DERECHO PÚBLICO: 1. EL ESTADO. ESTADO. El Estado en sentido estricto es una persona jurídica. Persona es el sujeto que puede tener derechos y obligaciones, capaz de ser titular de derechos y obligaciones. El Estado es una persona jurídica, jurídica, porque se lo considera considera como un ente distinto de los habitantes, hay derechos y obligaciones que no son de los integrantes del Gobierno, que tampoco son de cada uno de nosotros, sino que son del Estado. La calidad de persona jurídica que tiene el Estado resulta directamente de la Constitución. art.!"# Art.24. “El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y en general, todo órgano del Estado, sern civilmente responsables del da!o causado a terceros, en la e"ecución de los servicios p#blicos, con$iados a su gestión o dirección. $er ci%ilmente responsables quiere decir estar obligados a indemnizar dicho da&o. 'odas 'odas aquellas instituciones que tengan la obligación de indemnizar el da&o causado son personas jurídicas. Para saber si una institución es una persona jurídica, habr( que %er si la Constitución o las leyes le atribuyen alg)n derecho o alguna obligación, en tal caso resulta implícitamente reconocida su personalidad jurídica. jurídica. Es lo que ocurre ocurre con el Estado Estado en el art.!". %&'AS (E'S%)AS *+'D-AS ES&A&A/ES0 Personas jurídicas* +los Gobiernos epartamentales, los Entes -utónomos, los $er%icios escentralizados y, en general, todo órgano del Estado. El Estado en sentido amplio, ya no es una persona jurídica, es una organización organización m(s compleja que la persona jurídica Estado, que la comprende pero que comprende adem(s otras personas jurídicas tambi/n estatales* estatales* los Gobiernos Gobiernos epartamentales, epartamentales, lo Entes -utónomos -utónomos y los $er%icios escentralizados, escentralizados, cuya organización y 0uncionamiento est(n pre%istos en la Constitución. Pueden haber otras personas jurídicas sin ser las mencionadas en el art.!". Partiendo de que la institución no es estatal, no 0orma parte de la organización estatal#, 1cómo sabemos si se rige por el erecho P)blico o por el erecho Pri%ado2 Criterios para determinar si una persona no estatal se rige por el erecho P)blico o Pri%ado* 3. 4rigen 4rigen de la institución* institución* Las Las personas personas no compren comprendidas didas en el concep concepto to de Estado Estado en sentido amplio, pero que 0ueron creadas por ley, ley, cuyo origen est( en la %oluntad del Estado, serían personas p)blicas no estatales, en cambio si su origen est( en el ejercicio de la libertad de iniciati%a pri%ada, serían personas pri%adas. !. 5inalidad 5inalidad persegu perseguida ida por la organiz organizació ación* n* $i se trata de obtener obtener un lucro lucro por parte de sujetos pri%ados, la institución sería pri%ada. $i persiguen 0ines p)blicos se trata de una organización estatal. 6. $er%icio que la institución institución presta. presta. Ejemplo C.7.'.C.$.C.7.'.C.$.- presta un ser%icio ser%icio p)blico, lo que justi0ica que e8istan normas de erecho P)blico que rijan la prestación del ser%icio. ". 4bligatori 4bligatoriedad edad de la a0iliac a0iliación ión o contribuc contribución ión por los particul particulares. ares. Ejemplo Ejemplo el 9P$ estatal por ser Ente -utónomo# y la Caja de :ubilaciones y Pensiones de Pro0esionales 7ni%ersitarios no estatal por e8presa de0inición de la ley 3!;;<# tienen en com)n su naturaleza de erecho P)blico, justi0icada por la obligatoriedad de a0iliación y 3
contribución por parte de sus respecti%os conjuntos de personas comprendidas en sus respecti%os regímenes jubilatorios. =. >ntensida >ntensidadd del control estatal estatal sobre sobre su gestión, gestión, aprobación aprobación de su presupue presupuesto, sto, sobre sobre la integración de sus autoridades, etc. Este es otro criterio para cali0icar una persona jurídica no estatal estatal como p)blica. ?. 4rigen 4rigen de su su patrimon patrimonio. io. Este Este es otro criteri criterioo a aplicar aplicar.. 13-&% DE/ DE'E% (53/-% El erecho P)blico regula lo concerniente* concerniente* a# al Estad Estadoo en en sent sentido ido estric estricto to b# a las dem(s personas personas jurídicas jurídicas estatales Gobiernos Gobiernos departamentales, departamentales, Entes -utónomos, -utónomos, $er%icios escentralizados# escentralizados# c# a las las perso personas nas 0ísica 0ísicass no esta estatal tales es entro del (mbito del erecho P)blico se distinguen* erecho Constitucional 5ormal* conjunto de normas jurídicas comprendidas en la constitución 0ormal@ cuando se habla de elementos 0ormales nos re0erimos al procedimiento para la creación de la norma. erecho Constitucional Aaterial* se re0iere a los elementos materiales, al contenido, a lo que dispone la norma. 'enemos* a# la parte orgánica que se re0iere r e0iere a la organización organización y 0uncionamiento de las autoridades p)blicas b# la parte dogmática que se re0iere a las relaciones r elaciones que e8isten entre los Poderes y los habitantes, y tambi/n a las relaciones entre los habitantes entre sí en cuanto resultan de0inidoras de un r/gimen social y político. erecho -dministrati%o* -dministrati%o* estudia la regulación jurídica de la acti%idad de la -dministración. Cuando se habla de erecho -dministrati%o -dministrati%o se hace re0erencia e8clusi%amente a la administración de intereses p)blicos, esto es, la acti%idad que tiende a procurar el cuidado y la satis0acción de intereses p)blicos. 4tras ramas del erecho P)blico* adem(s de las mencionadas, el erecho P)blico comprende otras ramas como el erecho Procesal y el erecho Penal, entre otras. 6A/-DE7 DE /A %)S&-&+-8)0 1La Constitución que est( en este libro, es la Constitución uruguaya %igente2 7n primer proyecto de respuesta al problema sería* +esta es la Constitución uruguaya uruguaya porque es la Constitución Constitución que en 7ruguay se est( est( cumpliendo en líneas generales. generales. Esta Constitución es la Constitución uruguaya porque en general es e0icaz como norma jurídica, porque tiene tiene e0ecti%idad, no sólo sólo porque es %(lida. %(lida. 4tro proyecto de respuesta es el criterio 0ormal de %alidez que indica que es la Constitución uruguaya porque surge de los procedimientos establecidos por el orden jurídico pree8istente. pree8istente. 'ambi/n 'ambi/n se puede decir que e8iste otro criterio que es el de la con%icción colecti%a, ya que pueden e8istir momentos en que ocurre un hecho social que es el hecho de que la gente llegue a con%encerse de que la Constitución ha sido reemplazada por un nue%o orden jurídico supremo. - esa esa con%icción se llega por distintos m/todos* por la •
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contribución por parte de sus respecti%os conjuntos de personas comprendidas en sus respecti%os regímenes jubilatorios. =. >ntensida >ntensidadd del control estatal estatal sobre sobre su gestión, gestión, aprobación aprobación de su presupue presupuesto, sto, sobre sobre la integración de sus autoridades, etc. Este es otro criterio para cali0icar una persona jurídica no estatal estatal como p)blica. ?. 4rigen 4rigen de su su patrimon patrimonio. io. Este Este es otro criteri criterioo a aplicar aplicar.. 13-&% DE/ DE'E% (53/-% El erecho P)blico regula lo concerniente* concerniente* a# al Estad Estadoo en en sent sentido ido estric estricto to b# a las dem(s personas personas jurídicas jurídicas estatales Gobiernos Gobiernos departamentales, departamentales, Entes -utónomos, -utónomos, $er%icios escentralizados# escentralizados# c# a las las perso personas nas 0ísica 0ísicass no esta estatal tales es entro del (mbito del erecho P)blico se distinguen* erecho Constitucional 5ormal* conjunto de normas jurídicas comprendidas en la constitución 0ormal@ cuando se habla de elementos 0ormales nos re0erimos al procedimiento para la creación de la norma. erecho Constitucional Aaterial* se re0iere a los elementos materiales, al contenido, a lo que dispone la norma. 'enemos* a# la parte orgánica que se re0iere r e0iere a la organización organización y 0uncionamiento de las autoridades p)blicas b# la parte dogmática que se re0iere a las relaciones r elaciones que e8isten entre los Poderes y los habitantes, y tambi/n a las relaciones entre los habitantes entre sí en cuanto resultan de0inidoras de un r/gimen social y político. erecho -dministrati%o* -dministrati%o* estudia la regulación jurídica de la acti%idad de la -dministración. Cuando se habla de erecho -dministrati%o -dministrati%o se hace re0erencia e8clusi%amente a la administración de intereses p)blicos, esto es, la acti%idad que tiende a procurar el cuidado y la satis0acción de intereses p)blicos. 4tras ramas del erecho P)blico* adem(s de las mencionadas, el erecho P)blico comprende otras ramas como el erecho Procesal y el erecho Penal, entre otras. 6A/-DE7 DE /A %)S&-&+-8)0 1La Constitución que est( en este libro, es la Constitución uruguaya %igente2 7n primer proyecto de respuesta al problema sería* +esta es la Constitución uruguaya uruguaya porque es la Constitución Constitución que en 7ruguay se est( est( cumpliendo en líneas generales. generales. Esta Constitución es la Constitución uruguaya porque en general es e0icaz como norma jurídica, porque tiene tiene e0ecti%idad, no sólo sólo porque es %(lida. %(lida. 4tro proyecto de respuesta es el criterio 0ormal de %alidez que indica que es la Constitución uruguaya porque surge de los procedimientos establecidos por el orden jurídico pree8istente. pree8istente. 'ambi/n 'ambi/n se puede decir que e8iste otro criterio que es el de la con%icción colecti%a, ya que pueden e8istir momentos en que ocurre un hecho social que es el hecho de que la gente llegue a con%encerse de que la Constitución ha sido reemplazada por un nue%o orden jurídico supremo. - esa esa con%icción se llega por distintos m/todos* por la •
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di%ulgación entre el pueblo de la noticia de que los que tienen las armas en sus manos est(n dispuestos a hacer cumplir ese nue%o orden, por procedimientos m(s razonables apelando al raciocinio de los interesados, se puede con%encer mediante una propaganda h(bil h(bil de que este nue%o gobierno es es la )nica solución, solución, etc.. %'DE) *+'D-% +'+G+A9%0 $e encuentra 0ormado por normas de di0erente grado normati%o, que tienen di0erente %alor y 0uerza. Bo es lo mismo tener un derecho garantido por la Constitución, que tener un derecho garantido en un reglamento. Lo establecido en un reglamento puede ser modi0icado por otro reglamento, por una ley o por una re0orma de la Constitución, en cambio, una norma puesta en la Constitución no puede modi0icarse sino siguiendo el procedimiento del art.663.
2. ORGANIZACIÓN ESTATAL URUGUAYA. (E'S%)AS *+'D-AS ES&A&A ES&A&A/ES0 /ES0
El Estado Central o -dministración Central o Estado en sentido estricto Gobiernos epartamentales Aunicipios# Entes -utónomos $er%icios escentralizados escentralizados 4tras personas jurídicas estatales E/ ES&AD% ES&AD% E)&'A/ E)&'A/**
$e di%ide en 6 órganos llamados Poderes* el Poder Legislati%o, el Poder Ejecuti%o, y el Poder :udicial, a los que se agregan otros órganos menores como son por ejemplo* el 'ribunal 'ribunal de Cuentas, el 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o -dministrati%o y la Corte Electoral. (oder /egislativo $e encuentra 0ormado por las ! maras maras 'epresentantes 'epresentantes y Senadores Senadores#, #, que juntas 0orman la Asamblea General , y por un cuarto órgano que es la omisión (ermanente, (ermanente, la cual est( compuesta por < epresentantes y " $enadores electos por sus respecti%as C(maras y cuya misión principal consiste en controlar al Poder Ejecuti%o. 'ambi/n son órganos con competencia constitucional la Presidencia de la -samblea General y las Presidencias de cada C(mara, e inclusi%e cada Legislador actuando como órgano unipersonal. -dem(s, subordinados a dichos órganos constitucionales pueden e8istir otros órganos creados por /stos y que los au8ilien, por por ejemplo* las Comisiones Comisiones Especiales, Especiales, las :e0aturas y $ecretarías $ecretarías que son subordinadas de los " órganos antes mencionados. Bo ser(n órganos autónomos sino subordinados a la C(mara que lo designó. (oder E"ecutivo Es un sistema de órganos dentro de cual encontramos un órgano supremo que se llama tambi/n +Poder Ejecuti%o. Este órgano puede 0uncionar de ! maneras* 3# mediante mediante el acuerdo acuerdo del Preside Presidente nte de la ep)blic ep)blicaa con el Ainistro Ainistro o Ainistros Ainistros que correspondan por materia. !# mediante mediante %otació %otaciónn por mayor mayoría ía en Consejo Consejo de de Ainistros. Ainistros. El Consejo de Ainistros 0unciona presidido por el Presidente de la ep)blica y con la presencia de la mayoría, pre%ia con%ocatoria a todos los Ainistros. 6
Cada asunto, con e8cepción de determinados puntos que sólo puede resol%erse en Consejo porque lo dice e8presamente e8presamente la Constitución puede resol%erse por el Presidente Presidente con el el Ainistro o Ainistros correspondientes, pero si alguno de ellos lle%a el asunto a Consejo de Ainistros, ya no puede resol%erse en acuerdo. $i est(n de acuerdo el Presidente y el Ainistro o Ainistros de la materia, pueden actuar solos y su %oluntad un(nime, %ale como %oluntad del órgano Poder Ejecuti%o. $i alguno no est( de acuerdo con la decisión, el tema pasa al Consejo de Ainistros y allí la mayoría determinar( la %oluntad del Poder Ejecuti%o. En este Consejo de Ainistros, tanto el %oto del Presidente como el %oto de cualquier Ainistro son un %oto. En caso de empate la opinión por la que %otó el Presidente se considera triun0ante. Por eso el sistema tiene características colegiadas colegiadas la %oluntad del Poder Ejecuti%o puede ser contraria a la del Presidente#, pero con solidaridad política el Presidente nombra a los Ainistros# Por debajo del Poder Ejecuti%o est(n los Ainistros. -ctualmente -ctualmente son 36, pero su n)mero puede ser modi0icado por la ley, ley, a iniciati%a de Poder Ejecuti%o. Cada Ainistro 0unciona como órgano unipersonal, debi/ndose debi/ndose sujetar no solo a las leyes, sino tambi/n a los reglamentos y a las instrucciones del Poder Ejecuti%o. Es decir que el Ainistro, cuando act)a solo, es un órgano subordinado, tiene por encima un jerarca que es el órgano Poder Ejecuti%o. - su su %ez, por debajo de los Ainistros hay gran cantidad de 0uncionarios. *e$atura del estado* estado* La :e0atura del Estado o la Presidencia de la ep)blica, 0unciona en 0orma 0 orma totalmente unipersonal, sin participación de los Ainistros, tiene atribuciones particulares e independientes independientes del Poder Ejecuti%o PE#. La :e0atura de Estado es la que designa los Ainistros, es un acto que hace el Presidente de la ep)blica solo, como je0e de Estado. Esos Ainistros designados por el Presidente, empiezan a desarrollar una política y pueden ser objeto de censura, de desaprobación en cuanto a la política que est(n siguiendo, por parte del Poder Legislati%o. En el caso de presentarse una oposición entre el Consejo de Ainistros y el Poder Legislati%o, si ambos mantienen sus posiciones, el Presidente, seg)n e%al)e cual de las ! posiciones representa representa la opinión popular, popular, cambiar( el Consejo Consejo de Ainistros o disol%er( disol%er( las C(maras, llamando a nue%as elecciones solo de epresentantes y $enadores#, que 0ormar(n nue%as C(maras. El nombramiento de Ainistros y la disolución de las C(maras son ! atribuciones que tiene el Presidente de la ep)blica en su calidad de :e0e de Estado. La Constitución pre%/ que el Presidente no pueda consecuti%amente, consecuti%amente, enseguida disol%er otra %ez. La Presidencia de la ep)blica, como :e0atura de Estado, es el órgano competente para designar, cesar o sustituir a los Ainistros. Esa atribución se ejerce en el marco de lo dispuesto en los art. 3<" y 3<=, re0ormados en el )ltimo acto Constitucional. Art. :;4 “abr :< :< inistros =ue tendrn cada uno su denominación denominación propia, propia, y las atribuciones y competencias en razón de materia =ue les se!alare la ley dictada por mayor>a absoluta de votos del total de componentes de cada una de las maras. El (residente de la 'ep#blica actuando en onse"o onse"o de inistros podr podr redistribuir dic?as atribuciones y competencias. /a ley tambi@n podr modi$icar su n#mero a iniciativa del (oder E"ecutivo, re=uiri@ndose en cada caso el voto con$orme de la mayor>a absoluta del total de miembros de cada una de las maras. El (residente de la 'ep#blica ad"udicar los inisterios entre los ciudadanos =ue por contar con apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo. /os inistros cesarn en sus sus cargos por resolución resolución del (residente (residente de la 'ep#blica, sin per"uicio de lo establecido en la sección B de las relaciones relaciones entre (/ y (EC.
"
Art.:; “El inistro ser responsable de los decretos decretos u órdenes órdenes =ue $irme o eFpida con el (residente de la 'ep#blica, 'ep#blica, salvo resolución eFpresa eFpresa del onse"o de inistros, inistros, en el =ue la responsabilidad responsabilidad ser de los =ue acuerden la decisión. e la :e0atura de Estado depende, como órgano m(s importante la 4PP 40icina de Planeamiento y Presupuesto#. La o0icina est( dirigida por un órgano colegiado de ; miembros, presidido por el irector de la 40icina e integrado por Ainistros o sus delegados#. Cuando un Ainistro participa en una sesión de la Comisión de Planeamiento y Presupuesto, opina y %ota con independencia de su car(cter de titular del órgano unipersonal unipersonal Ainisterio que est( subordinado directamente al órgano Poder Ejecuti%o. El Presidente puede sustituir al colegiado que dirige la 4PP, puede puede cesar y remplazar a cada uno de los Ainistros y puede destituir al irector. Por debajo de la Comisión de Planeamiento y Presupuesto est( el órgano irección de Planeamiento y Presupuesto, cuyo )nico titular el irector de Planeamiento y Presupuesto# es designado y destituido por la :e0atura de Estado, como 0uncionario de particular con0ianza del Presidente de la ep)blica. El irector integra y preside adem(s la Comisión. El irector de la o0icina tiene que tener notoria competencia en la materia de planeamiento y presupuesto, es nombrado por el Presidente de la ep)blica como los Ainistros, pero con la di0erencia de que ese irector no requiere apoyo parlamentario, no puede ser censurado por la -samblea -samblea General, es una persona de con0ianza e8clusi%amente del :e0e de Estado. La línea jer(rquica es* Presidente
Comisión
irector
5uncionarios
En la pr(ctica, sin embargo, la Comisión de Planeamiento y Presupuesto no se re)ne casi nunca, y el manejo de la 40icina de Planeamiento y Presupuesto es ejercido en los hechos por el irector, bajo la dependencia directa de la Presidencia de la ep)blica. (oder *udicial Cumple la 0unción de conser%ación del orden jurídico. $u 0unción es asegurar que las normas jurídicas establecidas establecidas por los órganos órganos de conducción conducción política, se se cumplan realmente realmente en cada caso concreto en que se produzca un con0licto sobre su aplicación. $e encuentra con0ormado por* la Suprema orte de *usticia, los &ribunales &ribunales de Apelaciones, *uzgados /etrados y *uzgados de (az. 'odos (az. 'odos estos órganos act)an con independencia, no se encuentran subordinados unos a otros. $ólo los órganos superiores podr(n corregir las sentencias dictadas por los órganos órganos in0eriores cuando cuando las partes apelen, apelen, pero no siguen siguen directi%as del superior. superior.
G%3-E')%S DE(A'&AE)& DE(A'&AE)&A/ES0 A/ES0
Cada Gobierno epartamental tiene como órganos principales* una :unta epartamental que cumple 0unciones an(logas a las del Poder Legislati%o, y un >ntendente que cumple 0unciones an(logas a las del Poder Ejecuti%o. Por Ejemplo* los :ueces Letrados epartamentales no son órganos de la persona jurídica Gobierno epartamental sino que son órganos del Estado Central y son nombrados por la $uprema Corte de :usticia. Pueden e8istir tambi/n :untas Locales, que pueden depender del >ntendente o ser autónomas.
E)&ES A+&8)%%S0 A+&8)%%S0
=
'ienen 'ienen un )nico órgano jerarca que se llama irectorio o Consejo irecti%o. La e8presión +Consejo irecti%o la reser%a la Constitución para los entes de ense&anza@ mientras que la e8presión +irectorio la reser%a para los órganos supremos de los otros Entes -utónomos.
SE'6--%S DESE)&'A/-7AD%S0 DESE)&'A/-7AD%S0
Como no hay $er%icios escentralizados que sean entes de ense&anza, no se utiliza la e8presión* +Consejo irecti%o, sino +irectorio cuando el órgano supremo sea colegiado, o +irector General, cuando sea unipersonal.
3. EL ORDEN JURÍDICO URUGUAYO . A&%S %)S&-&+-%)A/ES %)S&-&+-%)A/ES : La Constitución es la norma jurídica 0undamental del ordenamiento jurídico uruguayo. El primer escalón, pues, pues, del esquema esquema del ordenamiento ordenamiento jurídico uruguayo uruguayo son los actos constitucionales. 4bs.* ley constitucional signi0ica* procedimiento de re0orma de la Constitución. A&%S /EG-S/A&-6 /EG-S/A&-6%S0 %S0 En un segundo escalón aparecen los actos legislati%os. Por Ejemplo* el Código Ci%il es un acto legislati%o, es una ley ordinaria, no es una ley constitucional, ocupa un grado normati%o in0erior al de los actos constitucionales. constitucionales. Bo es lo mismo +acto legislati%o que que +ley@ en el el erecho uruguayo, uruguayo, +acto legislati%o incluye incluye las leyes y adem(s los decretos de los Gobiernos epartamentales que tengan 0uerza de ley. Los actos legislati%os ocupan un grado in0erior a los actos constitucionales, lo que signi0ica que* 3# 'ien 'ienen en men menos os 0ue 0uerz rzaa !# 'ien 'ienen en otro otro %alo %alor r La 0uerza de un acto jurídico es la posibilidad que tiene ese acto de derogar, de modi0icar, lo que dispone otro acto de la misma o de otra naturaleza. Due un acto legislati%o tiene menos 0uerza que un acto constitucional, quiere decir que una ley o un decreto departamental no puede derogar una disposición constitucional y que en cambio, una disposición constitucional puede dejar sin e0ecto una ley o un decreto departamental. -dem(s -dem(s de tener esa 0uerza, el acto legislati%o tiene un %alor particular, quiere decir que ese acto est( sometido a un r/gimen especial en cuanto a cómo puede dejarse de aplicar, ese +%alor de ley que tiene el acto legislati%o consiste en que los órganos de ejecución PE respecto de las leyes y el >ntendente respecti%o respecto de los decretos legislati%os departamentales#, y los jueces sólo pueden dejar de aplicarlo en cada caso concreto que ocurra, pre%ia declaración de inconstitucionalidad por la $uprema Corte de :usticia re0erida al caso concreto de que se trate. Aientras la ley est/ %igente, mientras no sea derogada, la ley debe aplicarse siempre, a menos que se haya declarado su inconstitucionalidad inconstitucionalidad por la $uprema Corte de :usticia. A&%S AD-)-S&'A& AD-)-S&'A&-6%S0 -6%S0 $e encuentran en el tercer escalón. Estos tienen menos 0uerza que los actos legislati%os. 7n acto administrati%o no puede derogar ni lo que dicen los actos legislati%os ni lo que dicen los actos ?
constitucionales. En cambio, un acto constitucional o legislati%o puede abrogar lo que dispone un reglamento que es un acto administrati%o. Estos actos engloban eglamentos y esoluciones. Los actos administrati%os no tienen el %alor de ley, no e8igen el tr(mite de la declaración de inconstitucionalidad para dejar de ser aplicados. $i un reglamento es inconstitucional o ilegal, si %iola la Constitución o una ley, no es necesario para dejar de aplicarlo obtener una sentencia de la $uprema Corte de :usticia. Los 'eglamentos0 son actos administrati%os que contienen reglas de erecho. $i se atiende )nicamente al contenido, es decir, a lo que dispone un reglamento, no puede distinguírselo de una ley o de un artículo de la Constitución. Podría el mismo contenido estar en una ley o estar en una Constitución o estar en un reglamento. e dónde est/, depender( el %alor y 0uerza que tenga como disposición jurídica. 4tro tipo de actos administrati%os son las llamadas 'esoluciones que se di0erencian de los reglamentos en que no tienen como contenido una regla de erecho sino una disposición concreta. por ejemplo* +Bómbrase a 5ulano irector de tal 40icina#. El concepto de actos administrati%os incluye las dos %ariedades* el reglamento, es decir, las reglas de erecho con %alor y 0uerza de acto administrati%o y la resolución que es un acto jurídico concreto. Las resoluciones tienen menor 0uerza que los reglamentos, puesto que no pueden %iolar lo que /stos digan@ la %iolación de un reglamento, sería un acto administrati%o ilegítimo. entro de los eglamentos pueden haber categorías di0erentes donde hay reglamentos de menor 0uerza que otros. 7n mismo órgano puede dictar reglamentos de ! categorías, con di0erente 0uerza. %'DE) *+'D-% 9 DE%'A-A0 Como el ordenamiento jurídico es democr(tico, hay una correlación entre el tipo y la 0uerza del acto y la participación que se da de los interesados. 'anto los Plebiscitos necesarios para re0ormar la Constitución#, como el e0er/ndum, son garantías democr(ticas. 'rat(ndose de actos constitucionales, siempre, cualquiera sea la %ía por la cual se prepara un proyecto, se termina en el plebiscito así lo dispone el art. 663 de la Constitución#. 'rat(ndose de actos legislati%os, la regla es que se dictan con inter%ención del órgano m(s representati%o. Cuando el PE en Consejo de Ainistros en%ía un proyecto de ley declarando que es urgente, su consideración por las C(maras tiene que hacerse en plazos perentorios, y si transcurren sin que haya pronunciamiento en contra, se considera t(citamente aprobado el proyecto. art. 3?, ordinal
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(/E3-S-&% 9 'EE'H)D+0 En 7ruguay la di0erencia entre plebiscito y re0er/ndum es que el plebiscito se utiliza sólo para actos constitucionales y adem(s presentan di0erencias de %alor. El re0er/ndum %ale como recurso* se dicta primero el acto legislati%o, se empieza a aplicar y quienes consideren que est( mal pueden interponer el recurso de re0er/ndum posteriormente a la promulgación del acto legislati%o. En cambio, el plebiscito no es un recurso sino que 0orma parte del propio acto que se dicta@ no se puede re0ormar la Constitución si no se hace el plebiscito, no puede entrar en %igencia una re0orma constitucional si no ha sido aprobada pre%iamente por el pueblo se e8ige un quórum del 6= e los ciudadanos habilitados para %otar#, por la mayoría de los ciudadanos. DE%'A-A 9 'E('ESE)&A-8) ('%(%'-%)A/0 Los actos administrati%os no tienen que pro%enir necesariamente ni de un plebiscito ni de un órgano de los m(s representati%os, sino que todos los órganos pueden dictar actos administrati%os, cada uno en su (mbito de competencia, y contra los actos administrati%os, no cabe recurso de re0er/ndum. Iemos entonces que cuanto m(s importante en la escala normati%a es un acto, mayor importancia tiene la participación del cuerpo electoral, en cambio al descender el %alor normati%o, el %alor y la 0uerza del acto, baja el ni%el de participación del cuerpo electoral y de democracia. En los actos constitucionales la participación es necesaria, imprescindible. En los actos legislati%os es una participación e%entual, utiliz(ndose el re0er/ndum en aquellos casos en que se produzca un desajuste entre la opinión del órgano representati%o y la opinión de los representados. El sistema uruguayo es adem(s democr(tico internamente. El sistema uruguayo democr(tico no sólo es un sistema democr(tico para los actos de inter/s nacional, como las leyes y los actos constitucionales, sino tambi/n para actos de inter/s especial para determinados grupos. Esto prueba que el orden jurídico uruguayo es adem(s un orden democr(tico descentralizado. +)-DAD DE/ %'DE) *+'D-% 9 +)-8) *+'-SD--%)A/0 $i se dicta una ley y en un caso concreto hay interesados en que ella se aplique e interesados en que no se la aplique por ser inconstitucional, para que ese con0licto tenga solución tiene que haber alg)n procedimiento que determine si es inconstitucional o no, para saber si se aplica o no se aplica en el caso. e ahí que sea necesario, cuando se produce un con0licto de interpretación del orden jurídico, otorgarle a alg)n órgano la posibilidad de decidirlo y por ello e8isten adem(s de los 6 tipos de actos que %imos constitucionales, legislati%os y administrati%os# los actos "urisdiccionales. Estos son los que resuel%en de0initi%amente un con0licto que %iene siendo prolongado, son los que liquidan los con0lictos dando una opinión que ya no %a a poder seguir discuti/ndose. Por ej.* cuando un juez dicta una sentencia, puede ocurrir que esa sentencia sea apelada, pero llega un momento en que la sentencia no puede ser impugnada m(s, en ese momento, la sentencia pasa a ser un acto jurisdiccional, tiene autoridad de +cosa juzgada y aunque el juez de )ltima instancia se hubiera equi%ocado y hubiera %iolado la Constitución o una ley o reglamento, igual debería cumplirse lo que dijo el juez. Esta categoría no entra en la escala de mayor o menor 0uerza, si bien los 6 ni%eles anteriores son de0initorios en la decisión del juez, una %ez dada la )ltima sentencia, /sta toma un car(cter en el cual no puede ya discutirse su inconstitucionalidad, así permanece ajena a la escala anterior. Por encima de los actos constitucionales uruguayos, hay que colocar los actos de %alor y 0uerza internacional que obligan a la ep)blica 4riental del 7ruguay.
4. LA CONSTITUCIÓN URUGUAYA. El art.663 es el que estipula como ha de re0ormarse la Constitución. icho artículo est( %igente desde el 3=J!J3;"6 y se aplicó para dictar los actos constitucionales de 3;=!, 3;?<, 3;;, 3;;" y 3;;<.
La re0orma de 3;"!, no resultó de un procedimiento legítimo sino que se debió al golpe de Estado del Gral. 9aldomir. El acto constitucional de 3;6" pro%ino tambi/n de una ruptura del orden constitucional ocurrida el 63J6J3;66, el otro golpe de Estado contra la Constitución que tu%o /8ito en la historia uruguaya, el del r. Gabriel 'erra. e 36H a 3;3! rigió, la Constitución de 36H, en 3;3! se re0ormó. -plicando el nue%o m/todo de re0orma establecido en 3;3! se hizo la re0orma de 3;3. Esta Constitución de 3;3 tu%o una le%e re0orma en 3;6! elección directa de los $enadores#, y siguió %igente hasta el golpe de Estado de 'erra de 3;66, primer golpe de Estado en toda la historia uruguaya que se dio contra la Constitución. el golpe de 'erra se %ol%ió a un orden Constitucional con la Constitución de 3;6", /sta se re0ormó en 3;6?. En 3;6 y 3;"! se intentó %arias %eces re0ormar nue%amente la Constitución. La resistencia del Partido Bacional a la re0orma, ocasionó otro golpe de Estado, segundo y )ltimo dado contra la Constitución que hubo en la historia uruguaya* el de 9aldomir del !3J!J3;"!. La historia uruguaya a ni%el constitucional, tiene ! rupturas de tipo "ur>dico* una en 3;66 y otra en 3;"!. 5uera de esas dos rupturas, ha habido continuidad jurídica a ni%el constitucional desde 36H hasta hoy. La dictadura de 3;<6J= 0racasó en su intención de re0ormar la Constitución. En esencia, la Constitución no su0rió grandes cambios, /stos 0ueron m(s bien menores. 'odas las %eces que se re0ormó la Constitución en 7ruguay se mantu%o lo 0undamental* los cambios se re0irieron m(s a aspectos de integración de algunos órganos de gobierno que a cuestiones de 0ondo. esde 36H hasta ahora se ha ido aumentando poco a poco el grado de participación popular en el orden jurídico y en el gobierno. En la Constitución de 36H los que tenían derecho a %oto eran muy pocos. En 3;3 se estableció el primer colegiado y se amplió el conjunto de personas con derecho a %oto y la participación directa de los electores. En 3;?< se admitió el %oto de los soldados y se introdujo el re0er/ndum para las leyes nacionales, en 3;;? se separaron las 0echas de las elecciones de autoridades del Estado central y de los Gobiernos epartamentales. ('%ED--E)&%S DE 'E%'A DE /A %)S&-&+-8) La Constitución uruguaya es rígida, es decir, los procedimientos para re0ormarla di0ieren de los procedimientos para dictar las leyes ordinarias. Los actos constitucionales se di0erencian 0ormalmente de los actos legislati%os. La Constitución tiene mayor %alor y 0uerza que las leyes que dicta el Poder Legislati%o y por lo tanto solo puede modi0icarse por una re0orma. ay 4 procedimientos para la re$orma0 Bart. <<:C :C -niciativa popular Bordinal AC0 En este procedimiento un 3H de los ciudadanos presentan bajo su 0irma al Presidente de la -samblea General un proyecto de re0orma de la Constitución. El Presidente de la -samblea General tiene la obligación de poner ese proyecto en conocimiento de la -samblea General para que /sta, si quiere, elabore un proyecto sustituti%o y adem(s para que lo comunique a la Corte Electoral a 0in de que se plebiscite junto con la elección que corresponda. Esto no signi0ica que los proyectos originales dejen de pasar a plebiscito. El proyecto debe ser plebiscitado en la m(s pró8ima elección, sal%o que se presentase muy cerca de la elección, dentro de los ? meses, en cuyo caso se plebiscitaría en la subsiguiente elección. La -samblea General, en reunión de ambas C(maras, podr( 0ormular un proyecto sustituti%o, que ser( plebiscitado conjuntamente con el otro, de modo que podr( optar cada ciudadano entre el proyecto originalmente presentado con la 0irma del 3H de los ciudadanos y el proyecto que la -samblea General haya preparado como sustituti%o. Para las 0órmulas sustituti%as que aprobare la -samblea General, el plazo que corre es de tres meses que %an desde los seis antes hasta los tres antes de las elecciones. ;
-l respetarse ambos plazos, lo que se logra es que tanto el proyecto de iniciati%a popular como el proyecto sustituti%o se plebisciten conjuntamente en las elecciones inmediatas. 2C -niciativa de legisladores0 Bordinal 3C0 En este procedimiento la iniciati%a no es popular, no puede cualquier ciudadano 0irmar el proyecto, solo lo pueden hacer los legisladores los miembros de la -samblea General#. En %ez de e8igirse el 3H , se e8ige un "H , es decir, los !J= del total de componentes de la -samblea General. Los proyectos que alcancen el porcentaje, se presentan al Presidente de la -samblea General y se plebiscitar(n en la elección m(s pró8ima posterior a los ? meses de haber sido presentados. Para que el plebiscito sea a0irmati%o en los casos de los ordinales - y 9, se requerir( que %ote por +$>, la mayoría absoluta de los ciudadanos que concurran a los comicios, la que debe representar por lo menos el 6= del total de inscriptos en el egistro Cí%ico Bacional. a. +'+G+A9 ES +) ES&AD% DE DE'E%0 El 7ruguay es un Estado de erecho. Estado de erecho es aqu/l en el cual los actos del poder p)blico est(n sujetos a erecho, es decir, est( regulada jurídicamente no sólo la acti%idad de los habitantes en general sino inclusi%e la acti%idad de los gobernantes cuando act)an como 3H
gobernantes. Es necesario establecer medios e0icaces de garantía de que los actos del poder p)blico no se e8ceder(n de los cauces jurídicos. Esas garantías pueden re0erirse a la responsabilidad de los gobernantes o pueden re0erirse a los medios de corregir los actos que hayan sido dictados en %iolación de reglas de erecho. En cuanto a la responsabilidad de los gobernantes, la Constitución uruguaya establece un complejo sistema que comprende responsabilidades de naturaleza ci%il, penal, disciplinaria o administrati%a y política. aC 'esponsabilidad civil Bart. 24 y 2C BDa!oC $er ci%ilmente responsable quiere decir estar obligados a indemnizar el da&o causado a terceros. La Constitución establece que las personas jurídicas estatales +ser(n ci%ilmente responsables del da&o causado a terceros en la ejecución de los ser%icios p)blicos con0iados a su gestión o dirección. BArt. 24C Art. 2. “uando el da!o ?aya sido causado por $uncionarios en el e"ercicio de sus $unciones en caso de ?aber obrado con culpa grave o dolo, el órgano p#blico correspondiente podr repetir contra ellos, lo =ue ?ubiere pagado en reparación.
bC 'esponsabilidad disciplinaria Bo AdministrativaC B%misiónC Es una medida que se aplica contra el 0uncionario que no cumplió con sus deberes como tal. Est( pre%ista para 0uncionarios dependientes, donde el jerarca puede tomar medidas disciplinarias contra ellos en caso de omisión en el cumplimiento de sus deberes, aunque no cause da&o ni sea delito. Pero a)n para 0uncionarios que no sean dependientes, que integren un órgano jerarca, como es el caso de los irectores de los Entes -utónomos, tambi/n pre%/ la Constitución 0ormas de responsabilidad disciplinaria. Por ejemplo* el Poder Ejecuti%o puede destituir a los irectores Generales con %enia de la C(mara de $enadores, en caso de omisión, ineptitud o delito en el ejercicio del cargo.. cC 'esponsabilidad pol>tica Bdesacuerdo pol>tico de $ondoC. Bo supone ning)n da&o ni tampoco un reproche jurídico a la conducta de la persona que %a a hacerse políticamente responsable, sino simplemente signi0ica un desacuerdo entre la orientación política asumida por el 0uncionario y la opinión sobre la bondad de las orientaciones políticas que tenga el órgano que %a a hacer e0ecti%a esa responsabilidad política, que %a a controlar políticamente la conducta del 0uncionario. 7n ejemplo de responsabilidad política es la que tienen los Ainistros. stos son políticamente responsables ante la -samblea General, es decir, la -samblea General puede censurar o desaprobar su gestión a)n cuando esa gestión sea jurídicamente correcta. El caso ac( es una desaprobación política de actos jurídicamente correctos Bart. :4; y :4C. Art.:4 “/a desaprobación podr ser individual, plural o colectiva, debiendo ser pronunciada por la mayor>a absoluta de votos del total de componentes de la Asamblea General, en cesión especial y p#blica. Se entender por desaprobación individual la =ue a$ecte a un ministro, plural a la =ue a$ecte a ms de un ministro y colectiva a la =ue a$ecte a la mayor>a del onse"o de inistros. /a desaprobación pronunciada determinar la renuncia del inistro, inistros o del olegio de inistros. El (residente de la 'ep#blica podr observar el voto de desaprobación, cuando sea pronunciado por menos de 2I< del total de componentes del uerpo electoral. /a Asamblea General ser convocada a sesión especial a celebrarse dentro de los :J d>as siguientes. Si en la primera convocatoria, la Asamblea Gral. no re#ne el n#mero de /egisladores necesarios para sesionar, se practicar una segunda convocatoria, no antes de 24 33
?s ni despu@s de ;2 ?s de la primera, y si en @sta tampoco tuviera n#mero, se considerar revocado el acto de desaprobación. Si la Asamblea Gral. mantiene su voto, in$erior a los ntendentes o los miembros de las :untas epartamentales no tienen una responsabilidad política ejercitable por otro órgano del Estado, su responsabilidad política se hace e0ecti%a en ocasión de las elecciones por la simple %ía de la no reelección. $u sanción política ser( la no reelección.
dC 'esponsabilidad penal0 Los gobernantes, como los dem(s habitantes, est(n sujetos a la legislación penal, esto es, a la posibilidad de que una ley haya establecido una descripción de una determinada conducta cali0ic(ndola como delito y por consiguiente, atribuy/ndole un pena prisión, multa, etc.#. Es necesario que haya una pre%ia de0inición de cu(les son las conductas consideradas delito y que haya una de0inición pre%ia de cu(l es la pena que corresponde a cada tipo de delito. En el caso de los gobernantes, la responsabilidad penal a %eces est( sujeta a determinados procedimientos pre%ios tendientes a e%itar que con el prete8to de la responsabilidad penal pueda trabarse el 0uncionamiento normal de alguno de los Poderes del Gobierno. Por ejemplo si se acusa a un legislador de haber cometido un delito no podr( procederse sin m(s, como si se tratara de cualquier otro habitante, a procesarlo, sino que pre%iamente la C(mara respecti%a tendr( que apreciar si esa acusación no est( destinada en realidad a impedir o perturbar el 0uncionamiento de la C(mara. - tal e0ecto se somete la cuestión a la respecti%a C(mara que puede terminar desa0orando al legislador para que pueda ser juzgado como cualquier habitante o, si la C(mara llega a la conclusión de que la acusación en realidad no es sincera, que se hace para obstaculizar el 0uncionamiento del Poder Legislati%o, se deber( denegar el desa0uero, lo que impide que se tramite el juicio penal hasta que el legislador deje de serlo. /a responsabilidad pol>ticoKpenal * trat(ndose de legisladores y otros gobernantes, e8iste otro procedimiento llamado +juicio político. En dicho juicio se imputa al gobernante haber incurrido en un delito gra%e. $e habla de +juicio político porque se ha encomendado a órganos de la mayor representati%idad política, como son las C(maras y las :untas epartamentales, las 0unciones de acusar y de juzgar, al solo e0ecto de destituir al delincuente. Como se trata de imputar un delito y de acusar y juzgar por autoridades políticas, se habla de +responsabilidad políticoMpenal.
3!
Art. L< “ompete a la mara de 'epresentantes el derec?o eFclusivo de acusar ante la mara de Senadores a los miembros de ambas maras, al (residente y al 6icepresidente de la 'ep#blica, a los inistros de Estado, a los miembros de la Suprema orte de *usticia, del &ribunal de lo ontencioso Administrativo, del &ribunal de uentas y de la orte Electoral, por violación de la onstitución u otros delitos graves. Art. :J2 “A la mara de Senadores corresponde abrir "uicio p#blico a los acusados por la mara de 'epresentantes o la *unta Departamental, en su caso, y pronunciar sentencia al solo e$ecto de separarlos de sus cargos por 2I< de votos del total de sus componentes. Art. 2LM “/os -ntendentes y los miembros de la *unta Departamental podrn ser acusados ante la mara de Senadores por :I< de votos del total de componentes de dic?a *unta por los motivos previstos en el Art. L<. /a mara de Senadores podr separarlos de sus destinos por 2I< de votos del total de sus componentes La sentencia de la C(mara de $enadores simplemente los separa del cargo, la pena aplicable corresponde al Poder :udicial. Art. :J< /os acusados, a =uienes la mara de Senadores ?aya separado de sus cargos de acuerdo con lo dispuesto en el art. :J2, =uedarn, no obstante, su"etos a "uicio con$orme a la ley. $i el acusado gozara de inmunidades parlamentarias que impidieran procesarlo sin pre%io desa0uero, la sentencia del $enado, al quitarle el cargo, lo deja sin inmunidades y permite su procesamiento judicial, como si hubiera cesado por %encimiento de mandato o por renuncia aceptada. $i el acusado por la C(mara de epresentantes o la :unta epartamental no gozaba de inmunidades, o si había sido desa0orado, pudo ser sometido a juicio penal ante el Poder :udicial antes o despu/s de cesar en el cargo@ entonces el +juicio político es solamente un procedimiento para destituir por delito. La con%icción de que el acusado delinquió es requisito necesario, pero no su0iciente, para hacer lugar a la responsabilidad político penal consistente en la separación del cargo. $i se obtienen !3 %otos a0irmati%os, queda pronunciada la sentencia cuyo solo e0ecto es que el acusado queda separado de sus cargos. Puede ocurrir, y en esto consiste el aspecto político del juicio, que a)n llegando a la conclusión de que ha cometido determinado delito, por razones políticas entienda inoportuno que se lo separe del cargo en ese momento, y %ote por ende en contra. $i no se alcanza !3 %otos, el procedimiento termina 0a%orablemente al acusado, quien continuar( ocupando su cargo. Los !J6 de %otos son un requisito de la sentencia con e0ecto destitutorio@ no obteni/ndose ese n)mero de %otos, no cabe e8igir que se apruebe por mayoría de !J6, ni por mayoría simple, una moción de absol%er al acusado. En el caso de los miembros del Poder Ejecuti%o, el procedimiento penal ante el Poder :udicial como el que se sigue a las personas que no ocupan esos cargos de gobierno, no puede hacerse hasta que cesen en sus cargos, porque durante el ejercicio de sus cargos sólo pueden ser acusados en la 0orma de juicio político. 5ormas de +juicio político* art.3, solo durante el e"ercicio del cargo o dentro de los M meses siguientes a la eFpiración del mismo durante los cuales estar sometido a residencia, salvo autorización para salir del pa>s, concedida por mayor>a absoluta de votos del total de componentes de la Asamblea Gral., en reunión de ambas maras. 36
uando la acusación ?aya reunido los 2I< de votos del total de los componentes de la mara de 'epresentantes, el (residente de la 'ep#blica =uedar suspendido en el e"ercicio de sus $unciones. Art. :; “/os inistros de Estado gozarn de las mismas inmunidades y les alcanzarn las mismas incompatibilidades y pro?ibiciones =ue a los Senadores y 'epresentantes en lo =ue $uere pertinente. )o podrn ser acusados sino en la $orma =ue se!ala el art. L<, y a#n as> sólo durante el e"ercicio del cargo. uando la acusación ?aya reunido los 2I< de votos del total de componentes de la mara de 'epresentantes, el inistro acusado =uedar suspendido en el e"ercicio de sus $unciones. %)&'%/ S%3'E /%S A&%S0 Los actos legislati%os que sean %iolatorios de la Constitución se pueden dejar de aplicar pre%ia declaración de inconstitucionalidad por la $uprema Corte de :usticia. Los actos administrati%os en general pueden ser anulados por el 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o. Est(n e8ceptuadas de la acción de nulidad ante el 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o las destituciones, remociones o sustituciones de irectores de Entes -utónomos o $er%icios escentralizados pre%istas en el inciso tercero del art.3<=, 3;< y 3;. Para destituir a un 0uncionario inamo%ible tiene que pedirse la %enía a la C(mara de $enadores. Art. :; El inistro o inistros sern responsables de los decretos u órdenes =ue $irmen o eFpidan con el (residente de la 'ep#blica, salvo el caso de resolución eFpresa del onse"o de inistros en el =ue la responsabilidad ser de los =ue acuerden la decisión. Art. :L; “uando el (oder E"ecutivo considere inconveniente o ilegal la gestión o los actos de los Directorios o Directores Generales, podr ?acerles las observaciones =ue crea pertinentes, as> como disponer la suspensión de los actos observados. En caso de ser desatendidas las observaciones, los correctivos o remociones =ue considere del caso, comunicndolos a la mara de Senadores, la =ue en de$initiva resolver. Se aplicar, en lo pertinente, lo dispuesto en los incisos 2N y as, el (E podr ?acer e$ectiva la destitución. uando lo estime necesario, el (E, actuando en onse"o de inistros, podr reemplazar a los miembros de Directorios o de Directores Grales. cuya venia de destitución se solicita, con miembros de Directorio o Directores Generales de otros Entes, con carcter interino y ?asta =ue se produzca el pronunciamiento del Senado. /as destituciones y remociones previstas en este art. y en el anterior, no darn derec?o a recurso alguno ante el &ribunal de lo ontencioso Administrativo. +'+G+A9 %% ES&AD% S%-A/0 7ruguay adem(s de ser un Estado de erecho, es un Estado $ocial de erecho. -rt. "H a <3 mayoritariamente. Kay derechos sociales, derechos gremiales, derechos deri%ados de la relación de trabajo, normas program(ticas sobre la economía del país y deberes de los habitantes, propios de un Estado social de erecho. 3"
+'+G+A9 %% ES&AD% /A-%0 El Estado uruguayo no se considera a0iliado a ninguna concepción religiosa y tampoco se considera a0iliado a ninguna concepción antirreligiosa. Eso resulta en la Constitución uruguaya desde 3;3, cuando se separó la >glesia del Estado art. =#. Art. .&odos los cultos religiosos son libres en el +ruguay. El Estado no sostiene religión alguna. 'econoce a la -glesia atólica el dominio de todos los templos =ue ?ayan sido total o parcialmente construidos con $ondos del Estado )acional, eFceptundose sólo las capillas destinadas al servicio de asilos, ?ospitales, crceles u otros establecimientos p#blicos. Declara, asimismo, eFentos de toda clase de impuestos a los templos consagrados al culto de las diversas religiones.
