adopte como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto. Método teleológico La teleología es la doctrina filosófica que estudia las causas finales de las cosas. A través de este método, se trata de descubrir la verdadera finalidad de la ley, pues lo que importa no es seguir rígidas pautas gramaticales, sino interpretar el significado profundo de las leyes, considerando su contexto general y los fines que las informan. MODALIDADES DE LA INTERPRETACIÓN EN EL DERECHO TRIBUTARIO Parece importante destacar en este aspecto a Díaz Sieiro, Veljanovich y Bergroth, cuando señalan -con citaslo siguiente: I - "In dubio contra fiscum" e "in dubio pro fiscum" "La máxima ante la duda se debe estar en contra del Fisco encuentra su origen en el jurisconsulto romano Modestino, y se aplicó durante el período en que las imposiciones coactivas tenían naturaleza excepcional. La posición contraria, resumida en la frase ante la duda se debe estar por la imposición, obtuvo su justificación en la necesidad de obtener recursos para el Estado, y en la igualdad como principio en la tributación, porque la interpretación en beneficio de un contribuyente puede perjudicar a otro que deberá ingresar aquello que le fue exonerado al primero." II - Interpretaciones estricta, restrictiva, extensiva y analógica Al respecto, los referidos autores expresan resumidamente lo siguiente: a) "la interpretación restrictiva implica que el legislador ha expresado en la norma más de lo que quería, y entonces, hay que restringir el sentido de los términos utilizados en ésta para darle la mínima aplicación"; b) "la interpretación estricta busca aplicar la ley a los casos que la misma ha previsto y no aplicar por analogía una ley dictada para casos previstos en casos que no fueron comprendidos por el legislador"; c) "la interpretación extensiva importa ampliar los términos de la ley, extendiéndolos más allá de sus palabras, a fin de cumplir con la intención del legislador"; d) "la analogía o interpretación analógica es definida por Llambías como el procedimiento interpretativo al que se recurre cuando en el ordenamiento jurídico no se halla una norma aplicable al caso".(4) Es importante destacar que la doctrina en general rechaza, en la interpretación, el criterio de analogía, puesto que al recurrir a normas extrañas, pueden tanto "crearse" hechos imponibles u otorgarse beneficios no previstos en las normas respectivas, vulnerado de ese modo el elevado principio de legalidad.
Al respecto se puede señalar que en distintos Códigos Fiscales provinciales -como los de San Luis, Catamarca y Córdoba- está expresamente garantizado el principio de legalidad y prohibida la integración analógica. Veamos uno de ellos (Córdoba): Principio de legalidad. Integración analógica. Prohibición Art. 2. - Ningún tributo puede ser creado, modificado o suprimido sino en virtud de ley. Sólo la ley puede: a) definir el hecho imponible; b) indicar el contribuyente y, en su caso, el responsable del pago del tributo; c) determinar la base imponible; d) fijar la alícuota o el monto del tributo; e) establecer exenciones y reducciones; f) tipificar las infracciones y establecer las respectivas penalidades. Las normas que regulen las materias anteriormente enumeradas no pueden ser integradas por analogía.
UNIDAD 5 1-Gastos públicos. Concepto Son gastos públicos las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de ley para cumplir sus fines consistentes en la satisfacción de necesidades públicas. Mediante el gasto público el Estado se moviliza para atender las necesidades de la población por medio de los servicios públicos, cuyo destino es la cobertura de las necesidades públicas. Pero también el Estado puede satisfacer dichas necesidades con prescindencia de los servicios públicos y utilizando los efectos que "en sí mismos" ios gastos públicos provocan en la economía nacional, atento a su importancia cuantitativa y cualitativa (p. ej.: un incremento considerable en la cuantía del gasto público puede obrar como reactivador de una economía en recesión con prescindencia del destino del gasto). Sin embargo, y cualquiera que sea la forma de satisfacción utilizada, el concepto está siempre ligado al de necesidad pública. Ésta, en efecto, juega el papel de presupuesto de legitimidad del gasto público, puesto que es indispensable su preexistencia para que el gasto se materialice justificadamente. La teoría de los gastos públicos Tiene en cuenta la finalidad y los efectos que produce el gasto público sobre la vida social y económica de la Nación. Ese estudio permite determinar el procedimiento más racional para la mejor producción de bienes y servicios públicos con la obtención forzada de un mínimo de medios de la renta total de la Nación. Dará una idea aproximada de los límites de la erogación estatal. Evolución La evolución tiene que ver con una nueva concepción del gasto público y de las finalidades del Estado. En el primer sentido hay que decir que el GP no es sólo la causa de los ingresos que requiere el Estado para satisfacer las necesidades, es también un importante factor de redistribución del ingreso, de estabilización económica, de incremento de la Renta Nacional, y tiene una gran influencia en la plena ocupación, el consumo, el ahorro y la inversión. En cuanto al segundo aspecto, cabe mencionar, que el Estado ya no es un mero consumidor de bienes, que a través de la absorción de una parte de los bienes de la comunidad provoca un empobrecimiento de la misma, (concepción Clásica); sino que el Estado asume hoy una función de redistribuidor de riquezas, es decir habría una equivalencia entre lo recaudado y lo gastado por el Sector Público. Sería éste una especie de filtro. ¿De qué manera puede satisfacerse las necesidades colectivas? → A través del gasto, que se materializa en la provisión de determinados bienes: “bienes públicos”. Se debe diferenciar entre bienes privados y bienes públicos Para los hacendista clásicos, el Estado es un mero consumidos de bienes: los gastos públicos constituyen una absorción de una parte de esos bienes que están a disposición del país. Es cierto que ello es indispensable porque el Estado tiene importantes cometidos a cumplir (ejército, policía, justicia), pero eso no quita que económicamente sea un factor de empobrecimiento de la comunidad, la cual se ve privada de parte de sus riquezas. Para las concepciones modernas, el Estado no es un consumidor sino un redistribuidor de riquezas. Ellas son devueltas íntegramente al circuito económico. Es decir, el conjunto de sumas repartidas a los particulares mediante el gasto público es equivalente al conjunto que le fue recabado mediante el gasto público. El Estado actúa, de esta manera, como un “filtro” o como una “bomba aspirante e impelente”; procede a modo de bomba aspirante de las rentas de la comunidad y como impelente de la riqueza obtenida, mediante los gastos públicos, expandiéndola sobre la economía.
Diferencias entre gastos públicos y gastos privados En primer lugar, la diferencia más importante consiste en que el sujeto del gasto público es el Estado, mientras que el particular lo es del gasto privado. Esto es fundamental porque Estado es perpetuo y el individuo perecedero. De ahí que los gastos del primero estén en relación tanto con el presente como con el porvenir, contrariamente a lo que sucede con el particular que, al realizar sus gastos, tiene en cuenta la limitación de su existencia. En segundo lugar, observamos que mientras el individuo satisface mediante sus gastos sus intereses particulares, el Estado persigue, por lo menos idealmente, fines de interés general al efectuar sus gastos. De allí que los beneficios colectivos resultantes de los gastos públicos son en gran medida inmateriales y no valuables monetariamente (por ejemplo, los gastos en defensa exterior u orden interno), mientras que los gastos privados persiguen finalidades materiales y generalmente lucrativas (p. ej.: adquisición de bienes para consumo e inversión). En tercer lugar, se advierte que el Estado gasta con recursos que en su mayor parte provienen de la coacción, mientras que los individuos carecen de ese instrumento como forma legal de procurarse ingresos. En cuarto lugar, se afirma que como el Estado debe satisfacer necesidades públicas, por lo general primero conoce el gasto que va a efectuar y en virtud de éste se procura los recursos. El particular —al contrario— adecúa sus gastos a los ingresos con que cuenta. Sin embargo, la premisa de que el Estado conoce antes sus gastos y adecúa a ellos sus recursos es sumamente relativa. Por último, y en quinto lugar, el Estado se halla obligado a realizar los gastos necesarios para cumplir debidamente sus funciones, estando tales gastos previamente calculados y autorizados por la ley presupuestaria. El particular, en cambio, goza de amplia libertad tanto en lo que respecta a la cuantía como al destino de sus erogaciones 1.- En razón del sujeto que lo realiza: el los gastos públicos es el Estado, ya sea nacional, provincial o municipal; en los privados, los particulares. 2.- Por su finalidad: en el gasto público es el cumplimiento de los fines del Estado (bienestar general, satisfacción de necesidades públicas, bien común, interés general, etc); en los privados es el lucro, la satisfacción de necesidades individuales. 3.- Según la autorización requerida: el gasto público necesita autorización legal (ejemplo: ley de presupuesto); el gasto privado no requiere autorización legal, el particular lo hace por propia voluntad. 4.- Forma de financiación: el gasto público se financia a través del poder de imperio que tiene el Estado; el gasto privado se financia con el patrimonio del particular. 5.- Por su monto: el gasto público tiene un gasto superior al privado. 2-Los gastos públicos y los recursos públicos. Relaciones. Ambos momentos constitutivos de la actividad financiera, se relacionan en tanto que son elementos de control de la economía. El recurso no tiene como única finalidad cubrir el gasto sino que es una forma de intervenir en la economía. El gasto por su lado no es sólo la causa de los ingresos, sino que distribuye los ingresos, estabiliza la economía, etc. Reparto del gasto entre los poderes públicos, en el tiempo y en el territorio. (LIBRO DE VILLEGAS) Consideraremos el reparto del gasto en relación al lugar y en relación al tiempo, prescindiendo de otras formas de reparto mencionadas por la doctrina (reparto entre las diversas clases sociales y reparto del gasto entre los diversos poderes públicos). A) En relación al lugar. — Este tema ha sido motivo de discusiones doctrinales. Por un lado se sostiene que el reparto debe efectuarse proporcionalmente al importe comparativo de los ingresos que el Estado obtiene en
cada región o provincia en particular. Se dice que es totalmente injusto que el Estado obtenga los ingresos de un lugar y que luego los gaste en otro lugar diferente. Las teorías adversas sostienen, por el contrario, que el gasto debe efectuarse en aquellas regiones donde su utilidad sea máxima, sin considerar el origen de los recursos. Se argumenta acertadamente que la reunión de varias regiones territoriales en un solo Estado implica una renuncia a la consecución del máximo bienestar regional, en cuanto éste no sea compatible con la exigencia del fin más elevado que trata de lograr el máximo bienestar general. Es decir, refiriéndolo al Estado como un todo sin consideración de regiones. No sería fácil lograr un reparto de los gastos públicos de tal forma que cada región o provincia obtenga un servicio estatal exactamente equivalente, en cuanto a su gasto, a los ingresos obtenidos en esa región o provincia. Se producirían, según este autor, consecuencias absurdas, aparte de la dudosa experiencia que ello reportaría. Pero, por otro lado, es necesario reconocer que un Estado que piense en obtener con el gasto el máximo de utilidad para la comunidad, debe practicar un adecuado sistema de compensaciones para evitar — en lo posible— perjudicar a determinadas regiones en beneficio de otras. Debe, indudablemente, tenderse a un desarrollo equilibrado de todas las regiones que integran el país. Conseguir ese objetivo será el reparto ideal que podrá efectuarse en relación al lugar. B) En relación al tiempo. — Cuando se trata de gastos públicos muy cuantiosos, por ejemplo, aquellos destinados a obras públicas de gran entidad, es justificado distribuir el gasto en diversos ejercicios financieros, ya que ese costo no podría ser afrontado en un solo ejercicio, y tanto más si se tiene en cuenta que las obras mismas no podrían ser finalizadas en el breve espacio de tiempo que el ejercicio presupuestario supone. Se recurre entonces al empréstito para financiar las obras. El hecho de diferir el gasto en el tiempo presenta ventajas indudables, entre las cuales se indica la de permitir la ejecución de grandes trabajos públicos con la reducción del empleo del ahorro nacional. Por eso, se piensa que el reparto del gasto en determinado período de tiempo más o menos largo, puede reducir los perjuicios a los ciudadanos y asegurar la mayor satisfacción para el mayor número de ellos. Tampoco debe olvidarse que si los beneficios del gasto son a largo plazo, será justificado su financiamiento con empréstitos, en forma tal que las generaciones futuras beneficiarías resulten en alguna medida incididas por ese gasto. Claro está que ello no debe llevar a la exageración de incrementar la deuda pública en una forma tan desmesurada que su pago se haga imposible tanto para las generaciones presentes como para las venideras (ej.: la deuda pública externa de nuestro país). Resumen (Es diferente a Villegas, elegir una u otra clasificación) Los tres niveles de gobierno tienen gastos y recursos propios. La distribución la encontramos en la CN y en las constituciones nacionales, donde se reparten las potestades (impuestos directos; impuestos indirectos) Hay otras formas alternativas de reparto: -Coparticipación: consiste en recaudar a un nivel determinado de gobierno y repartirlo en los niveles inferiores. -Acuerdos o convenios: lo que se reparte es la base imponible, que es el monto sobre el cual va a recaer la alícuota sobre la cual el contribuyente va a tributar. Con respecto a esto, el Art. 75 inc 2 de la CN establece que “es atribución del Congreso imponer contribuciones directas como facultad concurrente que las provincias; imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios
objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso”. Con respecto al reparto del gasto con relación al tiempo, cuando se trata de gastos públicos muy cuantiosos es justificado distribuir el gasto en diversos ejercicios financieros, ya que ese costo no podría ser afrontado en un solo ejercicio, y mas si se tiene en cuenta que las obras mismas no podrían ser finalizadas en el breve espacio de tiempo que el ejercicio presupuestario supone. Se recurre entonces al empréstito para finalizar las obras. Al estado a veces no le alcanzan los recursos y se endeuda. Ese endeudamiento puede ser temporáneo debido a deficiencias transitorias (letras emitidas que deben ser recaudadas en el año). Lo que el estado gasta por mes es generalmente lo mismo, en cambio en cuanto a recursos no es la misma periodicidad. Los organismos del estado no pueden proyectar gastos que superen la recaudación estipulada. 3- Aumento de los gastos públicos. Concepto y fundamento de su estudio. Extención de la nocion de necesidad publica. Aumento absoluto. Aumento relativo. Causas aparentes. Causas reales. Analisis. En todos los países del mundo y desde tiempo inmemorial los gastos del Estado han tendido a incrementarse. En períodos cortos se puede observar estabilizaciones o descensos, pero considerándolos en períodos largos, las observaciones pertinentes demuestran que la curva es siempre ascendente. A grandes rasgos puede observarse que el crecimiento de los gastos se desarrolló en ritmo lento hasta 1914 y se aceleró notoriamente a partir de esa fecha. Giuliani Fonrouge hace notar que el incremento de los gastos no debe regocijar a nadie, pero debe tenerse presente que los efectos catastróficos pronosticados desde el siglo XVIII no se han concretado, sino que, al contrario, la riqueza pública y privada ha continuado también incrementándose. Los autores especializados, al tratar el tema de los gastos públicos y al referirse a su crecimiento, examinan las causas determinantes del aumento y las dividen en aparentes, relativas y reales. A) Causas aparentes. 1) Variaciones en el valor de la moneda. La depreciación del signo monetario es un fenómeno constante observable en la generalidad de los países. Esta depreciación obliga a armonizar las cifras teniéndola en cuenta, puesto que de lo contrario las conclusiones serán equivocadas. 2)La evolución de las reglas presupuestarias. — La adopción de ciertos principios de derecho presupuestario ha llevado a modificar las formas de computar las erogaciones, y esto puede dar lugar también a un incremento aparente del gasto. Si se pasa de un presupuesto de cifras netas a un presupuesto de cifras brutas, habrá un incremento que será sólo aparente; si se reúnen múltiples p-re supuestos en uno solo, es evidente que las cifras de ese único presupuesto serán mayores, pero en este caso ese incremento será ficticio. B) Causas relativas. — Algunos autores hablan de estas causas, que si bien no son estrictamente aparentes, tampoco son reales, puesto que se hallan compensadas en sí mismas. Así, las anexiones que incrementan el territorio pueden aumentar los gastos, pero ese incremento puede ser compensado con nuevos ingresos que surjan de las regiones anexadas. Lo mismo puede decirse con los aumentos de población, de producción y de renta nacional, que por un lado incrementan los gastos, pero, por el otro, aumentan también los recursos. C) Causas reales. 1) Gastos militares. — Sin que sea necesario hablar de las guerras, es notorio que el equipamiento de las fuerzas armadas modernas exige sumas extraordinarias que se incrementan por las tensiones internacionales, la guerra fría, los conflictos parciales, los nuevos descubrimientos científicos en armamentos,
la carrera espacial, etc. 2) Expansión de las actividades del Estado. — Las nuevas actividades que debe asumir el Estado llevan a la expansión de sus funciones tradicionales y al consiguiente aumento de gastos; así tenemos nuevas actividades por gestiones industriales y comerciales antes desconocidas, cargas de seguridad social (jubilaciones, pensiones, subsidios, ayudas diversas, seguros sociales, sanidad en general, etc.), realización de obras públicas para regular la coyuntura o combatir la desocupación, organización de control sobre las actividades económicas privadas, incremento de gastos de urbanización derivados de nuevos núcleos de población y crecimiento desmesurado de los existentes (gastos de obras sanitarias, energía, gas, etc.). 3) Aumento de los costos. — El aumento internacional de costos de bienes y servicios incide considerablemente en los presupuestos públicos, aparte de que el progreso técnico determina gastos antes desconocidos. 4) Burocracia y presión política. — Debe mencionarse finalmente causas que aun siendo morbosas, no son menos reales, como el crecimiento desmesurado de la burocracia administrativa y la presión de grupos o sectores con influencia política que tienden a satisfacer sus intereses particulares a costa del presupuesto del Estado. En cuanto a la burocracia es necesario diferenciar entre lo que constituye el cuerpo de funcionarios y lo que corrientemente se conoce bajo dicho nombre de burocracia. El Estado debe contar con un cuerpo de funcionarios altamente responsables y conscientes de su función que son indispensables para mantener un buen nivel en la prestación de los servicios estatales. Estos funcionarios deben gozar de un "status" económico y social adecuado. Nada tienen que ver con la burocracia, que es uno de los peores males del Estado moderno. La burocracia no es la simple suma de funcionarios, sino un algo intangible pero omnipresente, que actúa a través de una maraña de regulaciones y procedimientos superabundantes, y cuya única justificación es incrementar el número de empleados estatales. Esta burocracia cada vez más frondosa, ahoga el cuerpo social y es un importante factor de crecimiento perjudicial del gasto público, por lo cual debe intentarse al menos, revertir la tendencia a su incremento. 4-Clasificaciones de los gastos públicos. Clasificación doctrinaria de Villegas. Son múltiples los criterios de clasificación. Así, se divide a los gastos en gastos en especie y en moneda según el instrumento de pago con que han sido efectuados; se los clasifica en internos o externos según el lugar en que se han efectuado, ya sea dentro o fuera de las fronteras del país. También se distinguen en gastos personales, que son los que se pagan en concepto de sueldos y remuneraciones del personal, y gastos reales cuando se emplean para la adquisición de bienes. Otra clasificación los divide en gastos ordinarios, cuando atienden al normal desenvolvimiento del país, y gastos extraordinarios, cuando se trata de aquellos que deben hacer frente a situaciones imprevistas. Veremos las clasificaciones que modernamente se consideran como las más importantes. A) Criterio administrativo. — Según este criterio, los gastos se agrupan según los órganos que realizan las erogaciones y las funciones a que esas erogaciones se destinan, basándose en la estructura administrativa del Estado y en la regulación jurídica de su accionar. En la República Argentina, y según este criterio, los gastos se distribuyen en orden decreciente (es decir, de lo general a lo particular) de la siguiente manera: a) anexos: poder legislativo, poder ejecutivo, Presidencia de la Nación, ministerios, entidades descentralizadas de carácter administrativo (no las que desarrollan actividades industriales y comerciales),Tribunal de Cuentas, deuda pública, obligaciones generales a cargo del tesoro nacional y crédito global de emergencia; b) incisos; c) ítems; d) partidas. Estas últimas son principales si su monto es fijado numéricamente por el presupuesto, y parciales si se trata de la distribución de las anteriores por conceptos sin fijación de cantidades La ventaja de este tipo de clasificación es que permite apreciar comparativamente la evolución de los distintos sectores de la administración. Empero, al basarse en aspectos íntimamente ligados a la variable organización
administrativa de cada país, pierde importancia en cuanto a la posibilidad de dar una idea de cómo influye cada uno de esos gastos en la economía nacional tomada en su conjunto. B) Criterio económico. — Desde este punto de vista se establece la diferencia entre gastos de funcionamiento (u operativos) y gastos de inversión (o de capital), clasificación, ésta, que ha sustituido a la antigua separación entre gastos ordinarios y extraordinarios. Los gastos de funcionamiento son los pagos que el ente público debe realizar en forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de los servicios públicos y de la administración en general. Pueden ser gastos de consumo (p, ej., conservación y reparación de edificios, renovación de bienes muebles, etc.) o retributivos de servicios (p. ej., sueldos, salarios, dietas y honorarios de funcionarios y empleados). Estos gastos no significan un incremento directo del patrimonio nacional, pero contribuyen a la productividad general del sistema económico y son tan necesarios como los gastos de inversión. Los gastos de inversión son todas aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento directo del patriínonio público. Pueden consistir en pagos emanados de la adquisición de bienes de producción (maquinarias, equipos, etc.), en inversiones en obras públicas ínfreestructúrales (presas hidroeléctricas, viaductos, carreteras, puentes) o en inversiones destinadas a industrias claves (siderurgia, petroquímica, fabricación de equipo pesado, etc.), ya sea que éstas sean motivo de explotación pública o privada, en cuyo último caso la inversión se hace en forma de préstamo o aporte de capital. Según se observa, mientras los gastos d$ funcionamiento retribuyen bienes de consumo o prestaciones de servicios, los gastos de inversión retribuyen bienes de capital y, por consiguiente, contribuyen a aumentar el capital del sector público de la economía. Aquí el parecido con los antiguos "gastos extraordinarios" desaparece, ya que las erogaciones de inversión no pueden ser consideradas excepcionales o anormales. Otra clasificación con criterio económico divide a los gastos en gastos de servicio (o con contrapartida) y gastos de trasferencia (o sin contrapartida). En el primer caso se cambia el dinero del gasto por un servicio prestado o una' cosa comprada (por ejemplo, gastos en remuneración del personal estatal como contrapartida de su trabajo, o gastos en pago a los proveedores como contrapartida a sus entregas de bienes), mientras que en el segundo caso no hay contravalor alguno y el propósito de la erogación es exclusivamente promocional o redistributivo (por ejemplo, subsidios a empresas privadas deficitarias cuya producción es esencial, subvenciones a entidades de bien público, auxilios regionales por calamidades públicas, asistencia médica gratuita, pensiones por accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y muerte, etc.). También suele clasificarse económicamente a los gastos en productivos e improductivos. Los primeros serían aquellos que elevan el rendimiento global de la economía, posibilitando mayor productividad general del sistema (adquisición de equipos productivos, •construcción de viviendas, mejoramiento del trasporte, investigación científica, etc.), mientras que los segundos no tienen esa cualidad (por ejemplo, los gastos de cobertura de los servicios públicos esenciales, como ejército, justicia y policía). Pero la división es relativa y de escasa validez científica. Así, por ejemplo, los gastos destinados a los servicios públicos esenciales no son estrictamente improductivos, puesto que es evidente que sin su debida atención la producción se debilitaría. CLASIFICACIÓN DEL GASTO (resumen)
1) Criterio administrativo a. Clasificación institucional. ¿Cuánto gasta cada organismo o jurisdicción? ¿Cuánto gasta el PL, o el PJ? ¿Cuánto gasta el Ministerio de…? ¿Quién gasta? El límite de las potestades de las entidades autárquicas está dado por las normas de creación. La ley 24.156 utiliza una terminología particular, habla de jurisdicciones y entidades, que van a responder a esta pregunta. Si hablamos de jurisdicción nos encontramos con los distintos ministerios de la administración central; también son consideradas jurisdicciones (en los términos de la ley) el PL y PJ, y la Secretaría Generas de la Presidencia.
Los organismos descentralizados son las entidades autárquicas como por ejemplo, las universidades nacionales, la Auditoria General de la Nación, etc. b. Clasificación por objeto del gasto. ¿En qué se gasta? En compra de inmuebles, en bienes y servicios, en maquinarias, etc. c. Clasificación por finalidades y funciones. ¿Para qué se gasta? Para mejorar la salud, la defensa, la educación, la seguridad, para el desarrollo económico, etc. d. Clasificación por programas. ¿Cómo se gasta? Los funcionarios deben en cada programa detallar y especificar todo lo que van a hacer con los recursos. Si se trata de la construcción de una obra por ejemplo, habrá que decir cómo se va a financiar, cuántos recursos humanos o de capital se necesitarán, que tiempo llevará, con que finalidad se hace, etc. Es una clasificación novedosa. Prevé una tarea de planificación de tal manera de vincular gastos con recursos, y estos ponerlos en función de un objetivo cuantificable. Primero tengo que determinar cuál es el objetivo, cada una de las jurisdicciones deberá determinar a qué objetivo quiere llegar, qué necesidad quiere satisfacer. En segundo lugar, qué se necesita para satisfacer esa necesidad, cuál es el costo, el costo de personal, materiales, en definitiva cuál será el gasto total para lograr el objetivo. Finalmente, voy a estar en condiciones de conocer cuál fue el resultado de mi planificación; me permite controlar el programa originalmente planteado con el resultado, determinando responsabilidades. c. Clasificación geográfica. ¿Para dónde se direcciona el gasto? Hacia la Nación, provincia, municipio, etc. recordar que la CN en el art. 75 inc. 8 establece que la distribución será solidaria, con lo cual las provincias que más aportan no reciben en la misma medida, dado que contribuyen con las provincias más pobres.
2)
Criterio económico (¿cuáles son los efectos económicos o naturaleza económica?) a. La doctrina financiera clásica distinguía entre gastos ordinarios y extraordinarios. Los primeros eran los gastos periódicos que debían ser solventados con recursos también ordinarios como los tributos. Los segundos por ejemplo los gastos originados por una guerra, debían ser solventados con recursos extraordinarios como los créditos. b. Villegas nos habla de gastos corrientes y gastos de inversión (o capital) Los gastos corrientes son aquellos que no modifican el patrimonio del Estado, no modifican los activos fijos. Se los puede dividir en gastos corrientes de consumo, son aquellos que sirven par la producción de los servicios del Estado, son de utilidad directa para los destinatarios; y en gastos corrientes de transferencia que son los que distribuyen a determinados beneficiarios el dinero extraído de los otros sujetos. Son gastos que hacen a la operatividad del estado, no implican ni un incremento del activo, ni una disminución del pasivo. Corresponden al normal flujo de fondos del estado. Son gastos por ejemplo en los sueldos, la reparación de una obra pública, el gasto de energía, el pago de la deuda, ya que el Estado les cobra a unos y les transfiere a los tenedores de títulos, los subsidios o subvenciones, etc. Los gastos de capital son aquellos que conllevan una modificación en el patrimonio del Estado. Puede ser por incremente del activo, por ejemplo con la construcción de una maquinaria, la adquisición o producción de bienes que incrementan el activo fijo del Estado; o por medio de la disminución del pasivo, por ejemplo a través de la cancelación de una deuda. Ej. La construcción de obras públicas, el pago de la deuda en el sentido que disminuye el pasivo, etc.
c. Otra clasificación es la de gastos productivos y de transferencia. Los primeros son la adquisición de factores para la producción de bienes y servicios públicos, producen por ende un aumento en la renta nacional. El Estado al gastar produce un incremento de la demanda agregada. Los gastos de transferencia no implican un aumento inmediato en la renta, sino que es una forma distinta de distribuirla. Son ejemplos los subsidios, el pago de jubilaciones, etc Ver resolución 71/2003 (Fotocopiadora), la misma trata las CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS!!!!!
5-Limites a los gastos públicos Algunos sostienen que el límite del gasto público esta dado por la satisfacción de las necesidades públicas en general, es decir una vez satisfechas éstas, el Estado no tendría que seguir gastando. Otros dicen el límite se encuentra en la capacidad contributiva de la población, pero en verdad el gasto público no se financia únicamente con los tributos. Es imposible establecer un límite cuantitativo preciso, por eso suena lógico establecer un límite en una proporción estimada que ocupe el gasto público con relación al PBI, o al PBN, al Ingreso nacional o alguna otra variable agregada de la economía. Una opción también muy útil, es encontrar el límite de la actuación del sector público (gasto público) en el beneficio social neto máximo. El límite estaría dado en la maximización del bienestar social, ya que no hay que olvidar que el accionar estatal implica costos sociales que contrarrestan ese beneficio social.
Beneficio social del gasto público – Costo social provocado por dicho gasto = Beneficio social neto máximo
El costo social aludido esta formado por las exacciones tributarias y por las externalidades negativas que puede ocasionar el Estado al irrumpir en la actividad privada, por ejemplo excesiva intervención, regulación de los mercados, burocracia ineficiente, trabas administrativas, etc. El límite óptimo sería cuando la diferencia entre el Beneficio social marginal y el Costo social marginal tienda a cero. El último peso aportado por el Estado aporta un beneficio a la sociedad.
“Cuello de botella” → más allá de que aumente el gasto, en un determinado momento el bienestar social que se produce deja de ser tal, y se produce un malestar. Hay un punto determinado en el cual si continuo sumando más unidades de gasto, ya no voy a lograr una utilidad marginal. Límite al gasto: el estado debe gastar hasta tanto $1 de gasto le signifique un beneficio o bienestar.
Límite constitucional → no se puede gastar más de lo previsto en el Presupuesto. Límite legal → La Ley de Convertibilidad Fiscal, intentó programar la actividad financiera desde el año 2000 al 2005, pero no funcionó.
LEY 25.917 SOBRE RÉGIMEN FEDERAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL Esta ley crea un régimen que tiene como actores a las provincias y a la Nación. Fueron muy pocas las provincias que no adhirieron al régimen (La Pampa y San Luis). Habla del presupuesto, de los gastos y de los recursos, e impone límites al gasto. Establece en el artículo 10: “La tasa nominal de incremento del gasto público primario de los Presupuestos de la Administración Nacional, Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entendido como la suma de los gastos corrientes y de capital, excluidos los intereses de la deuda pública, los gastos financiados con préstamos de organismos internacionales y los gastos de capital destinados a infraestructura social básica necesaria para el desarrollo económico social, financiados con cualquier uso del crédito, autorizado en el caso de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la presente, no podrá superar la tasa de aumento nominal del producto bruto interno”. Cuando la tasa nominal de variación del producto bruto interno sea negativa, el gasto primario podrá a lo sumo permanecer constante. Esto quiere decir que si el PBI se incrementa en un 3%, el gasto público no puede aumentar más que eso, por otro lado si disminuye o no muestra variación, el gasto público deberá mantenerse estable. Si el PBI disminuye significa que hay una recesión en la economía y la disminución también del gasto público puede agravar la situación, por eso es recomendable que permanezca estable. El gasto público no puede superar el aumento de la producción de bienes y servicios de toda la economía (de esta forma la economía se reduce, el número de transacciones comienza a disminuir). Este régimen se encuadra dentro de lo que se denominan “reglas macrofiscales”, que imponen límites imperativos. Las reglas macroficales fueron implementadas en la Unión Europea, establece límites al gasto, a la deuda, a la inflación, etc. y éstos límites son obligatorios. Estas reglas con impuestas por los estados a los gobiernos. En materia presupuestaria esta ley extiende los principios de la ley 24.156 a las provincias, e impone límites en materia de gastos y endeudamiento. Las reglas macrofiscales lo que hacen es establecer límites a determinadas variables controladas por el estado. Si estas reglas se cumplen esto da cierta previsibilidad. Este régimen está actualmente suspendido casi en su totalidad por la ley 26.530 del 2009. La provincia de Santa Fe ha adherido a la ley 25.917 a través de la ley 12.402; y a la ley 26.530 a través de la ley 13.065 del 2009. Esta suspensión permite un mayor gasto y elimina los límites. Antecedente: ley 25.152 (1999) que se sanciona en época de elecciones y de la que no participaron las provincias, sino que estaba dirigida exclusivamente al estado nacional. Para el año 2001, el déficit tenía un límite, que debía ir descendiendo año tras año (reducción escalonada del déficit fiscal). Esta ley limito el gobierno que iba a venir. Esta ley, en su artículo 90 crea un “fondo anticiclíco fiscal”; en los períodos de superhábit, el estado destinaría recursos para los períodos de crisis. El problema fue que se crea en un período de crisis y se destinan fondos que debían implementarse en gastos. Estas con recetas del FMI.
La ley 25.152 no se cumplió y luego se suspendió porque cambiaron las circunstancias pero implicó un antecedente al establecimiento de reglas macroeconómicas, atar variables económicas a leyes. Mas sobre límites al gasto público: En la doctrina hay 2 grandes criterios: A)El criterio de legalidad, que lleva consigo el de legitimidad. Es decir, que no puede haber ningún gasto que no esté previamente especificado y detallado en una norma legal. La valla jurídica limitativa resulta de enorme importancia para evitar desviaciones y excesos del gasto público. Las primeras previsiones están en la CN cuando dice que es facultad del Congreso fijar el presupuesto anual del gasto, por lo que la ley de presupuesto sería el factor limitativo por excelencia, ya que el gasto que no esté presupuestado no puede ser efectuado. Otro elemento limitativo es la Ley de Administración Financiera y los órganos de control que ella establece (SIGEN y AGN). También están los decretos del Poder Ejecutivo con poder administrador. b)El criterio de realidad que significa que el gasto público no puede superar lo que la renta nacional le permite, porque de hacerlo así se producen 2 fenómenos: -o se sufraga el exceso de gasto mediante la emisión de moneda, lo que origina la inflación; -o bien se recurre al crédito público, lo que produce un endeudamiento de tal magnitud que para poder pagar el servicio de la deuda fiscal, el Estado termina emitiendo moneda y así se llega nuevamente a la inflación. Articulos importantes de la ley 25917 (saberlos) ARTICULO 10. — La tasa nominal de incremento del gasto público primario de los Presupuestos de la Administración Nacional, Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entendido como la suma de los gastos corrientes y de capital, excluidos los intereses de la deuda pública, los gastos financiados con préstamos de organismos internacionales y los gastos de capital destinados a infraestructura social básica necesaria para el desarrollo económico social, financiados con cualquier uso del crédito, autorizado en el caso de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la presente, no podrá superar la tasa de aumento nominal del producto bruto interno prevista en el marco macrofiscal mencionado en el artículo 2º, inciso d) de la presente norma. Cuando la tasa nominal de variación del producto bruto interno sea negativa, el gasto primario podrá a lo sumo permanecer constante. Cuando no fuera necesario implementar las medidas previstas en el artículo 20 o en los casos en que el incremento nominal de los recursos supere el incremento nominal del producto bruto interno, esta limitación sólo regirá para el gasto corriente primario, sin perjuicio de lo dispuesto por la presente ley. ARTICULO 11. — Los gastos incluidos en los Presupuestos del Gobierno nacional, de los gobiernos provinciales y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires constituyen autorizaciones máximas, estando sujeta la ejecución de los mismos a la efectiva percepción de los ingresos previstos en dichas normas. ARTICULO 12. — El producido de la venta de activos fijos de cualquier naturaleza y el endeudamiento del Gobierno nacional, de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no podrán destinarse a gastos corrientes ni generar aumentos automáticos para el ejercicio siguiente, excepto operaciones de crédito para reestructurar deuda en condiciones más favorables a ellas, el financiamiento proveniente de Organismos Multilaterales de Crédito y el proveniente de programas nacionales de financiamiento con destino a obras públicas y fines sociales. Queda expresamente establecido, que la venta de activos fijos, podrá destinarse a financiar erogaciones de capital. ARTICULO 13. — No podrán crearse fondos u organismos que impliquen gastos que no consoliden en el presupuesto general o no estén sometidos a las reglas generales de ejecución presupuestaria.
ARTICULO 14. — Las autorizaciones de mayores gastos sólo podrán incorporar una mayor recaudación de aquellos recursos que componen la fuente de financiamiento "Tesoro Nacional" o "Rentas Generales" si el nuevo cálculo fundamentado, superara la estimación de la totalidad de la fuente de financiamiento mencionada. Esta restricción no comprende la incorporación de nuevos recursos destinados a atender una situación excepcional de emergencia social o económica y sea establecido por ley. ARTICULO 15. — El Poder Ejecutivo nacional, los Poderes Ejecutivos Provinciales y el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sólo podrán, durante la ejecución presupuestaria, aprobar mayores gastos de otros Poderes del Estado siempre que estuviera asegurado un financiamiento especialmente destinado a su atención. Asimismo, no podrán aprobar modificaciones presupuestarias que impliquen incrementos en los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras. ARTICULO 16. — El cálculo de recursos de un ejercicio deberá basarse en la ejecución presupuestaria del ejercicio previo o en la metodología que se considere técnicamente más conveniente y tendrá que considerar las modificaciones de política tributaria impulsadas o previstas ejecutar en el ejercicio fiscal y detallar las variables y factores que se tienen en cuenta para su previsión. ARTICULO 17. — Si para un ejercicio fiscal se tomaran medidas de política tributaria que conlleven a una menor recaudación se deberá justificar el aumento del recurso que la compense o, en caso contrario, se deberá adecuar el gasto presupuestado con ese financiamiento. ARTICULO 18. — En un plazo de un (1) año a contar a partir de la vigencia de la presente ley, los Presupuestos Provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Nacional incluirán estimaciones del gasto tributario incurrido por la aplicación de las políticas impositivas, en el supuesto de no contar con tal información a la fecha de entrada en vigencia de la presente. ARTICULO 19. — El Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deberán ejecutar sus presupuestos preservando el equilibrio financiero. Dicho equilibrio se medirá como la diferencia entre los recursos percibidos —incluyendo dentro de los mismos a los de naturaleza corriente y de capital— y los gastos devengados que incluirán los gastos corrientes netos de aquellos financiados con préstamos de organismos internacionales y los gastos de capital netos de aquellos destinados a infraestructura social básica necesaria para el desarrollo económico y social financiados con cualquier uso del crédito, sujeto a las restricciones dispuestas en los artículos 20 y 21 de la presente ley. ARTICULO 20. — Cuando los niveles de deuda generen servicios superiores a los indicados en el primer párrafo del artículo 21 de la presente ley, deberán presentarse y ejecutarse presupuestos con superávit primario (nivel de gasto neto del pago de intereses) acordes con planes que aseguren la progresiva reducción de la deuda y la consiguiente convergencia a los niveles antes definidos. Asimismo el Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires constituirán fondos anticíclicos fiscales a partir de la vigencia de la presente ley con el objeto de perfeccionar el cumplimiento de sus objetivos.
REGIMEN FEDERAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL Ley 26.530 Excepciones a la Ley Nº 25.917 para los ejercicios 2009 y 2010. Sancionada: Octubre 28 de 2009 Promulgada de Hecho: Noviembre 18 de 2009 El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina reunidos en Congreso, etc. sancionan con fuerza de Ley:
ARTICULO 1º — Durante los ejercicios 2009 y 2010 se excluirán de los artículos 10 y 19 de la Ley 25.917 aquellas erogaciones que se hayan destinado a promover la actividad económica, a sostener el nivel de empleo y dar cobertura a la emergencia sanitaria y a la asistencia social. ARTICULO 2º — Déjanse sin efecto para los ejercicios 2009 y 2010, las limitaciones contenidas en el artículo 12 y en el primer párrafo del artículo 21 de la Ley 25.917, respecto al endeudamiento de todas las jurisdicciones participantes del Régimen de Responsabilidad Fiscal. Asimismo, durante los ejercicios referidos no serán consideradas las previsiones contenidas en el último párrafo del artículo 15 y en el artículo 24 de la Ley 25.917, ni en los artículos 2º y 3º de la Ley 25.152. ARTICULO 3º — Invítase a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir al régimen establecido por la presente ley. ARTICULO 4º — Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional. DADA EN LA SALA DE SESIONES DEL CONGRESO ARGENTINO, EN BUENOS AIRES, A LOS VEINTIOCHO DIAS DEL MES DE OCTUBRE DEL AÑO DOS MIL NUEVE. — REGISTRADA BAJO EL Nº 26.530 — JUAN J. B. PAMPURO. — EDUARDO A. FELLNER. — Enrique Hidalgo. — Juan H. Estrada. Decreto 2054/2010 ARTICULO 24.- Prorróganse para el Ejercicio 2011 las disposiciones de la Ley Nº 26.530. LEY 26.728 ARTICULO 61.- Prorróganse para el ejercicio 2012 las disposiciones contenidas en los artículos 1º y 2º de la Ley 26.530
SANTA FE LEY 13.065 ARTÍCULO 80.- Facúltase al Poder Ejecutivo a adherir a la norma que sancione el Gobierno Nacional a los fines del cumplimiento del artículo 3º de la Ley Nº 25917 a la cual la Provincia adhirió por Ley Nº 12402. ARTÍCULO 81.- Adhiérese la Provincia de Santa Fe a la Ley Nacional Nº 26530, norma complementaria del Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal, con los alcances establecidos en la misma. Durante su vigencia, suspéndase la aplicación de todas las normas provinciales que se opongan a la norma citada. Invítase a los Municipios y Comunas de la Provincia a adherir a la norma nacional, en las mismas condiciones.
UNIDAD 6 1-Los recursos públicos. Concepto. Evolución. Noción Juridica. En términos generales puede decirse, que recursos públicos son los ingresos en la tesorería del Estado, cualquiera que sea su naturaleza económica o jurídica. El concepto de recurso público ha sufrido una profunda trasformación, tal como sucedió con el gasto público y la ciencia financiera en general. Ello se debe a que el concepto sobre las funciones estatales se ha ido ampliando y hoy se admite que el Estado debe intervenir en la economía nacional, tratando de asegurar el bienestar social y el desarrollo económico. Por otra parte, y así como la ciencia financiera advirtió que los gastos estatales "por sí mismos" y con la prescindencia de la puesta en marcha de los servicios públicos, podían producir importantes influencias en las economías nacionales, algo semejante, y aun en mayor medida, se observó con respecto a las ingresos públicos: la sola circunstancia de que el Estado, recurriendo a sus distintas fuentes de recursos, obtenga ingresos produce decisivos efectos tanto económicos como sociales (redistribución de riquezas, aceleración de la tasa de crecimiento, estímulo o desaliento a ciertas actividades, etc.). Por eso, las concepciones financieras modernas consideran que el recurso no puede limitarse a asegurar la cobertura de los gastos indispensables de administración, sino que es uno de los medios de que se vale el Estado para llevar a cabo su intervención en la vida general de la nación. Esto no significa dejar de admitir su finalidad principal de cubrir los gastos públicos, pero a su vez se advierte que además de esa función, los
recursos por sí mismos, pueden ser instrumentos para que el Estado desarrolle su política intervencionista en la economía general. Este concepto no es nuevo. Hace ya mucho tiempo, la utilización de los derechos de aduana con finalidad protectora, y no fiscal, había demostrado que los procedimientos inventados y perfeccionados sucesivamente en el trascurso de los años para la cobertura de los gastos públicos, podían ser desviados de su primera finalidad y empleados para realizar una intervención del Estado en los diversos campos de la actividad social, y sobre todo en el campo de lo económico. De allí parte nuestra adhesión a la amplia definición del profesor Valdés Costa, que considera recursos a todos los ingresos en las arcas estatales, sea cual fuere el concepto por el cual los fondos ingresan. Hacemos una aclaración terminológica. Suele diferenciarse la palabra "recurso", que sería toda suma devengada, o sea, en potencia, de la palabra "ingreso", que se referiría específicamente a aquellas sumas que efectivamente entran en la tesorería. Si bien este distingo es científicamente adecuado, no siempre lo hacen los autores, y en general ambos términos se utilizan indistintamente y con sentido equivalente. 2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA. — Las haciendas del mundo antiguo presentan en cuanto a la obtención del recurso una gran heterogeneidad que impide considerarlas en forma orgánica. En general, puede decirse que las necesidades financieras eran cubiertas mediante prestaciones de los subditos y de los pueblos vencidos, con rentas patrimoniales y por medio de monopolios estatales; se nota, sin embargo, un neto predominio de los ingresos patrimoniales provenientes de bienes del dominio particular del monarca, tales como minas y tierras. Sucede que en esas épocas remotas no se distinguía, por lo general, entre patrimonio del Estado y patrimonio particular del soberano. Sin embargo, existieron en esas épocas rudimentos de tributación. Recordando algunos antecedentes en la materia, se observa que existieron tributos en el antiguo Egipto en la era de los Ptolomeos, en Grecia en la época de Péneles y en Roma en los años de Julio César. Así, se afirma que los griegos conocían una especie de impuesto progresivo sobre la renta y que los egipcios tenían gravámenes sobre los consumos y los réditos. En cuanto a Roma, nos' encontramos con diferentes tributos importantes, que incluso han servido como antecedente para formas impositivas actuales. Tal, por ejemplo, la vicésima hereditatum establecida en la época de Augusto. Durante la Edad Media, el patrimonio del Estado continuó confundido con el del soberano y era la principal fuente de recursos, ya que los tributos perdieron toda importancia y se convirtieron en fuentes excepcionales de ingresos. En ese período histórico se desarrolló el sistema de regalías, que consistían en contribuciones que debían pagarse al soberano por concesiones generales o especiales que el rey hacía a los señores feudales (por ejemplo, el derecho de acuñación de moneda o el derecho de utilización de agua). También se difundieron las tasas, que los subditos debían pagar a los señores feudales por determinados "servicios" que éstos le prestaban. Así, los vasallos debían pagar tributos para que los señores les permitieran ejercer profesiones o empleos, para transitar ciertas rutas o cruzar los puentes, por utilizar las tierras del señor feudal, etc. Puede observarse que estas prestaciones no son estrictamente tributarias, puesto que están más vinculadas a la idea de propiedad del dominio señorial: son en cierta forma productos derivados de la propiedad. Vemos, entonces, que continúa predominando el carácter patrimonial de los ingresos. La formación gradual de los grandes Estados motivó profundas trasformaciones en el sistema del ingreso público. El rey, para restaurar su poder venido a menos en la época feudal, utilizó ante todo los privilegios feudales. Como señor percibía rentas de sus tierras. Después utilizó el sistema de "ayudas" para reclamar a sus vasallos el derecho de percibir rentas en sus respectivos dominios; en lugar de ser pagada por el señor, la "ayuda" era percibida por el rey directamente de los habitantes de los diversos dominios señoriales. Estas "ayudas" fueron en un primer momento excepcionales (por ejemplo, cuando era necesario reclutar soldados). Pero como luego se precisó un ejército estable, se tendió a darle carácter permanente. Una vez concedida la autorización, el rey se aprovechó de ella para recaudar anualmente la ayuda, como ya lo hacía en las ciudades con carácter de municipio. Puede observarse que este sistema de ayudas feudales hizo surgir la concepción del impuesto moderno. Sin embargo, la concepción del impuesto sufrió profundas variantes. Primitivamente, y dado su origen —derivado justamente del sistema de ayuda—, el impuesto se fundamentaba sólo en la soberanía absoluta del rey. Predominaba una concepción autoritaria y, por lo general, arbitraria con respecto al impuesto, y justamente esta arbitrariedad que predominó entre los siglos xvi y xvii, comenzó a despertar resistencia de las clases menos pudientes, que eran más castigadas por el
autoritarismo. Con posterioridad a la Revolución Francesa, esta concepción se modificó sensiblemente. Surgieron las ideas liberales que repudiaban la discrecionalidad y el autoritarismo, y que querían encontrar justificativos éticos en el impuesto considerándolo como un precio que se paga al Estado por los servicios generales que éste presta. Ganó terreno también la idea de graduar ese precio según la potencialidad económica de los ciudadanos. Asistimos al notable decrecimiento de los recursos patrimoniales, y vemos que en el siglo xrx el Estado obtenía la mayor parte de sus ingresos de los recursos tributarios. Pero en el siglo xx es dable observar un resurgimiento de los recursos patrimoniales vinculado al cambió en la concepción del Estado. El Estado moderno asume ciertas actividades económicas e industriales, antes desconocidas, y la empresa pública pasa a constituirse en fuente de ingresos. CARACTERES Pecuniarios → se deben expresar en dinero. Los servicios como el servicio militar no son recursos financieros por más que logren satisfacer necesidades. Disponibilidad → aquellos bienes que no son disponibles, no constituyen recursos financieros dado que no se pueden enajenar, embargar y además son imprescriptibles. Tales son los bienes del dominio público del estado, destinados al uso público. Para ser considerados recursos financieros, deben ser recursos “disponibles” Propiedad → pueden existir depósitos, títulos, obligaciones de un tercero a favor del Estado que no constituyen propiedad de éste, dado que pueden ser en calidad de garantía. Por el contrario si el Estado tiene una casa de su propiedad y la alquila, el precio de la locación es lo que constituye el recurso financiero. Los recursos ingresan a las arcas de estado en propiedad; no se consideran recursos cuando ingresan en garantía de un contrato, o en caso de licitación de una obra pública. Éstas sumas si bien son recibidas por el estado, no lo son en propiedad ya que están momentáneamente en custodia del estado. Una condición importante de los recursos es que deben satisfacer el principio constitucional de legalidad. 2-Clasificacion de los recursos públicos. Nocion jurídica. Criterio de distinción. Recursos originarios. Recursos derivados. Otras clasificaciones.
