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Prefácio
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Políticas públicas, direitos fndamentais e controle judicil
Belo Horizonte
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© 2009 Edo Fóm Ltda É poibd a reodução to ou pacia dest ob, or quaque meio eeôco clive or ressos roáfcos em toição express do Edio Conselho Editorial
Adlson Abreu Daar André Rams Tavaes Cas Ayes Bi Cals Mái d Siva Ves Cas P Ceh Mta Cáen Lúcia ntunes Rca Cvis Bezns Csana F Dig de Figeed Meia Ne Egn Bckma Meia Emesn Gabad Fa Mta Fávi Heque Unes Peea
Fian de Aeved Maques Net usav Jsin de O ivea ge Uisses acby Feades s i de Cas uaez Feias cia Vae Fgeied cian Fera Mác Caasan aia Syva Zanela Di Pie Owa Oh de Pnes Sva h Pau Mdes Rmeu Fepe Bacea Fh
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�, Edior Fóm Luí láudo odges Feei edene e Eito Coodenaão ediora Og M. A. Sousa Resão: Leodo Euáuioiuei Ao oação:: Feaa de Paula Moea -CB 262 - 6' Região oação nexção Lei Apae Aasáio C B 253 6' egião Cap e projeo gráo Waler ao Diagamção Cta Ma oso ena, 27 1516 nda - nioná nionáios ios CP 301300 Belo Horone Horone Minas Ge Te. (3) 1214900/ 1214900/ 121.9 weditofm.com.br -ediofm@etofm.com.b
Av.
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81 a!le,Ve ea o do Po pbis eits ndamen e ontoe judil/ Vace eg Lúio do ale; refio de Macs Juena Vlea Souto. elo Hozonte: m 2009 86 SN 98 8700-2535 1 ieitos ndamena 2. Deios humao. humao. 3 oas pblcas. . To I outo Mas ena V e e CDD 31.22 CDU427
A Davi, cuja fé inabalável de que e sea caz defaer de faer aqulo a que me proponha só é superada superada por aquela - de que comparilhamos de que se isso acontece, é porque porque o Senhor Jesus assim o permi, e para tanto t anto me capacita; À Nadja, porque paados 20 anos, tenho por claro que sem minha paicular Eerança a vida não valeria a pea
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© 2009 Edo Fóm Ltda É poibd a reodução to ou pacia dest ob, or quaque meio eeôco clive or ressos roáfcos em toição express do Edio Conselho Editorial
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A Davi, cuja fé inabalável de que e sea caz defaer de faer aqulo a que me proponha só é superada superada por aquela - de que comparilhamos de que se isso acontece, é porque porque o Senhor Jesus assim o permi, e para tanto t anto me capacita; À Nadja, porque paados 20 anos, tenho por claro que sem minha paicular Eerança a vida não valeria a pea
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oa pblias e een eó gáis 1 uto cps d nhmnto ................ 33 11 onbuçã ogna la an: olcs ú m êna e rács d eorc .2 Poíia pbs e ús nõs d p no agr taa.............................................................. taa. .............................................................44 44 Cntinz e pi úi no Bral 12 mo pçã e tuaã ag o poe ...................... ... 0 .21 ee ho ica pol d onstiucnalzao a s íia pbicas 1. onitucna e oi púis mdnça paagm q nto pe o Esa....................... Esa ....................... 8 1 Contituão como se e heevçõe da às poícs bs o 2
O . nã ds olícs as n gend rexã d ieit istro ........... ...... ................. , 69 Poics pbl ntucionaza er caescas pavas ag eta 2.1 Pan jameno 2 fên fên......................................................... ......................................................... 78 . Dpa nnae udz udz ã pla púbcs tação a o ag veor e ontole exo oa . so e ocráo coo sde e aae das às os b................... b...................8 8 Dv ctina de nunaçã d a púcs .............
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Prefácio
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Vance Regna Lo do ale b nda a comundade jurca com mas ma bela obra no âmbto de sua notóra especalzaçã no campo do Dreto Públco. Em outras opondades, a autora á dscore coo conclusão de seu Mestrado em Dreto sobre A construção áe uma garantia onstitucional: ompreenão da Suprema Co quanto ao Mandado de Injunção; como tese de doutoramento deendeu o tema Sindicar a omissão legislativa real desafo à harmonia ente poderes. Aém dessas consagraas obras a autora anda erentou o tema da e de esponsabldade Fsca em duas bras a pmera deas em parcera com Aca ernandes Crrea e com E Famaron sob o tíuo Despesa de Pessoal ae da gestão sal responsvel - teoria e prtica e a otra e produção ndvdual denomnada Parceras Público-ivadas e Responsailidade Fisca Isso sem ar em dversos argos e conerêncas nas revstas e eventos mas cocetuados peos estudosos vaendo ctar por sua pernênca ao tea aq atado: "onstconalzação das polcas púbcas e seus reexos no controe Dreto ndamental à boa admnstração potcas públcas ecentes e a prevenção do desgoverno Dever constcona de enucação de pocas púlca e autovncuação camnos possv es de controle ursdconal Mas recentemente coordeno comoséb as Veraobra oetva sob o tema ivismo usdicional e Supremo Tiunal ederal
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Vanice Rga Lúo d al
Agora, a autora emprega sa experiência como jrista, como Procradora do Mnicípio, como Secretáia de Estado, como Secretária Micipa, como Professora de Direito e como Pesqisadora, para conciiar toda essa vivência na exporação, com maio prondidade, do instigante, porém tormentoso, tema do "contle sore as poíticas púbicas. ssume ta são com asota precisão de métodos, com eudição, mas sem perder o compromisso com a didátca ineree ao magistéro, de modo a possibiitar a compreensão e aprendizado do eitor, assim como m debate em ato níve Para tanto discoe sobre a iteração do tema das pocas púicas com os otros campos do conecimento, cidando de sa aproxação com o Direito, para, então, adentrar na espihosa poêmca qe envove a paicipação o Poder Jdiciário no contoe das 1poíticas púicas, trazendo, ao ado de sa visão crca ma criteiosa anaise dos precedentes jdiciais, para, então, inaizar com ma visão prospectiva, apresentando camihos de aprimoramento desse controe jrisdiciona Cumpridos, pois, com o haita rhantismo, os passos fndamentais para o tratamento de tema tão novo e cheio de dagações, mas qe epresenta o rompimento de ma areia qe engessava a demoacia a, se poicas votadas ao teresse gera da sociedade não pdessem ser controadas por m agente exteo àqee qe diretamente as orma e impementa, de nada adiantaia ar em Estado Democrático de eo Oras como a resente, ainda raras, dão m gigane passo na evoção do Deito, como ciência e como instmento de traaho na defesa do cidadão, porqe dão o embasamento dotinário necessáio para a provocação do controe conta as omissões e asos na gestão da coisa púbica e no processo de tomada de dcisões peos corpos poíticos, até então heméticos ao controe jrisdicna, aparados numa apassda visão
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Políics púbicas, dreito fndm �or ju J aro qe é motivo de enorme aegria e hoa receer a missão de apresentar esta vaiosa obra e sa conhecida atora Isto porqe, há mais de doe anos desenvovi o tema dos aspectos jurídicos do panejamento econômico, como a ase para a fxação das poíticas púbicas e, poranto, como m dos instmentos qe poderiam noear o controe jrisdicona Agora, ao ver ma amga e coega de onga data dar o passo seginte, contextaizando o tea em obra mais ampa e rosta sinto o acohimento desses passos iniciais Recebo esa missão de prefciador com honra e gratidão peo ongo tempo de convivência proissiona e acadêmica Todavia, essa amzade e admiração não podem prejudicar, em nada, a imparciaidade e a seriedade dos eogios tanto à obra qanto à atora, o qe se conrmará com a indispesáve eira
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Marcos Jurena Viela Suto
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�Apresentação
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Mst erosos são os cahos que levam à constrção de ua relação ente o autor e seu tema mas to é que se essa relação se edfa à base de ntensa curosdade, ela tende a se stender por um bom erodo de tempo. Nesse sentdo mateialza o presente tabalho o já exenso convívo que venho taando com a matéra das poltcas públas e sua ntere com a nção ad:nstratva S na arela de nha vda rossonal dedada às nções exeutvas pude ver no mundo real o que sa essa relação ente Adminstação e polcas pblcas na etapa dedcada aos esdos acadêcos que pude reletr de a mas ordenada sobre a ordade que esse tema devera ereer no camo do deto notadamente a partr dos deveres de agr postos ao Estado decorentes da dmensão obetva dos dretos ndamentas Corou a pressão de rodade a crsente afração ursdonal de que pudessem ser oltcas pblcas obeo de ontole - sem que nessa assetva se detque seque uma comreensão muto ara do que sea esse obto que se apresenta à sndcânca As reras déas no ampo da reeção e sentdo a se onerdo pelo deto às poltas pblcas ram traçadas e texo datado de 204e desde então a matéa não mas me abandon reebendo a ada omento as rovocaçes nteletas de qualcados nterloutores qe a vda teve a delcadeza e e oerecer Assm da aação de Dogo de Fgueredo orera
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Poíis púbca, dreit fnm ool j 1
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nomavos do agr estaa tdo me rconduza à rxão no ma das pocas púbcas - e por sso a recorrênca no assuno ndcada no Preáco. O qu aqu se z nada as é do que conrr orgacdad a sss já 5 anos d convvo co o ma co êase no ncssáro raço d nrdscpadad qu essa rexão há de conr; do m prdr d vsa a dmnsão apcava d um cocmno á consodado m outras áras do conhcmno que o drto eosamne, nsse em desonhcr Se a curosdade e a prpxdad que aproxaram auor ema nem por sso dev esperar o or resem superadas ao na da ura ua cosa ou oura A proposa dess traaho nada mas do que sstmatzar as concusõs d uma tapa tão somnte como mera provocação a qu s prossga na rexão agora co o eneo anda d novos ohars ccas Fazar uma etapa todava pressupõe guament o regstro d gradão àquees qu dea parcparam - e esse é um exrco que como os temas d que s ocupa o esudoso va se rvesndo de crscent copxdade Isso porque as trhas da vda acadêmca consodam reaçõs que superando as as do mpo, do espaço e meso das ncnações deoógcas nspam as reexões anda qu não s copah dretamnte o msmo oo de pesqusa Nessa prspectva não posso dar de regsrar mha gradão ao Prossor osé Ras Vera com qum anda convvo em grupo de pesqusa para mnha sor crescento teecua Proessor sempre untos não vamos nos dspersar Rero meu regsto - pmanen e rnovadamene mercdo - à equpe d Documenação Boeca da PGM qu vve duuaent a aação d que nomação é tsouro qu s dvd sem perda á no camp espcco da cogação qu s dsnvove nssa ora mpõese consgnar o agradcno
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das o Proessor osu Masod amgo qu tm pedo à proxdad neca suprar a dsânca sca Um rgsro espca ao Prossor Dogo de guredo Morra Neto pa gnerosdad no aponmno dos noos dsaos qu o Dro Admsravo nos propõ Com e vnho aprndndo sor dro - smr mas tam sor ratvdade urosdad prmann uo à era rexão udo ntmado por om vno Uma nova apa d stdos se conu so o vor de Deus e or sso o regstro na d gratdão a Ee Só que m o prvgo d uma reação d mdade com Dus sa o sentdo d armar: Deus cuda d m na somra das Suas asas
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Introdução l ·;
A obseaçã d Esado Consuconal de De e nconaent msru-se u poane eeeno casador do desenvveno eórco n só do sendo aera de u Texo Magn, as soreudo dos ecansos peos quais esse eso cneúdo possa enconrar n vver cnsç a sua concrezaçã. na desde a adverênca cássca de Lassae se e pr ceo o desao conssene no dsancen enre a enuncaçã exua de u poa Fundaena e sa ransposço para o undo da vda É a apcação da Cara de Prncpos e os conhecdos evenos sórcos da prera eade do sécu pssad ue evdencara as esdsos a nsucênca de eas uas que ina c aéra consucna ãsene a dscpna esruura/nscona do poder Fnd o sendo cono unda recpõese os cenos de poder da poc reodeandse ordenaens nu cenáro que conepa a apaç de edes de organzações nernacnas cujos ares de referênca se recoduze àquees própros dos novos exos ndaenas covergênca dos vencedres é o par de desenvoeno de ua coundade nernacna de prcípos couns e aéra de dres dnde a procaação da Caa ds Nações Undas d ecaraç Unversa e eos e árs u�s ?cs necnas e regonas consrndose u odeo de reerênca ue se n cndcona a ens orena o desenvoveno dos rdenaens radudos e consçã 1
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que gaanam a aplcação da consiição; " .y ess no son oos que los pópios del conol judicial 15 Se do pono de visa eóico parece claas as novas pemissas do agir do pode e do conole o é que esse edecionameno finalísico do ag do Esado abe odo um novo hoizone de desaos: as aas ógicas nenas de ua petnsão de diigiso consicional ecoecida à Caa de Oubo 16 a absoção da inclusividade como esaégia de convivência coniada a u exo consicional que lua ainda co o econhecmeno de novos sujeios de eeência o econhecimeno de um campo de ineesse público não necessaiaene esaal em que a sociedade enha um papel a desenvolve e o Esado um papel elevane de coodenação odos são quesionaenos ais ecenes, pulsionadoes de uma eexão n âbio do deio público que eoxigena pauas anigas ou adiciona a elas novos ópicos Apoximando-se do eeno especico da nção adminsaiva inensificamse as peplexdades na edida em que a ela cabeá pomove do pono de visa conceo essas novas conduas e objeivos desenados ao Esado É o caáe insmenal da nção adiisaiva que coloca sua expessão insicional o EsadoAdmnisação no epiceno de u conjuno de veoes de ça e sepe muio póxio aos gandes momenos hisóicos de mudança Ass é de Gac de Enera a lição de que já ao empo da Revolução Fancesa deamse cona seus picipais aoes que a ae de insiição de ua nova esa social não se podeia 18
" ARÓN coucn omo paad a I: CARBOEL (Ed.) Teoa de neo constituconalmo: nayos sogido p 3 É necia a êa em o d eviaçã po oho, à a s soe o con ialmo drgene s ssêa dels dm possd s sm dir oo, ptcarmne m aí q aia ão nm nçado late i e devmeo u pa esid mmo io
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Polís púbcas, reito fnt ·rl judl
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concetiza aavs de eas declaações geais ou eso pela smples poulgação de novas leis A aeialização eeivamene de u pojeo de nova odem social esaa a exgir u pode goveamenal consane e univesal o pode adnsaivo O deslocaeno do pode de u agene centalzado exclusivo (o sobeano ou o ila o pode polico anes viso como deeno único da ae de idenicação e poeção ao neesse público) com a incopoação do pncpio democáico e seus consecáios à disciplna e esração do sado ecoigua as idias que se ponha como cenais a u pode adminisraivo Assm da puissance publique (maeializada pelo ao admiisaivo coo caegoia cenal de um pode adisaivo cujo eixo picipal ainda ea a idia de ça passase ao seiço público como caegoia que já incopoa os desinaáios da ação pública não ais coo meos sujeios passivos do execcio desse pode as coo cedoes de ua aação insuenal ao bo desenvolvmeno da vida em sociedade Nessa esma linha de desenvolvieno hisóico soe a Adminisação Pública os inluxos dos vios odelos que o Esado expeienou a pa da segunda meade do scuo X e vêse insada a supeando o modelo clássico que o apoximava do gendarme, enena os desaos do Esado Social 0 aé alcança a não menos isgane ae de nciona como ua dmensão aiculadoa da solidaiedade que ege a odem policosocial Obseese que odas essas eapas de desenvolvieno exge do dieio ainisaivo o econhecmeno de enôenos havidos em oUas áeas do sabe políica sociologia economia ecnologia ec e ua esiliência que lhe assegue capacidade
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r aborver as de adaptação para, rompendo com a ase anterio contexto da ao ento acoplam u e permt a m udanças de f o a 2 mento já conhec rea do o utras á a nova realide. A abertura poteçã o da czação sua jurid tar e a patir do E stado do Bem-E 23 ca nten se ue q o fenómen é económica do ind í d uo, cada va coniti aberra exgndo do drt admnistrato uma vez mais ampla. O momeno a al nular do campo do dreto p úblco, tem determ nado u compasso acelerado ao desenolmento da dcpla q ue lhe ão prp a. No campo espec co do dreto admnst at vo na peranente pro ocação e mpúca à re vão de antgo conceto q ue e p unham como clsicos, o compaso marcando o andento do pensar no é c ulo X, de há m uito simo. e volui do an dant e, para p so se não pr s
A consagração da posição central do dretos ndamentai comete a essa mesma esrura polica denomnada Estado recongurada mas anda centro de poder a ssão de encontrar camhos de " ..atisfção à necesidades coletva ndcada pela constição 4 Mas anda reconecidas as anormações do Etado conteporâneo; teme a exência não de aaçõe positivas inclusve de cuho prestacional mas também de um agr estatal ndutor de práticas ocalmente desejáeis. É de Soua Santos o detaque de que o Estado nacional se tanfrma em um novíssmo ovmeto social, na medda em que e põe como o coordenador de dstinto interese uxos e organzações nascdo da deestatização da regulação ocial: ...la lucha democrática se convee así, ante todo em una lucha por la democratzacn de 25
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do: nte efciência e de o" B ENTO G ov ança e go abldade na ref oma do E ta
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BRUS. Pol( ca púbia no estado ont tuona: prób mâca·d-conc etização dos
diretos ndmntas pela Admnação Pública con epoânea, p. 26
Poítas púbc, dre fumns � juil 1 27 las ncione de coordinacin26 e por iso haverá de desenolve noos método de aação como a consensualidade a abeta para daogo e tantos ouos. Mas não são ese os ftores a detar uênca numa noa omreensão quanto à nção anstrativa A uneralaã d odelo econócos intodda pela agênis senolmento a par da posção de orça que as carni de seus clientes lhes asseuraa irada eftos igualente sobre a nção admnstratva na medda em que a expoaão de um urno a expressar oa goernança 7 enolve mpoaes parâmetro relaconado dretamente à nção admnistrata Fnalmente a prpra reconguração da soberania do stadoNação era sua conseqüêncas e num duplo plano. De m lado o surmento de uma cidadania mundal 8 que deer ao ndduo a capacdade atva para em deesa dos detos rconhecdo como ndamentas poslar e mesmo litar com os Estado naconas determnando o urento de tod um noo especo de ubordinantes ao desenvolvimento da nção admnistratia. De ouo lado a eroão da ontera naconas a crecente conaalização no desenvolmento das atdades adstraia proocando a chamada crse da betade amntrativa todo esse entorno ugere mai recentemente o estdo como posbldade de um direto admnstrato em Estado em que a função mereça mas destaque qe o jo. 26 27
