RESUMEN DE HORACIO CORTI – DERECHO CONSTITUCIONAL PRESUPUESTARIO
LA ACTIVIDAD FINANCIERA PUBLICA Se regula la “renta pública” desde el artículo 4 de la Constitución, y esta como “constitución financiera” entendida como el conjunto de acciones financieras
realizadas por el Estado con el fin de hacer efectivas las instituciones constitucionales. Dentro de esta definición, hay tres elementos:
Sujeto actuante (Estado)
Núcleo material (Actividad recaudatoria y erogatoria)
Finalidad (Hacer efectivas las instituciones de la Constitución)
Pero asimismo hay una vinculación conceptual que existe entre la actividad financiera publica y derechos humanos. Si se agrega esta cuestión, ella se define como el conjunto de acciones financieras realizadas por el Estado con el fin de hacer efectivo el sistema constitucional de los derechos humanos. La finalidad de la actividad financiera es asegurar la existencia empírica de la Constitución. La finalidad de un instituto recaudatorio como el tributo no es el hecho desnudo de “recaudar”. El Estado realiza una actividad cuyo fin debido, impuesto por la
Constitución, es la realización de la propia Constitución. Lo esencial a destacar es que la finalidad de la actividad financiera (y de sus subactividades: tributaria y presupuestaria) es siempre constitucional. En resumen, los tributos no tienen finalidades fiscales o extrafiscales, sino que, de manera más fundamental, tienen finalidades constitucionales. DERECHO PRESUPUESTARIO SUSTANTIVO Punto de conexión jurídica. El presupuesto es el principal instrumento jurídico de planificación de la actividad estatal. Aquí hay dos aspectos correlacionados: el papel “ordenador” del presupuesto
y su función de vehículo del plan de gobierno.
En primer lugar, el presupuesto, al contener tanto una estimación recaudatoria como una autorización para gastar, actúa como una “ordenación del ciclo de gastos e ingresos”. Como también destaca Rodríguez Bereijo, “el núcleo central de la temática
del derecho financiero no está constituido tanto por las relaciones jurídicas tributarias, sino más bien por la relación entre los ingresos y los gastos públicos, el verdadero eje central en torno al que gira el derecho financiero. La institución presupuestaria es la que da unidad y coherencia a la actividad financie ra del Estado”. El presupuesto revela en sí mismo la unidad político-constitucional de la actividad financiera. LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA (LAF) La LAF es el principal cuerpo legal orgánico en materia financiera no tributaria y, en particular, en lo relativo a la actividad a ctividad presupuestaria. ASPECTOS HISTORICOS Y ESTRUCTURALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL PRESUPUESTARIO: CLAUSULAS EXPRESAS FUNDAMENTALES Hay en el texto constitucional un artículo indudablemente central, el cuarto o “clausula financiera”, q ue todavía conserva su redacción histórica y que expresa la clara voluntad
constitucional de vincular ingresos y gastos públicos: “El gobierno federal provee a los gastos de la Nación con fondos del Tesoro nacional
formado del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito cré dito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional”. El segundo artículo fundamental en la materia es el 75, que al enumerar las atribuciones del Poder Legislativo federal incluye, en su inc. 8°, la referencia a la potestad presupuestaria. Es así que corresponde al Congreso de la Nación: “Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el párr. 3 del inc. 2° de este
artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, sobre la base del programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión”.
Es por ello que se le otorga al Poder Legislativo de manera exclusiva la potestad presupuestaria, al enunciarse un principio de reserva de ley en la materia. Esto debe complementarse con otras disposiciones expresas que son afines y que especifican el principio de reserva de ley. Por un lado, se encuentran las expresas atribuciones de potestades presupuestarias al Presidente y al Jefe de Gabinete. Ga binete. El inc. 10 del art. 99 establece que el Presidente de la Nación: “Supervisa el ejercicio de la facultad del Jefe de Gabinete de Ministros respecto de la
recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la Ley de Presupuesto de Gastos Nacionales”.