JURÍDICA -Recursos del derecho privado → provienen del dominio patrimonial disponible, es decir aquellos recursos que obtiene como un sujeto de derecho privado. El estado los obtiene a través de intercambios onerosos con los particulares; utiliza figuras como el contrato, la venta, etc. No hay imposición hacia el particular, éste decide si compra o no el bien o si utiliza el servicio o no y a cambio de eso paga el precio. Por ejemplo, las empresas del Estado como el Correo, las empresas mixtas como la SEMTUR, aún en las empresas monopólicas no hay obligación de usar el servicio. -Recursos del derecho público → el estado hace uso de su poder de imperio a los fines de exigir coactivamente la entrega de una porción de la riqueza de los particulares; exige el pago de una prestación en dinero. Dicha imposición no es arbitratoria, dado que sólo contribuye el que tenga capacidad para hacerlo, es decir aquel que encuadra en los supuestos legales. No hace falta que el Estado brinde algo a cambio que se corresponda con esa prestación. Por ejemplo, los impuestos, tasas, contribuciones de mejoras, recursos parafiscales, las multas, los empréstitos públicos, etc. ECONÓMICA
-Recursos corrientes → son aquellos que al ingresar no provocan modificaciones en el activo ni en el pasivo patrimonial del Estado. Por ejemplo, las recaudaciones de impuestos, tasas y demás tributos, multas, intereses, regalías, tarifas por servicios públicos, donaciones recibidas, alquiler de alguna propiedad, etc. Son un flujo positivo, pero así como ingresan van a ser utilizados. -Recursos de capital → al registrarse su ingreso, el patrimonio disminuye, ya sea por disminución del activo (venta de bienes patrimoniales del Estado); o bien aumento del pasivo (cuando el Gobierno contrae una deuda). Nota: los únicos bienes que el Estado puede enajenar son los de dominio privado del Estado, dado que los de dominio público son in enajenables, inembargables, e imprescriptibles. Los recursos generados a favor del Estado por la locación o concesión de uso o explotación de bienes patrimoniales a favor de un tercero, son recursos corrientes porque el sector público no se desprende de la propiedad del bien. Respecto a las rentas de correo, existe una discusión acerca de si se trata de un recurso corriente o de capital. Para el profesor, son un recurso corriente. El crédito público es un recurso que está en una zona gris en cuanto a su clasificación. Se entiende que es un recurso de derecho público y de capital. Cuando pago el crédito implica un gasto de capital. La expropiación es un gasto de capital porque es una compra-venta compulsiva. POR SU ORÍGEN -Recursos originarios → el Estado los obtiene a través de la vía contractual, es decir contrata con los particulares como lo haría cualquier individuo o entidad privada. Son ejemplos los recursos que recibe el Estado por la venta o el alquiler de algún inmueble, siempre hablando de bienes del dominio privado; los que recibe a través de las empresas públicas. Nota: tarifa cuasi-privada es aquella en la que la empresa pública obtiene un beneficio o excedente. Tarifa pública, el Estado sólo logra cubrir los costos, y en la tarifa política es aquella que no alcanza ni a cubrir los costos. -Recursos derivados → el Estado los obtiene gracias al ejercicio de las atribuciones que le son propias como Poder Público. Reviste carácter de compulsivo o coactivo. Ellos son: 1. TRIBUTOS: son prestaciones obligatorias, comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su poder de imperio y que da lugar a relaciones jurídicas de derecho público. Se trata de una obligación unilateral impuesta coercitivamente por el Estado, quien la crea con total prescindencia de la voluntad individual. El fin principal es allegar fondos, pero también son utilizados con fines extrafiscales. La primera característica esencial es la de legalidad, todo tributo debe ser instaurado mediante ley (ley en sentido estricto, norma emanada del órgano legislativo integrado por representantes del pueblo). El PE no está facultado para establecer o modificar tributos, sí puede y debe en cambio, reglamentar su aplicación sin alterar la esencia de la norma legal. La segunda característica es la obligatoriedad que hay por parte del Estado de percibirlos, éste no puede transar al respecto con los particulares o demás sujetos pasivos. Ver tipos de tributos.
2. RECURSOS CREDITICIOS: son los que obtiene el Estado o las corporaciones públicas en general haciendo uso del crédito público. El Estado puede recurrir a ellos cuando de manera transitoria existe una carencia de fondos para atender erogaciones presupuestadas o bien imprevistas. Toda vez que el Banco
Central concede estos préstamos está realizando creación primaria de dinero (ampliación de la base monetaria). También es frecuente que ocurra que el Estado acceda a estos créditos para financiar por ejemplo la construcción de una obra pública. Acá los créditos toman la forma de permanentes y son considerados en el Presupuesto. La creación de moneda no es otra especie de recurso financiero del Estado, ésta es una materialización del crédito público. 3. PENALIDADES PECUNIARIAS: también denominadas multas, son aquellos recursos coactivos que detrae el Estado de los particulares por haber cometido infracciones a las disposiciones legales vigentes. Son recursos tanto las provenientes de infracciones a leyes tributarias como a cualquier otra ley. 4. HERENCIAS VACANTES: si al tramitarse un juicio sucesorio, transcurridos los plazos legales no se han presentado herederos a reclamar sus derechos sobre la herencia, ésta pasa a propiedad del Estado. 5. BIENES VACOS: todos aquellos bienes perdidos o abandonados, o que carecen de dueño pasan a propiedad del Estado. Se denominan vacantes si son inmuebles y mostrencos si son muebles. 6. Otros recursos → por ejemplo las liberalidades son recursos que obtiene el Estado de los particulares a título gratuito y por un acto voluntario de éstos. Son donaciones cuando el acto jurídico de disposición lo realizan en vida, y legados cuando la transferencia al Estado se produce mortis causa. Clasificacion de los recursos: Clasificación de los recursos (RESUMEN) Fonrouge los clasifica de la siguiente manera: 1. Provenientes de bienes y actividades del Estado: originarios 2. Provenientes de los poderes inherentes al Estado: derivados. Según el origen, De Juano los clasifica así: 1. Originarios o inmediatos: provienen del propio patrimonio del Estado o del ejercicio de actividades comerciales, industriales, etc. 2. Derivados o mediatos: son los que provienen de la economía de los particulares, por el poder de imperio del Estado. Dentro de los originarios encontramos: -
Bienes de dominio público: se dividen en naturales y artificiales. Son gratuitos, inalienables, inembargables, imprescriptibles. Los naturales no están valuados, en cambio, los artificiales pueden tener valor. El principio de gratuidad en el uso y goce sufre alteraciones, el Estado impone restricciones, puede cobrar una especie de tasa o canon por ese uso.
-
Bienes de dominio público: en este caso el Estado ejerce un derecho similar al de los particulares sobre sus bienes, establece normas, los destina a un fin. Estos bienes están valuados y el Estado ejerce sobre ellos un verdadero derecho de propiedad. Para venderlos debe desafectarlos. Cuando se usan son no disponibles, cuando no se usan son disponibles. Ejemplo: el edificio de un ministerio.
Clasificación de tipo económica según la regularidad - Ordinarios: son aquellos que no agotan las fuentes de las que provienen. Se ordenan en forma habitual. Ejemplo: impuesto a las ganancias. -
Extraordinarios: son los que agotan las fuentes por tratarse del capital. Se obtienen por única vez. Ejemplo: impuesto sucesorio.
Otra clasificación de tipo económica los divide en: (sería una clasificación presupuestaria) -
Recursos en moneda nacional
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Recursos en monedas extranjeras
Clasificación de tipo jurídico: -
Regidos por el derecho público: corresponden a empresas del Estado, entidades autárquicas, si bien las operaciones pueden regirse por derecho privado.
-
Regidos por el derecho privado: algunos recursos originarios pueden regirse por este derecho cuando las actividades o bienes que los producen son frutos de empresas privadas autárquicas, sometidas al derecho civil o comercial.
Clasificación según su especificidad - Generales: no se encuentran afectados a un gasto determinado. -
Particulares: tienen una finalidad específica.
Clasificación según la recaudación - Obligatorios: son determinados impuestos y tasas, cuyo pago no puede obviarse. -
Facultativos: como la tasa de actuación judicial, que la paga el contribuyente si hizo uso de su servicio.
Clasificación según el presupuesto nacional - Por rubro: sirven para realizar un análisis económico y financiero, facilitar las decisiones institucionales para medir el ahorro o desahorro, para formular la política presupuestaria, para facultar la evaluación del efecto de los recursos en la actividad económica, etc. -
Por su criterio económico: agrupa y presenta los recursos en función de los distintos tipos que surgen de la naturaleza y carácter de las transacciones que le dan origen.
Se clasifican según sean: -
Corrientes: se refieren a entradas de dinero y sin contraprestación efectiva (alquileres, impuestos)
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Ingresos de capital: se originan en la venta de activos y la recuperación de préstamos.
-
Fuentes financieras: son medios de financiamiento constituidos por la disminución de la inversión financiera y el endeudamiento público.
Etapas del recurso (puede ser alterado su ordenamiento) 1- Fijación o determinación: el fisco determina la identificación del contribuyente, la fecha de vencimiento y el monto a recaudar. 2- Exacción: se produce en el momento en que el contribuyente realiza el pago. 3- Ingreso al tesoro: no se da automáticamente; puede ser en el momento que se recauda, cuando el banco cobra, etc. 3-Cubrimiento del gasto público. Noción. Principios. CN. Constitución provincial.
CONSTITUCIÓN NACIONAL Artículo 4: “El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional formado del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional”. 1. Producto de derechos de importación y exportación. Son de derecho público, no pueden ser transados. Sólo el estado nacional impone estos derechos, no las provincias. Para que pueda existir coparticipación, el derecho debe haber sido precedentemente provincial. Estos derechos en cambio son nacionales, y si bien el Estado puede distribuirlo, esto no es coparticipación. Es un recurso de derecho público, corriente. 2. Venta o locación de tierras de propiedad nacional. Respecto de la venta es recurso de derecho privado, de capital. Respecto de la locación es un recurso corriente. 3. Renta de Correos. Es un recurso de derecho privado, ya que no es obligación mandar una carta, y de capital ya que se incrementa el valor de la empresa gracias al crecimiento de la utilidad. 4. Demás contribuciones. Son recursos de derecho público y corrientes. 5. Empréstitos y títulos. En principio son recursos de derecho privado, pero en varias ocasiones han existido imposiciones, en éste caso son de derecho público y de capital. CONSTITUCIÓN PROVINCIAL ART. 5: “El gobierno de la Provincia provee a los gastos públicos con los fondos provenientes de las contribuciones que establezca la ley; de las rentas producidas por sus bienes y servicios; de la enajenación de bienes de su pertenencia; de la propia actividad económica que realice; y de las operaciones de crédito que concierte”. Todos los habitantes de la Provincia están obligados a concurrir a los gastos públicos según su capacidad contributiva. El régimen tributario puede inspirarse en criterios de progresividad. 4-Poder tributario. Concepto. Caracteristicas. Límites del poder tributario. Limitaciones formales. Limitaciones materiales. Clasificación de los recursos derivados. Poder tributario significa la facultad jurídica del Estado de exigir contribuciones con respecto a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción. Es la potestad de gravar. De manera paralela hallamos la facultad de ejercitar dicho poder, se trata de la competencia tributaria. Ambas cosas pueden coincidir o no, ya que por ejemplo puede haber un órgano dotado de competencia tributaria y carente de poder tributario. El poder de gravar es inherente al Estado (Nacional, Provincial, Municipal), y no puede ser suprimido, delegado ni cedido, pero el poder de hacerlo efectivo puede transferirse a otras personas o entes. Dentro de este poder tributario estaría incluido el poder de eximir, es decir la potestad de desgravar. Las exenciones generalmente se han otorgado para estimular la radicación de capitales extranjeros, o para fomentar la instalación de nuevas industrias, etc. Así como los tributos solo pueden ser creados por ley, sólo una ley puede dispensar el pago. Dentro de las competencias del Congreso, encontramos el artículo 75 inc. 18: “Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de
ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo”. Para todo ello el Congreso en varias ocasiones estimó conveniente otorgar exenciones. Caracteres Abstracto. Se trata de una potestad derivada del poder de impero que pertenece al Estado y que le otorga el derecho de aplicar tributos. Una cuestión diferente es el ejercicio de ese poder, la materialización del mismo. Permanente. Este poder es connatural al Estado y deriva de la soberanía. Sólo puede extinguirse con el Estado mismo, por ende mientras subsista indefectiblemente habrá poder de gravar. Irrenunciable. El Estado no puede desprenderse de este atributo esencial, sin ese poder no puede subsistir. En este sentido las provincias no han renunciado ni delegado el poder de gravar, sino la facultad de administrar y recaudar los tributos. Indelegable. Dijimos que es irrenunciable, pero también es indelegable, lo que implicaría transferirlo a un tercero y desprenderse de dicho poder de manera transitoria. Límites al poder tributario (limites formales) Existen dos ordenes de limitaciones al poder tributario: uno de carácter general, que corresponde a los principios jurídicos de la tributación y que en nuestro país han sido incorporados al texto de la CN; y otro derivado de la organización política de los estados, también de naturaleza constitucional, y de su coexistencia con el orden internacional, que se vincula con el problema de la doble imposición. a- Principios constitucionales de la tributación: -LEGALIDAD. Se recepta en el artículo 19 CN. Ningún habitante será obligado a hacer lo que no manda la ley. Es sin duda uno de los principios fundamentales. Nullum tributum sine lege. -IGUALDAD. Presente en el artículo 16 CN. Igualdad ante la ley y como base para los impuestos y las cargas públicas. La ley tributaria debe brindar igual tratamiento a los que se encuentran en igualdad de condiciones, lo que implica hacer distinciones o establecer categorías no arbitrarias o irrazonables. -GENERALIDAD. El tributo debe abarcar a todas las personas que integran la categoría prevista en la ley y no a una parte de ellas. El beneficio de la dispensa constituye una excepción a la generalidad, sin embargo será válido si la dispensa es razonable. -NO CONFISCACIÓN. La CN asegura la inviolabilidad de la propiedad privada y prohíbe la confiscación. Por ende las contribuciones públicas no deben ser confiscatorias, no pueden absorber una parte sustancial de la propiedad o de la renta. No existe un límite en término absoluto, hay que tener en cuenta las distintas circunstancias para saber a partir de cuando el tributo deviene confiscatorio. b) Limitaciones de orden político: PROHIBICIÓN DE DOBLE IMPOSICIÓN. Existe doble imposición, cuando las mismas personas o cosas son gravadas dos veces por análogo concepto, en el mismo período de tiempo, por parte de dos sujetos con poder tributario. Esta cuestión esta vedada. La Nación tiene poderes exclusivos y otros en concurrencia con las provincias, por ende no existe impedimento para que éstas creen tributos aunque exista otro nacional, salvo que este último corresponda a facultades delegadas; porque la doble imposición por sí sola no importa violación constitucional.
El poder tributario tiene límites. El poder que le corresponde a las provincias es amplio, ya que conservan todo lo no delegado dado que son anteriores a la Constitución. Las limitaciones son las derivadas del artículo 126 CN. El poder correspondiente a la Nación y a los Municipios es más restringido. PRESIÓN TRIBUTARIA (LIMITES MATERIALES) Es un limite material al poder tributario. Es un concepto conformado por estadísticas. Presión tributaria o presión fiscal es un término económico para referirse al porcentaje de los ingresos que los particulares deben aportar al Estado en concepto de impuestos. De ese modo, la presión tributaria de un país es el porcentaje del PIB recaudado por el Estado por impuestos. La presión tributaria se mide según el pago efectivo de impuestos y no según el monto nominal que figura en las leyes, de tal modo que, a mayor evasión impositiva menor presión, aunque formalmente las tasas impositivas puedan ser altas. De hecho en países con alta tasa de evasión, el Estado usualmente eleva la presión impositiva sobre los habitantes con menos posibilidades de evasión, usualmente los consumidores. En general puede decirse que en las economías desarrolladas, la presión tributaria total se ubica por encima del 30% y hasta el 50% en países como Suecia. Es la relación que existe entre los tributos y el Producto Bruto Interno, el porcentaje que representan los tributos respecto del PBI. → T/PBI. Clasificación de recursos derivados La caracterización jurídica del tributo en si mismo e independientemente de sus especies(impuestos, tasas, contribuciones especíales), es importante para establecer los elementos comunes a todas las especies, así como sus notas específicas que lo diferencian de otros ingresos públicos. Tributos son "las prestaciones en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines". a) Prestaciones en dinero. — Es una característica de nuestra economía monetaria que las prestaciones sean en dinero, aunque no es forzoso que así suceda. Así, por ejemplo, en Méjico y Brasil, sus códigos tributarios admiten que la prestación tributaría sea en especie. Si bien lo normal es que la prestación sea dineraria, el hecho de que ella sea in natura no altera la estructura jurídica básica del tributo. Es suficiente que la prestación sea "pecuniariamente vahiable" para que constituya un tributo, siempre que concurran los otros elementos caracterizantes y siempre que la legislación de determinado país no disponga lo contrario b) Exigidas en ejercicio del poder de imperio. — Elemento esencial del tributo es la coacción, o sea, la facultad de "compeler" al pago de la prestación requerida y que el Estado ejerce en virtud en su poder de imperio (potestad tributaria). La coacción se manifiesta especialmente en la prescindencia de la voluntad del obligado en cuanto a la creación del tributo que le será exigible. c) En virtud de una ley. — No hay tributo sin ley previa quelo establezca, lo cual significa un límite formal a la coacción. El hecho de estar contenido el tributo en ley significa someterlo al principiode legalidad enunciado en el aforismo latino "nullum tributumsine lege" A su vez, como todas las leyes que establecen obligaciones, la norma tributaria es una regla hipotética cuyo mandato se concreta cuando ocurre la circunstancia fáctica condicionante prevista en ella como presupuesto de la obligación. Esa circunstancia fáctica hipotética y condicionante puede ser de muy variada índole. Puede consistir en un hecho (p. ej., realizar una venta), un conjunto de hechos (p. ej., ejercer una actividad lucrativa habitual), en un resultado (p. ej., las ganancias percibidas en un período), en una situación en que el obligado se halla (p. ej., ser propietario de un inmueble), o en una situación que se produce a su respecto (p. ej., recibir una herencia, ganar un premio), pudiendo, a veces, integrarse la circunstancia fáctica, con una actividad o gasto estata] (p. ej., pavimentación de la calle en que esta situado el inmueble del obligado, inscripción de un bien del obligado en el registro respectivo). Tal circunstancia fáctica hipotética y condicionante se denomina hecho imponible, y su acaecimiento en el mundo fenoménico trae como consecuencia potencial que una persona deba pagar al Estado la prestación tributaria graduada según los elementos cuantitativos que la ley tributaria también proporciona o contiene.
d) Para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines. — El objetivo del tributo es fiscal, es decir que su cobro tiene su razón de ser en la necesidad de obtener ingresos para cubrir los gastos que le demanda la satisfacción de las necesidades públicas Pero este objetivo puede no ser el único. El tributo puede perseguir también fines extrafiscales, o sea, ajenos a la obtención de ingresos. Así vemos los casos de tributos aduaneros protectores, de impuestos con fines de desaliento o incentivo a determinadas actividades privadas, etc. Sin embargo, este objetivo extrafiscal adicional (aun siendo la motivación prevaleciente de alguna determinada medida tributaria) no constituye la esencia jurídica de la institución del tributo, sino la utilización para objetivos económico-sociales de una herramienta de intervencionismo. El Estado puede intervenir activamente en la economía nacional orientándola en virtud de medidas tributarias, y es lógico que así lo haga si de ello se generan beneficios a la comunidad organizada. La Corte Suprema nacional argentina ha dicho que el poder impositivo tiende, ante todo, a proveer de recursos al tesoro público, pero constituye, además, un valioso instrumento de regulación económica ("Fallos", 243-96). En otro orden de ideas, la finalidad de cobertura de gastos públicos permite diferenciar a los tributos de los ingresos por sanciones patrimoniales .
TRIBUTOS • • • •
IMPUESTOS TASAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES RECURSOS PARAFISCALES
1-Impuesto: "el tributo exigido por el Estado a quienes se hallan en las situaciones consideradas por la ley como hechos imponibles, siendo estos hechos imponibles ajenos a toda actividad estatal- relativa al obligado". Al decir que el tributo es exigido a "quienes se hallan en las situaciones consideradas por la ley como hechos imponibles", queremos significar que el hecho generador de la obligación de tributar está relacionado con la persona o bienes del obligado. La ley toma en consideración alguna circunstancia fáctica relativa a aquél. Este hecho elegido como generador, no es un hecho cualquiera de la vida, sino que está caracterizado por su naturaleza reveladora, por lo menos, de la posibilidad de contribuir en alguna medida al sostenimiento del Estado. Si bien la valoración del legislador es discrecional, debe estar idealmente en función de la potencialidad económica de cada uno, es decir, en función de su capacidad contributiva. En segundo lugar, puede verse que ese hecho generador es totalmente ajeno a una actividad estatal determinada. El impuesto se adeuda pura y simplemente por el acaecimiento del hecho previsto en la norma que se refiere a una situación relativa al contribuyente. Son prestaciones en dinero (algunos autores hablan de “en dinero o en especie”) exigidas por el Estado en virtud de su poder de imperio, a los particulares se hallen en las situaciones consideradas por la ley como hechos imponibles. Son tributos no vinculados con ninguna actividad o servicio determinado del estado, se fundan en la capacidad de pago de los contribuyentes, y se destinan al cumplimiento de los fines del Estado, es decir a satisfacer las necesidades sociales a través del gasto público (fin fiscal), o a cubrir requerimientos de orden económico, social o político (fines extrafiscales). El carácter no vinculatorio significa que no hay correspondencia entre el impuesto pagado y el beneficio recibido, como así tampoco entre el monto del impuesto y la magnitud del servicio recibido. No rige la doctrina de la equivalencia o del beneficio, sino la de la “capacidad contributiva”. El fundamento de los impuestos se funda en principios de solidaridad social, la base es la igualdad de sacrificios de los contribuyentes ante el Fisco, lo que no implica la igualdad aritmética sino la proporcionalidad. El impuesto tiene una finalidad de índole financiera o fiscal, esto es, le permite al Estado contar con los medios monetarios para cubrir los gastos públicos que demanda la satisfacción de las necesidades sociales
(concepción clásica). En la actualidad sabemos que el Estado asumió nuevos roles y existen otros gastos que cubrir. Cuando el impuesto satisface gastos relacionados con cuestiones sociales, económicas o políticas se dice que tiene una finalidad extrafiscal. De acuerdo a esto, hoy día la finalidad no es sólo la de financiar sino también la de regular la economía en muchos de sus aspectos. A través del impuesto se puede aplicar una política antiinflacionaria, redistributiva de riquezas, de asignación de recursos y de desarrollo económico y social. Clasificación -Directos e indirectos. Directos son aquellos cuyo objeto fiscal es una manifestación inmediata de la riqueza gravable, son típicos los impuestos que gravan la renta o el patrimonio. Indirectos son los impuestos que se aplican sobre manifestaciones de capacidad contributiva menos visibles o de carácter mediato, por ejemplo los que gravan la producción, la circulación y consumo de riqueza. Ejemplo de indirectos, impuesto que gravan los ingresos brutos, IVA. Ejemplo de directos, el impuesto a las ganancias. De acuerdo al criterio económico, serán indirectos o directos según se puede trasladar a otra persona o no el impuesto. Ejemplo de indirecto, IVA. -Reales y personales. El impuesto es real cuando el objeto es la riqueza en sí misma, independientemente de las características del sujeto pasivo, es un tributo por ende de naturaleza objetiva, por ejemplo, el impuesto inmobiliario. Por el contrario es personal cuando el impuesto tiene en cuenta no sólo la riqueza sino también los atributos del sujeto contribuyente, como por ejemplo el estado civil, la edad, la salud, etc., por ejemplo el impuestos a las ganancias. -Con y sin afectación específica. Sin afectación es aquel impuesto que ingresa a “rentas generales” y no tiene un destino financiero determinado. Por el contrario los que si tienen una afectación específica son aquellos que están destinados por ley a cumplir un fin determinado. -Fijos, graduales, proporcionales, progresivos y regresivos y degresivo. El impuesto es fijo cuando su magnitud total es independiente del volumen monetario del objeto impositivo; es gradual cuando la magnitud del impuesto está en función de la dimensión económica del sujeto pasivo; es proporcional cuando la alícuota es constante cualquiera sea el monto imponible; es progresivo cuando la alícuota crece a medida que aumenta la base de imposición; es degresivo cuando la progresividad de la alícuota llegado un límite se hace constante; regresivo es cuando la alícuota decrece a medida que aumenta la base imponible. Desde el punto de vista socio-económico el impuesto es progresivo cuando grava a sujetos de elevadas rentas o patrimonios; mientras que es regresivo cuando se afecta más gravosamente a sujetos de escasa renta o ingresos. Carpeta Mas Varela:
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El principio de legalidad es de fundamental importancia en materia impositiva. El impuesto no debe afectar la capacidad de producir riqueza del sujeto. Fuente: la ley Principio de legalidad: nullum tributum sine lege “no hay impuesto sin representación” Son tributos no vinculados, a diferencia de las tasas que son vinculados con un servicio que presta el estado.
2-Tasas: La tasa es un tributo cuyo hecho generador está integrado con una actividad del Estado divisible e inherente a su soberanía, hallándose esa actividad relacionada directamente con el contribuyente. Son tributos de carácter obligatorio, derivados del poder de imperio y vinculados a un servicio público (destinado a financiarlo); su pago significa una contraprestación monetaria a un servicio, prestación o ventaja
diferencial que brinda el Estado a todo sujeto o grupo de sujetos pasivos, que ejercen demanda social de tales servicios o prestaciones públicas. Dada la reciprocidad entre la actividad pública y el tributo pagado, el fundamento lo podemos encontrar en la teoría del beneficio o de la equivalencia. Los servicios públicos tienen el carácter de divisibles cuando es posible en algún punto establecer la proporción de servicio que atañe a cada sujeto. Por el contrario tienen carácter de indivisibles cuando no se pueden individualizar dado que son objeto de demanda de toda la comunidad, como la defensa, la seguridad, la justicia, etc. Fonrouge entiende que la prestación puede ser efectiva o potencial. Para la jurisprudencia, esto no es así, ya que la prestación del servicio de la tasa debe ser concreta, efectiva e individualizada. El fallo “Compañía Química c/Municipalidad de Tucumán” (VER) es importante a la hora de delinear las características de las tasas. Establece que para que una tasa sea considerada constitucional debe responder a una concreta, efectiva e individualizada prestación de servicio por parte del estado que la recaude. En Santa fe, algunos ejemplos de tasas son: TGI (tasa general de inmuebles), DREI (derecho de registro e inspección), Derechos de accesos a espectáculos públicos, etc. A diferencia del impuesto, no basta con que el sujeto cumpla con los requisitos imponibles, sino que debe estar vinculado con un servicio que presta el estado. Ej: TGI, esta tasa esta destinada al cumplimiento de servicios que presta el estado de alumbrado, limpieza y barrido. Nadie puede alegar que “no tira basura” para no pagar la tasa. La tasa es exigible porque es un tributo. Dentro de los elementos caracterizantes de la tasa se halla la circunstancia de que el producto de la recaudación sea exclusivamente destinado al servicio respectivo. es fundamental para la noción de la tasa el hecho de que el servicio sea "divisible", aunque, en realidad, esta característica surge implícita de la naturaleza "particularizada" del servicio estatal que da lugar al tributo en estudio. En tal sentido, es evidente que la divisibilidad es necesaria, dado que si el servicio que da lugar a la tasa no puede fragmentarse en unidades de uso o consumo, será imposible su particularización a persona alguna. DIFERENCIA CON EL IMPUESTO. — La diferencia más evidente consiste en la vinculación de la tasa con una actividad estatal cuyas características hemos descrito, actividad, ésta, que no existe en el impuesto, lo cual lleva al jurista brasileño Ceraldo Ataliba a decir que se trata (el impuesto) de un tributo no vinculado. Se ha pretendido encontrar otras diferencias que no responden, sin embargo, a la realidad de lo que es esencialmente la tasa. Por ejemplo, se ha argumentado que una diferencia entre ambas figuras es la ventaja que proporciona la tasa y que no existe en el impuesto. Pero si bien es cierto que en la mayoría de los casos el obligado obtiene provecho del servicio que da lugar a la tasa (por ejemplo, el pago de la tasa que se cobra para autorizar la utilización do espacios públicos para propaganda), en otras ocasiones ese provecho no se da en absoluto, y ello no altera la naturaleza de las sumas que se ve obligado a pagar el contribuyente, por el solo hecho de particularizarse la actividad a su respecto (por ejemplo, tasa por sellado que paga quien tramita una autorización administrativa que le es denegada, o la tasa por sellados de actuación que paga el perdidoso ©n juicio civil o el condenado en juicio penal). Pensamos, de acuerdo con importante doctrina que la ventaja o provecho no constituye la esencia de la tasa y no es elemento válido para diferenciarla, en todos los casos, del impuesto. Tampoco es nota característica de la tasa y diferenciadora del impuesto, el hecho de que la tasa sea voluntaria, puesto que su cobro depende de que el particular demande el servicio. A veces es cierto que la tasa surge de la voluntariedad, en cuyo caso se diferenciaría del impuesto por tal razón; pero esa regla no tiene valor constante, puesto que como la voluntariedad no constituye la esencia de la tasa, puede darse el caso de ta.sas exigidas con motivo de servicios que si bien se particularizan con respecto a determinada persona que se ve obligada a su pago, no dependen en absoluto de la concreta solicitud del sujeto en cuestión. Tal lo que sucede, por ejemplo, con el control de pesas y medidas, con las inspecciones de tipo higiénico, con las tareas de salubridad y desinfección, o en el caso de la actuación penal respecto a} imputado o a la justicia civil en cuanto al demandado perdidos.
3-Contribuciones especiales o de mejoras De Juano dice que es la obligación pecuniaria impuesta por el Estado con carácter único a los propietarios de determinados inmuebles, que se fija hasta la concurrencia sustancial del máximo de la plusvalía que experimentan dichos inmuebles con motivo de la construcción de una obra única de uso común Es un tributo vinculado a la realización de una obra pública; esa obra pública va a incrementar el valor de la propiedad de los particulares. El sujeto pasivo es quien resulte beneficiado por el mayor valor adquirido por su propiedad inmueble con motivo de la utilidad común construida por el Estado. Debe existir un beneficio para el propietario del inmueble valorizado, la obra pública debe ser en interés general, lo recaudado está destinado a financiar total o parcialmente la obra, por ende las contribuciones nunca pueden exceder al costo de la construcción, y los particulares no pueden contribuir más que el valor experimentado por cada propiedad (cada particular va a pagar en relación al beneficio patrimonial). Carpeta Mas Varela: se relacionan con las tasas ya que es vinculada a un servicio del estado, esta actividad del estado es una obra publica que le va a brindar una utilidad patrimonial al contribuyente. El beneficio se puede cuantificar. El tributo tiene que tener una relación directa con el costo de la obra 4-Contribuciones parafiscales Son tributos establecidos por el legislador en base a la potestad tributaria que tiene el Estado estando su producido afectando a determinadas prestaciones que benefician a los que realizan los aportes pertinentes. Ejemplo: aportes jubilatorios, aportes hecho por los profesionales a los respectivos consejos o colegios profesionales. Son recaudados y administrados por entes descentralizados de la Administración Pública, y lo recaudado está destinado a cumplir fines de dichos entes. Estos recursos no figuran en el Presupuesto. No es imprescindible que quienes pagan las contribuciones sean los mismos sujetos beneficiados por las prestaciones. Son tributos que están destinados al mantenimiento de un fondo destinado a una prestación futura, por ejemplo, los aportes jubilatorios. Carpeta Mas Varela: tienen carácter de tributos, si bien alguna doctrina se lo niega. Son aportes que realizan determinados sujetos para financiar prestaciones o servicios futuros obligatorios, exigidas por el estado u organismos privados destinados a financiar beneficios futuros, que van a brindar el estado o estos organismos privados. (Sistema previsional de reparto, ex AFJP, cajas de jubilaciones). Son obligatorias. No se coparticipan. Estan establecidas en leyes. PACTOS PARAFISCALES DE 1993 Y 1994 (entre la Nación y las provincias) Lo que hicieron estos pactos fue detraer recursos coparticipables, especialmente los relacionados al servicio de Seguridad Social. Muchos opinan que estos pactos no se encuentran en vigencia. Por medio de ellos, todas las provincias se obligaron a derogar el impuesto al cheque, y a reducir de manera escalonada el impuesto sobre los ingresos brutos (“el” impuesto provincial, el más importante). Este impuesto grava todas las etapas de la producción y no permite que se pueda utilizar el impuesto de la etapa anterior como debito fiscal, lo que sí ocurre con el IVA (crédito fiscal y débito fiscal, pago la diferencia). Es un impuesto mal visto. CONVENIO MULTILATERAL Se establecen pautas de distribución de la base imponible. Está destinado a evitar la doble imposición en materia de Ingresos Brutos entre dos provincias.
Es de dudosa constitucionalidad ya que las provincias se obligan por sí mismas y por los municipios. No es muy explotado judicialmente (por ejemplo, en los casos en que una provincia este reclamando una porción mayor del tributo a la que le correspondería). ¿Constitucionalmente, puede existir un IVA provincial? Sí, siempre y cuando se modifique o derogue la ley de coparticipación, y no se coparticipe a las provincias de lo recaudado por la Nación. Las provincias no pueden crear impuestos análogos a los incluidos en el régimen de coparticipación. 5-Poder monetario. Concepto. Creación de instrumentos de pago. Moneda. Emisión. La moneda como fuente de recursos públicos. La inflación. Normas constitucionales. Es la facultad que tiene el Estado de emitir moneda. La moneda: concepto y evolución Es un instrumentos legal de pagos emitido por el Estado o un banco autorizado por ley. Cuando entre los hombres nacieron las relaciones de cambio, éste tenía lugar mediante el trueque o permuta de unas mercaderías por otras. Dada la dificultad que entonces existía para hacer coincidir los valores de las ofertas con los de las demandas, nació la necesidad de encontrar una mercadería que tuviera el carácter de común denominador de los valores y que fuera de cancelación obligatoria en las transacciones. Este denominador de los valores fue asignado en los distintos tiempos y lugares a las cosas más variadas, como el ganado, el hierro, etc. Esta variedad de mercancía – moneda resultaba en sí misma confusa y por eso se procuró encontrar una mercancía de un valor intrínseco permanente y superior al que resultase del simple juego de la oferta y demanda, que sirviera de instrumento de pago en las transacciones con poder cancelatorio. Surgió así la moneda metálica, de oro, plata y cobre, que resaltaba por sus características de inalterabilidad, divisibilidad perfecta, alto valor intrínseco, facilidad de uso y atesoramiento. La moneda papel tiene también cierta antigüedad. El billete fue en su principio la constancia simple de un recibo de especies metálicas, transformándose luego en instrumento de crédito y, por último, en instrumento monetario. Es moneda al portador que ofrece la ventaja de facilidad para el transporte y atesoramiento, carece de valor intrínseco, por lo cual es de carácter fiduciario (confianza), representando la prenda sobre una existencia de metálico que puede ser convertida a voluntad del poseedor. Otro de los signos monetarios es la llamada moneda escritural, denominada también moneda inmaterial o moneda bancaria, que está representada por los medios de pago de uso común, generalmente cheques. Por último, tenemos el papel moneda, que es el billete emitido por el Estado o el banco debidamente autorizado, que tiene dos características fundamentales: 1) curso legal porque debe ser aceptado en pago con fuerza cancelatoria dentro del territorio del país; 2) curso forzoso, porque el portador no podrá exigir nunca su cambio por moneda metálica, es decir, es inconvertible. La inflación Es la emisión sobreabundante de papel moneda, efectuada para cubrir las necesidades financieras del Estado, gracias al curso forzoso, y que crea una desproporción entre la oferta de moneda y las necesidades. Normas constitucionales -
Artículo 75 inc. 6: “Corresponde al Congreso… establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales”.
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Artículo 75 inc. 11: “Corresponde al Congreso… hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras, y adoptar un sistema uniforme de pesos y medidas para toda la Nación”.
Consecuencias de la inflación Angelos Angelopoulos dice que ella produce una modificación en la distribución de las rentas favoreciendo ciertos beneficios y en perjuicio de los salarios y otras entradas fijas. Esto acentúa la injusta desproporción de ingresos, ya que los salarios siempre marchan detrás de las subas de precios. Además, se desorganiza la estructura de la producción ante el estímulo del consumo, que se intensifica y que se dirige hacia los artículos suntuarios. Por otra parte, la inflación produce aumento de importaciones, trayendo como lógica consecuencia un saldo desfavorable de la balanza de pagos y la consiguiente devaluación de la moneda. Rolf Hayn pode de manifiesto los peligros que la inflación entraña para los países atrasados. Explica que las clases sociales luchan para que sus ingresos no se vean disminuidos por la inflación de precios, lo cual origina graves perturbaciones políticas y sociales que crean una atmósfera de inestabilidad, contraria al desarrollo y netamente perjudicial a la economía. Las inversiones se efectúan cada vez más a corto plazo, preferentemente en la adquisición de bienes raíces; los recursos dejan de emplearse en aquellas actividades que más lo requieren; las operaciones crediticias tienden a concertarse cada vez a menor plazo y con más altos intereses, y los ahorros se emplean en la compra de oro y divisas extranjeras, alejándose de las actividades productivas. Distintos tipos de inflación -
Inflación de rentas: es la que corresponde a aquellas situaciones en las que la demanda de bienes y servicios no puede ser satisfecha por la oferta de ellos; en el plano global o sectorial. El exceso de demanda total puede deberse a las siguientes razones: acrecentamiento de los gastos públicos, acrecentamiento de los gastos de consumo privados, acrecentamiento de los gastos de inversión privada, etc. En estos casos, se la oferta de bienes y servicios de consumo es inelástica y, por lo tanto, insuficiente en relación al incremento de la demanda, surgen alzas de precios de tipo inflacionario. A su vez, la inelasticidad de oferta puede deberse a ausencia de capacidad de producción, a insuficiencia de reservas, a factores accidentales o a la imposibilidad de recurrir a importaciones por falta de divisas. Se habla también de exceso de demanda sectorial cuando la insuficiencia de ciertos productos provoca alza en su precio, que a su vez repercute en el nivel general de precios.
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Inflación de costos: es la que deriva de alzas autónomas de costos de producción sin que exista aumento de demanda. Esta alza de costos de producción puede, a su vez, reconocer distintos orígenes: a) alza de salarios procedentes de la voluntad de los trabajadores organizados, que al no ser absorbidos por los empresarios mediante disminución de sus beneficios, y al no se compensados por mayor productividad, llevan al alza de los precios. Pero esta alza de precios sólo se producirá si el alza de salarios va acompañada de una expansión proporcional de la oferta de dinero o de un incremento del crédito fiscal, ya que si el volumen del dinero o del crédito permanecen invariados, disminuirá la demanda y se producirá el paro o desocupación. Se observa en este caso, que el emisionismo puede contribuir a la inflación, pero no como causa autónoma, sino como efecto de otras circunstancias que lo tornan necesario para evitar males mayores; b) puede también existir momentos de costos en el caso de alzas de precio de materias primas y productos alimenticios importados; c) puede también darse la situación cuando se liberan y aumentan precios de algunos bienes y servicios, luego de un largo bloqueo de precios.
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Inflación estructural: deriva de ciertas condiciones de formación de precios especiales que no dependen ni de los desajustes entre demanda y oferta ni de los costos de producción, como, por ejemplo, lo que sucede en los mercados en condiciones de oligopolio, en donde los precios son fijados por las decisiones conjuntas de los empresarios que dominan el mercado. Puede también haber alza de precios por razones políticas o sociales.
6-Bienes vacos. Concepto. Liberalidades. Concepto. Penalidades pecuniarias. Concepto.
Bienes vacos Son aquellos que carecen de dueño o cuyo dueño se desconoce. El término se utiliza para designar los bienes que integran el patrimonio de una herencia, cuando por el hecho de no existir sucesores se convierte en su titular el fisco. Son bienes inmuebles. Bienes mostrencos Son aquellos bienes cuya propiedad o posesión es controvertida en juicio, adquiriendo tal denominación a partir de la contestación de la demanda, oportunidad procesal en la cual queda trabada la litis. Son bienes muebles sin dueño. Liberalidades Entregas no onerosas realizadas voluntariamente por terceros, sin que el Estado use su poder de imperio. También abarcan las ayudas (ayuda internacional). Penalidades pecuniarias Son multas que fija el Estado cuando se comete una falta hacia el orden legal. Causan al infractor un perjuicio en su patrimonio, y si bien son un recurso para el Estado, su fin es solo ejemplificativo.
UNIDAD 7 1-Recursos patrimoniales. Concepto. Separación entre dominio público y privado del estado. Teorias. (Nota: dentro del punto 1 también se desarrolla el punto 2 del programa) Los recursos del Estado son agrupables, según su naturaleza, en las siguientes categorías: a) Recursos patrimoniales. b) Recursos tributarios. c) Recursos del crédito. d) Emisión monetaria. e) Varios. Concepto Son estos recursos obtenidos por el. Estado mediante el aprovechamiento económico de su patrimonio. Pueden encuadrarse en estos recursos: el producto de tierras de propiedad del Estado a través de su explotación directa o por arrendamiento o aparcería, como taro bien el resultado de la venta de tierras públicas tanto rurales corno urbanas o suburbanas; el producto de bosques o florestas tanto naturales como artificiales, por explotación directa o por concesión a particulares; el producto de empresas del Estado o de sus entidades autárquicas, en la minería, la industria y el comercio, incluyendo empresas de transporte marítimo, terrestre o aéreo: de carga y de pasajeros, de entidades bancarias . o financieras; de las empresas de seguros y reaseguros, de capitalización y ahorro; las explotaciones de juegos de azar (casinos, loterías, quinielas, apuestas en hipódromos y similares); el producto de la explotación del patrimonio artístico y turístico (entradas en museos, templos e iglesias, monumentos y ruinas históricas, visitas de castillos, palacios y jardines; entradas para el acceso a lugares de particular belleza natural, como parques nacionales, cascadas, volcanes, grutas, etcétera.
Constituyen también recursos originarios o patrimoniales los frutos de la participación estatal en empresas mixtas de capital privado y estatal y en sociedades de capital con mayoría privada. Económicamente, todos los recursos originarios o patrimoniales cuyas fuentes hemos ejemplificado. son precios. En muchos casos se advierte también la connotación jurídica de pertenecer su régimen al ámbito del derecho privado. Pero esto no ocurre siempre. En efecto, como ya dijimos, hay reparticiones estatales o entidades descentralizadas que prestan determinados servicios al público, por lo que perciben precios, aunque estén sometidas a un régimen netamente de derecho público. Por ejemplo, el Banco Central percibe de los bancos diferentes montos en concepto de intereses y comisiones, pero su naturaleza legal es, sin lugar a dudas y sin excepción, juspublicista. Ello puede extenderse, aunque con mayor incertidumbre, a otros bancos estatales o provinciales, como el banca de la Nación, el Banco Hipotecario Nacional, el Banco Nacional de Desarrollo y todos los bancos de provincia, con estatutos legales de derecho público pero cuyos recursos provienen de los precios de sus servicios. Para prestar los servicios públicos, el Estado necesita distintos elementos materiales. Los medio financieros no son elementos susceptibles de posesión estática por un tiempo más o menos prolongado, por lo que no están comprendidos en el patrimonio del Estado. Los elementos económicos susceptibles de posesión del Estado se clasifican en: a- Bienes de dominio público del Estado, que pueden ser: 1. Naturales: son los que están fuera del comercio; no son valuables, son inembargables, inalienables, imprescriptibles y gratuitos. 2. Artificiales: son los que el Estado compra o construye; el Estado tiene un derecho similar al de los particulares; pueden valuarse; el Estado lleva un inventario donde consta el valor de los bienes. b- Bienes de dominio privado del Estado, que son los que tienen un valor conocible, como por ejemplo los inmuebles, semovientes, muebles. Son embargables, prescriptibles y vendibles. Pueden ser de distintas clases: perdurables (no se agotan con el primer uso), consumibles (se agotan con el primer uso), materias primas (destinadas a la producción). Comprendemos dentro de esta categoría ( Recursos patrimoniales) los ingresos que el Estado obtiene tanto de los bienes de dominio público como de los bienes de dominio privado. a) Bienes de dominio público. — El Estado posee bienes que rigurosamente hablando son "sociales" antes qué "estatales", por cuanto están destinados al disfrute de toda la comunidad, y son utilizables por sus componentes sin discriminación. Estos bienes surgen por causas naturales (p. ej., ríos, arroyos, lagos, costas y playas de mares, mar territorial, mares interiores, etc.) o artificiales (p. ej., calles, puertos, carreteras, puentes; canales de riego, plazas, parques, museos, bibliotecas, jardines botánicos y zoológicos, etc.). Atento a su destino, los bienes mencionados no pueden ser objeto de apropiación privada, ya sea por enajenación a los particulares o porque éstos los adquieran por el paso del tiempo (son inalienables e imprescriptibles). Ello surge explicado por su destino de uso común, en virtud de lo cual, su apropiación por ciertos particulares con exclusión de los demás, ocasionaría un evidente perjuicio a la comunidad. Por regla general, la utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o visita, etc. Esa alteración de gratuidad puede ser ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio. Tales ingresos son, por otra parte, de reducida importancia cuantitativa. En la Argentina, los bienes de dominio público están enumerados por el art. 2340 del C.C. (según reforma de la ley 17.711) complementado por ley 17.094. (Punto 2 del programa)
b) Bienes de dominio privado. — El Estado posee, además, otros bienes que pueden satisfacer necesidades individuales o colectivas, pero que no se afectan al uso de todos los habitantes sino al de determinadas personas vinculadas a ellos por su adquisición, locación, administración, concesión u otra contratación. Se trata de bienes, por tanto, que son generalmente enajenables y prescriptibles. En cuanto se refiere específicamente a los ingresos obtenibles de estos bienes, puede distinguirse la propiedad inmobiliaria y la propiedad mobiliaria. Las rentas de propiedad inmobiliaria son reducidas en su monto, y puede diferenciarse a su vez las rentas provenientes de bienes que el Estado conserva en propiedad (por ejemplo, arrendamiento de tierras públicas, explotación de bosques, concesión de minas) de aquellas otras rentas producidas por las enajenaciones que el Estado realiza de sus bienes y que tienen carácter excepcional (ventas de tierras públicas, liquidación de bienes confiscados, etc.). Además, el Estado tiene rentas mobiliarias derivadas de acciones y obligaciones de algunas empresas privadas en las cuales el Estado, como accionista o prestamista, percibe dividendos e intereses. Con respecto a nuestro país, puede anotarse que los bienes de dominio privado están enumerados en el art. 2342 del C. Civil. La norma general para la venta de bienes, así como su locación o arrendamiento, es la licitación pública , aunque ello reconoce diversas excepciones (. Se excluye de este régimen la tierra pública, que sólo puede darse en venta por cuanto se ha suprimido su arrendamiento n cuanto a productos minerales del subsuelo, su propiedad y concesión están limitadas por el régimen que surge de la legislación minera, con exclusión de los yacimientos nucleares que son propiedad inalienable del Estado. Los bienes del dominio privado del Estado son disponibles, sí son susceptibles de generar recursos financieros y forman parte del activo del estado. El Estado los puede adquirir a través de la naturaleza como por ejemplo las minas, a través de un tercero mediante la compra, la expropiación, la permuta, donación, legado, etc.; o bien a través de la construcción. La gestión de los bienes del Estado puede consistir en actos de conservación o de utilización. Los primeros están destinados a mejorar o mantener la integridad física de los bienes, y consisten en obras materiales o acción jurídica; los segundos pueden llevarse a cabo mediante concesiones, autorizaciones de uso, o bien mediante locación o arrendamiento. Respecto de la enajenación de estos bienes, la forma común es la venta. La misma debe realizarse por licitación pública y en algunos casos por remate público, salvo tratándose de cosas perecederas. Diferencias entre el dominio público y privado: teorías que fueron evolucionando 1- En el derecho romano se establecía que eran bienes de dominio público aquellos que los ciudadanos romanos podían utilizar. La legislación española y la legislación de Indias siguieron el sistema romano. 2- Posteriormente, surge la teoría civilista, que entiende que para que los bienes sean de dominio público es condición necesaria y suficiente que estén librados al uso y goce de los habitantes, aunque con ciertas limitaciones dadas por reglamentaciones. 3- La más moderna teoría es la de la afectación, según la cual el bien es de dominio público cuando está afectado a la prestación de un servicio o un uso público. Quien realiza esta afectación es la ley. Bienes comprendidos en el dominio público (artículo 2340 CC) 1º Los mares territoriales hasta la distancia que determine la legislación especial, independientemente del poder jurisdiccional sobre la zona contigua. 2º Los mares interiores, bahías, ensenadas, puertos y ancladeros. 3º Los ríos, sus cauces, las demás aguas que corren por cauces naturales y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés, comprendiéndose las aguas subterráneas en la medida de si interés y con sujeción a los reglamentos.
4º Las playas del mar y las riberas internas de los ríos, entendiéndose por tales la extensión de tierra que las aguas bañan o desocupan durante las altas mareas normales o las crecidas medias ordinarias. 5º Los lagos navegables y sus lechos. 6º Las islas formadas o que se formen en el mar territorial o en toda clase de río o en los lagos navegables, cuando ellas no pertenezcan a particulares. 7º Las calles, plazas, caminos, canales, puentes, y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad común. 8º Los documentos oficiales de los poderes del Estado. 9º Las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos de interés científico. Bienes privados del Estado general o de los particulares (artículo 2342 CC) 1º Todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales de la República, carecen de otro dueño. 2º Las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y sustancias fósiles, no obstante el dominio de las corporaciones o particulares sobre la superficie de la tierra. 3º Los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren sin tener herederos, según las disposiciones de este Código. 4º Los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles y toda construcción hecha por el Estado o por los Estados por cualquier título. 5º Las embarcaciones que diesen en las costas de los mares o ríos de la República, sus fragmentos y los objetos de su cargamento, siendo de enemigos o de corsarios. Bienes municipales Son los que el Estado ha puesto bajo el dominio de las municipalidades. Son enajenables en el modo y forma que las leyes especiales lo prescriban. 3-Dominio territorial. Concepto. Normas constitucionales. Recursos del dominio territorial. Normas legales La tierra ha sido una de las fuentes más grandes de recursos para el Estado. Dentro de los recursos originarios el dominio territorial es la fuete más importante. Artículo 4 CN: “El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional formado… del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional…” El Estado en la explotación de las tierras fiscales puede elegir tres caminos, explotarlas él mismo, venderlas o arrendarlas. Wagner consideró que era más conveniente conservar el dominio de la tierra y arrendarla, ya que la venta constituía un recurso de carácter extraordinario a través del cual se agotaba la fuente. Durante mucho tiempo fue común utilizar la tierra fiscal como garantía de los empréstitos, más tarde se recurrió a la enfiteusis. La enfiteusis era una desmembramiento del derecho de propiedad: el propietario le trasfería a otro a perpetuidad o por un largo plazo, el derecho real de cultivar su fundo y gozar de él de la manera más extensa posible, mediante el pago de una renta anual llamada canon.