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SOS Rnventa a demoraa: eventa el Esado p 9. É de Gaa o egito hstóco de que o Banco Mudal, em eu docmento "Goeana e Desenvolvmeto (992) ncopoava à gestão úblca o conceio ogaamente da citva piva aduzdo seu conteúdo acáve ao deo púbco nos egutes teos: ..a nocó e dee coo una buena geón admitava de secto púbco co eje e uao asunos ) maco leg a cao esable y seguo paa la resolucón de los coco n u contexo uico compeente eendente; ) sonazacón de o fncionao pbcos por sus accione accouab) ) oacón conabe obre la condcones econóca, e peupuesto y lo plne de gobeo a d spocón de los aees econóco ) ranrênci de a aea adiata y combate a la corción con vias a aseua
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Poüas públs, drito fndmtais e ce judic
Vice Reg ina Lío do le
o pocesso culna po alcança gualmente o plano da jusdção consttuconal, com o ecente movmento dentcado como dálogo consttuconal, no qual a compeensão das questões de dretos ndamentas passa a se vale das expeêncas e nluncias ecípocas dos váos Tbunas Consttuconas, num pocesso de expansão e afmação desses mesmos detos que, na sua dmensão objetva, subonam o ag do pode É o tublhão de mudanças de que apdamente se deu nota, que exge da Admstação um enventa de s mesma, com apmoamento nconal mas sem peda de sua necessáa capacdade de dálogo com o nteesse públco, onceto anda cental à sua exstênca. Desloca-se, potanto o eo de cogtação em matéa de nção admnstatva, dos aspectos meamente frmas ou pocedmentas paa a vetente substantva dessa mesma tae; paa a dentcação dos ctéos mnos oentadoes desse execco nconal que conduzam o pode polco nsttuconalzado à rlha de concetzação dos compossos constconas Não é sem taumas que se dá esse deslocamento do exo de ação da dmnstação fal, a nova nateza e dnâmca de tatamento dos poblemas socas exgem mudanças na ação pblca que despeam uma nostalga duma concepção de Estado domnante na qual seus sevdoes se vêem tentados a se mante mesos o que pode culmna po detema uma capacdade de pensa e ze ag esse mesmo Estado segundo outos padões de conduta. Nesse pacula, todava, é pecosa a adveênca de Subrats quanto à nadequação d uma attude que se lmta a sonha com o passado, " a calca como degeneacón o css todo lo que enueva aunque po ahoa de modo coso las veas eglas y equlbos Se tata de econst las lógcas que pesden
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Vale nostagsoovemdsoueeando mesmo Admi ambémessea once auazãoo centprraanàcoeoroaardonovasEstaddo,mene aoõesDdereumo
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las nuevas mas de decsón polca y las nteelacones que van establecéndose ente ogansmos públcos y gupos socales No cenáo basleo eletndo, deceto, ua pauta de cogtações que se espaa po todo o mundo, anda que e dfeentes ves de elaboação suem temas como os da ecênca e da adnstação po esutados, do controle e todos os nves (nclusve usdconal) da atdade admntava, das poltcas públcas como nstmento o ag estatal 34 e anda, do deo damental à boa admnstação Cada um delese todos eles se apesentam em vedade, como técncas, mecasmos ou atbutos que é de se econhece a uma dstação Públca que se ponha efetvamente a seço do nteesse geal. Cada um deles e todos eles detenam eações as mas vaadas em elação à vabldade, utldade e caáte obetvo desses novos concetos numa esstênca que paece taduz não só a nostalga de que acma se lou, mas também um fechamento contvo da pópa cênca do deto, que eeta os apoes de ouas áeas do coecmento, desqualcandoos O desao paece se a pat do ecebmento desse conjunto de nluêncas extenas ao deto mas nem po sso a ele ndfeentes const uma matz de pensamento que conclie os novos peatvos de conduta postos ao Estado, oentandolhe quanto às gandes las de ação, mas numa pespectva ao mesmo tempo stonzada com as pemssas do a democátco extensão e dvesdade das demandas postas ao pode públco patculamente no aue do Estado Socal culnaam
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rOREI o adsaçãoratvPúo docacon:o__ e da vontade ao do esulado:RAaNETO udNovo zaçãoedofeernceslalanodosnaeiAs CCI FRETS consulese nd VE Deo ndenal boa ação pocas o no Do no o ú Don n v o o fnn ão ú;
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Capítlo 1
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Políticas Públicas
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So: 1.1 Plíticas públicas e elements teórcs rigáis de urs camps d cnhecment - 111 A cnribuiçã rigial da esc americana plicas púlicas cm ciência de práticas da demcra 112 icas pblicas e as mútplas dmensões d temp n a estatal 12 Cnstitcinalzaçã de plcas pblicas n Brasil cm pçã de esuraçã d agir d pder 121 tecedentes históris e prática pltica da cstucinalizaçã das plticas púbicas - 1 nstcinalizaçã de plicas públicas e mudança de paradgma qan a papel d Estad - 123 Cnsttuiçã cm sede de heervinculações açadas às plticas pblicas
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1.1 Políticas públicas e elementos teórico orignários de outos campos do conhecmento O reconecento das pocas púbicas como bjeto d estdo, no contexo da relexão sobre o governo e seus râetos de agir apresenta-se na aioia das reas do concento aida coo fenôeno reativaente novo. Aguiar Vianeva
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algo que se tava for do goveo atavés da ana1ise de foças e esttas sociais, exeioes e supeioes que deteminavam exaustvamente a matéia e a rma da decisão A a como se constoem as decisões aocativas no âmbito do Estado e mais os meios atavés dos quais essas mesmas escohas se taduzem é teátca ada ecente na agenda eexiva. A pecedência tempoa na dedicação ao tema se ecc aos Esados Unidos a pa de um ambiente ainda na écad de 20 avoecido peo cesciento das ciências socias e de sua preocupação aceca seu pape na busca da soução dos grandes probemas da sociedade4 Nos países atnos a eexão teóica sobe poíticas pbcas enconta como obstácuo uma pesstente instabiidade insttciona - que tansava a subsstência mesmo da odem poítica na pioidade Também a ncopoação da democacia anda hoje se apesenta em países mpotantes da Aéica Latina como um vao a consoida - e onde não se tem democacia é eduzido o espaço paa discussão em eação a um instumento de decionamento da ação do pode como são as poíticas púbicas Famente a pópia cicunstânca éxca de uma indifeenciação ente o que sea o domnio da poítica competitiva paidáa; e aquio que sea teeno pópio à omuação de poca pbca43 contibui paa uma dcudade de caicação conceitua dos mtes e possibidades de cada qua No pano especico do dieito epoduziase um esquema compeensivo iguamente adveso à apoximação das pocas púbicas a pati da pessa de que em si a decisão quanto aos paetos de ação do Estado se consttu eeno pópio 41
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Policas púbicas, deio fnmta tr ju \
Vnice R egin Lío U
É de Rgoni nocia d qu já m 927 se tomou a dcsão d consu um coê de poics púbs na Ameican Political Scece ociation, eidencindo o teesse na ão dess tm, na p de cogaçõs (REGONINI. E estdio de s poics públcs Dcumntacón dmisttva). Tehase em cont guen qe o cso bseo não se dfeenci em mo dos demas pss ' �c La, com m cenáo d poltica ncionl m quas odo o século X qando não merguldo m ubuência paalsdo pea didr Assm só a cosoidaão
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poítica cumpindo à Admnistação tãosomente a taea de oncetiação dessas mesmas e pévias escohas poicas. 4 tempos de oientação pusta em que a nteseçã ente áeas do conhecmento ea vista como ameaça e nã como potenciaidade emancipatóia do sabe a sipes pesença de um e caáte poco nesse pocesso de escoha bca detemnou u fechamento cogntivo que se esendeu ao enos no cenáo naciona até boa pae do sécuo :5 Com a abeta do Estado de Dieito à demcacia esta evitáve o econhecmento de u ambém e não cipamente o pocesso de decisão em eação às has de ação do pode pbico é eevante com o que o tea das oíticas pbicas passou a eqüenta a agenda acadêmia não só da poítica e da adminstação mas também da socioga e do dieito Esse ampia de onteias em eação ao que pdesse se o obeto de estdo das pocas pbicas que se de nu eatvamente cuo espaço de tempo muto pusionado peas modicações havidas em eação ao pópio conceto de stado detemna po sua vez que a matéia estea onge de escapa dos desaios da divegência mesmo nos países do undo que se apesentam como pecusoes na sua anáise Vaadas pespectvas de estdo se am sucedendo paicuaente no cenáo noteameicano difeenciandose peo pes que confeiam a cada qua dos vetoes integantes desse comexo que é uma poica pbica; oa a sua etapa incia - de agenda e fomuação ; outas vezes a sua fse de concetização namente a pioização do foco na avaiação Paa que se possa avança um pouco mais na eexão sobe a maneia como o tema tanscende a agenda da cincia poítica e chega a outas áeas do conhecimento vae eeger
• Ri![ e_ reexão ntcpatória d owest qe dnuncindo a obsoescêca a consção tdicionl de seprão ent poderes desaca o cráte semp sumena à iderança políica de cada qul ds nões propondo ma nova ripatião que esi não
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Políi púb, direits fnme crl judia
um oneito iial, que ao ongo dessa obra se virá aprondar: polía púbia onsiste na deisão uada por atores govementais revestida de autoridade e sujeita sanções. Inobstante a aparente sngeleza do oneito tansrito é posve perceer que ele já anteipa omo elemenos tegrantes do fenómeo a perquição dos métodos peos quas se muam as esolas; de quas sejam os atores que ntegam esse mesmo proesso de quas sejamas conseqüênciaspív do astamento por pate do poder daquele parâmeo original de oentação do ag e tantos outros elementos. Compreender por outo ado o que seja essa deisão mulada por atores goveamentais que oienta o ag estat e as váas aproxmações possveis do tema é etapa prena ndispensáve para que se ossa na seqüênia pomover à assoação entre poíia púia e deito Paree útl potanto a reomendação de eodoulou 47 de que se iie o ontato om a idéia de polas públias menos a patir de um únio oneito - que reetá neessariamente as premssas de aproxação de seu autor à matéra mas s a part de elementos omuns que de uma a ou de outa se verão presenes (ainda que om distntas ênases) na maior pae das esolas que se dediam a seu esdo a saber
• Pocas púbcas envovem um pcesso em desenvoviment elas compeendem não só a decsão pela pomugação de uma e o peo as ambém as aões suseqüenes de mplemenaão apoo e avaaão.
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• Polcas públcas devem dsng ene o que o goveo preende zer, e aqulo que, de fato, ele realmene faz; que a omssão governamenal é ão elevane quano a ação; 8 Polícas púbcas no plano do deal envolvem oos os ves de goveo e não esão tas a atores formais- verdade aores nomas podem se revea exemamene mpoanes Polcas pblcas é um ema que nvade a ação goveamenal e não esá mada à egsação, ordens execuvas regras e egulação - poano, aos srmenos rmas desse agr o pode Pocas públcas envolvem um cuo de ação inenciona com uma faldade es pecca e conhecda como objevo
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Duas idéias despontam das aatestias aa indiads ultipliidade e continuu. Mlipliidade de atores de possibidades e istrmentos de onrezação de ações; e ontnuidade de ações ou ossões) deternando onseqüênias de povidênias nterrelaionadas. Poltias públias expressam portanto deisões - nos temos do oneito sura transrito - que todavia se controe a air do signo da mullicidade, e hão de ser entendidas numa eectia de continuidade de projeção para o ro de eitos e obigações Obseese que esse tipo de perspeva - da mutipliidade e o continuum - s muito reentemente passou a admit onsideação pea iênia do direito que até reentemente operava muito mais a pati de uma gia pontal detemnada no tempo mais aeita à estátia do que à dinâm a mais orientada ao enonro da únia resposta do que ao reoeento das plúrmas possibilidades Temse então um motivo de esranamento omo oniliar uma iênia que tradiionamente opera sob a ta da rigidez e da retrospetiva omo o dreito om uma outra seara de oneimento que opera neessaiamente om a adaptabiidade e a neessáia vsão de turo? Desse estanamento resulta o riso de um enontro despreparado ente essas duas reas do onemento om uma apropriação peo dreito do disurso do ontrole das poltias públias numa prátia mais retria do que norporadora dos poteniais úteis desse mesmo oneito partiulaente no pano da garania de deitos ndaentais. Tenase em onta que esse desao do deito omo iênia
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Assm, em que pese um estranhamento ncal cuda-se de uma adaptação já exgda da cênca jurídca e qe otanto não pode se apresentar a seu estudoso como bloqueo absoluto. No cao anda desbravado da receção da déa de olicas públcas eo dreto ncde a pecosa a lção de Massardier 50 de que a osra que lança às rimeras um olhar tãosomente ela janela das normas jucas mõe a magem de uma Adnstação que se movmenta num mndo esvazado de ses atore ses jogo s e estratégas e nteramente brcada pelas regas e rncpos condconados e nalzados elas exgêncas superores do nterese geral1 Um ercurso ao aceo de conhecmento já desenvolvdo é etaa préva ndsensável nessa camnhada de aroxmação de dos "estrangeos
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1.1 A contribuição original da escola americana: políicas públicas como ciência de práticas da democracia O texto nca já clássco na trlha de sstematzação do estdo de oltcas úblcas em teras noeamercanas é o artg de Lasswell Te policy orientation publcado em 195 no qual o autor destacava a morânca da sueração das tendêncas da vda moderna ao dsonsmo e solamento entzando a mportânca de se criar objetivos e métodos ara a ação pública e rvada que ermtssem a sueração dessa ameaça 52 notadamente através da harmonzação ente a cênca e a rátca Proe assm uma orentação do agr do Estado por ntemédo das olítcas úblcas orntação essa que se traduz 'º SSADIR Politques acon pubque,
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n uma dula dmensão: a do proceo da olca e aquelas as necessdades de inteligência desse rocesso A tarea da mea dmensão sstent o auto amercano é desevolve a cênca da mação e execção das olcas úblcas tzand os métodos de nvestgação das cêncas socas e da olga Já na segunda denão e buca elhoar o conteúdo concrto da nmação e da ntereação dsponíves aos que coceb as olicas Comleta sua obseação com a aração de q elhorar a "nção tlênca em tema de polítcas úlas eende de técncas mas efetvas de comuncação e foação genuna que ossam contrbu ao juzo do decsor3 A melhor stese todava das déas recursoras de Lasswell é do róro autor " el movmento no aputa meramente haca las olcas sno más eseccamente aa ls cêncas de olítcas de l a democraca A assocação entre rocesso de decsão telgênca de decsão e democraca é rqíssa e conteúdo sugerdo não só a necessdade do esclarecmento os ropstos valoratvos e objetvos de uma olca e au te se a qestão da legtdade orgnára ou nal da esclha ; e anda a valorzação dos atos de agnação cratva caazs de ntroduzr olcas úblcas novas no processo hstco de tratamento de uma determnada matéra anda que não se possa garant de antemão quas serão eetvamente bem sucedas Inobstante as remssas lançadas or asswell já na écada de 0 to é que o dreconamento por ele reconzado e aroxação da cênca das polítcas úblcas a um cnunto de assuntos socas e polcos mas substantvos que se ode apresentar no plano concreto como detemnantes dessas esas olcas culmnou or não se concretzar ao menos ão na
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tensidade desejada. O entusiasmo dos estdiosos, ao contrário volto-se para a prmeira dimensão a do processo do método em detmento da segunda aqea da unção nteligência Isso se constata pelo percrso às escoas de pocas públicas desenvovidas no pósgerra partclamente aqeas identificadas como spticas pas qe a pai de a copreensão processualizada das poíticas públicas dedicam se ao estudo de se desenvovmento entendido como sistema com especia atenção às sas distintas etapas de consção Tem gar então o esudo dos diversos esqemas de representação do ncionamento desses mesmos sistemas de poticas púbicas qe ora se reconhece mais smplificado como no modeo de Easton; ora se identiica como seqüecia reconhecendo diversas etapas necessariamente ordenadas do processo de rlação e desenvolvimento de policas púbicas Em qe pese as eventuais diergências entre ses atores é possvel apontar como etapas reconecidas nos modelos seqüenciais:
2) rmação da agena compr eendendo um mecanismo mas ou menos abero a agenes não go eamentais59 de esabeeceno de priorização para as ações pblicas nclundo (ou não o pobema r ecémdenticado segndo uma ordem de precedênca que recongr e (ou não) aquela ant eriorente esabelecida 3") formulação da poíca públca momeno e xploraório as ái as possbilidade s de ação endo em na o problema id enicado na prmeia eapa a agenda raçada na segunda e as nerelações entre as árias polcas pbicas á e m andamento 42 escolha da polca pblica a s er mpleme na6º concr ezase aqui à visa das aleaas aponaas na eapa anerior a decsão acerca de qual a linha de ação a ser adoada a par (em prncpio) da indicação de qual sea aquela que produz a ozação de esrços e/ou b eneos endo em cona os recursos dispoes e mesmo as iciaivas á em andamento pe menação da polca pblica el ea eapa de concrezação as aidades apontadas na rmulação e especcadas pela escolha 6) anase e aalação da polca pblca eecada na qua se dará a diagose dos r esulados acançados com o que se (r e )egiima a ação doada agr egando nfomações ao capia de conheceno da Anisação perndo aina o r edreconaento de açes ras.