Mientras que el art. 100 dispone que es atribución a tribución del Jefe de Gabinete de Ministros: “Enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de Presupuesto Nacional,
previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo”, inc. 6°. “Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional”, inc.
7°. El primer aspecto a destacar es que, de acuerdo al texto constitucional, la decisión presupuestaria se encuentra sujeta a pautas, es decir, a principios jurídicos. En la medida en que las pautas están contenidas en la Constitución se trata de principios constitucionales. Principios constitucionales y control judicial de constitucionalidad son dos momentos jurídicos inseparables. El inc. 8° del art. 75 enfatiza lo que ya expresaba la cláusula financiera contenida en el histórico art. 4°: la unidad constitucional de la actividad financiera pública y la unidad constitucional del derecho financiero. El inc. 8° dispone que la Ley de Presupuesto debe efectuarse conforme a las pautas establecidas en el párr. 3° del inc. 2° del propio art. 75, donde se establece lo siguiente: “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires, y entre
éstas, se efectuará en e n relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.
Los principios constitucionales tributarios serian:
Equidad (art. 4°, CN)
Solidaridad (base de la progresividad tributaria)
Igualdad (art. 16, CN)
Los principios constitucionales tributarios y presupuestarios se sostienen una fuente común, que no es otra que el derecho constitucional financiero o constitución financiera o régimen constitucional del Tesoro. La cláusula financiera es el art. 4° y la presupuestaria el art. 75 inc. 8°. LA FORMA FEDERAL Hay rasgos estructurales que plasman de manera peculiar la forma federal del Estado. a) El principio de suficiencia financiera i. Según este principio general, los recursos financieros que dispone una unidad política, y en general, cualquier órgano estatal, deben ser suficientes para para sostener los gastos públicos ligados a las funciones jurídicas que el propio orden jurídico le impone a aquel órgano o unidad política. ii. La suficiencia es una exigencia cuyo objetivo consiste en asegurar la coherencia entre las normas que regulan los fines de las autoridades públicas y las normas que establecen los medios para que dichas autoridades actúen. a ctúen. iii. Los recursos que se les debe asignar y/o reconocer a cada órgano de la estructura institucional del Estado debe ser suficiente para respaldar los gastos que demande su actividad, fijada por el propio orden jurídico .
b) La autonomía presupuestaria del gobierno federal y de las provincias ( implica el manejo no condicionado de sus ingresos según el doble orden de gobierno )
c) La estructura jerárquica del orden jurídico d) La ley convenio de coparticipación y el federalismo de concertación (al gobierno federal se le otorga de forma exclusiva la potestad para crear derechos de importación y exportación: art. 75, inc. 1° y art. 9°; y para emitir moneda: arts. 75, incs. 6° y 11, y 126 .
i. El régimen de transferencias tributarias exige, para asegurar la autonomía financiera de las provincias, resguardar al máximo su autonomía presupuestaria. O dicho en un vocabulario afín a la regulación tributaria argentina y a su textura política: si las provincias dependen sustancialmente para financiarse de recursos provenientes de la coparticipación (ingresos por transferencias tributarias de parte del gobierno central), entonces se potencia la importancia de la autonomía presupuestaria, que de esa manera se convierte en uno de los factores decisivos de la autonomía financiera como tal. e) Principios sustanciales de derechos humanos f) Unidad mínima de ordenamiento g) Primacía federal h) Régimen financiero municipal ENUMERACION DE LOS PRINCIPIOS SUSTANCIALES Los referidos principios están enunciados en el significativo párr. 3° del inc. 2° del art. 75 que establece que: “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad d e Buenos Aires y entre éstas,
se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. Como ya se destacó, a estas pautas remite el inc. 8° del art. 75, de forma que los principios que la Constitución expresa respecto de la ley convenio de coparticipación son los mismos que que los que rigen la Ley Le y de Presupuesto en el ámbito federal. Los principios en cuestión son los siguientes: a) Proporcionalidad; b) Equidad; c) Solidaridad, e d) Igualdad.