5. LOS ACTOS LEGISLATIVOS. ('%ED--E)&% DE %'A-8) DE /AS /E9ES0 Los -ctos Legislati%os son actos con 0uerza de ley, de los cuales el ejemplo típico es la ley, aunque al lado de la ley e8isten otros actos legislati%os actualmente en 7ruguay y que son los ecretos de las :untas epartamentales promulgados por el >ntendente, cuya 0uerza es la misma que la de las leyes e8pedidas por el Poder Legislati%o y promulgadas por el Poder Ejecuti%o, y sólo se distinguen por el (mbito de competencia respecti%o. La ley act)a en el (mbito de competencia nacional y los decretos departamentales en un (mbito de competencia departamental. e acuerdo al sistema %igente el procedimiento de 0ormación de la ley est( regulado en los art. 366 y siguientes de la Constitución. :C -niciativa de actos legislativos0 La iniciati%a corresponde* al Poder Ejecuti%o respecto de cualquier materia. a cualquiera de los miembros de las C(maras, respecto de las materias en que la iniciati%a legislati%a no est/ reser%ada al Poder Ejecuti%o. al != de los inscriptos habilitados para %otar, en las materias no reser%adas a la iniciati%a del Poder Ejecuti%o y no atinentes al establecimiento de tributos. ∗ ∗
∗
ay pues varios tipos de iniciativa0 Popular art.<;, inciso !F#. Parlamentaria art.366#. Gubernati%a art.366#. Art. ;L “El 2 O del total de inscriptos ?abilitados para votar, podr interponer, dentro del a!o de su promulgación, el recurso de re$er@ndum contra las leyes y e"ercer el derec?o de iniciativa ante el (/ .Estos institutos no son aplicables con respecto a las leyes =ue establezcan tributos. &oco caven en los casos en =ue la iniciativa sea privativa del (E. Ambos institutos sern reglamentados por ley, dictada por mayor>a absoluta del total de componentes de cada mara. Art. :<< “&odo proyecto de ley puede tener su origen en cual=uiera d las 2 maras, a consecuencia de proposiciones ?ec?as por cual=uiera de sus miembros o por el (E. por medio de sus inistros, sin per"uicio de lo dispuesto en el inciso MN del art. y M. 3=
'e=uerir la iniciativa del (E todo proyecto de ley =ue determine eFoneraciones tributarias o =ue $i"e salarios m>nimos o precios de ad=uisición a los productos o bienes de la actividad p#blica o privada. El (/ no podr aumentar las eFoneraciones tributarias ni los m>nimos propuestos por el (E para salarios y precios ni, tampoco, disminuir los precios mFimos propuestos. Kay casos en los cuales la iniciati%a corresponde e8clusi%amente al Poder Ejecuti%o* la Constitución habla de +iniciati%a pri%ati%a del Poder Ejecuti%o. El art. ? establece que la iniciati%a para la creación de empleos, de dotaciones o retiros o sus aumentos, asignación o aumento de pensiones do recompensas pecuniarias, establecimiento o modi0icación de causales, cómputos o bene0icios jubilatorios, corresponder( pri%ati%amente al Poder Ejecuti%o. Los temas reser%ados a la iniciati%a e8clusi%a del Poder Ejecuti%o est(n enunciados ta8ati%amente en el a Constitución. 2C /a discusión y la sanción0 Presentado un proyecto de ley por quien tenga potestad de iniciati%a, %iene la segunda etapa que es la discusión. El reglamento de cada C(mara establece cómo se tramita el proyecto. El tr(mite normal consiste en que sea in0ormado por una Comisión y se trate en sesión de la C(mara una %ez que haya in0orme. Luego se pasa a %otación del proyecto, primero en general y luego artículo por artículo. Cuando la %otación resulta a0irmati%a, se dice que esa C(mara ha aprobado o sancionado el proyecto. $ancionado un proyecto de ley por una de las C(maras pasa a la otra, y en la otra se repite el mismo procedimiento, que podría lle%ar a que se rechace y entonces se acabó el tr(mite, o tambi/n puede ocurrir que esa segunda C(mara lo apruebe con el mismo te8to que la primera, en cuyo caso se produce ya la sanción de la ley. $i el proyecto es aprobado por ambas C(maras se considera que la ley est( sancionada, pasar( entonces al Poder Ejecuti%o. Puede ocurrir que la segunda C(mara no rechace el proyecto pero le introduzca modi0icaciones@ en este caso, %uel%e a la primera C(mara, la cual podr( aceptar o rechazarlos cambios. $i los acepta queda sancionada la ley, si lo rechaza se llama a reunión de la -samblea General en conjunto se re)nen ambas C(maras# donde puede aprobarse cualquiera de las ! opciones o incluso uno nue%o. Ese proyecto nue%o o ese proyecto de alguna de las C(maras sancionado en -samblea General pasar( al Poder Ejecuti%o.
rechazarlas manteniendo el proyecto como había sido sancionado antes, requerir( los 6J= de los miembros presentes de cada una de las C(maras. $i transcurrieren 6H días de la primera con%ocatoria de la -samblea para reconsiderar el proyecto de%uelto por el Poder Ejecuti%o, sin mediar rechazo e8preso de las obser%aciones del PE, /stas se considerar(n aceptadas. El plazo de 6H días rige para el caso de que el proyecto haya sido de%uelto por el PE con obser%aciones, y su resultado es la sanción 0icta de un proyecto de ley cuyo te8to est/ ajustado a aquellas obser%aciones. Luego %uel%e el proyecto al PE para su promulgación. En esa segunda instancia en que llega el proyecto de ley al Poder Ejecuti%o ya no puede %ol%er a oponerse. - las objeciones u obser%aciones del PE se acostumbra llamar +%eto. El Poder Ejecuti%o puede tambi/n dejar pasar el plazo de 3H días que tiene, sin oponer objeciones al andamiento del proyecto ni hacer obser%aciones a su te8to y tampoco sin promulgarlo. En ese caso se interpreta que acepta la ley sancionada y se da una promulgación 0icta. Este plazo de 3H días se le llama perentorio, si pasa el plazo ya no se puede oponer objeciones. 4C 6igencia y retroactividad0 Due una ley est( %igente en determinado período, quiere decir que los hechos ocurridos en ese período se regir(n por esa ley. Pueden e8istir leyes retroactivas, puede per0ectamente, una ley dictada hoy, decir que los hechos ocurridos hace dos a&os se regir(n por esa nue%a ley, es lo que se llama una ley retroacti%a. La vigencia no es el período durante el cual se aplica la ley, sino que es el tiempo durante el cual los hechos ocurridos en ese tiempo se regir(n por las disposiciones de la ley. 'ambi/n puede ocurrir que la ley establezca una %igencia limitada, por ejemplo, que diga que esta ley se aplicar( e8clusi%amente para el ejercicio 3;;?. Entonces, pasado el a&o 3;;? los nue%os hechos que ocurran ya no se regir(n por aquella ley, que era transitoria. Lo que importa para saber qu/ ley se aplica, es cu(ndo ocurrieron los hechos, no en qu/ momento se est( aplicando. Para que dejara de aplicarse realmente una ley, sería necesario que la derogación hubiera sido con e0ecto retroacti%o, es decir, que le hubiera suprimido toda la %igencia y no solamente las posibilidades de aplicación a determinados hechos o para el 0uturo. DE'E&%SK /E9ES0 urante los períodos de anormalidad constitucional el Poder Ejecuti%o dictó actos con %alor y 0uerza de ley, los llamados decretosMleyes que como no tenían participación del Poder Legislati%o no tienen 0echa de sanción. 'ienen una )nica 0echa desde el momento en que el Poder Ejecuti%o los dicta@ la sanción y la promulgación en este caso se con0unden en un solo acto. -l con%alidarlos se con%ierten en leyes. Esa rati0icación tiene e0ecto retroacti%o, pueden ser modi0icadas por otras leyes. Para ser derogado se requerir( el tr(mite de la ley. 'ES&'--%)ES A /A 'E&'%A&-6-DAD0 La retroacti%idad %a en contra de la seguridad jurídica. Kay ciertos límites a la posibilidad de dictar leyes retroacti%as no se puede dictar una ley retroacti%a agra%ando una pena o creando un nue%o delito#. DE'E&%S DE /%S G%3-E')%S DE(A'&AE)&A/ES0
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Bo deben con0undirse los decretosMleyes con los decretos de las :untas epartamentales con 0uerza de ley. Los decretos de los Gobiernos epartamentales son sancionados por la *unta Departamental que es unicameral 0ormada por una sola C(mara#. La atribución de promulgarlos o de ponerles objeciones compete al >ntendente. La iniciati%a puede ser de cualquier Edil integrante de la :unta epartamental#, o del >ntendente. 'ambi/n aquí habr( una 0echa de sanción por la :unta, y una 0echa de promulgación por el >ntendente. Kabr( otra 0echa de publicación, si se publica, porque en los decretos de las :untas epartamentales sólo es necesaria su publicación cuando crean o modi0ican impuestos. art. !;;# Art. 2LL “/os decretos de los Gobiernos Departamentales creando o modi$icando impuestos, no sern obligatorios, sino despu@s de :J d>as de publicados en el “Diario %$icial y se insertarn en el 'egistro )acional de /eyes y Decretos en una sección especial. Debern publicarse adems, por lo menos, en 2 periódicos del departamento.
. LOS ACTOS AD!INISTRATIVOS. Los actos administrati%os tienen menor %alor y 0uerza que los actos legislati%os. -lgunos ejemplos de actos administrati%os son las ordenanzas y los reglamentos. Los actos administrati%os pueden ser dictados por muchísimos órganos, con procedimientos muy %ariados, procedimientos que no est(n todos en la Constitución sino que pueden ser regulados en los actos legislati%os. Entre los actos legislati%os sólo hay dos clases* los nacionales y los departamentales@ entre los reglamentos hay una gran cantidad de categorías y entre ellas puede haber relaciones de superioridad o in0erioridad en el grado normati%o, de mayor o menor %alor y 0uerza. Los actos administrati%os seg)n el art. 6H; pueden ser anulados cuando sean contrarios a una regla de erecho. Art. timo, violado o lesionado por el acto administrativo. %)E(&% DE 'EG/A DE DE'E%0 $e consideran reglas de erecho a las normas de erecho >nternacional, a la Constitución, a los -ctos Legislati%os Leyes, ecretos de los Gob. epartamentales#, y a los eglamentos autónomos y de ejecución#. Bo se consideran reglas de erecho las instrucciones que cualquier 0uncionario puede dar a sus subordinados cuando hay relación jer(rquica o que algunos 0uncionarios pueden dar al p)blico cuando se trata de situaciones especiales en que se le ha con0erido a alg)n 0uncionario un poder de dar instrucciones a los particulares. 7na cosa es un reglamento y otra cosa es una instrucción. La di0erencia radica en que cuando es un reglamento se considera que es una regla de erecho y por lo tanto, crea derechos, obligaciones, intereses legítimos, etc., y su in0racción da lugar a que se anule la decisión que haya sido tomada en contra de una regla de erecho. En cambio, cuando se trata de instrucciones, si son %ioladas, si no se cumple la instrucción, no se produce la nulidad de la 3
decisión contraria a una instrucción, sino que simplemente se aplicar(n sanciones al que la in0ringió, pero no se considerar( su0iciente como para anular la decisión tomada. $e consideran reglas de erecho, seg)n el art. 6H; de la Constitución, a aquellos actos que tienen un %alor especial, el de que su in0racción produce nulidad. %)E(&% DE A&% AD-)-S&'A&-6%0 -dem(s de los actos constitucionales y los actos legislati%os, e8isten los reglamentos y las resoluciones. -mbas categorías constituyen la de los actos administrati%os. Es decir, hay algunos actos administrati%os que son reglas de erecho reglamentos#, y otros actos administrati%os resoluciones# que son aplicación de reglas de erecho, que no contienen reglas generales o, que si las contienen, esas reglas generales no tienen el %alor de una regla de erecho, sino el simple %alor de una instrucción. Estos )ltimos, deben ajustarse sí a las reglas de erecho por ejemplo* las instrucciones deben ajustarse a la Constitución, a las leyes, a los decretos y a los reglamentos#. Para poder darle a determinadas normas car(cter de reglamento debe tenerse potestad reglamentaria e8presa..La %iolación de un reglamento da lugar a nulidad, mientras que la %iolación de una instrucción sólo da lugar a la sanción de quien la %ioló. La Constitución dice e8presamente que pueden dictar reglamentos el Poder Ejecuti%o y los >ntendentes. El art. 3?, ordinal "F de la Constitución, dice que al Poder Ejecuti%o le compete ejecutar y hacer ejecutar las leyes, dictando los reglamentos especiales que sean necesarios para su ejecución. Es decir, que le da potestad reglamentaria del tipo de los reglamentos de ejecución. Lo mismo ocurre con el >ntendente respecto de los decretos legislati%os de la :unta, donde tambi/n tiene que ejecutarlos y hacerlos ejecutar y puede dictar los reglamentos que estime oportunos para su ejecución potestad reglamentaria de ejecución#. Art. :M, ordinal 4N “(ublicar y circular, sin demora, todas las leyes =ue, con$orme a la Sección ;, se ?allen ya en estado de publicar y circular, e"ecutarlas, ?acerlas e"ecutar, eFpidiendo los reglamentos especiales =ue sean necesarios para su e"ecución. 'EG/AE)&%S DE E*E+-8) 9 'EG/AE)&%S A+&8)%%S -dem(s e esa atribución e8plícita al Poder Ejecuti%o y a los >ntendentes de potestad reglamentaria de ejecución, la Constitución se re0iere a que e8isten órganos con autonomía, lo que signi0ica tener potestad reglamentaria autónoma, poder dictar reglas de erecho aunque no sean necesarias para la ejecución de normas pree8istentes. - los reglamentos autónomos tambi/n se los conoce como +ordenanzas. Las ordenanzas de contabilidad son reglamentos autónomos, no son reglamentos de ejecución@ pero no son leyes, son reglamentos, es decir, tienen menor %alor y 0uerza que las leyes. /os órganos a los =ue la onstitución otorga potestad reglamentaria autónoma son0 a# E)&ES A+&8)%%S0 Esa potestad se ejercita normalmente por su jerarca, por el órgano supremo del ente. icho órgano supremo se llama Consejo irecti%o en los ser%icios docentes y irectorio en el caso de los dem(s Entes -utónomos. b# SE'6--%S DESE)&'A/-7AD%S art. 3?#. Art. :M. “/os servicios =ue a continuación se eFpresan0 correos y tel@gra$os, administraciones de aduanas y puertos y la salud p#blica no podrn ser descentralizados en $orma de entes autónomos, aun=ue la ley podr concederles el grado de autonom>a =ue sea compatible con el contralor del (E. 3;
c# &'-3+)A/ DE +E)&AS * Es un act)a con autonomía 0uncional, y esa autonomía se ejercita no solamente respecto de sus propios ser%icios como autonomía interna sino tambi/n respecto de los dem(s órganos del estado, que le permite dictar ordenanzas de contabilidad obligatorias hacia 0uera de las dependencias del 'ribunal. d# A+&%'-DADES /%A/ES * $i han sido consagradas como autónomas art. !#, o tengan potestad reglamentaria sobre materia municipal art. !?! inciso tercero#. Art. 2 “/a ley determinar las condiciones para la creación de las *untas /ocales y sus atribuciones, pudiendo por mayor>a absoluta de votos del total de componentes de cada mara y por iniciativa del respectivo Gob. Departamental, ampliar las $acultades de gestión de a=uellas, en las poblaciones =ue, sin ser capital de departamentos, cuenten con ms de :J.JJJ ?abitantes u o$rezcan inter@s nacional para el desarrollo del turismo. (odr tambi@n, llenando los mismos re=uisitos, declarar electivas por el uerpo Electoral respectivo las *untas /ocales Autónomas. 'ambi/n se ha reconocido en la legislación potestad reglamentaria a los órganos jerarcas que nombra la Constitución y a algunos órganos que, sin ser jerarcas, tienen legalmente atribuida, por norma e8presa, potestad reglamentaria. Los órganos que tienen adem(s de potestad reglamentaria, potestad de delegar sus atribuciones, pueden delegar esa potestad reglamentaria. El hecho de que el orden jurídico otorgue potestad reglamentaria a determinados órganos, permite que cuando estos órganos tienen adem(s la potestad de delegar sus atribuciones, puedan delegar esa potestad reglamentaria. La Constitución admite la delegación de atribuciones del Poder Ejecuti%o, de los Ainisterios y de las >ntendencias. %&'AS +E)&ES DE DE'E%* a# Costumbre* no es 0uente de erecho >nterno@ lo es, en cambio, en erecho >nternacional#. b# octrina* tampoco es 0uente de erecho por sí misma#. -rt. 66!* sólo se utiliza en caso de lagunas legales, en que se pre%/ que se recurra a las doctrinas m(s aceptadas@ no obliga al juez. Art. <<2. “/os preceptos de la presente onstitución =ue reconocen derec?os a los individuos, as> como los =ue atribuyen $acultades e imponen deberes a las autoridades p#blicas, no de"arn de aplicarse por $alta de la reglamentación respectiva, sino =ue @sta ser publicada recurriendo a los $undamentos de leyes anlogas, a los principios generales de derec?o y a las doctrinas generalmente admitidas. c# :urisprudencia* se hace re0erencia a los principios que se in0ieren por inducción de las sucesi%as sentencias que se han dictado sobre temas an(logos. 'ampoco es 0uente de erecho en nuestro país. Las sentencias tienen %alor para los casos concretos en que 0ueron dictadas y no tienen m(s %alor que ese.
". R#GI!EN POLÍTICO Y SOCIAL URUGUAYO. Bo estaría completa la %isión de cómo 0unciona un Estado si no se supiera cu(les son los límites que tienen los órganos del Estado en su actuación respecto de las personas pri%adas, sean habitantes o sean instituciones como, por ejemplo, la 0amilia, los sindicatos, los partidos !H
políticos, etc., que participan de la %ida nacional y no 0orman parte de la organización del Estado. /%S DE'E%S +)DAE)&A/ES SE 'E(+&A) ('EEP-S&E)&ES A /A %)S&-&+-8)0 E8isten ciertos derechos de los indi%iduos que no se mencionan en la Constitución, puesto que son pree8istentes a ella, por lo que no establece m(s que su protección. BArt. ;, :J, ;2 y 2MC $e parte de la base de que los habitantes, como indi%iduos de la especie humana, por el solo hecho de ser personas humanas, ya tienen, y ya tendrían aunque la Constitución no lo dijera, una es0era de derechos 0undamentales que constituye un mínimo respecto del cual la Constitución y las dem(s normas jurídicas no hacen sino precisar, reglamentar y garantir. Art. ;. “/os ?abitantes de la 'ep#blica tienen derec?o a ser protegidos en el goce de su vida, ?onor, libertad, seguridad, traba"o y propiedad. )adie puede ser privado de estos derec?os sino con$orme a las leyes =ue se establecieren por razones de inter@s general. Este artículo no consagra los derechos a la %ida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad, sino el derecho a ser protegido en el goce de esos bienes jurídicos. Art. :J. “/as acciones privadas de las personas =ue de ning#n modo atacan el orden p#blico ni per"udican a un tercero, estn eFentas de la autoridad de los magistrados. Bing)n habitante de la ep)blica ser( obligado a hacer lo que no manda la ley, ni pri%ado de lo que ella no prohíbe. Este artículo sir%e para de0inir el sistema jurídico uruguayo como un sistema no totalitario, es decir, en el cual se considera que el Estado no puede, no es competente para regular toda la acti%idad de sus habitantes, sino una porción relati%amente e8terior de esa acti%idad. Art. 2M “A nadie se le aplicar la pena de muerte. En ning#n caso se permitir =ue las crceles sirvan para morti$icar, y s> sólo para asegurar a los procesados y penados, persiguiendo su reeducación, la aptitud para el traba"o y la pro$ilaFis del delito. Art. ;2. “/os derec?os, deberes y garant>as establecidos por la onstitución, no eFcluyen los otros =ue son in?erentes a la personalidad ?umana o se derivan de la $orma republicana de gobierno. Los derechos que resultan de la propia naturaleza de la personalidad humana, e8istir(n aun cuando el constituyente no los nombre e8presamente. La enunciación, por lo tanto, no es ta8ati%a, es meramente enunciati%a. Bo pretende agotar el tema sino que e8presamente aclara que pueden haber otros que son inherentes a la personalidad humana y que aunque no est/n enunciados igualmente pertenecen, se reconoce que pertenecen a los indi%iduos de la especie humana. 'ampoco e8cluye los otros derechos que se deri%an de la 0orma republicana de gobierno. Estos derechos no necesitan para su %igencia y aplicación e0ecti%a que se haya dictado una ley que reglamente concretamente cómo se hacen %aler. Esto resulta del art. 66!. Art. <<2. “/os preceptos de la presente onstitución =ue reconocen derec?os a los individuos, as> como los =ue atribuyen $acultades e imponen deberes a las autoridades p#blicas, no de"arn de aplicarse por $alta de la reglamentación respectiva, sino =ue @sta ser suplida, recurriendo a los $undamentos de leyes anlogas, a los principios generales de derec?o y a las doctrinas generalmente admitidas. )%'AS DE %)D% 9 GA'A)&AS0 !3
Estos criterios generales sir%en como criterios para interpretar los otros artículos que se re0ieren a ciertos derechos. Por ejemplo, hay normas sobre lo que se llama la libertad 0ísica de las personas, el derecho de mo%erse, de caminar de un lado a otro, de trasladarse, de estar sentado o de pie, etc El sistema constitucional 0rente a cada uno de estos derechos en concreto se puede esquematizar así* a# las normas de $ondo o sustanciales que establecen cu(les son los límites sobre los derechos 0undamentales@ por ejemplo, normas que establecen cu(ndo una persona puede ser detenida o arrestada, es decir, puede ser pri%ada de la protección en el goce de su derecho de mo%erse libremente. b# las normas de garant>a, es decir, las que establecen qu/ pasa si se %iola una norma de 0ondo, por ejemplo, si una persona es detenida 0uera de los casos en que es lícita la detención, o cómo se puede pre%enir su %iolación. Aientras la norma de 0ondo dice simplemente lo que se puede y lo que no se puede hacer, la norma de garantía establece procedimientos destinados a que la norma de 0ondo no se %iole o, si ha sido %iolada, se restablezca su e0ecti%idad, de%ol%iendo al interesado el goce del bien perturbado. )%'AS DE %)D% S%3'E /-3E'&AD S-A0 Las normas de 0ondo en materia de libertad 0ísica son los artículos 3=, 63 e inciso segundo del ordinal 3n 0raganti delito* la persona es encontrada en el instante de cometer el delito, en este caso la persona que ha sido encontrada cometiendo el delito puede ser aprehendida por cualquier persona que presencie el delito. Bo se le puede acusar ni de hacerse justicia por su mano ni de pri%ación de libertad a quien lo detenga porque es un caso en el cual la Constitución admite que la persona pueda ser detenida, un caso en que est( restringida la protección en el goce de la libertad del delincuente. b# semiplena prueba* en este caso se re)nen su0icientes elementos de juicio como para que resulte muy probable que la persona sea el delincuente. Lo que tengo que hacer es lle%ar esas pruebas para que las aprecie el :uez competente. El :uez es el )nico que puede apreciar si esas pruebas con0iguran o no lo que la Constitución llama +semiplena prueba, es decir, una prueba casi segura, su0iciente como para que sea razonable pri%ar del goce de la libertad a una persona mientras se estudia si esas pruebas son realmente concluyentes o no. Es necesario un requisito 0ormal* la orden escrita del juez competente para realizar el arresto. Los dos casos mencionados son los m(s corrientes de detención de personas. - continuación se %er(n dos casos que son menos 0recuentes* c# Art. <:. “/a seguridad individual no podr suspenderse sino con la anuencia de la Asamblea General, o estando @sta disuelta o en receso, de la omisión (ermanente, y en el caso eFtraordinario de traición o conspiración contra la patriaQ y entonces sólo para la apre?ensión de los delincuentes, sin per"uicio de lo dispuesto en el inciso :; del Art. :M. En caso de traición o conspiración contra la patria, con autorización del Poder Legislati%o de la -samblea General o de la Comisión Permanente#, el Poder Ejecuti%o o el Poder :udicial, puede aprehender a una persona que se suponga sea delincuente sin necesidad de encontrarlo in 0raganti delito y sin necesidad de orden escrita del juez competente y sin necesidad de que se haya con0igurado a su respecto la semiplena prueba. !!
d# Art. :M, inciso :;. “&omar medidas prontas de seguridad en los casos graves o imprevistos de ata=ue eFterior o conmoción interior, dando cuenta, dentro de las 24 ?s a la Asamblea Gral., en reunión de ambas maras o, en su caso, a la omisión (ermanente, de lo e"ecutado y sus motivos, estndose a lo =ue @stas #ltimas resuelvan. En cuanto a las personas, las medidas prontas de seguridad sólo autorizan a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro del territorio, siempre =ue no optasen por salir de @l. &ambi@n esta medida, como las otras deber someterse, dentro de las 24 ?s. de adoptada, a la Asamblea Gral. en reunión de ambas maras o, en su caso, a la omisión (ermanente, estndose a su resolución. El arresto no podr e$ectuarse en locales destinados a la reclusión de delincuentes. El -rt. 3?M 3
%iolatorias de la dignidad del hombre. El h(beas corpus puede, seg)n el Código, ser pre%enti%o* no es necesario que se haya producido la prisión, basta que haya una situación de amenaza de restricción de la libertad 0ísica. 4tra garantía art. 3? ordinal 3<, e8clusi%a para el caso de medidas prontas de seguridad#, es la comunicación al Poder Legislati%o. Esto se debe a que en el caso de medidas prontas de seguridad, adem(s de los elementos de tipo jurídico, hay elementos de tipo político. $e debe comunicar dentro de las !" hs a la -samblea General o en su receso o disolución, a la Comisión Permanente, lo ejecutado y sus moti%os, es decir, la medida tomada y los moti%os que condujeron al Poder Ejecuti%o a la con%icción de que era necesario detener a esa persona o trasladarla de un punto a otro para el restablecimiento de la normalidad. Luego de la comunicación la -samblea General o la Comisión Permanente tendr( que resol%er@ podr( dejar sin e0ecto la medida, mantenerla o modi0icarla. Es el Poder Legislati%o el due&o de cada medida pronta de seguridad tomada por el Poder Ejecuti%o. %)&'%/ DE /EG-&--DAD 9 %)&'%/ (%/&-%* ay 2 tipos de garant>as0 3. Garantías re0erentes al cumplimiento de las normas de erecho. !. Garantías re0erentes al control de tipo político sobre las acti%idades de un órgano que tiene cometidos de apreciación política. Las medidas prontas son un ejemplo de coe8istencia de control de legitimidad y control político. El Art. :M, ordinal !" establece que el PE, actuando en Consejo de Ainistros, puede delegar en uno o %arios Ainistros la atribución de tomar medidas prontas de seguridad. - su %ez, el Ainistro a quien se haya delegado atribuciones, puede delegarla a otro órgano, 0uncionario, persona o Comisión que quiera tomar como delegatario BArt. ::, ordinal LC. El PE o el Ainistro que delegan, quedan políticamente responsables de lo que haga su delegado. Art. ::, ordinal L. “Delegar a su vez por resolución $undada y ba"o su responsabilidad pol>tica, las atribuciones =ue estimen convenientes. /-3E'&AD DE EP('ES-R) DE/ (E)SA-E)&%0 Art. 2L. “Es enteramente libre en toda materia la comunicación de pensamientos por palabras, escritos privados o publicados en la prensa o por cual=uier otra $orma de divulgación sin necesidad de previa censuraQ =uedando responsable el autor y, en su caso, el impresor o emisor, con arreglo a la ley por los abusos =ue cometieren. El art. 2L establece la libertad de comunicación de los pensamientos, y plantea que ser( la ley la encargada de indicar cuales son los casos en que puede limitarse a una persona de ese derecho a e8presarse. Como garantía se establece la prohibición de la censura pre%ia, es decir que todo caso de restricción a esta libertad 0unciona una %ez que la persona ha ejercido la libertad en 0orma abusi%a. /-3E'&AD DE -)%'A-8)0 El art. !; habla de la libertad de comunicación de pensamientos, es decir, que no solamente se consagra la libertad de e8presión, sino que tambi/n se protege la posición en que se encuentra el receptor del pensamiento emitido. !"
-l permitir la comunicación de los pensamientos, por cualquier medio de di%ulgación, sin pre%ia censura, se est( garantiendo no solo la libertad del que lo emite sino tambi/n la +libertad de in0ormación libertad de in0ormarse#. ('%3/EAS E%)8-%S DE /A %+)-A-8) DE (E)SA-E)&%S0 3. esde el (ngulo de la libertad de e8presión de pensamientos, la primera di0icultad que surge es la de que los medios materiales para la di%ulgación de las ideas suponen in%ersiones de capital que no las puede hacer cualquier persona@ no todos pueden instalar una radioemisora, por ejemplo. !. En 7ruguay, la libertad a in0ormarse no est( garantida mediante un r/gimen que obligue a abrir los medios a di%ersas tendencias y opiniones. $implemente se proclama esa acti%idad. Cada uno tiene derecho a acudir a las 0uentes de in0ormación que considere con%enientes y si lo consigue no se le podr( aplicar ninguna sanción ni considerar que ha cometido alg)n abuso. Pero no e8isten garantías que aseguren que la persona que quiere in0ormarse pueda llegar a las 0uentes de in0ormación cuando no tenga recursos su0icientes. /-3E'&AD -DE%/8G-A 9 DE%'A-A0 Kay ! concepciones de emocracia* liberal y militante. En la democracia se considera que hay ! momentos totalmente independientes en su consideración jurídica* 3M Aomento ideológico* se admite coe8istencia de doctrinas y opiniones di%ersas. !M Aomento que se re0iere a la acción, a los hechos. Es imposible mantener la coe8istencia entre las distintas opiniones@ entonces, la solución democr(tica consiste en inclinarse por el programa que cuente con m(s adhesiones. La opinión mayoritaria tiene sólo el pri%ilegio de ser ejecutada en los hechos, pero no el pri%ilegio de silenciar a las otras opiniones. En la democracia liberal, en el momento ideológico pueden coe8istir di%ersas doctrinas, opiniones pero no es posible en el momento de los hechos que coe8istan di%ersas opiniones por algo se %ota, se plebiscita#. En cambio, en el otro concepto, en el concepto llamado de la +democracia militante, se supone que la opción mayoritaria a 0a%or del sistema democr(tico se puede imponer a la mayoría, incluso en el terreno ideológico, es decir, que se prohibiría la libre emisión de opiniones que 0ueran antidemocr(ticas o que 0ueran contrarias al sistema establecido democr(ticamente y sobre todo que sean contrarias a la e8istencia de ese r/gimen democr(tico. /-3E'&AD DE +/&%S0 El art.= consagra la libertad de cultos. Bo se incluye dentro de la libertad de e8presión del pensamiento, porque no solo implica la libertad de e8presión de pensamientos religiosos, sino tambi/n la realización de actos rituales. Kay, sin embargo, una e8cepción en el propio te8to constitucional* est(n e8imidos de toda clase de impuestos los templos consagrados al culto de las di%ersas religiones. Como hasta 3;3, la >glesia Católica gozó de pri%ilegios por parte del Estado quien 0inanció con 0ondos p)blicos la construcción de templos para ser consagrados al culto de esa tendencia religiosa, el Estado optó por reconocer la propiedad pri%ada de esos templos a la >glesia Católica que los había estado utilizando hasta ese momento. /-3E'&AD DE E)SEA)7A0 !=
Art. M..Tueda garantida la libertad de ense!anza. /a ley reglamentar la intervención del Estado al solo ob"eto de mantener la ?igiene, la moralidad, la seguridad y el orden p#blicos. &odo padre o tutor tiene derec?o a elegir, para la ense!anza de sus ?i"os o pupilos, los maestros o instituciones =ue desee. Bo est( prohibido ejercer la docencia sin tener el título de maestro o pro0esor. 'ampoco hay posibilidades de prohibir la ense&anza de errores, aunque sean errores que todo el mundo est/ de acuerdo en que est(n mal. Bo e8iste reglamentación que prohíba que se ense&e mal o que los maestros no tengan título. Bo se podr( clausurar ni se podr( aplicar ninguna sanción a los maestros que ense&en allí ni a la institución. En cambio podr(n sí establecerse requisitos higi/nicos para las aulas, por ejemplo, o controlarse que no se haga una ense&anza militar susceptible de perturbar la seguridad y el orden p)blico. La libertad de ense&anza tiene ! aspectos* 3M el lado del que ense&a !M el lado del que aprende el lado del que ense&a, la Constitución no impone ninguna prohibición gen/rica ni ninguna obligación gen/rica de ense&ar. el lado del que aprende hay una limitación gen/rica muy importante y es que hasta un determinado grado la ense&anza es obligatoria, es decir, que yo no puedo optar entre aprender y no aprender hasta que no haya cumplido con ese mínimo constituido por la ense&anza primaria m(s un segundo ni%el que puede ser ense&anza media secundaria#, ense&anza agraria o ense&anza industrial. El primer ni%el es obligatorio y com)n a todos, en el segundo ciclo en realidad, hay libertad de escoger entre esas tres %ariantes, o media o agraria o industrial, pero no hay posibilidad de decir que terminada la primaria no se seguir( ning)n nue%o tipo de ense&anza o que se seguir( una ense&anza que no sea una de estas tres. Esta obligatoriedad no signi0ica la obligación de concurrir a una institución de ense&anza en general y menos especialmente a una p)blica. Pueden ser maestros que ense&en 0uera de una institución de ense&anza. /ibertad de ense!anza y empresas de ense!anza0 La libertad de ense&anza propiamente dicha, es asunto del alumno o de quien lo represente si es menor# y del docente. En cambio, cuando una empresa comercial instala un liceo pri%ado, desarrolla una acti%idad de intermediación entre los estudiantes y los pro0esores. La libertad de ense&anza sólo admite límites jurídicos 0undados en la preser%ación de la higiene p)blica, de la moralidad p)blica, de la seguridad p)blica y del orden p)blico@ en cambio, la libertad de crear y organizar instituciones pri%ada de ense&anza, en cuanto acti%idad de intermediación, es limitada mediante leyes 0undadas en cualquier razón de inter/s general. /-3E'&AD DE AS%-A-8)0 Art. cita declarada por la ley. $er( la ley la que declare la ilicitud de la asociación. La ley no puede prohibir una asociación, sino solo declararla ilícita declarar, es poner de mani0iesto algo que ya e8istía#. El derecho de asociarse e8iste sal%o que se constituya una asociación ilícita declarada por la ley. Sindicatos gremiales* !?
Art. ;. “/a ley promover la organización de sindicatos gremiales, acordndoles $ran=uicias y dictando normas para reconocerles personer>a "ur>dica. (romover, asimismo, la creación de tribunales de conciliación y arbitra"e. Declrese =ue la ?uelga es un derec?o gremial. Sobre esta base se reglamentar su e"ercicio y e$ectividad. Este tipo de asociaciones no podrían ser declaradas ilícitas por la ley. Art. . “/os $uncionarios estn al servicio de la )ación y no de una $racción pol>tica. En los lugares y las ?oras de traba"o, =ueda pro?ibida toda actividad a"ena a la $unción, reputndose il>cita la dirigida a $ines de proselitismo de cual=uier especie. )o podrn constituirse agrupaciones con $ines proselitistas utilizndose las denominaciones de reparticiones p#blicas o invocndose el v>nculo =ue la $unción determine entre sus integrantes.$e requiere a la %ez, para caer bajo la prohibición, tener 0ines proselitistas y tener ese tipo de denominación@ lo ilícito es la superposición de las dos cosas. (artidos pol>ticos0 Art. ;;, %rdinal ::. “&odo ciudadano es miembro de la soberan>a de la )aciónQ como tal es elector y elegible en los casos y $ormas =ue se designarn. El su$ragio se e"ercer en la $orma =ue determine la ley. El Estado velar por asegurar a los (artidos pol>ticos la ms amplia libertad. Sin per"uicio de ello, los (artidos debern0 aC e"ercer e$ectivamente la democracia interna en la elección de sus autoridadesQ bC dar la mFima publicidad a sus artas %rgnicas y (rograma de (rincipios, en $orma tal =ue el ciudadano pueda conocerlos ampliamente. %rganizaciones antinacionales0 Art.J, %rdinal M. “El e"ercicio de los derec?os in?erentes a la ciudadan>a legal se suspende por $ormar parte de organizaciones sociales o pol>ticas =ue, por medio de la violencia, o de propaganda =ue incitase a la violencia, tiendan a destruir las bases $undamentales de la nacionalidad esto es, lo dispuesto en los arts. 3 a cita, salvo las limitaciones de inter@s general =ue establezcan las leyes. Las limitaciones requieren una doble garantía* :K que se hagan mediante un acto legislati%o nacional, o sea mediante una ley. 2K esa ley tiene que 0undarse en razones de inter/s general. /-3E'&AD DE &'A3A*% 9 DE'E% A/ &'A3A*%0 La libertad de trabajo consiste en la libertad de la persona a elegir entre las di0erentes opciones económicas que se le presenten, lo cual no signi0ica que tenga el derecho de e8igirle al Estado que le d/ oportunidades de trabajo. 7na cosa es la libertad de trabajo, la libertad de empresa y !<
otra cosa es el derecho al trabajo o el derecho a que el Estado apoye la instalación de una empresa. Art. < .“El traba"o est ba"o la protección especial de la ley. &odo ?abitante de la 'ep#blica, sin per"uicio de su libertad, tiene el deber de aplicar sus energ>as intelectuales o corporales en $orma =ue redunde en bene$icio de la colectividad, la =ue procurar o$recer, con pre$erencia a los ciudadanos, la posibilidad de ganar su sustento mediante el desarrollo de una actividad económica. ice +procurar( o0recer, de modo que no da un derecho e8igible. $e consagra la libertad de trabajo pero no se consagra el derecho al trabajo. /--&ES %)S&-&+-%)A/ES A /A /-3E'&AD DE -)D+S&'-A 9 %E'-%0 Art. J “El Estado orientar el comercio eFterior de la 'ep#blica protegiendo las actividades productivas cuyo destino sea la eFportación o =ue reemplacen bienes de importación. /a ley promover las inversiones destinadas a este $in, y encauzar pre$erentemente con este destino el a?orro p#blico. &oda organización comercial o industrial trusti$icada estar ba"o el contralor del Estado. Asimismo, el Estado impulsar pol>ticas de descentralización, de modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general. Art. ordinal :;0 Permite que el PL conceda monopolios por !J6 de %otos del total de componentes de cada C(mara, si es a 0a%or de particulares o por mayoría absoluta del total de componentes de cada C(mara si es a 0a%or de instituciones estatales. Art. M “&oda empresa cuyas caracter>sticas determinen la permanencia del personal en el respectivo establecimiento, estar obligada a proporcionarle alimentación y alo"amiento adecuados, en las condiciones =ue la ley establecer. E)&ES (53/-%S %) (A'&--(A-8) DE A(-&A/ES ('-6AD%S0 La Constitución pre%/ en el art. 3 que la colaboración entre capitales del sector p)blico y capitales del sector pri%ado pueda asumir ! 0ormas distintas de empresas de economía mi8ta, es decir, empresas cuyo capital est( 0ormado en parte por capital aportado por entes p)blicos y en parte por capital aportado por personas pri%adas. El artículo 3 pre%/, en el primer inciso, que un Ente -utónomo o un $er%icio escentralizado tenga su capital 0ormado en parte por aportes pri%ados. Para eso se requiere una ley. $e requerir(n los 6J= de %otos del total de componentes de cada C(mara. ice el segundo inciso* + El aporte de los capitales particulares y la representación de los mismos en los onse"os o Directorios nunca sern superiores a los del Estado. El Ente se sigue considerando estatal, sin perjuicio de que deba entregar a los accionistas particulares el porcentaje de utilidades que corresponda a su aporte de capital. E('ESAS ('-6ADAS %) (A'&--(A-8) ES&A&A/0 La situación in%ersa es la de una empresa pri%ada que sigue siendo pri%ada aunque reciba aportes estatales. La inter%ención del Estado en empresas pri%adas tiene que hacerse siempre por contrato, por acuerdo entre el Estado y el particular. Bunca puede el Estado entrar en la empresa pri%ada por la 0uerza de una ley que la obligara a recibir aportes estatales. - las empresas pri%adas no se les puede obligar jurídicamente a admitir la participación del Estado. Luego de realizado el acuerdo, el P.E. presenta el proyecto de ley al Parlamento, que deber( ser aprobada por mayoría absoluta del total de componentes de cada C(mara. !
