¿POR QUÉ LOS ESTADOS CONSTRUYEN ARMAS NUCLEARES? Tres modelos en busca de una bomba Scott Sagan ¿Por qué los estados construyen armas nucleares? Tener una respuesta precisa a esta pregunta es críticamente importante tanto para predecir el futuro f uturo a largo plazo de la seguridad internacional como para los esfuerzos actuales de política exterior para prevenir la expansión de las armas nucleares. Sin embargo, dada la importancia de este rompecabezas de proliferación central, es sorprendente la poca atención que se ha dedicado a examinar y comparar respuestas alternativas. Esta falta de atención crítica no se debe a la falta de información: ahora hay una gran cantidad de literatura sobre la toma de decisiones nucleares dentro de los estados que han desarrollado armas nucleares y un conjunto de casos de estudio más pequeño, pero aún si gnificativo, de las decisiones de los estados de abstenerse de desarrollar armas nucleares. n ucleares. En cambio, la falta de atención parece haber sido causada por el surgimiento de un consenso cercano a que la respuesta es obvia. Muchos políticos estadounidenses y la mayoría de los expertos en relaciones internacionales tienen una respuesta clara y simple al rompecabezas de la proliferación: los estados buscarán desarrollar armas nucleares cuando se enfrenten a una amenaza militar significativa para su seguridad que no se puede cumplir por medios alternativos; si no enfrentan tales amenazas, permanecerán voluntariamente como estados no nucleares.
El propósito central de este artículo es desafiar esta sabiduría convencional sobre la proliferación nuclear. Yo sostengo que la visión de consenso, enfocándose en las consideraciones de seguridad nacional como la causa de la proliferación, es peligrosamente inadecuada porque los programas de armas nucleares también sirven a otros objetivos más locales y menos obvios. Las armas nucleares, como otras armas, son más que herramientas de seguridad nacional; son objetos políticos de considerable importancia en los debates internos y las luchas burocráticas internas y también pueden servir como símbolos normativos internacionales de la modernidad y la identidad. El cuerpo de este artículo examina tres marcos teóricos alternativos -lo que llamo "modelos" en el sentido muy informal del término- sobre por qué los estados deciden construir o abstenerse de desarrollar armas nucleares: "el modelo de seguridad", según el cual los estados construyen armas nucleares para aumentar la seguridad nacional contra amenazas extranjeras, especialmente amenazas nucleares; "el modelo de política doméstica", que visualiza las armas nucleares como herramientas políticas utilizadas para promover intereses locales y burocráticos parroquiales; y "el modelo de normas", según el cual se toman decisiones sobre armas nucleares porque la adquisición de armas o la restricción en el desarrollo de armas proporciona un importante símbolo normativo de la modernidad e identidad de un estado. Aunque muchas de las ideas subyacentes a estos modelos existen en las vastas literaturas de estudio de casos y de políticas de proliferación, no se han analizado adecuadamente, ni se han colocado en un marco teórico comparativo, ni se han evaluado adecuadamente contra la evidencia empírica. Cuando hablo de estos modelos, comparo sus concepciones teóricas de las causas del desarrollo de las armas, presento interpretaciones alternativas de la historia de algunas decisiones importantes de proliferación y contrasto las implicaciones de los modelos para la política de no n o proliferación. El artículo concluye con un esquema e squema de una agenda de investigación para futuros estudios de proliferación y un examen de los dilemas de política producidos por la existencia de estos tres modelos de proliferación. Del principio que el problema de la proliferación nuclear será un problema crítico en la seguridad internacional en el futuro previsible. A pesar del exitoso acuerdo de 1995 de contar con una extensión permanente del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), habrá conferencias de revisión del TNP
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que evaluarán la implementación del tratado cada cinco años; cada estado miembro puede retirarse legalmente del tratado, bajo la cláusula de "interés nacional supremo", si otorga un aviso de tres meses; y se puede esperar que muchos nuevos estados desarrollen una "capacidad latente de armas nucleares" en la próxima década. De hecho, unos cincuenta y siete estados ahora operan o están construyendo reactores de investigación o energía nuclear, y se ha estimado que alrededor de t reinta países cuentan hoy con la infraestructura industrial y los conocimientos científicos necesarios para construir armas nucleares en caso de accidente si así lo desean. El TNP alienta esta tendencia a largo plazo promoviendo el desarrollo de reactores de potencia a cambio de la imposición de salvaguardias sobre los materiales nucleares resultantes. Esto sugiere que si bien la mayor parte de la atenci ón sobre la proliferación a corto plazo se ha centrado en controlar los materiales nucleares en la antigua Unión Soviética y evitar el pequeño número de proliferadores activos (como Irak, Irán, Libia y Corea del Norte) que actualmente parece tener programas de armas nucleares vigorosos de obtener la bomba, el problema de la proliferación a largo plazo y duradero será garantizar que el número mayor y en continuo crecimiento de estados nucleares latentes mantenga su condición de armas no nucleares. Esto subraya la importancia política de abordar las fuentes de la políticademanda de armas nucleares, en lugar de centrarse principalmente en los esfuerzos para salvaguardar las reservas existentes de materiales nucleares y para restringir el suministro de tecnología de armas específica de los "que tienen" a los "desposeídos". Sin embargo, si mis argumentos y evidencia sobre los tres modelos de proliferación son correctos, cualquier futura estrategia de no proliferación de la demanda enfrentará contradicciones inherentes. Porque, en contraste con las opiniones de académicos que afirman que una teoría real ista tradicional centrada en las amenazas de seguridad explica todos los casos de proliferación y restricción nuclear, creo que los registros históricos sugieren que cada teoría explica algunos casos pasados bastante bien y otros bastante mal. Desafortunadamente, dado que las teorías brindan lecciones diferentes y, a menudo, contradictorias para la política de no proliferación de los EE. UU., Esto sugiere que las políticas diseñadas para abordar un problema futuro de proliferación exacerbarán otras. Como analizo con más detalle a continuación, es probable que surjan tensiones particularmente graves en el futuro entre EE. UU.
El modelo de seguridad: armas nucleares y amenazas internacionales
De acuerdo con la teoría neorrealista de la ciencia política, los estados existen en un sistema internacional anárquico y, por lo tanto, deben confiar en la autoayuda para proteger su soberanía y seguridad nacional. Debido al enorme poder destructivo de las armas nucleares, cualquier estado que busque mantener su seguridad nacional debe mantener un equilibrio frente a cualquier estado rival que desarrolle armas nucleares al obtener acceso a un elemento disuasorio nuclear. Esto puede producir dos políticas. Primero, los estados fuertes hacen lo que pueden: pueden buscar una forma de equilibrio interno adoptando la política costosa, pero autosuficiente, de desarrollar sus propias armas nucleares. Segundo, los estados débiles hacen lo que deben hacer: pueden unirse a una alianza de equilibrio con una potencia nuclear, utilizando la promesa de represalias nucleares por parte de ese aliado como medio de disuasión extendida. Para esos estados, la única opción disponible es adquirir un aliado nuclear, pero la política plantea inevitablemente dudas sobre la credibilidad de las garantías de disuasión ampliadas, ya que la energía nuclear también temería represalias si responde a un ataque contra su aliado. Aunque las armas nucleares también podrían desarrollarse para servir como disuasivos contra abrumadoras amenazas militares convencionales o como herramientas coercitivas para forzar cambios en el status quo, el simple enfoque en las respuestas de los Estados ante las amenazas nucleares emergentes es la explicación más común y parsimoniosa para la energía nuclear proliferación de armas. George Shultz resumió amablemente el argumento: "La proliferación genera proliferación". Cada vez que un estado desarrolla armas nucleares para equilibrarse contra su principal rival, también crea una amenaza nuclear para otro estado en la región, que luego tiene que