El principio de proporcionalidad dice dice que los recursos financieros deben distribuirse en relación directa a los gastos públicos requeridos para cumplir c umplir con las funciones jurídicas de cada unidad política . La relación directa expresa la existencia de una relación
distributiva de proporcionalidad entre las funciones jurídicas de las unidades políticas y los recursos asignados a cada una de ellas. Dada una masa financiera a distribuir, se le debe dar a cada uno de acuerdo con las competencias que el orden jurídico le atribuye. Este principio se encuentra ratificado por lo dispuesto en el párr. 5° del art. 75, al disponer que: “No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva
reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso”.
Se genera así el e l siguiente sistema constitucional de tres distribuciones sucesivas de los recursos recaudados por el gobierno federal, todas regidas por el principio de proporcionalidad: a) La distribución primaria, establecida por medio de la ley convenio, de la masa coparticipable entre el gobierno federal y las provincias; b) La distribución secundaria, también establecida por la ley convenio, de los recursos asignados a las provincias, entre ellas, y c) La distribución presupuestaria, fijada por el Congreso de la Nación, de los recursos federales excluidos de la masa coparticipable (así los derechos de exportación e importación), más aquellos que provienen de ella como resultado de la distribución primaria, entre los poderes y los órganos federales. Este sistema implica, como regla general arquitectónica de la actividad financiera pública argentina, que el gasto público federal total debe distribuirse por medio de dos técnicas jurídicas, la ley convenio de coparticipación y la Ley de Presupuesto, sujetas a un mismo principio constitucional de distribución, la proporcionalidad o relación directa entre recursos asignados y gastos requeridos para realizar las funciones establecidas por el ordenamiento jurídico. El principio de solidaridad expresa, en lo relativo a la forma federal, que, si una provincia no logra, de forma autónoma, obtener su suficiencia financiera, las restantes unidades políticas (el gobierno federal y las otras provincias hermanas) tienen la
obligación constitucional de apoyarla financieramente para que pueda cumplir con sus cometidos constitucionales . Hay al menos tres técnicas que la Constitución prevé para
plasmar dicha solidaridad financiera: a) La ley convenio de coparticipación; b) Los subsidios del Tesoro Nacional, y c) La nueva cláusula del progreso. La equidad financiera financiera se aplica, según la Constitución histórica, a las contribuciones, es decir a los tributos (art. 4°) y, de acuerdo con el texto actual, a la ley convenio de coparticipación (art. 75, inc. 8°). La equidad es el principio estructural de la suficiencia visto desde la óptica del sistema de los derechos humanos .