La $ociedad que reciba capital estatal seguir( siendo una empresa pri%ada@ aunque tenga participación estatal. Bo se e8ige que la participación del Estado sea minoritaria, podría inter%enir en mayoría y no obstante eso, conser%arse el car(cter de empresa pri%ada. Primero debe hacerse un con%enio entre la empresa pri%ada y el Estado, donde se establezcan las condiciones de la participación antes de que se tramite el acto que haga e0ecti%a esa participación. Kecho ese con%enio, el Poder Ejecuti%o en%iar( un proyecto de ley al Parlamento autorizando la participación del Estado en las condiciones que se han con%enido pre%iamente entre las partes. En cuanto al lucro que pueda obtener el Estado, ser( objeto del con%enio que pre%iamente se realice entre las partes. Las utilidades de los Entes del dominio comercial o industrial del Estado, tengan o no participación de capitales pri%ados, pertenecen seg)n las leyes %igentes al Estado Central y constituyen una 0uente de recursos que ser%ir( para contribuir a la 0inanciación del Presupuesto Bacional o tendr( el destino que determine la ley. $i bien el directorio de la empresa en su conjunto seguir( rigi/ndose por normas pri%adas, los representantes del Estado en la dirección se regir(n por las disposiciones constitucionales re0eridas a los irectorios de los Entes -utónomos y $er%. escentralizados. $e aplicar(n a estos representantes del Estado en la dirección de empresas pri%adas con participación estatal, los art. 3;!, 3;, !HH y !H3. 'ambi/n les alcanzar(n las prohibiciones y e8cepciones del ordinal "F del art. <<, del ordinal 3, art. ;3 y art.;;. Los representantes del Estado son 0uncionarios p)blicos y les alcanzan, por ende, las responsabilidades penales que incumben a los 0uncionarios p)blicos. Art. ;;, ordinal 4. “/os magistrados "udiciales, los miembros del &ribunal de lo ontenciosoK Administrativo y del &ribunal de uentas, los Directores de los Entes Autónomos y de los Serv. Descentralizados, los militares en actividad, cual=uiera sea su grado, y los $uncionarios policiales de cual=uier categor>a, debern abstenerse, ba"o pena de destitución e in?abilitación de 2 a :J a!os para ocupar cual=uier empleo p#blico, de $ormar parte de comisiones o clubes pol>ticos, de suscribir mani$iestos de partido, autorizar el uso de su nombre y, en general, e"ecutar cual=uier otro acto p#blico o privado de carcter pol>tico, salvo el voto. )o se considerar incluida en estas pro?ibiciones, la concurrencia de los Directores de los Entes Autónomos y de los Serv. Descentralizados a los organismos de los partidos =ue tengan como cometido espec>$ico el estudio de problemas de gobierno, legislación y administración. Ser competente para conocer y aplicar las penas de estos delitos electorales, la orte Electoral. /a denuncia deber ser $ormulada ante @sta por cual=uiera de las maras, el (oder E"ecutivo o las autoridades nacionales de los (artidos. Art. L:, ordinal :. “)o pueden ser representantes0 El (residente y el 6icepresidente de la 'ep#blica, los miembros del (oder *udicial, del &ribunal de uentas, del &ribunal de lo ontencioso Administrativo, de la orte Electoral, de los onse"os o Directorios o los Directores de los Entes Autónomos y de los Serv. Descentralizados, de las *untas Departamentales, de las *untas /ocales y los -ntendentes. Art. LL. “Son aplicables a los Senadores las incompatibilidades a =ue se re$iere el art. L:, con las eFcepciones en el mismo establecidas. Art. :. “(ara =ue la ley pueda ad=uirir capitales privados en la constitución o ampliación del patrimonio de los Entes Autónomos o de los Serv. Descentralizados, as> como para reglamentar la intervención =ue en tales casos pueda corresponder a los respectivos accionistas en los Directorios, se re=uerirn los
El aporte de los capitales particulares y la representación de los mismos en los onse"os o Directorios nunca sern superiores a los del Estado. El Estado podr asimismo participar en actividades industriales, agropecuarias o comerciales, de empresas $ormadas por aportes obreros, cooperativos o capitales privados, cuando concurra para ello el libre consentimiento de la empresa y ba"o las condiciones =ue convengan previamente entre las partes. /a ley, por mayor>a absoluta del total de componentes de cada mara, autorizar en cada caso esa participación, asegurando la participación del Estado en la dirección de la empresa. Sus representantes se regirn por las mismas normas =ue los Directores de los Entes Autónomos y Serv. Descentralizados. Art. :L2.“/os miembros de los Directorios o Directores Generales cesarn en sus $unciones cuando est@n designados o electos, con$orme a las normas respectivas, =uienes ?ayan de sucederlos. /as vacancias de$initivas se llenarn por el procedimiento establecido para la provisión inicial de los cargos respectivos, pero la ley podr establecer =ue, con"untamente con los titulares de los cargos electivos, se eli"an suplentes =ue los reemplazaran en caso de vacancia temporal o de$initiva. /a ley, dictada por el voto de la mayor>a absoluta del total de componentes de cada mara, regular lo correspondiente a las vacancias temporales, sin per"uicio de lo establecido en el inciso anterior. (odrn ser reelectos o designados para otro Directorio o Dirección General siempre =ue su gestión no ?aya merecido observación del &ribunal de uentas, emitida por lo menos por 4 votos con$ormes de sus miembros. Art. 2JJ.“/os miembros de los Directorios o Directores Generales de los Entes Autónomos o Serv. Descentralizados no podrn ser nombrados para cargos ni a#n ?onorarios, =ue directa o indirectamente dependan del instituto del =ue $orman parte. Esta disposición no comprende a los onse"eros o Directores de los servicios de ense!anza, los =ue podrn ser reelectos como catedrticos o pro$esores y designados para desempe!ar el cargo de decano o $unciones docentes ?onorarias. /a in?ibición durar ?asta : a!o despu@s de ?aber terminado las $unciones =ue la causen, cual=uiera sea el motivo del cese, y se eFtiende a todo otro cometido, pro$esional o no, aun=ue no tenga carcter permanente ni remuneración $i"a. &oco podrn los miembros de los Directorios o Directores Generales de los Entes Autónomos o de los Serv. Descentralizados, e"ercer simultneamente pro$esiones o actividades =ue, directa o indirectamente, se relacionen con la institución a la =ue pertenecen. /as disposiciones de los 2 incisos anteriores no alcanzan a las $unciones docentes. Art. 2J:.“/os miembros de los Directorios o Directores Generales de los Entes Autónomos y de los Serv. Descentralizados, para poder ser candidatos a /egisladores, debern cesar en sus cargos por lo menos :2 meses antes de la $ec?a de la elección. En estos casos, la sola presentación de la renuncia $undada en esta causal, determinar el cese inmediato del renunciante en sus $unciones. /os %rganismos Electorales no registrarn listas en =ue $iguren candidatos =ue no ?ayan cumplido con a=uel re=uisito. /A ('%(-EDAD %% DE'E% +)DAE)&A/0 El derecho a ser propietario, es decir, el derecho de propiedad, como derecho 0undamental lo tienen todos los habitantes. Badie puede ser pri%ado de estos derechos. 6H
Art. ;. “/os ?abitantes de la 'ep#blica Btodos los ?abitantes, no solo los ciudadanosC, tienen derec?o a ser protegidos en el goce de su vida, ?onor, libertad, seguridad, traba"o y propiedad. )adie puede ser privado de estos derec?os sino con$orme a las leyes =ue se establecieren por razones de inter@s general. Cuando dice que nadie puede ser pri%ado de estos derechos no se re0iere a la propiedad de alg)n bien en particular sino al derecho a ser protegido en el goce de su propiedad en general. El %erdadero derecho 0undamental es el asimilable a los derechos humanos@ en cambio, la propiedad en concreto sobre determinado bien no es un derecho 0undamental. $e puede pri%ar totalmente a alguien de la propiedad sobre determinado bien sin que eso sea un atentado a los derechos humanos. /A ('%(-EDAD E) /A %)S&-&+-8) +'+G+A9A Art. <2 “/a propiedad es un derec?o inviolable, pero su"eto a lo =ue dispongan las leyes =ue se establecieren por razones de inter@s general. )adie podr ser privado de su derec?o de propiedad sino en los casos de necesidad o utilidad p#blicas establecidos por una ley y recibiendo siempre del &esoro )acional una "usta y previa compensación. uando se declare la eFpropiación por causa de necesidad o utilidad p#blicas, se indemnizar a los propietarios por los da!os y per"uicios =ue su$rieren en razón de la duración del procedimiento eFpropiatorio, se consume o no la eFpropiaciónQ incluso los =ue deriven de las variaciones en el valor de la moneda. /A EP('%(-A-8)0 Cuando se quita la propiedad sobre un bien, la Constitución establece garantías di0erentes a las de la limitación. Badie puede ser pri%ado de su propiedad sal%o por necesidad o utilidad p)blica declaradas por ley, a su %ez tiene que pre%erse una compensación por esa propiedad que se quita. Esa compensación tiene que pro%enir del 'esoro Bacional, es decir, del patrimonio del Estado y debe ser justa y pre%ia. $e entiende por justa compensación aqu/lla que represente un equi%alente económico del bien que se e8propia. La compensación debe ser tal, que permita al propietario adquirir en el mercado otro bien de características an(logas desde el punto de %ista económico. Lo de que sea pre%ia la compensación, quiere decir que debe recibir la compensación antes de que se le quite al propietario el goce de su propiedad, y antes de que se consume la e8propiación, antes de que deje de ser propietario del bien de que se trata. Art. 2<:.“/a ley dictada por mayor>a absoluta del total de componentes de cada mara podr disponer eFpropiaciones correspondientes a planes y programas de desarrollo económico, propuestas por el (E, mediante una "usta indemnización y con$orme a las normas del art. <2. Art. 2<2.“Dic?a indemnización podr no ser previa, pero en ese caso la ley deber establecer eFpresamente los recursos necesarios para asegurar su pago total en el t@rmino establecido, =ue nunca superar los :J a!osQ la entidad eFpropiante no podr tomar posesión del bien sin antes ?aber pagado e$ectivamente por lo menos la cuarta parte del total de la indemnización. /os pe=ue!os propietarios, cuyas caracter>sticas determinar la ley, recibirn siempre el total de la indemnización previamente a la toma de posesión del bien. $e pre%/ un caso eFcepcional en que puede no haber compensación pre%ia, el Estado puede tomar posesión del bien antes de haber completado el pago de la indemnización, pero para este caso e8cepcional e8iste una serie de garantías complementarias* requisitos 0ormales#. 63
a# $ólo puede utilizarse este procedimiento cuando se trate de e8propiaciones que correspondan a planes y programas de desarrollo económico. b# 'iene que tratarse de e8propiaciones propuestas por el PE y dispuestas por una ley sancionada por mayoría absoluta de %otos del total de componentes de cada una de las ! C(maras. -dem(s de los requisitos 0ormales, hay requisitos sustanciales que tambi/n son garantía para los propietarios* c# 'ienen que pre%erse, en la misma ley que dispone la e8propiación, los recursos con que ser( pagada la indemnización a los propietarios@ se deber( determinar concretamente cuales son los recursos que quedar(n a0ectados a ese pago. d# El plazo no podr( e8ceder de 3H a&os. e# $e necesita, antes de tomar posesión del bien, haber pagado por lo menos del total de la indemnización. -rt. 6! y !", el Estado siempre debe indemnizar los da&os causados en el 0uncionamiento de las acti%idades estatales. Los perjuicios causados aumentan en su e8presión num/rica nominal cuando la moneda se des%aloriza. e modo que no sólo est( el problema de la des%alorización monetaria cuando se consuma la e8propiación y se quiere pagar con +pesos achicados, sino tambi/n cuando se quiere indemnizar cualquier perjuicio. Los propietarios que la ley de0ina como +peque&os propietarios tendr(n que recibir siempre la compensación en 0orma pre%ia. /A /E9 DE EP('%(-A-%)ES0 Esta ley regula las e8propiaciones de bienes inmuebles. La ley 6;= establece que para cada e8propiación hay que hacer un e8pediente e8propiatorio, es decir, reunir los antecedentes que corresponden a cada uno de los bienes que se %an a e8propiar. En dicho e8pediente se debe hacer re0erencia a la ley que declara la necesidad de la e8propiación, y luego la designación del inmueble que es un acto administrati%o. Posteriormente, debe establecerse la dimensión concreta, hasta donde llega el terreno de la e8propiación. $i el propietario no est( de acuerdo con el monto recibido por la e8propiación, la -dministración deber( iniciarle un juicio de e8propiación al propietario que est( destinado principalmente a 0ijar el monto de la justa compensación. El Estado pedir( al :uez que se declare justa la compensación que /l o0recía y el e8propiado dir( al :uez que no, que la compensación es injusta. El :uez tendr( que nombrar peritos, disponer las diligencias probatorias del caso y terminar( dictando una sentencia en la cual se 0ija el monto de lo que debe pagar el Estado, monto que incluye la justa compensación por el bien e8propiado y la reparación de los da&os y perjuicios causados. eterminada la justa compensación, por acuerdo de partes o por sentencia judicial, puede hacerse la escrituración 0orzosa, es decir, que si no se hace %oluntariamente, el :uez manda que se pague el importe de la justa compensación y las indemnizaciones que correspondan, y que se escriture el inmueble a nombre del ente e8propiante. +'an pronto se haya e0ectuado el pago de la indemnización, dice el art. "3, inciso 6 de la ley 6;=, +el :uez mandar( dar posesión al e8propiante, ordenando el desalojo de los arrendatarios y ocupantes. El juez dispone ! cosas* a# Due se haga la escritura p)blica. b# Due se d/ posesión al e8propiante, una %ez cumplido el requisito constitucional de la +pre%ia compensación. 6!
Cuando la e8propiación debe realizarse urgentemente y surge un desacuerdo que lle%a a juicio por e8propiación, la ley pre%/ una solución que consiste en determinar un monto pro%isional, sin perjuicio de que pueda ser modi0icado. En este caso la titularidad del dominio sigue siendo del e8propiado, se tratar( de mera tenencia hasta que se resuel%a el juicio. 'ES+E) EST+E1&-%0 El presupuesto 0undamental para hacerse una e8propiación es que e8ista una declaración de la necesidad o utilidad p)blica establecida por ley. El primer requisito es que haya una ley declaratoria de la necesidad o utilidad p)blica* 3# Ley de declaración de la necesidad o utilidad p)blicas. Esta ley puede ser gen/rica o especí0ica. !# -cto administrati%o de designación del bien a e8propiarse. La declaración de necesidad o utilidad p)blica como se hace por ley sólo podr( ser impugnada argumentando la inconstitucionalidad de la ley, y podr( ser impugnada en cualquier momento. En cambio, la designación como es un acto administrati%o ser( susceptible de los recursos administrati%os que pueden terminar, en una anulación por el 'ribunal de los Contencioso -dministrati%o. Cumplidos estos dos actos comienza el e8pediente e8propiatorio. 6# 'asación 40icial. esignado el bien para e8propiarse, lo primero que hace la -dministración es hacer tasar por sus t/cnicos el bien y noti0icar la tasación al interesado. $i el interesado mani0iesta su discrepancia con la tasación o0icial, entonces, concluye esta etapa y el Estado inicia un juicio de e8propiación. "# :uicio de E8propiación. Lo inicia el Estado porque es el que tiene la necesidad de utilizar el bien. Es un juicio del Estado contra el particular, que tiene por objeto la determinación de la justa compensación. =# $entencia* acto jurisdiccional. Esta sentencia %a a 0ijar lo que el :uez considera justa compensación. AD+-DAD DE /A EP('%(-A-8)0 En 3;?" se dictó una ley que establece que pasado un a&o desde la sentencia, si el Estado no ha tomado posesión del bien, cualesquiera sean los moti%os de la demora, caduca la e8propiación, es decir, se considera como no hecha, y si el Estado %uel%e a considerar que hay necesidad o utilidad p)blicas actuales, en ese nue%o momento, para tomar posesión del bien, tiene que %ol%er a comenzar. En el caso en que el Estado no toma posesión del bien dentro del a&o, el particular tiene derecho a ser indemnizado por los da&os y perjuicios su0ridos. La caducidad signi0ica que queda sin e0ecto el procedimiento, si la e8propiación tenía como 0inalidad la realización de una carretera, aunque luego se haya destinado para otro 0in, la propiedad no %uel%e a los anteriores due&os@ el Estado lo podr( %ender a cualquier particular.
$. LA ORGANIZACIÓN ESTATAL. %)E(&% DE 8'GA)%, A'G% 9 +)-%)A'-%0 Para que e8ista un órgano de una persona jurídica es necesario que e8istan, por un lado, normas jurídicas que establezcan el procedimiento de 0ormación de la %oluntad org(nica y, por otro lado, tiene que haber indi%iduos, personas 0ísicas que act)en en el órgano en cumplimiento de esas normas y produzcan así la %oluntad org(nica, la %oluntad jurídica. Cuando se le quiere dar cierta estabilidad a la organización, las normas se redactan en abstracto, es decir, con independencia de qui/nes %ayan a ocupar los lugares reser%ados a los indi%iduos que actuar(n por la persona jurídica. Cuando se hace así, las normas %ienen a de0inir un 66
procedimiento de integración del órgano, otro procedimiento de 0ormación de la %oluntad y la determinación de la competencia atribuciones# de ese órgano. La competencia es el conjunto de atribuciones, es decir, de lo que puede hacer el órgano imput(ndole a la persona jurídica correspondiente. %'GA)%0
)%'AS sobre* a# Procedimientos de integración. b# Procedimientos de 0ormación de la %oluntad. c# eterminación de la competencia. conj. de atribuciones#. -)D-6-D+%S integrantes del órgano.
La posición que tiene cada indi%iduo en el órgano es lo que denominamos cargo. El órgano se describe primeramente sobre la base de los cargos que lo componen y luego, se dice cómo se llega a cada uno de esos cargos. &-&+/A'-DAD, S+(/E)-A 9 S+3'%GA-8) : 'elación entre el individuo y el cargo0 7na persona 0ísica se dice que es titular de un cargo cuando ha accedido a ese cargo por el procedimiento normal pre%isto en las normas de integración. El titular en caso de no poder desempe&ar sus 0unciones %a a ser suplantado hasta su reintegro. En caso de impedimento, lo tiene que subrogar alguien que la ley diga. La subrogación se re0iere a casos de impedimento, contin)a el ejercicio del cargo pero en determinados casos, por estar impedido, por haber alg)n moti%o de implicancia, tiene que dejarle lugar a otro indi%iduo. -)&E'-)A&%: 'elación del órgano con los cargos =ue lo integran0 El interinato se produce cuando hay una p/rdida de0initi%a del cargo. $i el titular del cargo renuncia o 0allece o se acaba el t/rmino de su designación sin ser reelecto, en esos casos, se produce una %acancia de0initi%a, ahí no conser%a la titularidad del cargo sino que cesa en la titularidad del cargo, no hay titular para ese cargo. El desempe&o accidental o e8traordinario del cargo, ya no se llamar( suplencia ni subrogación sino que se llama interinato. urante el interinato puede haber tambi/n problemas de suplencia o subrogación. %(%S--8) -)&E')A DE/ 8'GA)%0 El órgano puede ser unipersonal, es decir, estar compuesto por un )nico cargo. Puede ocurrir que el órgano est/ compuesto por %arios cargos. La situación m(s simple es el caso de los órganos colegiados simples en que dentro del órgano no hay distinción entre unos cargos y otros. Pero puede el órgano adem(s de ser colegiado, tener una organización interna desigual, tener algunos cargos con características di0erentes a otros, por ejemplo el Poder Ejecuti%o. El órgano Poder Ejecuti%o est( compuesto por los cargos de Ainistro, que son equi%alentes entre sí, y por el cargo de Presidente de la ep)blica, que no es equi%alente a los otros, dado que su presencia es indispensable para que 0uncione el órgano y su %oto, si el PE 0unciona en consejo, se considerar( decisi%o en caso de empate. 'E/A-%)ES -)&E'%'G1)-AS0
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/A *E'A'T+A* elación :er(rquica* es sujetar la %oluntad de un órgano a la %oluntad de otro, establece que en caso de discrepancia predomine siempre la %oluntad de uno de los ! órganos, el órgano llamado +superior jer(rquico, sobre la del otro, que se llamar( +in0erior jer(rquico, y que adem(s el superior jer(rquico pueda darle instrucciones y órdenes a los integrantes del órgano in0erior jer(rquico acerca de cómo han de actuar, en el ejercicio de las atribuciones del órgano subordinado. Esta relación es una relación entre órganos y no tiene nada que %er con el car(cter colegiado o unipersonal de cualquiera de los ! órganos integrantes de la relación. Puede un órgano colegiado estar subordinado jer(rquicamente a un órgano unipersonal. El hecho de 0ormar parte de un órgano colegiado no signi0ica estar e8ento de la relación jer(rquica, no habr( jerarquía entre los distintos miembros de un órgano colegiado, pero el órgano como tal puede estar subordinado jer(rquicamente a otros órganos que, a su %ez, pueden ser colegiados o no. Para que e8ista relación jer(rquica es necesario que las decisiones del órgano subordinado jer(rquicamente puedan ser re%isadas por el órgano superior jer(rquico. Cuando un órgano no tenga superior jer(rquico y solamente sea superior jer(rquico de otros, se le llamar( + "erarca. 'ambi/n puede utilizarse la denominación “"erarca en un sentido relati%o* cuando se est( hablando de determinada repartición administrati%a, se le llama jerarca de esa repartición a quien no tiene superior jer(rquico dentro de dicha repartición, aunque lo tenga 0uera de la misma. La 0inalidad de la jerarquía es asegurar la unidad del sistema de órganos que est/n subordinados. DESE)&'A/-7A-8)* desaparición del %ínculo jer(rquico#. La relación de descentralización se da entre ! órganos que no tienen superior jer(rquico. Cuando e8iste dicha relación uno de los ! órganos se considera superior al otro, pero no superior jer(rquico. Es tambi/n una relación asim/trica como la de jerarquía, uno es el llamado +órgano central y el otro +órgano descentralizado. El órgano central controla la acción del órgano descentralizado, en un grado %ariable. Puede ocurrir que el control del órgano central sobre el descentralizado tenga que ejercerse acudiendo a un tercer órgano imparcial entre los !. En este caso el central solo %igila al descentralizado y lo denuncia ante ese órgano. %%'D-)A-8) * Puede ocurrir que los ! órganos se encuentren ambos en un pie de igualdad, sin que haya entre ellos ni una relación ni de jerarquía ni de descentralización. -ct)an con independencia, a ninguno de ellos le compete controlar al otro. /A *E'A'T+A E) /A %)S&-&+-8) +'+G+A9A0 La Constitución misma reconoce la e8istencia de la relación de jerarquía y establece un mínimo de poderes que tienen los jerarcas sobre los subordinados. Ese mínimo consiste en la potestad de resol%er el recurso jer(rquico. El art. 63<, inciso !F, dice que, cuando una autoridad est( sometida a jerarquías, el interesado, adem(s del recurso de re%ocación, es decir, adem(s de poder pedir a la misma autoridad que deje sin e0ecto lo que resol%ió, o que lo modi0ique, puede interponer conjuntamente el recurso jer(rquico y este recurso ser( resuelto por el jerarca del sistema, por el órgano que no tenga un superior jer(rquico por encima de /l y que sea superior jer(rquico del que dictó la resolución. La resolución puede dejarla como estaba, modi0icarla, sustituirla por otra o re%ocarla totalmente, es decir, que no hay límites, en principio, a la acti%idad del jerarca resol%iendo el recurso jer(rquico.
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Art. <:;, inciso 2N “uando el acto administrativo ?aya sido cumplido por una autoridad sometida a "erar=u>a, podr ser impugnado, adems, con el recurso "err=uico, el =ue deber interponerse con"untamente y en $orma subsidiaria, al recurso de revocación. Cuando todos los actos jurídicos son e8pedidos por un )nico órgano que es el órgano jerarca, se dice que la organización jer(rquica est( organizada por el principio de la concentración. En este caso no %a a poder 0uncionar el recurso jer(rquico porque no habr( resoluciones tomadas por el órgano subordinado. Cuando adem(s de pertenecer algunas atribuciones al órgano jerarca, pertenecen otras a alg)n subordinado, se dice que rige el principio de la desconcentración. /A DESE)&'A/-7A-8) E) /A %)S&-&+-8) +'+G+A9A0 La descentralización de la que habla la Constitución es aquella en la cual el órgano central es el Poder Ejecuti%o y los órganos descentralizados son los Consejos o irectores Generales de los Entes -utónomos y de los $er%icios escentralizados. La relación que e8iste entre el Poder Ejecuti%o como órgano central y el jerarca de un Ente -utónomo como órgano descentralizado con0igura un grado de descentralización mayor menos intensidad de controles y m(s atribuciones del órgano descentralizado# que el que e8iste entre el Poder Ejecuti%o como órgano central y el jerarca de un $er%icio escentralizado como órgano descentralizado. Art. : “/os diversos servicios del dominio industrial y comercial del Estado sern administrados por Directorios o Directores Generales y tendrn el grado de descentralización =ue $i"en la presente onstitución y las leyes =ue se dictaron con la con$ormidad de la mayor>a absoluta del total de componentes de cada mara. /os Directorios, cuando $ueren rentados, se compondrn de < o miembros seg#n lo establezca la ley en cada caso. /a ley, por 2I< de votos del total de componentes de cada mara, podr determinar =ue los Serv. Descentralizados est@n dirigidos por un Director General, designado seg#n el procedimiento del art.:;. Art. :; “/os miembros de los Directorios y los Directores Generales =ue no sean de carcter electivo, sern designados por el (residente de la 'ep#blica en acuerdo con el onse"o de inistros, previa venia de la mara de Senadores, otorgada sobre propuesta motivada en las condiciones personales, $uncionales y t@cnicas, por un n#mero de votos e=uivalente a as de recibida su solicitud, el (E. podr $ormular propuesta nueva, o reiterar su propuesta anterior, y en este #ltimo caso deber obtener el voto con$orme a la mayor>a absoluta de integrantes del Senado. /a ley por as y las normas =ue para el su$ragio establecen. Los Entes -utónomos son m(s descentralizados que los $er%icios escentralizados y los $er%icios escentralizados tienen menor grado de descentralización que los Entes -utónomos. A+&%)%A0 6?
La autonom>a no se re0iere a la ruptura del %ínculo jer(rquico, sino a la posibilidad de dictar su propio ordenamiento jurídico. Los $er%icios escentralizados y los Entes -utónomos tienen ambos su grado de autonomía y ese grado de autonomía es paralelo al grado de descentralización. - mayor grado de descentralización hay mayor grado de autonomía, lo cual es lógico* cuanto menos controles tenga la acti%idad de un Ente es lógico que pueda crear con mayor amplitud, su propio ordenamiento jurídico, pero son dos conceptos distintos, aunque corran paralelos. %)E)&'A-8)0 En la situación en la cual todos los actos jurídicos son e8pedidos por un )nico órgano que es el órgano jerarca, se dice que la organización jerarquizada de que se trate est( concentrada, es decir est( organizada sobre la base del principio de la concentración. En este caso, no %a a poder 0uncionar nunca el recurso jer(rquico desde que no %a a haber resoluciones dictadas por órganos sometidos a jerarquía, todas las resoluciones %an a ser tomadas por el )nico órgano jerarca. DES%)E)&'A-8)0 'ambi/n puede ocurrir que el sistema no act)e sobre la base de la concentración sino que est/, como se dice, desconcentrado. La desconcentración opera dentro de la relación jer(rquica, de modo que no se habla de desconcentrar cuando se est( descentralizando. La descentralización es una relación en que ha desaparecido el %ínculo jer(rquico. En cambio, la desconcentración es simplemente la 0alta de concentración, pero dentro del sistema jerarquizado. Due hay desconcentración, signi0ica que, sin perjuicio de pertenecer algunas atribuciones al jerarca, pertenecen otras atribuciones a alg)n órgano subordinado jer(rquicamente. Puede haber desconcentración a distintas alturas de la línea jer(rquica. 7n ejemplo de desconcentración es el de los Ainistros. El art. 33 de la Constitución determina una competencia de los Ainistros como órganos unipersonales. En el ejercicio de las atribuciones comprendidas en su competencia, los Ainistros est(n sujetos a la jerarquía del Poder Ejecuti%o, pero la decisión del Ainistro es por sí misma un acto per0ecto, no es un proyecto. $i nadie interpone el recurso jer(rquico y si el Poder Ejecuti%o no modi0ica de o0icio lo que había resuelto el Ainistro, %ale el acto e8pedido por el Ainistro. /os inistros act#an de 2 maneras0 3. Cuando act)an en ejercicio de esas competencias desconcentradas resuel%en por sí y su sola 0irma basta. !. Cuando act)an como integrantes del Poder Ejecuti%o necesitan acordar sus decisiones con el Presidente de la ep)blica o plantearlas en Consejo de Ainistros. DE/EGA-8) DE A&'-3+-%)ES0 La Constitución admite que el Poder Ejecuti%o, los Ainistros y los >ntendentes puedan delegar sus atribuciones, es decir, que puedan autorizar a un órgano que no es el órgano competente a ejercer una atribución en nombre del titular de la competencia. Como las medidas que el delegatario tomar( despu/s, en ejercicio de las atribuciones delegadas, %an a ser e8pedidas en nombre del delegante se considerar( como si la medida hubiera sido tomada por /ste. Puede, inclusi%e, delegarse una atribución en quien no tu%iera competencia propia, por ejemplo en un 0uncionario al cual no le correspondiera por las reglas de erecho dictar ning)n acto administrati%o. En este caso las )nicas decisiones que podría dictar serían por delegación, esto es, en ejercicio de atribuciones ajenas delegadas en /l. 6<
DE/EGA-8), %)E)&'A-8) 9 DES%)E)&'A-8)0 En un sistema concentrado, esto es, en que no haya ning)n órgano subordinado con competencia propia, los subordinados podr(n e8pedir actos administrati%os sobre la base, pura y e8clusi%amente, de la delegación@ la delegación es compatible con la concentración, cuando la delegación se hace en un sistema concentrado todas las medidas tomadas por los in0eriores ser(n medidas tomadas por delegación, no podr( un órgano in0erior tomar ninguna medida a título de competencia propia, todo tendr( que hacerse siempre en nombre del )nico jerarca, del )nico órgano competente para tomar decisiones seg)n el sistema de la concentración. En cambio, cuando la delegación ocurre en un sistema desconcentrado, habr( que 0ijarse, seg)n los casos, cu(ndo la medida se tomó en ejercicio de la competencia propia del in0erior y cu(ndo se tomó en ejercicio de atribuciones delegadas, esto es, en nombre del delegante. /A DE/EGA-8) E) /A %)S&-&+-8) +'+G+A9A0 La Constitución pre%/ e8presamente la delegación del Poder Ejecuti%o en los Ainistros@ de los Ainistros la Constitución no dice en qui/n, de modo que ese punto puede ser reglamentado por las leyes o por los reglamentos, sin que la Constitución imponga una solución determinada#@ y de los >ntendentes en los irectores Generales de epartamentos, en Comisiones especiales o en las autoridades locales. En 7ruguay se admite la subdelegación. Pueden e8istir %arios escalones en la delegación. Bormalmente la solución pr(ctica com)n es que se delegue en los órganos jer(rquicamente in0eriores. Pero puede haber casos de delegación 0uera de la jerarquía, es decir, delegación en órganos que no sean in0eriores jer(rquicos del delegante. %(E&E)-A 9 A&'-3+-%)ES0 La competencia de un órgano es el conjunto de sus atribuciones. arle una atribución a un órgano signi0ica ponerlo a la %ez en una situación de deber y en una situación de poder. La atribución supone un aspecto positi%o, un aspecto 0a%orable a la discrecionalidad del órgano que la tiene, el aspecto de poder, y a la %ez, un aspecto negati%o, el aspecto de deber, des0a%orable a la posición del órgano que la tiene, un aspecto en el cual el órgano resulta recargado con la tarea de apreciar si corresponde en cada momento, seg)n las circunstancias, ejercer o no el poder que se le con0iere y adem(s, en caso de que lo tenga que ejercer, la determinación de cómo lo %a a ejercer. El aspecto de poder se puede llamar + potestad y el aspecto de deber consiste en el deber jurídico de atender al ejercicio de la atribución@ cuando este deber es mal ejercido o no se ejerce habr( responsabilidad del titular de la atribución. El concepto de responsabilidad es una consecuencia del aspecto negati%o o del aspecto de deber que integra el concepto de atribución. 'ES(%)SA3-/-DAD -)E'E)&E A /A A&'-3+-8)0 $i las disposiciones que con0iguran el aspecto de deber de la atribución no se cumplen o se cumplen mal, se incurrir( en responsabilidad. La responsabilidad puede incumbir a la persona jurídica de la cual es órgano el órgano que 0uncionó mal, lo que se llama responsabilidad institucional, o puede re0erirse a las personas 0ísicas que integran ese órgano como titulares de los cargos que lo compongan, llamada responsabilidad indi%idual. En el sistema uruguayo, la responsabilidad no recae directamente sobre las personas 0ísicas, sino sobre las jurídicas. %E&-D%S ES&A&A/ES0 Las atribuciones pueden ser clasi0icadas de ! 0ormas* 6
3. Por el contenido para el cual 0ueron con0eccionadas* re0eridas a las tareas que se cumplen mediante el ejercicio de la atribución. Las atribuciones de los órganos se dan, se con0ieren en %istas a la realización de determinado cometido. + ometido* es el conjunto de tareas o acti%idades que realiza cada ente p)blico. !. Por la 0unción jurídica que se ejerce. A&'-3+-%)ES SEG5) /AS +)-%)ES *+'D-AS0 /AS--A-8) %'A/0 Puede hablarse, en primer t/rmino, de las 0unciones en un sentido org(nico, es decir, llamarle 0unción legislati%a a la que se ejerce cuando act)an los órganos a los cuales la Constitución cali0ique como órganos legislati%os. 4tro criterio es el que se re0iere al procedimiento con que se e8pide el acto de que se trate, es decir, el procedimiento mediante el cual se ejerce la atribución que estamos tratando de clasi0icar. Con este criterio resultan actos legislati%os aquellas atribuciones de naturaleza legislati%a que se ejercen mediante el procedimiento que la Constitución establece al e0ecto. /AS--A-8) A&E'-A/* $ería 0unción legislati%a en sentido material aqu/lla que, cualquiera 0uera el órgano que act)a y cualquiera 0uera el procedimiento seguido, diera por resultado un acto jurídico que 0uese una regla de erecho, es decir, que contu%iera disposiciones de car(cter general que crean derechos, obligaciones, intereses legítimos, etc., en sujetos de erecho no predeterminados al dictarse la norma, de modo que resultan aplicables a un n)mero indeterminado de casos. Lo que importa es que est(n indeterminados, que leyendo la norma no se pueda saber, sin acudir a elementos ajenos a la propia disposición, si se %a a aplicar o no y cu(ndo es que se %a a aplicar@ que la norma sea abstracta, que se re0iera a un n)mero indeterminado de casos. $i es así, hablaríamos de que hay un actoM regla, de que se ejercita la 0unción legislati%a en sentido material. $erían 0unciones jurisdiccionales o administrati%as cuando se tratara de actos concretos, de actos que no 0ueran generales y abstractos. Cuando estudiamos la clasi0icación material nos estamos re0iriendo al contenido de los actos jurídicos que se dictan@ ese contenido puede ser un actoMregla y entonces, le llamamos 0unción legislati%a, pero si e8aminamos el contenido de los actos que no son actosMregla, esto es, de los actos con contenido concreto, resulta imposible distinguir la 0unción administrati%a de la jurisdiccional atendiendo solamente al contenido de los actos. Los contenidos de los actos concretos nos permiten clasi0icarlos en actosKcondición y actos sub"etivos. $e dice que un acto jurídico es un actoM condición cuando est( pre%isto ese acto como condición para que un sujeto de erecho quede incluido o e8cluido de una situación jurídica pre%ista en abstracto por una regla de erecho. Por ejemplo, el nombramiento de un 0uncionario p)blico es un actoM condición. Para que se pueda hablar de actosM condición tiene que haber antes alg)n actoM regla, el actoM regla que pre%/ en abstracto la situación que se %a a concretar con el actoMcondición. Por ejemplo, la sentencia de di%orcio es la condición que pre%/ la ley para que la persona se con%ierta en di%orciado y el ser di%orciado es una situación que ya est( pre%ista en abstracto por la ley. Pero supongamos ahora que los esposos, antes de casarse, resuel%en hacer capitulaciones matrimoniales. Cuando se ponen de acuerdo en hacer una capitulación matrimonial para regular sus relaciones de bienes en 0orma distinta a la que resultaría de la ley por el solo actoMcondición del matrimonio, ya no est(n simplemente cumpliendo una condición sino que tienen que establecer concretamente cu(l es el r/gimen jurídico que quieren que se les aplique a sus bienes. La capitulación matrimonial pues, ya no es un actoMcondición sino que es algo m(s, es lo que se llama un acto subjeti%o, es un acto que regula la situación concreta en %ez de dejar que quede regulada por los actosMregla pree8istentes como ocurre en los actosMcondición. 6;
'enemos así, una clasi0icación de actos jurídicos por su contenido clasi0icación material# en actosMregla, actos subjeti%os y actosMcondición. Los actosMregla establecen en abstracto situaciones jurídicas. Los actosMcondición colocan a una persona o e8traen a una persona de una situación que ya estaba pre%ista en abstracto en un actoM regla. Q los actos subjeti%os crean ellos mismos la situación en concreto, no se remiten a una situación abstracta sino que regulan directamente la situación concreta que establecen. Para que haya 0unción jurisdiccional tiene que haber un con0licto de intereses entre %arias partes y ese con0licto tiene que ser resuelto mediante la aplicación de las reglas de erecho. El acto subjeti%o o el actoMcondición que se dicte en cumplimiento de esas reglas de erecho resol%iendo el con0licto ser( un acto jurisdiccional en sentido material. $i en cambio no se trata de liquidar el con0licto ser( un acto administrati%o. Por otro lado, la Constitución uruguaya establece un cuarto criterio acerca del signi0icado de las 0unciones jurídicas que atiende al %alor y 0uerza del acto. En este sentido, serían actos jurisdiccionales los que tengan %alor y 0uerza de sentencia, actos legislati%os los que tienen %alor y 0uerza de ley, y actos administrati%os los restantes. /AS +)-%)ES *+'D-AS SEG5) E/ 6A/%' 9 +E'7A DE /%S A&%S0 Kemos %isto, 6 criterios acerca de lo que signi0ican las palabras +legislati%a, administrati%a y +jurisdiccional* 3. riterio orgnico* es el m(s sencillo y atiende simplemente a cu(l es el órgano que dictó el acto. !. riterio $ormal * re0iere al m/todo de 0ormación del acto. 6. riterio material * se atiene al contenido del acto con que culmina el ejercicio de la 0unción. El Cuarto criterio, criterio que recoge la Constitución uruguaya, es el que se atiene al %alor y 0uerza del acto producido mediante el ejercicio de la atribución. La 0uerza que caracteriza a los actos legislati%os leyes y decretos de los Gob. epartamentales con 0uerza de ley# consiste en su colocación inmediatamente por debajo de los actos constitucionales, su ine0icacia para derogarlos y su e0icacia para derogar los actos administrati%os. El %alor de los actos legislati%os consiste en que el PE debe ejecutarla mientras no se la derogue por acto constitucional o por un nue%o acto legislati%o o resulte no rati0icada por el Cuerpo Electoral cuando 0uere sometida a %otación popular mediante la interposición del recurso de re0er/ndum o se la declare inconstitucional por la $uprema Corte de :usticia.@ y que los jueces no pueden dejar de aplicarla al juzgar si no se obtiene dicha declaración de inconstitucionalidad. Los actos legislati%os departamentales tienen la misma 0uerza que las leyes, y casi el mismo %alor, aunque el %alor de los decretos de los Gob. epartamentales con 0uerza de ley es le%emente in0erior al de las leyes. $eg)n el cuarto criterio una atribución de un órgano es una atribución legislativa cuando el producto del ejercicio de esa atribución es un acto con 0uerza de ley y con %alor de ley con la sal%edad re0erida a los art. 6HH y 6H6#. El %alor y 0uerza que caracteriza el ejercicio de la 0unción jurisdiccional sería lo que llamamos el %alor y 0uerza de sentencia que es la autoridad de cosa juzgada. 'iene que llegar un momento en que no se pueda discutir m(s lo dispuesto por la sentencia, porque si siempre pudiera discutirse la solución acogida en la sentencia sería in)til seguir el juicio. Ese momento en que no se puede discutir m(s es el momento en que la sentencia pasa en autoridad de cosa juzgada, y se con%ierte en un acto jurisdiccional en este cuarto sentido, re0erente al %alor y 0uerza que tiene el acto dentro del ordenamiento jurídico. $ería ejercicio de la 0unción administrati%a todos los actos que no tengan ni %alor y 0uerza de ley ni %alor y 0uerza de sentencia. Estos actos tienen, por consiguiente, un car(cter en cierto sentido provisional, porque, en primer lugar, pueden ser dejados sin e0ecto por la Constitución o por las leyes, en segundo lugar, pueden ser desaplicados e inclusi%e anulados por actos "H
jurisdiccionales cuando se plantee un con0licto re0erente a si ese acto administrati%o 0ue legítimo o ilegítimo y, en tercer lugar, pueden ser corregidos o sustituidos por otros actos administrati%os. /AS--A-8) DE /%S %E&-D%S ES&A&A/ES0 Los cometidos se cumplen mediante las tres 0unciones. Es decir que tanto 0unción legislati%a, administrati%a como jurisdiccional sir%en para cumplir cualquier cometido. La clasi0icación que se puede hacer de los cometidos es la siguiente* Pr(cticamente depender( de cada país, pero en general se pueden hacer grandes rubros con los cometidos estatales que serían los siguientes* 3. Primer rubro* llamados cometidos esenciales del Estado, aquellos que no pueden ser ejercidos en el estado actual de la e%olución histórica, por particulares. Bo tienen usuarios indi%idualizados. Por ejemplo* el cometido de de0ensa nacional, mantenimiento del orden, etc. !. $egundo grupo* llamados servicios p#blicos. Los ser%icios p)blicos constituyen una categoría de cometidos del Estado. Bos re0erimos a una especie particular de cometidos que pueden ser desempe&ados tanto por el Estado como por concesionarios que se caracterizan por** a# se trata de prestaciones indi%idualizadas hay usuarios concretos de los ser%icios p)blicos#, por ejemplo* el ser%icio de transporte de pasajeros en líneas regulares de ómnibus. b# el Estado es responsable de su buen 0uncionamiento, es decir, que no podría el Estado dejar de prestar esos ser%icios y dejar de dirigir su prestación por concesionarios* o asume directamente su gestión o los concede a particulares pero conser%ando su dirección y sometiendo a estos particulares a un control para %igilar la buena prestación del ser%icio. 6. 'ercer grupo* llamados servicios sociales. stos se parecen a los ser%icios p)blicos en cuanto hay personas directamente bene0iciadas por el ser%icio, los llamados bene0iciarios del ser%icio. Por ejemplo, son ser%icios sociales la ense&anza, la salud p)blica, la seguridad social. -dem(s de la persona que concretamente recibe el ser%icio se cumple una 0unción social que bene0icia a muchas personas inclusi%e cuando no se est( concretamente utilizando el ser%icio. Por ejemplo, el ser%icio de ense&anza ele%a el ni%el de cultura media nacional y eso redunda en bene0icio no solamente de los que reciben la ense&anza sino de las otras personas. Los ser%icios sociales se di0erencian de los ser%icios p)blicos en que los particulares no necesitan concesión para actuar por su cuenta en este mismo campo. En la prestación de los ser%icios sociales, como en la prestación de los ser%icios p)blicos, pueden inter%enir los particulares o el Estado@ pero en los ser%icios p)blicos sólo pueden actuar particulares cuando se les da una concesión y esa concesión supone una potestad de dirección del ser%icio y un control estatal de que se preste bien. En este caso el Estado no es responsable si el ser%icio es mal prestado por particulares, ya que no es una concesión, sólo es responsable por los ser%icios que /l presta. ". Kabría un )ltimo grupo de cometidos que serían aquellos en los cuales el Estado act)a del mismo modo que un particular, es decir, sin tener ning)n tipo de responsabilidad en la materia por ejemplo* la %enta de ca&a#. La %enta de ca&a por la -BC-P no signi0ica el cumplimiento de ning)n deber social del Estado, el Estado podría per0ectamente dejar de lado el cumplimiento de ese cometido y dejar que los particulares si quieren lo cumplan y si no, que nadie %enda ca&a. "3
%. LOS PODERES DEL GOBIERNO. %)E(&%0 7n sistema org(nico o sea un conjunto de órganos, constituye un Poder. $e escribe con may)scula para di0erenciarlo de poder en el sentido de potestad o atribución. En 7ruguay hay 6 Poderes* Ejecuti%o, Legislati%o y :udicial. Kay una correspondencia entre las tres 0unciones que %imos y los tres Poderes del gobierno. Kay un Poder Ejecuti%o que corresponde a la 0unción administrati%a, un Poder Legislati%o que corresponde a la 0unción legislati%a y un Poder :udicial que corresponde a la 0unción jurisdiccional. Los Poderes son un medio t/cnico de organización de las personas jurídicas estatales destinado a pre%enir el abuso el poder p)blico. /A SE(A'A-8) DE (%DE'ES0 >mplica la e8istencia de %arios centros de autoridad, dentro de una misma persona jurídica estatal, que tienen entre sí determinadas relaciones y %inculaciones. 'EG/AS T+E DE-)E) E/ %)E(&% DE SE(A'A-8) DE (%DE'ES0 :N 'egla. Para que se hable de un Poder del gobierno es necesario que al conjunto de órganos que constituye ese Poder le corresponda en principio, el ejercicio de una de las 0unciones del Estado. Esto e8plica la correspondencia que hay entre los Poderes y las 0unciones del Estado. Cuando se dice +en principio quiere decirse que para todos los casos en que no est/ pre%isto quien ha de ejercer la 0unción de que se trata, deber( entenderse que le compete al Poder correspondiente sal%o e8cepciones e8presamente establecidas por la Constitución ej. te8to e8preso constitucional para dar %alor y 0uerza de ley a actos legislati%os en que inter%engan otros órganos distintos al de PL y no sean considerados inconstitucional@ o e8istencia de un juzgado militar dependiente del PE para juzgar delitos militares seg)n lo pre%isto por el -rt. !=6#. 2N 'egla. Due los actos e8pedidos por cada uno de los Poderes del gobierno no pueden ser e8tinguidos por los otros Poderes de gobierno. El sentido político de esta regla es e%itar que uno de los Poderes pre%alezca sobre los otros y el sistema se con%ierta en la dictadura de ese Poder en %irtud del (rincipio de $eparación de Poderes#.
La tercera regla tiene como e0ecto en la 0ormulación t/cnica del sistema de gobierno, que abunden procedimientos de control sobre las personas y no sobre los actos. Por ejemplo, la $uprema Corte de :usticia en 0orma notoria y 0lagrante y con mala 0e probada, declara que no es inconstitucional una ley que lo es o declara inconstitucional a una ley que no lo es, esa sentencia no puede ser corregida por el Poder Legislati%o. -hí se ad%ierte el riesgo que habría si no hubiera separación de Poderes. $i el Poder Legislati%o pudiera corregir la sentencia de la Corte que declara inconstitucional una ley o que la declara con0orme a la Constitución sería como si no e8istiera el control de inconstitucionalidad. En cambio, el control indirecto a tra%/s de las personas es menos riesgoso. El Poder Legislati%o puede, a tra%/s de la C(mara de epresentantes, acusar ante la C(mara de $enadores y a tra%/s de la C(mara de $enadores, separar de su cargo al miembro de la $uprema Corte de :usticia que haya cometido el delito de %iolación de la Constitución, y ser( juzgado como cualquier ciudadano por ese delito. Es un control que act)a solamente sobre la permanencia del 0uncionario en el cargo pero no toca, deja a sal%o el acto e8pedido por el órgano. Las reglas que con0iguran la separación de Poderes son susceptibles de 0uncionar con e8cepciones* la primera regla, al establecer una atribución +en principio, admite e8cepciones e8presas en la Constitución como asignar una atribución propia de determinada 0unción a un órgano que no 0orme parte del Poder al cual le competa, en principio, el ejercicio de esa 0unción. Por ej. C(mara de $enadores cuando dicta sentencia en un juicio político, dicta un acto jurisdiccional. Puede hacerlo porque la Constitución e8presamente lo dice en art. 3H!* +pronunciar sentencia al solo e0ecto de separarlos de sus cargos a los acusados por la c(mara de epresentantes o la :unta epartamental. Kay un caso especial* la $unción administrativa y solo ella, en la medida que sea necesaria para el cumplimiento de otras 0unciones, no requiere un te8to e8preso que e8cept)e la primera regla de principio, porque implícitamente, al atribuir a un órgano la 0unción legislati%a o jurisdiccional se le est(n atribuyendo los medios necesarios, imprescindibles para que la cumpla. Por ello, por ejemplo, la C(mara de $enadores puede llamar a licitación para comprar papel para repartidos internos de in0ormes de Comisiones sobre proyectos de ley, sin necesidad de que la Constitución diga que esa 0unción administrati%a la podr( ejercer tambi/n la C(mara de $enadores. Bo hay pues, una simetría per0ecta entre las tres 0unciones sino que la 0unción administrati%a que le corresponde en principio al Poder Ejecuti%o cuando se la ejerza a título principal, pero cuando se la ejerza como medio necesario para el ejercicio de las otras 0unciones la podr(n utilizar los otros órganos legislati%os y jurisdiccionales# sin necesidad de encontrar un te8to e8preso que se las atribuya como cosa separada de sus propias 0unciones. %%'D-)A-8) E)&'E /%S (%DE'ES0 -l Poder Ejecuti%o y al Poder Legislati%o se les llama +Poderes políticos porque tienen a su cargo inno%ar en materia de orientación política. $i la inno%ación que quieren impulsar di0iere entre sí, la acción estatal se resentir(. Por ello en todos los sistemas constitucionales e8isten medios que ligan la orientación política del Poder Legislati%o con la del Poder Ejecuti%o. En cambio, el Poder :udicial no presenta la misma necesidad de coordinación política con los otros dos, o sea no necesita estar integrado por personas de la orientación política que tengan el Poder Ejecuti%o o el Poder Legislati%o pues su 0unción no es la de modi0icar el orden jurídico, sino la de aplicarlo en casos concretos, declarando cu(l es la solución establecida por el orden jurídico %igente y hacer que se cumpla. %%'D-)A-8) (%/&-A DE 8'GA)%S S+('E%S E) +'+G+A90 En 7ruguay la elección del Presidente de la ep)blica y la de los integrantes del Poder Legislati%o se hace, en la 3F %uelta elecciones quinquenales de octubre# en hojas de %otación "6
que incluyen, bajo un mismo lema, los candidatos a dichos cargos. $e busca que la mayoría parlamentaria no tenga orientación opuesta a la del Presidente de la ep)blica. En segundo lugar, se impone que los Ainistros que nombra el Presidente aseguren su permanencia en el cargo por tener apoyo parlamentario, es decir que tienen que tener una orientación política acorde con la de la mayoría del Parlamento, actual o 0uturo. En cambio, aunque Poder :udicial y el 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o tienen órganos supremos cuyos miembros son designados por la -samblea General, estas designaciones se realizan a medida que se %an produciendo las %acantes y una %ez designados duran 3H a&os en sus 0unciones por lo cual no queda asegurada la consonancia del órgano con los cambios de orientación política de la mayoría parlamentaria. Para poder realizar el nombramiento es necesario el %oto con0orme de los !J6 de la -samblea General y es muy di0ícil que el partido mayoritario cuente con ello. -dem(s, si en un plazo de ;H días no se consiguen los %otos de !J6 de la -samblea General quedan autom(ticamente designados los miembros m(s antiguos de los 'ribunales de -pelaciones, con prescindencia de sus ideas políticas. E/ S-S&EA ('ES-DE)-A/ 9 E/ S-S&EA (A'/AE)&A'-%0 El problema m(s importante de la coordinación de los Poderes es el de la coordinación del Poder Legislati%o con el Poder Ejecuti%o. Kay %arias soluciones posibles, que se acostumbra clasi0icar en dos grandes grupos llamados “r@gimen presidencial, en el cual la orientación política del Poder Ejecuti%o es determinada por el je0e de Estado sin necesidad de atender al apoyo parlamentario, y “r@gimen parlamentario en el cual el je0e de Estado debe integrar el Poder Ejecuti%o con ciudadanos que cuenten con respaldo en el Parlamento. /gimen presidencial. $e llama r/gimen presidencial, al sistema en el cual el Poder Ejecuti%o puede tener su propia orientación política distinta a la del Poder Legislati%o. Es un sistema en el que no e8isten procedimientos destinados ni a imponerle una política determinada al Poder Ejecuti%o, ni a cambiar integrantes del Poder Ejecuti%o por otros que tengan la orientación política del Parlamento. La coordinación política en un r/gimen presidencial se hace, no a tra%/s de procedimientos constitucionales, sino a tra%/s de la e8istencia de partidos políticos. El Poder Ejecuti%o ejercer( 0unciones no por ideas personales sino con ajuste a criterios elaborados por su grupo partidario, el cual a su %ez tiene representación en el Poder Legislati%o. Por ello las líneas políticas que sostengan Presidente y representantes del mismo partido en el Parlamento, se elaboran en el seno de los partidos, 0uera de los órganos del Estado. /gimen parlamentario. ebe e8istir misma orientación política entre el Poder Ejecuti%o y el Poder Legislati%o. e lo contrario, hay procedimientos destinados a restablecer la igualdad de orientación política. E/ S-S&EA +'+G+A9%0 Buestra Constitución recoge el sistema parlamentario. Establece la e8istencia de un Presidente de ep)blica, un Consejo de Ainistros y una -samblea General. Cuando en un r/gimen presidencial se habla de Poder Ejecuti%o es sinónimo de :e0e de Estado, pero en un r/gimen parlamentario esto no es así. En nuestro país la Constitución establece que el Poder Ejecuti%o ser( ejercido por el Presidente de la ep)blica actuando con el o los Ainistros respecti%os, o con el Consejo de Ainistros art. 3";#. La participación del Presidente de la ep)blica en la orientación política del gobierno, se hace en 7ruguay, por dos %ías* ""
a# Por un lado, estableciendo que el Presidente de la ep)blica puede nombrar y hacer cesar en su cargo a los Ainistros, los cuales deber(n contar con apoyo parlamentario que asegure su permanencia en el cargo. b# Por otro lado, se le da participación al Presidente en las sesiones del Consejo de Ainistros con %oz y %oto, e incluso cuando se produce un empate se considera aprobada la posición sustentada por el Presidente de la ep)blica. %&'%S S-S&EAS0 4tra 0orma de organizar el Poder Ejecuti%o y sus relaciones con el Poder Legislati%o puede ser el llamado r/gimen +con%encional, +congresional o +de asamblea, como ocurre en $uiza. En /l, el Poder Ejecuti%o est( obligado a seguir la orientación política del Poder Legislati%o.