Esta figura estaba prohibida por el CC como derecho real dentro de la legislación privada, pero respecto de las tierras públicas fue una figura muy utilizada como forma de explotación Régimen legal: -el artículo 4 CN, establece que la venta o locación de tierras de propiedad nacional son recursos para allegar los fondos del Tesoro Nacional. -el artículo 75 inc. 5, atribuye al Congreso la disposición del “uso y la enajenación de las tierras de propiedad nacional”. -El artículo 124 de la CNA dispone que corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. -El artículo 125 dice que las provincias pueden…promover su industria, la inmigración, la colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la explotación de sus ríos, por leyes protectoras de estos fines, y con sus recursos propios. . -Con la ley 14.408 de provincialización de territorios nacionales, la Nación deja de tener las grandes extensiones que antes poseía. Uso El uso de un recurso debe efectuarse de modo que permita u mas conveniente utilización desde el punto de vista del interés publico. Este postulado esta referido al concepto de conservación. La ley debe enumerar las prioridades y conveniencias de uso de los recursos, facultando a la administración a decidir en casos concretos si mediare dificultad. La calidad de los recursos no puede variar por efecto de su utilización. Arrendamiento Contrato en virtud del cual una de las partes se obliga a conceder el uso y goce de un predio ubicado fuera de la planta urbana de las ciudades o pueblos, con destino a la explotación agropecuaria en cualquiera de sus especializaciones, y la otra a pagar por ese uso y goce un precio en dinero. El arrendatario tiene el libre uso y goce de la cosa. El arrendado no participa de las pérdidas, no contribuye a los gastos de semilla; el dador de aparcería sufre las pérdidas de la explotación. El arrendador pone solamente la tierra. De los dos sistemas básicos de explotación agropecuaria practicados en Argentina, el arrendamiento es el predominante. El art. 2 de la ley 13246 establece que habrá arrendamiento rural cuando una de las partes se obligue a conceder el uso y goce de un predio, ubicado fuera de la planta urbana de las ciudades o pueblos, con destino a la explotación agropecuaria en cualesquiera de sus especializaciones, y la otra a pagar por ese uso y goce un precio en dinero. Venta Las normas que regulan la venta de los bienes del dominio privado del estado referidas a la tierra pública so el DL 14577/66. Es un contrato por el cual se transfiere a dominio ajeno una cosa propia por el precio pactado. Los recursos del dominio territorial se agotan con ella.
Enfiteusis Enajenación del dominio útil de alguna posesión, mediante un canon anual que se paga al enajenante, quien conserva el dominio directo. Es un contrato por el cual el dueño de la cosa raíz la cede a otro para siempre o por largo tiempo, con la carga de un canon, pensión o rédito anual, que se reserva sobre ella en señal de su dominio directo. El Código Civil la prohíbe (art. 2414). Velez la prohibió. Unidad económica Superficie que por su calidad de tierra, ubicación, etc. es trabajada por una familia agraria en forma racional, es decir de manera que aportara la mayor parte del trabajo necesario, para poder cubrir sus necesidades y hacer evolucionar la empresa agraria. El beneficiario tenía obligaciones a su cargo como por ejemplo explotar personalmente el predio, realizarle las mejoras necesarias, etc. ante el incumplimiento de éstas, la concesión caducaba. Adjudicación En sentido general, la adjudicación es el acto por el cual una autoridad, con atribuciones legales para hacerlo, otorga un bien a una persona, le concede un derecho al mismo, o le encomiendo la ejecución de una obra. En derecho administrativo, la adjudicación es una de las etapas fundamentales de la licitación. Es el acto de la administración pública en que ésta, previo examen de las propuestas u ofertas presentadas, decide cuál de ellas es la más conveniente y la acepta, quedando con ello determinado el co-contratante para ese caso particular.
4-Dominio forestal. Concepto. Clasificacion de bosques. Normas legales sobre su explotación. Leyes de fomento. Parques nacionales. Legislacion. Es el derecho de pertenencia que el Estado tiene respecto de los bosques fiscales. En nuestro país los bosques han sido siempre irracionalmente explotados, no se han seguido normas, no se han respetado los derechos de la colectividad, ni las reglas de reforestación. No ha habido una política adecuada y previsora, y por ello las hectáreas de bosques se han ido reduciendo considerablemente. El dominio forestal no se encuentra como una fuente permanente de recursos financieros. Si bien NO desde el punto de vista financiero, en nuestro país esta regulado por la ley 13273. La misma en su artículo 1 nos dice que “se entiende por bosque, a los efectos de esta ley, toda formación leñosa, natural o artificial, que por su contenido o función sea declarada en los reglamentos respectivos como sujeta al régimen de la presente ley. Entiéndese por tierra forestal, a los mismos fines, aquella que por sus condiciones naturales, ubicación o constitución, clima, topografía, calidad y conveniencias económicas, sea inadecuada para cultivos agrícolas o pastoreo y susceptible, en cambio, de forestación, y también aquellas necesarias para el cumplimiento de la presente ley. Decláranse de utilidad pública y sujetos a expropiación, cualquiera sea el lugar de su ubicación, los bosques clasificados como protectores y/o permanentes, tendientes al mejor aprovechamiento de las tierras. La expropiación será ordenada en cada caso por el PODER EJECUTIVO NACIONAL, en cualquier tiempo que lo estime oportuno, previos los informes pertinentes y el cumplimiento de los demás requisitos establecidos e ley de expropiación.” Clasificación de bosques: La ley 13273 clasifica a los bosques de la siguiente manera:
Protectores. Por su ubicación sirven de protección para el suelo, los caminos, regularizan el agua, defiende de los vientos, etc. Permanentes. Por su destino, arboleda o formación del suelo deban mantenerse como los parques y reservas nacionales. Experimentales. Destinados al estudio de diversas cuestiones. De producción. Son aquellos de los que resulta posible extraer periódicamente productos. ARTÍCULO 5 - Clasifícanse los bosques en: a) protectores; b) permanentes; c) experimentales; d) montes especiales; e) de producción. ARTÍCULO 6 - Decláranse bosques protectores aquellos que por su ubicación sirvieran, conjunta o separadamente, para: a) proteger el suelo, caminos, las costas marítimas, riberas fluviales y orillas de lagos, lagunas, islas, canales, acequias y embalses y prevenir la erosión de las planicies y terrenos en declive; b) proteger y regularizar el régimen de las aguas; c) fijar médanos y dunas; d) asegurar condiciones de salubridad pública; e) defensa contra la acción de los elementos, vientos, aludes e inundaciones; f) albergue y protección de especies de la flora y fauna cuya existencia se declare necesaria. ARTÍCULO 7 - Decláranse bosques permanentes todos aquellos que por su destino, constitución de su arboleda y/o formación de su suelo deban mantenerse, como ser: a) los que formen los parques y reservas nacionales, provinciales o municipales; b) aquellos en que existieren especies cuya conservación se considere necesaria; c) los que se reserven para parques o bosques de uso público. El arbolado de los caminos y los montes de embellecimiento anexos disfrutarán del régimen legal de los bosques permanentes. ARTÍCULO 8 - Serán considerados bosques experimentales: a) los que se designen para estudios forestales de especies indígenas; b) los artificiales destinados a estudios de acomodación, aclimatación y naturalización de especies indígenas o exóticas. ARTÍCULO 9 - Se entenderán por "montes especiales" los de propiedad privada creados con miras a la protección u ornamentación de extensiones agrícolas, ganaderas o mixtas.
Algunas cuestiones: ▪
Esta prohibida la devastación de bosques y la utilización irracional de los mismos.
▪ ▪
Para explotarlos se requiere autorización. Los trabajos de forestación y reforestación serán ejecutados por el Estado con permiso del propietario, que si se niega puede ser expropiado. ▪ Las tierras y bosques forestales del dominio privado del Estado son inalienables, salvo por motivos de interés social. ▪ Recursos provenientes del este dominio son a nivel nacional los derechos y tasas de los aforos de explotación, derechos de inspección, inscripción, etc. Parque nacional es una porción del territorio que por su belleza o interés científico sea digna de ser reservada para su uso y goce de la población Parques Nacionales Los parques nacionales se encuentran regulados por la ley N° 22.351. En muchos parques nacionales existe el pago de una contribución especial para el mantenimiento del parque. La ley establece que pueden declararse Parque Nacional, Monumento Natural o Reserva Nacional, las áreas del territorio de la República que por sus extraordinarias bellezas o riquezas en flora y fauna autóctona o en razón de un interés científico determinado, deban ser protegidas y conservadas para investigaciones científicas, educación y goce de las presentes y futuras generaciones, con ajuste a los requisitos de Seguridad Nacional. En cada caso la declaración será hecha por ley. Las tierras fiscales existentes en los Parques Nacionales y Monumentos Naturales, son del dominio público nacional. También tienen este carácter las comprendidas en las Reservas Nacionales, hasta tanto no sean desafectadas por la autoridad de aplicación. En los parques nacionales queda prohibido: La enajenación y arrendamiento de tierras del dominio estatal así como las concesiones de uso, la exploración y explotación mineras; la instalación de industrias; la explotación agropecuaria, forestal y cualquier tipo de aprovechamiento de los recursos naturales la pesca comercial; La caza y cualquier otro tipo de acción sobre la fauna, salvo que fuere necesaria por razones de orden biológico, técnico o científico que aconsejen la captura o reducción de ejemplares de determinadas especies; los asentamientos humanos, construir edificios o instalaciones, salvo los destinados a la autoridad de aplicación, de vigilancia o seguridad de la Nación , etc. La infraestructura destinada a la atención del visitante de los Parques Nacionales y Monumentos Naturales se ubicará en las Reservas Nacionales. 5-Dominio financiero. Concepto. Formas. Dentro del dominio financiero, en materia de negocios bancarios, el Estado puede obtener beneficios y recursos, ya sea manteniendo el principio de la acuñación de moneda y de la emisión de billetes de banco, ya sea participando en los beneficios proporcionales o fijos de los negocios bancarios o cambiarios. El Estado ejerce su actividad a través de organismos especializados: Banco Central, otros bancos oficiales (Banco de la Nación Argentina, Banco Hipotecario Nacional, Banco de Crédito Argentino) y cajas del Estado (Caja de Horro Postal). (Ver funciones del Banco Central) Otro elemento del dominio financiero es el control de cambio. Se lo define como el monopolio del Estado en la compraventa de divisas. En cuanto a la actividad aseguradora, la única compañía de seguros oficial es la Caja Nacional de Ahorro y Seguro, que es la aseguradora obligatoria de todo lo que tenga que ver con lo público.
En cuanto a reaseguros, la gestión del INDER fue desastrosa. Tiene acumulada una deuda con las compañías de seguros tan grande que el gobierno actual no encuentra manera de solucionarla. En el mercado de dinero el operador clásico es el banco comercial, y sus instrumentos tradicionales de pago son los cheques y certificados de deposito. Dentro de las instituciones financieras los bancos comerciales se caracterizan por ser los principales intermediarios, representando gran proporción de los prestamos totales de la economía. La particularidad de los negocios bancarios es su alto nivel de endeudamiento. La empresa bancaria esta en equilibrio cuando sus reservas son las minimas para asegurar la liquidez suficiente para atender la variabilidad de sus depósitos. Se puede definir al sistema financiero como el conjunto de sujetos e instituciones financieras que operan con distintos instrumentos en un mercado financiero bajo un marco institucional ( leyes y reglamentos bancarios) y cuya función es la de ser intermediarios entre los ahorristas e inversores, y los productores, proveerles de medios de pago y transformar los plazos y la liquidez de los instrumentos. El artículo 75 inc. 6 CN establece como facultad del Congreso la de “establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales”. El Banco Central de la República Argentina es la autoridad monetaria del país y se diferencia de otros bancos de carácter comercial, hipotecarios, etc. El mismo artículo 75 en el inc. 11 estableces que también es facultad del Congreso “hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras” Banco Central de la Republica Argentina: En 1935 se creo el Banco Central de la Republica Argentina (BCRA) como sociedad mixta, asignándole las funciones tradicionales de emisor de moneda, prestamista de bancos y del gobierno, guardian de las reservas, órgano nacional de aplicación de la ley de bancos, etc. El encargado de diseñar el Banco Central fue Raúl Prebisch, primer gerente general de la institución hasta 1943. En 1946 se nacionalizó. La ley 24.144 sustituyo íntegramente la anterior carta organica del BCRA . El viernes 6 de abril de 2012 entró en vigencia la nueva Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina (Ley 26.739). En esta nueva carta se recuperan los objetivos que, desde su creación en 1935 y hasta 1992, siempre habían formado parte del mandato del BCRA. El Artículo 3° reestablece un mandato múltiple para el BCRA que promueve no sólo la estabilidad monetaria y del sistema financiero sino que también procura el pleno empleo de los recursos y el desarrollo de la economía con equidad social. La nueva Carta recupera y fortalece la injerencia de la autoridad monetaria en el canal del crédito. Como lo indica la historia económica universal, el crédito constituye un instrumento primordial en el apuntalamiento del crecimiento de la economía. Por ello, la nueva Ley le devuelve al BCRA su capacidad de hacer que el sistema financiero esté al servicio de la evolución y el crecimiento de la economía real y que el crédito esté disponible, en condiciones razonables, para las actividades e inversiones productivas, y para las empresas de cualquier tamaño y localización geográfica. La Ley también amplía el perímetro regulatorio reconociendo que es necesario supervisar otros segmentos del sector financiero. La elevada interconexión que evidencian los sistemas financieros en la actualidad torna indispensable contar con una regulación que permita tener un conocimiento más profundo del sistema financiero para poder regularlo y así evitar desequilibrios en el futuro. En el mismo sentido, se faculta al BCRA a establecer normas que preserven el buen funcionamiento del sistema, regulando aquellos aspectos que impliquen una limitación a la competencia, y se fortalecen las facultades en materia de defensa de los derechos de los usuarios de servicios financieros, promoviendo una mayor integración con las autoridades públicas competentes en la materia.
La nueva Carta Orgánica elimina la relación fija entre la base monetaria y las reservas internacionales. Abandonado el régimen de tipo de cambio fijo y recuperada la facultad de definir la relación (paridad) entre el dólar y el peso, los fundamentos que justificaban la relación fija entre base monetaria y reservas internacionales habían desaparecido y, por lo tanto, el nivel de las reservas que el BCRA debe mantener está relacionado con su capacidad para atender las demandas del balance de pagos. Este nivel de reservas necesarias para la conducción de las políticas cambiaria y monetaria deberá definirse en cada caso, teniendo en cuenta una serie de indicadores, a través de un ejercicio dinámico y permanente de evaluación de los riesgos que enfrente la economía argentina. Las reservas que excedan ese nivel podrán ser utilizadas exclusivamente para el pago de deudas soberanas. Por otra parte, la carta amplia los límites previstos en el Artículo 20°, generando un canal adicional de financiamiento al Gobierno Nacional equivalente al 10% de sus ingresos en efectivo. Estos adelantos son transitorios, lo que significa que los mismos deben ser cancelados pasados los dieciocho meses de su otorgamiento. Por último, se reestablece un vínculo más estrecho entre las decisiones de la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias (SEFyC), el Directorio y la Presidencia del BCRA. La experiencia mundial durante la presente crisis internacional ha demostrado que la supervisión de las entidades debe mantenerse dentro del Banco Central, ya que en caso de que el sistema bancario enfrente necesidades transitorias de liquidez la autoridad monetaria será la encargada de otorgar un eventual apoyo financiero. Estas decisiones deben estar bajo la autoridad de la Presidencia y del Directorio del Banco, en una total sintonía con el conjunto de las políticas de crédito, cambiarias y monetarias que se adopten. Estas modificaciones constituyen una recuperación de prácticas e instrumentos que estuvieron en la génesis de los bancos centrales y en la tradición que hizo posible que éstos tuvieran un rol en el proceso de desarrollo económico. También reflejan las necesidades de un mundo cambiante que atraviesa desde hace algunos años la crisis financiera más grande de su historia. La nueva Carta Orgánica le otorga al BCRA facultades e instrumentos para incidir sobre el empleo y la producción, que forman parte de nuestra propia historia y que, hasta hace pocas décadas, fueron utilizadas por las economías más avanzadas para lograr su desarrollo de sus economías y niveles de vida dignos para todos sus habitantes. ¿Qué es el BCRA? El BCRA es una entidad autárquica del estado nacional (anteriormente mantenía relaciones con el gobierno a través del ministerio de economía) Es un órgano independiente, que no esta sujeto a ordenes, indicaciones ni instrucciones del poder ejecutivo. El BCRA es gobernado por un directorio compuesto por un presidente, un vicepresidente y 8 directores. Todos son designados por el PE con acuerdo del senado, duran 6 años en sus funciones y pueden ser reelegidos. Doctrina NUEVA enviada por Mas Varela MUY IMPORTANTE, ES UNA CRÍTICA A LA REFORMA!!!!!!! POLÍTICA ECONÓMICA - RÉGIMEN CAMBIARIO Título: La Carta Orgánica del Banco Central Autor: Saravia Frías, Bernardo Fecha: 19-jul-2012 Cita: MJ-DOC-5871-AR | MJD5871 Producto: SOC,MJ Sumario: I. Introducción. II. La Carta Magna y el Banco Central. III. Otras cuestiones de interés. IV. Conclusión. Por Bernardo Saravia Frías (*) I. INTRODUCCIÓN El sofismo goza de una vitalidad sin precedentes en la elaboración normativa de nuestro país. Esta destacada escuela de estudiosos de los mecanismos de persuasión y el lenguaje (1) encontró en Platón un antagonista formidable, que elaboró y nos legó una versión peyorativa y denostada (2). Lamentablemente es esta la que prevalece en nuestros días: cuando con un argumento aparente se
quiere defender o persuadir de lo que es falso. La reciente reforma a la Carta Orgánica del Banco Central es el último eslabón de una cadena que encuentra su origen en la apropiación de los fondos de jubilaciones y pensiones por la ANSES y que halla antecedentes nada originales ni alentadores (por sus consabidas consecuencias en nuestra historia) en una pléyade de normas de menor rango. En todos los casos, tras un manto de argumentos más o menos respetables, se esconde un fin espurio, una realidad alarmante que revela urgencias impostergables: un déficit que ya es insostenible. En lo que respecta a la Ley 26.739, que consagra la nueva Carta Orgánica, su fundamentación es apoteósica: «la importancia de una interacción equilibrada entre lo real y financiero para profundizar los logros alcanzados»; «recuperar su rol histórico [por el Banco Central] en la promoción del crédito productivo [...] con características idiosincrásicas y determinantes históricos particulares, no existen ejemplos en el mundo de despegue económico exitoso donde el crédito a la inversión de largo plazo no haya jugado un papel trascendental en el proceso de desarrollo económico»; «esta ampliación del "perímetro" regulatorio se encuentra en sintonía con las nuevas regulaciones financieras internacionales que promueven una visión de conjunto sobre el sistema financiero...». Su fin, sin embargo, aparece más concreto, sin tantos ergotismos ni perífrasis: hacerse de las reservas del Banco Central para solventar el gasto público. Se predican falaces argumentos históricos que se dan de bruces con la letra de nuestra Constitución Nacional.Cambios implementados por otros países cuya realidad económica nada tiene que ver con la nuestra (no es lo mismo años de recesión o débil crecimiento que un crecimiento superior al 8% anual durante más de diez años). Se busca apoyo en lecturas retardatarias de Keynes, pasando por alto, porque piensan y proponen de manera diferente quienes fueron sus continuadores y mantuvieron su legado actualizado, tales como Hyman Minsky (3). Argumentos extremadamente abstractos, que detienen el pensamiento, se proyectan pertinaces hacia el pasado e impiden los análisis hacia delante (4). En este trabajo se analizará la nueva Carta Orgánica del Banco Central desde una perspectiva constitucional, resaltando aspectos insoslayables relacionados con su misión, el uso de las reservas y la conformación de su directorio, que han sido pasados por alto. Se estudiará la conveniencia de la mayor concentración de poder en el directorio y su presidente, resaltando delegaciones que lucen, cuanto menos, cuestionables. Se discurrirá, finalmente, sobre aspectos prácticos relacionados con la dirección del crédito, la apertura de sucursales, la forma de determinación y el uso de las reservas. II. LA CARTA MAGNA Y EL BANCO CENTRAL 1. El carácter federal del Banco Central Es llamativa la escasa atención que se le ha prestado a la Carta Fundamental en la discusión que precedió a la aprobación de la Ley 26.739, incluyendo los «considerandos» que fundaron lo que fue el proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo Nacional al Congreso. Como se verá, otro debiera haber sido el resultado de habernos apegado a sus términos. Luego de la reforma de 1994, el art. 75 inc. 6 estipula que le corresponde al Congreso:«establecer y reglamentar un banco federal con facultad para emitir moneda...». Suple el texto de la Constitución histórica que refería a un «banco nacional» con «facultad para emitir billetes». Es unánime la interpretación de este inciso en cuanto a que el carácter «federal» que se le impone al Banco Central «no es solo una cuestión de nombre, sino que define la política constitucional en el sentido de que las provincias deben intervenir en el gobierno de dicha institución» (5). La pregunta casi elemental que surge entonces es por qué no se incluyó lo que algunos legisladores de la oposición solicitaron: un régimen por el cual las provincias pudieran designar directores del Banco Central y tener así la injerencia en las cuestiones relacionadas con esa institución que por la Constitución les corresponde. Notable que legisladores elegidos por las provincias, especialmente miembros de la Cámara Alta, mantuvieran un silencio casi estoico sobre esta cuestión (6). Una muestra más de que lejos están de ser «senadores de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires», (7) tal como manda nuestra Ley Fundamental. Delegaciones de dudosa constitucionalidad, irreflexivas cuanto menos, más propias de un sistema unitario, que no es el nuestro. En vez de aprovechar la oportunidad de la reforma para cumplir la manda constitucional, el Congreso se limitó a realizar cambios de orden más bien burocráticos en la estructura interna del Banco Central y en el proceso de toma de decisiones de su directorio, que inadecuadamente parecen estar hechos a
medida de la coyuntura. Es así como la Superintendencia, principal encargada de supervisar el desempeño de las entidades financieras, pierde su carácter de órgano desconcentrado y pasa a reportar directamente al presidente del Banco Central (arts.10e, 44 y 47). Se politiza un organismo con funciones técnicas (de alta calidad profesional): nada bueno se puede esperar de este cambio, más que mayor arbitrariedad. Por otra parte, el presidente del Banco Central se encuentra ahora facultado para resolver asuntos reservados al directorio en consulta con el vicepresidente o «en caso de ausencia, impedimento o vacancia del vicepresidente, con dos directores...» (art. 11). Este cambio parece encontrar su fuente en la conflictiva salida del anterior presidente del Banco Central, cuando se intentó por una vía excusada hacerse de las reservas, que se encontró con la negativa pertinaz (y decididamente oportunista) de su entonces máxima autoridad. Cambios formales que dan lugar a mayor concentración de poder. 2. La preservación del valor de la moneda La historia del Banco Central ha sido larga y conflictiva, signada por el manejo que realizó de la moneda a instancias de políticas instruidas por el Poder Ejecutivo, diluyendo atribuciones constitucionales propias del Congreso (8). El art. 75 inc. 19 ordena al Congreso proveer lo conducente para «preservar el valor de la moneda». Este mandato, incluido en la nueva cláusula para el progreso, el bienestar y la justicia social, encuentra su fuente en el "Preámbulo" y debe leerse junto con el inc.11, que estatuye que es función del Congreso «hacer sellar la moneda, fijar su valor y el de las extranjeras...». De ambas normas se puede inferir que no le está vedado al órgano legislativo modificar una política económica, financiera, cambiaria o monetaria, pero sí le queda prohibido alterar «de un modo encubierto el significado económico de la moneda», «sea que esa disminución encubierta de su valor se realice a través de la impresión descontrolada del papel que la representa, sea por el endeudamiento exagerado del erario público, sea por la liquidación de los activos que la sustentan o cualquier otra circunstancia semejante» (9). En base a lo expuesto corresponden dos reflexiones respecto de la nueva Carta Orgánica. En cuanto a la primera, bajo los términos de la Ley 26.739 se reemplaza la preservación de la moneda como misión primaria y fundamental del Banco Central, por una finalidad más amplia y ambigua compuesta por «promover, en la medida de sus facultades y en el marco de las políticas establecidas por el Gobierno Nacional, la estabilidad monetaria, la estabilidad financiera, el empleo y el desarrollo económico con equidad social» (art. 3 de la Carta Orgánica). La incógnita que debe despejarse es si el nuevo «mandato múltiple» destinado a reconocer «la importancia de la interacción equilibrada entre lo real y lo financiero para profundizar los logros alcanzados» no se opone a la Carta Fundamental. No puede perderse de vista que el Banco Central («federal», a riesgo de ser iterativos) es creado por el Congreso y se le delega una función propia de este que es la «preservación del valor de la moneda». ¿Puede el Congreso sin violar la Constitución agregar fines tan vaporosos, eliminando el objetivo plasmado expresamente en el art. 75 inc. 19? Por más esfuerzo discursivo que se intente, pareciera que la respuesta solo puede ser negativa. La segunda reflexión tiene que ver con el destino que se le puede dar a las reservas. Más concretamente, si es constitucional el nuevo art.20 de la Carta Orgánica bajo el prisma de las dos normas constitucionales bajo análisis. Esta disposición despeja cualquier duda respecto de lo que fue el propósito de fondo de esta enmienda legislativa, eliminando la restricción que existía para que el Banco Central financie al Gobierno Nacional. En esencia, se deja de lado la limitación por la que solo se podía financiar a través de la compra a valores de mercado de títulos negociables emitidos por la Tesorería General de la Nación y se la reemplaza por un mecanismo de adelantos transitorios que toman como referencia la base monetaria, constituida por el circulante más los depósitos a la vista de las entidades financieras (art. 20). Bajo el nuevo esquema de financiamiento al Gobierno Nacional que dispone la ley, el Banco puede: i) realizar adelantos transitorios al Gobierno Nacional hasta el 12% de la base monetaria; ii) además, adelantos hasta una cantidad que no supere el 10% de los recursos en efectivo obtenidos por el Gobierno Nacional en los últimos 12 meses y, como si esto no fuera poco, iii) «con carácter excepcional» y con el nebuloso parámetro de «si la situación o las perspectivas de la economía nacional o internacional así lo justificara», más adelantos transitorios por una suma adicional equivalente a,
como máximo, el 10% de los recursos en efectivo que el Gobierno Nacional haya obtenido en los últimos 12 meses. Esta facultad extraordinaria solo puede ejercerse durante un plazo máximo de 18 meses. En consonancia con esta poco original forma de «financiamiento directo» del Banco Central al Gobierno Nacional, se deroga el art. 4 de la Ley de Convertibilidad, que exigía que en todo momento las reservas de libre disponibilidad del Banco Central fueran iguales a por lo menos el 100% de la base monetaria.De acuerdo a la nueva ley, el directorio determina el nivel de reservas para la ejecución de la política cambiaria con el único parámetro de la «evolución de las cuentas externas». Lo que a su criterio sea excedente pasaría a conformar «reservas de libre disponibilidad». Remata autorizando que esas reservas sean eventualmente aplicadas al pago de obligaciones con organismos financieros internacionales. Fue notable la revelación (o el reconocimiento) del presidente del Banco Central cuando concurrió al Congreso a dar explicaciones: «es esto o el ajuste». El sofisma quedó a la luz. La nueva Carta Orgánica fue aprobada, sin embargo, sin mayores sobresaltos y en corto tiempo, sin más, aun cuando la letra de la Constitución Nacional fue violentada por el propio Congreso. Los «objetivos múltiples» de la Carta Orgánica imponen al Banco Central fines más propios de los ministerios de Hacienda y de Trabajo. Al menos por la Constitución Nacional, no le corresponden. Con el nuevo modo de financiamiento directo al Gobierno Nacional, se liberan viejos y conocidos demonios. III. OTRAS CUESTIONES DE INTERÉS 1. El nuevo 'perímetro' regulatorio La enmienda a la Carta Orgánica del Banco Central se inscribe en un amplio compendio normativo que se ha venido dictando en los últimos tiempos, que abarca desde restricciones que con pretextos formales persiguen limitar la compra de divisas foráneas y las importaciones, hasta sembrar el miedo y la confusión con modificaciones al Código Penal. Todas estas normas gozan de una coherencia en cuanto a su fin e hilo conductor: el celoso control del mercado. En esta línea, no es de extrañar la ampliación de lo que ampulosamente se denomina en los «considerandos» de la enmienda, nuevo «perímetro» regulatorio del Banco Central. Con un lenguaje vaporoso, poco recomendable en una norma, se amplían sustancialmente sus facultades. Así, el Banco Central podrá regular: «toda otra actividad que guarde relación con la actividad financiera y cambiaria» (art. 4 inc.g), lo que trae a colación la reciente reforma al Código Penal, en particular el delito conocido como «intermediación financiera sin autorización», más todavía si se toma en cuenta que, entre las nuevas atribuciones del directorio del Banco, está aquella de extender «la aplicación de la Ley de Entidades Financieras a personas no comprendidas dentro de ella cuando así lo aconsejen el volumen de sus operaciones o razones de política monetaria, cambiaria y crediticia» (art. 14 inc. v). El Banco Central (y su directorio, en particular su presidente) tiene con esta disposición una amplia competencia que se ve reforzada por los «objetivos múltiples» que le han sido encomendados. Con el único parámetro de «sus operaciones» o «razones de política monetaria, cambiaria y crediticia», cualquier persona será pasible de la aplicación de la Ley de Entidades Financieras. Por cierto que no solo deberán tomarse en cuenta las sanciones contempladas en esa norma sino también, por ejemplo, la ley penal cambiaria, con sus responsabilidades criminales. 2. La dirección del crédito Hay al menos dos cuestiones para ser tomadas en consideración a manera de anticipo del mercado bancario que se avecina luego de la aprobación de la Ley 26.739. En primer lugar, la Carta Orgánica confiere al Banco Central nuevas herramientas para manejar el destino de los créditos que otorgan las entidades financieras. No solo queda facultado para regular la cantidad de dinero, sino también, con un indudable sesgo dirigista que puede tener derivaciones impensadas, «regular y orientar el crédito y las tasas de interés» (art. 4 inc. b). En consonancia, el directorio del Banco podrá «regular las condiciones del crédito, en términos de plazos, tasas de interés, comisiones y cargos de cualquier naturaleza, así como orientar su destino por medio de exigencias de reservas, encajes diferenciales u otros medios apropiados» (art. 14 inc.r). En segundo lugar y para ser tenido en cuenta por aquellas entidades que hubieren planeado una expansión por medio de la apertura de nuevas sucursales, la Carta Orgánica ahora establece que, para tal fin, se «debe propender a ampliar la cobertura geográfica del sistema, atender las zonas con menor
potencial económico y menor densidad poblacional y promover el acceso universal de los usuarios a los servicios financieros» (art. 14 inc. o). Se puede avizorar una injerencia más profunda del Banco Central en el manejo de las operaciones activas de los bancos, para lo que puede apelar a reservas, encajes diferenciales, «u otros medios apropiados», frase de una amplitud inconveniente. Lo mismo para cualquier plan de apertura de nuevas sucursales. Es de esperar en medio de tanta intervención que no se pierda de vista que, como empresas que son, los bancos también tienen por fin el ser rentables. 3. Las 'nuevas' reservas de los bancos Bajo la Carta Orgánica anterior, el Banco Central estaba impedido de exigir «la constitución de otro tipo de depósitos indisponibles o inmovilizaciones a las entidades financieras», aparte de las reservas a las que estaban obligadas por sus depósitos u otros pasivos. Esa restricción fue eliminada de cuajo. Ante la ausencia de ese valladar, el Banco Central puede ahora exigir a las entidades financieras la constitución de nuevos depósitos indisponibles o inmovilizaciones sin ningún límite. Se agrega (¿para tranquilidad de los bancos?) que «atendiendo a circunstancias generales, el Banco Central de la República Argentina podrá disponer que la integración de los requisitos de reserva se realice parcialmente con títulos públicos valuados a precios de mercado» (art. 28 in fine). Da que pensar la nueva capacidad de exigir la constitución de reservas adicionales sin ningún límite si se toman en cuenta el régimen de financiamiento directo al Gobierno Nacional, los objetivos múltiples y la nueva facultad de dirigir el crédito. IV. CONCLUSIÓN La ley abre la caja de Pandora. Se plantean serios interrogantes a futuro.La injerencia del Banco Central será definitivamente más intensa en el mercado bancario, en términos de tasas de interés, destino de los créditos, constitución de reservas y depósitos al amparo de un nuevo objetivo múltiple que incluye hasta la creación de empleo. Volviendo la espalda a la historia, el nuevo método de financiamiento al Gobierno Nacional es de lo más preocupante. Es de esperar que haya sensatez en aplicar tan amplias facultades. Que lo grave de las normas no resulte en lo grave de los hechos. Que hay un límite en cómo aplicarlas, que son las garantías constitucionales. Ante las críticas de sus adversarios socialistas de que carecía de programa, la respuesta del presidente Irigoyen fue lacónica: «mi plan es cumplir la Constitución Nacional». Vale la pena recordarlo. (Ver y Estudiar carta orgánica!!!! Artículos que dijo Mas Varela: del 1 al 4, del 17 al 27 y del 29 al 33) Nueva carta orgánica del Banco Central de la República Argentina. REGIMEN GENERAL CAPITULO I Naturaleza y objeto ARTICULO 1º — El Banco Central de la República Argentina es una entidad autárquica del Estado nacional regida por las disposiciones de la presente Carta Orgánica y las demás normas legales concordantes. El Estado nacional garantiza las obligaciones asumidas por el banco. Salvo expresas disposiciones en contrario establecidas por ley, no serán de aplicación al banco las normas, cualquiera sea su naturaleza, que con alcance general hayan sido dictadas o se dicten para organismos de la Administración Pública Nacional, de las cuales resulten limitaciones a la capacidad o facultades que le reconoce esta Carta Orgánica. (Artículo sustituido por art. 1° de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012)
ARTICULO 2º — El Banco Central de la República Argentina tendrá su domicilio en la Capital de la República. Podrá establecer agencias y nombrar corresponsales en el país y en el exterior. ARTICULO 3º — El banco tiene por finalidad promover, en la medida de sus facultades y en el marco de las políticas establecidas por el gobierno nacional, la estabilidad monetaria, la estabilidad financiera, el empleo y el desarrollo económico con equidad social. (Artículo sustituido por art. 2° de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) ARTICULO 4º — Son funciones y facultades del banco: a) Regular el funcionamiento del sistema financiero y aplicar la Ley de Entidades Financieras y las normas que, en su consecuencia, se dicten; b) Regular la cantidad de dinero y las tasas de interés y regular y orientar el crédito; c) Actuar como agente financiero del Estado nacional y depositario y agente del país ante las instituciones monetarias, bancarias y financieras internacionales a las cuales la Nación haya adherido, así como desempeñar un papel activo en la integración y cooperación internacional; d) Concentrar y administrar sus reservas de oro, divisas y otros activos externos; e) Contribuir al buen funcionamiento del mercado de capitales; f) Ejecutar la política cambiaria en un todo de acuerdo con la legislación que sancione el Honorable Congreso de la Nación; g) Regular, en la medida de sus facultades, los sistemas de pago, las cámaras liquidadoras y compensadoras, las remesadoras de fondos y las empresas transportadoras de caudales, así como toda otra actividad que guarde relación con la actividad financiera y cambiaria; h) Proveer a la protección de los derechos de los usuarios de servicios financieros y a la defensa de la competencia, coordinando su actuación con las autoridades públicas competentes en estas cuestiones. En el ejercicio de sus funciones y facultades, el banco no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo nacional, ni podrá asumir obligaciones de cualquier naturaleza que impliquen condicionarlas, restringirlas o delegarlas sin autorización expresa del Honorable Congreso de la Nación. (Artículo sustituido por art. 3° de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) CAPITULO II Capital ARTICULO 5º — El Capital del banco quedará establecido en el balance inicial que se presentará al momento de promulgarse la presente ley. (Segundo párrafo vetado por art. 2º del Decreto N° 1860/92 B.O. 22/10/1992) CAPITULO III Directorio
ARTICULO 6º — El banco estará gobernado por un directorio compuesto por un presidente, un vicepresidente y ocho directores. Todos ellos deberán ser argentinos nativos o por naturalización, con no menos de diez (10) años de ejercicio de la ciudadanía. Deberán tener probada idoneidad en materia monetaria, bancaria, o legal vinculada al área financiera y gozar de reconocida solvencia moral. ARTICULO 7º — El presidente, el vicepresidente y los directores serán designados por el Poder Ejecutivo Nacional con acuerdo del Senado de la Nación; durarán seis (6) años en sus funciones pudiendo ser designados nuevamente. El Poder Ejecutivo Nacional podrá realizar nombramientos en comisión durante el tiempo que insuma el otorgamiento del acuerdo del Senado de la Nación. Las retribuciones del presidente, del vicepresidente y los directores serán las que fije el presupuesto del Banco". (Artículo sustituido por art. 1° del Decreto N° 1373/99 B.O.29/11/1999) ARTICULO 8º — No podrán desempeñarse como miembros del directorio: a) Los empleados o funcionarios de cualquier repartición del gobierno nacional y los que tuvieren otros cargos o puestos rentados o remunerados en cualquier forma, que dependiesen directa o indirectamente de los gobiernos nacional, provinciales o municipales, incluidos sus poderes legislativos y judiciales. No se encuentran comprendidos en las disposiciones de este inciso quienes ejercen la docencia; b) Los accionistas, o los que formen parte de la dirección, administración, sindicatura o presten servicios en el sistema financiero al momento de su designación. (Inciso sustituido por art. 4° de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) c) Los que se encuentren alcanzados por las inhabilidades establecidas en la Ley de Entidades Financieras. ARTICULO 9º — Los integrantes del directorio podrán ser removidos de sus cargos, por el Poder Ejecutivo nacional, por incumplimiento de las disposiciones contenidas en la presente Carta Orgánica o por incurrir en alguna de las inhabilidades previstas en el artículo anterior. La remoción de los miembros del directorio será decretada por el Poder Ejecutivo nacional cuando mediare mala conducta o incumplimiento de los deberes de funcionario público, debiéndose contar para ello con el previo consejo de una comisión del Honorable Congreso de la Nación. La misma será presidida por el presidente de la Cámara de Senadores e integrada por los presidente de las comisiones de Presupuesto y Hacienda y de Economía de la misma y por los presidente de las comisiones de Presupuesto y Hacienda y de Finanzas de la Cámara de Diputados de la Nación. Atribuciones del presidente ARTICULO 10. — El presidente es la primera autoridad ejecutiva del banco y, en tal carácter: a) Ejerce la administración del banco; b) Actúa en representación del directorio y convoca y preside sus reuniones; c) Vela por el fiel cumplimiento de esta Carta Orgánica y demás leyes nacionales y de las resoluciones del directorio; d) Ejerce la representación legal del banco en sus relaciones con terceros; e) Dirige la actuación de la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias;
f) Propone al Poder Ejecutivo Nacional la designación del superintendente y vicesuperintendente de entidades financieras y cambiarias, los que deberán ser miembros del directorio; g) Nombra, promueve y separa al personal del banco de acuerdo con las normas que dicte el directorio, dándole posterior cuenta de las resoluciones adoptadas; h) Dispone la substanciación de sumarios al personal, cualquiera sea su jerarquía, por intermedio de la dependencia competente; i) Deberá presentar un informe anual sobre las operaciones del banco al Honorable Congreso de la Nación. A su vez deberá comparecer ante las comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras, de Economía del Senado de la Nación y de Finanzas de la Cámara de Diputados, en sesiones públicas y conjuntas de las mismas, por cada una de las Cámaras, al menos una vez durante el período ordinario o cuando estas comisiones lo convoquen, a los efectos de informar sobre los alcances de las políticas monetarias, cambiarias y financieras en ejecución; j) Opera en los mercados monetario y cambiario. (Artículo sustituido por art. 5° de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) ARTICULO 11. — Cuando razones de urgencia fundadas así lo exijan, el presidente podrá, asimismo, resolver asuntos reservados al directorio, en consulta con el vicepresidente, o quien haga sus veces, y un director, o, en caso de ausencia, impedimento o vacancia del vicepresidente, con dos (2) directores, debiendo dar cuenta a ese Cuerpo en la primera oportunidad en que se reúna, de las resoluciones adoptadas en esta forma. De la misma facultad gozará quien lo reemplace. (Artículo sustituido por art. 6° de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) ARTICULO 12. — El presidente convocará a las reuniones del directorio por lo menos una vez cada quince (15) días. Cinco (5) miembros formarán quórum y, salvo disposición en contrario, las resoluciones serán adoptadas por simple mayoría de votos de los miembros presentes. En caso de empate el presidente tendrá doble voto. Por vía de reglamentación podrá el directorio establecer el requisito de mayorías más estrictas en asuntos de singular importancia. El ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos del Poder Ejecutivo nacional, o su representante puede participar con voz, pero sin voto, en las sesiones del directorio. ARTICULO 13. — El vicepresidente ejercerá las funciones del presidente en el caso de ausencia o impedimento o vacancia del cargo. Fuera de dichos casos, desempeñará las que el presidente —de entre las propias— le asigne o delegue. El directorio nombrará un vicepresidente 2º entre sus miembros, quien sustituirá al vicepresidente en caso de ausencia temporaria o cuando ejerza la presidencia. Si el presidente, el vicepresidente o alguno de los directores falleciere, renunciare o de alguna otra forma dejare vacante su cargo antes de terminar el período para el cual fue designado, se procederá a nombrar a su reemplazante, para completar el período, en la forma establecida en el artículo 7º. Atribuciones del directorio ARTICULO 14. — Corresponde al directorio: a) Intervenir en las decisiones que afecten al mercado monetario y cambiario; b) Prescribir requisitos de encaje, sujeto a las condiciones establecidas en el artículo 28;
c) Fijar las tasas de interés y demás condiciones generales de las operaciones crediticias del banco; d) Establecer relaciones técnicas de liquidez y solvencia para las entidades financieras; e) Establecer el régimen informativo y contable para las entidades sujetas a la supervisión del banco; f) Determinar las sumas que corresponde destinar a capital y reservas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 38; g) Fijar políticas generales que hacen al ordenamiento económico y a la expansión del sistema financiero; h) Revocar la autorización para operar de las entidades financieras y cambiarias, por sí o a pedido del superintendente; i) Ejercer las facultades poderes que asigna al banco esta ley y sus normas concordantes; j) Reglamentar la creación y funcionamiento de cámaras compensadoras de cheques y de otros valores que organicen las entidades financieras; k) Establecer las denominaciones y características de los billetes y monedas; l) Disponer la desmonetización de los billetes y monedas en circulación y fijar los plazos en que se producirá su canje; m) Establecer las normas para la organización y gestión del banco, tomar conocimiento de las operaciones decididas con arreglo a dichas normas e intervenir, según la reglamentación que dicte, en la resolución de los casos no previstos; n) Resolver sobre todos los asuntos que, no estando explícitamente reservados a otros órganos, el presidente del banco someta a su consideración; ñ) Autorizar la apertura de nuevas entidades financieras o cambiarias y la de filiales o sucursales de entidades financieras extranjeras; o) Autorizar la apertura de sucursales y otras dependencias de las entidades financieras y los proyectos de fusión de éstas, propendiendo a ampliar la cobertura geográfica del sistema, atender las zonas con menor potencial económico y menor densidad poblacional y promover el acceso universal de los usuarios a los servicios financieros; p) Aprobar las transferencias de acciones que según la Ley de Entidades Financieras requieran autorización del banco; q) Determinar el nivel de reservas de oro, divisas y otros activos externos necesarios para la ejecución de la política cambiaria, tomando en consideración la evolución de las cuentas externas; r) Regular las condiciones del crédito en términos de riesgo, plazos, tasas de interés, comisiones y cargos de cualquier naturaleza, así como orientar su destino por medio de exigencias de reservas, encajes diferenciales u otros medios apropiados; s) Dictar normas aplicables a las actividades mencionadas en el inciso g) del artículo 4º; t) Dictar normas que preserven la competencia en el sistema financiero; u) Dictar normas para la obtención, por parte de las entidades financieras, de recursos en moneda extranjera
y a través de la emisión de bonos, obligaciones y otros títulos, tanto en el mercado local como en los externos; v) Declarar la extensión de la aplicación de la Ley de Entidades Financieras a personas no comprendidas en ella cuando así lo aconsejen el volumen de sus operaciones o razones de política monetaria, cambiaria o crediticia; w) Establecer políticas diferenciadas orientadas a las pequeñas y medianas empresas y a las economías regionales. (Artículo sustituido por art. 7° de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) ARTICULO 15. — Como órgano de gobierno del banco, le corresponde al directorio: a) Dictar el estatuto del personal del banco, fijando las condiciones de su ingreso, perfeccionamiento técnico y separación; b) Designar a los subgerentes generales a propuesta del presidente del banco; c) Crear y suprimir agencias; d) Nombrar corresponsales; e) Elaborar y remitir para su aprobación, antes del 30 de setiembre de cada año, el presupuesto anual de gastos, el cálculo de recursos y los sueldos del personal del banco. (Inciso sustituido por art. 8° de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) f) Aprobar el balance general, la cuenta de resultados y la memoria. CAPITULO IV Administración general del banco ARTICULO 16. — La administración del banco será ejercida por intermedio de los subgerentes generales, los cuales deberán ser argentinos nativos o por naturalización, con no menos de diez (10) años de ejercicio de la ciudadanía. Deberán reunir los mismos requisitos de idoneidad que los directores. Los subgerentes generales son los asesores del presidente y del directorio. En ese carácter asistirán a sus reuniones, a pedido del presidente o del directorio. Dependen funcionalmente del presidente o del funcionario que éste designe, que actuará en esta función con el nombre de gerente general. Son responsable del cumplimiento de las normas, reglamentos y resoluciones del directorio y del presidente, para cuya aplicación, previa autorización por el mismo, podrán dictar las reglamentaciones internas que fueren necesarias. Asimismo, deberán mantener informado al presidente sobre la marcha del banco. CAPITULO V Operaciones del banco ARTICULO 17. —El Banco está facultado para realizar las siguientes operaciones: a) Emitir billetes y monedas conforme a la delegación de facultades realizadas por el Honorable Congreso de la Nación.
b) Otorgar redescuentos a las entidades financieras por razones de iliquidez transitoria, hasta un máximo por entidad equivalente al patrimonio de ésta. Las operaciones de redescuento implicarán la transferencia en propiedad de los instrumentos de crédito de la entidad financiera a favor del Banco. La entidad financiera asistida permanecerá obligada respecto del pago de los deudores de la cartera redescontada. c) Otorgar adelantos en cuentas a las entidades financieras por iliquidez transitoria, con caución de títulos públicos u otros valores, o con garantía o afectación especial o general sobre activos determinados, siempre y cuando la suma de los redescuentos y adelantos concedidos a una misma entidad no supere, en ninguna circunstancia, el límite fijado en el inciso anterior. Cuando sea necesario dotar de adecuada liquidez al sistema financiero, o cuando circunstancias generales y extraordinarias lo hicieran aconsejable a juicio de la mayoría absoluta del Directorio, podrán excederse los máximos por entidad previstos por el inciso b) precedente y en el primer párrafo de este inciso. Cuando se otorgue este financiamiento extraordinario, además de las garantías que se constituirán con activos de la entidad, los socios prendarán como mínimo el capital social de control de la entidad y prestarán conformidad con la eventual aplicación ulterior del procedimiento previsto en el artículo 35 bis de la Ley de Entidades Financieras.En el caso de las entidades financieras cooperativas, la prenda del capital social será sustituida por la conformidad asamblearia irrevocable para la eventual aplicación del artículo 35 bis. Podrá exceptuarse de este requisito a los bancos oficiales. d) Las derivadas de convenios internacionales en materia de pagos, y la toma de préstamos de organismos multilaterales u oficiales extranjeros, bancos centrales o entes de los cuales sólo el Banco pueda ser prestatario, por sí o por cuenta del Tesoro Nacional como Agente Financiero de la República. e) Ceder, transferir o vender los créditos que hubiera adquirido de las entidades financieras afectadas por problemas de liquidez. f) Otorgar adelantos a las entidades financieras con caución, cesión en garantía, prenda o afectación especial de: I) créditos u otros activos financieros cuyo deudor o garante sea el Estado nacional, o II) títulos de deuda o certificados de participación emitidos por fideicomisos financieros cuyo activo esté compuesto por créditos u otros activos financieros cuyo deudor o garante sea el Estado nacional, para promover la oferta de crédito a mediano y largo plazo destinada a la inversión productiva. En el caso de los adelantos para inversión productiva, el directorio podrá aceptar que, del total de las garantías exigidas, hasta un veinticinco por ciento (25%) se integre mediante los activos mencionados en el primer párrafo del inciso c) de este artículo, tomando en consideración para ello el plazo de la operatoria. En los casos previstos en este inciso no regirán las restricciones establecidas en los incisos b) y c) precedentes. (Inciso sustituido por art. 9° de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) Los recursos que se proporcionen a las entidades financieras a través de los regímenes previstos en los incisos b) y c) precedentes, bajo ninguna circunstancia podrán carecer de garantías o ser otorgados en forma de descubierto en cuenta corriente. Los valores que en primer lugar se deberán afectar como garantía de estas operaciones serán aquéllos que tengan oferta pública y serán valorados según su cotización de mercado. (Artículo sustituido por art. 6° de la Ley N° 25.562 B.O. 08/02/2002. Vigencia: desde el día de publicación en Boletín Oficial.) ARTICULO 18. — El Banco Central de la República Argentina podrá:
a) Comprar y vender a precios de mercado, en operaciones de contado y a término, títulos públicos, divisas y otros activos financieros con fines de regulación monetaria, cambiaria, financiera y crediticia. (Inciso sustituido por art. 10 de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) b) Ceder o transferir a terceros los activos que haya adquirido en propiedad por los redescuentos que hubiera otorgado a las entidades financieras en virtud del inciso b) del artículo 17 precedente o transferirlos fiduciariamente a otras entidades financieras, a los fideicomisos constituidos por el Poder Ejecutivo nacional, al fondo de garantía de los depósitos, o un fiduciario financiero. Los bienes objeto de las garantías constituidas a favor del Banco, por los adelantos previstos en el inciso c) del Artículo 17 y por las operaciones derivadas de convenios internacionales en materia de pagos y créditos recíprocos, podrán ser objeto de cobro o ejecución, por sí o encomendando su gestión a las personas o entes mencionados en el párrafo precedente; (Segundo párrafo, inciso b) sustituido por art. 4º del Decreto N° 401/2002B.O. 05/03/2002. Vigencia al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial.) c) Comprar y vender oro y divisas. En caso que lo haga por cuenta y orden del Ministerio de Economía, en su carácter de agente financiero del Estado nacional, las pérdidas o utilidades que se generen deberán ser acreditadas o debitadas al gobierno nacional; d) Recibir oro y otros activos financieros en custodia; e) Actuar como corresponsal o agente de otros bancos centrales, o representar o formar parte de cualquier entidad de carácter internacional existente o que se cree con el propósito de cooperación bancaria, monetaria o financiera; f) Recibir depósitos en moneda nacional o extranjera; g) (Inciso derogado por art. 10 de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) h) Establecer aportes de las entidades financieras a fondos de garantía de los depósitos y/o de liquidez bancaria. El Banco podrá efectuar excepciones a los fondos enunciados en segundo término atendiendo situaciones particulares de iliquidez de las entidades financieras. i) Emitir títulos o bonos, así como certificados de participación en los valores que posea. (Inciso incorporado por art. 1º del Decreto N° 401/2002 B.O. 05/03/2002. Vigencia al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial.) (Artículo sustituido por art. 7° de la Ley N° 25.562 B.O. 08/02/2002. Vigencia: desde el día de publicación en Boletín Oficial) ARTICULO 19. — Queda prohibido al banco: a) Conceder préstamos al gobierno nacional, a los bancos, provincias y municipalidades, excepto lo prescripto en el artículo 20; b) Garantizar o endosar letras y otras obligaciones del gobierno nacional, de las provincias, municipalidades y otras instituciones públicas; c) Conceder préstamos a personas físicas o jurídicas no autorizadas para operar como entidades financieras; d) Efectuar redescuentos, adelantos u otras operaciones de crédito, excepto en los casos previstos en el Artículo 17, incisos b), c) y f) o los que eventualmente pudieran técnica y transitoriamente originarse en las operaciones de mercado previstas por el Artículo 18 inciso a); (Inciso sustituido por art. 2° del Decreto N° 1523/2001 B.O. 26/11/2001. Vigencia: al día siguiente de su publicación en Boletín Oficial.)