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iniciar su propio programa de armas nucleares para mantener su seguridad nacional. Desde esta perspectiva, uno puede imaginar la historia de la proliferación nuclear como una reacción en cadena estratégica. Durante la Segunda Guerra Mundial, ninguno de los principales beligerantes estaba seguro de que el desarrollo de armas nucleares era posible, pero todos sabían que otros estados ya estaban trabajando o podrían estar trabajando para construir la bomba. Este miedo fundamental fue el impulso central para los programas de armas nucleares de Estados Unidos, Gran Bretaña, Alemania, la Unión Soviética y Japón. Estados Unidos desarrolló primero armas atómicas, no porque tuviera mayor demanda de la bomba atómica que estas otras potencias sino, más bien, porque los Estados Unidos invirtieron más en el programa y tomaron las decisiones tecnológicas y organizativas correctas. Después de agosto de 1945, el programa de la Unión Soviética se revigorizó porque los ataques atómicos de EE. UU. Contra Hiroshima y Nagasaki demostraron que las armas nucleares eran técnicamente posibles, y la Guerra Fría que estaba surgiendo significaba que una bomba soviética era un imperativo estratégico. Desde la perspectiva realista, la respuesta soviética fue perfectamente predecible. La solicitud de Josef Stalin a Igor Kurchatov y BL Yannikov en agosto de 1945 aparece como un ejemplo de libro de texto de lógica realista: Una sola demanda de ustedes camaradas. . . . Proporcionarnos armas atómicas en el menor tiempo posible. Sabes que Hiroshima ha sacudido al mundo entero. El saldo ha sido destruido. Proporciona la bomba, eliminará un gran peligro de nosotros. Las decisiones sobre armas nucleares de otros estados también se pueden explicar dentro del mismo marco. Se considera que Londres y París construyeron armas nucleares debido a la creciente amenaza militar soviética y la reducción inherente de la credibilidad de la garantía nuclear estadounidense a los aliados de la OTAN una vez que la Unión Soviética pudo amenazar con represalias contra Estados Unidos. China desarrolló la bomba porque Pekín fue amenazada con un posible ataque nuclear por parte de Estados Unidos al final de la Guerra de Corea y nuevamente durante la crisis del Estrecho de Taiwán a mediados de la década de 1950. Moscú no solo demostró ser un aliado nuclear irresoluto en la década de 1950, sino que la aparición de la hostilidad en las relaciones chino-soviéticas en la década de 1960 animó a Pekín a desarrollar, en palabras de Avery Goldstein, la "seguridad sólida y asequible" de las armas nucleares, desde que los enfrentamientos fronterizos "volvieron a exponer el valor limitado de la disuasión convencional de China". Después de que China desarrollara la bomba en 1964, India, que acababa de librar una guerra con China en 1962, estaba obligada a seguir su ejemplo. La respuesta estratégica de la India a la prueba china llegó una década más tarde, cuando su Comisión de Energía Atómica completó con éxito el largo proceso de investigación y desarrollo requerido para construir y detonar lo que se llamó una "explosión nuclear pacífica" (PNE) en mayo de 1974. Según la lógica realista India ha mantenido una postura nuclear ambigua desde ese momento: construir suficientes materiales y componentes nucleares para un arsenal nuclear de tamaño moderado, pero sin probar ni desplegar armas en el campo, en un inteligente esfuerzo estratégico para disuadir a los chinos, al tiempo que no alienta programas de armas nucleares en otros estados vecinos. Sin embargo, después de la explosión india, el naciente programa de armas pakistaní tuvo que avanzar de acuerdo con la visión realista: enfrentando a un vecino recientemente hostil con armas nucleares y superación militar convencional, era inevitable que el gobierno de Islamabad buscara producir un arma nuclear lo más rápido posible. EXPLICANDO LA RESTRICCIÓN NUCLEAR
Dadas las fuertes capacidades de disuasión de las armas nucleares, ¿por qué un estado renunciaría a tan poderosas fuentes de seguridad? Los principales casos recientes de restricción de armas nucleares también se pueden ver a través del lente proporcionado por el modelo de seguridad si se supone que las amenazas externas a la seguridad pueden cambiar radicalmente o ser reevaluados. El caso de Sudáfrica ha sido analizado con mayor frecuencia en este sentido, con las nuevas amenazas de seguridad que surgieron a mediados de la década de 1970 como la causa del programa de bombas de Sudáfrica y el final de estas amenazas a finales de los años 80 como la causa de su inversión de política. Como explicó el presidente FW de Klerk en su discurso al Parlamento en marzo de 1993, el gobierno de Pretoria vio una creciente "amenaza expansionista soviética para el sur de África"; " Sudáfrica, según la teoría, destruyó su pequeño arsenal de armas nucleares en 1991, debido a la
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reducción radical de las amenazas externas para la seguridad del régimen. En 1989, el riesgo de un ataque liderado por los soviéticos o patrocinado en Sudáfrica fue prácticamente eliminado. El presidente de Klerk citó tres cambios específicos en las amenazas militares en su discurso ante el Parlamento: se había negociado un alto el fuego en Angola; el acuerdo tripartito le otorgó la independencia a Namibia en 1988; y más dramáticamente, "la Guerra Fría había llegado a su fin". Aunque los detalles cambian en diferentes casos, el modelo básico de seguridad también se ha utilizado para explicar otros ejemplos de restricción nuclear. Por ejemplo, tanto Argentina como Brasil se rehusaron a completar los pasos necesarios para unirse a la zona libre de armas nucleares de América Latina (NWFZ) y comenzaron programas activos en la década de 1970 que eventualmente podrían haber producido armas nucleares; sin embargo, su declaración conjunta de 1990 de planes para abandonar sus programas se considera el resultado natural del reconocimiento de que los dos estados, que no habían librado una guerra entre ellos desde 1828, no representaban una amenaza de seguridad fundamental entre sí. Del mismo modo, se ha argumentado que los antiguos estados no rusos de la Unión Soviética que "nacieron nucleares" -Ucrania, Kazajstán, y Bielorrusia-decidieron renunciar a sus arsenales debido a una mezcla de dos argumentos modelo realistas: sus estrechos lazos de larga data con Moscú significaron que estos estados no percibieron a Rusia como una gran amenaza militar para su seguridad y soberanía, y aumentaron la seguridad de los EE. UU. las garantías a estos estados hicieron que su posesión de armas nucleares sea menos necesaria. En resumen, desde la perspectiva de un realista, la restricción nuclear es causada por la ausencia de las amenazas militares fundamentales que producen decisiones positivas de proliferación. IMPLICACIONES POLÍTICAS DEL MODELO DE SEGURIDAD
Varias predicciones y prescripciones básicas fluyen naturalmente de la lógica del modelo de seguridad. Primero, dado que los estados que enfrentan adversarios nucleares eventualmente desarrollarán sus propios arsenales a menos que existan garantías creíbles de alianza con una potencia nuclear, el mantenimiento de los compromisos nucleares de los EE. UU. Con los aliados clave, incluida alguna forma de política continua de primer uso, se considera crucial. Otros esfuerzos para mejorar la seguridad de los posibles proliferadores -como las medidas de fomento de la confianza o las "garantías de seguridad negativas" de que los estados nucleares no usarán sus armas contra estados no nucleares-también pueden ser útiles a corto plazo, pero es probable no ser efectivo a largo plazo, dadas las sospechas inherentes a los rivales potenciales producidos por el sistema internacional anárquico. Bajo la lógica del modelo de seguridad, el TNP es visto como una institución que permite a los estados no nucleares superar un problema de acción colectiva. Cada estado preferiría convertirse en la única potencia de armas nucleares en su región, pero dado que es un resultado poco probable si desarrolla un arsenal nuclear, está dispuesto a evitar la proliferación si, y solo si, sus vecinos siguen siendo no nucleares. El tratado permite que dichos estados ejerzan moderación con una mayor confianza de que sus vecinos harán lo mismo o, como mínimo, que recibirán una advertencia previa suficiente si se produce una ruptura del tratado. De esta lógica se deduce que otros elementos del régimen del TNP deben considerarse mucho menos importantes: específicamente, los compromisos que Estados Unidos y otros estados nucleares hicieron bajo el Artículo VI del tratado -que las potencias nucleares proseguirán "negociaciones de buena fe sobre medidas relacionadas con el cese de la carrera de armamentos nucleares en una fecha temprana y el desarme nuclear" - son simplemente empapa a la opinión pública en países no nucleares. El grado en que los estados nucleares cumplan con estos compromisos del Artículo VI no influirá significativamente en el comportamiento real de los estados no nucleares, ya que no cambiará su e stado de seguridad. Bajo la lógica realista, sin embargo, la política de no proliferación de l os Estados Unidos solo puede ralentizar, no eliminar, la futura propagación de las armas nucleares. Los esfuerzos para frenar el proceso pueden, por supuesto, ser útiles, pero eventualmente serán contrarrestados por dos fuerzas estructurales muy fuertes que crean un impulso inexorable hacia un mundo de numerosos estados con armas nucleares. En primer lugar, el final de la Guerra Fría crea un mundo multipolar más incierto en el que las garantías nucleares estadounidenses se considerarán cada vez menos confiables; segundo, cada vez que un estado desarrolle armas nucleares, aumentará los incentivos estratégicos
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para que los estados vecinos hagan lo mismo. PROBLEMAS Y EVIDENCIA