1& . NACIONALIDAD' CIUDADANÍA' SU(RAGIO Y PARTIDOS POLÍTICOS. (A'&--(A-8) A&-6A E) /A 6-DA (%/&-A )A-%)A/0 La Constitución de0ine a la ep)blica 4riental del 7ruguay como +asociación política de los habitantes comprendidos dentro de su territorio. Esto no signi0ica que todos los habitantes tengan el mismo grado de participación en la %ida política@ dentro de ellos se selecciona un grupo, el de los llamados ciudadanos, y a su %ez, dentro de /stos, otro subM grupo que es el de los ciudadanos en ejercicio de la ciudadanía. -simismo, dentro del concepto de ciudadanos, la Constitución distingue dos categorías* Ciudadanos naturales Ciudadanos legales entro de los no ciudadanos hay un peque&o grupo de personas que tienen el derecho al su0ragio aunque no sean ciudadanos. )A-%)A/-DAD 9 -+DADA)A )A&+'A/0 Bley :MJ2:C $on nacionales de 7ruguay los nacidos en el territorio uruguayo y sus hijos, esto es, los orientales y los hijos de orientales. Los orientales son nacionales "ure soli, por el hecho de haber nacido en ese suelo. Los hijos de padre o madre oriental son nacionales "ure sanguinis, pero no transmiten su nacionalidad a sus hijos sal%o que sean ellos mismos orientales. Los orientales son autom(ticamente ciudadanos naturales. La Constitución dice que son ciudadanos naturales ! grupos de personas, los nacidos en el territorio de la ep)blica 4riental del 7ruguay, es decir los orientales, los hijos que tengan alguno de los padres oriental, sea el padre o la madre, pero en este caso mediante un requisito 0ormal pre%io* domiciliarse en el país y adem(s inscribirse en el egistro Cí%ico. Aientras el interesado no cumpla con ambos requisitos, tendr( la nacionalidad uruguaya pero no ser( ciudadano de nuestra ep)blica. EP&'A)*E'A 9 -+DADA)A /EGA/0 La Constitución admite que un e8tranjero, sin naturalizarse, esto es, sin adquirir la nacionalidad uruguaya, pueda obtener la ciudadanía. En ese caso el e8tranjero no ser( ciudadano natural sino ciudadano legal. La ciudadanía legal est( regulada en el art.<=. Pre%/ tres hipótesis en que el interesado tiene derecho a obtener la ciudadanía legal mediante un tr(mite que se e0ect)a en las o0icinas "=
dependientes de la Corte Electoral. 7n hombre o una mujer e8tranjero puede llegar a tener ese derecho de 6 modos* a# espu/s de una residencia habitual de 6 a&os si se tiene 0amilia constituida en la ep)blica y los dem(s requisitos del art. <= que son la buena conducta y el medio de %ida. b# espu/s de una residencia habitual de = a&os si cumple los dem(s requisitos del caso anterior pero no se tiene 0amilia constituida en la ep)blica. c# Por gracia especial de la -samblea General, otorgada por ser%icios notables o m/ritos rele%antes. Consiste en que la -samblea General toma una resolución otorg(ndole a una persona el derecho a obtener la ciudadanía legal. Los nacidos en otro país y registrados en la Embajada uruguaya en ese país no se consideran por ello ciudadanos uruguayos. En cambio, 0orman parte del territorio uruguayo los barcos de bandera uruguaya en alta mar o los a%iones de bandera uruguaya cuando no est(n atra%esando un territorio que corresponda a alg)n país, de modo que una persona nacida en alta mar en un barco de bandera uruguaya es oriental. $i el barco no est( en alta mar sino en aguas territoriales de alg)n país, depende de si el barco es de guerra o mercante. $i es de guerra, pre%alece la bandera del barco, si es mercante pre%alece el país en cuyas aguas territoriales est(. $al%o el caso del ciudadano que obtu%o el derecho a serlo por gracia especial de la -samblea General, los otros ciudadanos legales, tienen que pasar adem(s del período de residencia pre%io para poder iniciar el tr(mite y adem(s de lo que dura el tr(mite, un período de 6 a&os posteriores al otorgamiento de la carta de ciudadanía, durante las cuales no pueden ejercer los derechos inherentes a la ciudadanía, es decir, no pueden %otar ni pueden ser candidatos. -+DADA)A 9 E(/E% (53/-%0 El art.ntendente#. Pero la regla general es que basta ser ciudadano para poder ser llamado al desempe&o de un empleo p)blico, aunque se est/ con la ciudadanía suspendida. E/E&%'ES )% -+DADA)%S0 espu/s de los ciudadanos legales %ienen los electores no ciudadanos art. <#. Art.; “&ienen derec?o al su$ragio, sin necesidad de obtener previamente ciudadan>a legal, los ?ombres y mu"eres eFtran"eros, de buena conducta, con $amilia constituida en la 'ep#blica, =ue poseyendo alg#n capital en giro o propiedad en el pa>s, o pro$esando alguna ciencia, arte o industria, tengan residencia ?abitual de : a!os, por lo menos en la 'ep#blica. Estas personas tienen derecho a tramitar la ciudadanía legal, pero si no quieren tramitarla, si no quieren ser ciudadanos legales, pueden simplemente inscribirse en el egistro Cí%ico como electores y no como ciudadanos, con lo cual sólo tienen derecho a %otar, no tienen derecho a ser elegibles, ni tampoco posibilidad de ser llamados a ocupar empleos p)blicos. stos son los electores no ciudadanos. -dem(s sólo %otan en los actos de elección o re0er/ndum, no %otan en los plebiscitos, de modo que no in0luyen en las re0ormas constitucionales. S+S(E)S-8) DE/ E*E'--% DE /A -+DADA)A0 "?
'anto los ciudadanos como estos electores no ciudadanos est(n sometidos a las causales de suspensión del ejercicio de sus derechos pre%istas en el art. H. Lo que se suspende es el ejercicio de los derechos de ciudadanía y no la calidad de ciudadano. La ciudadanía se suspende* a# Por ineptitud 0ísica o mental que impida obrar libre y re0le8i%amente. b# Por la condición de legalmente procesado en causa criminal de que pueda resultar pena de penitenciaría. $e llama pena de penitenciaría la que alcance o e8ceda ! a&os de reclusión. -unque no est/ condenado, el solo hecho de estar procesado por un delito que pueda dar lugar a una pena de esa gra%edad, es su0iciente. c# Por no haber cumplido 3 a&os de edad. d# Por sentencia que imponga pena de destierro, prisión, penitenciaría o inhabilitación para el ejercicio de derechos políticos durante el tiempo de la condena. -quí ya no se trata de estar procesado sino de haber sido e0ecti%amente condenado. e# Por el ejercicio habitual de acti%idades moralmente deshonrosas, que determinar( la ley sancionada de acuerdo con el numeral s, bastando simplemente, para recuperar el e"ercicio de los derec?os de ciudadan>a, avecinarse en la 'ep#blica e inscribirse en el 'egistro >vico. /a ciudadan>a legal se pierde por cual=uier otra $orma de naturalización ulterior $e puede ser ciudadano de 7ruguay y de otro país. En la mayoría de los países la ciudadanía implica la naturalización, pero un uruguayo que se naturalice en otro país no pierde la condición de oriental o la de uruguayo. La condición de oriental no se pierde nunca, lo que se pierde es la ciudadanía legal cuando la persona que ha obtenido la ciudadanía legal aquí, se naturaliza en un tercer país. Por ejemplo, un italiano se hace ciudadano legal uruguayo, despu/s se naturaliza en Ienezuela, pierde la ciudadanía legal uruguaya. Pero el nacional de 7ruguay, el uruguayo sea oriental o hijo de padre o madre oriental# sigue siendo uruguayo siempre, aunque adquiera otra nacionalidad, en cuyo caso pasa a ser dip(trida, tiene dos nacionalidades, es decir, que cada uno de los Estados lo considera nacional suyo. D%3/E 6%&% S-+/&1)E%0 Los que tienen derecho a %otar, esto es, los ciudadanos que no tengan suspendida la ciudadanía y los electores no ciudadanos que no tengan suspendido el derecho al su0ragio, deben hacerlo mediante el sistema del doble %oto simult(neo. Esto no quiere decir que se %ota dos %eces sino que se %ota simult(neamente por un lema y por una lista de candidatos. Cuando yo pongo en el sobre una hoja que tiene determinado n)mero, esa hoja de %otación contiene dos cosas* comienza diciendo el nombre del Partido, y despu/s %ienen los nombres de los candidatos. "<
oble %oto simult(neo quiere decir que en la hoja de %otación est(n incluidos, en primer lugar, el nombre de un partido, y en segundo lugar, las listas de candidatos. 'ambi/n puede ser triple no es obligatorio pero se puede, dentro de un lema, inscribir un sublema y, entonces, el %oto es por el lema, por el sublema y por la lista de candidatos#. El ordinal 33 del art. << estableció dos obligaciones para los partidos políticos tendientes a que cada partido responda realmente a una determinada orientación y que no sean meras coaliciones de grupos que a %eces, tenían autoridades distintas. Art.;;, ::C. “El Estado velar por asegurar a los partidos pol>ticos la ms amplia libertad. Sin per"uicio de ello, los partidos debern0 aC e"ercer e$ectivamente la democracia interna en la elección de sus autoridadesQ bC dar la mFima publicidad a sus artas %rgnicas y (rogramas de (rincipios, en $orma tal =ue el ciudadano pueda conocerlos ampliamente. - esas ! obligaciones de los partidos, la re0orma de 3;;< agregó una serie de limitaciones adicionales. La m(s notoria es la prohibición a los partidos de presentar m(s de un candidato a los cargos de Presidente y Iicepresidente de la ep)blica art.3=3#. 'ambi/n se prohíbe, aunque solamente en el caso de la elección de epresentantes, la acumulación de %otos por sublemas o por identidad de listas. -dem(s de esas normas permanentes, una disposición transitoria prohíbe que quien hubiera sido candidato por un partido en las elecciones internas de abril sea candidato por otro partido en las inmediatas elecciones nacionales y departamentales. Los Partidos políticos tienen sub%encionada por el Estado la propaganda electoral. $e le e8ige a todos los Partidos que sean Partidos ideológicos, que tengan un Programa de Principios. /EAS, S+3/EAS 9 A++/A-8) DE 6%&%S (%' (A'&-D%0 La acumulación de %otos emitidos a 0a%or de distintas listas de candidatos, pertenecientes al mismo partido político, se hace mediante la utilización del lema del partido. La ley ordinaria, sancionada por !J6 de %otos del total de componentes de cada C(mara, reglamenta la propiedad del lema y la autorización de su uso por distintos candidatos. -ctualmente toda agrupación que quiera presentar candidatos tiene que organizarse 0ormalmente como partido político y registrar un lema, o utilizar el lema de un partido pree8istente, si obtiene la autorización de las autoridades respecti%as. Para los cargos de Presidente y Iicepresidente de la ep)blica no se puede plantear el problema de acumulación de %otos a 0a%or de distintas listas, porque cada partido solamente puede presentar una sola lista. Para los dem(s cargos electi%os, cada partido puede presentar m(s de una lista, acumul(ndose los %otos emitidos bajo el lema del partido. /%S (A'&-D%S 9 /A DE)+)-A DE /%S DE/-&%S E/E&%'A/ES0 Los Partidos Políticos adem(s de esta 0unción re0erente a las elecciones tienen una 0unción de 0iscalización de ciertas prohibiciones que tienen algunos 0uncionarios. El art.<< ordinal "N prohíbe a magistrados judiciales, miembros del 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o y del 'ribunal de Cuentas, irectores de Entes -utónomos y $er%icios escentralizados, militares en acti%idad y 0uncionarios policiales de cualquier categoría, 0ormar parte de comisiones o clubes políticos, suscribir mani0iestos de partido, autorizar el uso de su nombre y en general ejecutar cualquier otro acto p)blico o pri%ado de car(cter político, sal%o el %oto. La denuncia de estos delitos deber( ser 0ormulada ante la Corte Electoral por cualquiera de las C(maras, por el Poder Ejecuti%o o por las autoridades nacionales de los Partidos. Los delitos est(n penados con destitución e inhabilitación de ! a 3H a&os para ocupar cualquier empleo p)blico, sin perjuicio de que los antecedentes se pasen al Poder :udicial. "
11. EL PODER LEGISLATIVO. (A'/AE)&% /EG-S/AD%' 9 (A'/AE)&% %)&'%/AD%' DE/ G%3-E')%0 La utilidad del Poder Legislati%o ya no es m(s la de que haya un órgano encargado de establecer las leyes, ya que esto puede ser desempe&ado, en determinadas condiciones, por el Poder Ejecuti%o a)n cuando e8ista adem(s un Poder Legislati%o. e hecho, en cuanto al contenido de la legislación, la gran mayoría de las normas que llegan a ser leyes tienen su iniciati%a en el Poder Ejecuti%o. $e podría decir que el Poder Legislati%o sir%e de control del Poder Ejecuti%o. En %ez de encontrarnos en una relación de Poderes en que el Poder Legislati%o legisla y el Poder Ejecuti%o ejecuta lo legislado, nos encontramos ante la %isión actual de que el Poder Ejecuti%o gobierna y el Poder legislati%o controla a los gobernantes. %'GA)-7A-8) DE/ (%DE' /EG-S/A&-6%0 El hecho de que haya determinados temas su0icientemente importantes desde el punto de %ista político, desde el punto de %ista de las garantías de los derechos de los habitantes o de las decisiones que pueden repercutir en el r/gimen político y social del Estado, como para que estos temas se reser%en a la ley, sólo tiene sentido cuando el órgano cuya inter%ención se necesita para dictar las leyes presenta en su composición ciertas características que, por un lado, lo di0erencian del Poder Ejecuti%o y, por otro lado, lo acerquen m(s al pueblo que el Poder Ejecuti%o. SE)&-D% (%/&-% DE /A 'E('ESE)&A-8 ('%(%'-%)A/0 El %alor del Parlamento como garantía depende 0undamentalmente de su modo de integración y de su e0icacia en el control del Poder Ejecuti%o. En 7ruguay la integración adoptada es* epresentación proporcional integral $istema bicameral atenuado que se da para su 0uncionamiento e esta 0orma se puede cumplir esa 0unción de contención ante los posibles abusos del Poder Ejecuti%o y e%itar que el Poder Ejecuti%o se encause por una tendencia política que no llega al =H de los electores y genere la oposición de la mayoría del pueblo#. La presencia del Poder Legislati%o cuando est( integrado del modo que se adoptó en 7ruguay, act)a e0ecti%amente como un 0reno. Esto no es malo sal%o que abandonemos los principios democr(ticos y los 0undamentos ideológicos de la democracia. SE)&-D% (%/&-% DE/ 'E+'S% DE 'EE'H)D+0 ∗ ∗
- %eces, el Parlamento puede no representar en ciertos asuntos la opinión del Cuerpo Electoral. Esta discrepancia e%entual es normal, no siempre deri%a de una patología del sistema@ deri%a de que las ideas no se pueden encasillar en diez o doce bloques ideológicos sino que para cada problema pueden haber m)ltiples soluciones, y las soluciones pueden %ariar seg)n las circunstancias y no se puede pre%er todo en el momento de su0ragar. Es casi seguro que se produzcan casos de desajuste entre el resultado de la %otación en el Parlamento y el resultado que daría un plebiscito popular. e ahí que la institución parlamentaria deba ser complementada con instituciones de gobierno directo, de modo que la posición mayoritaria en el Parlamento pueda ser re%isada en una %otación popular -rt. <;#. Esto implica un nue%o 0reno a la acción del Gobierno. Esto sería una objeción %(lida si abandon(ramos la ideología democr(tica. -quellos países en los cuales e8iste un mayor control popular sobre la acción política control popular en el sentido del re0er/ndum o del plebiscito para corregir la acción del gobierno# han ";
sido los que han mantenido una estructura m(s conser%adora en sus instituciones y han seguido una política m(s estabilizadora en la legislación ej. $uiza, 7ruguay#. %)/+S-%)ES S%3'E -)&EG'A-8) 9 %(E&E)-A DE/ (%DE' /EG-/A&-6% E) +)A DE%'A-A0 El Poder Legislati%o es un órgano cuya inter%ención debe ser precepti%a en aquellos asuntos políticamente m(s importantes, aquellos asuntos que sean de0inidores del r/gimen político y social del país, aquellos aspecto que a0ecten libertades 0undamentales, etc. ebe, adem(s, estar integrado en 0orma que tienda a re0lejar la orientación de la opinión p)blica sobre cada uno de los problemas que merezcan su inter%ención. Por ello la -ntegración debe ser* M Bumerosa* de 0orma que en su seno act)en di0erentes tendencias. M Parecida a la epresentación proporcional* e%itando que la distribución sea muy desigual entre los distintos sectores En cuanto a su ompetencia* M encomendarle participación decisi%a en la legislación. M encomendarle al Poder Legislati%o una 0unción de control sobre la orientación política general del Poder Ejecuti%o. 'anto en la 0unción de legislación como en la 0unción de control de la orientación política general del Poder Ejecuti%o, es necesario tambi/n, para asegurar la plena %igencia el principio democr(tico, que esa acti%idad legislati%a o controladora que desarrolle el Parlamento sea, a su %ez, susceptible de ser sometida a un control popular. /%S (A'&-D%S (%/&-%S 9 E/ (A'/AE)&%0 -ctualmente se descuida la integración de las listas para el Poder Legislati%o@ ha habido una baja en el ni%el t/cnico, intelectual y político de los legisladores. Esto sucede porque se presta demasiada atención a la integración del Poder Ejecuti%o. Generalmente las listas est(n rellenadas con personas cuyo )nico m/rito es la lealtad a los líderes que patrocinan su inclusión, es decir personas que no %an a poder cumplir e0icazmente con su 0unción de control del Poder Ejecuti%o sino que de antemano %an a estar comprometidas a apoyar determinada tendencia del Poder Ejecuti%o, si se consigue que esa tendencia gobierne, o a hacer oposición destructi%a si su sector no consigue posiciones en el Poder Ejecuti%o. Lo importante es que se %aya al Parlamento con la intención de ejercer esa 0unción de control en que se ha con%ertido actualmente el papel del Parlamento y eso no se puede hacer sobre la base de re0ormas en los te8tos constitucionales, eso debe hacerse sobre la base de la educación cí%ica y del trabajo político propiamente dicho dentro de los partidos. %'GA)-7A-8) DE/ (%DE' /EG-S/A&-6% E) /A %)S&-&+-8) +'+G+A9A0 En 7ruguay e8iste un Poder Legislati%o integrado mediante elección popular con el sistema de la representación proporcional integral, lo cual tiende a asegurar que el resultado de las %otaciones en el Poder Legislati%o coincida con el resultado que tendría un plebiscito en el Cuerpo electoral. Las elecciones ordinarias de $enadores y epresentantes se realizan cada = a&os, el )ltimo domingo de octubre, con reno%ación total y sin perjuicio de la reelegibilidad, lo cual asegura cierto grado de coordinación, una periódica puesta al día de la opinión parlamentaria con la opinión popular. -dem(s puede haber elecciones e8traordinarias de $enadores y epresentantes cada %ez que haya una disolución de las C(maras decretada por el Presidente de la ep)blica a consecuencia de una censura que la -samblea General haya hecho a uno o %arios Ainistros o al Consejo e Ainistros, seg)n el procedimiento del art. 3". =H
$i bien es un sistema bicameral, es un bicameralismo atenuado porque si no hay acuerdo entre las C(maras sobre el te8to, no queda desechado el proyecto como ocurriría en un sistema bicameral sino que que se decide por por la reunión de ambas ambas C(maras 0uncionando 0uncionando como como una sola, es decir, en -samblea General. ASA3/EA GE)E'A/* GE)E'A/ * tiene ! sentidos sentidos en la Constitución Constitución uruguaya* Puede re0erirse a la reunión de ambas C(maras o, Puede re0erirse al Poder Legislati%o en su conjunto, es decir, a ambas C(maras reunidas o separadas. Por eso es que siempre la Constitución cuando habla de -samblea -samblea General re0iri/ndose al primer signi0icado aclara aclara +en reunión de de ambas C(maras. C(maras. ice el te8to constitucional en sus artículos 6 y "* +El Poder Legislati%o ser( ejercido por la -samblea General@ +sta %a a estar compuesta por ! C(maras* una de epresentantes y otra de $enadores, las que actuar(n separada o conjuntamente, conjuntamente, seg)n las disposiciones de la presente Constitución y el artículo siguiente, el = dice* +- la -samblea -samblea General compete... y enuncia una serie de competencias, algunas de las cuales se ejercen por la -samblea -samblea General en reunión de ambas C(maras, y otras se ejercen por la -samblea General en C(maras separadas y sólo e%entualmente reunidas, con el procedimiento de 0ormación de la ley. ley. ∗ ∗
/A 1A'A 1A'A DE SE)AD%'ES0 SE)AD%'ES0 $e elige en una )nica circunscripción electoral@ se %otan las mismas listas de candidatos a $enadores en todos los departamentos. Lista de candidatos es el conjunto ordenado de candidatos@ las mismas listas de candidatos a $enadores se %otan en todos los departamentos, es decir que cada tendencia presenta una lista que se inscribe como tal para todos los departamentos. Cuando se haga el escrutinio de los $enadores no se tomar( en cuenta a qu/ departamento corresponde cada hoja de %otación, aunque las hojas tienen que ser departamentales, debe 0igurar en la hoja el departamento en que se emite el su0ragio. Las bancas de $enadores se distribuyen por representación proporcional entre los lemas, esto es, entre los partidos que se registraron listas para esa elección, y las bancas asignadas a cada lema se distribuyen entre los subMlemas tambi/n por representación proporcional. Los cargos atribuidos a cada subMlema o lema sin subMlemas se adjudican proporcionalmente a los %otos obtenidos por las listas del mismo subMlema o lema sin subMlema. Kay 6H cargos de $enador $enador así adjudicados adjudicados y la C(mara e $enadores se integra integra tambi/n con el Iicepresidente Iicepresidente de la ep)blica, que a su %ez es el Presidente de la C(mara y tambi/n de la -samblea General. /A 1A'A 1A'A DE 'E('ESE)&A 'E('ESE)&A)&ES0 )&ES0 La C(mara de epresentantes se integra por listas departamentales. departamentales. Para adjudicar los cargos de epresentantes, epresentantes, se toma en cuenta, adem(s de los lemas y listas, cu(l es el departamento al cual corresponden. corresponden. El -rt. establece que los cargos de epresentantes deber(n adjudicarse de tal manera que se tomen en cuenta los %otos emitidos a 0a%or de cada lema en todo el país, pero adem(s e8ige que correspondan a cada departamento ! epresentantes por lo menos. $i en la adjudicación hecha con el procedimiento de la representación proporcional integral resultara que la lista de un departamento por ejemplo 5lores, que es el de menor población# no alcanza a dos epresentantes, entonces entonces se 0uerza la representación entre las listas de manera e adjudicarle igual a 0lores dos epresentantes epresentantes en desmedro del departamento que resulte menos perjudicado en su cociente por ese 0orzamiento de la proporcionalidad. Pero ese 0orzamiento signi0ica nada m(s que cambiar la lista de un departamento por la lista de otro departamento pero se hace dentro de las listas del mismo lema. El hecho de que pertenezcan a un departamento o a otro, no in0luye en el ejercicio de sus 0unciones. =3
/EG-S/AD%'ES S+(/E)&ES0 S+(/E)&ES0 $e eligen con suplentes tanto los $enadores como los epresentantes, epresentantes, de manera de e%itar en lo posible las elecciones elecciones complementarias complementarias se e8ige triple n)mero de suplentes#. suplentes#. Kay tres sistemas de suplentes* o 4rdinal o especti%o o Pre0erencial E%identemente si la lista es homog/nea, homog/nea, si responde a una tendencia política uni0orme, el m(s lógico es el pre0erencial porque dentro de una lista de personas que piensan lo mismo hay un orden pre0erencial de qui/n se considera m(s apto para desempe&ar la 0unción@ lo lógico es poner los candidatos candidatos en una sola sola lista toda corrida y que tengan pre0erencia pre0erencia los primeros. primeros. icho sistema no se adapta a las listas de coalición* si en una lista hay %arios matices distintos, es lógico que la suplencia del que represente un matiz no le corresponda al primero que le siga en la lista, sino a uno de su mismo matiz. Esto justi0ica el sistema de suplentes respecti%os. En cuanto al sistema ordinal de suplentes, que es el menos utilizado, se basa en la idea de poner como candidatos a titulares a personalidades m(s importantes, que solamente est/n dispuestas a ejercer el cargo si se le con0iere de manera permanente, quedando en la lista ordinal de suplentes quienes est/n dispuestos a desempe&ar suplencias temporales o espor(dicas de cualquiera de los titulares. /A ('ES-DE)-A ('ES-DE)-A DE /AS 1A'AS 1A'AS 9 DE /A ASA3/EA GE)E'A/ * La C(mara de epresentantes se integra por los epresentantes epresentantes electos que son ;;, y entre /stos se designa Presidente de la C(mara. Es un poco m(s complicado en el caso del $enado, porque adem(s de los 6H $enadores electos, integra tambi/n la C(mara de $enadores el Iicepresidente Iicepresidente de la ep)blica. Aientras espera que se produzca la ocasión de suplir al Presidente de la ep)blica, el trabajo del Iicepresidente Iicepresidente de la ep)blica es el de ser Presidente de la C(mara de $enadores y tambi/n de la -samblea -samblea General. La presencia del Iicepresidente de la ep)blica en el $enado, le da una %entaja de 3J63 al partido del Iicepre Iicepresidente sidente de la ep)blica* ep)blica* así el partido que ganó las elecciones elecciones presidenciales presidenciales tiene un cargo m(s del que le corresponde. Pero, como es tan poca la di0erencia, no llega a constituir una traición al principio de representación proporciona. icha %entaja quiz(s no se mantenga cuando el Iicepresidente Iicepresidente no integre la C(mara por estar desempe&ando desempe&ando la Presidencia de la ep)blica* se %a a con%ocar al primer suplente del titular de la lista m(s %otada del lema m(s %otado en las elecciones de $enadores, que %a a actuar adem(s del titular. Esto es porque puede ser que el partido m(s %otado en las elecciones legislati%as, legislati%as, no sea el partido del Presidente y Iicepresidente. /A %-S-8) (E'A)E)&E (E'A)E)&E** El art. 3!< dice que est( integrada por " $enadores y < epresentantes, elegidos por cada C(mara respecti%amente a tra%/s de la representación proporcional integral. espu/s le corresponde designar designar Presidente de esa Comisión Permanente a la propia Comisión, con la limitación de que tiene que ser un $enador de la mayoría se re0iere al lema mayoritario en las )ltimas elecciones nacionales de Legisladores#. Legisladores#. La Comisión Permanente se renue%a anualmente, pero mientras no se renue%e queda subsistente la integración anterior. La Comisión Permanente es un órgano que sir%e para mantener la permanencia del Poder Legislati%o en todos los momentos, aunque las C(maras est/n en receso o disueltas o se haya acabado el mandato de los legisladores@ el Poder Legislati%o sigue subsistiendo a tra%/s de este órgano Comisión Permanente. Permanente. Bo es que sea permanente la acti%idad de este órgano@ 0unciona nada m(s que en los inter%alos, pero es un órgano que asegura la permanencia del Poder Legislati%o, rellena todos los inter%alos entre los períodos de 0uncionamiento de las C(maras. =!
La Comisión Permanente puede sustituir, en los casos que la Constitución se&ala, a la -samblea General y a la C(mara de $enadores@ nunca a la C(mara de epresentantes. epresentantes. 'iene, tambi/n, atribuciones propias de %igilancia del Poder Ejecuti%o. ('%ED--E)&% (A (A'/AE)&A'-%0 '/AE)&A'-%0 El Poder Legislati%o 0unciona de distinta manera seg)n se trate de hacer leyes o se trate de dictar los actos que le competen como órgano de control del Poder Ejecuti%o. Cuando se trata tr ata de dictar leyes 0unciona en principio en C(maras separadas. Cuando se trata de dictar actos de control del Poder Ejecuti%o depende de los casos, a %eces act)a la -samblea General, a %eces act)a la C(mara de $enadores sola, a %eces act)a la Comisión Permanente. El Procedimiento que se utiliza en el caso de 0ormación de las leyes es el siguiente* -)--A&-6A -)--A&-6A A)&E A)&E E/ (%DE' (%DE' /EG-S/A&-6% /EG-S/A&-6%** Cualquier legislador, esto es, cualquier cualquier miembro de cualquiera de las C(maras del Poder Legislati%o, tiene iniciati%a legislati%a, pero no sobre todas las materias, pues hay proyectos de ley que no pueden ser presentados por iniciati%a de legisladores porque est( reser%ada al Poder Ejecuti%o. Cuando la iniciati%a de un proyecto de ley pro%enga del Poder Ejecuti%o o del != de los electores, es el Presidente de la -samblea General quien destina el proyecto de ley a una u otra C(mara. Bo hay sólo iniciati%a iniciati%a popular para las re0ormas constitucionales constitucionales sino tambi/n tambi/n para la legislación ordinaria y todo otro acto que competa a cualquier órgano del Poder Legislati%o. 'odos los habitantes tienen derec?o de petición ante petición ante cualquier autoridad, pero el Poder Legislati%o no est( obligado a tratar el supuesto proyecto de ley presentado por un habitante@ si nadie propone que se trate el asunto queda archi%ado. 7na cosa es la simple posibilidad de presentar peticiones peticiones a cualquier cualquier autoridad, que es un un derecho de todos todos los habitantes habitantes art. 6H de la Constitución#, y otra cosa es tener el derecho de iniciati%a, es decir, el derecho a que el proyecto que se se presente sea sea tratado y se resuel%a resuel%a sobre /l, /l, por +sí o por +no, +no, pero que se se resuel%a sobre /l. D-S+S-8) 9 6%&A 6%&A-8) -8)** En cuanto a la discusión y sanción de los proyectos de ley, una %ez presentados por quien corresponda, los 'eglamentos los 'eglamentos internos de internos de cada C(mara y de la -samblea General regulan cómo se hace el tr(mite de discusión en cada uno de dichos órganos. Los reglamentos de cada C(mara, de la -samblea General y de la Comisión Permanente determinan tambi/n el procedimiento de 0ormación de los actos e8pedidos por el Poder Legislati%o que no sean leyes. DE/A'A&%'-A DE/A'A&%'-A DE +'GE)&E +'GE)&E %)S-DE'A-8)0 %)S-DE'A-8)0 Paralelamente a este procedimiento normal de sanción de las leyes, la Constitución ha introducido en el artículo 3? ordinal < la declaratoria de urgente consideración de un proyecto de ley. Es una atribución del Poder Ejecuti%o la de declarar urgente la consideración de un proyecto de ley. ley. La declaración de urgente consideración es un acto del Poder Ejecuti%o que tiene que hacerse en Consejo de Ainistros y para que tenga e0icacia tiene que en%iarse esa declaración, conjuntamente conjuntamente con el proyecto de ley declarado urgente, al Poder Legislati%o. El e0ecto de esa declaratoria de urgente consideración consideración es que se 0ijan plazos a cada una de las C(maras, y a la -samblea General en su caso, para e8pedirse, y que el %encimiento de esos plazos en %ez %ez de dar lugar al rechazo rechazo del proyecto, proyecto, como ocurre con con los presupuestos, presupuestos, da lugar a la sanción 0icta del proyecto. Cualquiera de las C(maras, por la mayoría de los 6J= de %otos del total de sus miembros puede dejar sin e0ecto la declaratoria de urgencia. urgencia. =6
Este m/todo tiene la %entaja de que asegura al Poder Ejecuti%o un pronunciamiento a 0a%or o en contra, pero un pronunciamiento# en plazos m(s o menos razonables acerca de una ley que considere necesaria para la ejecución de su política. Los plazos no los 0ija el Poder Ejecuti%o sino que est(n 0ijados en la Constitución. La primera C(mara tiene "= días corridos para considerarlo y la segunda C(mara dispone de 6H días. El procedimiento no se puede aplicar a cualquier ley. Las leyes que tienen seg)n el criterio del constituyente una mayor importancia política, es decir aquellas que requieren una mayoría especial de 6J= o de !J6 del total de miembros de cada C(mara para sancionarse, est(n e8cluidas de este procedimiento. -dem(s est( prohibido que se aplique este sistema simult(neamente a %arios proyectos. $i el Poder Ejecuti%o quiere declarar de urgente consideración a dos proyectos de ley al mismo tiempo, tiene que reunirlos en un solo proyecto. 'ampoco se puede en%iar un segundo proyecto con esta declaratoria si est(n corriendo los plazos para la consideración de un proyecto anterior. 'ampoco puede 0uncionar este procedimiento para leyes de presupuesto. A&'&-3+-%)ES DE/ (%DE' /EG-S/A&-6% %% 8'GA)% DE %)&'%/ AD-)-S&'A&-6%0 El Poder Legislati%o puede actuar en C(maras separadas o en C(maras reunidas, generalmente la Constitución lo aclara. -parte de la competencia de legislar, las otras atribuciones del Poder Legislati%o son 0undamentalmente de control sobre el Poder Ejecuti%o. Ese control se ejerce* 3. En primer t/rmino, enter(ndose de lo que ocurre en la -dministración. Cualquier legislador puede solicitar los datos e in0ormes que estime necesarios para llenar su cometido. Este pedido de in0ormes debe ser respondido por la autoridad a la cual se dirige el caso m(s 0recuente es el de los Ainistros#@ la )nica situación en la cual la autoridad puede decir que no responde es cuando se trate de pedidos relacionados con la competencia jurisdiccional del Poder :udicial o del 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o. $i no se contestan los pedidos de in0ormes, el legislador puede insistir y pedir que se soliciten no ya a título indi%idual sino por la C(mara en su conjunto. Q si a)n así no contesta, puede la C(mara en primer lugar, perseguir esos datos nombrando una comisión in%estigadora y, en segundo lugar, puede la C(mara hacer e0ecti%a la responsabilidad política del Ainistro que no aportó los datos o no contestó el pedido. En un caso e8tremo, podía iniciarse un juicio político, pues sería un delito de desacato. !. La segunda manera de controlar al Poder Ejecuti%o es la del llamado a sala de los Ainistros. El Ainistro tiene que responder oralmente las preguntas. Para este tipo de control no basta que lo pida un solo legislador sino que se requiere el apoyo de 3J6 de la C(mara correspondiente -rt.33;#. Cada una de las C(maras tiene 0acultad, por resolución e 3J6 de %otos del total de sus componentes, de hacer %enir a $ala a los Ainistros de Estado para pedirles y recibir los in0ormes que estime con%enientes. Cuando los in0ormes se re0ieren a un Ente -utónomo o a un $er%icio escentralizado, los Ainistros podr(n requerir la asistencia conjunta de un representante del respecti%o Consejo o irectorio. e acuerdo al -rt. 3!H, cada C(mara puede nombrar comisiones de in%estigación o para suministrar datos con 0ines legislati%os. $us 0inalidades son* 3. 5iscalización controlar el 0uncionamiento de la -dministración#. !. ecabar datos para así mejorar la legislación. e acuerdo al -rt. 3!3, una %ez 0inalizado cualquiera de los procedimientos anteriores es decir, recabados los pedidos de in0ormes y contestados, o despu/s de la interpelación a un Ainistro en sala, o despu/s de una in%estigación parlamentaria# la C(mara puede hacer una declaración, que ="
tiene un e0ecto político que es llamar la atención al Ainistro de que si sigue en esa actitud puede pasarle algo, o 0ortalecer su posición política mediante una declaración e apoyo a la actitud del Ainistro. E)S+'A DE -)-S&'%S 9 D-S%/+-8) DE 1A'AS0 La censura o desaprobación de los actos de administración o de gobierno pro%enientes de los Ainistros o del Poder Ejecuti%o se tramita en dos etapas* 3. 'ranscurre dentro de una C(mara sola -rt. 3"< inc. 3N y !N# y comienza con la moción de un $enador en el $enado o de un epresentante en la C(mara de epresentantes, en el sentido de que la C(mara respecti%a juzgue la gestión ministerial proponiendo que se censuren sus actos. $i resulta aprobada por la C(mara en que 0ue presentada la moción de propuesta de censura, comienza la segunda etapa. !. egida por los -rt. 3"< inc. 6N y "N, y 3", en esta segunda etapa act)a la -samblea General reunida, y puede concluir de %arias maneras* a# La -samblea General rechaza la propuesta de censura. La posición del Ainistro triun0a y se archi%a el asunto. b# La -samblea General acepta la propuesta de censura por !J6 o m(s de los %otos del total de legisladores. El Ainistro o los Ainistros a0ectados por la censura deben renunciar y el Presidente de la ep)blica debe aceptarles la renuncia, haciendo así que cesen en sus cargos. c# La -samblea General acepta la propuesta de censura, por mayoría absoluta del total de legisladores, pero sin llegar a los !J6 de ellos. El Ainistro o Ainistros a0ectados tambi/n deben renunciar, pero el Presidente de la ep)blica no est( obligado a aceptarles la renuncia. Puede dejar la renuncia en suspenso, diciendo* +obser%o el %oto de desaprobación y entonces la -samblea General, dentro de los 3H días siguientes, debe reunirse para estudiar de nue%o el caso. En esta segunda instancia, si la -samblea General deja pasar el plazo que tiene para resol%er, o si re%oca el %oto de censura, el :e0e de Estado tendr( derecho de rechazar las renuncias ministeriales que mantenía pendientes en su despacho@ si, en cambio, la -samblea General mantiene su %oto de desaprobación, hay que distinguir ! subcasos* a# si la censura es mantenida por 6J= o m(s del total de legisladores, en esta segunda instancia, el resultado es el mismo que si se hubieran obtenido los !J6 en la primera instancia, es decir, el Ainistro o Ainistros censurados no pueden ser ya mantenidos en sus cargos, el Presidente debe aceptarles la renuncia que habían presentado en su oportunidad y adjudicar los Aisterios entre ciudadanos que, por contar con apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo. b# si la censura es mantenida por menos de 6J= del total de legisladores, en cambio, el Presidente de la ep)blica puede optar entre* M aceptar las renuncias pendientes M tomar una decisión de triple contenido* 3# Aantener los Ainistros censurados, esto es rechazarles la renuncia. !# isol%er las C(maras, esto es suspender su 0uncionamiento. 6# Con%ocar a elecciones de $enadores y epresentantes para el octa%o domingo siguiente a la 0echa de la decisión. La -samblea nue%amente electa, en este )ltimo caso, mantendr( o re%ocar( el %oto de desaprobación. $i lo re%oca, ello signi0ica que el Presidente no se equi%ocó al apreciar el respaldo popular a la gestión de los Ainistros censurados, y /stos podr(n continuar en sus cargos, con el apoyo del nue%o Parlamento. $i mantiene la censura, todos los Ainistros quedan autom(ticamente cesantes y el Presidente de la ep)blica deber( nombrar nue%os Ainistros que, por contar con apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo. ==
ES&A&+&% DE/ /EG-S/AD%'0 Es un sistema de situaciones jurídicas especiales para los miembros de las C(maras legislati%as destinado a impedir que los otros Poderes, especialmente la policía y el Poder :udicial, en el ejercicio de sus respecti%as 0unciones puedan obstaculizar la independencia del Poder Legislati%o. La Constitución de 3;?< e8tendió esos pri%ilegios que desde antes tenían los legisladores, a los Ainistros y al Presidente de la ep)blica. Esas situaciones de pri%ilegio hechas en bene0icio del Poder Legislati%o son* -''ES(%)SA3-/-DAD DE /%S /EG-S/AD%'ES0 Art. ::2. “/os Senadores y 'epresentantes "ams sern responsables por los votos y opiniones =ue emitan durante el desempe!o de sus $unciones. Esto signi0ica que no se les podr( aplicar sanciones por ello, ni aun cuando la emisión de %otos y opiniones signi0icara la comisión de un delito. Para que e8ista esa irresponsabilidad, tiene que tratarse de %otos y opiniones emitidos actuando como legislador. Bo es que sea irresponsable porque emite %otos y opiniones en C(mara, ya que puede actuar tambi/n como legislador 0uera de la C(mara. Esta irresponsabilidad e8iste por los %otos y opiniones emitidos durante el desempe&o de sus 0unciones, pero dura a)n cuando cese la titularidad del cargo de legislador. La 0inalidad de la norma es que el %oto o la opinión del legislador no se e8prese con temor, con inhibiciones, ante la perspecti%a de que despu/s se lo haga responsable de lo que dijo. -)6-%/A3-/-DAD DE /%S /EG-S/AD%'ES0 $e trata de la e8istencia de ciertas garantías especiales contra la posibilidad de ser arrestado o de ser procesado por delitos, no solo cometidos en el ejercicio de sus 0unciones, sino en general para toda clase de delitos. La 0inalidad es impedir que el legislador sea arrestado para obstaculizar el ejercicio de sus 0unciones. Art. ::<. “)ing#n Senador o 'epresentante, desde el d>a de su elección ?asta el de su cese, puede ser arrestado, salvo en el caso de delito in $raganti y entonces se dar cuenta inmediata a la mara respectiva, con la in$ormación sumaria del ?ec?o. Art. ::4. “)ing#n Senador o 'epresentante, desde el d>a de su elección ?asta el de su cese, podr ser acusado criminalmente, ni aun por delitos comunes =ue no sean de los detallados en el art>culo L<, sino ante su respectiva mara, la cual, por 2I< de votos del total de sus componentes, resolver si ?ay lugar a la $ormación de causa, y, en caso a$irmativo, lo declarar suspendido en sus $unciones y =uedar a disposición del &ribunal ompetente. - di0erencia de los particulares, que pueden ser procesados seg)n la opinión del :uez, sobre la base de las pruebas aportadas, los legisladores sólo pueden ser procesados seg)n la opinión de su C(mara. -''ES(%)SA3-/-DAD, -)6-%/A3-/-DAD 9 D-S-(/-)A0 La irresponsabilidad es permanente y es sólo por %otos y opiniones emitidos en el ejercicio de sus 0unciones. =?
La inviolabilidad dura mientras la persona es legislador, ya que est( destinada a impedir que se obstruya el cumplimiento de sus 0unciones. icha e8ención de arresto y procesamiento es respecto de cualquier prete8to que se quiera utilizar para arrestar o procesar al legislador. La irresponsabilidad no puede ser le%antada por la C(mara, mientras que la in%iolabilidad signi0ica supeditar a la opinión de la C(mara, la posibilidad de que un $enador o epresentante sea procesado. Este sistema de irresponsabilidad e in%iolabilidad no impide que los legisladores puedan ser corregidos disciplinariamente por su respecti%a C(mara, ya que el 0undamento de esas disposiciones es el de asegurar la independencia de la C(mara cada C(mara puede corregir y hasta suspender a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el desempe&o de sus 0unciones por !J6 de %otos del total de sus componentes#. 'E+)E'A-8) DE /%S /EG-S/AD%'ES0 La remuneración de los legisladores es tambi/n una garantía de independencia. Para ello es necesario que no pueda ser cambiada durante el desempe&o de su mandato. $e pre%/ la posibilidad de descuentos por inasistencia del legislador al cumplimiento de las 0unciones. La asignación se 0ija por el propio Poder Legislati%o, pero no por los mismos miembros que %an a recibir la asignación, sino que cada -samblea General 0ija la asignación de la siguiente. La asignación ser( 0ijada por dos tercios de %otos del total de componentes de la -samblea General, en reunión de ambas C(maras, en el )ltimo período de cada Legislatura, para los miembros de la siguiente. icha compensación les ser( satis0echa con absoluta independencia del Poder Ejecuti%o y 0uera de ella los legisladores no podr(n recibir bene0icios económicos de ninguna naturaleza que deri%en del ejercicio de su cargo. EP&E)S-8) DE/ ES&A&+&% DE /%S /EG-S/AD%'ES A /%S &-&+/A'ES DE %&'%S 8'GA)%S0 El Estatuto de los legisladores se e8tendió tambi/n al Presidente de la ep)blica, a los Ainistros y e%entualmente a los miembros de la Con%ención Bacional Constituyente en caso de que se cree este órgano e8traordinario con moti%o e alg)n proyecto de re0orma constitucional..
