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POLÍTICA ECONÓMICA Cuarta edición
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POLÍTICA ECONÓMICA Cuarta edición
Andrés Fernández Díaz Catedrático de Política Económica Universidad Complutense de Madrid
José Alberto Parejo Gámir Catedrático de Política Económica Universidad San Pablo-CEU de Madrid
Luis Rodríguez Sáiz
Catedrático de Política Económica Universidad Complutense de Madrid
MADRID • BOGOTÁ • BUENOS AIRES • CARACAS • GUATEMALA • LISBOA • MÉXICO NUEVA YORK • PANAMÁ • SAN JUAN • SANTIAGO • S ÃO PAULO AUCKLAND • HAMBURGO • LONDRES • MILÁN • MONTREAL • NUEVA DELHI • PARÍS SAN FRANCISCO • SIDNEY • SINGAPUR • ST. LOUIS • TOKIO • TORONTO
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POLÍTICA ECONÓMICA. Cuarta edición No está permitida la reproducción total o parcial de este libro, ni su tratamiento informático, ni la transmisión de ninguna forma o por cualquier medio, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia, por registro u otros métodos, sin el permiso previo y por escrito de los titulares del Copyright. DERECHOS RESER VADOS © 2006, respecto a la cuarta edición en español, por McGRAW-HILL/INTERAMERICANA DE ESPAÑA, S. A. U. Edificio Valrealty, 1.ª planta Basauri, 17 28023 Aravaca (Madrid) ISBN: 84-481-4622-0 Depósito legal: Editor: José Ignacio Fernández Tec. editorial: Amelia Nieva Diseño de cubierta: Preimpresión: Puntographic, S. L. Impreso en: IMPRESO EN ESPAÑA - PRINTED IN SPAIN
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En recuerdo y homenaje a mis padr es, José y Elvira . ANDRÉS FERNÁNDEZ DÍAZ
A Carmina y José María (in memoriam), por su cariño y ejemplo. JOSÉ ALBERTO PAREJO GÁMIR A Marisol, por compartir mis anhelos. LUIS RODRÍGUEZ SÁIZ
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CONTENIDO
Los autores .................................................................................................................
xiii
Nota de los autores a la tercera edición...................................................................
xv
Nota de los autores a la cuarta edición .................................................................... xvii Primera parte: Metodología y técnicas Capítulo 1 El método en las Ciencias Sociales y en la Ciencia Económica ............................ 1.1. 1.2. 1.3. 1.4.
3
Introducción: Ciencia y Método Científico........................................................ La Ciencia Económica entre las Ciencias Sociales ........................................... La metodología de Karl Popper ......................................................................... Innovación y controversia en la metodología económica .................................. 1.4.1. El método popperiano en Economía ...................................................... 1.4.2. La tesis de Lipsey ................................................................................... 1.5. El criterio de Kuhn y los programas de in vestigación de Lakatos .................... 1.5.1. El método de Archibald.......................................................................... 1.5.2. El método de Lakatos en Economía ....................................................... 1.6. La controversia en torno al realismo de los supuestos ......................................
3 4 6 8 9 10 11 13 14 16
Capítulo 2 La metodología de la Política Económica (I) ..........................................................
19
2.1. 2.2. 2.3. 2.4.
Economía positiva y economía normativa ......................................................... La controversia positivo-normativa y la política económica ............................. Juicios de valor y economía ............................................................................... Fines y medios en la política económica ........................................................... 2.4.1. La selección de los f ines ........................................................................ 2.4.2. La elección de los instrumentos ............................................................. 2.4.3. La relación fines-medios y la toma de decisiones .................................
19 22 23 25 27 31 32 vii
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viiiMMCONTENIDO Capítulo 3 La metodología de la Política Económica (II) ........................................................ 3.1. Una visión retrospectiva de la política económica ............................................. 3.2. El impacto de la re volución keynesiana............................................................. 3.3. Hacia una teoría de la política económica ......................................................... 3.3.1. Las aportaciones pioneras de las escuelas alemana e italiana ............... 3.3.2. El enfoque cuantitativo posterior: consideraciones generales................ 3.4. La economía del bienestar y la política económica ........................................... 3.5. La teoría positiva de la política económica y los f allos del sector público ....... 3.6. Una nota sobre el estado actual de la macroeconomía y de las políticas de estabilización ............................................................................................................ 3.7. El empleo de modelos en la política económica. Una interpretación de la teoría de la política económica ............................................................................... 3.8. La metodología de Camilo Dagum para la in vestigación en el campo de la política económica ..............................................................................................
39 39 41 43 43 45 47 52 62 66 69
Capítulo 4 La teoría de la Política Económica: análisis y técnicas cuantitati vas ..................
75
4.1. Introducción: los modelos de decisión ............................................................... 4.2. Enfoque estático ................................................................................................. 4.2.1. Enfoque de los objetivos fijos ................................................................ 4.2.2. Enfoque optimización............................................................................. 4.2.3. Diferencia entre los enfoques de objeti vos fijos y de optimización ...... 4.2.4. La consideración de la incertidumbre .................................................... 4.3. Enfoque dinámico...............................................................................................
75 78 79 85 87 89 93
Segunda parte: Política Económica: objetivos e instrumentos Capítulo 5 Introducción ............................................................................................................... 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5.
Política coyuntural y política estructural: problemas de delimitación ............... Objetivos de la política económica co yuntural .................................................. Los instrumentos de la política estabilizadora ................................................... El problema de la incompatibilidad y la jerarquización de los objeti vos.......... El papel y la importancia relativa de las políticas coyuntural y estructural desde una perspectiva actual.................................................................................... 5.6. Objetivos y ámbitos de la política de reformas estructurales ............................ 5.7. Características principales de la política económica estructural ........................
99 99 102 106 109 111 114 116
Capítulo 6 La política de empleo ................................................................................................ 119 6.1. Introducción........................................................................................................ 119 6.2. Consideraciones teóricas sobre el mercado de trabajo ...................................... 120 6.2.1. Perspectiva clásica del mercado de trabajo ............................................ 121 6.2.2. Perspectiva keynesiana ........................................................................... 123
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CONTENIDOMMix
6.3. 6.4. 6.5.
6.6.
6.2.3. El paro clásico y el k eynesiano considerados conjuntamente ............... 6.2.4. Otros enfoques teóricos .......................................................................... 6.2.5. Situación real .......................................................................................... Otras consideraciones en torno al concepto y clases de desempleo .................. La importancia del problema del desempleo ..................................................... El contenido de la política de empleo ................................................................ 6.5.1. Las modificaciones en los elementos institucionales y normati vos del mercado de trabajo ................................................................................. 6.5.2. La política activa del mercado de trabajo .............................................. 6.5.3. Acciones sobre la demanda de mano de obra ........................................ El objeti vo del pleno empleo en relación con otros objeti vos de la política económica ...........................................................................................................
124 128 136 138 139 142 142 150 151 153
Capítulo 7 La inflación................................................................................................................. 157 7.1. Introducción: las tipificaciones convencionales de la inflación ......................... 7.2. La teoría cuantitativa .......................................................................................... 7.2.1. Formulación clásica ................................................................................ 7.2.2. La ecuación de la Escuela de Cambridge .............................................. 7.3. La inflación de demanda .................................................................................... 7.3.1. Primera formulación ............................................................................... 7.3.2. Formulación convencional...................................................................... 7.4. La inflación de costes ......................................................................................... 7.4.1. Versión tradicional .................................................................................. 7.4.2. Versión neokeynesiana............................................................................ 7.5. La explicación monetarista de la inflación ........................................................ 7.6. La inflación estructural ....................................................................................... 7.6.1. Modelo iberoamericano .......................................................................... 7.6.2. El modelo escandinavo........................................................................... 7.7. La inflación con estancamiento .......................................................................... 7.7.1. Los orígenes y la naturaleza de la crisis ................................................ 7.7.2. El esquema de Lipsey y las curvas de Phillips ...................................... 7.7.3. La explicación monetarista de la stagflation: la tasa natural de paro y la teoría aceleracionista de la inflación .................................................. 7.7.4. La perspectiva neokeynesiana de la inflación con paro ......................... 7.7.5. La nueva macroeconomía clásica ........................................................... 7.7.6. Medidas de política económica para combatir la stagflation ................ 7.8. Los principales determinantes de la inflación desde una perspecti va actual ..... 7.8.1. Los determinantes de la inflación a medio-lar go plazo ......................... 7.8.2. Los principales determinantes a corto plazo .......................................... 7.9. La estrategia de desinflación ..............................................................................
157 161 161 163 165 165 166 169 169 171 173 178 179 181 183 184 185 191 195 196 198 202 202 205 207
Capítulo 8 El equilibrio de la balanza de pagos ........................................................................ 213 8.1. Introducción........................................................................................................ 213 8.2. Ecuación de la balanza de pagos ........................................................................ 215
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xMMCONTENIDO 8.3. El mecanismo de ajuste de la balanza de pagos: diversos enfoques ................. 8.3.1. El enfoque clásico .................................................................................. 8.3.2. El enfoque precios o elasticidades ......................................................... 8.3.3. Balanza de pagos y v ariaciones de la renta (el enfoque renta) .............. 8.3.4. El enfoque absorción .............................................................................. 8.3.5. El enfoque switching .............................................................................. 8.3.6. El enfoque monetario ............................................................................. 8.3.7. Relación entre los enfoques elasticidades, absorción y monetario ........ 8.3.8. El enfoque fiscal de la Nueva Escuela de Cambridge ........................... 8.4. Las diversas teorías sobre los determinantes de los tipos de cambio ................ 8.4.1. La teoría de la paridad del poder adquisiti vo......................................... 8.4.2. La teoría de la paridad de los tipos de interés ....................................... 8.4.3. La teoría de la balanza de pagos de los tipos de cambio ....................... 8.4.4. El enfoque monetario de la teoría de los tipos de cambio ..................... 8.4.5. El modelo de Mundell-Fleming ............................................................. 8.4.6. Teoría de la selección de cartera ............................................................ 8.4.7. Modelos de expectativas......................................................................... 8.4.8. Conclusiones........................................................................................... 8.5. La política económica con tipos de cambio f ijos y flexibles o flotantes ........... 8.6. La devaluación como medida de política económica ........................................ 8.7. Globalización económica y política económica .................................................
219 220 222 224 227 228 230 232 233 236 237 238 240 242 245 247 250 252 254 257 260
Capítulo 9 La política distributiva en el ámbito de la teoría de la justicia ............................ 263 9.1. Introducción........................................................................................................ 263 9.2. El significado de la desigualdad y sus dimensiones, y el concepto de equidad .. 264 9.3. La justificación de la reducción de las desigualdades como objeti vo de la política económica: argumentos relacionados con la equidad y la justicia ........... 267 9.3.1. El utilitarismo ......................................................................................... 267 9.3.2. El enfoque contractualista de Ra wls ...................................................... 268 9.3.3. El enfoque libertario ............................................................................... 269 9.3.4. El enfoque de las capacidades de Sen .................................................... 270 9.3.5. Otras aportaciones .................................................................................. 270 9.4. La justificación de la reducción de las desigualdades como objeti vo de la política económica: argumentos relacionados con la ef icacia económica ............. 271 9.4.1. El conflicto entre eficiencia y equidad ................................................... 272 9.4.2. Situaciones de compatibilidad entre ef iciencia y equidad ..................... 273 9.5. Fundamentos teóricos de la desigualdad de la distrib ución de la renta ............. 276 9.5.1. La teoría del equilibrio general estática y la distrib ución de la renta .... 277 9.5.2. Modelos que incorporan la acumulación de acti vos o las imperfecciones en el mercado de trabajo .................................................................. 281 9.5.3. Recapitulación de los diferentes f actores señalados por la teoría .......... 287 9.6. Principales indicadores de desigualdad de la distrib ución de la renta ............... 288 9.6.1. Cuál es la unidad de análisis y en términos de qué se mide la desigualdad.................................................................................................... 288 9.6.2. Principales indicadores e índices de desigualdad de la renta ................ 290 9.7. La desigualdad de la renta en España y en el Mundo ....................................... 297 9.8. Los instrumentos de la política redistrib utiva .................................................... 310
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CONTENIDOMMxi
Capítulo 10 La política de crecimiento económico...................................................................... 313 10.1. 10.2. 10.3. 10.4. 10.5. 10.6.
Introducción...................................................................................................... Hechos estilizados del crecimiento económico ................................................ Teorías clásicas y modernas del crecimiento económico ................................ Dinámica keynesiana a largo plazo: el modelo de Harrod-Domar .................. La aportación neoclásica: modelos de crecimiento exógeno ........................... Modelos de crecimiento endógeno ................................................................... 10.6.1. Modelos de crecimiento endógeno con tecnología AK ..................... 10.6.2. Crecimiento endógeno y rendimientos crecientes a escala ............... 10.7. La contabilidad del crecimiento ....................................................................... 10.8. La convergencia real......................................................................................... 10.9. El marco institucional, las políticas económicas y el crecimiento ..................
313 314 318 322 327 335 336 342 345 350 359
Capítulo 11 La política monetaria ................................................................................................ 365 11.1. El contenido de la política monetaria ............................................................... 11.1.1. Concepción tradicional....................................................................... 11.1.2. Hacia una perspectiva actual de la política monetaria ....................... 11.2. La estrategia tradicional a dos ni veles de la política monetaria ...................... 11.2.1. La relación entre los objeti vos últimos y el objeti vo monetario intermedio.............................................................................................. 11.2.2. La relación entre el objeti vo intermedio y la v ariable operativa ....... 11.3. La estrategia de la política monetaria basada en el se guimiento más directo de objetivos de inflación................................................................................... 11.4. Los instrumentos cuantitativos ......................................................................... 11.4.1. La política de reservas mínimas......................................................... 11.4.2. La política de mercado abierto del Banco Central ............................ 11.4.3. La política de redescuento y de crédito ............................................. 11.5. Los instrumentos cualitativos ........................................................................... 11.6. La eficacia de la política monetaria en el marco IS-LM .................................. 11.7. Política monetaria y retardos temporales ......................................................... 11.8. Las limitaciones específicas de la política monetaria ...................................... 11.8.1. El carácter asimétrico de la política monetaria .................................. 11.8.2. Límites institucionales a los tipos de interés ..................................... 11.8.3. Limitaciones exteriores ...................................................................... 11.8.4. Cambios en la velocidad media de circulación del dinero ................ 11.8.5. La política monetaria en un proceso de reformas estructurales ........ 11.9. El problema de la inconsistencia temporal en la política monetaria: la independencia de los bancos centrales ....................................................................
365 365 369 371 372 374 378 388 388 390 392 394 395 399 400 401 401 403 404 407 409
Capítulo 12 La política fiscal ......................................................................................................... 413 12.1. 12.2. 12.3. 12.4.
Naturaleza y contenido de la política f iscal desde una perspectiva actual ...... Estabilizadores automáticos y medidas discrecionales de política f iscal ........ Los multiplicadores del gasto público y del impuesto ..................................... El multiplicador del presupuesto equilibrado ..................................................
413 416 419 422
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xiiMMCONTENIDO 12.5. La eficacia de la política fiscal: del análisis tradicional a una perspectiva actualizada................................................................................................................. 12.6. Política fiscal y política monetaria ................................................................... 12.6.1. La restricción presupuestaria del Gobierno ....................................... 12.6.2. Los problemas de f inanciación del déf icit público: un análisis global.................................................................................................. 12.6.3. Política fiscal y política monetaria: conclusiones.............................. 12.7. La política de la deuda pública ........................................................................ 12.8. La política de reforma del sector público ........................................................
439 443 445 448
Capítulo 13 La política de rentas .................................................................................................. 13.1. Introducción...................................................................................................... 13.2. Definición, tipos y contenido de la política de rentas ...................................... 13.3. ¿Es eficaz la política de rentas? .......................................................................
457 457 460 468
424 433 435
Tercera parte: Bloques económicos y Política Económica de España Capítulo 14 NAFTA, MERCOSUR y UE ..................................................................................... 14.1. El Tratado de libre comercio de América del Norte ........................................ 14.1.1. Estructura y evaluación de un nuevo bloque económico ................... 14.1.2. Problemas y alcances de la inte gración ............................................. 14.2. El Mercado Común del Sur .............................................................................. 14.2.1. Indicadores básicos y estructura económica ...................................... 14.2.2. Problemas y perspectivas de desarrollo ............................................. 14.3. La Unión Europea ............................................................................................ 14.3.1. Del Tratado de Roma a la Europa de los Quince .............................. 14.3.2. El Tratado de Maastricht y el proceso de Con vergencia ................... 14.3.3. La política regional de la Unión Europea .......................................... 14.3.4. Europa y la última f ase del euro ........................................................ Capítulo 15 La Política Económica de España ............................................................................ 15.1. Del crecimiento a la crisis: 1985-1994 ............................................................ 15.2. Los factores y problemas estructurales determinantes de la crisis de 1993 .... 15.3. La evolución en el período 1995-2002: la política económica española en el mismo ............................................................................................................... 15.3.1. La política fiscal en el período 1995-2002 ........................................ 15.3.2. La política monetaria en el período 1995-2002 ................................. 15.4. Los retos de la política económica española ante el futuro .............................
475 476 476 480 482 482 494 500 500 506 510 512 517 518 521 531 536 541 546
Capítulo 16 Una visión actualizada de la situación económica mundial y de España ............ 549 Bibliografía ................................................................................................................. 563 Índice de autores........................................................................................................ 571 Índice de materias...................................................................................................... 575
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LOS AUTORES
Fernández Díaz, Andrés Es catedrático de Política Económica de la Uni versidad Complutense de Madrid (UCM) y Consejero Emérito del Tribunal de Cuentas de España. Ha sido Consejero (Magistrado) de dicho Tribunal de Cuentas, al frente del Departamento de Corporaciones Locales durante el período 1994-2001. Doctor en Ciencias Económicas por las Universidades de Roma (1964) y Madrid (1967) y Doctor Honoris Causa por la Universidad de Cádiz (2004). Decano de la Facultad de Ciencias Económicas de la UCM en los años 1976-1981. Catedrático Extraordinario de la Uni versidad de la Sorbona (1983-1985) y Profesor In vitado de universidades europeas y americanas. Durante el Primer Gobierno del Presidente Suárez fue Director General de Planificación, y Director General de Estadística de la Presidencia del Gobierno. Autor de numerosos libros y artículos científicos sobre Política Económica, Metodología y Dinámica Caótica, está en posesión de di versas condecoraciones españolas y extranjeras. Parejo Gámir, José Alberto Catedrático de Política Económica de la Uni versidad Complutense de Madrid de 1988 a 1999 y de la Uni versidad San P ablo-CEU desde 1999. Rector de esta uni versidad desde 2001, ha sido Director del Centro de Enseñanza Superior Luis Vives-CEU de la Universidad de Alcalá y Rector Adjunto de la Uni versidad San P ablo-CEU (1999-2001). Es, así mismo, profesor del Colegio Universitario de Estudios Financieros de la Universidad Complutense. En el Primer Gobierno del Presidente Suárez fue Subdirector General de Planificación de la Presidencia del Gobierno. Miembro de v arias Instituciones Académicas Internacionales y autor de numerosos libros y artículos sobre temas de política económica y sistema financiero.
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xivMMLOS AUTORES Rodríguez Sáiz, Luis Catedrático de Política Económica de la Uni versidad Complutense de Madrid, Ex Director Económico-Financiero de la Fundación Universitaria San Pablo-CEU, Profesor del Colegio Universitario de Estudios Financieros de la Uni versidad Complutense y Conferenciante en uni versidades españolas y e xtranjeras. Ha publicado v arios libros y numerosos artículos sobre temas y materias del área política económica y sistema f inanciero.
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NOTA DE LOS AUTORES A LA TERCERA EDICIÓN El texto que ho y presentamos al lector , estudiante y estudioso, constituye la tercera edición de la obra sobre Política Económica publicada por McGra w-Hill, pero parte de una primera versión seminal de 1976, editada por ICE, a la que siguieron sucesi vas ediciones en esa misma firma y en la editorial AC. Se ha recorrido, pues, una largo camino en el que hemos procurado mantener nuestra impronta y nuestra propia visión de la materia, adaptándonos al mismo tiempo a la normal e volución y a las necesidades docentes. Los cambios en los planes de estudios y duración de las carreras uni versitarias realizados en la primera mitad de los ochenta dieron lugar a forzadas adaptaciones y mutilaciones de te xtos, muy a pesar de sus autores y de la racionalidad más elemental y e xigible, pero casi inevitables si se quería ayudar al universitario a salir del marasmo provocado por tan disparatado enfoque. Recuperada la normalidad, aunque de forma paulatina, pretendemos ofrecer en esta nueva versión de la obra lo que realmente debe estudiarse en un curso de Política Económica, con independencia de que el azar, la necesidad o los equilibrios de fuerza hayan dedicado a esta materia un número mayor o menor de «créditos» o semestres. Hemos reintroducido algunas cuestiones de la Economía del Bienestar , aunque con matices más apropiados y pertinentes en la actualidad, incidiendo en aspectos relativos a la fundamentación microeconómica de la Política Económica. Por supuesto se han actualizado los capítulos que se ocupan de los Bloques económicos y de la política económica española, poniendo el énf asis en las últimas crisis y perturbaciones económicas, planteando y analizando el escenario en el que puede mo verse nuestro futuro más inmediato. Asimismo hemos perf ilado y ampliado diferentes puntos relati vos no sólo a la metodología —pedimos disculpa por la ausencia de nuestro admirado Feyerabend—, sino a los diferentes objetivos e instrumentos. Pero sin duda las inno vaciones más esenciales y destacadas se dan en los capítulos de la se gunda parte dedicados a los objeti vos, pues se incorpora uno sobre «La política distributiva en el ámbito de la teoría de la justicia», y otro en torno a la «Política de crecimiento económico». Con ambos capítulos, y muy especialmente con el primero de ellos, venimos a cubrir una laguna imperdonable y a ali viar los remordimientos e inquietudes deri vados de nuestra permanente e incorre gible insatisfacción intelectual. xv
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xviMMNOTA DE LOS AUTORES A LA TERCERA EDICIÓN Además de las ampliaciones y novedades mencionadas, es preciso poner de manifiesto que se ha re visado todo el manual, procediendo a poner al día cuantas notas, cifras y argumentos se veían afectados por el paso del tiempo, así como por los importantes cambios institucionales que se han v enido produciendo en los últimos años. En el apartado de agradecimientos comencemos por decir que nos hemos benef iciado de las «economías externas positivas» que suponen las excelentes relaciones existentes entre los profesores del Departamento de Política Económica de la Universidad Complutense y los de la Uni versidad «hermana» San P ablo-CEU. Entrando en el detalle es preciso mencionar la importante tarea lle vada a cabo por José Andrés Fernández Cornejo en los delicados retoques metodológicos y en la preparación del nuevo capítulo, ya mencionado, sobre la política de distrib ución de la renta, pudiéndose decir lo mismo de la aportación realizada por Lorenzo Escot Mangas en cuanto se refiere a la política de crecimiento. Ambos son profesores titulares de la Uni versidad Complutense. La actualización del capítulo de los Bloques Económicos ha sido posible por el e xcelente trabajo de Ángel Algarra Paredes y Mónica Goded Salto, profesores de la Universidad San Pablo-CEU, en tanto que el referente a la política económica española ha conta do con la v aliosa ayuda y aportación de Marta Galiano Se villa, profesora del Centro de Estudios Superiores CEU-Luis Vives. Finalmente, queremos e xpresar nuestro agradecimiento al profesor Alfonso P alacio Vera, del Departamento de Política Económica de la Universidad Complutense, por la elaboración del recuadro dedicado al modelo IS-MP-IA, que figura en el Capítulo 11. No quisiéramos terminar estas breves líneas sin nuestro reconocimiento y muestras de gratitud a los principales destinatarios de esta obra, es decir, a los muchos estudiantes que conviven con nosotros a lo largo de los cursos académicos y con los que compartimos, esperanzados, ilusiones y esfuerzos. Universidad Complutense Madrid, verano del año 2002
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NOTA DE LOS AUTORES A LA CUARTA EDICIÓN En la breve nota introductoria con la que pr esentábamos en el 2002 la ter cera edición de esta obra hacíamos alusión a los oríg enes de la misma así como al camino r ecorrido a través de publicaciones en otr as casas editor iales antes de la pr imera aparición en McGraw-Hill. Ahora vamos a ser más precisos y hemos de decir que esta cuarta edición en la prestigiosa firma interamericana constituye en realidad la decimotercera en la historia de la obra, lo que puede interpretarse como la consolidación y solvencia de un enfoque de la Política Económica que ha gozado de general aceptación. Ob viamente se han realizado modificaciones y ampliaciones a lo lar go de los años, algunas de ellas como la que se produjo en la edición anterior al incorporar sendos capítulos sobre la política distributiva y la política de cr ecimiento económico resultado de la brillante aportación de los profesores José Andrés Fernández Cornejo y Lorenzo Escot Mangas. En esta nueva edición se planteaba la obligada tarea de poner al día los datos y la evolución correspondientes a los principales bloques supranacionales (UE, MERCOSUR, NAFTA, etc.) así como a la economía española. El esfuerzo tedioso que ello suponía, con el inconveniente añadido de romper el equilibrio alcanzado en el análisis, nos ha llevado a sustituir la introducción de cambios en los Capítulos 14 y 15 por la redacción de un nue vo Capítulo, el 16, con el título de Una visión actualizada de la situación económica mundial y de España, que ha corrido a car go del profesor Fernández Díaz. En dicho capítulo se trata de lle var a cabo de manera resumida, pero fundamentada en una amplia información estadística, un recorrido por los problemas y recovecos de la complicada situación económica mundial, incluido, lógicamente, el caso específico de España. Como es fácil de comprender , y resulta inevitable, en la exposición de dicho recorrido se deslizan aseveraciones y percepciones no exentas de subjetividad y que podrían no ser totalmente compartidas. Esta es la razón de haber señalado a su autor material, que es quien asume toda la responsabilidad de cuanto se manif iesta y pone de relieve. Sólo nos queda por añadir que se han corre gido los errores tipográficos detectados en la edición anterior y modificados algunos párrafos en el capítulo dedicado a la Política de Rentas. xvii
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xviiiMMNOTA DE LOS AUTORES A LA CUARTA EDICIÓN Finalmente no quisiéramos concluir estas bre ves líneas sin dejar constancia de nuestro profundo agradecimiento a los estudiantes españoles y americanos de habla hispana, así como a sus profesores, por la confianza que han depositado en el texto que una vez más les ofrecemos con redoblada ilusión. Universidad Complutense Madrid, 29 de julio de 2005
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PRIMERA PARTE
Metodología y técnicas
1. 2. 3. 4.
El método en las Ciencias Sociales y en la Ciencia Económica La metodología de la P olítica Económica (I) La metodología de la P olítica Económica (II) La teoría de la P olítica Económica: análisis y técnicas cuantitativas
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1 EL MÉTODO EN LAS CIENCIAS SOCIALES Y EN LA CIENCIA ECONÓMICA
1.1. INTRODUCCIÓN: CIENCIA Y MÉTODO CIENTÍFICO Aunque etimológicamente la palabra Ciencia (scientia) deriva del v erbo scire (saber), es preciso establecer una clara distinción entr e ambos términos. Así, el «saber vulg ar», definido como «una pura e xpresión impersonalizada de percepciones indi viduales que tienen como soporte los propios datos de la sensación1, se diferencia del «saber científico», el cual, «partiendo del inventario de los hechos que proporciona el saber vulg ar, aspira a descubrir y enunciar conjuntos de relaciones homogéneas que hacen parcialmente comprensible el universo fenoménico» 2. En consecuencia, y aunque el saber vulg ar constituye el elemento primario y básico de la Ciencia, ésta no alcanza la categoría de tal mientras que no llega al enunciado de leyes expresivas de relaciones homogéneas y universales de comportamiento3.
1 Lois Estévez, J.: La investigación científica y su pr opedéutica en el Der echo, tomo I, Facultad de Derecho, Caracas, 1970, pág. 27. 2 Terceiro, J. B.: Estructura económica: teoría general y técnicas básicas, Pirámide, Madrid, 1976, pág. 87. 3 Más en concreto, podemos establecer las siguientes diferencias fundamentales entre el saber vulgar (o por sentido común) y el conocimiento científico: el primero no es consciente de los límites de v alidez de sus creencias y el se gundo sí; este último elimina las indeterminaciones del lenguaje ordinario y el vulgar no; al mismo tiempo, el saber vulg ar está limitado en sus preocupaciones (el científ ico no) y conduce a juicios contr adictorios, al preocuparse sólo de los caracteres y consecuencias inmedia tas de lo estudiado, mientras que el científ ico ataca precisamente las contradicciones; este último utiliza un método científico y aquél no; es un conocimiento no buscado (mientras que el científico trata siempre de aumentar su saber y su capacidad de resolver problemas)... Vid. Parejo Gámir, J. A.: Guía de los estudios universitarios: Económicas, Eunsa, Navarra, 1977, págs. 51-59, para un mayor detalle.
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4MMPOLÍTICA ECONÓMICA De acuerdo con esta idea, se puede intentar definir la Ciencia como «un modo de conocimiento que aspira a formular, mediante lenguajes rigurosos y apropiados —en lo posible con el auxilio del lenguaje matemático—, leyes por medio de las cuales se rigen los fenómenos. Estas le yes son de di versos órdenes. Todas tienen, empero, varios elementos en común: ser capaces de describir series de fenómenos, ser comprobables por medio de la observación de los hechos y ser capaces de predecir acontecimientos futuros» 4. Respecto al método científ ico, aunque resulta difícil a venturar una def inición omnicomprensiva del método, se puede decir que éste es equivalente a «camino» para alcanzar cierto fin. En el terreno puramente científ ico sería un camino concretado en un conjunto de reglas que sirv en para descubrir una v erdad que se ignora. En este sentido, las reglas del método, según Descartes, en su Discurso del Método, serían reglas de investigación o de descubrimiento, independientes de la particular capacidad intelectual del que las utilice. Lois distingue diversas fases en la elaboración del método científico; éstas son: 1.a Un inventario previo de los fenómenos o de los hechos significativos no rutinarios. 2.a El planteamiento de un tema problemático que hace necesaria una explicación. 3.a La ideación de conjeturas tendentes a darla. 4.a El tratamiento por exclusión de las diversas hipótesis hasta que sólo una se manteng a incólume 5. «Estas operaciones inte gran las f ases heurística (que tiende a la elaboración de una teoría que da cuenta de todos los hec hos o fenómenos de que hay constancia) y dialéctica (a tra vés de la que se contrasta cada proposición teórica con las correspondientes fuentes informati vas originarias)» 6. Pero, antes de llegar a esta concepción de las f ases del método científico, concepción en la que, por otra parte, no existe unanimidad, han transcurrido siglos de aportaciones, con controversias y enfrentamientos dialécticos constantes entre los defensores de uno u otro método, sin que el problema se haya zanjado de una forma def initiva, circunstancia que, a su vez, prueba la vitalidad y, al mismo tiempo, la provisionalidad del conocimiento humano. En este capítulo pretendemos recoger , en una apretada síntesis, algunas de las principales innovaciones en la metodología científica, a partir de la aportación trascendental de Karl Popper, y sus repercusiones sobre la metodología de la Ciencia Económica.
1.2. LA CIENCIA ECONÓMICA ENTRE LAS CIENCIAS SOCIALES Antes de entrar en el estudio específ ico del método en nuestro campo científ ico, conviene hacer unas consideraciones de carácter general, para centrar la Ciencia Económica en el marco de las Ciencias Sociales, señalando, al mismo tiempo, los problemas metodológicos de éstas, en general, y de la Economía, en particular. Delimitar el ámbito de las ciencias sociales, o del espíritu, no es tarea fácil, pero se puede aceptar como def inición general que las ciencias sociales comprenden todas aqueFerrater Mora, J.: Diccionario de Filosofía, Sudamericana, Buenos Aires, 1965, pág. 284. Terceiro, J. B.: op. cit., pág. 198, quien, a su v ez, cita a Lois Estév ez, en La investigación científica y..., op. cit., pág. 73. 6 Ibidem, pág. 199. Una defensa de la aplicación del método heurístico a las ma temáticas, frente al método deductivo, seguido tradicionalmente en las ciencias formales, puede verse en Lakatos, I.: Pruebas y r efutaciones. La lógica del descubrimiento matemático, Alianza Universidad, 1978, págs. 165-178. 4 5
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llas cuyo objeto es el conocimiento científ ico de las acti vidades de los indi viduos como miembros de un grupo. Metodológicamente, el «naturalismo» nie ga el carácter científ ico de las ciencias sociales. La tesis básica de las doctrinas naturalistas se ref iere a la objetividad exclusiva de las ciencias naturales. La ciencia social no es ciencia —opina este grupo— más que cuando se aplican métodos científ icos naturales, y ello porque sólo es posible un conocimiento objetivo de los objetos del mundo exterior. Se piensa que sólo las ciencias naturales abstractas pueden proporcionar un saber e xacto, y que las ciencias sociales, mientras no se adapten a los métodos de las ciencias naturales, sólo pueden constatar tendencias y se hallan en el umbral del conocimiento científ ico. Sin embargo, la argumentación de los naturalistas a f avor de la objeti vidad exclusiva de las ciencias de la naturaleza resulta fácilmente destructible, especialmente si se tiene en cuenta que todo conocimiento científ ico es pro visional y que cualquier le y científica, hasta la más sólidamente construida, puede ser, en el futuro, desmentida por los hechos y sustituida por una nueva teoría. Definitivamente, es preciso poner en duda la v alidez universal de cualquier ciencia, en el sentido de «para siempre», con lo que se derrumba con facilidad la solidez del ar gumento naturalista con respecto a la e xactitud del conocimiento proporcionado por las ciencias naturales frente a las sociales. En efecto: «Todas las leyes científicas y todas las teorías son, por esencia, hipotéticas o conjeturales y están condenadas a serlo def initivamente. Como señala Popper , no había habido jamás una teoría que pareciese tan bien establecida o conf irmada como la de Ne wton, y, sin embargo, se piense lo que se quiera, la teoría de Einstein nos ha enseñado a considerar la teoría ne wtoniana como si no fuera más que una hipótesis o una conjetura» 7. Jean Piaget considera, dentro de las ciencias sociales, o ciencias humanas, entre las que no establece distinción, las denominadas ciencias «nomotéticas» 8. A su vez, estima que las características fundamentales de las ciencias nomotéticas son: «1.a La elaboración o búsqueda de le yes. 2.a La utilización de métodos, ya de experimentación estricta, ya de e xperimentación en sentido amplio, de la observ ación sistemática acompañada de verificaciones estadísticas. 3.a La tendencia a dirigir las investigaciones sobre pocas variables a la vez»9. La experimentación, en sentido amplio o estricto, es una de las características de las ciencias nomotéticas, a las que pertenece la Economía, entre las ciencias del hombre. Las características de nuestra ciencia son, en efecto, las señaladas para las ciencias nomotéticas en general, si bien en cuanto a la utilización del método e xperimental presenta mayores dificultades, por lo que podríamos hablar con más propiedad de ciencia empírica (o experimental en sentido amplio, según la concepción de Piaget). Con respecto a la in vestigación dirigida sobre pocas variables simultáneamente, es una necesidad sentida con mayor fuerza en la in vestigación económica, a consecuencia de la gran complejidad de las interrelaciones entre las variables determinantes de las acciones económicas. Pero, señala Piaget, las ciencias experimentales se han constituido, en general, mucho después que las disciplinas deductivas. Este retraso ha tenido, asimismo, su manifestación en nuestra disciplina, en la que la necesidad de contar con un marco lógico de razona7 Bouveresse, J.: «La philosophie des sciences de Kar l Popper», La Recherche, n.º 50, noviembre, 1974, vol. 5, pág. 956. 8 Resulta evidente que las ciencias na turales son, en general, nomotéticas y su objeto es lle gar a proposiciones tan generales como sea posible. Vid. H. Rickert: Ciencia cultural y ciencia natural, Espasa Calpe, 1948. 9 Piaget, J.: «La situación de las ciencias del hombr e dentro del sistema de las ciencias», en la obra Tendencias de la investigación en las ciencias sociales , Alianza Universidad, Madrid, 1973, págs. 46-47.
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6MMPOLÍTICA ECONÓMICA miento condujo a la in vestigación por el terreno del deducti vismo, olvidando muchas veces el contenido empírico fundamental de las relaciones entre los operadores económicos. De esta forma, la Economía a vanzó con frecuencia por el terreno de la mera tautología, con brillantes esquemas teórico-deducti vos, basados en premisas alejadas de la realidad, por lo que fue objeto de duras críticas y de contro vertidos debates. Pero en las ciencias sociales, en las que el objeto de la in vestigación son los hombres como miembros de un grupo, el sujeto que investiga se encuentra inmerso en el propio objeto de la investigación, y esto plantea una dif icultad adicional, de carácter epistemológico, que es preciso tener en cuenta, a causa de la imposibilidad de e vitar las influencias ideológicas y la introducción de los propios juicios de v alor en el análisis 10.
1.3. LA METODOLOGÍA DE KARL POPPER La aparición de la obra de Karl Popper , Logic of Scientif ic Discovery, en 1935 11 supone un hecho fundamental en la metodología de la ciencia, particularmente en el campo de las ciencias sociales, por cuanto muchos investigadores se adhieren pronto a las aportaciones del notable filósofo vienés. El planteamiento de K. R. Popper es fácilmente comprensible, pues se fundamenta en oponerse a priori a que las ciencias empíricas se puedan caracterizar por el hecho de emplear los métodos inducti vos. «De acuerdo con una tesis que tiene gran aceptación —y a la que nos opondremos— las ciencias empíricas pueden caracterizarse por el hecho de que emplean los llamados métodos inductivos... Es corriente llamar inductiva a una inferencia cuando pasa de enunciados singulares, llamados a v eces enunciados particulares, tales como descripciones de los resultados de observaciones o experimentos, a enunciados universales, tales como hipótesis o teorías. Ahora bien, desde un punto de vista lógico, dista mucho de ser ob vio que estemos justif icados al inferir enunciados uni versales partiendo de enunciados singulares, por elevado que sea su número, pues cualquier conclusión que saquemos de este modo corre siempre el riesgo de resultar un día f alsa»12. En su lugar , K. R. Popper desarrolla una teoría que denomina método deducti vo de contrastar, es decir, mantiene la teoría de que una hipótesis solamente puede contrastarse empíricamente después de que se ha formulado. El método de contrastación de las teorías y su elección, teniendo en cuenta tal contrastación, se realiza de la siguiente forma, según Popper: «Una vez presentada a título provisional una nue va idea, aun no justif icada en absoluto, sea una anticipación, una hipótesis, un sistema teórico o lo que se quiera, se extraen conclusiones de ella por medio de una deducción lógica; estas conclusiones se comparan entre sí, y con otros enunciados pertinentes, con objeto de hallar las relaciones lógicas (tales como equi valencia, deductibilidad, compatibilidad o incompatibilidad, etc.) que existan entre ellas». Y la contrastación de una teoría puede realizarse según los siguientes procedimientos13: 1.
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En primer lugar, comparación lógica de las conclusiones, contrastándose, en consecuencia, la coherencia interna del sistema.
Nos ocuparemos de este tema con más detalle en el Cap. 2. Hay traducción española con el título Lógica de la investigación científica, Tecnos, 1962. Vid. Popper, K. R.: La lógica de la in vestigación..., op. cit., pág. 27. Ibidem, pág. 32.
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A continuación, análisis de la forma lógica de la teoría, lo que permite determinar si la teoría es empírica, científica o tautológica. En tercer lugar, comparación con otras teorías, lo que facilita conocer si dicha teoría constituiría un progreso científ ico en el supuesto de que superase las diferentes contrastaciones.
Utilizando enunciados anteriormente aceptados, se extraen de la teoría a contrastar determinados enunciados particulares, denominados predicciones, particularmente predicciones que puedan contrastarse o aplicarse fácilmente. Estos enunciados o predicciones se comparan con los resultados de las aplicaciones prácticas y de e xperimentos, pudiéndose alcanzar dos resultados: 1.
2.
Si la comparación es positi va, la teoría no es desechada: «Si la decisión es positiva —mantiene Popper—, es decir , si las conclusiones singulares resultan ser aceptables, o verificadas, la teoría a que nos referimos ha pasado con éxito las contrastaciones: no hemos encontrado razones para desecharla». Cuando, por el contrario, la comparación es ne gativa, la teoría es desechada por falsa: «Si la decisión es negativa —señala Popper—, o sea, si las conclusiones han sido falseadas, esta falsación revela que la teoría de la que se han deducido, lógicamente, es también falsa»14.
Conviene observar que una decisión positiva puede apoyar a la teoría e xaminada sólo temporalmente, pues otras decisiones negativas subsiguientes pueden siempre derrocarla. Durante el tiempo en que una teoría resiste contrastaciones e xigentes y minuciosas, y en que no la deja anticuada otra teoría en la e volución del progreso científ ico, podemos decir que ha demostrado su temple o que está corroborada por la e xperiencia15. Sin embargo, la admisión de este criterio, en el sentido de que una sola r efutación es suficiente para rechazar una teoría científ ica, supone lo que Lakatos denomina «f alsacionismo ingenuo», al que Popper, en opinión de Mark Blaug, se encuentra totalmente ajeno. Para Blaug, «rechazar una teoría por no haber superado un único test estadístico supondría incurrir en nihilismo intelectual. Evidentemente, los defensores de una teoría probabilística no se darán por v encidos más que en el caso de que teng a lugar una serie completa de refutaciones. Una lectura cuidadosa de la obra de Popper pone de relieve que este autor ha sido siempre perfectamente consciente del denominado «principio de tenacidad» (la tendencia de los científ icos a evitar la falsación de sus teorías por medio de la introducción de adecuadas hipótesis auxiliares ad hoc) y de que reconoce, incluso, el valor funcional de tales estratagemas dogmáticas en ciertas circunstancias. En otras palabras, Popper es un f alsacionista “sofisticado” más que un f alsacionista “ingenuo”» 16. Un problema cla ve, en efecto, en la metodología popperiana, es el del rele vo de teorías, el cómo y cuándo de la sustitución de una teoría por otra. En este punto, una lectura superficial de la obra de Popper podría conducir a la creencia de que su tesis es e xcesivamente nihilista y paralizante para la ciencia si se aplica estrictamente el principio de f al14 Vid. Parejo Gámir, J. A.: «Guía...», op. cit., pág. 66, y Popper, K. R.: Objective Knowledge and Epistemological Approach, Clarendon Press, 1972. 15 Vid. Popper, K. R.: La lógica de la investigación..., op. cit., pág. 33. Vid. también Rojo, L. A.: «El método empírico y el conocimiento económico», en la obra colecti va Ensayos de F ilosofía de la Ciencia , Tecnos, 1970, pág. 93. 16 Blaug, M.: «Kuhn versus Lakatos o paradigmas versus programas de investigación en la historia de la economía pura», en Revista Española de Economía , n.º 1, 1976, págs. 13-14.
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8MMPOLÍTICA ECONÓMICA sabilidad, eliminando una teoría refutada antes del descubrimiento de otra nueva que venga a sustituirla en la e xplicación de un fenómeno. Sin embar go, Popper establece un claro procedimiento para dicho relevo, si bien no desde sus primeros escritos, sino en sus últimas obras, en las que, probablemente espoleado por la influencia de sus críticos, se observa una mayor dedicación a estos temas 17. Según señala Rojo, resumiendo el pensamiento de Popper, «el cintífico estará dispuesto a sustituir una hipótesis o teoría por otra por razones de coherencia lógica:porque la segunda explique más hechos que la primera; porque haya pasado con éxito contrastaciones empíricas en que la primera fracasó; porque lleve a predicciones más detalladas y sugiera nuevas contrastaciones más se veras que la primera, pasándolas con éxito; porque permita conectar y unificar hechos hasta entonces no r elacionados»18. Este mecanismo no funcio na de forma automática, especialmente en las ciencias sociales: «Las teorías disponibles no servirán para explicar todos los hechos, y el científico las manejará como simples aproximaciones a la verdad, con conciencia de sus claras imperfecciones, en espera de que se propongan teorías con mayor contenido de v erdad. Mas, a pesar de todas las dificultades, la ciencia progresa impulsada por el método de pr ueba y error, de selección de hipótesis a par tir de la enseñanza de los hechos, de crítica racional de las teorías e hipótesis propuestas». «En nuestra búsqueda de la verdad hemos reemplazado la cer teza por el progreso científico»19.
1.4. INNOVACIÓN Y CONTROVERSIA EN LA METODOLOGÍA ECONÓMICA Aunque resulta verdaderamente difícil señalar, en el campo de la innovación metodológica, fechas que marquen de forma tajante el comienzo de una nueva etapa, la conocida obra de Robbins Essay on the Natur e and Signif icance of Economic Science 20, publicada en 1932, constituye, sin duda, el inicio de una importante controversia en torno al método en la ciencia económica, que, a su vez, va a suponer una de las f ases más fecundas y fructíferas en la aportación metodológica a nuestro campo científ ico. La opinión de Robbins con respecto al método se puede resumir en el conocido párrafo «las proposiciones de la teoría económica, como la de toda teoría científica, son, evidentemente, deducciones a partir de una serie de postulados. Cuando se ha comprendido plenamente la naturaleza de estos postulados, no caben e xtensas disputas sobre la e xistencia de sus contrapartidas en la realidad. No necesitamos experimentos controlados para establecer su v alidez; hasta tal punto son hechos que salen al paso de la vida diaria que basta con enunciarlos para reconocerlos como ob vios. El hecho es que los complicados teoremas del análisis avanzado dependen, en último término, de postulados de este tipo, y la potencial aplicación de las proposiciones más amplias de la ciencia económica deri va de la existencia de las condiciones que suponen» 21. El método resulta claramente deducti vista y supone un espaldarazo a la línea más ortodoxa del pensamiento económico clásico y neoclásico. Como señala Rojo, «Robbins 17 Villarejo, E.: «Karl Popper: Objetive Knowledge; an Epistemological Approach» (a propósito de la última obra de Karl Popper), en Revista de Economía, n.º 1, 1971, pág. 454. 18 Rojo, L. A.: op. cit., pág. 96. 19 Ibidem, citando a Popper en The Open Society and its Enemies , vol. II, Londres, 1962, pág. 12. 20 Hay traducción española con el título Naturaleza y significación de la Ciencia Económica, Fondo de Cultura Económica, México, 1944. 21 Ibidem, págs. 78-79.
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concebía la ciencia económica como un cuerpo de deducciones a partir de una serie de postulados que implicaban hechos simples de la e xperiencia referentes a la escasez» 22. Sin embargo, el trabajo de Robbins pronto sería contestado, y lo sería principalmente por un empirista que había bebido en las fuentes de Wittgenstein, el filósofo austríaco máximo representante del Círculo de Viena. Nos referimos a Hutchison, que, con su obra The Significance and Basics Postulates of Economic Theory 23, publicada en 1938, supone una reacción enérgica en contra de la utilización del método deducti vo en Economía. Señala Hutchison que «si las proposiciones definitivas de una ciencia, en contraste con las proposiciones accesorias puramente lógicas o matemáticas empleadas en muchas ciencias, incluida la Economía, tienen que tener algún contenido empírico, como indudablemente lo deben tener las proposiciones def initivas de todas las ciencias, excepto la Lógica y las Matemáticas, es e vidente que estas proposiciones concebiblemente deben ser capaces de comprobación empírica o deben poderse reducir a unas proposiciones de este tipo mediante deducción lógica o matemática» 24. Como se ve, Hutchison sigue la corriente más de moda en la década de los treinta en el campo de la metodología científ ica, es decir, la línea neopositivista del Círculo de Viena. Frente al apriorismo y al deductivismo de Robbins, ofrece el método empírico de contrastación o verificación.
1.4.1. El método popperiano en Economía Pero, como ya hemos señalado, frente al criterio de verificación positiva, Popper, sin apartarse de la línea empírica, había propuesto, para la investigación científica en general, el método de contrastación deducti va, según el cual una hipótesis debe ser formulada previamente y después sometida a un proceso de contrastación. Además, frente a la verificación positiva como criterio de validación de teorías, propone el criterio de falsabilidad, que consiste básicamente en aceptar una proposición como científ ica sólo cuando es empíricamente refutable, esto es, cuando queda abierta a la posibilidad de ser refutada por una contrastación empírica contraria. Esta línea de pensamiento es la seguida por Milton Friedman en su Metodología de la Economía Positiva 25. Dice Friedman: «La única prueba decisi va de v alidez de una hipótesis es la comparación de sus v aticinios con la e xperiencia», y añade: «La evidencia de un hecho nunca puede probar una hipótesis; únicamente puede e vitar el que sea desaprobada, que es lo que en general e xpresamos cuando decimos, algo inexactamente, que la hipótesis ha sido confirmada por la experiencía»26. El problema, en cuanto a la verificación positiva, surge para Friedman del empeño en contrastar el realismo de los supuestos, siendo así que «una teoría no puede probarse com22 Rojo, L. A.: «El método empírico y el conocimiento económico», en la obra colecti va Ensayos de Filosofía de la Ciencia , Tecnos, Madrid, 1970, pág. 98. 23 Kelley, Nueva York, 1960. 24 Ibidem, pág. 406. También puede verse, Hutchison, T. W.: «Al profesor Machlup sobre la verificación en Economía», Revista de Economía Política, mayo-diciembre, 1958, pág. 434. 25 Friedman, M.: «La metodología de la economía positi va», Revista de Economía P olítica, mayo-diciembre 1958, págs. 355-397. Este capítulo de metodología forma parte de la obra de Friedman Ensayos sobre economía positiva, Gredos, 1967. 26 Ibidem, pág. 361. Para M. Blaug, los trabajos metodológicos de Friedman no son otra cosa que una adaptación de la obra de Popper aplicada a la economía pur a. Vid. Blaug, M.: «Kuhn versus Lakatos o paradigmas versus programas de in vestigación en la historia de la economía pura», Revista Española de Economía , n.º 1, 1976, pág. 11.
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10MMPOLÍTICA ECONÓMICA parando el realismo de sus supuestos directamente con la realidad. Un realismo completo es inalcanzable, y la cuestión de si una teoría es bastante r ealista sólo puede resolv erse comprobando si sus predicciones son bastante buenas para el propósito que se persigue»27. Esta metodología popperiano-friedmaniana es ampliamente aceptada por un grupo muy numeroso de economistas, aunque también cuenta con sus detractores. Como señala Blaug, «la idea de la irrele vancia de los supuestos irreales, siempre que la teoría deducida a partir de los mismos culminase en predicciones f alsables, era convincente para los economistas, inclinados, por hábito y una lar ga tradición, a considerar su materia desde una perspectiva puramente instrumentalista» 28. Pero los detractores sur gen como consecuencia del nihilismo a que puede conducir una aplicación estricta y dogmática del método falsacionista29, dogmatismo que, por otra parte, nunca ha sido aplicado en los programas de investigación económica, ya que, como señala Blaug, «el principio de tenacidad» aparece con frecuencia en la historia de la economía pura 30.
1.4.2. La tesis de Lipsey Frente al criterio de «verificabilidad completa», y también frente al falsacionismo popperiano, Lipsey adopta una posición metodológica basada en la lógica inducti va, que se alinea claramente con la recomendada por Carnap para las Ciencias Físicas 31. La tesis de Lipse y, recogida en su obra Introducción a la Economía P ositiva, se basa en la imposibilidad de probar o rechazar una teoría con un grado total de certeza, y ello porque «cualquier ciencia en fase de desarrollo verá rechazarse continuamente algunas de sus teorías y anotará también observ aciones que no pueden ser e xplicadas por una teoría existente». En def initiva, rechazar una teoría por una sola refutación resultaría e xcesivamente paralizante, pero aceptarla de forma def initiva, por muy grande que sea el número de pruebas favorables, resultaría excesivamente atrevido, si tenemos en cuenta que siempre puede existir una experiencia contraria para la cual la ley no se cumpla. «Todo lo más que podemos hacer es descubrir , sobre la base de cantidades f initas de conocimiento imperfecto, cuál es el balance de probabilidades entre hipótesis competiti vas»32. Ahora bien, ¿es lícito aplicar este criterio en la construcción de le yes económicas? La opinión sigue siendo, una vez más, discrepante. Los seguidores de la línea metodológica falsacionista serán contrarios a su aceptación. Por ejemplo, Machlup afirma: «Tampoco es posible desconfirmar una teoría cuando la predicción se realiza con un v alor de probabilidad inferior al 100 por 100, dado que, si un acontecimiento se predice con una probabilidad de, digamos, el 70 por 100, entonces cualquier tipo de resultado es consistente con la predicción. Solamente en el supuesto de que el mismo caso ocurriera cientos de v eces se podría v erificar la probabilidad establecida a tra vés de la frecuencia de aciertos y de27 Friedman, M.: «La metodología...», op. cit., pág. 395. Insistiremos de nue vo en el Apartado 1.6 sobre la controversia en torno al realismo de los supuestos en que se basan las teorías. 28 Blaug, M.: «Kuhn versus Lakatos...», op. cit., pág. 11. 29 Según señalan Lakatos y Musgrave, «la reticencia de los economistas y de otros científicos sociales a aceptar la metodología de Popper se puede haber debido, en parte, al efecto destructi vo que el f alsacionimos ingenuo tiene sobre los programas de in vestigación incipientes». Cfr. Lakatos, I., y Musgrave, A. (eds.): Criticism and the Gr owth of Knowledg e, Cambridge Uni versity Press, Londres, 1970. Citado por Blaug , M.: op. cit. , pág. 23. 30 En torno al «principio de tenacidad», véase el Epígrafe 1.3 La metodología de Karl Popper. 31 Carnap, R.: Fundamentación lógica de la Física , Sudamericana, Buenos Aires, 1969. 32 Lipsey, R. G.: Introducción a la Economía Positiva, 2.ª ed., Vivens-Vives, Barcelona, pág. 17.
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saciertos. No obstante, esto no signif ica que todos los intentos realizados para v erificar nuestra teoría económica sean inútiles. Lo que signif ica es que las contrastaciones de la mayor parte de nuestras teorías tienen más el carácter de ilustraciones que de aquella clase de v erificaciones que sólo son posibles cuando se pueden realizar repetidos e xperimentos controlables..., lo que, a su vez, implica que nuestros tests no pueden ser , aunque la mayoría de profesionales razonables estén dispuestos a aceptarlos como concluyentes y aceptar que la teoría de este modo contrastada no ha sido desconf irmada, lo suficientemente convincentes como para que la aceptación no pueda ser discutida»33. Otros, sin embargo, ven en la línea se guida por Lipsey el mejor camino para el progreso de la ciencia económica y para la consecución del máximo rigor científ ico posible en la misma. Pero, cualquiera que sea el planteamiento utilizado en la concepción teórica de nuestra ciencia, no debemos olvidar, como tendremos ocasión de v er en el próximo capítulo, que la Economía es, ante todo, ciencia para la acción en un marco social en el que resulta totalmente imposible eliminar los f actores valorativos.
1.5. EL CRITERIO DE KUHN Y LOS PROGRAMAS DE INVESTIGACIÓN DE LAKATOS La excesiva rigidez del principio de f alsabilidad llevado a sus últimas consecuencias y la tesis popperiana sobre el relevo de las leyes científicas no son aceptables para K uhn, uno de los principales antagonistas de Popper , y al que, como consecuencia de lo atractivo de sus tesis en la e xplicación de la sustitución de unas teorías por otras, no tarda en adherirse gran número de investigadores en el campo de las ciencias sociales y , en particular, en el de la Economía. Para K uhn, que, más que aportaciones metodológicas, ofrece una descripción de la evolución histórica del progreso científ ico34, existen períodos alternativos de ciencia normal y períodos de crisis. En la fase de ciencia normal, en la que se acepta un cuerpo esencial de teoría, van surgiendo situaciones que no pueden e xplicarse de forma convincente, a las que Kuhn denomina anomalías. Cuando las anomalías aumentan se produce un proceso acumulati vo insostenible en torno a la ciencia normal, lo que da lugar a la aparición de nue vas teorías, o, lo que es lo mismo, un paradigma es sustituido por otro paradigma. P ara Kuhn, los paradigmas son «realizaciones científicas universalmente reconocidas que, durante cierto tiempo, proporcionan modelos de problemas y soluciones a una comunidad científ ica»35. Pero veamos cómo se produce este cambio de paradigmas a la luz de la interpretación que Camilo Dagum hace de la tesis de Kuhn. Para Dagum, el proceso puede resumirse de la siguiente forma:
Machlup, F.: «El problema de la v erificación en Economía», Revista de Economía P olítica, mayo-diciembre 1958. 34 En efecto, en tanto que la metodología popperiana es claramente normati va, «dado que prescribe cuál ha de ser la práctica correcta en la ciencia, a la luz de la mejor ciencia realizada en el pasado», la tesis de Kuhn es claramente descriptiva y positiva, y el «principio de la tenacidad», que para Popper signif ica una excepción, se convierte en la cuestión central de la explicación dada por Kuhn al «comportamiento científico». Vid. Blaug, M.: «Kuhn versus Lakatos...», op. cit., pág. 14. 35 Kuhn, T. S.: The Structure of Scientif ic Revolutions, University of Chicago Press, 2.ª ed., 1970. Versión española con el título La estructura de las revoluciones científicas, F.C.E., México, 1971, pág. 13. 33
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12MMPOLÍTICA ECONÓMICA a) Ciencia normal, integrada por los paradigmas aceptados. b) Pequeños fenómenos inexplicados, con respecto a los cuales los sostenedores de la ciencia normal confían en e xplicarlos sin cambio de paradigma. c) Forzar la teoría para incluir dichos fenómenos ine xplicados. d) Período de confusión. e) Período de innovación y de oposición. f ) Nuevamente ciencia normal, integrada por los nuevos paradigmas aceptados, con lo que el proceso dialéctico inicia un nue vo ciclo 36. Cuando se produce la sustitución de un paradigma por otro, nos encontramos ante lo que Kuhn denomina una «revolución científica», pero, ¿por qué aplicar el término político de re volución al cambio de teorías científ icas? Kuhn explica este paralelismo «indicando que las revoluciones políticas se inician por medio de un sentimiento cada v ez mayor, restringido frecuentemente a una fracción de la comunidad política y referido a que las instituciones han cesado de satisf acer adecuadamente los problemas planteados. De manera muy similar , las revoluciones científicas se inician con un sentimiento creciente de que un paradigma existente ha dejado de funcionar adecuadamente en la exploración de un aspecto de la naturaleza hacia el cual el mismo paradigma había mostrado pre viamente el camino» 37. La aportación kuhniana no queda e xenta de críticas, y el propio Popper se encar ga de hacerle algunas de las más profundas, surgiendo una importante contro versia entre ambos38. Pero la v erdadera controversia aparece como consecuencia de la aportación de Lakatos, seguidor de la metodología popperiana, pero que, a su v ez, intenta discutir y perfeccionar la explicación dada por Kuhn a la evolución histórica del pensamiento científico. Para Blaug, «el resultado es un compromiso entre la metodología agresi va de Popper y la metodología defensiva de K uhn, lo que no obsta para que Lakatos permanezca toda vía dentro del campo popperiano» 39. Para Imre Lakatos, no existen teorías científ icas que puedan ser e valuadas de forma aislada o individual, ya que lo que e xiste son conjuntos de teorías interrelacionadas entre sí, a las que denomina «Programas de In vestigación Científica» (Scientific Research Programmes, o S.R.P.). Según señala Lakatos, «la historia de la ciencia es la historia de los programas de investigación más que la historia de las teorías», y «todos los programas de investigación científica se componen de un núcleo central rodeado de un cinturón protector de hipótesis auxiliares que deben soportar la peor parte de las contrastaciones» 40. El núcleo central es irrefutable, en tanto que en el cinturón protector están contenidas las hipótesis auxiliares del S.R.P., que pueden ser modificadas y refutadas. 36 Dagum, C.: «Ideología y Metodología de la in vestigación en la ciencia económica», en la obra, Metodología y Crítica Económica, F.C.E., México, 1978, pág. 93. 37 Terceiro, J. B.: Estructura económica, op. cit., págs. 90-91. En la se gunda edición de su obr a The Structure of Scientifics Revolutions, Kuhn intenta restar importancia al término «re voluciones científicas», señalando que el único motivo para denominarlas de ese modo es el deseo de subr ayar el hecho de que los ar gumentos esgrimidos por los científ icos en defensa de un nue vo paradigma siempre contienen elementos ideológicos. Vid. Blaug, M.: op. cit., pág. 17. 38 Para Popper, en la ciencia no se producen las re voluciones (o sustituciones de paradigmas) en forma de saltos discontinuos, sino que la historia de la ciencia es la histor ia de continuas «conjeturas y refutaciones», por lo que ésta se encuentra en un estado de «re volución permanente». Vid. Blaug, M.: op. cit., pág. 15. 39 Blaug, M.: «Kuhn versus Lakatos...», op. cit., pág. 18. 40 Blaug, M.: op. cit., pág. 19. Lakatos critica tanto el método deducti vo, usado en las matemáticas, como el inductivo, usado en la ciencia e xperimental. Vid. Lakatos, I.: Pruebas y refutaciones: la lógica del descubrimiento matemático, Alianza Universidad, Madrid, 1978, pág. 166.