La clave de la igualdad pasa por el sistema de los derechos humanos. El hecho de habitar en diferentes lugares del territorio no debe conducir a un desigual ejercicio de los derechos. EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY De acuerdo con el principio de reserva de ley aplicado a nuestra materia, el Congreso tiene a su cargo la potestad financiera del Estado. Esto significa que tiene la responsabilidad de asegurar el financiamiento y, luego, el funcionamiento del Estado. Todas las decisiones fundamentales relativas a la actividad financiera están en manos del Congreso, atribuciones exclusivas de competencia que resalta su unidad constitucional. Según los términos de la cláusula financiera contenida en el e l art. 4°, que siempre es la clave del sistema constitucional, las decisiones sobre la formación y el empleo del Tesoro están a cargo del Congreso. La extensión que debe tener la Ley de Presupuesto para respetar genuinamente el principio de reserva legal (la tipicidad) deriva de sus propios fundamentos políticos y es esencial para su realidad práctica. También debe ser cierta o típica, y por ello debe contener todos los elementos estructurales o sustanciales de la decisión, tal como sucede en materia tributaria, más allá de las singularidades de cada materia. En concreto, la certeza exige que la Ley de Presupuesto sea: se a: a) Única; b) Universal;
c) General, y d) Especifica. Según la lectura de la Constitución que aquí se propone, una única ley (unicidad ) debe contener, de forma separada (universalidad ), ), un cálculo de todos los recursos y la autorización de todos los gastos de todos los poderes y órganos públicos (generalidad ), ), especificando las cantidades y finalidades de aquellos gastos ( especificación ). cuantitativa y cualitativa ). LA VIDA DE LA LEY DE PRESUPUESTO Está comprendida por una serie de tareas jurídicas, que van delineando etapas sucesivas de actuaciones públicas: a) Preparación del proyecto de la ley; b) Aprobación de la ley; c) Ejecución de la ley; d) Modificación de la ley durante su ejecución, y e) Control de la ejecución. La reglamentación de la Ley en el art. 30 de la LAF, es: “Una vez promulgada la Ley de Presupuesto General, el Poder Ejecutivo nacional
decretará la distribución administrativa del presupuesto de gastos. La distribución administrativa del presupuesto de gastos consistirá en la presentación desagregada hasta el último nivel previsto en los clasificadores y categorías de programación utilizadas, de los créditos y realizaciones contenidas en la Ley de Presupuesto General”. La distribución presupuestaria funciona como una verdadera reglamentación de la ley. De esta forma, dispuesta en primer lugar la autorización legislativa, el Jefe de Gabinete viene luego, a través de la reglamentación de la ley, a autorizar a cada funcionario en concreto a disponer de los gastos públicos. EL CREDITO Y LA DEUDA PUBLICA El art. 57 de la LAF efectúa una enumeración de diferentes operaciones de crédito publico, aun cuando, como veremos, no todos los casos mencionados se subsumen en la definición dada por la propia Ley Le y de Operación de Crédito Público. A la vez establece que el endeudamiento que resulta de estas operaciones constituye la “deuda pública”.
La ley enumera los siguientes seis métodos para endeudarse: a) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano plazo, constitutivos de un empréstito. b) La emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero c) La contratación de prestamos d) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule a realizar en el transcurso de más de un ejercicio financiero posterior al vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado anteriormente. e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el periodo del ejercicio financiero. f) La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas. En materia de crédito y deuda pública, uno de los principales fallos de la Corte Suprema en la materia es la causa “Brunicardi”. La sentencia de la Corte en ese caso trató sobre
una demanda iniciada contra el Estado por un portador de aquellos títulos públicos externos, sobre la base de la ilegitimidad de esta última modificación unilateral. Son tres los puntos esenciales tratados: el origen ilegitimo del endeudamiento, el estado de necesidad como justificación de la reprogramación unilateral, y el carácter público de las operaciones de crédito publico. LA LEY DE PRESUPUESTO Y LOS DERECHOS HUMANOS (El CASO “BADIN”) La Constitución financiera regula la actividad financiera publica de conformidad con sus aspectos estructurales. Se trata de la proyección, en materia financiera, de los rasgos medulares del Estado de Derecho tal como se los expone en el art. 1°, CN: la forma republicana, la democracia representativa y la forma federal. Es indudable que el sentido de la actividad a ctividad financiera radica en concretar la efectividad de todos los fines constitucionales. Uno de ellos es lograr la realidad misma de los derechos humanos. Debe ponerse de plano una vinculación no siempre valorada: la relación entre actividad financiera (y dentro de ella, la Ley de Presupuesto) y los derechos humanos.