=<
12. EL PODER EJECUTIVO. E/ 8'GA)% (%DE' E*E+&-6%0 La organización general que tiene el sistema org(nico Poder Ejecuti%o es la de la centralización, es decir que todos los órganos que 0orman ese conjunto org(nico y sistematizado que tiene a la cabeza al Poder Ejecuti%o est(n jerarquizados al órgano jerarca llamado +Poder Ejecuti%o. Cuando decimos +Poder Ejecuti%o nos podemos re0erir a un órgano determinado* el órgano jerarca del sistema, o al conjunto, al sistema org(nico que tiene a ese órgano como jerarca. Art. :4L. “El (oder E"ecutivo ser e"ercido por el (residente de la 'ep#blica actuando con el inistro o inistros respectivos, o con el onse"o de inistros, de acuerdo a lo establecido en esta Sección y dems disposiciones concordantes. Cuando se nombra al Poder Ejecuti%o en este artículo, se quiso hacer re0erencia, no a órganos, sino a 0unciones o atribuciones, ya que los órganos no son ejercidos. icho artículo quiso decir en realidad que las atribuciones que la Constitución con0iere al Poder Ejecuti%o pueden ser ejercidas por el Presidente de la ep)blica con el Ainistro o Ainistros respecti%os, o por el Presidente actuando con el Consejo de Ainistros. 4 sea que toda %ez que la Constitución establece alguna atribución del Poder Ejecuti%o, esa atribución tiene dos 0ormas de ejercicio* a# la +0orma de acuerdo* acuerdo del Presidente con el o los Ainistros a los que corresponda por materia el asunto b# la +0orma de Consejo* el Presidente de la ep)blica con todos los Ainistros, aun los que no correspondan por su materia al asunto de que se trate 'EE'E)D% -)-S&E'-A/0 Art.:M, ordinal 2U. “El (residente de la 'ep#blica $irmar las resoluciones y comunicaciones del (oder E"ecutivo con el inistro o inistros a =ue el asunto corresponda, re=uisito sin el cual nadie estar obligado a obedecerlas. 'odos los actos del Poder Ejecuti%o, se hayan dictado en acuerdo o en Consejo de Ainistros, son 0irmados por el Presidente de la ep)blica y por el o los Ainistros a que el asunto corresponda seg)n sus materias. Esto sucede aun cuando el Presidente o el Ainistro a quien el asunto corresponda por su materia, hubieran %otado en contra en una sesión del Consejo de Ainistros. e modo que si un decreto est( 0irmado por %arios Ainistros ello no signi0ica que los 0irmantes sean responsables de ese decreto, primeramente habr( que %er si el decreto 0ue %otado en acuerdo o en Consejo@ si el decreto 0ue aprobado en acuerdo, entonces sí los 0irmantes son responsables de ese decreto, pero si 0ue aprobado en Consejo los 0irmantes no tienen necesariamente que haber %otado 0a%orablemente el decreto, ya que pudieron haber %otado en contra, pero despu/s haber tenido que 0irmar en cumplimiento de lo dispuesto en este ordinal !=N. Pero cabe se&alar que se re0iere a la responsabilidad por delito, mientras que la responsabilidad política por los actos emitidos con la %oluntad de la mayoría de los Ainistros alcanza solidariamente a todos los Ainistros. DE/EGA-8) DE/ (%DE' E*E+&-6%0 =
'ambi/n pueden ejercerse las atribuciones del Poder Ejecuti%o por delegación, en %irtud del ordinal !"N del art. 3?, que admite que las atribuciones del Poder Ejecuti%o sean delegadas por resolución 0undada y bajo la responsabilidad política del órgano delegante. Los delegatarios del Poder Ejecuti%o normalmente tienen que ser Ainistros, pero como los Ainistros a su %ez pueden subdelegar esas atribuciones del Poder Ejecuti%o, en de0initi%a el delegatario que ejerza la atribución puede ser cualquiera. 7na atribución, una %ez delegada, puede ser ejercida indistintamente por el delegante o por el delegatario. &-&+/A'-DAD DE/ A'G% DE ('ES-DE)&E DE /A 'E(53/-A0 En realidad la Constitución pre%/ dos %ías por las cuales se puede llegar a ser titular del cargo de Presidente de la ep)blica* la del art. 3=3 y la del art. 3==. Art. ::. “El (residente y el 6icepresidente de la 'ep#blica sern elegidos con"unta y directamente por el uerpo Electoral por mayor>a absoluta de votantes. ada partido sólo podr presentar una candidatura a la (residencia y a la 6icepresidencia de la 'ep#blica. Si en la $ec?a indicada por el inciso primero del numeral LU del art>culo ;;, ninguna de las candidaturas obtuviese la mayor>a eFigida, se celebrar el #ltimo domingo del mes de noviembre del mismo del mismo a!o, una segunda elección entre las dos candidaturas ms votadas. Art. :. “En caso de renuncia, incapacidad permanente o muerte del (residente y el 6icepresidente electos antes de tomar posesión de los cargos, desempe!arn la presidencia y la 6icepresidencia respectivamente, el primer y el segundo titular de la lista ms votada a la mara de Senadores, del partido pol>tico por el cual $ueron electos el (residente y el 6icepresidente, siempre =ue re#nan las calidades eFigidas por el art>culo ::, no estuviesen impedidos por lo dispuesto por el art>culo :2 y e"ercieran el cargo de Senador. En su de$ecto, desempe!arn dic?os cargos, los dems titulares por el orden de su ubicación en la misma lista en el e"ercicio del cargo de Senador, =ue reuniesen esas calidades si no tuviesen dic?os impedimentos. En todas las dem(s hipótesis en que llegara a 0altar el Presidente y el Iicepresidente no se alcanza la titularidad de los cargos, sino que se desempe&a a título de suplencia o interinato, hasta la toma de posesión del Presidente de la ep)blica que surja de las pró8imas elecciones o hasta que se reintegren los titulares si la desaparición no 0ue de0initi%a. 'ET+-S-&%S (A'A SE' E/EG-D% ('ES-DE)&E DE /A 'E(53/-A0 Art. ::, inc
a# Art. :<. “En caso de vacancia de$initiva o temporal de la (residencia de la 'ep#blica, o en razón de licencia, renuncia, cese o muerte del (residente y del 6icepresidente en su caso, deber desempe!arla el Senador primer titular de la lista ms votada del partido pol>tico por el cual $ueron electos a=u@llos, =ue re#na las calidades eFigidas por el art>culo :: y no est@ impedido por lo dispuesto en el art>culo :2. En su de$ecto, la desempe!ar el primer titular de la misma lista en e"ercicio del cargo =ue reuniese esas calidades, si no tuviese dic?os impedimentos, y as> sucesivamente. b# La segunda hipótesis que pre%/ la Constitución es la de que llegue el 3N de marzo y toda%ía no se sepa con autoridad de decisión de0initi%a, a qui/n le corresponde el cargo de Presidente y a qui/n el de Iicepresidente. Art. :M. “Si en la $ec?a en =ue deban asumir sus $unciones no estuvieran proclamados por la orte Electoral, el (residente y el 6icepresidente de la 'ep#blica, o $uera anulada su elección, el (residente cesante delegar el mando en el (residente de la Suprema orte de *usticia, =uien actuar ?asta =ue se e$ect#e la trasmisión =uedando en tanto suspendido en sus $unciones "udiciales. c# Por )ltimo se pre%/ otra hipótesis, la de que antes de tomar posesión de su cargo, el Presidente se encuentre incapacitado temporalmente* por ejemplo que est/ en0ermo. Art. :;. “uando el (residente electo estuviera incapacitado temporalmente para la toma de posesión del cargo o para el e"ercicio del mismo, ser sustituido por el 6icepresidente, y en su de$ecto, e acuerdo al procedimiento establecido en el art>culo :< ?asta tanto perduren las causas =ue generaron dic?a incapacidad. DES-G)A-8) 9 S+(/E)-A DE /%S -)-S&'%S0 Los Ainistros no son electos por el Cuerpo Electoral, sino que son designados por el Presidente de la ep)blica. La designación se har( atendiendo a las perspecti%as de apoyo parlamentario, pero no es jurídicamente necesario que su nombre pertenezca a determinado lema, o que milite en alg)n partido político. >ncluso puede darse el caso de que un Ainisterio sea desempe&ado por una persona apolítica. Esto resulta del inciso tercero del artículo 3<". Art. :;4, inc
%(E&E)-A EP/+S-6A DE/ %)SE*% DE -)-S&'%S0 La Constitución e8ige que en ciertos casos act)e el Poder Ejecuti%o siempre en Consejo de Ainistros. ichos casos son* a# La declaratoria de urgente consideración de un proyecto de ley. La declaratoria de urgente consideración puede dar por resultado que, sin pronunciamiento e8preso e las C(maras, resulte aprobado un proyecto de ley. esultaría peligroso que el contenido de una ley pudiera ser determinado por el Presidente con un Ainistro solo y parece m(s razonable, en cambio, que el contenido de esa ley cuente con el consentimiento de la mayoría del Consejo de Ainistros. b# Para decretar la ruptura de relaciones o la declaración de guerra. $e re0iere a la ruptura de relaciones con sujetos de erecho internacional, principalmente, con Estados e8tranjeros. Podría ser peligroso tambi/n que la sola opinión del Presidente con un Ainistro en este caso sería con el Ainistro de elaciones E8teriores# pudiera en%ol%er a 7ruguay en problemas internacionales bastante serios. c# La preparación y la presentación a la -samblea General de los presupuestos y la rendición de cuentas de la ejecución que de los presupuestos se ha hecho en el ejercicio precedente. -mbos actos, es decir, tanto la iniciati%a presupuestaria como la rendición de cuentas, tienen que hacerse con las responsabilidades del conjunto del Consejo de Ainistros. d# La delegación. La delegación no la hace el Presidente de la ep)blica solo ni tampoco en acuerdo, sino que es uno de los casos en que el Poder Ejecuti%o debe actuar necesariamente en Consejo de Ainistros. El Poder Ejecuti%o en Consejo de Ainistros delega en un Ainistro, y despu/s el Ainistro delegatario puede, si quiere, subdelegar en otro órgano o persona. e# La redistribución de competencias entre los Ainisterios. Esto signi0ica redistribuir y no aumentar ni disminuir, ni siquiera reglamentar, el ejercicio de las competencias que la ley haya atribuido a los Ainisterios. El hecho de que esta atribución le corresponda al Consejo de Ainistros es razonable, porque actuando en Consejo de Ainistros se tiene una %isión de conjunto de cu(l es el distinto peso el trabajo que tiene cada Ainisterio y cu(les son las materias cone8as y los 0uncionarios especializados que hay en cada Ainisterio, y con%ersando allí entre todos los Ainistros llegar(n a una distribución m(s racional. 0# La designación de los irectores de los Entes -utónomos o $er%icios escentralizados, sal%o los de ense&anza, cuando la ley no los haya declarado de car(cter electi%o ni haya establecido por una mayoría especial de 6J= de %otos un sistema di0erente de designación. $al%o que la ley disponga otra cosa, el Poder Ejecuti%o cuando designa miembros de los irectorios o irectores Generales, lo tiene que hacer en Consejo de Ainistros. g# 4tra competencia, que no se aplica a los ser%icios de ense&anza, es la que establece el artículo 3;, inciso tercero. icho artículo dice* “uando lo estime necesario, el (oder E"ecutivo, actuando en onse"o de inistros, podr reemplazar a los miembros de los Directorios o Directores Generales cuya venia de destitución se solicita, con miembros de Directorios o Directores Generales de otros Entes, con carcter interino y ?asta =ue se produzca el pronunciamiento del Senado. h# esignar miembros de la Comisión Bacional de Educación 5ísica y del Consejo irecti%o del $4E. i# -umentar las atribuciones de los Ainistros. j# La designación de representantes del Estado en las empresas pri%adas con participación estatal. ?3
('%ED--E)&% -)&E')% DE/ %)SE*% DE -)-S&'%S0 El Consejo de Ainistros no es un órgano que tenga sesiones ordinarias, porque todas estas atribuciones que enunciamos como competencia del Consejo, son atribuciones de ejercicio espor(dico. Art. :M:, inc 2U. “El onse"o de inistros ser convocado por el (residente de la 'ep#blica cuando lo "uzgue conveniente o cuando lo soliciten uno o varios inistros para plantear temas de sus respectivas carterasQ y deber reunirse dentro de las 24 ?oras siguientes o en la $ec?a =ue indi=ue la convocatoria. Cuando lo con%oca el Presidente de la ep)blica no es necesario que sea en asuntos de determinada materia porque el Presidente tiene una competencia uni%ersal. En cambio, cuando es un Ainistro sólo puede pro%ocar su 0uncionamiento para plantear asuntos de su cartera, de modo que tendr( que decir qu/ asuntos son para %er si es competente o no, si debe d(rsele tr(mite o no a la petición. Bo se puede actuar ni por delegación ni por la %ía del acuerdo cuando el asunto ha sido planteado en Consejo. 9asta que se plantee en Consejo un asunto cualquiera de competencia del Poder Ejecuti%o para que desde ese momento sólo pueda resol%erse en Consejo de Ainistros. El Consejo de Ainistros dicta su propio reglamento interno.
(A(E/ %)S&-&+-%)A/ T+E &-E)E E/ %)SE*% DE -)-S&'%S E) E/ G%3-E')% DE /A 'E(53/-A0 esde el punto de %ista jurídico, el :e0e de Gobierno es claramente el Consejo de Ainistros, porque es el órgano que tiene la )ltima palabra en cuanto a la orientación política del gobierno. Pero, desde el punto de %ista político, como siempre puede ocurrir, ese órgano colegiado puede seguir las directi%as, estar sujeto al liderazgo político, no jurídico sin estar obligado a seguirlo, pero sigui/ndolo por razones políticas# de una persona que podr( ser, el Presidente de la ep)blica, uno de los Ainistros, un líder partidario que no ocupe cargos en el Consejo de Ainistros. El papel constitucional del Consejo de Ainistros en la Constitución uruguaya, por lo tanto, es el papel de je0e de Gobierno, y ese papel jurídico puede con0erir al Presidente de la ep)blica la calidad política de :e0e de Gobierno en la medida en que ese Consejo de Ainistros responda a las orientaciones del Presidente de la ep)blica@ o podr( no con0erirle al Presidente de la ep)blica esa calidad política de :e0e de Gobierno, en la medida en que el Consejo de Ainistros no siga las orientaciones políticas del Presidente de la ep)blica, en cuyo caso, el :e0e de Gobierno, desde el punto de %ista político, ser( otro. 'E/A-%)ES DE/ A+E'D% %) E/ %)SE*%0 Las otras 0ormas de 0uncionamiento del Poder Ejecuti%o es decir, en acuerdo o por delegación# tienen un (mbito de aplicación un poco menor que la 0orma del Consejo en %irtud de que hay algunas atribuciones que sólo pueden ser ejercidas en Consejo de Ainistros. Pero, adem(s, las atribuciones que sean ejercidas en otras 0ormas est(n sujetas a la posibilidad de ser re%isadas en Consejo. El Consejo de Ainistros es competente para re%ocar todo lo resuelto por el Poder Ejecuti%o bajo cualquiera de sus 0ormas. $i la resolución original había sido tomada en Consejo de Ainistros, la re%ocación tendr( que hacerse por mayoría absoluta de componentes del Consejo ?!
de Ainistros. $i no, si la resolución original ha sido tomada por el Presidente de la ep)blica en acuerdo con el Ainistro o Ainistros respecti%os, o por delegación, bastar( la mayoría de presentes. /AS--A-8) DE /AS A&'-3+-%)ES DE/ (%DE' E*E+&-6%0 El Poder Ejecuti%o tiene una serie de competencias, bastante larga, que se pueden clasi0icar de la siguiente manera* a# Competencias atinentes a la ejecución de la legislación. icha competencia est( centrada en el ordinal "N del artículo 3?, que dice que le corresponde* +Publicar y circular, sin demora, todas las leyes que, con0orme a la $ección I>>, se hallen ya en estado de publicar y circular, ejecutarlas, hacerlas ejecutar, e8pidiendo los reglamentos especiales que sean necesarios para su ejecución. b# -cti%idad de colegislación. El Poder Ejecuti%o participa en el ejercicio de la 0unción legislati%a a tra%/s de la iniciati%a, del poder de obser%ación de los proyectos de ley sancionados que le remita el Poder Legislati%o y a tra%/s de la promulgación de las leyes. c# -tribuciones especiales de administración acti%a. Por ejemplo, las atribuciones de pro%eer empleos, de destituir, de conceder ascensos militares, de nombrar personal consular o diplom(tico, etc.. d# -tribuciones de control. $e le con0ieren al Poder Ejecuti%o atribuciones de control de la acti%idad administrati%a realizada por otros órganos que no dependen jer(rquicamente del Poder Ejecuti%o sino que est(n descentralizados.
/%S -)-S&'%S0 Los Ainistros tienen una posición constitucional doble* a# integran el órgano Poder Ejecuti%o por la %ía del Consejo o del acuerdo b# constituyen órganos unipersonales que pueden tomar decisiones con prescindencia del Presidente de la ep)blica los Ainistros act)an como titulares de órganos subordinados jer(rquicamente al Poder Ejecuti%o# A&'-3+-%)ES DE /%S -)-S&'%S0 El artículo 33 de la Constitución regula la competencia del órgano Ainisterio como órgano unipersonal subordinado al Poder Ejecuti%o. ice que “son atribuciones de los inistros, en sus respectivas carteras y de acuerdo con las leyes y las disposiciones del (oder E"ecutivo* 3# Kacer cumplir la Constitución, las leyes, decretos y resoluciones. Bo sólo debe cumplir las reglas de erecho Constitución, leyes y decretos# sino tambi/n las resoluciones particulares que tome el Poder Ejecuti%o por sobre el Ainistro. !# Preparar y someter a consideración superior los proyectos de ley, decretos y resoluciones que estimen con%enientes. Cuando dice +proyectos de ley muestra que el Ainistro por sí solo no puede presentar un proyecto de ley al Parlamento sino que tiene que someterlo pre%iamente al Poder Ejecuti%o. 6# isponer, en los límites de su competencia, el pago de las deudas reconocidas del Estado. La e8presión +en los límites de su competencia es razonable, pues si no, la cantidad de órdenes de pago que tendrían que 0irmar los Ainistros, les tomaría demasiado tiempo. "# Conceder licencias a los empleados de su dependencia. -quí no dice +en los límites de su competencia, así que no se puede atribuir a otro órgano esta competencia. ?6
=# Proponer el nombramiento o destitución de los empleados de sus reparticiones. Kay normas del Estatuto de los 0uncionarios y reglamentaciones de ese Estatuto que imponen para determinados casos que si se quiere pro%eer un cargo se nombre, por ejemplo, al que tenga mayor puntaje de cali0icación o al que tenga mayor antigRedad cali0icada o al que gane un concurso, de modo que este derecho de propuesta no signi0ica que pueda elegir a su arbitrio a quien %a a proponer para hacer la designación. ?# Iigilar la gestión administrati%a y adoptar las medidas adecuadas para que se e0ect)e debidamente e imponer penas disciplinarias. Por ejemplo, una suspensión o una amonestación, tendr(n que ser adoptadas por el Ainistro o, en nombre del Ainistro, por un delegatario del Ainistro. <# 5irmar y comunicar las resoluciones del Poder Ejecuti%o. En el Poder Ejecuti%o, tanto cuando act)a en 0orma de acuerdo como cuando act)a en 0orma de Consejo de Ainistros, la comunicación se hace por el Ainisterio correspondiente y no por el Presidente. # Ejercer las dem(s atribuciones que les cometan las leyes o las disposiciones adoptadas por el Poder Ejecuti%o en Consejo de Ainistros, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 3?H. Los Ainistros tienen adem(s de las atribuciones a te8to e8preso de la Constitución, las que les se&ale la ley y las que les se&ale el Poder Ejecuti%o en Consejo de Ainistros. ;# elegar a su %ez por resolución 0undada y bajo su responsabilidad política, las atribuciones que estimen con%enientes. Esta delegación ministerial puede hacerse, a di0erencia de la delegación del Poder Ejecuti%o que tiene que hacerse en los Ainistros, en cualquier órgano, no hay en la Constitución ninguna limitación. Puede, por consiguiente, mediante leyes pon/rsele limitaciones a los Ainistros en cuanto a cu(l %a a ser el órgano en que podr(n delegar.
/%S S+3SE'E&A'-%S0 Los Ainistros tienen un $ubsecretario cada uno. El $ubsecretario es nombrado por el Poder Ejecuti%o y como todos los nombramientos del Poder Ejecuti%o se hace a propuesta del Ainistro es lo que dice el artículo 36#, pero adem(s, tiene la particularidad de que cesa con el Ainistro. Por cualquier moti%o que cese el Ainistro, autom(ticamente, queda cesante el $ubsecretario. Bo hay ning)n incon%eniente en que el Ainistro que %enga a sustituir al anterior designe al mismo $ubsecretario. El artículo 3" da a los $ubsecretarios la posibilidad de desempe&ar interinamente el Ainisterio pero no se la da como un derecho sino que e8iste simplemente la posibilidad de que el Presidente de la ep)blica lo designe como Ainistro interino durante la licencia del Ainistro titular, pero el Presidente de la ep)blica tambi/n puede optar por la otra posibilidad* encargarle el interinato a otro de los Ainistros. Pero en los dem(s casos, aquellos en los cuales no se trata de la licencia del Ainistro, no 0unciona ese artículo y debe entenderse que la subrogación o la sustitución del Ainistro tiene que hacerse con otro Ainistro y no con el $ubsecretario. 'ES(%)SA3-/-DAD DE /%S -)-S&'%S (%' DE/-&%0 Art. :;, inc :U. “/os inistros de Estado gozarn de las mismas inmunidades y les alcanzarn las mismas compatibilidades y pro?ibiciones =ue a los Senadores y 'epresentantes en lo =ue $uere pertinente.
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Art. :;L. “El inistro o los inistros sern responsables de los decretos y órdenes =ue $irmen o eFpidan con el (residente de la 'ep#blica, salvo el caso de resolución eFpresa del onse"o de inistros en el =ue la responsabilidad ser de los =ue acuerden la decisión, ?aci@ndose e$ectiva de con$ormidad con los art>culos L<, :J2 y :J<. /os inistros no =uedarn eFentos de responsabilidad por causa de delito aun=ue invo=uen la orden escrita o verbal del (residente de la 'ep#blica o del onse"o de inistros. e modo que los Ainistros son responsables de los actos que e8pidan junto con el Presidente de la ep)blica o en Consejo de Ainistros, pero en este )ltimo caso, como la resolución puede tomarse incluso contra la %oluntad del Ainistro correspondiente, se deja a sal%o el caso de que haya %otado en contra. Es por ello que se hace necesario que en las %otaciones del Consejo de Ainistros se deje constancia en actas de qui/nes son los que %otan en un sentido o en otro, pues puede haber un problema de responsabilidad. El inciso !N del artículo 3<; e8presa que la responsabilidad llamada +obediencia debida, que 0a%orece a los 0uncionarios subordinados cuando cometan un delito por orden superior, no alcanza a los Ainistros. El Ainistro es un 0uncionario subordinado al Poder Ejecuti%o, pero si el Consejo de Ainistros, contra su %oto, resuel%e algo que es delicti%o, el Ainistro no est( obligado a cumplirlo. En la hipótesis de arresto de un Ainistro in0raganti delito se deber( dar cuenta inmediata al Consejo de Ainistros con la in0ormación sumaria del hecho, aplicando el art. 336. Bing)n Ainistro puede ser procesado por el Poder :udicial si el Consejo de Ainistros o la C(mara de epresentantes no resuel%en, por !J6 de %otos del total de componentes del órgano, que hay lugar a la 0ormación de causa. Esa resolución del Consejo de Ainistros o de la C(mara de epresentantes determina que el Ainistro imputado quede suspendido en sus 0unciones y a disposición del Poder :udicial. Es decir que si se imputa un delito a un Ainistro, o si se arresta a un Ainistro in0raganti delito, corresponder( dar cuenta a la C(mara de epresentantes, como si se tratara de un diputado, y esta C(mara decidir( si hay lugar a la 0ormación de causa y en caso a0irmati%o, lo acusar( ante el $enado@ si la acusación se adopta por !J6 del total de componentes, el Ainistro queda suspendido y estando suspendido queda a disposición del Poder :udicial. $i la acusación no re)ne dichos !J6, el Ainistro acusado no queda suspendido y prosigue el juicio ante el $enado hasta que llegue el momento en que el $enado %ote si acoge la acusación, esto es, la pretensión de separación del cargo. $i esta pretensión recoge los %otos de !J6 de componentes del $enado, el Ainistro queda separado del cargo y sujeto al proceso penal ante el Poder :udicial@ mientras que si no recoge los %otos de !J6 de componentes del $enado, el Ainistro %uel%e a sus 0unciones. $i la acusación no alcanza a los !J6 en la C(mara de epresentantes y tampoco se alcanzan los !J6 para sentenciar la destitución en la de $enadores, el Ainistro no puede ser sometido a juicio penal ante el poder :udicial hasta que haya cesado por otra %ía o hasta que el Consejo de Ainistros lo desa0uere declar(ndolo suspendido en sus 0unciones. 'ES(%)SA3-/-DAD -6-/ DE /%S -)-S&'%S0 Art. ::2. “/os Senadores y los 'epresentantes "ams sern responsables por los votos y opiniones =ue emitan durante el desempe!o de sus $unciones. e modo que en lo atinente a los %otos y opiniones, no les alcanzaría ninguna responsabilidad@ jam(s serían responsables ni penal ni ci%il ni administrati%amente. /%S -)-S&'%S )% &-E)E) 'ES(%)SA3-/-DAD D-S-(/-)A'-A0
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En cuanto a la responsabilidad disciplinaria, los Ainistros, en realidad, carecen de ella. La Constitución ha pensado que todo problema re0erente a la disciplina o al comportamiento de los Ainistros pierde importancia ante la cuestión política de si con%iene o no que el Ainistro siga si/ndolo. Cualquier medida que se tomara respecto de un Ainistro, distinta de la separación del cargo por parte del presidente de la ep)blica, tiene m(s incon%enientes políticos que lo que pudiera tener de con%eniente como medida de orden administrati%o. -)%(A&-3-/-DADES DE /%S -)-S&'%S0 Art. :2<. “/a $unción legislativa es tambi@n incompatible con el e"ercicio de todo otro cargo p#blico electivo, cual=uiera sea su naturaleza. e modo que si se designa como Ainistro a una persona que ocupaba un cargo electi%o, por ejemplo, un Edil, esa incompatibilidad har( que si acepta el cargo de Ainistro quede cesante como Edil. Esta regla tiene una e8cepción para el caso de que el cargo anterior que tu%iera el designado Ainistro 0uera un cargo de epresentante o $enador. En este caso, la incompatibilidad no es una incompatibilidad entre los dos cargos sino en el ejercicio simult(neo de ambos* un epresentante o un $enador es designado Ainistro, simplemente asume el cargo de Ainistro y queda suspendido como legislador, pero no pierde su cargo parlamentario, es decir que si despu/s cesa de ser Ainistro, %uel%e a su banca legislati%a. ('%-3--%)ES DE /%S -)-S&'%S0 El artículo 3!" prohíbe a los $enadores y a los epresentantes y, por ende, a los Ainistros* 3# >nter%enir como directores, administradores o empleados en empresas que contraten obras o suministros con el Estado, los Gobiernos epartamentales, Entes -utónomos, $er%icios escentralizados o cualquier otro órgano p)blico. !# 'ramitar o dirigir asuntos de terceros ante la -dministración Central, Gobiernos epartamentales, Entes -utónomos y $er%icios escentralizados. Esto se re0iere m(s bien a los procuradores y a los abogados#.
/A 'ES(%)SA3-/-DAD (%/&-A DE /%S -)-S&'%S0 La responsabilidad política de los Ainistros 0unciona ante el Presidente de la ep)blica y ante la -samblea General. El Presidente de la ep)blica solamente podría poner 0in a la permanencia de los Ainistros en sus cargos cuando entendiere que han perdido el apoyo parlamentario. En cuanto a la responsabilidad política de los Ainistros ante la -samblea General, la re0orma de 3;;< mantu%o el procedimiento e los arts. 3"< y 3", sobre censura parlamentaria y elecciones anticipadas, pero agregó otro procedimiento, en el cual no se %ota la censura sino la con0ianza, regulado en el p(rra0o cuarto del art. 3<". Esta responsabilidad política de los Ainistros, tanto 0rente al Presidente como 0rente a la -samblea General, e8iste respecto de los actos que el Ainistro e8pide como órgano unipersonal, pero tambi/n e8iste respecto de los actos que el Ainistro contribuye a 0ormar como integrante del Poder Ejecuti%o, en acuerdo con el Presidente de la ep)blica o como miembro del Consejo de Ainistros. 'ambi/n responde políticamente el Ainistro por los actos que /l no e8pide pero que se e8piden en su nombre por personas en quienes el Ainistro haya delegado sus atribuciones. ??
13. DESCENTRALIZACIÓN AD!INISTRATIVA POR SERVICIOS. La descentralización supone la ruptura del %ínculo jer(rquico, es incompatible con jerarquía. Es la sustitución del %ínculo jer(rquico por %ínculos de control. Kay m(s descentralización cuanto menos controles hay sobre la actuación del órgano descentralizado. Kay poca descentralización cuando los controles son tan intensos que se parecen m(s al %ínculo jer(rquico. A+&%)%A0 $e re0iere al hecho de poder dictar su propio ordenamiento jurídico. Etimológicamente quiere decir +propias leyes. $e puede tener tambi/n m(s o menos autonomía* decir que los Entes -utónomos tienen m(s autonomía que los $er%icios escentralizados, signi0ica que en el caso de los Entes -utónomos hay m(s actos que los dictan ellos mismos o que son m(s importantes los actos que dictan ellos mismos que en el caso de los $er%icios escentralizados. Q se le puede tambi/n ir disminuyendo el grado de autonomía a un Ente -utónomo con%irti/ndolo en $er%icio escentralizado, y si se le sigue disminuyendo el grado de autonomía, terminar( por con%ertirse en una dependencia del Ainisterio respecti%o. 'anto los $er%icios escentralizados como los Entes -utónomos son, ambos, organismos descentralizados y son, adem(s, ambos, organismos autónomos. Los Entes -utónomos tienen mayor descentralización que los $er%icios escentralizados@ asimismo, los Entes -utónomos tienen tambi/n mayor autonomía que los $er%icios escentralizados. E)&ES DE %'GA)A)-7A-8) )EESA'-A %% E)&ES A+&8)%%S0 e acuerdo al -rt. 3;=, 3;? e inc. 3N del !H!, hay ciertos ser%icios pre%istos por la Constitución, que deben ser necesariamente Entes -utónomos, o sea que no pueden con%ertirse en $er%icios escentralizados. Bo se puede disminuir su grado de autonomía o su grado de descentralización, pues est( garantida constitucionalmente. ichos ser%icios son* el 9anco de Pre%isión $ocial -rt. 3;=#@ el 9anco Central de la ep)blica hoy denominado 9anco Central del 7ruguay -rt. 3;?# y la Ense&anza P)blica $uperior, $ecundaria, Primaria, Bormal, >ndustrial y -rtística -rt. !H! inc. 3N#. La 7ni%ersidad de la ep)blica es un Ente -utónomo ya que estaría incluida en el artículo !H! bajo la denominación de Ense&anza P)blica $uperior. %&'%S E)&ES A+&%)%%S (%S-3/ES0 5uera de los tres casos mencionados por la Constitución, la ley es la que puede ampliar el elenco de Entes -utónomos. ice el inciso primero del art. 3;* +Para crear nue%os Entes -utónomos y para suprimir los e8istentes, se requerir(n los !J6 del total de componentes de cada C(mara, es decir que no puede crearse un Ente -utónomo ni por decreto ni por con%enio interadministrati%o ni por ning)n otro tipo de decisión que no sea una ley por !J6 de %otos del total de componentes de cada C(mara. SE'6--%S T+E )% (+EDE) SE' E)&ES A+&8)%%S *
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Bo se puede con%ertir en Ente -utónomo cualquier cosa. Por ejemplo, no puede la ley encomendar los cometidos del Poder Ejecuti%o a un Ente -utónomo. $er%icios tales como Correos y 'el/gra0os, -dministraciones de -duanas y Puertos, y la $alud P)blica no podr(n ser descentralizados en 0orma de Ente -utónomo, aunque la ley podr( concederles el grado de autonomía que sea compatible con el contralor del Poder Ejecuti%o. SE'6--%S %E'-A/ES E -)D+S&'-A/ES0 -lgunos ser%icios, la Constitución prohíbe que sean centralizados, deben ser Entes -utónomos o $er%icios escentralizados. $on los ser%icios del dominio industrial y comercial del Estado. $e les prohíbe que sean dependencias ministeriales. ice el art. 3=* +Los di%ersos ser%icios del dominio industrial y comercial del Estado ser(n administradas por irectorios o irectores Generales y tendr(n el grado de descentralización que 0ijen la presente Constitución y las leyes que se dictaren con la con0ormidad de la mayoría absoluta del total de componentes de cada C(mara, es decir, que la ley, por mayoría absoluta, es la que puede determinar el grado de descentralización, esto es, si ser(n Entes -utónomos o si ser(n $er%icios escentralizados, y en este )ltimo caso, con qu/ grado de descentralización. /%S A&%S DE /%S E)&ES A+&8)%%S )% S%) 'E+''-3/ES (A'A A)&E E/ (%DE' E*E+&-6%0 Kay normas constitucionales que garantizan cierto mínimo de autonomía para los Entes -utónomos. Los Entes -utónomos sólo est(n controlados en cuanto a los recursos directamente por los órganos jurisdiccionales, por el 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o o el Poder :udicial@ no hay posibilidad de recurrir para ante el Poder Ejecuti%o ni para ante ning)n otro órgano que no sean esos órganos jurisdiccionales, contra lo resuelto por un Ente -utónomo. Por consiguiente, los actos administrati%os de los irectorios o Consejos irecti%os de los Entes -utónomos, sólo admiten el +recurso de re%ocación, que lo resuel%e el mismo órgano que dictó el acto* es una simple oportunidad de corregirse pero no es un control e8terno. Para los $er%icios escentralizados, en cambio, se establece que cabr( el +recurso de anulación para ante el Poder Ejecuti%o. La ley no puede ni crear recursos para ante el Poder Ejecuti%o en el caso del Ente -utónomo ni suprimir el recurso de anulación en el caso del $er%icio escentralizado. A9%'AS ES(E-A/ES (A'A DE&E'-)A' /A %'GA)-7A-8) DE +) SE'6--% ES&A&A/0 Bo se puede crear un nue%o Ente -utónomo o suprimir un Ente -utónomo si no es por !J6 de %otos del total de componentes de cada C(mara. Bo rige esa mayoría cuando se trata de cambiar un cometido de un Ente -utónomo a otro o de un Ente -utónomo a un $er%icio escentralizado, etc., si no hay supresión o creación de Entes -utónomos tampoco rige esa mayoría de !J6 cuando se trata de crear o suprimir $er%icios escentralizados o Ainisterios. En estos casos, tambi/n hay que alcanzar una mayoría especial pero no tan e8igente como los !J6. -)&EG'A-8) DE /%S 8'GA)%S *E'A'AS DE /%S E)&ES A+&8)%%S 9 DE /%S SE'6--%S DESE)&'A/-7AD%S0 Los órganos jerarcas de los Entes -utónomos tienen que ser colegiados, en cambio los de los $er%icios escentralizados pueden ser colegiados o unipersonales. Cuando son unipersonales se llaman irecciones Generales, compuestas por un )nico cargo, el cargo de irector General, y cuando son colegiados se llaman Consejos irecti%os para ser%icios de ense&anza# o irectorios para ser%icios comerciales o industriales#. ?
La Constitución da dos reglas distintas para la integración seg)n se trate de ser%icios de ense&anza o de ser%icios industriales o comerciales, y en ambos casos establece algunas e8cepciones o precisiones. 'rat(ndose de ser%icios de ense&anza, la regla general es que pueden ser designados o electos. Para el caso de la 7ni%ersidad de la ep)blica, la Constitución opta, entre las dos posibilidades, por la designación, para los miembros del Consejo irecti%o. Los órganos que designan, son a su %ez electos* eso asegura que los designados son representati%os de los órdenes uni%ersitarios. Los miembros del Consejo irecti%o son designados por los Consejos de 5acultades y por la -samblea General del Claustro. La -samblea General del Claustro y los Consejos de 5acultades, son los que tienen integración electi%a por lo tres órdenes, no el Consejo irecti%o. $al%o en el caso de la 7ni%ersidad, para establecer cómo son designados o electos los Consejos irecti%os de los dem(s Entes -utónomos de ense&anza, ser( por mayoría absoluta de %otos del total de componentes de cada C(mara. 'rat(ndose de los dem(s Entes -utónomos y $er%icios escentralizados, la Constitución trae un procedimiento de designación para pro%eer los cargos no electi%os en el art. 3<, pero hay 6 casos en que no se aplica dicho procedimiento* 3. Cuando el cargo sea electi%o la declaración de electi%os de los miembros del irectorio e8ige 6J= en cada C(mara si se trata de un Ente -utónomo, pero para los $er%icios escentralizados no hay 0ormalidad especial#. !. Cuando la ley, por 6J= de cada C(mara, determine una 0orma de designación distinta de la que se establece como regla general el art. 3<. 6. Cuando una disposición especial de la Constitución establece la 0orma de integración del irectorio. 'ambi/n en los organismos no docentes, la integración del órgano supremo tiene que ser o por designación o por elección. La di0erencia es que la Constitución misma trae un procedimiento de aplicación residual para el caso en que, no siendo electi%o el cargo, la ley no haya establecido otro procedimiento. icho procedimiento residual es la designación por el Presidente de la ep)blica en acuerdo con el Consejo de Ainistros, pre%ia %enia de la C(mara de $enadores, otorgada sobre propuesta moti%ada, es decir, con e8presión de sus 0undamentos, en las condiciones personales, 0uncionales o t/cnicas de las personas que se proponen. Kay 6 etapas* 3. la propuesta* acto del Poder Ejecuti%o, tiene que estar 0undamentada en las condiciones personales, 0uncionales y t/cnicas de los candidatos. !. la %enia de la C(mara de $enadores, pronunci(ndose sobre la propuesta de cada uno de los candidatos. 6. en caso de que la %enia sea otorgada, la designación en Consejo de Ainistros de cada uno de los irectores del Ente -utónomo o del $er%icio escentralizado de que se trate. En este caso se requiere el acuerdo del Presidente de la ep)blica con el Consejo de Ainistros. icho procedimiento puede ser descartado declarando electi%a la designación de todos o algunos de los miembros del irectorio o del irector General* trat(ndose de Entes -utónomos se requiere una mayoría especial. Para la otra 0orma de designación, distinta de la que la Constitución establece como regla general, se requiere mayoría de 6J= del total de componentes de cada C(mara. D+'A-8) DE /%S D-'E&%'ES * La Constitución no establece un período predeterminado para la duración de los miembros de los irectorios de los Entes -utónomos y $er%icios escentralizados. Las mismas normas que ?;
determinen los procedimientos de elección o de designación, tendr(n que determinar, tambi/n, el período que debe dejarse pasar para poder hacer una nue%a designación o una nue%a elección. La )ltima re0orma constitucional, no aplicable a las autoridades de la 7ni%ersidad de la ep)blica, permite sustituir anticipadamente miembros de irectorios o irectores Generales no electi%os, en caso de que el Presidente de la ep)blica haya recompuesto el elenco ministerial luego de declarar que el anterior Consejo de Ainistros no contaba con apoyo parlamentario. icha sustitución no se har( e0ecti%a hasta tanto se obtenga la %enia senatorial. ('%6-S-8) %(/EE)&A'-A 9 S+(/E)-A0 Pueden producirse cambios en la integración del órgano por otras causas, que no sea la oportunidad ordinaria de reno%ación. 7n caso podría ser cuando se produce una %acancia antes de la oportunidad de reno%ación. Para dichos casos, la Constitución dice que las %acancias se pro%eer(n por le mismo procedimiento establecido para la designación inicial o para la elección inicial. Caso 3* Cuando son cargos electi%os, se autoriza a que se pre%ea la e8istencia de suplentes, que pasen a desempe&ar al cargo de los titulares, no sólo en los casos de %acancia temporaria, sino incluso en los casos de %acancia de0initi%a. Caso !* Cuando son cargos designados, se podrían utilizar los suplentes, pero sólo para %acancias temporales, y no para las %acancias de0initi%as. -rt. 3;!# 'E)+)-A DE D-'E&%'ES0 Las causas de la %acancia de0initi%a antes de tiempo pueden ser* 3. muerte !. renuncia del irector 6. renuncia sola. Es cuando un miembro de un Consejo o irectorio, o un irector General presenta una renuncia, en la cual dice e8presamente que renuncia a e0ectos de poder presentarse como candidato a legislador. Esto produce autom(ticamente la cesantía, no requiere aceptación. DES&-&+-8) DE D-'E&%'ES * El art. 3; pre%/ la destitución de los miembros de los irectorios o irectores Generales de los Entes -utónomos y $er%icios escentralizados. El órgano competente para destituir a los irectores es el Poder Ejecuti%o, con %enia de la C(mara de $enadores, 0und(ndose en una de las cinco causales especí0icamente determinadas en la Constitución, que son las siguientes* comisión de actos que sean delito en le ejercicio del cargo. comisión de actos que a0ecten el buen nombre del irector. comisión de actos que a0ecten el prestigio de la >nstitución a la que pertenecen . omisión en el cumplimiento de deberes. carencia de aptitudes para desempe&ar las 0unciones que les corresponden. 'EE(/A7% &'A)S-&%'-% DE D-'E&%'ES * ∗ ∗ ∗ ∗ ∗
$i se demora la %enia del $enado, puede ser peligroso que sigan actuando esas personas que han incurrido en alguna de esas situaciones que justi0ican la destitución. Para pre%er esa situación, el Poder Ejecuti%o, mientras se tramita la %enia, es decir, en el inter%alo entre la solicitud y el pronunciamiento del $enado, tiene la 0acultad de reemplazar transitoriamente a los irectores cuya %enia de destitución se ha solicitado, con irectores de otros Entes -utónomos o $er%icios
escentralizados. icha disposición no se aplica a los Entes -utónomos de Ense&anza, pues el propio Consejo irecti%o tiene la potestad de separar temporalmente a sus miembros. DES&-&+-8) 9 A+&%)%A* La destitución es otorgada a un órgano ajeno al Ente* el Poder Ejecuti%o. Esto no signi0ica una %iolación o restricción a la autonomía ni la descentralización. 7na %ez que se haya destituido al irector no se a0ectan las decisiones que haya tomado, no se anulan retroacti%amente sus %otos, no se modi0ica lo que haya hecho, y la %acante producida por la destitución ser( llenada de acuerdo a los procedimientos establecidos en las normas respecti%as. A&'-3+-%)ES DE /%S D-'E&%'-%S, D-'E&%'ES GE)EA/ES % %)SE*%S D-'E&-6%S0 Las atribuciones de los Entes -utónomos son m(s amplias por tener m(s autonomía y las atribuciones de los $er%icios escentralizados son menos amplias. Los Entes -utónomos tienen, en primer t/rmino, que establecer un Estatuto para sus 0uncionarios. Para el caso de los Entes -utónomos de Ense&anza, ese Estatuto es dictado por el Consejo irecti%o. En el caso de los Entes -utónomos comerciales o industriales, su Estatuto es proyectado por el director del Ente y aprobado por el Poder Ejecuti%o. En segundo t/rmino, tienen estos órganos potestad reglamentaria, potestad reglamentaria autónoma, deri%ada del concepto mismo de autonomía. En tercer t/rmino tienen las potestades propias de todos los jerarcas, son los órganos supremos de una línea jer(rquica. La e8istencia de descentralización corta la línea jer(rquica hacia arriba del irectorio pero la mantiene hacia abajo. En el caso de los Entes -utónomos, adem(s, le corresponden al Ente y no al Poder Ejecuti%o las potestades de designación y de destitución de los 0uncionarios dependientes. En el caso de los $er%icios escentralizados el punto no est( resuelto por la Constitución y la ley puede atribuirle la designación al propio irectorio, irector General o Consejo irecti%o del Ente o reser%(rsela al Poder Ejecuti%o, y es una 0órmula adoptada por la ley para %arios $er%icios escentralizados, la de que las designaciones las hace el Poder Ejecuti%o a propuesta del irectorio del Ente. /A ES(E-A/-7A-8) DE/ E)&E 9 /A /E90 Los jerarcas de los Entes -utónomos y de los $er%icios escentralizados son órganos administrati%os que %an a e8pedir actos administrati%os y los actos administrati%os est(n por debajo de las leyes. Por lo tanto, las leyes pueden regular el ejercicio de las atribuciones de los jerarcas de los Entes -utónomos y con m(s razón, de los $er%icios escentralizados. Pero el legislador tiene ciertos límites* 3. -lgunas de esas atribuciones est(n en el te8to e8preso de la Constitución y por lo tanto no pueden restringirse ni regularse de manera di0erente. !. Kay alguna limitación general a la potestad legislati%a respecto a la regulación de las atribuciones de los Entes -utónomos, que se puede resumir en las palabras +especialización del Ente. Kay un (mbito reser%ado al Ente -utónomo en el cual no puede entrar la ley, que debe ser respetado por las leyes como competencia e8clusi%a de las autoridades del Ente. La ley tiene que respetar determinados temas que son la especialización del Ente. Por ejemplo, no podría por ley aprobarse el Plan de Estudios de una carrera uni%ersitaria. (A'&--(A-8) DE /%S E)&ES A+&8)%%S 9 SE'6--%S DESE)&'A/-7AD%S E) /A /EG-S/A-8) %'A/0 <3
Los Entes -utónomos de Ense&anza, tienen potestades de coMlegislación, es decir, participan en el procedimiento de 0ormación de las leyes concernientes a los ser%icios que correspondan a los respecti%os Entes. Las Comisiones Parlamentarias, durante el tr(mite de elaboración de las leyes relati%as a los ser%icios de los Entes de Ense&anza, deber(n oír a los respecti%os Entes. Es decir que no puede continuarse el tr(mite del proyecto de ley si la C(mara no ha recabado la opinión de los Entes respecti%os. Esa opinión se recaba a título de asesoramiento. Ese asesoramiento tiene sentido cuando se trate de leyes re0erentes a los ser%icios de que el Ente tiene conocimientos y e8periencia, por integrar su especialidad, aun que no se trate de una ley re0erente al Ente mismo. DE&E'-)A-8) DE /%S %E&-D%S 9 A&'-3+-%)ES DE ADA E)&E0 $e debe estudiar, por un lado, la distribución de materias entre los Entes -utónomos y, por otro lado, la indicación de hasta dónde puede adoptar decisiones, en la materia de su competencia, cada uno de los Entes -utónomos. Distribución de materias entre los Entes Autónomos0 En cuanto a la distribución de materias entre los distintos Entes -utónomos la ley est( atada en primer t/rmino, porque hay algunos Entes -utónomos cuya competencia por razón de materia est( en parte se&alada por la propia Constitución. Es el caso de los Entes -utónomos de e8istencia necesaria, es decir, el 9anco de Pre%isión $ocial, el 9anco Central del 7ruguay y la 7ni%ersidad de la ep)blica. $al%o esos casos, la distribución de materias en los Entes -utónomos es competencia legislati%a@ la ley establece los cometidos y atribuciones de cada Ente -utónomo. Para esta distribución de competencias tiene que actuar el legislador por mayoría absoluta del total de componentes de cada C(mara. i"ación de las atribuciones del Ente en su materia0 El hecho de ser autónomo signi0ica que la ley no le podr( e8traer algunas competencias mínimas que son inherentes al concepto de autonomía@ en lo dem(s, en lo que no sea ese mínimo inherente al concepto de autonomía, la ley puede agregarles, discrecionalmente, nue%as atribuciones dentro de la materia de que se trate. %)&'%/ES DE /%S E)&ES A+&8)%%S 9 SE'6--%S DESE)&'A/-7AD%S * ontroles Administrativos* El art. 63< inc. 6N, aplicable sólo a los $er%icios escentralizados, establece el control a petición del interesado. ice que cuando un acto administrati%o pro%enga de una autoridad que seg)n su estatuto jurídico est/ sometida a tutela administrati%a e8presión bajo la cual deben entenderse comprendidos los $er%icios escentralizados#, admitir(, adem(s del recurso de re%ocación que corresponde siempre para cualquier acto administrati%o, un recurso que ha de resol%er el Poder Ejecuti%o, es decir, un recurso que sale 0uera del Ente de que se trate, y deber( 0undarse en que el acto recurrido es ilegítimo. El Poder Ejecuti%o al resol%er ese recurso, sólo puede pronunciarse si el acto recurrido es legítimo o ilegítimo. $i llega a la conclusión de que es legítimo, aunque lo considere incon%eniente, no lo puede modi0icar, y si llega a la conclusión de que es ilegítimo, no puede hacer m(s que anularlo. 7na %ez anulado el acto ilegítimo por el Poder Ejecuti%o, la elección acerca de cu(l es la mejor solución, dentro de las que sean legítimas, le sigue correspondiendo al irectorio del organismo y el acto sustituti%o tendr( que dictarse, entonces, por el irectorio del $er%icio escentralizado. Esto es %(lido mientras la ley no haya ampliado el alcance del control del Poder Ejecuti%o, restringiendo el grado de autonomía del $er%icio escentralizado.
-rt. 3;"* para los E-, sus acciones solo dar(n lugar a recursos o acciones ante el 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o o el P:. ontrol de o$icio sobre la gestión o los actos de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados* El art. 3;<, aplicable tanto a Entes -utónomos como a $er%icios escentralizados, pero no a Entes de Ense&anza, no se trata de que un interesado recurra porque le perjudique un acto administrati%o de un $er%icio escentralizado, sino de que, de o0icio, el Poder Ejecuti%o considere incon%eniente o ilegal la gestión o los actos de un Ente -utónomo o de un $er%icio escentralizado. -quí no se espera que el interesado pro%oque la actuación del Poder Ejecuti%o@ el Poder Ejecuti%o toma la iniciati%a, y aprecia la con%eniencia o legalidad de la gestión del Ente. Este control no es un control de legitimidad solamente, sino que tambi/n incluye el m/rito, es decir la con%eniencia, la oportunidad y la política seguida por el Ente -utónomo o $er%icio escentralizado que es objeto de este control. Kay un procedimiento 0ormal a seguir para aplicar este control* 3# Kay que empezar por hac/rsele obser%aciones al irectorio o irector General. !# El Poder Ejecuti%o, si llega a la conclusión de que la gestión del Ente es incon%eniente o ilegal, le tiene que comunicar las obser%aciones, tiene que concretar en qu/ consisten las discrepancias entre el Poder Ejecuti%o y el jerarca del ser%icio. Esas obser%aciones* Pueden ser atendidas, entonces el problema termina* si el Ente corrige las irregularidades que le habían sido obser%adas y adecua sus actos a las obser%aciones del Poder Ejecuti%o, el procedimiento concluye, con la %ictoria pací0ica del Poder Ejecuti%o. Puede ocurrir que el irectorio o irector General, recibidas las obser%aciones, no las comparta y opte por mantenerse en su política o mantener los actos obser%ados. En ese caso, en que la obser%ación es desatendida, el Poder Ejecuti%o considerar( el asunto y podr( adoptar dos actitudes. 3. desistir de su posición, con%enci/ndose de que el irectorio o el irector General tenía razón. En este caso, el asunto habr( terminado con la %ictoria paci0ica del organismo obser%ado. !. el Poder Ejecuti%o podr( disponer las recti0icaciones, los correcti%os o remociones que considere del caso, comunic(ndolos a la C(mara de $enadores, la que en de0initi%a resol%er(. $i la C(mara de $enadores demora ?H días sin pronunciarse, el Poder Ejecuti%o tiene la 0acultad de dictar, sin esperar m(s tiempo, una resolución haciendo e0ecti%a la medida que había dispuesto y comunicarlo al $enado@ o seguir esperando la decisión senatorial.