¿Qué está mal con esta imagen? El modelo de seguridad es parsimonioso; la historia resultante es conceptualmente clara; y la teoría se ajusta a nuestra creencia intuitiva de que los eventos importantes de la historia (como el desarrollo de un arma nuclear) deben tener causas igualmente importantes (como la seguridad nacional). Sin embargo, existe un problema importante con respecto a la evidencia, ya que la historia realista depende principalmente de las declaraciones de motivación de los principales responsables de la toma de decisiones, quienes tienen un gran interés en explicar que las decisiones que tomaron sirvieron al interés nacional; y segundo, una correlación en el tiempo entre el surgimiento de una amenaza de seguridad plausible y la decisión de desarrollar armas nucleares. De hecho, una estrategia intelectual demasiado común en la literatura es observar una decisión sobre armas nucleares y luego trabajar hacia atrás, intentando encontrar la amenaza a la seguridad nacional que "debe" haber causado la decisión. De manera similar, los estudiosos observan con demasiada frecuencia una decisión estatal de no tener armas nucleares y luego retroceden para encontrar el cambio en el entorno internacional que "debe" haber llevado al gobierno a creer que las amenazas a la seguridad nacional estaban disminuyendo radicalmente. Estos problemas sugieren que un análisis más serio abriría la caja negra de la toma de decisiones y examinaría con más detalle cómo los gobiernos realmente tomaron sus decisiones nucleares. Cualquier intento riguroso de evaluar el modelo de seguridad de la proliferación, además, también requiere un esfuerzo para desarrollar explicaciones alternativas, y para evaluar si proporcionan explicaciones más o menos convincentes para las decisiones de proliferación. Las siguientes secciones desarrollan un modelo de política nacional y un modelo de normas de proliferación y evalúan las explicaciones que fluyen de su lógica, frente a los argumentos del modelo de seguridad ofrecidos anteriormente, para algunos casos importantes de proliferación nuclear y restricción nuclear. El modelo de política doméstica: cerdo nuclear e intereses parroquiales UN el segundo modelo de proliferación de armas nucleares se centra en los actores domésticos que
alientan o desalientan a los gobiernos a perseguir la bomba. Ya sea que la adquisición de armas nucleares sirva o no a los intereses nacionales de un estado, es probable que sirva a los intereses burocráticos o políticos parroquiales de al menos algunos actores individuales dentro del estado. Tres tipos de actores aparecen comúnmente en estudios de casos históricos de proliferación: el establecimiento de energía nuclear del estado (que incluye funcionarios en laboratorios estatales y en instalaciones de reactores civiles); unidades importantes dentro del ejército profesional (a menudo dentro de la fuerza aérea, aunque a veces en burocracias navales interesadas en la propulsión nuclear); y políticos en estados en los que los partidos individuales o el público en general favorecen fuertemente la adquisición de armas nucleares. Desafortunadamente, no existe una teoría política doméstica bien desarrollada de la proliferación de armas nucleares que identifique las condiciones bajo las cuales se forman tales coaliciones y se vuelven lo suficientemente poderosas como para producir sus resultados preferidos. La lógica básica de este enfoque, sin embargo, ha sido fuertemente influenciada por la literatura sobre políticas burocráticas y la construcción social de la tecnología con respecto a la adquisición militar en los Estados Unidos y la Unión Soviética durante la Guerra Fría. En esta literatura, los actores burocráticos no son vistos como receptores pasivos de decisiones políticas de arriba hacia abajo; en cambio, crean las condiciones que favorecen la adquisición de armas mediante el fomento de las percepciones extremas de las amenazas extranjeras, la promoción de políticos de apoyo y el cabildeo activo para aumentar los gastos de defensa. Esta visión ascendente se centra en la formación de coaliciones nacionales dentro del complejo científico-militar-industrial. Las ideas iniciales para las innovaciones de armas individuales a menudo se desarrollan dentro de los laboratorios estatales, donde los científicos favorecen la innovación militar simplemente porque es técnicamente emocionante y mantiene el dinero y el prestigio que fluye a sus laboratorios. Esos científicos pueden entonces encontrar, o incluso crear, patrocinadores en el ejército profesional cuyos intereses burocráticos y responsabilidades militares específicas los llevan también a favorecer el sistema de armas en particular. Finalmente, tal coalición construye un apoyo político más amplio dentro de las ramas
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ejecutiva o legislativa al dar forma a las percepciones sobre los costos y beneficios de los programas de armas. Las ideas iniciales para las innovaciones de armas individuales a menudo se desarrollan dentro de los laboratorios estatales, donde los científicos favorecen la innovación militar simplemente porque es técnicamente emocionante y mantiene el dinero y el prestigio que fluye a sus laboratorios. Esos científicos pueden entonces encontrar, o incluso crear, patrocinadores en el ejército profesional cuyos intereses burocráticos y responsabilidades militares específicas los llevan también a favorecer el sistema de armas en particular. Los realistas reconocen que los actores políticos domésticos tienen intereses parroquiales, por supuesto, pero argumentan que tales intereses solo tienen una influencia marginal en cuestiones cruciales de seguridad nacional. El resultado de batallas burocráticas, por ejemplo, bien puede determinar si un estado construye 500 o 1000 ICBM o enfatiza submarinos o bombarderos estratégicos en su arsenal nuclear; pero pronto surgirá un fuerte consenso entre los actores domésticos sobre la necesidad de responder en especie cuando un adversario potencial adquiera armas nucleares. En contraste, desde esta perspectiva de política interna, los programas de armas nucleares no son soluciones obvias o inevitables a los problemas de seguridad internacional; en cambio, los programas de armas nucleares son soluciones que buscan un problema al que apegarse para justificar su existencia. Posibles amenazas para un estado ' Sin lugar a dudas, la seguridad existe en el sistema internacional, pero en este modelo, las amenazas internacionales se consideran más maleables y más sujetas a interpretación, y por lo tanto pueden producir una variedad de respuestas de los actores nacionales. Por lo tanto, las amenazas de seguridad no son la causa central de las decisiones sobre armas según este modelo: son meras ventanas de oportunidad a través de las cuales los intereses parroquiales pueden saltar. PROLIFERACIÓN REVISADA: DIRIGIENDO EL ROMPECABEZAS INDIA
El caso histórico que más encaja con el modelo de política doméstica es la experiencia de armas nucleares de la India. En contraste con la breve explicación del realista descrita anteriormente, una mirada más cercana a la historia del programa indio revela que no había consenso entre los funcionarios de Nueva Delhi sobre la necesidad de tener un elemento de disuasión nuclear como respuesta a la prueba nuclear china de 1964. Si ese hubiera sido el caso, de acuerdo con la lógica realista, uno de los dos eventos habría ocurrido. Primero, un programa de armas de choque podría haberse iniciado; sin embargo, no hay evidencia de que se haya iniciado dicho programa de emergencia, y de hecho, dado el estado relativamente avanzado de la energía nuclear india en ese momento, tal esfuerzo podría haber producido un arma nuclear para mediados y finales de la década de 1960, relativamente pronto después de la prueba china, en lugar de en 1974. Segundo, los líderes en Nueva Delhi podrían haber hecho un esfuerzo concertado para adquirir garantías nucleares de los Estados Unidos, la Unión Soviética u otras potencias nucleares. Los funcionarios indios, sin embargo, no adoptaron una política consistente para buscar garantías de seguridadtes: en las discusiones diplomáticas después de la prueba china, los funcionarios rechazaron la idea de garantías bilaterales porque no estarían de acuerdo con la condición de no alineados de la India, se negaron a considerar bases extranjeras en la India para apoyar un compromiso nuclear y públicamente cuestionaron si cualquier multilateral o bilateral la garantía podría considerarse creíble. En lugar de producir un esfuerzo indio unido para adquirir un elemento de disuasión nuclear, la prueba nuclear china produjo una batalla burocrática prolongada, librada dentro de la élite política y el establecimiento de energía nuclear de Nueva Delhi, entre los actores que querían que la India desarrollara una capacidad de armas nucleares lo antes posible. y otros actores que se opusieron a una bomba india y apoyaron el desarme nuclear mundial y más tarde la membresía india en el TNP. Poco después de la prueba nuclear china, por ejemplo, el primer ministro Lai Bahadur Shastri argumentó en contra del desarrollo de un arsenal atómico indio, en parte porque los costos estimados ($ 42-84 millones) se consideraron excesivos; Homi Bhabba, el jefe de la Comisión de Energía Atómica (AEC), sin embargo, presionó fuertemente para el desarrollo de la capacidad de armas nucleares, Aunque Shastri siguió oponiéndose al desarrollo de armas y reprendió a los legisladores en los debates del Congreso por citar las estimaciones de costos excesivamente optimistas de Bhabba, se comprometió con los miembros a favor de la bomba del Partido del Congreso y el lid erazgo de AEC,