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En torno al tema de las modificaciones en el cinturón protector, Lakatos distingue entre «deslizamientos progresivos y degenerativos del problema». «Se dice que una estrategia concreta de investigación, o S.R.P., es teóricamente progresiva si las formulaciones sucesivas del problema tienen contenido empírico en e xceso sobre el de sus predecesoras, es decir, si predice un hecho nue vo o inesperado hasta ese momento». «Por el contrario, si el programa se caracteriza por la adición ininterrumpida de hipótesis ad hoc que simplemente lo concilian con cualesquiera nue vos hechos disponibles, entonces el programa se denomina degenerativo»41. De acuerdo con este criterio, un S.R.P. no se considera científ ico de forma perpetua, sino que, como toda ciencia, es provisional, pudiendo pasar en el transcurso del tiempo, y a la luz del descubrimiento de nuevos hechos, de la fase progresiva a la degenerativa, aunque también puede darse el proceso in verso. La crítica de K uhn a Lakatos se centra en que, según el primero, no e xiste una diferencia apreciable entre los conceptos lakatosianos de «núcleo central», «cinturón protector» y «fase degenerativa» y sus propios conceptos de «paradigma», «ciencia normal» y «períodos de crisis». Sin embar go, en opinión de Blaug, «el cuadro de la acti vidad científica presentado por Lakatos es mucho más rico que el de K uhn. Además, el concepto de Lakatos proporciona una idea sobre las razones por las cuales unos paradigmas son sustituidos por otros, aspecto éste que es uno de los puntos débiles más importantes del trabajo de Kuhn. Según Lakatos, la razón objetiva para rechazar un programa existente la proporciona cualquier programa de in vestigación rival que e xplique el éxito pre vio de su contrario y , al mismo tiempo, lo sustituya por otro que presente mayor poder heurístico»42. Sin entrar en la disputa, lo que sí se puede af irmar es que, en tanto que K uhn se queda en la e xplicación histórica de la e volución de la ciencia, Lakatos va más allá, pues, a la vez que proporciona esta explicación de forma algo distinta, y quizá más completa, según hemos visto, añade una metodología normativa (de tipo popperiano) para los programas de investigación científica.
1.5.1. El método de Archibald Un claro seguidor de la metodología de K uhn, en la Ciencia Económica, es G. C. Archibald, quien describe la aportación teórica de J. M. Keynes como una auténtica «revolución científica» en Economía. Como ya hemos visto, la tesis de K uhn no tiene, por supuesto, el enfoque normativo de la de Popper, ya que se trata tan sólo de una descripción del proceso de la ciencia,pero, basándose en ella, G. C. Archibald pretende desarrollar una doctrina normativa que se encuentra resumida en un artículo sobre los aspectos metodológicos de la Teoría General de Keynes43. En primer lugar , Archibald comienza por no creer en la posibilidad de refutaciones, pero, si las teorías no son refutables, hay que encontrar otra noción normati va que sustituya el aspecto normativo de Popper. Blaug, M.: op. cit., pág. 20. Blaug, M.: op. cit., pág. 21. 43 Archibald, G. C.: «Aspectos metodológicos de la Teoría General de Keynes», Revista Moneda y Crédito, n.º 102, septiembre 1967. 41 42
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14MMPOLÍTICA ECONÓMICA En este sentido, Archibald propone una regla de demarcación basada en la «comparabilidad» en lugar de la «refutabilidad» 44. Considera científ ica una proposición si tiene la característica de que su v erdad o probable v erdad puede ser comparada con la de otro enunciado, recurriendo a la observación. Dentro de ese esquema, considera la refutación de Popper como un caso límite, ya que se trataría de una comparación entre una proposición y su ne gación. Una de las ventajas más importantes de este nue vo criterio de demarcación es que, al ser más flexible, permite una recurrencia y un mejor apro vechamiento de paradigmas anteriores. «Puesto que la comparación no es conclusi va, siempre resulta posible sacar del arca el antiguo paradigma y utilizarlo de nuevo si es útil, mientras que, desde luego, si hubiese sido refutado, sería incorrecto o espúreo proceder así» 45. Con respecto a la «revolución keynesiana», la opinión de Archibald es que no sustituyó a la teoría clásica como consecuencia de una refutación de la misma, al estilo popperiano, sino «a causa del creciente malestar y f alta de satisfacción producidos por aquellos fenómenos que no eran e xplicados»46. Es decir, según Archibald, la aparición de un conjunto creciente de «anomalías» en torno a la e xplicación dada por el «paradigma» clásico a los fenómenos económicos del f inal de los años v einte hizo que se produjera una «revolución científica» en el campo de la economía y la aparición de un nuevo «paradigma», el keynesiano. Además de esta interpretación de Archibald, no han f altado otros intentos de aplicar la metodología de K uhn en el campo de la economía pura. Por ejemplo, Coats, que considera la existencia de dos revoluciones económicas que han supuesto modificaciones sustanciales en el paradigma básico, consistente en la teoría del equilibrio económico a través del mecanismo de mercado: por ejemplo, la revolución marginalista y la re volución keynesiana. También Bronfenbrenner habla de la existencia de más de una revolución científica en el campo económico aplicando la terminología kuhniana. Concretamente, se refiere a la revolución del «laissez-faire», a la revolución marginal y a la revolución keynesiana47. Pero tampoco el nue vo criterio ha tenido una aceptación def initiva, y pronto han surgido críticas, tanto al concepto de paradigma y de la re volución científica como al método de comparación sugerido por Archibald. Una de las más brillantemente elaboradas es la de Blaug, el cual se adhiere a la metodología lakatosiana en su e xplicación del progreso científico en Economía, rechazando la explicación kuhniana de las re voluciones científicas.
1.5.2. El método de Lakatos en Economía Para Blaug, «es perfectamente ob vio que el viejo paradigma del equilibrio económico a través del mecanismo de mercado, que se supone que Keynes sustituyó, es realmente una estructura de subparadigmas interrelacionados, y, por tanto, dicho paradigma es, más bien, un S.R.P. lakatosiano»48. El «núcleo central» de este S.R.P. está constituido por los viejos Archibald, G. C.: «Refutation or Comparison?», British Journal for the Philosophy of Science . Archibald, G. C.: «Aspectos metodológicos de la Teoría General de Keynes», op. cit. 46 Ibidem, pág. 6. 47 Bronfenbrenner, M.: «The Structure of Revolutions in Economics Thought», History of Political Economy, Spring, 1971, pág. 138. 48 Blaug, M.: «Kuhn versus Lakatos...», op. cit., pág. 25. 44 45
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supuestos de la teoría competitiva, tales como cálculo económico racional, independencia en la toma de decisiones, certidumbre, movilidad perfecta de los f actores, etc. El «cinturón protector» o «heurística positi va» del S.R.P. está constituido por una serie de consejos prácticos, tales como la di visión del mercado en productores y consumidores o la especificación de la propia estructura del mercado. Los marginalistas, según Blaug, se limitaron a sustituir el «círculo protector», en tanto que K eynes «fue más lejos al cuestionar el núcleo central», convirtiendo el programa de investigación de los neoclásicos, que había entrado en una f ase «degenerativa», en un S.R.P. «progresivo». Pero la tesis de Blaug no se limita a la re volución keynesiana, sino que pretende dar una explicación de todas las aportaciones habidas en el campo de la Economía desde Adam Smith, a través de la Metodología de los Programas de In vestigación Científica. La explicación se basa en un proceso continuo del progreso de la investigación en economía, a través de sucesivos deslizamientos degenerativos, y su sustitución por otros progresi vos, en los que, normalmente, se modifica el «círculo protector» del programa y raramente el «núcleo central». En función de esta idea, Blaug termina afirmando que «una reconstrucción racional (de la historia de la economía), de acuerdo con la metodología de Lakatos, sería suficiente para explicar casi todos los éxitos y fracasos de los programas de in vestigación económica que han tenido lugar en el pasado» 49. Y, al parecer, la mayoría de los economistas han aceptado, de uno u otro modo, el hecho de que la aportación de K eynes es una revolución científica, pues casi todos, después de él, fueron en alguna medida k eynesianos, aceptando la ruptura con el viejo paradigma neoclásico. Si en lugar de esto hubieran concebido la teoría de Keynes como un S.R.P. lakatosiano de carácter progresi vo, no habrían abandonado los supuestos admisibles de la teoría neoclásica, y hoy podríamos contar con un cuerpo de conocimiento económico más completo e integrado que, sin abandonar los principios básicos del equilibrio general walrasiano, en la medida en que resultaran aplicables, los perfeccionara, como en las dos caras de una misma moneda, con los ar gumentos extraídos de la contrib ución keynesiana. Pero el hecho es que los k eynesianos, al parecer, no supieron interpretar a K eynes y atribuyeron a su teoría un carácter de generalidad mayor que el que él mismo pretendía. P arafraseando a Marchal y refiriéndonos a la Teoría General de Keynes, calificándola de general corremos el riesgo de engañarnos. Es una teoría que quería explicar la desocupación y depresión de los años treinta, una teoría del pleno empleo, válida tan sólo a corto plazo y aplicable solamente a una estructura como el intenso capitalismo anglosajón. Y, si bien Keynes no pretendió sustituir el paradigma neoclásico con su Teoría General, lo cierto es que los k eynesianos actuaron como si lo hubiera hecho y se olvidaron en sus explicaciones de los fenómenos económicos de los f actores de la Oferta para concentrar su atención tan sólo en los elementos de la Demanda, siendo así que un análisis completo requiere contemplar en su integridad ambos tipos de factores; también se olvidaron, preocupados por el análisis agre gado de tipo macroeconómico, de las implicaciones microeconómicas de la teoría, que es necesario tener en cuenta para que sus proposiciones sean realmente operati vas. Por estas razones, muchos economistas han vuelto sus ojos a las viejas fuentes de la Ciencia Económica para, de esta forma, partiendo de la teoría del equilibrio general neoclásico, enriquecerla, aplicando la metodología de los programas de investigación científica, con las aportaciones sucesivas de Keynes a nuestros días, y tratar de elaborar una teoría válida para e xplicar la realidad actual. 49
Ibidem, pág. 47.
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16MMPOLÍTICA ECONÓMICA Esperamos, en aras del progreso de la metodología de la ciencia económica, que esta página no quede aquí concluida. Nue vas réplicas y contrarréplicas surgirán en defensa de unas u otras tesis, pero nos vemos obligados a cerrar aquí la discusión para tratar de profundizar en un tema contro vertido y que ya ha sido esbozado: el del realismo de los «supuestos» en que se fundamentan las teorías económicas y su interés para la elaboración de una política económica eficaz50.
1.6. LA CONTROVERSIA EN TORNO AL REALISMO DE LOS SUPUESTOS Una famosa discusión metodológica en Economía sur ge en torno a la necesidad y/o suf iciencia del realismo exigido a los supuestos en que se basan las teorías. Y la controversia vuelve a ser, a nuestro juicio, un nuevo enfrentamiento, aunque más sofisticado y también más perfeccionado, entre los partidarios de alguna suerte de método deducti vo y los que lo rechazan totalmente, aceptando una forma de inducción, lógica o estadística, basada en la contrastación empírica. Dicha contro versia surge con el deducti vista Robbins frente al empirista Hutchison, o con los popperianos Friedman y Machlup, frente a Myrdal y Hutchison, de nuevo. Para Robbins, «cuando se ha comprendido la naturaleza de los postulados básicos de la teoría del valor o de la teoría de la producción o de la teoría dinámica, no caben extensas disputas sobre su realismo. No necesitamos e xperimentos controlados para establecer su validez; hasta tal punto son parte de nuestra e xperiencia diaria que basta con enunciarlos para reconocerlos como ob vios»51. Pero esta postura es denunciada por Hutchison, para quien los postulados o supuestos en que se basa la teoría económica ortodoxa, por no haber sido v erificados ni v erificables, son poco realistas, y para quien «el sistema hipotético deductivo, construido sobre los supuestos irreales o no verificables, está condenado, bien por engañoso, bien por estar vacío de contenido empírico» 52. Sin embargo, el núcleo central de la discusión sur ge con la aparición de la obra de Milton Friedman «La metodología de la economía positi va», ya citada. Friedman critica, en primer lugar, la posición defendida por Hutchison cuando af irma: «Se supone que las hipótesis no sólo dan lugar a deducciones, sino que también poseen supuestos y que la conformidad de tales supuestos con la realidad es la prueba de la v alidez de las hipótesis, diferente de o parecida a la prueba por las deducciones. Esta opinión, ampliamente defendida, está fundamentalmente equivocada y es origen de muchos errores» 53. Más adelante expresará de forma bre ve su opinión, respecto al papel de los supuestos en las teorías, al señalar que «el problema esencial en torno a los supuestos de una teoría no es si son des50 No entramos en el análisis de otros importantes planteamientos metodológicos posteriores, como los de P. Feyerabend y su teoría anarquista del conocimiento; L. Laudan y su enfoque de la tradición in vestigadora; y otros (Shapere, Stegmüller...), pero con menor aplicación a la ciencia económica. Vid. Calvo, A.: Proyecto docente e investigador, Universidad de Castilla-La Mancha, Albacete, 1996; Paúl, J.: Proyecto docente, Universidad San Pablo-CEU, Madrid, 1998; y Sotelo, J.: Memoria sobre Concepto, Método, Programa y Fuentes de la Política Económica, Universidad San Pablo-CEU, Madrid, 2001. 51 Robbins, L.: Naturaleza y significación de la Ciencia Económica, Fondo de Cultura Económica, México, 1944, pág. 79. 52 Cita tomada de Machlup, F., en «El problema de la verificación en Economía», op. cit., pág. 409, que interpreta el pensamiento de Hutc hison en su obra The Significance and Basics P ostulates..., op. cit., pág. 162. 53 Friedman, M.: «La metodología de la economía positi va», op. cit., pág. 367.
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criptivamente realistas, porque nunca lo son sino si constituyen aproximaciones lo suf icientemente buenas para resolver el problema de que se trate» 54. En definitiva, la opinión de Friedman es que no es preciso plantearse si los supuestos o proposiciones básicas en que se fundamenta la teoría económica son o no r ealistas; para que una teoría sea válida es suf iciente con que sean realistas y ajustadas las predicciones que de la misma se deri ven. Pero, además, el hecho de contar con supuestos realistas no basta para que la teoría sea aceptable. «Una teoría no puede probarse comparando sus supuestos directamente con la realidad. Sin duda, no hay medio alguno para que esto pueda hacerse. Un realismo completo es inalcanzable, y la cuestión de si una teoría es bastante realista sólo puede resolverse comprobando si sus predicciones son lo bastante buenas para el propósito que se persigue, o si son mejores que las predicciones de las teorías alternativas»55. Frente a esta postura, Gunnar Myrdal, menos teórico que su colega norteamericano, al ocuparse de las causas de los desequilibrios económicos entre países y de los orígenes de la pobreza en las regiones subdesarrolladas del mundo, se lamenta de la insuficiencia de la teoría económica del desarrollo en la e xplicación de estas desigualdades y estima que «lo inadecuado del enfoque teórico que hemos heredado radica en los supuestos carentes de realismo en que se ha basado la teoría»56. En consecuencia, en su opinión, no basta con que las predicciones que se deri van de la teoría sean realistas, sino que, como condición previa y exigible a la elaboración de políticas económicas operati vas, con el apo yo de la teoría económica, es preciso que los supuestos sobre los que ésta se ha construido sean, asimismo, realistas. Fritz Machlup defiende también la idea de Friedman, criticando, en un controvertido artículo publicado en 1955 57, la posición, que él denomina «ultraempirista», representada, según su opinión, en la obra de Hutchison The Significance and Basic Postulates of Economic Theory. En definitiva, en su opinión, la verificación independiente de las hipótesis fundamentales no es necesaria, ya que incluso los supuestos básicos de la física, ciencia experimental por excelencia, no exigen dicha verificación. Es a consecuencia de este artículo de Machlup cuando sur ge una discusión científica entre éste y Hutchison, publicada en las páginas de The Southern Economic J ournal. Hutchison replica a Machlup defendiendo su posición y , a su vez, es contestado por éste en defensa de la no e xigibilidad de verificación de las hipótesis fundamentales de la teoría económica 58. Pero no termina con esta discusión la problemática en torno a la necesidad de aumentar el realismo de las teorías económicas y de sus supuestos básicos. Muc hos economistas han exigido y siguen exigiendo mayor realismo a los supuestos en que se funda la teoría económica, y señalan dicha falta de realismo como una de las principales causas de la incapacidad de las teorías elaboradas por los economistas para resolv er los problemas y crisis que el mundo tiene planteados.
Ibidem, pág. 368. Ibidem, pág. 395. 56 Myrdal, G.: Teoría económica y regiones subdesarrolladas, Fondo de Cultura Económica, México, 1964. 57 Machlup, F.: «The Problem of Verification in Economics», The Southern Economic J ournal, julio 1955. Traducción española con el título «El pr oblema de verificación en economía», op. cit. 58 El artículo de Hutchison, titulado «Al profesor Machlup, sobre verificación en Economía» y el de Machlup «Contrarréplica a un recalcitrante empirista» fueron traducidos por el profesor Fuentes Quintana y pub licados en la Revista de Economía Política, mayo-diciembre, 1958, págs. 433-461. No nos e xtendemos más al respecto, y de su lectura puede deducirse con claridad la postura mantenida por ambos. 54 55
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18MMPOLÍTICA ECONÓMICA Probablemente, lo que sucede es que gran parte de la discusión se debe a la di versidad de sentidos en que puede ser usada la palabra «supuesto», en la que los diferentes autores no siempre se manif iestan con claridad. El profesor Rojo distingue cuatro tipos de «supuestos» diferentes: 1.º Supuestos de motivación. 2.º Supuestos incorporados en un determinado momento de la construcción teórica, que afirman regularidades en la realidad económica. 3.º Supuestos sobre los f actores que se consideran constantes o de despreciable influencia. 4.º Supuestos que especif ican el espacio social o conte xto para el que se propone la teoría 59. Con respecto a los del primer grupo, Rojo opina, con Friedman, que la v alidez de los mismos ha de decidirse mediante la contrastación con los hechos de las predicciones inferidas de las teorías en que aquéllos se apo yan. Para los otros tres tipos de supuestos e xige la contrastación empírica, directa e independiente de los del segundo grupo, y la especificación y adecuada contrastación, en el espacio social de que se trata, de los grupos tres y cuatro, ya que af irma: «Si estos supuestos resultan irreales en un espacio social dado, ello significa simplemente que la correspondiente teoría no es aplicable a dicho espacio»60. Así pues, Rojo parece observar una posición ecléctica, próxima a Friedman, pero contraria a la intransigencia de Machlup, para quien «estaría fuera de lugar una rígida exigencia de verificación independiente» (de estos supuestos), ya que «basta con el juicio del analista, incluso si no puede fundamentarlo con algo más que con el testimonio circunstancial o meras impresiones» 61. Lo cierto es que muchos economistas se han adherido, al menos en una determinada época, a la metodología friedmaniana y a la idea de aceptar la no necesidad de realismo de los supuestos, con tal de que fueran realistas las predicciones. No cabe duda de que la e xigencia de un realismo total y contrastable en todos los supuestos de la teoría económica, de acuerdo con los principios del método de v erificación emanado del neopositi vismo, llevaría, quizá, a una posición paralizante para el progreso de la in vestigación teórica. Pero, por otra parte, cabría pre guntarse si en los momentos de crisis económica generalizada, en la que todas, o la mayor parte, de las predicciones y también los remedios que se derivan del análisis económico tradicional fallan, no será como consecuencia del mantenimiento de unos esquemas que se apo yan en unos supuestos, con respecto al comportamiento individual e institucional, totalmente alejados de la realidad.
Rojo, L. A.: «El método empírico y el conocimiento económico», op. cit., págs. 101 y ss. Ibidem, recogiendo, a su vez, una cita de Ernest Nagel en «Assumptions in Economics Theory», Papers and Proceedings en la 75.ª Reunión Anual de la A.E.A., mayo, 1963, pág. 215. 61 Machlup, F.: «El problema de la v erificación...», op. cit., pág. 421. 59 60
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2 LA METODOLOGÍA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA (I)
2.1. ECONOMÍA POSITIVA Y ECONOMÍA NORMATIVA Las discusiones científicas en torno a los problemas del «ser» y el «deber ser» son tan antiguas como las propias ciencias sociales, y surgen como consecuencia de la posición de los intelectuales, que, a fuerza de ocuparse de problemas positi vos, de descripción de hechos, en busca de leyes de comportamiento, muestran, tarde o temprano, una sensación de inconformismo con la sociedad en que viven, planteando de forma abierta un conflicto entre su propia posición y la situación de dicha sociedad. De esta forma, el intelectual deja de comportarse de forma neutral y formula sus principios de forma normati va, abandonando el campo del «ser» y pasando al del «deber ser» 1. Sin embargo, y aun dentro de los mismos períodos históricos 2, la postura de los intelectuales no es unánime, pudiendo distinguirse claramente dos posiciones con respecto a un problema social dado: a) La de aquellos que sólo pretenden entender y e xplicar la realidad social, adoptando una postura de aceptación, o incluso de justificación de los hechos, que se indentificarían con la denominada Escuela de P arménides, con la tesis «lo que es, es». b) La de aquellos otros que, mostrando su inconformismo con la sociedad en que viven, tienen, asimismo, un deseo de transformación, implícito en la tesis «lo que debe ser , 1 Dagum, C.: «Ideología y metodología de la in vestigación en la ciencia económica», en la obra Metodología y crítica económica, Fondo de Cultura Económica, México, 1978, pág. 85. 2 Según Ferrater Mora, se dan tres períodos históricos en los que aparece un conflicto irreconciliable entre el intelectual y la sociedad. Éstos son el período socrático, el renacentista y el contemporáneo. Vid. Ferrater Mora, J.: «Cuestiones disputadas», Revista de Occidente, Madrid, 1955.
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20MMPOLÍTICA ECONÓMICA será», donde se integra la Escuela de Parménides (el ser) con la de Heráclito (el deber ser), en una especie de conjunción positi vo-normativa de lo social 3. Pasando del campo de las ciencias sociales al más específico de la Economía se da una situación análoga, pero, desde que la Economía empieza a conf igurarse como ciencia, se observa, en toda la construcción de su edif icio teórico, una preocupación por los problemas reales de naturaleza económica que, en alguna medida, se intentan resolver, y aun en los planteamientos de la más pura ortodoxia «neutralista» se percibe la incorporación de valoraciones sobre lo deseable o indeseable de una determinada situación. Pero, antes de definir nuestra propia posición, conviene, al menos de forma simplista, considerar lo que ha sido la posición encontrada de los economistas en torno a los conceptos de «economía positiva» y «economía normativa». Para ello, nada mejor que el conocido ensayo de Hutchison «Positi ve Economics and Polic y Objectives»4, donde se recogen las principales aportaciones y contro versias en torno al tema. Tanto en los fisiócratas como en Adam Smith, los conceptos positivos y normativos se encuentran íntimamente unidos, formando un todo de difícil separación. Con una visión metodológica muy diferente de la actual no existiría preocupación por diferenciar la mera descripción de los hechos de lo que podían considerarse prescripciones para la acción económica. Con Malthus y Ricardo se inicia la separación entre conceptos positi vos y prescripciones normativas, especialmente en Ricardo. Parece ser que ya sir William Petty intentó excluir de su método de análisis todo lo que fuesen «mutable means, opinions, appetites and passions», en un intento de aislar una economía científica y positiva, pero fue con Stewart y Bentham con quienes por v ez primera se realizó la distinción entre economía positi va y economía normati va, basada en los términos o conceptos de «ciencia» y «arte» 5. Esta distinción también se fundamenta en el contraste entre el «ser» y el «deber ser» como perspecti vas propias de las ciencias «positivas» y las ciencias «normati vas»6. Una segunda etapa viene delimitada por las aportaciones y enfoques de J. S. Mill, Senior, y McCulloch. Se da en los dos primeros un intento de reserv ar para el concepto de ciencia tan sólo los aspectos positivos, desprovistos de juicios de valor, considerando como un arte la parte de la economía reservada a las recomendaciones políticas, arte que no tiene por qué apoyarse tan sólo en la economía positi va, sino que puede y, de hecho se basa, en otras ciencias. En pocas palabras, el economista no está autorizado a dar «una sola palabra de consejo». No opina así McCulloch, que piensa que el economista aconsejará y tratará de convencer siempre que vea las causas y posea o crea poseer la v erdad respecto a los fenómenos económicos. Ser y deber ser , ciencia y arte, riqueza y bienestar humano, son, pues, las categorías que sirven para establecer la distinción entre cuestiones de economía positiva, o teórica, y las de economía normativa, o política, en el seno de la economía política, pero se abre aquí En esta exposición inicial seguimos básicamente a Dagum, C.: ibidem, págs. 85-86. Hutchison, T. W.: Economía positiva y objetivos de política económica, Vicens-Vives, Barcelona, 1971 (versión española). La original es de Allen & Unwin (eds.), Londres, 1964. 5 Hay que hacer notar que las nociones de «ciencia» y «arte» se han empleado particularmente para ilustrar la antítesis entre el estudio positi vo y el estudio normati vo de la economía. Sobre este tema, véase el libro de Hutchison ya citado y el artículo de Heertje, A.: «Economía: ciencia y arte», Economía, n.º 88. 6 Di Fenizio, F.: El método de la Economía P olítica y de la P olítica Económica, Bosch, Barcelona, 1961. 3 4
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un amplio campo para la discusión, cuyos ecos perduran hasta nuestros días. La base de la misma se encuentra en la polémica surgida entre aquellos que establecen una clara distinción entre la economía positi va, avalorativa y desinteresada, y la economía normati va, cuya formulación e xige la introducción de juicios de v alor, y aquellos otros que piensan en la imposibilidad de establecer con tanta nitidez este criterio distinti vo, por hallarse las investigaciones económicas, aun las más pretendidamente objetivas y, por tanto positivas, impregnadas de valoraciones introducidas en el análisis. Pero el verdadero origen de la contro versia se da en la denominada corriente neoclásica, donde encontramos al menos tres posturas diferentes: a) La seguida por Marshall y Edge worth a f avor de la separación entre las cuestiones que caen dentro del ámbito de la ciencia económica, o cuestiones positivas, y las conclusiones que se basan en juicios éticos o políticos, sobre la conveniencia o no de lograr diferentes objeti vos sociales. b) La propuesta por Walras, según la cual no debe e xistir separación entre el análisis positivo y las prescripciones normati vas, ya que tanto las cuestiones de economía pura como las de economía aplicada y economía social forman parte de la ciencia de la economía política. c) La de la economía del bienestar, de la que nos ocuparemos en el próximo capítulo, que pretende hacer objeti vo no sólo el conocimiento positi vo, sino incluso el normativo, reduciendo todo el conjunto de juicios de v alor a un solo juicio ético, aceptado universalmente y, por tanto, tan neutral como cualquier proposición abstracta. La corriente más «ortodoxa» defendida por la mayoría de los economistas anglosajones es la primera, es decir, la que trata de establecer una clara diferencia entre la economía positiva y la economía normativa. Frente a esta postura, e íntimamente relacionada con las cuestiones sobre el uso del método inducti vo o deductivo en economía, se presenta la escuela histórica alemana, que propugna, ante el enfoque teórico-deducti vo de los «ortodoxos», una metodología claramente normativa «que intenta establecer los problemas por los cuales deben interesarse los economistas, excluyendo otros problemas, y cuáles son los métodos que deben emplear para su in vestigación»7. Por otra parte, la visión omnicomprensi va de Walras es criticada por P areto, que reclama una metodología severamente positivista y la exclusión de juicios normativos de la ciencia económica. Dentro de esta misma línea, nos encontramos con la aportación de Max Weber, quien, refiriéndose a la fusión normativo-positiva, decía que era obra del diablo («the work of the devil»)8. Max Weber ataca a la escuela histórica alemana, que había mezclado los estudios económicos con los criterios políticos, y subraya vigorosamente el principio de que la economía, si ha de ser científ ica, tiene que mantenerse libre de v alores.
7 Hutchison, T. W.: «Desarrollos recientes de la metodología económica», Revista de Economía Política, IX, mayo-diciembre, 1958, pág. 345. Hutchison señala como principales representantes de la Escuela Histórica al alemán Smoller y al austríaco Menger. Su método se e xtendería en América con el nombre de Escuela Institucionalista. 8 Hutchison, T. W.: op. cit.
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22MMPOLÍTICA ECONÓMICA
2.2. LA CONTROVERSIA POSITIVO-NORMATIVA Y LA POLÍTICA ECONÓMICA La larga oposición mantenida entre los partidarios de la economía positi va y los defensores de la economía normati va parece sintetizarse en la década de los cincuenta en la denominada controversia Friedman, o controversia Myrdal, o ambas cosas a la v ez. En realidad, como ya sabemos, más que discutir en defensa de un tipo u otro de análisis económico se trata de poner en tela de juicio si ambos enfoques pueden darse conjuntamente o son compatibles desde el punto de vista del economista. Las respectivas posturas de Friedman y Myrdal quedan reflejadas en dos frases que parecen sintetizar lo fundamental de su pensamiento en torno al tema que nos ocupa. Para Friedman, «la economía puede ser, y en parte lo es, una ciencia positiva... La economía positiva es, en principio, independiente de cualquier postura ética de tipo particular o de juicios normati vos»9. Según Myrdal, «una ciencia social desinteresada no e xiste y, por razones lógicas, no puede existir... nuestros propios conceptos están cargados de valor... y no pueden ser def inidos sino en términos de v aloraciones políticas» 10. Pero quizá hay que b uscar el inicio de esta reno vada controversia positivo-normativa en el año 1932, cuando se publica la obra de Robbins Naturaleza y signif icación de la Ciencia Económica 11. Sostiene Robbins que el criterio de distinción entre elementos positi vos y normativos, que ya había sido establecido por los economistas de la tradición «ortodoxa», es perfectamente válido en la Ciencia Económica. La pr etensión de Robbins es el establecimiento de una ciencia económica éticamente neutral, en la que la posición del economista se reduce a un problema técnico de elección de medios para lograr los f ines que le son dados. Tres años antes, en 1929, Gunnar Myrdal había publicado en sueco su obra El elemento político en el desarr ollo de la teoría económica , pero su contenido no tuv o amplia difusión hasta 1953, en que fue traducida al inglés 12. En aquella primera edición, el pensamiento de Myrdal no era muy distante del de Robbins, excepto por lo que respecta a su opinión contraria a la idea de que los economistas «ortodoxos» hubieran observ ado con claridad la distinción positivo-normativa. Precisamente en el prólogo a la edición inglesa, el autor nos dice: «El reescribir el libro me habría obligado también a ponerlo más de acuerdo con los puntos de vista sobre el problema del v alor a que yo he lle gado después de mayor experiencia y estudio». También en el prólogo, y de manera aún más clara, Gunnar Myrdal refleja lo que pensaba y lo que piensa respecto al problema que estamos considerando: «A través de todo el libro atisba la idea de que, cuando se eliminen radicalmente todos los elementos metafísicos, quedará un cuerpo saludable de teoría económica positiva totalmente independiente de las valoraciones. Las conclusiones políticas podrán referirse, entonces, añadiendo simplemente al conocimiento científ ico objetivo de los hechos un conjunto seleccionado de premisas valorativas. Esta creencia implícita en la e xistencia de un cuerpo de conocimiento científ ico, adquirido independientemente de toda v aloración, es, según lo veo ahora, un empirismo ingenuo». Friedman, M.: Essay in Positive Economics. Hay versión española en Gredos, Madrid, 1967. Myrdal, G.: Value in Social Theory (3.ª ed.), Routledge & Kegan Paul, Londres, 1968, págs. 1 y 2. 11 Robbins, L.: An Essay on the Natur e and Significance of Economic Science . Versión española con el tí tulo Naturaleza y significación de la Ciencia Económica , Fondo de Cultura Económica, México, 1944. 12 Myrdal, G.: El elemento político en el desarr ollo de la teoría económica, Gredos, Madrid, 1967. 9
10
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En efecto, el pensamiento de Myrdal ha e volucionado con el paso de los años. En su libro Solidaridad o desintegración afirma que en las ciencias sociales «nuestros principales conceptos se hallan cargados de valor (valueloaded) por necesidad lógica y tienen que definirse en relación con premisas de v alor»13. Pero en el mismo año, 1953, se publica también la conocida obra de Milton Friedman Ensayos sobre Economía Positiva14 de tan amplia aceptación en el establecimiento de la nueva metodología popperiana en el campo de la ciencia económica. En el marco de la distinción entre economía positiva y economía normativa, la opinión de Friedman es básicamente diferente a la de Myrdal, lo que da lugar a una larga controversia mantenida por los partidarios de una u otra tendencia. En primer lugar, el economista americano empieza por reconocer que la confusión entre economía positi va y economía normati va es ine vitable. Siguiendo a J. N. Keynes, Friedman deja bien claro que la economía positi va es independiente de cualquier posición ética o cualesquier a juicios normativos. Ahora bien, esto no implica que entre economía positi va y economía normati va no exista un fuerte ne xo, una relación estrecha e importante. Milton Friedman hace hincapié en que la economía positi va es, o puede ser, una ciencia objetiva en el mismo sentido que cualquier ciencia física, pero también insiste en que la economía normativa no puede ser independiente de la economía positiva, y ello porque «cualquier conclusión política se basa necesariamente sobre una predicción acerca de las consecuencias de hacer una cosa en lugar de otra, predicción que debe estar basada —implícita o explícitamente— en la economía positiva»; y, lo que es más significativo aún, al hablar de esta relación, Friedman dice que no se trata de una relación directa entre conclusiones políticas y conclusiones de economía positi va, pues, «si así fuese, no existiría una ciencia normativa separada». Dos posturas encontradas, dos visiones diferentes del mundo económico, acaso radicales en la defensa de sus respectivos puntos de vista. Frente a ellas no cabe, quizá, adoptar una posición ecléctica, pero, en principio, nos podemos situar tan lejos del criterio de tajante separación positivo-normativa como del inevitable escepticismo que hace imposible la elaboración de una economía científica. Antes de tomar postura es conveniente profundizar en el contenido del concepto juicios de v alor, y hacerlos e xplícitos para que no se conviertan en el oscuro secreto que dif iculta el avance de toda ciencia social.
2.3. JUICIOS DE VALOR Y ECONOMÍA La Economía, como ciencia social, pertenece al grupo de las ciencias empíricas, no experimentales y, por tanto, la única prueba de contrastación a que pueden someterse sus hipótesis es una e videncia empírica de tipo observ acional sobre hechos e videntes ya acaecidos. Como señala Camilo Dagum, al comparar las ciencias naturales con la economía, «aquéllas son esencialmente empíricas y e xperimentales; la economía es una ciencia empírica y no e xperimental; aquéllas son independientes de toda ideología; la economía, como ciencia de fines y medios, es intrínsecamente ideológica» 15. Aceptado, pues, el carácter ideológico de la economía, surge de un modo casi evidente un interrogante al que se han dado diversas respuestas: ¿Supone la presencia de la ideología en la formulación de las le yes económicas una pérdida de rigor científ ico en el aná13 14 15
Myrdal, G.: Solidaridad o desintegración, Fondo de Cultura Económica, México, 1962. Friedman, M.: Ensayos sobre Economía Positiva, Gredos, 1967. Dagum, C.: op. cit., pág. 91.
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24MMPOLÍTICA ECONÓMICA lisis? No, y definitivamente no, si las proposiciones han sido elaboradas con rigor y si la introducción de las valoraciones no es subrepticia, sino explícita y aceptada. No obstante, los escépticos insistirán una y otra vez tratando de probar, sin conseguirlo, que la investigación en las ciencias sociales se encuentra tan impregnada de juicios de valor que es imposible la pretensión de objeti vidad científica para sus formulaciones 16. Conviene, pues, un análisis de los di versos tipos de juicios de v alor que pueden y, de hecho son, introducidos en el análisis económico, con el fin de proceder a su eliminación, si se considera deseable, o a su simple e xplicitación cuando su presencia no dif iculta la objetividad en la investigación. Siguiendo a Hutchison17, podemos agrupar en tres grandes categorías los juicios de valor que, de forma más o menos intencionada, forman parte del análisis económico. 1.
2.
3.
16 17
Juicios de valor denominados «precientíficos», por ser introducidos en la fase que precede al proceso científ ico. Éstos, inevitables en cualquier ciencia, y por tanto en la economía, condicionan la f ase positiva del análisis, que no por ello pierde su carácter científ ico. Se manif iestan en dos momentos: a) En la elección de los problemas que han de ser estudiados. b) En la elección de los criterios epistemológicos aplicables, en función del método científ ico que aceptamos y aplicamos en la investigación. Juicios de valor denominados «poscientíficos», por ser introducidos una v ez que la teoría ha sido formulada y que se ref ieren a la elección de las distintas políticas y a la selección de los objetivos, cuando la teoría está siendo aplicada a la «política». Influyen, por tanto, en la f ase normativa y, en consecuencia, son inevitables a la hora de hacer recomendaciones políticas sobre lo deseable o no de determinados objetivos y sobre el grado de prioridad asignado a los mismos. Sin embargo, estos juicios no son, lógicamente, inevitables si en lugar de hacer recomendaciones políticas para la consecución de determinados f ines nos limitamos a plantear el problema en términos técnico-hipotéticos, ensayando, no recomendando, diversos objetivos y viendo la forma en que pueden ser alcanzados con distintas políticas alternativas. Con base en esta argumentación por parte de algunos «ortodoxos» se ha planteado la posibilidad de objetivar no sólo el conocimiento positi vo, sino el normativo, planteando los problemas de política económica como una simple relación entre fines y medios, en la que la misión del economista se reduce a la posición del técnico que resuelve un problema de adecuación de medios a fines que le vienen dados desde fuera y sobre cuya conveniencia e inconveniencia no le está permitido manifestarse. Juicios de valor que influyen en la fase de selección de las teorías aplicables, cuando se trata de hacer e xposiciones o predicciones (de naturaleza positi va) o recomendaciones (de naturaleza normati va). En este período de elección de la teoría existen «visiones» o prejuicios, consecuencia de posturas ideológicas que se manifiestan: a) En la e xplicación de los hechos a tra vés de una determinada teoría seleccionada de antemano. b) En la contrastación empírica, reduciendo la zona de hipótesis o sesgando la interpretación de los hechos. c) En la selección de los datos históricos usados en la contrastación (elección de la fuente más con veniente), que a veces están distorsionados intencionadamente.
Streeten, P.: Introducción a «Value in Social Theory», op. cit., pág. XXXVII. Hutchison, T. W.: Economía Positiva y objetivos..., op. cit., págs. 47-135.
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Un problema adicional de e xtraordinaria importancia que propicia, de nuevo la introducción de juicios de valor, es el de la predicción económica que, forzosamente, ha de hacerse en términos de incertidumbre. El economista se ve forzado a elegir, entre todo el amplio abanico de hipótesis, la que considera más probable y la que, en su opinión, es más peligrosa, y elección y opinión son términos con una fuerte car ga valorativa. Además, cuando se pasa a la fase de recomendación (normativa) sobre la base de predicciones inciertas, el policy-maker se ve obligado, una vez más, a introducir su propio juicio de valor con respecto a las di versas actitudes a adoptar frente al riesgo adicional proporcionado por la incertidumbre. Vista la dificultad de deslindar con nitidez lo positi vo de lo normativo, y analizada la influencia permanente en la investigación de los juicios de v alor, estamos en condiciones de entender la economía como una ciencia en la que se da una dob le vertiente positivonormativa de difícil separación, si bien, a los efectos de la in vestigación, el economista puede optar por una postura que se mue va más en el terreno de lo positi vo, de enunciado y elaboración de le yes científicas, sin recomendaciones políticas, o bien pasar al terreno normativo de sugerencias políticas de acuerdo con un proceso de selección de objeti vos y de los medios para lograrlos. En este segundo caso nos encontramos de lleno en el terreno propio de la política económica, donde el paso de la mera descripción a la acción interv entora y modificadora sobre los operadores económicos oblig a a aceptar la intromisión de los juicios de v alor. Como diría Irastorza, «la conclusión es unánime: es imposible llegar a la formulación de proposiciones operativas desprovistas de juicios de valor. Éstos condicionan de forma más o menos explícita la estructura de la Política Económica, es decir, la determinación de los fines que se trata de alcanzar y de los medios adecuados, así como la circunstancia institucional en que ésta opera» 18. Y, si no es posible e vitar la intromisión de los juicios de v alor (o «ideologías», en la terminología de Perroux), lo que sí hay que exigir de los economistas es que traten de hacerlos explícitos, en forma de formulaciones tan claras y completas como sea posible, de sus preferencias políticas, en virtud de las cuales han procedido a la selección de uno u otro conjuntos de objeti vos y al orden de prioridad entre los mismos. No debe admitirse la utilización de definiciones persuasivas, ni la introducción subrepticia de juicios v alorativos en la construcción científica; asimismo, se piensa que sería muy de desear, y esto es importante, que los juicios de v alor se explicitaran al máximo. Ni qué decir tiene que, si se admite la e xistencia de v aloraciones en el ámbito de la economía positiva, no puede dudarse de su importancia en la economía normati va, pues se manifiestan fundamentalmente en los f ines que la acti vidad económica trata de alcanzar y en la elección de los medios para lograr dichos f ines.
2.4. FINES Y MEDIOS EN LA POLÍTICA ECONÓMICA Llegados a este punto, quizá sea conveniente realizar algunas precisiones terminológicas sobre el concepto de Política Económica y su encuadramiento en el árbol general de la ciencia económica. No se trata de a venturar una def inición, pues consideramos que ésta nunca resultaría suficientemente comprensiva, sino de realizar una primera aproximación
18 Irastorza, J.: «Hacia una delimitación de la Política Económica», Revista Española de Economía , n.º 1, 1971, pág. 100.
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26MMPOLÍTICA ECONÓMICA a su contenido, que sólo quedará definitivamente explicitado una vez que hayan sido analizados todos los aspectos metodológicos de su construcción científ ica. Podemos partir de la concepción de Tinbergen, para quien la misión principal de la política económica consiste en la «manipulación deliberada de cierto número de medios con objeto de alcanzar ciertos f ines»19. Con independencia de una mayor profundización en este concepto, aquí se señala ya una diferencia básica con la teoría económica, y es su enfoque teleológico (logro del f in), frente al planteamiento causal de la teoría. En política económica, contrariamente a lo que sucede en la teoría económica, no se parte de algo determinado, dice Seraphim, sino que se trata de lograr un f in, «y no se in vestigan las causas en que se basa lo determinado, sino los medios que deben utilizarse para lograr los f ines propuestos» 20. Así como el objeto fundamental perseguido por la teoría económica es la formulación de leyes o relaciones funcionales de comportamiento entre los operadores económicos y su especificación para poderlas someter a un proceso de contrastación empírica, la política económica va más allá, pues, mostrando su inconformidad con los hechos, intenta influir sobre ellos con un deseo de transformación, que se manif iesta a tra vés de los f ines que se intenta conse guir y en los medios que se utilizan para su logro. En def initiva, en tanto que la teoría económica es tan sólo descripti va y, como máximo predictiva, la política económica es esencialmente normati va. El problema de la política económica es, pues, una cuestión de toma de decisiones, pero es preciso que estas decisiones tengan una base racional, por lo que la política económica no puede ser un mero «arte» de «felices improvisaciones», así que debe contar con el respaldo de una fundamentación sólidamente construida, desde el punto de vista científico, que le viene proporcionada por la teoría económica. De esta forma, la política económica podría considerarse «como la contrapartida normati va de la teoría económica» 21. Ahora bien, según tendremos ocasión de v er más adelante, la política económica no siempre encuentra en la teoría económica fundamentación suficiente para la acción, y ello por dos razones básicas: 1.ª Porque la teoría «es hija de la forma liberal indi vidualista de concebir la vida económica» 22. 2.ª Porque las relaciones económicas proporcionadas por la teoría están formuladas en términos de certeza, en tanto que la política económica se ve forzada a adoptar sus decisiones en condiciones de incertidumbre. En consecuencia, y aunque resulta conveniente para la política económica contar con una teoría económica sólidamente construida, de acuerdo con las reglas básicas del método empírico, la urgencia de la acción muchas v eces impone la necesidad de tomar decisiones sin contar de antemano con ese r espaldo, obligando al policy-maker a que quiera actuar racionalmente a utilizar su propio método de in vestigación, que no se aleja excesivamente del se guido por la teoría pero que contiene elementos diferenciales que le confieren entidad propia. Más adelante profundizaremos sobre este método, pero antes conviene analizar los elementos esenciales que conf iguran todo problema de política económica y que son, según Figueroa: «a) los fines que la política trata de alcanzar; b) los medios utilizados para alcanzarlos, y c) las relaciones entre f ines y medios» 23. Tinbergen, J.: Política Económica, F.C.E., México, 1961, pág. 38. Seraphim, H. J.: Política Económica general, El Ateneo, Buenos Aires, 1961, pág. 6. 21 Shaw, G. K.: Introducción a la Teoría de la Política Macroeconómica, ICE, Madrid, 1974 (traducción al español de la 2.ª edición inglesa, titulada An Introduction to the Theory of Macro-Economic Policy, M. Robertson & Co., Londres, 1973, pág. 23). 22 Seraphim, H. J.: Política Económica general, op. cit., pág. 11. 23 De Figueroa, E.: Curso de Política Económica, Ed. Revista de Derecho Pri vado, Madrid, 1965, pág. 4. 19 20
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2.4.1. La selección de los f ines Admitida la infiltración de los juicios de v alor en el planteamiento de las cuestiones normativas, interesa ahora concretar si esa inf iltración tiene lugar tan sólo en la f ase de selección de los f ines o, por el contrario, se produce a lo lar go de todo el proceso de toma de decisiones, esto es, tanto en la f ase de señalamiento de objeti vos como en la de búsqueda de los parámetros de acción, con lo que el tema de separación f ines-medios resultaría mucho más complejo. Un planteamiento simplista podría lle varnos a considerar que los juicios de v alor influyen tan sólo sobre los f ines, con lo que el papel del policy-maker quedaría reducido al de un técnico que da soluciones en función de las relaciones entre las variables que se dan en un modelo causal que relaciona objetivos e instrumentos, toda vez que los fines podrían serle dados. Pero, como ya dijimos, los juicios de v alor condicionan la determinación de los fines que tratan de alcanzarse y de los medios más adecuados, así como la circunstancia institucional en que ésta —la política económica— opera. Sin embargo, la opinión, a este respecto, no es unánime en la historia de la política económica, pudiendo distinguirse, al menos, tres posturas o posiciones diferentes y contrapuestas. Éstas serían, siguiendo a Jané: 1.
2.
3.
La que persigue la absoluta neutralidad del economista con la pretensión de dejar exenta de valoraciones no sólo la rama positi va de la Economía o Teoría Económica, sino también la rama normati va o Política Económica, «mediante una estructuración diferenciadora en términos de f ines y medios... Concretamente, dados los f ines e xtracientíficamente por el político, señalar los medios par a alcanzarlos sería la función neutral, objetiva y sublime del economista»24. En esta postura «ortodoxa» se encuadr arían Max Weber, Robbins, Bresciani-Turroni, Friedman, Stigler y el español Manuel de Torres. La que, tratando de superar la controversia entre conocimiento positivo y conocimiento normativo, propone lo que Hutchison denomina una posición «monista», consistente en resumir todo el conjunto de valoraciones en un juicio de valor único, concretado en un f in supremo, en el que todo el mundo estaría de acuerdo, y representado por una función de bienestar social a maximizar u optimizar , mediante un procedimiento de pura deducción matemática. Pertenecen a esta postura todos los representantes de la denominada «Economía del Bienestar», de la que nos ocuparemos en el próximo capítulo, desde Pigou y Pareto hasta Samuelson y Scitovsky, pasando por Kaldor, Hicks, Bergson y otros muchos. La que Hutchison denomina «aproximación pluralista» 25, en la que se considera que «los juicios de v alor afectan a todas las cate gorías axiológicas en cualquier momento: en el de su elección, en el de su aceptación, en el de su determinación o en el de su cuantif icación... Fines y medios son interdependientes, se influyen recíprocamente»26. Resulta, pues, imposible establecer una separación tajante entre lo que son medios y lo que son f ines de la política económica, ya que ambos «aparecen enlazados, vinculados unos con otros y con juicios de v alor no estrictamente económicos, como formando parte de un entramado o tejido común de di-
24 Jané Solá, J.: «Por una estructura operati va de la Política Económica», Revista Española de Economía, n.º 1, 1974, pág. 15. 25 Hutchison, T. W.: Economía Positiva..., op. cit., pág. 209. 26 Jané Solá, J.: op. cit., pág. 19.
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28MMPOLÍTICA ECONÓMICA fícil separación». A esta postura podrían adscribirse Myrdal, Smithies, Seraphim, Watson, Kirschen y Thedick, entre otros. La línea más moderna de pensamiento se manif iesta en acuerdo con la aproximación «pluralista», es decir, rechazando tanto la posición pretendidamente «neutralista» de separación fines-medios como la postura «monista» representada por la Economía del Bienestar. En esta concepción, que nos parece la más acertada, resulta difícil llegar a una clasificación de los fines u objetivos que no resulte artificial, al estar éstos vinculados, unidos de forma indivisible, a los medios o instrumentos, formando una estructura común, donde la variación sobre cualquier elemento del sistema provoca alteraciones sobre todos los demás. Watson27, con el fin de llegar a una solución operativa, intenta separar un conjunto manejable de fines de política económica, a los que denomina «fines primarios», de otro conjunto de fines, a los que llama «secundarios», que, a su vez, son medios para alcanzar los fines primarios y de los medios propiamente dichos que se aplican en la consecución de los fines primarios y secundarios. Sin perder de vista el problema de las mutuas relaciones y posibles incompatibilidades entre fines, y de éstos con los medios, Watson llega a la formulación de una estructura simplista en la que trata de describir el proceso de relaciones fines-medios en la política económica, constituyendo cada f in intermedio un medio para alcanzar un fin de orden superior. (Véase la Figura 2.1.) Una clasificación que ya resulta tradicional es la de Kirschen y colaboradores, quienes establecen una primera distinción entre objeti vos, «principalmente» a corto plazo, o coyunturales y objetivos, «principalmente» a largo plazo, o estructurales, con arreglo al Esquema 2.1 28. Esta clasificación, que los propios autores reconocen como arbitraria, no implica un orden de prioridad entre los objeti vos, que será diferente en cada circunstancia espaciotemporal y de acuerdo con las preferencias de la sociedad que el político representa. En cuanto a la distinción entre corto y largo plazo, se hace la advertencia de que lo son «principalmente», esto es, que cada objeti vo a corto contiene también aspectos a lar go plazo, circunstancia muchas veces olvidada en la aplicación práctica de políticas que b uscan resultados espectaculares en el corto espacio de un mandato electoral, desconociendo los ele-
MEDIO FIN
{
FIN Primario
MEDIO FIN MEDIO
FIGURA 2.1.
27 28
Secundarios
Relación fines-medios.
Watson, D. S.: Política Económica, Gredos, Madrid, 1965, pág. 106. Kirschen, E. S., y cols.: Política Económica contemporánea , Oikos-Tau, Barcelona, 1968, págs. 17-18.
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OBJETIVOS Principalmente a corto plazo (coyuntural)
{
1. Pleno empleo. 2. Estabilidad de precios. 3. Mejora de la balanza de pagos. Principalmente a largo plazo (estructural)
Primario
Secundario
ESQUEMA 2.1.
{
4. 5. 6. 7. 8.
{
9. 10. 11. 12.
Expansión de la producción. Mejora en la asignación de los f actores de producción. Satisfacción de las necesidades colecti vas. Mejora en la distribución de la renta y la riqueza. Protección y prioridades a determinadas re giones o industrias. Mejora en las normas de consumo pri vado. Seguridad de abastecimiento. Mejora en el tamaño o en la estructura de la población. Reducción de la jornada laboral.
Clasificación de Kirschen.
mentos estructurales de todo problema de política económica, que sólo pueden ser abordados en una consideración a medio y lar go plazo. Una de las clasificaciones más comprensivas es la abordada por Jané, que está basada en la distinción entre diferentes tipos de políticas en función de la distinta na turaleza de los fines perseguidos. Distingue Jané entre políticas de ordenación, políticas finalistas y políticas específicas, a las que pone en relación con los objeti vos o f ines, de acuerdo con el Esquema 2.2 29. Las políticas de ordenación son, para Jané, «aquellas políticas económicas encaminadas a establecer y mantener el orden económico, las reglas de funcionamiento; por decirlo así, la constitución económica». Los objeti vos perseguidos directamente por estas políticas son la Libertad y la Justicia. Se consideran políticas de ordenación que inciden directamente sobre los objetivos, en una economía mixta, la política de nacionalización de empresas, la política de distrib ución de la renta, la política de defensa de la competencia y la política de equilibrio re gional. Pero, a su vez, los objetivos situados en la cúspide de la pirámide se logran indirectamente por intermedio de otros objeti vos situados en la base, que son medios para conseguir fines de orden superior , de acuerdo con el esquema de Watson. Estos objetivos, que son los f ines «comúnmente aceptados» de naturaleza económica, se consiguen mediante las políticas f inalistas definidas como aquellas que persiguen unos f ines más puramente económicos o que se articulan mediante formulaciones más económico-instrumentales que eticopolíticas. Estas políticas finalistas se definen básicamente en función del objetivo perseguido: política de pleno empleo, política de desarrollo económico, etc. Por último, las políticas específicas tienen por objeti vo un conjunto de f ines intermedios, complejos y diferentes que, a su vez, son medios para el logro de los objetivos de las políticas finalistas. Se subdividen, con arreglo a un cuadro de doble entrada, en políticas 29
Jané Solá, J.: «Por una estructura operativa de la política económica», op. cit., pág. 36.
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30MMPOLÍTICA ECONÓMICA
OBJETIVOS
POLÍTICAS
IGUALDAD INDEPENDENCIA LIBERTAD JUSTICIA
Políticas económicas de ordenación
PLENO EMPLEO DESARROLLO ECONÓMICO EQUILIBRIO ECONÓMICO EXTERIOR ESTABILIDAD CÍCLICA Y DEL NIVEL DE PRECIOS Políticas sectoriales Políticas instrumetales
Política industrial
Política monetaria
×
Política fiscal
×
Política económica exterior
×
11
21
31
Política agraria
× × ×
12
22
32
Política Política Política de trans- comercial educaportes cional interior
× × ×
13
23
33
× × ×
Política turística
Política «pura»
Políticas económicas finalistas
Política de la vivienda
14
24
Políticas económicas específicas
34
Política laboral Política de controles directos
ESQUEMA 2.2.
Clasificación de Políticas Económicas.
sectoriales, en sentido vertical, y políticas instrumentales, en sentido horizontal. Entre las primeras están la política agraria, la política industrial, la política de transporte, la política comercial, etc. Entre las se gundas, la política monetaria, la política f iscal, la política económica exterior, etc. En el entramado que forman las líneas v erticales y horizontales de las políticas específicas aparece un conjunto de cuadros donde estaría representado el efecto de cada política instrumental sobre la política sectorial correspondiente. Así, X23 representa el efecto de la política fiscal aplicada para conseguir objetivos de la política de transportes, y en todo el conjunto de cuadros en sentido v ertical, dentro de la misma columna 3, se representarían los efectos de todas las políticas instrumentales combinadas para el logro de todos los objetivos de dicha política de transportes. Pero, a su vez, todo el conjunto de políticas sectoriales no son más que desagre gaciones, a nivel de los diferentes sectores de la acti vidad económica, de los objeti vos de las políticas finalistas, por lo que no constituyen sino medios para lograr los objeti vos perseguidos directamente por aquéllas. De esta forma, y dentro de un esquema comprensivo, se puede presentar todo el conjunto de objeti vos y de instrumentos y su mutua interdependencia, englobados en lo que se denomina un sistema de política económica.
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Para terminar este apartado, y en lo que respecta a los fines, conviene precisar un punto que consideramos de la máxima importancia. Nos referimos al hecho de que los f ines de la Política Económica y la rele vancia de los mismos están sujetos a modif icaciones a lo largo del tiempo. En opinión de P. Streeten, los fines pueden verse modificados por las causas siguiente 30: 1. 2.
3.
A la luz de un mejor conocimiento de los hec hos. A la luz de lo que se consider a que puede o no puede ser cambiado. Entre estos datos, de hecho, se encuentran los fines de otros individuos, y por ello los fines se modifican de acuerdo con los programas de terceros y de las fuerzas que se encuentran tras ellos. Ante otros fines que surgen en el cur so del análisis de un determinado grupo de fines, y de acuerdo con los resultados indeseables e impre vistos, que contrastan con los fines dados y con los que posteriormente se han v enido delineando.
A ello tendríamos que añadir una cuarta causa. En efecto, dado que el sistema económico en el que cobra vida la política económica puede ser contemplado como un sistema dinámico, es razonable considerar que los fines u objetivos son diferentes o sufren alguna transformación en cada instante de tiempo , lo cual, por otra parte, afecta en la forma correspondiente a los medios o instrumentos a emplear .