S+S(E)S-8) DE /%S A&%S %3SE'6AD%S0 esde el comienzo o durante el tr(mite de este procedimiento, el Poder Ejecuti%o puede disponer la suspensión del acto obser%ado. %''E&-6%S 9 'E%-%)ES0 $i las obser%aciones del Poder Ejecuti%o son desatendidas y el Poder Ejecuti%o insiste en su posición, no sólo %a a poder disponer recti0icaciones comunic(ndolas a la C(mara de $enadores, sino que tambi/n puede disponer correcti%os en el sentido que corresponde al %erbo corregir# o remociones en el sentido que corresponde al %erbo remo%er#. <6
orrectivos* suponen un reproche a la conducta de los irectores sancionados, pues deben 0undarse en la imputación de incumplimiento de sus obligaciones son sanciones disciplinarias distintas de la destitución#. 'emociones* se 0undan en razones de legalidad o con%eniencia, no tienen por que ser disciplinarias, pueden deri%ar de cualquier consideración de con%eniencia o ilegalidad de la gestión o de actos %otados por el remo%ido. El art. 3; establece la posibilidad de reemplazo interino cuando se tramita la %enia de destitución. %)&'%/ *+'-SD--%)A/*
Los Entes -utónomos y $er%icios escentralizados est(n, tambi/n, controlados jurisdiccionalmente. 3. (rimera $orma de control "urisdiccional * es la que e8iste respecto de todos los actos administrati%os, o sea la del 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o. -gotada la %ía administrati%a recursos de re%ocación, anulación y jer(rquico#, podr( demandarse por el perjudicado la nulidad del acto administrati%o de que se trate ante el 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o, y entonces, este 'ribunal, en de0initi%a, dictar( una sentencia con0irmando o anulando el acto seg)n sea legítimo o ilegítimo. Este control jurisdiccional, no político, sólo se re0iere a la legitimidad del acto. !. %tra $orma de control "urisdiccional * a cargo del Poder :udicial, es el que deri%a de la responsabilidad patrimonial que tienen los Entes -utónomos y $er%icios escentralizados como personas jurídicas. Cuando el 0uncionamiento de uno de estos ser%icios produce un da&o a un tercero, este tercero tiene derecho a que sea indemnizado ese da&o por el Ente y quien %a a pronunciarse en de0initi%a, si hay discrepancias, acerca de la indemnización, %a a ser el Poder :udicial. 6. %tra $orma de control "urisdiccional * cuando la acti%idad del Ente o $er%icio entre en cualquier otro con0licto con una persona y la contienda se someta a decisión judicial. %)&'%/ (A'/AE)&A'-%* Los controles administrati%os y jurisdiccionales son m(s intensos y pueden llegar hasta la modi0icación o la e8tinción de las resoluciones tomadas. En cambio, hay otro tipo de controles que no tienen este grado de e0icacia. Por un lado, est(n los controles del Poder Legislati%o que consisten en la posibilidad de pedir datos o in0ormes sobre el 0uncionamiento de los Entes -utónomos y $er%icios escentralizados al Ainistro que corresponda. Bo se puede dirigir directamente a los Entes -utónomos sino que se dirige a los Ainistros respecti%os. Pero este tipo de control del Poder Legislati%o se limita a un control de in0ormación. $i llega a la conclusión, por ejemplo, de que est( pasando algo que es incon%eniente, el Poder Legislati%o no podr( corregirlo. Lo )nico que puede hacer el Poder Legislati%o es utilizar esos datos e in0ormes con 0ines de modi0icar la legislación. 'ambi/n puede utilizarlos con 0ines de responsabilizar al Ainistro por omisión. 'ambi/n se puede llamar a $ala, para que in0orme oralmente, al Ainistro respecti%o@ el Ainistro puede no estar interiorizado, por ser el ser%icio autónomo, por lo cual tiene derecho a ser acompa&ado por un representante del órgano jerarca del ser%icio. 7na tercer %ía de que dispone el Poder Legislati%o para a%eriguar lo que ocurre en un Ente -utónomo o $er%icio escentralizado, es la de nombrar una Comisión >n%estigadora. Las C(maras pueden nombrar Comisiones >n%estigadoras para suministrar datos con 0ines legislati%os o con 0ines de control o 0iscalización. En este caso, la Comisión >n%estigadora puede ir al lugar de los hechos y por sí misma a%eriguar la %erdad. <"
ichos pedidos escritos u orales, o la in%estigación, no signi0ican una %iolación de la autonomía o descentralización del ser%icio, sino que trata de enterarse si se cometieron irregularidades, mal 0uncionamiento. Bo se podr( corregir sino que se deber( tener en cuenta como elemento de juicio para modi0icar la legislación. %)&'%/ (%(+/A'* Es el control de la opinión p)blica, que deri%a de la obligación de publicar algunos documentos que sir%an para re0lejar el 0uncionamiento del Ente, sobre todo en el aspecto 0inanciero. El art. 3;3 establece la obligación de publicar periódicamente +estados que re0lejen claramente su %ida 0inanciera. -dem(s se e8ige el control t/cnico de legalidad y de %erdad del 'ribunal de Cuentas. ('-)-(-% DE ES(E-A/-DAD DE /AS (E'S%)AS *+'D-AS0 Los Entes -utónomos y los $er%icios escentralizados solamente pueden actuar dentro de un (mbito de acti%idades que es su competencia por materia, establecida por la Constitución o en las leyes. - esa limitación de las acti%idades de las personas jurídicas se le llama +principio de especialidad de las personas jurídicas, por oposición al +principio de libertad que rige para los indi%iduos. Art. :LJ0 “/os Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados no podrn realizar negocios eFtra!os al giro =ue preceptivamente les asignen las leyes, ni disponer de recursos a"enos a sus actividades normales. El hecho de que se mencione en este artículo especialmente a los Entes -utónomos y a los $er%icios escentralizados, no signi0ica que no rija tambi/n el principio para todas las personas jurídicas. ES(E-A/-DAD 9 ES(E-A/-7A-8)0 El principio del art. 3;H, el principio de la especialidad es en realidad, una disposición que juega en contra de la libertad del Ente, es decir que el Ente no puede salirse de su especialidad. Lo que e8presa el art. !H", en cambio, juega a 0a%or de la libertad del Ente, pues lo que dice es que la ley debe respetar la especialización del Ente@ le reser%a a su competencia e8clusi%a determinadas materias que son propias de su especialización. El art. 3;H representa un círculo dentro del cual, necesariamente, tiene que mo%erse siempre el Ente, el límite a la acti%idad del Ente. El art. !H", en cambio, se&ala que dentro de ese círculo hay otro círculo de menor radio que es lo que no solamente es especialidad el Ente sino especialización del Ente, círculo de menor radio dentro del cual no puede entrar la ley a regular la acti%idad del Ente.
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La ley no puede, por ejemplo, 0ijar el Plan de Estudios de Ciencias Económicas porque eso toca la especialización de la 7ni%ersidad de la ep)blica, pero la ley puede reglamentar una serie de temas que son competencia de la 7ni%ersidad de la ep)blica pero no est(n en ese n)cleo, m(s reducido, de su especialización. Kay, pues, una relación de inclusión* la parte de especialización est( incluida en la especialidad del Ente. e la especialidad no puede el ente salirse jam(s, es un límite al organismo autónomo a la 7ni%ersidad, en este ejemplo#. La especialización, en cambio, es un límite a la ley. Kay una zona que es de especialidad y no es de especialización (rea sombreada#, en la cual pueden actuar indistintamente la ley o las decisiones del Ente -utónomo, con la característica natural de que las decisiones del Entes -utónomo no podr(n %iolar lo que disponga la ley porque aqu/llas son actos administrati%os y /stas son actos legislati%os. ES&A&+&% DE /%S D-'E&%'ES % %)SE*E'%S * El art. !HH de la Constitución establece ! tipos de limitaciones concernientes a la situación estatutaria en que se hallan los irectores o Consejeros de Entes -utónomos o $er%icios escentralizados. 7na primera regla tiende a e%itar las implicancias, los con0lictos, la conjunción de intereses pri%ados y p)blicos en las persona de sus irectores. La otra regla, tiende en cambio a e%itar lo que %ulgarmente se llama +el acomodo es decir que se utilice la posición de irector del Ente para conseguirse un cargo que sea de mayor duración o mejor remunerado que el de irector del Ente. El art. !HH inc. 3N prohíbe que los miembros de irectorios o irectores Generales sean nombrados para cargos, ni a)n honorarios, que dependan directa o indirectamente del >nstituto del que 0orman parte. $e quiere e%itar que utilice su in0luencia como irector para +acomodarse y cuando cese como irector ya tener un cargo rentado y permanente. Bo est( prohibido ocupar el cargo de irector y simult(neamente otro cargo, sino que est( prohibido ser nombrado. El art. !HH inc. !N comienza diciendo que la inhibición durar( hasta un a&o despu/s de terminadas las 0unciones que la causen, cualquiera sea el moti%o del cese, y se e8tiende a todo otro cometido, pro0esional o no, aunque no tenga car(cter permanente ni remuneración 0ija. $e e8cept)an de esta disposición las reelecciones como catedr(ticos o pro0esores y las designaciones para ocupar el cargo de ecano o 0unciones docentes honorarias. e modo que la 7'E podría, por ejemplo, contratar a un e8Mirector para que dictara un cursillo sobre adiestramiento de personal, porque se trataría e 0unciones docentes aunque el Ente 7'E no sea un Ente de Ense&anza. ecíprocamente, la 7ni%ersidad no podría contratar a un e8MConsejero central para que la de0ienda en un pleito, porque las 0unciones no serían docentes, aunque el Ente -utónomo lo 0uera. ('%-3--8) DE A&-6-DADES 'E/A-%)ADAS %) E/ %'GA)-S% T+E D-'-GE)0 entro del -rt. !HH hay otra disposición, destinada a e%itar que se genere una peligrosa conjunción de intereses p)blicos y pri%ados en la cabeza de un irector de un ser%icio. El -rt. !HH inc. pen)ltimo dice* +'ampoco podr(n los miembros de irectorios o irectores Generales de los Entes -utónomos o de los $er%icios escentralizados, ejercer simult(neamente pro0esiones o acti%idades que, directa o indirectamente, se relacionen con la >nstitución a la que pertenecen. El primer inciso lo que prohibía era ser nombrado, no establecía ninguna incompatibilidad entre dos acti%idades. En este otro inciso, en cambio, no se establece una prohibición e ser nombrado o encargado de algo, sino una incompatibilidad, una prohibición de ejercer simult(neamente
dos acti%idades. Es una prohibición de acti%idades 0uera del Ente y no una prohibición de ser llamado por el Ente para desempe&ar un cargo u otro cometido. Esta disposición tampoco alcanza a las 0unciones docentes.
AD-)-S&'A-%)ES A+&8)%AS DE )A&+'A/E7A *+'D-A ES(E-A/0 Art. :L:0 “/os Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todas las administraciones autónomas con patrimonio propio, cual=uiera sea su naturaleza "ur>dica, publicarn periódicamente estados =ue re$le"en claramente su vida $inanciera. /a ley $i"ar la norma y n#mero anual de los mismos y todos debern llevar la visación del &ribunal de uentas. Pueden e8istir otro tipo de administraciones autónomas adem(s de las que est(n reguladas en la Constitución como Entes -utónomos y como $er%icios escentralizados. $e han considerado como posibles constitucionalmente, personas jurídicas creadas por ley que tienen una estructura distinta de la que se pre%/ en la Constitución para los Entes -utónomos y $er%icios escentralizados ej* C4B-P4LE, L-'7, etc.#. 14.
HACIENDA PÚBLICA .
E/ &'-3+)A/ DE +E)&AS0 ice el art. !H que el 'ribunal de Cuentas estar( compuesto por < miembros que deber(n reunir las mismas calidades e8igidas para ser $enador. $er(n designados por la -samblea General por !J6 del total de componentes. 7na %ez designados, los miembros del 'ribunal act)an con la misma independencia que los titulares de un órgano m(8imo de un Poder del Gobierno, permitiendo de esa 0orma que pueda ejercer sus 0unciones de control respecto de todos los órganos p)blicos. Est(n en la misma altura institucional que el Poder Ejecuti%o o el Poder Legislati%o o la $uprema Corte de :usticia, etc. Los miembros del 'ribunal de Cuentas responden ante la -samblea General, en reunión de ambas C(maras, por el 0iel y e8acto cumplimiento de sus 0unciones, es decir, que tienen una responsabilidad disciplinaria ante la -samblea General en reunión de ambas C(maras y esta responsabilidad puede llegar a la destitución, en caso de ineptitud, omisión o delito, por !J6 de %otos del total de componentes de la -samblea General, es decir, por la misma mayoría que se requería para designarlos. Esta responsabilidad no se puede trans0ormar en una manera indirecta de subordinar el 'ribunal a la -samblea General, porque hay garantías jurisdiccionales contra cualquier abuso que pudiera cometer la -samblea General sancionando a un miembro del 'ribunal que no hubiera incurrido en 0alta. $i la -samblea General destituyera a un miembro del 'ribunal sin justa causa, el miembro destituido podría obtener del 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o la anulación de la destitución pronunciada por la -samblea General. -dem(s, los miembros del 'ribunal de Cuentas est(n sujetos al llamado +juicio político, esto es, al procedimiento de acusación por la C(mara de epresentantes y separación del cargo por la C(mara de $enadores en caso de %iolación de la Constitución u otros delitos gra%es. %(E&E)-A DE/ &'-3+)A/ DE +E)&AS0
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El 'ribunal de Cuentas nunca dicta sentencias ni tiene potestad para anular actos@ sólo 0iscaliza llamando la atención. El 'ribunal hace una especie de denuncia ante el órgano que tenga potestades sobre el acto, pero en de0initi%a no act)a despu/s. Pero el 'ribunal de Cuentas puede e8pedir otros actos que sí son decisiones, pero no son estos actos de control sobre la acti%idad del Poder Ejecuti%o. 'oma algunas decisiones cuyos e0ectos jurídicos e8ceden la mera denuncia de una irregularidad. 'odos los actos que dicta el 'ribunal son 0ormalmente actos administrati%os. ompete al &ribunal de uentas, seg#n el art.2::* :. Dictaminar e in$ormar en materia de presupuestos* estos dict(menes en materia de presupuestos, a %eces son precepti%os, a %eces constituyen un tr(mite ineludible para la sanción del presupuesto, como ocurre con los presupuestos de los Entes -utónomos y de los $er%icios escentralizados industriales o comerciales, y los de los Gobiernos epartamentales. 2. -ntervenir preventivamente en los gastos y los pagos, con$orme a las normas reguladoras =ue establecer la ley y al solo e$ecto de certi$icar su legalidad0 ser( la propia ley la que determine hasta que límite inter%iene el 'ribunal, y por debajo de ese límite la 0unción de inter%ención pre%enti%a es cumplida por auditores delegados del 'ribunal o queda cometida a las contadurías de los respecti%os ser%icios, Entes o reparticiones, sujeta a las instrucciones del 'ribunal de Cuentas. La inter%ención pre%enti%a del 'ribunal de Cuentas no puede incluir objeciones de m/rito, es decir, de con%eniencia u oportunidad del gasto o del pago sino que es una inter%ención al solo e0ecto de certi0icar su legalidad. Cuando hace obser%aciones, la consecuencia jurídica de esas obser%aciones es el e0ecto suspensi%o* el compromiso del gasto o del pago queda en suspenso hasta tanto la misma autoridad que había dispuesto el gasto o el pago considere las obser%aciones hechas por el 'ribunal y, o se con%ence o insiste. $i se con%ence, se deja sin e0ecto el gasto o el pago que a juicio del 'ribunal era ilegal. $i la autoridad que lo había dispuesto insiste en su posición, o sea no es con%encido, el pago o gasto se e0ect)a igual, aunque el 'ribunal lo considere ilegal. Lo )nico que se hace es suspender la decisión hasta que se reconsidere, pero si el ordenador insiste, se cumple la decisión primiti%a, aun cuando el 'ribunal considera que es ilegal. En este caso, el 'ribunal de Cuentas comunica a la -samblea General el desacuerdo que hay entre el 'ribunal y el ordenador, a los e0ectos de que la -samblea General est/ en condiciones de ejercitar sus poderes de control, ya sea sobre el 'ribunal, ya sea sobre el ordenador. <. Dictaminar e in$ormar respecto de la rendición de cuentas y gestiones de todos los órganos del Estado, inclusive Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, cual=uiera sea su naturaleza, as> como tambi@n, en cuanto a las acciones correspondientes en caso de responsabilidad, eFponiendo las consideraciones y observaciones pertinentes0 no hay un e0ecto jurídico inmediato, ni siquiera el de la suspensión. $implemente cuando se rinden cuentas, el 'ribunal de Cuentas in0orma sobre esa rendición de cuentas. ebemos tener en consideración que los irectores de Entes -utónomos y $er%icios escentralizados podr(n ser reelectos o designados para otro irectorio o irección General siempre y cuando su gestión no haya tenido obser%aciones del 'ribunal de Cuentas, emitida por lo menos por " %otos con0ormes de sus miembros art. 3;!#. Es decir que el acto del 'ribunal de Cuentas que declara que la gestión de un miembro de un irectorio de Ente -utónomo le merece obser%aciones, si es adoptado por mayoría <
absoluta de componentes, o sea, por " miembros, por lo menos, tiene un e0ecto jurídico que no puede sal%arse con la insistencia* desde ese momento esa persona no puede ser reelecta ni designada para otro Consejo irecti%o. 4. (resentar a la Asamblea General la memoria anual relativa a la rendición de cuentas establecida en el inciso anterior0 todos los a&os el 'ribunal de Cuentas en%ía a la -samblea General una memoria anual en que se narra cómo se portaron en su gestión 0inanciera todos los Entes p)blicos y adem(s, apro%echa la oportunidad para agregar algunas consideraciones sobre, por ejemplo, con%eniencia de modi0icar la legislación sobre algunos puntos, etc.. . -ntervenir en todo lo relativo a la gestión $inanciera de los órganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, y denunciar, ante =uien corresponda, todas las irregularidades en el mane"o de $ondos p#blicos e in$racciones a las leyes de presupuesto y contabilidad0 a %eces se hace a tra%/s de delegados permanentes. $i lo que encuentra es un delito har( la denuncia ante el Poder :udicial@ si lo que encuentra es una irregularidad administrati%a har( la denuncia ante el órgano que puede tomar una decisión de tipo disciplinario sobre los responsables de la irregularidad. M. Dictar las ordenanzas de contabilidad, =ue tendrn $uerza obligatoria para todos los órganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, cual=uiera sea su naturaleza* aquí sí, estamos ante un acto jurídico per0ecto, que no es una simple opinión sino que las ordenanzas son reglas de erecho que resultan con +0uerza obligatoria para todos los órganos estatales. ;. (royectar sus presupuestos =ue elevar al (oder E"ecutivo, para ser incluidos en los presupuestos respectivos. El (oder E"ecutivo, con las modi$icaciones =ue considere del caso, los elevar al (oder /egislativo, estndose a su resolución. E/ ('-E' S-S&EA ('ES+(+ES&A'-% T+E &+6% +'+G+A9 BA)&ES DE/ <4C0 $e caracterizaba por*
La )ltima palabra en materia presupuestaria la tenía el Poder Legislati%o* se pre%eía que el Poder Ejecuti%o tenía que presentar el proyecto de Presupuesto pero el Poder Legislati%o podía sancionar un proyecto del Presupuesto distinto del presentado, sin ninguna limitación. El sistema presupuestario que se adoptó 0ue el de presupuesto por cr@ditos asignados para cada rubro, esto es, el presupuesto en la parte de gastos tenía el sentido de una autorización* el Poder Legislati%o autorizaba a gastar hasta determinada cantidad en tal tipo de asuntos. El órgano de ejecución presupuestaria sólo %iolaba el presupuesto cuando se pasaba de los cr/ditos autorizados, pero no tenía la obligación de gastar lo que se indicaba ni tampoco la obligación de obtener determinados objeti%os en la ejecución del presupuesto. El Poder Legislati%o no solamente determinaba los sueldos de cada uno de los 0uncionarios, sino que adem(s establecía las atribuciones de cada uno de los empleos p)blicos. ebía incluir en la parte de sueldos la de0inición de los cargos en concreto. ('-)-(-%S ('ES+ES&A'-%S -)&'%D+-D%S E) :L<4 B:L<4 A/ M;C0
La Constitución de 3;6" cambió radicalmente la posición del Poder Legislati%o en materia presupuestaria, pues quiso responsabilizar al Poder Ejecuti%o por todo el orden económicoM 0inanciero del país. <;
- partir de 3;6" se establece la regla de que el Poder Legislati%o ya no es due&o y se&or del presupuesto sino que sólo puede hacerle modi0icaciones, en líneas generales, hacia abajo. El proyecto de Presupuesto en%iado por el Poder Ejecuti%o tiene así un %alor jurídico mayor que el de cualquier proyecto de ley desde que el Poder Legislati%o resulta trabado por el monto del proyecto, que 0unciona como tope m(8imo. Puede aprobarlo tal cual %iene o hacerle modi0icaciones pero sólo en un sentido, en sentido de disminuir los egresos o aumentar los ingresos. 'EG-E) ('ES+(+ES&A'-% 6-GE)&E0 La tercera etapa, la etapa actual, comienza con la Constitución de 3;?< y se caracteriza porque se aumentan a)n m(s las responsabilidades del Poder Ejecuti%o. $e le quitó al Poder Legislati%o la competencia que tenía antes, de indicar las atribuciones de los cargos@ sólo determina los escala0ones y el n)mero de 0uncionarios. $e cambia tambi/n, la naturaleza de las disposiciones presupuestarias en materia de egresos. Qa el presupuesto no consiste en un elenco de autorizaciones para gastar sino que se le e8ige al órgano de ejecución presupuestaria el cumplimiento de determinados programas y el alcanzamiento de determinados objeti%os. Con el nue%o sistema, la ley de Presupuesto incluye programas y objeti%os de los programas. Por consiguiente, ahora se le podr( reprochar al órgano de ejecución haber %iolado la ley de Presupuesto si no ha perseguido los objeti%os establecidos o si ha destinado los dineros de que dispone para la realización de programas distintos de los aprobados. /%S ('ES+(+ES&%S E) /A %)S&-&+-8) * La Constitución %igente distingue en cuanto al tr(mite presupuestario %arios casos. El +Presupuesto Bacional est( integrado en primer t/rmino, por el presupuesto de la -dministración Central, es decir, del Estado en sentido estricto, de la persona jurídica Estado, con e8cepción de las dependencias de las C(maras@ se agregan adem(s, los presupuestos de los Entes -utónomos y $er%icios escentralizados que no sean industriales ni comerciales. -parte, con total independencia de /stos en su tr(mite, aparecen los presupuestos de los dem(s Entes -utónomos y $er%icios escentralizados, es decir, de los Entes industriales y comerciales del Estado, para los cuales hay un procedimiento especial, el del art. !!3, que no desemboca en la ley de Presupuesto sino en un acto administrati%o, 0ormalmente, un decreto del Poder Ejecuti%o. 'ambi/n de tramitan por separado los 3; Presupuestos epartamentales, cuyo tr(mite est( en los arts. !!! a !!< y que comprenden los presupuestos de las dependencias de las >ntendencias Aunicipales y de las :untas Locales. Q por )ltimo hay un presupuesto para cada uno de los órganos legislati%os, es decir, hay un presupuesto de la C(mara de epresentantes, un presupuesto de la C(mara de $enadores y un presupuesto de cada una de las 3; :untas epartamentales. ES&'+&+'A DE/ ('ES+(+ES&% )A-%)A/0 Art. 2:4, inciso :U. “El (oder E"ecutivo proyectar con el asesoramiento de la %$icina de (laneamiento y (resupuesto, el (resupuesto )acional =ue regir para su per>odo de gobierno y lo presentar al (oder /egislativo dentro de los M primeros meses del e"ercicio de su mandato. El asesoramiento de la 40icina de Planeamiento y Presupuesto es constitucionalmente necesario, de modo que si se omitiera resultaría inconstitucional la ley de Presupuesto. H
El proyecto de Presupuesto debe tener una estructura indicada en el art. !3" inciso !N, es decir, debe contener* a# Los gastos corrientes e in%ersiones del Estado distribuidos en cada inciso por programa. b# Los escala0ones y sueldos 0uncionales distribuidos en cada inciso por programa. c# Los recursos y la estimación de su producido, así como el porcentaje que, sobre el monto total de recursos, corresponder( a los Gobiernos epartamentales. d# Las normas para la ejecución e interpretación del Presupuesto. Estos cuatro apartados pueden redactarse como proyecto )nico de ley o redactarse en 0orma de " proyectos de ley separados, pero e%identemente deber(n pensarse conjuntamente desde que no tendría sentido hacer, por un lado, un proyecto de ley de Presupuesto sobre gastos corrientes e in%ersiones, y por otro lado, un proyecto sobre escala0ones y sueldos de los 0uncionarios, que se re0irieran a programas distintos.
%)E(&% DE -)-S% ('ES+(+ES&A'-% E) /A %)S&-&+-8)0 7n inciso presupuestario corresponde a un sector con unidad de dirección y de responsabilidad. $e llaman incisos cada uno de los Ainisterios, cada uno de los Entes -utónomos, cada uno de los $er%icios escentralizados y adem(s, cada una de las otras reparticiones que no son ni un Ainisterio ni un Ente -utónomo ni un $er%icio escentralizado, por ejemplo, el 'ribunal de Cuentas, el 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o, la Corte Electoral y sus dependencias, las C(maras, la Presidencia de la ep)blica y sus dependencias. Esta di%isión en incisos corresponde a un problema de responsabilidad. el manejo de las asignaciones correspondientes a cada inciso hay un responsable. %)E(&% DE ('%G'AA ('ES+(+ES&A'-% E) /A %)S&-&+8) * 7n programa presupuestario es algo a hacer, un conjunto de acti%idades pre%istas para obtener un resultado. Para proyectar el presupuesto hay que tener presente un plan. Bo tendría sentido proyectar el Presupuesto por Programas si no se tiene presente un plan de conjunto de lo que %a a hacer el Gobierno, de manera de distribuir despu/s lo que corresponde a cada uno de los responsables de incisos, es decir, cu(les son los programas que %a a haber en cada uno de los incisos para la realización de ese plan global. &'1-&E DE/ ('ES+(+ES&% )A-%)A/0 El proyecto de Presupuesto Bacional, se presenta al Poder Legislati%o dentro de los seis primeros meses del ejercicios de su mandato@ es decir, que en todos los a&os inmediatamente posteriores al a&o en el cual asuma 0unciones el nue%o Presidente de la ep)blica electo, se en%ía un Proyecto de Presupuesto quinquenal. Este plazo perentorio de seis meses tiene como consecuencia que si se pasa ese plazo ya no se puede en%iar el proyecto de Presupuesto y queda prorrogado el Presupuesto %igente. Bo sería una cat(stro0e nacional porque e8iste la posibilidad de corregir el Presupuesto, todos los a&os, por la %ía de las endiciones de Cuentas. 7na %ez recibido el proyecto por el Poder Legislati%o hay ! temas a estudiar* a# Cu(l es el tr(mite art. !3< a !3;#. b# Cu(l es el contenido del pronunciamiento del legislador sobre el proyecto en%iado. Luego de recibido el proyecto, el tr(mite contin)a con un plazo de "= días para cada C(mara, y si hay discrepancias 3= días para la C(mara de origen a la cual se le en%ía un Proyecto con modi0icaciones surgidas en la otra C(mara art. !3< y !3#. Iencidos esos plazos perentorios, el Proyecto se considera rechazado y queda prorrogado el presupuesto hasta entonces %igente 3
recordar que e8iste la posibilidad de corregir el presupuesto todos los a&os por la %ía de la endiciones de Cuentas#. $i el proyecto de ley de presupuesto se consideró primero en la C(mara de epresentantes, por ejemplo, y el $enado aprueba un Proyecto con modi0icaciones, entonces, %uel%e a la C(mara de epresentantes como cualquier otro proyecto de ley# y en esta segunda %uelta, la C(mara de epresentantes tiene nada m(s que 3= días. $i en esos 3= días acepta las modi0icaciones del $enado se acabó el problema, pero si deja pasar el plazo o insiste en su posición primiti%a, entonces, %a a la -samblea General, la cual tiene tambi/n 3= días. E)SA*ES %(/EE)&A'-%S % S+S&-&+&-6%S0 urante este tr(mite en las C(maras, el Poder Ejecuti%o puede modi0icar en dos oportunidades su Proyecto ya en%iado, es decir, puede en%iar lo que se llaman +mensajes complementarios o sustituti%os. ensa"e* quiere decir comunicación entre ! órganos que est(n a la altura de los Poderes del Estado. omplementario* signi0ica que se agrega algo que no estaba pre%isto en el primer mensaje. Sustitutivo* cambia algunas de las pre%isiones del primiti%o mensaje. Art. 2:L. “Sólo se podrn enviar mensa"es complementarios o sustitutivos en el caso eFclusivo el proyecto de (resupuesto nacional y sólo dentro de los 2J d>as a partir de la primera entrada del proyecto a cada mara. 4 sea que hay dos períodos de !H días uno durante la primera discusión en la primera C(mara y otro durante la primera discusión en la segunda C(mara# para que el Poder Ejecuti%o en%íe mensajes complementarios o sustituti%os. Los !H primeros días son los que permiten modi0icar, por adición o por sustitución, el mensaje original, y le queda, entonces, un margen de plazo los otros != días# para estudiar en serio todo lo que le ha llegado a esa C(mara. %)&E)-D% *+'D-% DE /A /E9 ('ES+(+ES&A'-A BDESA*+S&E E)&'E E/ A'&+/% 2:4 y E/ A'&+/% 2:C Art. 2:0 “El (oder /egislativo se pronunciar eFclusivamente sobre montos globales por inciso, programas, ob"etivos de los mismos, escala$ones y n#mero de $uncionarios y recursos, no pudiendo e$ectuar modi$icaciones =ue signi$i=uen mayores gastos =ue los propuestos. La interpretación de este artículo sería que el responsable del inciso tendría a su disposición un monto global del inciso y tendría que distribuir ese monto de tal modo que le permitiera obtener los objeti%os, en cumplimiento de los programas que correspondan a su inciso. $e establece un monto global por inciso pero no se establece la cantidad de dinero a gastar en cada programa y menos el costo de cada uno de los objeti%os. El responsable del inciso tendr( un monto global que deber( distribuir de modo que pudiere cumplir con todos los objeti%os y programas que correspondan a ese inciso. El art. !3= habla de montos globales por inciso e8clusi%amente, no dice que ser( objeto de pronunciamiento legislati%o la distribución de ese monto global por inciso entre los distintos programas. El art. !3", en cambio, dice que el Presupuesto Bacional se proyectar( y aprobar( con una estructura que contendr( la distribución del monto de cada inciso por programa. -parentemente hay aquí, una contradicción que es necesario sal%arla mediante alguna interpretación que haga coherentes esas dos normas. 7na solución que da primacía al art. !3", es interpretar al art. !3= como si dijera +montos globales por inciso, +montos globales por programa, +montos por objeti%os de los mismos, !
etc.. Esta tesis haría que el Presupuesto 0uera, simult(neamente, por programas y por asignaciones de cr/ditos presupuestarios, es decir que no solamente se establecerían programas y objeti%os sino que adem(s se diría concretamente hasta cu(nto se puede gastar en cada programa y en cada objeti%o. 4tra solución, la interpretación opuesta, que le da primacía al art. !3= sobre el !3", diría que la di%isión de los montos de cada inciso entre los programas, 0iguraría en el proyecto de Presupuesto pero no en la Ley de Presupuesto, o a lo sumo que no sería objeto de pronunciamiento legislati%o sino que quedaría a título in0ormati%o como una e8posición de moti%os, de por qu/ se lega a ese monto del inciso, pero sin %alor de ley. A'%)-7A-8) DE /%S A'&+/%S 2:4 9 2:0 7na solución intermedia sería indicar las sumas correspondientes a cada programa, pero sin m(s %alor obligatorio como ley que el de ser%ir para el cómputo del monto global del inciso. En la ley 0iguraría la indicación de los montos asignados a cada programa, pero al solo e0ecto de calcular el monto global del inciso. >ndicando solamente el monto global de cada inciso, quedaría sin resol%er el problema que surgir( cada %ez que durante la %igencia de una ley de Presupuesto haya una alteración en la distribución de cometidos, y por consiguiente en la responsabilidad por los programas, entre los distintos incisos. Por consiguiente si una atribución, la que corresponde a los programas -, 9 y C del Ainisterio B, es trans0erida al Ainisterio A, lógico es que junto con esos programas se le trans0iera parte el cr/dito presupuestal, no se %an a trans0erir las obligaciones sin los recursos necesarios, y por eso es necesario que 0iguren en la ley los montos asignados a cada programa. /AS /E9ES DE 'E)D--8) DE +E)&AS0 Cada %ez que termina un ejercicio anual 63 de diciembre# hay un plazo de ? meses para presentar la endición de Cuentas y conjuntamente con esa endición de Cuentas se puede es una posibilidad, no es obligatorio# acompa&ar un proyecto de ley de modi0icaciones a la Ley de Presupuesto. Esta ley de modi0icaciones presupuestarias es lo que se llama +ley de endición de Cuentas. El art. 2:4 inciso $inal dice0 “El (oder E"ecutivo dentro de los seis meses de vencido el e"ercicio anual, =ue coincidir con el a!o civil, presentar al (oder /egislativo la 'endición de uentas y el 3alance de E"ecución (resupuestal correspondientes a dic?o e"ercicio, pudiendo proponer las modi$icaciones =ue estime indispensables al monto global de gastos, inversiones y sueldos o recursos y e$ectuar creaciones, supresiones y modi$icaciones de programas por razones debidamente "usti$icadas. En la parte de programas no se habla de montos lo cual concuerda con la interpretación del art. !3= en que el pronunciamiento legislati%o es sobre el monto global del inciso y la indicación de montos por programa es al solo e0ecto del c(lculo del monto global del inciso. eben estar +debidamente justi0icados, para e%itar que las leyes de endición de Cuentas sean en realidad nue%os Presupuestos. En estas leyes de endición de Cuentas no se admiten mensajes complementarios. El Poder Ejecuti%o cuando en%ía el proyecto de Ley de endición de Cuentas, debe acompa&ar tambi/n los Proyectos de Ley de endición de Cuentas que hayan 0ormulado los jerarcas comprendidos en el r/gimen del art. !!H. Esta interpretación se 0unda en la idea de que las leyes de endición de Cuentas son tambi/n leyes de Presupuesto. Por consiguiente, cuando el art. !!H habla de que +proyectar(n sus respecti%os presupuestos y los presentar(n al Poder Ejecuti%o, incorpor(ndolos /ste al proyecto de presupuesto, la e8presión +presupuesto abarca tanto el caso e la Ley de Presupuesto Bacional o como el de las 6
leyes de endición de Cuentas que por ser modi0icaciones el Presupuesto nacional tambi/n son leyes de Presupuesto. ('ES+(+ES&%S DE /%S E)&ES %E'-A/ES % -)D+S&'-A/ES0 El art. !!3 habla de los Presupuestos de los Entes -utónomos o $er%icios escentralizados comerciales o industriales. icho artículo menciona la palabra Ente, pero la palabra +Entes incluye los Entes -utónomos y los $er%icios escentralizados, siempre que sean, como dice, +industriales o comerciales. e acuerdo al art.!!3, es el jerarca del Ente, es decir, el irector General o irectorio, es el que hace el primer Proyecto de Presupuesto, el cual se presenta al Poder Ejecuti%o y tanto el Poder Ejecuti%o como el 'ribunal de Cuentas tienen que estudiarlo. $i les merece obser%aciones, tendr( que de%ol%erse sin aprobación al Ente que lo proyectó, a %er si le con%encen o no las obser%aciones 0ormuladas. a. $i el Ente aceptase las obser%aciones del Poder Ejecuti%o y el dictamen del 'ribunal de Cuentas, es decir, si corrigiese su Proyecto ajust(ndose a las obser%aciones 0ormuladas por los dos órganos que tienen que controlar el contenido de este presupuesto, de%uel%e los antecedentes al Poder Ejecuti%o para la aprobación 0inal del Presupuesto. Cuando el Poder Ejecuti%o aprueba el Presupuesto porque no había obser%aciones o porque el Ente aceptó todas las obser%aciones 0ormuladas#, ya el acto jurídico del Presupuesto est( completo, no necesita aprobación por el Poder legislati%o. Es decir que aquí el Presupuesto es un acto administrati%o, no es una ley. b. $i el Ente no se con%ence con las obser%aciones, entonces, como es autónomo, como no est( sujeto a la jerarquía del Poder Ejecuti%o, no est( obligado a acatarlas. En este caso inter%iene la -samblea General, como 6N órgano imparcial. Es decir que en estos casos %a el Presupuesto al Poder Legislati%o, pero no para que se apruebe como ley, sino que %a a la -samblea General en reunión de ambas C(maras en una 0unción que no es legislati%a sino que %iene a ser una especie de (rbitro de discrepancias. La -samblea General debería pronunciarse, entonces, resol%iendo las discrepancias. $e le e8ige una mayoría especial de !J6 del total de componentes y se le 0ija un plazo perentorio de "H días para e8pedirse, pasado el cual se entiende aprobado el Presupuesto con las obser%aciones del Poder Ejecuti%o. Generalmente esto es lo que sucede se %ence el plazo#. ('ES+(+ES&%S DE(A'&AE)&A/ES0 -l igual que el Presupuesto Bacional, se aprueba por acto legislati%o, pero en este caso, por acto legislati%o departamental, sancionado por la :unta y promulgado por el >ntendente. ige tambi/n el mismo plazo que para el Presupuesto Bacional, es decir, los ? primeros meses del ejercicio del mandato de cada >ntendente despu/s de una elección@ lo que di0iere es la 0echa de inicio del plazo. Los plazos para consideración en la :unta epartamental, en cambio, se duplican porque como el órgano legislati%o departamental es unicameral, los plazos que en el Gobierno Bacional tiene cada C(mara se suman y en %ez de ser "= días para cada una y e%entualmente 3= días m(s y otros 3= en -samblea, tiene cuatro meses para su consideración. Art. 22, inc :U. “las *untas Departamentales solo podrn modi$icar los proyectos de presupuesto para aumentar los recursos o disminuir los gastos, no pudiendo prestar aprobación a ning#n proyecto =ue signi$i=ue d@$icit, ni crear empleo por su iniciativa. -quí rige la di%isión por incisos, y el pronunciamiento sobre los programas y sobre los objeti%os del los programas art. !3=#. "
Kay en cambio, un tr(mite que no est( en el Presupuesto Bacional, que es la necesidad ineludible de que inter%enga el 'ribunal de Cuentas antes de la sanción de0initi%a del Presupuesto epartamental. Es decir que las juntas epartamentales sancionan el presupuesto dos %eces* 3. 7na %ez en 0orma pro%isional al solo e0ecto de que se sepa cu(l es la opinión de la :unta y que sobre ella se e8pida despu/s el 'ribunal de Cuentas. !. $i el 'ribunal de Cuentas no le hace obser%aciones o si la :unta se ajusta a las obser%aciones del 'ribunal, sanciona de0initi%amente el Presupuesto en un segundo pronunciamiento. $i la :unta no aceptara las obser%aciones del 'ribunal, pasa como en el caso de los Entes comerciales e industriales* en de0initi%a %a a la -samblea General pero no para darle car(cter de ley, sino en reunión de ambas C(maras actuando como (rbitro de las discrepancias. $i no toma una decisión dentro del plazo de "H días, el presupuesto se tendr( por sancionado tal como le gustaba a la :unta epartamental. ('ES+(+ES&%S DE S+E/D%S 9 GAS&%S DE ADA 8'GA)% /EG-S/A&-6%0 Cada C(mara y cada :unta epartamental tienen la potestad de aprobar sus propios presupuestos, sin necesidad de pre%er los recursos, es decir, que se hacen con cargo a +entas Generales. $e con0ía en la prudencia de estos órganos. Los recursos tienen que estar en el Presupuesto que se aprueba por ley o por decreto de la :unta epartamental promulgado por le >ntendente, es decir, en el Presupuesto Bacional o en el Presupuesto epartamental. El presupuesto propio de cada C(mara se supone que es un gasto insigni0icante y que tiene que tomarse en cuenta al pre%er los recursos del Presupuesto Bacional y no en el propio presupuesto de la C(mara. Art. :J, inc :U. “ada mara aprobar, dentro de los :2 primeros meses de cada /egislativa, sus presupuestos por
15. ECONO!ÍA NACIONAL /A %)S&-&+-8) 9 /A E%)%A )A-%)A/0 Las disposiciones constitucionales que determinan el r/gimen político y social imperante en el país, dan una con0iguración jurídica al sistema económico nacional. Pero, adem(s, e8isten otras disposiciones constitucionales especí0ica y directamente destinadas a regular la economía nacional en su conjunto. Aoderadamente se tiende a lle%ar a los te8tos constitucionales algunos principios y procedimientos jurídicos atinentes a la consideración global de la economía nacional, incluyendo tanto el sector p)blico como el sector pri%ado. =
/A -)&EG'A-8) DE/ SE&%' ('-6AD% E) /A %'-E)&A-8) DE /A E%)%A )A-%)A/0 'enemos disposiciones que delimitan o permiten encuadrar la propiedad pri%ada dentro de la orientación política que adopten las autoridades p)blicas competentes. La propiedad pri%ada est( sujeta a lo que dispongan las leyes por razones de inter/s general, y a la e%entual e8propiación. Las e8propiaciones pueden corresponder a planes y programas de desarrollo económico. Las e8propiaciones y las ser%idumbres administrati%as cercenan la disponibilidad y el goce e8clusi%o de la cosa por su propietario, para alguna 0inalidad p)blica. $e han di0undido otros procedimientos, con esta misma 0inalidad de hacer que la propiedad pri%ada participe en la orientación que quiera imprimirse al mo%imiento económico nacional, en los 0ines que persiga el Estado en su conjunto, no ya por la %ía de imponer al propietario que comparta su propiedad con la -dministración, sino por la %ía de imponerle directamente al propietario que utilice su propiedad de determinada manera. El Estado puede tener inter/s en que se utilice de determinada manera la propiedad y en %ez de e8propiarla y darle /l mismo el destino que considere de utilidad p)blica, puede imponer al particular, conser%ando el derecho de propiedad, que la ejerza de determinada manera. E/ (/A)EA-E)&% E%)8-%0 Es cl(sico distinguir entre dos 0ormas de planeamiento* a# El planeamiento autoritario* sería aquel en el cual la -dministración en ejecución de leyes de planeamiento# impone deberes a los propietarios de las empresas pri%adas o de las cosas pri%adas directamente, sin hacerlo por %ía de estímulos sino directamente, resol%iendo que 5ulano debe hacer tal cosa. b# El planeamiento indicati%o* en %ez de ordenar al particular que haga determinada cosa, se establecen consecuencias 0a%orables para quien se ajuste al plan. Por ejemplo e8enciones de impuestos. 'ambi/n se ha distinguido el planeamiento en planeamiento centralizado o regional. ED-%S DE //E6A' A /A ('1&-A E/ (/A)0 En primer lugar, lo m(s sencillo consiste directamente en utilizar 0ormas de planeamiento autoritario indicando lo que se debe hacer en determinados casos. 4tro medio t/cnico, propio del planeamiento indicati%o, consiste en los estímulos positi%os. A(s e0icaz es la participación estatal mediante la asistencia t@cnica a los que se acojan al plan, es decir que quien quiere acogerse al plan en %ez de acogerse por su cuenta y riesgo y despu/s decirle a la -dministración +me port/ bien, me acogí al plan, quiero entonces el premio prometido se presente ante la -dministración diciendo no que ya cumplió con el plan sino que quiere cumplir con el plan y que pide, entonces, instrucciones y asistencia para la labor que piensa realizar. 'ambi/n e8isten las 0ormas negati%as e estímulos, es decir, pre%er que quienes no se ajusten al plan su0rir(n recargos impositi%os o que quien se haya acogido a un plan y haya comenzado a trabajar de acuerdo a determinadas indicaciones de la autoridad y luego abandone, pierda, por ejemplo, alg)n depósito de garantía o alguna %entaja posible, o incluso sea objeto de sanciones. E('ESAS &ES&-G%S E) E/ SE&%' (53/-%0 4tra de las 0ormas de obtener una coordinación de la acti%idad económica nacional ya no consistiría en imponer soluciones a los propietarios pri%ados, tampoco en e8propiarles sus empresas, sino que consistiría en entrar en competencia con los propietarios pri%ados creando ?
empresas estatales paralelas llamadas +empresas testigos que 0uncionan en el mercado y, por la %ía de la competencia, producen ciertas conductas en los otros empresarios pri%ados. (/A)EA-E)&% E)&'A/-7AD% 9 DESE)&'A/-7A-8) AD-)-S&'A&-6A0 Es necesario que el Estado se preocupe de establecer procedimientos de control sobre la con%eniencia de la gestión de las empresas que /l mismo establezca para e%itar que la autonomía o la descentralización de esas empresas impida el cumplimiento del plan. Para el caso de los Entes -utónomos y $er%icios escentralizados el r/gimen de control sobre la con%eniencia de la gestión est( a cargo del Poder Ejecuti%o y del $enado. $i se trata de empresas de tipo pri%ado, la manera de hacer que se pliegue al planeamiento o0icial, ser( la %ía de los estímulos o de las imposiciones. E/ %)SE*% DE E%)%A )A-%)A/0 La Constitución uruguaya pre%/ la creación de un Consejo de Economía Bacional con car(cter consulti%o y honorario, compuesto de representantes de los intereses económicos y pro0esionales del país. Bo obstante tratarse de un órgano meramente posible, el programa lo pide porque presenta un inter/s para el 0uturo o para la comparación con otros países, en cuanto es un órgano que %endría a traer a la organización del gobierno nacional un aspecto de representación de intereses o representación no política, aunque en 0orma muy tenue porque se trataría de un órgano solamente consulti%o, sin que pudieran nunca sus actos tener %alor decisi%o o de0initi%o en la 0ormulación de las leyes o de los actos administrati%os. +)-%)A-E)&% DE/ %)SE*% DE E%)%A )A-%)A/0 En caso de que 0uera creado para lo que se requiere una ley# el Consejo de Economía Bacional tendr( la constitución y las 0unciones que la ley determine, pero la Constitución restringe la discrecionalidad de la ley en la materia estableciendo algunas peque&as disposiciones precepti%as. En primer t/rmino, el Consejo de Economía Bacional deber( ser honorario, es decir, no se le podr( asignar remuneración a sus miembros. En segundo lugar, deber( ser de car(cter consulti%o, es decir, que actuar( e8presando opiniones cuando sea consultado la )nica e8cepción es el art. !H<#. -)&EG'A-8) DE/ %)SE*% DE E%)%A )A-%)A/0 En cuanto a la integración la )nica regla constitucional pre%ista es la de que se debe tratar de representantes e los intereses económicos y pro0esionales del país. E/ %)SE*% DE E%)%A )A-%)A/ 9 /AS %-S-%)ES SE&%'-A/ES DE /A %--)A DE (/A)EA-E)&% 9 ('ES+(+ES&%0 El hecho de que la 40icina de Planeamiento y Presupuesto 0orme Comisiones $ectoriales con representación de los intereses laborales y empresariales tanto p)blicos como pri%ados, hace que la utilidad política de la creación del Consejo e Economía Bacional disminuya.