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1) r e coecmento do proble ma - identicase nessa etapa um dado tico (qual sea a sação mat erial a exgr a int eenção estatal) e um dado mais aaco, de r ecoecimento de qual seja descarados os e lementos contingentes a situação ftica o ef etivo t ema em dscussão;
GARO De a ência de polca a ana1isis de pot icas : enicn co aos de pogr eso . n AGU V. El udio de polítia púbi, p. 153
O te m da in teligênia na dminis açã o Públ ia - ass im ent endda, e m se nido mais mpo, como ace o de coeimeno sempe se e veou sensve, na medid em que e nvo ve a queb de ve dade os ni chos de pode", conrdo a par do monopóio a noação. mbe máico o rego de Gordo afando que a adção ans at iva hi spanoame cana é d o sênco, do seg edo, esea, não da pubiidad e; não porque o nionáo púbco consdere e eaza om isso uma at iviade í ca, a o cono e e t e m a p erepção de qu e o cor eo, o de vido, o íito norma, é ser guardião ciumento de toda oação admn ava sobretdo não p opo rionando aesso a ea aos admnisados ou er c er o, po is pod e com io compromeerse" (GORILLO. La admnracón i tavo, p 54). paraea: para ma juí e
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Se nas escolas sinpticas pas se avanço na compreensão da compexdade do fenômeno polica pública e seu process nas sas destacadas densões de miplicidae e 61
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Suba que od polca púb ca apun a la r esoón de un problema púico reonocido co mo a n a a g end g obeament a R e pesen pu e a respuesta d s it e ma poi coat aio una s iacón de a ea lidd soial ug ada poia me ne como acepable. Nesses emos ndiscue a associação en e fmação de gend o pinpio de moáto cnstânc ia ue aa i no debae acadêmico, pa es ópico a ogções atne nt es à pacpação soca e se us mecansmos de eei vação p lamente em tempos de puaimo (SIRTS a modu a n de as po públ po ombman. Dsponvel em ) 6 a mbém a se a es coha da poca pli ca a ser mpe mentd a desaia pont es quest ões atnenes ao ciéos egt imado es desa mesma opção Igame n expessv
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Píics úbcs, dreitos fndamn e ntl jud 1
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1.12 Polícas públicas e as múliplas dimensões do tepo o agir estatal
Identfcaos os elementos essencais a noção e policas públcas no sbtem anteror, é possíel adensar o prmeiro conceto apresentao, com a ncorporação das reerias iensões da multplcdade e do continuum. Út será, à essa altra o conceto expresso por Bcc " . polcas públicas são rogramas de ação goeamental sano a coordenar os meos à sposção do Estado e as atiaes priaas para a realzação e objetos socamente releantes e politcamente eternaos De níco a assocação o conceito e polítca públca a m plano e ação já eenca cogte ela sempre, da projeção no tempo desse agir da Aministação Aqlo qe se ientfca como a política pública a ser desenolia objeta nconar como pata de regência o agr o stao por m eterado perdo e tempo e srge aí o primeo ponto de contato ene compreensão e análise e policas pblicas, e tempo Mas o qe esenoler-se ao longo e m etermnao interstio manestanose potanto, em stintas denses presente e tra a política pblca se concebe teno em conta, por ocasião e sa mlação os benedos em favor o resulta eleto por esse meso programa noatio de ação qe possam decoer, jstamente, o transcurso o tempo Mas não é só esse o sento em qe tempo e políticas públcas se relaconam Afinal, partndo o conceito reerio de qadro noatio de ação, assocamse noratzação e agr prospecto nm processo de epenência recíroca; o ag proetase no tempo por inteméio o programa noatio e o caráter noato o programa assegra nma atonclação, a sa contndae no tempo Obseese qe ssa constatação gera 66
é precso te em e aq e precosa a spação de Ost conta qe o tempo é ma as prncipais apostas da capaciae institnte o eito isso se exai qe é precso ter em conta qe a capacae nstituinte esses paticlaes programas noratos estará a depener da conibção o transcrso do tempo seja para pemtir a realização em concreto de tares qe naqele pogrma de ação se tenha contemplao, seja para nular a Admistação àqele mesmo projeto de ação sea para a geração de m eeto catalisador e solareade e tegração enre Adnstração e soceae, à meia qe gaam matridade as icatas desenolias pela pmera em or da segna Já se , no percrso as escolas sptcas de polcas públcas no sbtem acia qe políticas públcas poe aitir ma salização em ses petino a idenicação dos segntes elementos: o problema 2 o iagstico 3 a solção 4 a estratégia 5 os recrsos e 6 a execção bsee se qe toos eles garam, em algma meida, relaçes com o tempo os ois pimeros alentamse do conhecimento as xerências paaas para a dentificação e compreensão aqio qe se pretena enrentar a patir a prátca aqela deteada polca pública já solção estatégia e recrsos são elementos qe se traçam a part do presente, tendo em conta os esaos e objeos postos à execção etapa oltaa para o ro A concepção potanto de ma polca públca associa as denses o tempo passao e ro projetao no qe toca àqela realade qe se esea atng opera com a perspecta e m necessáio intealo e maturaão, e evoluão os vetores com os qais ela opera, até qe se alcance eetamente o resltao preteno 7
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Nesse sentido quando se enuncia, no campo do deito um oneito de polticas públicas omo ".progamas de ação goveamental visando a oodenar os meios disposição do Esado e as aividades pivadas para a ealização dos objetivos sociamente relevantes e poticamente deerminados.. é de se ompeender que al programação averá de enontar fundamento legitmdade também uma perectva dinâmia, a sbr que envolva as ogiações própas enunciação origna a polca públia mas também aquelas que se segue a esse momeno de molde nclusive a peir os ajustes que venham a se revelar necessáros ainda ao longo da implemenação. ignica dizer que uma polítia púbia não pode se objeto de qualquer avaliação dssociada de sua eação om tempo -; é esse mesmo empo que determina por sua vez, subordnações a evenal ana1ise rtia. A desconsideração desse dado - espeiamene quando se cogie do desenvolvmento de aivdades de onroe juisdiional ou não das poticas públicas - podeá onduzir a várias patologias principamente a petensão de uma anteipação de ouuts dissonane do que conemplava o panejamento de ação que se está aeindo pretensão essa que pode até ser legíma a medida em que haja um espeial reclamo pelo esutado, mas que não apona po si só a u vício na polica pública onfoe originalene concebida É certo que ainda sob a perspeiva das elações entre o tempo as políias públias e o conole o ar gmeno da ausência de matuação das ações omo excludente de responsabilidade, exgá um manejo a pari dos termos da pópria mulação da eeida olia. Assim é peciso onhee o tempo que a dministração xou paa alcança um resultado para só enão profeirse algm juízo de (in)adequação desse mesmo resulado
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BUCCL Direto ad mn v e pl ítcas púba, p 241. U m juízo de adeq uaçã p rtdido exrcer e m mmo al das aõ de mpmenaão pod e eva preudad a sua ade peo aáer p da aaaão; d ro
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Obserese que o proesso é de eroalentação dos iperaivos de visibilidade no agir do poder púbco Igene não se está aiado que, enquanto no transcorrdo o tempo ixado pela pória Adnistação como haô a gear efeios mensuráveis nada se possa azer do poto de vist do ontroe A idéia qu se quer xar é tãsomn aquela segundo a qua a anaise a exsnia de um omissão pável po pae da Adminisração em relação promoção de uma polca pública que decora de seus omeeos onsttconais envolve uma apoximação objeiva que deve er por oo prioiário de invesigação a exstência em de uma poíica pública proetada o estágio de desenvolvimen em ue ela se encontre e a ompaibilidade enre os resuados pojeados e aqueles efetivamente alançados de se ter em conta ainda e uma vez mais, a ão é de s - a hamada gesão da policronia perativo deoree do to de que .o tempo soial deciase evidenteente no plural Signia dizer que uma mesma política pública aplicada a distitos grpos soiais pode ter rimos diferenciados em sua iplementação e geação de resultados -e mais uma vez, nem por isso se estaá no ampo do paológico Somese a essa armação a ampliação das aividades do Estado que exigem aricuação da Admsação com agenes da sociedade disso pode decrer que rtmos de aação e resposta dos váios setores sociais enolidos o desenvolvento de uma detenada políica pública se evelem disttos - e om isso se tenha reexos na maha de onrização daquees mesmos resulados projeados Plicronia e aiulação das rças sociais pode detea, poato compromeiento da implemenação de policas públas sem que disso se possa diretamente exrar mais uma vez um juo negativo, na medida em que os beneios deorentes a efeiva aiculação das rças soiais podem se evelar ainda 0is vanajosos que os eventais prejuízos decorenes de atao a
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esaa em disinas comunidades pode resular em vioação ao mulicuralismo, e aí sim, a la de respeio à dierença pode deerminar crzar a Aminisração a onea do paológico. Mas não só esse aspeco as dessonias emporais podem se manfesa Também é possíve conceber que a policronia 74 deerme, ao ongo da execução de uma deeinada poica públca, uma mudança na agenda de prioridades ogária ambém de demandas esabelecidas peos grupos sociais - o que pode esar a sugerir proveio em ajuses na políica pública em execução, sem que disso decora, uma vez mais necessariamene, o recoecimeno de qualquer vício de raiz Uma vez mais é possíve um ataso na produção de resulados inicialmene cogiados, sem que se ena qualquer manifesação paoógica da auação do Esado suscevel de censura no plano do conole A par disso, o empo ensina, o emporevea, o empo denuncia Assim, erros de diagnose, equívocos no dimensionameno dos esrços e rersos necessariamene envovidos numa deerminada iniciaiva resisência social par a com o mesmo esrço decoene de uma distina avaliação da perspeciva de cusobenecio; odo esse juízo crico pode decorrer da compreensão da reaidade que só pode conecer ao ongo da implemenação de uma deermnada polca púbica e é deseável que seja assi na medda em que a consaação desses enômenos evidencia uma Adminisração voada à anaise crica de sua própria auação A inluência do empo, poano p ode deerminar conseqüências as mais variadas nos resulados previsos para aquela mesma ação - vorecendo à concreização da polica aavés da matração dos eemenos 75
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Osere -e qe a p luadde de "empos em q e se podem si uar ds nos gr po socas é fenômeno que se veca ambém nas múltpa dmenõe dese memo empo. Am, é poíve a pu adde decoente de dto mos havdo no passado; é po vel d
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Políicas públ, direito fndmena oo jud
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que em vor dela hão de conribu ou anda compexiicando o acance dos mesmos ou'ts por desaceerações própas a qualquer um dos disios segmenos socais envolvidos Subinhese uma vez mais que do isso pode se vericar sem que se eseja adenando no erreno da má admnisração não se cuida necessariamee de las no rabalho prévio de rogramação do agir da Amisaçã mas da sples evidência de que as compexidades da vida e as conngências a que esão sujeias as reaçes sociais não êm conemplação, ainda que com o planejameno mais acurado O equrio, e m verdade, é deicado A sples airaço da supeeniene dessinonia enre poíica púbica e o querer coevo não se pode repuar suciene à legiimação do reorienar do agir esaal. Ainal, o princípio da coninuidade das policas púbicas se pode armar d sede consicional seja como decorrência da eciência, seja da de orçamenáa seja da vaorização do planejameno e porano, o seu asameno averá de exgi igualmene elemenos mais subsanivos que a mera assertva absraa de um desconenameno popular ma medido, e não aprondado quano às suas causas e conseqüências. De ouro lado, o apego comodisa a uma moldura de ação pria, que anda que legimamene consda, se revela inadequada com o empo, conduzirá a Adminisração a uma roa de coisão com o princpio da eciência ssa compreensão de que o insucesso de uma polica pública não revee necessariamene um agir viciado do poder se mosra imporane ambém para ouas eseras de resposabidade - noadamene, a da poica e ainda, para o incremeno da compreensão do probema ao qua ea se dirigia envoendose nesse processo de expiciação de condua e de juío de valor em relação a ea, sobredo, à cidadania, que é desaáia úima desse conjuno de açes sob exame. 76
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Polícas púb, dreit fnm cl juc
Multiplicidade e continuum - são os dois raços caractersticos das policas públicas que se vem explicitando. bos os aspectos se apresentam como indispensáveis não só à legitação da polica pblica mas também às ações de contole que sobre ela recaia qe só se peectibilizam compreendendo o enômeno nas suas pmas dmensões subjetivas e de tempo
12 Constitucoazação de polítcas púbas o Bras como opção de esturação do agr do poder
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Compreendidas agumas das grandes lnhas conceitais do tema das policas públcas, e identicados elementos essenciais, é de se cogitar e que termos tenha esse enômeno encontrado ugar em nossa ordem consticional Para tanto, estáse utilizando a pati do aceo de conhecento á desenvolvido em outros campos-uma acepção mais ampl a do enômeno, que compreende não só uma evenal oea de prestações em concreto, mas também a possibldade de desenvolvmento de uma das seguintes nções: 1 ) reconclar demandas confituosas quanto a recursos escassos 2 ) estabelecer incetivos à cooperaç ão e à ação coletva que pode se mostrar acional sem a infuência goernamental; 3 ) coib compoamentos moraente inaceitáveis 4 ) proteger a aação de gpos ou indivíduos, promovendo atividades que se revelem essenciais ou impotantes para o Governo.79 Constitucionalizar policas públicas, portanto pode signiicar - na exata corespondência com as possibilidde
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THODULU The cnmo anguge o pb pcy: st pt. I EOULOU; C (d.) Pubc poliy h ena dg, p. 2 P a reeã da niaç a auo é e se e m oa q a veação a mte naeitá do oo d mo é d e opre a pir d a jea si lás refe 37 at a F. Rgitee a e e no pmoal prevê ndo o sse pap d Eo o atiador da odadad; e aina q s deo d
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aca descitas uma opção ndante no Estado pelo signo da ustiça distributiva pela solidariedade como estratgia de ação nos temas públicos não estatais, pela frmulação em sede consiciona de escolhas morais excludas como possibilidad nessa socedade que se organiza e almente, orentarse o ag do pode à dierenciação compromeida com a i gualdade ateia, ou o omento de atações que se conra um especial peso, n processo de valorização empreendido pela própria consição. Consticionalizar policas públas pode signifcar ua opção por um reorço às caractersticas exigveis desse noo Estado que já rompe o século X, e que vê a si propostas não só as nções tradicionais de garantidor da coesão social e da segrança; mas também aquelas de regulador e ainda de roteto (sea pea sua própria rede de proteção social, s ea pela aticulação da solidariedade}ªº Consticionalizar polticas púbicas se consti ainda enômeno que pode encontrar distintos neis de aprondameno desde o reconhecmento da relevância do nsm ento para ns de ordenação do agir estatal até a identifcação em si, em cncreto, de planos de ação estatal, mais ou menos densicados, á no próprio Texto Fundamental Qal i a opção do sistema constiucional brasieiro no que toca à constitconalização de policas públicas e qual o entorno polico que historicamente deterou essa opão, o ainda deterna? Essa a avaliação que abao se desenvolve
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1 .1 Antecedetes hstórcos e prátca polta a costtucoalação das poltcas plas
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É do campo da ciênca política que se eai a obseação quanto aos dados do ambiente constitcional que pemtra a intodução no texto da Carta de Outbro, de múltiplos disposiivos
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Vanice Regn Lúo d l
subcomissões emáicas voando isoladamene as maérias àquele campo coniadas, tudo sem um exo-base que ncionasse culminou por gerar um documeno como elemeno comum mulifceado, cuja voação em plenário exigia um sensel conjuno de negociações, preceio a preceio. A avaliação, de ouro ado, é corroborada por Jobim, que com o pvilégio do obserador hsórico, afirma: " .o rmeiro tuo fi um debe duríssimo, iem por iem; co uma caracesica: ninguém inha visão global de tdo . Essa diculdade de cunho aé mesmo operacional na ração de consenso em oo de emas se vê acrescida, à cona de peculiaridades do regmeno nerno disciplinador dos rabalhos consiuines, de obsáculos à modiicação dos exos originalmene proposos em cada qual das subcomissões O cenário não soe subsaniva modicação ao longo do segundo urno de voação, disso resulando que a inclusão ou exclusão de aérias repuadas como coniivas dependia muio mais dos azares dos consensos coningenes do que de um projeo orgânico que pudesse ser defendido por qualquer u dos segmenos parlamenares Em conseqüência, vem à luz um exo que muias vezes consicionaliza maérias sem que elas se revisam, odavia, de densidade suciene a peiir a absolua clareza de quais sejam os parâmeos posos ao agr do poder No erreno em paricular das policas públicas, essa eorização incomplea do que devesse ser o coneúdo do preceio consiucional aprovado se revela de orma mais aguda O resulado é a inclusão nas sucessivas versões do exo consitcional, de paticularismos de dicil jusicação 81
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Políc púbs, eits fnntas ntrl judcal \
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ou no ouro exreo, a enunciação em absrao de u deio se maior expliciação de qual possa ser a eeva exensão do dever esaal em relação a esses mesmos dreios É de Couo e Aranes a expliciação que nas democracis consiucionais a disciplia da polica pode se dar em peo os rês disnos campos (a) o das esruras do rege, compreendendo os direios idividuas e as reas do jogo polico, b) aquele próprio à competição polca e c) o camo das decisões concreas de goveo Sob a alnea a, mse os acordos consitines básicos, esranes da sociedade e do fncionameno do poder, de caráer não conroverso em relação aos quais não se pode esabelecer o debae a alea b e lugar a chamada densão dinâca da realidade polica, na qual se esabelece a compeição, e as decisões que, em úlima ana1se deenarão o coneúdo possvel à alnea c as decisões concreas de goveo, a saber, as policas públcas Obserada a classicação acma, a leira de nosso exo consitcional revelará muio do que não se pode classcar propriamene coo prncpio consitcional poli), mas si como polica pública policy) Esse aço especico de nossa modelagem consicional se credia, como narado acima, às ambém paicularidades de nosso processo consine as não só a isso prática vem evidenciando e as conclusões ambém são de Couo e anes que o processo de nclusão no exo consicional de preceios que expressam poicas públicas 85
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Exemplo sempre citado - e bsomente e loqüet essa evenu l opção pelo p arcla smo é o preceio condo no a 242, §2' CF qe assega qe o Co légo Pedo II localzado n cdade do o de Janeo seá mando na óbita ede l Ene ouos, se poe menciona o r. 215, caput C "O sado garná odos o pno peno execio os deitos cu ais e acesso às fntes cura con e apoar e ncenivá lozação e a fsão s manesações l ra 86 COUTO; S. Consttuão, goeo e emocraca no Bras Reva Brile de 8
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Cênia Soa.
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Polícas púbicas, dret fundmn juc
polic y não se pode dizer tenha se localizado tão-somente í• no momento consiinte A ana1ise do conunto de emendas consticionais apresentadas ao longo do Governo Feando _ Henrque Cardoso reela que boa pae delas desnouse à l tÍ ; ncoraçã ada de novos dspositivos de l, o que edencia que se de um lado o texto ogial se revelou constitio à conreização de sua própria plaama polica de outro lado o ,r enã pedente não se dispôs a oferecer a seu sucessor cenário mas suave, opando por engessar ainda mas as possibilidades de 1� atação de seu sucessor. Essa distorção de desenho consitcional gera mpoanes conseqüências: no plano político, o efeito é de determnar que a 1: impleentação por parte de qualque goeo, de sua própria vsão e plaafrma poltica estará a exigi a inteenção no texo I conscional, e a entabulação das corespectivas negociações palamentares necessárias ao alcance da maioria qualificada i exgível Soe-se isso ao nosso presidencialismo de coalzão º t em que a aioria que assegura a ttularidade do Executio não se eete no parlaento, e o que se tem sempre e sempre é um prolongado processo de custosa negociação em todas as medidas fi mportanes a �igir a inteenção do parlameno. No plano da etiação de direios ndamentais, têmse no cenário constcional braseiro a interseção com policas públicas í de duas disinas as ) a polca pública est parcial ou inteiamente consiucionalizada; ou 2 ) a política pública resulta I excusivamente de atação do legislador, dentro da sua esera ! ordia de arbuição, no exercio da polica competiia A pi eirah pótese, empartcular, te m dee iado alo fdice de udicialização, se a para a garania e m vor do jursdiionado de pestações de que se julgue cred :;
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pro vidências associadas ·a u m políca pública só parciamente consiconalizada. A co poração douriáa da cha mada
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dreitos rerça ada mais o contencioso urisdicionazado, seja por provocação da cidada sea por iemédio do eercio pelo instéio Públco de seu miser consicional. Tenhase ada em conta que a judicialização de políticas púbcas oal ou parcialmene consicionalizadas ioa em aair paa o ulgado a ossibiidade de proteção da cnsiião aras a uela de rtos ndamenais, do no eerccio de urisdição constitcioal al eoque, num ssema com so em que se combam os modelos de conole conceno e so, cmina por determiar ua puleização no debate relacionado às poíticas públicas notadamente, as de saúde e educaçã co gandes problemas relacionados à legtimidade ecca das decisões esse ema ser melhor examiado no Caplo 3. J no que diz respeio à segnda hipótese a polica pública que é to da política competiia, de atividade leglativa odinia, poano ainda se eá plcações constcnais, na medida em que nosso sistema urdico optou pela enunação de deveres de planeameno e eciência, que ievitaveente conduzirão o agir do sado uma ez mais ao teeno das pocas públicas como mecansmo hail a iabilizar essa ação nos mos da parametrzação costicional olíticas pblicas constitconaizadas, assocadas com a preocupação de ofa de garantias de conrole do podr udicial inclusie em fvor da efetiidade a Cata de Oubro em por resultado uma sobrecarga no sisema da stiça, po duas razões o plano as imediao, a multiplicação de deitos (com maior ou menor densidade consicional) detemna po si só uma maior litigiosidade de ouo lado, a indetenação do conteúdo possel das polticas públicas sugeridas no texto consicional como exigel de pare do Esado remee aoudicário jusamente o debate e relação aos limies e à ecáca dsses mesmos preceitos Essa dscussão, por sua vez, ora se submete no plano coletio, ·or iemédio das ações de mesma nareza (ações civis públicas, mandados de segurança coletio e outas e
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Políicas púbic, eito fn �:mo jd 1
Vanice Rgn Lf o do l
Obsere-se que o rsco de conjugação de traçado de poicas púbicas em sede constitciona, e uma ampiação do espectro de aibuições do contoe juisdiciona, já era apontado ainda or ocasião dos trabahos constituintes. É de Comparato a adveência mais deta no sentido de que ao Judiciário seia de se resear não o " poder consiiona de crar oítcas mas tãosó o de mpor a exeução daqueas já estabeecidas na própra constitição ou em ei, ou adotadas peo goveo dentro dos quadros egais Transcorrido mais tempo esse mesmo dema ene consagração de poicas púbcas em sede constitciona como mecanismos garantidores de dieitos sociais e econômicos e a caacidade de enforcement desse mesmo tipo de preceio se apresenta para aém das onteras nacionais Ouos textos constitcionais de mesmo pe anteriores ou contemporâneos ao braseiro também com epita enunciação de compromssos sociais do poder soem o desao teórco de consção de respostas insticionais adequadas à inobseância desses receitos que taduzem, com maior ou menor prondidade poticas púbicas em vor dos cidadãos 9
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COMATO. Novas nções udicas do Esdo modeo. In: _. Para viv a dmocaia, p 8. 2 Conimando as preoupações de Compaao com a possibdde r de m Jdcáo que eivndicasse a prensão d ra polícas púbicas êm-s o exemplo ciado no Caplo 3· abao d DF nº 45 m qe se aa exaamnte qe a que em caráter excepconal, a msmo a fomulação de polícas pblas se cons ref posse desenvole no bojo jusdção consttcional 3 A o de usação apontse as atas ndamenas da Aemnha e a1a, dentre as anteoes e as de ogal e spanha dene as contempoâneas odas com consagação xpa d um elnco de dtos nmentas neressane no ma a ana1se de unse de qe no sema noe-mecano não nha mrecdo maior adesão à déa da coporação de disposivos ennciadores de dreios socas ou económcos no exo consticonal pea nscncia d mecnmos haôs sua conceação o qe ransmaia sse onuno de preceios em mers aspações o mes a serem alcanças Dsaqus tova a ca do mesmo autor de que a napdão nsciona paa garan esposs adequadas à inobsevânca desse po de preceito não 91
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Mais recentemente a probemática da efetvidade dos dr eitos ndamentais se reapresenta com a ação em pases da oonwealth, de catas de diretos ndamentais já oenadas o que toca jurisdição constituciona à constção de aanjos isicionas e reacionais de poder que voreçam à concretização desses mesmos dreitos Em todas essas eperiências, o que se vê é a inerseção ente os deveres do Estado deoenes da já reerida dmensão objetiva dos deitos namentais e as potenciaidades do conoe jurisdicona de seus quadros normatvos de ação No caso brasieiro esse diema ente enunciação de ireitos (que hão de ser taduzidos em oticas púbicas nstmentais à sua garanta e arcabouço instciona apto à sua concretização incoporouse detivamente à agenda jurisdiciona É gera o sentimento de nadequação ou quando menos, desproporção ente os esrços do poder no rumo do umprimento de seus deveres constitucionais e os resutados eetivamente acançados em fvor da cidadana tendo sempre por parâmetro de avaiação o texo constituciona A ta de transparênca na prática úbca rerça a idéia de que as tares constitcionais não encontram concretização não necessariamente or pedmentos mateais absoutos, mas muitas vezes por ta de vontade potica ou por prioridades ouas, que não aqueas enunciadas ea Caa de ubro Assm se as poticas úbicas não se revea aptas à proteção aos deitos ndamenais isso ass seria por disncionaidades do poder que devem ser corigidas via prestação jusdiciona Somese a isso, a desconiança em reação às esttras de representação, e o resutado é apresentarse o Judiciáo como a istiição perante qua possam desembocar as demandas atentes às promessas consticionais inumpdas seja através d açes de cunho coetivo que se apresente e deesa do projeto de sociedade que a Cara de 1988 já enunciou; seja 95
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Vanice Rga Lúo do l
evdena elementos de dfeenação ente as novas povoações jusdionas e aquelas odnaamente muadas no velho esquma ompeenssvo do onto ndvdual Cuna o sentdo de uma pola públa taçada om mas ou menos detalhamento no to nsttona e mas ada, denta os meansmos sconas pópos a tansm-a em eadade é atdad ra à esta do Jdá e menos ada enoa eaenta pópo do deto poessual sso. 96
1. 2 2 Constitconalização de políias públcas e mudaça de paradgma quato ao pape do Estado
Deadeo aspeto a se onsdea na onstonazação de poas públas é sua ontempoanedade om um tblhão d mudanças assoadas ao (e)equaonamento das déas de Esado seu gau deseve d nteenção no plano soal e poanto seus deves de aação Uma mudança de paadgma leonava Ost não se estabee de um momento paa o ouo omo mga essando penament o pmeo substído pelo segndo. Assm também é om o modeo de Estado que poposto muda exge um tempo de absoção dessas novas taes sea no plano nstuonal sea mesmo no plano da pta Sgna dze que onvvem anda em pna mudança de paadgma dstntas odens polítas: 1 º) de um lado uma odem pola hedea da losoa políta lssa e da hstóa da odem poa estatoênta em que as autodades púbas e os govenantes exteno e supeos à soedade mpõem vealmente uma defnção do que sea o nteesse geal e dos dspostvos que devam ege os dvesos setoes da soedade; e 2 de outo lado uma odem poa na 97
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ual essas autodades púbas não seam mas do q atoes dente outos que negoam a pa de baxo om os últplos atoes das poas públas aea das azõs paa ag dos nteesses geas eognoses e dos dspostvos d poas púbas ada ez mas loalzados e stve A ada uma desas oden ptas oeponde dentemente uma dstta aonaldade no ampo da soha exeução de poas públas. A odem políta estaonta aa um pensamento eente à tadção uída e aos sdos de Admnstação que vê as polas públas exessão de uma apadad de aão do pode sobe a oedad eqüentemente enazada pelo ógão estatal pada essa ue se desenvove sgndo uma aonadade stumntal e teleoóga adequação ente obetvos e meos e sem mao abea à ontbução de quasque agentes exeos à esta do pode Po outo lado a abea paa uma odem pola enos heaquzada é teeno fél paa a aplação de uma aonadade pópa das ênas soas (soologa êna poa et. qe desevem as poas públas omo um unveso ompxo neo onstudo a pa do hoque e das oopeaões ent aonadades lmtadas de dentes atoes que se ea moblzados po aquela espea lnha de ação estatal Essas aonaldades múltplas detemnam quados de ag do pod públo que se onstoem e exeutam de manea não lnea segundo um modelo nemental e póxmo do paadga da anaqua ganzada ogno da soologa das oganzaões É a nopoação de um elemento d stabldade ms d dlogo onstante e de epação de esponsabdades J se menonou nsse mesmo subtem que tansção d paadgmas não é fenômeno que se opee nstantaneamne Se assm o é também em nossa odem onsttona q s naugua om um explíto ompomsso em vo d dgndade
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exercíio or dnáo da politics, e a o desejável ogo de liber ativo.