Una de las finalidades de la Ley de Presupuesto es la de hacer efectivo el conjunto de los derechos humanos, de ahí que ella devenga inconstitucional si no cumple con dicho cometido o si, al desarrollarse, lesiona de alguna manera un derecho fundamental. Dado que la Ley de Presupuesto debe ser una técnica para la realización de los derechos, no debe ser un medio para menoscabarlos. Dado un derecho, no es una razón válida para justificar su lesión la existencia de carencias presupuestarias. Lo contrario implica, de acuerdo con la contundente expresión de la Corte, subvertir el Estado de Derecho. Esta doctrina ha sido mantenida con posterioridad. Vale citar, como ejemplo, el caso “Verbitsky”, donde a raíz de un habeas corpus colectivo la Corte, diez años más tarde y
con modificaciones en su composición, volvió a decir lo siguiente, en su considerando 28: “Que en este sentido, si bien resultan atendibles algunas de las razones expuestas por el Poder Ejecutivo provincial , en cuanto a la carencia de recursos económicos para solucionar en el corto plazo los problemas planteados , este Tribunal ya se ha pronunciado sobre el particular indicando que ‘estas dolorosas comprobaciones, que
es deber del Tribunal destacar, no encuentran justificativo en las dificultades presupuestarias que se traducen en la falta de infraestructura edilicia, la carencia de recursos humanos, la insuficiencia de formación del personal o las consecuentes excesivas poblaciones penales (…) Las carencias presupuestarias, aunque dignas de tener en cuenta, no pueden justificar transgresiones de este tipo . Privilegiarlas sería
tanto como subvertir el Estado de Derecho y dejar de cumplir los principios de la Constitución y los convenios internacionales que comprometen a la Nación frente a la comunidad jurídica internacional, receptados en el texto actual de aquélla (art. 5°, inc. ( Fallos 318:2002)”. 2° de la Convención americana sobre Derechos Humanos)’ (Fallos
El principio de razonabilidad , entendido como principio financiero sustantivo, establece e stablece lo siguiente:
La actividad financiera pública debe ser un medio adecuado para asegurar el ejercicio habitual de los derechos fundamentales .
En cuanto a su especificación en materia presupuestaria, él se enuncia en los siguientes términos:
La actividad presupuestaria debe ser un medio adecuado para asegurar el ejercicio habitual de los derechos fundamentales .
De acuerdo con su expresión en términos negativos, pero equivalentes:
La actividad financiera publica no debe alterar el ejercicio habitual de los derechos fundamentales .
Una exposición sistemática del principio requiere, ante todo, precisar tres aspectos de la Constitución, que son los que en definitiva se proyectan sobre la materia financiera: el sistema de los derechos fundamentales; la reglamentación, entendida como un momento en el desarrollo de los derechos y, por último, la razonabilidad como tal, en cuanto vinculo debido entre los derechos y su desarrollo o, más precisamente, entre los diferentes momentos de desarrollo de los derechos: concreción normativa o reglamentación, concreción institucional y ejecución administrativa. EL CICLO VITAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Así como hay una vida de la Ley de Presupuesto, hay también una vida jurídico estatal de los derechos. Pueden diferenciarse cinco etapas en la vida de un derecho: su enunciación constitucional que lo convierte en un derecho fundamental; su concreción normativa que desarrolla su contenido; su concreción institucional; su ejecución administrativa, y su eventual resguardo jurisdiccional.