1. PODER JUDICIAL E/ (%DE' *+D--A/ ES +) (%DE' DE/ G%3-E')%0 <
El Poder :udicial es uno de los tres Poderes así denominados por la Constitución. 'odos los actos jurisdiccionales le corresponder(n al Poder :udicial aunque no le hayan sido atribuidos especialmente, sal%o que haya en la Constitución una disposición e8presa que admita que ciertos actos jurisdiccionales sean dictados por órganos ajenos al Poder :udicial. Art. 2<<. “El (oder *udicial ser e"ercido por la Suprema orte de *usticia y por los &ribunales y *uzgados, en la $orma =ue estableciere la ley. Lo que quiere decir este artículo, es que la 0unción jurisdiccional, es decir, la e8pedición de actos jurisdiccionales, de sentencias susceptibles de pasar en autoridad de cosa juzgada, le corresponde, en principio, a esos órganos del Poder :udicial, es decir, a la $uprema Corte de :usticia, a los 'ribunales de -pelaciones y a los :uzgados. Las e8cepciones a esta regla son las atribuciones jurisdiccionales con0eridas a la Corte Electoral, al 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o, a la C(mara de $enadores, a la jurisdicción militar que est( restringida a los casos de delitos militares y al estado de guerra y e%entualmente a la justicia laboral de arbitraje para los con0lictos colecti%os. En todos los dem(s casos, la 0unción jurisdiccional corresponde, en principio, al Poder :udicial. %'GA)-7A-8) DE/ (%DE' *+D--A/0 El Poder :udicial est( organizado de modo que cada uno de los órganos $uprema Corte de :usticia, 'ribunales y :uzgados# es en realidad independiente en el ejercicio de su 0unción jurisdiccional. Bo hay relación jer(rquica entre los órganos judiciales en cuanto al ejercicio de su 0unción jurisdiccional. 5uera de la 0unción jurisdiccional, en cambio, esto es, en la acti%idad administrati%a, todos los órganos del Poder :udicial est(n sujetos jer(rquicamente a la $uprema Corte de :usticia. '-&E'-% DE D-S&'-3+-8) DE %(E&E)-AS0 El art. !6; enuncia un mínimo de competencias de la $uprema Corte de :usticia aunque permite que la ley le atribuya m(s competencias, y a los :ueces de Paz les atribuye e8presamente la competencia de ser conciliadores. En todo lo dem(s, es decir, en el gran grueso de competencias del Poder :udicial, se deja librado a la ley, pues la Constitución no dice cu(les son las competencias de los 'ribunales de -pelaciones, ni cu(les son las competencias de los :uzgados letrados, ni cu(les son las dem(s competencias de la $uprema Corte de :usticia y de los :uzgados de Paz. -)&EG'A-8) DE /%S 8'GA)%S *+D--A/ES0 La $uprema Corte de :usticia se compondr( de = miembros. $e establece que los miembros de la $uprema Corte de :usticia son designados por !J6 de %otos del total de componentes de la -samblea General, y pre%iendo la di0icultad de obtenerse esta mayoría se 0ija un plazo de ;H días %encido el cual se produce una designación autom(tica del miembro m(s antiguo de los 'ribunales de -pelaciones. Los dem(s miembros de órganos jurisdiccionales del Poder :udicial, desde los 'ribunales de -pelaciones hasta los :uzgados de Paz, son todos ellos designados por la $uprema Corte de :usticia. GA'A)&AS DE -D%)E-DAD, -(A'-A/-DAD E -)DE(E)DE)-A DE /%S *+EES0
$al%o en el caso de los :ueces de Paz 0uera del epartamento de Aonte%ideo, para ser juez se requiere, por lo menos, ser abogado con una cierta antigRedad. El art. !=3 y el art. !=! establecen restricciones a las acti%idades de los :ueces 0uera de su 0unción. El art. !=3 establece que el cargo de :udicatura es incompatible con toda otra 0unción p)blica retribuida, sal%o el ejercicio del pro0esorado en la Ense&anza P)blica $uperior en materia jurídica, y con toda otra 0unción p)blica honoraria que sea permanente, e8cepto aquellas especialmente cone8as con la judicial. Pero aun en esos casos en que se admite la compatibilidad por e8cepción, se requiere la autorización de la $uprema Corte de justicia, otorgada por mayoría absoluta de %otos del total de sus componentes. El art. !=! prohíbe a los Aagistrados y a todo el personal de empleados del Poder :udicial dirigir, de0ender o tramitar asuntos judiciales o inter%enir de cualquier modo en ellos, 0uera de su obligación 0uncional. $ólo se e8cept)a el caso de que se de0ienda /l mismo o de que de0ienda a su cónyuge, a sus hijos o a sus ascendientes. /A DE/A'A-8) DE -)%)S&-&+-%)A/-DAD DE /%S A&%S /EG-S/A&-6%S0 7na de las competencias del Poder :udicial es la de declarar inconstitucionales los actos constitucionales. El procedimiento de declaración de inconstitucionalidad de los actos legislati%os es di0erente seg)n que la ley que se considera inconstitucional est/ por ser aplicada en un procedimiento judicial o el asunto se plantee 0uera de procedimiento judicial. En el primer caso, la parte que tenga inter/s en que no se aplique la ley o el :uez ante quien se est/ desarrollando el procedimiento pueden solicitar que se declare inconstitucional esa ley y entonces el procedimiento se suspende y se lle%a el e8pediente a la $uprema Corte de :usticia, la cual tiene que pronunciarse, e8clusi%amente, sobre si la ley impugnada es inconstitucional o no, indicando en caso de que sea inconstitucional, cu(les son las disposiciones que ser(n inaplicables por estar a0ectadas por la inconstitucionalidad de que se trate. /A “6A DE EPE(-8)* La parte a la cual perjudicaría la ley si se le aplicara, tiene derecho de solicitar que antes de dictar sentencia es decir, antes de que se le aplique la ley en 0orma de0initi%a# se declare que esa ley es inaplicable por inconstitucionalidad. - esta primera posibilidad se le llama solicitud de declaración de inconstitucionalidad por %ía de e8cepción. $olicitar !por %ía de e8cepción quiere decir que la parte en un procedimiento judicial solicita esa declaración de inconstitucionalidad, y en tal caso el procedimiento se suspende hasta que la Corte resuel%e. /A “6A DE %--%* -unque ninguna de las dos partes considere que la aplicación de una ley la perjudicaría, cuando el :uez estudia el asunto para dictar sentencia, si %e que hay una ley que resultaría aplicable y qu/ /l considera que es inconstitucional, /l, que no es interesado, tambi/n puede solicitar la declaración de inconstitucionalidad de o0icio, es decir, sin que nadie se lo pida. El e0ecto es el mismo, y tambi/n se suspende el procedimiento y se lle%an los autos a la $uprema Corte de :usticia. /A “6A DE A-8)* La otra %ía es la +%ía de acción, es decir, cuando no hay procedimiento judicial en tr(mite. En las %ías de e8cepción y de o0icio, el procedimiento de declaración de inconstitucionalidad se inserta dentro de un procedimiento judicial pree8istente. En la %ía de acción, en cambio, la solicitud de declaración de inconstitucionalidad inicia un procedimiento independiente. ;
'odo aquel que se considere lesionado en su inter/s legítimo personal y directo, por una disposición legislati%a, puede en cualquier momento solicitar de la $uprema Corte de :usticia que la ley o decreto legislati%o departamental de que se trate, sea declarado inconstitucional y se declare, por tanto, que las disposiciones a0ectadas por la inconstitucionalidad no ser(n aplicables al caso concreto respecto del cual se presente la solicitud. Para que esto tenga sentido, es necesario indicar en la demanda de inconstitucionalidad, cu(l es el caso concreto que la moti%a. EE&% S+S(E)S-6%0 El e0ecto de la solicitud en la +%ía de e8cepción y en la +%ía de o0icio es suspensi%o del procedimiento pendiente* solicitada la declaración, se suspende el procedimiento. La otra %ía, la +%ía de acción, en cambio, no tiene e0ecto suspensi%o, es decir que si no hay un procedimiento judicial en tr(mite y yo solicito por +%ía de acción directamente a la $uprema Corte de :usticia que se declare inconstitucional una ley en 0orma pre%enti%a, para e%itar que se me aplique cuando sea oportuno, eso no suspende la obligación de cumplir y hacer cumplir la ley que incumbe al Poder Ejecuti%o. T+H A&%S (+EDE) SE' %3*E&% DE ES&E ('%ED--E)&%0 El procedimiento 0unciona respecto de los actos legislati%os, es decir, respecto de las leyes, sancionadas por el Poder Legislati%o y promulgadas por el Poder Ejecuti%o, y respecto de los decretos de los Gobiernos epartamentales con 0uerza de ley, esto es, los decretos sancionados por la :unta epartamental y promulgados por el >ntendente. Los dem(s actos jurídicos, los actos que no sean legislati%os, no est(n sujetos a este procedimiento. Los jueces que se encuentran ante un caso pre%isto en un reglamento inconstitucional, no necesitar(n solicitar de la $uprema Corte de :usticia su declaración pre%ia de inconstitucionalidad sino que directamente ellos, como jueces, juzgar(n que ese reglamento no puede aplicarse porque est( en contradicción con la disposición constitucional. $i el acto no es una ley ni un decreto departamental con 0uerza de ley, cualquier :uez debe dejarlo de aplicar si entiende que es inconstitucional. /A DE-S-8) DE /A S+('EA %'&E DE *+S&--A0 La $uprema Corte de :usticia, cualquiera sea la %ía por la cual le llega la solicitud de declaración de inconstitucionalidad, tiene que dictar sentencia sobre el punto con los requisitos de las sentencias de0initi%as, es decir, con los mismos requisitos con que se terminan los pleitos. Los requisitos no est(n 0ijados en la Constitución, pero las leyes establecen como requisito para dictar sentencia de0initi%a que concurran los = miembros de la Corte y que se obtengan por lo menos, 6 %otos a 0a%or de la tesis que se quiere consagrar en la sentencia. Esto es, para declarar inconstitucional una ley se requieren 6 %otos en la $uprema Corte de :usticia a 0a%or de la declaración de inconstitucionalidad y se requiere, adem(s, que participen en el acuerdo, que hayan estudiado el caso los = miembros de la Corte. -dem(s, antes de dictar resolución tiene que recabarse la opinión del 5iscal de Corte. Puede ocurrir que la Corte llegue a la conclusión de que la solicitud era in0undada, que la ley, en realidad, no era inconstitucional. En ese caso, lo declara así. $i la $uprema Corte de :usticia entiende que tenía razón el que solicitaba la declaración de inconstitucionalidad, tiene que declarar inconstitucional la ley y declarar adem(s inaplicables las disposiciones a0ectadas por la inconstitucionalidad. Puede ocurrir, en e0ecto, que una ley sea inconstitucionalidad pero que no todas sus disposiciones est/n a0ectadas por esa inconstitucionalidad. ;H
EE&%S DE/ A//% DE /A S+('EA %'&E DE *+S&--A0 El 0allo de la Corte, tiene sólo e0ecto en el caso concreto, en el caso que moti%ó la solicitud de declaración e inconstitucionalidad. La ley seguir( aplic(ndose o desaplic(ndose pre%ia nue%a declaración de inconstitucionalidad por la $uprema Corte de :usticia cada %ez que se plantee otro caso concreto. En cada caso que se plantee otra %ez la posibilidad de aplicar la ley hay que %ol%er a hacer el tr(mite de la declaración de inconstitucionalidad, hasta que el Poder Legislati%o la derogue@ resignado a %er la inutilidad de esa ley que cada %ez que la %an a aplicar es declarada inconstitucional, el Poder Legislati%o terminar( por sustituirla. Pero tambi/n puede ocurrir que se declare inconstitucional una %ez y que la segunda %ez la Corte se con%enza de la opinión contraria. DE&E'-%)A-%) DE/ “AS% %)'E&%0 Cuando hay un procedimiento judicial en tr(mite es muy 0(cil 0ijar cu(l es el caso concreto* el caso concreto es aquel caso que se est( discutiendo en ese tr(mite judicial. La di0icultad se plantea, en cambio, cuando la solicitud de declaración de inconstitucionalidad se hace por +%ía de acción, es decir cuando no hay un procedimiento judicial pre%io, no hay una delimitación de una contienda entre dos partes sino que una persona se considera perjudicada por una ley que cree que es inconstitucional y se presenta directamente ante la Corte. En este caso, como no hay un procedimiento judicial en tr(mite, hay que determinar el caso concreto en la propia solicitud de declaración de inconstitucionalidad, hay que describir el caso en el cual yo me siento perjudicado por la ley que considero inconstitucional. A&'-3+-%)ES *+'-SD--%)A/ES A*E)AS A/ (%DE' *+D--A/0 El Poder :udicial es, en principio, el competente para el ejercicio de la 0unción jurisdiccional. Kay algunas e8cepciones en la Constitución* a# El 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o entiende en las demandas de nulidad de actos administrati%os, es decir, en aquellos juicios entre quien in%oque tener un derecho subjeti%o %iolado por un acto administrati%o o un inter/s legítimo directo y personal lesionado por un acto administrati%o y la persona jurídica estatal que lo dictó, cuando el demandante solicita que se anule el acto. b# 'ambi/n le corresponde al 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o entender en las contiendas de competencia 0undadas en la legislación y en las di0erencias que se susciten entre el Poder Ejecuti%o, los Gobiernos epartamentales, los Entes -utónomos y los $er%icios escentralizados, y, tambi/n, entre las contiendas o di0erencias entre uno y otro de estos órganos. 'ambi/n entender( en las contiendas o di0erencias que se produzcan entre los miembros de las :untas epartamentales, irectorios o Consejos de los Entes -utónomos o $er%icios escentralizados, siempre que no hayan podido ser resueltas por el procedimiento normal de la 0ormación de la %oluntad del órgano. c# En tercer t/rmino, encontramos 0uera del Poder :udicial la :urisdicción militar. E8isten :uzgados y 'ribunales Ailitares que no 0orman parte del Poder :udicial. La Constitución se preocupa de restringir la posibilidad de que por ley se le atribuyan competencias a esos órganos, permiti/ndolo solamente en los delitos militares y en el caso de estado de guerra. d# 4tro caso de atribución de 0unción jurisdiccional a órganos ajenos al Poder :udicial, es el de la :usticia Electoral. e# 4tro caso es el de arbitraje laboral. La Constitución establece que la ley debe 0omentar la creación de tribunales de conciliación y arbitraje. ;3
0# Por )ltimo, tenemos la sentencia senatorial de separación del cargo.
1". DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL %)E(&% DE DESE)&'A/-7A-8) &E''-&%'-A/0 La descentralización territorial es, en primer t/rmino, un caso de descentralización. Esto signi0ica que %a a haber una relación entre un órgano central y órganos descentralizados. Pero, adem(s, es una descentralización territorial, es decir, que el criterio de distribución de competencias entre los órganos centrales y los órganos descentralizados se hace teniendo en cuenta, entre otros elementos, el del (mbito territorial en el cual act)an los órganos descentralizados. Bo signi0ica esto que el territorio sea el )nico elemento a tener en cuenta@ en realidad, la descentralización territorial es territorial adem(s de ser por materia. D-S&'-3+-8) DE %(E&E)-A E)&'E E/ ES&AD% E)&'A/ 9 /%S G%3-E')%S DE(A'&AE)&A/ES0 La regla general resulta del artículo !?! que comienza diciendo* +El Gobierno y la -dministración de los epartamentos, con e8cepción de los ser%icios de seguridad p)blica, ser(n ejercidos por una :unta epartamental y un >ntendente. Es decir que todo aquello que concierna al gobierno o a la administración de cada epartamento le compete, en principio, al Gobierno epartamental respecti%o, pero hay dos limitaciones a esto* a# En primer t/rmino, una e8cepción es la de los ser%icios de seguridad p)blica. En líneas generales, coinciden los ser%icios de seguridad p)blica con los ser%icios policiales. Como consecuencia de esta e8cepción, no hay policía departamental, las je0aturas de Policía de los epartamentos son órganos del Estado Central, dependientes directamente del Ainisterio del >nterior@ no tienen ninguna %inculación jer(rquica con los órganos del Gobierno epartamental. b# En segundo t/rmino, todas las otras disposiciones constitucionales que atribuyen competencias a los órganos nacionales, o que pre%/n la organización de determinados ser%icios como Entes -utónomos o como $er%icios escentralizados. Estos temas no son tampoco competencia del Gobierno epartamental. Las materias que est(n atribuidas e8presamente al Poder Ejecuti%o o al Poder Legislati%o del Estado Central deber(n ser respetadas por los Gobiernos epartamentales@ no pueden los Gobiernos epartamentales inter0erir en esas materias. /AS A+&%'-DADES /%A/ES0 Bo se pre%/ en la Constitución la e8istencia de órganos de gobierno descentralizado puramente rural, como e8isten en algunos otros países. Es decir que desde el punto de %ista de la descentralización territorial, aparte de los órganos nacionales que tienen competencia en todo el territorio, hay nada m(s que dos escalones pre%istos* el Gobierno epartamental que es un gobierno regional, que cubre (reas urbanas, suburbanas y rurales#, y las autoridades locales que, cuando son colegiadas, se denominan :untas Locales# que cubren zonas menores que un epartamento pero centradas en un n)cleo urbano, en una población. +)DAE)&%S &H)-% 9 (%/&-% DE /A DESE)&'A/-7A-8) &E''-&%'-A/0 El 0undamento de la descentralización territorial es, en primer t/rmino, el mismo 0undamento t/cnico de la descentralización en general, o sea, el incon%eniente de que no con%iene acumular en la responsabilidad de un solo órgano jerarca todos los asuntos de todo tipo. ;!
-dem(s para la descentralización territorial e8iste otro 0undamento relacionado con la democracia interna, en este caso democracia regional o departamental o local. $i en una zona, la orientación predominante de la opinión p)blica no coincide con el promedio nacional, resulta m(s democr(tico que los asuntos atinentes a esa zona sean conducidos de acuerdo a las líneas políticas que predominen en ese lugar y no de acuerdo a las líneas políticas que predominen en el país considerado en su conjunto. 8'GA)%S DE /A (E'S%)A *+'D-A G%3-E')% DE(A'&AE)&A/0 En cada epartamento hay necesariamente un >ntendente y una :unta epartamental estos órganos son las +autoridades departamentales de la persona jurídica +Gobierno epartamental#@ y puede haber autoridades locales unipersonales o colegiadas actualmente /stas son :untas Locales de = miembros#. /A *+)&A DE(A'&AE)&A/0 Las :untas epartamentales tienen actualmente 63 miembros en cada epartamento aunque ese n)mero puede modi0icarse por ley. Los 63 miembros de la :unta son todos electos por los electores inscriptos en el epartamento correspondiente y se aplica, en principio, la representación proporcional integral. Pero si el resultado de la aplicación de este sistema hiciera que ning)n partido obtu%iese la mayoría absoluta del total de miembros de la :unta, se 0uerza la distribución atribuy/ndole, aunque no lo merezca por su n)mero de %otos, 3? cargos al lema m(s %otado. 7na %ez hecha esa distribución no proporcional, 0orzada, la distribución a su %ez dentro del lema mayoritario se hace proporcionalmente entre los sublemas y listas que hubieran concurrido y la distribución de los restantes cargos de los otros 3= cargos# se hace proporcionalmente entre los lemas que no tu%ieron ese tratamiento pre0erencial. Para hacer menos probable la situación de en0rentamiento de orientaciones políticas entre la :unta y el >ntendente, se optó por de0ormar la integración de la :unta haci/ndola coincidir 0orzosamente con la orientación política del >ntendente. Como contrapeso al r/gimen de integración de las :untas epartamentales, est( la norma que permite someter todos los decretos legislati%os departamentales al respecti%o cuerpo electoral, mediante el recurso de re0er/ndum. E/ -)&E)DE)&E0 El >ntendente es electo directamente por el pueblo acumul(ndose los %otos por lema pero no por sublema, es decir que despu/s de a%eriguar cu(l es el lema que obtu%o mayor n)mero de %otos, en cuya %irtud tiene asegurada la >ntendencia, se sabe cu(l es el >ntendente electo %iendo simplemente cu(l es la lista m(s %otada del lema m(s %otado. Los candidatos a >ntendente de cada partido se eligen en elecciones internas de cada partido, reglamentadas por ley, pudiendo la ley establecer que habr( un solo candidato por cada partido. El >ntendente se elige con " suplentes. La Constitución pre%/ que si se llegaran a agotar los " suplentes, si la %acancia es temporal, suplir( al >ntendente el presidente de la :unta epartamental y que si la %acancia es de0initi%a, la :unta epartamental tendr( que designar nue%o >ntendente. /AS *+)&AS /%A/ES0 'odas las autoridades locales son actualmente colegiadas* son :untas Locales de = miembros. Esos = miembros pueden ser designados o electos. Cuando son designados, el órgano que los designa es el >ntendente, con %enia de la :unta epartamental. Cuando son electos resultan elegidos por los electores de la respecti%a circunscripción territorial. Los poderes jurídicos de las :untas Locales son establecidos por ley y seg)n la ley %igente, pueden ser dependientes del >ntendente o estar descentralizadas respecto del >ntendente. ;6
La creación e0ecti%a de una nue%a :unta Local se hace por decreto de la :unta epartamental a propuesta del >ntendente. Para ampliar las 0acultades de gestión de las :untas Locales, es decir, para con%ertirlas en descentralizadas respecto del >ntendente se requiere, adem(s de que se trate de una población 0uera de la planta urbana de la capital del epartamento, que esa población cuente con m(s de 3H.HHH habitantes u o0rezca inter/s nacional para el desarrollo del turismo, basta cualquiera de estos dos requisitos. Cuando son electi%as, la distribución de los = cargos se har( de acuerdo a la representación proporcional. $i son designadas, los miembros de las :untas Locales ser(n designados +respetando, en lo posible, la proporcionalidad e8istente en la representación de los di%ersos Partidos en la :unta epartamental. '-&E'-% GE)E'A/ DE %(E&E)-A DE /A *+)&A DE(A'&AE)&A/0 Las :untas epartamentales ejercen su competencia mediante dos 0unciones jurídicas, la 0unción legislati%a y la 0unción de control. Art. 2;<. “/a *unta Departamental e"ercer las $unciones legislativas y de contralor en el Gobierno Departamental. Su "urisdicción se eFtender a todo el territorio del departamento. Adems de las =ue la ley determine, sern atribuciones de las *untas Departamentales0 :C Dictar, a propuesta del -ntendente o por su propia iniciativa, los decretos y resoluciones =ue "uzgue necesarios, dentro de su competencia. 2C Sancionar los presupuestos elevados a su consideración por el -ntendente. a absoluta del total de sus componentes. 4C 'e=uerir la intervención del &ribunal de uentas para in$ormarse sobre cuestiones relativas a la acienda o a la Administración Departamental. El re=uerimiento deber $ormularse siempre =ue el pedido obtenga :I< de votos del total de componentes de la *unta. C Destituir, a propuesta del -ntendente y por mayor>a absoluta de votos del total de componentes, los miembros de las *untas /ocales no electivas. MC Sancionar, por odo de Gobierno, su (resupuesto de Sueldos y Gastos y remitirlo al -ntendente para =ue lo incluya en el (resupuesto respectivo. Dentro de los primeros meses de cada a!o podrn establecer, por a absoluta de votos del total de sus componentes. LC rear, a propuesta del -ntendente, nuevas *untas /ocales. :JC onsiderar las solicitudes de venia o acuerdo =ue el -ntendente $ormule. ::C Solicitar directamente del (oder /egislativo modi$icaciones o ampliaciones de la /ey %rgnica de los Gobiernos Departamentales. '-&E'-% GE)E'A/ DE %(E&E)-A DE/ -)&E)DE)&E0 ;"
La regla general est( en el art. !<"* “orresponden al -ntendente las $unciones e"ecutivas y administrativas en el Gobierno Departamental. El art. !<; dice* “El -ntendente determinar la competencia de las direcciones generales de departamento y podr modi$icar su denominación. 4 sea que la propia organización y competencia de las dependencias de la >ntendencia puede ser modi0icada a criterio del solo >ntendente. Art. 2;. “Adems de las =ue la ley determine, sus atribuciones son0 :C umplir y ?acer cumplir la onstitución y las /eyes. 2C (romulgar y publicar los decretos sancionados por la *unta Departamental, dictando los reglamentos o resoluciones =ue estime oportuno para su cumplimiento. as. De no ?acerlo, la destitución se considerar e"ecutoriada. En caso de delito, pasar, adems, los antecedentes a la *usticia. MC (resentar proyectos de decretos y resoluciones a la *unta Departamental y observar los =ue a=u@lla sancione dentro de los :J d>as siguientes a la $ec?a en =ue se le ?aya comunicado la sanción. ;C Designar los bienes a eFpropiarse por causa de necesidad o utilidad p#blicas, con anuencia de la *unta Departamental. C Designar los miembros de las *untas /ocales, con anuencia de la *unta Departamental. LC 6elar por la salud p#blica y la instrucción primaria, secundaria y preparatoria, industrial y art>stica, proponiendo a las autoridades competentes los medios adecuados para su me"oramiento. 'E('ESE)&A-8) DE/ G%3-E')% DE(A'&AE)&A/0 Art. 2;M. “orresponde al -ntendente representar al departamento en sus relaciones con los (oderes del Estado o con los dems Gobiernos Departamentales, y en sus contrataciones con órganos o$iciales o privados. La redacción de este artículo es poco 0eliz. Por eso debe entenderse que el >ntendente representa al epartamento punto#, sin necesidad de poner una serie de distinciones que sólo sir%en para complicar y dejar casos a0uera. -dem(s esta representación tiene e8cepciones. El art. 63? re0iri/ndose a los pleitos ante el 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o dice que +la autoridad demandada que puede ser el >ntendente# podr( hacerse representar o asesorar por quien crea con%eniente. Q por otra parte, adem(s, el >ntendente puede delegar sus atribuciones en los irectores Generales de epartamento o en Comisiones especiales. 'E'E)D% DE /%S A&%S DE/ -)&E)DE)&E0
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Los actos del Poder Ejecuti%o requieren re0rendo ministerial, es decir, tienen que se 0irmados por el Ainistro o Ainistros a que el asunto correspondiera, requisito sin el cual nadie estaría obligado a obedecerlos. En el (mbito departamental tambi/n hay un requisito de re0rendo para los actos del >ntendente, con la misma sanción de que nadie est( obligado a obedecerlo si un acto no se re0renda. Los Ainistros son responsables de los actos en que participan. En cambio, en el caso del >ntendente la responsabilidad es e8clusi%amente del propio >ntendente. El re0rendo es simplemente, a los e0ectos de autenticar la 0irma del >ntendente para hacer m(s di0ícil la 0alsi0icación del acto. Art. 2;;. “El -ntendente $irmar los decretos, las resoluciones y las comunicaciones con el Secretario o el $uncionario =ue designe, re=uisito sin el cual nadie estar obligado a obedecerlos. )o obstante podr disponer =ue determinadas resoluciones se establezcan por acta otorgada con los mismos re=uisitos precedentemente $i"ados. El Secretario ser nombrado por cada -ntendente y cesar con @l, salvo nueva designación, pudiendo ser removido o reemplazado transitoriamente en cual=uier momento. Es decir, que esta 0irma del $ecretario no puede ser%ir de traba a la acción del >ntendente. $i un $ecretario dice +no, yo eso no lo 0irmo porque no me gusta, el >ntendente tiene %arias %ías para superar ese obst(culo* o remue%e al $ecretario renuente, o reemplaza transitoriamente al $ecretario y nombra a otro $ecretario para que le 0irme ese decreto, o puede dejar en su puesto al $ecretario pero disponer que ese acto lo 0irme otro 0uncionario. 'E/A-%)ES E)&'E /A *+)&A DE(A'&AE)&A/ 9 E/ -)&E)&E)&E0 El sistema de relaciones entre los órganos ejecuti%os y legislati%os departamentales es un sistema presidencial, no es un sistema parlamentario. Esto signi0ica que la orientación política del >ntendente no est( controlada por la :unta epartamental, que /sta no puede censurar al >ntendente ni, por supuesto, hacerlo caer y sustituirlo por otro titular de distinta orientación política. $in embargo, hay controles de dicha :unta hacia el >ntendente, controles que no tienen esa e0icacia de llegar a torcer la orientación política de la >ntendencia ni de llegar a hacer caer a su titular y que son los propios de un r/gimen presidencial. Art. 24. “&odo miembro de la *unta Departamental puede pedir al -ntendente los datos e in$ormes =ue estime necesarios para llenar su cometido. El pedido ser $ormulado por escrito y por intermedio del (residente de la *unta Departamental, el =ue lo remitir de inmediato al -ntendente. Si @ste no $acilitara los in$ormes dentro del plazo de 2J d>as, el miembro de la *unta Departamental podr solicitarlos por intermedio de la misma. Art. 2. “/a *unta tiene $acultad por resolución de :I< de sus miembros, de ?acer venir a su Sala al -ntendente para pedirle y recibir los in$ormes =ue estime convenientes ya sea con $ines legislativos o de contralor. El -ntendente podr ?acerse acompa!ar con los $uncionarios de sus dependencias =ue estime necesarios, o ?acerse representar por el $uncionario de mayor "erar=u>a de la repartición respectiva. Salvo cuando el llamado a Sala se $unde en el incumplimiento de lo dispuesto en el prra$o 2U del art>culo anterior.
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Art. 2M. “/a *unta Departamental podr nombrar comisiones de investigación para suministrar datos =ue considere necesarios para el cumplimiento de sus $unciones, =uedando obligados el -ntendente y las o$icinas de su dependencia, a $acilitar los datos solicitados. %)&'%/ DE/ G%3-E')% E)&'A/ S%3'E /A /EG-S/A-8) -(%S-&-6A DE(A'&AE)&A/0 El art. 6HH permite que el Poder Ejecuti%o apele ante la C(mara de epresentantes dentro de los 3= días de publicados en el +iario 40icial, 0und(ndose de razones de inter/s general, los decretos de los Gobiernos epartamentales que crean o modi0ican impuestos. Este artículo 0unciona como una 0orma de impedir que la política tributaria departamental 0rustre los designios de la política tributaria nacional. $i es inconstitucional o no, a los e0ectos de este tr(mite, no interesa@ lo 0undamental es que e8ista alg)n argumento de inter/s general. Esta apelación tiene e0ecto suspensi%o, es decir, que aunque el decreto haya entrado en %igencia y se haya empezado a aplicar, desde el momento en que se interpone el recurso de apelación queda suspendida su aplicación. El e0ecto suspensi%o dura hasta que hay resolución o hasta que transcurren los plazos para resol%er. El tr(mite someramente sería /ste* a# Presentación del recurso. La presentación es lógico que haya de hacerse ante el >ntendente para que el >ntendente, que es el órgano de ejecución del decreto, sepa desde el mismo momento en que se presenta que tiene que suspender su ejecución. b# $uspensión de la ejecución y en%ío de antecedentes a la C(mara. El >ntendente tendr( que ordenar* a. a sus dependencias que dejen de ejecutar el decreto apelado b. que se en%íen los antecedentes del caso a la C(mara de epresentantes para que pueda resol%er. c# ecepción de los antecedentes por la C(mara. La 0echa en que la C(mara de epresentantes recibe el recurso con sus antecedentes tiene inter/s para computar el plazo e ?H días que tiene la C(mara de epresentantes para resol%er el recurso. $i la C(mara de epresentantes no hace nada o si pasa el tiempo discutiendo en Comisión o plenario, sin llegar a tomar resolución en ?H días, el recurso se tiene por no interpuesto %a a considerarse como si no hubiera e8istido la interposición del recurso y por consiguiente, se podr( cobrar el impuesto por el inter%alo en que estu%o suspendida la aplicación del decreto en %irtud del recurso que se había interpuesto y que por el %encimiento del plazo se borra retroacti%amente#. d# >nstrucción del asunto. $i la C(mara no se considera su0icientemente instruida con los antecedentes en%iados con el recurso, puede pedir antecedentes complementarios dentro de los 3= días siguientes a la 0echa en que se d/ cuenta de la apelación. La solicitud de antecedentes complementarios interrumpe el plazo de ?H días para resol%er. Bo se puede interrumpir m(s de una %ez. e# ecisión de la C(mara sobre la apelación. La C(mara de epresentantes 0rente a esta apelación puede* a. puede dejarse pasar el plazo b. puede resol%er e8presamente el recurso %&'AS A(E/A-%)ES (A'A A)&E /A 1A'A DE 'E('ESE)&A)&ES0 Art. as de su promulgación, por :I< del total de miembros de la *unta Departamental o por mil ciudadanos inscriptos en el Departamento. En este #ltimo caso, ;<
y cuando el decreto apelado tenga por ob"eto el aumento de las rentas departamentales, la apelación no tendr e$ecto suspensivo. Las di0erencias y semejanzas del art. 6H6 con el art. 6HH son* a# Cu(les son los actos apelables. En el art. 6HH sólo podían apelarse decretos del Gobierno epartamental que crearan o modi0icaran impuestos. En este otro caso, en cambio, se puede apelar cualquier decreto de la :unta epartamental incluso los que creen o modi0iquen impuestos pero tambi/n cualquier otro# y adem(s se pueden apelar resoluciones del >ntendente, es decir, actos administrati%os y no sólo actos legislati%os. b# azones o causales que pueden 0undar la apelación. En el caso del art. 6HH tienen que ser razones de inter/s general. En cambio, en el art. 6H6 sólo puede tratarse de razones de legitimidad, para apelar hay que argumentar que los actos apelados son +contrarios a la Constitución y a las leyes. c# Dui/nes pueden apelar. En el art. 6HH apela )nicamente el Poder Ejecuti%o. En cambio aquí, no hay una centralización en los apelantes* los apelantes tienen que ser o mil ciudadanos u 33 Ediles. d# El e0ecto suspensi%o. En el art. 6HH el e0ecto suspensi%o era ine%itable* el Poder Ejecuti%o presentaba el recurso y se producía la suspensión de la ejecución el acto. En cambio aquí depende de los casos. e# Du/ puede hacer la C(mara de epresentantes. En el caso del art. 6HH el punto es dudoso, porque se podía 0undar en razones de inter/s general@ pero en el art. 6H6, como tiene que 0undarse necesariamente en razones de legitimidad, es e%idente que la C(mara de epresentantes no puede con0irmar un acto a conciencia de que es ilegítimo. e modo que la decisión de la C(mara de epresentantes tiene que consistir necesariamente en anular las partes ilegítimas del acto si es todo, anularlo todo# y con0irmarlo en las partes legítimas. DE+DA (53/-A DE(A'&AE)&A/0 Art. tulos de Deuda (#blica Departamental, ni concertar pr@stamos ni empr@stitos con organismos internacionales o instituciones o gobiernos eFtran"eros, sino a propuesta del -ntendente, aprobada por la *unta Departamental, previo in$orme del &ribunal de uentas y con la anuencia del (oder /egislativo, otorgada por mayor>a absoluta del total de componentes de la Asamblea General, en reunión de ambas maras, dentro de un t@rmino de MJ d>as, pasado el cual se entender acordada dic?a anuencia. (ara contratar otro tipo de pr@stamos, se re=uerir la iniciativa del -ntendente y la aprobación de la mayor>a absoluta de votos del total de componentes de la *unta Departamental, previo in$orme del &ribunal de uentas. Si el plazo de los pr@stamos, eFcediera el per>odo de gobierno del -ntendente proponente, se re=uerir para su aprobación, los 2I< de votos del total de componentes de la *unta Departamental. %&'%S %)&'%/ES EP&E')%S0 E8iste el control e8terno jurisdiccional del 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o y del Poder :udicial como sobre cualquier otro órgano p)blico y el control e8terno administrati%o del 'ribunal de Cuentas, tambi/n como sobre cualquier otro órgano p)blico. -dem(s el artículo !;? dice que tanto el >ntendente como cada uno de los miembros de la :unta epartamental pueden ser sujetos pasi%os del procedimiento especial de destitución llamado +juicio político, es decir, pueden ser acusados ante la C(mara de $enadores por %iolación de la Constitución u otros delitos gra%es. La acusación en %ez de estar a cargo de la C(mara de epresentantes est( a cargo de 3J6 de la respecti%a :unta epartamental. La sentencia, en ;
cambio, sigue estando a cargo de la C(mara de $enadores* la C(mara de $enadores podr( separarlos de sus destinos por !J6 de %otos del total de sus componentes. /AS +E)&ES DE 'E+'S%S DE /%S G%3-E')%S DE(A'&AE)&A/ES0 Art. 2L;. “Sern $uentes de recursos de los Gobiernos Departamentales, decretados y administrados por @stos0 :C /os impuestos sobre la propiedad inmueble, urbana y suburbana, situada dentro de los l>mites de su "urisdicción, con eFcepción, en todos los casos, de los adicionales nacionales establecidos o =ue se establecieren. /os impuestos sobre la propiedad inmueble rural sern $i"ados por el (oder /egislativo, pero su recaudación y la totalidad de su producido, eFcepto el de los adicionales establecidos o =ue se establecieren, corresponder a los Gobiernos Departamentales respectivos. /a cuant>a de los impuestos adicionales nacionales, no podr superar el monto de los impuestos con destino departamental. 2C El impuesto a los bald>os y a la edi$icación inapropiada en las zonas urbanas y suburbanas de las ciudades, villas, pueblos y centros poblados. culo. 4C /as contribuciones por me"oras a los inmuebles bene$iciados por obras p#blicas departamentales. C /as tasas, tari$as y precios por utilización, aprovec?amiento o bene$icios obtenidos por servicios prestados por el Gobierno Departamental, y las contribuciones a cargo de las empresas concesionarias de servicios eFclusivamente departamentales. MC /os impuestos a los espectculos p#blicos con eFcepción de los establecidos por ley con destinos especiales, mientras no sean derogados, y a los ve?>culos de transporte. ;C /os impuestos a la propaganda y avisos de todas clases. Estn eFceptuados la propaganda y los avisos de la prensa radial, escrita y televisada, los de carcter pol>tico, religioso, gremial, cultural o deportivo, y todos a=uellos =ue la ley determine por mayor>a de votos del total de componentes de cada mara. C /os bene$icios de la eFplotación de los "uegos de azar, =ue les ?ubiese autorizado o les autorice la ley, en la $orma y condiciones =ue @sta determine. LC /os impuestos a los "uegos de carreras de caballos y dems competencias en =ue se e$ect#en apuestas mutuas, con eFcepción de los establecidos por ley, mientras no sean derogados. :JC El producido de las multas0 a. =ue el Gobierno Departamental ?aya establecido mientras no sean derogadas, o estableciere seg#n sus $acultades b. =ue las leyes vigentes ?ayan establecido con destino a los Gobiernos Departamentales c. =ue se establecieran por nuevas leyes, con destino a los Gobiernos Departamentales ::C /as rentas de los bienes de propiedad del Gobierno Departamental y el producto de las ventas de @stos. :2C /as donaciones, ?erencias y legados =ue se le ?icieren y aceptare. :
1$. LO CONTENCIOSO AD!INISTRATIVO ;;
%'GA)-7A-8) DE/ &'-3+)A/ DE /% %)&E)-%S% AD-)-S&'A&-6%0 El 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o est( organizado como un órgano creado a imagen y semejanza de la $uprema Corte de :usticia. $e aplican al 'ribunal, en cuanto a organización, las mismas disposiciones que a la $uprema Corte de :usticia. $us miembros son designados por la -samblea General por !J6 de %otos del total de sus componentes dentro de los ;H días de producida cada %acante, y si se pasa este plazo queda autom(ticamente designado el miembro m(s antiguo de los 'ribunales de -pelaciones. Como los de la $uprema Corte de :usticia, los miembros des 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o duran 3H a&os en el cargo y tambi/n cesan al cumplir los
'E+'S% DE 'E6%A-8)0 Corresponde siempre, en todo caso, el recurso de re%ocación. Cualquiera sea el acto administrati%o que yo %oy a recurrir, siempre tengo que interponerle recurso de re%ocación. El recurso de re%ocación es un pedido a la misma autoridad que dictó la resolución de que la deje sin e0ecto o que la modi0ique en 0orma que me con%enga. La autoridad tiene 3=H días para resol%er el recurso de re%ocación. $i esta autoridad no est( sujeta a jerarquía es decir, si es un jerarca# y adem(s no est( sujeta a tutela administrati%a es decir que no es el jerarca de un $er%icio escentralizado#, el recurso de re%ocación solo ya agota la %ía administrati%a. En los Gobiernos epartamentales, el recurso de re%ocación se llama +de reposición. 'E+'S% *E'1'T+-%0 Corresponde si la autoridad que dictó la resolución primiti%a est( sujeta a jerarquía, es decir, si est( subordinada jer(rquicamente a otra autoridad. En este caso corresponde el recurso jer(rquico adem(s del de re%ocación. El recurso jer(rquico se presenta conjuntamente con el de re%ocación y en 0orma subsidiaria, esto es, para el caso de que 0racase el primer recurso. Este recurso jer(rquico %a a ser resuelto por el jerarca, si el de re%ocación no tiene /8ito, dentro de los 6HH días siguientes a la interposición de los recursos, dictando una nue%a resolución. $i la autoridad que tomó la resolución primiti%a deja pasar su plazo de 3=H días, se considera que mantu%o el acto sin modi0icarlo. $i se le pasara el plazo al jerarca, es decir, si pasan 6HH días sin que haya ninguna resolución, entonces empieza a correr el plazo para presentarse al 'ribunal e lo Contencioso -dministrati%o. Iencidos los plazos se considera que hay una resolución 0icta. En los Gobiernos epartamentales, el recurso jer(rquico se llama +de apelación. 'E+'S% DE A)+/A-8)0 $i la autoridad que había dictado la resolución original era un jerarca por consiguiente no correspondía el recurso jer(rquico# pero estaba sujeta a tutela administrati%a que es lo que ocurre con los jerarcas de los $er%icios escentralizados# adem(s del recurso de re%ocación corresponder( el recurso de anulación. El recurso de anulación es un recurso administrati%o que se interpone contra actos de órganos de un $er%icio escentralizado y que lo resuel%e el Poder Ejecuti%o. En este caso corren los mismos plazos que para el recurso anterior. Cuando la resolución original es adoptada por una autoridad que est( sujeta a jerarquía del irectorio o del irector General de un $er%icio escentralizado resulta ser el caso m(s complicado porque a su %ez, como la autoridad de que se trata est( sujeta a tutela administrati%a, la resolución del irectorio no agota la %ía administrati%a, pues adem(s de los recurso de re%ocación y jer(rquico, tendr/ que haber interpuesto, desde un principio, junto con los recursos de re%ocación y jer(rquico en subsidio, el recurso de anulación, que tendr( car(cter subsidiario de los dos recursos anteriores. Para resol%er el recurso de anulación interpuesto en 0orma conjunta y sucesi%amente subsidiaria con los recursos de re%ocación y jer(rquico, el Poder Ejecuti%o o el Ainistro delegatario# tendr( un plazo de "=H días siguientes a la 0echa de presentación del escrito con los tres recursos. 8(+&% DE/ (/A7% DE AD+-DAD DE /A A-8) DE )+/-DAD0 El plazo de ?H días para demandar la nulidad ante el 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o, corre a continuación del %encimiento de aquellos plazos de 3=H, de 6HH o de "=H días, seg)n corresponda uno, dos o los tres recursos administrati%os. Cuando la -dministración se pronuncia sobre el )ltimo recurso 0uera de plazo, yo tengo dos períodos de ?H días que pueden parcialmente superponerse o ser e8ternos uno al otro#, uno contado desde que se %enció el plazo para resol%er y otro contado desde que se me noti0icó la 3H3
resolución e8presa posterior al plazo. $i la -dministración quiere e%itar que tenga yo esa opción de dos plazos, lo que tiene que hacer es resol%er en tiempo, entonces, sólo tendr/ el plazo contado desde la noti0icación de la resolución e8presa. +ES&-%)ES T+E %3S&A) A /A SE)&E)-A S%3'E E/ %)D%0 Presentada la demanda de nulidad ante el 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o, podr( ocurrir, ante todo, que la autoridad demandada argumente que est( 0uera de plazo, es decir, que no se agotó la %ía administrati%a o que se pasó el plazo y que por eso ha caducado la acción de nulidad. En este caso, el 'ribunal tendr( que estudiar el punto y dictar una resolución pero que no %a a ser una sentencia sobre el 0ondo, %a a ser una resolución diciendo si est( o no 0uera de plazo, si se puede entrar o no al 0ondo del asunto. Este pronunciamiento no es el de 0ondo, no es con0irmando o anulando el acto, si es 0a%orable al actor al que presentó la demanda de nulidad#, se empezar( a discutir sobre el 0ondo del asunto y en caso de ser en sentido contrario signi0ica la imposibilidad de que haya sentencia sobre el 0ondo. Empero, si lo que se declara es que la demanda 0ue prematura, el proceso puede continuar una %ez que se agote la %ía administrati%a, y si la demanda 0ue tardía, cabe la e%entualidad de que se %uel%a a presentar otra demanda si el plazo para ello se reabre, lo que puede ocurrir si se dicta un nue%o acto que con0irme e8presamente, modi0ique o interprete el acto impugnado o el acto que haya puesto 0in a la %ía administrati%a. /A SE)&E)-A DE %)D%0 $i no hay problemas de /stos, el 'ribunal, despu/s de oír a las dos partes y de recibir las pruebas que se o0rezcan acerca de la legitimidad o ilegitimidad del acto impugnado, tendr( que dictar una sentencia. Esta sentencia ser( en el sentido de con0irmar o de anular el acto impugnado. La Constitución establece como regla general que para anular un acto se requiere que est/n presentes todos los miembros del 'ribunal y que %oten por la anulación 6 o " seg)n los casos. Para con0irmar el acto, en cambio, no hay una mayoría especial, simplemente todas las %eces en que no se obtenga la mayoría necesaria para anular, el acto quedar( con0irmado. 'enemos tres casos posibles* 3# " o = miembros del 'ribunal %otan por la nulidad. Entonces, el acto se anula. !# 6 miembros %otan por la nulidad. La Constitución subdi%ide este caso en dos hipótesis* a. $i el acto me lesionaba un derecho subjeti%o, entonces bastan los 6 %otos. b. $i el acto me lesionaba simplemente un inter/s legítimo, el acto se con0irma con reser%a de la acción de reparación@ esto quiere decir que el interesado no %a a obtener que se anule el acto pero %a a obtener que se le indemnicen los perjuicios causados por ese acto que la mayoría del 'ribunal considera ilegítimo. 6# !, 3 o H miembros del 'ribunal %otan por la anulación, y la mayoría por la con0irmación. El acto se con0irma sin reser%a, es decir, que el interesado no podr( reclamar la reparación de ning)n perjuicio causado por el acto. EE&%S DE/ A//%0 La Constitución dice que cuando se anula por lesión de un derecho subjeti%o, la anulación sólo tiene e0ecto para las partes del proceso en que se dictó sentencia@ en cambio, cuando se anula por lesión de un inter/s legítimo, el e0ecto es general. D+'A-8) DE /%S ('%ED--E)&%S0 -parte de lo que dura la %ía administrati%a, el tr(mite ante el 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o est( demorando promedialmente unos ! a&os. 3H!