H á p oanto, espaço ainda qu e parametrizado pel a a genda r açada pe o texto constitucional ao exercíio or diná ri o d o debate e à el eção dos p oblemas qu e eseam a merecer a priori dade do agi ssim como das r espectivas estr atégias de a ção É deno dess a perspeciva que n os c amos mais snsvs - p elas nossas condições de desenvovimento e ainda por suas mlcações sobr e a pr óp i a liber dade a constitição de 1988 traçou heterovcul ações como já r efe r do ns ár eas d saúde e d a educação do qu e decorr e como se ve rá no Captulo 3 adi ante um a ntens a u di cializ ação desses mesmos temas. Vale r etoa aos preceitos consticionais ns du as sear as p ar a acl ar ar não só o sistema p elo qual optou o c onstinte brasieir o mas a r acionali dade qu e o dita. No campo da saúde a constitção enuncia o coespecivo deito social sob sign o d e un i ve r s alzação ( ar 6 , caputCF) e de outo l ado se v ale de uma e nunci ação de p arâmetros orientador es da denscação desse mesmo dr et o (ar. 196 CF) x ando anda um patamar o de gastos com essa mesa ár ea de ação (at 198 §2º CF) Complementa a rquiter a constiucion al em r el ação saúde o á re eido desenho institucional deseado p ar a a concepçã o das policas e execução das ações próprias ao segm ento a saber o SUS 05 apontandohe dr etrizes e ne de nanci amento ( at 98 CF) b em como competências indeclináveis (a. 200 CF) Obse ese que a model agem consticonal elegendo um a instância nstitucional p autada pelo pincpio participativ re velase r e vest da da l exbilidade ndispensável tendo em conta as c ar acter ticas que são própr as desse segmento. Isso por que pr essona par a um a aalização permanene dos par âmetos de denição das policas públicas em saú de não só veignos a veloci dade das inovações cienticas mas também outros
ntaente rel acionados a essa mesma e voluço m edicalização da vida que cra ecessidades unca cogitadas inclusi v e (se não princip almene) por oç a dos es envolvid os por trás d in dúst r i a r m acêuca e seus ress e exp andindo s ont eiras da s doenças p aa crr dos a oci ·ss ra at vés de oderosas ações de mareng meco isso co e s só o que estia er am as man esações s d nt a e que
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A hpótese aqui é ar a de heterovinculção não s no que toca uma pncipiolog a r egedora da ação pública m as tamé m no que se r eere ao camo nucona de deisão p rotegida nd sua eser a de possibiidade pela garantia de um ptam mo de nancamento Essa combiação ha ver a de se revelr apta a um só tempo a telar o c aráer ne cessar imente uni ver sl e igualiáro das pr estações de saúde sem dexr de ter em cont a r apidez com que as condições t ecnológicas e cientcas p odem iteri e crar novas alteativas de ação Também no segmento da educ ação á s e mencionou exer ce a constição esse papel de xação de pautas de prioda de no que toca s polticas públicas a serem desenvolvidas pelo Estado Obse ese que nobst ante o uso igualmente d cláusula de enunciação de d eitos (art 6 capu e art 205 C) do t raçado de pr incipiologa a plicável a e ssa área de atu ação ( at. 206 CF) e da r esea mma de r ecursos a nanciarem o sistema 108
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".•.A medção v é an mção d st ç nors d eê ca h m objeto d abodg m por pos onis de saúde utando m dicam ntos e p Eventos como n c o mot adoe c cia, menopausa, e v cmeno atvdade eal disios dg vos o os, são ansomado em açõ s c\cas VEO <p/ww Medicalização da vida. Pulcado m 3 007 D ponve po dcoorg./dex.a p?opc o=mo taago&d 772&por > Ace so m 13 dez 00). O p p l d gr ndes copor çõe n re mdc facêuc na cl ssco fca d tados prpo à condção hu n como p toogs vem sendo nuncao á há m is de 30 o por c nsts o r dor s No ma títo fomavo con ut -se a
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Capílo 2
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O encontro das políica públca com o do
So: 2.1 Inclusã as plícas públcas na agena de refexã d dreit admnsav - 22 Plícas públcas cnstcnalzadas e rerç a caracestcas imperatas d air esaal 22 Planejamen - 2.2.2 Efcênca 2.3 Dupla ncnaldade da urdcaã das plcas pblcas renaã inea d air d pder, er de cntle exe e sca 23. Prcess delbera demcrác cm sede de anclaões raadas às plcas públcas 2.4 Dee cnscnal de enuncaã de pícas públcas
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2 .1 Inclusão das políticas públicas na agena refexão o ireito amistrativo
O reconhecento como categoia também relevante no lan do dreito de um insmento que orienta a ação estatal - olticas úlicas é conquista cogtiva que, associada a um mbiente de Estado Democrático de Dreito t como desdorameno
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naa qe essa mesma adção explía das escoas púbcas eseja sjea incdênca dos mecansmos de dssenso e conoe nenos, pocos e jsdiconais. Some-se a sso mpaco decoene da econgação da pesença do Esado com granido de pesações o qando menos de a expesva ee de poeção socia; do num cnexo de odem const ompomeda com a poeção à dgndade da pessoa hmana e o esado seá m ameno dos coos cjo pano de ndo envove a dscssão de aé onde se em o deve de ag do sado e em q emos Assm o debae mas aa envove não só a pesecção de pesações conceas a seem oeecdas po m sado qe se cê gaando de m mo exseca mas ambém o desenvovmeno po esse mesmo sado agoa já em sa condição de acado das ças socas de nões de panejameno e meno de m conjno de oas avades qe, se não devem mas nee econa o execo excsvo ao mesmo empo não podem dispensa sa pesença como agene de coodenação Nesse cenáo de novações e nceezas a aena jsdciona se em apesenado como ambiene posse de explcação dos coos elacnados ao enenameno das pópas qesões cenais ainenes compeensão do pape anda possve ecohece ao Esado 14 Da mesma oma e em mo mao
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É de Mendes a xpctação de qe a opão brsieira de constitucionaação dos chados dreos sociais raz para o capo ds regras juódicas a preensão a aões egisaivas e medids admnstias tendenes à concetzação desses esos diretos nu erdadeiro " . enômeno de ransmção conerendo stações tradicionaente consideradas de narea políca e m siuações urdicas. do que decoe a uridiciação do processo decisrio e a acenão da ensão ene deio e poica (MENDS iretosfundami e cool e csuode. esdos de deito consuciona p 9) 4 A o de usraão da udicaição do papel ida reseado ao stado citese a ADIMC n 1923 Re o Mn Eos Gau, ugaeno e 1 082007 em que se debaa a consitconadade d Lei n 9.63 de 15 de aio de 998 que instituindo a qaiicaão de ogazaões sociais e for de endades exernas à esrura do stado petia a essas mesmas enidades o desenvolveno de nções reputadas púbics nãoesatais; e mis reenemene D n' 4.97 e o Min Joaqum arbosa auizada pela OAB, que 13
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númeo ambém é no Jdiciáo qe vão desemboca as peensões eaconaas exaamene ao aendeno dos devees do sado em mas senão odas as sas áeas de aação neseção ene nsciênca da ação esaa e a vioação a deos ndamenas poano negava de efeivdade do exo conscioa deena ena mpaç das decisões jdcas qe bcando cogi compoamenos paogcos do pode, aam empeende ao conoe de pocas pbcas o q p óbvio eça o peavo de ezação de a seja eevamene o se signcado e coneúdo nomaivo A epead esá onge de se smpes A cobiação de consicionaiação de poicas púbcas como inseno do ag esaa e conoe sdcona deemina m semnúmeo de dagações qe especamene a advocaca púbca vem enenando daaene Em qe pese a amação eaiamene smpcada de qe os deos ndamenas geam deees de condas posiivas e negaivas do sado cona de sa dmensão ojeva e do ppo peceo condo no a 5 º, §1 º da CF o é qe o ema não se evela despovdo de compexdades no se pano apcavo Qa o sgncado da eeênca no eo conscona ao mpeaivo de exsênca de poicas assecaas de deemnados deios como po exempo aqea expessa no a 96 da C? É possvel exa deamene do exo conscona paa ns ncsive de anejo das gaaias ai condas o deve de ag do sado m caso posvo qa o coneúdo desse deve de ag sse deve de ag é deamene exgve ndependene de oa neenção do pode, qe densqe esse objeivo conscona É exigve ãosomene na densão coeiva É exgve no qe oca pojeção desse mesmo deve de ag esaa na esea de deos ndvdas 15
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A iobservância d dever de agi de pate do Estado autorza, per a aaçã substiia d Poder Judiciário? Indissciavemete reacioado às questões aetes a coteúdo e exigibiidade do dever de ag d Estado vaoratamete cmprometid, tem-se a posição das cáusuas de mitaçã a esse mesmo ag: escassez de recurss, equbr e haoia etre pderes, ecessária garania d ag isôco que veda difereciaçã ijusticada n atendet à cidadana, maiz necessariamente coetiva dos direitos damntais de seguda geração, etc Cmpetase quado com o dado empc de que a matéria ão se cmpadece com o timing próprio do debate acadêico, ou da sedetação de uma teoria mais ampa e deseida. s questões se tem udiciaizad, cada vez com mair eqüência, pr rça prncipamete da mbricação que guarda muitas vezes, a ausêca de picas pbicas cm a preseação do pincpi retor da ceaidade da pessoa Com iss, a par dos preceits cnstitucinais e egais que á estaram a exg a outrga da prestação usdicia acesso à ustiça, duração razoáve d process, vedaçã ao on liquet ; to é que deito à saúde, educação, atendimento préescoar, digidade em estabeecmetos pisioais, todos esses são temas que, por sua dieta reação para com a preservação da dgidade da pessa humana ã adtem uma espécie de suspesão, até que a reexã acadêmica se cmpete. Nesse cenáro, ipõese a um só tempo, terizar e itgar,16 num exercíi diaógic de costçã de uma matriz de racioc que é nva, a meos, para a ciência do deito 17
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6 Emblemáca a convoção peo S, em 5 d maro d 2009 de audiência púbca dsnd a " . ovr o depimento de pesoa om xerêca e autodade em maa de
Sstema Únco de aúde, bjeando eaece a qões téncas cenc admnratv econôm e elava à açõe de pestaão de aúde . " O
q a conoação dz é jstamen a necssdade de oa paa jugar speciant
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Cmo se iu n Cap 1 acima, o esorço de tezaçã ã é de se zer necessariamente a parr d zero há tdo um acer de checiento á desevovid e passe de aproveitameto para a constçã inteeca necessáia o campo do direito Esse processo de recepção, tdavia, é de se d cm a devida adaptação, para que s psa mpreender qua o sigiicado ati de poicas pbicas, para que nã se teha, n supost exerccio do cotroe do poder, um destaeto tta da estra costitciona de discipina desse mesm poder fna, o resutad deseáve, sempre e sempre, da ação de cotre é reconduz aquee que é destiatário iicia d cmetimeto costicina a desenvolvimento regular de suas atribuições Isso signica que, se uma prvidêcia mediata de cotre cretio pode ser deagrada pea inércia dea ão dee resutar uma reação que rerce a natividade na medida em que desonere o responsáve ga pea aação d pder, ds custs poticos eretes à escha púbica e à cocretzação de suas decsões 8 O que se es aad é que o cohecmento d sentido ormati que se possa recohecer a poicas pbicas dee oientar um apeeiçoament da evena iteveção urisdcina de coroe, que sea a um só tempo apta a pa iediato, superar a viação a direit, mas o pan secdári, induzir a recondução do poder inee (egisatio u admstrativ) a cumprient de seus steres consticiais, para s quais ee a igor é revestdo da indispesáve especiaização cia. Esse é o pt que e passa a desenvver
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do respectiv planejament, de que ra as várias rças sciais rganizaas u ã majritárias u mnoritárias, podem ser chamadas a decidir u mesm execuar uma deeada atividade pública ã-esaal. Também aqui duas desões: a de aiculaçã cm a sciedade o plao decisório cm s problemas atnees à garaia de pariipaçã em cdõe mnmamee igualiáias e ainda aquela o plano da aação em cncre d Estad pautada pel já tat menciad quadr ormai de agir, seja nos sements em que seja ele, Esado o executr diret de atividades, seja aquele campo em que sua auação deva ser a de po de ligaçã ere s subsistemas político, ecoômco aceir e tributári da consiiçã Uma ccepção de plíica pública a ser deselvida o Esado sécul X se lta à sua cmpreesão cm um sistema de ação pública e nã cmo mer exector de ares cocretas. D Estado se exge que articue múltipls aores gveametais e siais, assi cm ações iseis e iisveis, decisões e nãdecisões; do mediate um prcesso que amita a pssiidade de cninuação, mas também a de erupçã, térn u a redeermiaçã e ares especicas coceentes a uma especial equação prblema + plítica = resultado + paco Cningência, pran, é uma ariável que á de ser incrporada à equaçã, a pair nclusive da memória insticinal que se ena dispnível Vale ainda regisrar que traço de crdenaçãjá exigível neamee, na articulaçã das plicas públicas desevlidas pr um deteminad Estad nacinal encnrase em anc 124
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Expiciado a ipocia do pape do sado como promoor, arvé da corepondenes polcas p ública do paeameno -e aravé dela da supa refr atiuação ere os ubisemas pol co, ecoômic o; fnaceo e butáo do Texto Cosicio na cosule e SOUO. eoconiconismo e corole de polca pública. Revta de Dirito Públi da Ecnmia R A eniaço é de GNZÁLEZ MDRID L poüca p úblcas: caácer y codicioes vclae. Pls: Insigaió Ana1s Soilíti Pscsol. Dponvel em
processo de expansã, a partir da idetificaçã do poecial de trasbrdameto de seus próps lmies geogrács, do eeual tatamet iadequado de matéras cticas cm rscos ambietais, interação ecoôca doeas ectcagiosas ec A iodução d coceit de prblemas de goeança spra nacioal está a suger, portato, iperaio e um r próxo d esabelecimet aida de laes de crdeã entre íicas desevlidas pr dists Estads, com ou sem a ereçã de organizações ineaciais A euciação de prgramas de açã especialmee se cntemplad a cada qual das etapas que pertem a sua esclha e dealaeo é práica que traduz objeiamee o deer de planeame da ação esaal (ar 14 da CF), deer esse que laça seus ls para além do adistrar o presete, da gestã rdiária dos tos cojuurais icoprand uma isã dos efeis de lngo praz d agir d pder. Na aderêna de Comparat, dever de plaejamet evle ã só uma dmesã temporal disita daquela da administração do qudiano, mas ambém um mdo de apreesão da realidade que cogia ã da isão analíica dos os, mas de uma stese global dos ts sociais, teados, em sua ierconexã essecial O que se esá sustetado é que o deer de plaejameo csiucioene oso Adstração e smetalizad peas plcas públicas, só se terá por bseado a par de uma expliciaçã, ão só ds valores preedidos erer no fanciame da aidade públca (cm se dá pelos isrumes rçamentários) nã só da ação em concret
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scae: globaiig No ema, coue-se ES Y Good go ve ane a he s up aaoal o of p ublc a at ve aw T Y al LawJ a l ; e d RISS The ntea Rei w . a tra on ad p ubc poliy pica on r eang P lcy Sudi CO MPAR TO. ov a unçõe judiciai do sado modeo n _. P ara vve
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que s cogita desenvolver m um momento detinado no tmpo; as d todo conjunto de elementos que inram proeo de pogmação da açã etata. Ua vez ais está se reforçado os cogitados traços de multiplicidade e contnuum - planeaeo compreendendo os últiplos rcursos, agtes e possibdads de ação plaanto com prspctiva d programa couo d ação No plao do contol o que s t co a corporação do plaeaeto como prativo do agi statal insttalizado pelas políticas públicas é a percepção de que sidcar por exmplo a política pública de ducação desevolvida no âbito do Municpio "X terá muito mais ampo specro d invstigação do qu a pergnta sobr o úmero de vagas hoj xistetes a scola ou se os profssores que nlas leciona são cotratados teporários ou sidores do quadro praete. ial ss dado ponal rtrata um omnto no curso da polca púbica e não s constii em si, dado suficiente a orientar ua decisão jurisdicioal paiculante aquela qu no xrcio do controle do podr detrmia uma intereção cioal que nosso rgie d podrs equilibrados e hamônicos é de se tr por xcepcioaL Contolar a poca púbica de ducação trá por prmissa coc a nunciação de pa do EstadoAmnstração de odos os elemtos qu conomaram as suas scoas, os resulados através dlas predidos alcançarsó a pat dssa paaeização s podá mular eetvament, uo de valor em rlação ao descupito por pae do podr de u dver d agi
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à pr ópria idéia de ua gestão que see ao terss cole vo0 o u ainda qu essa esma compreensão já s pudesse rai da refrência contida no at 7 caput da constituição Fderal a ludir à conomicidad como um dos aspectos de cog tação d cotole a ser prend do plo Tribual de Contas Numa aproxação q buscamaior valoização e titoal epida, Mrra to 132 assiala qu a cã txo costtcioal do picpio da eciência det consagação d u deito iso da cidadaia vrdadera atcipação d u dos aspectos do coceito qu dpo s vá a assnalar coo dito ndamental à boa astção liha d cosidração assmehad a crônica de juspdncia do STF idntiica o prncpio da eciência como prncípio eplicao dedutívl da pessoalidade igualdad moralid.33 Inobstate as cotrovérsias, o pricpio da ciência corporado ao sistema costitcioal pátrio, prcizando à Adistraão a ação rápida precisa, apta a rodir rsultados que satisçam às necssidads da popação 134 Recohecendo a origm econoicista do princpio a oia sublihou todavia a direnciação ntre a eciência conômca e a admstrativa 5 destacado ainda o mperativo ua pora atva da Admistração, a busca dess msmo resultad idal teleologicament orientado à axmzação do rspito à dignidade da pessoa humana 6
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Eciência potano, não se consii em ação em si mas em atrbuto da ação administrtiv, subodado pelos cânones consitcionais posos à Anistração Pública. Quesão pejdcial odavia à compreensão do sentido e efeios da clsão do pncípio da eiciência diz espeito à sa oigem equivocaene econômica cinsância que deemio um esaamento na sa ecepção pelo sisema do dieio. ial se o ipo ideal da economa az e si uma acionalidade que pivilegia as elações de cuso-benefício, nisso se taduzindo um conceio de eciência o ipo ideal do dieio elacionado na concepção de Lopes envolve uma peensão de cogência de egas cujo ndameno mitas vezes não encona sentido tãosomene na eqação csobenecio O jo posit�vo em elação ao signo da eciência, como ipo ideal o ieito enconase sujeio a dpla esfea de avaliação elacional Uma ação seá mais ou menos eciente sob o pono de vista do dieio endo em conta a aão ene condua poposta/ ealizada e o esultado peendido alcança atavés dela A pa dessa pespectiva elacional é de se e em conta ainda quando a cogitação envolve a avaliação juica da eciência os limes e alidades posos, lto enu à aação do EsadoAdmiisado, qe cope o conceio hoje mais amplo de juidcidade. Essa dupla subodinação do agr esaal deeiada pela eiciência aos aâmeos geais da ação do pode e àqueles especcs de uma deemada polica pública se do pono de visa eóico paece compeensível evela grandes desaos qando se cogia de sua avaliação em conceo e po divesas azes Contibi paa as dcldades na afeição do qe possa evela o taço da eficiência no ag esatal, a complexicação da naeza da·atação dessa estuta de pode oganizado Assim, a idenicação do coneúdo desejável do agi esaal, em empos 137
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de aceleada e cessante demanda social pode se evela tae áida. Acesçase e em eseia ha de coelação a gande ampliação do leque de possibiidades de aação isolada o em conceação com a sociedade, fenômeno que apliando as alteativas de eentameno dos poblemas, inod coo elevane vaiável à eleição da solução mais eficiene o ga de conceização de um deáio de sbsdiaiedade na ação esaal volada qando menos à apliação da paicipação e esponsabilidade social Dessa nova dinâmica ode ciene decoe que a ação mais eiciente do pono de vista de aiclação da ças sociais não meeça esse mesmo signo na lógica economicisa mas nem po isso se podeá desqalicála No plano do agi sicional adeqado a identiicação do coneúdo da ação estaa e a denição dos mecanisos pelos quais ela se mplemenaá, tdo paa ns de atendmeno do inteesse público, se evela aividade igalmente penhe de obsáclos Disso decoe uma maniesação paológica dessas mesmas diculades: o agi esaal, inobsane as ecomendaçes consicinais, e o conceito de ação scal esponsável emanesce no mais das vezes despido de indicadoes objetivos de deseenho que axiliaiam na ana1ise da eficiência; quando não inexstenes êmse ao menos indicadoes não evesidos da desejável anspaência 1 39
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Assocada ainda à idéia de ecência da ação esaa surge a grande cáusua imiadora raduzida na escassez de recursos. Muilcadas as ares não se verica - ao menos na mesma roorção o aumeno das nes de fnanciameno e com isso na orulação de um juo acerca da eficêca, ganha desaque o imerativo de maximizaão dos meios disoníveis Poencaizar os rersos de oda ordem aicados no agir do der úbco envoverá o reconecmeno de que essas mesmas ações necessaramene ão de guardar reações de inerdeendênca recproca que eam o máximo de beneco de cada qua dos eemenos disonveis Na raiz dessas diicudades em verdade o que se em é a crcunsância de que o rincío da ecência se revea em s nicamene um mero juízo de denidade enre resuado e objeivos 41 É sua consiuconazação com o caráer de rincío sbordinane do agir esaa que e roverá - nessa reação de insrmenadade ao acance dos ns osos ao Esado de coneúdo Uma concusão remnar que se oderá esabeecer oano é aquea segundo a qua a simes consagração do rincíio da eciênca embora consoide um dreio subjeio de cidadania e dee eeios inequívocos sobre o agr do Esado Adminisração; não é suciene ara eminar uma vasa zona cnzena de icereza na anáise do juzo e adequação desse memo ag O veor rmamene inroduzido ea Emenda Consona n 19 embora se revee úi esá onge de ser suciene ao desenvovimeno do conroe de auação esaa que esará a exigr ouos eemenos a revearem o seu verdadeio coneúdo axioógico A amiação do coneúdo do dever consuciona de anejameno exosa no subiem anerior resa reverência a
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um conjuno de arâmeros osos ao aar da Adnro bca14 noadamene ao ora examado dever de ecêca Isso orque se esse sigo exressa uma reação ene oda e objeivo subrdinados esses úos àqueas ad consconamene osas ao Esado emse que a eua inera da oíca úb m sus eemenos deee suas ações de imemenação e seus indcadores de va oecerá jusamene os dados objetvo que emrão o exercio do conroe à aerição do veor eciênca As conduzse a um adrão de oeividade guamene com s concorendo ara o armorameno da ação conroadoa anáise da eciência na medida em que os arâmeros d su avaação se revea revamene conecidos Não se diga que a armação ora emreendida de as oicas bicas ão de merecer enunciação e vsiiidade a egra de seus eemens de conceção cncreação e avaiação é um rmo que nada acrescena à sua comreensão ou ao conroe A erdade é que a exiciação dos emens deemianes da escoa or um rograma de ação e não ouo não se cos uma ráica disseminada ncrorada ao coidiano da Adinisração Púbica; muo ao conrário A ação úbica no mas da vezes como já se ôde comenar dada eas emergências reas ou cas - e desrovda d odo esses eemenos reexivos e juscadores; o isso a sua róra susenação incusie em sede jursdiciona se revea árda amarada muias vees em arumenos que não mais enconra eco em eno sécu X como o de insindicabiidade de juzos discricionários e ouros que ais.