2.4.2. La elección de los instrumentos Las políticas instrumentales son las que contienen los medios pr imarios, o parámetros de acción, de la política económica, es decir, aquellas variables sobre las que el policy-maker puede incidir directamente para modif icarlas, en su intento por lograr los objeti vos. Ahora bien, las propias políticas instrumentales, frente a estos medios que pueden ser manejados de forma directa, contienen otros que son auténticos f ines de política instrumental y, a su vez, medios para el logro de fines contenidos en las políticas de orden superior, de acuerdo con el esquema fines-medios descrito por Watson. Por ejemplo, el logro de un determinado tipo de interés de mercado sería, a la v ez que un instrumento de la política antiinflacionista, pongamos por caso, un objetivo de la política monetaria que el policymaker no podría conseguir directamente, sino a través del manejo de un instrumento primario, tal como la variación de la tasa de redescuento o la compraventa de títulos en mercado abierto, etc. En línea con esta idea, las posibles relaciones de instrumentos, en el conte xto de las diferentes políticas, serían de una enorme amplitud. Sin embar go, no todos los instrumentos son utilizables siempre por parte del político, unas veces por la propia imposibilidad material de manejarlos, a causa de su complejidad, y otras por existir razones que no aconsejan hacerlo en un momento determinado. Además, cualquiera que sea la clasificación que utilicemos31, que en modo alguno puede ser exhaustiva, el auténtico nudo de la cuestión radica en la forma en que se selecciona una combinación de instrumentos, de cara al logro de los objeti vos perseguidos por el político. Como señala Kirschen, «psicológicamente, el Gobierno debería ser neutral en la Myrdal, G.: «Value in Social Theory», op. cit., prólogo de P. Streeten, págs. XVI-XVII. Por ejemplo, la de Jané, recogida en el epígrafe anterior , o la que nosotros emplearemos en este manual, a partir del Cap. 5. 30 31
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32MMPOLÍTICA ECONÓMICA selección de los instrumentos y b uscar la óptima combinación de rendimiento social máximo y coste social mínimo. Por tanto, no debería e xistir una cuestión de preferencia a priori en la selección de instrumentos», pero, añade, «en la práctica, la situación es más complicada, no sólo porque la utilidad y los costes son difíciles de medir en términos nacionales, sino también porque la política económica —aún más por sus instr umentos que por sus objetivos— pone sobre el tablero intereses contradictorios; mientras que los objetivos son generalmente beneficiosos, los instrumentos tienen, a menudo, efectos opuestos sobre los intereses de los diferentes grupos sociales y económicos de la nación »32. En efecto, en la práctica pueden existir diferentes caminos o vías para alcanzar un mismo objetivo, o, lo que es lo mismo, pueden e xistir diferentes combinaciones de instrumentos, posibles desde un punto de vista técnico, para alcanzar la combinación de objetivos perseguida por el político. El problema que se plantea entonces es el de la búsqueda de un principio de selección o criterio para ele gir la «mejor» combinación de instrumentos posibles. Así pues, al igual que hemos lle gado a la conclusión de la ine vitabilidad de la intromisión de los juicios de valor en la fase de paso del análisis positivo al normativo, esto es, en el momento de seleccionar los objeti vos de la política económica, podemos concluir aquí, con idéntica convicción, que la elección de los medios y la forma en que éstos v an a ser utilizados se encuentran permanentemente inf iltradas de apreciaciones v alorativas.
2.4.3. La relación fines-medios y la toma de decisiones Aceptada la imposibilidad de una separación neta entre f ines y medios de la política económica, y asumida la presencia de los juicios de v alor en todo el análisis, tanto en el proceso de señalamiento de objetivos como en el de la elección de los instrumentos más idóneos para lograrlos en cada circunstancia, procede, no obstante, hacer algunas precisiones con objeto de no caer en e xcesivas relativizaciones que conduzcan a la creencia, errónea, de que todo el proceso propio de la política económica se reduce a una mera v aloración de tipo subjetivo. En efecto, el problema que se plantea la política económica es un problema de toma de decisiones, que es preciso dotar de la máxima racionalidad desde el punto de vista científico, a pesar de que muchas v eces revista la máxima complejidad y deba ser realizado con información incompleta, es decir, en condiciones de incertidumbre. Así, los problemas de decisión afectan no sólo a la f ase de señalamiento de objeti vos, sino también a la de elección de los instrumentos, a la forma de def inirlos inequívocamente y al grado de prioridad entre objetivos o entre posibles instrumentos susceptibles de ser utilizados. La cuestión que nos planteamos entonces en estos momentos es, por un lado, cómo afrontar de la mejor manera posible estos problemas de la toma de decisiones en materia de política económica y, por otra parte, y en estrecha conexión con lo anterior, cuáles son las principales dif icultades a las que ha de hacer frente esa toma racional de las decisiones en que consiste la política económica. A responder directamente a estas cuestiones metodológicas interrelacionadas vamos a dedicar, de hecho, los dos próximos capítulos en concreto y , más indirectamente, el resto de esta obra en su conjunto. Ahora bien, para obtener ya una perspecti va global de cómo la política económica ha tratado de resolverlas a lo largo del tiempo, y con independencia de ese más detenido es32
Kirschen, E. S.: op. cit., pág. 262.
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tudio posterior, vamos a continuación, en los próximos apartados de este capítulo (y ya para finalizarlo), a referirnos, aunque sea a grandes rasgos, a la que podemos denominar teoría tradicional de la política económica cuantitati va, así como a su profunda re visión en los últimos años. Antes de eso, no obstante, recordemos a los efectos de una mayor precisión terminológica en este ámbito que al término «política económica» pueden atrib uírsele dos significados diferentes 33: 1.º La política económica entendida como las medidas y actuaciones de las autoridades en el terreno económico orientadas a conse guir determinados fines. Es decir, la política económica contemplada como praxis. 2.º Y la política económica entendida como el tratamiento y análisis científ ico de las acciones llevadas a cabo por el Gobierno y otras instituciones. Es decir , la política económica contemplada desde una perspecti va científico-analítica. Pues bien, la teoría de la política económica está interesada principalmente en esta segunda concepción de la política económica, entendida como disciplina autónoma dentro del «sistema de ciencias económicas», que se ocupa del importante tema de cómo deben actuar las autoridades económicas para alcanzar los f ines que se proponen. I.
La teoría tradicional de la política económica
La preocupación por estudiar la política económica desde un pr isma científico no es nueva. Al igual que tampoco lo es el interés por suministrar una base sistemática adecuada a la política económica. En realidad, el principal punto de partida de lo que hoy denominamos concepción tradicional de la política económica se remonta a 1952 con la publicación de la obra pionera del primer laureado con el premio Nobel de Economía, en 1969, Jan Tinbergen, On the Theory of Economic policy 34, y que, posteriormente, fue complementada con las aportaciones de Frisch, Hansen, Theil, Fox, Sengupta, Thorbecke, Lindbeck y Kirschen, entre otros35. La teoría de Tinbergen intenta establecer cómo deben actuar y tomar sus decisiones las autoridades económicas. Y, en concreto, delinea tres pasos cruciales para la formulación de políticas económicas óptimas 36: 1.º Las autoridades deben especificar las metas u objetivos de la política económica, usualmente en términos de una función de bienestar social que la autoridad está tratando de maximizar. 2.º Las autoridades deben especificar los instrumentos de política económica de que disponen para alcanzar los objeti vos. 33 Vid. Cuadrado, J. R. (coord.), Mancha, T., Villena, J. E., Casares, J., y González, M.: Introducción a la política económica, McGraw-Hill, Madrid, 2.ª ed., 2000, pág. 24. 34 Fue editada por North-Holland, Amsterdam, 1952. Existe edición en español de esta obra: La teoría de la política, Tecnos, Madrid, 1995. 35 Como comprobaremos con mayor detalle en el Cap. 4. Vid. Paúl, J.: Proyecto docente, Universidad San Pablo-CEU, Madrid, 1998, cuyo análisis seguiremos básicamente a continuación. 36 Vid. Sachs, J., y Larraín, F.: Macroeconomía en la economía global, Prentice-Hall, Méjico, 1994, pág. 586.
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34MMPOLÍTICA ECONÓMICA 3.º Las autoridades deben tener un modelo de la economía que conecte los instrumentos con los objetivos, para así poder escoger el valor óptimo de los instrumentos de política económica. De esta concepción tradicional de la teoría de la política económica creemos que hay que destacar dos puntos: 1.º El papel clave que representa la relación entre f ines y medios en la política económica. De hecho, para Tinbergen, la misión principal de la política económica consiste en la manipulación deliberada de cierto número de medios con objeto de alcanzar ciertos fines 37. 2.º La pretensión de utilizar modelos macroeconómicos como elemento de ayuda a la hora de tomar decisiones de política económica. Por tanto, es un enfoque cuantitativo de ésta y que ha llevado en muchas ocasiones a denominarla «Política Económica Cuantitativa». En esta concepción tradicional de la teoría de la política económica se supone,por otra parte, que38: 1.º Las autoridades que adoptan las medidas de política económica son un ente be névolo que no persigue objeti vos individuales de los propios políticos o funcionarios, ni objetivos partidistas, o de un grupo o de una clase social, sino la maximización del bienestar de sus ciudadanos. 2.º Las autoridades económicas saben en qué consiste ese bienestar de sus ciudadanos y tiene también la información f iable necesaria para lle var a cabo la política que permitirá maximizar dicho bienestar: conocen el modelo de la economía, los valores de los parámetros, así como la naturaleza de las perturbaciones y su cuantía. 3.º Las autoridades económicas disponen de los instrumentos de política económica suficientes para conse guir los cambios deseados en las v ariables relevantes. En particular hay tantos instrumentos como objetivos (y, si no los hay, o si se dan costes de ajuste en los instrumentos, habrá un intercambio o trade-off entre ellos, que se puede introducir en la función objeti vo). 4.º El público reacciona pasi vamente ante los cambios en los v alores de los instrumentos, sin anticiparlos. Y si los agentes privados intentan esquivar los efectos de la política económica, su respuesta es conocida y prevista por las autoridades económicas. A partir de estos supuestos, el problema de la elaboración de la política económica en su versión tradicional es, hasta cierto punto, relativamente sencillo: se trata de determinar qué cambios deben introducir las autoridades económicas en los instrumentos a su disposición, de modo que se consigan en las variables objetivo aquellos valores que maximizan la función de bienestar social 39. Vid. Tinbergen, J.: Política Económica, Fondo de Cultura Económica, Méjico, 1961, pág. 38. Vid. Argandoña, A., Gámez, C., y Mochón, F.: Macroeconomía Avanzada I, McGraw-Hill, Madrid, 1996, pág. 188. 39 Vid. también en este sentido, para un mayor detalle, Argandoña, A.: Políticas macroeconómicas en los países industrializados, Fundación Argentaria, Madrid, 1996. 37 38
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II.
La revisión del enfoque tradicional de la política económica 40
Como acabamos de comprobar, la concepción tradicional de la política económica era muy optimista en cuanto a la capacidad que las autoridades tienen para alcanzar los objeti vos económicos perseguidos. De acuerdo con ella, si las autoridades no alcanzaban sus objetivos de política económica, se debía echar la culpa a las limitaciones del modelo empleado, a la omisión de v ariables relevantes, al insuficiente número de instrumentos o a las lagunas e xistentes en el conocimiento teórico. De ahí que, durante décadas, los economistas confiasen en la elaboración de modelos econométricos cada vez más complejos, en el a vance de los conocimientos teóricos y en la creación de restricciones que proporcionasen nuevos instrumentos 41. Sin embargo, este enfoque tradicional de la política económica, especialmente en su formulación cuantitativa 42, está sujeto, desde hace más de dos décadas, a un importante número de críticas, las cuales han acabado por limitar en gran medida su potencial de influencia 43. La crisis del enfoque cuantitati vo de la política económica se produjo como consecuencia, por un lado, del propio desarrollo teórico del análisis económico y , por otro, de la insatisfacción que producía la incapacidad de la propia política económica para hacer frente a los graves desajustes iniciados al principio de los setenta 44. Desde este segundo punto de vista, la política económica cuantitativa, fuertemente apoyada por la teoría keynesiana, era, básicamente, una política de manejo de la demanda, por lo que los modelos econométricos de aquellos años se mostraron especialmente inadecuados para reflejar los impactos procedentes de la oferta acaecidos entonces 45. Por lo que se ref iere al primero, es decir, a los principales desafíos teóricos que se le presentan a la política económica a partir de los años setenta (la estrecha relación entre la política y la economía, la existencia de incertidumbre, los retardos temporales o las e xpectativas racionales y la creciente interdependencia económica, entre otros), constituyen, sin duda, factores que limitan su eficacia y que las autoridades deben tener en cuenta a la hora de planificar sus actuaciones. Vamos a referirnos a ellos bre vemente a continuación, aunque de todos nos iremos ocupando con mayor detenimiento en capítulos posteriores de este texto46. En primer lugar, la interrelación económico-política sugiere la necesidad de un nue vo enfoque de la teoría de la política económica 47; enfoque que ponga de manif iesto no sólo 40 Una muestra de esa complejidad aparece reflejada en el tamaño de los modelos utilizados, que va desde el primer modelo de seis ecuaciones de Klein, hasta modelos como el de la Br ookings Institution que contiene entre 200-300 ecuaciones, según versiones, e incluso mayores. Véase en este sentido, Klein, L.: «Predicción y evaluación de políticas con modelos econométr icos de gran tamaño: estado del arte», Revista Española de Economía, primer semestre, 1981. 41 Vid. Argandoña, A., Gámez, C., y Mochón, F.: Macroeconomía..., op. cit., pág. 189. 42 Para un análisis crítico de la modelización económica véase, Mayer, T.: «The Dark Side of Economic Modelling», en Medema, S. G., y Samuels, W. J.: Foundations of Research in Economics: How Do Economists Do Economics?, Edward Elgar, 1996, págs. 163-174. 43 Vid. Arias, X. C.: La Formación de la Política Económica, Civitas, Madrid, 1996, pág. 62. 44 Vid. Río, C. del: Proyecto Docente, Universidad de Alcalá de Henares, Madrid, 1990, pág. 100. 45 Vid. Papeles de Economía Española , n.º 1, Madrid, 1979. 46 Por ejemplo, de las relaciones políticos y funcionar ios-economistas en el capítulo próximo; de la incertidumbre en el Cap. 4; de los retardos temporales en los dedicados a las políticas monetar ia y fiscal (9 y 10); de las expectativas racionales al estudiar las teorías inf lacionistas (Cap. 7). 47 Vid. Cuadrado, J. R. (coord.), Mancha, T., Villena, J. E., Casares, J., y González, M.: Introducción a la..., op. cit., Cap. 3.
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36MMPOLÍTICA ECONÓMICA cuál es la política económica óptima en abstracto, sino cuáles son las políticas económicas factibles en cada momento, en el marco de un sistema político determinado y un sistema económico concreto. Frente a la concepción del enfoque con vencional, en la que se acepta como punto de partida que la acción política atiende e xclusivamente a la búsqueda del bienestar colectivo, y que los intereses y opciones de los diversos actores no desempeñan papel alguno, lo que se plantea ho y es la necesidad de introducir los f actores propiamente políticos e institucionales como v ariables endógenas en las estructuras y los modelos político-económicos. En segundo lugar, un nuevo factor condicionante de la política económica es la incertidumbre en las relaciones entre los instrumentos y los objeti vos. Según el enfoque cuantitativo de la política económica, como ya vimos, cuando las autoridades económicas adoptan decisiones de política económica se basan en modelos macr oeconométricos. El problema surge cuando comprobamos que existen múltiples modelos que dan distintas respuestas respecto a los efectos de una misma medida de política económica48, dado que tienen diferentes estructuras, diferentes ecuaciones y diferentes v ariables49. La existencia de incertidumbre sobre los efectos de las medidas de política económica obliga, sin duda, a que las autoridades sean más prudentes a la hora de adoptar sus decisiones de política económica. Muy relacionado con el problema de la incertidumbre se encuentra, en tercer lugar, el de los retardos temporales y, fundamentalmente, su amplitud y su variabilidad. En efecto, los estudios empíricos realizados en este ámbito han mostrado que los retardos difieren en su amplitud entre distintos momentos del tiempo, entre países y entre políticas utilizadas; y, además, muestran una enorme v ariabilidad, lo cual condiciona nue vamente la ef icacia de las medidas de política económica planteadas. En cuarto lugar , a la política económica actual se le presenta con gran intensidad el problema de las expectativas. Para su adecuada modelización no basta, como se venía haciendo en los modelos sencillos tradicionales considerarlas exógenas o bien adoptar la modalidad de las expectativas adaptativas50. Frente a estos planteamientos, J. Muth51 elaboró una versión más e xtrema, la hipótesis de las e xpectativas racionales, que supone que los agentes económicos usan toda la información, teórica y empírica, relevante disponible a la hora de formar y re visar sus e xpectativas, de forma que aunque en estas predicciones pueden existir errores, para que sean racionales han de ser aleatorios, es decir, no pueden estar correlacionados con algo que pudo haberse conocido a tiempo 52. Pues bien, tener en cuenta las e xpectativas, aunque supongamos que no son del todo racionales, va a tener una fuerte incidencia sobre la política económica. Los efectos de ésta dependen no sólo de cómo afecta a las v ariables actuales sino también de cómo afecta a las expectativas futuras. Cuando tenemos en cuenta las expectativas y el comportamiento estratégico de los distintos agentes económicos, nos encontramos, además, con el problema de la «inconsisVid. Bryant, R., y otros: Empirical Macroeconomics for Interdependent Economies, Brookings Institution, Washington, 1988. 49 Vid. Blanchard, O.: Macroeconomics, op. cit., pág. 549. 50 Para conocer las principales críticas que se han e xpresado sobre esta v ersión de las e xpectativas, puede verse Fernández Díaz, A., Parejo, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de política económica , AC, Madrid, 1993, Cap. 7. 51 Vid. Muth, J.: «Rational expectations and the theory of price mo vements», Econometrica, n.º 29, 1961. 52 Vid. Fernández Díaz, A., Rodríguez Sáiz, L., Parejo, J. A., Calvo, A., y Galindo, M. A.: Política monetaria: su eficacia y enfoques alternativos , AC, Madrid, 1999. 48
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tencia temporal o dinámica» de las políticas óptimas 53. Este problema surge por el incentivo que e xiste a desviarse de la política anunciada una v ez que los otros agentes económicos conocen aquélla 54. Otra crítica importante a la política económica cuantitati va, y que también se deri va de la consideración de las e xpectativas racionales, es la denominada «crítica de Lucas» 55. Según Lucas, la creencia de que los modelos macroeconométricos son estructurales es falsa, ya que, cuando la política económica modif ica un instrumento, cambian también las expectativas de los agentes económicos y , por tanto, los parámetros estimados en el modelo también cambian. Pero no podemos olvidar que la estabilidad de esos parámetros es un prerrequisito y una condición de viabilidad para este núcleo de la política económica cuantitativa. Por último, la mayor integración a nivel mundial de los países también ha supuesto un cambio muy importante para la política económica nacional 56. En efecto, la teoría tradicional de la política económica fue elaborada bajo los supuestos, más o menos implícitos, de una economía nacional relativamente poco abierta al exterior, supuesto razonablemente realista en aquella época, pero que ha perdido gran parte de ese realismo y con tendencia del proceso a acentuarse. Y este proceso de internacionalización e interdependencia de las acti vidades económicas nacionales ha afectado, y seguirá afectando, a la eficiencia de los instrumentos de las políticas económicas nacionales, como también comprobaremos a lo largo de este manual 57.
53 Vid. Kydland, F., y Prescott, E. C.: «Rules rather than discretion: The inconsistency of optimal plans», Journal of Political Economy, 85, 1977. 54 Nos ocuparemos también, más adelante, de este problema, con referencia a su impacto sobre la política monetaria (Cap. 11). 55 Vid. Lucas, R. E.: «Econometric policy evaluation: A critique», en The Phillips Curve and Labor Markets, Carnegie-Rochester Conference Series on Public Polic y, 1, 1976. 56 Vid. Calvo, A., y Paúl, J.: «Interdependencia económica y política económica», Ponencia presentada a las II Jornadas de Política Económica, Valladolid, octubre, 1997 y «El nue vo enfoque de la política económica en un entorno global», Revista del IEE, n.º 4, 1999. 57 Para profundizar en esta revisión del enfoque tradicional de la política económica vid., entre otras muchas publicaciones, Vallés, J. (ed.), Economía Española, McGraw-Hill, Madrid, 1997; De la Dehesa, G.: Lecturas de política económica española, IEE, La Coruña, 1999; Argandoña, A.: «Los cambios recientes en el diseño y ejecución de las políticas económicas», Revista del IEE, n.º 4, 1999; Dixon, J. D.: Controversies in macroeconomic growth, trade and policy, Blackwell, 2000; Perkins, J. O. N.: The reform of macroeconomic policy: from stagflation to low or zer o inflation , MacMillan, Londres, 2000 y Sotelo, J.: Memoria sobr e concepto, método, programa y fuentes de Política Económica, Universidad San Pablo-CEU, Madrid, 2001.
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3.1. UNA VISIÓN RETROSPECTIVA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Si nos atenemos a la idea, generalmente admitida, de identificar los antecedentes de la política económica con el aumento gradual de la intervención del Estado en la actividad económica, habría que referirse en esta visión, en primer lugar, al cameralismo alemán y vienés, a través, fundamentalmente, de la obra de Justi, Jakob y Rau, en la segunda mitad del siglo XVIII y principios del XIX. Pero se podría intentar encontrar , en las di versas corrientes económicas, aquellos enfoques que supongan una aportación a nuestra disciplina. En el mercantilismo, por ejemplo, se daba un conjunto de normas y re glas para la acción, una lista de sugerencias y fórmulas prácticas que pudieran servir de guía a los gobernantes en el logro del bienestar material. En la e xplicación que los f isiócratas, a su v ez, tratan de dar de los obstáculos que se oponen a una orientación adecuada de la economía, podemos encontrar también una base alusiva a la política económica, aunque, ciertamente, muy débil y poco configurada. Respecto a la aportación y a la influencia en este terreno de los clásicos y de la escuela marginalista, el profesor Caf fé hace algunas consideraciones interesantes en su libro, ya clásico, de Política Económica1, intentando poner de relieve lo más significativo de la obra de estos economistas, desde el punto de vista de nuestra materia. 1
Caffé, F.: Politica Economica: sistematica e tecniche di analisi, Paolo Boringhieri, Turín, 1966.
39
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40MMPOLÍTICA ECONÓMICA En los economistas clásicos, la investigación científica se halla, como ya se apuntó, más cercana a la realidad, y es entendida como preparada para la acción. Como ha dicho Robbins2, en las teorías y análisis de los clásicos había siempre una meta que alcanzar, un objetivo general que perse guir, lo cual es propio de la política económica. Por supuesto, esta afirmación no posee el mismo alcance en cada uno de los autores, variando entre ellos de forma sensible. En Adam Smith, por ejemplo, puede encontrarse un planteamiento más realista, y es más fácil ver en sus obras y aportaciones una guía para la acción. En Da vid Ricardo, por el contrario, su mayor abstracción y mayor alejamiento de la realidad parecen tener poco que ver con lo que ho y entendemos por Política Económica. También pueden encontrarse en Malthus unos antecedentes claros sobre el análisis del ciclo, sobre la importancia de los hechos monetarios y de las tendencias inflacionistas y deflacionistas y su influencia sobre el ni vel de producción. Asimismo, su idea de «demanda efectiva» se anticipa en más de un siglo (116 años) a la trascendental aportación de Keynes. Por su tendencia metodológica, Malthus, como Smith, se halla más cercano al análisis y recomendaciones de política económica. Desde luego, tampoco John Stuart Mill abandonó del todo el mundo de lo real y el enfoque práctico en la economía. En este sentido af irmaba: «Para constituirse en ciencia, la economía política no puede limitarse a ser una colección de indicaciones y directrices para la práctica; pero, para evitar ser una ciencia carente de utilidad, debe estar preparada para servir de base a esas indicaciones para la práctica» 3. En la impresionante obra de Marx hay, por otro lado, mucho más de diagnosis que de terapéutica y prospectiva. Sin embargo, en la obra del Marx economista, aunque sea sólida y fundamentalmente teórica, podemos encontrar los principios orientadores de una determinada acción. Entendemos que su aportación fue tan decisi va que no cabe seccionarla siguiendo los cánones tradicionales de la distinción entre teoría y práctica. No obstante, y desde un punto de vista estrictamente metodológico, no parece encontrarse en sus obras claros exponentes de una política económica tal como ho y la concebimos. La llegada de la re volución marginalista y del análisis subjeti vo en economía, con su atmósfera, a la v ez rigurosa y vi vificadora, proporcionó a la teoría de la política económica un conjunto de importantes instrumentos de análisis. Refiriéndose a la interv ención pública, Marshall la admite en base a la crítica inter na de los resultados últimos de un estado de equilibrio concurrencial. Henry Sidgwick, a su vez, reconoce la necesidad de una acción pública para corre gir los posibles conflictos entre intereses privados y sociales. Walras, por su parte, considera que hay que estudiar a fondo cuál es el mecanismo económico, para saber así hasta qué punto funciona automáticamente y dónde hay que ayudarlo. En pocas palabras, en la corriente mar ginalista se consideraba la posibilidad de que, en determinadas circunstancias, la intervención del Estado podía pro vocar en el sistema económico resultados más ventajosos que los que se obtienen con el actuar espontáneo de las fuerzas del mercado. Pero, ciertamente, a esto se reducía todo, y, de hecho, no puede hablarse, en ningún caso, de verdaderos antecedentes de política económica, salvo en el caso del cameralismo. Y esto tenía que ser forzosamente así dadas las implicaciones del liberalismo econó-
2
Robbins, L.: La teoria della politica economica nella economia politica c lassica inglese, UTET, Turín,
1956. 3
Mill, J. S.: Essay on Some Unsettled Questions of P olitical Economy, 1844.
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mico como doctrina reinante y como consecuencia de sus fundamentos metafísicos, entre los cuales figuraba la concepción neutral y aséptica del Estado 4.
3.2. EL IMPACTO DE LA REVOLUCIÓN KEYNESIANA Como es bien conocido, la monumental obra de Keynes: La teoría general del empleo, el interés y el dinero, publicada en 1936, supuso un cambio radical en una parte importante de las ideas económicas prevalentes en su época, en las que el propio Keynes se había formado a través de las enseñanzas de sus maestros en Cambridge. Nuestra intención, en este epígrafe, es poner de relieve la influencia y el impacto que ha ejercido la teoría de Keynes en la política económica. Se impone para ello una síntesis, aunque sea muy breve, del pensamiento keynesiano, tomando como base de referencia la General Theory. En este sentido podríamos resumir , así, las ideas o principios fundamentales de la teoría de K eynes5: 1.
2.
3.
4. 5.
Se trata de una teoría general. A este respecto, nuestra opinión, en realidad como la de Perroux, Marchal, Hicks y Kalecki, es que la teoría keynesiana no es, en verdad, una teoría general. Pero tampoco falta razón al decir que es general, porque se ocupa de todos los niveles de empleo, en contraste con la teoría clásica, que se ocupa tan sólo del empleo total; porque explica tanto la inflación como el paro, al depender ambos, fundamentalmente, de la demanda efecti va; porque el v olumen del empleo y la producción se refieren al sistema económico considerado en su conjunto (volumen de empleo total, oferta total, producción total, renta nacional, etc.). Se trata de la teoría de una economía monetaria. En la teoría k eynesiana, el dinero desempeña tres funciones: como medio de cambio, como unidad de cuenta y como acumulador de valor. Esta última función es para Keynes la más importante, y se puede realizar, a su vez, de tres formas distintas: atesorando dinero, prestándolo o invirtiéndolo en algún bien de capital. Por prestar el dinero se percibe un interés y por invertirlo se obtiene un beneficio. ¿Por qué, entonces, se atesora? Se atesora, dice Keynes, por la incertidumbre e xistente en la actividad económica. El interés como premio por no atesorar dinero. Ya no se concibe el interés como una recompensa por posponer el consumo, sino como un premio a la cesión de liquidez. El tipo de interés está en función del deseo de atesorar o, en terminología keynesiana, de la preferencia por la liquidez. La inversión se considera el f actor determinante del empleo, como se deduce del principio de la demanda efecti va que ahora comentaremos. La irracionalidad psicológica actúa en el esquema k eynesiano como un f actor de inestabilidad.
Pero el principio fundamental de la Teoría General de K eynes es, sin duda alguna, el de la «demanda efecti va», ya mencionado. P artiendo de las funciones de demanda total, 4 Sobre este punto, véase Watson, D. A.: Política Económica, Gredos, Madrid, 1965. Véase también John, W. A.: Fundamentos teóricos de la Política Económica, El Ateneo, Buenos Aires, 1961. 5 Keynes, J. M.: The General Theory of Employment, Interest and Money, MacMillan, Londres, 1961. Dillard, D.: La Teoría Económica de John Maynard Keynes, Aguilar, Madrid, 1966.
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42MMPOLÍTICA ECONÓMICA D = f(N), y de oferta total, Z = f(N), el punto de intersección, E, de ambas funciones determina el nivel de empleo. Dado que cuando aumenta la renta de una comunidad el consumo aumenta en una proporción menor, para que haya una demanda suficiente para mantener un aumento en el empleo tiene que darse un aumento en la in versión real igual a la diferencia entre la renta y la demanda de consumo procedente de esa renta. En otras palabras, lo que viene a decir el principio de la demanda efecti va es que el empleo no puede aumentar a no ser que au mente la inversión6. Todas estas ideas y principios fundamentales de la Teoría General pueden esquematizarse de la forma siguiente: 1. Y = f(N )
La renta es función del v olumen de empleo total.
2. C = j(Y )
El gasto para consumo depende del ni vel de la renta.
3. N = y(D)
El empleo total depende de la demanda efecti va total.
4. D = D1 + D2 = C + I
La demanda total se compone de gasto para consumo y gasto para inversión.
5. D = Z; como D2 = D – D 1, D2 = Z – D1
En equilibrio, la demanda total es igual a la oferta total, y la oferta total e xcede a la demanda para el consumo en la cuantía de la demanda para in versión.
6. N = j(Z, ∆C/∆Y, I)
El volumen de empleo depende de la función de oferta, de la propensión marginal a consumir y del volumen de la inversión.
7. Z y ∆C/∆Y
Al ser relati vamente constantes, las fluctuaciones del empleo dependen fundamentalmente de la in versión.
8. I = F(i, rm)
El volumen de in versión depende del tipo de interés y de la eficacia marginal del capital.
9. rm = j(b, k)
La eficacia marginal, a su vez, depende de las expectativas de los empresarios y del coste de reposición del capital.
10. i = y(M, L)
El tipo de interés viene dado por la cantidad de dinero y por la preferencia de liquidez.
Tras este sucinto repaso de la Teoría General, habría que pre guntarse cuál es su influencia en la Política Económica. Esta influencia puede analizarse desde el punto de vista de los «objetivos» y desde el punto de vista de los «instrumentos». En cuanto a los objeti vos se ref iere, Keynes destronó la teoría clásica de los precios, para situar en su lugar la teoría del empleo, atacó la ley de Say, situó a la demanda agregada como objeti vo intermedio de la política económica y , como ha dicho Lekachman, «otorgó al paro in voluntario licencia teórica para e xistir»7. La política económica k eynesiana fue, en esencia, y como ya apuntamos anteriormente, una política económica de la 6 7
Dillard, D.: op. cit. Lekachman, R.: prólogo al libro Crítica de la Economía clásica , Ariel.
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depresión, aunque su influencia desbordó el marco limitado de aquellas circunstancias específicas. Desde el punto de vista de los «instrumentos» y de las «técnicas», hay que destacar, en primer lugar, la importancia y el énf asis dados al enfoque macroeconómico. No entramos ahora en el tema de la mayor o menor originalidad de K eynes y su deuda con las escuelas de Cambridge y de Estocolmo. Aunque otros economistas, antes que Keynes, hablaron de la función de consumo, de las propensiones marginales, del nivel de empleo y de otros conceptos, lo cierto es que fue él quien les dio vida dentro de una teoría coherente del nivel de la renta y del empleo 8. La propensión mar ginal al consumo, la preferencia por la liquidez y la ef icacia marginal del capital fueron, sin duda, conceptos operativamente nuevos que han enriquecido el acervo analítico-instrumental de la política económica. Las v ariables económicas agregadas que integran el cuadro macroeconómico son «variables keynesianas» y, sobre ellas, empleando la metodología de la Contabilidad Nacional, se ha montado la política económica que hoy conocemos y manejamos. Por último, desde la perspectiva, también de los instrumentos, señalemos que la obra de Keynes concede un papel básico a la política f iscal en el conjunto de las políticas económicas como medio fundamental de combatir el paro involuntario provocado por una insuficiente demanda agregada. Como veremos con mayor detalle al ocuparnos de la teoría keynesiana respecto al desempleo, en el Capítulo 6, su planteamiento supuso en este ámbito un duro ataque a los principios de la hacienda pública clásica y una f ilosofía económica intervencionista (que también chocaba con la liberal, hasta entonces ortodoxa) que dio paso al desarrollo de la política económica.
3.3. HACIA UNA TEORÍA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA 3.3.1. Las aportaciones pioneras de las escuelas alemana e italiana Fueron los economistas alemanes e italianos 9 los que, sin lugar a dudas, dieron los primeros pasos en pro de una autonomía didáctica de la política económica, separándola de la enseñanza de la economía política. En la etapa originaria del pensamiento económico alemán nos encontramos con los nombres señeros de K. H. Rau y de Adolf Weber, a los que siguieron, entre otros, Max Weber, Mises y Morgenstern10. Pero, dentro de la corriente alemana, ya en su f ase de posguerra, es preciso destacar los nombres de Johr, Putz y Seraphim, muy especialmente de los dos últimos 11. 8 Reder, M.: «Aspectos en que K eynes fue realmente distinto», American Economic Re view, mayo, 1946. Sobre este tema, véanse los artículos de H. G. Johnson, B. Ohlin y J. Williams, publicados en el ya citado libro Crítica de la Economía clásica. 9 También economistas franceses, como A. Marchal y H. Me ynaud, se ocuparon de los fundamentos teóricos y de los problemas de la política económica, pero sin constituir, a nuestro juicio, una escuela o corriente de pensamiento definida en torno a esta materia. 10 Seraphim, H. J.: Theorie der Allgemeinen Volkswirschaftspolitik, Gottingen, 1955. Versión española en El Ateneo, Buenos Aires, 1961. 11 John, W. A.: Theoretische Grundlagen der Wirtschaftspolitik, St. Gall, 1943. Versión española en El Ateneo, 1958. Putz, Th.: Theorie der Allgemeinen Volkswirtschaftspolitik und Wirtschaftslenkung, Viena, 1948.
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44MMPOLÍTICA ECONÓMICA El propósito principal de una teoría de la política económica consiste, en opinión de Seraphim, en «una investigación sistemática de los elementos y factores que determinan y representan el proceder político-económico: agentes, fines y medios de la política económica» 12. En política económica, contrariamente a lo que sucede en la teoría económica, dice Seraphim, no se parte de algo determinado, sino que se trata de lograr un fin, «... y no se investigan las causas en las que se basa lo determinado, sino los medios que deben utilizarse para obtener los f ines propuestos. Tal enfoque se llama teleológico» 13. Pero, aunque se admita la relación teoría económica-política económica, la segunda no siempre encuentra un respaldo o fundamento suficiente en la primera, debido, en gran parte, a que la teoría económica «es hija de la f orma liberal individualista de la vida económica»14 y, por tanto, no contempla parcelas y problemas de gran rele vancia en los momentos actuales. Este intento de Seraphim de encontrar la cimentación teórica de una política económica general constituye un hecho sobresaliente dentro de la corriente alemana, suponiendo, sin duda, una investigación fundamental en la literatura económica. Además de los problemas apuntados, preocupa a la corriente alemana el conocimiento y el análisis de la esencia del objeto, así como el método aplicable que posibilite la unidad de la teoría y política económicas. Por último, la atención también recae sobre el papel trascendental de los juicios de valor en la política económica. Ya en el capítulo anterior, al hablar de la distinción entre economía positiva y economía normati va, nos referimos a la postura de Max Weber, quien, junto a Sombart, se pronunció contra la introducción de los juicios de v alor en la economía política. La teoría de la política económica debe no poco, también, por otra parte, a la clarividencia y profundidad de un grupo de economistas italianos, entre los que encontramos los nombres de Gustavo del Vecchio, Corrado Gini y Giuseppe P alomba15. La aportación de Gusta vo del Vecchio puede considerarse como uno de los intentos más serios e importantes de dar base teórica a la política económica. P ara él, la política económica es, ante todo, «el anillo necesario para pasar de la teoría económica a la acción práctica... medio y puente para pasar de la teoría a la práctica» 16. Del Vecchio comienza por delimitar una serie de principios básicos para lle gar a su concepción de la teoría de la política económica. Así, por ejemplo, considera como esencialmente dinámicos los fenómenos de la política económica, siendo sus problemas interdependientes entre sí e interdependientes con todos los problemas políticos. Refiriéndose ya a la teoría de la política económica, resume sus f ines últimos en los dos siguientes: 1.º Lograr el producto nacional máximo. 2.º Disminuir cuanto sea posible la intervención del Estado; en def initiva, alcanzar el máximo producto nacional al mínimo coste nacional. 12 13 14 15
Seraphim, H. J.: op. cit., pág. XV (prefacio). Seraphim, H. J.: op. cit., pág. 6. Seraphim, H. J.: op. cit., pág. 11. Del Vecchio, G.: «I principi della politica economica», Economía, año IV, n.os 9-10, septiembre-octubre,
1926. — Politica Economica, Padova, Cedam, 1937. Gini, C.: «Le basi teoriche della politica economica», Economía, año IV, febrero, 1926 (introducción al curso de Política y Estadística Económica en la F acultad de Ciencias Políticas de Roma). Palomba, G.: «Sulla natura e sul contenuto della politica economica», Rivista di P olitica Economica , noviembre, 1947. 16 Del Vecchio, G.: Politica Economica, op. cit.
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Quizá el segundo de los fines pueda resultar un tanto oscuro e incluso contradictorio, si admitimos el consenso e xistente de que la política económica sur ge y progresa de forma paralela a una mayor intervención del Estado en la actividad económica. Pero Del Vecchio lo aclara al afirmar que «la teoría de la política económica estudia los fenómenos de la actividad interventora y modificadora del Estado en el campo económico», y que es la existencia de esta realidad estatal y de su acción interv entora la que caracteriza los fenómenos de la política económica. Corrado Gini, por su parte, define la política económica como «la acción del Estado y de los entes públicos dirigida a obstaculizar o impedir, en nombre de los intereses colectivos, o viceversa, a favorecer o imponer o asumir directamente actividades económicas consideradas como perfectamente lícitas por el derecho preexistente y la moral profesional»17. Aunque es cierto que la aportación de Gini no representa una auténtica construcción de la teoría de la política económica, pues carece de un análisis sistemático de los sujetos de la política económica, de sus fines y de su interdependencia, hay que reconocer que tiene el mérito de haber sostenido firmemente la necesidad de elaborar una teoría de la política económica distinta y autónoma respecto a la economía política, con un campo suyo y específico de competencia. Para terminar este breve resumen de la escuela o corriente italiana, debemos mencionar a Giuseppe Palomba, para quien la política económica resulta «el baricentro de aquellas fuerzas que operan en la sociedad y a las cuales, espontáneamente, la sociedad misma se v e obligada o impulsada a adaptarse» 18. En este sentido, la política económica se mueve en torno a los parámetros de las relaciones que determinan el equilibrio económico y su dinámica. Las dos consecuencias más importantes que de ello se e xtraen son: primera, que la ciencia de la política económica debe valerse de las concepciones del equilibrio económico general, y no de los esquemas de los equilibr ios parciales, y, segunda, que debe sustituir, en el análisis, el planteamiento mieroestructural por el macroscópico, dado que la acción política no contempla los sujetos simples, sino tipos amplios de operadores.
3.3.2. El enfoque cuantitativo posterior: consideraciones generales Posteriormente se produce una extensión geográfica en la consideración de la política económica como disciplina autónoma; es por parte de los economistas ingleses, entre los que se había mantenido una tradición contraria, por los que empieza a plantearse el problema de analizar los fundamentos teóricos de la política económica independiente de los principios de la economía política. Quizá el primero en romper la tradición es Lionel Robbins, al estudiar, en su Teoría de la Política Económica, los aspectos básicos de la concepción, entre los economistas clásicos ingleses, de los f ines de la política económica, de la función económica del Estado o del sistema general de or ganización o marco de la acti vidad económica. Para Robbins, la teoría de la política económica es «el cuerpo general de principios de la acción o inacción gubernamental, la Agenda o nonagenda del Estado, como los llamó Bentham» 19. Gini, C.: «Lezione di politica e statistica economica», op. cit. Palomba, G.: «Sulla natura e sul contenuto della politica economica», op. cit. 19 Robbins, L.: Teoría de la Política Económica, Rialp, Madrid, 1966, traducción de la edición de 1961 de la MacMillan con el título The Theory of Economic Policy. 17 18
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46MMPOLÍTICA ECONÓMICA Más próximo a nosotros, G. K. Sha w, en su obra ya citada An Introduction to the Theory of Macro-Economic Policy, se muestra, asimismo, partidario de una separación entre la teoría y la política macroeconómicas, pues en tanto que la primera «es la formulación de relaciones funcionales de comportamiento económico global y la especif icación de tales relaciones de forma que lle ve por sí a su v erificación o aceptación empíricas», la segunda, que es «su contrapartida normati va», «intenta valorar el comportamiento de la economía en su conjunto y b uscar las formas en que puede mejorarse su actuación global». Es decir, la política abandona el campo «de la mera e xplicación para sugerir medidas con el fin de alterar el estado e xistentes de las cosas». Por parte de las escuelas sueca y holandesa, se presenta, por otro lado, a partir de las contribuciones de Ragnar Frisch y Jan Tinbergen, una aportación sistemática a la consideración de una teoría de la política económica desde una per spectiva cuantitativa, con lo que nuestra disciplina alcanza altas cotas de fundamentación científ ica y de construcción racional. Con base en la utilización de los denominados modelos de decisión20, ambos economistas marcan la pauta del inicio de un proceso de contrib ución analítica al estudio de la política económica que, enriqueciéndose con sucesivas aportaciones, nos conduce a una situación de progresivo perfeccionamiento de técnicas aplicables en la toma de decisiones político-económicas. Una de las aportaciones más destacables a la construcción de una teoría de la política económica, desde el punto de vista cuantitativo, es la obra de los profesores Fox, Sengupta y Thorbecke. Para ellos, «la teoría de la política económica se preocupa del análisis de situaciones de decisión y problemas políticos, utilizando aquella parte de la teoría económica general que puede ser cuantitati vamente aplicada a datos económicos en algún sentido operacional» 21. La base se encuentra, pues, en la utilización de las proposiciones básicas de la teoría económica. Sin embar go, hay una diferencia fundamental en el enfoque metodológico de la política económica frente a la teoría económica. Como Tinbergen ha señalado, «la teoría económica convencional acepta los valores de las variables instrumentales como datos y analiza sus efectos económicos, mientras que la teoría de la política económica (por lo menos en un modelo de objeti vos fijos) acepta que los valores deseados de las v ariables objeti vo son datos y calcula el conjunto de los v alores de las variables instrumentales que se requieren para alcanzar el objeti vo (dato) fijado»22. Así pues, el paso de un modelo de teoría económica a un modelo de decisión (propio de la teoría de la política económica) supone la conversión de variables exógenas del modelo positivo en variables incógnita, que son las variables de acción o instrumentos, en tanto que algunas de las v ariables endógenas del modelo teórico pasan a con vertirse en objetivos, tomadas como datos en el problema de política económica23. La diferencia está en que en el modelo de teoría económica no es necesario especif icar la función de preferen-
Para Figueroa, el modelo de decisión constituye el procedimiento de determinar los valores que habrá que dar a las variables de acción con objeto de obtener los mejores resultados posibles. Vid. De Figueroa, E.: Curso de Política Económica, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1969, pág. 144. 21 Fox, K. A., Sengupta, J. K. y Thorbecke, E.: La teoría de la política económica cuantitativa, Oikos, Barcelona, 1979, pág. 21. 22 Tinbergen, J.: On the Theory of Economic P olicy, North Holland Publishing Co., Amsterdam, 1952. La cita está tomada de F ox, Sengupta y Thorbecke: op. cit., pág. 22. 23 Para Malinvaud, las variables endógenas representan el objeto que se tr ata de e xplicar y «se consideran determinadas por el fenómeno que e xpresa el modelo». Las e xógenas se suponen ya e xplicadas e «intervienen en las relaciones establecidas, pero se consideran determinadas independientemente». Vid. Malinvaud, E.: Métodos estadísticos de la Econometría , Ariel, Barcelona, 1967, pág. 62. 20
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cia del policy-maker, tanto respecto a los objeti vos a lograr como respecto a las v ariables elegidas como parámetros de acción política 24. Pero la acción de la política económica no debe limitarse al proceso de señalamiento de objetivos y obtención de instrumentos a través de una función de preferencia, sino que ha de ocuparse de problemas de más amplio alcance, que se presentan no sólo en el momento de tomar la decisión inicial, sino a lo largo de un proceso continuo en el que debe asegurarse el seguimiento de una política óptima, usando para ello las más modernas técnicas aplicadas por la teoría de la política económica, tales como la teoría de la decisión estadística en ambiente de incertidumbre o la teoría del control. De estos temas nos ocuparemos en el próximo capítulo al analizar las sucesi vas aportaciones metodológicas a la Teoría de la Política Económica Cuantitati va, pero antes es preciso hacer una advertencia: En efecto, hemos señalado que la forma normal de proceder en política económica consiste en pasar del modelo descriptivo, construido sobre la base de la teoría económica, al modelo de decisión, en el que se especif ica la función de preferencia (objeti vos e instrumentos). Sin embargo, con frecuencia existe una gran dif icultad para disponer de teorías aplicables que permitan este paso del campo positi vo al normativo, y esto sugiere la utilización de una nue va metodología inte grada, con base en los modelos, en los que no se trata de establecer una nueva teoría ni de confirmar otra existente, sino simplemente de llegar, de forma progresiva y científica, a la determinación de una regla o principio de racionalidad para la acción práctica político-económica. Esta nue va metodología, propuesta por Camilo Dagum, puede contribuir poderosamente a la determinación de políticas económicas de mayor grado de ef icacia 25. De ella nos ocuparemos en el Epígrafe 3.7, pero antes es con veniente profundizar en el concepto y características de los modelos en economía, en general, y en política económica, en particular, lo que haremos en el Apartado 3.6, tras dedicar los dos próximos a otras aportaciones relevantes históricamente en el ámbito de la política económica, la economía del bienestar y la «Public Choice».
3.4. LA ECONOMÍA DEL BIENESTAR Y LA POLÍTICA ECONÓMICA El intento más destacado de superar la contro versia positivo-normativa que ha tenido lugar en el seno de la corriente principal de la economía es el representado por la Economía del Bienestar. Dicha corriente tiene su origen en las aportaciones de los economistas neoclásicos Marshall y Pigou26. Lo que perseguían estos economistas es hacer lo más neutral, objetiva y científica posible la economía normativa. Para ello lo que proponían era subsumir todo el conjunto de juicios de v alor de los economistas (acerca de lo que deben ser los objetivos de la política económica) en un juicio de v alor único o supremo, en el que todos estarían de acuerdo. Éste sería la maximización del bienestar económico o material. 24 En el próximo capítulo, cuando nos ocupemos con detenimiento suf iciente de estos análisis y técnicas cuantitativas de la política económica, comprenderemos mucho mejor lo que ahora, en términos mucho más generales, estamos exponiendo. 25 Recuérdese, no obstante lo ya expuesto, para acabar el capítulo anterior respecto a la re visión de este enfoque cuantitativo tradicional de la política económica. 26 Vid. Marshall, A.: Principles of economics, MacMillan, Londres, 1890 (8.ª ed., 1920); y Pigou, A. C.: The Economics of Welfare, MacMillan, Londres, 1920.
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48MMPOLÍTICA ECONÓMICA De esta forma la definición de la política económica se lle varía a cabo de una forma neutral: la función objetivo de la autoridad económica sería la maximización del bienestar y , por tanto, tan sólo se justificarían las acciones de política económica que contr ibuyesen a incrementar el bienestar de la sociedad. Además, en este conte xto, el economista jugaría el papel de técnico que trata de diseñar la combinación de instrumentos de política económica más eficiente para el logro de ese objeti vo. No obstante este esquema se puede precisar un poco más. Dentro de este campo de análisis se considera que la mejora del bienestar económico se puede conse guir a tra vés de dos vías: mejorando la eficiencia en la asignación de recursos y mejorando la equidad en la distribución de la renta. El primero de estos objeti vos (la maximización de la ef iciencia) no presenta problemas en cuanto a su aceptación entre los economistas 27. En efecto, en este caso se dispone de la economía del bienestar par etiana (y sus deri vaciones a tra vés del criterio de compensación potencial de Kaldor-Hicks-Scitovski), la cual se centra exclusivamente en el logro de la eficiencia económica (óptimo económico). El juicio de v alor asumido como definición de «asignación ef iciente» es el de óptimo par etiano, entendido como aquella situación (o asignación) en la que no es posible mejor ar la utilidad o bienestar de al menos un individuo sin empeor ar la de ningún otr o. Los mercados competiti vos (competencia perfecta), poseen la propiedad de generar , bajo ciertas circunstancias, y de una manera descentralizada, asignaciones de recursos eficientes, es decir, óptimas en el sentido de Pareto. Estas circunstancias o requerimientos son recogidos con detalle en el denominado primer teorema de la economía del bienestar 28: En ausencia de e xternalidades, bienes públicos, rendimientos crecientes e imperfecciones o costes de información , el mecanismo de pr ecios competitivos g enera asignaciones de recursos eficientes en el sentido de P areto.
Como se puede observar, la eficiencia económica u optimalidad paretiana se alcanzará tan sólo bajo condiciones muy restricti vas. La presencia de cualquiera de estos fenómenos, denominados fallos del mercado o, más específicamente, fallos en la asignación , conducirá a una asignación subóptima, en la que, por tanto, existirán posibilidades de mejorar el bienestar. Desde comienzos de siglo, la identificación de fallos en la asignación ha v enido siendo parte fundamental de la justificación teórica de la intervención del gobierno en la economía. En efecto, la localización de un fallo del mercado implica que existen oportunidades de mejoras paretianas 29, y si el gobierno fuese capaz de corre gir (sin costes o con un coste despreciable) dicho fallo del mercado, ello permitiría que la economía se trasladase desde una situación subóptima a una situación óptima; es decir aumentaría el bienestar . 27 En cuanto al objeti vo de equidad, véase el Capítulo 9 del libro, y, en concreto, el Epígrafe 9.3.1 correspondiente a la posición utilitarista de Marshall y Pigou. 28 El segundo teorema de la economía del bienestar establece que cualquier asignación de r ecursos óptima en el sentido de P areto, que sea f actible en la economía (que esté situada sobr e la «curva de contrato»), puede obtenerse mediante el mecanismo de pr ecios competitivos, siempre que la dotación inicial de r ecursos se redistribuya adecuadamente entre los agentes. 29 Se define mejora paretiana a la situación en la que una reasignación de recursos permite que mejoren algunas personas sin que ninguna otr a empeore, y esto sólo es posible si la economía se encuentr a en una situación subóptima, es decir, si quedan oportunidades de mejora sin apro vechar. Una vez alcanzado el óptimo paretiano ya no es posible reasignar los recursos de forma que algunas personas mejoren sin que ninguna otra empeore. Esto es, el óptimo paretiano conlleva la imposibilidad de realizar mejoras paretianas.
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Centrando brevemente la atención en dichos fallos en la asignación, se puede destacar lo siguiente: — Los bienes públicos se caracterizan por ser bienes no ri vales en su uso y no e xcluibles mediante el mecanismo de precios 30. Para la pro visión óptima de bienes públicos existe teóricamente la denominada «solución de Lindhal», que consistiría en que cada individuo contribuyese al pago del bien público de acuerdo con la utilidad que éste le reportase en el mar gen (es decir, a cada individuo se le car garía un precio por unidad del bien público igual a su benef icio marginal o disposición a pagar para el nivel realmente proporcionado). Sin embargo esta solución es imposible de aplicar: los individuos, como agentes racionales que son, no tendrían incentivos a re velar sus v erdaderas preferencias por el bien público 31, y ello conduciría a una asignación subóptima (insuf iciente en este caso) de este tipo de bienes. Ello puede justificar la intervención de un tercer tipo de unidad económica, el sector público, dotado de la capacidad coactiva necesaria para obtener la financiación necesaria para la pro visión de dichos bienes. — En el modelo básico de equilibrio general las interacciones entre los agentes solamente se manifiestan a través de sus efectos sobre los precios. Cuando las acciones de un agente afectan al entorno de otro por cualquier vía distinta, se dice que existe una externalidad (que puede ser positi va o ne gativa). Por esta razón es habitual aducir que el elemento caracterizador más importante de una externalidad es la inexistencia de un mercado para dicho efecto e xterno. Al definir las e xternalidades como los efectos carentes de precio de las acti vidades de unos agentes sobre otros, no se especifica el tipo de parte implicada, pudiendo ser ésta un consumidor, una empresa, etc. En relación con esto se puede efectuar una taxonomía de acuerdo con el tipo de actividad que produce la externalidad y el tipo de agente que resulta afectado: externalidades de productor a productor , de productor a consumidor, de consumidor a consumidor, etc.32. Es claro, como se comentaba anteriormente, que en presencia de efectos externos no se produce una asignación eficiente de recursos, lo que se debe al hecho de que las señales que reciben los agentes de los mercados (los precios) no recogen todos los f actores que actúan o se derivan de las actividades de producción o de consumo. En la mayoría de economías, Los bienes rivales en su uso (por ejemplo, una manzana) son aquellos cuyo consumo por parte de una persona impide su consumo simultáneo por parte de otra (si el indi viduo A se come la manzana el indi viduo B no se la puede comer). Los bienes e xcluibles mediante el mecanismo de pr ecios son aquellos en los que es posib le que la persona que paga por ellos e xcluya de su uso a las demás (el indi viduo A compra la manzana y e xcluye de su consumición a los demás; por lo tanto, las manzanas son bienes excluibles). Por el contrario, los bienes no rivales en su uso (por ejemplo, un parque público) son aquellos cuyo consumo por parte de una persona no impide su consumo simultáneo por parte de otras (por ejemplo, el disfrute de un paseo por el parque del paseante A no impide que el paseante B lo haga al mismo tiempo). Los bienes no rivales en su uso suelen ser difícilmente excluibles mediante el mecanismo de pr ecios; en el caso de que sea totalmente imposib le su exclusión se tratará de un bien público. 31 Pues existiría un problema de conductas de polizón (free rider), ya que cada individuo tendría incentivos a revelar una preferencia por el bien público muy inferior a la que éste realmente le proporciona, ya que de esa forma contribuiría muy poco a su f inanciación (pagaría menos impuestos) y , como se trata de un bien no ri val, podría consumir de él lo mismo que los demás. 32 Tampoco hay que olvidar el nexo que existe entre las externalidades y los bienes públicos. Así, por ejemplo, un caso típico de e xternalidad positiva, como sería aquella que se der iva de la difusión tecnológ ica (la empresa que invierte en I+D no se puede a propiar plenamente del fruto de sus inversiones), se relaciona asimismo con la teoría de los bienes públicos, puesto que los conocimientos técnicos poseen la pr opiedad de ser no ri vales en su uso (y normalmente son tan sólo parcialmente e xcluibles). 30
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50MMPOLÍTICA ECONÓMICA el objetivo de corregir o «internalizar» los más di versos efectos externos ha servido, desde las primeras décadas de este siglo, de justificación para el desarrollo de una amplia política de regulación de diversos sectores, y de establecimiento de gravámenes o sub venciones de determinadas acti vidades económicas (solución «piguviana»)33. — Otro fallo del mercado tradicionalmente considerado, el monopolio natural, es el que hace referencia a características técnicas de determinados sectores que impiden que se pueda desarrollar en ellos la competencia; o, de modo equivalente, ramas de actividad económica donde, como consecuencia de la e xistencia de rendimientos crecientes de escala (economías de escala) en relación al tamaño del mercado, resulta una curv a de costes medios decrecientes (en relación al tamaño del mercado); lo que, de un lado, impide la fijación de precios según el coste marginal sin obtener pérdidas; y , de otro, implica que la producción se realizará más eficientemente por una única empresa (por un monopolio). Como es sabido, este argumento dio pie, sobre todo con posterioridad a la Se gunda Guerra Mundial, a una extensa intervención estatal en sectores como energía, telecomunicaciones, servicios postales, transportes aéreos y ferroviarios, así como en otros muchos de dudosa adscripción al concepto de monopolio natural, mediante políticas, bien de producción directa mediante monopolios públicos, bien mediante la regulación estatal de monopolios (o cárteles) pri vados34. — Finalmente, un tipo de f allo de mercado que viene mereciendo una especial atención en la actualidad por parte de la literatura teórica, es el referido a la existencia en numerosos casos de información incompleta y asimétrica (recuérdese que este rasgo viola las condiciones de optimalidad paretiana). Así, de la mano de autores como Arrow, Stiglitz, Mirrlees, Vickrey o Akerlof 35, los problemas de riesgo mo33 La crítica más contundente a la solución de Pigou y al tipo de política económica correspondiente, ha venido de la mano del muy influyente trabajo de Coase (vid. Coase, R. H.: «The Problem of Social cost», The Journal of Law and Economisc, 3, 1960, págs. 1-44). Recuérdese que la «solución de Coase» consiste en asignar derechos de propiedad sobre la e xternalidad correspondiente, de forma que, en ausencia de costes de tr ansacción, la negociación entre las partes afectadas conducirá a una asignación óptima, independientemente de cual de ellas detente los derechos. La tesis de Coase (teorema de Coase) no siempre ha sido bien interpretada. La principal y obvia objeción que este autor r ecibió fue la de que es absolutamente irreal el supuesto de que la ne gociación se lleve a cabo sin costes (costes de tr ansacción). Coase está perf ectamente de acuerdo con esta idea en su ar tículo original, y precisamente lo que hace es generalizar el enfoque de los costes de transacción para cualquier ámbito de actividad económica, incluida el tipo de política inter vencionista à la Pigou ; es decir, la eficacia de las medidas reguladoras y en materia de gravámenes y subvenciones presupone un universo en donde no existen costes de transacción en términos de def inición y ejecución de las políticas económicas cor respondientes. 34 En la actualidad resulta cada vez más complicado encontrar algún caso de monopolio natural «puro». Los cambios tecnológicos y en las formas organizativas han acabado en muchos casos con el rasgo de monopolio natural de muchos de estos sectores. Asimismo, algunos de los nue vos desarrollos en el área de la Economía Industrial muestran cómo no existe una relación directa y mecánica entre competencia y número de empresas; por ejemplo, la teoría de los mercados accesibles de Baumol, Panzar y Willig, demuestra que, bajo determinadas condiciones (vid. Baumol, W. J.: «Contestable Markets: An Uprising in the Theory of Industry Structure», American Economics Review, 72, 1982, págs. 1-15), la competencia potencial conlleva que incluso en sectores compuestos por una sola empresa, ésta tiene incenti vos para comportarse de forma similar a las empresas de los mercados perfectamente competitivos. Estos aspectos (además de los que se citarán más adelante en relación con los fallos del sector público) son los que a portan fundamentos teóricos al auge actual de las políticas pr ivatizadoras y «desreguladoras». 35 Arrow, K. L.: «Uncertainty and Welfare Economics of Medical Care», American Economic Re view, 53, 1963, págs. 941-969; Stiglitz, J. E.: «Incentives and Risk Sharing in Sharecropping», Review of Economic Studies, 41, n.º 2, 1974, págs. 219-255; Mirrlees, J. A.: «Notes on Welfare Economics, Information and Uncertainty», en Balch, M., MacFadden, D., y Wu, S. (eds.), Essay in Equilibrium Behavior, North-Holland, Amsterdam, 1974;
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ral y de selección adversa, se han mostrado rele vantes no sólo en el campo de la actividad aseguradora, sino en muchos otros, como, por ejemplo, en el de las relaciones dentro de la empresa (problemas de agencia), en la selección de personal (la educación como «señal»), en la adquisición de servicios médicos, en las v entas mediante subastas, etc. Uno de los rasgos más destacables de este tipo de literatura teórica es que muestra cómo en muchos casos surgen instituciones (como garantías, imagen de marca, etc.) destinadas a minimizar o eliminar los problemas de información incompleta y asimétrica, sin que sea necesaria la intervención pública. En otros casos, sin embargo, sí se encuentran ar gumentos a f avor de la interv ención pública basados en este tipo de desarrollos, como es el caso de la defensa de seguros sanitarios públicos, o la re gulación y vigilancia del sistema f inanciero. En Suma, el desarrollo de la teoría de los f allos de mercado, en el seno de la economía del bienestar paretiana, proporciona el primer intento riguroso de sistematización y justificación de la interv ención del sector público en la economía (es decir , de la aplicación de acciones o medidas de política económica). Sin embargo, y durante mucho tiempo, este aspecto no ha estado exento de cierta confusión o ambigüedad. ¿Dónde se sitúa el ne xo entre proposiciones positivas del tipo «la presencia de información asimétrica en el mercado del bien X conduce a una asignación subóptima (ineficiente)», y proposiciones normativas del tipo «el estado debe regular los intercambios que tienen lugar en el mercado X con el objeto de alcanzar una asignación óptima en él». En la práctica, dicho nexo se ha manifestado o interpretado de tres formas: — Según la primera de ellas, dado que se parte de considerar deseable toda mejora paretiana que elimine una situación subóptima, la sola presencia de un f allo de mercado justifica por sí misma la acción correctora del estado 36. — La segunda, dominante durante mucho tiempo, exige cotejar las ganancias derivadas de la intervención con la suma de dos de sus costes: los costes presupuestarios y de administración más los costes en forma de posibles distorsiones37 en el funcionamiento del mecanismo de precios (que alejan a la economía de la situación de óptimo). Como parece claro, en esta se gunda acepción se recomendará la intervención en tanto en cuanto las ganancias de bienestar superen a los costes. Vickrey, W.: «Utility, Strategy, and Social Decision Rules», Quarterly Journal of Economics, 74, 1960, págs. 507535; Akerlof, G. A.: «The Market for “Lemons”: Quality Uncertainty and the Mark et Mechanism», Quarterly Journal of Economics, 89, 1970, págs. 488-500. 36 Esta posición tan marcadamente simplista, ha tenido sin embar go cierto predicamento, quizás debido a una cierta tendencia (sobre todo en un conte xto altamente optimista respecto de las posibilidades de la inter vención estatal, como fue el dominante en las dos décadas posteriores a la Se gunda Guerra Mundial) a olvidar que los supuestos de ausencia de costes en la inter vención estatal (por ejemplo, suponer que el gasto público se financia exclusivamente con impuestos de capitación), constituyen únicamente supuestos simplificatorios, necesarios para aislar un determinado aspecto que interesa estudiar , pero que nunca deben ser confundidos con hechos estilizados de la realidad. 37 Hay que adv ertir, en cualquier caso, que una interv ención adecuada para corre gir un f allo en la asignación no distorsiona, sino que corrige una distorsión. Este tipo de coste resulta normalmente más importante cuando se trata de medidas destinadas a mejorar la equidad, de medidas en f avor de algún grupo de presión (v erbigracia, un arancel para favorecer a una industria); o bien de los efectos de la financiación de una medida destinada a corregir un fallo en la asignación. P ara un análisis riguroso de las distorsiones inducidas por la acción estatal, en este caso con especial referencia a la política comercial, véase Corden (vid. Corden, W. M.: Trade Policy and Economic Welfare, Oxford University Press, Oxford, 1974).