e) Comprar y vender inmuebles, con la excepción de aquellas operaciones que sean necesarias para el normal funcionamiento del banco; f) Comprar acciones salvo las emitidas por organismos financieros internacionales; g) Participar directa o indirectamente en cualquier empresa comercial, agrícola, industrial o de otra clase; h) Colocar sus disponibilidades en moneda nacional o extranjera en instrumentos que no gocen sustancialmente de inmediata liquidez; i) (Inciso derogado por art. 1 del Decreto N°401/2002 B.O. 05/03/2002. Vigencia al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial.) j) Pagar intereses en cuentas de depósitos superiores a los que se devengan por la colocación de los fondos respectivos, menos el costo de tales operaciones; (Inciso sustituido por art. 2° del Decreto N° 439/2001 B.O. 18/04/2001) k) Otorgar garantías especiales que directa o indirectamente, implícita o explícitamente, cubran obligaciones de las entidades financieras, incluso las originadas en la captación de depósitos. ARTICULO 20. — El banco podrá hacer adelantos transitorios al Gobierno nacional hasta una cantidad equivalente al doce por ciento (12%) de la base monetaria, constituida por la circulación monetaria más los depósitos a la vista de las entidades financieras en el Banco Central de la República Argentina, en cuentas corrientes o en cuentas especiales. Podrá, además, otorgar adelantos hasta una cantidad que no supere el diez por ciento (10%) de los recursos en efectivo que el Gobierno nacional haya obtenido en los últimos doce (12) meses. Los adelantos a que se refiere el párrafo anterior deberán ser reembolsados dentro de los doce (12) meses de efectuados. Si cualquiera de estos adelantos quedase impago después de vencido aquel plazo, no podrá volver a usarse esta facultad hasta que las cantidades adeudadas hayan sido reintegradas. Con carácter de excepcional y si la situación o las perspectivas de la economía nacional o internacional así lo justificara, podrán otorgarse adelantos transitorios por una suma adicional equivalente a, como máximo, el diez por ciento (10%) de los recursos en efectivo que el Gobierno nacional haya obtenido en los últimos doce (12) meses. Esta facultad excepcional podrá ejercerse durante un plazo máximo de dieciocho (18) meses. Cumplido ese plazo el Banco Central de la República Argentina no podrá otorgar al Gobierno nacional adelantos que incrementen este último concepto. Los adelantos a que se refiere el párrafo anterior deberán ser reembolsados dentro de los dieciocho (18) meses de efectuados. Si estos adelantos quedaran impagos después de vencido aquel plazo, no podrá volver a emplearse esta facultad hasta que las cantidades adeudadas por este concepto hayan sido reintegradas. (Artículo sustituido por art. 11 de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) ARTICULO 21. — El banco, directamente o por medio de las entidades financieras, se encargará de realizar las remesas y transacciones bancarias del gobierno nacional, tanto en el interior del país como en el extranjero, recibirá en depósito los fondos del gobierno nacional y de todas las reparticiones autárquicas y efectuará pagos por cuenta de los mismos, sujeto a lo establecido en el artículo anterior. El Banco no pagará interés alguno sobre las cantidades depositadas en la cuenta del gobierno nacional, salvo por los depósitos que efectúe por cuenta y orden de éste en entidades financieras nacionales o internacionales, ni percibirá remuneración por los pagos que efectúe por su cuenta pero podrá cargarles los gastos que a su vez haya pagado a las entidades financieras. (Segundo párrafo sustituido por art. 2° de la Ley N° 24.485B.O. 18/04/1995)
El banco podrá disponer el traspaso de los depósitos del gobierno nacional y los de entidades autárquicas a las entidades financieras. Podrá, asimismo, encargar a los bancos la realización de las operaciones bancarias de cualquier índole del gobierno nacional y de las reparticiones o empresas del Estado nacional. ARTICULO 22. — En su carácter de agente financiero del Estado nacional, el banco podrá reemplazar por valores escriturales, los títulos cuya emisión le fuera encomendada, expidiendo certificados globales. En tal caso los valores deberán registrarse n los respectivos entes autorizados por la Comisión Nacional de Valores de conformidad con las disposiciones de la ley 20.643 y sus modificatorias. Cuando las circunstancias lo justifiquen el banco podrá extender certificados provisorios. El banco podrá colocar los valores en venta directa en el mercado o mediante consorcios financieros. Podrá promover y fiscalizar el funcionamiento de éstos. No podrá tomar suscripciones por cuenta propia. Cobrará comisión por los servicios mencionados, cargando su importe a la cuenta del gobierno nacional. (Primer párrafo vetado por art. 9° del Decreto N° 1860/92 B.O. 22/10/1992) ARTICULO 23. — (Artículo vetado por art. 10 del Decreto N° 1860/92 B.O. 22/10/1992) ARTICULO 24. — El banco cargará a la cuenta del gobierno nacional el importe de los servicios de la deuda pública interna y externa atendida por su cuenta y orden, así como los gastos que dichos servicios irroguen. El gobierno nacional pondrá a disposición del banco los fondos necesarios para la atención de dichos gastos, pudiendo el banco adelantarlos dentro de las limitaciones establecidas por el artículo 20. ARTICULO 25. — El banco facilitará al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos el control de todos los actos relativos a la colocación de empréstitos públicos y a la atención de los servicios de la deuda pública, incluso la inutilización y destrucción de valores y la inspección de los libros, registros y demás documentos relativas a tales operaciones, debiendo suministrarle, además, una información especial y detallada concerniente a su desempeño como agente financiero del Estado. ARTICULO 26. — El banco deberá informar al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, sobre la situación monetaria, financiera, cambiaria y crediticia. (Artículo sustituido por art. 12 de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) ARTICULO 27. — El Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, suministrará l banco las siguientes informaciones correspondiente a cada trimestre: a) Movimiento de entradas y salidas de la Tesorería General de la Nación por sus distintos conceptos; b) Detalle de la recaudación de los recursos en efectivo y del producto de los del crédito; c) Gastos comprometidos, conforme lo permita la implementación de la respectiva contabilidad; d) Estado de la deuda consolidada y flotante, tanto interna como externa; Aparte de dichas informaciones, el banco deberá requerir al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, como a los demás ministerios y reparticiones públicas aquellas otras que le fuesen necesarias o útiles a los fines del mejor cumplimiento de sus funciones. CAPITULO VI Efectivos mínimos
ARTICULO 28. — El Banco Central de la República Argentina puede exigir que las entidades financieras mantengan disponibles determinadas proporciones de los diferentes depósitos y otros pasivos, expresados en moneda nacional o extranjera. La integración de los requisitos de reservas no podrá constituirse sino en depósitos a la vista en el Banco Central de la República Argentina, en moneda nacional o en cuenta de divisa, según se trate de pasivos de las entidades financieras denominadas en moneda nacional o extranjera, respectivamente. Atendiendo a circunstancias generales, el Banco Central de la República Argentina podrá disponer que la integración de los requisitos de reserva se realice parcialmente con títulos públicos valuados a precios de mercado. (Artículo sustituido por art. 13 de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) CAPITULO VII Régimen de cambios ARTICULO 29. — El Banco Central de la República Argentina deberá: a) Asesorar al Ministerio de Economía y al Honorable Congreso de la Nación, en todo lo referente al régimen de cambios y establecer las reglamentaciones de carácter general que correspondiesen; b) Dictar las normas reglamentarias del régimen de cambios y ejercer la fiscalización que su cumplimiento exija. (Artículo sustituido por art. 10 de la Ley N° 25.562 B.O. 08/02/2002. Vigencia: desde el día de publicación en Boletín Oficial.) CAPITULO VIII Emisión de monedas y reservas en oro y divisas ARTICULO 30. — El Banco es el encargado exclusivo de la emisión de billetes y monedas de la Nación Argentina y ningún otro órgano del gobierno nacional, ni los gobiernos provinciales, ni las municipalidades, bancos u otras autoridades cualesquiera, podrán emitir billetes ni monedas metálicas ni otros instrumentos que fuesen susceptibles de circular como moneda. Se entenderá que son susceptibles de circular como moneda, cualesquiera fueran las condiciones y características de los instrumentos, cuando: i) El emisor imponga o induzca en forma directa o indirecta, su aceptación forzosa para la cancelación de cualquier tipo de obligación; o ii) Se emitan por valores nominales inferiores o iguales a 10 veces el valor del billete de moneda nacional de máxima nominación que se encuentre en circulación. (Artículo sustituido por art. 18° de la Ley N°25.780 B.O. 08/09/2003.) ARTICULO 31. — Los billetes y monedas del Banco tendrán curso legal en todo el territorio de la República Argentina por el importe expresado en ellos. Los billetes llevarán el facsímil de la firma del Presidente del Banco, acompañada de la del Presidente de la Honorable Cámara de Senadores o de la Honorable Cámara de Diputados, según disponga el Directorio del Banco para las distintas denominaciones. Facúltase también al Banco Central de la República Argentina a acuñar moneda con valor numismático o conmemorativo. Dichas monedas no estarán sujetas a las disposiciones contenidas en el primer párrafo de este artículo.
(Artículo sustituido por art. 11 de la Ley N° 25.562 B.O. 08/02/2002. Vigencia: desde el día de publicación en Boletín Oficial.) ARTICULO 32. — Toda vez que el banco compruebe la violación de su función exclusiva de emitir moneda denunciará el hecho ante la autoridad correspondiente y comunicará al Poder Ejecutivo para que éste tome las medidas correspondientes. ARTICULO 33. — El Banco podrá mantener una parte de sus activos externos en depósitos u otras operaciones a interés, en instituciones bancarias del exterior o en papeles de reconocida solvencia y liquidez pagaderos en oro o en moneda extranjera. (Artículo sustituido por art. 12 de la Ley N° 25.562 B.O. 08/02/2002. Vigencia: desde el día de publicación en Boletín Oficial.) CAPITULO IX Cuentas, estados contables y fiscalización ARTICULO 34. — El ejercicio financiero del banco durará un (1) año y se cerrará el 31 de diciembre. Los estados contables del banco deberán ser elaborados de acuerdo con normas generalmente aceptadas, teniendo en cuenta su condición de autoridad monetaria. (Artículo sustituido por art. 14 de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) ARTICULO 35. — El banco publicará a más tardar dentro de la semana siguiente, los estados resumidos de su activo y pasivo al cierre de operaciones de los días siete (7), quince (15), veintitrés (23), y último de cada mes. ARTICULO 36. — La observancia por el Banco Central de la República Argentina de las disposiciones de esta Carta Orgánica y demás normas aplicables será fiscalizada por un síndico titular y uno adjunto, nombrados por el Poder Ejecutivo Nacional con acuerdo del Senado de la Nación. El Poder Ejecutivo Nacional podrá realizar nombramientos en comisión durante el tiempo que insuma el otorgamiento del acuerdo del Senado de la Nación. (Párrafo derogado por art. 15 de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) Los síndicos podrán ser abogado, contador público nacional o licenciado en economía. Durarán cuatro (4) años en sus funciones, al término de los cuales podrán ser designados nuevamente. Los síndicos dictaminarán sobre los balances y cuentas de resultados de fin de ejercicio, para lo cual tendrán acceso a todos los documentos, libros y demás comprobantes de las operaciones del banco. Informarán al directorio, al Poder Ejecutivo y al Honorable Congreso de la Nación sobre la observancia de esta ley y demás normas aplicables. Los síndicos percibirán por sus tareas la remuneración que se fije en el presupuesto del banco. (Artículo sustituido por art. 2° del Decreto N° 1373/1999 B.O. 29/11/1999) ARTICULO 37. — No podrán desempeñarse como síndicos: a) Quienes se hallen inhabilitados para ser directores; b) Los cónyuges, parientes por consanguinidad en línea directa, los colaterales hasta cuarto grado inclusive y los afines dentro del segundo, de las autoridades mencionadas en los artículo 6, 16 y 44.
CAPITULO X Utilidades ARTICULO 38. — Las utilidades que no sean capitalizadas se utilizarán para el fondo de reserva general y para los fondos de reserva especiales, hasta que los mismos alcancen el CINCUENTA POR CIENTO (50%) del capital del Banco. Una vez alcanzado este límite las utilidades no capitalizadas o aplicadas en los fondos de reserva, deberán ser transferidas libremente a la cuenta del Gobierno nacional. Las pérdidas que experimente el banco en un ejercicio determinado se imputarán a las reservas que se hayan constituido en ejercicios precedentes y si ello no fuera posible afectarán al capital de la institución. En estos casos, el directorio del banco podrá afectar las utilidades que se generen en ejercicios siguientes a la recomposición de los niveles de capital y reservas anteriores a la pérdida. (Párrafo sustituido por art. 16 de la Ley N° 26.739B.O. 28/3/2012) (Artículo sustituido por art. 13 de la Ley N° 25.562 B.O. 08/02/2002. Vigencia: desde el día de publicación en Boletín Oficial.) Auditoría externa ARTICULO 39. — Los estados contables del banco deberán contar con la opinión de auditores externos, designados por el directorio entre aquellos que se encuentren inscriptos en un registro especial, el cual ha de ser creado y reglamentado por el directorio. Las firmas que efectúen las tareas de auditoría no podrán prestar el servicio por más de cuatro (4) períodos consecutivos, no pudiendo reanudar la prestación del mismo hasta que hayan transcurrido por lo menos otros cuatro (4) períodos. Las informaciones que obtiene la auditoría externa del banco con respecto a las entidades financieras en particular, tienen carácter secreto y no podrán darlas a conocer sin autorización expresa del banco. El informe de los auditores externos deberá ser elevado por el directorio tanto al Poder Ejecutivo nacional como al Honorable Congreso de la Nación; en el caso de este último, se deberá concretar en ocasión de la remisión del informe anual que dispone el artículo 10, inciso i). Del ente de control externo ARTICULO 40. — Las disposiciones de la Ley de Administración Financiera Nº 24.156 y sus modificaciones sólo son de aplicación al Banco en cuanto a la verificación de que las erogaciones encuadren en el presupuesto y a la rendición de cuentas documentales que, en plazos no superiores superiores a UN (1) año, deberá presentar al ente de control externo del sector público. El control externo del BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA estará a cargo de la Auditoría General de la Nación. (Artículo sustituido por art. 19° de la Ley N°25.780 B.O. 08/09/2003.) ARTICULO 41. — Las utilidades del Banco Central de la República Argentina no están sujetas al impuesto a las ganancias. Los bienes y las operaciones del banco reciben el mismo tratamiento impositivo que los bienes y actos del gobierno nacional. Información económica ARTICULO 42. —El banco deberá publicar antes del inicio de cada ejercicio anual sus objetivos y planes respecto del desarrollo de las políticas monetaria, financiera, crediticia y cambiaria. De producirse cambios significativos en sus objetivos y planes, el banco deberá dar a conocer sus causas y las medidas adoptadas
en consecuencia. Incumbe al banco, además, compilar y publicar regularmente las estadísticas monetarias, financieras, cambiarias y crediticias. El banco podrá realizar investigaciones y promover la educación financiera y actividades sobre temas de interés relacionados con la finalidad que le asigna esta Carta Orgánica. (Artículo sustituido por art. 17 de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) CAPITULO XI Superintendencia de entidades financieras y cambiarias ARTICULO 43. — El Banco Central de la República Argentina ejercerá la supervisión de la actividad financiera y cambiaria por intermedio de la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias, la que dependerá directamente del presidente de la institución. En todo momento el superintendente deberá tener a disposición del Directorio y de las autoridades competentes información sobre la calificación de las entidades financieras y criterios utilizados para dicha calificación. ARTICULO 44. — La administración de la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias será ejercida por un (1) superintendente y un (1) vicesuperintendente, quienes serán asistidos por los subgerentes generales de las áreas que la integren. (Párrafo sustituido por art. 18 de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) El vicesuperintendente ejercerá las funciones de superintendente en caso de ausencia, impedimento o vacancia del cargo. Fuera de dichos casos, desempeñará las funciones que el superintendente le asigne o delegue. (Artículo sustituido por art. 3º del Decreto N° 1311/2001 B.O. 26/10/2001. El citado Decreto fue abrogada y reestablecido el texto anterior del presente artículo.) ARTICULO 45. — El superintendente y el vicesuperintendente serán designados por el Poder Ejecutivo nacional a propuesta del presidente del banco de entre los miembros del directorio. La duración en sus funciones será de tres años o hasta la conclusión de su mandato como director, si éste último fuera menor. ARTICULO 46. — Al superintendente le corresponde, en el marco de la políticas generales fijadas por el directorio del banco, y poniendo en conocimiento del mismo las decisiones que se adopten, las siguientes funciones: a) Calificar a la entidades financieras a los fines de la Ley de Entidades Financieras; b) Cancelar la autorización para operar en cambios; c) Aprobar los planes de regularización y/o saneamiento de las entidades financieras; (Inciso sustituido por art. 4º del Decreto N° 1311/2001 B.O. 26/10/2001. El citado Decreto fue abrogado y reestablecido el texto anterior del presente inciso) d) Implementar y aplicar las normas reglamentarias de la Ley de Entidades Financieras, dictadas por el directorio del banco; e) Establecer los requisitos que deben cumplir los auditores de las entidades financieras y cambiarias. ARTICULO 47. — Son facultades del superintendente:
a) Vigilar el cumplimiento del régimen informativo y contable para las entidades financieras y cambiarias; b) Disponer la publicación de los balances mensuales de las entidades financieras, estados de deudores y demás informaciones que sirvan para el análisis de la situación del sistema; c) Ordenar a las entidades que cesen o desistan de llevar a cabo políticas de préstamos o de asistencia financiera que pongan en peligro la solvencia de las mismas; d) Aplicar las sanciones que establece la Ley de Entidades Financieras por infracciones cometidas por las personas o entidades, o ambas a la vez, a sus disposiciones, las que, sin perjuicio de la facultad de avocación del presidente, sólo serán impugnables por las vías contempladas en su artículo 42; e) Ejercer las demás facultades que las leyes otorgan al banco relativas a la superintendencia, con excepción de las expresamente atribuidas por esta ley al directorio del banco; f) Aplicar las disposiciones legales que sobre el funcionamiento de las denominadas tarjetas de crédito, tarjetas de compra, dinero electrónico u otras similares, dicte el Honorable Congreso de la Nación y las reglamentaciones que en uso de sus facultades dicte el Banco Central de la República Argentina. (Artículo sustituido por art. 19 de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) ARTICULO 48. — En su carácter de administrador, corresponde al superintendente establecer las normas para la organización y gestión de la superintendencia. (Artículo sustituido por art. 20 de la Ley N° 26.739 B.O. 28/3/2012) ARTICULO 49. — El Superintendente podrá, previa autorización del Presidente del Banco disponer la suspensión transitoria, total o parcial, de las operaciones de una o varias entidades financieras, por un plazo máximo de treinta (30) días. De esta medida se deberá dar posterior cuenta al Directorio. Si al vencimiento del plazo de suspensión el Superintendente propiciará su renovación, sólo podrá ser autorizada por el Directorio, no pudiendo exceder de los noventa (90) días. En tal caso el Superintendente podrá prorrogar prudencialmente el plazo máximo establecido en el artículo 34, segundo párrafo, de la ley 21.526. Mientras transcurra el plazo de suspensión no se podrán trabar medidas cautelares ni realizar actos de ejecución forzada contra la entidad. Asimismo, durante dicho período serán nulos los compromisos que aumenten los pasivos de las entidades y se suspenderá su exigibilidad, así como el devengamiento de los intereses, con excepción de los que correspondan por deudas con el Banco. La suspensión transitoria de operaciones, en ningún caso, dará derecho a los acreedores al reclamo por daños y perjuicios contra el Banco o el Estado Nacional. El Superintendente podrá solicitar al Directorio se revoque la autorización para operar de una entidad financiera. En tal caso el Directorio deberá evaluar tal solicitud en un plazo máximo de quince (15) días corridos a partir del momento de la solicitud. Este plazo será prorrogable por única vez, por otros quince (15) días corridos. (Artículo sustituido por art. 2° de la Ley N° 24.485 B.O. 18/04/1995) ARTICULO 50. — La superintendencia podrá requerir, de las empresas y personas comprendidas en la Ley de Entidades Financieras, la exhibición de sus libros y documentos, pudiendo disponer el secuestro de la documentación y demás elementos relacionados con transgresiones a dichas normas. ARTICULO 51. — La superintendencia podrá requerir de las entidades financieras, casas y agencias, oficinas y corredores de cambio, exportadores e importadores u otras personas físicas o jurídicas que intervengan directa o indirectamente en operaciones de cambio, la exhibición de sus libros y documentos, el suministro de todas las informaciones y documentación relacionadas con las operaciones que hubieren realizado o en las
que hubieren intervenido y disponer el secuestro de los mismos y todo otro elemento relacionado con dichas operaciones. ARTICULO 52. — La superintendencia se encuentra facultada para formular los cargos ante los fueros correspondientes por infracciones a las normas cambiarias y financieras y para solicitar embargos preventivos y demás medidas precautorias por los importes que se estimen suficientes para garantizar las multas y reintegros que sean impuestos por juez competente. ARTICULO 53. — Las informaciones que obtiene la superintendencia en el ejercicio de sus facultades de inspección tienen carácter secreto. Los funcionarios y empleados intervinientes no deben darlas a conocer sin autorización expresa de la superintendencia, aún después de haber dejado de pertenecer a la misma. ARTICULO 54. — La superintendencia podrá requerir el auxilio de la fuerza pública si encuentra obstáculos o resistencia en el cumplimiento de las funciones de inspección a su cargo. Deberá además requerir, sin demora, de los tribunales competentes, las órdenes de allanamiento que sean necesarias. CAPITULO XII Jurisdicción ARTICULO 55. — El Banco Central de la República Argentina, está sometido exclusivamente a la jurisdicción federal. Cuando sea actor en juicio, la competencia nacional será concurrente con la de la justicia ordinaria de las provincias. El banco podrá asimismo, prorrogar jurisdicción a favor de tribunales extranjeros. ARTICULO 56. — El presidente del banco y el superintendente podrán absolver posiciones en juicio por escrito, no estando obligados a hacerlo personalmente. CAPITULO XIII Disposiciones transitorias ARTICULO 57. — Las operaciones crediticias vigentes al momento de promulgarse la presente ley deberán estar detalladas en un balance inicial y, durante los plazos que se establezcan para su recuperación final, no estarán sujetas a las restricciones generales que sobre este tipo de operación se fijan en la presente ley. ARTICULO 58. — El primer directorio que sea designado de acuerdo con lo prescripto por esta ley, con la excepción del presidente y vicepresidente, dispondrá a través de un sorteo que la mitad de sus integrantes permanezcan en funciones sólo por medio período. Una vez alcanzado el mismo, quienes los reemplacen, serán designados por un mandato completo de seis (6) años, mediante el procedimiento establecido en el artículo 7º. ARTICULO 59. — Los miembros del directorio y de la sindicatura que se hallen en funciones al promulgarse la presente ley, continuarán ejerciéndolas hasta que sean confirmados en sus cargos por el procedimiento establecido en el artículo 7º o se proceda a su reemplazo. ARTICULO 60. — Fíjase en un veinte por ciento (20%) el límite de las reservas de libre disponibilidad mantenidas como prenda común que podrán estar integradas con títulos públicos valuados a precio de mercado, durante la gestión del primer directorio del banco designado de acuerdo con lo prescripto por esta ley. Sólo por necesidad de dotar de adecuada liquidez al sistema financiero o por verse afectados los precios de mercado de los activos mantenidos como prenda común, la participación de títulos públicos mencionada en el párrafo anterior podrá llegar, transitoriamente, y hasta el límite establecido en el artículo 33.
Tal circunstancia deberá ser puesta en conocimiento del H. Congreso de la Nación y no podrá extenderse por plazos superiores a los noventa (90) días corridos. Poder monetario. La moneda con fuente de recursos. El manejo de la banca central y el derecho a emitir moneda que corresponde al Estado moderno, constituye también, una forma de obtener ingresos. La potestad monetaria estatal es una de las más acabadas manifestaciones del poder de imperio en cuya virtud se ejerce la actividad financiera y tiene una larga historia Su significación es indudable si se tiene en cuenta que mediante la moneda el Estado regula y controla directamente el intercambio de bienes y servicios y las transacciones públicas y privadas en general. El emisionismo monetario puede ser considerado desde dos puntos de vista: como procedimiento estatal de regulación económica y como medio de procurarse ingresos. a) El emisionismo como regulador económico. — Desde este aspecto, el papel de la emisión es fundamental, por cuanto la existencia de medios de pago debe estar en correcta proporción al volumen de los bienes y servicios disponibles en una economía nacional. Si ese volumen aumentara permaneciendo invariada la masa monetaria, se producirían descensos de precios perjudiciales a la producción y, a la postre, ello conduciría a una reducción de los bienes a disposición de los consumidores, aparte de otras consecuencias igualmente indeseables. Es decir, los medios de pago deben aumentar al mismo ritmo que se incrementa el volumen producido de bienes y servicios a pagar. Además, las medidas monetarias tienen importancia como instrumento de intervencionismo estatal. Así, por ejemplo, en casos agudos de depresión con desempleo de recursos económicos y capacidad productiva no utilizada, la emisión monetaria (debidamente complementada con medidas antiinflacionarias de control y dirección económica) puede influir favorablemente en la capitalización y en la reactivación general de la economía en crisis, fta imponer un costo real a los individuos. b) El emisionismo como medio de obtener ingresos. — Ello ocurre cuando el Estado cubre sus déficit presupuestarios con la emisión de papel moneda. Pero, utilizar el emisionismo con tal finalidad (y en la medida que no vaya acompañado del proporcional incremento de bienes y servicios a disposición de los consumidores) constituye un elemento de presión inflacionaria (sin que ello signifique identificar emisión con inflación). Y en la medida en que la emisión provoque inflación, produce los efectos de un tributo injusto para la comunidad y perjudicial para el propio Estado. Lo primero, porque la medida monetaria provocadora de inflación económica es una carga que soporta la comunidad pero inequitativamente distribuida. Unos pocos se benefician (los especuladores, los poseedores de moneda extranjera, los exportadores, ciertos comerciantes e industriales inescrupulosos que acaparan producción y mercaderías provocando desabastecimiento), otros neutralizan sus efectos (los poseedores de bienes cuyo valor y rendimiento varía con el costo de la vida, p. ej., propietarios de inmuebles y otros activos fijos, agricultores, etc.), y una gran mayoría, formada por aquellos que cuentan con ingresos fijos, sufre el peso de la desvalorización de la moneda (y el consiguiente aumento de precios) con la mayor intensidad (empleados, obreros, asalariados en general, jubilados, pequeños ahorristas, etc.). Pero también este emisionismo perjudica al Estado, porque los aumentos de precios incrementan los gastos públicos. Ante ello se hace necesario lograr nuevos ingresos, pero como éstos no alcanzan, debe incrementarse la emisión monetaria. Ello, a su vez ocasiona nuevos aumentos de gastos públicos, y sigue así un círculo vicioso que hace crecer cada vez más la espiral inflacionista. En consecuencia, la emisión de moneda con fin fiscal sólo se justifica en casos extremos y si la necesidad pública lo requiere en forma absoluta. Pero es menester tener presente que, aun así, la conveniencia de acudir a este recurso estará condicionada a que no sea posible ninguna otra forma de procurarse ingresos. En otras palabras: la impresión de billetes será utilizada como último recurso y una vez agotadas las demás fuentes de ingresos públicos. Por otra parte, este tipo de emisionismo debe ser de carácter provisional y ser seguido por medidas de "saneamiento" que tengan por objeto retirar de la circulación la "masa monetaria exuberante, o sea, aquella que está excedida en relación a la producción u oferta de los bienes y servicios. A tal fin, los especialistas mencionan diversos procedimientos de estabilización monetaria, cuyo estudio detallado excede los límites del presente curso. Dinero (carpeta Mas Varela):
*Unidad de medida que establece valoración. *Sirve como forma de atesoramiento *Todos los bienes y servicios están expresados en dinero. * El estado tiene a su cargo el control y la emisión del dinero. *Art 75 inc. 11 CN y art. 75 inc 19 (valor de la moneda). Hay que darle un contenido. Seguros Es un contrato por el cual el asegurador se obliga, mediante el cobro de una prima a abonar, dentro de los límites pactados, un capital u otras prestaciones convenidas, en caso de que se produzca el evento cuyo riesgo es objeto de cobertura. El seguro brinda protección frente a un daño inevitable e imprevisto, tratando de reparar materialmente, en parte o en su totalidad las consecuencias. El seguro no evita el riesgo, resarce al asegurado en la medida de lo convenido, de los efectos dañosos que el siniestro provoca. Artículo 1. Hay contrato de seguro cuando el asegurador se obliga, mediante una prima o cotización, a resarcir un daño o cumplir la prestación convenida si ocurre el evento previsto. (ley 17418). Reaseguro El reaseguro es el método por el cual una aseguradora cede parte de los riesgos que asume con el fin de reducir el monto de su pérdida posible. Mediante el contrato de reaseguro, el asegurador (cedente) y el o los reaseguradores (aceptante/s) acuerdan ceder y aceptar, respectivamente, una parte o la totalidad de uno o más riesgos, acordándose cómo será el reparto de las primas devengadas de la asunción del riesgo (primas de la póliza del seguro) y también el reparto de los pagos por las responsabilidades derivadas del riesgo (pagos de los siniestros cubiertos por la póliza). Se pueden diferenciar dos grandes grupos de criterios para repartir las primas y las responsabilidades: 6-Dominio minero. Concepto. Sistemas de explotación. Recursos. Clasificación de los yacimientos. Explotación de hidrocarburos. El dominio minero está constituido por los recursos originarios o patrimoniales que el Estado obtiene de la explotación minera de su riqueza subterránea. La CN en su articulo 124 in fine establece que corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Según el Art. 2342 del CC, son bienes privados del Estado “las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y sustancias fósiles, no obstante el dominio de las corporaciones o particulares sobre la superficie de la tierra. El Código de Minería reconoce que hay 3 categorías de minas: 1) Minas pertenecientes al E: dan lugar a un recurso dominal llamado “regalía” 2) Minas que pertenecen al Estado, pero se permite su explotación por el descubridor 3) Minas que pertenecen a los particulares propietarios del suelo Tanto en la primera como en la segunda categoría, las minas son del Estado y éste las puede conceder a los particulares. La tercera categoría escapa al dominio privado del Estado y nadie las puede explotar sin el consentimiento del propietario del suelo (Ej.: piedras calcáreas, materiales de construcción, etc.) Las formas de explotación son varias: el Estado puede inclinarse por la nacionalización de las minas, por la monopolización de la explotación, comercialización de las riquezas minerales, etc. En otros casos el Estado,
en lugar de explotar las minas directamente, se decide por el arrendamiento mediante un pago en especie, o sea, exigiendo una parte de la producción Los yacimientos de hidrocarburos líquidos y gaseosos situados en el territorio de la República Argentina y en su plataforma continental pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible del Estado Nacional. Las actividades relativas a la explotación, exploración, industrialización y comercialización de los hidrocarburos esta a cargo de empresas estatales, privadas o mixtas. Código de minería, ley 1919 ordenado por el decreto 456/97. Artículos importantes (1 al 20) y (213 al 232). ARTICULO 1º: El Código de Minería rige los derechos, obligaciones y procedimientos referentes a la adquisición, explotación y aprovechamiento de las sustancias minerales. I - Clasificación y división de las minas (artículos 2 al 6) ARTICULO 2º: Con relación a los derechos que este Código reconoce y acuerda, las minas se dividen en tres categorías. 1. Minas de las que el suelo es un accesorio, que pertenecen exclusivamente al Estado, y que sólo pueden explotarse en virtud de concesión legal otorgada por autoridad competente. 2. Minas que, por razón de su importancia, se conceden preferentemente al dueño del suelo; y minas que, por las condiciones de su yacimiento, se destinan al aprovechamiento común. 3. Minas que pertenecen únicamente al propietario, y que nadie puede explotar sin su consentimiento, salvo por motivos de utilidad pública. ARTICULO 3º: Corresponden a la primera categoría: 1. Las sustancias metalíferas siguientes: oro, plata, platino, mercurio, cobre, hierro, plomo, estaño, zinc, níquel, cobalto, bismuto, manganeso, antimonio, wolfram, aluminio, berilio, vanadio, cadmio, tantalio, molibdeno, litio y potasio; 2. Los combustibles: hulla, lignito, antracita e hidrocarburos sólidos; 3. El arsénico, cuarzo, feldespato, mica, fluorita, fosfatos calizos, azufre, boratos y wollastonita; 4. Las piedras preciosas; 5. Los vapores endógenos. Modificado por: Ley Nº 25.225 Art.1 (B.O. 29-12-99) Inciso c) sustituido ARTICULO 4º: Corresponden a la segunda categoría: 1. Las arenas metalíferas y piedras preciosas que se encuentran en el lecho de los ríos, aguas corrientes y los placeres. 2. Los desmontes, relaves y escoriales de explotaciones anteriores, mientras las minas permanecen sin amparo y los relaves y escoriales de los establecimientos de beneficio abandonados o abiertos, en tanto no los recobre su dueño. 3. Los salitres, salinas y turberas. 4. Los metales no comprendidos en la primera categoría.
5. Las tierras piritosas y aluminosas, abrasivos, ocres, resinas, esteatitas, baritina, caparrosas, grafito, caolín, sales alcalinas o alcalino terrosas, amianto, bentonita, zeolitas o minerales permutantes o permutíticos. ARTICULO 5º: Componen la tercera categoría las producciones minerales de naturaleza pétrea o terrosa, y en general todas las que sirven para materiales de construcción y ornamento, cuyo conjunto forma las canteras. ARTICULO 6º: Una ley especial determinará la categoría correspondiente, según la naturaleza e importancia, a las sustancias no comprendidas en las clasificaciones precedentes, sea por omisión, sea por haber sido posteriormente descubiertas. Del mismo modo se procederá respecto de las sustancias clasificadas, siempre que por nuevas aplicaciones que se les reconozca, deban colocarse en otra categoría. ARTICULO 7º: Las minas son bienes privados de la Nación o de las Provincias, según el territorio en que se encuentren. ARTICULO 8º: Concédese a los particulares la facultad de buscar minas, de aprovecharlas y disponer deellas como dueños, con arreglo a las prescripciones de este Código. ARTICULO 9º: El Estado no puede explotar ni disponer de las minas, sino en los casos expresadosen la presente ley. ARTICULO 10: Sin perjuicio del dominio originario del Estado reconocido por el Artículo 7º, la propiedad particular de las minas se establece por la concesión legal. ARTICULO 11: Las minas forman una propiedad distinta de la del terreno en que se encuentran;pero se rigen por los mismos principios que la propiedad común, salvo las disposiciones especiales de este Código. ARTICULO 12: Las minas son inmuebles. Se consideran también inmuebles las cosas destinadas a la explotación con el carácter de perpetuidad, como las construcciones, máquinas, aparatos, instrumentos, animales y vehículos empleados en el servicio interior de la pertenencia, sea superficial o subterráneo, y las provisiones necesarias para la continuación de los trabajos que se llevan en la mina, por el término de CIENTO VEINTE (120) días. ARTICULO 13: La explotación de las minas, su exploración, concesión y demás actos consiguientes, revisten el carácter de utilidad pública. La utilidad pública se supone en todo lo relativo al espacio comprendido dentro del perímetro de la concesión. La utilidad pública se establece fuera de ese perímetro, probando ante la autoridad minera la utilidad inmediata que resulta a la explotación. ARTICULO 14: Es prohibida la división material de las minas, tanto relación a sus dueños, como respecto de terceros. Ni los dueños, ni terceros pueden explotar una región o una parte de la mina, independientemente de la explotación general. ARTICULO 15: Cuando las minas consten de DOS (2) o más pertenencias, la autoridad permitirá a solicitud de las partes, que se haga la separación siempre que, previo reconocimiento pericial, no resulte perjuicio ni dificultad para la explotación independiente de cada una de ellas. Las diligencias de separación se inscribirán en el registro de minas y las nuevas pertenencias quedan sujetas a las prescripciones que rigen las pertenencias ordinarias. ARTICULO 16: Las minas sólo pueden ser expropiadas por causa de utilidad pública de un orden superior a la razón del privilegio que les acuerda el Artículo 13 de este Código. ARTICULO 17: Los trabajos de las minas no pueden ser impedidos ni suspendidos, sino cuando así lo exija la seguridad pública, la conservación de las pertenencias y la salud o existencia de los trabajadores.
ARTICULO 18: Las minas se conceden a los particulares por tiempo ilimitado. ARTICULO 19: En la determinación de los puntos correspondientes a los vértices del área comprendida en las solicitudes de los permisos de exploración, manifestaciones de descubrimientos, labor legal, petición de mensura y otros derechos mineros, deberá utilizarse un único sistema de coordenadas, que será el que se encuentre en uso en la cartografía minera oficial. ARTICULO 20: El REGISTRO CATASTRAL MINERO dependerá de la autoridad minera de cada jurisdicción y quedará constituido con la finalidad principal de reflejar la situación física, jurídica y demás antecedentes que conduzcan a la confección de la matrícula catastral correspondiente a cada derecho minero que reconoce este Código. Las provincias procurarán el establecimiento de sistemas catastrales mineros uniformes. ARTICULO 213: Las minas son concedidas a los particulares mediante un canon anual por pertenencia que será fijado periódicamente por Ley Nacional y que el concesionario abonará al Gobierno de la Nación o de las Provincias, según la jurisdicción en que las minas se hallaren situadas y según las medidas establecidas por este Código. ARTICULO 214: Durante los CINCO (5) primeros años de la concesión, contados a partir del registro, no se impondrá sobre la propiedad de las minas otra contribución que la establecida en el artículo precedente ni sobre sus productos, establecimientos de beneficio, maquinaria, talleres y vehículos destinados al laboreo o explotación. La exención fiscal consagrada por este artículo alcanza a todo gravamen o impuesto, cualquiera fuere su denominación y ya sea nacional, provincial o municipal, presente o futuro, aplicable a la explotación y a la comercialización de la producción minera. Quedan excluidos de esta exención las tasas por retribución de servicios y el sellado de actuación, el cual, en todo caso, será el común que rija en el orden administrativo o judicial. ARTICULO 215: El canon queda fijado en la siguiente forma y escala: 1. Para las sustancias de la primera categoría enunciadas en el Artículo 3 y las producciones de ríos y placeres del Artículo 4 Inciso a), siempre que se exploten en establecimientos fijos conforme al Artículo 186 de este Código, OCHENTA (80) pesos por pertenencia o unidad de medida, de cualquiera de las formas consignadas en los Artículos 74 a 80. 2. Para las sustancias de la segunda categoría enumeradas en el Artículo 4, con excepción de las del inciso b), CUARENTA (40) pesos por pertenencia, de acuerdo con las medidas del TITULO NOVENO, SECCION PRIMERA, Acápite II. Exceptúanse también de esta disposición las sustancias del Artículo 4 Inciso a), en cuanto estén incluidas en el número anterior y en cuanto sean de aprovechamiento común. 3. Las concesiones provisorias para la exploración o cateo de las sustancias de la primera y segunda categoría, sea cualquiera el tiempo que dure, según las disposiciones de este Código, pagarán CUATROCIENTOS (400) pesos por unidad de medida o fracción, de acuerdo con las dimensiones fijadas en el Artículo 29. 4. Las minas cuyo dominio corresponda al dueño del suelo, una vez transferidas a un tercero o registradas por el propietario, pagarán en la misma forma y escala de los artículos anteriores, según su categoría. ARTICULO 216: El canon se pagará adelantado y por partes iguales en DOS (2) semestres, que vencerán el TREINTA (30) de junio y el TREINTA Y UNO (31) de diciembre de cada año, contándose toda fracción de semestre como semestre completo. El canon comenzará a devengarse desde el día del registro salvo lo dispuesto en el Artículo 224, esté o no mensurada la mina. La concesión de la mina caduca ipso facto por la falta de pago de una anualidad después de transcurridos DOS (2) meses desde el vencimiento.
ARTICULO 217: Dentro del plazo de UN (1) año contado a partir de la fecha de la petición de mensura que prescribe el Artículo 81, y esté o no mensurada la mina, el concesionario deberá presentar a la autoridad minera una estimación del plan y monto de las inversiones de capital fijo que se proponga efectuar en cada uno de los siguientes rubros: 1. Ejecución de obras de laboreo minero. 2. Construcción de campamentos, edificios, caminos y obras auxiliares de la exploración 3. Adquisición de maquinarias, usinas, elementos y equipos de explotación y beneficio del mineral, con indicación de su capacidad de producción o de tratamiento, que se incorporen al servicio permanente de la mina. Las inversiones estimadas deberán efectuarse íntegramente en el plazo de CINCO (5) años contados a partir de la presentación referida en el párrafo anterior, pudiendo el concesionario, en cualquier momento, introducirles modificaciones que no reduzcan la inversión global prevista, dando cuenta de ello previamente a la autoridad minera. La inversión minera no podrá ser inferior a TRESCIENTAS (300) veces el canon anual que le corresponda a la mina de acuerdo a su categoría y con el número de pertenencias. Sin perjuicio de ello, en cada uno de los DOS (2) primeros años del plazo fijado, el monto de la inversión no podrá ser inferior al VEINTE POR CIENTO (20%) del total estimado en la oportunidad indicada al principio de este artículo. El concesionario deberá presentar a la autoridad minera, dentro del plazo de TRES (3) meses del vencimiento de cada uno de los CINCO (5) períodos anuales resultantes del párrafo segundo de este artículo, una declaración jurada sobre el estado de cumplimiento de las inversiones estimadas. La autoridad minera, antes de proceder a la aprobación de las inversiones efectuadas, podrá disponer que se practiquen las verificaciones técnicas y contables que estimare necesarias. El adquirente de minas abandonadas, vacantes o caducas, tendrá el plazo de UN (1) año para cumplir o completar, en su caso, las obligaciones impuestas por este artículo. ARTICULO 218: La concesión de la mina caducará: 1. Cuando las inversiones estimadas a que se refiere el Artículo precedente, no tuvieren el destino previsto en dicha norma. 2. Cuando dichas inversiones fueren inferiores a una suma igual a QUINIENTAS (500) veces el canon anual que le corresponda a la mina de acuerdo con su categoría y con el número de pertenencias. 3. Por falta de presentación de la estimación referida en el Artículo precedente. 4. Por falta de presentación de las declaraciones juradas exigidas por el mismo artículo. 5. Por falsedad en tales declaraciones. 6. Cuando no se hubieren efectuado las inversiones proyectadas. 7. Cuando el concesionario hubiere introducido modificaciones a las inversiones estimadas sin aviso previo, reduciendo el monto de las mismas. 8. Cuando hubiere desafectado bienes comprendidos en las inversiones ya practicadas, reduciendo el monto de las estimadas. En los casos de los incisos a), b), c) y d), la caducidad se declarará si el concesionario no salva el error o la omisión dentro de los TREINTA (30) días de la intimación previa que debe practicarle la autoridad minera. En los casos de los incisos e), f), g) y h), se dará previa vista de lo actuado al concesionario por QUINCE (15) días para su defensa. Los recursos contra las declaraciones de caducidad se concederán con efecto suspensivo. En ningún caso de caducidad, el concesionario podrá reclamar indemnización alguna por las obras que hubiere ejecutado en la mina, pero tendrá derecho a retirar con intervención de la autoridad minera, los equipos, máquinas, herramientas y demás bienes destinados a la explotación y al tratamiento y beneficio
de los productos, que pudieren separarse sin perjudicar a la mina, así como también el mineral ya extraído que se encontrare en depósito. No podrá usarse de este derecho si existieren acreedores hipotecarios o privilegiados. ARTICULO 219: En cualquier caso de caducidad la mina volverá al dominio originario del Estado y será inscrita como vacante, en condiciones de ser adquirida como tal de acuerdo con las prescripciones de este Código. Cuando la caducidad fuera dispuesta por falta de pago del canon minero, será notificada al concesionario en el último domicilio constituido en el expediente de concesión. El concesionario tendrá un plazo improrrogable de CUARENTA Y CINCO (45) días para rescatar la mina, abonando el canon adeudado más un recargo del VEINTE POR CIENTO (20%) operándose automáticamente la vacancia si la deuda no fuera abonada en término. Si existieran acreedores hipotecarios o privilegiados registrados o titulares de derechos reales o personales relativos a la mina, también registrados, éstos podrán solicitar la concesión de la mina dentro de los CUARENTA Y CINCO (45) días de notificados en el respectivo domicilio constituido, de la declaración de caducidad, abonando el canon adeudado hasta el momento de haberse operado la caducidad. Los acreedores hipotecarios o privilegiados tendrán prioridad para la concesión respecto a los demás titulares de derechos registrados. Cuando la caducidad fuera dispuesta por falta de pago del canon la concesión quedará supeditada a que el concesionario no haya ejercido en término el derecho de rescate. Inscripta y publicada la mina como vacante, el solicitante deberá abonar el canon adeudado hasta el momento de haberse operado la caducidad, ingresando con la solicitud el importe correspondiente. Caso contrario la solicitud será rechazada y archivada sin dar lugar a recurso alguno. No podrá solicitar la mina el anterior concesionario, sino después de transcurrido UN (1) año de inscripta la vacancia. ARTICULO 220: La autoridad minera considerará automáticamente anulados los actuales registros de minas vacantes y los que disponga en el futuro, cualquiera sea su causa y tengan o no mensura aprobada, cuando hayan transcurrido TRES (3) años de su empadronamiento como tales. Los terrenos en que se encuentran ubicadas estas minas quedarán francos e incorporados de pleno derecho y sin cargo alguno a los permisos de exploración y áreas de protección o sujetas a contrataciones que eventualmente estuvieren vigentes. El mismo procedimiento se aplicará a las minas empadronadas como caducas, en el caso en que no hayan regularizado su situación legal dentro de los NOVENTA (90) días de publicada la presente ley, salvo el caso de caducidad contemplado en el segundo párrafo del Artículo 219. ARTICULO 221: Los concesionario de socavones generales, en el caso del Artículo 128 y los de los Artículos 124, 129 y 135, pagarán un canon anual de CUARENTA (40) pesos, además del que le corresponda por cada pertenencia de mina nueva o abandonada que adquiriesen en conformidad con las disposiciones de los Artículos 133 y 134; y en el caso del Artículo 135, abonarán también un canon a razón de DOSCIENTOS (200) pesos por cada CIEN (100) metros de la superficie que declarasen como zona de exploración a cada lado de la obra. En cuanto a la obligación de invertir capital los socavones quedan sometidos a lo dispuesto por el presente Código para las pertenencias comunes. ARTICULO 222: Todo concesionario o minero puede hacer abandono de su concesión o su mina, de acuerdo con el Artículo 226 del Código y sólo desde la fecha de su manifestación a la autoridad competente queda libre del pago del impuesto. La autoridad minera de la respectiva jurisdicción deberá publicar cada semestre o a más tardar cada año, un padrón en el que se anotarán todas las minas por distritos, secciones o departamentos, y el estado en que se hallasen las concesiones. Dentro del término de las publicaciones en caso de abandono o hasta TREINTA (30) días después, podrán pedir los acreedores hipotecarios o privilegiados que se ponga en venta pública la mina para pagarse con su producido, después de abonado el canon y los gastos; no haciéndose uso de este derecho, quedan extinguidos los gravámenes. ARTICULO 223: Las disposiciones de los artículos anteriores relativas al pago de la patente o al canon minero, se aplicarán en la misma forma, aun en los casos que por ampliación o acrecentamiento, o formación de grupos mineros, o compañías de minas, conforme a los Artículos 87, 109, 113, 116, y 140 aumentase el número de unidades de medidas de cada concesión. Las demasías, sea cualquiera su extensión, serán consideradas a los efectos del pago de la patente como una pertenencia completa en todos los casos y variantes establecidos en el Acápite III, del TITULO SEPTIMO. Cuando el concesionario o dueño de la demasía no fuera un colindante, además del pago del canon tendrá la obligación de invertir capital como lo
dispone la presente ley. ARTICULO 224: Todo descubridor de mineral será eximido por TRES (3) años del pago de canon que corresponda a las pertenencias que se le adjudicaren. ARTICULO 225: Cuando la mina hubiera estado inactiva por más de CUATRO (4) años, la autoridad minera podrá exigir la presentación de un proyecto de activación o reactivación, con ajuste a la capacidad productiva de la concesión, a las características de la zona, medios de transporte disponibles, demanda de los productos y existencia de equipos de laboreo. Se considera que la mina ha estado inactiva cuando no se han efectuado en ella trabajos regulares de exploración, preparación o producción, durante el plazo señalado en el párrafo precedente. La intimación deberá ser cumplida en el plazo de SEIS (6) meses, bajo pena de caducidad de la concesión. Presentado el proyecto, el concesionario deberá cumplimentar cada una de sus etapas dentro de los plazos para ellas previstos, que no podrán exceder en su conjunto, de CINCO (5) años, bajo pena de caducidad de la concesión, a aplicarse en el primer incumplimiento. SECCION SEGUNDA DEL ABANDONO (artículos 226 al 232) ARTICULO 226: Es denunciable una concesión aunque haya pasado a terceros, por abandono, cuando los dueños por un acto directo y espontáneo, manifiestan a la autoridad la resolución de no continuar los trabajos. El dueño de una mina que quiera abandonarla, lo declarará por escrito ante la autoridad minera con VEINTE (20) días de anticipación. Este escrito comprenderá el nombre de la mina, el del mineral en que se encuentra, la clase de sustancia que se explota y el estado de sus labores. El escrito con su proveído se asentará en el libro correspondiente a los registros, y se publicará. Subsisten los derechos y obligaciones del dueño de una mina, mientras la autoridad competente no admita el abandono. ARTICULO 227: Si la mina estuviese hipotecada se notificarán previamente los acreedores, a quienes se adjudicará si así lo solicitaren dentro de los TREINTA (30) días siguientes al de la notificación. Si por cualquier motivo la notificación no se pudiere verificar en los QUINCE (15) días siguientes al proveído de la autoridad, servirá de citación la publicación. Concurriendo más de un acreedor hipotecario, será preferido el más antiguo. ARTICULO 228: La publicación se hará fijando en las puertas de la oficina del escribano, durante QUINCE (15) días, un cartel que contenga el escrito presentado y su proveído. El cartel se insertará TRES (3) veces dentro del mismo plazo en el periódico oficial, y en su defecto en el que determine la autoridad. ARTICULO 229: Presentado el escrito, se tendrá por admitido el abandono, y se ordenará al mismo tiempo que el ingeniero oficial practique el reconocimiento de la mina e informe sobre su estado y sobre los trabajos que hubiere necesidad o conveniencia de ejecutar. El informe, que se evacuará en el más corto tiempo posible, se depositará en la oficina para conocimiento de los interesados. El dueño de la mina no es responsable por los gastos de esta diligencia ni de ninguna de las demás concernientes al abandono. ARTICULO 230: No dándose el aviso de abandono, se perderá el derecho de retirar las máquinas, útiles, y demás objetos destinados a la explotación que puedan separarse sin perjuicio para la mina. ARTICULO 231: Admitido el abandono, cualquier persona podrá solicitar y registrar la mina sin otro requisito que la constancia del hecho. En la solicitud se expresará el nombre del dueño, el de la mina, el del mineral en que se encuentra y la clase de sustancia que se ha explotado. ARTICULO 232: El dueño de la mina puede conservar sus derechos, retirando la declaración de abandono por medio de un escrito presentado dentro del término de las publicaciones. Puede registrar nuevamente la mina SESENTA (60) días después de vencido el término de las publicaciones. En uno y otro caso se supone que la mina no ha sido antes concedida, o solicitada.