LA ENUNCIACION CONSTITUCIONAL La enunciación constitucional es la positivización del derecho, su pasaje a una inequívoca existencia jurídico-positiva. Es solo a partir de ese momento que se está ante un derecho fundamental. LA CONCRECION NORMATIVA La concreción normativa no es más que la reglamentación de los derechos. Estos, ya enunciados por la Constitución, requieren ser desarrollados. La parquedad de su postulación constitucional exige desplegar su contenido. De acuerdo con el art. 14, CN, corresponde al Congreso reglamentar los derechos. Esto significa que el Poder Legislativo debe tomar las decisiones fundamentales o esenciales. Respecto al resto, a lo “no esencial”, o el pormenor, según el lé xico habitual
argentino, su fijación corresponde al Poder Ejecutivo mediante el ejercicio de la
potestad reglamentaria. No obstante, el primer lector institucional de la Constitución, quien tiene a su cargo la potestad de desarrollar de forma primigenia los derechos, es el Poder Legislativo. La concreción normativa del derecho se desagrega entonces en dos etapas, de diferente jerarquía: la reglamentación por medio de la ley (tarea del Congreso) y la reglamentación por medio de los reglamentos, jerárquicamente subordinada a la ley (tarea del Poder Ejecutivo, Presidente o Jefe de Gabinete, según el caso). En suma, la concreción normativa es compleja (requiere especificar una variedad de disposiciones jurídicas, que a su vez integran una variedad de ramas jurídicas), es de carácter legal (debe hacerse, en lo fundamental, mediante ley) y, en fin, es sumamente amplia (el legislador tiene a su disposición una enorme libertad de configuración). LA CONCRECION INSTITUCIONAL La concreción institucional consiste en establecer las estructuras e structuras organizativas que se requieren para poner en práctica cada derecho y su respectiva reglamentación. Esta concreción incluye dos aspectos. Por un lado, el establecimiento mismo de las estructuras o, en términos equivalentes, la instauración de los órganos jurídicos del Estado, requeridos tanto por los derechos como por su reglamentación. No hay derechos resguardados sin un entramado burocrático-institucional. Por otro lado, es preciso fijar procedimientos a fin de disciplinar la actuación de estas organizaciones. La instauración de instituciones públicas y de organismos burocráticos es un momento central en el desarrollo de los derechos fundamentales, cuyo resguardo no puede siquiera pensarse sin ellas. De ahí la posibilidad de lesionarse derechos por no establecerse instituciones estatales, por ser inadecuadas las establecidas, o por ser inadecuados sus procedimientos de actuación. LA EJECUCION ADMINISTRATIVA La ejecución administrativa consiste, sencillamente, en el conjunto de hechos y actos jurídicos llevados llevados a cabo por las instituciones instituciones públicas, públicas, a fin de resguardar los derechos fundamentales.
Se trata de la acción pública en cuanto puesta en movimiento de las organizaciones y procedimientos administrativos del Estado. Así como las instituciones son un momento decisivo en la vida de los derechos fundamentales, también lo es la acción pública. En otros términos, aquí se ubican conceptualmente las políticas públicas entendidas entendidas como las actividades estatales administrativas vinculadas al aseguramiento igual de los derechos fundamentales. EL RESGUARDO JURISDICCIONAL El resguardo jurisdiccional consiste en la actuación de los distintos órganos jurisdiccionales del Estado a fin de evitar o, en su caso, hacer cesar, las eventuales lesiones de los derechos fundamentales. Son la omisión legislativa, la inadecuada reglamentación, la omisión administrativa o su inadecuado accionar las llaves que abren la posibilidad para que intervengan los órganos jurisdiccionales. El accionar de estos últimos, aunque decisivo, es secundario, pues entre la postulación del derecho fundamental y su resguardo jurisdiccional media, o deben mediar, tres pasos: su reglamentación, su concreción institucional y su ejecución administrativa. LA RAZONABILIDAD COMO TAL: ANALISIS DEL ART. 28, CN La enunciación más sencilla de la razonabilidad como principio constitucional es la siguiente: La actividad estatal debe ser un medio adecuado para asegurar el ejercicio habitual de los derechos fundamentales .
O de acuerdo a una segunda versión equivalente, expresada en términos negativos, acorde con el vocabulario del art. 28, CN: La actividad estatal no debe alterar el ejercicio habitual de los derechos fundamentales .
La razonabilidad también puede expresarse con referencia a la vida de los derechos fundamentales: Todos los momentos de la vida de los derechos fundamentales deben sucederse de manera regular, de forma de asegurar su ejercicio habitual .