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52MMPOLÍTICA ECONÓMICA — Finalmente, la tercera interpretación (que se desarrollará más adelante) incorpora los costes considerados en la segunda más los que se podrían denominar costes del proceso político-burocrático. Estos últimos tienen que v er con el hecho de que la autoridad económica no es inf alible, y a v eces las políticas económicas que lle va a cabo no son las apropiadas, bien porque respondan a intereses político-b urocráticos ajenos al interés general, o bien porque el propio policy-maker no tenga la capacidad necesaria para lle varlas a cabo. Estos costes se engloban en la e xpresión, fallos de la intervención o fallos del sector público . De lo que se acaba de comentar se desprende la conocida conclusión de que la presencia de fallos del mercado no justif ica por sí misma la interv ención correctora del sector público; tales fallos en la ef iciencia constituyen una condición necesaria per o no suficiente para la intervención. Por otra parte, y para finalizar con este epígrafe, conviene recordar que el cuerpo teórico que constituye la economía del bienestar ha dado lugar a la apertura de nue vos caminos o áreas en el campo del análisis económico y de la economía normativa, áreas que podrían considerarse las hijas «legítimas» de la Economía del Bienestar, a las que podríamos denominar en su conjunto No vísima Economía del Bienestar. Entre todas ellas destaca de manera clara la Economía del Medio Ambiente, parcela pionera en este tipo de análisis, y que en la realidad se halla totalmente delimitada. A este avance han venido sucediendo de forma progresi va nuevas configuraciones que en la actualidad constituyen capítulos muy importantes en el ámbito de la Ciencia Económica en general, y de la Política Económica en particular . Así, puede hablarse de la Economía de la Educación ( Economics of Education ), Economía de la Salud ( Economics of Health ), Economía de la Pobreza ( Economics of Poverty), Economía de la Tercera Edad ( Economics of Aging), Economía del Crimen ( Economics of Crime ), Economía de la Defensa (Economics of Defense), y la Economía del Tiempo (Economics of the Weather)38. Sin pretender atentar contra la maltrecha unidad de la Ciencia Económica, este conjunto de áreas o capítulos adicionales de la misma supone un enriquecimiento muy notable, y un paso adelante en el proceso incuestionable y e xigible de hacer de la Economía una ciencia con auténtico contenido normativo y preocupada de manera efectiva por el logro de mayores niveles de bienestar social.
3.5. LA TEORÍA POSITIVA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Y LOS FALLOS DEL SECTOR PÚBLICO En los enfoques o tradiciones de política económica que se han v enido comentando hasta ahora, de una forma más o menos e xplícita, y por razones de simplif icación analítica, se asume una visión de lo que constituye el sector público algo peculiar . El sector público (gobierno, policy-maker, autoridad económica, estado, o como quiera que se le denomine) suele quedar reducido en este caso a una f igura idealizada, una especie de tercer agente o unidad económica que se suma a las empresas y a las f amilias, y que se encarga de tomar las decisiones correspondientes al ámbito de lo público (o colecti vo), siempre guiado por el interés general. Ésta no es otra que la conocida f igura del guardián social benevolente (o dictador benevolente). Yendo un poco más allá (y de f orma algo extensa y 38 Vid. Fernández Díaz, A.; Martín Plie go, J.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Los efectos de la meteorología sobre la economía nacional , Instituto Nacional de Meteorología, Madrid, 1987.
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rebuscada) se puede hablar del sector público como una suerte de « guardián social benevolente, perfectamente informado y gratuito». En efecto, se concibe el sector público como un agente (nótese el singular) cuya moti vación es siempre el interés general (dictador benevolente). Además, conoce perfectamente lo que la sociedad (los individuos) desean (perfectamente informado); posee un carácter omnisciente y omnipresente; no existen problemas en materia de re velación de las preferencias de los ciudadanos. Por último, actúa en un universo sin fricciones que le permite diseñar y ejecutar las medidas de política económica sin coste alguno («gratuitamente»; en la política económica no e xisten costes de transacción ni costes relacionados con los incenti vos o motivación de los agentes económicos). Esta idealización de la figura del sector público resulta sin duda útil para el análisis de numerosos temas o problemas de política económica (particularmente de las políticas macroeconómicas39), pero no en todos; en otros escenarios (también numerosos) el mantenimiento de esta f igura, más que simplif icar, desvirtúa el objeto de análisis y su planteamiento; tal sería el caso, por ejemplo, de la política comercial —barreras al comercio internacional—. Parece justificado en muchos casos, por tanto, la toma en consideración de aspectos como los siguientes: el sector público no está compuesto por un único agente o decisor; dichos decisores no actúan necesariamente mo vidos por el interés general; y aunque así fuese, existe un problema de información incompleta y de agre gación respecto de las preferencias de los ciudadanos; finalmente, la definición y la ejecución de la política económica es costosa, en términos, fundamentalmente, de costes de agencia y de control de la aplicación de las correspondientes medidas, y en términos de su efecto sobre los incentivos de los agentes. Otra forma de e xpresar esta perspecti va es resaltando el interés de a vanzar en el conocimiento de la formación de la política económica 40; es decir , en el desarrollo de una teoría positiva de la política económica . Bajo este planteamiento las políticas económicas son el resultado, o output, de un complejo entramado de interrelaciones entre distintos agentes (gobierno, partidos políticos, funcionarios, grupos de presión, votantes, etc.), que constituyen los inputs del proceso decisorio, teniendo todo ello lugar bajo el paraguas o entorno definido por las reglas del juego político (normas o reglas en un sentido amplio, que van desde las normas le gales hasta las basadas en la costumbre). Esquemáticamente, este punto de vista se puede presentar como en la Figura 3.1. Es claro que los desarrollos dentro de este campo se han multiplicado desde que empezó a popularizarse hace unas dos décadas. Se pueden distinguir asimismo v arias escuelas o corrientes 41, que hacen aún más heterogéneo este campo, como la Public Choice (la Escuela de Virginia), la economía de los derechos de propiedad, la Nueva Economía Institucional, la teoría de la regulación, la teoría de la acción colectiva, etc. Sin embargo merece la pena destacar que, en lo esencial, todas estas corrientes comparten una serie de presupuestos de partida. En primer lugar, en todos los casos se aplica el enfoque de elección racional de la economía al ámbito de la política (o del derecho). La justif icación —bien conocida— de este primer presupuesto enf atiza la contradicción, caracterizadora del en39 En este caso hay que destacar que, si bien por un lado se acepta en muchas situaciones la figura del guardián social como instrumento heurístico —que permite simplif icar y a vanzar en la in vestigación—, al mismo tiempo, y como se v erá más adelante, se rechaza contundentemente el supuesto tradicional de respuestas pasivas de los agentes económicos pri vados ante las políticas macr oeconómicas aplicadas. 40 Vid. Arias, X. C.: La formación de la política económica , Civitas, Madrid, 1996. 41 Sobre este tema vid. el Cap. 7 de Casares, J.: El pensamiento en la P olítica Económica, ESIC Editorial, Madrid, 2002.
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54MMPOLÍTICA ECONÓMICA
FUNCIONES DE COMPORTAMIENTO (demandantes de políticas)
REGLAS DE JUEGO
FUNCIONES DE COMPORTAMIENTO (oferentes de políticas)
Reglas constitucionales Reglas de votación
Gobiernos
Votantes
Sistema burocrático
Partidos políticos
Grupos de presión
Acuerdos
Burócratas
Usos/costumbres
Agencias gubernamentales Asesores económicos
POLÍTICAS ECONÓMICAS
CONTEXTO Incertidumbre Información incompleta y asimétrica Costes de transacción Influencias intelectuales, ideológicas, corriente de teoría económica dominante, etc.
FIGURA 3.1.
La formación de la política económica.
foque tradicional de la política económica, que surge cuando se supone que los individuos actúan movidos por su propio interés en el ámbito pri vado (conducta racional), en tanto que en la esfera pública se supone que esos mismos indi viduos actúan mo vidos exclusivamente por el interés general. Con el objeto de superar tal contradicción (o e xtraño desdoblamiento de la personalidad) parece defendible aplicar el instrumental y la lógica de la teoría económica (rational choice) al ámbito de la toma de decisiones en la esfera política. En segundo lugar, todas estas corrientes manifiestan un interés especial por los aspectos institucionales o entorno en el que tiene lugar la toma de decisiones de política económica. En otras palabras, el tipo de función objetivo de los agentes y las correspondientes conductas optimizadoras, o racionales, se mantienen iguales a las de la teoría económica convencional (o microeconómica); lo que cambian ahora son las restricciones con las que se enfrentan los participantes en el jue go político, pues estas vienen dadas, como se comentaba hace un momento, por las reglas del juego político, reglas o restricciones que tienen una influencia crucial en la bondad o calidad de las políticas que en última instancia emanan de ellas.
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Pues bien, siguiendo a grandes rasgos las líneas que se acaban de señalar , se pueden reseñar tres tipos de aportaciones o líneas de análisis relativas a la teoría (positiva) de la política económica: a) Un primer tipo de aportación se ocupa de los problemas relativos a las reglas agregación de las preferencias de los individuos que componen la sociedad. El punto de partida es el teorema de la imposibilidad de Arrow (1951), donde se demuestra la imposibilidad de definir una re gla de elección colecti va «perfecta» u óptima, en el sentido de que par tiendo de las ordenaciones individuales, sea posible pasar a una ordenación agregada de las preferencias, de forma que se cumplan unas pocas condiciones aparentemente inocuas. Uno de los puntos típicamente analizados a continuación es el de los problemas que pueden surgir con la regla de la mayoría (fundamentalmente en modelos de democr acia directa), como son los de la posibilidad de obtención de mayorías cíclicas (paradoja de Condorcet), los relativos al dominio del votante mediano (cuando las preferencias de los v otantes son de un solo pico42), o los incentivos a adoptar comportamientos estratégicos por parte de los votantes. Otro tipo de aportación, en lo tocante a votaciones en democracias directas, pero también y fundamentalmente en el caso de comisiones integradas por representantes de partidos políticos, es la desarrollada en los modelos de intercambio de votos, o favores políticos (logrolling), de Buchanan y Tullock, y de Downs43. Finalmente, una cuestión nor mativa muy relevante es la que surge con la propia elección de la reglas de la votación y, más generalmente, con la definición del pr opio marco constitucional, área donde destacan las aportaciones de Buchanan44 y su defensa, desde una perspectiva preconstitucional —en un sentido rawlsiano—, de la regla de la unanimidad para la elección de las «r eglas (constitucionales) del jue go político», lo que, por otra parte, se ve facilitado por la situación de «velo de la incer tidumbre» que caracteriza a este estadio, y que fomenta en ma yor medida posturas guiadas por el interés g eneral y no tanto por inter eses específicos45. b) Un segundo tipo de aportaciones son las que se derivan de eliminar el supuesto de conducta «benevolente» del policy-maker. Ahora, hablando con más precisión, hay que aludir, no tanto al policy-maker, sino a los « actores» que intervienen en el proceso de toma de decisiones de política. A partir del supuesto de que tales actores actúan tratando de maximizar su propia satisfacción, es posible construir diversos tipos de modelos que expliquen sus comportamientos en dif erentes contextos (bajo deter minados sistemas de incenti vos). En primer lugar, con referencia a las teorías del comportamiento o acción del gobierno, se pueden destacar los modelos del ciclo político, en los que se analiza el conjunto de posibles relaciones existentes entre las políticas macroeconómicas aplicadas y toda una serie de variables políticas como el calendario electoral, la estructura de los partidos políticos, las leyes electorales, el grado de independencia de las diferentes agencias estatales, la orientación ideológica de los diferentes gobiernos, etc. En este campo teórico se pueden distinguir dos corrientes: la de los modelos oportunistas y la de los modelos partidisEl modelo del votante mediano fue desarrollado por Downs, A.: An Economic Theory of Democracy, Harper and Ro w, Nueva York, 1957; y Black, D.: The Theory of Committes and Elections , Cambridge University Press, Cambridge (Inglaterra), 1958. 43 Buchanan, J. y Tullock, G.: The Calculus of Consent , University of Michigan Press, Ann Arbor (Michigan), 1962; Downs, A.: An Economic Theory of Democracy, op. cit. 44 Vid., por ejemplo, Buchanan, J.: «The Constitution of Economic Policy», American Economic Review, 77, 1987, págs. 243-250. 45 Para un análisis completo y r eciente sobre Economía Constitucional, véase Puy Fraga, P.: Economía Política del Estado Constitucional. Fundamentos de Economía Constitucional , Cedecs, Barcelona, 1996. 42
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56MMPOLÍTICA ECONÓMICA tas; y dos fases bien diferenciadas: una primera, apoyada en el marco teórico de una curva de Phillips explotable (al menos a corto plazo) por el policy-maker, y una segunda, más reciente, que incorpora las hipótesis de e xpectativas racionales así como una consiguiente conducta no pasiva de los administrados frente a la política económica aplicada. La primera de estas f ases se inicia con los «modelos oportunistas» de Nordhaus y Lindbeck 46, en donde los políticos, que no tienen inclinaciones ideológicas relevantes, eligen las políticas macroeconómicas exclusivamente movidos por la maximización de las posibilidades de victoria electoral 47; y con el «modelo partidista» de Hibbs 48, donde los políticos sí se considera que tienen determinadas preferencias o inclinaciones políticas. En concreto, de acuerdo con la perspecti va de Hibbs, a los partidos de izquierda les preocuparía relati vamente más el paro que la inflación, mientras que a los partidos de derechas les pasaría lo contrario. La se gunda fase de esta literatura se desarrolla desde la se gunda mitad de los años ochenta, y en ella destacan los modelos oportunistas y con expectativas racionales de una serie de autores como Cukierman y Meltzer 49, así como el modelo partidista con e xpectativas racionales de Alesina50. En todos estos modelos recientes la nota en común es que los resultados tradicionales, como el de Nordhaus, ya no son tan claros y simples, dado que la conducta racional y las correspondientes reacciones estratégicas del público limitan la influencia que el policy-maker puede ejercer sobre el ciclo económico 51. En segundo lugar, hay que señalar que este tipo de enfoque se aplica también al funcionariado, como en la teoría económica de la b urocracia de Niskanen 52, donde ahora el funcionario representativo se supone que actúa mo vido por la maximización de objeti vos como su influencia, prestigio profesional, etc., lo cual puede lle var a conclusiones como la del incrementalismo presupuestario (crecimiento de las administraciones públicas que no obedece a un aumento de las necesidades de la sociedad). En este conte xto resulta interesante el análisis lle vado a cabo por Romer y Rosenthal 53, acerca de cómo se resuelv e el conflicto entre b urócratas (que desean maximixar el presupuesto) y v otantes-contribuyentes (que no desean unos niveles de provisión de los servicios públicos en donde los cos-
Nordhaus, W.: «The Political Business Cycle», Review of Economic Studies , 42, 1975, págs. 169-190; y Lindbeck, A.: «Stabilization Policies in Open Economies with Endogenous Politicians», American Economic Review, Papers and Proceedings (mayo), 1976, págs. 1-19. 47 De aquí, por ejemplo, se deduce el resultado típico se gún el cual, el gobierno, cuya función objetivo depende positivamente del número de v otos obtenidos, tiene incentivos, en la medida en que e xista un conte xto apropiado para ello (que exista una curva de Phillips con pendiente negativa al menos a corto plazo; que los v otantes tengan un cierto comportamiento «miope»), para manipular las políticas de demanda en su f avor en las fases pre-electorales, con el consiguiente resultado de expansiones a corto plazo inducidas políticamente, que precisan, una vez transcurrido el período electoral, del consiguiente enfriamiento de la economía. 48 Hibbs, D.: «Political Parties and Macroeconomic Polic y», American Political Science Review, 71, 1977, págs. 1467-1487. 49 Cukierman, A. y Meltzer , A.: «A Positive Theory of Discretionary Polic y, the Cost of Democratic Government, and the Benefits of a Constitution», Economic Inquiry, 24, 1986, págs. 367-388; Rogoff, K. y Sibert, A.: «Elections and Macroeconomic Policy Cycles», Review of Economic Studies, 55, 1988, págs. 1-16; Persson, T. y Tabellini, G.: Macroeconomic Policy, Credibility, and Politics, Harwood Academic Publishers, Chur (Suiza), 1990. 50 Alesina, A.: «Macroeconomic Policy in a Two-Party System as a Repeated Game», Quarterly Journal of Economics, 102, 1987, págs. 651-678. 51 Una completa y reciente re visión de toda la teoría del ciclo político y la política macroeconómica se encuentra en el libro de Alesina, A., Roubini, N. y Cohen, G.: Political Cycles and the Macroeconomy, MIT Press, Cambridge (Mass.), 1997. 52 Niskanen, W. A.: Bureaucracy and Representative Government, Aldine-Atherton, Chicago, 1971. 53 Romer, T. y Rosenthal, H.: «Bureaucrats versus Voters: On the Political Economy of Resource Allocation by Direct Democracy», Quarterly Journal of Economics, 93, 1979, págs. 563-587. 46
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tes marginales excedan a los beneficios marginales), en el cual demuestran que cuanto menor sea el «nivel de reversión» (el nivel del servicio público que tendrá lugar si los votantes rechazan por mayoría simple el presupuesto que les presenta el b urócrata), mayor será la capacidad del burócrata para establecer un nivel del correspondiente servicio público mayor al óptimo (o al deseado por el votante mediano); por ejemplo, los votantes no tendrán más remedio que votar por un nivel de inversión escolar considerado como e xcesivo si la alternativa (nivel de reversión) es no tener ninguna escuela en absoluto 54. En tercer lugar, no hay que olvidar el papel que pueden jugar los grupos de presión en las decisiones político-económicas. En este sentido destacan dos enf oques: el de la teoría de la regulación (iniciado por Stigler en 1971)55 y el de la teoría de la acción colectiva de Olson56. El planteamiento del primer enfoque es claro: la elaboración de la regulación57 específica de cada sector se determina en el mercado político, en donde los oferentes de regulación son los políticos, que se comportan como empresarios, en este caso maximizadores de votos, mientras que los demandantes de re gulación son los diferentes grupos de ciudadanos (productores de un determinado sector , sindicatos, el conjunto de v otantes, etc.), los cuales, a través de diferentes vías (garantizando sus v otos al candidato que les apoye, financiando sus campañas, etc.) presionan para la consecución de una re gulación en su favor. Los políticos e valuarán en el mar gen la ganancia neta de v otos asociada con cada una de sus acciones re gulatorias, lo que implica que comparan las g anancias en términos de v otos del apo yo a un determinado grupo de presión con el coste de tal acción. A su vez, en lo que respecta a los demandantes de re gulación, quizás lo más relevante es la determinación (según el contexto) del tamaño óptimo de los grupos para ejercer presión política. En este sentido, y como sugiere Stigler, se da con carácter general una especie de ley de rendimientos decrecientes en el tamaño del grupo o coalición: cuanto mayor sea el tamaño del grupo mayor será la presión que pueda ejercer sobre el político (más v otos y apoyo para éste); pero dicho mayor tamaño de la coalición también comportará un mayor coste de negociación y coordinación entre sus componentes, un mayor incentivo para las conductas free-rider individuales, y, respecto de las transferencias de renta que pueda conseguir el grupo, éstas se diluirán en mayor medida entre sus componentes 58. Debe existir, por tanto, un tamaño crítico a partir del cual la ganancia per capita de los componentes 54 Para una sencilla e xposición del modelo, vid. las págs. 223-226 de Boadw ay, R. W., y Wildasin, D. E.: Economía del sector público , Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1986. 55 Stigler, G. (1971): «The Theory of Economic Regulation», Bell Journal of Economics, 2, págs. 3-21. Por otra parte, sería más precisa la e xpresión «teoría positiva o moderna de la re gulación», ya que con anterioridad a los años setenta e xistía la denominada public interest theory, la cual partía del supuesto, más o menos implícito, de que lo que anima al policy-maker en la política de re gulación es el interés general, en la línea normativa de la teoría de los f allos del mercado. 56 Olson, M.: The Logic of Collective Action, Harvard University Press, Cambridge (Mass.), 1965; y The Rise and Decline of Nations , Yale University Press, New Haven, 1982 (versión española en editorial Ariel, Barcelona, 1986). 57 En este contexto la expresión «regulación» es equivalente a la de «transferencia de renta entre grupos de individuos inducida por la ca pacidad coercitiva del policy-maker»; un ejemplo típico de tr ansferencia de renta es el que tiene lugar, desde los consumidores hacia los productores, en el caso de un producto agrario prote gido (con un arancel, cuota, subvención, etc.). A este respecto no hay que olvidar que toda política económica tiene consecuencias distributivas, y que éstas son el aspecto centr al de la regulación. 58 Como caso límite se tendría el grupo formado por el conjunto de ciudadanos o consumidor es; es bien sabido que éstos, frente a una eventual regulación que implique una reducción de su bienestar , como por ejemplo el establecimiento de una cuota a la importación para un determinado bien de consumo, no tienen suficientes incentivos para ponerse de acuerdo entre ellos y presionar en contra de tal medida (la g anancia per capita para los consumidores de evitar la cuota no basta para compensar los costes de hacerlo en términos de tiempo y recursos dedicados a la recogida de información, negociación, coordinación, etc.).
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58MMPOLÍTICA ECONÓMICA del grupo de presión se reduciría si aquél siguiese aumentando. De este enfoque se desprenden resultados rele vantes en materia de bienestar , ya que, dado que las re gulaciones se determinan a partir de consideraciones ajenas a la corrección de f allos de mercado, serán netamente generadoras de inef iciencias asignativas59. Por lo que respecta a la teoría de la acción colectiva de Olson, se puede decir que el planteamiento que defiende, en esencia, es el mismo que el de la teoría de la re gulación. Quizás la principal diferencia sea metodológica y de ámbito de aplicación: el enfoque de Olson es del tipo «gran teoría», integradora y sistematizadora, con un cierto carácter sociológico y generadora de «predicciones sobre tendencias a largo plazo»; la teoría de la regulación, en cambio, se circunscribe al ámbito de los modelos (fundamentalmente) de equilibrio parcial desarrollados en el ámbito de la teoría de la or ganización industrial. No se puede acabar este apartado sin citar otra corriente teórica que tiene un claro nexo con la anterior. Se trata de la teoría de la búsqueda de rentas («rent-seeking»), desarrollada a partir de las aportaciones, entre otros, de Tullock, Krueger y Bhagw ati60. Al examinar la teoría de la re gulación se ha mostrado cómo las diferentes re gulaciones (creación de monopolios, cuotas o aranceles al comercio internacional, subvenciones, especificaciones técnicas, etc.) raramente surgen de manera espontánea. Éstas deben ser creadas, y posteriormente defendidas de las presiones competiti vas que puedan sur gir en pos de su desmantelamiento. Y está claro que ambas actividades implican la utilización de recursos escasos por parte de los correspondientes grupos de interés, o, con más generalidad, por parte del agente o grupo de agentes económicos interesados en crear o mantener una determinada regulación en su f avor. La utilización de recursos escasos para estos f ines inmediatamente sugiere que el coste (coste social) de este tipo de interv enciones estatales supera al coste en términos de pérdida de ef iciencia que señala la teoría económica convencional. En efecto, los fondos destinados a la amplia gama de acti vidades que realizan los particulares, empresas, coaliciones y lobbies diversos, encaminadas a influir sobre las decisiones de los policy-maker, constituyen una forma de in versión. Sin embargo se trata de una in versión improductiva, puesto que los recursos destinados a ella no contribuyen a la generación de más bienes y servicios (para el conjunto de la economía); es decir, implican un despilfarro de recursos. En los relati vo a la cuestión del montante que los potenciales benef iciarios destinarán a este tipo de in versión, como todas estas intervenciones estatales generan —con un mayor o menor grado— benef icios monopólicos (rentas monopólicas) para los beneficiarios, al menos en una primera aproximación, el límite de lo que éstos estarán dispuestos a pagar por ellas será la cuantía de las rentas monopólicas correspondientes (el agente económico racional no estará dispuesto a gastar en búsqueda de rentas una cuantía de sus recursos mayor al v alor esperado de la «renta» que espera recibir a cambio). Por otra parte, si bien la presencia de actividades de búsqueda de rentas es un fenómeno que afecta a todas las economías, su intensidad o su importancia relativa dependen crucialmente del marco institucional y del entorno en que se de59 Para una visión más detallada de esta línea teór ica, véase la primera formalización del modelo de Stigler realizada por Peltzman, S.: «Toward a More General Theory of Regulation», Journal of Law and Economics, 19, 1976, págs. 211-240; Posner, R. A.: «Taxation by Regulation», Bell Journal of Economics, 2, 1971, págs. 22-50; Becker, G.: «Public Policies, Pressure Groups, and Dead Weight Costs», Journal of Public Economics, 28, 1985, págs. 329-347; y Noll, R. G.: «Economic Perspectives on the Politics of Re gulation», en R. Schamalensee y R. D. Willig (eds.): Handbook of Industrial Organization, vol. II, North-Holland, Amsterdam, 1989. 60 Tullock, G.: «The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies and Theft», Western Economic Journal, 5, 1974, págs. 224-232; Krueger, A. O.: «The Political Economy of the Rent-Seeking Society», American Economic Review, 64, 1974, págs. 291-303; Bhagwati, J. N.: «Lobbying and Welfare», Journal of Public Economics, 14, 1980, págs. 355-363.
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senvuelven los agentes económicos. Parece claro que cuanto mayor sea el papel asignado al estado en la vida económica, y cuanto menor sea su capacidad para desempeñarlo —como es el caso, por ejemplo, de la India, o como sucedió en los países latinoamericanos en las décadas posteriores a la Se gunda Guerra Mundial— mayor será la importancia que adquirirán tales acti vidades, como, por ejemplo, se ha encar gado de documentar Krueger61. c) Una tercera línea de aportaciones tiene que v er con la última parte de la caracterización del policy-maker realizada al comienzo de esta sección, en donde se señalaba que en el enfoque tradicional se supone que éste lle va a cabo la política económica de forma «gratuita» (sin coste alguno, con excepción del de la inef iciencia asignativa asociada con la distorsión del mecanismo de precios y de los propios costes administrati vos y presupuestarios de las medidas). Esta claro que la política económica no se lle va a cabo «gratuitamente», como se encar gan de destacar los dos enfoques que se e xponen a continuación: el de la inef iciencia-X, centrado en el problema concreto de la influencia de la política económica sobre los costes de las empresas; y el de los costes de transacción de la política económica, que tiene un ámbito más general. El concepto de eficiencia-X (o inef iciencia-X) fue desarrollado por Leibenstein en 196662. La tesis de Leibenstein es muy clara: en lo referente al tema de la ef iciencia económica, la teoría económica tradicional se ha centrado casi e xclusivamente en la eficiencia asignativa. El axioma de conducta económica racional, en el contexto de modelos económicos necesariamente simplif icados, conduce de forma natural al supuesto de que las empresas siempre actúan minimizando los costes. En tal escenar io, las pérdidas de bienestar asociadas con las distorsiones en los precios inducidas por la política económica, así como las derivadas de la e xistencia de competencia imperfecta (que en muchos casos lo es como consecuencia de la re gulación), se definen en términos de la ineficiencia en la asignación de recursos que tales situaciones implican. Pues bien, esta forma de pérdida de bienestar no es incorrecta, pero sí incompleta; si se relaja el axioma de minimización (en cualquier contexto) de los costes por parte de las empresas, las pérdidas de bienestar derivadas de los dos fenómenos mencionados pueden resultar bastante más elevadas. Es aquí donde entra el concepto de ineficiencia-X, que recoge todo aquello relacionado con el entorno de la empresa que pueda implicar que ésta no disponga del suficiente incentivo para minimizar los costes. Leibenstein enfatiza especialmente (ayudándose de numerosa información empírica) el papel de la presión de la competencia, así como otros aspectos motivacionales. Bajo esta nue va perspectiva, el estudio, por ejemplo, del coste social del monopolio, se enriquece, ya que, a la tradicional pérdida de bienestar der ivada de la ineficiencia asignativa (P > coste mar ginal), se le añadiría la pérdida en términos de un aumento de los costes medios de la empresa como consecuencia de la escasa presión competitiva con la que se enfrenta el monopolio (la minimización de costes supone un coste significativo para los gestores en términos del esfuerzo que e xige una b uena gestión, de tal forma que en un conte xto de ausencia de competencia éstos optarán por una postura más «relajada»; es decir, peor gestión, menor rendimiento, mayores costes medios). El enfoque de Leibenstein tiene numerosos nexos con ramas especialmente activas en la actualidad de la teoría de la or ganización industrial y de la teoría de la re gulación, como, por ejemplo, la teoría de la re gulación del monopolio, las desventajas de la empresa pública; 61 Krueger, A. O.: La economía política de la r eforma en los países en desar rollo, Alianza Editorial, Madrid, 1996. 62 Leibenstein, H.: «Allocative Efficiency vs. X-efficiency», American Economic Review, 56, 1966.
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60MMPOLÍTICA ECONÓMICA y, de forma más general, con la teoría de la agencia y sus aspectos motivacionales y su relación con el entorno de la empresa inducido por la política económica. Obsérvese que ya son tres las formas a tra vés de las cuales se manif iesta el coste social del monopolio. Gráf icamente, y a modo de recapitulación, se pueden mostrar como sigue: Considérese el mercado con estructura monopólica del bien x, en donde Dem es la línea de demanda del mercado, IMa es la línea de ingreso marginal del monopolista y CMa es la línea de costes mar ginales del monopolista, la cual se supone, para simplificar, que es constante en el tramo relevante. Con estos datos el precio que fija el monopolista (aplicando la condición de maximización del beneficio IMa = CMa) es Pm, en tanto que el precio competitivo habría estado en Pc. Pues bien, en primer lugar, con relación a la eficiencia asignati va, la pérdida neta de bienestar asociada con este resultado, utilizando el análisis de los e xcedentes del consumidor y productor , viene dada por el triángulo AMC (pérdida neta de excedente del consumidor). En segundo lugar, siguiendo el enfoque de la teoría de la regulación y de la teoría de la búsqueda de rentas, se tiene que la cantidad máxima (al menos en este enfoque estático y de equilibrio parcial) que el monopolista estará dispuesto a pagar por conseguir y mantener su posición de privilegio es la renta monopólica que espera obtener , la cual viene dada por el rectángulo PcPmMA. Dado que ésta constituye una inversión improductiva (socialmente), dicho rectángulo puede ser considerado también como un coste social adicional del monopolio. Finalmente, el problema de ineficiencia-X a que da lugar el monopolio se podría representar mediante un desplazamiento de la curva de coste marginal hacia arriba, con lo que se acrecentaría la pérdida de bienestar mencionada hasta ahora (se produciría un aumento del precio y una reducción de la cantidad consumida adicionales) (véase Figura 3.2). Por su parte, una línea teórica que en parte inte gra y sistematiza b uena parte de los elementos comentados hasta ahora, es la desarrollada en torno al enfoque de los costes de
Precio
M
Pm
CMa'
Pc
C A
CMa
Dem
Cantidad
IMa
FIGURA 3.2. Los costes sociales del monopolio.
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transacción. En este caso se parte de generalizar al conjunto de instituciones el razonamiento que permitió a Coase en 1937 63 justificar la existencia de una institución concreta: la empresa. Así, desde este punto de vista, el complejo de restricciones institucionales existentes en una economía, constituido por una combinación de restricciones formales e informales, es un reflejo de los costes asociados con la realización y el cumplimiento de acuerdos y contratos (dichos costes se deri van de manera fundamental de la e xistencia de información incompleta y asimétrica). De esta forma, eliminando el supuesto típico de la teoría económica de ausencia de fricciones en los intercambios, se justifica la e xistencia de toda una serie de instituciones —como el mercado o mecanismo de precios, la empresa, y diversas instituciones políticas— cuyas funciones serían las de minimizar los costes de transacción inherentes a dichos intercambios. Este planteamiento permite enlazar directamente con el debate respecto de la justif icación, o no, de la interv ención del sector público en la economía, basadas en consideraciones de la economía del bienestar . Desde este punto de vista, es preciso tener en cuenta los costes de transacción que conllevan la definición y ejecución de las diferentes acciones de política económica. Todo el proceso político-económico de formación de la política económica descrito hasta ahora (es decir , las estrategias y las acciones interrelacionadas de partidos, gobierno, agencias gubernamentales, burócratas, grupos de presión y v otantes) es evidente que no se realiza sin fricciones y de forma gratuita 64; a su v ez, en lo correspondiente a la ejecución de la política, y razonando en términos del modelo agente-principal, ahora se tiene que el policy-maker (que ya no es omnisciente), en muchos casos se identificará con la figura del principal, el cual no puede controlar con precisión el grado de ef icacia con que los agentes (los diferentes organismos y agencias estatales) desempeñan su función de ejecutar la política económica diseñada por aquél 65. Para cerrar este Epígrafe 3.5 realizamos una breve recapitulación de lo analizado en él y comentamos una de sus principales implicaciones para la política económica. Sintetizando, hay que recordar que hace apenas dos décadas existía una notable asimetría a la hora de concebir el comportamiento de los a gentes privados y del sector púb lico. A los «actores» que componen el sector púb lico se les adscribían motivaciones y conductas marcadamente diferentes de la de los «actor es» del sector pr ivado (aunque en m uchos casos se tratase del mismo individuo actuando en dos esferas diferentes). Esta peculiar asimetría queda reparada (o está en pr oceso de reparación) en el momento en que empieza a desarrollarse la teoría positi va de la política económica, campo multidisciplinar en el que convergen las ciencias económica, política y del der echo, si bien aquí se ha puesto el én fasis en la cor riente «dominada» por el enf oque económico (o de elección r acional). Desde el punto de vista de la política económica (desde un punto de vista normati vo), el mensaje fundamental que se deri va del desarrollo de una teoría positi va de la conducta de los actores que toman parte en los procesos decisorios político-económicos, es que el Coase, R. H.: «The Nature of the Firm», Economica, 4, 1937, págs. 386-405; y «The Problem of Social cost», The Journal of Law and Economics , 3, 1960, págs. 1-44. 64 Vid. Dixit, A. K.: The Making of Economic P olicy: A Transaction-Cost Politics Perspective, The MIT Press, Cambridge (Mass.), 1996. 65 Dentro del enfoque de los costes de transacción, otra cuestión —incipiente en la actualidad— es el estu dio, por parte de la Nue va Economía Institucional, de los diferentes arre glos institucionales y de su e volución, que darían lug ar, con un importante componente de iner cia, a diversas líneas generales de política económica, que en unos casos resultan f avorecedoras del dinamismo y el crecimiento económico, en tanto que en otros dan lugar a una suerte de estado b urocrático/depredador que inhibe el desarrollo y la prosperidad de la economía. Vid. North, D. C.: Institutions, Institutional Change and Economic P erformance, Cambridge University Press, Nueva York, 1990. 63
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62MMPOLÍTICA ECONÓMICA proceso de toma de decisiones y de ejecución de las políticas económicas dista mucho de ser perfecto; en otras palabras, los «fallos del sector público» o «fallos en la intervención» son al menos tan relevantes como los fallos del mercado 66. Bajo esta nueva perspectiva, a la hora de e valuar la pertinencia o no de una determinada política económica, no bastará con demostrar que existe un fallo de mercado, y que la ganancia de bienestar deri vada de su corrección (descontados los costes de la distorsiones inducidas por la propia política y otros costes administrati vos y presupuestarios) resulta positi va; además, será preciso demostrar que el coste de la interv ención en términos de f allos en la actuación de los propios decisores políticos no superan a aquélla.
3.6. UNA NOTA SOBRE EL ESTADO ACTUAL DE LA MACROECONOMÍA Y DE LAS POLÍTICAS DE ESTABILIZACIÓN El espíritu crítico de la teoría positi va de la política económica, que se acaba de analizar en el epígrafe anterior , se manifiesta también, por supuesto 67, en el debate sobre la política macroeconómica. Pero hay que destacar , sin embargo, que ésta presenta algunos rasgos que la diferencian de otros ámbitos de la política económica (quizás como fruto de la notable separación que lle gó a alcanzar la macroeconomía respecto de la microeconomía en los años cincuenta y sesenta). Además, hay que tener en cuenta, a este respecto, la «revolución» que se inició en los años setenta del siglo XX en el seno de la teoría macroeconómica, de la mano de corrientes como la de la Nue va Macroeconomía Clásica, en un contexto en el que la teoría macroeconómica al uso manifestaba un alto grado de limitación a la hora de e xplicar las perturbaciones y la ele vada inestabilidad macroeconómica que tenían lugar en esa década. Muy sintéticamente, y sin distinguir entre escuelas, se puede hablar de tres nuevos elementos básicos, relacionados entre sí, que han sido asumidos de manera casi general como fruto de la citada re volución, y que se puede decir caracterizan a la macroeconomía actual. Éstos son: a) La consideración e xplícita y endógena de las expectativas del público (la introducción en los modelos macroeconómicos de la formación de e xpectativas racionales por parte de los agentes, y la crítica de Lucas a la estabilidad estructural de los modelos macroeconométricos) 68. b) La dimensión temporal de la teoría macroeconómica (la consideración de la teoría de la elección racional en un conte xto intertemporal). 66 El concepto de f allos del sector público no se relaciona o deri va exclusivamente de los citados análisis teóricos; la experiencia en materia de política económica de los últimos cincuenta años ha desempeñado un pa pel fundamental. Obsérvese en este sentido, por ejemplo, el fracaso del modelo altamente interv encionista y de desarrollo hacia dentro, practicado en Latinoamérica tras la Segunda Guerra Mundial, fracaso que se achaca, en una medida importante, a los fallos en la propia def inición y ejecución de dichas políticas (es decir , a los fallos en la acción de los correspondientes gobiernos). Sobre este tema vid., por ejemplo, Krueger, La economía política de la reforma en los países en desarr ollo, op. cit. 67 Ejemplos de ello serían los estudios sobr e la política (o la «economía política») de la política f iscal; de las políticas de demanda en el conte xto del ciclo político, etc. 68 Vid., por ejemplo, Lucas, R. E.: «Expectations and the Neutrality of Money», Journal of Economic Theory, 4, 1972, págs. 103-124; y Lucas, R. E. y Sargent, T. J.: «After the Phillips Curve: Persistence of High Inflation and High Unemployment», Federal Reserve Bank of Boston , Boston (Mass.), 1978, págs. 49-72.
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c)
La relevancia de la fundamentación microeconómica de la macroeconomía (dotar de coherencia interna a los resultados o proposiciones macroeconómicos ) 69.
Nótese que de la propia naturaleza de las e xpectativas (previsión respecto de lo que ocurrirá en un momento futuro), se sigue que su incorporación e xplícita y no ad-hoc en los modelos macroeconómicos exige la consideración de un marco temporal integrado por más de un período (es decir, de modelos dinámicos); en los modelos estáticos tradicionales (por ejemplo, el de la Síntesis Neoclásica), aunque sea posible, siempre resultará algo forzada y ad-hoc —así como «menos elegante»— la consideración de las expectativas. A su vez, el marco más complejo en el que se mue ven los macroeconomistas, derivado de las consideración de la elección intertemporal y de la formación de e xpectativas de los agentes económicos, hace aún más patente el hecho de que la modelización tradicional (macroeconomía «agregativa» o convencional) se caracteriza por un cierto grado de arbitrariedad a la hora de especificar las ecuaciones estructurales que definen el modelo. Pues bien, esto no sucederá, o quedará más restringido, en la medida en que se e xija que los modelos macroeconómicos posean un adecuado fundamento microeconómico 70. De alguna forma, la adecuada fundamentación microeconómica puede hacer un papel de sujeción o referencia acerca de lo que constituye o no «macroeconomía rigurosa» desde un punto de vista teórico. La influencia de los tres elementos que se acaban de mencionar e xplica bastante bien por qué en la actualidad predomina una visión de la política macroeconómica menos «mecánica» y más «estr atégica», que la que e xistía hace no mucho tiempo. Como se señalaba en una nota a pie de página anterior , se observa un desplazamiento desde una concepción de la política económica como un problema de teoría del contr ol hacia el de la
69 Un principio esencial de la corriente principal de la economía desde Adam Smith es el del individualismo metodológico, asumido tanto por la escuela neoclásica como por la keynesiana (keynesiana ortodoxa; lo que excluye a la escuela postkeynesiana). Pues bien, si se acepta el individualismo metodológico como una premisa metodológica fundamental, entonces parece bastante razonable considerar que, al menos en una porción substancial, coherencia interna de un modelo macroeconómico (aparte de coherencia lógico-formal) significa que las proposiciones macroeconómicas sean deducibles de las conductas individuales (conducta económica racional de los individuos). 70 En este punto conviene destacar, que la expresión «microfundamentación de la macroeconomía» no es entendida exactamente igual por las dos principales corrientes e xistentes en la actualidad. En el caso de la Nue va Macroeconomía Clásica (N.M.C.), al hacer uso de modelos de equilibrio dinámico de expectativas racionales, la economía queda completamente especificada desde un punto de vista microeconómico, es decir, se explicitan las preferencias del agente económico representati vo (o de las de las generaciones representati vas), la tecnología y la dotación de recursos iniciales, y se supone que se da continuamente una situación de equilibr io competitivo de expectativas racionales (de donde se der ivan propiedades interesantes como la de poder e valuar directamente los diferentes regímenes de política económica en tér minos del criterio de optimalidad paretiana). En lo referente a la Nueva Economía Keynesiana (N.E.K.), se considera también un aspecto central la fundamentación microeconómica, pero en un sentido menos restrictivo. Por ejemplo, en esta escuela, en muchos casos, se mantiene lo que los economistas de la N.M.C. llaman «macroeconomía agre gativa», consistente en especificar, como tradicionalmente, una serie de ecuaciones estructurales que recogen el comportamiento de la diferentes v ariables macroeconómicas. Ahora bien, aunque ese conjunto de ecuaciones no siempre se deduzca directamente de la solución del programa de optimización dinámica del a gente económico representati vo, ello no obsta para que se exija una especificación de tales ecuaciones no arbitr aria, sino fundamentada en conductas coher entes desde un punto de vista microeconómico (lo mismo se e xigirá para los supuestos cla ves de este tipo de modelo, como el de existencia de rigideces nominales a corto plazo). Este planteamiento, menos impecable quizás desde un punto de vista metodológico, tiene sin embargo la ventaja de que, por el momento, permite abarcar el estudio de muchos más fenómenos relevantes desde el punto de vista de la política macroeconómica, muy particularmente en horizontes temporales de corto y medio plazo.
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64MMPOLÍTICA ECONÓMICA política económica como un problema de teoría de juegos. En palabras de Eichenbaum 71 (1997): «The critical c hange in methodolo gy was the swicth to thinking about stabilization policy as a game-theoretic problem, rather than a control-theory problem… Properly conceived, the policy problem is the task of selecting stable , predictable rules and the design of institutions that are capable of supporting those rules as equilibrium outcomes. The argument for this position is a practical one. The only policies for which there is any hope of reliable evaluation are those corresponding to well understood, relatively permanent rules. Without credible institutions to support them, rules will not be r elatively permanent.»
En efecto, en un contexto en el que los agentes económicos ya no se supone que reaccionan pasivamente frente a las políticas aplicadas por el gobierno, la política económica se puede concebir como una suerte de « juego dinámico» en donde la reputación del policy-maker, y la correspondiente credibilidad de su política económica, desempeñan un papel central que condiciona la efecti vidad de las medidas aplicadas. Al mismo tiempo, y en relación con la dimensión temporal de la política económica, ahora, desde una perspectiva teórica, al evaluar las políticas monetaria y f iscal, ya no resulta tan apropiado hablar de los cambios e xperimentados por dichos instrumentos en un período aisladamente. Es más correcto referirse a la regla de política económica óptima para un horizonte temporal multiperíodo (donde los cambios en los instrumentos de la política económica de cada período están relacionados en el sentido de que obedecen a un proceso sistemático —regla de política—), y para un conte xto institucional determinado. En términos formales, esta regla constituye una suerte de función de reacción del policymaker, que se deduce de la optimización de su función objetivo (por ejemplo, una función de pérdida tipo Theil, o una función de utilidad intertemporal del agente económico representativo) sujeta a las restricciones del correspondiente modelo macroeconómico. En este punto con viene aclarar que este tipo de re gla o senda de política económica óptima no implica adscribirse a la defensa de determinadas re glas sencillas (como la tradicional de Friedman de mantenimiento de una tasa de crecimiento de la cantidad de dinero constante); el tipo de re gla a la que se lle gue dependerá del modelo especif icado para la solución del problema de política económica 72. Otro aspecto esencial destacado en la cita de Eichenbaum es el de la consistencia temporal de la política económica (o de la re gla o senda temporal de la política). En efecto, el problema de la inconsistencia o incoherencia temporal de la política económica viene ocupando un lugar central en el debate sobre las políticas macroeconómicas desde el conocido artículo de Kydland y Prescott73. Y es que, de nuevo, como consecuencia del abandono del horizonte atemporal de un solo período aislado, surge el conocido problema re71 Eichenbaum, M.: «Some Thoughts on Practical Stabilization Policy», American Economic Review, Papers and Proceedings, 87, 1997, págs. 236-239. 72 Es preciso destacar que esta línea de razonamiento no se corresponde e xactamente con la tradicional discusión de normas versus discrecionalidad. Esta última se relaciona con el debate sobre si se debería dejar o no un margen amplio de actuación a la cor respondiente autoridad económica en ma teria de políticas de esta bilización. Y, en este sentido, la obtención de una r egla o senda óptima de política económica par a un determinado contexto es compatible, en principio, con ambas posturas. Por ejemplo, desde una vertiente práctica, la política monetaria (de tipo discrecional) aplicada en los Estados Unidos por la Reser va Federal parece haber sido sorprendentemente bien caracterizada por la denominada «re gla de Taylor» (vid. Taylor, J. B.: Macroeconomic Policy in a World Economy. From Econometric Design to Pr actical Operation, Norton, Nueva York, 1993). 73 Kydland, F., y Prescott, E.: «Rules rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans», Journal of Political Economy, 85, 1977, págs. 473-492.
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lativo a que lo que constituye la política óptima del policy-maker desde una perspecti va de largo plazo, puede variar desde una perspecti va de corto plazo (dentro de un determinado período, la política óptima para el policy-maker puede ser la de violar su compromiso de largo plazo). Tal problema ha llevado al desarrollo de una extensa literatura74, sobre todo en materia de política monetaria, donde, razonando en términos estratégicos (teoría de jue gos), uno de los resultados más interesantes es el énf asis en la importancia de la configuración de unas instituciones adecuadas (como bancos centrales independientes en el caso de la política monetar ia) que hag an creíble (consistente temporalmente) lo que en un momento determinado se anuncia como senda, línea o regla de política a seguir a lo largo del tiempo. Para acabar, puede merecer la pena hacer dos consideraciones relacionadas con las políticas macroeconómicas: — En primer lugar, llama la atención el hecho de que, a la hora de ofrecer prescripciones en materia de política de estabilización, las posturas de las principales escuelas no parecen ser en la actualidad tan di vergentes como hace un par de décadas. Respecto de la política fiscal, hoy día son pocos los economistas que defienden las posibilidades de su uso discrecional como política estabilizadora (temas diferentes son el énfasis que ponen los autores pertenecientes a la New Keynesian Economics en la relevancia de los estabilizadores automáticos; y la importancia que de manera generalizada se le concede a la política f iscal en su dimensión de política de oferta). Respecto de la política monetaria, parece haber, asimismo, cierto consenso respecto de la importancia de mantener una autoridad monetaria con una reputación antiinflacionista que permita mantener una inflación baja en un horizonte temporal de largo plazo; sin embargo, para un horizonte temporal de corto plazo, la postura keynesiana sigue siendo básicamente acti vista, en el sentido de conf iar, en mayor medida que otros autores más cercanos a las tesis de la Nue va Macroeconomía Clásica, en las posibilidades estabilizadoras de la política monetaria. — En segundo lugar, hay que destacar la importancia que han cobrado en la actualidad las políticas de oferta (fundamentalmente aquellas de signo liberalizador y de flexibilización de mercados). En este punto con viene recordar que la teoría macroeconomía se compone básicamente de dos campos: la teoría del ciclo y la teoría del crecimiento. Al ojear cualquier libro de te xto reciente sobre macroeconomía queda claro el nue vo auge que e xperimenta en la actualidad la teoría del crecimiento. El objetivo fundamental de este área de la macroeconomía es investigar los determinantes del crecimiento económico tendencial (de lar go plazo); en este horizonte temporal lo relevante es el lado de la oferta de la economía y, en consecuencia, las políticas rele vantes son también las de oferta 75. Si además, a la ya 74 Vid., por ejemplo, Barro, R., y Gordon, R.: «Rules, Discretion, and Reputation in a Model of Monetary policy», Journal of Monetary Economics , 12, 1983, págs. 101-122; Grilli, V., Masciandaro, D. y Tabellini, G.: «Political and Monetary Institutions and Public Financial Policies in the Industrial Countries», Economic Policy, 13, 1991, págs. 342-376; Repullo, R.: «Sobre la independencia de los bancos centr ales», Papeles de Economía Española, 57, 1993, págs. 78-97; Clarida, R., Gali, J. y Gertler, M.: «Monetary policy rules in practice: Some international evidence», European Economic Review, 42, 1998, págs. 1033-1068; y Fernández-Ardavín, A., y Corrales, P.: «Inconsistencia dinámica y políticas consistentes», en A. Fernández Díaz (ed.): Fundamentos y papel actual de la política económica , Pirámide, Madrid, 1999. 75 Una excepción es el caso de una política de demanda orientada hacia la estabilidad macroeconómica, que parece tener un efecto positi vo sobre el crecimiento a lar go plazo (sobre la tasa de crecimiento de estado estacionario). Sobre esta cuestión vid.: Fischer, S.: «Growth, Macroeconomics, and Development», Macroeconomics
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66MMPOLÍTICA ECONÓMICA citada literatura sobre la teoría positi va de la política económica, se le añaden los progresos realizados en campos como el de la Economía Industrial o el de la Economía Internacional, se refuerza aún más esta idea. Y es que, en ausencia de una adecuada política de oferta, sucede con bastante frecuencia que la política de estabilización adquiere un carácter de política de segundo óptimo, que actúa sobre el síntoma de la enfermedad y no sobre la enfermedad misma.
3.7. EL EMPLEO DE MODELOS EN LA POLÍTICA ECONÓMICA. UNA INTERPRETACIÓN DE LA TEORÍA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Según Marc Guillaume, «un modelo económico representa un sistema compuesto por un conjunto de conceptos y de relaciones; estas últimas quedan especificadas por estimación, proporciona resultados que son a menudo pre visiones y que pueden ser comparados con la realidad. Esta comparación conduce, generalmente, a formular el modelo de otra manera o de forma más precisa, con el fin de mejorar sus pre visiones»76. De acuerdo con la anterior definición, y en sentido estricto, el modelo sería un instrumento propio de la economía en su f ase positiva, que permite describir o, a lo más, predecir, pero, dando al concepto de pre visión el contenido amplio de que debe gozar , tendrían cabida dentro del modelo los aspectos nor mativos que lo con vierten en un instrumento imprescindible de la política económica racional. En efecto, el esquema de funcionamiento del modelo sería el de la Figura 3.3, en el que el modelo puede servir como expresión del sistema o estructura observada, pero también como la base para la toma de decisiones político-económicas que darían lugar a unos resultados que, una vez sometidos a un proceso de v erificación, servirían para la construcción de un nuevo modelo o para la reespecificación de los existentes mediante un mecanismo de feed-back. El propio Guillaume reconoce esta capacidad de los modelos en la política económica cuando, entre las di versas clasificaciones, considera los modelos de decisión y los de simulación, estableciendo la diferencia entre ambos sobre la base de la e xistencia o no de variables de acción, que son, «entre las variables exógenas, aquellas que un centro de decisión puede fijar, independientemente del modelo» 77. Para comprender mejor el contenido de este planteamiento, analicemos el esquema del funcionamiento del modelo, tal como queda sistematizado en la Figura 3.4. En primer lugar, el modelo aparece como la aplicación de una teoría del fenómeno, ya consolidada, a unos hechos y circunstancias determinados (véanse las líneas de trazo continuo); se trata, pues, de la concepción que podríamos llamar clásica del modelo. El proceso que se describe con las líneas de trazo discontinuo corresponde al se gundo enfoque (moderno) y puede sintetizarse en dicha f igura. En ausencia de una teoría del fenómeno, puede elaborarse un modelo —siempre de cara a una realidad específica— mediante el empleo de un conjunto de principios teóricos Annual 1991, NBER, págs. 330-379; Andrés, J.; Doménech, R., y Molinas, C.: «Growth, Convergence and Macroeconomic Performance in OECD Countries: A Closer Look», Documento de trabajo D-93003, Ministerio de Economía y Hacienda, 1993; Raymond, J. L.: «Crecimiento económico, factor residual y con vergencia en los países de la Europa Comunitaria», Papeles de Economía Española , 63, 1995, págs. 93-111. 76 Guillaume, M.: Modèles Économiques, PUF, París, 1971, pág. 25. 77 Ibidem, pág. 20.
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Sistema económico
Modelo
Verificación
Estimación
Resultados
FIGURA 3.3. Esquema de modelo económico.
o de una teoría ajena al fenómeno que se contempla. El modelo así construido, además de cumplir su misión como tal modelo, supone, o puede suponer, un paso hacia delante en la tarea de delimitar la teoría pertinente. En otras palabras, en esta segunda interpretación estaríamos ante un modelo «teorético», tal como quedó definido por Max Black. Siguiendo con el esquema, puede verse claramente el papel cla ve que desempeña el modelo. En efecto, la incorporación de objeti vos en el modelo delimita o constituye una política económica que, debidamente definida, en términos de normas y controles, nos proporciona un plan, cuyos resultados aportan una e xperiencia78. En definitiva, como ya se apuntaba en el capítulo anterior , no siempre e xiste un respaldo teórico sobre el que asentar de forma racional las decisiones de política económica. Así, por ejemplo, cuando en los años cincuenta se plantea el problema del desarrollo económico, la política económica no cuenta con el acerv o teórico necesario para fundamentar racional y científ icamente sus decisiones. Existía, eso sí, un conjunto de aportaciones aisladas, elaboradas sobre juicios de v alor actualmente no operati vos. En otras palabras, se contaba, a lo sumo, con eslabones de una teoría de crecimiento, pero no con una teoría del desarrollo propiamente dicha 79. En estos casos, que, como ya vimos, son los más frecuentes en nuestra ciencia, la política económica se encuentra ante estas tres opciones: a) Actuar sin fundamento lógico, con escaso o nulo conocimiento del proceso lógico-explicativo del problema o tema en cuestión, guiándose tan sólo por la intuición o por criterios no económicos. Stone, R.: «The Analysis of Economics Systems», publicado en The Econometric Approach to Development Plannings, North-Holland, 1965. 79 Fernández Díaz, A.; Rodríguez Sáiz, L., y Parejo, Gámir, J. A.: Curso de Política Económica, AC, Madrid (2.ª ed.), 1993, pág. 113. 78
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68MMPOLÍTICA ECONÓMICA
Teoría del fenómeno
Teoría extraña al fenómeno o principios teóricos generales Hechos
Modelo
Objetivos
Política económica Plan Controles
Experiencia Resultados
FIGURA 3.4. Esquema del funcionamiento del modelo.
b) Esperar a que los teóricos aborden el estudio del tema y puedan sacar sus con clusiones finales. c) Basas sus decisiones en modelos que ofrezcan una visión suf icientemente operativa y completa de la realidad. La primera de las direcciones hay que rechazarla, por cuanto tiene de poco seria y científica, careciendo de sentido la segunda de las alternativas, por lo que no queda sino optar por la tercera de ellas. Por supuesto, el modelo no e xplica con el mismo alcance y uni versalidad que la teoría, pues surge condicionado y de cara a una realidad dada en la doble dimensión espaciotiempo, pero lo que podría considerarse su mayor defecto constituye, asimismo, su mayor virtud. Queremos decir con ello que, dentro de su limitación, el modelo es el mejor camino posible para la formulación de una política económica racional. Se comprende, pues, que el modelo se constituya en f actor estratégico de la política económica. A este respecto, si recordamos el esquema empleado para representar el funcionamiento general del modelo, puede verse claramente que, si el modelo está mal concebido o estructurado, no podrá arbitrarse una política económica congruente con los ob-
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jetivos y realmente operati va. De esta forma, el modelo aparece como marco objeti vo, científico y limitativo de la política económica, esto es, como su estructura lógica, y haciendo las veces de líneas maestras. La especial concepción de modelo que se ha v enido considerando a lo lar go de este capítulo, en relación con la política económica, permite aventurar una conclusión que nos parece suficientemente clara y defendible. En efecto, el modelo o conjunto de modelos que vienen a sustituir o cubrir la ausencia de una teoría económica concreta inte grarían lo que podría delimitarse como espacio o ámbito de la «teoría de la política económica», tal como la interpretamos y admitimos. De esta forma, el modelo viene a ocupar esa especie de tierra de nadie que hace aún más difícil el ya complicado ejercicio de ensamblar el análisis positi vo con la política económica80.