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2.3 Dupla fncionalidade da juridicização das políicas públicas: orientação interna do agir do poder, vetor de controle externo e social A jurdicização do conceio de poítcas pbicas é enriquecento do sstema urico, que reconhece que o ag da Admsração não se pode resuir na era reação às provocações do dia; ao contrário esse agir só poderá conciiar efcênca e vaor resuado e compromsso com os dreitos ndaentas se constdo a parir de u planejamento que contempe anda uma vsão relacional das suas mútipas manestações que otmze o uso dos eementos de que se dispõe para o mehor atendmeno ao nteresse pbico. Se os dados identfcadores dos probemas que povoa o convívio em socedade e nspiradores das aternatvs de soção a serem mpementadas por ntermédio de poraas e ações não são necessariamente jurídicos uico todava será o dever de a do poder sempre e ncessaramente dirigido à concretzação dos vaores consticionas Jurdcizar pocas pbcas é traduzir poranto do ponto de vista do sstema do dreito quas sejam as escolhas empreendidas no âbto e por provocação de outros sisemas - o da poica da economia sob uência de considerações socioógcas e outras tantas de mode a part deas conhecer quais sejam os deveres de agr do Estado A uridczação do conceit de pocas pbicas se consti poanto de um ado tradução de vetores consticionas do ar vcuado do poder (panejamento ecência poteção a dretos ndamentas) de ouro ado em vetor a viabizar por va de conseqüênca o contoe desse mesmo agir do poder conoe esse que há de se revear possíve e ecaz sea nas nstâncias eas à própia Adnisação seja na via jurisdiciona seja por ineédo das esras de controe socia
Ipotante destacar smpre e sempre essa prera nção das poias pbicas como cateoras noraivas: densiica a partr dos vetores constcionais os casmos de aaç o do poder. Essa ênase se proõe no esforço de escaecer que em que pese a importância de um conoe urdiciona ápido e eca este e consii ao enos do ponto de vista eóo e ecaniso sbsdário de aação O que a constção desea é que os poderes por ea instiuídos desnvolam odnra satisfatoriamente as suas nções e nesses termos o conroe udca é ago que se apresenta coo ateava secundária Nesses teros ebora o reconhecimento das poicas pbcas como categora normaiva e de sua exgibidade como parâmetro orientador do ar do poder sea t ao controe udica essa não é a sua mporância prcpa na medida em que o ótimo consticona é o desenvovmento peo Estado Adinistação das nções que he são própras segndo o panejameno que ee expresse através de suas poicas púbicas Cumpre poranto que a reexão em reação a essa caegoria tenha em cona antes de sua nção retora de controe ursdicona o seu caráter de orentação interna ao agr do poder viabizadora por sua vez do exerccio do controe interno e socia aravés da deermação em reação ao poder de autovincuações É o ponto que se passa a deonstrar 23.1 Pr ocesso deliberatvo democr át ico co o se
de a uto-vinc ulações t raçada à polít ica pblca Sustentouse no Capo 1 aca que o exto constciona por ezes incui temas e probeas na aenda de poítcas pbcas estabeecendo ua espécie de heterovncuaão se
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tcionalde,erdasnarpoldetsubord icas públaçãoic s tpreetgrendia demas epreoceiqueto iconst s so possa excessDeva aoouexero lcado,io democr ánttioco.s gaus de concretaço dos os di s t i plosanosnãodemenos ação enunc doses nemveisrede çãomao Estçãoadode seconsenso reacionamem d e e nt dedosuper açoo desses mesmos ppossolevmasel Assrineclauçomso, seaosdoportcamemaocasnhosogend moment const i i n t e o do poderconco dedâncoutrao emadoeélaposs vosel d ) a mesma ço quecamnhosexsdetisseação( indequados ou possdescrveeves desenvol verestEssraéégia hidepótoemse çãotpcconst a do iquetucioSunst e n como m na ldel, queberraeçãometeemaoredecesso naho esobrr qeuoa dequedecnãosõesse fno t v as l a ção àqui dveo consenso: onagresomee whenrelahtreyimvelarya)eohmptgdevhaeconcep proposual descent ton,.when heyndmpeopl glohtwerbeethdeblvereevelgtoe o bstSeracta iqualon". r o ndamento b ixa densidade constcion l natonédiquecação doremessa conteaosdo cana de ums poldeticeosaon dexerpolcíocaorpúbdiárcioa dopontjogomentdemocro deátco.menvol vdeôneoaida oráigidestn r oscavacomprSlvaossoso ei o i polocoscomete osimsententomaentmecos nidesmoscdaddemocr nia.á"ticVosled aiespec nd recoric çod r quedequ saçãosejamd svipolsãoídesse cas públnscusmentsedesenvol vmerplpodees esfperma detr aarsuper l como s e o poders aspie oaçõess bere dosporidades tdaécnccdosadanip ar grdesiecgarulnatçoáaoriosenprortcesso MasRemetnãoer éaesseosdensessas o pontc oçãomesm quedeses ações obumaetivapoldestíicac pbl c o desenvolvmento ordnáro da políc competta e d nção
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ad va oé subst hou daum Adpréndestrearçãoaçãopor const tdeciucosnalão dedeocrqualstrtaisejctiament cam uma paresmos âmetrpaos deâmetação.reos cons Made sçãododparqueemsssoenreéraaaçãonhasaadadeesses Adnçãomesmos desses s r e/uço ção a par t i r dos p r â met r o s const i c o nai s nalegenunc s a t v os -d pol í i c a públ i c v ol t da o enf ent ment o de de e m n ado t e ma. um Impoante aqu retomar os elemenos que intega a cons ção demumaento poldoípricaoblpbema;ca2 )percormçãodos dano agenda; Captlo31) ºr)mruleconheci aço dad pol5 )cmppbementica 4ção) escod polha dícpolpblc icpúeliecata ser6 ianálplesment e eavtc lipúblçãoicdaa,polobseícv públdos iesses ca executelementda. oTrs, çaré este execut ar uma po a bel e ce um escolpúblhia,codentem rreelamlçotipalquals ssejaõesa a praoexridgderemdeatação ençãoomdo poder aeçãos quedoperquemt m,se novaimment realizaro, cerobjteo,vos valpieçãtediSedosessee andenunci c dor processonstrseaçãoverPblica demor aticseament eé usob prconduço d prqueóprel Ad c a o que t e m e sunção de ngo daotconcepção dessa pol(ícarcaápúbl ca noi sómendose vcogireetlaoctroeousnqueaol enlopodem m z ar sua a u ação t e r necess etaasmbém divers-ses polnãoticasprpbl acsenteme dos nd mentspecto poros exempl o ) ; mas c p dessas quemesmasposspolmísecasconpúbligiurc sr Asscomom, obsté deáculse oprs esuexecuçã r que quando abaAd ndscteradeçãoalfebetegeiz como estrerosatégiluanosdedaenfredeentpúamentic o poro x o n ço ent eemp de(e deprogralog,aouma masdesenvo defracelmaveiequmr entçãoco_odconcom enado)aprendidost ntzadoeprdasobleleaulmastaesnhaoratd cientnogiáreitaassdae ditivpnid desbldeaçãoacedeermãoação;deasobrquesta parões oatidesenvol nentes ventoçodessas fsico a
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Copleta o quado copeensivo do que possa se o deito ndaental à boa adstação a pecepção de que o esutado pereido pelo agi estatal não pode se, ne equacionado n qe tange a seu objetivos e meno anda avaliado a pa de a pespectva puaene eonômca. Afna é a pópia pepecva ncional do agi da Adsaão que ipõe a iidê de outos obetvos e pinípio que ão pópios ao execcio do podees públicos 15 paâetos esses que subvete a óga da ateática e o suposto deteminso natalista do cado A onciiação poanto ente a ecncia no senido pópio às cincias eatas e auea que ere à solidaedade e à dignidade da pessoa huana ege u opeaento de alenativa cujo esultado detena a tajetóia poposta à Adntaão tdo aoiado a ua ndspensáve visibilidade que eça iguaente a legidade da decisão O cao do planejmento e apesenta poanto coo indspensável à assocaão dos ltplos vetoe que copõe a coplea equação qu conduzá à identicação do adequado agi estatal panejaento ese que há de se evea ainda tanspaente e vor da cidadana ativa
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Contrle jursdcna d pías púbcs
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Jdiciaiçã ds ptics púbics - .2 Objeões às enciiddes de cnoe sdicin ds plcs púbics .2 Cne de pcs públcs por ineédo do orçmen: uma prxmção ind deciene d méri Inpdã do oçmen púbic deseho e pemenã de poíic púbic 2 npdã omeno púbco pr conempr resdo 33 nscinizã ds poics púbics os Tribnis Speores pnm ds precdenes precdenes já cnhdos . Precedenes, n STF de cnre jrsdicin de pocs púbcs de edcão 2 Precedenes no STF de cnroe jsdicin de pcs pcs púbics púbics de súde 32 Pronúncis envvend diei ndmen à súde n s mz ce de endeno 32.2 Ponúncs envoven direio ndmen à súde n sa iz ndvid de endmn gms obseções psseis a p d cnjn á esbeecido de precedenes Suo: 31
3.1 Judicialização das plíicas púbicas " . S Contiuin cncuída está v
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Vaice Rgn Lír do Vl
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exigido judicialmene e cada qua das espéces aca ndcadas, decoria de insmenos nomaivos eanados do sisea SUS, 173 e porano, da esua consicionamene previsa como pópia ao açado de políicas pblicas no segmeno. O cee da dsussão porano resda não na muação (ognáia o subsiutiva) da polica púbica, mas sm na sua impleentação Dsnr cada a das póeses - qndo a dnda envolve ãosoene a peenação de poíicas pbcas na ela jdicia d auovncação deenada pelas poicas pblicas; o ainda quando ele se epora à sua muação - é m execio dos mas relevanes. Na pmeia hpóese a maiz do conole é o conase co a pópria polica pblica exsene à visa de sua aptidão a deear a já efeda auovncuação Não s e em aqi aação subtitutiva do Judciáo mas ao conáo nção jsdciona ípica de econdzr o pode à a de ncionaeno que ee eso esabelece á no segndo caso - e que não se cogia de reço rsdicional à auovincuação as s de ma decisão de caáe daene susttuo, neqivocaene se esará na seara sea a um ônus aenavo maior se o qe nã o se erá po legiada a decisão Todos esses eeenos deeinam paa a concezação de conole ursdicional um esraameno cja superação se apesena coo dos desaos da sa pemenação ao menos àquea que se dá de ma legia Ene os dois exreos da negava asoua da ineenção jdicia, e a aação ineiraene sbsiva desse meso pode é de se busca ua A Poia M/GM º .0 e 1306002 ue esbeece os prâ metos e coeura ssistencal no âmbto do SUS especc uanidde ia d e eitos e Unaes e Trtamento Inensvo e coro co o nú mero e hbntes e cda egião 3 N ecessade de Leos Hospiaes Em s ges, esi-se a necesside de etos ospaaes da seguite f: a) eitos Hosptlr es Tots 5 a 3 leitos pra c 1000 bttes ) L etos de UTI cau-se em méd ecesse de 4% 0% o ot e eitos ospitares (méd par mcípos gdes egões etc c) eitos e Udae d e Recuperço pós-cúrgco) ccua-se em mé 3 eitos por Saa irgca ) etos pra éprt cacu-se no io eios po Sl e o. A Poa MS/GM 343, e 13.081998 teda pe Po n• 33 e 2803.000 ue estael ece critos
Polítcs púba, drei funm G o jud
sução neediáia evando coo adere Souza Sanosi 74 qe a asênca de a deeada acionaidade o soução poduzida coo aivaene nãoexsene, ncione coo boqueo ao desenvolvimeno de oras aenaivas e edza a readad soene àqlo que á exise.