Así, en síntesis, la lesión del derecho puede originarse:
a) En una reglamentación irrazonable; b) En la omisión de reglamentar; c) En una organización irrazonable; d) En una omisión de organizar; e) En una ejecución irrazonable, o f) En la omisión de ejecutar. TIPOLOGIA DE LAS SITUACIONES PARADIGMATICAS DE LESION 1. Una ley, que supedita el ejercicio de un derecho fundamental a asignaciones presupuestarias, que resultan inexistentes o o insuficientes ; 2. Un acto administrativo, que pone de manifiesto una asignación presupuestaria que resulta inexistente o o insuficiente ; 3. Una inactividad estatal , que se origina en una asignación presupuestaria inexistente o o insuficiente , y
4. Una decisión judicial, cuyo cumplimiento se encuentra sujeto a asignaciones presupuestarias, que resultan inexistentes o o insuficientes . LOS CASOS “CHOCOBAR” Y “VILLAGRA”
La Corte de los años noventa consideró algunos aspectos de la LSP en un fallo decisivo: “Sixto Chocobar” , revelador del ambiente político de la época.
De acuerdo con el voto de la mayoría, la Constitución no precisa el significado de “movilidad”, dejándose al legislador especificar el método técnico para concretarla. Es
importante destacar la reinterpretación que se efectúa de la tradicional jurisprudencia de la Corte, para la cual hay una identidad entre “movilidad” y “proporcionalidad” (entre el monto de los haberes y de las jubilaciones), a fin de sostener que esa identidad es contingente: “Que los antecedentes relacionados evidencian con sobrada nitidez que los criterios de la ‘razonable adaptación’, de la ‘necesaria relación de proporcionalidad’ y del carácter ‘sustitutivo’ del haber jubilatorio, fueron enunciados por el tribunal solo a partir de la
inteligencia de textos legales que reglamentaron la garantía constitucional de movilidad de las prestaciones, sobre la base de las circunstancias que fueron consideradas -en su época- por el legislador, dando a un sistema que juzgó como razonable y apropiado el propósito buscado”.
“El alcance y contenido de la garantía constitucional de movilidad de las pres taciones
previsionales no son conceptos lineales y unívocos que dan lugar a una exegesis única, reglamentaria e inmodificable sino, opuestamente, susceptibles de ser moldeados y adaptados a la evolución que resulte de las concepciones políticas, jurídicas, sociales y económicas dominantes que imperan en la comunidad en un momento dado”.
En este contexto interpretativo, modificar el sentido que se le acuerda al concepto de “movilidad” es una actitud legitima del legislador. La cuestión es, entonces, si el nuevo
criterio resulta legítimo, momento en el cual incide la cuestión presupuestaria, pues de acuerdo con la LSP las prestaciones pres taciones tendrán la movilidad que anualmente determine la Ley de Presupuesto (arts. 5° y 7°, inc. 2°, LSP, ya referenciados). refe renciados). La interpretación de la mayoría es capciosa y se sostiene en una inaceptable interpretación de los tratados internacionales de derechos humanos. El razonamiento de la mayoría de la Corte puede ser reconstruido en los siguientes términos: los tratados constitucionalizados contienen enumeraciones de derechos; el contenido y alcance de algunos de esos derechos se encuentra subordinado a los recursos financieros disponibles; los recursos disponibles pueden evaluarse a través de la decisión presupuestaria, de forma que el contenido y alcance de algunos de esos derechos se encuentra subordinado a lo que se disponga mediante la Ley de Presupuesto; tal “peculiaridad” de algunos derechos resulta legitima , pues todos los
aspectos de los tratados resultan compatibles con los del texto constitucional propiamente dicho; por ende, hay que admitir la existencia de “derechos fundamentales subordinados a los términos presupuestarios”, aun cuando tal
categoría no formara parte de la parte dogmática de la Constitución histórica, claro que si esa categoría es, por definición del propio constituyente reformador, compatible con la parte dogmática, ello significa que ya formaba parte, aunque se de manera implícita o en germen, en dicha parte dogmática. De forma paradójica, la constitucionalización de los tratados ha sido una vía utilizada por la Corte de los años noventa, no para expandir el ámbito de los derechos, sino para acotarlo. En igual sentido, se destacó con un énfasis que cabe valorar:
“Que el tribunal no puede prescindir de toda co nsideración del tema que plantea la
recurrente acerca de que la solución del fallo podría producir el colapso del sistema y una grave crisis económica de las finanzas estatales, estata les, ya que al estar en juego garantías constitucionales debidamente reconocidas y reguladas por el legislador, las consecuencias patrimoniales por el legislador que se deriven de su reconocimiento deben, pues, presumirse razonablemente sopesadas por la autoridad que mantuvo en vigor las disposiciones legales respectivas, de modo que no es afectando derechos individuales de contenido alimentario en donde ha de encontrarse la solución al problema planteado, sino arbitrando medidas que contemplen en forma equilibrada los intereses controvertidos”.