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acordando crear un proyecto clasificado para desarrollar una habilidad para detonar un PNE dentro de los 6 meses de cualquier decisión política final. Sin embargo, incluso este compromiso duró poco, ya que el sucesor de Bhabba en el AEC, Vikram Sarabhai, se opuso al desarrollo de cualquier explosivo nuclear indio, ya sea que se los llamara PNE o bombas, y ordenó detener el programa de preparación del PNE. Después de la muerte de Sarabhai en 1971, los científicos a favor de las bombas en la AEC comenzaron a presionar al primer ministro Indira Gandhi y desarrollaron una alianza con laboratorios de defensa cuya participación era necesaria para fabricar los lentes explosivos para una prueba nuclear. Desafortunadamente, no existe una evidencia firme sobre por qué Gandhi decidió aprobar la recomendación de los científicos de construir y probar un dispositivo nuclear indio "pacífico": de hecho, incluso los científicos nucleares que presionaron para la prueba de mayo de 1974 ahora reconocen que es imposible saber si Gandhi respondía principalmente a motivos domésticos, ya que no hizo preguntas en las reuniones secretas críticas a principios de 1974 ni explicó por qué aprobó sus recomendaciones de PNE. Sin embargo, varias observaciones sobre la decisión sugieren que se abordan cuestiones políticas internas, en lugar de contrarrestar las amenazas a la seguridad internacional, fueron primordiales. En primer lugar, es importante reconocer que la decisión fue tomada por el Primer Ministro Gandhi, con el asesoramiento de un círculo muy pequeño de asesores personales y científicos del establishment nuclear. Los principales funcionarios de defensa y asuntos exteriores de la India no participaron en la decisión inicial de preparar el dispositivo nuclear ni en la decisión final de probarlo: no se preguntó a los servicios militares cómo afectarían las armas nucleares a sus planes de guerra y doctrinas militares; Según los informes, el Ministro de Defensa fue informado, pero no consultado, sobre la decisión final de la prueba solo 10 días antes de la explosión del 18 de mayo; al Ministro de Asuntos Exteriores simplemente se le dio un aviso de 48 horas de la detonación. Este patrón sugiere que los argumentos de seguridad eran de importancia secundaria, y como mínimo, no se analizaron o debatieron a fondo antes de la prueba nuclear. Segundo, la posterior ausencia de un programa sistemático para el desarrollo y prueba de armas nucleares o PNE, y la falta de preparación de Nueva Delhi para la terminación inmediata de la asistencia nuclear del Canadá, sugieren que la decisión se tomó rápidamente, incluso con prisa, y por lo tanto se pudo haber enfocado más sobre preocupaciones políticas inmediatas más que sobre la seguridad a largo plazo o los intereses energéticos. En tercer lugar, es importante reconocer que el apoyo interno al gobierno de Gandhi había caído a un mínimo histórico a fines de 1973 y principios de 1974 debido a una prolongada y severa recesión interna, el estallido de disturbios a gran escala en varias regiones, y los efectos persistentes de la fragmentación del gobernante Partido del Congreso. Desde una perspectiva de política doméstica, sería muy sorprendente para un político con tales problemas resistir lo que ella sabía que era una gran oportunidad para aumentar su posición en las encuestas de opinión pública y para distender un tema sobre el que había sido criticada por sus oponentes nacionales. De hecho, las consecuencias domésticas de la prueba fueron muy gratificantes: la detonación nuclear ocurrió durante el gobierno ' una ofensiva sin precedentes contra los trabajadores del ferrocarril en huelga y contribuyó a un gran aumento en el apoyo al gobierno de Gandhi. Encuestas de opinión pública indias tomadas en junio de 1974 informaron, por ejemplo, que un 91 por ciento de la población alfabetizada de adultos sabía de la explosión y el 90 por ciento de esas personas respondieron afirmativamente cuando se les preguntó si estaban "personalmente orgullosos de este logro". El resultado general fue que el apoyo público a la Sra. Gandhi aumentó en un tercio en el mes posterior a la prueba nuclear según el Instituto Indio de Opinión Pública, llevando al Instituto a concluir que "tanto ella [Gandhi] como el Partido del Congreso han sido restaurado a la confianza de la nación ". Estos argumentos que vinculan los procesos de toma de decisiones y los resultados internos con las causas potenciales de la proliferación claramente no prueban que el modelo de política doméstica proporcione la explicación correcta del caso de la India. Pero sí constituyen una evidencia más sólida que la ofrecida en la literatura para respaldar una explicación del modelo de seguridad, y proporcionan una respuesta a lo que de otro modo sería la muy desconcertante ocurrencia de un estado (India) nodesarrollar la bomba durante diez años después de que un rival (China) probara un arma y luego cambiara su política de proliferación y desarrollara y probara un arma menos de tres años después de que atacara y desmembrara a su otro estado rival (Pakistán). A la luz del modelo de política nacional, la naturaleza inusual de la política india sobre armas nucleares desde la prueba de
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1974 también se vuelve más comprensible; parece menos como una estrategia calculada de ambigüedad nuclear y más como una racionalización política para capacidades militares latentes desarrolladas por otras razones. Finalmente, desde la perspectiva del modelo nacional, la prueba de 1974 y la posterior construcción de capacidades de armas nucleares significativamente mayores no se consideran símbolos orgullosos del éxito de un programa de seguridad nacional indio; en cambio, son símbolos del fracaso de la industria de la energía nuclear civil india, que se vio obligada a formar una alianza con el lobby pro-bomba para justificar su existencia y financiación después de no evitar los excesos de costos y prevenir problemas de seguridad en su energía doméstica programa. DESARROLLO Y DENUCLEARIZACIÓN: REVISIÓN DE SUDÁFRICA
Desde la perspectiva del modelo nacional, uno esperaría que las reversiones de las decisiones sobre armamentos ocurran no cuando disminuyen las amenazas externas, sino cuando hay cambios políticos internos importantes. Hay una serie de razones por las cuales los cambios puramente internos pueden producir moderación: un nuevo gobierno tiene la oportunidad de cambiar de rumbo más fácilmente porque puede culpar a las políticas fallidas del régimen anterior; los actores con intereses parroquiales en favor de los programas de armas pueden perder luchas internas con actores nuevos con otros intereses; y el gobierno saliente puede temer que el gobierno entrante no sea un custodio confiable de las armas nucleares. Sin embargo, es importante señalar que cada una de estas vías domésticas para la contención puede ser relativamente independiente de los cambios en las amenazas a la seguridad internacional. Una interpretación bastante diferente del programa de armas de Sudáfrica surge cuando se reexamina la historia con un enfoque en los intereses políticos nacionales más que en la seguridad nacional. Por ejemplo, la explicación pública del presidente de Klerk para el programa hizo hincapié en que fue causada por la necesidad de disuadir "una amenaza expansionista soviética al sur de África", especialmente después de que las fuerzas militares cubanas intervinieron en Angola en octubre de 1975. Sin embargo, la investigación preliminar necesaria para desarrollar los dispositivos nucleares se iniciaron dentro de la Junta de Energía Atómica de Sudáfrica en 1971, bajo la autoridad independiente del Ministro de Minas; en mayo de 1974, se probó en secreto un modelo no nuclear de un artefacto explosivo tipo pistola; y más tarde en 1974, después de conocerse los resultados de esta prueba, El primer ministro John Voster aprobó planes para construir una pequeña cantidad de artefactos explosivos y para construir un sitio de prueba secreto en el desierto de Kalahari. Tal evidencia apoya fuertemente las afirmaciones de científicos sudafricanos de que el programa nuclear fue diseñado originalmente para producir PNE, y fue defendido dentro del gobierno por las industrias de energía y minería de Sudáfrica para mejorar su posición en círculos científicos internacionales y ser utilizado en la minería. Esta explicación del origen del programa nuclear ayuda a su vez a explicar la doctrina nuclear sudafricana, que de otro modo parece tan extraña, como un desarrollo post hoc utilizado para explotar dispositivos que se desarrollaron originalmente para otros fines. (La prueba de un dispositivo nuclear en caso de una invasión soviética podría, después de todo, reducir la probabilidad de una intervención estadounidense y supondría un gran riesgo para el uso de armas nucleares soviéticas.) Los altos funcionarios del programa han declarado, por ejemplo, que no se consultó al ejército sobre el diseño de la bomba y sobre consideraciones operacionales, como el tamaño y peso de los dispositivos, no se tuvieron en cuenta. Como resultado, el primer dispositivo nuclear sudafricano era realmente demasiado grande para ser entregado por un avión y tuvo que ser rediseñado porque no cumplía con los estándares de seguridad y confiabilidad establecidos por Armscor, la organización de ingeniería dirigida por el ejército sudafricano, que se hizo cargo del programa nuclear en 1978. El momento y los detalles de las acciones relacionadas con la decisión de desmantelar y destruir las existencias de bombas existentes también sugieren que las consideraciones políticas internas fueron críticas. En septiembre de 1989, De Klerk fue elegido presidente e inmediatamente solicitó un informe de alto nivel sobre la posibilidad de desmantelar los seis dispositivos nucleares existentes. Es importante señalar que esta solicitud llegó antes de que la Guerra Fría quedara sin ambigüedades (el Muro de Berlín cayó en noviembre de 1989), y que la acción de De Klerk fue considerada por los funcionarios en Sudáfrica como una señal de que ya había decidido abandonar las armas programa. Aunque las posibles preocupaciones sobre quién heredaría las armas nucleares rara vez se discuten