3.8. LA METODOLOGÍA DE C. DAGUM PARA LA INVESTIGACIÓN EN EL CAMPO DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Dagum propuso hace tiempo una metodología para la in vestigación en la ciencia económica que puede resultar altamente operativa y sugerente, dado el estado existente con frecuencia de mayor o menor crisis económica y la incapacidad del análisis económico tradicional (f ase de generativa, en la terminología de Lakatos) para e xplicar las causas de dicha crisis y, en consecuencia, deducir los medios más idóneos para combatirla. Esta metodología combina las dos vertientes del análisis económico: la descriptiva-positiva y la teleológica-normativa, desarrollándose en las siguientes f ases: 1. 2. 3. 4. 5.
Especificación del dominio de in vestigación. Especificación de un modelo representati vo de la estructura observ ada, es decir, identificación del proceso estocástico que genera las informaciones muestrales. Especificación de un modelo representati vo de una estructura objeti vo viable. Análisis estadístico sobre la e xistencia o no de una diferencia signif icativa entre la estructura observada y la estructura objeti vo. Modelo de decisión o filosofía para la acción, concebida en función de la conclusión obtenida en la etapa anterior, y en función también de la eficacia del conjunto de variables controlables por el sujeto de las decisiones 81.
Es evidente que la primera f ase corresponde al período preanalítico y es imprescindible en todo proceso de in vestigación científica, cualquiera que sea el campo de la ciencia elegido, tanto si la investigación se orienta en un sentido positivo como normativo. Como señala Schumpeter, «evidentemente, a fin de poder proponernos un problema determinado, debemos primeramente visualizar un conjunto diferenciado de fenómenos coherentes como un objeto merecedor de nuestro esfuerzo analítico. Más aún, el esfuerzo analítico es necesariamente precedido por un acto de conocimiento preanalítico que provee la materia prima para el esfuerzo analítico. A este acto de conocimiento preanalítico lo llamamos vi80 Fernández Díaz, A.: «Sull’ uso dei modelli nell’analisi economica e nella politica economica», Rivista di Politica Economica, Roma, octubre, 1972. 81 Dagum, C.: «Ideología y metodología...», op. cit., pág. 87.
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70MMPOLÍTICA ECONÓMICA sión»82. Ésta es una f ase donde se refleja ine vitablemente la ideología del in vestigador, como resultado de su preferencia intelectual, a la hora de def inir y delimitar el objeto de su análisis. La segunda fase es meramente descriptiva y corresponde en principio al análisis positivo; en ella se intenta especif icar un modelo que sea e xpresión de la estructura incógnita y de su proceso funcional. Se trata, en definitiva, de elaborar leyes de comportamiento entre los elementos de dicha estructura 83. Unas veces, el investigador cuenta con teorías sobre el fenómeno que poder contrastar con la realidad, caso en el que el modelo sería e xpresión de dicha realidad, a la luz de la teoría existente. Otras, o no existe teoría aplicable al fenómeno, o la teoría es desconfirmada por la realidad, caso en el que el modelo, como ya vimos, se convierte en sustituto provisional de la teoría y base para la elaboración de una teoría futura, de acuerdo con la concepción de Nagel 84. En cualquier caso, el investigador cuenta con un acerv o científico de conocimiento acumulado y con su propia intuición creadora en la elaboración del modelo. Pero, a su v ez, esta se gunda etapa debe di vidirse metodológicamente en diferentes subetapas, que van desde la recogida y agrupación de observ aciones muestrales hasta la reespecificación y consiguiente validación de los modelos, a través de un proceso analítico-dialéctico de tesis, antítesis y síntesis. En definitiva, el proceso de construcción del modelo tiene lugar a partir de la def inición del dominio empírico de la investigación (E), en el que se procede a la recogida y análisis de la información disponible, generalmente incompleta 85, y de su identif icación con el dominio teórico (T). Para explicar este proceso, Dagum utiliza la siguiente notación de Wold86: → T E ← «donde E simboliza el dominio empírico, T el dominio teórico, las flechas el proceso de correspondencia o interacción ( matching process) entre E y T y el rectángulo representa el marco de referencia, es decir, lo que se toma como dato en el proceso de construcción de modelos. Este proceso de correspondencia entre E y T da como resultado la especif icación de un modelo M, que constituye una representación o inferencia del proceso estocástico, incógnita T»87. El proceso dialéctico se inicia tras una primera especif icación del modelo ( M1), que constituye la tesis, las sucesivas contrastaciones empíricas ex-post, a través de varios modelos (M2, M3, ..., Mn,), construidos con nueva información y representativos de la estructura teórica (T), que serían las antítesis, y la reespecificación del modelo final (M), como mejor representativo de T, que sería la síntesis.
Schumpeter, J.: History of Economic Analysis, Oxford University Press, 1954, pág. 41. Ahora bien, si aceptamos la clasificación de juicios de valor de Hutchison, como hemos hecho en el Epígrafe 2.3, las valoraciones también influyen en esta etapa. 84 Nagel, E.: «Razón soberana», Tecnos, Madrid, 1966, vid. Cap. 1. 85 En el Cap. 4, al estudiar los modelos de decisión en condiciones de incer tidumbre, nos referiremos con amplitud a las implicaciones para la política económica de la problemática que introduce la información incompleta en la toma de decisiones por par te del policy-maker. 86 Wold, H.: «Merger of Economics and Philosoph y of Science», Synthese, vol. 20, 1969, págs. 427-482. 87 Dagum, C.: «Ideología y metodología...», op. cit., pág. 90. 82 83
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Las tres últimas etapas se caracterizan por su contenido normati vo88. Hemos abandonado el campo de la simple descripción y nos adentramos en el terreno del «deber ser», esto es, en una fase de la investigación propia y exclusiva de nuestra disciplina científica, la Política Económica. El primer paso consiste en especificar una estructura objetiva viable, esto es, aquel modelo estructural que contiene el conjunto de objeti vos a alcanzar en un horizonte temporal definido. Este modelo objeti vo (D) tiene su base y fundamento en un conjunto de v aloraciones subjeti vas, que, a su v ez, tienen connotaciones de naturaleza ideológica, en función de la f ilosofía social asumida por los que poseen capacidad de decisión en el señalamiento de los objetivos. La cuarta etapa corresponde a una f ase de naturaleza técnica-estadística de contrastación de hipótesis. Se trata de si e xiste diferencia signif icativa entre el modelo M, representativo de la estructura observ ada (segunda etapa), y el modelo D, especificación de la estructura objetivo viable (tercera etapa). Las hipótesis son: — Hipótesis nula: H0 (no existe diferencia significativa). — Hipótesis alternativa: H1 (sí existe esta diferencia). En la quinta y última etapa se procede a la elaboración del modelo de decisión, cuyo objeto es, según Ragnar Frisch, «mostrar los efectos de di versas medidas de política económica en un país y en un momento dados» 89. Se trata de con vertir algunas de las v ariables del modelo estructural en v ariables objetivo, y algunas de las e xógenas en variables instrumentales90. De entre las exógenas se elegirán aquellas que puedan ser objeto de control, y, de éstas, aquellas que se adapten a la preferencia del policy-maker como representante de los deseos de la colecti vidad. En este aspecto, ya hemos señalado con anterioridad la influencia de la ideología de los sujetos de las decisiones, tanto en la elección del conjunto de instrumentos como en la diversa importancia o intensidad con la que se aplican unos u otros, aunque algunos, en un intento de acaso ingenua neutralidad, han recomendado que el e xperto establezca un cuadro con el conjunto de alternati vas o vías practicables, esto es, las diversas combinaciones de instrumentos a través de las cuales se pueden lograr los objetivos propuestos, cuidando de señalar las implicaciones sociales de las diferentes alternati vas91. Esta utilización de los instrumentos puede hacerse tanto desde un punto de vista coyuntural como en el marco más profundo de los cambios estructurales precisos para alterar aquellos componentes de carácter más permanente, que se oponen al logro de la estructura objetivo. El camino a seguir depende de la contrastación de la hipótesis efectuada en la cuarta etapa. En efecto: a) Si H0 (hipótesis nula verificada): política económica coyuntural, ya que no existe diferencia significativa entre la estructura observ ada y la estructura objeti vo. b) Si H1 (hipótesis nula rechazada): política económica estructural, ya que el paso de 88 Respecto a la segunda decíamos que era «en principio» positi va, porque también resulta discutible la ausencia de juicios de valor a la hora de elegir el mejor modelo representativo de T, como apuntamos en la nota 83. 89 Frisch, R.: «L’emploi des modèles pour l’ela boration d’une politique économique r ationelle», Rev. Economique Politique, septiembre, 1950. 90 Este proceso de conversión será analizado con detalle en el Ca p. 4. 91 Vid. Myrdal, G.: The Political Element in the Development of Economic Theory, 1.ª ed., 1953. Traducción española de Gredos.
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72MMPOLÍTICA ECONÓMICA la estructura observada al objetivo implica forzosamente reformas de esta naturaleza para pasar de una a otra, entre las que existe diferencia significativa. En la Figura 3.5 representamos esquemáticamente el contenido de esta nue va metodología de C. Dagum para la teoría de la política económica, partiendo de la representación que él mismo efectúa de la relación E – T. Creemos que este gráfico es un claro y fiel reflejo de ese nuevo planteamiento metodológico, que no requiere e xplicación ni comentarios adicionales. Ahora bien, sí requiere, en nuestra opinión, quizá, de alguna matización, que no se dirige sólo a su contenido, sino también al de la propia metodología representada. Vamos a efectuar, concretamente, tres matizaciones que nos parecen importantes y que se derivan tanto de las enseñanzas que las crisis económicas de los últimos años nos han proporcionado como de nuestra propia visión de la política económica que v enimos exponiendo. En primer lugar, la construcción de los modelos Mi(i = 2, ..., n), que, según hemos dicho antes, de acuerdo con C. Dagum, se efectúa con nue vas informaciones y representa-
E
1.ª Fase
T Nueva información
2.ª Fase
3.ª Fase
4.ª Fase
M
D
H0(M = D)
Política conyuntural
5.ª Fase
FIGURA 3.5.
(i = 2, 3, ..., n)
Mi
M1
H1(M ≠ D)
Política estructural
Modelo de decisión
Fases de la investigación en Política Económica.
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tivos de la estructura teórica inicial T, debería llevarse a cabo teniendo en cuenta no sólo esta última, sino también otros planteamientos teóricos nuevos que pueden ir surgiendo en el tiempo. En segundo lugar, la obtención del modelo f inal M, como mejor representati vo de la estructura del sistema económico, debería realizarse, en nuestra opinión, no sólo a través de contrastaciones de los distintos modelos pre vios M1, M2, ..., Mn, sino mediante esfuerzos de síntesis de los distintos planteamientos, es decir, a través de un enfoque integrador en línea con los intentos recientes de, por ejemplo, E. Malinvaud respecto a la lucha contra el desempleo 92. Como última matización al planteamiento metodológico de C. Dagum en su etapa f inal, hemos de destacar las dif icultades existentes habitualmente para distinguir con claridad las políticas económicas co yuntural y estructural (y lo artif icioso y poco realista del intento, dado que la política económica es una sola, aunque podamos considerarla, a efectos didácticos, desde ambas perspectivas), sobre todo en cuanto a los objetivos macroeconómicos a lograr . Por eso, deberíamos hablar más bien en función de si se v erifica o rechaza la hipótesis nula en la cuarta etapa, de la aplicación de una política «fundamentalmente» coyuntural o «básicamente» estructural 93.
92 Vid. Malinvaud, E.: Essais sur la théorie du c hômage, Calman-Lévy, 1983, en línea también con lo que expondremos, en la segunda parte de esta obra, sobre la inflación con estancamiento. Véase el Cap. 8. 93 Volveremos sobre este punto con más detenimiento en el Ca p. 5.
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4 LA TEORÍA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA: ANÁLISIS Y TÉCNICAS CUANTITATIVAS
4.1. INTRODUCCIÓN: LOS MODELOS DE DECISIÓN La teoría tradicional de la política económica, en lo que puede constituir su enfoque más científico y racional, tiene su fundamento en la aplicación de técnicas matemáticas, econométricas y estadísticas, utilizadas en todas las ciencias aplicadas al campo de nuestra disciplina1. Los inicios de esta corriente se remontan al año 1952, cuando Jan Tinbergen publica su conocida obra On the Theory of Economic P olicy2, cuya edición re visada aparece en 1955, año en el que Ragnar Frisch publica, a su vez, The Mathematical Structure of a Decision Model: the Oslo Submodel 3. La investigación decisiva de estos dos grandes maestros de economistas supone un paso tr ascendental, que sirve de base de partida en cualquier estudio profundo de la moderna teoría de la política económica. El planteamiento de estos dos autores se basaba en la noción de modelo y , más concretamente, en el modelo de «decisión». P ara Frisch, el modelo sirv e para «indicar los efectos de diferentes políticas económicas, en un determinado país y en un determinado 1 Y ello, pese a los problemas que, como vimos globalmente al acabar el Cap. 2, y como veremos a lo largo de todo nuestro manual, la han venido afectando en los últimos tiempos. 2 Tinbergen, J.: On the Theory of Economic P olicy, North-Holland, Amsterdam, 1952. Edición re visada, 1955. 3 Frisch, R.: The Mathematical Structur e of a Decision Model: the Oslo Submodel , Metroeconomica, vol. VII, diciembre de 1955, págs. 111-136. Pre viamente, en septiembre de 1950, Frisch había publicado en la Revue d’Economie Politique, un artículo con el título «L’emploi des modèles pour l’elaboration d’une politique economique rationelle».
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76MMPOLÍTICA ECONÓMICA momento». En una se gunda fase, la política económica trataría de encontrar el «óptimo» respecto a unos fines prefijados. Las fases por las que pasa la política económica han sido analizadas por R. Frisch al estudiar los métodos de la pre visión a medio y lar go plazo 4. En primer lugar , nos encontramos con el método del «espectador», o «the onlook er approach», a través del cual se intenta observar, extrapolar y acertar la probable evolución de los hechos económicos. En un segundo momento, «the ad-hoc instrument approach», se aíslan los elementos del sistema económico sobre los que se considera oportuno influir , es decir, los denominados «parámetros de acción», cuya congruencia y operatividad se analizarán en una tercera fase, «the feasible instrument approach», o especificación de los instrumentos realizables. Es en la cuarta («the optimalization approach») en la que, según el enfoque de Frisch, culmina su tarea la política económica. Sin duda alguna, lo más importante de este último momento reside en la elaboración de una función de bienestar social, o «función de preferencia», en la cual los responsables de la política tomen sus decisiones dentro de las limitaciones o en el interv alo de confianza marcados por el economista. Tinbergen5 establece por su parte una distinción, a efectos operativos, entre «política cuantitativa», «política cualitativa» y «reformas» 6. En efecto, la política cuantitativa contiene los modelos que se ref ieren a los objetivos a corto y medio plazo de la política económica, haciendo, por tanto, «menos hincapié en algunos de los fines a largo plazo, a los cuales se atiende mediante cambios poco frecuentes o lentos en los medios más cualitati vos de la política» 7, en tanto que la política cualitativa contiene aquellos objeti vos cuya consecución implica la adopción de políticas de tipo estructural, tales como la reforma del sistema f inanciero, la creación de un monopolio oficial o la transformación de las estructuras comerciales, etc., que resultan de difícil cuantificación desde el punto de vista instrumental. La política de reformas, por su parte, tiene un contenido de cambio más profundo que incide en la transformación de la propia organización social, afectando «a los aspectos espirituales de la sociedad y a las relaciones esenciales entre individuos»8. Los elementos básicos del modelo de política cuantita tiva son: La función de bienestar (W), en la que figura un cierto número (I) de variables objetivo y un cierto número (J) de variables instrumento. El modelo cuantitativo (M), donde figuran las interrelaciones estructurales empíricas (estadísticas, econométricas, etc.) entre las v ariables instrumentales y las variables objetivo. Y las condiciones limitativas o restricciones con respecto a los objetivos, los instrumentos u otras v ariables y parámetros que f iguran en el modelo. En el modelo (M) se dan dos tipos de relaciones funcionales, en forma de ecuaciones o de desigualdades. Éstas son las relaciones estructurales y las relaciones limitativas. A su vez, las estructurales pueden ser de def inición, de comportamiento y técnicas 9. Las relaciones de definición expresan, normalmente, identidades o equivalencias entre variables macroeconómicas: por ejemplo, la equivalencia entre PNB y las componentes del 4 Frisch, R.: A Survey of Tipes of Economic Forecast and Programming and a Brief Description of the Oslo Channel Model, Universidad de Oslo, 1961. 5 Tinbergen, J.: Economic Policy: Principles and Design, Amsterdam, 1956. Versión española con el título Política Económica, F.C.E. 6 Fox, K. A.; Sengupta, J. K., y Thorbecke, E.: La teoría de la Política económica cuantitativa, Oikos, Barcelona, 1979, pág. 27. 7 Tinbergen, J.: Política Económica, op. cit., pág. 82. 8 Ibidem, pág. 195. 9 Las relaciones estructurales son las que inte gran la verdadera «estructura» del modelo, de la realidad por él representada.
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Gasto Agregado o la definición del saldo de la Balanza de Pagos como suma de los correspondientes a la balanza por cuenta de renta corriente y la balanza por cuenta de capital. Las relaciones de comportamiento son las que tienen mayor importancia, ya que «contienen teorías esencialmente cuantitativas e hipótesis sobre comportamientos económicos empíricos»10 (por ejemplo, la función de consumo, la función de inversión, etc.). Las relaciones técnicas son expresiones que definen parámetros característicos de una economía, generalmente en forma exacta (no aleatoria), para cada situación espacio-temporal (por ejemplo, la relación capital-producto, la productividad media del trabajo, etc.). Las relaciones limitati vas revisten generalmente la forma de desigualdades y «están constituidas por las relaciones que fijan taxativamente el campo de variabilidad de los parámetros políticos» 11. La relación entre objetivos e instrumentos se establece mediante el modelo de decisión, cuyo objeto, como ya dijimos, es «mostrar los efectos de diversas medidas de política económica en circunstancias particulares de lugar y tiempo». Se trata, en líneas generales, de determinar el valor que habrán de tomar los instrumentos, que al aplicarlos se transforman en medidas de política económica, con el fin de lograr determinados objeti vos que el policy-maker se propone alcanzar. Las ecuaciones del modelo de decisión se deducen a partir del modelo econométrico descripti vo, donde se han sustituido algunas de las v ariables endógenas por variables objetivo y algunas de las e xógenas por variables instrumento, si bien el problema no es siempre tan sencillo. En efecto, en el modelo econométrico descripti vo existen dos tipos básicos de v ariables, las endógenas y las e xógenas12, en tanto que en el modelo de decisión las v ariables se clasifican en v ariables objetivo, variables instrumento, variables dato y v ariables irrelevantes. Las variables objetivo sirven para señalar inequívocamente los fines, relativos a algunas de las v ariables endógenas e xpresadas en el modelo, que el político se propone alcanzar. Las variables instrumento son, entre las variables exógenas, aquellas que pueden ser, y se eligen para que sean, sometidas al control administrativo directo por parte del Gobierno. El resto de las v ariables exógenas se consideran variables dato (o conocidas a los efectos de la política económica) y el resto de las endógenas, irrelevantes13. Sin embargo, como señala Lindbeck, pueden encontrarse objeti vos tanto entre las v ariables endógenas como entre las exógenas14, esto es, algunos de los instrumentos son al mismo tiempo objetivos de la política económica, por lo que pueden denominarse instrumentos-objeti vos, en tanto que otros, que pueden ser sometidos al control directo del policy-maker, serían los instrumentos libres. La última fase del modelo se concreta en lo que Frisch llama «the optimalization approach», en la que se intenta construir la función (W) de bienestar o preferencia que, conteniendo tanto los instrumentos como los objetivos, pretenda expresar la combinación entre los mismos que resulta más deseable para la sociedad, finalizando con la optimización de dicha función sujeta a las restricciones impuestas por el modelo ( M).
Fox, Sengupta, Thorbecke: op. cit., pág. 27. De Figueroa, E.: Curso de Política Económica, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1969, pág. 324. 12 Vid. la nota n.º 23 del Capítulo 3. 13 Estas últimas son, pues, aquellas variables que, siendo importantes en el modelo descripti vo inicial, para caracterizar la realidad por él representada, carecen de relevancia para resolver un problema determinado de política económica (se eliminan, por tanto, de aquél para convertirlo en un modelo de decisión). 14 Lindbeck, A.: Endogenous Politicians and the Theory of Economic Policy, 1973. Traducción española con el título Comportamiento económico y Política económica, Oikos-Tau, Barcelona, 1975, pág. 9. 10 11
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78MMPOLÍTICA ECONÓMICA
4.2. ENFOQUE ESTÁTICO Dentro de la fase de caracterización, dos subfases fundamentales son la especificación de la función de preferencia y la consideración de las relaciones estructurales del modelo cuantitativo, que tratamos de convertir en modelo de decisión, a los efectos operativos de la política económica. En el modelo teórico-econométrico, o relación estructural inicial, disponemos de v ariables exógenas y v ariables endógenas. Entre las primeras hay unas que pueden ser ob jeto de manipulación por el policy-maker, como instrumentos o parámetros políticos, y otras que no son controlables y que, en consecuencia, han de ser datos del problema. Entre las endógenas seleccionamos aquellas que van a ser los objetivos de la política económica, siendo irrelevantes las restantes endógenas. Así, sea el modelo con J + K variables exógenas: [Z1, Z2, …, Zj; u1, u2, …, uk] y con I + S variables endógenas: [Y1, Y2, …, Yi; x1, x2, …, xs] entre las que e xiste un conjunto de relaciones estructurales e xpresadas en forma funcional. El problema de política económica consiste en determinar el v alor de los instrumentos y objetivos que consiguen optimizar la función de preferencia, o utilidad, en que se encuentran contenidos ambos conjuntos de v ariables. Analíticamente tendríamos: a) Una función de bienestar o preferencia, que contiene las v ariables seleccionadas como objetivos y las que pueden ser controladas como instrumentos: W = W (Y1, Y2, …, Yi; Z1, Z2, …, Zj)
[I]
b) Un conjunto de N relaciones funcionales de carácter estructural:
v. irrelev.
v. endógenas
v. instrum.
v. dato
5
v. objetivo
5 5
55
5
f r(Y1, Y2, …, Yi; x1, x2, …, xs; Z1, Z2, …, Zj; u1, u2, …, uk)
v. exógenas
con r = 1, 2, ..., N, es decir, Número de variables objetivo Número de variables irrelevantes Número de variables endógenas Número de variables instrumento Número de variables dato Número de variables exógenas
=I =S =I+S =J =K =J+K
[II]
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De acuerdo con el enfoque tradicional (estático) de la teoría de la política económica, «se supone que las autoridades manipulan los instrumentos con objeto de conseguir el valor más deseado de los objeti vos»15. La política óptima consiste en maximizar el v alor de [I] con las restricciones impuestas por las relaciones funcionales recogidas en [II], es decir: N
máx W(…) –
Σ lf (…) r
r=1
Utilizando los métodos conocidos de maximización, se obtienen las condiciones marginales de la política óptima. Éstas son: a) Cada instrumento debe usarse hasta el punto en que ya no tenga efecto adicional sobre los correspondientes objetivos. b) El óptimo se obtiene cuando la relación marginal de sustitución de la función objetivo (o de preferencia, W) es igual a la relación mar ginal de transformación de estas variables, deducida del conjunto de relaciones estructurales [II] 16.
4.2.1. Enfoque de los objeti vos fijos Partiendo del planteamiento general del modelo estático del epígrafe anterior , Tinbergen, por razones de simplif icación obvias, ante la imposibilidad de especif icar la función de preferencia (W), presenta el problema en términos de objetivos fijos o metas prefijadas (fixed targets approach). Es decir, corresponde al policy-maker decidir, de acuerdo con un criterio personal (que podrá ser representativo de los deseos o preferencias de la sociedad), el valor a alcanzar por las v ariables objetivo. Con este enfoque, el problema se reduce a resolver un sistema de ecuaciones en el que se trata de hallar el v alor de los instrumentos, que son las incógnitas del modelo de decisión. Para que el modelo tenga solución única es necesario reducir el sistema de ecuaciones [II] original a otro en el que el número de ecuaciones independientes sea igual al número de variables instrumento (incógnitas), eliminando las variables irrelevantes. Es preciso poner de relie ve que la consistencia del modelo puede interpretarse desde dos puntos de vista: el matemático y el de política económica. La consistencia ma temática se da cuando el número de ecuaciones estructurales independientes ( N ) es igual al número de variables meta u objetivo (I) más el de las variables irrelevantes (S), es decir, cuando el número de ecuaciones estructurales independientes es igual al número de v ariables endógenas, o, lo que es lo mismo, cuando N = I + S. Desde el punto de vista de la política económica, para que el modelo de decisión sea consistente, es necesario que el problema quede reducido a un sistema de J ecuaciones independientes, es decir, tantas como instrumentos hayan sido seleccionados, de forma que E = J, siendo E el número de ecuaciones independientes del modelo de decisión. Ahora bien, como este sistema de E ecuaciones se obtiene como resultado de especificar las variables objetivo en función de las exógenas, dicho sistema queda reducido a tantas ecuaciones como variables meta (E = I). 15 16
Lindbeck, A.: op. cit., pág. 10. Ibidem, pág. 11.
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80MMPOLÍTICA ECONÓMICA Es decir, la consistencia, en términos de política económica, presupone o exige, al menos en el caso de metas pref ijadas (fixed targets), que el número de v ariables instrumento (J) sea igual al de v ariables meta u objetivo, es decir, que J = I, de donde se deduce la condición necesaria 17: N=J+S Cuando se produce un exceso de instrumentos (J > I), el responsable de la política económica dispone de determinados grados de libertad, pudiendo elegir entre reducir el número de parámetros políticos por selección o aumentar el número de objeti vos por especificación. Por el contrario, si el número de los parámetros políticos o instrumentos es inferior al de los objetivos (J < I), el sistema sería incompatible, debiendo establecerse una jerarquización o escala de preferencia entre los objeti vos para eliminar algunos o, alternativamente, aumentar el número de los instrumentos. Planteamiento y resolución del modelo Para ser más e xplícitos, planteamos un modelo con N = 6 ecuaciones estructurales como representativo de una determinada estructura observ ada. Sea el modelo: Y= C= I= M= B= K=
C+I+G+X–M cY a – bi + lrm mY X–M+K ni
[1] [2] [3] [4] [5] [6]
[III]
en el que las ecuaciones [1] y [5] son de definición y las restantes de comportamiento. Y es la renta nacional, C el consumo, I la inversión, G el gasto público, X las exportaciones, M las importaciones, K el saldo neto de la balanza por cuenta de capital y B el saldo de la balanza de pagos. Las variables i y rm representan, respectivamente, el tipo de interés y la rentabilidad marginal del capital, en tanto que a, b, c, l, m y n son parámetros, determinados como consecuencia de la especif icación de las relaciones estructurales. El modelo es típicamente keynesiano, puesto que contiene una función de consumo y una función de inversión18. En esta última se han incluido los elementos básicos de la teoría keynesiana, esto es, el tipo de interés y la rentabilidad mar ginal del capital. Las importaciones se consideran función del ni vel de renta, siendo m la propensión marginal (y, en este caso, media a importar). El saldo de la balanza de pa gos resulta de la adición de los saldos de las balanzas por cuenta de renta corriente ( X – M) y de la balanza por cuenta de capital (K), representando K las entradas netas de capital, función creciente del tipo de interés. El policy-maker puede fijar dos objetivos típicos de la política económica, expresivos, respectivamente, del equilibrio interno y el equilibrio e xterno, concretados en el logro de Fox, K. A.; Sengupta, J. K., y Thorbecke, E.: The Theory of Quantitative Economic Policy, op. cit., pág. 22. Se trata también, acudiendo a otros criterios de clasif icación, de un modelo estático, macroeconómico, abierto, descriptivo... 17
18
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LA TEORÍA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA: ANÁLISIS Y TÉCNICAS CUANTITATIVASMM81
un determinado ni vel de renta, Y = Y0, y un cierto saldo de la balanza de pagos, B = B0. Decide, asimismo, utilizar como instrumentos la política monetaria mediante las v ariaciones del tipo de interés (i), y la política fiscal mediante el manejo del gasto público (G). Para convertir el modelo descripti vo representado en [III] en un modelo de decisión será preciso transformar el sistema de seis ecuaciones en otro con tan sólo dos ecuaciones independientes (tantas como incógnitas tiene el problema, es decir, las dos v ariables seleccionadas como instrumentos). Para ello será necesario eliminar las v ariables irrelevantes y transformar el sistema en otro que tan sólo sea función de los datos, de los objetivos (datos, asimismo, en el problema de política económica, en este enfoque de los objetivos fijos) y de los instrumentos (las incógnitas del problema). En el modelo propuesto: — — — —
Variables objetivo: Y = Y0; B = B0. Variables instrumento: i; G. Variables dato: rm; X. Variables irrelevantes: C; I; M; K.
Operando en [III] y sustituyendo las ecuaciones [2] y [4] en [1], Y = cY + I + G + X – mY, (1 – c + m)Y = I + G + X y, sustituyendo I por su valor en [3], 1 Y = Y0 = _________ [a – bi + lrm + G + X] 1–c+m
[IV]
Por otra parte, sustituyendo [4] y [6] en [5] queda: B = X – mY + ni
[V]
y, sustituyendo Y por su valor en [IV], 1 B = B0 = X – m _________ [a – bi + lrm + G + X] + ni 1–c+m
[VI]
con lo que [IV] y [VI] forman un sistema de dos ecuaciones con dos incógnitas ( i y G), que, una vez resuelto, nos proporciona el valor que han de tomar los instrumentos para lograr los objetivos señalados 19.
19
A título de ejemplo numérico, sea el sistema Y C I M B K
= = = = = =
C+I+G+X–M 0,9Y 20 – 400i + 40rm 0,2Y X–M+K 2.000i
20% h Xr ==100 m
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82MMPOLÍTICA ECONÓMICA La regla de Tinbergen En el sistema de ecuaciones [IV] y [VI] se cumplen las condiciones de consistencia del modelo desde el punto de vista de la política económica, esto es, el número de ecuaciones independientes es igual al número de incógnitas (instrumentos). Ahora bien, estas ecuaciones se han formado como consecuencia de la especif icación de las v ariables endógenas objetivo en función del conjunto de v ariables exógenas, es decir, el sistema ha quedado reducido a tantas ecuaciones como variables objetivo, con lo que la condición de consistencia se transforma en I=J es decir, el número de v ariables objetivo ha de ser igual al número de v ariables instrumento. Sobre el modelo original [III], la condición se transforma en N=J+S Así pues, el número de ecuaciones estructurales del modelo teórico def initorio de la estructura de la economía ha de ser igual al número de v ariables instrumento más el número de variables irrelevantes. Ésta es una condición necesaria para que el modelo tenga solución única. Sin embargo, la condición suficiente surge como consecuencia del cumplimiento de la «Regla o Principio de Tinbergen», que podemos enunciar así: para que exista una solución única al problema de alcanzar los valores deseados de las variables objetivo se tiene que cumplir que el número de objetivos independientes, sea igual al número de instrumentos independientes. En efecto, el no cumplimiento de este principio supone la no e xistencia de solución única. Veámoslo con un ejemplo. Utilicemos el modelo anterior , en el que se trata de lograr el equilibrio interno (ni vel de renta Y = Y0) y el equilibrio externo (saldo de la balanza de pagos B = B0), usando como instrumentos la política monetaria (tipo de interés, i) y la política fiscal (gasto público, G). Si fijamos como objetivos Nivel de Renta Y = 1.000 y equilibrio de la Balanza de Pagos B = 0, podemos escribir 1 Y = 1.000 = ____________ [20 – 400i + 40 · 0,2 + G + 100] 1 – 0,9 + 0,2 0,2 B = 0 = 100 – ____________ [20 – 400i + 40 · 0,2 + G + 100] + 2.000 i 1 – 0,9 + 0,2 Simplificando, 172 = G – 400i – 4,4 = – 0,2G + 680i que, resuelto, permite hallar i = 0,05
y
G = 192
esto es, un tipo de interés del 5 por 100 y un v olumen de gasto público igual a 192 unidades de cuenta.
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LA TEORÍA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA: ANÁLISIS Y TÉCNICAS CUANTITATIVASMM83
El sistema de ecuaciones [IV] y [VI] ha per mitido expresar, respectivamente, Y y B como funciones del tipo de interés, i, y del gasto público, G, siendo el resto parámetros conocidos, es decir, Y = f1(i, G)
[1]
B = f2(i, G) [2] La condición de equilibrio interno y e xterno, ante variaciones simultáneas del tipo de interés y del gasto público, viene dada por ∂f1 ∂f1 dY = ___ di + ___ dG = 0 ∂i ∂G
[3]
∂f ∂f2 dB = ___2 di + ___ dG = 0, ∂i ∂G
[4]
siendo el significado de las derivadas parciales el siguiente: ∂f1 Efecto sobre la renta de las v ariaciones de i (negativo, por disminuir la renta ___ <0 al aumentar el tipo de interés). ∂i
5
∂fi Efecto sobre la renta de las v ariaciones de G (positivo, por aumentar la renta ___ >0 al aumentar el gasto público). ∂G Efecto sobre la balanza de pagos de las variaciones de i (positivo, vía caída de ∂f2 ___ > 0 las importaciones y aumento de las entradas de capital, al aumentar el tipo ∂i de interés). ∂f2 Efecto sobre la balanza de pagos de las v ariaciones de G (negativo, vía creci___ <0 miento de las importaciones al aumentar G). ∂G
5
5 5
De forma gráfica se tendría la Figura 4.1. La recta II representa el conjunto de combinaciones de política monetaria y política fiscal que permiten el equilibrio interno, recogiendo la línea EE las distintas combinaciones de política monetaria y política f iscal que hacen posible el equilibrio e xterno. La recta II tiene pendiente positiva porque, al aumentar el tipo de interés, se reduciría la renta, a menos que no se diera un aumento en los gastos del Gobierno. De igual modo, la recta EE tiene una pendiente positiva porque a un mayor tipo de interés mejoraría la balanza de pagos vía la influencia de la balanza de capital y a tra vés de la mejora de la balanza comercial como resultado de la disminución de la renta y, por tanto, del gasto, a menos que venga acompañado por un incremento del gasto del Gobierno. La mayor inclinación de esta recta depende de la sensibilidad de los flujos de capitales al tipo de interés, así como de la propensión mar ginal a las importaciones. A la izquierda de EE hay déficit por darse un tipo de interés demasiado bajo y/o un gasto público demasiado grande; lo contrario ocurre a la derecha de la línea EE. Por encima de la recta II, la combinación de ambas políticas sería demasiado e xpansiva, produciendo presiones inflacionistas, provocándose una deflación si las combinaciones cayeran por debajo de esta línea. En consecuencia, podrían darse las situaciones siguientes: a) inflación con déf icit; b) inflación con superávit; c) deflación con superávit, y d) deflación con déficit.
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84MMPOLÍTICA ECONÓMICA
G
E
b
I
i = j(G) G1
A a
G0
P I
c
d B
G2 E
i2
FIGURA 4.1.
i0
i1
i
Regla de Tinbergen.
Analíticamente, las pendientes respectivas de las líneas de equilibrio interno y e xterno serán 20: — de la línea de equilibrio interno ( II ), deducida en [3], dG
1___ di 2
∂f1/∂i = – ______ ∂f1/∂G II
[5]
— de la línea de equilibrio e xterno (EE), deducida en [4], dG
∂f2/∂i = – ______ ∂f EE 2/ ∂G
1___ di 2
[6]
Ahora bien, la relación [1] es de la forma [IV], en tanto que la relación [2] es de la forma [V] o [VI], con lo que, derivando en [V], se obtiene: ∂f2 ∂f ___ = – m ___1 + n ∂i ∂i 20
Las pendientes son ambas positi vas, por ser ∂f1 ___ <0 ∂i
y
∂f1 ___ > 0, ∂G
es decir,
1___ di 2
∂f2 ___ >0 ∂i
y
∂f2 ___ < 0, ∂G
es decir,
1___ di 2
dG
II
dG
EE
>0 >0
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LA TEORÍA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA: ANÁLISIS Y TÉCNICAS CUANTITATIVASMM85
y, derivando respecto a G, ∂f1 ∂f2 ___ = – m ___ ∂G ∂G Sustituyendo en [6], ∂f –m ___1 + n ∂i ∂f1 /∂i ________ n dG dG ∂f2 /∂i ___ = – ______ = – ___________ = – ______ + = ___ ∂f1 ∂f1 /∂G m∂f1 /∂G di di EE ∂f2 /∂G – m ___ ∂G
1 2
1 2
n + ________ m∂f1/∂G II
Ahora bien, n > 0;
m>0
y
∂f1/∂G > 0
con lo que dG
dG
> 1___2 1___ di 2 di EE
II
Esto es, la pendiente de la curv a de equilibrio e xterno es mayor que la de la curv a de equilibrio interno, ocupando, respectivamente, posiciones como las señaladas en la Figura 4.1, si hacemos, para simplificar, la hipótesis de linealidad de dichas curv as. Supongamos ahora que no se cumple la condición de independencia entre los instrumentos, siendo, por ejemplo, i = Ψ(G), esto es, que todo cambio del gasto público tiene efecto sobre el v alor del tipo de interés. Si la política f iscal se emplea para mantener el equilibrio interno, entonces la política monetaria no actuaría libremente para lograr el equilibrio externo. La consecuencia sería que las líneas II y EE solamente se cortarían de manera fortuita en P. En términos generales, ambas ecuaciones no podrían ser satisfechas: se podría alcanzar el equilibrio externo en el punto B o el equilibrio interno en el A, pero ambos objetivos simultáneamente se lograrían tan sólo de forma casual. Si esto es así, el policy-maker no podrá utilizar este último instrumento (política monetaria) con carácter independiente de lo que suceda con las v ariaciones del gasto público 21. Gráficamente, la función i = Ψ(G) vendría representada por una línea como la de puntos de la Figura 5.3, lo que equivale a conseguir el equilibrio interno para la combinación (i1, G1) en A, o el equilibrio e xterno para la combinación ( i2, G2) en B, no pudiéndose alcanzar la solución ( i0, G0) en P, necesaria para el logro simultáneo de ambos objeti vos.
4.2.2. Enfoque optimización Si volvemos ahora sobre la función de bienestar o de preferencia, expresada en [I], y suponemos que es posible la especificación de tal función, habremos dado un paso en la búsqueda de la mejor política a aplicar , o política óptima. Este a vance metodológico se debe 21 Von Neumann, M.: «Policies for Internal and External Balance», Special Paper in International Economics, Princeton, U.P., 1970, págs. 8 y 9.
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86MMPOLÍTICA ECONÓMICA fundamentalmente a la aportación de Theil22, para quien el problema de la toma de decisiones por parte de los policy-makers gubernamentales presenta e videntes analogías con la teoría de la decisión a ni vel empresarial. En efecto, la primera formulación matemática, a nivel macroeconómico, de la aplicación de la teoría de la decisión a la r esolución de los problemas planteados por la política económica se debe a Henri Theil, en 1958 23. Las aportaciones de Tinbergen y Frisch habían servido de fundamento en la construcción de los modelos de decisión en el campo de la política económica, con base en los modelos econométricos, pero no es hasta la aportación de Theil cuando la aplicación formalizada de los métodos de la teoría de la decisión empresarial a los problemas de la política económica a nivel general puede considerarse completa. El planteamiento y resolución del problema son ahora básicamente distintos y más completos, puesto que el policy-maker no va a establecer, de forma arbitraria, el valor que él mismo considera deseable para las v ariables objetivo, sino que va a formular una función de bienestar que incluirá el v ector de las v ariables objetivo y el de las v ariables instrumento, así como la combinación de unas y otras, que se considera representativa de alternativas de igual preferencia para la sociedad. Las restricciones del problema vienen impuestas por las relaciones estructurales [II], expresivas del estado del sistema económico sobre el que el policy-maker actúa. Formalmente, podría considerarse una función de pérdida a minimizar tal como L = a1(Y – Y*)2 + a2(X – X*)2
[7]
en la que las diferencias (Y – Y*) y (X – X*) miden las desviaciones entre los valores efectivos y los v alores deseados, tanto de la v ariable objetivo, Y, como de la v ariable instrumento, X, siendo a1 y a2 las ponderaciones o grados de importancia relati va que el policy-maker asigna al logro del objeti vo y del instrumento, respectivamente, justificándose a2 en la existencia de costes por el uso del instrumento. Las diferencias se expresan en forma cuadrática, con el fin de que las desviaciones, por defecto y por exceso, respecto a los valores deseados de las v ariables, no queden compensadas. Para hallar el valor óptimo a asignar al instrumento basta con minimizar la función [7] con la restricción Y = a + bX
[8]
Sustituyendo [8] en [7] nos queda: L = a1 (a + bX – Y*)2 + a2(X – X*)2 El óptimo se obtiene así: dL ___ = 2a1b(a + bX – Y*) + 2a2(X – X*) = 0 dx (a1b2 + a2)X = a1b(Y* – a) + a2 X* Theil, H.: Economic Forecast and Policy, 2.ª ed., North-Holland, Amsterdam, 1961. Optimal Decision Rules for Government and Industry, North-Holland, Amsterdam, 1964. 23 La primera edición de Economic Forecast and P olicy es del año 1958, publicada, asimismo, por la North-Holland Publishing Co. 22
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LA TEORÍA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA: ANÁLISIS Y TÉCNICAS CUANTITATIVASMM87
con lo que a1b(Y* – a) + a2 X* X = ___________________ a1b2 + a2
[9]
En el caso particular de no considerar los costes por el uso del instrumento, es decir, a1 = 1 y a2 = 0, tenemos: Y* – a X = ______ b
[10]
Ahora bien, el problema en la realidad no es tan simple. Normalmente sur ge la necesidad de lograr más de un objeti vo, por lo que es preciso plantearse el grado de prioridad a asignar a cada uno, o incluso renunciar a alguno de ellos. En el primer caso, el grado de prioridad podría determinarse dando los v alores adecuados a los correspondientes a1. En el segundo, bastaría con hacer igual a cero el a1 del objetivo a desechar.
4.2.3. Diferencia entre los enfoques de objetivos fijos y de optimización Dentro del modelo estático, el enfoque de Theil (de optimización) supone un paso importante en la metodología teórica de la política económica cuantitati va. En efecto, una de las limitaciones del enfoque de Tinbergen consistía en la necesidad de fijar el valor de las variables objetivo (metas) de la política económica. Theil modifica este planteamiento mediante la construcción de una función de preferencia, que el policy-maker asume y debe optimizar , de acuerdo con el conjunto de restricciones impuestas por el modelo teórico descripti vo de la estructura económica observ ada en la realidad objeto de investigación. De forma gráfica, y para el caso de dos objeti vos, la diferencia entre ambos enfoques se pone claramente de manif iesto a través de la interpretación de Sha w24. En efecto, Shaw parte, en su e xplicación25, de la e xistencia de una determinada relación entre la tasa de crecimiento de los precios, P, y la tasa de paro, U, suponiendo, sólo a efectos de e xplicación didáctica, que se cumple la conocida condición de Phillips. Esta relación sería de forma hiperbólica, tal como se representa en la curv a ABC de la Figura 4.2. En enfoque de Tinbergen, o de los objetivos fijos, vendría representado por las líneas MN, horizontal, y MS, vertical, que representan, respectivamente, el tipo de inflación, P (objetivo de estabilidad de los precios), y la tasa de paro, U (objetivo del pleno empleo), que el policy-maker fija como combinación a conseguir en su política. Dado que la doble combinación (punto M) se encuentra fuera de la línea ABC, esto significa que la misma no es posible, a menos que se pueda desplazar la línea ABC hasta hacerla pasar por dicho punto M. La tarea del político consiste, pues, en buscar y utilizar los instrumentos adecuados para conseguir dicho desplazamiento. Shaw, G. K.: Introducción a la Teoría de la Política Macroeconómica, ICE, Madrid, 1974. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de Política Económica, AC, Madrid, 1993, págs. 205 y ss. 24 25
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88MMPOLÍTICA ECONÓMICA
· P S
A
N B
P · P0
M
N D C
O
FIGURA 4.2.
1 U0 2
3
4
5
6
7
U
Objetivos fijos VS, objetivos flexibles.
En el caso del enfoque de Theil, no se f ijan los objeti vos por parte del político, sino que se trata de especif icar una función de bienestar social, W(P, U), que contenga el conjunto de preferencias de la sociedad respecto a las combinaciones de objeti vos (se hace la hipótesis de que la especif icación de dicha función es posible). Si representamos por las curvas 1, 2, 3... el conjunto de líneas de indiferencia o de igual preferencia social, las curvas más próximas al origen serán, evidentemente, las que representan posiciones de mayor bienestar colecti vo (menor inflación y menor paro). Suponiendo ahora la e xistencia de la restricción dada por la relación de Phillips, el punto P, de tangencia de la curv a ABC con una curv a de indiferencia, será el que representa la posición de máximo bienestar de la sociedad . En efecto, cualquier otro punto de la curva de Phillips es menos deseable por pertenecer a una curv a de menor preferencia (más alejada del origen). Si ahora suponemos que la combinación de partida (estado inicial de la economía) es la correspondiente al punto N, por ejemplo, la tarea del policy-maker consiste en manejar de forma adecuada los instrumentos para tratar de pasar del punto N al P. Otra forma de política consistiría en intentar actuar , como en el caso de los objeti vos fijos, sobre la curva de Phillips para desplazarla hacia el origen. En este caso, la política óptima se encontraría en el punto de tangencia de dicha curv a de Phillips desplazada con una curva de indiferencia, 1, del menor índice posible. En realidad, Theil26 construye una función de preferencia ne gativa, es decir, una función de desutilidad (o pérdida), que el policy-maker trata de minimizar. Esta función contiene las diferencias medias cuadráticas entre los v alores actuales y los v alores deseados 26 Theil, H.: «Linear Decision Rules for Macrodynamic Policy Problems», en el Capítulo 2.º de Quantitative Planning of Economic Policy, por B. G. Hickman. The Brookings Institution, Washington, 1965.
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LA TEORÍA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA: ANÁLISIS Y TÉCNICAS CUANTITATIVASMM89
de las variables objetivo. De acuerdo con este planteamiento, la función de preferencia [7] se transformaría en Z = Z(p· , U) = a1(p· – p· *)2 + a2(U – U*)2 donde a1, y a2 representan las ponderaciones respectivas asignadas por el policy-maker a los diversos objetivos, tratando de esta forma de e xpresar su importancia relativa, en tanto que p· * y U* expresan los valores deseados para dichos objeti vos. El enfoque es arbitrario y subjetivo, puesto que el policy-maker ha de asignar tanto las ponderaciones como el valor deseado de los objeti vos. Sin embargo, permite, «cuando el número de objetivos excede al de instrumentos, establecer un acuerdo o compromiso entre objetivos, en lugar de decidir arbitrariamente desechar algunas de las v ariables objetivo»27. En el enfoque de Tinbergen, por el contrario, la condición necesaria para que el problema tuviera solución era la igualdad entre el número de objeti vos y el de instrumentos, de tal forma que, si el número de objetivos era mayor, era necesario bien prescindir de algún objetivo, o bien buscar nuevos instrumentos, de tal forma que finalmente se cumpliera la condición o re gla de Tinbergen. Otra de las diferencias entre Tinbergen y Theil reside en la inclusión por parte de este último de las variables instrumento en la función de preferencia, lo cual supone «un modo más flexible de representar los costes de uso de diferentes instrumentos de política» 28. La función de preferencia (pérdida), en este caso, tomaría la forma Z = Z(p· , U, x1, x2) = a1(p· – p· *)2 + a2(U – U*)2 + a3(x1 – x1*)2 + a4(x2 – x2*)2, en la que X1 y X2 representan los instrumentos utilizados, por ejemplo, de política monetaria y de política f iscal, en el caso de usar la política mixta en la lucha contra la stagflation. Por último, otra de las innovaciones de Theil consiste en la consideración de la incertidumbre, suponiendo que las ecuaciones de los modelos macroeconómicos son estocásticas, en lugar de determinísticas. De este problema nos ocupamos en el epígrafe siguiente.
4.2.4. La consideración de la incertidumbr e Hasta el momento, en el tratamiento de los modelos de política económica hemos procedido como si las relaciones estructurales entre las v ariables endógenas y exógenas fueran de naturaleza determinista, como si el v alor de los parámetros fuera e xacto, y no aleatorio, y como si el v alor futuro de las v ariables exógenas consideradas como datos (las no instrumentales) fuera perfectamente conocido. En la realidad no se cumplen estos supuestos. Las ecuaciones estructurales, en particular las de comportamiento, son estocásticas, y el valor de los parámetros es aleatorio, y tenemos una información insuf iciente y/o deficiente respecto al v alor futuro de las v ariables exógenas. En definitiva, la política económica no actúa en ambiente de certeza, sino de incertidumbre, siendo la información incompleta un estado normal. Por ello, en los modelos de decisión a utilizar es preciso tomar en consideración esta circunstancia. 27 Beare, J. B.: Macroeconomics: Cycles, Growth and Policy in a Monetary Economics, MacMillan Publishing Co. Inc., Nueva York, 1978, pág. 385. 28 Ibidem.
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90MMPOLÍTICA ECONÓMICA Si aceptamos que la incertidumbre «es una descripción del grado o tipo de conocimiento que surge allí donde se dispone de una información incompleta sobre la que es preciso actuar»29, se nos plantea un problema adicional, no carente de solución, pero que exige un tratamiento adecuado se gún las circunstancias. Como señala Graaf 30, «el problema de comportarse racionalmente ante la incertidumbre... es más bien un problema consistente en hacer el mejor uso de una información incompleta» 31. Podemos distinguir dos tipos de incertidumbre fundamentales desde la perspecti va de la política económica. La primera es la que se ref iere a la adecuación del modelo que utilizamos para representar la realidad: distintos autores y escuelas de pensamiento usan habitualmente modelos diferentes en relación con la misma realidad económica, con lo que al decisor prudente le cabrá una cierta duda razonable respecto al propio, aumentada por los efectos impredecibles que en éste se producen con frecuencia. Para recoger este primer tipo de incertidumbre podemos simplemente, como ya hiciera Theil en 1964 32, incluir en el modelo una variable adicional aleatoria V, de media cero, E[V] = 0, y varianza conocida (sv2), representativa por tanto de esas perturbaciones exógenas aleatorias, impredecibles, o, lo que es igual, de esas dudas que el modelo a emplear nos ofrece. Con ello, el planteamiento quedaría ahora así: se trataría de optimizar E[L] = E[a1(Y – Y*)2 + a2(X – X*)2]
[11]
sometidos a la restricción Y = a + bx + V
[12]
En efecto, al ser V una variable aleatoria, Y también lo será, con lo que el policy-maker debería minimizar ahora la pérdida social esperada, resolviendo el problema de optimización de forma similar a como vimos en el supuesto de certeza anterior33. El efecto fundamental de la inclusión de esta incertidumbre en nuestro planteamiento de los problemas de política monetaria es ob viamente incrementar la pérdida esperada por el policy-maker y el riesgo de que éste se equi voque al aplicarla. El segundo tipo de incertidumbre se ref iere a los propios efectos de la política econóGraaf, J. de V.: Theoretical Welfare Economics, Cambridge, U.P., 1971, pág. 116. Ibidem. 31 Esta noción de incertidumbre puede considerarse en un sentido amplio, pues caben algunas distinciones respecto a la misma. Así, puede hablarse, en primer lug ar, de «incertidumbre no estructurada», cuando se desconocen los estados de la na turaleza, y de «incertidumbre estructurada», cuando se conocen estos estados, pero se ignora cuál será el que se presentará. Se dice que hay «ambiente o situación de r iesgo» cuando, además de conocer cuáles son los estados de la naturaleza, se pueden asignar probabilidades objeti vas a los mismos. En cualquier caso, está claro que, entre los extremos marcados por una incertidumbre máxima y por una información total, se dan diferentes combinaciones de información e incertidumbre, así como situaciones de riesgo cuando la información es eminentemente estadística. Nieto de Alba, U.: Introducción a la decisión empresarial, Facultad de Ciencias Económicas y Empr esariales, Universidad Complutense, Madrid, curso 1971-1972. 32 Vid. su obra ya citada Optimal Decision Rules... 33 Vid. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de..., op. cit., págs. 187-188, para un análisis de esta resolución, que no vamos a recoger aquí, porque utilizaremos a continuación un único modelo, de W. Brainard, más complicado analíticamente per o que recoge simultáneamente los dos tipos de incertidumbre que estamos considerando. 29 30
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LA TEORÍA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA: ANÁLISIS Y TÉCNICAS CUANTITATIVASMM91
mica sobre sus objeti vos, nunca bien conocidos. W. Brainard 34, partiendo del enfoque de H. Theil, y perfeccionándolo, utiliza un enfoque que, como acabamos de señalar, permite recogerla, conjuntamente con la antes citada. Este autor considera, en efecto, que la incertidumbre se atribuye no sólo al tamaño y/o los efectos de las perturbaciones e xógenas, sino también a los efectos de los mismos instrumentos de la política económica. Brainard parte del supuesto de que sólo disponemos de información limitada sobre el impacto del instrumento sobre el objeti vo, siendo, por tanto, b una variable aleatoria, al igual que V. Se considera, asimismo, que a1 = 1 y a2 = 0 (coste nulo de utilización del instrumento X, como supuesto simplificador). La función de pérdida esperada, de forma cuadrática, como en el caso anterior, podría escribirse como E[L] = E[a1(Y – Y*)2 + a2(X – X*)2]
[13]
E[L] = E[(Y – Y*)2]
[14]
y, por tanto,
que también puede escribirse así 35: E[L] = Eh[(Y – Y∑) + (Y∑ – Y*)]2j = E[(Y – Y∑)2] + (Y∑ – Y*)2
[15]
Sustituyendo por [12], E[L] = E[(a + bX + V – a – b∑X)2] + (a + b∑X – Y*)2
[16]
E[L] = sb2 X2 + s2v + 2Xsbv + (a + b∑X – Y*)2
[17]
y, operando36,
Para hallar el óptimo, derivamos respecto a X e igualamos a cero, es decir, ∂E(L) ______ = 2sb2 X + 2sbv + 2b∑(a + b∑X – Y*) = 0 ∂X
[18]
b∑(Y* – a) – sbv X = ______________ sb2 + b∑2
[19]
y, despejando X,
Es decir, en este caso, el instrumento X depende no sólo de parámetros conocidos, sino también de la varianza del parámetro de la política instrumental, b, y de la covarianza asociada entre dicho parámetro y la v ariable aleatoria, V. 34 Brainard, W.: «Uncertanty and the effectiveness of economic policy», American Economic Review, mayo 1967, págs. 411-425. 35 Por ser E(y– - y*)2 = (y– - y*)2 (esperanza de una constante) y E[2(y - y–)(y– - y*)] = 0, ya que E[(y - y–)] = 0 (momento de primer orden– con respecto a la– media). 36 Pues E[L] = Eh[X(b - b) + V]2j + (a + bX - Y*)2– = – = X2E(b - b)2] + E[V 2] + 2XE[V(b - b)] + (a + bX - Y*)2
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92MMPOLÍTICA ECONÓMICA De esta forma se observ a que, cuanto mayor sea la v arianza de b, mayor será el riesgo de equivocarse, con lo que una norma de prudencia para el decisor le obligará a ser menos ambicioso en el uso del instrumento a medida que aumente la v arianza de b, y más emprendedor en el caso de que tome v alores más pequeños. 2 Si sbv = 0,
b∑(Y* – a) X = _________ s2b + b∑2
[20]
y, cuando s2b = 0, es decir, cuando b no es una variable aleatoria, sino un parámetro, cuyo valor se conoce exactamente, 1 X = (Y* – a) · __ , b
[21]
es decir, la misma regla de decisión encontrada por Theil en [10]. Ahora bien, cuando sb2 > 0, no se conoce exactamente el valor del instrumento a utilizar, que depende de dicha v arianza y también de la co varianza asociada, sbv cuando ésta es distinta de cero . Generalizando este enfoque al caso de varios objetivos y varios instrumentos, la combinación de política óptima depende de la v arianza de los respectivos parámetros (b) asociados al uso de cada instrumento, y también de las co varianzas entre dichos parámetros y las variables aleatorias ( V). «La conclusión es que se podrán usar todos los instrumentos, incluso si el número de instrumentos excede del número de objetivos, ya que esto puede contribuir a la reducción del riesgo» 37. Es decir, como señala Lindbeck38, «Brainard ha demostrado que el político, en general, deberá hacer uso de todos los instr umentos a su alcance, en lugar de aferrarse a la sencilla re gla de Tinbergen»39. Destaquemos, por último, por lo que se refiere a la incertidumbre que afecta a la política económica 40, que sin duda constituye un problema importante para su ef icacia y que con frecuencia ha sido utilizada como argumento a favor de una actuación económica menos activa por parte de las autoridades, es decir, en defensa de que éstas sean más cautas o prudentes 41, e incluso en apo yo de una política más re glada o automática y menos discrecional42. Beare, J. B.: Macroeconomics..., op. cit., pág. 389. Lindbeck, A.: Comportamiento político..., op. cit., pág. 19. 39 Además de las ya expuestas o citadas, en la primera edición de este manual puede verse un análisis de las propuestas de Mundell y Culbertson para el tratamiento de la incertidumbre. 40 Calificada por algunos autores como «incertidumbre radical», dado que las autoridades no conocen suf icientemente bien ni el modelo, ni las perturbaciones, ni los retardos en los efectos de la política económica, ni las respuestas de los agentes económicos a ésta. Vid. Argandoña, A.: Políticas macroeconómicas en los países industrializados, Fundación Argentaria, Madrid, 1996, pág. 7. 41 Por ejemplo, de acuerdo con Blanchard, «existe un elevado grado de incertidumbre sobre los efectos de la política económica, lo que debe llevar a las autoridades económicas a ser más cautas, a utilizar menos políticas activas. Éstas deben ir encaminadas en general a e vitar las recesiones prolong adas, a frenar las expansiones y a evitar las presiones inflacionistas. Cuanto más alto es el nivel de desempleo o la inflación, más activas deben ser las políticas. Pero no deben lle gar al ajuste perfecto, es decir, a tratar de mantener constante el desempleo o el crecimiento de la producción». Vid. Blanchard, O.: Macroeconomía, Prentice Hall, New Jersey, 1997, pág. 540. 42 Vid., por ejemplo, Argandoña, A.: Políticas macroeconómicas..., op. cit., págs. 6-7. Sobre este debate, política económica discrecional versus reglada, volveremos en capítulos posteriores. Destaquemos ya, no obs37 38
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LA TEORÍA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA: ANÁLISIS Y TÉCNICAS CUANTITATIVASMM93
4.3. ENFOQUE DINÁMICO Una de las críticas que se hacen al enfoque anterior , tanto en términos de objeti vos fijos como usando un criterio de optimización, es su carácter estático. En general, el problema, en términos estáticos, se reduce a actuar sobre algunas de las variables exógenas: aquellas que, siendo susceptibles de ser manejadas por el político, son seleccionadas como parámetros de acción, con el fin de lograr el equilibrio más satisf actorio, bien en términos de objeti vos fijos, señalados por el policy-maker (enfoque de Tinbergen), bien optimizando una función de preferencia en la que se incluyen objetivos e instrumentos (enfoque de Theil). Sin embargo, en cualquiera de estos planteamientos estáticos obtenemos una pobre representación de la realidad, ya que las variables exógenas, no instrumentos, se consideran constantes, cuando, de hecho, tanto los gustos como las cantidades de factores y la tecnología están variando continuamente. En definitiva, un mayor realismo en el conocimiento de los hechos económicos nos llevaría a considerar un enfoque que tenga en cuenta la trayectoria temporal que siguen las distintas v ariables económicas que caracterizan el sistema, esto es, un planteamiento de la política económica en tér minos dinámicos y no estáticos, como hasta ahora. El objetivo general de la política económica dinámica consistirá en deter minar la trayectoria temporal más satisf actoria para el conjunto del sistema, desde el punto de vista de las preferencias sociales, y buscar las estrategias o reglas de actuación más adecuadas para lograrla. Como señalan Fox, Sengupta y Thorbecke, «la teoría actual de la política económica nos lleva, en muchas situaciones, a limitarnos a funciones de preferencia que implican un horizonte de planificación fijo, modelos cuantitativos que son lineales, y, aun en algunos casos, estáticos (en el sentido de que el tiempo no entraría esencialmente en el modelo), y a restricciones en forma de desigualdades lineales», pero añaden: «En muchos casos estamos interesados en la transformación de la economía desde una posición inicial dada hasta una zona de posiciones f inales deseada, en el mínimo tiempo posible» 43. Así pues, los problemas reales que plantea la política económica no pueden r esolverse con las técnicas sugeridas por el planteamiento tradicional que se deriva de los modelos estáticos hasta ahora analizados, siendo preciso recurrir a otras técnicas emanadas de los planteamientos dinámicos, más acordes con la realidad. tante, de acuerdo con el propio Argandoña, que en la primera las autoridades analizan la información que les llega y establecen en cada momento los v alores de sus v ariables instrumentales para lograr los objeti vos fijados, sin atenerse a ningún criterio preestablecido, manteniendo, pues, a éstos en una trayectoria que consideran óptima, siempre que conozcan razonablemente la estructura del modelo (sus parámetr os), la naturaleza de las perturbaciones (permanentes o transitorias, sobre la oferta o sobre la demanda...), los retardos temporales, etc.; es decir, pueden intentar el ajuste preciso ( fine tuning). En la segunda, por el contrario, y a la vista, sobre todo, de que estos supuestos no se cumplen, las autoridades establecen y mantienen a medio -largo plazo unas pautas de actuación predeterminadas sobre los v alores que sus instrumentos económicos deben tomar a lo lar go del tiempo. Y, mientras que una política discrecional siempre es activista (reacciona a cada nueva información adaptando los valores de aquéllos sin restricciones o re glas previas), la reglada puede no serlo, si la política está predeterminada con independencia de la información que se reciba (por ejemplo, fijar una tasa constante de cr ecimiento de la cantidad de dinero a medio plazo), o sí serlo, si esa información afecta a la política económica, pero de acuerdo con un patrón prefijado (por ejemplo, establecer un aumento de la masa monetaria un 1 por 100 más, o menos, que una tasa determinada, cuando la tasa de paro está dos puntos por encima, o por debajo, de un cierto nivel). 43 Fox, Sengupta y Thorbecke: La teoría de la política económica cuantita tiva, op. cit., pág. 169.