7-Dominio comercial e industrial. Concepto. Evolución. Empresas del estado. Recursos. Las empresas públicas son unidades económicas de producción pertenecientes al Estado, que a veces forman parte de la administración general con cierta independencia funcional, o a veces están descentralizadas con independencia funcional total aunque con control estatal. Estas unidades económicas producen bienes o servicios con destino al mercado interno o mercado externo. La polémica sobre la conveniencia o no de que el Estado actúe como empresario es de antigua data y viene desde la época de las finanzas clásicas. Se han esgrimido argumentos en contra de ellas. Así, se dice que las empresas estatales tienen poca eficiencia técnica y económica, que tienen gran propensión a la burocracia, que crean déficit que posteriormente caen en el presupuesto nacional y en definitiva son cargas para todos los contribuyentes. Existen algunos argumentos en favor de la empresa estatal. Se afirma, por ejemplo, que las empresas públicas son necesarias en sectores estratégicos como la energía, la minería, la banca o la siderurgia, que no pueden estar en manos privadas. Se argumenta también que el fin de estas empresas no es el de obtener beneficios, sino prestar servicios que los particulares no están en condiciones de ofrecer. Otro argumento consiste en sostener que tales empresas pueden ser puestas al servicio de objetivos contemplados en planes de desarrollo. Antiguamente el Estado sólo tenía a su cargo la atención de las necesidades primarias como la justicia, la educación, la policía, etc. En la actualidad su actividad ha debido ampliarse. Si bien en los últimos años se vivió un proceso de privatización de algunos servicios públicos y de tareas comerciales o industriales desempeñadas por el Estado, existe aún actividades de diversas índoles. En algunos casos por medio de organismos pertenecientes a la administración general y en otros mediante empresas descentralizadas que actúan con independencia funcional, pero sometidas a la orientación y control del PE. Los precios serán privados, cuando son establecidos conforme a las leyes del mercado; serán públicos cuando se establezcan unilateralmente con el objeto de cubrir los gastos; y serán políticos, cuando la tarifa sea inferior al costo de producción. Las entidades que desarrollan actividades comerciales o industriales o prestan servicios públicos se pueden clasificar así: Según la naturaleza: -Las que tienen a su cargo la prestación de servicios públicos. -Las que tienen a su cargo actividades comerciales o industriales de tipo privado. Conforme a su organización: -Las que dependen de la administración, aunque gocen de cierta autarquía. -Empresas del Estado -Sociedades de economía mixta. La Sindicatura General de la Nación, es un órgano de control interno del PE; que goza de personería jurídica propia, autarquía administrativa y financiera, dependiente del Presidente de la Nación. Articulos importantes de la ley 24.156 (siguen vigentes los de la antigua ley de contabilidad) con referencia al tema:
Art. 51. — El Poder Ejecutivo Nacional hará publicar en el Boletín Oficial una síntesis de los presupuestos de las Empresas Públicas y Entes Públicos no comprendidos en Administración Nacional, con los contenidos básicos que señala el artículo 46. Art. 52. — Las modificaciones a realizar a los presupuestos de las Empresas Públicas y Entes Públicos no comprendidos en Administración Nacional durante su ejecución y que impliquen la disminución de los resultados operativo o económico previstos, alteración sustancial de la inversión programada, o el incremento del endeudamiento autorizado, deben ser aprobadas por el Poder Ejecutivo nacional, previa opinión de la Oficina Nacional de Presupuesto. En el marco de esta norma y con opinión favorable de dicha oficina, Empresas Públicas y Entes Públicos no comprendidos en Administración Nacional establecerán su propio sistema de modificaciones presupuestarias. Art. 53. — Al cierre de cada ejercicio financiero las Empresas Públicas y Entes Públicos no comprendidos en Administración Nacional procederán al cierre de cuentas de su presupuesto de financiamiento y de gastos. Art. 54. — Se prohíbe a las entidades del sector público nacional realizar aportes o transferencias a Empresas Públicas y Entes Públicos no comprendidos en Administración Nacional cuyo presupuesto no esté‚ aprobado en los términos de esta ley, requisito que también será imprescindible para realizar operaciones de crédito público. Ver guía de la UBA de sociedades. Explicación de cada una de ellas. Monopolio: Todo convenio, pacto, combinación o fusión de capitales tendiente a establecer o sostener la exclusividad y lucrar con ella en uno o más ramos de la producción, en una localidad o en varias, o en todo el territorio nacional. Se consideran actos de monopolio o tendientes a él, y punibles por la ley, los que sin importar un progreso técnico ni económico, aumentan arbitrariamente las propias ganancias de quien o quienes los ejecuten, sin proporción con el capital efectivamente empleado, y los que dificulten o propongan dificultar a otras personas físicas o jurídicas la libre concurrencia en la producción y en el comercio interno o en el comercio exterior. Desde otro punto de vista, se habla de régimen de monopolio cuando una empresa o una categoría de empresas se sustrae de la libre competencia, convirtiéndose en dueña de la oferta en el mercado. El monopolio es privado cuando se otorga en beneficio de personas privadas y es público cuando se otorga en beneficio del Estado.
UNIDAD 8 1-Credito publico. Concepto. Evolución. La palabra "crédito" deriva del latín "creditum", y esta locución proviene a su vez del verbo "credere", que significa "tener confianza o fe". El término "público" hace referencia a la persona de aquel (Estado) que hace uso de la confianza en él depositada, pidiendo se le entreguen bienes ajenos en contra de la promesa de la ulterior restitución. Sostiene Oria que la expresión "crédito" se relaciona con dos formas de creencia: la confianza o fe en la moral de una persona dispuesta a cumplir sus deberes y obligaciones, y la creencia de que podrá cumplirlos por disponer de medios económicos. Giuliani Fonrouge comenta favorablemente estas expresiones del profesor Oria, manifestando que si en el caso del crédito privado pueden influir otros factores, en el crédito público sólo actúa la fe o confianza que inspira el Estado, no tanto por su opulencia como por su conducta frente a los derechos humanos y en el ámbito de la política nacional e internacional. Lo que cuenta, entonces, es la seriedad y unidad de conducta, el cumplimiento escrupuloso de los compromisos asumidos y el buen ordende la gestión de la hacienda pública. Podemos decir, entonces, que crédito público es la aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo; el empréstito es la operación crediticia concreta mediante la cual el Estado obtiene dicho préstamo, y la deuda pública consiste en la obligación que contrae el Estado con los prestamistas como consecuencia del empréstito. EVOLUCIÓN HISTÓRICA. — El hecho de que el crédito público se base actualmente sobre la confianza y buena fe, es producto de su evolución histórica. Recuerda Ahumada (t. 2, p. 896) que el auge de este recurso estatal comenzó en el siglo xix. Los préstamos entre los Estados de la antigüedad se hacían muy difíciles por el procedimiento de la bancarrota frecuente que se producía con el advenimiento de un nuevo soberano; el impuesto no existía como fuente de recursos regulares y se daba con frecuencia el repudio de la deuda. Por ello, los préstamos se hacían a breve plazo y por pequeñas sumas con garantías reales (joyas, fuentes impositivas, las tierras de la corona, etc.) o personales (por ejemplo, algún tercer soberano que aceptaba ser fiador), ya que siempre estaba presente la posibilidad para las bancarrotas o repudios fraudulentos de la deuda contraída. A partir del siglo xix los Estados se organizan jurídicamente, la gestión administrativa mejora, los recursos pasan a ser permanentes, elásticos y productivos, y la noción sobre la responsabilidad del Estado adquiere relevancia; a ello se suma el gran desarrollo de los valores mobiliarios y el nacimiento de bolsas y mercados para esos valores, todo lo cual es factor decisivo para que adquiera auge el crédito público. (Villegas) En el crédito público sólo actúa la confianza que inspira el Estado, de acuerdo al buen orden en la gestión de la hacienda pública. Entonces por crédito público debe entenderse la aptitud de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo, basada en la confianza de que goza por su patrimonio, los recursos con los que dispone y su conducta (según sus antecedentes económicos, financieros, institucionales y políticos). Está previsto en el artículo 4 CN previendo el principio de legalidad; lo debe decretar el Congreso que es el único habilitado para endeudar al estado nacional. La deuda pública debe estar prevista en el presupuesto, debe ser autorizada. Si no lo es a través del presupuesto, puede ser autorizada por otras leyes especiales que permitan la emisión de deuda no prevista en el presupuesto.
Establece también una finalidad o destino → debe ser utilizado para urgencias de la nación o para empresas de utilidad nacional. El artículo 75 inc. 4, establece como una de las atribuciones del Congreso la de “contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación”; y el inc. 7 la de “arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación”. Lo que ha hecho el Congreso es delegar algunas funciones. El artículo 124 CN está referido al crédito público provincial. Las provincias pueden endeudarse pero deben tener la garantía de la nación (se otorga como garantía el porcentaje de coparticipación que le corresponde a la provincia). El artículo 5 CPSF enumera a las “…operaciones de crédito que concierte” como uno de los recursos con que cuenta la provincia para hacer frente a gastos públicos. El artículo 55 inc. 10 establece como una de las atribuciones de la legislatura nacional “arreglar el pago de la deuda interna y externa de la provincia”; y en el inc. 12 establece un límite al endeudamiento: “… el servicio de la totalidad de las deudas provenientes de empréstitos no puede comprometer más de la cuarta parte de la renta provincial”. No puede destinarse más de dicho porcentaje al pago de los servicios de la deuda provincial. A nivel nacional no existe un límite cuantitativo. LEY 24.156 Ha incluido un “Sistema de Crédito Público”. Este sistema tiene como novedoso que establece límites, no cuantitativos (no es una regla macrofiscal), sino en relación a qué tipo de deudas el estado puede contraer y con qué finalidad. En el artículo 56 de la ley se define al crédito público. “Se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos. Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos.” El “para”, establecer el para qué el estado puede endeudarse ya implica un límite. -Para realizar inversiones reproductivas, son inversiones productivas en sí mismas, lo que implica que continuaran financiándose con su producido. -Para reestructurar su organización, muchos créditos otorgados al estado han sido con el fin de analizar la estructura del estado, disminuir su estructura, etc. -Para refinanciar sus pasivos, significa contraer una deuda para refinanciar una contraída anteriormente. El artículo 57 de la misma ley enumera cuales son las operaciones de crédito público (en abstracto) que generan deuda pública: “El endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público se denominará deuda pública y puede originarse en: a) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano plazo, constitutivos de un empréstito. Empréstitos: es la emisión de títulos representativos de la deuda que van a incluir un capital e intereses, producto de la utilización del capital ajeno en el tiempo. El estado tiene que otorgar garantías, que pueden ser reales, personales (otro estado, esto se ve en el caso de deudas que contraen las provincias) y garantías especiales (como por ejemplo, la recaudación y la coparticipación en el caso de las provincias). Todo título tiene un valor nominal que indica cuánto el particular le ha prestado al estado; pero la colocación (lo que ha pagado para obtener el título) es menor. Por ejemplo, le presto al estado $98 y obtengo un título por $ 100, además de los intereses. Esto es un estímulo a los empréstitos. Otro estímulo puede ser que se
reconozcan cláusulas de indexación (que se reconozca la depreciación de la moneda); reconocer las variaciones del tipo de cambio; las exenciones impositivas: las rentas e intereses de los títulos públicos están execentas del impuesto a las ganancias y bienes personales; la posibilidad de cancelar obligaciones tributarias con los títulos. b) La emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero. Son una modalidad de títulos públicos que tienen una particularidad, son emitidas por el Tesoro Nacional y van a ser reembolsadas durante el mismo año (técnicamente no constituyen deuda pública porque cuando comienza el nueva ejercicio no existe deuda y cuando finaliza el presente tampoco). Son temporarias, empiezan y terminan en el mismo ejercicio. El estado anticipa recursos a través de las letras, éstos recursos no son genuinos. c) La contratación de préstamos. (con entidades financieras) d) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de UN (1) ejercicio financiero posterior al vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado anteriormente. e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del ejercicio financiero. f) La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas. Son formas de extinción de la deuda. Se consolida una deuda por ejemplo, transformando un adeuda flotante a corto plazo en un a deuda consolidada a largo plazo, se difiere el cumplimiento de una obligación. El artículo 65 permite al estado nacional la reconversión de la deuda, siempre y cuando implique una mejora para el acreedor. A estos fines podrá afectar recursos específicos, crear fideicomisos, otorgar garantías sobre activos o recursos públicos actuales o futuros, incluyendo todo tipo de tributos, tasas o contribuciones, cederlos o darlos en pago, gestionar garantías de terceras partes, contratar avales, fianzas, garantías reales o de cualquier otro modo mejorar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones contraídas o a contraerse. No se considera deuda pública la deuda del Tesoro ni las operaciones que se realicen en el marco del artículo 82 de esta ley. Al hablar de empréstito, este debe ser considerado en un sentido amplio, comprensivo de: -Obligaciones a largo plazo, como la deuda consolidada, el empréstito propiamente dicho. -Obligaciones a plazo reducido, como la deuda flotante, letras o bonos de tesorería. Consecuencias del uso del crédito público La deuda publica es dirigida en su magnitud y composicion por el gobiernos, en lo relative al control sobre la moneda y la banca; esa magnitud y composicion no depende sólo de la necesidad de cubrir apremios extraordinarios o déficits monetarios, sino también de otros objetivos diferentes, como por ejemplo el deseo de iniciar obras publicas para combatir la desocupación o el deseo de regular el mercado de capitales o el volumen de la circulación monetaria. Deuda pública. Concepto. Por deuda pública o deuda soberana se entiende al conjunto de deudas que mantiene un Estado frente a los particulares u otro país. Constituye una forma de obtener recursos financieros por el estado o cualquier poder público materializada normalmente mediante emisiones de títulos de valores. Es además un instrumento que usan los Estados para resolver el problema de la falta puntual de dinero, por ejemplo: • •
Cuando se necesita un mínimo de tesorería (dinero en caja) para afrontar los pagos más inmediatos. Cuando se necesita financiar operaciones a medio y largo plazo, fundamentalmente inversiones.
Se trata de la deuda que contrae el gobierno de un país. En ella normalmente se incluyen no sólo los préstamos tomados por el gobierno central sino también los que contraen organismos regionales o municipales, institutos autónomos y empresas del Estado, ya que los mismos quedan formalmente garantizados por el gobierno nacional. La deuda pública suele dividirse en deuda a corto y a largo plazo, así como en deuda pública interna, contraída ante acreedores del país, y deuda pública externa, contraída ante prestamistas del extranjero. Es una práctica ampliamente extendida en el mundo moderno que los Estados gasten, en cada ejercicio, más dinero que el que recaudan, debido a los compromisos políticos y sociales que asumen. Las políticas keynesianas, por otra parte, que preconizaron presupuestos deficitarios como medio para activar el crecimiento económico, han contribuido también grandemente al endeudamiento de los Estados modernos. Debido al peso de la deudas contraídas con anterioridad es frecuente que, entre los gastos del Estado, aparezca una considerable partida dedicada al pago de los intereses y del capital de la deuda asumida. La inelasticidad de variados gastos fiscales y la imposibilidad de aumentar la presión tributaria más allá de cierto punto, suelen llevar a un círculo de creciente endeudamiento, puesto que a los gobiernos les resulta imposible hacer frente a tales compromisos y a los gastos corrientes por medio de los ingresos ordinarios que perciben. Los gobiernos buscan por lo general consolidar las deudas a corto plazo convirtiéndolas en deudas de largo plazo, más fáciles de gerenciar, pero, en todo caso, cuando la deuda interna total sobrepasa cierto nivel, se recurre muchas veces a emisiones suplementarias de moneda nacional con el objeto de atender estos compromisos. Ello causa, indudablemente, una presión de tipo inflacionario, puesto que las nuevas emisiones se producen sin un respaldo en divisas o en bienes producidos por el país. En el caso de las deudas externas, que deben pagarse en dólares o en otras divisas, resulta imposible recurrir -salvo para los Estados Unidos, por supuesto- a este conocido expediente. Por tal razón los países Latinoamericanos -y de otras partes del mundo- que acumularon en las últimas décadas crecientes saldos negativos en sus transacciones externas, se vieron obligados a realizar profundos ajustes en sus economías a partir de los últimos años de la década de los ochenta. Aspectos constitucionales del crédito público En virtud de preceptos constitucionales, lo que se conoce como “uso del crédito publico a plazo intermedio o largo” únicamente puede ser dispuesto por ley, la cual no solo se limitara a disponer su emisión sino también su tipo de interés y su forma de cancelación o modalidades de amortización. En este sentido, el artículo 4 establece que: “El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional forma… y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional.” Cuestiones importantes: -La CN establece el principio de legalidad para el crédito público. -La deuda pública se contrae mediante ley del Congreso. -El objetivo debe ser: cubrir urgencias de la Nación o destinarlo para empresas de utilidad nacional. Es decir no se puede utilizar para gastos corrientes. -La ley agrega que el objetivo puede ser: para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos. Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos. (Art. 56) - Por inversiones reproductivas se entiende aquellas que originan su propia capacidad de pago, es decir una autofinanciación.
El art 75 inc 4 dispone que: Corresponde al Congreso: Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación; y el inc 7 establece que corresponde al congreso arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación. Por ende jurídicamente se esta en presencia de un poder originario del congreso, indelegable por naturaleza, y que solo puede manifestarse por medio de leyes. Analogías y diferencias con el crédito privado Semejanzas entre el crédito público y el crédito privado: 1- En ambos casos habría una libre expresión de voluntad, ya que normalmente contratamos un empréstito sólo si queremos. 2- En ambos casos una de las partes tienen la obligación de entregar una suma de dinero y la otra parte la obligación de devolverla y pagar un interés. 3- En ambos casos la confianza rige la operación.
Diferencias entre el crédito público y el crédito privado: La diferencia fundamental apuntada por Fonrouge, es que el empréstito público, en cualquiera de sus modalidades, es un acto de soberanía y origina una relación unilateral de derecho público, mientras que el empréstito privado es un contrato bilateral de derecho privado. 1- Modernamente no se afecta ningún patrimonio del Estado como garantía, en cambio, en el crédito privado, el patrimonio del deudor es la garantía común de sus acreedores. 2- En el caso del crédito público la obligación se materializa en títulos públicos, la obligación de los particulares no. 3- El monto de los créditos públicos es muy superior al de los privados.
2-Clasificacion de la deuda según la ley de administración financiera. Art. 58 ley 24156 — A los efectos de esta ley, la deuda pública se clasificará en interna y externa y en directa e indirecta. Se considerará deuda interna, aquella contraída con personas físicas o jurídicas residentes o domiciliadas en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio nacional. Por su parte, se entenderá por deuda externa, aquella contraída con otro Estado u organismo internacional o con cualquier otra persona física o jurídica sin residencia o domicilio en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible fuera de su territorio. La deuda pública directa de la administración central es aquella asumida por la misma en calidad de deudor principal. La deuda pública indirecta de la Administración central es constituida por cualquier persona física o jurídica, pública o privada, distinta de la misma, pero que cuenta con su aval, fianza o garantía. Libro de Villegas:
Se han efectuado muchas clasificaciones de la deuda pública. Consideraremos aquí la más importante de todas ellas, que es la clasificación en deuda interna y externa, distinción que ha dado lugar a importantes divergencias doctrinales. También consideraremos la distinción entre deuda flotante y consolidada, así como las antiguas distinciones entre deuda administrativa y financiera y entre deuda perpetua y redimible. DEUDA INTERNA Y EXTERNA. — La diferencia entre deuda interna y externa debe ser separadamente considerada desde el punto de vista económico y jurídico. Económicamente la deuda es interna cuando el dinero obtenido por el Estado en préstamo, surge de la propia economía nacional, es 1 ;cir, corresponde la frase de "debernos a nosotros mismos". En cambio, la deuda es externa si el dinero prestado proviene de economías foráneas. Desde el punto de vista en estudio, la diferencia es significativa. En el momento de la emisión y negociación, la deuda interna significará una trasferencia del poder de compra privado hacia el sector público, lo cual no ocurre en el caso de la deuda externa, ya que el Estado ve incrementadas sus disponibilidades; pero como el dinero proviene del exterior, ello no significa merma en las disponibilidades monetarias de las economías privadas nacionales. También es importante la diferencia en el momento del reembolso y pago de intereses, ya que si la deuda es interna, esas riquezas permanecen en el país, mientras que si la deuda es externa se traspasan al exterior. De ello —como hemos visto— surgen importantes consecuencias en lo relacionado a la carga de la deuda pública a generaciones futuras. No es posible olvidar, tampoco, las importantes implicancias políticas que puede tener el hecho de que la deuda sea interna o externa. Desde el punto de vista jurídico, deuda interna es aquella que se emite y se paga dentro del país, siendo aplicables, por lógica, las leyes nacionales y teniendo jurisdicción los tribunales nacionales. Por ejemplo: el crédito argentino interno de 1960, el empréstito "Nueve de Julio" de 1962, etc. Desde este punto de vista jurídico, es indiferente que los prestamistas sean nacionales o extranjeros y que los fondos amortizados queden en el país o en definitiva vayan al exterior. En lo que respecta a la caracterización jurídica de lo que debe considerarse deuda externa, no hay unanimidad doctrinal, y los autores han empleado diversos criterios: lugar de emisión de los títulos, moneda elegida, lugar del pago de la deuda, etc. Creemos que jurídicamente la deuda es externa cuando el pago debe hacerse en el exterior, mediante la trasferencia de valores, y especialmente cuando no es aplicable la ley nacional sino la extranjera. El gobierno de nuestro país ha suscrito varios préstamos de este tipo, entre los cuales citamos como ejemplo los siguientes: "Empréstito Externo de la República Argentina 7 % 1967/1969", emitido por cien millones de marcos alemanes y sometidos a las leyes de Alemania occidental; "Empréstito Externo de la República Argentina 6,5% 1961/1973", emitido por veinticinco millones de dólares y sometido a las leyes suizas; "Bonos seriados del empréstito con vencimiento en 1972/1974", por cincuenta millones de dólares y sometido a las leyes inglesas: "Títulos Externos de la República Argentina con tasa de interés variable 1970/1977", por cincuenta millones de dólares y sometido a las leyes del Estado de Nueva York. El Banco Central de la República Argentina ha efectuado un importante análisis estadístico sobre la evolución de la deuda pública federal interna y externa documentada con valores a cargo de la Tesorería General de la Nación, durante el lapso comprendido entre los años 1935 y 1973. Según allí se explica, el período elegido no es arbitrario, sino que su iniciación coincide con el año de creación del Banco Central, el cual, conforme a lo dispuesto en su carta orgánica, desempeña funciones de agente financiero del Estado y asesor económico y financiero del Poder Ejecutivo nacional DEUDA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA. — Esta clasificación es originaria de Wagner, para quien las deudas son administrativas si provienen del funcionamiento de las distintas ramas administrativas del Estado (por ejemplo, deudas a los proveedores), y en cambio las deudas son financieras cuando provienen de los empréstitos públicos. DEUDA FLOTANTE Y CONSOLIDADA. — La distinción tradicional consiste en qué la deuda consolidada es aquella deuda pública permanente atendida por un fondo que no requiere el voto anual de los recursos correspondientes. La deuda flotante, en cambio, es la que el tesoro del Estado contrae por breve período de tiempo, para proveer a momentáneas necesidades de caja por gastos imprevistos o retraso en los ingresos ordinarios.
Esta clasificación carece en la actualidad de significación jurídica. Actualmente se considera más ajustada la distinción entre deuda a largo y mediano plazo (aproximadamente treinta años en el primer caso y de tres a diez años en el segundo caso), por oposición a la deuda a corto plazo (generalmente a un año). Las primeras, o sea, las deudas a largo y mediano plazo, constituyen los empréstitos propiamente dichos, mientras que a las deudas a corto plazo se las suele denominar empréstitos de tesorería. En realidad, la única diferencia actual constante radica en el plazo, ya que otras modalidades, como los recursos especiales para atender los servicios de la deuda, formalidades distintas, tipos de interés, carácter nominativo o al portador de los títulos, etc., se dan indistintamente en una u otra deuda. DEUDA PERPETUA Y REDIMIBLE. — Las deudas perpetuas o no redimibles son las que el Estado asume con la sola obligación del pago de intereses, sin compromiso de reembolso o con reserva de reembolsar cuando quiera. Se trata de un procedimiento casi desconocido en nuestro país. Las deudas redimibles son aquellas en que el Estado se obliga al reembolso y al pago de intereses, con diferencia en los términos de duración y planes de amortización. De acuerdo a Fonruoge, si el empréstito se emite y cumple en el país, será interno; por el contrario si la obligación es adeudada en plazas extranjeras y además se debe pagar en el exterior mediante una transferencia de valores, se trata de un empréstito externo. La doctrina agrega: 1. deuda consolidada: aquella que es a mediano o largo plazo. 2. deuda flotante: es a corto plazo. 3-Emprestito público. Concepto. Naturaleza jurídica. Teorias. El empréstito es la operación mediante la cual el Estado recurre al mercado interno o externo en demanda de fondos, con la promesa de reembolsar el capital en diferentes formas y términos, y de pagar determinado interés. La naturaleza jurídica del empréstito es motivo de discusiones entre los especialistas en la materia. Mientras la mayoría piensa que es un contrato, algunos autores niegan tal naturaleza contractual, y sostienen que el empréstito es un acto de soberanía. Examinaremos algunas de las más importantes doctrinas. a) El empréstito como acto de soberanía. Sostienen esta posición, entre otros, Luis María Drago, Ingrosso, Sayagués Laso, Giuliani Fonrouge, etc. Las razones por las cuales niegan naturaleza contractual son principalmente las siguientes: 1) los empréstitos son emitidos en virtud del poder soberano del Estado; 2) surgen de autorización legislativa, siendo sus condiciones establecidas por la ley 3) no hay persona determinada en favor de la cual se establezcan obligaciones; 4) el incumplimiento de las cláusulas no da lugar a acciones judiciales, y el servicio es atendido o suspendido en virtud de actos de soberanía 5) no hay acuerdo de voluntades en el empréstito, porque los títulos se lanzan al mercado con valor establecido, y la voluntad de los prestamistas no interviene en el proceso formativo de la obligación . b) El empréstito es un contrato. Se hallan en esta posición Gastón Jéze, Trotabas, Waline, Zanobini, Ahumada, de Juano, Duverger y la mayoría de la doctrina. Opinan estos autores que el empréstito es indiscutiblemente un contrato, porque nace de la voluntad de las partes, salvo el caso del empréstito forzoso, que evidentemente es una deformación del instituto. Como dice el profesor Louis Trotabas, existe un acuerdo de voluntades, creador de una situación jurídica, por lo cual el empréstito no puede ser sino un contrato. En efecto, la convención se celebra porque el prestamista voluntariamente desea efectuar el préstamo. Sin embargo, dentro de esta posición se discute, entre otras cosas, si se trata de un contrato similar a los del derecho privado, en el cual el Estado renuncia a su rol preeminente, para colocarse en situación de igualdad con el contratante prestamista, o si es un contrato de derecho público, en el cual el poder del Estado se manifiesta mediante un cuadro contractual para fijar las condiciones de manera unilateral.
Es evidente que muchas de las diferencias que se aducen entre el contrato del empréstito, con los contratos del derecho privado, son más ficticias que reales. Así, se dice que se trata de un régimen especial de derecho público, porque la ley aprobatoria de la emisión concede derechos a los prestamistas que no se otorgan a los prestamistas ordinarios (por ejemplo, inmunidad fiscal, inembargabilidad, etc.). Pero puede acotarse que estas ventajas se otorgan también en convenciones típicamente privadas, como los depósitos en cajas de ahorro o en ciertas entidades financieras, eximidas del impuesto a las ganancias. También se sostiene que mientras en el préstamo privado las partes discuten las condiciones, en el empréstito el Estado fija unilateralmente dichas condiciones, y el prestamista no hace sino adherirse. No es este argumento, no obstante, del todo convincente, pues existen muchas convenciones privadas en las cuales una de las partes fija las condiciones en forma unilateral, y la otra parte no hace sino adherirse (por ejemplo, los préstamos bancarios con condiciones preestablecidas por los bancos). Otro de los argumentos diferenciadores consiste en afirmar que los empréstitos, contrariamente a lo que ocurre en los contratos privados, surgen únicamente de la ley, ya que se requiere autorización legislativa para contraerlos. No parece decisivo, tampoco, este fundamento, pues existen contratos privados celebrados por el Estado que exigen ley general autorizante previa, como, por ejemplo, la venta a particulares de tierras públicas, tal como sucede con los empréstitos de tesorería, para contraer los cuales no se requiere una ley expresa, bastando la autorización general que concede la ley de contabilidad (art. 42). Quienes preconizan la diferencia entre contrato privado y contrato de empréstito, también sostienen que los títulos de este último son lanzados al mercado con condiciones fijadas; pero esto no es un motivo de clara diferenciación, si se tiene en cuenta que las acciones de ciertas empresas privadas que se lanzan al mercado y se cotizan en bolsa, están en situación semejante. Por último, se argumenta que a diferencia de lo que ocurre con los contratos de derecho privado, en el empréstito no existen acciones judiciales para reclamar el cumplimiento. No compartimos este fundamento. En nuestro país, el Estado es demandable con respecto a su deuda jurídicamente interna ante los jueces nacionales, y si bien las decisiones condenatorias son sólo declarativas, porque el Estado no puede ser ejecutado, ello no disminuye la efectividad del amparo judicial, atento al invariable acatamiento estatal a las decisiones judiciales adversas. Vemos, entonces, que el empréstito es un contrato como todos los contratos que celebra el Estado. Si se considera que por el hecho de ser el Estado uno de los contratantes, el empréstito es un contrato "público", nada puede objetarse al respecto, pero lo cierto es que al hacer suscribir el empréstito a los prestamistas (es decir, al obtener de ellos los fondos), no hace ejercicio de su poder soberano. Concordamos con el autor Van Hecke en que el empréstito es un contrato que vincula al Estado deudor con la misma fuerza obligatoria que cualquier contrato que el ente estatal celebre, y que su caracterización concreta depende del examen del derecho positivo de cada país, a fin de apreciar si existen particularidades que atribuyan fisonomía especial al empréstito, derogatorias del régimen general de los contratos. 4-Emision del empréstito. Procedimientos. Formas de emisión. Estímulos para la emisión. EMISIÓN DEL EMPRÉSTITO La emisión del empréstito público supone la consideración previa de un conjunto de cuestiones acerca del plazo, la tasa de interés, los beneficios accesorios, las garantías contra las depreciaciones monetarias, etc. están cuestiones no sólo incumben a la administración, sino también a oras especialidades como la Política Financiera, la Economía Financiera y la Sociología Financiera. Debe tenerse en cuenta que de acuerdo al principio de legalidad, es necesaria la sanción de una ley que disponga expresamente la emisión del empréstito, la tasa de interés del mismo, así como las formas y plazos de amortización. Si se trata de empréstitos a largo plazo la emisión debe ser dispuesta por ley, por tratarse de una facultad privativa e indelegable del Congreso. El empréstito no es meramente autorizado sino dispuesto por el Congreso, ya que es la única autoridad que puede realizarlo de acuerdo a la CN. Si el PEN no lo considera adecuado, tiene en sus manos el derecho de vetarlo; en caso contrario debe cumplirla y correlativamente debe reglamentarla, estableciendo los detalles que sean necesarios sin desvirtuar el espíritu de la ley.
En cambio, para empréstitos de Tesorería, existe una autorización general de emisión que se halla limitada por el tope o máximo anual fijado en la ley de Presupuesto. Fonruoge afirma que respecto de los empréstitos a corto plazo es decir las Letras de Tesorería, alcanza con una autorización general que puede existir en el Presupuesto. FORMAS DE NEGOCIACIÓN La negociación, venta o colocación de los títulos puede efectuarse mediante distintos procedimientos. a) El método más conveniente y eficaz es el de la emisión directa por suscripción pública. Consiste en el lanzamiento de toda la emisión o de series sucesivas, que se ofrecen al público, previa una campaña de publicidad que anuncia las condiciones generales del empréstito. El público puede adquirir los títulos directamente o en las instituciones bancarias. En este último caso, los bancos actúan a título de simples colaboradores del Estado, pero no toman ninguna participación en la operación, tal como sucede en el procedimiento que veremos a continuación. b) En el caso de la colocación por banqueros, el Estado conviene con una o varias entidades bancarias la colocación de los títulos en el mercado, lo cual puede hacerse en dos formas distintas. Puede suceder que el banco corra con toda la gestión de colocación mediante el pago de una comisión, o de lo contrario, que el banco tome en firme la emisión entregando al Estado el importe total del título y corriendo con el riesgo de la ulterior colocación. Este último procedimiento asegura la colocación rápida e integral del empréstito, pero determina un mayor sacrificio para el fisco, ya que los banqueros exigen lógicamente ganancias superiores. c) Venta en bolsas. En este caso, el Estado emisor vende los títulos en la bolsa o mercado de valores a medida que las necesidades lo exigen. Este procedimiento permite explorar las condiciones del mercado, pero ofrece el inconveniente de su limitación, dado que el lanzamiento de grandes cantidades puede causar perturbaciones en el mercado bursátil. d) Licitación. Este procedimiento es empleado para colocar las letras de Tesorería. Los títulos se ofrecen en licitación generalmente a las instituciones bancarias y corredores de bolsa, adjudicándose según las ofertas más convenientes para el Estado. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS TÍTULOS DE LA DEUDA PÚBLICA Los elementos constitutivos de la obligación emergente de un empréstito son: 1) Los sujetos: el sujeto pasivo o deudor es el Estado (Nacional, Provincial, Municipal u organismos autárquicos de ellas); el sujeto activo o acreedor es el portador del título (persona individual o colectiva). 2) El objeto: que consiste en el pago de un interés anual y la restitución del capital entregado. La obligación emergente se materializa en un instrumento que se suele denominar título, bono o letra. Estos documentos son: a. Cosas por ser objetos materiales representativos de valor. Por ser cosas pueden ser objeto de los derechos reales de dominio, condominio, usufructo, prenda. Materia de compraventa, permuta, donación, legado. b. Son también papeles de comercio y se le aplica el régimen del Código de Comercio establecido para las letras de cambio. Por ende si son al portador por ejemplo se transmiten por simple entrega. Otra regla aplicable es de la prescripción a los tres años. c. Los títulos de las deudas, así como los bonos están equiparados a la moneda en cuanto a sanciones penales en caso de falsificación. ESTÍMULOS DE EMISIÓN
Son herramientas con las que cuenta el Estado para estimular el interés de los suscritores, ya sea porque el crédito del Estado no es muy sólido, o su moneda es propensa a fluctuaciones. Una de las formas es acudir a las garantías. Fonrouge afirma que los empréstitos comprometen la soberanía del Estado, y que por ello se hace difícil hacer efectivas las garantías ofrecidas, en la práctica devienen inútiles. -Personales. Un tercero se compromete a efectuar el servicio del empréstito en caso de incumplimiento por parte del deudor. -Reales. Se afecta un bien determinado del deudor al cumplimiento de la obligación mediante prenda o hipoteca. -Especiales. Se afecta determinados ingresos del Estado deudor, como por ejemplo los derechos aduaneros, los servicios de las industrias, monopolios fiscales, etc. esto se utiliza mayormente cuando el empréstito es internacional. Otra forma de fomento son las exenciones tributarias para los empréstitos públicos, o también el efecto cancelatorio que se le puede otorgar, esto es, la posibilidad de pagar impuestos con los títulos, como si se tratara de una moneda. En otros países existen otros beneficios como otorgarle al título la característica de inembargable. 5-Amortización. Concepto. Formas de amortización. Amortizar un empréstito significa reembolsarlo. Pueden distinguirse tres clases de amortización: a) Amortización obligatoria. En este caso el reembolso se efectúa en fecha determinada. Puede hacerse repentinamente, lo cual sucede en general en los empréstitos a corto plazo, o paulatinamente, lo cual se opera en los préstamos a largo o mediano plazo. Para el caso de la amortización paulatina, existen diversos procedimientos. Así, en el método llamado de las "anualidades terminales" se va pagando el interés y una fracción del capital, hasta saldar la totalidad de lo adeudado. Puede aplicarse, también, el sistema del sorteo, según el cual una parte de los títulos al ser sorteada anualmente, es totalmente reembolsada; por último, se suele recurrir a la licitación, procedimiento mediante el cual se efectúa el reembolso a aquellos inversionistas que hagan la oferta más reducida para el rescate. Es importante destacar que conforme lo ha resuelto la Corte Suprema nacional, el plazo establecido para el reembolso se entiende que opera tanto en favor del emisor como del prestamista. 6) Amortización facultativa. En este caso, el Estado se reserva el derecho de amortizar o no el empréstito y de fijar las fechas en que hará efectiva tal amortización. c) Amortización indirecta. Es la que se produce mediante la emisión de moneda, y como bien afirma Giuliani Fonrouge, no constituye en realidad un procedimiento de amortización, y menos un medio confesable, sino, más bien, uno de los tantos efectos del emisionismo. 7-Moratoria y repudio de la deuda. Concepto. Antecedentes. Puede suceder que un Estado deudor no cumpla con algunas de las obligaciones contraídas al obtener el empréstito, ya sea en lo que respecta al reembolso, al pago de intereses, al plazo de pago, etc., pudiéndose deber este incumplimiento a una actitud deliberada o a la carencia de fondos suficientes. Prescindiendo de las formas indirectas de incumplimiento (por ejemplo, mediante desvalorización monetaria), analizaremos brevemente las formas directas de incumplimiento de la deuda pública.
a) Repudio de la deuda. Se trata de un acto unilateral mediante el cual el Estado niega la obligación derivada del empréstito. El repudio corresponde a una actitud deliberada que importa una lesión al principio de buena fe de los actos jurídicos. Se recuerdan tres casos históricos al respecto: los Estados Unidos repudiaron las deudas de los Estados Confederados luego de la guerra de secesión; Inglaterra repudió las deudas de la República Sudafricana luego de la guerra anglobóer; Rusia, por su parte, repudió las deudas contraídas por el zarismo luego de la revolución bolchevique. Como hace notar Giuliani Fonrouge, es satisfactorio comprobar que nuestro país, a pesar de las convulsiones y vicisitudes políticas, nunca ha recurrido a tales actitudes. b) Moratoria y bancarrota. En estos casos, el incumplimiento se produce por la carencia o insuficiencia de fondos para atender debidamente las obligaciones contraídas por medio del empréstito. Si se trata de un mero atraso transitorio y el pago se reanuda a breve plazo, tal situación se denomina mora; por el contrario, si el atraso es a largo plazo, tal situación recibe el nombre de moratoria; por último, se dice que hay bancarrota cuando el Estado suspende los pagos en forma indefinida, y sus finanzas no permiten prever el cumplimiento en un plazo previsible. En los casos de incumplimiento, suele hacerse mención al derecho de protección (incluso armada) que tienen los prestamistas extranjeros por parte de su Estado de origen. RECURSOS JURÍDICOS El hecho de que se trata de una obligación unilateral de derecho público, no significa que el estado pueda sustraerse arbitrariamente al cumplimiento de las obligaciones asumidas. Existe responsabilidad patrimonial. -Recursos en el ámbito nacional → en nuestro país el Estado es demandable ante los jueces nacionales. En el caso de demandas contra el Estado nacional, las decisiones condenatorias tienen carácter meramente declaratorio, limitado al reconocimiento del derecho que se pretenda. El Estado emisor debe responder toda vez que arbitrariamente incumpla con sus obligaciones y lesione algún derecho individual digno de protección. -Recursos en el ámbito internacional → cuando se trata de empréstitos externos emitidos por el Estado argentino, el tenedor lesionado puede recurrir ante los tribunales argentinos reclamando el cumplimiento o exigiendo una indemnización. Lo que no puede es reclamar judicialmente en un país que no es el deudor, pues tropezaría con el principio de inmunidad de jurisdicción, esto la imposibilidad de los tribunales de un Estado de erigirse en jueces de la conducta de otro Estado. Según el artículo 59, ley 24.156 “Ninguna entidad del sector público nacional podrá iniciar trámites para realizar operaciones de crédito público sin la autorización previa del órgano coordinador de los sistemas de administración financiera. Es potestad de la Secretaría de Finanzas la de autorizar las operaciones de crédito.” PRINCIPIO DE LEGALIDAD El artículo 60 (ley 24.156) establece que “Las entidades de la administración nacional no podrán formalizar ninguna operación de crédito público que no esté contemplada en la ley de presupuesto general del año respectivo o en una ley específica. La ley de presupuesto general debe indicar como mínimo las siguientes características de las operaciones de crédito público autorizadas: — Tipo de deuda, especificando si se trata de interna o externa; — Monto máximo autorizado para la operación; — Plazo mínimo de amortización;
— Destino del financiamiento. Si las operaciones de crédito público de la administración nacional no estuvieran autorizadas en la ley de presupuesto general del año respectivo, requerirán de una ley que las autorice expresamente. Se exceptúa del cumplimiento de las disposiciones establecidas precedentemente en este artículo, a las operaciones de crédito público que formalice el Poder Ejecutivo Nacional con los organismos financieros internacionales de los que la Nación forma parte.” Este último párrafo significa que la deuda que puede contraer el Estado con algún organismo internacional no requiere autorización, ya que para formar parte de dichos organismos en su momento el Estado requirió de una ley. Estados adeudan por empréstitos.La doctrina Drago así lo expresó, proscribiendo todo empleo de fuerza para lograr el cobro compulsivo de la deuda pública.
Los límites constitucionales y legales del endeudamiento provincial Américo José Demaría (Archivo Mas Varela) Introducción En reiteradas oportunidades y por diversas circunstancias, este tema mereció diversos trabajos por parte del autor. Ahora ante la instancia de la sanción legislativa por parte de la Provincia de la denominada “Ley de Administración, Eficiencia y Control” que lleva el número 12.510, se vuelve a discurrir sobre esta particular situación de establecer los límites al endeudamiento provincial. La Constitución de la Provincia de Santa Fe establece, en su texto vigente, límites al endeudamiento provincial. Taxativamente en el Capítulo IV “Atribuciones del Poder Legislativo”, el artículo 55º establece: “Corresponde a la Legislatura: .............................................................................................................................. 12º - Autorizar al Poder Ejecutivo para celebrar contratos y aprobar o desechar los concluidos “ad referendum”de la Legislatura. El servicio de la totalidad de las deudas provenientes de emprestitos no puede comprometer más de la cuarta parte de la renta provincial;” .............................................................................................................................. A partir de esta limitante, de confusa redacción y subjetiva interpretación, se pretenderá analizar un conjunto de componentes para discernir su implicancia y verificar el modo en que la legislación reglamentaria sobre el particular le otorga a la temática. Para ello el trabajo se descompone en cuatro cuerpos: el primero rastrea los antecedentes constitucionales provinciales con el objeto de vislumbrar el espíritu que siguieron los constituyentes en la insercióndel inciso mencionado. Seguidamente abordaremos los principios doctrinarios para efectuar las comparaciones oportunas entre distintos juristas en la materia. La acepción de los términos incluidos en el precepto constitucional será definitoria a la hora de determinar la real interpretación de la norma. Luego encararemos la reglamentación del texto con el objeto de evitar las interpretaciones forzadas que del mismo se efectúan. Y por último efectuaremos un análisis en función de la sanción nacional de una norma que se contrapone a la legislación provincial. Antecedentes constitucionales La primera de las cartas constitucionales dada por un cuerpo colegiado en nuestra provincia data del año 1841. Este texto, al igual que el de otras provincias argentinas, estaba enmarcado por la plena soberanía de que gozaban los estados. Sancionada la Constitución Nacional en 1853, los escritos provinciales debieron adecuarse a la misma, por así exigirlo la normativa entonces vigente.
Sin ahondar en los primeros textos de nuestra carta magna, podemos fijar como punto de partida el texto reformado en la Convención Constituyente convocada por ley en fecha 6 de diciembre de 1889. En dicha asamblea no se procedió a modificar expresamente los artículos que podían tener connotaciones con el tema que nos ocupa. Esta reforma abarcó aspectos referidos fundamentalmente al Poder Judicial y a los municipios y comunas de la provincia. Del análisis de su texto surge en el capítulo cuarto entre las “Atribuciones del Poder Legislativo” la ratificación del artículo 80º, que en su inciso 8vo. señala: “Corresponde al Poder Legislativo las siguientes atribuciones: ............................................................................................. 8º - Autorizar al Poder Ejecutivo para celebrar contratos sobre empréstitos de dinero, basados en el crédito de la Provincia ú otros de utilidad pública y de carácter provincial; aprobar ó desechar los que hubiere celebrado el Poder Ejecutivo por sí, ó en virtud de la precedente autorización;” ............................................................................................. Como se observa en el texto aludido, la autorización no establece límites, solamente concede facultades e impone para la propia legislatura el derecho de aprobar o no los empréstitos contratados por el Poder Ejecutivo. A partir del 12 de noviembre de 1899, comienza a sesionar en Santa Fe una Convención Constituyente con el ánimo de modificar en su integridad la Carta Magna vigente. Su labor se conocerá luego como la constitución de 1900. En la 11º sesión ordinaria del día 28 de diciembre de 1899 se aprueba un nuevo texto que modifica el artículo indicado con anterioridad. Lamentablemente, como del diario de sesiones de la época se deduce, la aprobación del texto en borrador del artículo no tuvo discusión alguna por parte de los señores constituyentes, desconociéndose por lo tanto el espíritu por el cual en el nuevo texto constitucional aparece el siguiente artículo 61º dentro del capítulo cuarto de “Atribuciones del Poder Legislativo”: “Corresponden al Poder Legislativo las siguientes atribuciones: ............................................................................................. 8º - Autorizar al Poder Ejecutivo para celebrar contratos sobre empréstitos de dinero, basados en el crédito de la Provincia, u otros de utilidad pública y de carácter provincial. Cuando versaren sobre empréstitos o emisión de fondos públicos, la autorización deberá ser acordada con dos tercios de votos de los miembros presentes en cada Cámara y, bajo pena de nulidad, en ningún caso el servicio de la totalidad de las deudas autorizadas y que hubieren de utilizarse podrá comprometer más de la cuarta parte de la renta provincial, tomándose como base el cálculo de recursos menor durante el quinquenio anterior a la época en que haya de concederse la autorización;” ............................................................................................. Se observa en el nuevo texto algunos preceptos que inclusive son mejoradores en su redacción, respecto del actual. En primer lugar, tipifica específicamente que la autorización al Poder Ejecutivo se refiere a los empréstitos de dinero, con lo cual invalida incluir en este concepto otras situaciones que también generan un endeudamiento provincial. En segundo lugar, fija las mayorías necesarias en cada Cámara para tomar empréstitos o fondos públicos. Estas mayorías son mucho más estrictas que las que hoy se requieren para similares situaciones. Por último, y quizás en el tema que más nos interesa, establece que los servicios de los empréstitos utilizados, de los originariamente autorizados, no deberán superar ciertos límites. Pero además fija que el denominador que conformará la ecuación para determinar dicho valor relativo surgirá de los últimos cinco años, previos a la autorización, siendo el menor de los cálculos de recursos estipulados por la propia Legislatura. Como se observa, con algunas imperfecciones en su redacción, el texto del año 1900 es más rico en precisiones que el actual. La cuestionada Reforma Constituyente del año 1921, que recién fue convalidada por Ley Nº 2.160 del 30 de abril de 1932, y que tenía como objetivo la reforma integral de nuestra Carta Magna con excepción del artículo 4º, modificó el texto anterior quedando redactado de la siguiente manera dentro del capítulo IV del Poder Legislativo, artículo 62º:
“Corresponden al Poder Legislativo las siguientes atribuciones: ............................................................................................. 5º - Autorizar al Poder Ejecutivo para celebrar empréstitos basados en el crédito de la Provincia. Cuando versaren sobre emisión de títulos de deuda, la autorización deberá ser acordada con dos tercios de votos en cada Cámara y, bajo pena de nulidad; en ningún caso el servicio de la totalidad de las deudas autorizadas y que hubieren de autorizarse, podrá comprometer más de la cuarta parte del promedio de los cálculos de recursos ordinarios del último quinquenio. Las leyes que autoricen la contratación de empréstitos serán dictadas en sesión especial de cada Cámara, convocada al efecto con tres días de anticipación.” ............................................................................................. Como se observa, existen algunas modificaciones sustanciales respecto del texto de 1900. Al margen de las cuestiones de procedimientos que deben darse para aprobar las leyes pertinentes, mejora la definición de qué se entiende como empréstitos. Además, impone como componente del denominador el promedio de los últimos cinco años, lo que mejora la relación anterior que tomaba el menor cálculo de recursos del quinquenio. Pero una modificación congruente es el reemplazo del anterior concepto de “rentas” por el de “recursos ordinarios”. Esta nueva terminología que se incorpora, y que lamentablemente fue luego reemplazada, es coincidente con nuestra opinión respecto de cuáles son los parámetros lógicos que deben ser tenidos en cuenta para evaluar los niveles permitidos de endeudamiento. Por otra parte depura de la totalidad de los recursos los concernientes solamente con su carácter ordinario, con lo cual despeja aquellos otros que se obtienen por única vez o que provienen de operaciones del uso del crédito de que goza el Estado. Esta Constitución tuvo una vigencia efímera, porque mediante Decreto del Poder Ejecutivo del año 1935 se volvió al texto de 1900/1907. El 25 de agosto de 1949, la Honorable Legislatura convocada por decreto Nº 839 del 28 de junio del mismo año, con el objeto de adaptar la Constitución Provincial a los preceptos de la Nacional, procede nuevamente a rectificar el artículo de referencia, volviendo a la concepción básica adoptada en 1900. En el capítulo IV “Atribuciones del Poder Legislativo”, artículo 51º se establece: “Corresponden al Poder Legislativo las siguientes atribuciones: .......................................................................................... 4º - Autorizar al Poder Ejecutivo para celebrar contratos sobre empréstitos de dinero, basados en el crédito de la Provincia, u otros de utilidad pública y de carácter provincial. Cuando versaren sobre empréstitos o emisión de fondos públicos, la autorización deberá ser acordada con dos tercios de votos de los miembros presentes en cada Cámara y, bajo pena de nulidad, en ningún caso el servicio de la totalidad de las deudas autorizadas y que hubieren de autorizarse podrá comprometer más de la cuarta parte de la renta provincial, tomándose como base el cálculo de recursos menor durante el quinquenio anterior a la época en que haya de concederse la autorización;” .......................................................................................... El texto precedente, excepto una sola expresión, es idéntico al de la Convención Reformadora del año 1900. Según el diario de sesiones le correspondió al legislador Albino Ferrari, por el Departamento Iriondo, señalar que con este texto “se perfecciona una sabia disposición”. Se retrocede entonces en la redacción dejando nuevamente dudas en la interpretación de ciertos términos que luego se reiteran en el texto que actualmente nos rige. La reforma de 1949 fue anulada por proclama nacional del gobierno militar del 27 de abril de 1956 (artículo 1º) que deja sin efecto todas las constituciones provinciales del período anterior (artículo 3º) y de las nuevas provincias creadas (Chaco, La Pampa y Misiones). Santa Fe vuelve por ello a aplicar la constitución sancionada en 1900, con carencias tales que obligaron inexorablemente a su modificación ni bien restablecido el orden institucional (1958). Por Ley Nº 5.443 del año 1961, reglamentada por Decreto Nº 9.443/61, se decide convocar a una Asamblea Constituyente para modificar el texto constitucional. Esta convención se reúne en 1962 y en su 7º sesión ordinaria del día 13 de abril convalida el texto del artículo 55 inciso 12º que estamos analizando.