3.2 Controle de poíicas púbs o inemédo d oçaeo: ua aoximação da fee da maia Mas rcenemene no saua exercio de consção de a a leaiva d e solução no campo da efeividade do coroe das pocas pblicas, gaou copo um conuno de poposa e passa pela eenção jrisdicional na execução o composiço do orçameno pbico em quaque ua de sas dmensões conidas no ar 165 da CF, 5 aleaiva essa qe vem enconrand na cassica rispdenca pogessivo acoeno6 Complease o qado de modicação da visão jurisdiciona em relação à oria do oçameno co a eversão da ese da naeza adinisiva da ei de eios (o ue excria suas pevisões do conroe uisdciona) empeendida pelo ST F 8 e ouro ado o dispor sobre recrsos obeivane expressos em orçameno soa coo eeno ais aiia TO Rnovar a teoria cia e-nar a mancpação socal p. 28 Det a poão o te m o direio acional cosutes e VA ros oa: es orçmentáas como smeto de plemtação FRE JNOR conrole judca/ a pocas públca AUCO JR. A res o uca das escols orm entra e eevaão dos dros fnaentas Dáogo Jrco. spove em: <p// dreopbco.co.b/pdRevoJudascohs.pd> A cesso e out 007; PO
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Coro ja a poíca públcas no Brasil
A to e ustração e pr ecedees á consdos em qe o remejaeto e rsos orçmenáros é eterao como ecismo de coerção ao es envovieo s atvides reconhecds co mo devas pelo Esado e não pementads so o agumento a usêca de r esos orçantáios consute-se Rp n 49381/P Re M Ela alon, 2' uma D] 5.0304; e AEÇÃO CÍE 425249 00684.00.0052-4 TF ' R o, R . Juz Fracic Cvn era Tur
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à Adinisação. Ainal, ainda que se pudesse cogitar e uma ordem de remanejamento e recursos não quantficaos tantos quantos sejam necessários o resultado será uma carga de indetemnação tão alta no decisum que tendencialmente comometeá sua própria obseância Na verdae, a nte de siação o manejo de eusos orçamentários como técnica de solução é ana o enrentamento em see de controle juisdicional, de demandas inividuais, em que se osla a outorga e uma restação etemiada Para essas hióteses, a detenação jurisdicional de realocação e verbas ode se apresenta r como técnica eficaz, já que a restação é determada e poranto, os recursos necessários ao seu nanciamento são também filmente detenáveis; todavia, revelase erigosa no seu traço de fte inspiração individualista Oua obseação crica é aquela de que a referência pela solução de demandas sociais que envolvam olicas úblicas através a ordem, em ações diviuais ou coletivas o siles remanejamento ou previsão tra d e recursos, arece desconhecer a circunstância de que uma vez que as dotações são ltadas a estnação de valores a um programa ou ação, evidentemente, signica a dimuição, na mesma roorção, do montante destinao a outras ativades desenvolvias pelo Poder Público Exsurge aqui um Juiciário que na lição de Ferreira passa a ncionar como veradeo veto pla y e na medida em que através de sua inteenção ode detear (elo remanejamento de recursos ou rioridades) o bloqueio da aação regularmente prevista ao Poder Público atividades essas cujo comrometimento, or rça do cmpriento a ecisão judicial retérita pode gerar efeitos aida mais danosos do ponto de vista social Signiica ier que uma auação cuja inspiração original envolve o discurso da busca de concretização de uma justiça distributiva anal, essa é a matri teórica original da rória 18
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conceção os reitos ndamentais e segunda dmensão poe se converer, do ponto e vista concreto numa inversão absoluta dessa lógica, consagrano uma espécie de direio à preferênci em vor de u detemado jurisdicionado ou de uma área e auação osta na pauta o controle, sem que a constiuição assegure, ou mesmo recoheça ossível o estabeleciento dessa mesma prioridae A visão o caráter necessimente coletivo e uma polca ública, e as relações de maricialidade, que elas mesas devem guarar se apresentam como um elemento de consideração absolutamente inispensável na prevenção desse efeito, cetamente deletério Importante ainda evidenciar que, em que pese o eviente rogresso do onto de vista e nanças úblicas, decorrente da edição da Lei e Resonsabilidade Fiscal disciplinano, entre outras atérias e deito ianceiro, o conteúo os instumentos revistos no art 165 CF fto é que o sistema brasieo e orçamento ainda é constído rincipalmente a pa e uma racionalidade redomantemente econômi, e como tal te sua inserção quando se cogita de políticas públicas num onto já intermediário do caminho a saber o rovimento dos meios fianceos ara o esenvolvmento e u a ativiae já concebia ao menos nas suas grandes linhas nal o estágio preparatóio, em que se colhem os elementos que presiem a constção da polca pública diagnose o problema, exploração as alternativas de solução sopesamento os argumentos em fvor e contrários a caa qual , é etaa o processo e decisão quanto ao agir da Ainistação que não encontra lugar nos instumentos constiucionais e gestão orçamentária porque a eles, teporal 2 -
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O encionado numeno egslavo teene cicado po ocasão de sa pmlgção nos dos do ano 2000, e na a ppa pcablidde ao ongo desses á as de oto anos, a ednca maior de que, em qe pese seus váos ponos lhos não econeceno das difeenças eionais nsprção nidmene na edução de déit, dene os
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Plíis públ, reit fndam co� j 115
Vanice Rgna Lúo d l
detemar uma coclusão de que, em se cuidando de ordem judicial superado estaa o debate elacioado à legitimidade de uma escola que a rgor ão aconteceu ao menos ão pela Admisração. Essa parece ser, todavia uma· aproxação reduciosta do feômeo, a medida em que abstrai o tor de legitmidade como se ela pudesse decoer exclusvamente do elemeno sbjevo: tudo que vem do Judiciário pesume-se legmo É o próprio décit de represetação polica do udiciário que parece estar a recomedar uma paticular preocupação com o elemeto legitmador de seu agir especialmete quado ele se revista de um caráter, não de coerção em relação a uma atuação já denida (autoviculação); mas s de substiuição a um poder que se revelou omisso ou insuciete o cumprmento de seus deveres Ausete o elemeto clássico de legitimação o voto , ouros hão de se apresetar como jusiicadores do agi do poder sob pena de voltaos ao Estado Absoluto quando a smples perinência subjetiva da decisão já denia a sua legiidade A costituição de 1988 ão parece autorizar a conclusão da dspensa da legitidade da decisão judicial quando detemina em seu ar 93 I, o dever de motivar ssim, também em relação à ordem judicial é de se cogitar do sigo de legitimidade que se expressa aavés de suas raões, e respectiva aptidão para determiar o covenciento e a pacicação social O tema se reveste de um dado ovo quando a provocação à jurisdição se dirige não à superação de um coito de iteresses já posto, com repercussões a esera individual de direitos mas sim à reticação do agir do poder que ão desevolve ou desevolve mal um determinado mister costitcioal através da correspodente política pública, inexstete ou deciente No colito de iteresses adicional, ao qual se dedicou a teoria geral do processo o século X e cio do século , a prestação da jurisdição se dava tendo em cota uma visão o mais das vezes retrospectiva esse foi o problema e essa a lesão
de jusdição devia recair sobre os seus efeitos coigdoos, ampliadoos, ou o que mais fosse cabível nos teros da ipótese cocreta Hoje em pleno século e particulamete no campo do conole jrisdicioal de políticas pbcas o que e tem é uma pretensão de teeção prospectiva o que se deseja é a duão ou produção de resultados turos Eis aqi um poto da maior relevâcia qe mee aclarar uma decisão judicial qe se dedica, ão a superar uma lesão a direitos mas sim ao controe de policas pblicas tem seus olos votados para o tro como é própro a um quado ormativo do agir estatal Uma decisão judicial em matéria de controle de policas pblicas, tem pretesão transformaora de um ceário de inércia ou isuficincia da ação pblica, e esse setido, é de se etender gane nova diesão o requisito constiucioal de motivação da decisão udicial que á de ecessariamete se coectar com os ditos resultados uros pretedidos alcaçar. O que se está amado é que uma decisão judicial substiutiva que detemia condutas ao admistrador qualicadas pelo juío comoolticas pblicas próprias ao eetamento de um detemiado tema ão se trá por legítima se ão acompaada da idicação dos resulaos pretendidos acançar que por sua vez ão de ser insrmetais à garatia dos direitos ndamentais cuja eetividade se tem discutida Afinal a iteenção substitiva só se admite uma ve obse ada uma dupla codição º) violação à dimesão objetiva dos direitos dametais expressa pelo descumpreto por pae da Admiistração de seu deer de garatia e 2 ) decioamento da aação jurisdicioal à tela desses mesmos direitos ndametais em risco. Se o peiro requisito se aere ao logo do processameto do feito co uma se de instução probatória que investigue as policas plicas existentes e em cocretiação no tema o seguo elemnto º
Poücas púbs, drei fndamts tl� u
16 / Vanice Rg Líro d l Também numa vão alargada do lte da jurdção e maa de tute la de deto ndamenta de egunda denão, concrezado por nteédo de polítca públca é d e ter cona que a cogtação quanto ao resultado coneá ao Judcáro m eleento mpotante para a aferião do própro cumprmento da ntença. Anal povel qu a conduta dtemnada pela o s tenha concretado e e o reutado cogtado ee ateralado - e nea pótee o vo etá não na condu da Admntração, ma no contedo da ordem que não e relou apto a gerar o reulado eado Sgnca der que memo quando provocada na ua atação pelo udco a nção admratva não pode atrar do reultado que averá de e ter por dentcado na orde e avalado no momento própro anda como garanta da legt1dade da atação de ambo o raço epecaado do podr E aqu, a uma ve deponta o prolma do c de xeie do udcro para a teenção no campo da operação oncreta da garanta de dreto ndaenta odava uma ve a a difculdade não e pode revela paraante. nal a par do rcuro cco da períca coo meo de uncare o u do conecmento tcnco que dle não pode aprorcante exgre ee novo udcro que cogta de controlar a poltca plca deve de envolver uma atvdade dalógca com a ntânca técnca que poam contrbur ao aprondamento do problema ncve ntragndo com uma porante ntânca tcnca ra do poder que vem endo nglgencada no que toca a eu potenca de contrção a aer o Truna d Conta186 Fnaente não é ocoo detacar qu taém nea nvetgação ore a pobldade da nteenção pela va do orçamento o argumento da auênca de erte de pare do udcáro ada e aprenta co ntendade. Anal a getão orçaentára envolve a ntereção de apecto atente à economa adntraão e caldade; a par de ldar anda co o evenua dtancamento entre a propota orçamentra
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gnáa aquo qu decoe do percuro do proco leglatvo a realdade da xecução dee memo orçaento 7 De tdo o rua que nobtante o carter ovado do camno eploratóro do maneo urdconal do orçanto do etá a ndcar que o efrço de contção de um cano de olução para um eercco adequado do controle udcl de ltca plca etão ada em e uto ncpente ue a eploração de outra alteatva de enentamento da queo, para o que e propõe ante u rpdo percuro reconto do recedente contu no Truna upeore e
3. Constiuconazação das polícas púbas e os Trunas Superores: panorama ds precedentes já cunhados Predo entre a acuação de não deempno de ua nção tuconal a aber a compoção do conto pecaente aquele que envolva o pretgo ao deto ndamenta e a indponbldade de eo e cultura própra do deenvolvnto do controle relaconado à polca plca o que e v ma ecentemente de pae do udcáo é a opção pela repota. nda que em ucente elaoração teórca anda qu m a dmenão ntegral do problema anda em alcançar o gno de nveraldade que er a de e deejar na eara de polca pca o Judcáro em optado por abraçar o problema e camar a poldade de nte, controlar memo (ocaonalente) mpotne er em con e o cnário q e se ha em conta, quando da elboão do orçeno nm smp se apresn l po ocasião de s xçã sso pd se vric po zões absomn scávs e psíis Ass, na hsói rcne d nosso pas dos nos que deerm m re dsncimno e orçn - coo prjção de e - e lidde de s ecução, oi a ·cmpanh nacion de dução do consmo de enegi eétca no momento d ico da cris negéc ccida coo "apagão e goa os fos cs mundil cpneada plos EU Numa e n'o hips ração ns cets orçamnáas no apgo, te q no osmo de energia é gero eios eses odne pr os Esos pl ued na
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ular polcas públcas. 189 Vale o percurso a algns precedentes menos notcados e que envolvem dsntas áreas de atuação do Poder Púbco Remontando aos pmeros casos de submssão de peddos d suspensão de ela anecpada envolvendo conrole de polcas públicas, cie-se a STA n º 13 julgameno em 22 d março de 2007 D] de 09042007 na ocasão proferda pelo então VcePresdene Glmar Mendes em que se debata ordem udical proferda no boo de ação cvl púbca deemnando povdêncas edaas de recuperação da rodova RST 01 no trecho enre Bacori (ostardas) e Capão Comprdo avares) Ro Grande do Sul com posção de mula comnatóra ane as evdêncas da vabldade de ráfego no local Na ocasão ctando parecer da PGR 90 enendeu a Presdênca do SF que nobstante Apesena-se como mco nessa reivindicção d compencia pa o conole e mesmo uação d poícs púbcas desão avid no boo da DPF n• 4, Re o Min. Celso d Meo ] 05.0.200. Como eco ms signcaivo dcsão no que oca o m ctese: " . É ceo qu não se ncui ordinaaente no âmbo ds nções sttconis do Podr Judciáo e nas des prem Core em especi a arbuição de muar de mpement poíicas pbcs (RDE. O diritos .undamena na Consiui ção pouguea de 1976, p 07 item n. 05 pois nesse doio, o encago reside pamente nos Pods Legisvo ·Exetvo Tl ncmbênci no entanto, emboa em bses xcepcionais podeá buse o Pode udicáo, se e qundo os ógãos estatais compeenes por descmprem os ncargos polico-ucos q sobe ees ndem viee comprmete com t compormento ecácia e tedde de dieitos ndviduis e/o colevos mpreados de esr consciona aa que drvados de clásuas rvesds de condo progamáco... Desaque s que esss consideações que até ho são cds cusive pe pópi juspdênci do S am xpndidas no bojo de decisão monocia, de nho memene eavo de xção do pocesso po ped de obeto A h de coco que i se desenvolv odavia, va a se eiteada em otos precedentes dos quais se cogitará no psente voume 19 " •posto se amissv a inteenção do Poder udicáio n óbita do Poder Exeutivo detnando o empendmeno de prestções positvs que venha atende as ânsis d sociedad asteas em deios subetivos, ss eência dve s ccunsceve aos les gizdos peo prcpio d popoconaide. 1. l pincpio n hipóese em ea se concrei p cáusu da eser do posse enendmento que em sido pehado eited mene po essa Suprem Coe ( . 5 Ausando al entendento à spéci é d concuse que despeito da razobidde em pncpio d detemção judicial no sendo de pemnta ção d aos que visem à ecpeação da mah odoviái não parce possv xensão demasadmene ampa da ordem. 16 Segndo no o equeene 189
Plíc públ, drts fdts r jui
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sse posível ao Judáro empreender ao conole de polícs p úblcas al eenão havera de se er por limtada peo prcpo da proporconaldade donde ncabível a neenço na espéce prorzando o reparo de um echo de rodova em dermento da gestão omo um odo da malha vára 9 os auos d TA n 29/MG relara da enão Presdente Ellen Grae lgado em 20062007 Dde 202007 dscuase a sspensão de utela anecpada deferda no boo de ação cvl públca na qual se deermnara ao Insttuo de Patrôno Hsórco e Artísco Naconal PAN) a mplemenação em odo o erróro naconal no prazo de 90 novena) das de cadasro para fns de regsro de odos negocanes de angüdades obras de ae de qualquer natreza manusctos e lvros angos ou raros adoandose anda as meddas necessáras à pemanene scalzação e contole nda aqu a aprecação revelouse mas deferene às escolhas empreenddas pelo Poder Públco com a afação na ocasão de que " ofensva à ordem públca nea compreendda a ordem admnsrava a decsão udcal que no caso põe à Admnisração a efevação de polcas públcas que se enconram a prncípo denro do seu uízo dscrconáro de convenênca e opondade nererndo dreamene na desnação dos lmtados recursos aos à requerente Com sso deemnouse a suspensã de decsão questonada pelo que ela mpoava em nererênca no própro planeameno da atuação doP as recenemene nos auos da SL n 25 el o agora n Presdene Glmar Mendes ulgado em 08072008 D de 04082008 dsuase lmnar concedda no boo de ação cv públca deenando ao Esado de ocantns que mpane na cdade de Araguaa/O no prazo de 2 meses undade especalzada para o cumpmeno de meddas sócoeducavas de neação e semlberdade aplcadas a adolescenes naores a de prpcar o atendmeno do dsposo nos agos 120 §2 e 24 do Esato da Crança e do dolescene Denre
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Polícas púb, dreit fndmt rl jul
Vanice Rgn Lfio d l
outos argumentos suscitavase o imperativo de necessidade de preseação do mmo necessário à gaanta da existênca condgna dos adolescentes nratores argmento qe veio a ser prioado na decisão do STF que preseo a lnar derida que invoco dentre seus ndamentos a relevância na espécie da dimensão objetvo do diro fundaenal à roteção da cança e do adoescente que deternaria ao Estado um dever de crar os presspostos ticos necessários ao eevo exerccio desse direio Dos segmenos temáticos especicos, todava se apresentam oo os mas éeis à prolação de decisões relacionados à sindicabidade jisdicional de políticas públicas a saber edcação e saúde Para etos de ilsação tiliase no presente trabalho precedenes na maéia consídos junto aos Tribnais Speiores, destacando todava sejam elas simples lstraçes de ma vasta e diversfcada jrspdência em prodção permanente em todo o pas, nas diversas estrras do Judiciáio
3.31 Precedentes, no STF, de conole jurisdcional de poícas pblcas de educação O tema do conrole jurisdcional das polcas públicas de edcação envolvendo, mais especicamente ao dever de oerta de creche e préescoa apresena ses prmeiros ecos na Cote Sprema no idos de 2004, atravs dos Recursos Exraordiários nºs. 401.673 e 411.518 ambos objeto de decisão monocrática do Mn Marco Areio que hes negava segieno, 192 ao argumento de que a matria fra adequadamente equacionada no juo recorido, e de que a qestão principal em torno da qual gravitava a demanda era de nareza naconsticional Inobstante a naureza meramente teatva da decsão já se amava, à ocasão: " confme preceia o atigo 208 inciso V da aa Federal consubstancia devr do Estado a educação, gaantindo o atendimeno em creche e préescola às
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popamente dito, ou seja unidade ederadas, e nicípios deve apaeharse para a bseância irrestita dos dtames constitconais não cabendo tergiversar mediante escusas relacionadas com a defciênca de caa . 3 Na seqüência em 00.200 o Mn Calos elos eaminando novamente preensão à refma d acórdão deteminara a garantia de macla d cranças de ero a 5 anos e creches e préesoas, em decsão monocrática irecorrida negou sgumento ao Recurso xtaordináo n · 4004 coneúdo da decisão nipessoa - embora lance mão de trechos do acrdão recorrido e da maestação do Parquet no qa se sstenta o dever de atendmento, eos municípos, à edaçã fnil, à co nta inclusve dos temos nroduzidos ao a 21, §2º com a redação que lhe f conerda pela EC n 14/96 - não ena em maiores aprondamentos no tema da controlabilade dos programas de ação na áea de educação, optando uma ve as pelo camnho fal da afmaão da invabiidad do recurso constcional posto que envolveria direamente violação a nomas raconstituconais (Lei n 9424 de 24 de dezembro de 1996 e a Le n 9394 de 2012.96) Ainda no tema da educação nanti mas aora já rmando expressamnte a possibiidade de empreenderse ao conoe jrsdicional de polticas públcas - embora não seja essa a taref naral do diciário consltese no âmbo do SF os gravos Regenais em Recrso Extraordinário n Qs 410715 e 436996, ambos de relatoia do Mn. Celso de Mello, 2 Tma D] de 2212005 nos qais Municpios pretend a reorma de decisão que lhe detemnara deveres relacionads à mplementação de policas públicas de aendiento de cranças 3
ese-se s dcddes eees p qe ã é v, e e p exusv d ST de csã e decses eee envas de nsdeções ees a é d deda e à peesã d se ea sgd; e smó d píesréc ln casu, se ã heme d me de pgã h e fmã ds deees d Esd e a sã de
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Poh1cas públi, dret fnàmi nt jui
Vance Rgn Líio d l
daqela oíica úbica qe se nha á enunciada no a. 208, IV da CF 19 ais recentemene - uma vez mais no âito da cometência do STF - é oporno indicar as deises avidas nas SL's n 241/RJ ugaento em 10102008 D] de 1612008; n 23 lgament em 110.2008 D] de 21.10.20 abas de Re do Min Presiene Gi Mend, e qe s sutia odens judiciais eanadas esectivaente dos uzados da Faüa da Inância da uvenude e do dso das oarcas de Quemados e São oão de erii voltadas ao rovimento de professores na rede estadua de ensino naqelas ocalidades Na ocasião a pair dos ermos do a 27 da F - que ie à üia à sociedade e ao Esado deveres de garantia à criança e ao adolescente os direios à vida à saúde à aimentação, dentre oros, com abs oluta priordade- exaiuse o signo de referência consicional e vor das olícas púbicas nessa área, cicnstância que estaria a legiiar a interferência corretiva de arte do udicirio oane ainda destacar qe, no qe toca ao deito à edcação, aé eso ea natureza da atividade envovida te sido mais eqene a rovocação do diciário e sede de eandas de cunho oletvo nomamente, ações cis º
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Obsevese o mneo equoo do conceo de pemenação de poca púbca nos temos do qe se visito no Capíto acia. Ainal o ue concetamente decoe d deisão ud ca é: 1) a (re) afmaçã o da existência de u deer de agir d o Estado expresso da diensão obetva desse deito ndamena; 2 a e)amação de que essas linhas de ação foram obeto d sgno de priodade constiiona e 3) a gantia em concreo do dreito aga/aesso eche o pré-escola, àquees itaes de direio individual indisponve epresentados pelo Miniséio Púbico po ntermédio de ação civi púbica osle-se a nota de odapé 193 aia) Oa esse onunto de esutado que deuem direamente da decsão dicia, absoamente não se idetam, em om formuação, e menos anda om impementação de polticas ·púica aquio de qe aqui se es cogando é de m ado, a epliação do contedo da dm�não objtiya do deo undamena à rehe e pré-escola em elação ao pode pbico, e da poteão da projeão na esa idividual de dieitos do enor repeentado pelo Ministério úbio, desa esma gaantia onstiucional
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públicas - o que em provocado se desenvolva a reexão pela ntânia julgadora das qesões da eucação a atr dessa esma mariz de raciocnio A vsão o conjuno das ações neessáris e da inteface enre garana de edcação na pré escola (po exemo) e aqueles segenos qe a ea scedem u veto presene com mais feqa nos provenos jdoas envovendo a esse acu especro do agi esata na edida e que ebor sea possve determarse povidência no capo da educação qe tenham e conta úo destnatário eso essas medas dcilment se darão dissocadas do abiente escoar. 2
3.2 Precedentes, no ST de corole juridna de políca púbica de aúde No camo das ações de saúde duas hipóteses disinas s e apresenta ao conhecimento dos ribnais uperiores A prieira delas é aquea em qe pea nareza da de anda o peo conteúdo do provmento qe se discute o tea do dieio à saúde e vê apresentado na sua mari oleta, a saber a exgir uma auação de cunho universal e equânie e vor de m deterinado segmento identcado ou denticável de essoas ou a ainda a retif cação das aões púbicas reacionadas à superação de ua deciência nas sas estras de atendmento a u determiado ipo de seriço A segunda hipóese distina é aquea em qe a atéria dos liites e possbilidades de controe jrisdiciona da garantia constitucional de u direito à saúde se apresena vaada numa demanda nvdual em que a arir da aação da inexistência o insuciência das ocas úbicas de saúde se 202
Impote ter em conta que a posição maoritá ada hoje na uspdênia d S em vor do Mséo Pbco egimdade para po eédo de ção civi púbca cuo pef egilatvo se dreciona, em pincpo, à ttela de deito coevo obter prestação uisdicional em vo de nico adão em se indo de reito dispove. Dizse aoitáa a posição, porque oasionaene ada se enonam vozes de oposição REsp n 62.87/R, Relator o Mn oão Otáio de Noonha 2 ' Tua D] 022006 e mais recentmente REsp n• 0./RS Reatoa a ia aon Ta D] 270.. reconhece,
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126 / Vance Rg Lúo do Val
preende ua presção ndvidul, e noe do arguento d proteção à vid ou à dgnidade da pesso hun.