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94MMPOLÍTICA ECONÓMICA Todo este conjunto de dificultades queda soslayado mediante el planteamiento y resolución del problema en términos dinámicos, cuya forma general sería la siguiente: Se trata de optimizar la función Ψ=
T
# W[Y (t), Y (t), ..., Y (t), X (t), X (t), ..., X (t); t]dt 1
2
1
m
2
n
[22]
0
con las restricciones impuestas por el modelo estructural dYi(t) ______ = fi [Y1(t), ..., Ym(t); X1(t), ..., Xn(t); t], dt
i = 1, 2, …, m
[23]
y por las ecuaciones de estado Yi (0) = Yi0,
i = 1, 2, ..., m
[24]
donde las Yi (t) representan funciones de estado y de trayectoria del sistema (datos y objetivos), y las Xj (t) funciones de control que determinan el comportamiento del sistema, elegidas entre un conjunto de funciones posibles. El período para el ejercicio del control abarca de 0 a T, y el problema consiste en «escoger las funciones de control, Xj (t), j = 1, ..., n, entre un conjunto de funciones de control posibles, para la trayectoria Yi (t), i = 1, ..., m optimice la función [22]» 44. En términos más simples, podemos considerar un sistema económico compuesto por dos tipos de variables: aquellas que no están sujetas al control por parte del policy-maker y las variables control, que sí lo están. El modelo tomaría entonces la forma Ψ=
T
# f(y, x, t)dt
[25]
0
que es preciso optimizar, sujeta a las restricciones: a) Con respecto al modelo estructural: Y = F(y, x, t)
[26]
b) Con respecto al estado inicial: Y(0) = Y0 c)
[27]
Con respecto a la zona o re gión objetivo: Y(T) ∈ R(T)
[28]
d) Con respecto a la re gión de control: X∈S
[29]
44 Naylor, T. H., y Vernon, J. M.: Microeconomics and Decision Models of the F irm, Harcourt, Brace & World, Nueva York, 1969, pág. 283.
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LA TEORÍA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA: ANÁLISIS Y TÉCNICAS CUANTITATIVASMM95
donde las Y representan las m variables dato; X las n variables de control; Ψ es la función a optimizar, en este caso a minimizar, por ser expresiva de la desutilidad social o coste del uso de la política; F, la función vector, lineal o no lineal, que expresa la forma en que están relacionadas las variables en el modelo descriptivo de la estructura de la economía; R es la región objetivo y S la región control. El problema, en términos generales, consiste en «extraer todas las variables de control que satisfacen [29] y que transforman el sistema del estado inicial dado, Y0, al estado final, Y(t), escogiendo aquellas variables control que minimizan [25]» 45. En cuanto al tiempo, T es el horizonte temporal en que se aplica la política, pero puede ser variable endógena, con lo que el problema se transformaría en otro en el que se trata de determinar el tiempo óptimo en que es preciso aplicar determinadas variables de control, en una forma determinada, con el fin de transformar el estado inicial del sistema en un estado final, dentro de la región, siguiendo para ello una trayectoria óptima, de acuerdo con las preferencias de la sociedad, y minimizando el coste de la aplicación de tal política. Los métodos para la resolución del problema son los utilizados por la denominada «Teoría del Control Óptimo» 46.
Fox, Sengupta y Thorbecke: op. cit., pág. 170. Vid. Fernández Díaz, A., y Rodríguez Sáiz, L.: Introducción y Metodología de la Política Económica, ICE, Madrid, 1986, Cap. 8; y Fernández Díaz, A.: La Economía de la Complejidad , McGraw-Hill, Madrid, 1994. Cap. 4. 45 46
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SEGUNDA PARTE
Política Económica: objetivos e instrumentos
5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.
Introducción La política de empleo La inflación El equilibrio de la balanza de pagos La política distributiva en el ámbito de la teoría de la justicia La política de crecimiento económico La política monetaria La política fiscal La política de rentas
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5 INTRODUCCIÓN
5.1. POLÍTICA COYUNTURAL Y POLÍTICA ESTRUCTURAL: PROBLEMAS DE DELIMITACIÓN Si entendemos la política económica en general como el conjunto de actuaciones económicas realizadas por el Gobierno y otros órganos del Estado (el Parlamento, el Banco Central, etc., e incluso, diríamos hoy, por diversos organismos y autoridades supranacionales) para alcanzar ciertos objeti vos macroeconómicos, algunos a más corto plazo (estabilidad de precios, mayor empleo, equilibrio de los pagos exteriores...) y otros a plazo más largo, cuya consecución implica lle var a cabo reformas estructurales e institucionales 1, parece claro que estamos apuntando ya, al definirla, hacia la división de su contenido entre medidas de política económica co yuntural y de política económica estructural, clasificación a la que alude e xpresamente el título de este apartado de nuestra e xposición2. 1 Esta definición supone una cierta síntesis y modernización de la formulada por el profesor De Figueroa, E., en su tradicional Curso de Política Económica, Ed. Revista de Derecho Pri vado, Madrid, 1969, págs. 1-6. Recuérdese, por otra parte, la definición más sencilla de J. Tinbergen que ya e xpusimos en capítulos anteriores, en concreto en el Apartado 2.4, según la cual la política económica consiste en «la manipulación delibe rada de cierto número de medios con objeto de alcanzar cier tos fines». Una definición diferente, y más reciente, puede verse también en Argandoña, A.: Políticas macroeconómicas en los países industrializados, Fundación Argentaria, 1996, pág. 5. 2 Recuérdese, además, en este sentido, que en la Primera P arte de este manual ya nos ocupamos con cierto detalle, desde una perspectiva fundamentalmente metodológica, de analizar la selección de los fines y medios de la política económica y de las r elaciones entre ellos, estableciendo una primera conf iguración de su contenido, que en este capítulo vamos a completar y precisar, profundizando, de entrada, en la delimitación entre la política económica coyuntural y la estructural.
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100MMPOLÍTICA ECONÓMICA En el campo de la política económica, sin embargo, pueden y suelen utilizarse los siguientes pares o conjuntos de denominaciones (usadas en la práctica, con frecuencia, como casi sinónimas, pero con significados en realidad parcialmente diferentes, aunque relacionados), para clasificar en términos generales sus medidas o acciones 3: a) Política económica a corto plazo-Política a lar go plazo. b) Política económica coyuntural-Política estructural. c) Política de estabilización-Política de desarrollo. La primera distinción dice realmente poco, ya que el único criterio o elemento de comparación o referencia es la variable tiempo. A pesar de ello, no son pocas las ocasiones en las que se hace uso de estos v ocablos para deslindar los dos campos en cuestión, aunque el criterio temporal resulta siempre, además, subjetivo y discutible. Mayor significación, desde luego, poseen los términos «política co yuntural» y «política estructural». El primero hace referencia, etimológicamente4, a la responsabilidad que asume el Gobierno de regular y controlar la economía. Esta acción reguladora, uno de los resultados políticos más importantes de la revolución intelectual engendrada por la Teoría General de Keynes, se lleva a cabo más concretamente sobre el v olumen y la estructura de la demanda agregada, con una perspectiva a corto plazo. Más en concreto todavía, abarca la acción del Gobierno destinada a afectar a corto plazo a los aspectos siguientes del comportamiento de la economía: a) El ritmo de variación del nivel general de precios. b) El volumen de desempleo. c) La balanza de pagos del país. Sin embargo, la formulación y posterior puesta en práctica de una política co yuntural o estabilizadora no puede hacerse sobre la base de tres tipos diferentes de acciones o políticas, dirigidas a cada uno de estos f ines, sino a través de un proceso complejo de interacción, en el que la demanda agre gada constituye el objeti vo intermedio o v ariable instrumental (todo ello, por supuesto, si nos mantenemos en el marco de la teoría económica keynesiana). De ese modo, una variación en la tasa de incremento de la demanda total afecta, o puede afectar, a las v ariables meta u objeti vo. Efectivamente, en términos generales, un aumento en la tasa de crecimiento de la demanda total acelera la inflación, reduce el ni vel de paro y provoca una acción de signo def icitario en la balanza de pagos. En cuanto al término política estructural, y con independencia de que posteriormente precisaremos mucho más su contenido 5, nos remite claramente a problemas más de fondo, cualitativos o de estructura, sobre todo microeconómicos y de oferta, cuya solución requiere, por tanto, una perspectiva temporal más amplia. Lo que llamamos cambios o reformas estructurales, en efecto, no es sino una modif icación en las instituciones, reglas, costumbres, normas, leyes o estándares sociales, que son 3 Vid. Fernández Díaz, A.; Rodríguez Sáiz, L., y Parejo Gámir, J. A.: Curso de P olítica Económica , AC, 2.ª ed., Madrid, 1993, págs. 286-287. 4 Idea que se corresponde con el origen latino de la palabra coyuntura, y que hace referencia a las leyes que explican y regulan los movimientos económicos y las r elaciones entre los mismos. Vid. Wageman, E.: Introduzione alla teoria della congiuntur a economica, U.T.E.T., 1932. 5 Véanse los Apartados 5.5 al 5.7.
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INTRODUCCIÓNMM101
las que definen en sentido amplio su estructura económica y condicionan las actuaciones de los agentes económicos, sus expectativas y motivaciones, al establecer los derechos, incentivos y deberes que las enmarcan y dirigen hacia unos resultados sociales que se consideran deseables 6. La tercera combinación de denominaciones es, sin duda, la más actual y completa, empleándose de manera muy generalizada en la literatura económica anglosajona 7. Indudablemente, los términos «política de estabilización» o «estabilizadora», por una parte, y «política de desarrollo», por otra, hacen referencia a contenidos más ricos y complejos que los que se perfilan en las denominaciones anteriormente reseñadas. En efecto, y por lo que respecta a la primera de ellas, es decir, a la «política de estabilización», también denominada anticíclica, se perciben o aprecian con mayor claridad que en la e xpresión política co yuntural connotaciones o relaciones más o menos lejanas con el comportamiento cíclico de la economía y con los conceptos de equilibrio o desequilibrio, de la misma forma que resulta más sugerente y signif icativa la expresión «política de desarrollo» que las de política estructural o a lar go plazo, por dos razones fundamentales8. En primer lugar, por el propio contenido e importancia del desarrollo económico, que implica no sólo crecimiento económico a corto plazo sino también las reformas estructurales e institucionales precisas para mantenerlo a largo plazo, que es, pues, un proceso dinámico y multidimensional, que exige una dedicación permanente y que constituye, a la vez, parte integrante y resultado de la vida económica de un país, reflejando, pues tanto sus instituciones políticas, legales, sociales y económicas como la interacción de las motivaciones, acciones y reacciones de sus habitantes; en suma, la totalidad de la «cultura económica» de la nación. En segundo lugar, porque la política de desarrollo constituye, por tanto, esa tarea permanente que incluye actividades tan dispares como la reforma y adaptación de las estructuras e instituciones sociales, la variación del comportamiento de los agentes económicos en respuesta a incenti vos diversos y variables, el mantenimiento y mejora de las infraestructuras, la búsqueda de ef iciencia en la asignación y el uso de los recursos y la mejora en la distribución de la renta y la riqueza nacionales, así como en el medio ambiente y la calidad de la vida de los ciudadanos. Es decir, y de aquí la mayor riqueza de su contenido, incluye tanto medidas de ajuste coyuntural, a corto plazo, que buscan corregir los desequilibrios macroeconómicos generales para estabilizar o equilibrar a la economía en el conte xto de sus niveles de actividad y crecimiento potenciales, como medidas dirigidas a mejorar la ef iciencia y fortalecer la competitividad de la economía, resolviendo sus problemas graves y de raíz estructural, con el objeto de aumentar su capacidad de generar recursos (perspectiva del ajuste estructural, que tiene como objeti vo primordial aumentar los ni veles de acti vidad y crecimiento potenciales de la economía 9, llevándola a un proceso de desarrollo sostenible «tanto desde 6 Vid. Argandoña, A.: «Reformas estructurales: el porqué y el cómo», Revista del Círculo de Empresarios, diciembre, 1993, págs. 9-11. 7 Como es bien sabido, suele emplearse con más frecuencia el término «política de estabilización» en la literatura anglosajona, predominando, por el contrario, en el área latina y germánica la denominación «política coyuntural». 8 Vid. Parejo Gámir, J. A.; Calvo Bernardino, A., y Paúl Gutiérrez, J.: La política económica de reformas estructurales, CEURA, Madrid, 1995, Capítulo 1. Vid. también Dixon, H. D.: Controversies in macr oeconomic growth, trade and policy, Blackwell, 2000. 9 Vid. Guitián, M.: «Desarrollo económico y ajuste», El País, 1 de agosto de 1994, y Barde, J. P.: «Le développement durable: la fin et les moyens», L’Observateur de l’OCDE, n.º 164, junio-julio de 1990, págs. 33 y ss.
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102MMPOLÍTICA ECONÓMICA el punto de vista de la ef icacia del triángulo crecimiento —competiti vidad— empleo, como en relación con el medio ambiente y la mejora de la calidad de vida») 10. En definitiva, pues, estamos defendiendo una «concepción inte gradora» para la formulación y aplicación de la política económica11, que debe suponer, especialmente en épocas de profundos y duraderos desequilibrios, el empleo conjunto y coordinado de medidas de naturaleza muy di versa: tanto estructurales como coyunturales, tanto monetarias y financieras como fiscales y/o de rentas, etc. Medidas que no son, por tanto, sino partes de un todo común (la política económica), aunque con frecuencia las separemos artif icialmente, pero sólo por motivos pedagógicos. Es preciso recordar en este sentido 12 que el fenómeno económico, al menos en el plano real, es uno e indivisible —«la montaña» de Shackle—, independientemente de que, a efectos didácticos y analíticos, dividamos su campo en cuantos trozos o parcelas consideremos necesarios. Es en este sentido, y sólo en éste, en el que hablaremos de política coyuntural como contraposición a la política estructural, de la misma forma que se produce la distinción marshalliana entre el corto y el largo plazo, o la distinción hicksiana entre estática y dinámica, o entre los conceptos de equilibrio y desequilibrio 13. Detengámonos ahora en la exposición y el análisis, en una primera aproximación, de los objetivos e instrumentos de la política económica co yuntural. Lo haremos, respectivamente, en los dos próximos apartados, para afrontar después el problema de la incompatibilidad y la jerarquización de aquéllos y, más tarde aún, ya para finalizar este capítulo, los elementos y características fundamentales de la política económica de r eformas estructurales.
5.2. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA COYUNTURAL Al esbozar en el apartado anterior el contenido de la política económica coyuntural, se delimitaban como objetivos básicos de la misma la estabilidad de los precios, el pleno empleo y el equilibrio de la balanza de pagos, a los que con frecuencia se añade el crecimiento económico, determinándose así lo que se conoce habitualmente como «el cuadrado mágico» de esta política. Aunque éstos son, en efecto, los objetivos que normalmente def inen el campo de actuación de la política coyuntural, se suelen considerar también, sin embargo, otros objetivos complementarios, sin que ello distraiga la atención o v aya en detrimento de la auténtica naturaleza de este tipo de política económica. Así, por ejemplo, Paul Coulbois afirma que los fines y objetivos señalados no son los únicos que persigue la política co yuntural, puesto que ésta ha de contrib uir asimismo al desarrollo económico del país de una mane10 En palabras textuales de la CE. Vid. su Libro Blanco sobre «Crecimiento, competitividad y empleo», Bruselas, diciembre de 1993, pág. 19. 11 Concepción que evita distinciones claramente artificiales y esterilizantes, como las existentes entre micro y macroeconomía, oferta y demanda, corto y lar go plazo... Vid. Fernández Díaz, A.: «Fundamentos y posibilidades de la Política Económica: algunas consideraciones», Cuadernos Económicos de ICE , n.º 26, 1984, págs. 45-47 y 53-57. 12 Sobre este tema, véase el e xcelente libro de Hicks, J. R.: Capital and Growth, Oxford University Press, 1965. (Hay traducción española, Bosch, Barcelona, 1967.) Son especialmente interesantes, a nuestros efectos actuales, los tres primeros capítulos. 13 Efectivamente, en el mundo real en el que el fenómeno económico surge y tiene lugar, la «estática» no es sino un subpr oducto o una visión del pr oceso dinámico, que es el único r ealmente existente. Por otra parte, no conviene olvidar que la tendencia hacia un equilibr io estático constituy e en sí misma una cuestión dinámica, o que —como afirma Hicks— el equilibrio a corto plazo es un desequilibrio desde el punto de vista del largo plazo.
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ra armónica y equilibrada, evitando de ese modo una de gradación del medio ambiente y un empeoramiento de las condiciones de la vida humana 14. Se trata, en este caso, pues, de nuevo, de una concepción inte gradora de la política co yuntural, enteramente vinculada a la política estructural, o a largo plazo 15. Plantear el contenido de la política coyuntural limitándonos, pues, al espacio que ocupan los cuatro objetivos reseñados podría parecer excesivamente simple, e incluso contradictorio, con cuanto hemos v enido exponiendo respecto al carácter indi visible y unitario del fenómeno económico. Pero tampoco procede detenernos aquí con detalle en el análisis de objetivos como la mejora en la distribución de la renta o el desarrollo económico 16. En realidad, de lo que se trata en estos momentos es de que, a la hora de estudiar los problemas derivados de excesivos niveles de paro, altas tasas de inflación y desequilibrios acusados de la balanza de pagos, se tenga en cuenta su interrelación con los objeti vos a largo plazo, así como en qué medida pueden influir sobre los mismos las acciones encaminadas a resolver dichos problemas co yunturales. Hechas estas consideraciones, vamos a realizar , a modo de recordatorio, un bre ve enunciado de los objetivos de la política económica co yuntural que serán objeto de análisis y estudio a lo lar go de este libro: 1.
La estabilidad de los pr ecios. En cualquier manual al uso de Introducción a la Economía se suele def inir la inflación como el proceso de alza sostenida del nivel general de precios17. Más concretamente, se considera que hay inflación cuando el nivel general de precios se ele va por encima de una tasa determinada, que, durante varias décadas, ha sido el 3 por 100 anual, cifra que en la actualidad se continúa tomando como referencia 18.
Indudablemente, este último aspecto confiere un cierto carácter subjetivo o relativo al concepto de inflación 19. Por ello, y porque hay que contar con un crecimiento de los preVid. Coulbois, P.: La política coyuntural, ICE, Madrid, 1974, pág. IX. Piénsese, además, que el logro de los tres objeti vos básicos de la política co yuntural, como comprobaremos en los capítulos que v amos a dedicarles a continuación, requiere en ocasiones un horizonte temporal prolongado y reformas estructurales en la economía nacional (como pasa, por ejemplo, con la lucha contra el paro estructural, la inflación estructural, etc.). 16 Señalemos, en cualquier caso, de momento respecto a ellos, que al contenido de este último ya nos hemos referido en el apartado anterior; que la mejora de la distribución de la renta y la riqueza implica la reducción progresiva de las diferencias entre rentas altas y bajas, y poseedores de activos tanto a nivel personal como espacial, funcional y sectorial; y que el objetivo calidad de vida hace referencia a múltiples y muy diversos aspectos (calidad de los productos consumidos, educación y cultura, salud, ocio, medio ambiente físico, etc.). Vid. para un mayor detalle Cuadrado Roura, J. R. (coord.), y otros: Introducción a la política económica, McGraw-Hill, Madrid, 1995, págs. 145, 405 y 443, y Casares, J.: Temas de política económica, ESIC, Madrid, 1992, partes IV y V. Nos ocuparemos además monográf icamente de estos dos g randes objetivos de la política económica en ca pítulos posteriores de este Manual. 17 Vid. como ejemplo reciente Viñals, J.: «Política monetaria e inflación: de la teoría a la práctica», en Banco de España: La política monetaria y la inflación en España , Alianza, Madrid, 1997, pág. 49. 18 Vid. Fischer, S.: Modern Central Banking, Bank of England, 1994. En este mismo sentido se manif iesta Viñals, J., Ibidem, cuando señala que «una tasa de inflación anual entre el 1 y el 2 o 3 por 100 constituye una aproximación razonable a lo que, en la práctica, se debe entender por estabilidad de precios», situación que no consiste, por tanto, desde una perspecti va de política económica, en la constancia del ni vel general de precios, sino más bien en una tasa de inflación como las citadas, que por ser suficientemente reducida no distorsiona los procesos de toma de decisiones de los a gentes económicos en cuanto a sus ni veles de producción, ahorro, consumo e inversión. 19 En efecto, no existe una medida única de la inflación, sino tantas como índices de precios se acepten como representativos del ni vel general de precios de una economía. Vid. L’Hotellerie, P.: «El análisis de la inf lación 14 15
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104MMPOLÍTICA ECONÓMICA cios, por pequeño que sea, no es de e xtrañar que se hable de una «optimum steady inflation», llegándose incluso a proponer determinadas tasas de inflación como las más adecuadas o aconsejables para cada caso concreto. En cualquier caso, cabe definir o entender la estabilidad de precios como aquel objetivo que consiste en mantener dentro de un límite razonable o tolerable la tasa de aumento de un índice global de precios, que normalmente es un índice de precios de consumo o del coste de la vida 20. Sobradamente conocidas son las consecuencias de toda inflación, tanto en el plano de la economía nacional como en el conte xto de las relaciones internacionales y de la economía mundial. Sin embargo, no todos los economistas están de acuerdo en considerar la inflación desde un mismo y único punto de vista, ni en conceder a la política antiinflacionista o estabilizadora la misma rele vancia y ponderación. En ocasiones se ha concedido una importancia tan rele vante y excepcional a la lucha contra la inflación que se ha constituido en objeti vo especial y preferente, distrayendo la atención de otros aspectos y problemas, también de suma importancia, y provocando sacrificios en términos de empleo y de renta. Aquellos autores que se muestran partidarios de este planteamiento, un tanto exclusivista, toman o adoptan lo que se denomina «posiciones inflacionistas». En todo caso debemos destacar en este sentido que, en los últimos años, las autoridades económicas (especialmente las monetarias) de la mayoría de los países desarrollados han dado una clara prioridad a la lucha contra la inflación frente al logro de los demás objetivos de la política económica, una inflación que se ha vuelto más estructural y más difícil, por tanto, de combatir sólo con medidas co yunturales21. Tendremos ocasión de profundizar en algún capítulo posterior sobre el origen y la naturaleza de la inflación, así como sobre las posibilidades de combatirla y de limitar sus efectos negativos o no deseados. Por el momento, baste con esta corta reseña de lo que entendemos por política de estabilidad de precios. 2.
El pleno empleo . Junto con la estabilidad de precios, el pleno empleo constituye el otro concepto que delimita el objeti vo más amplio que denominamos «estabilidad económica» o equilibrio económico interno.
Al igual que sucede con el tema de la inflación, no resulta fácil ni delimitar el concepto de paro o desempleo, ni proceder a su medida y cuantif icación. No obstante, desdesde la óptica de la política monetaria», en la obra ya citada del Banco de España La política monetaria..., págs. 299 y ss., para un análisis más detenido de di versas opciones para medir el proceso inflacionista (el IPC, algunos de sus componentes y otros indicadores). A veces incluso se usa, con carácter complementario, la llamada «inflación subyacente», resultado de eliminar del IPC aquéllos de sus componentes que , por el tipo de bienes que inc luyen (alimentos no elaborados y productos energéticos de consumo) se consideran más susceptibles de reflejar mo vimientos erráticos o de precios relativos. 20 Es interesante observar, como apunta —entre otros— G. K. Shaw, que, con cierta frecuencia, los índices del coste de la vida o de pr ecios de consumo sobreestiman el grado de inflación. En efecto, además de presentar, en muchos casos, una estructura excesivamente sobrecargada y prolija, no tienen en cuenta el hec ho de que el consumidor responde a los cambios de pr ecios relativos sustituyendo un bien por otro, ignorando, asimismo, toda mejora en la calidad del producto. Vid. Shaw, G. K.: Introducción a la Teoría de la P olítica Macroeconómica, Madrid, ICE, 1974, págs. 28 y 29. Vid. también, más recientemente, en este mismo sentido, Viñals, J.: «Política monetaria e inflación...», op. cit., pág. 51. 21 Vid. Greffé, X.: Política Económica, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1993, pág. 323.
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de la revolución keynesiana, el «pleno empleo» ha sido y sigue siendo uno de los obje tivos fundamentales de la interv ención de los gobiernos en la política económica co yuntural. En una definición simple, que ampliaremos con más riqueza de detalles en el próximo capítulo, puede considerarse el pleno empleo como aquella situación en la que esté empleado, al tipo de salario vigente, todo el que desee trabajar. Esta definición, sin embargo, y las que suelen admitirse con un cierto grado de generalidad, son compatibles con la existencia de subempleo o de paro encubierto, es decir, de puestos de trabajo con un número limitado de horas —en el primer caso— o con un producto mar ginal prácticamente nulo, en el segundo. También son compatibles, como veremos igualmente en el próximo capítulo, con la e xistencia de otros tipos de desempleo que entonces estudiaremos, como el paro friccional, por ejemplo. La noción de pleno empleo, por otra parte, se halla demasiado vinculada tradicionalmente a la concepción k eynesiana, según la cual, a corto plazo, el nivel de la renta y, por tanto del empleo, dependen del ni vel de la demanda global, por lo que las fluctuaciones que se produzcan en la misma pueden fácilmente pro vocar variaciones en el v olumen de ocupación. La insuficiencia de las políticas macroeconómicas de este corte, ante la necesidad imperiosa de abordar los gra ves problemas deri vados de altos y persistentes porcentajes de paro, obliga, sin embargo, a contemplar el objeto del pleno empleo con una óptica más abierta y posibilista que incluya, junto con la regulación de la demanda agre gada, el control del coste unitario real de la mano de obra (coste salarial y no salarial) para combatir el llamado paro clásico o neoclásico, que puede coexistir con el keynesiano (de hecho, así sucede con frecuencia en los últimos años), así como el análisis y la superación de los desequilibrios y fricciones del mercado de trabajo. Dicho con otras palabras, se plantearía el objetivo en términos de lo que denominamos, de manera más amplia, una auténtica «política de empleo». 3.
El equilibrio de la balanza de pa gos se configura como el tercer objeti vo típico de la política económica co yuntural. Resulta evidente que a largo plazo la balanza de pagos de un país debe estar necesariamente en equilibrio, dado que, salvo casos excepcionales y concretos, no se concibe que un país se endeude perpetuamente con el e xterior. Sin embar go, a corto plazo, pueden producirse desajustes transitorios que den lugar a un aumento o a una reducción de las reserv as de divisas y/o a una apreciación o depreciación de la moneda nacional (se gún el sistema de paridades vigente). La eliminación de los desajustes, que no pueden mantenerse a largo plazo, constituye el campo de acción de este tercer objeti vo, que, como en los demás casos, será objeto de un estudio detenido en un capítulo posterior.
Enunciados de esta forma los objetivos que ocuparán básicamente nuestra atención, vamos a reseñar ahora los instrumentos que suelen emplearse en el marco de la política coyuntural22.
Como ha podido verse ya en esta breve introducción a su análisis, y como comprobaremos con mayor detalle en los próximos capítulos, se han producido en los últimos años ciertos cambios en ellos. Los objetivos son los mismos, pero no se interpretan ya de una forma tan simple como en el pasado, ni tan exclusivamente cuantitativa. 22
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5.3. LOS INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA ESTABILIZADORA Podemos clasificar estos instrumentos desde distintos puntos de vista, y, de hecho, algunos de ellos los usamos ya en la Primera P arte de este manual. Así, por ejemplo, atendiendo al sector económico al que se apliquen , resulta habitual distinguir entre política agraria, industrial, turística, de la construcción, de los transportes, comercial, etc. Hay, por otra parte, instrumentos de acción co yuntural preferentemente cuantitativos, como la política monetaria y la política f iscal. Junto a ellos se dan instrumentos esencialmente cualitativos, tales como el control de precios y rentas o la aplicación de una política activa de mano de obra. Pero los instrumentos son básicamente los mismos para la política coyuntural que para el campo de los objeti vos de la política estructural, o a lar go plazo, independientemente de la dosificación, mezcla o combinación que de ellos se hag a en cada caso, y para cada objetivo o conjunto de objeti vos. De cualquier modo, además de estos dos criterios y de algún otro que pudiéramos emplear, el más significativo y, por tanto, el que utilizaremos básicamente en esta obra es el que atiende a la natur aleza de las medidas aplicadas , que nos permite distinguir las siguientes políticas instrumentales fundamentales: 1.
La política monetaria. La política monetaria y la política fiscal constituyen los dos instrumentos principales de regulación y control de la demanda agre gada.
Consiste, esencialmente, en el manejo de la oferta monetaria, de los tipos de interés, del crédito y/o del tipo de cambio por parte del Banco Central o emisor , con el fin de incidir o influir en determinados resultados de la acti vidad económica y, más concretamente, en el nivel de la renta, del empleo, del saldo de la balanza de pagos y , sobre todo, de los precios. Estos objetivos últimos tratan de ser alcanzados, como decimos, generalmente, a través de la regulación de alguna variable monetaria o financiera que aparece como objetivo intermedio de la política monetaria y que, a su vez, se controla mediante alguna v ariable operativa, tal como podría ser la base monetaria, la liquidez bancaria o los tipos de interés a corto plazo. En ocasiones, no obstante, se emplea una estrategia más directa para su aplicación, utilizando los instrumentos monetarios para influir más directamente sobre la tasa de inflación (especialmente), con el apoyo de diversos «indicadores» que sirv en para anticipar a las autoridades monetarias los efectos de aquéllos sobre ésta. En términos generales, los instrumentos propiamente dichos, o variables de acción monetaria que normalmente se emplean, son de dos tipos: instrumentos de clara naturaleza cuantitativa —operaciones de mercado abierto, cambios en las reserv as legales mínimas de liquidez de las entidades bancarias (y , con frecuencia, de otros intermediarios f inancieros no bancarios) y variaciones en el volumen y tipo de interés del redescuento y otros tipos de créditos del Banco Central a las instituciones bancarias— e instrumentos fundamentalmente cualitativos, como es el caso del control selecti vo del crédito o de los denominados «efectos anuncio». De todos ellos nos ocuparemos en el capítulo reservado al estudio específico de la política monetaria 23. 23 Vid. especialmente Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A.; Rodríguez Sáiz, L.; Calvo, A., y Galindo, M. A.: Política monetaria: su eficacia y enfoques alternativos , AC, Madrid, 1999.
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2.
La política fiscal. Suele considerarse la política f iscal como el conjunto de decisiones que afectan al nivel o a la composición de los gastos públicos, así como al peso, estructura o frecuencia de los pagos impositi vos.
La política fiscal, por tanto, es la que dirige y controla estos gastos e ingresos, así como la administración de la deuda pública, en una forma que tiene pleno conocimiento del efecto de estas operaciones sobre la asignación de los recursos y la corriente de fondos y , por tanto, de su influencia sobre los ni veles de renta, precios, empleo y producción. Es bien sabido que la política f iscal cobra un especial relie ve como consecuencia de la aceptación y difusión del pensamiento k eynesiano, por una parte, y debido al progresivo aumento del peso del sector público en la acti vidad económica, que, al menos en los países más desarrollados de Europa, supone el 50 por 100 del Producto Interior Bruto, aproximadamente. Como instrumento de la política coyuntural, o de estabilización, la política fiscal ofrece un conjunto importante de posibilidades, tanto por el lado de los gastos del Gobierno, con su clara incidencia anticíclica, como por la vertiente de los ingresos trib utarios. La naturaleza de la política f iscal, el papel de los estabilizadores automáticos y el alcance de las medidas discrecionales, los multiplicadores del gasto y del impuesto, el multiplicador del presupuesto equilibrado, los desfases y la ef icacia de la política f iscal, así como el contenido de la política de la deuda pública, constituyen los puntos básicos que, sobre este tema, serán analizados más adelante 24. 3.
La política mixta. Aunque no debe considerarse (y de hecho no lo haremos) como un instrumento propiamente dicho y distinto de los anteriores, la política mixta juega un papel importante en el campo de la política económica coyuntural. Superados los planteamientos e xtremos, tanto k eynesianos como monetaristas, en este ámbito, se trata de combinar adecuadamente medidas de tipo monetario y fiscal de manera que puedan hacer frente de forma simultánea a di versos objetivos de la política económica estabilizadora.
Estudiaremos cómo hacerlo en el capítulo que dedicaremos a la política f iscal, analizando para ello la restricción presupuestaria del Gobierno y los problemas que, en general, plantea la financiación del déficit público, así como las formas de relacionar las políticas fiscal y monetaria. 4.
La política de rentas. En cierta medida, podría incluirse la política de rentas dentro del grupo de instrumentos que responden al epígrafe general de «controles directos». Esto es así porque la denominada «política de precios y rentas» implica una intervención especial del Gobierno, al establecer limitaciones o controles más o menos rígidos a las v ariaciones de los precios y de todo tipo de rentas, fundamentalmente los salarios.
En todo caso, sin embargo, la reconocida insuficiencia de la política de manejo de la demanda agregada para combatir la inflación hace necesaria la incorporación de la polítiVid. también Friedman, B., y Hahn, F.: Handbook of Monetary Economics , Elsevier, 2000; Pampillón, R.: «La política monetaria única en la UE», Universidad San P ablo-CEU, Documentos de Trabajo, n.º 1, Madrid, 2000 y Banco Central Europeo «Monetary polic y-making under uncertainty», Monthly Bulletin , enero, 2001. 24 Vid. Sevilla, M.: Política Económica: políticas instrumentales y sectoriales, Universidad de Alicante, Alicante, 1988, así como el Capítulo 12 de este Manual.
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108MMPOLÍTICA ECONÓMICA ca de rentas como instrumento de estabilización económica, por lo que adquiere una importancia que la hace destacar con entidad propia entre los instrumentos que suponen controles directos. Como se verá en su momento, la política de rentas puede establecerse en el marco de una amplia gama de modalidades, que van desde unas simples sugerencias o pautas hasta una congelación total de precios y salarios. El hecho de que la aplicación de una política de precios y de rentas implique generalmente una intervención muy acusada del Gobierno da lugar , con no poca frecuencia, por otra parte, a duras polémicas entre los partidarios de este tipo de control y los detractores del mismo. A pesar de todo ello, creemos que no se puede prescindir en la actualidad de este v alioso instrumento de la política económica co yuntural, al margen de que en cada caso y en cada momento se dosif ique y module de manera distinta su empleo. 5.
Controles directos. La política de «controles directos», a la cual nos hemos referido anteriormente, consiste en un conjunto de medidas v ariadas y dispersas que tienen como denominador común un grado apreciable de interv ención del Gobierno en la actividad económica. Así, por ejemplo, puede consistir en una variación del tipo de cambio para afectar a la situación de la balanza de pagos, en un control de las importaciones, para incidir en los niveles de protección o en un control de cambios con el f in de influir sobre las e xportaciones de capital. También caen dentro de este grupo de medidas las re gulaciones de campañas en el sector agrícola o los controles selectivos de las inversiones encaminados a estimular una política de empleo o una política de desarrollo re gional.
Resulta fácil comprender que los controles directos pueden concretarse en acciones con un período de maduración que requiere un amplio horizonte temporal o en medidas que causan su impacto de manera inmediata. Aunque estas últimas caigan más de lleno en el ámbito de la política co yuntural, no hay que olvidar la ya destacada imposibilidad y/o indeseabilidad de separar los di versos instrumentos y medidas en función de su perspectiva o dimensión temporal. Por ello, una acción sobre el v olumen de importaciones que produzca efectos inmediatos (o a corto plazo) sobre la balanza de pagos o un conjunto de medidas para luchar contra la dispersión del paro en el marco de una política de desarrollo regional contribuyen igualmente a la consecución de los objeti vos de una política estabilizadora. Señalemos, por otro lado, respecto a todo el conjunto de instrumentos de la política económica coyuntural, para finalizar ya este apartado de nuestra exposición, que su situación ha variado sensiblemente en los últimos años en los países más desarrollados, lo que nos lleva a replantearnos sus v erdaderas posibilidades de eficacia. Por un lado, presentan hoy las tres características siguientes 25, como comprobaremos en los próximos capítulos: 25 Vid. Greffé, X.: Política Económica, op. cit., págs. 12 y 135; Perkins, J. O. N.: «The reform of macroeconomic policy: from stagflation to low or zero inflation», MacMillan, 2000; Argandoña, A.: «Los cambios recientes en el diseño y ejecución de la políticas económicas», Revista del IEE, n.º 4, 1999, págs. 111-128; Varios: «La política económica en el hor izonte del siglo XXI», Libro homenaje a J . Jané Solá, Universidad de Málaga, Málaga, 1998; Calvo, A., y Paúl, J.: «El nuevo enfoque de la política económica en un entorno global», Revista del IEE, n.º 4, 1999, págs. 129-142 y Varios: «Lecturas de Economía Aplicada...», Libro homenaje a L. Gámir , Madrid, 2000.
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a) Actualmente, variables que tradicionalmente se consideraban exógenas se han endogeneizado en gran medida, perdiendo estos instrumentos una cualidad fundamental: su independencia con respecto a la realidad que pretenden modif icar. Por ejemplo, el déficit presupuestario está predeterminado en una gran proporción y la cantidad de dinero no obedece satisfactoriamente a las pautas de la política monetaria. b) Los instrumentos de la política co yuntural no presentan siempre el grado de flexibilidad deseado: además del carácter predeterminado de alguno de ellos, sólo son operativos dentro de márgenes restringidos. c) La eficacia de estos instrumentos puede y suele verse contrarrestada por los comportamientos estratégicos de los agentes, que mitigan o intensifican los resultados buscados. Por otra parte, deben hacer frente a dif icultades nuevas y crecientes. Y así 26 la política fiscal, en una situación como la habitual en los últimos años de déf icit público elevado en proporción al PIB, en gran medida estructural, además, y con un alto volumen de deuda pública en circulación, no mucho puede hacer, en efecto, como instrumento de acción coyuntural en su manejo de los ingresos y g astos públicos. La política monetaria, por su parte, ha perdido indudablemente autonomía y ef icacia con una intensa mo vilidad internacional de capitales y tipos de cambio más o menos f ijos. Y la política de rentas, en un clima económicosocial y político de enfrentamiento entre los agentes sociales, tan habitual en los últimos tiempos (y al que colabora la política estructural liberalizadora de los gobiernos), que impide o dif iculta el pacto entre ellos, tampoco mantiene su ef icacia de antaño. Todo ello no significa que estas políticas coyunturales sean hoy necesariamente ineficaces, o poco eficaces, pero sí que deben aplicarse en un conte xto más complejo y difícil y que deben complementarse inexcusablemente con políticas estructurales, si desean contribuir eficazmente a resolver los problemas (graves y de raíz en gran medida estructural) que tienen planteadas las economías nacionales. De nuevo, pues, el enfoque integrador de la política económica inevitablemente a escena.
5.4. EL PROBLEMA DE LA INCOMPATIBILIDAD Y LA JERARQUIZACIÓN DE LOS OBJETIVOS Si entre cada objetivo e instrumento existiese una relación funcional que no distorsionara el logro de los objetivos restantes, al no producirse interferencias entre los mismos, la tarea de los responsables de la política económica sería, en verdad, bien sencilla 27. Pero, desafortunadamente, la realidad dista mucho de ser así, dada la estrecha interdependencia que hay entr e los diferentes objetivos de la política económica , en general, y de la política co yuntural, en particular. No vamos a entrar ahora en consideraciones de tipo metodológico, que ya fueron abordadas en la primera parte de esta obra. Sin precisiones de esta naturaleza, se trata de re26 Vid. Parejo Gámir, J. A.: La Política Financiera desde una perspectiva actual, Fundación Universitaria San Pablo-CEU (lección inaugural del curso académico 1994-1995), Madrid, noviembre, 1994, pág. 32. Nos remitimos igualmente, en este ámbito, a varios de los trabajos recogidos en el n.º 4 de 1999 de la Revista del IEE. 27 Y lo mismo sucedería, con mayor motivo, si los objetivos fueran complementarios, es decir, si las medidas adoptadas para lograr uno de ellos ayudaran a la consecución del otro u otros.
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110MMPOLÍTICA ECONÓMICA saltar el problema que se presenta al pretender alcanzar de manera simultánea los objetivos de la política co yuntural, o de estabilización. En realidad, las incompatibilidades no se presentan entre los objetivos propiamente dichos, sino que se producen en función de los instrumentos empleados o a emplear para alcanzarlos. Así, por ejemplo, no hay ninguna razón, en principio, para renunciar al logro simultáneo de una relativa estabilidad de precios y de un ni vel aceptable de empleo. Pero supongamos que para alcanzar el primer objetivo se pone en marcha una política monetaria restrictiva y que el sistema económico viene car acterizado por un grado insuf iciente de autofinanciación. La dependencia respecto al crédito externo de las empresas, en ese caso, provocaría un impacto negativo sobre la inversión y, consiguientemente, sobre el volumen de empleo. Y a menos que pueda arbitrarse una política de empleo en sentido estricto, es decir, que afecte e incida directamente sobre el mercado de trabajo, sería realmente difícil la consecución de los objetivos propuestos. En éste, como en otros casos, cuando se llega a la conclusión de que en determinadas condiciones no es posible alcanzar v arios objetivos a la v ez, se trata de encontrar los criterios que permitan establecer una ordenación o jerarquía entre los mismos, así como el coste de oportunidad de cada uno de ellos, dirigiendo la política a los muy importantes, en detrimento de los menos rele vantes. Con independencia del hecho de que argumentos y razones de tipo político puedan influir poderosamente en la decisión última que se tome, se plantean con frecuencia las ventajas y los inconvenientes de cada una de las alternativas, estableciéndose de esa forma las bases de un trade-off, o arbitraje entre los objeti vos. Tal es el caso del ejemplo anteriormente citado, y que, como se verá en su momento, ha sido objeto de análisis a tra vés de las curvas de Phillips. Pero, como sucede también en este caso, se considera asimismo, en ocasiones, que son muy escasas o nulas las posibilidades de elección. Cuando esto sucede se tiende a esta blecer una relación en un sentido concreto entre los objeti vos, intentándose entonces alcanzar, en primer lugar, aquel de ellos que se comporta como variable independiente. Así, y continuando con nuestro ejemplo, en una situación de inflación con paro, si se acepta —como de hecho viene ocurriendo con mucha frecuencia— que el paro es una consecuencia de la inflación, se plantea entonces como objeti vo básico la lucha contra la misma, considerando que de ese modo se contrib uye a erradicar o disminuir el paro. En cualquier caso, hay que reconocer que el conflicto entre objetivos no tiene solución sencilla y que, en última instancia, se remite al plano político y, en definitiva, a los juicios de valor que se defienden en el mismo. Por otro lado, conviene resaltar el hecho de que la incompatibilidad entre los objetivos está en función de determinadas variables, como son la duración o el período de tiempo considerado, la intensidad de las medidas o la falta de precisión cuantitativa de los objetivos. Así, como afirmaba Tinbergen, la contradicción puede ser imperceptible a corto plazo, apareciendo tan sólo si se tienen en cuenta las consecuencias a largo plazo. «Un aumento de los salarios quizá sea una forma de mejorar la distrib ución de la renta, pero, si es muy acentuado, puede poner en peligro la futura ocupación y, al hacerlo así, afectar adversamente la distribución de la renta en algún período posterior» 28. Tinbergen, J.: Política Económica, Fondo de Cultura Económica, México, 1961, pág. 18. Véase también, sobre este punto, Predetti, A.: Metodología della Politica Economica, Cisalpino-Goliardica, Milán, 1976, págs. 89-96. 28
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No requiere demasiado esfuerzo comprender que la mayor o menor dif icultad para conciliar los diferentes objeti vos de la política económica dependerá, asimismo, del grado de exigencia respecto a los niveles de realización de los mismos y de la intensidad con que haya que emplear o aplicar los instrumentos. Lógicamente, será todo más fácil —desde este punto de vista— si se aplica una política mixta para la consecución simultánea de los objetivos de estabilidad y pleno empleo que si se utiliza de manera radical cualquiera de los instrumentos que la componen. La experiencia actual o reciente demuestra, en efecto, que los objetivos mencionados pueden alcanzarse con mayor f acilidad combinando debidamente las políticas monetaria, fiscal, de rentas y de inversiones que con medidas drásticas que excluyan el uso de los instrumentos restantes. Señalemos, por último, respecto a este tema, que el problema analizado de la incompatibilidad de los objeti vos se plantea no sólo a ni vel de la política co yuntural o estabilizadora, sino también, como hemos apuntado al exponer el ejemplo anterior de Tinbergen, en el campo de la política económica estructural. Vamos precisamente, a continuación, a referirnos a esta última y a sus principales elementos y características, con mayor detenimiento, para finalizar nuestro análisis en este capítulo.
5.5. EL PAPEL Y LA IMPORTANCIA RELATIVA DE LAS POLÍTICAS COYUNTURAL Y ESTRUCTURAL DESDE UNA PERSPECTIVA ACTUAL En el primer apartado de este capítulo, cuando nos ocupamos de delimitar los ámbitos de las políticas económicas coyuntural o estabilizadora, por un lado, y estructural o de desarrollo económico, por otra parte, ya nos referimos con suficiente detenimiento, en nuestra opinión, a los conceptos de crecimiento económico y de desarrollo económico, así como, más brevemente, a los fundamentos y contenido de la política de desarrollo, a la que v amos, pues, a dedicar el resto de este capítulo para profundizar en los objeti vos, ámbitos e instrumentos de las reformas estructurales que su aplicación implica 29. Y lo primero que hemos de destacar en él es que, a consecuencia en gran medida de los importantes y profundos cambios acaecidos en las dos o tres últimas décadas en el funcionamiento y la or ganización de las economías nacionales, sobre todo en las de los países más desarrollados (el progreso tecnológico, el aumento de los conocimientos de los agentes económicos, la internacionalización económica, etc.), a los que nos referiremos en numerosas ocasiones a lo lar go de esta obra, tanto el papel como la importancia relati va de una y otra política se han modif icado sensiblemente también. Por lo que respecta a la se gunda, en primer lugar, cabe señalar que, en efecto, la política económica estructural resulta en la actualidad relativamente más importante en el conjunto de las actuaciones de la política económica; primero, por la creciente relevancia de los temas de los que se ocupa y de los ámbitos a los que afecta, como veremos posteriormente. Y segundo, sobre todo, en nuestra opinión, porque las reformas estructurales han 29 Vid. un análisis más detenido, que escapa de nuestro campo de atención actual, en Parejo Gámir, J. A.; Calvo, A., y Paúl, J.: La política económica de r eformas estructurales, CEURA, Madrid, 1995. Vid. también, para un análisis más global de la teoría y la política de desar rollo económico, Fernández Díaz, A., y Galindo M. A., Política de desarrollo y asignación de los recursos, Universidad Complutense, Madrid, 1994, y Arasa C., y Andreu J. M.: Desarrollo Económico: teoría y política, Dykinson, Madrid, 1999.
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112MMPOLÍTICA ECONÓMICA ido ganando paulatinamente terreno en ese conjunto a las políticas estabilizadoras o coyunturales desde mediados los años setenta, por varias razones interrelacionadas, que vamos a exponer a continuación 30. En efecto, y antes de nada, aunque en cualquier programa de política económica, desde que ésta sur gió al alcanzar ni veles significativos la intervención económica estatal, se han incluido medidas de ambos tipos, tradicionalmente han sido las acciones co yunturales las más numerosas e importantes, quedando con frecuencia las reformas estructurales como simples intenciones de las autoridades. Pero esta política co yuntural (con claro predominio de las medidas f iscales o de las monetarias, según los países y períodos históricos considerados, y con el apo yo, a veces, de la política de rentas), aunque aplicada con bastante éxito a ni vel internacional en los países más desarrollados durante casi cuatro décadas, comenzó, sin embargo, a resultar insuficiente ya a mediados de los años setenta, cuando surgieron importantes problemas económicos de raíz estructural, cuya solución requería también la aplicación de profundas reformas estructurales e institucionales, y no sólo las tradicionales medidas macroeconómicas de ajuste global. Es decir, requería lo que la OCDE denominaba entonces una política de ajustes positivos31, dirigida a transformar ciertos sectores y actividades económicas importantes, para redimensionarlos, adaptarlos a una mano de obra y ener gía más caras, flexibilizarlos, facilitar la incorporación en ellos del progreso técnico y , en definitiva, modernizarlos. Y puede decirse que, pese al auge económico de la segunda mitad de los años ochenta y de los años no venta, aún persiste ho y una situación de este tipo en los países económicamente más a vanzados, con problemas de paro estructural, de inflación estructural, de déficit público estructural..., ante los que las políticas estabilizadoras a corto plazo muestran su insuf iciencia y ante los que vuelv e a sur gir la necesidad de aplicar importantes reformas estructurales, defendidas con más o menos intensidad por los principales organismos económicos internacionales 32 y dirigidas en sentido claramente liberalizador33. Este «auge» de la política miecoeconómica estructural, por otra parte, fue también apoyado por muy diversos autores34, en especial por la escuela llamada Economía del lado de la oferta, cuyas ideas alcanzaron un cierto éxito en la se gunda mitad de los setenta y primeros años ochenta y que, básicamente, recomendaba en su programa de política económica eliminar o reducir todos los obstáculos que desincenti van el incremento de la oferta35. 30 Vid. Parejo Gámir, J. A.: «Hacia un nuevo enfoque de la política f inanciera», Actualidad Financiera, n.º 12, 1995, págs. 343 y ss. 31 Vid. especialmente OCDE: Politiques d’ajustement positif: maîtriser le changement structurel, París, 1983. 32 Vid. OCDE: Assessing structur al r eform: lessons for the futur e, París, 1994; FMI: World Economic Outlook, Washington, 1994 y CEE: Crecimiento, competitividad y empleo: retos y pistas para entrar en el siglo XXI, Bruselas, 1993, así como los «Informes Anuales» de los últimos años de estos or ganismos. 33 Vid. la «Introducción Editorial» y el contenido en general del n.º 56 de 1993, de Papeles de Economía Española, para comprobarlo. 34 Vid. Sachs, J., y Larraín, F.: Macroeconomics in the global economy , Harvester Wheatsheaf, Brighton, 1993, pág. 582, para quienes, textualmente, «sin duda entre las medidas más importantes (para promover el crecimiento económico) están las microeconómicas, incluyendo la protección de los derechos de propiedad pri vada, el mantenimiento de un marco de política estable y la promoción de la inte gración internacional a través de una política de libre comercio». 35 Vid. Greffé, X.: Comprendre la Politique Economique, Economica, París, 1993, págs. 80-82, y, con mayor detalle, Fernández Díaz, A.; Rodríguez Sáiz, L.; Parejo Gámir, J. A.; Galindo, M. A., y Calvo, A.: Política Monetaria, op. cit., págs. 473-485.
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Por último, la mayor importancia relati va reciente de las medidas estructurales en el conjunto de la política económica se debe también, sin duda, a las dificultades crecientes a las que deben hacer frente las diversas políticas coyunturales, que hacen disminuir su eficacia36. ¿Significa esto que las principales medidas de acción co yuntural o estabilizadora tienen poco que hacer en un mundo como el actual? En absoluto. Hemos de señalar más concretamente, en este sentido, y con ello aludimos obviamente ya al otro tema planteado en el título de este apartado de nuestra e xposición (el del papel específ ico que corresponde a las políticas estructural y co yuntural, desde una perspectiva actual), que se piensa en los últimos años de forma generalizada37, en este ámbito, que a las políticas estabilizadoras les corresponde un papel rele vante en la tarea de corregir los desequilibrios macroeconómicos generales, para lograr un marco de estabilidad de la economía, pese a las crecientes dif icultades a las que deben hacer frente; pero que deben complementarse ine xcusablemente con políticas estructurales que permitan a estas economías resolv er los problemas gra ves y de raíz estructural que les afectan, ser más competitivas y adentrarse en un proceso de desarrollo sostenible 38. En efecto, el acuerdo generalizado en la actualidad, en este ámbito, es que los gobiernos no deben interv enir directamente en la asignación de los recursos o en la producción y distribución de bienes que no tengan las características de servicios públicos. En su lugar, sus responsabilidades son de tres tipos fundamentales: 1. 2. 3.
El establecimiento de un entorno macroeconómico estable y la adopción oportuna de los esfuerzos de ajuste que sean necesarios. La existencia de un marco le gal, fiscal y social apropiado, así como el mantenimiento y desarrollo de la infraestructura de la economía. La creación de un ambiente apropiado para el funcionamiento de los mercados, a través del establecimiento de un sistema adecuado de incentivos y de un clima favorable a la competencia.
Así pues, en un enfoque de política económica general, de nuevo, en el que las políticas estructural y estabilizadora v an unidas, existe una fuerte interdependencia entre ellas39.
36 Dificultades para las políticas monetaria, fiscal y de rentas a las que ya nos referimos, como se recordará, al acabar el Apartado 5.3. Vid. también Morata, F. (ed.): Políticas Públicas en la UE , Ariel, Barcelona, 2000; y Jordán, J. M. y otros: Política Económica y actividad empr esarial, Tirant lo Blanc, Valencia, 1999. 37 Vid. entre otras muchas publicaciones Commission des Comm unautés Européennes: «Rapport économique annuel pour 1993», Economie Européenne, n.º 54, 1993; Segura, J.: La industria española y la competitividad, Espasa Calpe, Madrid, 1992; Summers, L. H., y Pritchett, L. H.: «The structural adjustment debate», American Economic Association Papers and Pr oceedings, mayo, 1993; así como la «Introducción Editorial» de Papeles de Economía Española, n.º 15, 1983, y Canals, J.: «Competitividad internacional y políticas estructurales», Revista del Círculo de Empresarios, monográfica sobre «Política Económica y las r eformas estructurales de la economía española», diciembre, 1993, págs. 67-72. 38 Vid. Guitián, M.: «Desarrollo económico y ajuste», op. cit., y Barde, J. P.: «Le développement durable: la fin et les moyens», L’Observateur de l’OCDE, n.º 164, junio-julio de 1990, págs. 33 y ss. 39 Vid. OCDE: Perspectives économiques, París, junio de 1993, pág. XX; Comisión de la CE: «Crecimiento, competitividad», op. cit., pág. 12; Michalski, W.: «Claves para el cambio estructural y una recuperación prolongada», Papeles de Economía Española , n.º 15, 1983, pág. 15; y Mancha, T., y Sotelsek, D. (eds.): Convergencia Económica e integración, Pirámide, Madrid, 2001.