Lamentablemente del diario de sesiones respectivo no surge discusión sobre el particular, y se desconocen los motivos de una redacción tan poco clara que hace retroceder su interpretación respecto de otras similares. El Señor Presidente de aquella Asamblea Guillermo Chiaraviglio lee el texto del borrador propuesto que resulta votado afirmativamente por los restantes convencionales. Para tener idea de lo maratónica de esas reuniones basta recordar que la sesión mencionada comenzó a las 17 horas y concluyó a las 7 y 40 del día 14, y en la misma se aprobaron en particular desde el artículo 29º al 116º. Antecedentes doctrinarios La redacción del actual artículo referido al tema que nos ocupa, nos obliga inexorablemente a intentar definir la terminología en él usada. Existen al menos tres términos de los cuales es preciso dilucidar sus alcances. Ellos son por orden de importancia subjetiva: empréstitos, servicios de la deuda y rentas provinciales. La real acepción de unos y otros es básica para poder determinar los componentes de una relación que puede significar la violación o no de un precepto constitucional, con todas las implicancias jurídicas que ello supone. Según Oría por “crédito público puede entenderse la aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo, basada en la confianza de que goza por su patrimonio, los recursos de que puede disponer y su conducta” y que se traduce por el empréstito. Como Giuliani Fonrouge señala en su libro de “Derecho Financiero” apresurémonos a decir que “la palabra empréstito debe entenderse en sentido amplio, comprensiva de las obligaciones a largo plazo (deuda consolidada; empréstito propiamente dicho) y de otras a término reducido (deuda flotante; letras o bonos de Tesorería), ya que todos participan de la misma naturaleza jurídica y sólo difieren en modalidades de realización”. La conceptualización precedente impone lograr una clasificación de los empréstitos. Según la doctrina en general, con algunas variantes que luego señalaremos, podemos incluir dentro del concepto señalado los siguientes: a) Empréstitos de mediano y largo plazo: son las captaciones de fondos que el Estado realiza recurriendo al mercado para satisfacer sus demandas y con la promesa de su reintegro bajo determinadas formas y términos que signifiquen un beneficio para el tomador. Por lo general se consideran de mediano plazo los que reintegran el capital recibido en plazos que van de los tres a diez años, y de largo plazo los que superan estos períodos. b) Empréstitos a corto plazo: esta forma ordinaria de financiación se encuentra representada por tomas de dinero a través de la emisión de valores por períodos que no exceden el año. Son recursos transitorios para cubrir deficiencias estacionales de caja. Por lo general son las denominadas Letras de Tesorería que tuvieron auge en nuestra Provincia en la década del ’70. También forman parte de este grupo lo que en el orden nacional se conocen como Obligaciones de Tesorería. c) Bonos del Tesoro: dentro de los procedimientos anómalos o irregulares para obtener recursos al Estado, existe esta figura que consiste en la entrega a los proveedores, contratistas o acreedores del Estado en general de documentos que constituyen pagos diferidos en cuotas escalonadas. En este agrupamiento se incluirían los Bonos de Consolidación de Deudas tan comunes en el orden nacional. Este último caso no difiere sustancialmente de los anteriores. La variante es que los mismos se constituyen en un empréstito forzoso en el cual los receptores de los bonos no acuden voluntariamente a suscribir los mismos. Las características de los bonos pueden dar lugar a que algunos sean aplicados total o parcialmente al pago de deudas que los tomadores tengan con el propio Estado. En nuestra Provincia circularon en la década del 60 los denominados Certificados Nominativos de Compensación de Créditos que podían ser utilizados para pagar tributos a la entonces Dirección General de Rentas. Lo que no admite discusión respecto de la categorización efectuada, es que en uno u otro caso es necesario que las emisiones estén autorizadas por el Poder Legislativo. Puede variar el modo o los tiempos de esas autorizaciones, debiendo ser expresamente una Ley, por tratarse de una facultad privativa de la Legislatura,
en el primer y tercer caso; bastando para los empréstitos de corto plazo la autorización que la Ley de Presupuesto le conceda al Poder Ejecutivo y por los límites máximos en ella dispuesta. Es necesario retomar y concretar dos conceptos que son usualmente manejados en el ámbito público. Generalmente se habla de deuda consolidada y de deuda flotante, la primera no es otra cosa que la deuda a mediano y largo plazo que es atendida anualmente mediante la autorización que se concede a un fondo de carácter permanente, mientras que la segunda es la deuda de corto plazo. Hay autores que preferían diferenciar ambos conceptos diciendo que la primera era aquella que se encontraba “documentada” y por lo tanto tenía una certeza y grado de compromiso mayor que la otra (por ejemplo: los empréstitos con emisión de títulos). Por el contrario, la flotante era la “deuda exigible” producto de los incumplimientos financiero por parte del Estado que generaban determinados niveles de endeudamiento. Lo que no puede discutirse, y de allí lo criticable de la definición anterior, es que ambas son “escriturales o documentadas” pues en toda transacción del Estado existe previamente un acto de autoridad competente que la avala y respalda. A la hora de definir el concepto de empréstito queda en claro que puede variar enormemente su contenido si consideramos solamente los que se traducen en la obtención de dinero por parte del Estado o si se les agrega a ellos los que son producto del diferimiento, consensuado o no de parte de los acreedores del Estado, del pago de las obligaciones asumidas. La constitución no dice “empréstitos de dinero”, como por ejemplo decían las constituciones de 1889 y 1900. Esto es sugestivo, y por ello debiera abarcar el endeudamiento que se genere a partir de recibir el Estado como contraprestación bienes o servicios. Llevando el concepto anterior a las etapas en materia de ejecución de las erogaciones del Estado, deberían considerarse las obligaciones devengadas y no pagadas. Es decir aquellas en que el tercero cumplió con su obligación de entregar el bien, construir la obra o prestar el servicio y el Estado no canceló la obligación emergente como consecuencia de haber pactado su diferimiento en el tiempo. Por ello debemos hacer una importante aclaración. Si bien no se puede determinar cuál fue el espíritu que prevaleció en el ánimo de los constituyentes, se supone que en definitiva lo que se persigue con esta normativa es fijar límites al endeudamiento. Lo que se pretende es que el compromiso que deban asumir los presupuestos futuros (o las generaciones futuras si hablamos de empréstitos de más largo plazo) no conlleven a embargar en demasía los recursos ordinarios e impidan con ello satisfacer las necesidades y demandas corrientes que presupone el desarrollo de la gestión anual de un gobierno. La cuestión en este punto radica en atarse al texto literal de la constitución o especular sobre un ámbito mayor que interprete el silogismo que una limitante impone al poder administrador. Preferimos quizás aventurar cual es la exigencia máxima que se le obliga a respetar al Poder Ejecutivo, a caer en una violación arbitraria del texto constitucional. El segundo de los conceptos a analizar es el que hace a “servicios de la deuda”. Por lógica consecuencia, y atendiendo estrictamente a lo señalado en el artículo 55º de nuestra Constitución, este término esta condicionado a lo que entendamos por empréstitos. El artículo dice “el servicio de la totalidad de las deudas provenientes de empréstitos”, con lo cual es importante y definitorio fijar los componentes adecuados. Lo que pareciera que está claro es que la palabra “servicios” involucra varios conceptos: • amortización del capital: que es el reembolso de la suma prestada. • intereses: comprende la retribución del capital prestado. • ajustes del capital: son reconocimientos, casi siempre de carácter financieros, efectuados en los empréstitos conocidos como “indizados”, pues tienen como fin neutralizar las variaciones monetarias a través de valores referidos a números-índices o precios o cotizaciones de ciertos bienes (inclusive monedas de otros países). En nuestro léxico podemos asociarlo con el término “actualizaciones”. • comisiones de compromiso: este gasto por la no utilización de los créditos disponibles es un novísimo concepto que constituye un costo para el Estado y que debe ser tenido en cuenta. Queda por ver si dentro de los conceptos anteriores se involucran los importes que devienen de la morosidad o incumplimiento de las obligaciones en tiempo y forma de parte del Estado. Si consideramos el criterio genérico de que lo accesorio sigue a lo principal, tales obligaciones deben ser imputadas al mismo ítem de servicios de la deuda. Otro concepto que puede ser evaluado entre los precedentes, es el referido a los gastos necesarios para la constitución del empréstito. Se entendería que estos son previos a la generación del endeudamiento y por lo
tanto no formarían parte del “servicio” necesario para su cancelación. Es más, en muchas situaciones tales erogaciones, referidas a gastos de promoción del empréstito a tomar, pueden culminar con la no suscripción del mismo, por lo que ello debiera quedar excluido de la relación que pretendemos clarificar. Resta conceptualizar el término “renta provincial”. De hecho que como lo dijimos en oportunidad de expresarnos con los alcances de “empréstito”, si utilizamos un concepto restringido achicará el denominador de la ecuación y con ello elevará las posibilidades de acercarse o sobrepasar la limitante constitucional. Si por el contrario el término es amplio, alejará el peligro de superar el cuarto establecido de las mismas como límite de los servicios a cubrir en el ejercicio. La Carta Magna no hace distingos que se compatibilicen con la organización institucional del Estado provincial. Es más, difícilmente a los convencionales constituyentes les haya interesado, al momento de legislar sobre este texto, la anárquica situación que plantea la estructura presupuestaria provincial, separando una Administración pública provincial (Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, cuentas especiales, organismos descentralizados e instituciones de la seguridad social) del resto de las empresas, sociedades y entidades financieras. Esta desagregación entre entes que consolidan o no sus estados presupuestarios (y por ende de ejecución) conspira contra la posibilidad de contar con un sector público integrado y con ello conocer los reales importes que corresponden al tema que nos ocupa. Por ello, debe interpretarse que la intención de los constituyentes fue tomar a la provincia como un conjunto integrador y medir sus niveles de deudas en sentido general y totalizador. Al considerar, por lo tanto, que la renta es del conjunto del Estado y no de una parte de él, generada por la totalidad del mismo y no solamente por algún ente u organismo, se hace necesario precisar qué se entiende por ella. También aquí debemos reinterpretar la intención que los Constituyentes tuvieron respecto de este término. El concepto tradicional de “renta” como retribución de uno de los factores básicos del ciclo productivo, cual es la tierra, no es el carácter que se le pretendió dar. Con este término se pretende agrupar el conjunto de recursos de que el Estado dispone con prescindencia de los que provienen del endeudamiento o incremento de pasivos. Es decir, sólo deben incluirse los recursos ordinarios que revisten las características de habituales o son originados en fuentes permanentes de generación de ingresos al Estado. Para adaptarlo a la estructura presupuestaria actual, de un consolidado del sector público provincial, habría que despejar los rubros que hacen a las fuentes de financiamiento, ya sea el uso del crédito (otorgado por instituciones bancarias o financieras o por los propios proveedores y contratistas del Estado) y los aportes reintegrables que reciba del Gobierno Nacional o de otros estamentos públicos, semipúblicos o privados. No corresponde la inclusión como recurso ordinario del Estado los denominados Ingresos o Recursos de Capital, que provienen de la venta de activos fijos (disminución de la inversión real) o los reembolsos de préstamos concedidos oportunamente. La inclusión de recursos afectados en su origen es muy discutible, si atendemos a las características y destino de los mismos. Quizás debieran solamente considerarse para la ecuación aquellos que siendo afectados lo son a los efectos de ser destinados a cancelar créditos generados por endeudamiento del Estado. Sólo podemos tener una idea de la magnitud de una cosa comparándola con otra. Por ello se limita constitucionalmente a comprometer hasta un cuarto de la renta provincial. Lo contrario a determinar la real carga de la deuda que se debe soportar, es intentar medir la capacidad de endeudamiento. Como ello no es posible, fundamentalmente por carecer el Estado de la real dimensión de su patrimonio, no hay otra alternativa que mensurar las obligaciones asumidas. Reglamentación y aplicación del texto constitucional Con la sanción de la Ley provincial Nro. 12.510 denominada “Ley de Administración, Eficiencia y Control” se procede a legislar entre los distintos sistemas de administración financiera del Estado lo concerniente con el crédito público. En el título II, capítulo III, sección II en donde se establecen las Normas Técnicas Comunes, en su artículo 60º se determinan cuales son las operaciones generadoras del endeudamiento del Estado provincial. Dice el mismo: “El endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público se denomina deuda pública provincial y puede originarse en:
a) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano plazo, constitutivos de un empréstito; b) La emisión y colocación de letras de Tesorería y la emisión de pagarés u otros medios sucedáneos de pago, cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero; c) La contratación de préstamos con instituciones financieras nacionales, extranjeras o internacionales; u otras instituciones u organismos que tengan facultad para realizar estas operaciones; d) La contratación de obras, servicios o bienes cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de un ejercicio financiero posterior al vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado anteriormente y documentado a través de los medios de pago o financiamiento que se establecen en los incisos a), b), o c) del presente artículo; e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del ejercicio financiero; la que no se considerará a los efectos del cómputo del Artículo 70º; f) La consolidación, conversión y renegociación de deudas. No se considera deuda pública provincial: • La deuda del Tesoro, entendida ésta como las obligaciones devengadas y no pagadas durante el ejercicio; • La emisión de letras, pagarés u otros medios sucedáneos de pago cuando se cancelen dentro del ejercicio.” Del análisis de este texto se deduce que los “servicios de la deuda” deben obedecer a conceptos generados por los instrumentos o medios mencionados en este artículo. Podría considerarse que la deuda presupuestaria exigible, generada por incumplimientos de obligaciones asumidas por el Estado, pueda quedar excluida de los coeficientes necesarios para cumplir con el artículo constitucional, siempre y cuando los mismos no hayan sido pactados con específico diferimiento a futuros ejercicios, en cuyo caso sí serían componentes del numerador, como bien dice el artículo transcripto. Este tema es muy discutible y podemos encontrar en la jurisprudencia dos tendencias. Por un lado, la nacional cuya Ley de Administración y Control Nro. 24.156 la excluye expresamente. El artículo 57º de la mencionada Ley establece que “...no se considera deuda pública la deuda del Tesoro...” Por su parte, el decreto Nro. 1364 del Estado provincial dictado el 5 de junio de 2001, y que reglamenta el modo de determinar los parámetros de endeudamiento de los municipios y comunas de la provincia fijados en sus leyes orgánicas, incorpora como causal del endeudamiento a estos conceptos. A tal fin el artículo 2º inciso g) establece que deberá incluirse “...el promedio de los últimos tres ejercicios financieros cerrados de la deuda, neta de disponibilidades sin afectación, del tesoro municipal o comunal, entendida como las obligaciones devengadas y no pagadas al cierre del ejercicio financiero anterior que surge como producto de obligaciones generadas a partir de la recepción o contratación de bienes, servicios u obras, como contraprestación, y también, a partir de obligaciones que surgen de la ley sin contraprestaciones ...”. No obstante el antecedente anterior, y por motivos que exceden con creces este trabajo,y que pasa por las metodologías de apropiación de los recursos y gastos y sistemas para determinar los resultados económicos y financieros en el sector público, es criterio que este tipo de deuda no debe incluirse en el numerador pertinente para determinar el coeficiente de endeudamiento como bien lo señala la Ley Nº 12.510. La segunda conclusión es que para medir el grado de compromiso que pueden tener los futuros recursos del Estado, no sólo basta con verificar las efectivas contingencias pactadas y sus consecuentes servicios, sino que hay que determinar las potenciales situaciones derivadas de avales, fianzas y garantías en donde el Estado puede convertirse en deudor principal ante el incumplimiento de los directamente involucrados en la negociación. Lamentablemente, la Ley Provincial Nro. 12.510 excluye estos conceptos en el momento de determinar el volumen de la deuda provincial. Además, no escapan a estas consideraciones, los modernos sistemas de endeudamiento aparecidos en el Estado en los últimos años, como por ejemplo los que devienen de la constitución de fondos fiduciarios, integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos de los distintos Estados. Los mismos generan un pasivo cuyo rescate debe también conformar el “servicio” requerido por la Constitución. Pero la Ley Nro. 12.510 va mucho más allá y en su sección III procede a reglamentar el tan controvertido artículo 55º inciso 12) de la Constitución Provincial.
Legisla en su artículo 70º: “Se entiende como ‘servicio de la totalidad de las deudas provenientes de empréstitos’ a la sumatoria de la amortización del capital, interés, eventuales actualizaciones del capital, comisiones y todo otro cargo proveniente del endeudamiento contraído en el marco de esta ley. Se consideran incluidos en el concepto precedente Los servicios provenientes de deudas similares contraídas con anterioridad a la vigencia de esta ley. Se entiende a los fines del Artículo 55º, Inciso 12) de la Constitución Provincial, la relación existente al cierre del ejercicio financiero anterior entre los conceptos involucrados en el primer párrafo y el conjunto de los recursos recaudados, excluidos los de afectación específica, los de capital y los obtenidos del financiamiento, de la totalidad de la Administración Provincial.” En definitiva, queda en claro cuales son los componentes del numerador y del denominador exigidos por la Constitución Provincial para determinar los límites del endeudamiento. Lo extraño de todo esto es que, contradiciendo la postura que sustentamos en párrafos anteriores, sólo considera en el numerador y en el denominador los servicios y los recursos de la “Administración Provincial”, es decir, que deja de lado en la determinación del coeficiente constitucional los provenientes de las sociedades, empresas y otros entes públicos (Empresa Provincial de la Energía, Laboratorio Productos de Fármacos Medicinales, Aguas Santafesinas S.A., Túnel Subfluvial “Uranga-Sylvestre Begnis”, etc.) que se encuentran categorizados como tal en el artículo 4º de la Ley Nro. 12.510. Es decir, vuelve a considerar los límites del endeudamiento de sólo una parte del sector público, como si el resto no formara parte de él y no comprometiese de igual modo las finanzas provinciales. Con relación al momento en que debe cuantificarse el cociente de referencia, los servicios de un ejercicio deben confrontarse con los recursos recaudados al cierre del ejercicio anterior, evitando con ello determinar un potencial y optimista denominador que puede no darse en la realidad. Por supuesto que en períodos de constante envilecimiento del signo monetario ello se efectuaría a valores homogéneos. Controversias ante la sanción de la ley nacional Nro. 25.917 El 4 de agosto de 2004 se sanciona en el orden nacional la Ley Nro. 25.917 denominada “Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal” que entre las múltiples reglas que establece con el objeto de mejorar el comportamiento fiscal y dotar de una mayor transparencia a la gestión pública, incorpora un capítulo V referido al “Endeudamiento”. En su artículo 21º señala: “Los gobiernos de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tomarán las medidas necesarias para que el nivel de endeudamiento de sus jurisdicciones sea tal que en cada ejercicio fiscal los servicios de la deuda instrumentada no superen el quince por ciento (15%) de los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios. Las jurisdicciones, en el marco de la presente ley, establecerán un programa de transición con el objeto de adecuar el perfil de la deuda y los instrumentos para el cumplimiento del párrafo precedente. El Gobierno nacional se compromete a que, una vez finalizado el proceso de reestructuración de su deuda pública, el porcentaje de la deuda pública ,nacional resultante de operaciones de mercado, respecto del Producto Bruto Interno, se reduzca en los ejercicios fiscales subsiguientes. A tales fines se considerarán períodos trienales. En caso de operaciones de crédito público para reestructurar la deuda pública, será de aplicación el artículo 65 de la ley nº 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional. Los Gobiernos de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se comprometen a no emitir títulos sustitutos de la moneda nacional de curso legal en todo el territorio del país.” Por su parte el artículo siguiente agrega: “Aquellas jurisdicciones que superen el porcentaje citado en el artículo anterior no podrán acceder a un nuevo endeudamiento, excepto que constituya un refinanciamiento del existente y en la medida en que tal refinanciación resulte un mejoramiento de las condiciones pactadas en materia de monto, plazo y/o tasa de interés aplicable, y/o los financiamientos provenientes de Organismos Multilaterales de Crédito y de programas nacionales, en todos los casos sustentados en una programación financiera que garantice la atención de los servicios pertinentes.” Si bien la ley continúa luego en los restantes artículos estableciendo metodologías que deben seguirse para que las provincias se endeuden y tratamiento presupuestario a otorgar a las mismas, el conflicto se centra sobre los artículos transcriptos.
La pregunta que surge es: ¿puede al Estado Nacional a través de una ley otorgar límites distintos a los que establecen cada una de las constituciones provinciales en el mismo tema? De hecho que tal controversia no será motivo de discusión hasta que los porcentajes indicados en una o en otra norma no sean necesarios de calcular y determinar sí se esta por encima o por debajo de ellos. En principio señalemos que esta ley nacional mereció una frondosa reglamentación, entre las cuales se destaca el decreto nacional Nro. 1.731/04 que determina que el cálculo establecido por el artículo 21º de la ley se determina para las Administraciones públicas no financieras, es decir, al igual que la reglamentación constitucional provincial deja afuera a las sociedades, empresas y otros entes públicos. Vemos luego que los porcentajes exigidos son distintos: 25 % la Constitución Provincial y 15 % la Ley Nacional. Los conceptos de servicios tampoco son equivalentes. La reglamentación establecida por la ley Nro. 12.510 determina que se trata de la sumatoria de la amortización del capital, interés, eventuales actualizaciones del capital, comisiones y todo otro cargo proveniente del endeudamiento contraído en el marco de esta ley. Por su parte la reglamentación de la ley nacional establece que son los gastos destinados a atender el pago por intereses, amortizaciones y comisiones derivadas del endeudamiento. Por último los conceptos componentes del denominador también son distintos. La ley provincial Nro. 12.510 establece que se considerará el conjunto de los recursos recaudados, excluidos los de afectación específica, los de capital y los obtenidos del financiamiento. En cambio la ley nacional establece que se tomarán los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios. ¿Cuál norma prevalece? ¿Cómo se concilian dos normas que adolecen de tantas diferencias? ¿Se ha producido un avasallamiento de los preceptos constitucionales provinciales? Para los que sostienen que prevalece la norma nacional se basan en que la misma se sancionó dentro de los términos del artículo 31º de la Constitución Nacional que dice que “esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la Ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligados a conformarse a ella, no obstante cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales...” Además sostienen que puede interpretarse que la misma es transicional y por ello debe ser acatada por las provincias. Argumentan por último, que en el caso de la Provincia de Santa Fe la Ley Provincial Nro. 12.402 por la cual se adhirió a la Ley Nacional Nro. 25.917, prevé que la adhesión no implica cercenamiento ni disminución de las potestades o prerrogativas contempladas en la Constitución Provincial. Por ello es viable la aplicación de este articulado. Por el contrario quienes están en la posición enfrentada, sostienen que esta ley nacional no fue sancionada en consecuencia de los términos constitucionales nacionales como establece el artículo 31º de la Carta Magna; y que sí se hizo violando el artículo 121º de la Constitución Nacional por ser la materia en ella tratada facultad exclusiva de los gobiernos provinciales, no delegada al Estado Nacional. Lo cierto es que las diferencias de interpretación pueden en algún momento suscitar controversias que serán apoyadas por unos u otros según convenga la crítica o el halago al gobierno de turno. Sería prudente consensuar posturas ahora y no esperar el estallido de un conflicto de intereses cuando sea necesario determinar el nivel del endeudamiento provincial.
UNIDAD 9 1-Conversión. Concepto. Naturaleza jurídica. En sentido amplio, "conversión" significa la modificación, con posterioridad a la emisión, de cualquiera de las condiciones del empréstito. En sentido restringido, se dice que existe conversión cuando se modifica el tipo de interés. Parece adecuado el primer significado, ya que una de las formas más importantes de conversión es la trasformación de la deuda a corto plazo en deuda a largo o mediano plazo, trasformación en la cual el tipo de interés puede no variar. Naturaleza jurídica: La conversión opera como medio extintivo de la deuda pública, porque si bien deja subsistente la deuda, responde al propósito y tiene por efecto reducir la aludida carga. 2-Condiciones de la conversión
La oportunidad de la conversión será consecuencia de distintas causas: -
Financieras y económicas: son aquellas que pueden originar un estado comercial determinado. Por ejemplo: una buena cosecha de un país agrícola, altas cifras en la exportación de productos agropecuarios en un país ganadero, etc.
-
Políticas: paz interior, buenas relaciones internacionales, etc.
3-Formas de la conversión. Efectos La doctrina distingue tres tipos de conversión: a) Conversión forzosa. El tenedor se ve obligado a aceptar el nuevo título sin alternativa alguna, ya que si no acepta el canje, pierde el título. Evidentemente se trata de un procedimiento arbitrario, que está en pugna con la naturaleza jurídica del empréstito. Según la doctrina a la cual nos hemos adherido, el empréstito es un contrato, y por lo tanto, el prestamista no puede ser obligado a canjear su título por otro que puede lesionar sus intereses. Por otra parte, una actitud estatal de tal naturaleza lesionaría el derecho garantizado por el art. 17 de la Constitución nacional, en razón de lo cual semejante actitud permitiría un reclamo contra el Estado en razón del principio de control judicial que impera en nuestro país. b) Conversión facultativa. En este caso el prestamista puede libremente optar entre conservar el título viejo o convertirlo por el nuevo. Claro que para que adopte esta última actitud es necesario que el nuevo título le reporte ventajas de algún tipo. Por ejemplo, puede ampliarse el plazo de reembolso, pero en compensación ofrecerse más interés. Se trata, el analizado, de un método aceptable, por cuanto respeta el carácter contractual del empréstito. c) Conversión obligatoria. En esta forma de conversión, se da al prestamista la siguiente alternativa: optar por el nuevo título o ser reembolsado. Si bien esta modalidad es jurídicamente menos gravosa que la conversión forzosa, no deja de ser una violación al carácter contractual del empréstito. Además, se suele incluir una cláusula según la cual la falta de expresión de voluntad del inversionista dentro de un plazo determinado, supone la aceptación tácita del nuevo título. Con muy buen criterio, la Corte Suprema nacional, que reiteradamente ha sostenido la tesis de la naturaleza contractual del empréstito, ha resuelto que es ilegal obligar al tenedor a admitir la conversión o ser reembolsado. En posición que no compartimos, el autor Giuliani Fonrouge se pronuncia en contra de la decisión de la Corte, afirmando que dado el carácter jurídico del empréstito, que es una obligación unilateral de derecho público, el Estado está legalmente facultado a efectuar este tipo de conversión. Efectos de la conversión: La conversión de la deuda pública constituye un acto que produce consecuencias diversas, tanto en el orden político como económico y social. · Acrecienta la actividad de las bolsas de comercio · Determina una notable disminución de los gastos del Estado, lo que trae consecuencias favorables, sobre todo en lo referente al costo de vida · En cuanto a las consecuencias sociales, la conversión conduce a una democratización de la deuda, o sea, a que se la distribuya mejor 4-Consolidación
Significa que la deuda flotante, es decir la de corto plazo, es transformada en deuda a largo plazo. Se trataría de una conversión que en vez de cambiar el interés cambia el plazo. Al igual que en la conversión, existe una alteración de las condiciones originales del empréstito. En la actualidad la clasificación entre deuda flotante y deuda consolidada carece de significación jurídica. se utiliza la distinción entre deuda a largo y mediano plazo por oposición a la deuda de largo plazo. Formas de consolidación: Modernamente la deuda se consolida mediante la incorporación de su servicio al presupuesto nacional a través de la creación de las partidas necesarias para su pago. (Servicio significa devolución del capital y pago del interés)
Condiciones jurídicas para la consolidación: - Existencia de una ley previa que la autorice -
Ausencia de una cláusula limitativa de la conversión
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Que al realizarla no se fuere encubiertamente al suscriptor a convertir
Condiciones económico-financieras para la consolidación: - Existencia de un presupuesto equilibrado -
Tranquilidad en los mercados financieros
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Los títulos tienen que estar cotizados a la par o sobre la par
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Balanza de pagos equilibrada
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Suficientes fondos en caja para hacer frente a las devoluciones del capital
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Baja de interés en la plaza financiera
UNIDAD 10 1-Poder financiero originario y derivado. Sujetos del poder financiero. Formas de gobierno unitario y federal. Poder financiero: es el poder de imperio que ejerce el Estado para poder realizar la actividad financiera, procurarse recursos, emplearlos y gastarlos. Debe ser ejercido sobre la base de una ley. Está conformado por: -Poder tributario: facultad de imponer tributos. -Facultad de imponer otros recursos no tributarios. -Autorización de los gastos, determinación del monto (presupuesto), y control de la inversión. -Administración de sus bienes, públicos o privados. -Administración de la deuda pública.
Su mayor y mas típica manifestación se encuentra en la autoridad que tiene el estado para exigir coercitivamente contribuciones a los particulares que se encuentren bajo su jurisdicción. También se manifiesta cuando el estado planifica su actuación financiera, decidiendo no solo los gastos a efectuar sino también cuales de esas fuentes se lograran mediante ingresos. El poder financiero comprende además del poder para crear tributos otros poderes vinculados a: la creación de otros recursos que siendo fiscales no son tributarios, la administración de sus bienes públicos y privados, etc. Poder financiero originado y derivado Siguiendo a Fonrouge, esta distinción sería incorrecta, dado que tanto la Nación, como las Provincias y las Municipalidades, tienen poder financiero originario, es decir el poder tributario del que gozan es connatural al Estado en cualquiera de sus manifestaciones, sin ese poder el Estado no puede subsistir. Sólo se podría hablar de una diferencia en las magnitudes, es decir las provincias tendrían un poder amplio, dado que preexisten a la Nación y conservan todo el poder no delegado, y por su parte la Nación y las Municipalidades contarían con poderes más restringidos. Otra visión: Poder financiero originario: en un principio, el poder financiero radica en el pueblo de la Nación. pero cuando éste se constituye, organiza y estructura a través de una norma jurídica, que es la Constitución Nacional, deriva ese poder a los órganos que la Constitución instituye. Al hacer esto, el pueblo deja de tener ese poder, que es ejercido de ahí en adelante por el órgano instituido. Es decir, que el poder originario es el que emana de la Constitución Nacional, y lo poseen la Nación y las provincias. Poder financiero derivado: es el que surge de las leyes provinciales y municipales. Sujetos del poder financiero Sujeto activo: Estado (nacional, provincial o municipal). Existen situaciones excepcionales en donde el Estado crea organismos específicos, los dota de recursos financieros y les concede la facultad de exigir directamente y en su beneficio las contribuciones respectivas. Se trata de entes paraestatales como el Colegio de Abogados y a la prestación se la denomina contribuciones paraestatales. Sujeto pasivo: Fonrouge divide entre los contribuyentes que son los sujetos pasivos por deuda propia, y los responsables, que son por deuda ajena. Organización política: -
Forma unitaria de gobierno: se recauda a un solo nivel y luego se reparte en un nivel inferior, que no tiene potestad tributaria.
-
Forma federal de gobierno: encontramos 3 entes (Nación, provincias y municipios) con capacidad de cobrar tributos. Algunos tributos son percibidos por un solo nivel y luego se reparten (coparticipación).
2-Estructura del poder financiero en la república. Resumen gonzi 3-Poder financiero federal. CN. Recursos de la nación. Propios. Concurrentes. Resumen gonzi. 4-Poder financiero de las provincias. Poder financiero de las provincias Las provincias al igual que la nación, cuentan con recursos: Originarios: provienen de su dominio territorial, forestal, comercial e industrial y financiero. En cambio, las provincias no tienen dominio minero porque las minas son nacionales. El art 142 in fine, de la CN dice que: corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales de su territorio.
Derivados: Provienen de su poder de imperio financiero. Pueden cobrar impuestos, tasas , contribuciones de mejoras. Según el art. 121 de la CN las provincias conservan todo el poder no delegado por esta constitución al gobierno federal y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación. Entre los poderes no delegados esta el de establecer los impuestos que la constitución no atribuya a la nación Las rentas provinciales son idénticas a las nacionales , salvo la limitación dada por el art. 4 de la CN en el sentido de que las provincias no pueden establecer tasas de correos e impuestos aduaneros. Recursos de las provincias Art 5 de la Constitución de Santa Fe: El gobierno de la provincia provee a los gastos públicos con los fondos provenientes de las contribuciones que establezca la ley, de las rentas producidas por sus bienes y servicios , de la enajenación de los bienes de su pertenencia , de la propia actividad económica que realice, y de las operaciones de crédito que concierte. Todos los habitantes de la provincia esta obligados a concurrir a los gastos públicos según su capacidad contributiva. El régimen tributario puede inspirarse en criterios de progresividad ¡!!!!! PODER FINANCIERO MUNICIPAL Los recursos municipales se dividen en: Originarios: constituidos por el dominio financiero, comercial e industrial. Derivados: constituidos por tasas, contribuciones de mejoras, y según las constituciones provinciales, en algunos casos por impuestos. Recursos de un municipio: Tasas Pesas Medidas Salubridad Recursos domínales( venta o arrendamiento de bienes propios) Recursos especiales ( subsidios de la nación o provincia) Recursos tributarios( distintas clases de gravámenes) Recursos del crédito publico Según la Constitución de Santa Fe: los municipios pueden crear recaudar y disponer libremente de recursos propios provenientes de las tasas y demás contribuciones que establezcan es su jurisdicción. Tienen, también participación en gravámenes directos o indirectos que recaude la provincia , con un mínimo del 50% del producido del impuesto inmobiliario, de acuerdo con un régimen especial que asegure entre todos ellos una distribución proporcional, simultanea e inmediata. El municipio cobra:
Impuestos sobre inmuebles urbanos Impuestos a los automotores y patentes Tasas retributivas de lo servicios comunales( agua corriente, barrido, alumbrado pco, limpieza etc….) Contribuciones por las mejoras de obras municipales Impuestos a los espectáculos públicos de cualquier orden. Según la ordenanza general impositiva, la municipalidad percibirá del gobierno de la provincia los porcentajes que le correspondan según la ley de coparticipación en concepto de impuestos inmobiliario y a las actividades lucrativas Según la ley orgánica de municipios Nro 2756, el poder tributario es abstracto, indelegable, imprescriptible e inherente al Estado. Ver de la ley 2756 los siguientes artículos: 15 y 39 inc. 6, 15, 17, 21, 46, 48 Fallo Rivademar (Autonomia Municipal) En 1978, A. Rivademar es contratada por la Municipalidad de Rosario como pianista profesional. En 1983, A. Rivademar es incorporada a la planta permanente de empleados, por decreto Nº 1709 dictado conforme a lo dispuesto en el art. 133 del anexo 1 de la ley provincial de facto Nº 9286 por el cual se le imponía al Municipio admitir en forma permanente al personal contratado por mas de tres (3) meses. En 1984, el intendente es base al decreto Nº 1737 (que anula el decreto Nº 1709, y por ende el art. 133 de la ley provincial Nº 9286) y autoriza a revisar todas las incorporaciones; deja sin efecto el nombramiento de A. Rivademar. Rivademar, impugna el decreto Nº 1737 por considerarlo contrario al decreto Nº 1709 y a la ley provincial Nº 9286. Por su parte, la Municipalidad de Rosario afirma que la ley provincial Nº 9286, es inconstitucional por violar los arts. 106 y 107 de la constitución provincial, al impedir a la Municipalidad organizar a su personal; y que también viola el art. 5 de la CN; al asumir la Provincia funciones que corresponden a los intereses de cada localidad, por lo que se “desnaturaliza el régimen Municipal”, puesto que todo lo referido al estatuto y escalafón del personal del Municipio, es facultad que pertenece a la Municipalidad y no a la Provincia. La Corte Suprema de la Provincia de Santa Fe, dispone reincorporar a A. Rivademar, y anula la decisión Municipal sosteniendo que la ley Nº 9286 era constitucional, toda vez, que la Provincia podía regular el empleo público Municipal creando un régimen uniforme. La Municipalidad de Rosario interpone recurso extraordinario. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, revoca la sentencia recurrida, dando razón y respaldo al planteo de la Municipalidad de Rosario, dejando sin efectos la sentencia anterior, por entender que una ley provincial no puede privar al Municipio de las atribuciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, entre los que se encuentra la facultad de designar y remover su personal. Afirma, que los Municipios son órganos de gobierno, con límites territoriales y funcionales, y no meras delegaciones administrativas que desnaturalizarían su razón de ser, poniendo en riesgo su existencia. Agrega, que son varios los caracteres de los Municipios que no están presentes en las entidades autárquicas, entre ellos; su origen constitucional (por oposición a legal) lo que impediría su supresión; su base sociológica (población); la posibilidad de legislar localmente; el carácter de persona de derecho público (art. 33 del C.C.); la posibilidad de que los Municipios puedan crear entidades autárquicas; y la elección de sus autoridades.
Limites internacionales del poder financiero: Si bien en el orden interno se admite la doble imposición, en el orden internacional se trata de eliminarla, aunque igualmente a veces se da.
PODER TRIBUTARIO Cuando se conforman los entes políticos, se les otorgan facultades para que puedan cumplir con los fines para los cuales han sido creados. Estas facultades se denominan poderes. El ente público es el único que tiene poder tributario. Como nuestro país responde a un sistema federal, posee diferentes niveles de gobierno: Nación, Provincias y Municipios. Se da lo que se llama federalismo fiscal. El poder tributario es la facultad que tiene el estado de crear unilateralmente tributos, cuyo pago será exigido a las personas sometidas a su competencia tributaria especial. Es el poder coactivo del estado mediante el cual puede obligar a las personas a entregarle una parte de sus rentas o de su patrimonio cuyo destino es el GP. El poder tributario también alude a la potestad de desgravar, de eximir de la carga tributaria a determinados sujetos. En nuestro país se considera que la potestad tributaria la tiene el PL, por el principio de legalidad. La reforma de la CN de 1994 prohibió al PE dictar decretos de necesidad y urgencia en materia tributaria. CARACTERES 1) Abstracto: no recae sobre un individuo determinado. Significa por un lado, supremacía y, por el otro, sujeción. Es decir, por un lado, la existencia de un ente que se coloca en un plano superior y, por el otro, frente a él, una masa indiscriminada de individuos ubicados en un plano inferior. Sujeción significa el sometimiento de estos individuos a las normas tributarias del estado. 2) Permanente: porque es inseparable del estado, coexiste con él. Mientras exista el estado, va a existir el poder tributario porque éste sólo puede extinguirse con el estado mismo. 3) Irrenunciable: el estado nunca puede renunciar a su poder tributario, porque sin él no podría subsistir, carecería de medios para la consecución de sus fines.
4) Indelegable: el estado no puede delegar su responsabilidad a terceros. La potestad tributaria radica en el pueblo y es ejercida por sus legítimos representantes, de acuerdo a la CN.
COMPETENCIA TRIBUTARIA La competencia tributaria es la facultad de ejercitar el poder tributario en el plano material. Es la autorización que les confiere el estado a los entes para-estatales, como ser DGI, API, Dirección Nacional de Aduanas, Dirección de Finanzas de la Municipalidad, para percibir o determinar los tributos y también para recaudarlos e invertirlos, no para crearlos. Características: Determinación tributaria: es la que pone en evidencia el hecho que genera la obligación fiscal prevista
por la ley. o
Espontánea: es el contribuyente quien formula o quien realiza su determinación impositiva mediante declaración jurada.
o
De oficio: la hace la propia administración pública, es decir, el ente recaudador.
La recaudación: generalmente está a cargo de un ente paraestatal que puede o no ser creado por ley.
ALCANCES DEL PODER TRIBUTARIO Sus alcances están determinados por la CN. Según Jarach cuando el poder fiscal nace de la propia CN es originario y que, cuando surge de las leyes dictadas por los estados, en virtud de su poder fiscal originario, es derivado, como el caso del poder fiscal municipal. El poder fiscal provincial es originario y el poder tributario nacional también es originario porque si bien el estado recibe ese poder por delegación de las provincias, esta delegación se hace a través de la CN, no a través de una ley. La Nación está constituida por una reunión de unidades autónomas (provincias), que son preexistentes a la primera porque los estados provinciales a través de su reunión dieron origen al estado federal y le delegaron sus facultades. Las provincias tienen la generalidad de las facultades tributarias ya que, según la CN ellas conservan todo el poder tributario no delegado por la constitución al gobierno federal. Esto implica que el estado federal tiene un poder fiscal de 2º grado y que sus facultades están limitadas a esa delegación provincial. Las provincias son autónomas, se dan sus propias constituciones locales y se rigen por ellas. Las constituciones provinciales deben asegurar su régimen municipal, no pueden negarle la autonomía a las Municipalidades. La reforma de 1994 consagra en forma explícita la autonomía de las municipalidades.
Hay dos leyes provinciales que organizan a las municipalidades y comunas: Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Santa Fe y la Ley de Comisiones de Fomento (que son las Comunas). Debido a estas leyes, las municipalidades y comunas pueden cobrar tasas sin limitación, siempre que responsan a la prestación de servicios. Los impuestos que pueden crear son únicamente los que figuran e la ley orgánica. Las poblaciones con hasta 10.000 habitantes son comunas y tienen una posibilidad financiera muy limitada. Los centros urbanos en los que haya una población mayor de 10.000 habitantes tendrán una Municipalidad encargada de la administración del municipio. Las municipalidades se dividirán en: De segunda categoría: las que tengan entre 10.001 y 200.000 habitantes, las cuales eligen sus autoridades, tienen un Consejo Deliberante y tienen facultades financieras relativamente propias. De primera categoría: más de 200.000 habitantes. Tienen plena capacidad política elegida por votación popular, por un Consejo Deliberante y financieramente cuentan con amplias facultades, incluso la de imponer impuestos.
Doctrinariamente, en cuanta a la autonomía o autarquía de los municipios: Corriente que sostiene la autonomía de los mismos: esta teoría dice que los municipios tienen poder financiero como para poder imponer contribuciones en forma independiente. Corriente que afirma que estos entes son simples delegaciones administrativas, es decir, entes autárquicos.
En conclusión, los municipios serán lo que las propias constituciones provinciales determinen que sean.
POTESTADES TRIBUTARIAS DE LA NACIÓN Y DE LAS PROVINCIAS Estas potestades surgen de la interpretación del texto constitucional. Corresponde a la Nación (constituyen recursos de la Nación): Los derechos aduaneros: los derechos de importación y exportación, en forma exclusiva y
permanente. Los impuestos indirectos: que son básicamente los impuestos al consumo, es decir, los trasladables
según la clasificación económica, como ser el IVA y los impuestos internos, en concurrencia con las provincias y en forma permanente.
Los impuestos directos: los no trasladables como el impuesto a las ganancias y el impuesto sobre los
bienes personales, con carácter transitorio siempre que la defensa, seguridad común y bien general del estado lo exijan.
Los impuestos indirectos y los directos son coparticipaciones con excepción de los que tengan asignación específica.
Corresponden a las provincias Los impuestos indirectos: en concurrencia con la Nación y en forma permanente. Los impuestos directos: en forma exclusiva y permanente, salvo que la Nación haga uso de las facultades que le concede el artículo 75 inciso 2 de la CN, por tiempo determinado.
Corresponde a los municipios: los asignados por las constituciones provinciales o leyes que en su consecuencia dicten, llamadas Cartas Orgánicas del municipio.
LIMITACIONES AL PODER TRIBUTARIO Limitación formal: la potestad tributaria debe ser ejercida por medio de normas legales. Responde al principio de legalidad. Pero este principio es nada más que una garantía formal porque no constituye una garantía de justicia y de razonabilidad en la imposición.
Limitación material: se refiere a la capacidad contributiva del sujeto pasivo y constituye el límite material en cuanto al contenido de la norma tributaria.
Ambos principios, legalidad y capacidad contributiva, están amparados por la CN. Las cláusulas constitucionales no sólo limitan directamente la potestad tributaria, sino que también lo hacen indirectamente al garantizar otros derechos como por ejemplo el de propiedad, el de ejercer comercios o industrias lícitas, el de transitar libremente por el territorio del país, etc.
Otros autores hablan de dos órdenes de limitaciones al poder tributario: Uno de carácter general, que corresponde a los principios jurídicos de la tributación, de legalidad y capacidad contributiva. Otro derivado de la organización política de los estados (también de naturaleza constitucional) y de su coexistencia en el orden internacional, que se vincula con el problema de la doble imposición y que puede asumir carácter intranacional o internacional y que serían las LIMITACIONES DE ORDEN POLÍTICO debido a que la coexistencia de entidades dotadas de poder tributario, actuando en el plano nacional así como internacional, origina conflicto de atribuciones y deriva en superposiciones de gravámenes.
Existe doble imposición cuando las mismas personas o bienes son gravados 2, o más veces, por análogo concepto, en el mismo período de tiempo, por parte de dos, o más sujetos con poder tributario.
10.1. RELACIONES FISCALES INTRAESTADO Son las relaciones que se dan en los estados federales entre los distintos niveles de gobierno.
LA HACIENDA DE MÚLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO En la República Argentina existe un estado nacional o central y estados provinciales o locales. Por otra parte, la CN establece que las provincias deben asegurar su régimen municipal, surgiendo en consecuencia los municipios como un tercer orden estatal. La Nación está constituida por una reunión de unidades autónomas (provincias), que son preexistentes a la primera, ya que los estados provinciales a través de su unión, dieron origen al estado federal. Las provincias tienen la generalidad de las facultades tributarias, ya que según la CN ellas conservan todo el poder tributario no delegado por la CN al gobierno federal. Si bien en nuestro país existen municipalidades autónomas, como en la Rioja, Córdoba, Río Negro, Santiago del Estero, en el caso de nuestra provincia, son entes administrativos autárquicos que se autoadministran pero que no se autogobiernan. Los municipios serán lo que las propias constituciones provinciales determinen que sean. Hasta que no se modifique la constitución de Santa Fe y se emita una ley que les otorgue autonomía, seguirán siendo entes autárquicos.
En la provincia de Santa Fe está la “Ley orgánica de municipalidades” que organiza a los municipios (más de 10.000 habitantes) y la “Ley de comisiones de fomento”, que organiza las comunas (hasta 10.000 habitantes). Debido a estas leyes, las municipalidades y comunas pueden cobrar tasas sin limitación, siempre que respondan a prestación de servicios. En cambio, los impuestos que pueden crear son únicamente los que figuren en la ley orgánica. Para las tasas hay un ordenamiento enunciativo. Para los impuestos el ordenamiento es taxativo. Doctrinariamente existen dos posturas: Existe una corriente que sostiene la autonomía de los municipios, basados en nuestros antecedentes históricos con los cabildos que eran autónomos. La otra postura es la que afirma que estos entes son simples delegaciones administrativas, entes autárquicos.
Como el radio de acción de las finanzas nacionales, provinciales y municipales no está del todo establecido ni definido estrictamente, pueden surgir conflictos de doble o múltiple imposición. Sin embargo, este tipo de doble imposición no es inconstitucional. Lo es cuando se viola alguna de las garantías constitucionales. De la interpretación de los textos constitucionales surge que existe una delimitación de potestades tributarias de la nación y de las provincias. Corresponde a la Nación: Derechos aduaneros: los derechos de importación y exportación, en forma exclusiva y permanente. Impuestos indirectos: son básicamente los impuestos al consumo, es decir, los trasladables según su
clasificación económica, como son el IVA y los impuestos internos, en concurrencia con las provincias y en forma permanente. Impuestos directos: los no trasladables como el impuesto a las ganancias y el impuesto sobre los
bienes personales, con carácter transitorio, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del estado lo exijan. Los impuestos indirectos y los impuestos directos son coparticipables con excepción de los que tengan asignación específica.
Corresponden a las provincias: Impuestos indirectos: en concurrencia con la Nación y en forma permanente. Impuestos directos: en forma exclusiva y permanente, salvo que la Nación haga uso de las facultades que le concede la CN por tiempo limitado.
Corresponden a los municipios: los asignados por las constituciones provinciales o leyes que en su consecuencia dicten.
Limitaciones al poder tributario: Directas o
Formal: legalidad.
o
Material: capacidad contributiva
Indirectas o
Derechos de propiedad
o
Derechos de ejercer comercios o industrias
o
Derechos de transitar libremente, etc.