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en los fundamentos públicos de la decisión de desmantelamiento, las acciones del gobierno de De Klerk hablaban más fuerte que sus palabras: antes de que las inspecciones del OIEA pudieran realizarse para verificar las actividades, y todos los planes del programa nuclear, el historial de decisiones y los documentos de aprobación y diseño se quemaron antes del anuncio público de la existencia del programa. Este fue un paso muy inusual y sugiere fuertemente que el miedo al control del ANC de las armas nucleares (y tal vez también la preocupación por la posible captura de los extremistas blancos) fue fundamental en la decisión. También se puede considerar que la política interna desempeña papeles críticos en otros casos de restricción nuclear. En Argentina y Brasil, por ejemplo, el cambio clave que explica el cambio de la competencia nuclear a la restricción cooperativa en la década de 1980 no pudo haber sido una reducción importante de las amenazas a la seguridad, ya que no hubo tal reducción. De hecho, una visión realista tradicional predeciría que la experiencia de la Guerra de las Malvinas / Falklands de 1982 -en la que Argentina fue derrotada por una potencia nuclear, Gran Bretaña- habría alentado fuertemente las ambiciones nucleares de Argentina. En cambio, el cambio importante fue la aparición de regímenes domésticos liberalizadores en ambos estados, gobiernos respaldados por coaliciones de actores, como bancos, empresas orientadas a la exportación, y las agencias monetarias estatales, que valoran el acceso libre de obstáculos a los mercados internacionales y se oponen a las empresas de defensa y energía económicamente improductivas. Los programas nucleares que funcionaban como feudos y servían a los intereses de los burócratas de la industria atómica y los militares fueron abandonados por los nuevos regímenes civiles con un fuerte apoyo de coaliciones liberalizadoras. IMPLICACIONES POLÍTICAS DEL MODELO DE POLÍTICA DOMÉSTICA
Con respecto a la política de no proliferación de los Estados Unidos, un enfoque de política interna advierte las modestas expectativas sobre la influencia de los EE. UU. Y exige un conjunto más amplio de esfuerzos diplomáticos. Las modestas expectativas están en orden, ya que los factores clave que influyen en las decisiones son de origen nacional y, por lo tanto, están fuera del control de la política de los EE. UU. Sin embargo, un conjunto más diverso de herramientas podría ser útil para ayudar a crear y potenciar coaliciones nacionales que se opongan al desarrollo o mantenimiento de arsenales nucleares. Se podría incluir una variedad de actividades en una estrategia de no proliferación centrada en el hogar. Las instituciones financieras internacionales ya exigen que los recortes en los gastos milit ares se incluyan en los paquetes de condicionalidad para los beneficiarios de la ayuda. Los vínculos de condicionalidad más directos con los programas nucleares -como deducir el presupuesto estimado de cualquier programa sospechoso de investigación y desarrollo de los préstamos del FMI o de los Estados Unidos a un país- podrían aumentar la oposición interna a tales programas. Proporcionar información técnica y municiones intelectuales a los actores nacionales, alentando estimaciones más precisas de los costos económicos y ambientales de los programas de armas nucleares y destacando los riesgos de accidentes nucleares, podría atraer a nuevos miembros a coaliciones antiproliferación. Además, los esfuerzos para alentar el estricto control civil de los militares, a través de reformas educativas y organizacionales, podría ser productivo, especialmente en los estados en los que los militares tienen la capacidad de crear programas nucleares secretos (como Brasil en la década de 1980) para servir a sus intereses parroquiales. Finalmente, los intentos de los Estados Unidos de proporcionar fuentes alternativas de empleo y prestigio a los actores nacionales que de otra manera podrían encontrar atractivos los programas de armas podrían disminuir los incentivos nucleares. En la medida en que las organizaciones militares profesionales apoyan la proliferación nuclear, alentar su participación en otras actividades militares (como la participación paquistaní en operaciones de mantenimiento de la paz o el papel de la Armada Argentina en el Golfo Pérsico) podría disminuir dicho apoyo. Cuando los actores clave son funcionarios de laboratorio y científicos, asistencia en programas de investigación y desarrollo no nucleares (como en los Estados Unidos actuales). Una perspectiva diferente sobre el papel del TNP también surge del modelo de política nacional. El régimen del TNP no es solo un dispositivo para aumentar la confianza de los Estados sobre los límites de los programas nucleares de sus adversarios potenciales; también es una herramienta que puede ayudar a empoderar a los actores nacionales que se oponen al desarrollo de armas nucleares. Las negociaciones del NPT y las conferencias de revisión crean una élite bien ubicada en los
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ministerios de defensa y exteriores con considerables intereses burocráticos y personales para mantener el régimen. El OIEA crea capacidades de supervisión e incentivos para la aplicación de medidas contra actividades no reglamentadas dentro de las propias organizaciones de energía nuclear del estado. La red de organizaciones no gubernamentales creadas en torno al tratado respalda grupos similares de presión antiproliferación en cada estado. Según este modelo, el compromiso de los Estados Unidos en virtud del Artículo VI de trabajar para la eliminación final de las armas nucleares es importante debido al impacto que puede tener el comportamiento de los Estados Unidos y otras potencias nucleares en los debates nacionales en los Estados no nucleares. Si Estados Unidos originalmente firmó o no el Artículo VI simplemente para aplacar la opinión interna en estados no nucleares no es importante; lo importante es que la pérdida de esta herramienta de pacificación podría influir en los resultados de los posibles proliferadores. En debates futuros dentro de tales estados, los argumentos de los actores antinucleares -que los programas de armas nucleares no sirven a los intereses de sus estados- pueden ser más fácilmente contrarrestados por los actores a favor de las bombas cada vez que puedan señalar acciones específicas de la aviación nuclear. poderes, tales como la negativa a prohibir las pruebas nucleares o el mantenimiento de las doctrinas nucleares de primer uso, que destacan la continua dependencia de estos estados de la disuasión nuclear. El modelo de normas: símbolos nucleares e identidad del estado
Un tercer modelo se centra en las normas relativas a la adquisición de armas, al considerar que las decisiones nucleares cumplen importantes funciones simbólicas, tanto la configuración como la identidad del estado. Según esta perspectiva, el comportamiento del estado no está determinado por cálculos fríos de los líderes sobre los intereses de seguridad nacional o sus intereses burocráticos parroquiales, sino más bien por normas más profundas y creencias compartidas sobre qué acciones son legítimas y apropiadas en las relaciones internacionales. Dada la importancia del tema y la gran literatura normativa en materia de ética y legislación sobre el uso de armas nucleares, es sorprendente que se haya prestado tan poca atención al "simbolismo nuclear" y al desarrollo de normas internacionales relativas a la adquisición de armas nucleares. . Sin embargo, los sociólogos y politólogos han estudiado el surgimiento y la influencia de las normas internacionales en otras áreas sustantivas, y sus ideas pueden conducir a una perspectiva alternativa valiosa sobre la proliferación. Dentro de la sociología, la literatura del "nuevo institucionalismo" sugiere que las organizaciones e instituciones modernas a menudo llegan a parecerse entre sí (lo que se llama isomorfismo institucional) no por selección competitiva o aprendizaje racional, sino porque las instituciones se imitan mutuamente. Desde esta perspectiva sociológica, las organizaciones militares y sus armas pueden concebirse como funciones de servicio similares a las de banderas, aerolíneas y equipos olímpicos: son parte de lo que los estados modernos creen que deben poseer para ser estados legítimos y modernos. Air Malawi, Royal Nepal Airlines y Air Myanmar no se crearon porque son medios de transporte rentables ni porque los grupos de presión nacionales presionaron para su desarrollo, sino más bien porque los líderes del gobierno creían que una línea aérea nacional es algo que los estados modernos deben tener. ser estados modernos. Los estados muy pequeños y pobres, sin un número significativo de científicos, tienen, sin embargo, juntas científicas patrocinadas por el gobierno. Desde una nueva perspectiva institucionalista, tales similitudes no son el resultado de la lógica funcional (acciones diseñadas para servir a objetivos nacionales o internacionales); son el producto de creencias compartidas sobre lo que es un comportamiento legítimo y moderno. Dentro de la ciencia política, una literatura relacionada ha evolucionado con respecto al desarrollo y la difusión de las normas dentro de los regímenes internacionales. Aunque rara vez se ha aplicado esta perspectiva normativa al problema de la proliferación, los estudiosos han estudiado fenómenos tan importantes como la propagación mundial del anticolonialismo, la abolición de la trata de esclavos africanos, la eliminación casi total de la piratería en el mar y las limitaciones al uso de armas químicas. Hay un conjunto diverso de ideas que emergen en este campo, produciendo un debate valioso sobre el papel de las normas globales, pero no una teoría bien desarrollada sobre su influencia causal. Sin embargo, como cabría esperar de los científicos políticos, se considera que la coerción y el poder juegan un papel más importante en la difusión de las normas que en la literatura de los