La idea expresada parece ser la siguiente: resulta legítimo que el legislador decida sistematizar los derechos fundamentales por medio de la Ley de Presupuesto. Pero la reglamentación debe permitir el ejercicio medio o normal o habitual de los derechos fundamentales, directiva que se traduce en un mandato equivalente, pero negativo: la reglamentación no debe alterar (o sea: sea : ni aniquilar ni restringir) el ejercicio habitual de los derechos fundamentales, todo ello con la salvedad relativa a las épocas de emergencia, donde resulta legitimo restringir, pero no aniquilar los derechos (o al menos alguno de ellos). Argumentación que conduce al principio financiero sustantivo, aplicado a la materia presupuestaria: “la “ la actividad presupuestaria debe ser adecuada para asegurar el ejercicio habitual de los derechos fundamentales ” o, de manera equivalente: “la actividad presupuestaria no debe alterar el ejercicio habitual de los
derechos fundamentales ”. ”.
De acuerdo con lo expuesto aquí, es imprescindible distinguir la condicionalidad presupuestaria de los derechos, entendida como reglamentación legitima por razonable, de la subordinación de los derechos a la decisión presupuestaria, en cuanto expresión de una reglamentación irrazonable y que altera el ejercicio de los derechos fundamentales. A la condición legitima se le contrapone la subordinación anómala. Y, de forma adicional, hay que tener en cuenta que, de hecho, tal vez la Ley de Presupuesto sea el medio por el cual el legislador sistematice los derechos fundamentales.
EL CASO “SANCHEZ”
La renovación de la composición de la Corte se hizo notar en diversos fallos, de enorme e norme relevancia, así el ya mencionado “Vertbisky”, en donde se confirma la sumisión de la legislación presupuestaria al Estado de Derecho ya expresada en el caso “Badin”.
En esta nueva serie de fallos hay que computar lo dicho en el caso “Sánchez”, donde la Corte revierte lo expuesto en los años noventa en “Chocobar”. En “Chocobar” se había utilizado la “cláusula de limitación de recursos” para justificar
una modificación del derecho interno de carácter regresivo referido al derecho a la seguridad social. La mayoría de la Corte dejó en claro varias pautas interpretativas. En primer lugar, el sentido jurídico de los tratados no es el de limitar l imitar los derechos, sino el de promover su plena efectividad. A ello se suma la directiva contenida en la propia Constitución en el art. 75, inc. 23, que impone al Congreso la obligación de legislar en términos positivos. Los tratados internacionales vigentes, lejos de limitar o condicionar dichos principios, obligan a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el progreso y plena efectividad de los derechos humanos. En segundo lugar, se afirma la pauta de no regresividad y la primacía de la norma interna más favorable, de forma que una regla contenida en e n un tratado no puede venir a acotar una norma interna de mayor protección de un derecho.