FUNCIONES A DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO 1) Prestar bienes y servicios públicos: se refiere al suministro de bienes que tienen características que los diferencian de los bienes privados (consumo conjunto y no aplicación del sistema de precios). Los beneficios de los servicios alcanzan siempre a grupos sociales de determinado tamaño. Es decir, existe un ámbito geográfico de irradiación de beneficios que posibilita su asignación a grupos localizados. La limitación espacial de los beneficios y la asignación de costos entre los receptores de los servicios explica la existencia de distintos niveles de jurisdicción desde un punto de vista fiscal. Dependiendo del tipo de bien público que se trate, puede ser cumplida por el gobierno central, las provincias y los municipios. Teoría de los clubes: la prestación se debería manejar como un club; a menor cantidad de consumidores del bien, mayor satisfacción. A medida que aumenta la cantidad de sujetos, disminuye la satisfacción. El club deberá estar lo más cerca posible de las personas para que la prestación sea más eficiente. El municipio es la parte del estado que está más cerca de los individuos. Sin embargo, hay algunos bienes que por sus efectos no es recomendable la aplicación por los niveles bajos.
Se sigue el principio del beneficio, al suministrar los niveles menores de gobierno aquellos bienes públicos que son de interés primario solamente para los residentes de las respectivas jurisdicciones. Aunque cada nivel inferior de gobierno tenga fuentes propias de financiamiento, será necesario que existan mecanismos de coordinación financiera que permitan corregir deficiencias (como los efectos derrame), mediante transferencias entre niveles de gobierno y regiones, sistemas de coparticipaciones de impuestos, etc. La esencia del federalismo es la posibilidad de la diferenciación en el tipo, nivel y calidad de los servicios prestados. Así, la limitación geográfica de los beneficios de ciertos servicios permite que los usuarios expresen sus preferencias y demanden los niveles de prestación deseados. Los límites de irradiación geográfica de los beneficios de los servicios públicos varían según el tipo de bienes o servicio público. Pero aún en el caso en que dichos límites sean más o menos precisos, puede ocurrir que convenga agrupar varias unidades políticas para la prestación de un servicio, si los costos unitarios de prestación son decrecientes por la existencia de economías de escala. 2) Función distributiva: tanto el gasto como los ingresos públicos constituyen herramientas eficientes para cumplir esta función. Distribución personal del ingreso: en el campo tributario se vincula con el principio de equidad, lo que requiere abarcar la totalidad de la capacidad contributiva en términos de ingreso, consumo y patrimonio. El gobierno central o federal es el que está en mejores condiciones para cumplir esta función. Ello no significa que las provincias y municipios contribuyan con ello. Distribución geográfica de la renta: atenuar los desniveles de desarrollo económico existentes entre regiones del país. Generalmente a cargo del gobierno central.
3) Estabilización del nivel económico: requiere la utilización de instrumentos de política económica para influir en variables tales como el nivel de producción, el empleo de mano de obra y de capital, el ritmo de aumento de los precios, etc. Los instrumentos mejor adaptados para estos fines son de tipo fiscal, monetario y cambiario, todos los cuales son de uso del gobierno central.
4) Función promotora del desarrollo: está principalmente vinculada a la formación de capital físico y humano y, por lo tanto, requiere aumentar el nivel de inversión pública y privada y del ahorro interno y externo. Ello hace necesario el empleo de instrumentos de política económica que puede emplear de manera más eficaz el
gobierno federal. A veces el estado provincial colabora para el desarrollo de una región. En el campo estrictamente fiscal, la acción del GP, especialmente el destinado a infraestructura y la tributación pueden utilizarse para favorecer la inversión pública y privada. Por ejemplo, al gravar comparativamente más las rentas consumidas que las ahorradas. El gobierno central tiene a su cargo las 4 funciones, de las cuales predominan la provisión de bienes y servicios públicos y de la promoción del desarrollo. Los municipios se ocupan con exclusividad de la prestación de servicios públicos a grupos geográficamente localizados. La característica esencial de los servicios municipales es la limitación geográfica de sus beneficios. Los municipios en general se encargan de los siguientes servicios: construcción y pavimentación de calles, protección contra incendios, limpieza y alumbrado público, recolección de residuos, etc. Se trata de servicios cuya localización permite diferenciar los niveles de prestaciones para los diversos municipios, de acuerdo con la decisión de los beneficiarios directos, así como la distribución de los costos entre los mismos grupos beneficiados (se sigue el principio del beneficios). El gobierno provincial se ocupa principalmente de la función de proveer bienes y servicios públicos y subsidiariamente de la promoción del desarrollo (fundamentalmente a través de obras de infraestructura). La esfera de acción provincial aparece muy reducida en lo que se refiere a los objetivos de estabilización y distribución. Las provincias no pueden realizar de modo eficiente la acción estabilizadora de la economía debido a su reducido ámbito de acción y al escaso volumen de recursos que manejan. Este esquema es eficiente, ya que, como dijo Tiebout, los habitantes pueden “votar con los pies” al cambiar de residencia y pasar a otra jurisdicción donde se prestan los servicios públicos y calidad de los mismos que ellos desean.
GASTOS A DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO Salud pública: Atención primaria es brindada por el municipio. Las atenciones que implican mayor complejidad son brindadas por el municipio pero con fondos de la provincia. Campaña de vacunación o contra el SIDA a cargo de la nación. Economía a escala.
Educación: en general tiene pocas economías de escala y sus efectos derrame dependen especialmente de la movilidad espacial de los recursos humanos. En la medida en que los educados se muevan de una
jurisdicción a otra, los beneficios de la educación se aportarán a una jurisdicción diferente de la que brindó el servicio. Si es cierto que las personas de mayor nivel educacional son las que muestran mayor movilidad geográfica, sería correcta una distribución de funciones que atribuya la educación elemental a municipal y la educación superior o universitaria al gobierno central.
Defensa nacional: Debe brindarla la Nación. No existe la necesidad de prestar en cada jurisdicción un servicio particularizado (todos los habitantes del país deben resultar igualmente protegidos). Se trata de una función en la que son importantes las economías de escala y en la que el efecto derrame es grande.
Justicia: no existen prácticamente economías de escala y los efectos derrame son prácticamente nulos. Además es necesario que los jueces tengan en cuenta las particularidades locales. Pero dadas la falta de recursos financieros y de aptitud técnica para su prestación eficiente por el nivel municipal, está a cargo de las provincias, salvo cuestiones federales en las que interviene la Nación. Ej.: problemas tributarios, drogas.
Policía: Policía marítima y de fronteras, corresponde al gobierno central. Efecto derrame y economía a escala. Policía de seguridad interna: tiene ciertas economías de escala y algunos efectos derrame que
compensan la necesidad de responder a algunas demandas particularizadas. Corresponde al gobierno provincial. Policía de tránsito: responde a necesidades más particularizadas, y dado que las economías de escala
y efectos derrame son todavía menores, debería estar a cargo de los municipios o provincias.
10.2. FEDERALISMO FISCAL Los países que adoptaron la forma de gobierno federal se han visto en la necesidad de diseñar esquemas financieros –de gastos y recursos- acordes con esa organización institucional. El federalismo fiscal es la ciencia que trata de hacer más eficiente la distribución del poder tributario entre los distintos niveles de gobierno. Un aspecto de la problemática es el referente a la distribución de impuestos entre el gobierno central, las provincias y los municipios. Además de coordinar la acción en el campo tributario, y tal vez como requisito previo, debe coordinarse la prestación de funciones entre los distintos niveles de gobierno, como la prestación de servicios públicos, la distribución del ingreso, la estabilidad de la actividad económica y la promoción del
desarrollo. Además debe considerarse también la coordinación financiera entre gobiernos del mismo nivel (horizontal), ya sean provincias o municipios. Se deben llevar a cabo regímenes de coordinación para que los recursos de cada nivel alcancen para cubrir sus gastos. Personas con ingresos iguales pueden terminar pagando distintos impuestos dependiendo de la provincia y municipio en que viven, lo que a su vez es función del diverso nivel de servicios que disfrutan. Es decir, que el principio de equidad horizontal (igualdad de tratamiento tributario para todos aquellos que se encuentran en la misma situación) puede cumplirse dentro de los límites de una unidad política determinada, pero no cuando se superponen distintos niveles de gobierno. Esto resulta porque el federalismo fiscal permite que los grupos disfruten de niveles de servicios de acuerdo con sus preferencias y sufren en consecuencia la presión tributaria necesaria para financiarlas. Así es que como resultado de la existencia de diferentes niveles de riqueza o rentas entre provincias o municipios, se plantean problemas adicionales de equidad para el federalismo fiscal. Las provincias más ricas deben utilizar una carga tributaria menor que las pobres para financiar un nivel similar de servicios. De esto resulta que un nivel mínimo y uniforme de servicios para los habitantes de las provincias debe ser financiado con una carga tributaria más alta para las jurisdicciones más pobres. Por esta razón, los habitantes de una unidad política más pobre se encuentran habitualmente, con un nivel y calidad de servicios comparativamente inferiores. Pero si se acepta como responsabilidad ineludible de los gobiernos el asegurar un nivel mínimo o indispensable de servicios a todos los ciudadanos, con prescindencia de su lugar de residencia y su capacidad contributiva, deben buscarse mecanismos de coordinación financiera que permitan recomponer la pérdida de equidad horizontal de diferentes jurisdicciones. Esto se puede lograr por medio de transferencias de las zonas más ricas hacia las menos favorecidas. Esto no significa que el nivel de servicios debe igualarse en todas las jurisdicciones, ya que la esencia del federalismo es permitir la diversidad de prestaciones. Implica que si se desea considerar la equidad, debe existir un nivel mínimo de servicios esenciales a ser prestados en todas las jurisdicciones, pero por encima de ese mínimo cada jurisdicción es libre de elegir el nivel de prestación a realizar y de aplicar la presión tributaria necesaria para financiarlo.
Coparticipación: el gobierno central o los gobiernos provinciales, distribuyen entre las unidades políticas bajo su jurisdicción una parte de la recaudación de uno o varios impuestos.
Masa coparticipable: es el monto de recaudación total de los impuestos coparticipables (impuestos nacionales que integran el régimen de coparticipación de Nación a Provincias). Distribución primaria: la que se realiza entre la Nación y el conjunto de provincias. Distribución secundaria: la que se realiza repartiendo el total de impuestos nacionales que corresponden al conjunto de provincias (según la distribución primaria) entre cada una de dichas provincias, con arreglo a determinados criterios fijados por el respectivo régimen legal de coparticipación: Criterio devolutivo: el porcentaje que se redistribuye a las provincias debe estar en relación al origen geográfico de la recaudación o de acuerdo con el aporte a la base del impuesto. Respeta en mayor medida la autonomía de los niveles inferiores de gobierno. Criterio redistributivo: aplican índices que tengan en cuenta la disparidad en la Nación, para favorecer el desarrollo. Tomar en cuenta las funciones y gastos que cada nivel de gobierno debe cumplir.
La Nación tiene como obligación mantener el régimen de distribución para los gravámenes comprendidos, mientras subsista la ley de coparticipación. Obligaciones de las provincias: Su adhesión debe ser por ley que acepte el régimen sin limitaciones ni reservas. No pueden aplicar (ni los organismos administrativos ni municipalidades) gravámenes locales análogos
a los nacionales distribuidos por la ley de coparticipación; con excepción del impuesto sobre los ingresos brutos, inmobiliario, sellos, propiedad, radicación, circulación o transferencia de automotores, transmisión gratuita de bienes. Las provincias deben establecer un sistema de coparticipación con sus municipios.
Ventaja: la aplicación de este sistema resulta ventajosa cuando es posible realizar la recaudación a un costo menor, cuanto mayor sea el área geográfica de aplicación. Se elimina la duplicación de costos administrativos que existe cuando dos niveles de gobierno usan la misma fuente tributaria. Desventaja: significa la pérdida casi completa de la autonomía del nivel inferior de gobierno; solamente se salva parcialmente este inconveniente mediante el régimen de acuerdo o “leyes convenio” y mediante la participación de los gobiernos de nivel inferior en la formación de las leyes mismas. Por otra parte, al recaudarse el mayor volumen de recursos al nivel nacional y redistribuirse su producido entre las provincias, puede producirse cierta tendencia al desequilibrio financiero al nivel provincial
generado por una política de expansión acelerada del gasto y una escasa recaudación de recursos propios, ya que el grueso de los recursos se reciben por coparticipación de impuestos recaudados a nivel nacional y por otras transferencias del tesoro nacional. Regimen Federal de Coparticipación (Blog Mas Varela) ANTECEDENTES. 1. Constitución de 1853/60 •
Impuestos directos e indirectos
•
Impuestos internos y externos
•
Régimen de separación de fuentes
• No preveía régimen de coparticipación Al Gobierno Federal le correspondían: • Exclusivamente y de modo permanente: LOS DERECHOS ADUANEROS DE EXPORTACIÓN E IMPORTACIÓN Y LAS TAS AS POSTALES (arts. 4º, 9º a 12º y 67º inc.1). • Concurrentemente con las provincias y de modo permanente: LAS CONTRIBUCIONES INDIRECTAS (arts. 4 y 17). • Excepcionalmente y de modo transitorio: CONTRIBUCIONES DIRECTAS PROPORCIONALMENTE IGUALES EN TODO EL PAIS (art. 67 inc. 2). A las Provincias les correspondían: • En forma permanente: CONTRIBUCIONESDIRECTAS (art. 104). • En forma permanente y concurrente con la Nación: CONTRIBUCIONES INDIRECTAS (excepto Derechos de Exportación e Importación). 2 - Concurrencia de hecho, 1890/1935. •
Crisis de 1890 • 1891: Pellegrini. Impuestos internos a los alcoholes, cervezas y fósforos. • 1894: vinos, naipes, bancos y cías de seguros. • 1927: Causa “Simón Mattaldi c. Pcia de Buenos Aires”. • 1931: Impuesto Nacional a las Transacciones (1935, a las Ventas). • 1932: Impuesto Nacional a los Réditos • 1935: - Ley Nacional de Unificación de Impuestos Internos Nº 12.139. - Ley Nacional Nº 12.143: Impuesto a las Ventas. - Ley Nacional Nº 12.147: Impuesto a los Réditos - 1er. Régimen legal de coordinación tributaria 3 - Federalismo Armonizado. Leyes 12.139, 12.143 y 12.147. • Incluía: impuestos internos, ventas y réditos. • Ley “convenio”: las provincias se obligaban a no crear impuestos similares. – Distribución primaria: • 82,5 % Nación •
17,5 % Provincias (13) y MBA.
– Distribución secundaria: • 30% s/población • 30% s/gastos presupuestados • 30% s/recursos percibidos • 10% s/recaudación del impuesto respectivo en cada provincia 4 - Federalismo Armonizado, ley 12.956. • Vigencia: 1947 – 1955 • Se agregan a la masa coparticipable: impuesto a las ganancias eventuales y beneficios extraordinarios. - Distribución primaria: • 79 % Nación • 21 % Provincias y MBA. - Distribución secundaria: • 19%: 30% s/población 30% s/gastos presupuestados 30% s/recursos percibidos 10% s/recaudación en la provincia de c/ imp. coparticipado • 2%: relación inversa a la población 5 - Federalismo Armonizado, ley 14.390. • 1/1/1955. Vigencia prevista: diez años. • Incluye todos los impuestos nacionales internos. - Distribución primaria: • En forma directamente proporcional a la población del país y a la población del conjunto de provincias adheridas. - Distribución secundaria: • 98% s/población, producción de artículos gravados con los imp. coparticipados y materias primas utilizadas. • 2% s/razón inversa al monto que le correspondía a cada habitante por la distribución anterior. 6 - Federalismo Armonizado, ley 14.788. •
Vigencia original: 1/1/59 – 31/12/63 - Distribución primaria: • Nación (incluía MBA): 72% a 64% (2% cada dos años) • Provincias: 28% a 36% - Distribución secundaria: • 75%: 1/3 s/población 1/3 s/recursos percibidos 1/3 s/gastos realizados • 25%: partes iguales para cada provincial 7 - Federalismo Cooperativo, ley 20.221. •
Vigencia: 1/1/74 – 31/12/83
•
Incluía todos los impuestos nacionales internos.
- Distribución primaria: • 48,5% Nación • 48,5% Provincias • 3% Fondo de Desarrollo Regional (para inversiones públicas de infraestuctura de interés regional o provincial) - Distribución secundaria: • 65% s/población • 25% s/brecha de desarrollo entre la provincia y el área más desarrollada del país (BD: promedio aritmético de calidad de vivienda, nivel de educación y automóviles por hab.) • 10% entre las provincias con densidad de población inferior al promedio, en proporción a la diferencia entre la densidad de cada una de esasprovincias y el promedio. 8 - Federalismo Coercitivo, ley 23.548. •
1985/86: Acuerdo con las provincias. Prórrogas de las participaciones de cada provincia hasta el nuevo régimen. • 1988: Ley 23.548. Vigencia: dos años, automáticamente prorrogables (“Régimen transitorio”). • Incluye: todos los impuestos nacionales internos creados y a crearse, excepto los previstos en otros regímenes de coparticipación y los que tengan afectación específica. - Distribución primaria: • 42,34% Nación • 54,66% Provincias • 2% Distribuido entre las prov. de BA, Santa Cruz, Chubut y Neuquén para el recupero de su nivel relativo. • 1% Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias - Distribución secundaria: – Buenos Aires 19,93 % – Catamarca 2,86 % – Córdoba 9,22 % – Corrientes 3,86 % – Chaco 5,18 % – Chubut 1,38 % – Entre Ríos 5,07 % – Formosa 3,78 % – Jujuy 2,95 % – La Pampa 1,95 % – La Rioja 2,15 % – Mendoza 4,33 % – Misiones 3,43 % – Neuquén 1,54 % – Río Negro 2,62 % – Salta 3,98 % – San Juan 3,51 % – San Luis 2,37 % – Santa Cruz 1,38 % – Santa Fe 9,28 % – Stgo del Estero 4,29 % – Tucumán 4,94 % • ATN:
- Para atender situaciones de emergencia y desequilibrio financieros de los gobiernos provinciales - previsto presupuestariamente en jurisdicción del Ministerio del Interior, quien será el encargado de su asignación. - Informará trimestralmente a las provincias sobre la distribución de los fondos, indicando los criterios seguidos para la asignación. • Automaticidad de las transferencias: diariamente, por medio del BNA, sin percibir retribución alguna. • El monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales, tengan o no el carácter de distribuibles por esta ley. • Las provincias adherentes aceptan el régimen de esta ley sin limitaciones ni reservas; • Se obligan (por sí y sus municipios) a no crear tributos análogos a los coparticipados (excepto tasas por servicios efectivamente prestados). • Organismo de control: Com. Fed. de Impuestos 9 - Federalismo Coercitivo. Pacto Fiscal I y II. • Pacto Fiscal I (1992): Ley 24.130 - Suspende la aplicación de la ley 23.548 en lo que se oponga al Pacto. - Retención del 15% sobre la masa coparticipable para el Sistema Previsional Nacional. - Suma mínima garantizada a las provincias. - Las provincias limitarán el incremento de sus gastos corrientes. - FONAVI y otros fondos: transferencia automática a las provincias. •
Pacto Fiscal II (1993): ratificado por Decreto PEN 14/94 Las Provincias se obligan a: - Derogar el impuesto de sellos y específicos que graven la transferencia de combustible, gas y energía eléctrica. - Promover la derogación de tasas municipales que no constituyan la retribución de un servicio efectivamente prestado o que excedan el costo. - Eximir de ingresos brutos a la producción primaria, prestaciones financieras, industria manufacturera, construcción de inmuebles. Luego de tres años, sustituir el ISIB por un impuesto general al consumo. - Limitar incrementos del impuesto inmobiliario. El Estado Nacional se obliga a: - Derogar el impuesto a los Activos. - Aceptar la transferencia al Sistema Nacional de Previsión Social de las Cajas de Jubilaciones Provinciales - Elevar la garantía de $ 725 millones del PF I a $ 740 millones a partir del 1º de enero de 1994. 10 - Reconocimiento constitucional de potestades tributarias y del RCFI. •
CN 1994
•
Artículo 75: “Corresponde al Congreso...
- Inciso 1°- Comercio Exterior - Inciso 2°- Contribuciones indirectas (concurrentes) y directas (excepcional) - Inciso 3°- Asignación específica de tributos coparticipables • Art. 75 inc. 1º Corresponde al Congreso: 1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación. • Art. 75 inc. 2, 1er. párrafo “Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones
directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación especifica, son coparticipables”. • Art. 75 inc. 2º, 2º párrafo “Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.” • Art. 75 inc. 2º, 3er. Párrafo. “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.” • Art. 75 inc. 2º, 4º párrafo “La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente, ni reglamentada y será aprobada por las provincias.” • Art. 75 inc. 2º, 5º párrafo “No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.” • Art. 75n inc. 2º, 6º párrafo “Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires en su composición.” • Art.75, inc. 3º “Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.” • Cláusula Transitoria Sexta “Un régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996; la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación...” 11 - Federalismo Cartelizado. • Compromisos Federales del 6/12/99 y del 17/11/00: fijación de mínimos a distribuir. • Acuerdos Nación Provincias: 2002 • Provincia de Tierra del Fuego (ley 23.775 y decreto 2456/90) y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (decretos 692/02 y 705/03): 2,1% menos para Nación = 40,24%; Pcias: 58,76% • Laberinto de la Coparticipación.
ANÁLISIS CRÍTICO La distribución de potestades tributarias de impuestos directos e indirectos es aceptada por la mayoría de la doctrina y fue también la que aceptó el congreso nacional al establecer distintas imposiciones. Examinando nuestra realidad tributaria actual, y teniendo en cuenta los principales impuestos argentinos, vemos que la Nación legisla y recauda, además de los impuestos aduaneros, los gravámenes de
mayor significación fiscal, como los impuestos a las ganancias, IVA, internos, al capital de las empresas, al patrimonio, etc. En cambio, las provincias recaudan y legislan sobre los siguientes impuestos: inmobiliarios, de sellos, a los ingresos brutos, y a los automotores, aparte de otros de menor importancia financiera (al consumo de energía eléctrica, a las entradas, a los espectáculos cinematográficos, etc.). Los impuestos mencionados son también legislados y recaudados por la Nación, pero con ámbito de aplicación limitado a la capital federal y territorios nacionales. Se observa una contradicción entre la realidad tributaria actual y las cláusulas constitucionales vigentes. Si bien las provincias reivindican a sus facultades de recaudación y legislación con respecto a los impuestos comprendidos en la coparticipación mediante las llamadas leyes-convenios, debe tenerse en cuenta que esas facultades impositivas provinciales son esenciales para su autonomía, ya que el poder decisorio local carece de significado cuando no va acompañado con la posibilidad de financiar las decisiones. Por lo tanto, si se considera irrenunciable al poder decisorio provincial, también deben serlo las facultades impositivas. Debe tenerse en cuenta que la Nación legisla en forma exclusiva, regulando sustancial y formalmente, los ordenamientos legales impositivos. Todos los elementos de las obligaciones tributarias son establecidos sucesivamente por las leyes de la Nación, la que también resuelve las alícuotas de impuestos aplicables, las aumenta o las reduce, establece exenciones o franquicias y hasta llega suspender o suprimir totalmente algún gravamen. El régimen de coparticipación representa una verdadera delegación por parte de las provincias a la Nación de sus facultades impositivas y no una simple delegación de la administración y recaudación de esos impuestos. Por ello se plantea esta alternativa: o bien se admite que la potestad tributaria de las provincias es delegable sin violar la constitución, o bien para mantener el régimen vigente, debe enmendarse la constitución. Jarach adopta esta última solución, puesto que el poder tributario es consustancial con la existencia del estado y su delegación implica una abdicación inadmisible. Villegas concuerda con Jarach en sostener que existe una verdadera delegación en blanco inconciliable con el espíritu constitucional, por lo cual es necesario una reforma constitucional que contemple adecuadamente la delimitación tributaria entre Nación y provincias.
10.4. PODER TRIBUTARIO LOCAL Cuando hablamos de poder tributario local nos referimos a las provincias y los municipios. Las provincias son autónomas por ser un régimen federal y tienen poder tributario originario.
La mayoría de las provincias modificaron sus cartas orgánicas, otorgándoles autonomía a sus municipios, luego de la reforma de la CN en 1994. Art. 123: “Cada provincia dicta su propia constitución conforme a los dispuesto por el artículo 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”. El poder tributario de las comunas y municipios es delegado o derivado. En materia de impuestos, los municipios y comunas sólo pueden crear los establecidos en la constitución provincial y en la ley orgánica de comunas y la ley orgánica de municipios y sus modificaciones. El régimen municipal en lo financiero es autárquico. La constitución y las leyes mencionadas establecen los impuestos que se pueden crear. En materia de impuestos, la enumeración es taxativa, limitativa. En materia de tasas, la ley orgánica de municipios es enunciativa, pudiendo establecer todas las que crean convenientes, siempre que se correspondan con una prestación de servicios. Es motivo de discusión doctrinal el alcance de la potestad tributaria de los municipios. Al respecto existen dos posiciones: Posición autónoma: sostiene que los municipios son instituciones autónomas. Posición administrativa: niega a las municipalidades el carácter de instituciones autónomas, reconociéndolas como entidades autárquicas y admite sus facultades tributarias sólo en la medida en que se les otorgue por la constitución provincial o las leyes provinciales.
Las municipalidades disponen de los siguientes recursos: Tasas: por prestación de servicios. Rentas de monopolios: agua corriente, alumbrado, etc. Recursos dominiales: alquileres de tierras y nichos, derechos de instalación de comercios, etc. Recursos especiales: subvenciones nacionales y de las provincias, donaciones. Recursos tributarios: los que estén autorizados por las provincias. Santa Fe es autónoma, dicta su propia constitución, organiza sus instituciones y en materia de tributos, establece los que cree que son necesarios. Se aplican los siguiente impuestos: inmobiliario, ingresos brutos, sellos y automotor. Cuando se reforme la constitución provincial y diga que los municipios son autónomos, tendrán libertad en todo. Por ahora son autárquicos. En Santa Fe existe un régimen de coparticipación. Sin embargo, no hay una ley de coparticipación única, sino que cada impuesto tiene su sistema de distribución.
Impuesto inmobiliario: -
50% para la provincia.
-
50% para los municipios.
Impuesto automotor: -
90% para la localidad del vehículo.
-
10% para la provincia.
UNIDAD 11 1-Presupuesto. Conceptos. Desarrollo del concepto presupuestario. Antecedentes. para ampliar :Fotocopia Mas Varela comprar!!! )
. PRESUPUESTO El presupuesto es el acto de gobierno mediante el cual se prevén los recursos y los gastos estatales y se autorizan estos últimos para un período futuro determinado que generalmente es de un año. Los presupuestos de las provincias duran 3 años siempre y cuando no pasen el mandato del gobernador. Es un instrumento: Financiero: cómo obtendrá los recursos. Administrativo: alude a qué acciones hará para satisfacer necesidades públicas. Económico: se refiere a qué consecuencias tendrá para la economía nacional. De programación: tiende a buscar una forma más adecuada para resolver el problema de la escasez, trata de asignar recursos de una mejor manera. El presupuesto como acto legislativo: la aprobación del presupuesto constituye un acto legislativo indispensable. ORIGEN Y DESARROLLO DE LA INSTITUCIÓN El presupuesto es una institución de derecho público que sirve de contenido a un conjunto de normas e instituciones jurídicas que forman el “derecho parlamentario” y cuya evolución podemos dividirla en etapas, las cuales son: Primera: (Inglaterra) a partir de la Carta Magna, en el año 1215, según la cual los barones del reino
obligaron a Juan sin Tierra la necesidad de consultar antes de imponer tributos, es decir, que ningún tributo podía ser establecido sin el consentimiento del Consejo del Reino. Mas tarde, el Consejo de los Comunes se convirtió en el Parlamento y dejo sin efecto: o
El secreto de Estado de gastos reales e inversión de recursos.
o
La norma que imponía al rey obtener los recursos de su propio dominio.
En Francia, el absolutismo real no reconoció estos derechos hasta comienzos del siglo XIX cuando por iniciativa de la cámara de diputados se estableció el derecho de ésta a limitar y a precisar los gastos que debía realizar el Poder Administrador. En Estados Unidos desde el comienzo se aceptó el principio inglés del reconocimiento del derecho del Parlamento en materia de gastos y recursos. Segunda: el reconocimiento de la obligación del gobierno de informar al Parlamento en qué gastos iba
a invertir el rey la recaudación tributaria. Tercera: la votación periódica de la autorización. Periódica porque los recursos y los gastos varían
según los ciclos económicos y según los ejercicios o períodos,
Antecedentes del derecho argentino 1) El Acta del 25/05/1810, que decía en una de sus cláusulas: “la Junta de Gobierno publicará todos los días primeros de mes un estado en que se de razón de la Administración de la Real Hacienda, y no podrá imponer contribuciones ni gravámenes al pueblo ni a sus vecinos, sin previa consulta y conformidad de este Cabildo”. Este artículo implicaba la afirmación de normas representativas como expresión del voto popular para la aplicación de los tributos y para la autorización y control de los gastos. 2) En 1822, durante el gobierno de Martín Rodríguez, se dispuso la estructuración del primer Presupuesto orgánico argentino del cual el 60% se destinaba al Departamento de Guerra. En la presentación de dicho presupuesto, el Ministro de Haciendas aludió al privilegio parlamentario en materia presupuestal de votar la aprobación de la Ley de presupuesto general, estableciendo los recursos y los gastos de la gestión gubernamental. Posteriormente, en 1826, elegido presidente Rivadavia, el Congreso sancionó la Constitución Nacional incluyendo en ella los principios y privilegios parlamentarios enunciados por el Ministerio de Hacienda del gobierno de Martín Rodríguez, que luego fueron respetados en el curso de la historia argentina. 3) En 1853, nuestra CN estableció los siguientes principios: “Corresponde al Congreso fijar anualmente el presupuesto de gastos de administración de la Nación y
aprobar o desechar la cuenta de inversión”. “El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: hacer recaudar las rentas de la Nación y
decretar su inversión con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales”. Actualmente esta función le corresponde al jefe de gabinetes y está contenida en el art. 100 de la constitución vigente. 4) En el año 1870, bajo la presidencia de Sarmiento se sancionó la Ley de Contabilidad, la cual fue derogada durante el gobierno de Perón, en 1947, tras la sanción de la ley sobre Régimen Financiero y que entre otras cosas establecía que “el presupuesto general comprenderá la totalidad de recursos y erogaciones, ordinarios y extraordinarios, de la Administración Central y las entidades descentralizadas, que se provean para cada ejercicio financiero. Los recursos y las erogaciones figurarán por sus montos íntegros, sin compensarse entre sí. El ejercicio comenzará el 01/01 t terminará el 31/12 de cada año. 5) En 1956 se dictó el decreto-ley de Contabilidad y Organización del Tribunal de Cuentas de la Nación y de la Contaduría General de la Nación. En general, este decreto respondió al propósito de dar mayor extensión a la función de control sobre la gestión patrimonial y financiera-administrativa del Estado. 6) Desde el 01/01/1993, rige la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, que derogó:
La Ley de Contabilidad, excepto el capítulo de Gestión de Bienes del Estado y el de Contrataciones, es
decir, la derogó parcialmente. La Ley de creación de la Sindicatura General de Empresas Públicas.
Entonces, debido a esta ley 24.156, a partir de la fecha de su vigencia, dejaron de funcionar: el Tribunal de Cuentas de la Nación y la Sindicatura General de Empresas Públicas. CONCEPTOS Financiero: se refiere al presupuesto público. Acto de previsión de gastos y recursos. Se lo considera como parte integrante del presupuesto económico y se sirve de éste para obtener información. Hace hincapié en la previsión. Jurídico: lo vemos como ley. Hay controversias con respecto a si se trata de una ley formal o material. Ley formal: norma jurídica positiva escrita, emanada del órgano específicamente creado para legislar (a nivel nacional, el Congreso, y a nivel provincial, la Legislatura de la provincia de que se trate). Puede tratar un caso concreto individualizado. No crea, modifica, ni extingue derechos y obligaciones. Ej.: declarar un ciudadano ilustre a una persona. Ley material: norma jurídica positiva escrita, de carácter general, emanada de autoridad competente. Crea, modifica y extingue derechos y obligaciones. Ej: decreto del poder ejecutivo “de necesidad y urgencia”. La ley de administración financiera establece que la ley de presupuesto no podrá contener normas de carácter permanente porque todos los años hay una nueva ley de presupuesto. No podrá reformar ni derogar leyes vigentes (no es material), ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos. (Principio de exclusividad). Económico: gran importancia por los datos que brinda. No trata de igualar recursos con gastos. Refleja toda la actividad económica del país. Comprende la actividad pública y la actividad privada; y sus respectivas contabilidades. Más que un presupuesto es un instrumento estimativo de toda la actividad del país. Se manifiesta en cantidades totales de ingresos, gastos, producción, etc. Éste no es una ley.
2-Principios presupuestarios. Para ampliar ver Fotocopia Mas Varela. - Clasificaciones presupuestarias: Ver fotocopia Mas Varela resolución 71/2003. Los principios presupuestarios son conjuntos de normas a seguir para realizar un presupuesto. Alguno de ellos se encuentran expresamente legislados en el articulado de la ley 24.156 de administración financiera. E Principio de unidad
Sostiene que en un único cuerpo o documento deben preverse los GP autorizados y los recursos financieros calculados de todas las entidades, organismos o haciendas que componen el sector público. Ello permite obtener una visión de conjunto de la situación presupuestaria y movimientos financieros de la hacienda pública en su integridad, además de facilitar la indispensable armonización de las cuentas públicas con las del presupuesto económico nacional (cuentas sociales) del cual aquéllas forman parte, constituyéndose así el presupuesto público en un instrumento relevante para el proceso de planificación socioeconómica. El principio de unidad se ve complementado con el principio de unidad de caja, que significa que no debe haber en la hacienda pública tesoros o cajas independientes sino un solo ente central o tesorería recaudadora y pagadora de todos los fondos del estado. Implica, por otra parte, que dicho fondo común centralizado debe destinarse en forma indiscriminada a la atención de los diversos GP, no debiendo existir afectación especial de impuestos a gastos determinados.
Principio de universalidad (o de integridad) Se complementa con el principio o regla de no compensación. Expresa que en el presupuesto analítico público debe figurar la totalidad de los gastos o erogaciones así como la totalidad de los recursos o ingresos financieros, separadamente, sin admitirse compensaciones entre sí.
Principio de especificación Establece que los diferentes rubros de gasto deben consignarse en la forma más detallada posible, de manera que pueda así apreciarse con máxima certidumbre y posibilidad de análisis, los distintos conceptos, sus aplicaciones y efectos consiguientes, así como a los fines de adecuada programación y de un más eficaz control legal y administrativo de cada especia de erogación; ello sin caer en frondosidades redundantes o atomizaciones excesivas o inútiles que pueden restarle claridad a los contenidos presupuestarios. Lo mismo cabe expresar de los distintos tipos de recursos financieros.
Principio de antelación (de anticipación o de precedencia) La norma legal establece que el proyecto de ley de presupuesto y su fundamentación, preparados por el PE para entrar en vigencia el año financiero inmediato siguiente, deben obrar en la Cámara de Diputados antes del 15 de septiembre de cada año, para su estudio, debate y sanción por el Congreso Nacional antes
del 31 de diciembre. Si a ésta última fecha, el proyecto no hubiese sido aún autorizado parlamentariamente, puede el poder administrador ejecutar gastos a cuenta de los presupuestado en el proyecto, tomando como base el presupuesto vigente el período inmediato anterior. Su cumplimiento efectivo permitiría formular una técnica y políticamente acertada programación de la actividad pública a CP y MP, así como una ajustada estimación financiera real de flujos componentes de la contabilidad social preventiva (presupuesto económico nacional).
Principio de exclusividad Indica que no deben insertarse en la ley de presupuesto o documento jurídico-administrativo que cumpla su cometido específico, disposiciones o materias extrañas a lo estrictamente presupuestario, o sea, que dicho cuerpo legal debe contemplar exclusivamente la cuestión presupuestaria propiamente dicha.
Principio de acuciosidad La expresión acuciosidad debe interpretarse como un propósito u objetivo de sinceridad o fidelidad o veracidad (más que de exactitud), esto es, que las cifras estimadas para los distintos rubros que componen tanto los gastos autorizados como los recursos calculados, reflejen cabal y fielmente el futuro desenvolvimiento de la gestión financiera y, por ende, el plan de acción política-económica a ejecutar por el sector público en un período próximo. Se trata de lograr la máxima aproximación posible a las reales necesidades financieras y de evitar la sobreestimación o la subestimación de erogaciones y/o recursos futuros.
Principio de equilibrio El presupuesto debe aparecer siempre formalmente equilibrado, en el sentido contable, aunque virtualmente pueda haber déficit o superávit financieros. Resultado financiero: resulta de confrontar recursos públicos con gastos públicos, según el criterio de imputación de unos y otros que se haya adoptado en cada jurisdicción o país (método caja, de competencia jurídica o mixto). Resultado operativo: se trata simplemente de la confrontación entre recursos ingresados y gastos pagados; e sea que es puramente una cuestión de tesorería o de caja (situación similar al método caja, sistema inglés).
Principio de periodicidad Responde a la necesidad técnica-política de que la ejecución efectiva del presupuesto se materialice en un período determinado y acotado. No podría concebirse un presupuesto destinado a regir por lapso indeterminado ni aun por períodos excesivamente prolongados, dado que, aún en países con estabilidad de precios en el LP, perdería eficacia, aplicabilidad y validez como instrumento financiero preventivo, por razones de técnica de programación, eficiencia administrativa y legislativa en la formulación, ejecución y control del mismo. Por ello, esta regla está íntimamente relacionada con los principios de antelación, acuciosidad, especificación y equilibrio. Lo que es materia controvertible y susceptible de adopción de alternativas diversas es si el período presupuestario debe ser anual o plurianual. El período de duración anual tiene ventajas propias de la inmediatez: mayor precisión en el cálculo y determinación de las erogaciones e ingresos públicos, conexión estrecha entre las políticas monetaria y fiscal de CP, ajuste de los movimientos financieros y la evolución de la deuda pública al programa anual de gobierno (plan operativo anual), inserción directa del presupuesto financiero público en el presupuesto económico nacional anual, control de legalidad y de mérito en la gestión adecuados al período breve, etc. El período plurianual presenta la ventaja de la adecuación presupuestaria a un determinado plan de gobierno a llevar a cabo en el mediano plazo; se podría formular y ejecutar planes de desarrollo trienales, quinquenales, etc, cuya expresión financiera sería el presupuesto del sector público, muy especialmente idóneo como complementario de la planificación económica y social si al mismo se lo instrumenta conforme a la técnica del presupuesto por programas, particularmente. El presupuesto plurianual es singularmente indicado para la ejecución de programas o planes de obras públicas con trámite de mediana o larga duración, desde el llamado a licitación o concurso hasta la finalización de la obra.
Principio de continuidad Respetar la anualidad pero tener presente que algunas acciones/actividades deben tener una continuidad, no deben dejarse de llevar a cabo ni cortarse. Todos y cada uno de los elementos del presupuesto anual deben apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las expectativas de los ejercicios futuros.
Principio de flexibilidad La aplicación de este principio conduce a que el presupuesto no tenga rigideces que le impidan constituirse en un eficaz instrumento de administración, de gobierno y de programación económica y social. Ante determinadas circunstancias se debe permitir una posibilidad de ajuste.
Principio de programación Establecer objetivos a alcanzar tanto en su naturaleza como en su cantidad. Para lograr esos objetivos habrá que desarrollar determinadas acciones. Para ello se requiere disponer de medios humanos y materiales, los cuales deben estar
adecuadamente organizados. Para disponer de medios humanos y materiales es necesario incurrir en costos, los que se traducen en
gastos presupuestarios. Para efectuarlos se necesitan medios financieros que posibiliten la realización de los programas.
El presupuesto será, entonces, el instrumento en el que se preverán los ingresos a obtener, que permitirán la realización de gastos, con los cuales disponer de medios para efectivizar acciones, que permitan alcanzar los objetivos deseados.
Principio de claridad Se refiere a la forma del presupuesto. Éste debe hacerse de tal forma que responda a un ordenamiento que permita hacerlo entendible por aquellos que deciden su aprobación (PL); por aquellos responsables de su ejecución (administración); por los ciudadanos en general, de modo que puedan entender el uso de los recursos públicos.
OBSERVANCIA EN EL PRESUPUESTO NACIONAL ARGENTINO Principio de unidad En Argentina, los presupuestos y planes de acción de las empresas públicas no integran analíticamente el presupuesto general del ejercicio, esto es, no son objeto de aprobación parlamentaria. Sólo figuran en el presupuesto general sus eventuales déficit de explotación (a ser cubiertos con aportes del tesoro
público) o eventuales superávit (computables como recursos financiero) y sus necesidades de fondos para inversión. Esto significa que existe multiplicidad presupuestaria, no unidad. Por otra parte, también se ha venido desvirtualizando este principio con la excesiva proliferación de las denominadas cuentas especiales, asignadas a ciertos organismos autárquicos o bien paraestatales (fondos de fomento o apoyo de determinadas actividades económicas, juntas o comisiones reguladoras de producción, entes de previsión social, etc) dedicadas a fines sociales, profesionales, culturales, científicos, etc. La existencia de dichas cuentas especiales tampoco ha respetado estrictamente el principio de unidad de caja, por operar mediante cajas o tesorerías independientes entre sí y del tesoro nacional, aunque sometidas al control externo que ejerce el tribunal de cuentas.
Principio de universalidad (o de integridad) En nuestro país se presentan algunos casos de quebrantamiento de esta regla. El estado nacional suele otorgar exenciones tributarias objetivas o subjetivas a determinados sujetos pasivos. Estas exenciones o desgravaciones equivales, financieramente, a subsidios implícitos que deberían explicitarse como GP (al igual que los reembolsos y reintegros impositivos) de modo tal que la opinión pública esté en condiciones de conocer con certidumbre cuánto deberían tributar y cuánto no tributan los contribuyentes beneficiados en virtud de la franquicia otorgada. En la práctica, sólo han figurado como recursos impositivos calculados los importes netos. Otro ejemplo: casi todos los impuestos directos e indirectos que recauda el fisco nacional están sujetos a redistribución entre la misma nación y las provincias, según el régimen de coparticipación federal de impuestos. En el cálculo de recursos del presupuesto debería consignarse la recaudación total esperada de tales y tributos; y lo que se coparticipa a las provincias, capital federal y algún otro destino menor debería contemplarse como GP nacional de transferencia. Dicho gasto federal aparecería entonces como recurso provincial y al confeccionarse el presupuesto consolidado del sector público total del país, sí operaría correctamente la compensación entre diferentes niveles gubernamentales. Cabe aclarar que en el presupuesto sí existen las llamadas erogaciones figurativas, que son transferencias financieras entre organismos de la misma jurisdicción nacional. Y ahí si registran como gasto de unos y recurso de otros.
Principio de especificación
En nuestro presupuesto nacional, este principio se cumple satisfactoriamente, ya que actualmente exhibe aperturas sucesivas en secciones, sectores, incisos (clasificación económica de GP) y partidas principales (de fijación cualicuantitativa) y parciales (de fijación sólo cualitativa), además de contener, en una estructura combinada y con sendos objetivos diferenciados, las clasificaciones orgánica o institucional o por jurisdicciones y la por finalidades y funciones, así como un planteo de apertura en programas, aún en vías de mayor desarrollo y perfeccionamiento técnico. Aunque el cuadro de recursos calculados también experimenta una aceptable desagregación, sobre todo en los impuestos, cabe formular una crítica conceptual al hecho de que allí se prevean las tasas como recursos no tributarios.
Principio de antelación En los hechos, el proyecto se comienza a preparar y estudiar tardíamente y con excesiva lentitud, de modo que su presentación y/o sanción ulterior generalmente se producen ya avanzado el ejercicio financiero respectivo.
Principio de exclusividad Es común advertir en el articulado de la ley de presupuesto argentino, la presencia de disposiciones que, aunque relacionadas con el tema, versan sobre instituciones o conceptos extrapresupuestarios, tales como la creación, modificación o eliminación de determinado tributo, facultades dadas al PE en materia de recursos de tesorería u otras formas de crédito público, u otros recursos financieros, cuestiones inherentes a la política monetaria, BC, procedimientos, etc, que deberían legislarse separadamente del presupuesto.
Principio de acuciosidad Los montos presupuestarios autorizados por el Congreso constituyen, salvo determinadas erogaciones, un límite máximo de GP, y el fenómeno inflacionario suele desvirtuar las cifras oportunamente previstas y, por tanto, alejarse del principio de acuciosidad.
Principio de equilibrio
En Argentina el déficit fiscal, o sea el déficit de la hacienda pública propiamente dicha, está configurado por la llamada “necesidad de financiamiento”, cuya cobertura ha de materializarse a través del endeudamiento público, de corto o de largo plazo, interno o externo, o bien a través de la creación monetaria por el BC, de esta forma el presupuesto siempre aparece formalmente equilibrado. En el caso del presupuesto nacional argentino, y de la mayoría de las provincias y municipios, dado que se ha adoptado el sistema mixto, puede suceder que resulte déficit financiero, por el hecho de que los gastos comprometidos superen a los recursos ingresados, y que al mismo tiempo se arroje superávit operativo o de caja, por el hecho de que se paguen efectivamente gastos en monto menor a los ingresos que registra el tesoro.
Principio de periodicidad En Argentina, el presupuesto financiero público tiene vigencia anual en el orden nacional. Pero en la constitución de 1949 se preveía su posible duración plurianual (por un año o por períodos superiores hasta un máximo de tres años), lo que fue derogado en 1957 al retornarse a la vigencia de la constitución de 1853, con algunas pocas reformas. También, en un período de gobierno de facto, en 1972, se estableció la posibilidad de la plurianualidad, limitada en su máximo al período de mandato presidencial, la que después fue derogada por el gobierno constitucional surgido en 1973. En la provincia de Santa Fe, el presupuesto público también es de fijación anual, por parte de la legislatura provincial.
SISTEMAS DE APROPIACIÓN AL EJERCICIO PRESUPUESTARIO DE GASTOS Y RECURSOS Se refiere a cómo se computan los gastos y recursos al presupuesto. En general existen dos sistemas para la inclusión de los gastos y los recursos en un ejercicio presupuestario. Presupuesto de caja o de gestión: en este sistema, llamado también sistema inglés, se considera únicamente los ingresos y las erogaciones efectivamente realizadas durante el período presupuestario, con independencia del origen de las prestaciones. Las partidas se imputan por lo percibido, por lo tanto las cuentas se cierran en el término del año financiero y no puede quedar residuo, lo que no se pagó o cobró durante el año pasa al ejercicio siguiente. En este caso, el ejercicio financiero coincide con el año calendario.
Presupuesto de competencia: llamado también de competencia jurídica o sistema francés. Se computan los gastos e ingresos del período presupuestario en el momento en que nace la obligación exigible de pagar o cobrar, prescindiendo del momento en que se hacen efectivos, es decir, se imputan en las partidas por el método de lo devengado. Quedan cuentas a pagar o a cobrar, las cuentas no cierran al finalizar el año, deben quedar pendientes hasta que se liquiden las operaciones y el residuo se imputa al mismo ejercicio, no se pasa al siguiente y se fija un período de tiempo adicional para que se contabilice. Entonces, en este caso el ejercicio financiero no coincide con el año calendario, porque el primero es más extenso.
Las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cerrarán al 31 de diciembre de cada año. Después de esa fecha los recursos que se recauden se considerarán parte del presupuesto vigente, con independencia de la fecha en que se hubiere originado la obligación de pago o liquidación de los mismos. Con posterioridad al 31 de diciembre de cada año no podrán asumirse compromisos ni devengarse gastos con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha. Los gastos devengados y no pagados al 31 de diciembre de cada año se cancelarán, durante el año siguiente con cargo a las disponibilidades en caja y bancos existentes a la fecha señalada. Los gastos comprometidos y no devengados al 31 de diciembre de cada año se afectarán automáticamente al ejercicio siguiente, imputando los mismos a los créditos disponibles para ese ejercicio.
Régimen del presupuesto nacional argentino: el sistema argentino establecido por la LAF es un sistema mixto porque se aplica el sistema de caja para los recursos porque se contabilizan en el momento en que se perciben, es decir cuando ingresan al tesoro y de competencia para los gastos, porque se contabilizan en el momento en que son comprometidos. Los gastos comprometidos pero no pagados durante el ejercicio con la ley de contabilidad no pasaban al ejercicio siguiente, se mantenían en una cuenta de Residuos pasivos y a esta cuenta se le imputaban los libramientos posteriores y caducaba a los 2 años del cierre del ejercicio. La LAF derogó las cuentas nacionales de residuos pasivos, ahora cuando está asumido el compromiso, el gasto pasa al ejercicio siguiente, es decir, si está comprometido pero no pagado, la LAF dice que es una deuda del tesoro.
UNIDAD XII NIVEL NACIONAL LEY 24.156 La administración financiera comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado. Se integra por los siguientes sistemas: SISTEMA PRESUPUESTARIO Es el conjunto de principios, órganos y normas que rige el proceso presupuestario de todas las jurisdicciones y entidades que forman el sector público nacional Órgano rector: Oficina Nacional de Presupuesto Competencias más importates: Formular y proponer al órgano coordinador de los sistemas de administración financiera los lineamientos para la elaboración del presupuesto.
Analizar los anteproyectos de presupuesto de los organismos que integran la administración nacional y proponer los ajustes que considere necesarios. Preparar el proyecto de ley de presupuesto general y fundamentar su contenido. Evaluar la ejecución de los presupuestos, aplicando las normas y criterios establecidos por esta ley, su reglamentación y las normas técnicas respectivas. SISTEMA DE CRÉDITO PÚBLICO Se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el Estado de endeudarse. Será el conjunto de normas y principios que regulen dicha actividad estatal. Órgano rector: Oficina Nacional de Crédito Público Competencias más importantes: Participar en la formulación de los aspectos crediticios de la política financiera que, para el sector público nacional, elabore el órgano coordinador de los sistemas de administración financiera. Coordinar las ofertas de financiamiento recibidas. Tramitar las solicitudes de autorización para iniciar operaciones de crédito público. Fiscalizar que los medios de financiamiento obtenidos mediante operaciones de crédito público se apliquen a sus fines específicos. Mantener un registro actualizado sobre el endeudamiento público.