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sociólogos. Las presiones normativas pueden comenzar con las acciones de actores emprendedores no estatales, pero sus creencias solo tienen una influencia significativa una vez que los poderosos actores estatales se unen a la causa. La oposición religiosa y liberal a la esclavitud, por ejemplo, era claramente importante para alimentar las preferencias de los líderes estadounidenses y británicos en el siglo XIX, pero tales opiniones no se habrían convertido fácilmente en una norma internacional sin las bayonetas del Ejército del Potomac en Gettysburg o el buques de la Armada británica patrullando alta mar entre África y Brasil. Del mismo modo, las creencias normativas sobre las armas químicas eran importantes para crear restricciones legales contra su uso en la guerra; sin embargo, la norma fue significativamente reforzada en momentos críticos por el temor a represalias en especie y por la disponibilidad de otras armas que los líderes militares creían que eran más efectivas en el campo de batalla. Los argumentos de los sociólogos destacan la posibilidad de que los programas de armas nucleares cumplan funciones simbólicas que reflejen las percepciones de los líderes sobre el comportamiento apropiado y moderno. La literatura de ciencias políticas nos recuerda, sin embargo, que tales símbolos a menudo son impugnados y que las normas resultantes se difunden por el poder y la coacción, y no solo por la fuerza de las ideas. Ambas ideas iluminan útilmente el fenómeno de la proliferación nuclear. Las normas existentes sobre la no adquisición de armas nucleares (como las integradas en el TNP) no podrían haber sido creadas sin el fuerte apoyo de los estados más poderosos del sistema internacional, que creían que las normas servían a sus estrechos intereses políticos. Sin embargo, una vez que el esfuerzo fue exitoso, estas normas dieron forma a los estados las identidades y expectativas e incluso los actores poderosos se vieron limitados por las normas que habían creado. La historia de la proliferación nuclear es particularmente interesante a este respecto porque ha surgido una importante discontinuidad -un cambio en las normas nucleares- como resultado del régimen del TNP. Aunque muchos casos individuales de decisiones sobre armas nucleares mencionan la creencia de que la adquisición nuclear aumentará el prestigio internacional del estado, tal prestigio ha sido visto simplemente como un medio razonable, aunque difuso, utilizado para mejorar la influencia y seguridad internacional del estado. Lo que falta en estos análisis es una comprensión de por qué y cómo se otorgan a las acciones significado simbólico: por qué algunos actos de armas nucleares se consideran prestigiosos, mientras que otros producen oprobio, y cómo esas creencias cambian con el tiempo? ¿Por qué, por ejemplo, las pruebas nucleares se consideraron prestigiosas y legítimas en la década de 1960, pero hoy en día se consideran ilegítimas e irresponsables? La comprensión del régimen NPT es crítica aquí, porque parece haber cambiado la norma sobre qué actos otorgan prestigio y legitimidad a partir de la noción de los años sesenta de unirse al "club nuclear" con el concepto de los 90 de unirse al "club de naciones que se adhiere al TNP". Además, la relevancia de las normas que se hicieron explícitas en el tratado de TNP ha cambiado con el tiempo. Estos argumentos quizás se apoyen mejor al contrastar dos casos -la decisión francesa de construir y probar armas nucleares y la decisión ucraniana de abandonar su arsenal nuclear- en las q ue las percepciones de legitimidad y prestigio parecen haber tenido una gran influencia, aunque con diferencias resultados. PROLIFERACIÓN REVISADA: POLÍTICA FRANCESA DE GRANDEUR Y ARMAS Según la teoría realista, la decisión francesa de desarrollar armas nucleares tiene una explicación muy simple: en la década de 1950, la Unión Soviética era una grave amenaza militar para la seguridad nacional francesa, y la mejor alternativa para construir una dependencia independiente del arsenal con la garantía nuclear de los Estados Unidos para la OTAN fue descartada luego de que el desarrollo soviético de una segunda capacidad segura de ataque redujera la credibilidad de cualquier amenaza nuclear estadounidense de primer uso. Según esta explicación, la necesidad de un arsenal francés se vio impulsada por la Crisis de Suez de 1956, cuando París se vio obligada a retirar sus fuerzas de intervención militar tras una amenaza nuclear de Rusia y bajo la presión económica de los EE. UU. "La humillación de Suez de 1956 fue decisiva", escribe David Yost. "Esose sintió que una capacidad de armas nucleares reduciría la dependencia de Francia de los EE. UU. y su vulnerabilidad al chantaje soviético ". El argumento central realista para las armas nucleares francesas se expresó claramente en la pregunta retórica que Charles de Gaulle le hizo a Dwight Eisenhower en 1959: [¿Los futuros presidentes de EE. UU.] corren el riesgo de devastar las ciudades estadounidenses para que Berlín,
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Bruselas y París permanezcan libres? " Sin embargo, esta explicación de la política nuclear francesa no resiste muy bien ni a la evidencia existente ni a la lógica. De hecho, las dos decisiones más críticas al iniciar el programa de armas: la decisión del primer ministro Mendes-Francia de diciembre de 1954 de iniciar un programa secreto de investigación de armas nucleares dentro del Comisariato áenergie atomique (CEA) y la autorización del Ministerio de Defensa de mayo de 1955 fondos para ser transferidos a la CEApara el desarrollo de un prototipo de arma, anterior a la Crisis de Suez de 1956. Además, como ha argumentado Lawrence Scheinman, de ninguna manera está claro por qué los líderes franceses pensarían que la experiencia traumática de Suez podría haberse evitado si hubiera existido un arsenal nuclear francés independiente, ya que Gran Bretaña también se había visto obligada a retirarse del intervención en Egipto bajo presión de los Estados Unidos y la Unión Soviética, a pesar de que posee armas nucleares. Un simple ejercicio de lógica comparativa también genera dudas sobre el modelo de seguridad. Si la causa crítica de la proliferación en Francia fue la falta de credibilidad de las garantías nucleares de los Estados Unidos dada la creciente amenaza soviética a mediados de la década de 1950, ¿por qué otros Estados con capacidad nuclear en Europa enfrentaron amenazas de seguridad similares en ese momento? no también desarrollar armas nucleares? Si uno siquiera examina brevemente la lista de todos los estados con capacidad nuclear en Europa que estaban amenazados por el poder militar soviético y tenía razones para dudar de la credibilidad del compromiso de primer uso de los Estados Unidos, Francia aparece sola en el lado de la proliferación nuclear del libro mayor ; Alemania Occidental, los Países Bajos, Italia, Suiza, Bélgica, Noruega y Suecia estaban todos en el lado de la restricción nuclear. Esto presenta un rompecabezas para el modelo de seguridad, ya que la amenaza convencional y nuclear de la Unión Soviética para la mayoría de la seguridad de estos estados era al menos tan grande como la amenaza soviética para Francia; la garantía nuclear estadounidense no debería haber sido considerada más creíble por aquellos estados que habían sido enemigos o neutrales de EE. UU. en la Segunda Guerra Mundial, en comparación con Francia, un aliado estadounidense de larga data, que Estados Unidos había ayudado mucho una vez que ingresó la guerra en 1941. Una explicación más fuerte de la decisión francesa de construir armas nucleares surge cuando uno se enfoca en las percepciones de los líderes franceses sobre el significado simbólico de la bomba. La creencia de que la energía nuclear y las armas nucleares estaban profundamente vinculadas a la posición de un estado en el sistema internacional ya estaba presente en 1951, cuando se propuso el primer plan quinquenal francés con el propósito declarado de "garantizar que en 10 años" tiempo Francia seguirá siendo un país importante ". Francia salió de la Segunda Guerra Mundial en una posición inusual: fue un vencedor liberado cuyas capacidades militares y posición internacional no eran en absoluto comparables con el poder y el estatus que tenía antes de la guerra. Por lo tanto, no debería sorprender que los gobiernos de la Cuarta y de la Quinta República exploraran vigorosamente los medios alternativos para devolver a Francia a su estatus histórico de gran potencia. Después de la guerra, el esfuerzo inicial de Francia para restaurar su empañado prestigio se centró en la lucha por aferrarse a un imperio en el extranjero, sin embargo, como bien lo ha expresado Michel Martin, "cuando se abrió el telón sobre la dominación colonial, quedó claro que el paísla grandeza tenía que nutrirse de otras fuentes ". Después de 1958, la crisis argelina contribuyó en gran medida a la obsesión de Charles de Gaulle con las armas nucleares como fuente de la grandeza francesa.e independencia Por el contrario, de Gaulle parecía menos preocupado acerca de si las fuerzas nucleares francesas podrían proporcionar una disuasión adecuada contra la amenaza militar soviética. Por ejemplo, durante la crisis de Berlín de 1958 (antes de la prueba de armas nucleares francesa de 1960) y la crisis cubana de 1962 (después de la prueba, pero antes de que las fuerzas nucleares francesas estuvieran operando), de Gaulle expresó gran confianza en que los soviéticos no arriesgarían una ataque a la OTAN Europa. Wilfred Kohl también informa sobre un incidente revelador en el que un estratega militar francés envió a De Gaulle una copia de un libro sobre la doctrina nuclear francesa y De Gaulle respondió: "agradeciendo al hombre su interesante análisis de cuestiones estratégicas, pero recalcando que para él el centro y, claramente, el único tema importante era: "¿Francia seguirá siendo Francia?" "Para De Gaulle, la bomba atómica era un símbolo dramático de la independencia francesa y, por lo tanto, era necesario que Francia siguiera siendo vista, por sí misma y por otros, como una gran potencia. Le confió al presidente Dwight Eisenhower en 1959:
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Una Francia sin responsabilidad mundial sería indigna de sí misma, especialmente a los ojos de los franceses. Es por esta razón que ella desaprueba a la OTAN, que le niega una participación en la toma de decisiones y que se limita a Europa. Es por esta razón también que tiene la intención de dotarse de un armamento atómico. Solo de esta manera nuestra defensa y nuestra política exterior pueden ser independientes, lo cual valoramos por encima de todo lo demás. Cuando se considera que el arsenal de armas nucleares francés desempeña principalmente funciones simbólicas, se vuelven más comprensibles algunos aspectos desconcertantes de la historia de la política atómica francesa. Las repetidas declaraciones gaullistas de que las armas nucleares francesas deben tener capacidades mundiales y deben apuntar en todas las direcciones ("tous azimuts") no se ven como el producto de amenazas a la seguridad provenientes de todas las direcciones, sino porque solo esa política podría ser lógicamente consistente con la grandeza global e independencia De manera similar, la doctrina estratégica francesa de "disuasión proporcional" contra la Unión Soviética durante la Guerra Fría -que amenaza con una destrucción más limitada en un ataque de represalia que los Estados Unidos bajo su doctrina de focalización- se considera producida, no por la posición geográfica de Francia o recursos económicos limitados, sino más bien porque la disuasión de la Unión Soviética era una justificación, y nunca el propósito principal de su arsenal. Finalmente, se considera que la profunda reticencia francesa a detener los ensayos nucleares a mediados de la década de los 90 se produce, no solo por las preocupaciones expresadas sobre la modernización de las armas y la seguridad de las ojivas, sino también porque los líderes parisinos perciben las pruebas de armas como potentes símbolos de la identidad francesa y el estado como un gran poder. RESTRICCIONES REVISADAS: EL NPT Y EL CASO DE UCRANIA
Existen fuertes contrastes entre las decisiones nucleares francesas en la década de 1950 y las decisiones nucleares ucranianas en los años noventa. Cuando la Unión Soviética colapsó en 1991, una Ucrania independiente era "nuclear" con más de 4.000 armas nucleares en su territorio o bajo su suelo. En noviembre de 1994, sin embargo, la Rada en Kiev votó abrumadoramente para unirse al TNP como un estado no nuclear, y todas las armas fueron retiradas del territorio ucraniano en junio de 1996. Esta decisión de renunciar a un arsenal nuclear es desconcertante desde la perspectiva realista: después de todo, varios académicos realistas prominentes sostuvieron que dada la historia del comportamiento expansionista ruso y las continuas tensiones sobre Crimea y el tratamiento de las minorías rusas, la independencia de Ucrania era seriamente amenazado, y además argumentó que las armas nucleares eran la única solución racional a esta amenaza a la seguridad. La decisión de desarme también es desconcertante desde una perspectiva de política doméstica tradicional. A pesar de las trágicas consecuencias del accidente de Chernobyl, las encuestas de opinión pública en Ucrania mostraron un apoyo cada vez mayor para mantener las armas nucleares en 1992 y 1993: las encuestas mostraron apoyo para un arsenal independiente que aumentó del 18 por ciento en mayo de 1992 al 36 por ciento en marzo de 1993. tanto como 45 por ciento en el verano de 1993. Entender la decisión de Ucrania de eliminar su arsenal nuclear requiere que se centre más la atención en el papel que desempeñan las nuevas normas de no proliferación del TNP en cuatro aspectos fundamentales. Primero, los políticos ucranianos inicialmente adoptaron posiciones antinucleares como una forma de reforzar las pretensiones de Kiev de soberanía nacional. En uno de sus primeros esfuerzos para afirmar una política exterior independiente de Moscú, Ucrania intentó acceder al TNP como un estado no nuclear a principios de 1990, intentando utilizar la membresía del TNP como una forma de separarse de la Unión Soviética. En julio de 1990, esta política se puso de relieve cuando el parlamento de Kiev emitió su Declaración de Soberanía. Incrustado en declaraciones sobre el derecho de Ucrania a participar como miembro de pleno derecho en todos los acuerdos sobre "paz y seguridad internacionales" fue la proclamación de que Ucrania "se convertiría en un estado neutral que no participa en los bloques militares y que se adhiere a tres principios no nucleares: no mantener, producir o adquirir armas nucleares". Esta declaración extraordinaria fue un recurso diseñado para apoyar el reclamo de Kiev de independencia de la Unión Soviética, en lugar de un plan que establezca la estrategia a largo plazo de Ucrania: de hecho, fue aprobado por una votación de 355-4, sin un amplio debate, por el parlamento en el cual los comunistas conservadores
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(muchos de los cuales más tarde tomarían posiciones pro nucleares) todavía ocupaban la mayoría de los escaños. Sin embargo, la declaración impuso la responsabilidad de incumplir un compromiso internacional con los políticos y académicos que luego pidieron mantener un arsenal, y es revelador que incluso muchos de los analistas más agresivos defendieron desde entonces defender el arsenal de manera temporal hasta que se pudieran encontrar otras fuentes de seguridad. En segundo lugar, aunque los funcionarios ucranianos siguieron interesados en mejorar el prestigio internacional del estado, la fuerza del régimen del TNP creó una historia en la que los ejemplos más recientes de estados nucleares nuevos o potenciales eran los llamados "estados canallas" como Corea del Norte, Irán e Irak. Este no era un club nuclear cuyos nuevos miembros recibirían prestigio internacional, y durante el debate en Kiev, numerosos funcionarios ucranianos a favor del NPT insistieron en que la renuncia a las armas nucleares era ahora la mejor ruta para mejorar la posición internacional de Ucrania. s prestigio internacional, la fortaleza del régimen del TNP creó una historia en la que los ejemplos más recientes de estados nucleares nuevos o potenciales fueron los llamados "estados canallas" como Corea del Norte, Irán e Iraq. Este no era un club nuclear cuyos nuevos miembros recibirían prestigio internacional, y durante el debate en Kiev, numerosos funcionarios ucranianos a favor del NPT insistieron en que la renuncia a las armas nucleares era ahora la mejor ruta para mejorar la posición internacional de Ucrania. En tercer lugar, las presiones económicas fueron claramente críticas para la decisión ucraniana: los Estados Unidos y los aliados de la OTAN alentaron a Kiev a abandonar el arsenal no convenciendo a los funcionarios de que las armas nucleares nunca podrían servir como un elemento de disuasión militar contra Moscú, sino persuadiéndolas de que no siguieran el La norma NPT daría lugar a consecuencias económicas muy negativas. Sin embargo, es importante reconocer que la capacidad de coordinar tales actividades y amenazar de manera creíble las sanciones colectivas y los incentivos prometidos para el desarme se acentuaron significativamente por la existencia de la norma del TNP contra la creación de nuevos estados con armas nucleares. En cuarto lugar, el gobierno de Kiev y el público ucraniano podrían aceptar más fácilmente los incentivos económicos ofrecidos por los Estados Unidos -como los pagos de Nunn-Lugar para ayudar a transportar y destruir las armas- con la creencia de que estaban permitiendo a Ucrania mantener un compromiso. Como en todos los casos hipotéticos, es imposible evaluar con certeza si Ucrania habría tomado la misma decisión si las normas del TNP no existieran. Aún así, es valioso tratar de imaginar cuánto más difícil hubiera sido un resultado de desarme en ausencia del TNP y sus veinticinco años de historia. Sin el TNP, una política de mantenimiento de un arsenal nuclear habría colocado a Ucrania en la categoría de Francia y China; en cambio, colocó a Ucrania en compañía de disidentes como India y Pakistán y parias como Irak y Corea del Norte. Las amenazas internacionales para eliminar la ayuda económica y suspender los lazos políticos serían menos creíbles, ya que los estados individuales tendrían más probabilidades de desertar de un acuerdo. Finalmente, sin la norma NPT, EE. UU. IMPLICACIONES POLÍTICAS DEL MODELO DE NORMAS