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5.6. OBJETIVOS Y ÁMBITOS DE LA POLÍTICA DE REFORMAS ESTRUCTURALES En realidad debemos distinguir , en nuestra opinión, en la política económica estructural, como en otras ramas de la política económica, dos grandes grupos de finalidades: sus objetivos últimos y sus metas más inmediatas u objeti vos intermedios, que no son, a su vez, generalmente sino un medio para f acilitar el logro de aquéllos, aunque no siempre resulta fácil (y siempre sea discutible) esta distinción. Dentro de los objetivos más próximos de la política de ajuste estructural se incluyen actualmente los siguientes 40: a) Reforzar la flexibilidad de las economías nacionales, lo que permitirá, por un lado, aumentar la productividad, la rentabilidad de las inversiones, un incremento de éstas y, en definitiva, un crecimiento de la producción más dinámico, con sus consecuencias positivas sobre la creación de empleo y los niveles de paro; y, por otra parte, reducir los costes de los ajustes a las e ventuales perturbaciones externas y de la corrección de los desequilibrios macroeconómicos, si son preocupantes. b) Las medidas de ajuste estructural pueden contrib uir también a la reducción del desempleo más directamente, sin embargo, cuando se dirigen a mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo (estimular la mo vilidad de la mano de obra, su formación, hacerlo más transparente, etc.). c) Facilitar, en general, el correcto funcionamiento de los mercados de bienes y servicios, a través de la mejora de la emisión de señales por éstos, del aumento de la capacidad de quienes participan en ellos para reaccionar ante dichas señales y de la eliminación de las distorsiones y limitaciones e xistentes en ellos, que son producto generalmente de las interv enciones del sector público o de grupos de productores o de acontecimientos históricos. d) Mejorar la eficacia en la asignación de los recursos productivos, a través de la concesión de mayores dosis de libertad al funcionamiento de los mercados (a quienes se considera ahora más eficientes para ello que a la intervención directa de las autoridades), del fomento de la competencia y del mantenimiento de su estabilidad. e) Aumentar también la eficiencia y dinamismo de las economías nacionales, eliminando los obstáculos estructurales que frenan el crecimiento de la producti vidad, y contribuyendo así a mejorar su situación, a aumentar la innovación y el progreso tecnológico, a incrementar las inversiones, a la creación de empleo, a la mejora en la prestación de servicios y al descenso de los precios en aquellos sectores que, por estar más alejados de la competencia internacional (bien por restricciones normativas o por dificultades materiales) no han abordado suficientemente su modernización y mejora de competiti vidad. 40 Vid. Comisión de la CE: «Rapport économique...», op. cit., pág. 137; Parejo, J. A.: «La política financiera...», op. cit., pág. 30; OCDE: Surveillance of structur al policies, París, 1989, pág. V; Estudios Financieros e Internacionales: Bases para un cr ecimiento a lar go plazo , Madrid, noviembre, 1993; Bradford de Long, J., y Summers, L. H.: «Macroeconomic policy and long-run gro wth», Federal Reserve Bank of Kansas City Econo mic Review, 4.º trimestre de 1992, pág. 5; Vinde, P.: «Le défit du changement», L’Observateur de l’OCDE , n.º 149, diciembre de 1987, pág. 7; Barde, J. P.: «Le développement durable...», op. cit., págs. 33 y ss.; G. de la Dehesa: «Por qué son necesar ias las reformas estructurales», Revista del Cír culo de Empr esarios, diciembre de 1993, pág. 103; CEE: «Crecimiento, competitividad...», op. cit., págs. 13-14; OCDE: Macroeconomic policies and structural reform, París, 1996; Banco Mundial: «El Estado en un mundo en transformación», Informe sobre el desarrollo mundial 1997 , Washington, 1997; y Valdés B.: Economic growth: theory, empirics and policy , E. Elgar, 1999.
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f)
Eliminar las barreras comerciales e incrementar la competitividad internacional de las empresas nacionales, que resulta el mejor medio de aumentar al máximo su eficiencia y de favorecer su adaptación a los cambios y que, al mismo tiempo, sirve a los intereses de los consumidores en una economía ef icaz, donde todos los bienes y servicios están disponibles en las mejores condiciones. Este incremento hace a las economías nacionales más abiertas, más resistentes, más competitivas y, por tanto, una vez más, más productivas. g) Las reformas estructurales pueden contribuir también a crear condiciones más favorables tanto para las empresas como para los consumidores, garantizando que el marco legal y reglamentario en que se asientan sus actividades funcione de manera justa y eficiente. Concretamente, debe intentar que este marco jurídico sea estable y se guro, y reducir al mínimo las car gas burocráticas que pesan sobre los agentes económicos. h) Las reformas estructurales no responden, por otro lado, sólo a razones de eficiencia económica, sino que persiguen también la equidad y el progreso social. Los objetivos económicos y los sociales son, pues, elementos complementarios de una estrategia de reforma estructural. i) En este mismo sentido, por último, la política económica estructural se dirige con frecuencia al objeti vo de mejorar la distrib ución de la renta, tanto a ni vel personal como territorial, y a mejorar el medio ambiente natural y la calidad de vida de los ciudadanos. En cuanto a los objetivos últimos de la política económica estructural queda claro, en nuestra opinión, que de la exposición de sus fines más próximos se deduce indudablemente que coinciden, en parte, y como no podía ser menos, con los de la política económica estabilizadora, en cuanto que aquélla también pretende reducir la inflación, combatir el paro y controlar los desequilibrios de la balanza de pagos, además de intensificar el crecimiento de la producción real de la economía, aunque lo hace con una perspecti va, ya destacada en apartados previos, más a largo plazo y de una forma diferente. De esa exposición se deduce, igualmente, que la política estructural se plantea también con firmeza objetivos últimos más cualitati vos, que escapan del ámbito de interés inmediato de las medidas co yunturales, como mejorar la distrib ución de la renta y la riqueza nacionales, mejorar la asignación de los recursos disponibles, aumentar la eficiencia en el uso de éstos con carácter permanente, mejorar la calidad de vida de los indi viduos, e incluso fomentar la solidaridad y la justicia social y económica 41. Por otro lado, las principales rigideces estructurales que dificultan actualmente un aumento del crecimiento económico y una reducción del paro en las economías de la OCDE pueden ser clasif icadas bajo tres grandes rúbricas, que constituirían, pues, los tres ámbitos globales más relevantes de la actual política económica estructural 42: a) Una competencia insuf iciente en la producción y en la oferta de bienes y servicios. b) El tamaño, la eficacia y las intervenciones del sector público. c) El funcionamiento de los mercados de trabajo.
Vid. Parejo Gámir, J. A., y otros: «La política económica...», op. cit., Apartado 1.3.1. Vid. Comisión de la CE: «Rapport économique...», op. cit., pág. 136, y De la Dehesa, G.: «Por qué son necesarias...», op. cit., pág. 109. 41 42
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116MMPOLÍTICA ECONÓMICA Normalmente, por otro lado, estos ámbitos globales suelen desglosarse en áreas más concretas, donde las acciones de política económica estructural pueden y suelen pro vocar sus efectos. Nosotros, en nuestro análisis de los siguientes capítulos de este manual, nos ocuparemos de las que tienen hoy una mayor relevancia en los países más desarrollados, pero antes vamos a destacar aún las características generales más importantes de las políticas de ajuste estructural, para completar nuestra imagen global de éstas.
5.7. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LA POLÍTICA ECONÓMICA ESTRUCTURAL Aunque a algunas de estas características fundamentales, tal como son consideradas y aplicadas en los últimos tiempos, nos hemos referido ine vitablemente también ya en nuestra exposición previa, vamos a continuación a completar nuestro análisis del contenido de estas políticas con un estudio más detenido de las mismas. Las e xpondremos, como es habitual, sin orden de prelación 43. Las políticas económicas de reforma estructural suelen ser: 1.
2.
3.
En primer lugar , duras e incluso tr aumáticas para ciertas personas o grupos específicos de personas, y por ello tienen una lógica oposición social, ya que e xigen sacrificios a corto plazo para recibir benef icios en el futuro. De ahí que deban tomarse con cierto grado de respaldo social respecto de los compromisos y retos que comportan; ahora bien, aunque este respaldo puede plasmarse en compromisos, pactos o concertaciones sociales, si ello no fuera posible, deben ser aplicadas en todo caso por las autoridades si se consideran necesarias. Por otro lado, en segundo lugar, y como acabamos de apuntar , los beneficios de estas medidas de ajuste estructural no aparecen plenamente sino a largo plazo . Ahora bien, también ejercen cierta influencia a corto plazo , en absoluto despreciable, como resultado de sus efectos sobre las e xpectativas de los agentes económicos: la constatación por parte de éstos de que esas medidas son puestas en práctica contribuye a restaurar la credibilidad de la política económica, les convence de que pueden esperarse resultados f avorables de las iniciativas adoptadas, lo que produce igualmente efectos positi vos a corto plazo. En cualquier caso, y en tercer lugar , se acepta de forma generalizada por la literatura especializada 44 que en una economía en e xpansión el cambio estructural provoca fricciones relativamente pequeñas. Por el contrario, en una economía estancada, el proceso de adaptación origina situaciones compr ometedoras. Desgraciadamente, en efecto, el ajuste estructural implica una e volución que resulta difícil de emprender en un clima económico deprimido. Las autoridades han de afrontar en él un desafío adicional, el de convencer a la opinión pública de la necesidad de actuar no pese al menor crecimiento y mayor paro, sino a causa de ellos. Por el contrario, en una fase económica de auge, las reformas pueden ser asimiladas más fácilmente.
Vid. Parejo Gámir, J. A.; Calvo, A., y Paúl, J.: «La política económica...», op. cit., Apartado 1.3.3. Vid. Michalski, M.: «Claves para el cambio estructural...», op. cit., pág. 13; OCDE: «Surveillance of structural...», op. cit., pág. 1, y Comisión de la CE: «Rapport économique...», op. cit., pág. 139. 43 44
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4.
5.
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Estas políticas económicas estructurales, en cuarto lugar , y pese a sus incon venientes ya resaltados (y a algunos otros a los que posteriormente nos referiremos) vienen siendo apoyadas y estimuladas con fuerza por los principales or ganismos económicos internacionales, como la OCDE, la UE, el FMI, etc., que incluso las financian en ocasiones, lo que explica, al menos en parte, que haya una cierta convergencia de dichas políticas en el conjunto de sus países miembros 45. En quinto lugar, en muchos países, como ya hemos apuntado, al estar inmersos en áreas y organizaciones internacionales, como es el caso típico de la Unión Europea, a medida que las políticas macroeconómicas (monetarias, fiscales, etc.) terminen de pasar a ser prácticamente determinadas en los ni veles supranacionales, las únicas políticas económicas independientes que les v an a quedar a los gobiernos nacionales son algunas políticas microeconómicas y de reforma estructural 46. Y en relación con los moti vos básicos de las reformas estructurales, se reconoce con frecuencia, en sexto lugar, que deben cumplirse varias condiciones esenciales para llevarlas a cabo con éxito 47: — En primer lugar, las políticas económicas estructurales deben preocuparse ampliamente de hacer progresar la equidad para que puedan tener más apoyos (o menos enfrentamientos). — Una segunda condición es adoptar un planteamiento par a las reformas audaz, de gran envergadura y amplitud, a largo plazo, que suponga una voluntad clara de actuar con determinación en un gran número de ámbitos, un clima de transparencia en el que se desarrollen las distintas fases de la reforma y un diálogo social abierto y permanente sobre las iniciati vas de las autoridades. — Y la tercera condición básica es adoptar para estas reformas estructurales una óptica internacional, necesaria tanto para su concepción como para su aplicación. Un sistema internacional abierto y ef icaz es una condición indispensable para el éxito de las políticas microeconómicas nacionales, y la cooperación puede no sólo crear un clima internacional propicio para el crecimiento sino también ayudar a cada país a estimular los cambios estructurales precisos.
7.
Así pues, la política económica estructural, en la actualidad, ha de estar más y mejor coordinada a nivel internacional48, a la vista de la mundialización ya destacada de las economías, tanto en los sectores reales como en los sistemas f inancieros. En este sentido, se armonizarán cada vez más las legislaciones de los distintos países, aumentará la coordinación nacional e internacional entre los distintos organismos supervisores y se potenciarán los servicios de control y vigilancia de las autoridades nacionales, procesos todos ellos ya iniciados en los últimos años y que se intensificarán en el futuro próximo 49. Esta política económica estructural resulta también, por otro lado, en séptimo lugar, más necesariamente que nunca, más y mejor coordinada con las distintas ra-
Vid. Summers, L. H., y Pritchett, L. H.: «The structural-adjustment...», op. cit., pág. 383. Vid. De la Dehesa, G.: «Por qué son necesarias...», op. cit., pág. 109, y «Por qué el ajuste es ine vitable», Economistas, n.º 54, 1992, págs. 10 y ss. 47 Vid. OCDE: «Ajustement structurel et...», op. cit., págs. 51-54, y P. Vinde: «Le défi...», op. cit., pág. 8. 48 Vid. Oreja, M. (dir.): El futuro de la Unión Eur opea: Unión política y coor dinación económica, Dykinson, Madrid, 2002, sobre todo los trabajos de A. Calvo, J. Paúl y J. Sotelo en él recogidos. 49 Vid. Parejo Gámir, J. A.: «La Política financiera...», op. cit., pág. 34, con referencia explícita a esta última. 45 46
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9.
mas de la política económica coyuntur al. Seguimos manteniendo, pues, en línea con lo que ya expusimos, la necesidad de adoptar imprescindiblemente un «enfoque integrador» de la política económica que considere simultáneamente a ambos grupos de medidas. Por lo que se refiere, en octavo lugar, al carácter y a la orientación que predominan en las políticas económicas estructur ales que se vienen aplicando mayoritariamente en las economías más desarrolladas durante los últimos años, cabe resumirlos50 en las cuatro «...ciones»: estabilización, liberalización, desregulación y privatización, e incluso, más concretamente aún, en la segunda de ellas sobre todo, que en sentido amplio englobaría a todas las demás. Finalmente, estas políticas económicas estructurales deben ir dirigidas al mantenimiento de un desarr ollo duradero y sostenible , lo que e xige cambiar el actual modelo, que, para lograrlo, están utilizando muchos de los países más desarrollados en los últimos años, caracterizado por una utilización insuf iciente del f actor trabajo y una sobreutilización de los recursos naturales, que se traducen en un deterioro de la calidad de vida, y que está claramente en desacuerdo con las preferencias de las sociedades democráticas, en las que la gente espera (para sí misma y para su descendencia) más puestos de trabajo y unos ingresos estables, por una parte, y una mayor calidad de vida, por otra, calidad que queda reflejada en una demanda creciente de empleos satisfactorios y bienes públicos y productos respetuosos con el medio ambiente.
Ese nuevo modelo de desarrollo sostenible e xige, pues, no sólo la ef icacia del triángulo crecimiento-competitividad-empleo, sino también el respeto al medio ambiente y la mejora de la calidad de vida, rompiendo, por tanto, la relación directa entre prosperidad económica y contaminación medioambiental o, incluso, logrando que la relación entre economía y medio ambiente sea positi va en lugar de ne gativa51.
En palabras de Summers, L. H., y Pritchett, L. H.: «The structural-adjustment...», op. cit., pág. 383. Vid. nuevamente el Libro Blanco, ya citado de la CEE sobre «crecimiento, competitividad...», págs. 3 y 19. Vid. también Arroyo, M. J., y otros: Crecimiento, empleo y cohesión social: perspectivas ante el Consejo Europeo de Bar celona, Instituto de Estudios Europeos, Universidad San P ablo-CEU, Madrid, noviembre, 2001. 50 51
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6 LA POLÍTICA DE EMPLEO
6.1. INTRODUCCIÓN Ya se ha expuesto en el capítulo anterior que el logro del pleno empleo constituye uno de los objetivos fundamentales de la política económica en g eneral y sobre todo de la coyuntural, a corto plazo, o estabilizadora, en el sentido y con las limitaciones que se apuntaron. Vamos a analizar en este capítulo el contenido, alcance y posibilidades de este objetivo primordial de la política económica. Pre viamente, sin embargo, consideramos necesaria una aclaración sobre el título del mismo. Aunque tradicionalmente se ha v enido utilizando en general el término, plenamente consagrado en la literatura económica, de «pleno empleo», desde una perspectiva actual, nos parece más adecuada la e xpresión «política de empleo», y, de hecho, cuanto se considerará a continuación se halla en línea con lo que encierra el signif icado de esta última denominación. En efecto, la política de pleno empleo, tal como se entiende en los manuales con vencionales, supone la adopción de una teoría económica concreta, la keynesiana, cuestionada y discutida por no pocos economistas. Independientemente de lo contro vertida o satisfactoria que pueda ser , la teoría de la demanda agre gada contempla tan sólo aspectos parciales del problema del empleo, proponiendo un modo de actuación para un tipo de paro concreto y específico. No revelamos nada nuevo si afirmamos que la Teoría General de Keynes no era tan «general» como han pretendido los k eynesianos. Resulta e vidente que en los momentos actuales el problema del empleo desborda con amplitud la parcela en la que se desen vuelve el concepto de «pleno empleo». Ho y, la naturaleza compleja de 119
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120MMPOLÍTICA ECONÓMICA la ocupación y el paro, de sus soluciones y dificultades, de sus tipos y características, hace necesario un enfoque más amplio y omnicomprensivo, sin perder por ello en profundidad y detalle. Este enfoque o análisis tiene cabida o se realiza bajo el epígrafe de «política de empleo». Es fácil comprender , por todo ello, que la materia que ahora nos ocupa puede sistematizarse y estudiarse de maneras diferentes. Por nuestra parte, hemos creído con veniente comenzar haciendo algunas consideraciones teóricas sobre el mercado de trabajo, desde distintas perspectivas, a modo de marco en el que se ha de situar forzosamente el análisis del problema del empleo. A continuación se realizan ciertas precisiones en torno a los di versos conceptos y clases de paro o desempleo, ya que ello constituye el punto de partida para la elaboración de una política de empleo eficaz y operativa. Seguidamente se entra de lleno en el punto central de la cuestión, al pasar revista a las distintas opciones o medidas generadoras de empleo, sin olvidar, por supuesto, el delicado problema de relacionar este objetivo con otros no menos importantes de la política económica coyuntural.
6.2. CONSIDERACIONES TEÓRICAS SOBRE EL MERCADO DE TRABAJO El análisis del mercado de trabajo, cada vez más necesitado de una mayor profundización, se sitúa en el marco de la economía del trabajo ( labour economics) y constituye una parte esencialísima de la ciencia económica. La demanda del f actor trabajo por parte de las empresas y sus causas, la oferta de un determinado volumen de mano de obra y sus motivaciones, el salario como remuneración de este factor de la producción, el paro como desequilibrio de este tipo de mercado, la relación entre el ni vel de desempleo y la v ariación de los salarios, y entre estos últimos y los precios, el impacto sobre la distribución de la renta y la mayor o menor presión de los sindicatos son temas, entre otros, que se hallan en el corazón mismo de nuestro ámbito científico. Además de ser pieza cla ve de la ciencia económica, estos temas y problemas son, evidentemente, de una gran actualidad. Pero no pretendemos abordarlos todos en esta breve incursión en el mercado de trabajo. Puede comprenderse con f acilidad que hemos de ser selecti vos y centrar nuestro análisis en algunos de los aspectos de mayor relevancia. Un mercado de trabajo puede def inirse como el conjunto de trabajadores en b usca de un puesto de trabajo (oferta de trabajo) y de empresarios de todo tipo que necesitan y requieren fuerza de trabajo (demanda de trabajo). Pero la consideración de este mercado puede ser diferente, según las variables, que incidan en esa demanda y oferta mencionadas y según los supuestos económicos manejados. De esta forma, los modelos macroeconómicos clásicos consideran que los precios y los salarios son flexibles. Keynes, por su parte, recalcó la importancia de la rigidez de los precios y de los salarios. Los modelos clásicos —también llamados neoclásicos, por corresponder realmente a esta corriente de pensamiento— siguen desempeñando todavía una importante función, y en el tema que nos ocupa, puede decirse que el desempleo actual tiene una explicación, tanto según los supuestos clásicos como se gún los k eynesianos y otros posteriores, que también estudiaremos a continuación.
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6.2.1. Perspectiva clásica del mercado de trabajo La teoría económica neoclásica aborda el estudio del mercado de trabajo como si de cualquier otro mercado se tratara y, consiguientemente, los problemas relacionados con él (por ejemplo, desempleo, crecimiento salarial, etc.) son analizados a partir de la demanda y oferta de trabajo. La función de demanda de trabajo refleja una relación de pendiente ne gativa entre el salario real, W/P, y el nivel de empleo, N, de la que se deduce el ni vel de empleo relativo a cada salario real ele gido por la empresa. En definitiva, según la versión clásica (o neoclásica, como decíamos), la función de demanda de trabajo se encuentra determinada exclusivamente por la productividad marginal del trabajo; las empresas sólo aumentan su demanda de empleo cuando les es más rentable, bien porque el salario real caiga, bien porque aumente la productividad de la mano de obra (lo que desplazaría en la Figura 6.1 hacia la derecha la curv a N d, significando que, para un mismo salario real, se demandaría más empleo) 1. La curva de la oferta de trabajo representa, por su parte, el trabajo que se ofrece en el mercado a los distintos ni veles del salario real. Existirá mayor incenti vo cuando este salario aumente, lo que se contrarresta al poseer más renta los trabajadores (esto supone que la curva de oferta tiende hacia posiciones de v erticalidad) (Fig. 6.1). Así pues, los trabajadores sólo ofrecerán más empleo cuando crean que v an a aumentar su capacidad adquisiti va, aunque factores exógenos, como las tasas de incorporación al mercado laboral, de salida de él, etc., también pueden influir, sobre todo a largo plazo, desviando Ns a la izquierda o la derecha.
W ___ P NS
A W ___ P
B
W W NS ___ = Nd ___ P P
1 2
1 2
1 2
e
Nd Ne
FIGURA 6.1.
N
El mercado de trabajo clásico.
Vid. Claasen, E.: Macroeconomie, Dunod, París, 1981 (versión española en ICE, 1985). Vid. también Cuthbertson, K.: Macroeconomic Policy, MacMillan, Londres, 1979, págs. 111-112; Toharia, L. (compilador): El mercado de tr abajo. Teoría y aplicaciones , Alianza, Madrid, 1983, págs. 11-18; Katz, M. L., y Rosen, M. S., Microeconomics, McGraw-Hill, Nueva York, 1999. 1
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122MMPOLÍTICA ECONÓMICA Establecidas demanda y oferta de trabajo en el modelo con precios y salarios totalmente flexibles, el salario real fluctúa con el f in de equilibrar demanda y oferta. De esta forma, a un salario real ( W/P)e, la cantidad de trabajo ( Ne) que es ele gida por las empresas se hace igual a la cantidad del mismo ofrecida por el público; e xiste, pues, un equilibrio económico convencional. De esta forma «no puede haber paro: si el salario real fuera demasiado alto para proporcionar trabajo a todo el que lo deseara, bajaría y estimularía así la demanda de trabajo por parte de las empresas y desalentaría la oferta de trabajo por parte de los trabajadores. Descendería inmediatamente al punto en el que la oferta y la demanda fueran iguales y desaparecería el paro» 2. Por tanto, el nivel de empleo de equilibrio (Ne) es nivel de pleno empleo. El paro neoclásico es, entonces, el que se produce como consecuencia de un salario real excesivo, por encima del equilibrio, como el medido por la distancia AB en la Figura 6.1. Este paro es, por tanto, de carácter v oluntario, y, como acabamos de señalar , se elimina por la fle xibilidad de los precios y los salarios. Las empresas tienen mano de obra abundante y demanda suficiente de sus productos, pero no aumentan su producción y sus ventas contratando mano de obra adicional, porque no les es rentable. En conclusión, las características más relevantes de este enfoque clásico podrían concretarse en las siguientes 3: 1.
Se parte de los siguientes principios microeconómicos básicos: a) La empresa opera en condiciones de competencia perfecta. b) Se supone que el único f actor de la producción que v aría a corto plazo es el trabajo. c) Se entiende que el comportamiento de la empresa será racional en la medida en que tienda a un solo objetivo: maximizar sus beneficios, para lo cual el precio habrá de ser igual al coste mar ginal.
2. 3. 4. 5. 6. 7.
La demanda de trabajo está determinada por los empresarios. La cantidad de empleo ele gida por los empresarios es la que iguala el producto marginal del trabajo y el salario real. La oferta de trabajo viene determinada por los trabajadores. Dentro de la oferta de trabajo, el salario real supone un incenti vo para trabajar , proporcionando la mayor parte de la renta de las f amilias. En el modelo clásico, los precios y los salarios son completamente fle xibles. El salario real se desplaza de forma inmediata al ni vel en el que la demanda y la oferta de trabajo son iguales.
En definitiva, pues, el paro en este modelo clásico, por su carácter de v oluntario, por un lado, y por resolverse a través de la flexibilidad de precios y salarios, por otra parte, no precisa de política económica para reducirlo.
2 Vid. Hall, R. E., y Taylor, J. B.: Macroeconomics (Theory, Performance and Policy), Norton and Co., 1986 (versión española en Antoni Bosch, editor, 1986). Vid. también Dornbusch, R., y Fischer, S.: Macroeconomía, McGraw-Hill, Nueva York, 5.ª ed., 1993; Bajo, O., y Mones, M. A.: Curso de Macroeconomía, A. Bosch, Barcelona, 1994; y Wyplosz, C., y Burda, M.: Macroeconomía: un texto europeo, Ariel Economía, Barcelona, 1994, págs. 140 y ss. 3 Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de Política Económica, AC, Madrid, 2.ª ed., 1993, pág. 278.
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6.2.2. Perspectiva keynesiana El punto de partida del análisis gira alrededor del concepto de paro in voluntario, acuñado, como es sabido, por Keynes, pero con claros antecedentes —entre otros— en Pigou y Robertson4. Pleno empleo signif icaba para K eynes la ausencia de paro in voluntario, pero no del desempleo voluntario, friccional o presumiblemente estacional. El ilustre economista inglés no se ref irió de manera e xplícita al paro estructural, pero lo incluía en el paro in voluntario, lo mismo que hacía con el paro cíclico 5. En el análisis keynesiano no puede describirse el mercado de trabajo como el que tiende al equilibrio en virtud de una demanda y de una oferta que dependen de una misma variable. La única relación que K eynes introduce es que los salarios monetarios no pueden ser inferiores al nivel normal, W0, es decir, W W0 Como es bien sabido, para Keynes, el paro era el resultado de una insuf iciencia de la demanda efectiva —la «idea f atal», según Hayek 6—, la cual comprende el gasto en consumo y en inversión de los individuos, o economías domésticas, y las empresas, en el sector privado, así como el gasto que realiza el Gobierno, o sector público. Puede e xistir un nivel de demanda efecti va por debajo del que se requiere para generar el pleno empleo, dado que, en términos generales, quienes ahorran y quienes realizan los gastos en in versión son grupos diferentes de indi viduos, cuyas decisiones no están totalmente coordinadas. De este modo, si aumenta el ahorro sin que se destine una cantidad equi valente a la inversión, la renta nacional y la demanda efecti va descenderían, continuando el proceso hasta que la renta descienda a un ni vel en el que se igualan los v olúmenes de inversión y de ahorro. En este último caso se alcanzaría un punto de equilibrio, pero por debajo del ni vel de pleno empleo. Gráficamente puede verse, como se indica en la Figura 6.2, que recoge las curvas de oferta y demanda agre gadas, a la izquierda y a la derecha, respectivamente. Suponiendo que una economía se encuentra en la posición A, con un nivel de empleo E (por debajo del pleno empleo, representado por la posición F) y un nivel de renta G, estará en equilibrio si, como vemos en el gráfico de la derecha, esta renta, producción u oferta encuentra una demanda agre gada capaz de retirarla ínte gramente del mercado: OG = GH La economía está, pues, en una situación de equilibrio por debajo del pleno empleo (impensable en la teoría neoclásica), y la causa del paro e xistente (OF – OE en el gráfico Pigou, A. C.: Unemployment, Williams and Norgate, 1914. Robertson, D.: A Study of Industrial Fluctuation, P. S. King, 1915. Keynes, J. M.: The General Theory of Employment, Interest and Money, McMillan, Londres, 1916, págs. 15 y 26. Pigou, A. C.: The Theory of Unemployment , MacMillan, 1933. Worswick, G. D. N. (ed.): The Concept and Measur ement of In voluntary Unemployment, George Allen and Unwin, 1976, pág. 21. 5 Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de..., op. cit., pág. 279. 6 Hayek, F. A.: Full Employment at Any Price?, Institute of Economic Affairs, Londres, 1975 (Occasional Paper, n.º 45). Vid. también Sotelo, J.: Una aproximación a la síntesis de los modelos r epresentativos de la estructura económica observada sobre el desempleo a través de modelos neokeynesianos, Universidad San PabloCEU, Documentos de trabajo, n.º 3, 1999. 4
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D
NS
Y
Y=D (Demanda agregada)
(Oferta agregada) Nd = F(y) I
D'
A'
G
D'
A
0
FIGURA 6.2.
E
D H
D
F
N
0
G
I
Y
El paro keynesiano.
de la izquierda) es que la demanda agre gada (D) es insuficiente, inferior a la correspondiente al pleno empleo ( D'): si la demanda aumentara de D a D', aumentaría la producción de OG a OI, y eso incrementaría el ni vel de empleo de OE a OF, es decir, la economía se situaría en pleno empleo. De este análisis gráfico keynesiano se deduce, por tanto, por un lado, que la causa del paro es la escasa demanda agregada y que el paro es involuntario, pues no lo desean ni los trabajadores ni las empresas (éstas no contratan a aquéllos porque no v enderían toda su producción); y, por otro lado, que para reducir este desempleo in voluntario hay que aumentar la demanda efectiva, para lo cual, entre otros instrumentos disponibles, la política fiscal era considerada por K eynes la más ef icaz: el sector público debía con su actuación (∆G, en este caso, para luchar contra la depresión y el paro) compensar la insuficiente demanda privada, lo que lleva obviamente a romper con los principios de la hacienda pública «clásica» y a apo yar la existencia de déficit público en estas situaciones 7. Ésta es la e xplicación keynesiana de las causas o del proceso que da lugar a la creación de paro; pero, como decíamos en la introducción, esta teoría no es compartida por algunas corrientes importantes del pensamiento económico, que encuentran y aportan otras explicaciones alternativas al fenómeno del desempleo, como en el caso de la escuela neoclásica, ya estudiado, o en los que v amos a analizar posteriormente.
6.2.3. El paro clásico y el k eynesiano considerados conjuntamente Una aproximación a la e xplicación del desempleo en los últimos tiempos puede r ealizarse tratando de combinar la perspectiva clásica (o neoclásica) con la keynesiana, porque no parece realista pensar que los niveles tan elevados de desempleo existentes a partir de mediados de los setenta (aunque más reducidos en los últimos años) puedan e xplicarse sólo 7
Para un mayor detalle, véase nuestro Capítulo 12, dedicado al análisis de la política f iscal.
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por una demanda agregada insuficiente, como distintos autores han puesto de manif iesto. Para ello, representaremos gráficamente el mercado de trabajo tanto desde una perspectiva como desde la otra, interrelacionándolas acto seguido8. En la Figura 6.3.a) se ha representado un mercado de trabajo de tipo clásico, con curvas de demanda y oferta de empleo, Nd y N s, sensibles a las variaciones en el nivel de salario real. El ni vel de empleo de equilibrio, Ne, corresponde al salario real de equilibrio (W/P)e, en el que demanda y oferta de empleo se hacen iguales. En la Figura 6.3. b) se ha representado una función de demanda de empleo de tipo ke ynesiano Nd', dependiente del nivel de demanda agregada. La Figura 6.3.c) se ha construido por combinación de las an-
(W/P)
(W/P) NS
Nd A
(W/P)1
C
Nd
Nd'
B
Nd' (W/P)2
A'
C'
B'
H
(W/P)e
N1
N2 a)
Ne
N
Y
c) N Nd'
Ns'
Ne N2 N1
Y1
Y2
Ye
Y
b)
FIGURA 6.3.
Paro clásico y paro keynesiano considerados conjuntamente.
8 Vid. Fernández Díaz, A., y Rodríguez Sáiz, L.: «The New Economic Polic y against Stagflation: an Integrated Approach», en Cyclical Behaviour and Long-Term Structural Movements of the Contemporary Economics, Basil Blackwell, Oxford, 1985.
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126MMPOLÍTICA ECONÓMICA teriores9. Ello nos permite representar en la propia Figura 6.3. a) una función de demanda de empleo de tipo k eynesiano, rígida respecto a las v ariaciones en el salario real, Nd' 10. En este planteamiento gráfico hacemos coincidir el pleno empleo neoclásico (Ne) con el pleno empleo keynesiano, como en él se comprueba fácilmente. Esto, sin embargo, resulta discutible, pues el primero es compatible con el paro friccional, el estacional y el estructural (lo que en un capítulo posterior , de acuerdo con M. Friedman, llamaremos «tasa natural de paro»), mientras que este último, en la teoría k eynesiana, es paro involuntario, no pleno empleo. Ahora bien, para combatirlo no basta con estimular la demanda agre gada, sino que precisa también reformas estructurales, necesarias igualmente, de acuerdo con la teoría monetarista —como v eremos también más adelante—, para reducir la tasa natural de paro. Partimos de una posición inicial, con un bajo nivel de empleo N1, que corresponde al punto A de la Figura 6.3.a). En esa situación, el salario real es (W/P)1, y supongamos que el nivel de demanda es Y2. A pesar de que, situados sobre la curva de demanda de empleo keynesiana Nd', para ese nivel de renta Y2 tendríamos un nivel de empleo N2, éste sólo alcanza el valor N1, por ser el salario demasiado alto ( W/P)1, con lo que a las empresas no les interesa aumentar su demanda de mano de obra 11. Si el salario real desciende hasta ( W/P)2, el empleo aumentará hasta N2, siempre que el descenso del salario real no provoque una caída de la demanda agregada12, pero si el salario real sigue descendiendo, el empleo ya no aumentará, porque las empresas se encontrarán con una insuficiencia de demanda para sus productos en el mercado. Por ello, a partir de este punto, los crecimientos en el ni vel de empleo sólo serán posibles mediante un estímulo sobre la demanda efecti va (es decir, un desplazamiento a la derecha de Nd', hacia NeA'). Incrementando, en efecto, dicha demanda hasta alcanzar el ni vel de renta Ye obtendremos el nivel de empleo Ne, pero éste no será un ni vel de pleno empleo si, de forma simultánea al crecimiento de la demanda agre gada, no se ha producido un descenso de los salarios reales hasta el ni vel de equilibrio ( W/P)e. Si es así, el nivel de empleo de equilibrio, Ne, corresponderá al pleno empleo, pero si el salario real permanece en ( W/P)2, el desempleo en ese punto será HB', ya que, para el salario real ( W/P)2, la oferta de empleo es C'B' y la demanda de empleo es C'H. Las consecuencias que se deducen, desde el punto de vista de la política económica, ante esta situación, caracterizada por la coexistencia de paro clásico y keynesiano, son que será necesario utilizar una combinación de medidas que actúen simultáneamente sobre la demanda agregada, incrementándola, y sobre los salarios reales, reduciéndolos. La intensidad de su uso y su coordinación temporal son problemas sumamente delicados y complejos de instrumentar, ya que siempre existe el riesgo de que sus efectos resulten contrapuestos. El modelo sólo nos indica que, actuando de la forma que hemos señalado, nos movemos en la dirección correcta. 9 Esta figura, sobre la que v olveremos posteriormente, representa los pares de v alores entre la renta real y el salario real. En ella hemos dib ujado también una función de demanda k eynesiana (Nd' ), rígida al salario real, que corresponde al ni vel de renta Y2 (las líneas paralelas de trazo discontinuo serán, por tanto, otras funciones de demanda de empleo k eynesianas, para niveles de renta diferentes, Y1 e Ye). 10 Igual que acabamos de señalar en la nota a pie de página anterior, para la Figura 6.3.c), las líneas de puntos paralelas representan igualmente funciones de demanda de empleo k eynesianas, para distintos ni veles de renta. 11 En esta situación tendríamos un par o total medido por la distancia AB, que podríamos desglosar así: un paro neoclásico estricto ( CB + N 1N2) y un paro conjunto k eynesiano-neoclásico (N2 Ne). 12 Estaríamos en el punto H, con un paro neoclásico medido por A'B' y un paro keynesianoneoclásico N2Ne.
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Aunque nos hemos referido a la reducción de los salarios reales, es preciso matizar que lo v erdaderamente relevante es la reducción del coste del f actor trabajo para la empresa, expresado en términos reales. En este sentido, es preciso tener en cuenta que dicho coste incluye, además del salario real percibido por los trabajadores, las cotizaciones sociales, y que, en términos de unidad de producto, se ve afectado por las v ariaciones en la productividad, de tal forma que un crecimiento de los salarios reales pagados por las empresas, a un ritmo menor que el crecimiento de la producti vidad laboral, implicaría reducciones en los costes que afectarían favorablemente a la demanda de empleo y a la tasa de inflación. De aquí la importancia de que las políticas de e xpansión de la demanda v ayan dirigidas, ante todo, a conseguir incrementos en la producti vidad, con lo que la F ormación Bruta del Capital se con vierte en el principal componente del estímulo de dicha demanda13. El profesor E. Malin vaud ha analizado precisamente con detenimiento los re gímenes de desequilibrio, estudiando el paro k eynesiano y el clásico, a los que acabamos de referirnos, así como la llamada inflación contenida 14. El paro keynesiano es, como vimos, la situación caracterizada por un e xceso de oferta en el mercado de trabajo y en el de bienes: las familias se ven racionadas en el mercado de trabajo al encontrar una demanda insuf iciente por parte de las empresas; éstas, a su vez, estarán racionadas en el mercado de bienes, y su producción se ve limitada por la cantidad de demanda. Este régimen, pues, se caracteriza por un exceso de oferta, simultáneamente, en el mercado de bienes y en el de trabajo. Las empresas sufren un racionamiento de v entas y las familias un racionamiento de empleo. El paro clásico supone un e xceso de oferta en el mercado de trabajo y un e xceso de demanda en el mercado de bienes. Hay , por tanto, simultáneamente, paro y una presión (contenida) al alza de los precios de productos y servicios. En este caso, los trabajadores se ven doblemente racionados, ya que sufren un racionamiento en cuanto a las posibilidades de empleo y un racionamiento de consumo. En la hipótesis del paro clásico, la empresa representati va no se encuentra racionada en ningún mercado: en el mercado de trabajo, expresa una demanda inferior a la cantidad ofrecida. La producción realizada es igual a la oferta ideal de bienes, es decir, a la oferta que maximiza el beneficio de la empresa para un v alor dado del salario real. Cuando se produce un exceso de demanda, tanto en el mercado de trabajo como en el de bienes, se dice que hay una «inflación contenida». La situación de inflación contenida se caracteriza por un desbordamiento desde el mercado de bienes (racionamiento del consumidor) hasta el mercado de trabajo (disminución de la oferta de trabajo y racionamiento de la empresa) 15.
13 En realidad, el coste del f actor trabajo, en términos reales para la empresa, incluye también otros f actores adicionales, algunos de ellos difícilmente valorables en términos cuantitativos, pero cuya influencia sobre la demanda de empleo en absoluto puede despreciarse, como las posibilidades y coste del despido de los tr abajadores, los conflictos con la mano de obra (huelg as, etc.). 14 Para un análisis e xhaustivo de este tema pueden v erse las siguientes publicaciones: Fernández Díaz, A., y Rodríguez Calaza, J. J.: «Equilibrios no-walrasianos y reconstrucción de la macroeconomía k eynesiana», Hacienda Pública Española , n.º 83, Madrid, 1983; «Equilibrios w alrasianos y g asto público», Hacienda Pública Española, n.º 88, Madrid, 1984, y Malinvaud, E.: The Theory of Unemployment Reconsidered, Basil Blackwell, Oxford, 1977. 15 Barro, R. J., y Grossman, H. I.: «A General Disequilibrium Model of Income and Emplo yment», American Economic Review, marzo, 1971.
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128MMPOLÍTICA ECONÓMICA Los tres re gímenes de desequilibrio bre vemente descritos pueden esquematizarse así16: Mercado de bienes
Exceso de oferta
Exceso de demanda
PARO KEYNESIANO
PARO CLÁSICO
Mercado de trabajo Exceso de oferta Exceso de demanda
INFLACIÓN CONTENIDA
6.2.4. Otros enfoques teóricos Introducción: los fundamentos microeconómicos del desempleo En aras de la adecuada comprensión y del necesario rigor e xigible a los modelos macroeconómicos, parece aconsejable detenerse, aunque sea brevemente, en el análisis de sus fundamentos microeconómicos. Esto es especialmente rele vante en este capítulo, donde las distintas hipótesis sobre las características del mercado de trabajo y sobre el comportamiento de los agentes económicos que intervienen en él pueden conducir a resultados sensiblemente diferentes que, en última instancia, van a condicionar el comportamiento agregado de la economía y , en especial, el de uno de los desequilibrios macroeconómicos fundamentales, como es el desempleo. El objetivo de este apartado es, pues, ofrecer una perspectiva general de algunas de las hipótesis teóricas existentes sobre el funcionamiento microeconómico del mercado de trabajo. Dado lo prolijo de este campo de análisis, la tarea se va a restringir a ofrecer las principales hipótesis capaces de aportar justificaciones teóricas a la existencia del desempleo, distinguiendo, en este sentido, entre dos enfoques: teorías explicativas del paro voluntario y teorías explicativas del paro involuntario. Teorías explicativas del paro voluntario: las teorías de búsqueda (Job Search) Este enfoque 17 se centra en el análisis del paro friccional y en las causas que determinan su posible variación en el corto plazo. Por ello, antes de pasar a analizar el modelo de bús16 Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de..., op. cit., pág. 286. Muet, P. A.: Théories et modeles de la macroéconomie, Economica, París, 1984, págs. 176 y ss. Malinvaud, E.: Théorie macro-économique, tomo 2, Dunod, París, 1982, págs. 75 y ss., y Essais sur la théorie du chômage, Calmann-Lévy, París, 1983. 17 Vid. Frisch, U.: Theories of inflation, Cambridge University Press, 1983, págs. 69-74; Stevenson A.; Muscatelli, V., y Gre gory, M.: Macroeconomic theory and stabilisation P olicy, Philip Allan, 1988, págs. 71-73; Knight, K. G.: Unemployment: an Economic Analysis, Croom Helm, 1987, Caps. 2 y 3; Levacˇ ic´, R., y Rebman, A.: Macroeconomics, MacMillan, 1982, págs. 347-350; Mankiw , N. G.: Macroeconomics, Worth Publishers, 1992, Cap. 8; Mortensen, D. T.: «Job search and Labor Mark et Analysis», en Handbook of Labor Economics , Nort-Holland, 1986, Cap. 15; García-Atance, S.: «Inflación, paro y mercado de trabajo o una renovación reciente de la teoría macroeconómica», Cuadernos Económicos de ICE, n.º 15, 1981; Rodríguez Sáiz, L., y Paúl, J.: «Explicaciones macroeconómicas del desempleo», Revista del IEE, n.os 1-2, 1999, págs. 169-182.
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queda de Phelps y Mortensen, conviene profundizar previamente en el concepto de paro friccional. Partiendo de la perspectiva del mercado de trabajo neoclásico, ya analizado como referencia teórica de lo que sería el mercado de empleo en condiciones ideales (sin fricciones), se pudo comprobar que, bajo los supuestos de competencia perfecta en los mercados de bienes y de empleo, el mercado de trabajo se comportaba de modo que, dadas unas curvas de oferta y demanda agre gadas de trabajo, se «vaciaba» para un determinado salario real de equilibrio, no habiendo cabida, por tanto, para la situación de desempleo. Ahora bien, es fundamental subrayar los cuatro supuestos básicos que sustentan esta consideración del mercado de trabajo como un único mercado competiti vo: a) Homogeneidad de la fuerza de trabajo. b) Perfecta movilidad del factor trabajo (sin costes de ajuste en términos monetarios o de tiempo). c) Información perfecta o plena transparencia del mercado (no incertidumbre). d) Plena flexibilidad de los salarios reales. Si se considera la economía con un mayor grado de desagre gación, estos cuatro principios implican el siguiente proceso de ajuste en el mercado de empleo (entendido como la determinación de un único salario real de equilibrio para toda la economía): En primer lugar, dado que el factor trabajo es homogéneo, se deduce que los salarios medirán la escasez relativa del f actor trabajo en los distintos sectores de la economía. En se gundo lugar, dada la perfecta movilidad y la existencia de información perfecta, se hará posible, y de modo instantáneo, la igualación del salario en toda la economía. Efectivamente, la discrepancia de salarios servirá de guía para la asignación eficaz del trabajo mediante la movilidad del mismo, desde los sectores con salarios menores hacia aquellos con salarios mayores, hasta el punto en que se alcance la igualación global del salario. Por último, gracias a la plena flexibilidad salarial, se garantiza el «vaciado» del mercado o, lo que es lo mismo, la ausencia de desempleo. En un mundo en que el mercado de trabajo coincidiese con el que se acaba de describir, un trabajador que perdiese o que abandonase voluntariamente su empleo encontraría inmediatamente (instantáneamente) un nue vo empleo en cualquier otra empresa o sector al salario pre valeciente en el mercado. En contraste con la teoría, la realidad se muestra bien distinta. Los trabajadores tienen diferentes preferencias y cualif icaciones y las v acantes tienen diferentes características: esto es, la mano de obra es heterogénea18; el flujo de información acerca de vacantes, candidatos o ni veles salariales no es completo; y , finalmente, la movilidad de los trabajadores no es instantánea y sin costes. Debido a este conjunto de f actores, es claro que la búsqueda del empleo apropiado requiere tiempo y esfuerzo. Dado que diferentes empleos implican diferentes cualificaciones y diferentes salarios, los trabajadores desempleados no siempre aceptarán la primera oferta de empleo que reciban. 18 Conviene hacer referencia, aunque aquí no se v ayan a analizar, a las teorías del capital humano formuladas en el seno del modelo neoc lásico con el objetivo de explicar las razones de la no homogeneidad de la fuerza de trabajo y que, partiendo de las preferencias intertemporales sobre el consumo de los indi viduos y del hecho de considerar la educación como una in versión más, llegan a la conclusión de que dentr o del mercado de trabajo e xisten diferentes submercados (con diferentes salarios) con arre glo al grado de cualif icación de sus miembros. Vid. Corugedo, I.: «Oferta de trabajo y equilibrio», Cuadernos Económicos de ICE , 1987; Villis, R. J.: Wage Determinants: A Survey and Reinterpretation of Human Capital Earnings, Handbook of Labor Economics, Nort-Holland, 1986.
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130MMPOLÍTICA ECONÓMICA En cualquier país siempre existe un cierto porcentaje de su población activa que se encuentra desempleada. Hay personas que abandonan su empleo actual para buscar otro, buscan un nuevo empleo después de perder el que tenían, entran en la población acti va para buscar empleo por primera vez o vuelven a entrar tras un período de ausencia. Asimismo, siempre hay empresarios que buscan sustitutos para los trabajadores que se v an o se jubilan, despiden a algunos con la esperanza de encontrar otros mejores y b uscan nuevos trabajadores para cubrir los puestos creados gracias a la expansión de sus empresas. Por tanto, el mercado de trabajo agre gado nunca se equilibra o se v acía totalmente; siempre hay demandantes activos de empleo que no han encontrado o aceptado toda vía un empleo y hay empresarios que no han cubierto sus v acantes19. De este modo se llega al concepto de paro friccional, como aquel que se deriva del período necesario para emparejar empleos y trabajadores (o v acantes y trabajadores desempleados) en un mercado en que existen fricciones. En este sentido, la tasa de paro friccional equivale o es compatible con la situación de pleno empleo, entendida como aquella en la que para unas e xpectativas correctas de empresa y trabajadores, con respecto al comportamiento de los precios y salarios, los flujos de entrada y salida del fondo o stock de desempleados se compensan exactamente. Como se indicaba al comienzo, las teorías de búsqueda, y en concreto las versiones de Phelps y Mortensen 20, parten de unos presupuestos acerca del mercado de trabajo como los que se acaban de e xponer, haciendo especial hincapié en la concepción del mercado de trabajo como un mercado competiti vo en el que, sin embargo, se toman decisiones en un contexto de incertidumbre o información incompleta. El punto de partida consiste en considerar un trabajador individual que, en un momento dado, se enfrenta con una determinada gama de oportunidades de empleo, cada una con su propia oferta salarial. El trabajador se supone que conoce la distrib ución de probabilidad de las diferentes ofertas salariales disponibles. Sin embar go, tiene que trasladarse a las diferentes empresas para conocer cuáles son las ofertas salariales específicas que cada una de ellas está dispuesta a ofrecerle. Se supone también, para simplificar, que para iniciar la acti vidad de búsqueda el trabajador abandona el empleo que hasta ese momento desempeñaba (independientemente de que tal abandono haya sido v oluntario o no). La actividad de búsqueda implica, por tanto, costes para el trabajador, tanto en términos de coste de oportunidad medido por el salario que deja de percibir , al abandonar su ocupación anterior, como por los costes explícitos de dicha actividad (costes de desplazamiento, etc.); sin embargo, un período más largo de búsqueda, y por tanto unos costes mayores de éste, puede verse recompensado con el hallazgo de un empleo mejor remunerado. Así, igualando los costes y beneficios marginales del proceso de búsqueda (maximizando la diferencia entre benef icios y costes), queda definido lo que Mortensen denomina «salario de aceptación» (salario de reserv a) o mínimo nivel salarial para el cual el trabajador aceptará una oferta de empleo específ ica. Así pues, si el salario que se ofrece a un trabajador por un cierto empleo es mayor que su salario de aceptación (o ni vel de aspiración), aceptará el empleo; si no es suf iciente, lo rechazará y continuará con su actividad de búsqueda. La existencia de trabajadores dedicados al proceso de búsqueda lle va necesariamente aparejada la existencia de desempleo, con un flujo de entrada de trabajadores al stock de McConnell, C. R., y Brue, S. L.: Economía laboral, McGraw-Hill, Madrid, 1997, pág. 482. Phelps, E. S.: «Money wage dynamics and labor mark et equilibrium», Mortensen, D. T.: «A theory of wage and employment dynamics», ambos en Microeconomic Foundations of Employment and Inflation Theory, editado por Phelps y otros, Norton, 1970. 19 20
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desempleados en b usca de una mejor oportunidad de empleo, y con un simultáneo flujo de salida por parte de aquellos que encuentran oportunidades de empleo dentro de su nivel de aspiración. El equilibrio en tal caso signif ica la persistencia de una específ ica tasa de paro, determinada (siempre que no se produzca ningún cambio e xógeno) por la igualación de los flujos de entrada y salida, de manera que el stock de desempleados tendrá un tamaño constante, pero una composición cambiante. Resumiendo, este tipo de desempleo puede ser interpretado como paro friccional, formado por trabajadores optimizadores que tratan de alcanzar oportunidades salariales lo más altas posibles, sujetos a la restricción que supone la existencia de costes de búsqueda. Un aspecto especialmente rele vante del modelo 21 lo constituye el hecho de ser capaz de dar explicación a la disminución del desempleo observ ada durante las e xpansiones de la demanda agregada (y viceversa ante una contracción de ésta), tal y como se encarga de exponer Phelps en la llamada «parábola de las islas». Ante un incremento en la demanda agregada, las empresas se verán inducidas a incrementar la contratación, lo que lleva a una elevación no prevista de los salarios monetarios en el conjunto de la economía (en paralelo a un aumento de las presiones inflacionistas). Dado que la información no es completa, dicho incremento global de las ofertas salariales es percibido por los trabajadores individuales como una mejora relativa en sus oportunidades salariales o, lo que es lo mismo, confunden lo que son v ariaciones, en términos absolutos, de los precios con v ariaciones en términos relativos. En tal caso, la tasa de aceptación de empleo aumentará (aumenta el flujo de salidas del stock de desempleados), mientras que el número de aquellos que abandonan su empleo decrecerá (disminuirá el flujo de entradas al stock de desempleados); como consecuencia, la tasa de paro disminuirá. Ahora bien, este fenómeno tiene tan sólo un carácter pasajero, pues, una v ez que los trabajadores tomen conciencia de que ha sido toda la distr ibución salarial la que se ha movido globalmente hacia arriba, revisarán al alza sus salarios de aceptación o ni veles de aspiración salarial, con lo que la tasa de desempleo se situará de nue vo en su ni vel previo. Este modelo, como queda claro, tiene unas implicaciones fundamentales en el campo de análisis de la relación entre paro e inflación, y coincide plenamente en sus conclusiones con el enfoque de la tasa natural de paro y de la teoría aceleracionista de la inflación de Friedman, aspectos que son e xtensamente analizados en el Capítulo 7 de este libro22.
21 Otros aspectos de interés lo constituyen el análisis de los fenómenos que pueden contribuir al alargamiento de la actividad de búsqueda y, por tanto, al aumento del paro friccional. Por ejemplo, la existencia de un subsidio de desempleo generoso, al suavizar y aminorar la precariedad de la situación de desempleo, puede conducir a los trabajadores desempleados a estar menos presionados para b uscar empleo y a rechazar aquellas ofertas de empleo que consideren menos atracti vas. En definitiva, permitiría reducir los costes de búsqueda y aumentar el salario de aceptación, con el consiguiente alargamiento de la actividad de búsqueda (alargamiento de los episodios de desempleo). 22 No se puede dejar de mencionar otro enfoque que tiene ciertos puntos en común con los trabajos de Phelps y Friedman, pero con un planteamiento y unas conclusiones más radicales: se trata del modelo de sustitución intertemporal de Lucas y Rapping (1970), a partir del cual Lucas crea su conocido modelo del ciclo económico en términos de equilibrio, donde la restricción de información incompleta se aplica a todos los agentes económicos y donde los trabajadores tienen la posibilidad de inter cambiar ocio presente (y , por tanto, trabajo) por ocio futuro, aspecto este último que caracteriza también al desarrollo en los años ochenta de la denominada «Teoría del ciclo real» (real business cycles) por Prescott, McCallum y otros, Vid. Blanchard, O. J., y Fischer, S.: «Competitive Equilibrium Business Cycles», en Lectures on Macroeconomics, The MIT Press, 1989.
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132MMPOLÍTICA ECONÓMICA Teorías microeconómicas recientes explicativas del paro involuntario Las teorías que se incluyen dentro de este grupo 23 tienen como objetivo principal ofrecer justificaciones teóricas a la e xistencia de inflexibilidad salarial en el mercado de trabajo. Forman parte del cuerpo teórico de la escuela de la «nue va economía keynesiana»24 (New Keynesian Economics ) y son teorías de naturaleza no competiti va que predicen la e xistencia de paro involuntario e ineficiente, así como la escasa respuesta de los salarios a esta situación. Como afirma Rebitzer, la difusión de estos enfoques ha transformado la visión que los economistas tienen del mercado de trabajo. En los modelos competiti vos convencionales, los salarios eran determinados por las condiciones de oferta y demanda del mercado de trabajo, considerado como un mercado de subasta. Así, dado un salario determinado, las empresas y los trabajadores tomaban sus respecti vas decisiones sobre demanda y oferta de empleo de manera unilateral e impersonal, esto es, tomando como única referencia el salario real prevaleciente del que son precioaceptantes. En cambio, en los modelos que aquí se muestran, se considera que las empresas mantienen estrate gias activas, estando involucradas en conflictos (o ne gociaciones) con sus trabajadores. Los salarios quedan así determinados dentro de una estrate gia más amplia de relaciones laborales y ne gociaciones entre trabajadores y empresas que implican aspectos tales como la garantía del empleo y de la renta y métodos para estimular , supervisar y disciplinar a los trabajadores 25. Por otra parte, estas teorías tratan de responder a la siguiente cuestión: ¿Por qué el precio del trabajo (es decir , el salario real) no se ajusta para equilibrar los mercados de trabajo? O, lo que es lo mismo, ¿por qué la competencia entre los trabajadores desempleados no provoca una reducción del salario real suficiente para eliminar el paro? Existen dos tipos de respuesta: a) Aquellas que justifican esta conducta en el hecho de que para las empresas es costoso26 reducir los salarios. Si esto es así, las empresas maximizadoras de los beneficios sólo los reducirán hasta el punto en el que el benef icio marginal de esta reducción sea igual al coste marginal que implica. Se deduce, pues, que si los costes de las reducciones salariales son signif icativos, las empresas mantendrán los salarios reales por encima del que equilibra el mercado. Destacan aquí la teoría de los contratos implícitos y los modelos de los salarios de ef iciencia. 23 Vid. Shaw, G. K.: «Neo-Keynesian Theorys of Unemployment», en New Thinking in Economics, editado por Shackleton, J. R., Edward Elgar Publishing, 1990; Mankiw, N. G., y Romer, D. (ed.): New Keynesian Economics, The MIT Press, 1991, vol. 11, Caps. 21-26; Rebitzer, J. M.: «Salarios de eficiencia y contratos implícitos: una evaluación institucional», en Nuevos enfoques microeconómicos en economía del tr abajo, editado por Drago, R., y Perlman, R.: Ministerio de Trabajo y Se guridad Social, 1992; Lindbeck A., y Snower, D. J.: The Insider-outsider Theory of Employment and Unemployment, The MIT Press, 1989, Caps. I y II; Yellen, J.: «Efficiency-Wage Models of Unemployment», American Economic Review, n.º 74. 24 Para un análisis resumido de las principales ideas de esta corriente de pensamiento económico, vid. Fernández Díaz, A.; Rodríguez Sáiz, L.; Parejo Gámir, J. A.; Galindo, M. A., y Calvo, A.: Política Monetaria: su eficacia y enfoques alternativos , AC, Madrid, 1999, tomo II. 25 Como se verá, ahora no se trata, simplemente, como se hizo en el epígrafe anterior, de levantar alguno de los supuestos básicos del modelo neoc lásico del mercado de trabajo, sino que se va más allá, pues se cuestiona, cuando no se rechaza, el núcleo de éste: el mercado de trabajo deja de consider arse como un mercado competitivo o de subasta. 26 Estos costes, como se verá más adelante, provienen de la pérdida de incenti vos o abandono de la empresa por parte de los trabajadores, así como de una mayor conflictividad o deterioro del clima laboral que una disminución salarial puede suponer. Vid. Novales, A., y Sebastián, C.: Análisis Macroeconómico, M. Pons, Madrid, 1999, págs. 558 y ss.
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b) Aquellas que justifican esta conducta en el poder monopólico o e xcesiva capacidad de negociación de que disfrutan los trabajadores empleados con respecto a los desempleados, cuestión que exponen con bastante nitidez los modelos insider-outsider. A continuación se ofrece una bre ve perspectiva de los modelos de los salarios de ef iciencia como principal representante del primer tipo de respuestas (dada su mayor aceptación) y de los modelos insider-outsider 27. Los modelos de los salarios de ef iciencia 28 En este enfoque, la necesidad de controlar el esfuerzo que realizan los trabajadores obliga a las empresas a pagar salarios superiores a los que equilibrarían el mercado. La premisa central es que a las empresas les resulta costoso reducir los salarios, ya que dicha reducción influiría ne gativamente sobre el rendimiento o esfuerzo ejercido por los trabajadores (es decir, afectaría negativamente a la productividad de éstos). A este tipo de conclusiones se lle ga desde di versas hipótesis teóricas, entre las cuales se pueden destacar tres: 1. 2.
3.
Mayores salarios fomentan una mayor lealtad y dedicación del trabajador. En particular, determinadas primas salariales pueden ser beneficiosas para la motivación y retención de los mejores trabajadores. Mayores salarios signif ican un mayor coste de oportunidad al hecho de ser despedido por absentismo o bajo rendimiento en el trabajo. Si, adicionalmente, se supone que «la amenaza de despido» constituye también un incentivo para el rendimiento en el trabajo, esto contribuirá a que la actividad de supervisión o vigilancia del trabajo se hag a más eficiente. La empresa, con el objetivo de competir por los mejores trabajadores disponibles, estará dispuesta a pagar una prima salarial por encima de la mejor alternativa existente en el resto de ellas.