S+S(E)S-8) DE /A E*E+-8) DE/ A&% -(+G)AD%0 La duración de los procedimientos administrati%os y contenciosos hace necesario establecer alg)n remedio para proteger a los interesados de las consecuencias que pudieran producirse por la ejecución de un acto administrati%o. $i el acto ha sido ejecutado, aunque despu/s se lo re%oque o se lo anule, el interesado habr( su0rido los e0ectos del acto administrati%o. >nclusi%e puede ocurrir que ni siquiera puedan las cosas, materialmente, %ol%erse al estado primiti%o. e ahí que sea menester organizar alg)n m/todo pre%enti%o, que e%ite la ejecución del acto administrati%o así como el riesgo de da&o irreparable. El inc 3N del art. 63H, delimita el alcance de la demanda de nulidad, estableciendo que el 'ribunal en su sentencia sólo puede con0irmar o anular el acto, sin re0ormarlo. Bo le otorga al 'ribunal la potestad de suspender su ejecución. esde 3;?", sucesi%as leyes han establecido que en las demandas de nulidad se puede pedir al 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o, que disponga la suspensión transitoria, total o parcial, de la ejecución del acto impugnado. Esa suspensión puede disponerse en dos hipótesis* a# siempre que la ejecución del acto impugnado 0uere susceptible de irrogar al demandante da&os gra%es, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y 0uncionamiento del órgano in%olucrado b# cuando a juicio del 'ribunal, el acto administrati%o impugnado +aparezca, inicialmente, como mani0iestamente ilegal Es menester, pues, que se reconozca al Poder :udicial su competencia para juzgar sobre las demandas cautelares de suspensión de la ejecución de actos administrati%os, sin necesidad de esperar a que la %ía administrati%a est/ agotada y se haya entablado la acción de nulidad ante el 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o. - %eces, los reglamentos o las leyes con0ieren e0ecto suspensi%o autom(tico al recurso del interesado. e modo que actualmente, la suspensión inmediata de la ejecución del acto impugnado, si no 0uese dispuesta por ley o reglamento o por las propias autoridades administrati%as que lo dictaron, o por sus superiores jer(rquicos, o por el Poder Ejecuti%o si correspondiere, compete al Poder judicial si se plantea antes de la demanda de nulidad, y al 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o si se pide junto con dicha demanda. %&'AS A&'-3+-%)ES *+'-SD--%)A/ES DE/ &'-3+)A/ DE /% %)&E)-%S% AD-)-S&'A&-6%0 La competencia de entender en las acciones de nulidad es la m(s importante cuantitati%amente@ m(s del ;H de los asuntos que est(n en tr(mite en el 'ribunal son acciones de nulidad, en las cuales un interesado, alegando la lesión de un inter/s legítimo, personal y directo o de un derecho subjeti%o, pide que el 'ribunal anule un acto administrati%o que considera ilegítimo. El interesado puede, en lugar de pedir que se anule el acto ilegítimo, demandar la reparación en dinero de los da&os que dicho acto le cause. Para ejercer esa acción de reparación no necesita haber agotado la %ía administrati%a. $i entabla demanda de reparación, no puede luego demandar la nulidad. Q aunque hubiera optado por pedir la nulidad, una %ez que el 'ribunal resuel%e ese asunto anulando el acto o con0irm(ndolo por sólo ! %otos podr( demandar luego la reparación. En cualquiera de los casos, la acción de reparación queda 0uera de la competencia del 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o puesto que debe ejercerse ante el Poder :udicial. Kay dos tipos de con0lictos distintos* los con0lictos interadministrati%os, es decir, suscitados entre dos -dministraciones p)blicas estatales personas jurídicas estatales actuando en 0unción 3H6
administrati%a# y los con0lictos intraorg(nicos, es decir, que se plantean dentro de un órgano, en los cuales por lo tanto est( en juego una sola persona jurídica.
%)&-E)DAS -)&E'AD-)-S&'A&-6AS0 Art. <:<, inc :U . “El &ribunal entender, adems, en las contiendas de competencia $undadas en la legislación y en las di$erencias =ue se susciten entre el (oder E"ecutivo, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados, y, tambi@n, en las contiendas o di$erencias entre uno y otro de estos órganos. $i la solución del con0licto est( determinada por la sola aplicación de las normas constitucionales, aunque el punto est/ regulado adem(s por normas legislati%as, se diría que es un asunto 0undado en la Constitución. $i, en cambio, la sola aplicación de las normas constitucionales no alcanza para dirimir el con0licto, entonces, diríamos que es un asunto 0undado en la legislación. Las contiendas 0undadas en la Constitución tienen que ser resueltas por la $uprema Corte de :usticia y las contiendas 0undadas en la legislación tendrían que ser resueltas por el 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o. %)/-&%S -)&'A%'G1)-%S0 Art. <:<, inc 2U. “&ambi@n entender en las contiendas o di$erencias =ue se produzcan entre los miembros de las *untas Departamentales, Directorios o onse"os de los Entes Autónomos o Servicios Descentralizados, siempre =ue no ?ayan podido ser resueltas por el procedimiento normal de la $ormación de la voluntad del órgano. Los casos en los cuales el órgano est( sometido a jerarquía se resuel%en mucho m(s 0(cilmente. En estos casos no es necesario ir a un órgano jurisdiccional. $implemente, el jerarca, como puede imponer su criterio al subordinado, le mandar( que act)e de determinada manera y así se liquidar( en 0orma mucho m(s 0(cil el con0licto intraorg(nico. A&'-3+-%)ES )% *+'-SD--%)A/ES DE/ &'-3+)A/ DE /% %)&E)-%S% AD-)-S&'A&-6%0 Las dem(s atribuciones del 'ribunal e lo Contencioso -dministrati%o son las inherentes a cualquier órgano que no depende de otro. Es decir, tiene la 0unción administrati%a natural, implícita en todo órgano jerarca respecto de sus propias dependencias, y tambi/n la de preparar su proyecto de presupuesto.
1%. JUSTICIA ELECTORAL /A %'&E E/E&%'A/0 La Corte electoral es uno de los órganos supremos de la persona jurídica Estado, que ocupa la misma posición institucional que los Poderes del Gobierno que el Poder Ejecuti%o, que el Poder Legislati%o, que el Poder :udicial#. $e comunica con /stos de igual a igual mediante mensajes y e8isten muy pocos controles sobre la acti%idad de la Corte Electoral. %'GA)-7A-8) DE /A %'&E E/E&%'A/0 La organización de la Corte Electoral est( pre%ista en la primer oración del art. 6!"* +La Corte Electoral se compondr( de ; titulares que tendr(n doble n)mero de suplentes. 3H"
Estos ; titulares se di%iden en dos clases* a# = de ellos son los llamados +miembros neutrales de la Corte Electoral, que son designados de la misma manera como se designan los miembros de la $uprema Corte de :usticia o del 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o, es decir por !J6 de %otos del total de componentes de la -samblea General. La idea al establecer estos +miembros neutrales es que 0ueran personas que inspiraran con0ianza a %arios Partidos políticos. La Constitución dice que esos +miembros neutrales deben +ser ciudadanos que, por su posición en la escena política, sean garantía de imparcialidad. b# " miembros que son los +miembros partidarios o +miembros representantes de los partidos. 'ambi/n son elegidos por la -samblea General, pero en %ez de serlo por !J6 de %otos del total de sus componentes, lo son por una elección en que se %ota por listas dentro de la -samblea General, es decir que los 36H miembros de la -samblea General eligen los " +miembros partidarios y el sistema electoral que se usa, desde la re0orma constitucional de 3;;<, es el de doble %oto simult(neo y representación proporcional. ('%ED--E)&% DE %'A-8) DE 6%/+)&AD DE /A %'&E E/E&%'A/0 7na %ez electos o designados, estos miembros se re)nen y en las deliberaciones participan en igualdad de condiciones@ pero cuando se trata de %otar hay una di0erencia, un sistema de %otación especial. El art. 6!? de la Constitución dice que las resoluciones de la Corte electoral se adoptar(n por mayoría de %otos y deber(n contar, para ser %(lidas, por lo menos con el %oto a0irmati%o de 6 de los = miembros neutrales, sal%o que se adopten por !J6 de %otos del total de sus componentes. Es decir que, o se obtienen ? %otos a0irmati%os, en cuyo caso no importa que haya nada m(s que ! +miembros neutrales entre ellos, o no se alcanzan ? %otos a0irmati%os, en cuyo caso para que la %otación se considere a0irmati%a es necesario que haya mayoría y que en esa mayoría est/n incluidos 6 +neutrales. Cuando se trata del acto m(s importante de todos, el de anular las elecciones, se e8igen conjuntamente los ! requisitos* tiene que haber 6 +neutrales y adem(s obtenerse ? %otos. %(E&E)-A DE /A %'&E E/E&%'A/ $e trata de un órgano de competencia abierta, que puede ser ampliada por ley. La Constitución establece en los incisos -, 9 y C del art. 6!! las siguientes atribuciones* -# Conocer en todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales. 9# Ejercer la superintendencia directi%a, correccional, consulti%a y económica sobre los órganos electorales. C# ecidir en )ltima instancia sobre todas las apelaciones y reclamos que se produzcan, y ser juez de las elecciones de todos los cargos electi%os, de los actos de plebiscito y re0er/ndum. /AS *+)&AS E/E&%'A/ES0 Las :untas Electorales son electas directamente por el pueblo del respecti%o epartamento, a di0erencia de la Corte Electoral, que tiene su origen en la -samblea General y no en elección directa. E/ 'EG-S&'% 6-% )A-%)A/0 La Corte Electoral tiene a su cargo el egistro Cí%ico. Las 40icinas Electorales epartamentales hay una en cada epartamento# son las que se ocupan de la inscripción de los ciudadanos y de los electores que puedan %otar sin ser ciudadanos. $e lle%a un registro, el 3H=
egistro Cí%ico donde est(n todos los electores ciudadanos y no ciudadanos#, cuyo n)mero de inscripción es la serie y n)mero de la Credencial cí%ica, y adem(s un egistro de inhabilitados, de modo que para saber si una persona puede %otar hay que 0ijarse en los ! registros* primero, tiene que estar en el egistro Cí%ico y segundo, tiene que no estar en el egistro de inhabilitados. La ley de elecciones reglamenta minuciosamente los procedimientos de los juicios de inclusión o de e8clusión dentro de este egistro y adem(s establece la obligación de comunicar a la Corte Electoral una serie de hechos que dan lugar a la inclusión o a la e8clusión. Por ejemplo, cuando una persona es procesada se comunica a la Corte Electoral a esos e0ectos@ cuando se la declara incapaz tambi/n se comunica a la Corte Electoral@ cuando 0allece, se comunica a la Corte Electoral. >nteresa cancelar la inscripción de los muertos, que como es ob%io no pueden materialmente %otar, para los casos en que se e8ige un porcentaje del total de habilitados para %otar@ si no, aumentaría el denominador con los muertos. Para interponer el recurso de re0er/ndum, o para saber si resultó aprobado o no un proyecto de re0orma constitucional, o para presentar una iniciati%a popular de re0orma constitucional, interesa determinar el total de inscriptos habilitados para %otar. /A ('%/AA-8) DE A)D-DA&%S E/E&%S0 'ambi/n la Corte Electoral hace las proclamaciones despu/s de realizada la elección. El acto de la proclamación tiene importancia porque le permite al proclamado ir a tomar posesión del cargo para el cual 0ue electo. A)+/A-8) DE E/E-%)ES0 $i la Corte Electoral proclama un candidato y hay recursos contra esa proclamación, tendr( que resol%er esos recursos. $i al resol%erlos llega a la conclusión de que la elección estu%o %iciada anular( la elección. 'ambi/n la puede anular de o0icio, aun cuando no haya ninguna protesta, simplemente porque se entera de que hubo irregularidades susceptibles de cambiar el resultado. Es un principio de erecho electoral que no se puede anular una elección si los %icios ocurridos, aun cuando sean ciertos, no son susceptibles de cambiar el resultado. Cuando se anula la elección, dice el art. 6!< inciso 0inal que la Corte Electoral en tal caso, deber( con%ocar a una nue%a elección, total o parcial, la que se e0ectuar( el segundo domingo siguiente a la 0echa del pronunciamiento de nulidad. 'ambi/n la Corte Electoral proclama el resultado de los actos de plebiscito y de re0er/ndum y lo comunica a las autoridades que correspondan seg)n los casos. D+'A-8) E) E/ A'G% DE /%S -E3'%S DE /A %'&E E/E&%'A/ Bo est( pre%isto en la Constitución. Es por lo tanto, importante que cada %ez que haya elecciones nacionales, la -samblea General haga las designaciones nue%as, que renue%e la Corte Electoral, para que tengamos las listas nue%as con muchos suplentes y no ocurra que se puedan ir agotando los suplentes con el riesgo de que quedara sin quórum de0initi%amente la Corte Electoral. %)6%A&%'-A A E/E-%)ES0 La Corte Electoral con%oca a una nue%a elección cuando anula un acto electoral, pero cuando se disuel%en las C(maras, el que con%oca es el presidente de la ep)blica, cuando se trata de con%ocar a elecciones de miembros de la Con%ención Bacional constituyente con%oca el Poder Ejecuti%o y en las elecciones ordinarias no dice la Constitución qui/n con%oca, de modo que el 3H?
asunto queda librado a la ley ordinaria y en la pr(ctica, las con%ocatorias las hace la Corte Electoral.
2&. LA AD!INISTRACIÓN PÚBLICA )%-8) DE DE'E% AD-)-S&'A&-6%0 El erecho administrati%o 0orma parte del erecho P)blico y es el que regula la acti%idad administrati%a. Los rubros 0undamentales que incluye el erecho administrati%o son* primeramente, la organización de los entes p)blicos, es decir, quienes ejercen la 0unción administrati%a@ luego la teoría del acto administrati%o, es decir, el acto por medio del cual se ejerce la 0unción administrati%a@ luego la teoría de los 0uncionarios p)blicos, es decir, de las personas 0ísicas que act)an intelectual y materialmente para el cumplimiento de la 0unción administrati%a@ luego la teoría del patrimonio de los entes p)blicos, es decir, los bienes de las personas p)blicas. /A A&-6-DAD AD-)-S&'A&-6A0 -dministrar signi0ica cuidar intereses. En el caso de la administración p)blica se trata de la atención de intereses p)blicos, por consiguiente, ajenos del administrador. La administración p)blica, considerada como acti%idad, puede consistir en actos y hechos de %ariada naturaleza. Pintar un edi0icio, por ejemplo, es un hecho que puede 0ormar parte de la gestión administrati%a. Comprar un inmueble, es un acto de erecho pri%ado que tambi/n puede integrar la gestión administrati%a. Cuando se habla de la -dministración p)blica como sujeto de erecho, quiere signi0icarse un ente estatal actuando en 0unción administrati%a. El tema de la acti%idad administrati%a cl(sicamente se separa en el estudio de los hechos, de los actos y de los contratos de la -dministración. E%S DE /A AD-)-S&'A-8)0 $e acostumbra hablar de hechos de la -dministración para re0erirse a toda aquella acti%idad que no consiste en actos jurídicos. -unque no sean actos jurídicos, aquellos hechos est(n sujetos a normas jurídicas y pueden cali0icarse como lícitos o como ilícitos, como legítimos o como ilegítimos. 'ambi/n en el caso de esta acti%idad administrati%a consistente en hechos se puede hablar de las especies de la ilegitimidad que habíamos se&alado cuando estudiamos los actos administrati%os que pueden ser impugnados mediante la acción de nulidad. 7n hecho de la -dministración puede ser ilegítimo en %irtud de no haberse cumplido los tr(mites pre%ios que se requieren al e0ecto* puede pues hablarse de la ilegitimidad $ormal de un hecho y no sólo de un acto Puede haber tambi/n ilegitimidad sustancial , es decir hacerse algo que est( prohibido, hacer algo que no se puede hacer de acuerdo a las normas jurídicas@ y puede tambi/n haber desviación de poder en los hechos de la -dministración, por ejemplo, una autoridad que demore en tratar un asunto para que se ol%ide el interesado del tema o para que se le pase el plazo, en ese caso, no hay un acto administrati%o justamente se est( demorando la producción del acto#, hay un hecho, la abstención de resol%er, y ese hecho es ilícito por des%iación del poder. La di0erencia, desde el punto de %ista de las consecuencias jurídicas de la ilegitimidad, entre los hechos y los actos, est( en que los actos pueden ser anulados, mientras que los hechos no pueden ser anulados. Es necesario, por ende, pre%er para el caso de acti%idad de hecho que sea ilícita, m/todos reparatorios distintos de la anulación* o bien de0ensas tendientes a e%itar que se produzcan los hechos cuando son inminentes, o bien indemnizaciones de los perjuicios 3H<
causados por el hecho una %ez producido, o modos de %ol%er las cosas a como estaban antes en los casos en que esto es posible. A-%)ES A+&E/A'ES %)&'A /A AD-)-S&'A-8)0 La primera posibilidad se&alada, es decir, la e8istencia de medios para e%itar que se produzcan los hechos cuando son inminentes, se puede obtener mediante el establecimiento de acciones cautelares es decir, precautorias# para preca%er la comisión del hecho ilícito.
-)&-A-%)ES A /A AD-)-S&'A-8)0 En otros casos, puede ser pertinente intimarle a la -dministración que cumpla un hecho o que deje de cumplir un hecho. Esas intimaciones por sí solas, en principio, no obligan a la -dministración a cumplir lo que dice la intimación. Pero de todas maneras el hecho de que se le intime sir%e para hacer caer en mora a la -dministración y para hacer %aler la posible responsabilidad penal o disciplinaria de los 0uncionarios, que en conocimiento de la intimación, no cumplan con los deberes de su cargo. La intimación hace absolutamente indudable que hubo requerimiento al 0uncionario para que cumpla con sus 0unciones. %)DE)A DE DA', DE AE' % DE )% AE' %)&'A /A AD-)-S&'A-8)0 'ambi/n puede darse el caso de que se pueda ejercer una acción judicial, no simplemente un pedido de intimación sino una acción judicial tendiente a obtener que el :uzgado condene a la -dministración a dar, a hacer o a no hacer aquello de que se trate. A/A)E DE /AS ('%6-DE)-AS A+&E/A'ES %)&'A /A AD-)-S&'A-8)0 Puede ocurrir tambi/n que se obtenga una de estas órdenes del juzgado no a título de sentencia habi/ndose hecho todo el tr(mite del juicio, sino a título de medida cautelar, es decir, como medida pro%isional, para e%itar un riesgo demasiado peligroso, sin perjuicio de lo que despu/s se estudie en de0initi%a en el juicio. Esta situación %iene a ser intermedia entre la intimación +en cuanto haya lugar por derecho y la condena@ intermedia en el sentido de que se parece a la condena en el aspecto de que es obligatoria para la -dministración la -dministración debe acatar la medida cautelar dispuesta# y se parece, en cambio, a la intimación en cuanto que ese acatamiento ser( sin perjuicio de que despu/s se pueda discutir si estaba bien o si estaba mal y si resulta que tenía razón la -dministración se in%ertir(n los papeles, tendr( que indemnizar el particular a la -dministración por haber obtenido una medida cautelar que no correspondía. A-%)ES (%SES%'-AS 9 A-8) DE A(A'% %)&'A /A AD-)-S&'A-8)0 e acuerdo al art. < de la Constitución todos +Los habitantes de la ep)blica tiene derecho a ser protegidos en el goce de su %ida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad, de manera que si la -dministración empieza de hecho, haya o no haya un acto pre%io, a perturbar el goce de cualquiera de estos bienes jurídicos 0undamentales, la Constitución misma dice que los interesaos, los particulares, tienen derecho a ser protegidos en ese goce.. Las acciones posesorias sir%en para hacer e0ecti%a la protección en el goce del bien jurídico que 0igura en el art. < de la Constitución con el nombre de +propiedad, pero no sir%en para la 3H
protección en el goce de los dem(s bienes 0undamentales allí mencionados %ida, honor, libertad, seguridad, trabajo#. El h(beas corpus sir%e para la protección en el goce de la libertad 0ísica. Pero cuando se trata de otros aspectos de la libertad, como la libertad de e8presión del pensamiento o la libertad de reunión, el recurso de h(beas corpus no es su0iciente, porque sólo 0unciona en +caso de prisión indebida. e ahí que la ley 3?H33 reguló un procedimiento judicial, llamado +acción de amparo. /E9 :MJ:: V A-8) DE A(A'%0 Cuando se perturba el goce de un bien jurídico 0undamental de manera mani0iestamente ilegítima, e8iste un procedimiento judicial r(pido, llamado +acción de amparo. Cubre las hipótesis en que resulte necesario proteger a cualquier persona contra +todo acto, omisión o hecho de las autoridades estatales o paraestatales, así como de particulares, que en 0orma actual o inminente, a su juicio, lesione, restrinja, altere o amenace, con ilegitimidad mani0iesta, cualquiera de sus derechos y libertades reconocidos e8presa o implícitamente por la Constitución artículo nstancia de la materia que corresponda al acto, hecho u omisión impugnados y del lugar en que /stos produzcan sus e0ectos. La acción de amparo deber( ser deducida por el titular del derecho o libertad lesionados o amenazados. En todos los casos deber( ser interpuesta dentro de los 6H días a partir de la 0echa en que se produjo el acto, hecho u omisión caracterizados en el artículo 3N. El juez con%ocar( a las partes a una audiencia p)blica dentro del plazo de 6 días a partir de la 0echa de la presentación de la demanda, sal%o que la acción 0uera mani0iestamente improcedente, donde el :uez la rechazar( sin sustanciarla y dispondr( el archi%o de las actuaciones. La sentencia se dictar( en al audiencia o, a m(s tardar, dentro de las !" horas de su celebración. $ólo en casos e8cepcionales podr( prorrogarse la audiencia por hasta tres días. La sentencia que haga lugar al amparo deber( contener* a# La identi0icación concreta de la autoridad o el particular a quien se dirija y contra cuya acción, hecho u omisión se conceda el amparo. b# La determinación precisa de lo que deba o no deba hacerse y el plazo por el cual dicha resolución regir(, si es que correspondiere 0ijarlo. c# El plazo para el cumplimiento de lo dispuesto, que no podr( e8ceder de !" horas continuas a partir de la noti0icación. En el proceso de amparo sólo ser(n apelables la sentencia de0initi%a y la que rechaza la acción por ser mani0iestamente improcedente. El recurso de apelación deber( interponerse en escrito 0undado, dentro del plazo perentorio de 6 días. El :uez ele%ar( sin m(s tr(mite los autos al superior. El 'ribunal resol%er( en acuerdo, dentro de los " días siguientes a la recepción de los autos. La interposición del recurso no suspender( las medidas de amparo decretadas. A&%S 9 %)&'A&%S DE /A AD-)-S&'A-8)0 La palabra +acto administrati%o se emplea, a %eces, en un sentido restringido re0iri/ndose solamente a los actos unilaterales e la -dministración, es decir aquellos actos que se 3H;
per0eccionan por la sola %oluntad de la -dministración en el momento en que se e8piden, pero a %eces tambi/n se usa en un sentido un poco m(s amplio, incluyendo aquellos actos en los cuales adem(s de la %oluntad de la -dministración aparece la %oluntad de otras partes el caso m(s com)n es el de los contratos de la -dministración#. Por ejemplo, se celebra un contrato de suministros o un contrato de obra p)blica con un particular@ allí, en cierto sentido de la e8presión, hay un acto administrati%o aunque es un acto bilateral. 4tros autores usan la e8presión en sentido m(s restringido y entonces dicen que estos contratos no son actos administrati%os. La di0erencia radica en que el contrato no se %a a per0eccionar hasta que no haya consentimiento de la otra parte. Por ejemplo, se hace un contrato de arrendamiento de ser%icios para realizar determinada tarea, no habr( contrato hasta que no est/n de acuerdo el arrendador de ser%icios y la -dministración. En cambio si el acto es unilateral, por ejemplo, si es un nombramiento aunque requiera aceptación del particular para que el particular se con%ierta en 0uncionario p)blico# el acto administrati%o ya e8istir( antes del consentimiento del designado. En realidad la di0erencia radica en que el acto unilateral tendr( que ser re%ocado mediante otro acto administrati%o que tendr( que cumplir todos los requisitos necesarios. En cambio, si es un contrato, mientras no se ha per0eccionado, mientras la otra parte no lo ha aceptado, no hay toda%ía contrato, y entonces, podr( ser dejado sin e0ecto, simplemente decidiendo no mantener la propuesta de contratación, mientras que si ya se ha per0eccionado, si ya la otra parte lo ha aceptado, no bastar( para que el contrato desaparezca con re%ocar el acto de consentimiento de la -dministración, sólo podr( desaparecer mediante las causales que est(n pre%istas para la rescisión del contrato. +(/--E)&% DE /%S %)&'A&%S AD-)-S&'A&-6%S0 La situación de los particulares que contratan con la -dministración es una situación distinta a la de igualdad jurídica que rige en los contratos entre particulares. urante la ejecución del contrato, el particular est( sujeto a un poder de la -dministración que puede llegar incluso, en algunos casos, a la posibilidad de modi0icar unilateralmente el contenido de algunas cl(usulas contractuales, es decir que hay en ese sentido una des%entaja del particular 0rente a la -dministración. &E%'A DE /A -('E6-S-8)0 Como contrapartida, el particular resulta bene0iciado por una protección que no est( hecha en inter/s del particular mismo sino en inter/s de que se mantenga la acti%idad prestada por el contratante de la manera m(s adecuada al inter/s p)blico, para que no se perjudique el inter/s p)blico obligando a suspender la ejecución del contrato y a %ol%er a empezar los procedimientos para contratar con otra persona. En los contratos de erecho pri%ado si las partes no se ponen de acuerdo durante la ejecución del contrato, hay que cumplirlos como se había estipulado. El Código Ci%il uruguayo no pre%/ la llamada +teoría de la impre%isión, la posibilidad de modi0icar las cl(usulas del contrato en 0unción de hechos super%enientes@ si no se pre%ieron modi0icaciones cada una de las dos partes tiene derecho a e8igir que la otra cumpla las cosas tal cual se habían con%enido aunque eso signi0ique la quiebra de la otra parte. En cambio, en los contratos con la -dministración, como est( en juego un inter/s p)blico, el particular resulta protegido en su inter/s pri%ado indirectamente y tiene derecho cuando se produce una modi0icación susceptible de poner en peligro la continuidad del ser%icio#, a presentarse ante la -dministración y pedir que se modi0iquen las condiciones del contrato de manera que se pueda seguir prestando en 0orma an(loga a como se hizo en el momento de contratar. ('%ED--E)&%S ('E6-%S A /A %)&'A&A-8)0 33H
En principio, la -dministración cuando contrata tiene la libertad de escoger a la persona con la cual %a a contratar, pero ese principio tiene cada %ez menos oportunidades de ser aplicado porque hay una serie de disposiciones legales o reglamentarias que, en garantía e la igualdad entre los posibles contratantes con el Estado, obligan a realizar tr(mites pre%ios e elección el contratante, cuyo incumplimiento causa nulidad del contrato. /A /--&A-8) (53/-A0 Es el procedimiento para seleccionar la persona con la que contratar( la -dministración. La licitación puede ser* a# P)blica* comienza con un llamado abierto que debe publicarse con 3= días de anticipación por lo menos a la 0echa de apertura de las o0ertas. La duración de ese inter%alo se duplica cuando 0uere necesario estimular la presentación de o0erentes del e8tranjero y puede reducirse hasta llegar a un inter%alo mínimo de = días cuando lo e8ija la urgencia y lo establezca la resolución que disponga el llamado a licitación. b# -bre%iada* la -dministración in%ita a ? o m(s empresas del ramo que corresponda al objeto de la licitación, sin perjuicio de la publicidad que se estime con%eniente, pudiendo presentarse tambi/n las empresas no in%itadas. (+3/-A-8) DE/ //AAD% A /--&A-8)0 - 0in de que se puede, realmente considerar que hubo una licitación p)blica, el llamado a licitación deber ser publicado y a 0in de que esa publicación pueda ser %ista por quien tenga inter/s en ello, una por lo menos, de las publicaciones tiene que hacerse en el iario 40icial y en otro de circulación nacional, sin perjuicio de otros medios de di%ulgación que se consideren con%enientes en cada caso. La publicación debe indicar elementos su0icientes acerca del objeto del llamado, como para que las empresas puedan saber si tienen inter/s o no en ir a %er en concreto, en qu/ consiste la licitación. En la publicación debe indicarse, adem(s dos datos esenciales* el lugar y hora en que se abrir(n las propuestas y el lugar de donde puede adquirirse lo que se llama +el pliego de condiciones en el cual se encuentran los detalles requeridos para esa licitación, así como los horarios en que los posibles o0erentes pueden e0ectuar consultas. (/-EG% DE %)D--%)ES0 El pliego de condiciones determina el conjunto de cl(usulas que se considerar(n incluidas en el contrato sea quien sea el que gane la licitación. Los pliegos indican qu/ es lo que se contrata@ son proyectos de cl(usulas contractuales. Bo son reglamentos, no son reglas de erecho, aunque es com)n que se incluyan junto con el pliego de condiciones cl(usulas reglamentarias sobre la licitación. El art. " de la ley 3=;H6 dice* +El Poder Ejecuti%o, con la con0ormidad del 'ribunal de Cuentas, 0ormular( reglamentos o pliegos )nicos de bases y condiciones generales para los contratos de* -# $uministros y ser%icios no personales. 9# 4bras y trabajos p)blicos. C# $er%icios personales. Los pliegos )nicos de bases y condiciones deber(n contener la descripción del objeto de la licitación, las condiciones especiales o t/cnicas, los principales 0actores que se tendr(n en cuenta adem(s del precio para e%aluar las o0ertas, el tipo de moneda en que deber( cotizarse, el procedimiento de con%ersión en una sola moneda para la comparación de las o0ertas, entre otras cosas. 333
'E+'S%S %)&'A /A AD*+D-A-8)0 $i se %iola una ley o reglamento sobre cómo debe contratarse, el contrato resulta nulo@ pero si se incumple una cl(usula del contrato, despu/s de hecho, habr( lugar a las acciones judiciales, a las reclamaciones del caso, incluso la posibilidad de rescindir el contrato, pero como derecho de la parte perjudicada y no como nulidad del contrato. e allí que si se realiza la licitación y se omite cumplir con alguna regla de erecho por ejemplo, si no se publica en debida 0orma el llamado y se llega a hacer el contrato#, luego, cualquier empresa que hubiera estado en condiciones de contratar puede pedir que se anule esa licitación diciendo que no se publicó en 0orma y que, por lo tanto, esa empresa que estaba en condiciones de presentarse a licitación, pero no tu%o oportunidad de hacerlo, tiene un inter/s en que se anule lo actuado y puede por lo tanto obtener la nulidad. $í, en cambio, la publicación se hizo bien y los de0ectos ocurrieron en el tr(mite posterior a la publicación, por ejemplo, si se omitió pedir el dictamen de una comisión especializada que seg)n la ley deba dictaminar antes de adjudicarse a un licitante, en ese caso, no podr(n protestar los que no se presentaron a licitación porque ellos tu%ieron su oportunidad ya que por hipótesis la publicación 0ue bien hecha. Podr(n en cambio protestar los que se presentaron y perdieron la licitación. /--&A-8) S-) AD*+D-A-8)0 Puede ocurrir que el procedimiento de licitación resulte in0ructuoso, es decir que se haya llamado a licitación pero no hay o0erentes admisibles esa posibilidad se denomina +licitación desierta, o que hayan concurrido %arias empresas pero que ninguna de las o0ertas sea con%eniente. En este caso, se dicta una resolución de rechazo de todas las o0ertas, a los e0ectos de que todos los o0erentes tengan la oportunidad de recurrir.
21. LOS (UNCIONARIOS PÚBLICOS %)E(&% DE +)-%)A'-% (53/-%0 7n 0uncionario p)blico es, por de0inición, una persona que trabaja en una entidad estatal. Esta de0inición e8cluye del concepto de 0uncionario p)blico a las personas que trabajan en instituciones que sean p)blicas pero no estatales. La denominación est( mal puesta@ deberían llamarse +0uncionarios estatales. La de0inición e8puesta e8cluye tambi/n a las personas que no trabajan en una entidad estatal sino que trabajan para una entidad estatal. D-E'E)-A E)&'E /A S-&+A-8) DE/ +)-%)A'-% (53/-% 9 /A DE/ E(/EAD% + %3'E'% ('-6AD%0 La di0erencia pr(ctica radica en la situación estatutaria en que se encuentra el 0uncionario p)blico por oposición a la situación contractual en que se encuentra el empleado pri%ado. 'rat(ndose de 0uncionarios p)blicos, no hay en principio un contrato en el cual se determinen las obligaciones y los derechos de las partes. 7n 0uncionario p)blico es designado mediante un acto unilateral de la -dministración y lo que hace el 0uncionario es aceptar o no aceptar esa designación. $i acepta la designación, no por eso las condiciones de trabajo establecidas en el estatuto respecti%o adquieren naturaleza contractual@ puede en cualquier momento, el Estado, por acto unilateral modi0icar las reglas estatutarias sobre condiciones de trabajo o sobre remuneraciones. El 0uncionario adquiere derechos, derechos que resultan de su situación estatutaria@ pero /sta se puede modi0icar sin consentimiento del 0uncionario. 33!
Cuando se trata de un empleado pri%ado, el empleado pri%ado se relaciona con su patrón por un contrato contrato de trabajo# y por consiguiente sólo pueden modi0icarse los derechos y obligaciones estipulados en el contrato si hay acuerdo entre ambas partes no solamente en lo que se re0iere a la remuneración sino a todas las condiciones de trabajo#. +)DAE)&% DE/ ES&A&+&% DE /%S +)-%)A'-%S0 El 0undamento de que la situación de los 0uncionarios p)blicos sea estatutaria y no contractual, es la necesidad de que la organización de la -dministración no se %ea perturbada por la e8istencia de 0uncionarios con derechos adquiridos contra la -dministración, que no haya algunos, por ejemplo, que tengan derecho a trabajar menos, que no puedan ser trasladados a determinado lugar, etc. $e quiere que la situación sea uni0orme, se hace un Estatuto global para todos los 0uncionarios de su categoría y su condición. /%S ES&A&+&%S DE /%S +)-%)A'-%S0 El acto de nombramiento se limita, como actoMcondición, a colocar al nombrado en una situación que est( pre%ista de antemano en un Estatuto, es decir, en una regla de erecho que determina los derechos y obligaciones de los 0uncionarios de su clase. Por eso es importante de0inir qui/n puede establecer ese Estatuto. La Constitución regula cu(les autoridades tienen competencia para dictar Estatutos de 0uncionarios y cu(les son los 0uncionarios alcanzados por cada uno de los Estatutos que se dicten. La Constitución pre%/ %arias categorías de Estatutos 0ormales* a# 7n Estatuto central. Es aplicable a los 0uncionarios dependientes del Poder Ejecuti%o, del 'ribunal de Cuentas, de la Corte Electoral, del Poder :udicial, del 'ribunal de lo Contencioso -dministrati%o, es decir, a los 0uncionarios dependientes de los órganos de la persona jurídica Estado central con e8cepción de los jueces, de los 0uncionarios de las C(maras y de los 0uncionarios policiales, militares y diplom(ticos. 'ambi/n se rigen por el Estatuto central los 0uncionarios de los $er%icios escentralizados. b# Los Estatutos de cada C(mara. Kay un Estatuto para los 0uncionarios de la C(mara de $enadores y un Estatuto para los de la C(mara de epresentantes. Estos Estatutos no se 0ijan por ley sino que los 0ija cada C(mara en un acto administrati%o de la C(mara, que es un reglamento autónomo. c# Los Estatutos de los Gobiernos epartamentales. Cada Gobierno epartamental establece el de sus respecti%os 0uncionarios. Como es un acto legislati%o lo tendr( que sancionar la :unta y promulgar el >ntendente. d# 7n Estatuto para cada Ente -utónomo. $i se trata de Entes -utónomos comerciales e industriales, ese Estatuto lo proyecta el irectorio del Ente y lo aprueba el Poder Ejecuti%o, es decir que tampoco se hace por ley sino por acto administrati%o, por un decreto del Poder Ejecuti%o. El Poder Ejecuti%o no le puede imponer un Estatuto al Ente -utónomo sino que lo )nico que puede hacer es aprobar o rechazar el proyecto del Ente. Pero tampoco puede el irectorio del Ente -utónomo imponer un Estatuto a sus 0uncionarios contra la %oluntad del Poder Ejecuti%o. Para los Entes -utónomos de Ense&anza, el estatuto lo establece el Consejo irecti%o del Ente sin m(s el Poder Ejecuti%o no participa en el establecimiento del Estatuto#. /-&ES /EGA/ES A /%S ES&A&+&%S )% ES&A3/E-D%S (%' /E90 Los Estatutos que no se establecen por ley son establecidos discrecionalmente por la respecti%a autoridad competente, pero con algunas limitaciones. En primer lugar, todos los Estatutos deben respetar las disposiciones constitucionales sobre 0uncionarios p)blicos y deben tambi/n respetar las normas que alcanzan a los 0uncionarios no 336
por ser 0uncionarios sino por pertenecer a categorías m(s amplias o di%ersas como es el caso de los con%enios internacionales del trabajo y de aquellas normas constitucionales o legislati%as aplicables a los trabajadores sin tomar en cuenta si act)an en el sector p)blico o en el pri%ado. En segundo lugar, la ley ordinaria puede establecer normas especiales aplicables a los 0uncionarios de todos los Gobiernos epartamentales o de todos los Entes -utónomos o de algunos de ellos. Esas normas especiales limitan la discrecionalidad de la autoridad que dicta el Estatuto, pero la Constitución establece estas garantías* a# 7na garantía 0ormal* esas normas especiales tienen que dictarse por !J6 de %otos del total de componentes de cada C(mara. b# 7na garantía sustancial* las normas deben resultar aplicables por su generalidad o por su naturaleza. 'ienen que ser normas cuyo contenido haga razonable aplicarlas a los 0uncionarios de todos los Entes -utónomos y de todos los Gobiernos epartamentales, o de alguno de ellos, seg)n los casos@ que no regule situaciones particulares para un Ente -utónomo o para un Gobierno epartamental. c# e los Entes de ense&anza* tiene que tratarse de +reglas 0undamentales y adem(s, que respeten la especialización del Ente.
)%'AS %)S&-&+-%)A/ES S%3'E +)-%)A'-%S0 La Constitución contiene normas que se re0ieren al contenido de los Estatutos. La m(s importante es la del art. ?3. Art. <:. “(ara los $uncionarios de carrera, el Estatuto del uncionario establecer las condiciones de ingreso a la Administración, reglamentar el derec?o a la permanencia en el cargo, al ascenso, al descanso semanal y al r@gimen de licencia anual y por en$ermedadQ las condiciones de la suspensión o del trasladoQ sus obligaciones $uncionales y los recursos administrativos contra las resoluciones =ue los a$ecten, sin per"uicio de lo dispuesto en la Sección P6--. %)E(&% DE +)-%)A'-% DE A''E'A0 5uncionario de carrera es aqu/l cuyas tareas y cuya posición permanente en la -dministración hacen razonable considerarlo como un pro0esional de su empleo. Lo que se opone a 0uncionario de carrera, es 0uncionario e%entual* 0uncionario que por ejemplo, est/ contratado para una tarea especí0ica y e8traordinaria que no 0orma parte de la organización normal del ser%icio. %(E&E)-A (A'A DE&E'-)A' S- +) +)-%)A'-% ES DE A''E'A0 Cada Estatuto determina cu(les son de carrera y cu(les no. Bo podr( establecerse que no es de carrera un 0uncionario que hace unas tareas que por su naturaleza son rutinarias, que no necesitan una reno%ación permanente de conocimientos que haga necesario con0rontar periódicamente si hay otro mejor. 'rat(ndose de la -dministración Central, hay una presunción constitucional absoluta de que los 0uncionarios que est(n presupuestados son de carrera. 'ambi/n en los Gobiernos epartamentales los 0uncionarios presupuestados se reputan de carrera sal%o que la :unta epartamental por 6J= de %otos del total de sus componentes los declare como de car(cter político o de particular con0ianza. 33"
'ambi/n los 0uncionarios presupuestados de los Entes -utónomos y de los $er%icios escentralizados son de carrera, sin perjuicio de las sal%edades que incluye la Constitución. 'odos los 0uncionarios presupuestados de los Entes de Ense&anza P)blica, sal%o los de car(cter político o de particular con0ianza, son de carrera. /AS %)D--%)ES DE -)G'ES% E) /A +)-8) (53/-A0 Las condiciones de ingreso son, por un lado, los requisitos que deben cumplirse para ser 0uncionario, para asumir el cargo, y por otro lado los procedimientos para seleccionar a aquella persona que cumpliendo esos requisitos %a a ser e0ecti%amente designada. /A DES-G)A-8) (%' %)+'S%0 El procedimiento por concurso signi0ica* a# que se hace un llamado p)blico o limitado a quienes tengan derecho a concursar b# que e8iste un órgano llamado :urado o 'ribunal de concurso encargado de apreciar cu(l es el mejor de los concursantes $e dice que la designación es por concurso cuando la autoridad que designa est( obligada a atenerse a la opinión del :urado sobre cu(l es el mejor concursante, es decir que la autoridad que designe sólo podr( apartarse del dictamen del :urado si encuentra que se ha %iolado alguna regla de erecho al e8pedirlo, en cuyo caso lo que corresponde es que anule el dictamen y lo mande hacer de nue%o por el mismo o por otro :urado@ no puede prescindir directamente del :urado de concurso. E/ %)+'S% 9 /%S A'G%S &H)-%S0 En materia de nombramiento por concurso hay una especie de lucha crónica entre el inter/s de baja política de poder designar a quien tenga una recomendación de un club y el inter/s de la buena administración de que los 0uncionarios sean e0icientes. E/ DE'E% A /A (E'A)E)-A E) E/ A'G%0 El derecho a la permanencia en el cargo signi0ica que mientras el cargo e8ista y el 0uncionario conser%e los requisitos necesarios para ocuparlo, no podr( ser trasladado sino en las condiciones que establezca el Estatuto. El 0uncionario de carrera tiene derecho a permanecer en el cargo en el cual est/ pero no tiene derecho a que ese cargo subsista. Cuando se suprime el cargo, el 0uncionario no deja de serlo sino que queda en disponibilidad, conser%a su grado, conser%a su situación como 0uncionario de ese grado y le tendr(n que adjudicar otro cargo de su categoría. E/ DE'E% A/ ASE)S%0 Es un derecho a que un cargo superior al que ocupa el 0uncionario no sea pro%isto con personas de a0uera, es decir, que si se pro%ee se lo haga con alguna de las personas que tienen derecho al ascenso respecto de ese cargo. Pero puede ocurrir que ese derecho al ascenso no tenga oportunidad de ejercicio. El derecho al ascenso no signi0ica derecho a ascender, signi0ica simplemente el derecho a e8cluir del ascenso a las personas que no tengan derecho al ascenso. Kay %arios tipos de ascensos* el ascenso puede ser de cargo a cargo, de grado a grado o de sueldo a sueldo@ no hay un sistema uni0orme en el erecho uruguayo. Por otra parte, el titular del derecho al ascenso es due&o de ejercerlo o no ejercerlo en cada oportunidad que se presente. 33=
/A DES-G)A-8), /A AE(&A-8) 9 /A AS+)-8) DE +)-%)ES0 El camino que sigue un 0uncionario desde que entra hasta que se %a es el siguiente. La primera etapa es la designación, acto administrati%o unilateral por el cual se coloca al candidato a 0uncionario, en una situación especial que toda%ía no es la de 0uncionario pero que le permite con%ertirse en 0uncionario mediante la aceptación del nombramiento. e modo que habría cronológicamente, la etapa de la designación, luego la de la aceptación y luego la etapa de la asunción de 0unciones o toma de posesión del cargo, que es lo mismo. La remuneración es la contrapartida del trabajo prestado@ por eso la remuneración se de%enga a partir de la asunción de 0unciones y no de la designación ni de su aceptación e8presa. La responsabilidad por el ejercicio del cargo tambi/n corre desde la asunción de 0unciones. /A %)&'A&A-8) DE +)-%)A'-%S0 4tra 0orma de ingresar en la 0unción p)blica, distinta de la designación, es la contratación. El solo hecho de ser contratada una persona no es su0iciente para saber si es o no es 0uncionario. $i la persona en lugar de ser designada 0ue contratada puede ocurrir que se trate de un contrato de 0unción p)blica como puede ocurrir que se trate de un contrato de ser%icio pro0esional o del tipo de arrendamiento de obra que no incorpore al interesado en el estatuto del 0uncionario p)blico.
%&'AS %'AS DE -)G'ES%0 4tras 0ormas de ingreso en la 0unción p)blica, menos 0recuentes, son la elección y la accesión. La elección se emplea primordialmente para los cargos de cierta importancia política, es menos 0recuente que se utilice la elección para cargos de tipo meramente administrati%o o t/cnico. La accesión consiste en que un 0uncionario, por el hecho e ocupar determinado cargo, autom(ticamente se le considera titular de otro. /-E)-A 9 S+S(E)S-8)0 La suspensión se llama pre%enti%a cuando no es una sanción sino que est( destinada a 0acilitar, por ejemplo, una in%estigación administrati%a en el lugar donde ejerce sus 0unciones una persona que sea sospechosa o que sin ser sospechosa tenga inter/s, justamente, en que no se sospeche de ella pidiendo que se la aleje del cargo durante un tiempo. La suspensión correcti%a, en cambio, es una de las sanciones disciplinarias aplicables. Generalmente, la suspensión pre%enti%a se hace con medio sueldo y la correcti%a sin goce de sueldo. El 0uncionario suspendido o con licencia sigue siendo 0uncionario, aunque no ejerza sus 0unciones. ESA-8) DE/ +)-%)A'-%0 3# En primer lugar puede ocurrir que el 0uncionario como indi%iduo desaparezca, es decir 0allezca. !# 'ambi/n puede ocurrir que lo desaparezca en %ez de ser el 0uncionario, sea el cargo, la supresión del cargo tambi/n hace cesar la titularidad. 33?
6# 'ambi/n puede ocurrir que la cesación de titularidad pro%enga de un t/rmino o condición que ya estu%iera contenido en el estatuto, en el acto de la designación o en el contrato. "# 'ambi/n puede ocurrir que en %ez de un t/rmino cierto haya una condición o un t/rmino incierto. =# 4tra 0orma de cese es la aceptación de la renuncia. ?# La 0orma m(s dr(stica de cesación en las 0unciones es la destitución. <# Puede, por )ltimo, tambi/n cesarse en las 0unciones como consecuencia de una pena, es decir, no de una sanción disciplinaria administrati%a sino de una %erdadera sanción penal aplicada por los jueces del Poder :udicial.
22. LAS !EDIDAS PRONTAS DE SEGURIDAD E/ S+(+ES&% DE E% T+E *+S&--A /AS ED-DAS0 El supuesto de hecho para que sea legítimo tomar +medidas prontas de seguridad es que e8ista un caso gra%e e impre%isto de ataque e8terior o de conmoción interior. E/ %)&E)-D% DE /AS ED-DAS0 La Constitución en este aspecto distingue entre las medidas atinentes a los bienes o cosas y las medidas atinentes a las personas. En cuanto a las personas la t/cnica consiste en enunciar ta8ati%amente en qu/ pueden consistir* arresto o traslado, con poción para salir del país y sin que nunca pueda hacerse en locales destinados a la reclusión de delincuentes. En cuanto a las cosas, en cambio, la t/cnica consiste en no indicar casos especí0icos sino en dar una 0órmula gen/rica, es decir, que %ale todo contenido que con0igure una +medida pronta de seguridad. A'A&E'ES GE)E'A/ES0 Las +medidas prontas de seguridad, como su nombre lo indica, tienen que ser medidas prontas y de seguridad, tienen que tener la naturaleza de una medida de precaución, de una medida cautelar, aseguradora y tomada por lo pronto, a 0in de restablecer la tranquilidad en caso de conmoción o de repeler el ataque, cuando la impre%isibilidad o la impre%isión de estos acontecimientos hayan hecho insu0iciente el 0uncionamiento de las medidas corrientes. Las medidas prontas de seguridad se insertan en la categoría de medidas e8cepcionales. Bo derogan la regla respecto de la cual 0uncionan como e8cepción, tampoco pueden crear una e8cepción a esas reglas, tampoco resultan in0racción a esas reglas si se toman en 0orma legítima. La medida pronta de seguridad es un acto e8cepcional, permitido por el orden jurídico@ no es un acto e8ceptuante. E8ceptuante sería un acto que crea una e8cepción a una regla, es decir que modi0ica la regla 0abric(ndole a esa regla una e8cepción. En cambio, e8cepcional es aquella que se dicta en %irtud de una e8cepción a las reglas, que ya e8istía de antes. Las medidas prontas de seguridad se dictan en ejercicio de atribuciones e8cepcionales pree8istentes. Las medidas prontas de seguridad no pueden modi0icar, suspender, derogar o crear disposiciones constitucionales. Bo son las medidas prontas de seguridad las que legitiman ciertas restricciones a la protección en el goce de los derechos 0undamentales@ lo que, seg)n nuestra
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