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Polítc púbas, dret fnai e tr judi
Pronúnas envolvendo fundamea à ade na coeta de aendiento
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di r ei mat r i z
No âbio do STF o ea ds políicas públcs de súde enendidas na su riz coltiva se pôsº- ebora não coo a quesão pcpal - na já ciad PF n 45 03 Rel o Min Celso de Mello, decsão onocráic e Djde 04052004 O pecedene é cuioso - já se pôde ssinalar - poso que ebora decsão pofeida envolvesse e verdde o reconheceno da perda de objo da dend; sso não pediu seu enão relor de rr de um ldo a viblidde do inseno jurisdicionl (ADPF) p ins de contole de políics públcs, e de outo ldo, "es oe, que não pode dese do gvísso encgo de oar efevos os dieos econôcos sociais e culras - que se denfc enquano dreios de segund geação co as lberdades posvs res ou concreas (RT n 164 p 158161 Rel M eso de Mello) , sob pena de o Poder Públco, por violação posiiva ou negiv d consiição coproeer de odo naceiáve a inegidde da pópia orde consconl s do que isso, inobsane se cuide de precedene conendo decsão eene eniva, ele e sdo eieado e ctdo ncessneente patcularene, e decisão da Pesdência envolvendo peddos de suspensão e lmna ou suspeno e ela necipda Anda vle efe à decisão hvd e sede d suspensão de execução de uela necpad - STA nº 91 - originá da 203
A stação fca que envovia a APF s empo f morosa Em peda snese, por ocasão do envo da poposa de LDO o Govo edeal fe culus legislativa cujo esutado fia se a edução dos vaoes d cea pblca que ncionm como base d cculo pra a dfnção dos ecusos oçamenos vinlados à nção súde na do
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: esdênc D] de 0503007 que nha por obeo o pedido · aculdo pelo Esdo de Algos, de sobesaeno de proveno edo e sede de ção civl públc que deerinav àqele 'e e ederdo o frneceno de edicaenos necessáros / o raeno de pcienes enais cônicos e heodise e _ienes ansplndos que na dsibuição epreendid l elenção o SUS se pesenv coo de responsabld d uncpio de Maceió Pesene o poblea na z do clevo o obeo da ção cvl públc envolvi ransênca a Esdo tout our, de esponsbddes neenes à ofeta dos lddos edcenos qulque pacene que deles precssse decsão enaza e prescdbldade d nodução ns cgiações de conrole usdconl de polics públcs as de inerdependência enre esses esos progras de relações urisdicionl que não ena ão 4 e os iscos de u ierenção e con esss plcções 5 Enendo que a nom do t 196 da onsição d Repúbica qu ssra o dito sade, refeese, em pincípio à eevação de pos públicas que alcnc poplação como m odo ssendoh acesso niveral e altáo, não a siações dividaliads. A esponsabdade o Esado m c os recursos ncessáos à eabtção da saúde de seus idados não pode vi a vabila o ssema públco de sade. No pesene caso o se concdr os feios da antecpação da ea pa deta q o Estdo ça os medcmntos elacionados. ) e ouos medcmenos ncessros pra o tameno .. ) ( 26) dos ssocdos estás dundo a possbidade d seem ofecidos seviços d saúde básicos a o esne da colividad. " 2 Regiss que a go embor essa decsão teha se evesdo de maior visibdd pela pópa emátc que envolve - o é qe essa mesma consdeação, ds rlações de mcadad enre as poltic pbic dos efetos que a econdução d esos anceros ou não) d uma ação paa oua possam ga no qadro ger de mpmento pelo Esado d ses devees já se ia poso teoente em outr dcisão d Pesidência do S, profedo nos atos da Suspensão d Ln n 93 D] 05006 N oião o qe se discta er dcsão reco qe deeiava a tansncia de excedene carceo da Udde Psiona cdo Bnão em Mato Grosso do Su bem como a odem q de m lado, deemva o não nmeno d noos dtntos àqle mesmo esbelcmento e de ouo exga se comuicse à delgcias e jos de eecçõs pnas oo local p onde devessm els ser ncmdos. Ve a sção de mpon cho menona dcisão: Sobre a hpese oa em anase vae anda anscrve pt do paece d PG(s 264/265) (.. ) be ao Pod Juciáo ao ecoecelesões a dios sbevos dtein o pode compeene par ano qe s ça cess 9. Condo não se pod olvid ue as polcas públics, nodment quelas elacionads ao ncemen d serços pbicos ou sasção de deios sociais demandam gos vlosos e psdos rvelndose mpesndvel mcoso do acerc d mplicações de um acéscimo em do seo, ,c>
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1. J Vanice Rg: Lío d V
Püs púb, r fdmt l jud 29
Na seqüência tempor al é digna de nota ainda a decis ã ha vida os autos da ST Anº 185 Re. aMin Presidete, Elle Gr ac ie ulgada em 10122007 D ] de 14.122007 que en volvia pree s da União, de r er ma do acór ão havido no TF 4 ' egião, q em se detena va à União pela via da antecip ação de l que ossem concr etiadas, o pr azo de 30 dias odas as medi q e possibilitassem aos tr asexais a r eaizaão, po Sda Únco de Saúde (SS ) da cirga de "ransgenitalização ss opor nidade a par e desacar ma vez mais a impor ncia consideração dos e f eitos inter-relacionais de uma or dem ju d dc que tenha por ob jeto o r emanjamento de ver bas originalme ia de stiadas a o as pocas púbicas de saúde voltou a residee do ST F a assinalar o r isco de "pr oblemas de alocação dos r ecur nte públicos indispensá ve is ao nancamet do Sisema nico sos e Súde em âmbito nacional Mas ão se limita am aos efeitos f nanceros e ao ca áter ne cessar iamente matr cia da compr eesão das políticas públic as já def e ndidos nessa obr a as considerações da M n. Ee n r acie o ratamento da quesão Em verdade aqui - uma vez mais desaca ea a po ncia d e que em maé ria de dir eio à saúde se pr oceda à análise das paricular idades do caso concreo único cr ié rio poss vel de decisão do decado conto enr e dever d e promoção à sa úde e p r oteção à vida de um lado e plae ame no das açõe s e rese a do possível de outr o T al conorno fático destaca a Pr e sidente tem se r e velado elemento imprescindível à decisão, r aão pela qual vem egando o ST F as pretensões de caráter genér ico, en volvendo obrigações de cunho prestaciona: as decisões p ro r idas em pedido de suspensão esses casos r estr ingemse ao caso espec co anaisado não se estendendo os seus ef eios e as suas razões a outros casos, por se tr atar de medida tópica, ponual.." Merece aida refer ência a decisão pr of er ida os autos da SL º 228, ulgameo em4102008 D de 21.02 008 o qua se discutia lmina f id d 1
ticulares que disponham de tais unidades, assi como o incio ações tedentes à nstalação e ncionamento de 1O leitos d s adultas, 10 letos de UTs eonatais e 0 leitos de UTs diáticas, no prazo mo de 0 dias Impotan s aspecos se ti eram por estabelecdos esse paricular pronuncamento rimeira afirmação relevante que se exrai dess particular iã- S 8 a de que " possív identiicar a r dação do aigo onsicional [ar 196 CF] ao um reo idividua q ato m direito coletivo à saúde Nesse pai lar r ese caminho pra uma nova reexão em reação ao cráer coletivo de um dos direios ndaetais socais- a saer, à saúde em ava à compreensão que se v m desenvolvedo presete obra, e em linha de cotraste com prestiiosa outrina pátria que só recohece o caráer coleivo aos dieitos ndamentais de terceira dimenso Destaquee que, a igor ess liha de compreensão guarda haronia com referêncas já epressas nas SS s 30 e 3274, pea anterior Presidêca do SF Mi El en Grace que associava iguamente o coteúdo do mencionado art 96 CF a um dver objetivo do Estado de desenvolviento de uma poítica púbica de saúd dever esse suscetíve de cotrole udicia Segda armação de grande relevância, cuhada aia a SL n 228/CE a de que não há um direito absouto a too e quaq er procedento ecessário para a proteção promoo e recuperação da saúde, indepedentemente da exstêcia de uma política pública que o concretize. Há um dreito púbico subetivo a policas púbicas que promovam, proteam e recuperem a saúde. Essa airação, se de um ado recoa o alcance do dreito social à saúde que é de coner a abragência que lhe seja d ferida ela respectiva política púbica, cuja c nhagem se costii dever do Estado no campo da desão objetiva, e deito subjetivo púlico do cidadão-, de outo ado rerça o dever consttcion de eunciação de polítias públicas á apotado essa ora como existete, e ada a autovcação que dee decorre e
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Polícas púbs, det fndmi r ju
N os úlos m n utos do ano de 2008, cosign-s a disã
ha v ida na ST A n 267 / PR, Rel. o M n. G ar M endes julga mento em 22.122008 D ] de 032309, que en v olv ia a cica à ordem judicial e x a r ada nos auos de ação ci v il pública ofr ecida em ce da U
Evolução dos pedidos ajados de SL, SS e STA no âbito da Presidência do STF 21 º
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não v olada à conr aação emer gencial de 75 ( seena e c co ) pr of ssionis
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de saúde e post eior on v oação de onu s público par a pro v mento de vagas desti nadas à U nidade de T ra nsplane de
M edula Óssea na FPR N a ocasião dee m nou-se de plano a suspensão da mula coaór a o igiaene f x ada mua diá r ia de R$10.000,00 ( dez m r eais ) ao ar gmeno de seu poencial de ger ação de gr a v e lesã o à or dem e economia públicas r esando pendene de decisão o pr o v imeno pr ncipal, ainene às cont aações que i ob jeo de pedido de n oações da Pr esidência v olado ao Reior da FPR e ao D eor Ger al do Hospia de Clí n cas dessa mesma uni v er sidade, onde se em o ser iço de r ansplane r epuado suciência no seu a endmeno.208 Já no ano de 2009 emse r ele v ane o no v o r elacionado à or ienção é cnica das decisões en v ol v endo a t ela do dir eio ndamenal à saúde no âmbio do S, pr o v ocado dece o, pelo númer o ainda consisene de pr o v ocaçõ es à Pr esidncia da Co e en v ol v endo o ema, como se v er if ca dos dados aba x : 209 o
ANO
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10 33 51 8 06 242 411 63 8 70 439 2007 98 40 288 49 2006 324 4 35 2005 248 162 231 280 1161 O to novo é a convocação - j encionada nessa obra originária da própria Presidênca em despacho datado de de março de 209 de audiência púbica a se realizar nos dias 2 e 28 de abri destnada à oitiva do " . depoento de pessoas com expeiência e atordade em maéria de Sistema Único de Saúde objetivando esclrecer as questões téccas centicas adstativas polcas econômicas e juríicas relativas às ações de prestação de saúde. , com exensão de conites à patcpação, não só aos Mnistos da Cote, mas também a vras autordades representativas do Governo Federal e ada da sociedade civ Não é ociosa, iamene a referência aos termos do Edital PSV n 4, datado de 0032009 nos teos da Resolução n 388 ST · que veicula proposta origria da Defensoria Púbica 2009
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Fonte bpágna Esasica do sio do S. Dispovel em Aceso em: 22 ma. 20 09. 21 Ato covocario expedido pea Presdêcia do Suprmo buna dera. Dispov m . Acsso em: 22 m. 2009 O nstrento covocao plict nd q a eeda adiência evoverá qstões como: ) esposabidade do ees da fdação em aéra d dito à aúde 2) 21 °
=
Ieesane a refeência o coneúdo da decião já pfed, ao depomeno do pópio ieto da uidade d aúd envolva d que as caências são diverscadas de qu a escoha apod pea exoda de fvoece-se ao eiço de asplae de medula óssa posvm ão e evea a povdêcia mas adequada; e ais an não se coaduara com a esla de poade que nsâcias écncas do mesmo hospital chamads a se prounc, desehiam
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Vanice Rgna Lúo d al
Polícs púbüas, dreits fnms jud
Recurso Especa - o que se t e é a anáse dos t eas sepr e sob pr sa da pr ojeção na esf er a ndvdua de dret os. Isso con er e r ost o u a hst óa, ua concr ede deanda que t ende a detear a posç ão as pr ot eta de part e do rbunal e essa parece ser a xplc ação par a a pos ra as anhada por exeplo co a déa de dirito unrsazado pr ot eão à saúde e edcaçã o do qe co p oc as p úbcas e saúd e como ecanso possív e de tação dos cont oos desses esos det os fndaent as O acero de de csões no STF p or ot ro ado coba a ana1se ndd al e as pr etensões de caráter as apo veculadas noraente nos ecansos de STA SL e SS o qe a Cor e u a agda conscênca das pcações socas econômcas e pocas dessas esas pron úncas not adaente no capo da saúde onde a concusão est ar á a depender ut as ees d e ua exeise que não é a pr ópr o quee r buna D e otr o ado o reconecent o dessas esas decêncas e do necessáro balanceaent o ent e unv ers aação e ancaent o ter r eação enr e pocas p úbc as e outr os v etor es percordos nos Captlos e 2 dessa obr a t detemado ua aor aber a daógca da Coe sea atr a é s de procedent os coo a adssão dos amcu curae ana1se do re erdo Recrso xr aordnár o n 566.471 ao q a se r econece r eperc ussão ger a sea aaés de ncatv as c oo a Adênca P úbca conv ocada pea Presdênca do SF e v or do uncent o de normações orent aor as s decsões no âbt o de sua copetêna regment al Vae sbnar anda e relação ao abor de abas as Coes Superor es especaent e no t eeno do dret o saúde e q ue a pa de u coto apar ent e en e a cása contda no a 96 e ss da CF e a gar anta expr essa no a 6 do eso dpoa; ada pode env o er mpoant es mpcações co o dr eto vda e dgnade da pessoa huana qe agns e nt s deten ntes d ná d nt ão 0
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ão parece ecoar e oras sações e que a preocupação co a a ração do copr oisso const icona co a dgndade da pessoa hana sgere a aut oração tout ourt para a desconsder ação dos aspect os nerentes ao fnancaent o dessas esas ncatas e pacarente dos reexos da decsão dda sor e o ancaento e esração do SUS coo t odo A d essnt oa á se assnao par e ada aor qando se copara as decsões de SF e SJ Mas anda as steas de cada qa das hpóteses se a no capo da sade sea anda no tereno do dr et o edcação - são eeent os ndspensáes copreensão do r eal acance dos precedentes á orados e esse é dado que cer o açodaent o na dcaação das polcas p úblicas e parcaente dos dret os socas t e desconsder ado A era dagona excsaente da enta da decsão, se a r eexão sobr e os eeent os det erantes daqea anteror or ent ação rsprdenca t e c ondudo a dscrso qanto ao sentdo da rsprdênca das Cor es Sper or es qe ne sepre reete o qe e etaent e a se tena estabeecdo o se est e a ainda e cur so de est abeecer Se esse qadro á detera aga desaona no que t oca s das Coes Sperores qando o espectr o de vsão se are par a todo o Jdcáro as dst orções são grt ant es sendo not óras as decsões e t odo o t er rtr o nacona parcarnte no capo de dspensação de edcaent os qe assegr a or as d Bach ed cação ot ada cona a potênca o a aopecia t odos ees dr aas hanos sgcatv os as não necessar aente anestações de oação a dret o ndaent a saúde D e otro ado éo cont ato dáro co as deandas nddas qe t e pert ido a dentcação de des vos absot os do sst ea co o dr econaent o de de andas env ovendo gar anta de pr est ações de saúde a só tepo (as não catvent e)
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da pestação jusdicona, são destinados a um "mercado nego desse mesmo bem. Também á se denca co a geação icusive de pocedmenos apuaóos divesos - a indústa d demandas endo po obeo o eceno de medcamenos não incuos na sas ociais de dspensação co o que s obeva gea a (l) impressão de que sua icsão nas respec va isagens de ser pocedida pea esu SU Fo é qe a muipicaão das hipóese e ofeecdo ao Judciáo a queza de dados que só a eaae vda pod assegar e com isso ampiase o conheceno do probema das vaáes que ineeem em sua aão e equacionameno Cumpre, poano e às decsões á havdas como passos na direão da uma eoação de uma maéia que por seu pouco amaduecmeo é de se benefcar ada e muiodo pocesso eexo que possa desenvover a comundade do dieio
apí 4
Caminhos de prmoaento o conole judcal de ícas úblcas
Swo: 4.1 Nvas perspectvas paa execí a fnçã sdcna cncetzaa a mensã beva s es fnamenta - 42 Cte e plcas públcas, mensões betva e subea e res namentas 4.3 Pca púbca nestene camnh e supeã dict e exerse- 44 Pca púbca exsene exgbae scna e auncuaã a Amnsaã - 45 Pca públca exstete nas eschas públcas Jucá cm caalsa as muanas e agea i! j
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4.1 Novas perspectivas para o exrcíio da fnção jursdicioal cocreizadora da diesã obeiva dos dirios dametais A aposta constcona de equacação do epao pbico 25 ada nos deos ndamenas oo espnha osa damudança e nas pátcas e nsções democácas coo e cus
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Poís púb, reit fnna cl jud
Varce Reg Lúo do Vle
e gar antias dessa mesma mudança é r ealidade que, em 20 anos de constiuição, se descoina e m toda a sua co mplexidade. Os no vos de eres que se r e elam à estr ras do poder estã o a
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exigir - à conta do já assentado reconhecento da di men são objetiva dos direitos nda mentais - u ma recompreensão de uas relações de inter venções recíprocas e dos potenciais das respecti vas ações de controle. O processo é sem d úida de constção paulatina de um noo J udiciário, condicionado na s ua auto-compreensão pelas sas responsabilidades sociais; 26 e de identificação de uma nova Ad ministração redirecionada igualmente no seu esquema compreensio pela reolução juspolítica introd uzida pelos direitos fndamentais. 227 Disso decorre uma just cáel indeterminação na zona de interseção entre essas noas var iáveis: efeti idade de direitos ndamentais, nção administratia e controle judicial. Dessa constatação, todaia, o que é de se exrair é a proocação e o desafo de constção de novos paâmetros de equacionamento dos potenciais conf litos nu ma per specti va propositi va, sim; mas longe da pretensão do discurso jurídico totalizante, contra o qual
já aderem Nieto e Gordo. esses teos, apresentase uma proposta de esquematização de parâmetos de constrção de uma decisão udicial que responda a uma apontada violação à dmensão objeta de dieitos ndamentais e poanto envola, direta ou indretamente a discussão relacionada ao controle de políticas públcas ; proposta essa que se_ apresenta a pair de duas prcipais premissas já desenvolvidas ao longo dessa obra: 1 º) de que· o controle de políticas púlicas é atiidade que remete à densão ojetia dos direitos ndamentais, e poranto é de ser encarado sempre e sempre a parir de uma perspectia da coletividade dos detinarios de direiofundamena; e 2º) de qe a ação de controle substittiva, mesmo quando desenvolvida 228
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pelo Judiciáro, se constii aboua exeção ao deseo constitcional de ncionamento do poder, e que poranto, é de ser zada nas suas possiilidades de aplicação Progressiamente, se exanará distnções e apr ondamentos na consideração judicial acerca das polticas púlicas e sua controladade º) identiicando que efetivaente, de controle de polticas públicas se cude, e não de pleit d uela da diensão subeta de dreitos ndamentais 2 ) enenando a ipótese da auênia de poica pública 3 ) analisando a ioação à autoiculação e as proidêncas jursdicionas que dela pode decorrer e fnaente comentando breemente o potencial do udiciário como arena ou catalisador das mudanças de agenda em relação a políticas púicas já taçadas. º
º
4.2
Controle de políias públicas, dmensões ojetiva e sujetiva de deitos fndamentais
Airmouse ao longo dessa ora o caráter instmental das polticas púlicas, como quadros nomatios do agr estatal, ao cumprento da mensão objetia dos dreitos ndamentais, do que decore tenam elas por rça motrz sempre, os interesses de uma oeiidade de cidadãos Disso decoe que, seja o processo de planejamento da poltica pública seja a preisão dos resultados a se alcançar se z tendo em conta esse determnante - a uniersalização nos teros da configuração lega desse mesmo direito ndamental e não a sua projeção na esfera de direito idiidual de um paicular cidadão Sgnica dizer que é possvel que uma polica púlica (orientada a par do signo de prioridade consticioal) sea concebida e implementada reelese um sucesso no ue toca à adequação entre prolema e diagnose alcance dos resultados