SISTEMA DE TESORERÍA Es el conjunto de normas, órganos y procedimientos que intervienen en la recaudación de los ingresos y en los pagos que configuran el flujo de fondos del sector público nacional. Órgano rector: Tesorería General de la Nación Competencias más importantes: Participar en la formulación de los aspectos monetarios de la política financiera. Centralizar la recaudación de los recursos de la administración central y distribuirlos en las tesorerías jurisdiccionales para que éstas efectúen el pago de las obligaciones que se generen. Emitir letras del Tesoro.
SISTEMA DE CONTABILIDAD Es el conjunto de normas, órganos y procedimientos técnicos utilizados para recopilar, valuar, procesar y exponer los hechos económicos que afecten el patrimonio de las entidades públicas. Órgano rector: Contaduría General de la Nación Competencias más importantes:
Llevar la contabilidad general de la administración central, consolidando datos de los servicios jurisdiccionales, realizando las operaciones de ajuste y cierre necesarias y producir anualmente los estados contablefinancieros para su remisión a la Auditoria General de la Nación. Elaborar las cuentas económicas del sector público nacional.
Artículo 6º. Decreto 1344/07. Las funciones de Órgano Responsable de la coordinación de los sistemas que integran la Administración Financiera del Sector Público Nacional, serán ejercidas conjuntamente por la SECRETARIA DE HACIENDA y la SECRETARIA DE FINANZAS, ambas del MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION. La dirección y supervisión de los sistemas de tesorería, presupuesto y contabilidad serán ejercidas por la SECRETARIA DE HACIENDA, mientras que la de Crédito Público le corresponderá a la SECRETARIA DE FINANZAS, en ambos casos asistidas por las respectivas Subsecretarías que las integran.
CONTROL → De acuerdo a la finalidad que me planteo, se modificará el control.
Poder Ejecutivo Jefe de Gabinete Ministerios Jurisdicciones → organización centralizada (secretarias y subsecretarias) Entidades → organización descentralizada (entidades autárquicas y empresas del estado)
Poder Legislativo
Poder Judicial
Tribunal de Cuentas: está compuesto por jueces, pertenece al PE (Control Interno) Control Externo → PL Ley Presupuestaria → contiene 2 cosas: prevé los recursos y se autorizan los gastos máximos. El presupuesto es la base del control externo.
En un momento se controlaba desde que el gasto se autorizaba hasta que se efectuaba puntualmente (estado mínimo). Ese estado mínimo se fue ampliando, hasta que la administración pública se volvió productivista. El estado debe controlar si efectivamente se prestan los servicios y se cumplen los procedimientos. En la ley 24.156 se establece dos sistemas de control: - Sindicatura General de la Nación (SIDEN) → PE se encarga del Control Interno - Auditoria General de la Nación (AGN) → PL se encarga del control Externo
En el mes de septiembre, cada sector de la administración pública envía a la Oficina Presupuestaria su presupuesto, y ésta coordina los presupuestos de cada sector en el proyecto de ley presupuestaria. La SIGEN depende de la presidencia, lo que hace es redactar las normas de control (autoridad normativa), pero el control en sí lo llevan las unidades de autoría interna que están en cada jurisdicción y entidad. Cada unidad nombra a un auditor que es el responsable de cada jurisdicción o entidad. La SIGEN responde a un principio: unidad normativa, dispersión ejecutiva; uno sólo establece la normativa de control (cómo controlar) y muchos ejecutan. Los auditores del control interno están para que se controle, se regule la actividad. La SIGEN ordena más que controla, tiene más funciones de planificación que de control en sí.
La Auditoria General de la Nación (AGN) se encarga del Control Externo; dicta normas de auditoría. Las normas de la SIGEN se deben adaptar a estas normas. Es un órgano técnico que le sirve al PL. El PL regula la AGN a través de una Comisión Técnica Mixta Revisora de Cuentas. TRIBUNAL DE CUENTAS Hoy en día sólo existe a nivel provincial y también municipal. Los vocales del tribunal eran nombrados por el PE con acuerdo del Senado. En un determinado momento pasaron a elegirse sólo por el PE y el tribunal de cuentas pasó a ser un órgano de control interno. Se debía hacer una rendición de cuentas, si las cuentas no daban → “juicio de cuentas”. Este juicio establecía una responsabilidad en cabeza del responsable. Esta sentencia era un acto administrativo (porque el tribunal era administrativo), por lo tanto no hacía cosa juzgada. Terminaba en la nada porque se debía recurrir a la justicia. Este tribunal se borro de la ley 24.156.
SISTEMA DE CONTROL INTERNO (Estudiar de acá pero con la ley a mano, y la CN) Por el artículo 96 de la ley 24.156 se crea la Sindicatura General de la Nación como órgano de control interno del PE nacional. El artículo 97 establece que “la Sindicatura General de la Nación es una entidad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera, dependiente del Presidente de la Nación”.
Es competencia de la SIGEN el control interno de las jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo Nacional y los organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado que dependan del mismo, sus métodos y procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgánica (art. 98). El sistema de control interno queda conformado por la Sindicatura General de la Nación, órgano normativo, de supervisión y coordinación, y por las unidades de auditoría interna (que en definitiva son quienes ejecutan en control) que serán creadas en cada jurisdicción y en las entidades que dependan del Poder Ejecutivo Nacional. Estas unidades dependerán, jerárquicamente, de la autoridad superior de cada organismo y actuarán coordinadas técnicamente por la Sindicatura General (art. 100). Según el artículo 102 “La auditoría interna es un servicio a toda la organización y consiste en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas de las entidades a que hace referencia esta ley, realizada por los auditores integrantes de las unidades de auditoría interna. Las funciones y actividades de los auditores internos deberán mantenerse desligadas de las operaciones sujetas a su examen”. El modelo de control que aplique y coordine la sindicatura deberá ser integral e integrado, abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y estar fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia (art. 103). Son funciones de la Sindicatura General de la Nación según el artículo 104: (algunas) -Dictar y aplicar normas de control interno, las que deberán ser coordinadas con la Auditoria General de la Nación. -Vigilar el cumplimiento de las normas contables, emanadas de la Contaduría General de la Nación. -Supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control interno, facilitando el desarrollo de las actividades de la Auditoria General de la Nación. -Atender los pedidos de asesoría que le formulen el Poder Ejecutivo Nacional y las autoridades de sus jurisdicciones y entidades en materia de control y auditoria. -Poner en conocimiento del Presidente de la Nación los actos que hubiesen acarreado o estime puedan acarrear significativos perjuicios para el patrimonio público. El artículo 107 establece que la Sindicatura General deberá informar: a) Al Presidente de la Nación, sobre la gestión financiera y operativa de los organismos comprendidos dentro del ámbito de su competencia; b) A la Auditoria General de la Nación, sobre la gestión cumplida por los entes bajo fiscalización de la sindicatura, sin perjuicio de atender consultas y requerimientos específicos formulados por el órgano externo de control; c) A la opinión pública, en forma periódica. La Sindicatura General de la Nación estará a cargo de un funcionario denominado síndico general de la Nación. Será designado por el PE Nacional y dependerá directamente del Presidente de la Nación, con rango de Secretario de la Presidencia de la Nación (art. 108).
SISTEMA DE CONTROL EXTERNO Por el artículo 116 se crea la Auditoría General de la Nación, como ente de control externo del sector público nacional, dependiente del Congreso Nacional. El ente creado es una entidad con personería jurídica propia, e independencia funcional. A los fines de asegurar ésta, cuenta con independencia financiera.
Su estructura orgánica, sus normas básicas internas, la distribución de funciones y sus reglas básicas de funcionamiento serán establecidas por resoluciones conjuntas de las Comisiones Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras del Congreso de la Nación, por vez primera. Las modificaciones posteriores serán propuestas por la auditoria, a las referidas comisiones y aprobadas por éstas. Es competencia de la AGN el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal, así como el dictamen sobre los estados contables financieros de la administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos. En el marco del programa de acción anual de control externo que le fijen las comisiones señaladas en el art. 116, la Auditoria General de la Nación, tendrá las siguientes funciones: (algunas) -Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con la utilización de los recursos del Estado, una vez dictados los actos correspondientes. -Realizar auditorías financieras, de legalidad, de gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones y de las entidades bajo su control, así como las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones. -Examinar y emitir dictámenes sobre los estados contables financieros de los organismos de la administración nacional, preparados al cierre de cada ejercicio. -Controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público y efectuar los exámenes especiales que sean necesarios para formarse opinión sobre la situación de este endeudamiento. Para ello podrá solicitar al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y al Banco Central la información que estime necesaria en relación a las operaciones de endeudamiento interno y externo. -Auditar y emitir dictamen sobre los estados contables financieros del Banco Central. La AGN estará a cargo de siete miembros designados cada uno como auditor general. El control de las actividades de la AGN, estará a cargo de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas (art. 127).
El artículo 85 CN (sobre la AGN) establece que: “El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la AGN. Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente del organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso. Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos”.
COMISIÓN PARLAMENTARIA MIXTA REVISORA DE CUENTAS Según el artículo 128, ley 24.156, la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas estará formada por seis senadores y seis diputados. Anualmente elegirá un presidente, un vicepresidente y un secretario que pueden ser reelectos. Para el desempeño de sus funciones la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas debe principalmente aprobar conjuntamente con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda el programa de acción anual de control externo a desarrollar por la AGN (ver art. 129).
RESPOSABILIDAD La ley 24.156 establece en sus artículos 130 y 131 la responsabilidad. En primer lugar, dice que: “Toda persona física que se desempeñe en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la AGN responderá de los daños económicos que por su dolo, culpa o negligencia en el ejercicio de sus funciones sufran los entes mencionados siempre que no se encontrare comprendida en regímenes especiales de responsabilidad patrimonial”. La acción tendiente a hacer efectiva ésta responsabilidad patrimonial, prescribe en los plazos fijados por el CC contados desde el momento de la comisión del hecho generados del daño o de producido éste si es posterior.
CONTROL EN LA PROVINCIA DE SANTA FE La Ley de Administración Financiera de la Provincia de Santa Fe, 12.510 establece un control interno a cargo de la Sindicatura General de la Provincia y un control externo desempeñado por el Tribunal de Cuentas.
CONTROL INTERNO La SGP es el órgano de control interno del PE provincial. Es un ente con autarquía administrativa y financiera para los fines de su creación, subordinado en su relación jerárquica al titular del PE. Le compete el control interno y ejerce la auditoria interna de las jurisdicciones y entidades, que componen el Poder Ejecutivo y los Organismos Descentralizados y Empresas, Sociedades y Otros Entes Públicos que dependan del mismo, de acuerdo al ámbito de aplicación de la presente ley, sus métodos, normas y procedimientos de trabajo.
CONTROL EXTERNO Según el artículo 129 de la ley 12.510, “el control externo posterior del Sector Público Provincial No Financiero será ejercido por el Tribunal de Cuentas de la Provincia, de acuerdo con las atribuciones que le fija el Artículo
81° de la Constitución Provincial y las que se determinen legalmente. A tal fin, contará con personería jurídica, autonomía funcional, autarquía administrativa y financiera para los fines de su creación”. El Tribual de Cuentas se integra de 5 vocales, uno de los cuales será su presidente. Las decisiones del Tribunal de Cuentas constituyen jurisprudencia aplicable. El Tribunal funciona ordinariamente dividido en salas. Es competencia del Tribunal de Cuentas ejercer el control externo posterior del Sector Público Provincial No Financiero, mediante: -El control de legalidad de los actos administrativos que se refieren o estén vinculados directamente a la hacienda pública; -La auditoría y control posterior legal, presupuestario, económico, financiero, operativo, patrimonial, y de gestión y el dictamen de los estados financieros y contables del Sector Público Provincial No Financiero. -El examen de las rendiciones de cuentas, de percepción e inversión de fondos públicos que efectúen los responsables sometidos a tal obligación, y la sustanciación de los juicios de cuentas a los mismos, conforme a lo previsto por la presente ley y demás normas aplicables; -La determinación de la responsabilidad administrativa y patrimonial de los agentes públicos mediante la sustanciación de juicios de responsabilidad, en las condiciones fijadas por la presente ley y demás normas aplicables.
Los agentes y funcionarios del sector público provincial o entidades sujetas al control del Tribunal, a quienes se haya confiado en forma permanente, transitoria o accidental, el cometido de recaudar, percibir, transferir, custodiar, administrar, invertir, pagar o entregar fondos, valores, especies o bienes del Estado, son responsables de la administración pública provincial y están obligados a rendir cuenta de su gestión, en la forma y tiempo que dispone la presente ley y su reglamentación. La obligación se extiende a la gestión de los créditos del Estado, e implica responsabilidad por las rentas que se dejan de percibir, las entregas indebidas de bienes a su cargo o custodia o la sustracción o daño de los mismos, salvo que se compruebe inexistencia de culpa o dolo.
Los actos, hechos u omisiones de los agentes o funcionarios de la administración pública provincial, o la violación de las normas que regulan la gestión hacendal, susceptibles de producir un perjuicio para el patrimonio estatal, dan lugar al juicio de responsabilidad administrativa, que instruirá el Tribunal de Cuentas. Dicho organismo actúa de oficio, cuando adquiera por sí la presunción o el conocimiento de la existencia de las aludidas irregularidades, o por denuncias formuladas por agentes, funcionarios o terceros. La acción a cargo del Tribunal, tendiente a hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de toda persona física que se desempeñe o se haya desempeñado en el Estado Provincial y que surja de lo previsto en el primer párrafo del presente, prescribe en los plazos fijados en el Código Civil, contados a partir del hecho generador o del momento en que se produzca el daño, si éste fuere posterior. El juicio de responsabilidad administrativa tiene por objeto: -Determinar la existencia de un perjuicio económico causado por la conducta de agentes de la administración;
-Identificar a los responsables; -Determinar el monto del perjuicio; -Condenar al responsable al pago del daño. Las resoluciones de sala o de plenario que dispongan la apertura del juicio de responsabilidad, serán comunicadas a la Legislatura, así como sus resultados. El procedimiento es ordenado por la sala respectiva y se inicia con un sumario, que instruye el Tribunal de Cuentas por conducto de su sector específico, o solicitará se instruya en la jurisdicción u organismo donde la irregularidad se haya detectado o donde revista el imputado o donde graviten las consecuencias de aquella. Concluido el sumario, el instructor debe emitir su dictamen precisando los cargos a formular, debiendo, en su caso, individualizar a los responsables de la transgresión y elevar lo actuado al Tribunal de Cuentas por medio de la sala que ordenó el juicio. Si la resolución fuere condenatoria, debe fijar la suma que deba abonar el responsable, bajo apercibimiento que en caso de no satisfacerse el cargo dentro de los diez (10) días de la notificación, se dará intervención a Fiscalía de Estado, para su ejecución judicial. Si del procedimiento cumplido, surgiere la existencia de un delito de acción pública, el Tribunal de Cuentas debe formular la denuncia correspondiente ante la justicia ordinaria, notificándole a la Fiscalía de Estado la actividad cumplida, radicación de la denuncia, con remisión de copias del legajo y antecedentes presentados en sede judicial.
ALGUNAS CUESTIONES IMPORTANTES DE LA LEY 24.156 Tiene como antecedente la Ley de Contabilidad Pública, que entre otras cosas establecía como órgano de control al Tribunal de Cuentas, el cual tenía funciones jurisdiccionales. Si bien pertenecía al control externo por contar con jueces, como éstos eran designados por el PEN, el control en la práctica era más bien interno. Lo que hacía era un juicio de cuentas al funcionario responsable. Por su parte la Oficina de Contabilidad Pública controlaba la legalidad del gasto, es decir que se cumpliera con lo estipulado. Se trata de una ley cuya filosofía es la visión SISTÉMICA, esto es considerar a la administración financiera como una gran sistema, conformado por sistemas menores como por ejemplo el Sistema de Crédito público, etc. Es una ley acorde a un enfoque PRODUCTIVISTA, es decir es aplicable a un Estado que produce, que interviene en la economía y que no tiene un mero rol de gendarme. Se comienza a pensar el Estado como una gran EMPRESA, que obtiene INSUMOS, y que gracias a la PRODUCCIÖN obtiene un RESULTADO. Dicho resultado debe ser obtenido conforme a las reglas de la actividad privada, esto es: economicidad (menor costo posible), eficiencia (mejor relación costo-beneficio) y eficacia (obtención de resultado esperado). El Sector Público Nacional se integra con: -Administración Nacional: administración central + organismos descentralizados. -Empresas y Sociedades del Estado.
-Entes públicos no incluidos en la Administración Nacional, que abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado nacional tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones. -Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado nacional. En el contexto de esta Ley se entenderá por entidad a toda organización pública con personalidad jurídica y patrimonio propio, y por jurisdicción a cada una de las siguientes unidades: a) Institucionales - Poder Legislativo - Poder Judicial - Ministerio Público - Presidencia de la Nación, Jefatura de Gabinete de Ministros, los Ministerios y Secretarías del Poder Ejecutivo Nacional b) Administrativo-Financieras - Servicio de la Deuda Pública - Obligaciones a cargo del Tesoro Respecto de la ejecución de gastos tradicionalmente existieron tres tipos de controles: el previo, el concomitante y el posterior. La ley ha eliminado el control previo, ha mantenido el concomitante responsabilizando a los administradores no sólo en la ejecución de gastos, sino también por sus actos, hechos u omisiones cuando no se ajusten a las disposiciones vigentes y a los criterios de eficacia, eficiencia y economicidad. En lo que hace al control posterior, estableció el interno y el externo.
DINÁMICA DEL PRESUPUESTO
1-FORMULACIÓN Es el PEN a través de la Oficina Nacional de Presupuesto el encargado de preparar anualmente el proyecto del presupuesto. Se confeccionará de acuerdo a los anteproyectos preparados por las distintas jurisdicciones y organismos descentralizados y a los ajustes que considere necesario introducir. Los anteproyectos deberán estar en conformidad con los techos presupuestarios, esto es el Ministerio de Economía a través de la Secretaría de Hacienda estipula los montos máximos que pueden alcanzar los anteproyectos. Como mínimo el proyecto debe contener: 1. Presupuesto de recursos de la administración central y de cada uno de los organismos descentralizados, por rubros. 2. Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo descentralizado los que identificarán la producción y los créditos presupuestarios.
3. Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversión que se prevén ejecutar. 4. Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administración central, para cada organismo descentralizado y para el total de la administración nacional. El artículo 26 de la ley dice que: El Poder Ejecutivo Nacional presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de septiembre del año anterior para el que regirá. Sin embargo el artículo 100 de la CN, establece que le compete al Jefe de Gabinete entre otras cosas enviar al Congreso los proyectos de ley de ministerios y de presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo. El Jefe de Gabinete deberá remitirlo al Congreso, para ser tratado y su Cámara de Origen es la de Diputados de acuerdo a la ley, art. 26. Art. 27. — Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regirá el que estuvo en vigencia el año anterior, con algunas modificaciones como por ejemplo: se eliminarán los créditos presupuestarios que no deban repetirse por haberse cumplido los fines para los cuales fueron previstos; o bien se incluirán los créditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios; además de eliminarán los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente, etc. 2- SANCIÓN El Congreso delibera sobre el proyecto de presupuesto, y puede introducirle modificaciones si considera necesario. ¿Qué límites tiene el Congreso al momento de modificarlo? 1. Existen obligaciones que no pueden ser desconocidas, como por ejemplo las que derivan de los empleos públicos ya existentes; del sistema de seguridad social; etc. 2. Debe respetar los principios de unicidad, universalidad, legalidad, etc. 3. Debe respetar las leyes orgánicas como la LAF. 4. Debe ser una ley coherente, es decir razonable. Por ejemplo si se incrementa el presupuesto de gastos, se debe estableces el financiamiento respectivo. Una vez emitido el dictamen de la Comisión de Presupuesto, deliberado el proyecto por la cámara de origen en general y en particular, y aprobado el mismo, éste pasa a la Cámara de Senadores. Algunos supuestos: -Si la cámara revisora lo aprueba, pasa al PEN para ser promulgado. -Si la cámara revisora le introduce alguna modificación, el proyecto vuelve a la de origen. Ésta no puede desechar totalmente el proyecto, puede aceptar las modificaciones y así enviarlo al PEN, o puede insistir con la redacción originaria con la misma mayoría que hubo en la revisora. -Si el proyecto es desechado en su totalidad por alguna de las Cámaras, el proyecto no puede ser tratado en las sesiones de ese año. Esta regla no aplicada a la Ley de Presupuesto. Por ende en tal caso volvería a ser tratada. -El PEN tiene la facultad del veto. Si el veto es total, el proyecto vuelve a ser tratado en el Congreso, haciendo una excepción por tratarse de la ley de Presupuesto. Por otra parte el PEN puede vetar y promulgar parcialmente la Ley de Presupuesto, siempre y cuando la parte no observada tenga autonomía normativa y no altere la unidad del proyecto enviado por el PL. En otras palabras, las cuestiones presupuestarias en sí, como son consideradas como una unidad, no pueden ser promulgadas parcialmente, por ejemplo la autorización para realizar gastos esta íntimamente ligada al cálculo
de recursos, esto no puede ser separado; en cambio decisiones no financieras admiten sin problema la promulgación parcial.
3- EJECUCIÓN Sabemos que respecto de los recursos, el presupuesto viene a ser sólo una estimación; pero respecto de los gastos es una autorización máxima para gastar. Una vez promulgado y aprobado el proyecto, el Jefe de Gabinete a través de una resolución administrativa, realiza la distribución administrativa. De acuerdo a Corti se trata de una reglamentación de la Ley de Presupuesto en donde de manera más detallada se autoriza y se le asigna a cada jurisdicción las partidas presupuestadas con las que contará para realizar los gastos. El presupuesto no es operativo por sí mismo, es decir que son esta disposición no nadie puede comenzar a gastar. ¿POR QUÉ ESTA REGLAMENTACIÓN ESTA A CARGO DEL JEFE DE GABINETE? Dentro de sus atribuciones se encuentran las de: ejercer la administración general del país; hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto nacional. Y para ello puede expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le atribuyen. -Ahora sí cada repartición cuenta con sus respectivas partidas y debe comenzar a cumplir con los proyectos estipulados. Por ejemplo el Ministerio de Salud tiene que combatir el dengue, para ello necesita una cierta cantidad de repelente. Convoca una licitación pública para conseguir un proveedor de dicho producto. Con el que resulte adjudicatario, se celebrará un contrato. Una vez autorizado el mismo, es decir aprobado el gasto, se dice que el mismo esta comprometido. Esto implica que el monto destinado se encuentra afectado, pero todavía el gasto no se ha ejecutado. -El paso siguiente es recibir la prestación, en este caso recibir los repelentes. Verificará que coincida lo entregado con lo pactado y se procede a la liquidación. -La liquidación es el procedimiento a través del cual la deuda se hace cierta, es decir se sabe con exactitud la suma que el Estado debe abonar. Ahí se tienen en cuenta, los recargos, las rebajas, las quitas, descuentos, etc. -Una vez liquidado el gasto se libra la orden de pago, es un documento librado a favor del proveedor de repelente contra la Tesorería. Es una obligación de pagar. Por lo general la liquidación y la libración de orden de pago se dan juntos y así se dice que el gasto esta devengado. -Con el devengamiento el gasto queda ejecutado y la obligación de pagar por parte del Estado deviene exigible. -No se considerará recaudado o ejecutado el recurso hasta tanto no se efectivice dicha operación en las arcas del estado. REGLAMENTO DE LA LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA Y DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL Nº 24.156. (1344/07) SECCION III: DE LA EJECUCION DEL PRESUPUESTO. ARTICULO 29. — La ejecución de gastos está sujeta a la condición de no superar el monto de los recursos recaudados durante el ejercicio, de acuerdo con lo establecido en el párrafo final del Artículo 34 de la ley.
ARTICULO 30. — El señor Jefe de Gabinete de Ministros de conformidad con las facultades conferidas por el Artículo 100, inciso 7) de la CONSTITUCION NACIONAL, aprobará la distribución administrativa del presupuesto de gastos.
¿Cuándo se considera ejecutado un gasto según el decreto 1344/07? (Pregunta de EXAMEN CLÁSICA) La respuesta esta en el art 31 del decreto reglamentario de la ley 24.156: ARTICULO 31. — Las principales características de las etapas de los gastos, en el contexto de la presente reglamentación son las siguientes: 1.- Compromiso, cuando se opera: a) El origen de una relación jurídica con terceros que producirá una eventual salida de fondos u otros valores, sea para cancelar una deuda o para su aplicación al pago de un bien o de un servicio determinado. b) La aprobación, por parte de un funcionario competente, de la aplicación de recursos por un concepto e importe determinados y de la tramitación administrativa cumplida. c) La identificación de la persona física o jurídica con la cual se establece la relación que da origen al compromiso, así como la especie y cantidad de los bienes o servicios a recibir, o, en su caso, el carácter de los gastos sin contraprestación. d) La afectación del crédito presupuestario que corresponde en razón de un concepto de gasto. 2.- Devengado, cuando se opera: a) Una modificación cualitativa y cuantitativa en la composición del patrimonio de la respectiva jurisdicción o entidad, originada por transacciones con gravitación económica y/o incidencia financiera. b) El surgimiento de una obligación de pago mediante la recepción de conformidad de bienes o servicios oportunamente contratados o por haberse cumplido los requisitos administrativos dispuestos para los casos de gastos sin contraprestación. c) La liquidación del gasto y, cuando corresponda, la simultánea emisión de la respectiva orden de pago dentro de los TRES (3) días hábiles de devengado dicho gasto. d) La afectación definitiva del crédito presupuestario que corresponde. 3.- Pagado: se opera con la cancelación de la correspondiente orden de pago, con independencia del medio que se utilice.
La SECRETARIA DE HACIENDA definirá —por cada inciso, partida principal y partida parcial— las condiciones necesarias para que operen las diferentes etapas de ejecución del gasto y la descripción de la documentación básica que deberá respaldar cada una de las operaciones de registro. Tanto para la Administración Central como para los Organismos Descentralizados, las contrataciones y/o adquisición de bienes o servicios cuyo devengamiento se produzca en su totalidad en un solo ejercicio y su financiación se obtenga a través del uso del crédito, deberá incluirse en el respectivo presupuesto del ejercicio el gasto total de la operación y la respectiva fuente de financiamiento. ARTICULO 32. — Se produce el devengamiento de recursos, cuando: a) Por una relación jurídica se establece un derecho de cobro a favor de las jurisdicciones o entidades de la Administración Nacional y, simultáneamente, una obligación de pago por parte de personas físicas o jurídicas, sean públicas o privadas. b) Se produce la percepción o recaudación de un recurso en el momento en que los fondos resultantes ingresan o se ponen a disposición de una oficina recaudadora, de un agente del Tesoro Nacional, o de cualquier otro funcionario facultado para recibirlos.
MODIFICACIONES DE LA LEY DE PRESUPUESTO DURANTE SU EJECUCIÓN Para modificar la Ley de Presupuesto hay que tener en cuenta la reserva legal, es decir, el Presupuesto se establece mediante ley y por ende sólo admite modificación mediante otra ley. Sin embargo la marcha cotidiana de la Administración puede exigir variaciones que justifican que las realice por ejemplo el Jefe de Gabinete en vez de seguir todo el trámite legislativo. Art. 37. El Jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas las modificaciones que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades. Art. 39. El Poder Ejecutivo nacional podrá disponer autorizaciones para gastar no incluidas en la ley de presupuesto general para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias, inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor. Estas autorizaciones deberán ser comunicadas al Congreso Nacional, y las autorizaciones así dispuestas se incorporarán al presupuesto general.
4- CONTROL DURANTE LA EJECUCIÓN (HERRAMIENTA/ CONGRESO ARTÍCLO 75 APROBAR O DESECHAR LA CUENTA) -El Jefe de Gabinete ejecuta la ley de presupuesto (Art. 100 inc. 7); el Presidente la supervisa a través de la SIGEN (Art. 99 inc 10). -El Jefe de Gabinete debe concurrir una vez por mes al Congreso para informar sobre la marcha de la cosa pública que esta a su cargo.
-Concurrencia anual y conjunta del Jefe con el Ministro de Economía. -Envío de información trimestral por parte del Jefe de Gabinete. -La Oficina Nacional de Presupuesto evaluará la ejecución de los presupuestos de la administración nacional tanto en forma periódica, durante el ejercicio, como al cierre del mismo. la Oficina Nacional de Presupuesto realizará un análisis crítico de los resultados físicos y financieros obtenidos y de los efectos producidos por los mismos, interpretará las variaciones operadas con respecto a lo programado, procurará determinar sus causas y preparará informes con recomendaciones para las autoridades superiores y los responsables de los organismos afectados. -La Auditoria General es el órgano de asistencia técnica al Congreso y debe intervenir en todo lo relacionado con el prepuesto, por ende no sólo participar en su sanción, sino también debe controlar su ejecución.
CUESTIONES REFERIDAS AL CONGRESO Dentro de las atribuciones del Congreso, una muy importante es la contenida en el art. 75 inc. 8: Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión. La cuenta de inversión es el documento producido por el Ejecutivo, en el cual se expone el desenvolvimiento de la totalidad de la actividad financiera pública correspondiente al ejercicio financiero concluido, a la luz de la Ley de Presupuesto en su momento vigente. En otras palabras es la mención de lo ejecutado en el Presupuesto. La CN establece que le compete al Congreso aprobarla o desecharla, pero no dice a quien le corresponde confeccionarla. De acuerdo a la LAF, el artículo 91 inciso h) dice que le compete a la Contaduría General de la Nación.
NIVEL PROVINCIAL LEY 12.510 El órgano coordinador fue hasta el 2007 la Secretaría de Hacienda, luego se agrego la Secretaría de Finanzas. Es una ley más amplia que la nacional, ya que se titula: “LEY DE ADMINISTRACION, EFICIENCIA Y CONTROL DEL ESTADO”. Además de los cuatro sistemas existentes a nivel nacional, se agrega el Sistema de los Ingresos Públicos. Por ende los sistemas de Administración financiera son 5, más un Sistema de Administración de Bienes y Servicios; y Sistemas de Administración de Información. El Ministerio de Hacienda y Finanzas es el responsable de la coordinación, supervisión y mantenimiento de los sistemas.
UNIDAD 13: LA POLÍTICA FISCAL POLÍTICA FISCAL Las ciencias sociales suelen revestir dos aspectos: El positivo: estudio o análisis del SER o sea de la realidad que ES o que FUE en un determinado
momento histórico. Normativo o perceptivo: estudio y proyección del debe ser de dicha realidad, comprendiendo: o
Fijación de objetivos a alcanzar.
o
Estudio y selección de los medios o instrumentos (políticas) aptos para la consecución de aquellos objetivos o fines. Se trata de una relación entre medios y fines.
La política fiscal es esencialmente normativa, aunque se basa en el conocimiento de la realidad fiscal o financiera y de las teorías, clasificaciones, descripciones, leyes, conceptos, etc, que explican dicha realidad (Finanzas positivas) y que sirven de base por lo tanto, al diseño e implementación de aquella política fiscal normativa.
CONCEPTO Y NATURALEZA
La política fiscal es, por un lado, el aspecto normativo o perceptivo de las Finanzas públicas o Hacienda del Estado (sector público) y es asimismo, por otro lado, la rama de la política económico-social (que a su vez es rama de la política general del estado) que se ocupa de: el análisis, compatibilización, selección, instrumentación, e implementación de las políticas (medios instrumentales) más aptos e idóneos para el logro u obtención de los fines u objetivos que se ha propuesto alcanzar la sociedad (el estado) en materia económico-social y que han sido definidos y priorizados por la política general, de la cual aquélla forma parte. La política general tiene diversas ramas: económico-social, cultural, educativa, sanitaria, deportiva, de seguridad, de defensa, de relaciones exteriores, cada una a cargo, en un gobierno, de sus respectivos Ministerios, Secretarías o Carteras con sus respectivas funciones y responsabilidades. La política económico-social reconoce sus ramas: la fiscal, la monetaria, la de divisas, la de precios, la de salarios, la de inversiones, etc. La política fiscal es sólo una rama, que debe ser diseñada e instrumentada de modo tal que se conjugue y complemente con las otras ramas ya citadas de la política económico-social, para poder tener éxito en el logro de los objetivos planteados. La política fiscal (como todas las otras) debe estar encuadrada dentro de un cierto marco jurídico que haya sido establecido en el régimen jurídico del estado en cuestión (constitución, leyes, decretos, etc), marco jurídico que está dado por el derecho fiscal o financiero, rama del derecho público (interno o internacional).
POLÍTICA FISCAL Y DERECHO FINANCIERO La política fiscal es un aspecto normativo de las finanzas públicas. El derecho financiero es el marco jurídico dentro del cual debe actuar la política fiscal. Está dado por la CN, las leyes impositivas, la ley de presupuesto de cada año, ordenanzas municipales sobre tasas, tratados internacionales en materia fiscal, la ley de administración financiera, decretos, resoluciones, circulares, etc. Principales normas establecidas por la CN que rigen la política financiera: Art. 4: formación del tesoro nacional. Art. 52: leyes sobre el reclutamiento de tropas e impuestos diputados es la cámara de origen. Art. 75: atribuciones del congreso: o
Emitir empréstitos sobre el crédito de la nación.
o
Aceptar o rechazar las cuentas de inversión del PE.
o
Aprobar o modificar el presupuesto proyectado por el PE.
FUNCIONES DE LA POLÍTICA FISCAL
1) Decir si los objetivos elegidos son compatibles entre sí. Si los objetivos son compatibles se debe lograr estabilidad o el crecimiento. 2) Seleccionar los instrumentos más adecuados para lograr el o los objetivos seleccionados y compatibilizarlos con los objetivos. 3) Compatibilizar los instrumentos entre sí.
FINES DE LA POLÍTICA FISCAL Objetivos de la política económico-social: Satisfacción de las necesidades públicas o sociales. Asignación de los recursos reales del país (tierra, trabajo, capital, tecnología, empresa, etc) o sea que dichos recursos se empleen de manera de maximizar la satisfacción de las necesidades públicas con el mínimo costo social y privado (no derrochar recursos reales ni financieros). Estabilización de la economía (de precios, de la moneda, de la Balanza de Pagos, etc) y pleno empleo; evitando o atenuando tanto los procesos inflacionarios como los depresivos. Distribución o reparto más equitativo (justicia social) de la riqueza y del ingreso nacional; disminuir la pobreza. Favorecer el crecimiento económico y desarrollo del país y sus distintas regiones (aumento del PBI sostenido, menores tasas de enfermedad, mortalidad infantil, analfabetismo, etc.). Integración económica y cultural con otras naciones y mercados (Comunidad Económica Europea, MERCOSUR, Pacto Andino, etc.).
La política fiscal tiene sus propios objetivos específicos o particulares, que cooperan y forman parte de aquellos objetivos generales de la política económico-social: Lograr el equilibrio fiscal o presupuestario (o quizá el déficit intencional en épocas de depresión). Alta o baja presión fiscal o tributaria, según convenga. Elevada o reducida deuda pública, según convenga. Incrementar el GP social, con reducción de otros. Promover exportaciones (IVA tasa cero, reintegros y reembolsos impositivos al exportar, Draw-back de impuestos aduaneros) y promover la inversión interna (exenciones y desgravaciones tributarias, gastos públicos en infraestructura) para favorecer el crecimiento económico.
CONCEPCIONES TRADICIONAL Y MODERNA DE LA POLÍTICA FISCAL
Monetaristas y escuela austriaca: primero se debe estabilizar para eliminar la inflación y después recién se puede crecer. La inflación se elimina disminuyendo la cantidad de moneda, lo que implica política monetaria.
Estructuralistas y desarrollistas: la estabilidad viene sólo creciendo. Si esto es así, el mismo proceso hace crecer el PBI, aumentando la producción y la disponibilidad de bienes y servicios éstos se desequilibrarán y desaparecerá la inflación: política fiscal.
La conveniencia de la política fiscal o monetaria depende de la concepción de cada escuela, aunque con anterioridad ya se practicaba la política fiscal los mercantilistas aplicaban impuestos a las importaciones y subsidios a las exportaciones para lograr la balanza comercial favorables que haría entrar oro al país. Con el liberalismo se empezó a creer más en la política monetaria que en la fiscal. Teoría nominalista: cierto porcentaje de respaldo, el papel moneda vale por sí mismo aunque no tenga respaldo porque el estado le da valor. Teoría metalista: tiene un respaldo del 100%.
No es que la economía liberal clásica no tenía política fiscal, sino que no la estudiaban porque buscaban que el aspecto fiscal sea neutral (impuestos y gastos mínimos, no afectan a la actividad privada). La expresión política fiscal nace con Wagner que ya hablaba de un aumento del GP, sus causas, impuestos como redistribuidores de la renta, etc. Fue precursor de Keynes. Otro objetivo extrafiscal aparecido con posterioridad, es el de la redistribución, a raíz de la desigualdad que había en la distribución del ingreso. El estudio de crecimiento y desarrollo aparece luego de la 2º GM. En los últimos 30 o 40 años aparece otro objetivo como medio de solución para los problemas de pobreza, falta de crecimiento y para evitar las guerras integración económica. El objetivo que estuvo siempre desde que existen los impuestos y los gastos es el objetivo fiscal propiamente dicho: recaudar para gastar y satisfacer así las necesidades públicas.
Conjunción de la política fiscal con la monetaria Si el BC financia al gobierno (hoy prohibido) es política monetaria para el BC (creación primaria de dinero) y política fiscal para el gobierno: política conjunta o mixta. Política fiscal pura: cuando el gobierno recauda y luego gasta. Política monetaria pura: (no interviene el gobierno) cuando el BCRA realiza operaciones de mercado abierto o redescuenta a los bancos. Otro ejemplo es cuando el BC fija las tasas de interés aunque tiene consecuencias fiscales dado que al aumentar el interés de mercado, la tesorería del estado tendrá que aumentar la tasa de rendimiento de los títulos públicos política monetaria con efectos fiscales.
ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS Y DISCRECIONALES Política fiscal discrecional: intencional, instrumentada a propósito como política. Es la verdadera política fiscal. Las medidas discrecionales son las que deben tomarse explícitamente por parte del gobierno.
Política fiscal no discrecional o automática: produce efectos, pero sin que el gobierno se lo proponga. Es no deliberada. Se dan los instrumentos fiscales llamados estabilizadores automáticos. Ejemplo: el impuesto progresivo a la renta, que en nuestro país va del 6% al 33%, cuando hay inflación, si no se hacen los ajustes, puede alcanzar con una alícuota muy alta una renta nominal inflada actúa como estabilizador automático. Dos mecanismos fiscales automáticos son el sistema tributario y el seguro de desempleo. El impacto recesivo sobre el ingreso nacional de una caída autónoma en la demanda global (por ejemplo una reducción de la inversión privada) se amortigua en el caso de que el sistema tributario esté diseñado de tal manera que las recaudaciones tributarias sean función del ingreso nacional. Por otro lado, el seguro de desempleo implica que cuando la economía entra en recesión y el desempleo aumenta, automáticamente se expanden los gastos públicos de transferencia (subsidios a los desocupados) y ello también amortigua la caída en el ingreso disponible y por lo tanto en el consumo privado y en el ingreso nacional. Las ventajas de los estabilizadores automáticos respecto a los discrecionales, surgen cuando se observan los considerables rezagos que pueden tener estos últimos. Un primer rezago es el de
reconocimiento: entre el momento en que comienza efectivamente la recesión y el momento en que se reconoce la necesidad de adoptar alguna medida transcurre cierto lapso de tiempo. Una vez reconocida la necesidad de tomar medidas, se abre un segundo período, el rezago de implementación: tomar decisiones políticas es un proceso arduo y según cuales sean los mecanismos institucionales, llevará a convencer al ministro de economía o de hacienda, éste al presidente de la república, éste a proponer al congreso nacional las medidas fiscales correctivas, sea aumento del GP, sean disminuciones impositivas; puede llevar meses la deliberación de cada una de las cámaras legislativas y la sanción de las medidas requeridas. El tercer rezago es el de la respuesta de la economía global a las medidas adoptadas. La demora dependerá del tipo de medidas fiscales utilizadas.
POLÍTICA FISCAL ANTIINFLACIONARIA Y ANTIDEPRESIVA Antiinflacionaria: las teorías monetarias identifican prácticamente a la emisión monetaria con la inflación (teoría cuantitativa del dinero). Se afirma que la falta de equivalencia entre los medios de pago creados mediante la emisión y la cantidad de bienes y servicios disponibles tiene como efecto el producir inflación. Por lo tanto la inflación no es sino la consecuencia directa de los excesos en la facultad de emitir moneda. Otros autores sostienen que debe abandonarse el enfoque puramente monetario y hasta efectuar el análisis de la inflación dentro del marco de la teoría de la renta global. Para quienes se adhieren a la teoría monetarista de la inflación, no puede haber otra solución que restringir la masa monetaria. Sin embargo no puede restringir la demanda global y frenar así el crecimiento de la economía. Todo parece indicar que no puede tomarse en cuenta el enfoque monetarista en forma unilateral, al contrario, debe aceptarse que las medidas de estabilidad posibles en el marco de un programa de desarrollo dependen de un conjunto de circunstancias. La política de estabilización debe adecuar sus métodos de combate al tipo de inflación prevaleciente. En Argentina, el ataque de la inflación no sólo debió encararse coyunturalmente sino también enfrentando las rigideces estructurales (rigidez de la producción agropecuaria a la capacidad de importar, insuficiente infraestructura, déficit fiscal estructural, subsistencia de rigideces institucionales y políticas). Estas rigideces estructurales son las que motivaron en nuestro país la incapacidad de la oferta para responder a los aumentos de la demanda global y sus cambios de composición constituyendo presiones inflacionarias básicas. La política financiera mediante sus instrumentos de acción (gastos y recursos públicos) pude brindar un gran aporte a la lucha contra la inflación. Es necesario, por ejemplo, eliminar o reducir los GP y dirigirlos, en cambio, hacia la industria de base y el capital de infraestructura. Es muy importante el aliento impositivo a
la producción agropecuaria y en general a toda aquella que pueda generar divisas. Debe incentivarse a las actividades privadas realmente productivas y al contrario, desalentarse fiscalmente a aquellas industrias improductivas en relación al desarrollo y las actividades especulativas que inmovilizan los capitales. Debe encararse una reformulación impositiva que alivie a los sectores productivos de la economía.
Antidepresiva: el concepto de desarrollo económico es relativo. Resulta de la comparación de la condición económica de diversos países. Han ido apareciendo a lo largo de la historia económica de los países formas de lucha contra el estancamiento, con resultados diferentes pero siempre encaminadas al desarrollo de los pueblos. Pero los beneficios del progreso no se han repartido por igual. Hay naciones avanzadas con altos niveles de vida y marcha económica ascendente, y naciones atrasadas envueltas en círculos viciosos de pobreza y miseria. La función del estado para cumplir con los objetivos del desarrollo y la no depresión económica puede desarrollarse siguiendo dos procedimientos diferentes: puede el estado encarar un vasto programa de GP que lo lleve a convertirse en el agente principal de la política de desarrollo, o por el contrario puede llevar adelante una política que tienda a crear o adecuar las instrucciones que hagan posible el desenvolvimiento de la empresa privada, en forma tal que esta sea el elemento primordial y decisivo en lucha contra el subdesarrollo y el estancamiento. Se debe destacar que el aumento de los precios por la inflación ocasiona el incremento de los GP y luego de un primer momento el bienestar desaparece con la pérdida de poder adquisitivo de la moneda y el aumento de los precios por encima de las rentas hace imposible alcanzar los objetivos perseguidos por la política fiscal antidepresiva a favor del desarrollo y obliga a complementar dicha política con otra de tipo antiinflacionaria.
INSTRUMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL Los tres grandes instrumentos o medios de que dispone el estado para ejecutar la política fiscal (y que debe haber planificado, programado, seleccionado, armonizado entre sí para formar un conjunto homogéneo de medidas políticas a adoptar) son: Los tributos (en particular los impuestos). Los gastos públicos (y sus distintas clases). La deuda pública (interna o externa).
Y todo ello debe estar contemplado en la ley financiera más importante: la ley de presupuesto, así como las leyes sobre tributos, empréstitos, y demás operaciones de crédito público, moneda, etc. El diseño e implementación de tales instrumentos debe contemplar: El marco jurídico. Los efectos económicos sociales, que habrán de producir en la sociedad. La búsqueda de los objetivos o fines prefijados por le sociedad, representada en el estado.
Los ciclos económicos Las pruebas estadísticas y la historia económica nos muestran que la actividad de un país está sujeta a una gran variedad de fluctuaciones a lo largo del tiempo. Algunas de estas fluctuaciones pueden identificarse con facilidad y hasta pueden clasificarse según sus características particulares. Vamos a ver una de estas clasificaciones: A) Cambios no periódicos, dentro de los cuales encontramos a) Tendencias seculares La tendencia es un movimiento continuo y prolongado, ascendente o descendente, de cualquier actividad en una dirección conocida durante un largo período de tiempo. Algunas de sus causas: el aumento de la población, el incremento de la eficiencia económica y del capital acumulado, etc. b) Fluctuaciones esporádicas Son accidentales y difícilmente calculables. Ej: causadas por una guerra, huelgas, inundaciones. B) Fluctuaciones recurrentes o periódicas , incluyen a a) Fluctuaciones estacionales Son las variaciones en la actividad que ocurren dentro del período de un año. Algunas son naturales (relacionadas con las estaciones) y otras artificiales (relacionadas con la ley, las costumbres). Ejemplos: los períodos de cosecha, el turismo, distintos alimentos: helados, a nadie puede sorprender una caída de la actividad durante el invierno. b) Fluctuaciones cíclicas o ciclos económicos Son movimientos ondulatorios de la actividad económica, caracterizados por fases periódicas de expansión y contracción en períodos que exceden a un año. Estas fases, entonces, se repiten con frecuencia y tipos similares. Estos ciclos pueden ser no necesariamente de la economía en general, sino que también existen ciclos específicos, es decir, variaciones en actividades como la construcción, el empleo, el nivel de ahorro. Generalmente la existencia de estos ciclos específicos provoca que se expandan a otras actividades, con lo que podemos decir que un ciclo económico es una sumatoria de estos fenómenos específicos. Los ciclos económicos tienen una duración que va de uno a doce años. Pero su periodicidad no está suficientemente comprobada. Las fases del ciclo son las siguientes: prosperidad, crisis, depresión y recuperación Cómo puede actuar el gasto público en los ciclos Puede afirmarse que nadie está dispuesto a soportar los cambios de ingresos de los auges y las depresiones sin hacer un esfuerzo para reducirlos a una estabilidad razonable. Las respuestas de los economistas Los modelos teóricos que tratan de explicar los ciclos económicos pueden
clasificarse según la causa que genera la inestabilidad: a) Los elementos de la demanda agregada (causa real) b) La cantidad de dinero (causa monetaria) Comencemos por el modelo que indudablemente más condicionó la visión ecónomica de este siglo, la primera de estas causas. a) Su autor (si bien otros economistas lo precedieron con algunas de sus conclusiones) el inglés John Maynard Keynes, a través de su obra más conocida “Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero”, rompe con el hasta entonces habitual enfoque de la economía clásica. Introdujo en la sociedad y fundamentó, de manera ciertamente irreverente en relación a sus maestros (Marshall y Pigou), el concepto de que la política fiscal del gobierno es un arma poderosa para la estabilización de los ciclos, y que el Estado no debe ser un mero garante de las condiciones de operación del mercado. Parte de la idea de que la caida de la actividad económica en general y del empleo y el consumo en particular en la Inglaterra de ese entonces (y luego en EEUU) obedecía a que el mercado no funcionaba como los clásicos creían y que las fluctuaciones en la actividad económica están producidas por el comportamiento del sector privado. Había disminuido la inversión, la producción, existía desempleo involuntario, caída del ingreso, del consumo, existían ahorros ociosos por parte de los sectores más pudientes (y que menos consumían proporcionalmente a sus ingresos) que no se consumían ni se invertían. Si se hubiera actuado según lo indicaba la teoría imperante hasta el momento, el Estado hubiera disminuido el G, acentuando aún más la depresión, es decir con una conducta procíclica. En consecuencia Keynes entendió que era necesario que el Estado actuara de manera anticíclica y que a través del Gasto Público se incrementara la demanda agregada, transfiriendo recursos a los sectores con mayor propensión marginal a consumir (los de menos ingresos) mediante la realización de obras públicas, con lo que se producía un efecto multiplicador en la economía ya que estos beneficiarios de esos nuevos empleos consumían más y a su vez trasvasaban parte de esos ingresos a otros sectores, y al aumentar el nivel consumo, las empresas debían hacer frente a éste e invertir más en bienes de capital,(en lo que se llama el principio de aceleración), hasta que la economía retornara al pleno empleo de sus fuerzas productivas, en virtud de este efecto palanca. De esa manera, se atenúan considerablemente las fluctuaciones del nivel de renta. Esta fue la política utilizada en el New Deal de Roosevelt que permitió sacar a la economía de EEUU de la Gran Depresión del 30, tal como se ha aprendido en el curso de Economía Política. También la receta keynesiana fue aplicada en parte en 1963 durante el gobierno de Arturo Illia, lo que permitió un importante aumento del Producto Bruto. Según Joan Robinson (en “Filosofía económica”), uno de los máximos méritos de Keynes desde el punto de vista moral, al señalar que el ahorro es la causa del desempleo, lo constituye el hecho de que se dejó de justificar a la desigualdad de ingresos por ser fuente de acumulación: las virtudes privadas (el ahorro) resultaron ser un perjuicio público. b) Otra es la visión del monetarismo próximo a la ortodoxia clásica, que en virtud de los cuantiosos deficits de la gran mayoría de los países en los últimos tiempos, ha vuelto a cobrar auge Según Milton Friedman el consumo y la inversión eran bajos porque la tasa de interés era alta debido a una oferta de dinero reducida, por lo que hubiera bastado con aumentarla con créditos para el consumo. En consecuencia, según esta teoría todo se reduce a la cantidad de dinero que se encuentra en el mercado. Si se aumenta el G, financiado con créditos internos, aumenta la tasa de i, disminuye el consumo de bienes duraderos y la inversión. Puede originar inflación y disminuir el empleo (curva de Philips) y puede llegar a existir déficit permanente con pago de
intereses y aumento mayor de G. Luego del desafío lanzado por Keynes, el énfasis se ha desplazado del problema de la estabilización de las fluctuaciones cíclicas al problema relacionado de la ocupación plena. Riesgos: que por políticas expansivas se produzca inflación antes de llegar al pleno empleo. que disminuya la inversión privada por el aumento de la deuda pública por los deficits contraidos. Esto no importa tanto si el ingreso aumenta y si los G son productivos. La receta keynesiana era aplicable ante un escenario en el cual había disminuido la demanada efectiva. Pero en los países subdesarrollados ni la producción ni la demanda efectiva han llegado a ser altas, por lo tanto no se puede volver adonde nunca se llegó