Si el modelo normativo de proliferación es correcto, los desafíos clave de la política estadounidense son reconocer que tales normas pueden tener una fuerte influencia en la política de armas nucleares de otros estados y ajustar las políticas de EE. UU. Para aumentar la probabilidad de que las normas empujen a otros hacia políticas que también sirven intereses de los EE. UU. Reconocer la posibilidad de que las normas puedan influir en el comportamiento de otros estados de manera compleja no debería ser difícil. Después de todo, las normas del TNP ya han influido en la política de armas nucleares de los Estados Unidos de una manera que pocos académicos o legisladores predijeron con anticipación: en enero de 1995, por ejemplo, la administración Clinton abandonó la posición de larga data de Estados Unidos de que el Tratado de prohibición completa de los ensayos (CTBT) debe incluir una cláusula de escape automática que permita a los estados retirarse del tratado después de diez años. Sin embargo, será difícil ajustar las políticas nucleares de EE. UU. En el futuro para reforzar las normas emergentes de no proliferación, ya que muchas de las políticas recomendadas derivadas de la perspectiva de las normas contradicen directamente las recomendaciones derivadas de los otros modelos. Centrarse en las normas del Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares plantea una preocupación especialmente grave acerca de cómo la doctrina nuclear existente de los
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Estados Unidos sobre el uso influye en las percepciones de los proliferadores de la legitimidad o ilegitimidad de la posesión y el uso de armas nucleares. En la medida en que tales políticas de primer uso crean creencias de que las amenazas nucleares son lo que hacen las grandes potencias, se convertirán en símbolos deseados para los estados que aspiran a ese estado. Sin embargo, el argumento de las normas contra la doctrina del primer uso nuclear de los Estados Unidos contradice el asesoramiento sobre políticas derivado del modelo de seguridad. que hace hincapié en la necesidad de garantías nucleares continuas para los aliados de los EE. UU. De manera similar, la perspectiva de las normas sugiere que los esfuerzos actuales del gobierno de los Estados Unidos para mantener la amenaza del primer uso de armas nucleares para disuadir el uso de armas biológicas o químicas tendrían un impacto negativo en el régimen de no proliferación nuclear. Es mucho menos probable que los líderes de los estados no nucleares consideren su propia adquisición de armas nucleares para disuadir a los adversarios con armas químicas y biológicas ilegítimas y desaconsejables si la mayor potencia militar convencional del mundo no puede abstenerse de hacer tales amenazas. Otras posibles iniciativas de políticas son menos problemáticas. Por ejemplo, si las normas relativas al prestigio son importantes, entonces sería valioso para los Estados Unidos alentar el desarrollo de otras fuentes de prestigio internacional para los proliferadores actuales o potenciales. Por lo tanto, una política que establezca la membresía permanente del Consejo de Seguridad de la ONU para Japón, Alemania e India condicionada al mantenimiento de la condición de no nuclear bajo el TNP podría eliminar aún más la posesión de armas nucleares de consideraciones de prestigio internacional. Finalmente, el modelo de normas produce una visión más optimista del futuro potencial de la no proliferación. Las normas son rígidas: las creencias individuales y grupales sobre el comportamiento apropiado cambian lentamente, y con el tiempo las normas pueden convertirse en reglas integradas en las instituciones domésticas. En el corto plazo, las normas pueden ser un freno para las reacciones nucleares en cadena: en contraste con predicciones pesimistas más realistas de que "la proliferación engendra proliferación", el modelo de normas sugiere que tales reacciones nucleares a amenazas emergentes de seguridad pueden evitarse o al menos demorarse debido a restricciones normativas. El futuro a largo plazo del régimen del TNP también se ve con más optimismo, ya que el modelo prevé la posibilidad de una emergencia gradual de una norma contra toda posesión de armas nucleares. El desarrollo de tal norma bien pudo haber sido inadvertido en el sentido de que Estados Unidos no tomó en serio su compromiso con el Artículo VI de trabajar de buena fe para el completo desarme nuclear, por razones bastante comprensibles, durante la Guerra Fría. Pero en la medida en que otros estados creen que tales compromisos son reales y legítimos, sus percepciones de que los Estados Unidos están retrocediendo del Artículo VI influirán en su comportamiento a lo largo del tiempo. Este énfasis en las normas emergentes destaca la necesidad de que las potencias nucleares reafirmen sus compromisos con el desarme nuclear global, y sugiere que es esencial que los Estados Unidos y otros gobiernos desarrollen una estrategia pública a largo plazo para la eventual eliminación de las armas nucleares. El modelo de normas no puede, por supuesto, predecir si tales esfuerzos alguna vez resolverán los riesgos clásicos del desarme nuclear: que los estados pueden romper las obligaciones del tratado en las crisis, que los pequeños arsenales producen inestabilidades estratégicas, y que la verificación adecuada del desmantelamiento completo es extremadamente difícil. Pero el modelo sí predice que habrá costos severos si se ve que las potencias nucleares no lograron avances significativos hacia el desarme nuclear. Conclusiones: Complejidad Causal y Compensaciones de Políticas
Las ideas y las pruebas presentadas en este artículo sugieren que la explicación del modelo de seguridad ampliamente utilizado para las decisiones de proliferación nuclear es inadecuada. Un realista podría responder a este argumento afirmando que la evidencia es siempre ambigua en eventos históricos complejos, y que subestimo las amenazas externas y, por lo tanto, proporciono una pobre medida de los efectos de las preocupaciones de seguridad en los tomadores de decisiones. Además, podría argumentarse que las mejores teorías son las que explican el mayor número de casos y que la mayor cantidad de decisiones positivas sobre armas nucleares en el pasado (Estados Unidos, la Unión Soviética, China, Israel, Pakistán) y la mayoría de los casos de proliferación más acuciantes en la actualidad (Iraq, Libia y, posiblemente, Corea del Norte e Irán) parecen explicarse mejor
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mediante el modelo básico de seguridad. No me opongo al argumento de que el modelo de seguridad explica mejor el mayor número de casos de proliferantes activos pasados e incluso actuales. Pero la evidencia presentada anteriormente sugiere fuertemente que la multicausalidad, más que el error de medición, es la base del problema de la proliferación nuclear. La proliferación de armas nucleares y la restricción nuclear han ocurrido en el pasado, y pueden ocurrir en el futuro, por más de una razón: diferentes casos históricos se explican mejor por diferentes modelos causales. Si este argumento central es correcto, tiene implicaciones importantes para las futuras investigaciones sobre la proliferación, así como para la política de no proliferación de los Estados Unidos. El desafío para los académicos no es producir un número cada vez mayor de estudios de casos detallados, pero ateóricos, sobre la proliferación nuclear y las decisiones de moderación de los estados; es para producir estudios comparativos impulsados por la teoría para ayudar a determinar las condiciones bajo las cuales diferentes fuerzas causales produjeron resultados similares. Predecir el futuro sobre la base de tal comprensión del pasado seguirá siendo problemático, ya que las condiciones que produjeron los resultados de la proliferación del pasado pueden estar sujetas a cambios. Pero futuras becas enfocadas en cómo los diferentes gobiernos evalúan el potencial nuclear y la intención de los vecinos, en por qué las coaliciones nacionales a favor y en contra de las bombas se forman y ganan influencia, y cuándo y cómo las normas NPT sobre comportamiento legítimo limitan a los estadistas serán extremadamente importante. Para los formuladores de políticas, la existencia de tres razones diferentes por las cuales los estados desarrollan armas nucleares sugiere que ninguna política única puede mejorar todos los problemas futuros de proliferación. Afortunadamente, algunas de las recomendaciones de política derivadas de los modelos son bastante compatibles: por ejemplo, muchas de las herramientas diplomáticas sugeridas por el modelo de política nacional, que intenta reducir el poder de los intereses parroquiales individuales en favor de las armas nucleares, no interferirían con esfuerzos simultáneos para abordar las preocupaciones de seguridad de los estados. Del mismo modo, los esfuerzos para mejorar el estatus internacional de algunos estados no nucleares no necesitan ni menoscabar la disuasión ni promover defensores pro-nucleares en esos países. Desafortunadamente, otras recomendaciones importantes de diferentes modelos son más contradictorias. Lo que es más importante, una estrategia orientada a la seguridad de mantener un rol principal para las garantías nucleares de los EE. UU. Para frenar la proliferación entre aliados eventualmente creará fuertes tensiones con una estrategia orientada a normas que busca deslegitimar el uso y adquisición de armas nucleares. El resultado final de estas estrategias alternativas, por supuesto, no está bajo el control de los Estados Unidos, ya que los líderes de posibles proliferadores decidirán por sí mismos si persiguen o rechazan los programas de armas nucleares. Sin embargo, la política de los EE. UU. No estará exenta de influencia, y las decisiones inteligentes no surgirán si nos rehusamos a reconocer que en el horizonte se están produciendo compensaciones dolorosas.
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