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14 / Vnce Rga Lo do V a resgaar em favor desse s mmos sujeitos aivos d a relaçã o processua, o deo maledo. Toalmene disa seria a preesão de empreender a u coroe de poíica públca, na sua codição de quao omavo do agr esaa decoee da dmesão objeva dos direios dameais. Aqui as cosderações evoverão ecessaramee, ecessaramee, só uma eveua a uovcuação, decoree dos eos ão em que a polica úbca se eha cocebdo e eucado mas pricipamee o debae relacioa relacioado do à heerovculaçã lação o cosicoal a qua a smplicdade das assevas garaíscas não pode pode gear a lsa mpressão da possbldade de cocrezação cocrezação, sempre a sua máxma eesão peo Judciário de odos os dreos cosicoamee eucados. Não esá aqu a sugerir u m viva! da afimação do caráer merae:te progamáico das noas cosiucoais; o que esá a evideciar é que a deeação do exo dameal da meal - á lecoava lecoava Suse Suse23 - muias vezes pode expressar uma esraégia legma de poica coscioal e que essas hpóeses, o coseso mmo expresso o Dploma de Base não dispesará a complea eorização, ara poseror densifcação daquele deioproposção em ouos íves da hierarquia omava, no que se pode cuir evdeemee, o quadro normavo de ação do Poderdiisração (o ceáo braseiro, a chamada de orçameária) Há o processo de deen�ção das heeroviculações às policas pblcas e poao eapa préva ao corole um momeno de muação de um necessáro equrio ere eresses coanes, maeso maesoss o plao da poica é verdade mas origários de u ma ageda cosiuco cosiucoalmee almee desehada que por sua vez é de ser compreedida a sua conexalzação coecoômca, orgára e aua Essa ivesgação acerca a acomodação eeivamee empreedida ee as proposções
Püs púbi, rits fnmts nrl ju J 147 cosucoas, no quadro noaivo do agr do poder qado se dá o plao do preedo coroe de polcas pbas ão pare de intenções totaizantes 23 mas de u m obeo de aização das varáves obsevaas as resções que são próprias da reaidade Disos os especros de aa1se disso decorerá ecessariamee a dereça os emento inensáveis à egimaço da decsão de cooe de que se esea cogando especiamee aquela ruada no pao udicial. ssm ão se pode er por sucee a possibiiar o desevolveo de sidicâcia de poicas públicas o seido esro a decisão proerida o curso de demada divdual, em que o co da vesigação haverá de ser a sação em cocreo do demaae racioalidade a ser a desevolvida é a do deiocrédio 4 e ão a da eeooga e da proporcioaidade da misração no que oca aos recursos dispoveis, aos esrços paeados aver, e aquees efeivamee desevovidos o campo do efevo cooe das policas pbcas e da garaia da diesão obeva dos deios dameais, emse um peravo daógco, de ivesigação mais proda acerca dos cooros reas do q uao noaivo de ação conoado. Ova, poao, daquea sância de poder que muou a polca pblica, bem como dos ecaregados de sua execução se mosrará práica dspesáve à adequação da aáise a se vercar em sede udcal. práica ica dialógic dialógicaa é mpoa mpoae e se rerce rerce ão se prá cosiui um wishu thouh ago sem cooo ccreo 2 É de not o a ctica à aproção bols ao igcado j co do deio ocii. " advndo inda qu cofia n petaão da nom consagrda dese mos diios para tés do procdeno hmenêuico de rição de incdo de enncdo ingüísconomvo, dedz efeidde dos emo deito pod e coo conseqüênc, a capaão d dde ds nom conconi perne ccdade econômcooc (ANOTLHO Modoo zzy" e cmleões noos" n probleátc c dos deo económcos, ocs e culrs : __ ud
,152 J
Vnice Rgna Lúo d VU
bqueada à ca de questões ambentais, u de resisêcia da lcaldade à insalaçã de uidade destinada a recieo de prs seu errióri. 245 A ccênca de itereções emp eenidas a ítl de cre pr cada qual ds subsisteas que a essa aividade se dedcam pde detemar a cexsê cia icciável de deernações vadas à Adiisraçã - e ness as hpóteses Judiciri pde desev ppel de area de mediaçã em eaçã as vris vees cidees sbre essa cmpea equaçã Ou sed em que a cduã de pcess diagc a par de uma vesgaçã jursdicnal quat à e xi s tênca em , de plica púbica pde se revelar úi à superaçã de mpasses diz respet à cmpsiçã da ageda de aaçã da Admistaçã.246 A aberra de uma sâcia eura n que tca as vees detemanes da açã pca e suas respectivas prdades pde pemti ingress em paua, de temas nã eeads pr pltcas púbicas crrespdees, peas dildades de veiculaçã de pae ds interessads, da própia prbemica.47 Nesse seid, ctrle urisdical de picas púbicas vtad à sua enuniçã e ã a prvme dire de prestações cncreas que delas se supõe devessem resular pde se revelar um cam de superaçã pea via da delberaçã púlca, das dculdades eenes à cguraçã de qual sea ceúd exigvel, prpriamee, de drets dameais
Pofticas públis, dris ndme nl ju
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que se apresetem em cncênca cm uts que se afe iamente daes 248 Imprate perceer que a auaçã d udcr c aena de csrçã dialóg da ageda de priidades de açã d disraçã pde per aida qe esse ca d cnle d pder a ié d s la ório a pcpi da epresetaçã, apresene s sç- ã da eprsençã n setid cssc prvd aavés d vt; mas daquea que encntra vez e vz atas das estturas de rgazaçã de disis segmets scais u de nteresses. 9 A pedra de que estar rececme pe udicir, de que su p pe n em uca pder ser subsitiv mas sm de induã d desenvvimet reglar peas esuas nsttcais previstas na cstiçã ds msteres de cada qual Ode a cnsttçã nã elegeu cam da explciaçã d cnteúd de agr d pde nã caber a udicri asand se, esse parcuar d desej d Text Fudate se subsiir àquela istâca sitcal a quem reservad deve de rmulaçã dessas mesas plcas pape, a cntr de ser a duçã a que agr d pder mss (Legslaiv, Ex ecuv u ambs) se recnduza à traeória cscnalmete assaada rmuad e mpemenad as plcas públias ataes essa ia de açã, a rgr ampase espectr de prteçã/eetividade cnsicna de um lad pela garana as ações vtadas à ccretzaçã de seus cmprmsss varavs
245
A hi pós nã o é absaa a sisência onsção do sabceno psona, pp tad por um deado muncípo ps ao pode púbio dane da· ipuação d ds mpieto d eo d Ajuse d Condt. 6 d Do o destaqe de q a inci poc em p o tdo pa o cscimo d a impotânia d a ção dos ibunas não mais so me no campo do contoe da mpemntão das po lcas púbias, ms ambém com z o na de entd a para uma deiad questã o agd poia, pulsio nand o po a no reevanes pessos d a saçã o (ATO Aors ids e nsitio ns en l a s pols pbcas. I: PREZ SÁCHEZ (d.) Ana-es d pol{c púbcas, p 82 • s,a· _ -. 7 ss nção ssuraó de um espaço púbic o e debat c o nhcmnto do pbema qu sbsid o pocesso d mação apereiçomen o d p o üs púbcs m ade
É clssica a advnia de B o bbio de que os próp o s dii os amenis podm ena em onorência com o os aos qas s aibui a msma qulão do que pde deo re a necessidde de mposão , em ctas saçes e m ção a de s egoias d sios, uma opção (BOBBO. ea ds direit p 20). mo srad s po ssibiidades dssa aea dialgca no âmbit o do conoe da inconsicio adade po o mssão speicamnte a qe egsativa vrique- s a ind, da aoa Sa a msã gativa: ra d safo à mona en o s p o d s 249 nh-se m c o na não só o io "cone o m a mazlad em d prsentaço sem pond as aleatias à supração dss s smos po bms É de Cf 248
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Vance Regia lúo do VUe
e de ouo lado, pela evolução a um segmeno do poe polc organzado, e uma aação que le é própa, obsevao 0 crtério e especialização ncional Obsere-se que é só aravés essa ação ind uora que se poerá ober como é própio do conceo de polcas públ a não só a indcação e qual seja a ação a ser desenvolvia, mas o pecurso de concrezação desse mesmo ag, e sobredo , os parâmeros de arção da própa ecênca o agr amnsravo.250 Em suma, é só a en uncação por aqu ele a quem a consição consignou essa are as polcas púlcas que pemir prosseguirse no continuum do conole, com pevisbilae das providêncas e implemenação e ana, com nicadores obevos de avalação a ecênca, qu e se consui igualmene, imposição consucional, sempre na sua relação de inedependênca com as finalades posas ao Esado. A aação ópica como se em vso cogiar nos preceenes acima cados limiase a deein ar um ag em concreo sem compromisso maor com as eapas e mplemenação, e os resulados daquele mesmo agr, e nesse seno não se raduz em mecanismo adequado e conrole de polcas públicas 51 Evenemene, a pesecução uisconal a obgação de zer cuo cumpmeno se maerializa na enunciação de uma polica públca haver e desaar uma nova aproximação o póprio processameno o feio, sea no aspeco menconao acma e admssão o ngesso/mafesação de ouos aores que possam conribui para com o eslnde da quaesto , sa com a aberua ao recurso a dados empicos e orgnios e 2
Uma olca úbca dequaamen consí conpla não s6 o robema, a aose a laivas e soução; mas mbé - não rinipalen os sulados
e
Polícas púbs, reito fndm e o judia
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ouras reas do cohecmeno; 5 sea com a inroução e uma oura dimensão emporal das soluções, que conemple o inersío necessro, por exeplo, aação a Adminisração Púlca aponada coo exigvel, e aina não avia. 53 As experiências criaoras essa nova uisdição, que consró dialogicamene o camo de efivdae os eios ndamenais sociais pela exigênca a sua dmensão obeva, se em mulplao Dene o conno de preceenes mais conecios, aponase aqules oignos o Trunal Consicional da Áica do Sul, a saber, Governmen of he Republic of Souh rica vs. Goboom 21 () SA 46 (CC), e Mnser of Heal an Ohes s. Treamen Acon Campaign and Oers, 22 (1) BCLR 1.33 (CC). No primeio eles, o ema namenal em ebae izia espeio efeividade do ieo namenal social moraa e proeção s crianças no segno deles a scussão se relaconava ao deio saúe, especicamene na anlise e uma polica pública muo resriva de disibuição o an reoviral (nevirapina), aponao como gerador de signicavo ecéscmo no isco e ansmssão a H de mães para los Ambas as hipóeses envolveram povenos uisdicionas que, esabeleceno os conoos consiconais queles dreios namenais em scussão, devolviam ao Execuivo a are e (e)coniguação e suas polcas públicas na rea, esaelecedo um eve e inrmação Coe, para acompanhameno, das medas decas implemena.54 Mas recenemene e na mesma lna exploraóa de ecsões uciais que possam peserar um espaço de logo 25
Piosa a banç de oro q os dos mos á subsdim decsõs jcias co paaico como Brow v. Boad ofEdcaon; na d que " . o o das decões iciais a rspeio de emas onsion rlvans não od orm prscir as mais amplas oações vs necessáro d iênas nãorícas S lgslo não escide deas quando do desenvovento vação s nomas concionas no âmbto d sa nção não pod o ugado golas mo que eá à rse d
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Pohica públas, direi fnt l jul J 16
Vnice Rgna Lúo do
irpaçã eórca, p sua vez aprfdaá as difereças enre a açã de re que eha pr bje a uma pia públi ppriamee da, e aquela uj prpósi seja a ea d reexo, a esra de det divdual de um mprmiss siui que se supa reesid de desidade rmaiva suiiee deerar a açã esaal que em re, ã se ve i em vr daquee idadã. A dsã essas duas espéies de auaçã ursdii , m se apu subíl 4.2 aa, em suas impações e reaçã à deiaã d ami de sçã da deisã qe se pssa repur egm; mas ela arda ada uma ua uidade ã mes relevae d p de visa d jg demái se demsrará É e que a arga varaiva da siiçã aém de prees epis de eúd asseuraór de deis, deemia quad mes, uma paua de prrdades que ese eO j se deu eerviulaçã das pas públias. Nã é mes verdade que em áreas em que eúd prpramee di da garaa sia ã se revee absuamee equv sã s meaisms demáis de deisã que peiiã a " aumulaçã de sess suessivs 260 aps a paameizar as esaégias de açã da Adisraç Púba Assim deaame da ageda de açã d Pder Púbi evlve a gesã ds eesses em i - pss pr asiã de sua uaçã e a g de da a sua mplemeaçã já dsses em relaçã a essas mesmas prirdades de açã é uma pssibildade sempre presee e que ribui paa a dameaçã ds as de vvêa e a iudade das pias púbias A aguaçã de eresses pra é que peme e dad mme a maçã de ses quan a uma dee miada 261
'6 F IA P od er e l gitm dad , p. 1 261 É Caab s B obb a a dvertênca d qe as escoha ágcas, empeenddas pla socidade, na ocaão d eco escso e dencaão d u nfcáo são sujeas peranente r co fomação. Asm, uma escolha qu nica ene p aece nã
' ia púia á a quede que é ópria d vv sia esará sempre a suger reeões e avaiações reraiiadas a deberaçã gia pea açã daquee prgrama aiv e açã esse sed será da mair eevâia a ideaçã verdadeir eúd d agir ursdia quad se ea e a re de u deermad de damea a a s de espder em prp uma lia pia sisee e apa a gerar a sua preã m mafesaçã da sbrdiaçã d pder à dimesã eva ivesgaçã usdial pde apa divess ôes e ada qua dees deear, m se vei demsad, seqüêias esamee uias ada de u pi das eas eevaes a adequad iame d pder ssim é que uma aaçã usdiia desevvid efevamee pa de e de plias púbas pde evdeia ua saçã veradeamee palóa sb prisma ds deveres siias de a e iss deeraá a eessáia eçã, m seêia uia d ssema de check and balns. Mas press de deiberaçã evvid essa presaçã urisdiia pde em vez de apar um vi ser a pidade de veiuaçã de ps de visa que embra ã se revee aps a deear uma rdem udia de orção, 263 msre se úeis pura e simpesmee a uma mudança a agena ua reprirzaçã u reiguraçã de ações pedime que será de se desevver amp da çã admisraiva (u mesm da pia) De u ad, agir urisdiia prvad pea preesã idvidua de ea de direis dameas se reierad esar a evdeiar um diit de esuvidade da evea pia 62
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A pa do exemplo mai rro de uma políca púlica evnalmt vo à conceação de um euad conitconalmnte vado po exempo; povel ad cocee o teeno da paologa vos atnene o prcedmnto emado d scoha a poíca púca em deenvovmnto - epecamnt quando sa scoa mpoa ( n mais das vzes mpoaa') em opções uano à aplicação d rcsos escasos. Uma v mais consgase a mpoânca do dálogo nttucio na como eemeno a
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Po!Jc públic, drets fndms judcal e
Vnce Rga Lfo d l
púbica que naquee segento se esteja desenvovendo. Ass o contoe, que se inicia sob a pespectiva da dmensão subjeiva dos direitos ndamentais ode esta a aponta um víio na sua dmensão objetiva Essa siação po sua vez pode esta a suge a ovocação do conroe juisdiciona da potica pbica e abstato o inerédio das ações coetivas cabveis maneada peos especivos egitmados - e os resuados possveis adquiem eevância paa o campo do dieto Também é ossve que and no campo da otica a Admnistação adveida aa o já mencionado d(cit de esoutividade enenda de pomove o necessáio eainhameno das poticas púbicas em desenvovimento de ra a mitiga os conitos que vêm se eevando em conceto unto ao Judiciáio. A vedade é que anda nas hipóeses em que o quado nomativo de ação da Administação Pbica não se evee objeto da ação ou ainda que o seja não se apesente como suscetve de epoche juisdiciona a auação do ode udiciáio ode se evela como um elmno aalisador d mudança; uma seaa de aicuação ente Adnistação e a acea da cidadania que no pocesso cetivo de deibeação não tea acançado vez ou voz tudo de mode a sensibiiza aquees tiaes de subsisteas sociais que deteminàm o ocesso de rmação da agenda de ações poicas que ne seme se eveam disponveis a invee o seu capia poico na ideança de uma mudança de escaa de pioidades que não se hes aesente á consoidada como execativa social A páca das eações de coaoação ente os pode es é ainda ecene na eaidade baseia e po isso a poposta desse estio de agi gea seme eações de desconiança; em ceta medida compeensveis em um cenáio naciona diunamente vrido po episódios que conibuem eosão insticiona e evidênca em todas as esas ncionais de desvio e abuso
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não se pode veiica na academia onde supostamene o execíco eexivo há de se o da busca das souções e não o do capi emanente de nossas diidades stiucionais Mais do que sso a supeaão do posiivismo po u constitucionaismo compoissóro oientado digidade da essoa exige a incopoação na ição de teck 264 do paadiga ntesubjetivo e da abea de esaço aa a discusso dos conios sociais eencontandose o dieito e o mundo ático Ass o execcio da nção de contoe do pode not adamente daquea que envove os teos da dimensão objetia dos ireitos ndamentais - há de guada essa mesma abeta aa a cticidade e isso exigiá a consção de uma ação ene udiciáio e sociedade que pae não da desconança e eação a seus nteocutoes mas da cença de que também as demas nstncias de ode se concebem como a seiço da constiição e que o seu ae possa se na supeação dos eventais descompasss mais edagógico do que coetivo. Nesse sentido um esço de sistematização de um signicado udico ossve do contoe uisdiciona de ocas bicas há de guada um dupo comomsso: aquee com uma efetividade consticiona que não descue da fcticidade econômicosocia e anda o que se vota consoidação de uma pática insituciona efetivamente democática que opee sob a pemissa da ação coodenação dos podees como gaantia máxima de seu agi acode com a modua constiuciona
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Conclusã
Inú será o ecoeceo de um deve cosicioal de ação admsrava acuada aravés de poícas pbcas como cao de efevdade da dmesão objeva dos ieos dameas se essas ão se revearem eevamee es ao deseameo, em vor da dadaa de quas sejam os ahos e propósos do ag do pode. Cama, porao, o sdo da cosução de pocas pbcas coecdas cosstees e democacamee cosídas rar a oa ão ó do desderao coscioa mas da emacpação a cdaaa ecocado a Admistação com o seu propóso oga que é aravés de seu compromsso com os direos damas serv a essa mesma coevdade. Em empos de socedade de rsco em que peveção e medação se apeseam como ovos paâmeos a demar os espaços disccioáros de decsão a corpoação rea da cosesuaidade á de acaça ão só os eveas as de cocrezação do ag admsaivo como oje já se ecoece possíve; ma ambém o processo de oração de seus parâmeos de ação, assm eeddo como um continuum de aáse, progósco ação avaação e apredzado a par do qua ovamee se eoa à aa1se É esse coeto que se apreea o ema das pocas pbas como a eucação dos camos
Pí s púbcs, iritofnmas nrl j
udcal
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J Vace Rega Lo d Va
Em tereno dinâc o como o da defnção do objeto.· práro do agi estatal eramente não é atravé s de qualquer dgismo noa vo que se logrará alcaçar os res utado deseados É gualmente equívoa a concepçã o uase que mperal de que udo se res uma a "lta de vontade plca upeável pelo ato de coragem de alguém que manda - como se a orde vesse o c ondã o por s só de transmação da readade Os probemas são complex os as varáves que s o bre eles repercute são v oáte s, e com isso adis tração adapt ativa, na lição de Guer eo Ramos265 é um a e xgênca atua É a va demorátca do ex er o dalógco permanente abe ro à oreção de err os e rm os do agir da Adnstração que permá o aprmoramento do papel de ada qu al das nstuções que devem concorer, de rma solidáa para uma socedade mais usta É mporante que consodadas as conquistas a tnentes ao r econhecmento de que não mas s ubsstem velhas c ategorias do Direto Admstratvo inspradas ainda numa concepção quase regalana da autoridade; nã o descambe o vver onsttuição comprometda com dimensão obetiva de direitos ndamentas para um o utro mperialsmo o d a deisão judcial desacompanhada do exerc o dialógio construtor de possbidades Essa no va prática do agir adstratvo onstrutva pedagógic a compr ometda ma is c om os res ult ados do que c om a ma que não abre mão da paticpação da sociedade e reconhece se u papel no ncremento do conhecmento hoe há de nsprar quais quer ecanismos propostos a se u controe Recepionar polcas púbias omo vecul o uriczado do plano de ação estatal é rtaecer uma estura que concia esolhas públcas como manestação de go veo e máxma aberura a o cont ole desao está em via bizar a coexstêna entre a deeênca às mencionadas opões admnistrativas e o espaço de vid o resear à livre auação de s uas nstânas de
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e econa a r e o eo com berad Controe ompod eorâ pe od em a o nca da es Ura host a ó a o e ro e nesse sendo hã o de e cos as prop as d e con o er públicas i cona e poias
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I: Referências
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das poas públcas no
GÓN REYES Mane La consón como paradma n ARBOELL ue (Ed Teo' de neootitucionalismo: ensayos escods Madd Toa 2007 p 2-40 BNDEA DE MELLO Ceso ono urso de dirto adinistrativo 17 ed. ev. e aa aé as Emendas 41 da Predênca e 42 de 2003 São ao Maeos 004 BARELLO Ana Paua de eoconsuconasmo deos fndamens e conroe das pocas púbcas Diaogo Juico, Savado n. 15 ja/ ma 2007 Dsponve em cesso em: 4 abr 2007
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Vnice Regna lío d
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