De esta manera, aun cuando tenga lugar una caída de la demanda que pro voque desempleo, a las empresas maximizadoras de benef icios les interesa que el salario caig a tan sólo hasta el punto en el cual el beneficio marginal de dicho descenso se iguale al coste marginal en términos de disminución del esfuerzo laboral. Si se considera que estos costes son significativos, se deduce que e xistirá una considerable rigidez a la baja de los salarios, no ajustándose éstos a las condiciones del mer cado de trabajo, lo que dará lugar , por tanto, a la persistencia de paro in voluntario. 27 La teoría de los contratos implícitos analiza la e xistencia en el seno de la empresa de toda una serie de pactos o de acuerdos no contractuales entre trabajadores y empresarios que abarcan aspectos no contenidos en los contratos explícitos. Estos acuerdos o compromisos incluyen ciertas g arantías salariales y de empleo, lo que implica que a las empresas les resulte difícil ajustar los salar ios en respuesta a un e xceso de oferta de trabajo. Destacan especialmente las v ersiones de Baily (1974), Azariadis (1985) y Rosen (1985), las cuales se formalizan utilizando las herramientas analíticas de la teoría de la decisión en condiciones de incer tidumbre. 28 Para un análisis a vanzado de las teorías de los salarios de ef iciencia, vid. Katz, L. F.: «Efficiency wage theories: a partial e valuation», en Fisher, S. (comp.), NBER Macroeconomics Annual, Cambridge, Mass., MIT Press, 1986, págs. 235-276; Akerlof, G. A., y Yellen, J. L. (comps.): Efficiency wage models of the la bor market, Cambridge University Press, Cambridge, 1986; y Weiss, A.: Efficiency wages: models of unemployment, layoffs and wage dispersions, Princeton University Press, Princeton, N.J., 1991.
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134MMPOLÍTICA ECONÓMICA Una virtud evidente de los modelos de los salarios de eficiencia es su apelación al sentido común y a la experiencia diaria, ya que es sumamente razonable suponer, como hace la teoría de los salarios de ef iciencia, que los salarios se utilizan como mecanismo de selección para aumentar la producti vidad del trabajo. Por tanto, los modelos de los salarios de eficiencia recogen una parte importante de la realidad al ayudar a e xplicar la ausencia de trabajadores que se ofrezcan a cambio de un salario menor al vigente y , por tanto, la existencia de paro. No obstante, estos modelos también tienen algunas limitaciones. En concreto, se supone que los trabajadores son bastante pasivos en el proceso de fijación de los salarios, que la empresa fija el salario unilateralmente y que el trabajador reacciona eligiendo el empleo y el esfuerzo 29. Los modelos insider-outsider Estos modelos justif ican la e xistencia de rigideces salariales, como ya se ha dicho, en el poder monopólico o e xcesivo poder de ne gociación que, en las ne gociaciones salariales, tienen los trabajadores empleados con respecto a los desempleados (especialmente cuando existen sindicatos fuertes)30. Asimismo, se parte de que los trabajadores empleados (insider) se preocupan por su propio bienestar , pero no por el de los trabajadores parados (outsider), con lo que limitarán sus demandas salariales por la necesidad de mantener sus propios empleos y no se considerarán vinculados con el objetivo de incrementar el empleo. Así, si se produce una perturbación contracti va que genera desempleo, el tamaño de los insiders se reduce, pero, sin embargo, aquellos que aún permanecen como insiders no tienen incentivos para reducir sus salarios. Es más, en cualquier futura ne gociación salarial, presionarán para determinar los nuevos salarios con relación al menor número de trabajadores empleados ahora existente. Lo más rele vante en este conte xto consiste en in vestigar cuáles son las causas o f actores que permiten incrementar el poder de ne gociación de los trabajadores empleados (o de sus representantes) o, lo que es equivalente, cuáles son los factores que merman la capacidad de presión que puedan ejercer los trabajadores desempleados en el mercado de trabajo. Se pueden destacar, en este sentido, los siguientes: 1.
2.
Los parados no pueden, en general, mantener ni actualizar su formación profesional; esto es, su capital humano se deprecia. Este hecho tiene gran importancia desde el punto de vista de los empresarios, los cuales suelen ser reacios a contratar parados de lar ga duración, siendo éstos, en muchos casos, completamente ignorados en los procesos de reclutamiento o contratación. (Las empresas podrían, así, preferir contratar a parados de corta duración, lo que implica que los empleados tendrían, en caso de quedar parados, unas perspectivas de empleo mejores de lo que sugiere la tasa de paro global.) Cuanto más ele vados sean los costes de rotación del trabajo, mayor será la presión que puedan ejercer los trabajadores internos en las negociaciones de los convenios colectivos. Dichos costes de rotación son de dos tipos: los relacionados con la formación y adaptación en la empresa de cada nue vo trabajador contratado, y
Vid. Lindbeck, A.: Paro y macr oeconomía, Alianza Editorial, Madrid, 1994, pág. 38. Vid. Lindbeck, A., y Snower, D.: Involuntary unemployment as an Insider-Outsider dilemma, Institute for International Economic Studies, Seminar Paper, n.º 309, Estocolmo, 1984; y Lindbeck, A., y Snower, D.: The insider-outsider theory of..., op. cit. 29 30
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3.
4. 5.
los asociados con los costes de despido, incluyendo éstos tanto las indemnizaciones obligatorias como los trámites administrativos y legales necesarios para llevar a cabo ajustes de plantilla. Es claro, en este sentido, que la capacidad de los trabajadores parados para competir (pujar) por las ocupaciones existentes queda muy mermada si estos costes de ajuste son ele vados, ya que para las empresas no resultaría tan rentable sustituir a un trabajador en plantilla por otro que se ofreciese a desempeñar la misma tarea por un salario menor . Los parados tienden a ser de mayor duración y menos acti vos en la búsqueda de empleo cuanto más tiempo estén cubiertos por el se guro de desempleo y cuanto más alto sea el ni vel de dicho subsidio en relación al salario que se estaba percibiendo (tasa de reemplazamiento). Conforme pasa el tiempo aumenta el grado de desmoralización del desempleado, por lo que la intensidad de la acti vidad de búsqueda disminuye. La desaprobación social de la situación del desempleado se puede ver mitigada en la medida en que el paro esté generalizado en determinados estratos o grupos de personas.
En definitiva, se puede resumir el fenómeno analizado af irmando que, bajo estas condiciones, existe un considerable porcentaje de trabajadores desempleados que no tiene ninguna influencia sobre la f ijación de los salarios en el mercado de trabajo: en una economía con predominio del paro de lar ga duración, una parte importante de los trabajadores en paro puede considerarse como e xcluida de forma casi permanente de la fuerza del trabajo31. Esta f alta de capacidad de presión de los trabajadores desempleados en el mercado de trabajo se traduce en un mayor poder de negociación de los trabajadores empleados (y, en particular, de sus representantes sindicales), lo que hace posible una e volución de los salarios que discurra ajena a las condiciones de oferta y demanda imperantes en el mercado de trabajo, situación que se mantendría hasta que la tasa de paro (paro in voluntario) llegase a hacerse insostenible. Concluyendo este apartado, conviene destacar dos aspectos: en primer lugar, los dos modelos analizados en esta última parte —salarios de ef iciencia y modelos insider-outsider—, a pesar de partir de unas consideraciones sobre el mercado de trabajo sensiblemente diferentes, son dos enfoques que se complementan. Probablemente, el que predomine uno u otro depende del marco institucional y de las particularidades de la economía que se analice. Así, parece que el modelo de salarios de ef iciencia se adaptaría mejor para e xplicar la existencia de rigideces salariales y paro in voluntario en economías como la estadounidense, con unos sindicatos con escaso poder de mercado, mientras que los modelos insider-outsider se aplicarían mejor a economías como las de la UE (donde la tasa media de desempleo prácticamente duplica a la americana). En segundo lugar, los dos enfoques ana-
31 Algunos intentos de dar explicación a este fenómeno han conducido a la f ormulación de modelos de histéresis, en los cuales se trata de mostrar que la tasa de paro no aceleradora de la inflación o N AIRU (Vid. Cap. 7) no es independiente del nivel de desempleo efectivo. Así, para una fuerza de trabajo dada, el nivel de desempleo de equilibrio o N AIRU de la actualidad sería igual al ni vel de desempleo del período inmedia tamente anterior. De aquí se sigue, por tanto, que la economía no e xhibiría tendencia alguna de vuelta atrás hacia un determinado valor fijo de la tasa natural de paro. Sobre este tema, vid. Blanchard, O., y Summers, L.: Hysteresis and european unemployment, NBER Macroeconomics Annual, 1986, págs. 14-89; Layard, R.; Nickell, S., y Jackman, R.: Unemployment, Oxford University Press, 1991; Carlin, W., y Soskice, D.: Macroeconomics and the Wage B argain, Oxford University Press, 1990; Layard. R.: «El desempleo en Europa», Revista de Economía , n.º 4, 1990.
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136MMPOLÍTICA ECONÓMICA lizados en este apartado (sobre paro v oluntario y paro in voluntario) pueden también llegar a ser interpretados como no e xcluyentes32.
6.2.5. Situación real A la vista de lo que acabamos de e xponer en el Apartado 6.2.4, y en clara contraposición a cuanto se observ a en el polémico y contro vertido ámbito científ ico previo, el mercado de trabajo, tal como e xiste realmente, puede caracterizarse de la manera que se indica a continuación: a) b) c) d) e)
La demanda de trabajo cambia o se desplaza frecuentemente. La oferta de trabajo es heterogénea. La información en el mercado de trabajo es insuf iciente e inadecuada. El desempleo constituye una situación normal. La movilidad de la mano de obra es limitada 33.
Por un lado, la demanda del f actor trabajo depende, entre otras causas, de los niveles actuales y futuros de demanda en el mercado de los bienes que utilizan este f actor, de los niveles de benef icio de las empresas, del precio del f actor trabajo en relación con el de otros factores y de los cambios e xperimentados por la tecnología y los procesos productivos34. Por otro lado, en términos generales, la oferta de trabajo viene condicionada o determinada por cuatro tipos de factores: la población total, su distribución por sexo y edad, el marco legal y social del país y la ef iciencia de la fuerza de trabajo 35. En definitiva, pues, y frente a la concepción neoclásica tradicional, existen razones teóricas y empíricas que v an contra la idea de que el mercado de trabajo funciona como un mercado de competencia perfecta. La propia naturaleza y las características específicas del mercado de trabajo hacen que no pueda ser analizado como cualquier otr o mercado. El mercado de trabajo es diferente y los salarios y el empleo son signif icativamente diferentes de otros precios y cantidades, aunque esto no quiere decir que el funcionamiento tradicional de la oferta y la demanda no sea importante en el mercado de trabajo, sino que ese análisis es incompleto y que debe ser ampliado 36. 32 Quizá se trate, más bien, de delimitar qué parte de la tasa natural de paro (o del concepto más amplio de tasa de paro no aceleradora de la inflación) se corresponde con paro friccional o v oluntario, qué parte se corresponde con paro in voluntario (o «paro de espera» como consecuencia de r igideces salariales) y, finalmente, cómo fluctúa la tasa de paro efecti va alrededor de ella se gún la fase del ciclo que atra viese la economía. 33 Para un análisis de las características que presenta el mercado de trabajo, desde una perspectiva europea, vid. Martín, C.: «El mercado de trabajo español en una perspecti va europea: un panorama», en Papeles de Economía Española, n.º 72, Madrid, 1997, págs. 2-20. En esa misma obra, vid. también Viñals, J., y Jimeno, J. F.: El mercado de trabajo español y la Unión Económica y Monetaria Europea, págs. 21 y ss. Vid. igualmente, Banco Central Europeo, «Evolución y características estructurales de los mercados de trabajo de la zona euro», Boletín Mensual, mayo, 2000. 34 Vid. McConnell, C. R., y Brue, S. L.: Economía laboral, op. cit., págs. 127 y ss. 35 Worwick, G. D. N. (ed.): The Concept..., op. cit., págs. 22 y ss.; y McConnell, C. R., y Brue, S. L., Economía laboral, op. cit., págs. 47 y ss. 36 Vid. Fina, L., y Toharia, L.: «La caracterización de los mercados de trabajo: relaciones teóricas e implicaciones», Cuadernos Económicos de ICE, n.º 37, 1987, págs. 81-94; Anchuelo, A.: «Reflexiones sobre el desempleo en España desde las nuevas teorías del mercado de trabajo», Economistas, n.º 57, Madrid, 1993, págs. 41-44, y Solow, R.: El mercado de trabajo como institución social , Alianza Editorial, Madrid, 1992, pág. 47.
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Entre otros argumentos, por los cuales un mercado de trabajo no puede funcionar como cualquier otro mercado competitivo, podemos resaltar las siguientes 37: a) El salario no sólo es el precio de la mercancía trabajo, que actúa como v ariable de ajuste entre la oferta y la demanda, sino que, además, y sobre todo, es una variable que posee una dimensión social (para el trabajador , su salario constituye el punto de referencia en lo que se ref iere a su status y sus aspiraciones sociales, lo que dificulta su papel para equilibrar la oferta y demanda de trabajo de forma eficiente). b) Los trabajadores y los empresarios no son sujetos independientes que acuden al mercado de trabajo sin tener en cuenta lo que hagan los demás. Si su actuación fuera independiente, en situaciones de desempleo se produciría una presión a la baja sobre los salarios. Sin embar go, generalmente en la realidad ni los trabajadores compiten por los puestos de trabajo e xistentes ofreciéndose a trabajar a salarios más bajos que los salarios establecidos, ni las empresas probablemente lo aceptarían, quizá por temor al deterioro que acarrearía en el clima de relaciones laborales. c) El intercambio que se produce en el mercado de trabajo es peculiar, ya que lo que se intercambia no es el «trabajo» que se va a utilizar en el proceso productivo, sino más bien la «disponibilidad de trabajar». La con versión del trabajo potencial en trabajo efectivo está mediatizada por la relación social empleador-empleado y dicha relación puede ser conflicti va. d) Es conveniente que la relación laboral sea, a diferencia de las relaciones mercantiles habituales, una relación duradera. P ara una empresa es insostenible modif icar habitualmente la composición de su plantilla, por los efectos ne gativos que esto provoca sobre la productividad. Por tanto, la dimensión temporal desempeña un papel mucho más importante en el funcionamiento del mercado de trabajo que el que se reconoce en el esquema básico atemporal de oferta y demanda. e) La dimensión espacial también jue ga un papel importante en el mercado de trabajo. Al contrario de lo que ocurre en los mercados competitivos más paradigmáticos, en el mercado de trabajo, el demandante y el oferente han de encontrarse físicamente para realizar el intercambio. Esto genera, por un lado, problemas de información que causan desacoplamientos importantes entre los puestos de trabajo vacantes y las personas que b uscan empleo y, por otro lado, costes de movilidad asociados al cambio de residencia. f ) El mercado de trabajo es un mercado institucionalizado en el que los agentes no actúan de forma individualizada, sino que lo hacen de forma concertada (sindicatos y patronales). De tal forma que el proceso de determinación de salarios no tiene por qué corresponder con el típico ajuste walrasiano, sino que normalmente los salarios serán el resultado de un proceso ne gociador sobre las rentas empresariales y dependerán, entre otras cosas, de cuál sea el poder ne gociador de los trabajadores y los empresarios. g) La relación laboral es una relación desigual en el sentido de que para la inmensa mayoría de los asalariados su trabajo es el único medio de supervi vencia, situación que no se da en el caso del empresario. 37 Vid. Jimeno, J. F., y Toharia, L.: «El mercado de trabajo: lo que hay que reformar y por qué», Economistas, n.º 57, Madrid, 1993, págs. 14-16, y Parejo, J. A.; Calvo, A., y Paúl, J.: La política económica de r eformas estructurales, CEURA, Madrid, 1995, págs. 61-64.
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6.3. OTRAS CONSIDERACIONES EN TORNO AL CONCEPTO Y CLASES DE DESEMPLEO Junto a las explicaciones del desempleo que acabamos de estudiar, puede hablarse de otras, en función de diferentes parámetros de medida y consideración; así, tendríamos38: a) Paro friccional. Como hemos señalado anteriormente, en el Epígrafe 6.2.4, al referirnos a las teorías explicativas del paro voluntario, este tipo de paro viene motivado por las imperfecciones del mer cado de trabajo (como, por ejemplo, el paro derivado del tiempo que se necesita para cambiar de puesto de trabajo) que hacen que se tarde cierto tiempo en «casar» empleos v acantes y trabajadores desempleados. b) Paro estacional. Es el que se produce como consecuencia de la naturaleza estacional del trabajo que se realiza. Ése es el caso, por ejemplo, de algunas de las industrias del sector turístico o el de algunos de los sector es agrícolas, como el del olivo, en los que los ni veles de actividad económica y de empleo son muy superiores en ciertas épocas del año. c) Paro cíclico. Todas las economías, incluso las más avanzadas, experimentan fases de alza y baja a lo largo del ciclo económico. El desempleo que se produce en las fases recesivas se denomina paro cíclico, que disminuirá o desaparecerá en la fase ascendente, o, lo que es lo mismo, en los momentos de recuperación o e xpansión económica. d) Paro depresivo. Tiene lugar cuando la economía de un país viene sufriendo una profunda deflación durante cierto número de años y no se observ an a corto plazo posibilidades de recuperación. e) Paro estructural. Constituye el resultado de cambios tecnológicos y económicos, y se considera como uno de los más importantes desequilibrios del mercado de trabajo, con serias repercusiones sociales y económicas. Entre las causas que contribuyen al crecimiento del paro estructural cabe citar la automatización, el aumento de los costes del f actor trabajo, la productividad y las uniones o fusiones de empresas 39. Recapitulando puede decirse —en términos generales— que el paro viene dado por la diferencia entre la cantidad de trabajo ofrecida en las condiciones e xistentes en el mercado de trabajo, y a los niveles de salarios existentes en el mercado, y la cantidad de trabajo demandada y ocupada a dichos ni veles y condiciones. Asimismo puede hablarse del paro producido por una demanda inadecuada, que, a corto plazo, daría lugar a un paro cíclico y , a largo plazo, a un paro pro vocado por insuf i38 Appleton, J. D. S.: «Labour Economics», op. cit., págs. 167 y ss.; Masiá, J. y otros: Introducción a la Macroeconomía, ESIC, Madrid, 2.ª ed., 1997, Cap. 10; Barreiro, F., y otros: Macroeconomía Intermedia, McGrawHill, Madrid, 1999, Cap. 7. 39 Podría hablarse también del llamado «paro encubierto», definido como aquel que se produce cuando la productividad marginal del trabajo en ciertas empresas es muy reducida, nula e incluso negativa, de forma que, si las unidades de trabajo mar ginales (por ejemplo, cierto número de trabajadores) son desplazadas a otras actividades o al desempleo, el nivel de producción en aquellas empresas disminuye mínimamente, no lo hace en absoluto e incluso aumenta, respectivamente. Los trabajadores que están en paro encubierto (no siempre v oluntariamente, pues puede deberse a una reducción de la demanda de los pr oductos ofrecidos por sus empresas que pro voque disminuciones en la producción de éstas) están aún empleados, pero son claros candidatos a engrosar las cifras de paro a corto plazo si no se modifica su situación.
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ciencia en el ritmo de crecimiento. Si, por el contrario, el desempleo se debe a desajuste en el mercado de este trabajo, cabe hablar de paro friccional y estructural, a corto y largo plazo, respectivamente.
6.4. LA IMPORTANCIA DEL PROBLEMA DEL DESEMPLEO Una vez que nos hemos referido al concepto y a las clases de paro, vamos ahora a ocuparnos brevemente de la gran relevancia actual de este problema, antes de centrar nuestro análisis en la cuestión básica de la política de empleo, cuya propia importancia se justif ica con claridad, precisamente, a la luz de aquélla. Para ello, veamos en primer lugar la rele vancia cuantitativa del desempleo, a la vista de sus cifras y e xpectativas más recientes a ni vel internacional, en el momento de actualizar estas líneas. Hemos de señalar, en este sentido, que, al concluir el año actual 2002, el número de parados en el conjunto de países de la OCDE será aproximadamente de 37 millones, o, lo que es lo mismo, el 7,2 por 100 de la población acti va, sin que se espere una importante caída para 2003 (sólo hasta el 7 por 100). A su vez, el desempleo no afecta por igual a los distintos países de la OCDE, siendo la Unión Europea el área económica más afectada, con una tasa de paro que se siturá aproximadamente en esa fecha en el 8,1 por 100 de la po blación activa, frente a tasas en torno al 5,5 y 6,2 por 100 en Japón y Estados Unidos, respectivamente. Por otro lado, dentro de la Unión Europea, la gravedad del paro también varía notablemente de un país a otro; así, mientras en Lux emburgo los desempleados representan aproximadamente sólo el 2,8 por 100 de la población acti va, en España suponen alrededor del 13,7 por 100 40. Respecto a los últimos años ochenta, ha empeorado la situación en el conjunto de la OCDE y en los EEUU y J apón, pero no sucede igual en la UE, donde la tasa es algo inferior . En el Cuadro 6.1 puede verse la evolución experimentada en la tasa de paro de los países de la OCDE y en la del conjunto de la UE, los EEUU y el Japón, desde 1985 41. Por otra parte, aunque estas cifras globales son de por sí suficientemente expresivas de la gran importancia cuantitativa del paro a nivel internacional en la actualidad, si las completáramos con las e xistentes sobre la distrib ución desigual del desempleo por re giones, sectores económicos, ocupaciones, sexos, edades, etc., tendríamos una imagen más completa de lo que el paro supone de ne gativo, en especial para ciertos grupos de trabajadores (mano de obra femenina, personas en búsqueda de su primer empleo, etc.). La gran importancia del problema del desempleo se justif ica también, en segundo lu40 Para un análisis del problema del desempleo en España, vid., Blanchard, O., y Jimeno, J. F. (coord.): El paro en España: ¿Tiene solución?, Consejo Superior de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de España, Madrid, 1994; Martín, C.: España en la nueva Europa, Alianza Editorial, Madrid, 1997, Cap. 3; y la Revista Papeles de Economía Española , n.º 72, Madrid, 1997. Vid. también Fernández Cornejo, J. A., y Algarra, A.: El mercado de trabajo en la UE: fundamentos teóricos y políticas de empleo , Pirámide, Madrid, 2000; y Genre, C., y Gómez-Salvador, R.: «Labour force developments in the euro area since 1980’s», Banco Central Europeo, Occasional Paper, Frankfurt, julio, 2002. 41 No obstante, a pesar de que estas cifr as ya de por sí son alarmantes, no recogen plenamente a todas las personas desempleadas, ya que existe, por un lado, un buen número de trabajadores que, desanimados, no se incorporan al mercado de trabajo y , por otro lado, otros que se encuentran en situación de subempleo, de tal forma que se estima que, si se tuviera en cuenta a estos otr os desempleados no recogidos en las estadísticas of iciales, el paro en el área de la OCDE afectaría alrededor de 50 millones de personas.
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140MMPOLÍTICA ECONÓMICA CUADRO 6.1.
Evolución de la tasa de paro
Año 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 (x) 2002 (x) 2003 (x)
Tasa de paro (%) UE
USA
Japón
Total OCDE
10,2 10,3 10,0 9,3 8,3 7,8 8,0 9,1 10,6 10,9 10,5 10,6 10,4 9,7 9,0 8,1 7,8 8,1 8,0
7,2 7,0 6,2 5,5 5,3 5,6 6,8 7,5 6,9 6,1 5,6 5,4 4,9 4,5 4,2 4,0 4,8 6,2 6,0
2,6 2,8 2,8 2,5 2,3 2,1 2,1 2,2 2,5 2,9 3,1 3,4 3,4 4,1 4,7 4,7 5,0 5,5 5,4
7,6 7,5 7,1 6,4 5,9 5,8 6,4 +7,1 7,9 7,7 7,4 7,3 7,0 6,9 6,7 6,2 6,5 7,2 7,0
(x) Estimaciones y pr evisiones. FUENTE: OCDE, Economic Outlook, diciembre de 2001.
gar, si tenemos en cuenta sus ele vados costes para la colectividad, de muy distintos tipos, que podemos concretar en los siguientes: a) Costes monetarios. El trabajador parado padece, en primer lugar, costes monetarios (la pérdida de ingresos deri vada de su situación), que varían según distintas circunstancias, la más importante de las cuales es la protección y duración del desempleo. Ahora bien, por eficiente que sea el se guro de desempleo, es muy difícil, si no imposible, que equivalga a los ingresos del trabajador antes de estar parado. Los cálculos efectuados en distintos países indican que los costes monetarios que debe soportar el trabajador parado son considerables, en particular para los trabajadores mejor pagados y con paro de lar ga duración 42. b) Costes no monetarios . El paro ocasiona costes psicológicos y de otro tipo que afectan a la salud del trabajador que lo sufre, como la desmoralización, pérdida de su estimación personal, aislamiento social, etc. c) Costes de la Hacienda Pública . Engloban el valor de los subsidios de desempleo netos de impuestos, hoy muy elevados en la mayoría de los países. d) Pérdidas de pr oducción o costes macr oeconómicos. Recogen las diferencias de producción según los trabajadores se hallen en paro u ocupados. Las estimacio42 Para un análisis de la relación e xistente entre desempleo y pobreza, vid. Cantó Sánchez, O.: «Desempleo y pobreza en la España de los no venta», Papeles de Economía Española , n.º 72, 1997, págs. 88 y ss. Vid. también el n.º 88 de esta misma re vista, monográfico sobre «La distribución de la renta en España», 2001.
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e)
f)
nes de ese valor varían, pero en todos los países en los que ese cálculo se ha efectuado alcanzan unos ni veles considerables 43. A esas pérdidas debería añadirse el coste del alargamiento del desempleo y de la impenetrabilidad hacia el empleo de la juventud, tan característicos del paro actual. Ambos generan hábitos y actitudes que disminuyen la utilidad del capital humano, reduciendo sus conocimientos y su capacidad para el trabajo, todo lo cual se hará efecti vo al complicar la ocupación de esos trabajadores y al disminuir su producti vidad en el futuro y su posible empleo. Costes sociales. Comprenden las pérdidas económicas consignadas en el concepto anterior y otros costes no económicos del paro, que no por resultar difíciles de estimar deben dejarse de contabilizar: los efectos del desempleo sobre la salud, la seguridad ciudadana, etc. Costes políticos, concretados en una menor popularidad de las autoridades y, cuando el paro es tan elevado como en la actualidad, quizá incluso en el ataque a la legitimación del sistema económico y a la convivencia y cooperación económica internacional.
Por último, la gran relevancia actual del problema del desempleo puede ser observada si nos fijamos en las principales características que presenta en los últimos años y en estos momentos, y que va a presentar, inevitablemente, en un futuro próximo 44, en mayor o menor medida. En primer lugar , como ya hemos visto, el desempleo aparece en todos los países industrializados como un fenómeno masi vo, y esta masi vidad es el resultado de un crecimiento de las oportunidades de empleo generalmente por debajo del ritmo de e xpansión de la población activa. En segundo lugar, el desempleo aparece como un fenómeno permanente, en una doble acepción. Por un lado, se presenta como un desequilibrio duradero que da lugar a unas tasas de desempleo persistentemente ele vadas y, por otro lado, se puede considerar como permanente por el predominio del desempleo de lar ga duración. En tercer lugar, como también se ha expuesto antes, el desempleo no afecta con la misma intensidad a todos los estratos de la fuerza de trabajo. Tiene un carácter discriminante, que incrementan sus repercusiones en los grupos menos prote gidos por el sistema de relaciones laborales y de Se guridad Social. Tal es el caso de los jóv enes, las mujeres, las minorías étnicas, etc.45. En cuarto lugar, el crecimiento del desempleo se ha producido asociado a un creciente deterioro de las condiciones generales de funcionamiento de los mercados de trabajo: incremento de la se gmentación, expansión de todas las formas de empleo precario, desarrollo del trabajo negro y de la economía subterránea, etc. En quinto lugar cabe destacar que los altos ni veles de paro se han producido a pesar de todos los mecanismos de seguridad y estabilidad en el empleo, que se habían instaurado 43 En Europa, por ejemplo, el coste de un paro medio del 9 por 100 en lug ar del 6 por 100, en los últimos años ochenta y primeros años noventa, fue aproximadamente del 3 por 100 del PIB en cada año. Vid. FMI: Perspectivas de la economía mundial , Washington, mayo 1994, pág. 39. 44 Vid. Malo de Molina, J. L.: «Reflexiones sobre el desempleo», Papeles de Economía Española , n.º 26, 1986, págs. 250-251, y Greffé, X.: Política Económica, Instituto de Estudios F iscales, Madrid, 1993, págs. 311 y ss. Vid. también OCDE: Employment Outlook, París, junio, 2000. 45 Vid., por ejemplo, OCDE: Les femmes et la r estructuration de l’emploi: nouvelles per spectives, París, 1994, y S. Washington: «Les femmes et le marché du tra vail», L’Observateur de l’OCDE , n.º 176, junio-julio, 1992, págs. 28-31.
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142MMPOLÍTICA ECONÓMICA en el desarrollo institucional de los mercados de trabajo durante las décadas anteriores de crecimiento económico. Y, en sexto lugar, finalmente, el desempleo muestra una creciente rigidez ante la aceleración del crecimiento económico, que cada v ez se traduce en una menor creación de puestos de trabajo en las economías más desarrolladas, además de que la mayoría de los que genera son empleos precarios (e ventuales, temporales, interinos, en formación, en prácticas, etc.).
6.5. EL CONTENIDO DE LA POLÍTICA DE EMPLEO Cabe distinguir como contenido de la política de empleo dos amplios fr entes: el constituido por las políticas macroeconómicas, por una parte, y las políticas de empleo propiamente dichas, por otra. Con las medidas del primer tipo se trataría de abordar los problemas derivados de una insuficiencia de la demanda agregada, mientras que con las medidas del segundo grupo se pretendería subsanar los desajustes y deficiencias del mercado de trabajo. Las políticas de empleo propiamente dichas, tal como aparecen en la mayor parte de los países de la OCDE, o de la Unión Europea en concreto, se estructuran en dos grandes grupos: las referidas a la re gulación laboral, es decir, a aspectos institucionales y normativos del mercado de trabajo, y las denominadas políticas activas del mercado de trabajo46. Detengámonos con algún detalle en el contenido y posibilidades de cada una de ellas.
6.5.1. Las modificaciones en los elementos institucionales y normativos del mercado de trabajo En los últimos años, la reforma de los f actores institucionales del mercado de trabajo ha pasado a constituir una de las prioridades de la mayor parte de los gobiernos de los países más desarrollados y, en especial, de los europeos. Esta importancia se produce por el con vencimiento de que la persistencia del alto nivel de desempleo que se re gistra en muchas de esas economías se debe en b uena medida a factores estructurales. Algunos de estos f actores pueden ser demográf icos o estar relacionados con el proceso de desarrollo económico y social, pero también suele ser común la e xistencia de ciertos f actores institucionales o de comportamiento que perjudican la creación de empleo y que, en principio, son susceptibles de respuesta a las decisiones de política económica 47. En muchas ocasiones, la política económica propuesta para impulsar la producción y el empleo se basa únicamente en una total o casi total desre gulación del mercado: eliminar los sistemas de protección al empleo, eliminar/reducir los salarios mínimos, etc. Sin embargo, la política del mercado de trabajo es algo bastante más complejo que adoptar una política de total liberalización en las relaciones laborales, y muchas de las reformas que se demandan con frecuencia no está claro cuál es el efecto macroeconómico que pueden
46 Vid. Sáez, F.: «Políticas del mercado de trabajo en España y en Europa», Papeles de Economía Española, n.º 72, 1997, pág. 309. 47 A este respecto véase, entre otros, Freeman, R.: «Labour market institutions and economic performance», Economic Policy, 6, 1988.
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tener, lo cual resulta harto peligroso, sobre todo si tenemos en cuenta que las reformas del mercado de trabajo v an a traer consigo prácticamente siempre una serie de importantes costes sociales. Si el mercado de trabajo fuera perfectamente competitivo, la mejor forma de actuación por parte de las autoridades sería la desre gulación total, de tal forma que fuera el ajuste de los salarios el que equilibrase el mercado. No obstante, existen razones suficientes para pensar que el mercado de trabajo está muy lejos de ser un mercado perfectamente competitivo; por el contrario, tiene una serie de defectos que requieren una regulación para intentar subsanarlos. Ahora bien, aunque esté justif icada la e xistencia de un marco re gulador del mercado de trabajo, esto no impide que éste, en lugar de contrib uir a su funcionamiento ef iciente, introduzca en él ineficiencias. Es por ello imprescindible preguntarse por los objetivos que debe tener ese marco regulador, siendo sin lugar a dudas, su objetivo primordial potenciar la creación del mayor número de empleos estables posible. No obstante, la existencia de un marco regulador que permita un funcionamiento adecuado del mercado de trabajo no sólo tendrá un efecto positi vo sobre el empleo, sino también sobre el resto de los objetivos macroeconómicos, en concreto, la estabilidad de precios y el equilibrio en la balanza de pagos. Los factores institucionales y normativos responsables del funcionamiento ineficiente de los mercados de trabajo son múltiples, heterogéneos e interrelacionados. No obstante, aunque tan sólo sea con una finalidad sistematizadora, conviene diferenciar cinco grandes grupos. Vamos a ocuparnos brevemente de todos ellos a continuación. 1.
Factores que inciden sobre el ajuste salarial
El sistema de negociación salarial que exista en una economía es fundamental para el equilibrio macroeconómico del país 48. Por tanto, resulta de especial interés analizar los principales factores institucionales que inciden sobre el comportamiento de los salarios, ya que ello permite identificar aquellas áreas en las que las medidas de política económica podrían ayudar a mejorar el ajuste salarial y , en última instancia, contribuir a la creación de empleo. Los factores institucionales que más inciden sobre el comportamiento salarial v arían notablemente de un país a otro; no obstante, de forma genérica, son la estructura de la negociación colectiva, el salario mínimo y la indiciación salarial los factores que determinan en buena medida el ajuste salarial 49. Las características del sistema de ne gociación colectiva tienen importantes implicaciones macroeconómicas, dado que al incidir en la e volución de los salarios afectan a la tasa de desempleo y a la tasa de inflación, e implicaciones microeconómicas, al afectar a la dispersión salarial 50.
Vid. Sachs, J., y Larraín, F.: Macroeconomics in the global economy , Harvester Wheatsheaf, Brighton, 1993, pág. 476. 49 Hay otros elementos institucionales que de forma directa o indirecta también inciden en el ajuste salarial. Por un lado, se encuentra la legislación sobre el empleo, desempleo y despido, que será analizada posteriormente y, por otro lado, la incidencia sindical, que no será tratada aquí dado el escaso pa pel directo que sobre ella tiene la política económica. P ara un análisis de la incidencia de los sindica tos en el proceso de ne gociación salarial véase, entre otros, Freeman, R., y Medoff, J.: What do Unions do? , Basic Books, Nueva York, 1984. 50 Para un bre ve repaso de situación reciente de los mercados de trabajo de los países comunitarios, véase BCE: «Evolución...», op. cit. 48
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144MMPOLÍTICA ECONÓMICA El aspecto definitorio más importante de un proceso de ne gociación colectiva es, entre otros, el grado de centralización de la ne gociación colectiva. A este respecto conviene señalar que, tanto los estudios teóricos como los empíricos, que han analizado la relación entre el grado de centralización de la ne gociación colectiva, la formación de los salarios y la evolución maeroeconómica han concluido que tanto los sistemas con un alto grado de centralización como de descentralización son los que conducen a mejores resultados desde un punto de vista macroeconómico 51. En cuanto a la le gislación existente en muchos países por la que se establece un salario mínimo garantizado con un fin principalmente de política social, no es neutral respecto de la producción. En concreto, va a reducir la demanda y a aumentar la oferta de trabajo; por consiguiente, reducirá el volumen de empleo y aumentará el desempleo52. Es por ello por lo que el establecimiento de un salario mínimo no parece que sea el instrumento más adecuado para conseguir los fines sociales que persigue. Otro rasgo bastante frecuente de los mercados de trabajo de muchos países es la e xistencia de indiciación en la formación de los salarios. Ésta consiste en vincular el crecimiento de los salarios monetarios con el incremento en el ni vel general de precios, con el objetivo de proteger el poder adquisitivo real de los asalariados 53. La indiciación salarial introduce un grado importante de rigidez en los salarios reales, ya que, de hecho, el objetivo de la indiciación es aislar los salarios reales de las fluctuaciones de los precios. Esto puede resultar difícil de soportar para las empresas, especialmente en momentos de crisis, quienes pueden optar por realizar el ajuste en términos de empleo54. La indiciación salarial es especialmente problemática en dos circunstancias 55: a) Cuando las autoridades macroeconómicas están tratando de reducir la inflación, ya que la indiciación añade inercia al crecimiento de los precios y , por tanto, aumenta el coste de dicha reducción. b) Cuando se produce un shock adverso por el lado de la oferta que requiere una reducción en los salarios reales, en cuyo caso la indiciación, al interferir en la flexibilidad a la baja del salario real, puede retrasar el ajuste. La reducción de la tasa de inflación re gistrada desde la segunda mitad de los ochenta y el con vencimiento por parte de los gobiernos de que la indiciación salarial perpetúa y acelera las tensiones inflacionistas, han hecho que, de forma progresiva, las cláusulas de indiciación salarial desaparezcan de los convenios colectivos y, aunque la evolución de los
51 Para un análisis detallado de cómo inciden las v ariaciones en el grado de centralización sobre la e volución macroeconómica, véase Jimeno Serrano, J. F.: «Las implicaciones macroeconómicas de la negociación colectiva: el caso español», Documento de Trabajo 92-08, FEDEA, Madrid, 1992, págs. 14-17. Vid. también González Calbet, L.: «El mercado laboral en 1998: logros y retos pendientes», Cuadernos de Información Económica, n.º 143, 1999, pág. 30. 52 Para un sencillo y e xcelente análisis de la teoría sobre el salario mínimo, véase Argandoña, A.: «El salario mínimo como factor condicionante del empleo», Círculo de Empresarios, Boletín n.º 57, 1993, págs. 211-212. 53 Vid. Arriaga, J. M.: «Rigideces estructurales en los mercados de trabajo y de bienes y servicios», Servicio de Estudios del Banco Bilbao Vizcaya, 1994, pág. 2. 54 Un interesante análisis de la indiciación salar ial y sus efectos sobre el empleo es el realizado por Draper , M.: «Indiciación salarial y empleo: un análisis desagregado para el caso español», FEDEA, Documento de Trabajo 93-03, Madrid, 1993. 55 Vid. Sachs, J., y Larraín, F.: Macroeconomics in the global econom y, op. cit., pág. 482.
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precios sigue teniéndose en cuenta a la hora de la ne gociación colectiva, cada día se e xtiende más utilizar como indicador la inflación pre vista56. 2.
Factores que inciden sobre las relaciones laborales
Que el empresario disponga de un marco adecuado de fle xibilidad en las relaciones laborales constituye uno de los elementos que conducen al crecimiento de la in versión productiva y, en última instancia, al aumento de la producción y a la creación de empleo. No obstante, al igual que en otros muchos aspectos de la reforma del mercado de trabajo, la conveniencia de un marco de flexibilidad de las relaciones laborales no puede llevar a concluir que la situación óptima es la de ausencia de regulación y de libertad total en estas relaciones, sino que se debe intentar alcanzar ese difícil equilibrio entre equidad y eficiencia. Hay factores institucionales que inciden en los diferentes momentos de las relaciones laborales, en concreto: a) Las formas de contratación, ya que inciden en el inicio de la relación laboral. Buscando el objetivo de mejorar la fle xibilidad del mercado de trabajo como vía para impulsar la creación de empleo, en la mayoría de los países ha sur gido una amplia variedad de formas de contratación distintas del modelo tradicional a tiempo completo, entre las que se encuentran el trabajo a tiempo parcial, el trabajo temporal, el trabajo por cuenta propia, el trabajo en prácticas, el trabajo por turno, etc. El trabajo a tiempo par cial, o part-time job, suele definirse como un trabajo efectuado de forma re gular y v oluntaria durante una jornada sensiblemente más corta que la normal. A estas características de re gularidad, voluntariedad y duración claramente inferior, hay que añadir el hecho de que debe ser un solo y único empleo 57. El trabajo a tiempo parcial como instrumento de política de empleo está cobrando gran importancia en los últimos años. Más allá de las v aloraciones que puedan hacer los distintos grupos socioeconómicos implicados, y a pesar de los innegables inconvenientes que presenta esta modalidad de contratación, es preciso reconocer que constituye una realidad o, como opinan algunos autores, una necesidad social. Por ello, y aunque ha predominado tradicionalmente una actitud de escepticismo respecto a esta fórmula de trabajo, se está produciendo un desarrollo notable de la misma en los últimos años, como puede comprobarse analizando la experiencia de los países de la UE. Como medidas específ icas para fomentar estos empleos part-time (además, pues, de la creación de un marco general favorable que los estimule, a través de medidas jurídicas, sociales y económico-financieras) podemos destacar las siguientes: — Fomentar estos contratos en el sector de las administraciones públicas, uno de los generalmente más reacios a estos empleos. 56 Para un breve análisis de las diferencias existentes tradicionalmente en los mecanismos de indiciación salarial de los distintos países comunitarios, véase García Perea, P., y Gómez, R.: «Aspectos institucionales del mercado de trabajo español, en comparación con otros países comunitarios», Boletín Económico del Banco de España, septiembre de 1993, pág. 33. 57 Para un análisis del conce pto de trabajo a tiempo parcial, de sus v entajas e incon venientes, puede consultarse el estudio de Martín Plie go, J., y Parejo Gámir, J. A.: Trabajo a tiempo par cial y Política de Empleo , Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, 1983.
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146MMPOLÍTICA ECONÓMICA — Fomentar la jubilación progresi va mediante el paso pre vio a empleos parttime, cuya jornada laboral disminuya con la edad. — Estimular estos contratos entre los jóvenes, uno de los grupos de trabajadores más afectados por el paro. — Un campo de actuación adicional en este ámbito sería el desar rollo del trabajo a tiempo parcial para ciertas cate gorías de personas desf avorecidas en el mercado de trabajo, especialmente las que llevan ya largo tiempo en paro, que suelen ser mayoritariamente los trabajadores de más edad y los minusválidos o disminuidos de algún tipo. — Otras opciones más no vedosas, como la introducción de equipos de trabajadores a tiempo parcial, la creación de empleos compartidos (job-sharing), etc. La otra categoría de contratación laboral no tradicional que ha adquirido importancia en muchos países es la de las personas ocupadas temporalmente. Existen dos tipos de trabajo temporal: el primero es el que se consigue a través de una empresa durante un período de tiempo determinado; el segundo es el trabajo temporal que realizan las personas contratadas directamente por las empresas mediante un contrato de duración determinada, es decir, con una fecha de f inalización especificada. Los contratos temporales reportan una serie de efectos positi vos al permitir a las empresas adaptar el número de trabajadores a las necesidades de la producción, con la ventaja de que los costes y obligaciones, si deciden no contratarlos una vez finalizado el contrato, van a ser muy bajos o incluso nulos. Sin embargo, esta nueva forma de contratación introduce una serie de problemas: incide negativamente en la productividad del trabajo, provoca una elevada rotación en el empleo que origina un aumento del paro friccional y genera un fuerte aumento del gasto público destinado al seguro de desempleo. b) Los costes y las normas de despido , ya que afectan a la e xtinción de la relación laboral. Los costes y las normas de despido son una fuente de rigidez para las empresas. Cuando los costes del despido son muy ele vados, ante aumentos en la demanda, las empresas ven reducido su incentivo a contratar nuevos trabajadores, a la vista de que cuando se produzca una caída en la demanda les resultará muy costoso reducir la mano de obra. En todo caso, si la empresa se ve en la necesidad de contratar nuevos trabajadores, optará por contratar trabajadores temporales, a los cuales resultará menos costoso despedir. c) La movilidad funcional y geográfica de la mano de obra, como factores que inciden durante la relación laboral. Los cambios económicos y tecnológicos que de forma continuada se producen en las empresas, hacen conveniente que para que el empresario pueda utilizar de forma óptima la mano de obra disponible, ésta goce de un ele vado grado de movilidad, tanto desde el punto de vista funcional (o profesional) como del geográfico. En muchos mercados de trabajo, la existencia de una limitada mo vilidad de la mano de obra constituye una dificultad relevante. Por lo que alcanzar un mayor grado de mo vilidad geográfica y funcional representa un aspecto importante para conseguir la necesaria flexibilidad laboral 58. 58 Para una mayor referencia a estas últimas cuestiones en los países de la UE, vid. Fernández Cornejo, J. A. y Algarra, A.: El mercado de trabajo..., op. cit., págs. 29 y ss.
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3.
Factores que inciden en el pr oceso de búsqueda de empleo: las prestaciones por desempleo
Las prestaciones por desempleo constituyen un elemento esencial de la le gislación social en la mayor parte de los países. Éstas, sin embargo, además de la indudable dimensión social que tienen, no son neutrales, sino que producen una serie de efectos económicos, lo que obliga a plantearse si constituyen una fuente de mayor porcentaje de paro o si, por el contrario, contribuyen a la lucha contra el mismo. Los diferentes estudios empíricos que han tratado de determinar si las diferencias en los sistemas de prestaciones por desempleo ayudaban a e xplicar las diferencias en las tasas de paro entre países, no han llegado a resultados muy claros, salvo en un aspecto importante: la importancia que tiene el período de duración de las prestaciones por desempleo. La duración del sistema es la cla ve principal a la hora de e xplicar el ni vel de desempleo de lar ga duración e xistente en la economía. Los países con sistemas más g enerosos de prestaciones, especialmente en lo que se refiere a su duración, son los que tienen una mayor proporción de desempleados de lar ga duración, y viceversa59. Ahora bien, que las prestaciones por desempleo contrib uyan a aumentar la tasa de desempleo no implica, sin embargo, que deban desaparecer. En efecto, si la economía asigna a los individuos eficientemente entre los distintos empleos, las personas necesitan tiempo para llevar a cabo algún tipo de búsqueda. Por tanto, incluso desde un punto de vista de eficiencia económica, el nivel ideal de las prestaciones por desempleo no es cero. Además de esto, la sociedad puede estar dispuesta a renunciar a una cierta eficiencia, de modo que los desempleados puedan mantener un ni vel de vida mínimo 60. En definitiva, aunque la reducción de las prestaciones por desempleo puede ser una de las medidas de reforma del sistema de prestaciones, tan importante o más lo son otros aspectos como: a) Vincular la percepción de la prestación a una búsqueda efecti va de empleo y a la realización de actividades reguladas o controladas. b) Controlar el rechazo de las ofertas de empleo. c) Reducir su duración; y esta reducción podría ser de forma asimétrica, es decir, disminuirla mucho más en las f ases de recuperación y auge de la economía 61. d) Someter a tributación las prestaciones por desempleo. 4.
Factores que inciden en la or ganización del tiempo de trabajo
Muchas personas piensan que una forma de disminuir el desempleo es fomentar la jubilación anticipada y reducir la jornada de trabajo. Es decir, el planteamiento consiste en reducir el paro disminuyendo las disponibilidades de mano de obr a y/o repartiendo el volumen de empleo existente. 59 Vid. Burda, M.: «Wait unemployment in Europe», Economic Policy, octubre, 1988; Uxó, J.: «La UEM y los trabajdores: la protección social», en Oreja, M. (dir.): El futuro de la Unión Europea: Unión política y coordinación económica, Dykinson, Madrid, 2002, págs. 221-240. 60 Vid. Dornbusch, R., y Fischer, S.: Macroeconomía, McGraw-Hill, Madrid, 1993, pág. 661 (7.ª ed., 1998). Vid. también Alba-Ramírez, A.: «El seguro del desempleo: protección e incentivos», en Maravall, J. M. (ed.): Políticas de bienestar y desempleo , Fundación Argentaria, Madrid, 1999, págs. 447-458. 61 Vid. Sebastián, C.: «Cómo crear empleo en una economía competiti va», Círculo de Empr esarios, 1994, pág. 82. Recuérdese además la polémica surgida en España como consecuencia, entre otras cosas, de la reforma planteada en la prima vera de 2002 por el Gobierno Aznar de estas prestaciones (en el momento pues de actualizar estas páginas).
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148MMPOLÍTICA ECONÓMICA En cualquier caso, el tema de la jubilación anticipada no puede contemplarse de manera global o indiscriminada, ya que habrá que considerar la naturaleza y el tipo de las profesiones que ejercen los trabajadores. A ello hay que añadir —y éste es un punto que suele pasarse por alto— los efectos ne gativos de carácter sociológico y psicológico de la jubilación anticipada, que pueden variar ampliamente en función del tipo de trabajo o tarea que se desempeña. Así, por ejemplo, un investigador y profesor universitario normalmente no e xperimenta un shock o efecto psicológico muy ne gativo debido a una jubilación anticipada, ya que en su nue va situación puede continuar su tarea sin gra ves inconvenientes. Por el contrario, no está claro cuál puede ser la ocupación de un tr abajador cualificado o de un empleado de ni vel medio si se le jubila anticipadamente, corriendo el peligro de altos costes humanos y psicológicos. Además, al evaluar esta medida, hay que tener en cuenta también otros incon venientes que presenta: una pérdida habitual de ingresos para los afectados por la jubilación más pronta, dado que las pensiones que pasan a percibir son inferiores, normalmente, a sus ingresos laborales pre vios; unas mayores car gas para la se guridad social, en forma de mayores pensiones satisfechas por jubilación, y pérdidas deri vadas de prescindir en ocasiones de personas cualif icadas, con e xperiencia y toda vía con capacidad de trabajo considerable. Por otro lado, tanto en ésta como en otras medidas que ahora v eremos, su capacidad de reducir el paro depende de que las empresas coloquen trabajadores más jóvenes en sustitución de los anticipadamente jubilados 62. Por su parte, la reducción de la jornada laboral tampoco constituye un instrumento adecuado para resolver el problema del desempleo. El ar gumento que utilizan quienes def ienden la reducción de la jornada de trabajo como medio para luchar contra el desempleo es básicamente el siguiente: supuesto que el país produce una determinada cantidad de bienes y servicios, ésta puede ser obtenida mediante la contratación de un número mayor de trabajadores cuando cada uno de ellos reduce su número de horas trabajadas 63. El principal obstáculo para reducir la jornada de trabajo como medida generadora de empleo es que normalmente no vendrá acompañada de un descenso proporcional en la remuneración del trabajador, lo que provocará un aumento de los costes de producción y, en consecuencia, de la inflación. Si las autoridades aceptan esta nueva situación de mayor crecimiento de los precios y menor tasa de paro, siempre será mejor adoptar políticas e xpansivas que permitan generar empleo que simplemente distrib uir el trabajo e xistente. La disminución de las hor as extraordinarias y del pluriempleo (prohibiéndolas, limitándolas y/o encareciendo su coste de la Se guridad Social) constituye otra medida dirigida a distribuir el volumen de empleo existente, como la reducción de la jornada laboral, e igualmente presenta ventajas e inconvenientes, que resultan similares porque en ambos casos se trata, en definitiva, de una disminución de la jornada «e xtraordinaria» de trabajo. En efecto, frente a la alternativa anterior de la reducción de la jornada laboral ordinaria, la reducción del número medio de horas e xtraordinarias por trabajador presenta ciertas ventajas como instrumento de política de reparto del empleo. Esto es así porque, en la medida en que las horas e xtraordinarias están sometidas a un sobreprecio, la sustitución 62 Vid. Fernández Díaz, A.: «La jubilación como problema económico: algunas consideraciones», Revista de Seguridad Social, n.º 16, octubre-diciembre, 1982. 63 Para un análisis en profundidad del debate sobre la reducción de la jornada de trabajo, vid. Bosch, G., y Lehndorff, S.: «La reducción de la jornada de trabajo y el empleo», Papeles de Economía Española, n.º 72, 1997, págs. 342 y ss.
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de horas extraordinarias por horas de jornada normal se puede realizar reduciendo los costes laborales por persona, sin necesidad de modif icar las tarif as salariales. Es e vidente, además, que esta forma de ajustar la remuneración de los trabajadores, que se v erá disminuida por la reducción del número medio de horas e xtraordinarias, se enfrenta a menores resistencias. Algo parecido puede decirse de la reducción del pluriempleo. Ahora bien, como inconvenientes fundamentales de estas medidas podemos citar los siguientes: se estimula el desarrollo de la economía oculta (a la que pasarían m uchos de los pluriempleados y muchas horas e xtraordinarias); se atenta contra el ni vel de subsistencia de muchas f amilias, ya que son los trabajadores de menores ingresos los que más frecuentemente se pluriemplean y más horas e xtra realizan, y, por último, para reducir efectivamente el desempleo se debería contratar a nue vos trabajadores antes parados, sin que pueda pensarse tampoco en este caso que funcione automáticamente la aritmética que iguala el número de puestos de trabajo creados al equivalente al número de horas extraordinarias suprimidas y a los pluriempleos eliminados. En definitiva, tal y como señala la Comisión de las Comunidades Europeas en su Libro Blanco del Crecimiento, Competitividad y Empleo, «ni la reducción generalizada del tiempo de trabajo ni el reparto del trabajo son una cura milagrosa para el problema del desempleo, de hecho ocasionarían un frenazo a la producción». 5.
Las agencias privadas de empleo y su papel en el funcionamiento del mer cado de trabajo
En el mercado de trabajo, con más frecuencia que en otros mercados, coexisten demandas y ofertas insatisfechas, es decir, puestos de trabajo v acantes a la v ez que trabajadores en paro. Por consiguiente, el mercado de trabajo es un candidato natural a la existencia de intermediarios (mecanismos de intermediación) que ayuden a que empleadores con puestos de trabajo vacantes se pongan en contacto con los trabajadores en paro cualif icados para ocupar esos puestos de trabajo 64. Tradicionalmente, en la mayoría de los países, la intermediación del mercado de trabajo se realizaba en régimen de monopolio público. Sin embar go, el fuerte aumento y la persistencia del desempleo que se ha re gistrado en un buen número de los países más desarrollados, especialmente en los europeos, ha llevado a cuestionar la con veniencia del mantenimiento del servicio público de colocación en régimen de monopolio y a defender la intermediación en el mercado de trabajo por agencias pri vadas como forma de mejorar la eficacia del proceso de intermediación y , así, contribuir a la creación de empleo y a la reducción del paro 65. Existe una controversia muy antigua entre detractores y defensores de las agencias privadas de empleo y del papel que éstas desempeñan en el funcionamiento del mercado de trabajo. Un elemento crucial en esta controversia es la eficacia de las agencias públicas de empleo. Hay determinados países (Suecia y Noruega) donde los servicios públicos de empleo son altamente ef icaces, de tal forma que aunque e xiste monopolio público en la intermediación del mercado de trabajo, éste no es discutido por los empr esarios ni por los trabajadores. No obstante, en otros países, como fue el caso de España, a pesar del régimen de monopolio, la agencia pública de empleo actúa como intermediario en un porVid. Jimeno, J. F.: «La reforma del Instituto Nacional de Empleo como mecanismo de inter mediación en el mercado de trabajo», Círculo de Empresarios, Boletín 57, diciembre, 1993, pág. 236. 65 Véase OIT: «El papel de las agencias de empleo pri vadas en el funcionamiento de los mer cados de trabajo», Ginebra, 1994. 64
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150MMPOLÍTICA ECONÓMICA centaje muy bajo de las ofertas de empleo totales, lo que muestra su escasa eficacia como intermediario. En los países donde el servicio público de empleo muestra una escasa ef icacia, mantener prohibiciones al acceso de las agencias pri vadas al mercado de trabajo es cada v ez más difícil. Por tanto, se hace necesario definir un modelo de or ganización del mercado de trabajo que permita conciliar la acción de las agencias privadas con la necesidad de proteger el interés público. En este modelo de or ganización, las autoridades públicas no deberían renunciar a encuadrar y orientar el mercado de trabajo ni dejar de interv enir en él para salvaguardar los intereses colecti vos. Sin embar go, en lugar de ser omnipresentes en su acción independiente, podrían permitir algún tipo de acceso a ese mercado a otras instituciones sin omitir las agencias pri vadas.
6.5.2. La política activa del mercado de trabajo Durante mucho tiempo, la política del mercado de trabajo tenía un carácter pasi vo y social y se dirigía más a preserv ar los ingresos de los trabajadores en paro que a utilizar los recursos disponibles para abordar los problemas fundamentales del mercado de trabajo. Sin embargo, a medida que las autoridades económicas comprobaron que el problema del desempleo no era algo meramente coyuntural, fueron adoptando distintos programas en los que no sólo se trataba de poner remedio a los efectos sociales del desempleo, sino también a aumentar las oportunidades de los parados de encontrar empleo, a la vez que mejorar el funcionamiento de este mercado. Este conjunto de medidas es lo que se ha calif icado como «política acti va del mercado de trabajo» y constituyen lo que podría denominarse política de mercado de trabajo en sentido estricto. Dentro de lo que se calif ica como política acti va del mercado de trabajo se incluyen medidas destinadas a mejorar la información de los agentes (todas las reformas que afectan a los servicios de empleo), a facilitar la movilidad de los trabajadores (formación, estímulo al desplazamiento demográfico), a luchar contra las discriminaciones en el empleo, a transformar determinadas medidas de protección en nue vos resortes para la creación de puestos de trabajo e incluso en crear una nue va clase de empleos 66. Contrariamente a lo que en un principio podría parecer, esta forma de actuación reviste una gran importancia como instrumento de la política de empleo, jugando un papel clave cualquiera que sea el momento económico que se considere. Es bien sabido que parte del paro se debe a una insuf iciencia en materia de información, que impide o dificulta el equilibrio entre las fuerzas del mercado. Hasta tal punto es esto cierto que, en no pocos países, si se mejorasen la transparencia y el conocimiento del mercado de trabajo, disminuirían sensiblemente los porcentajes del desempleo. De ahí la importancia de conseguir un servicio público de empleo ef iciente en su labor intermediadora, lo que facilitará la búsqueda de un empleo y la colocación, con lo que se reducirá al máximo posible el período de desempleo y el pago de subsidios 67. Por su parte, los programas de formación y readaptación profesional constituyen también un instrumento muy importante de la política activa del mercado de trabajo, en la medida en que sirven para adaptar las cualificaciones profesionales a las necesidades del mer-
66 67
Vid. Greffé, X.: Política económica, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1993, pág. 467. Vid. Parejo Gámir, J. A.; Calvo, A., y Paúl, J.: La política económica…, op. cit., págs. 144 y ss.
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cado y, por tanto, desempeñan un papel fundamental en la lucha contra el paro, facilitando la integración de los jóv enes en el mercado de trabajo y la reinserción de los parados de larga duración. Como medidas concretas de política de empleo dirigidas a facilitar la adaptación de la mano de obra y a mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, contribuyendo así a la formación y colocación de los trabajadores, podemos citar, entre otras, las siguientes68: — Reforzamiento de los servicios públicos de empleo, fundamentalmente: 1. mejora de la información sobre las ofertas y demandas de empleo, elaboración de estadísticas detalladas, notificación más completa de los puestos vacantes, creación de bolsas de oferta de trabajo; 2. notificación previa de las variaciones del empleo; 3. previsiones de necesidades de mano de obra, orientación profesional e instalaciones para la selección de la mano de obra, y 4. cooperación entre empresarios y sindicatos con la f inalidad de desarrollar la planif icación de la mano de obra en las empresas. — Promoción de la mo vilidad profesional por la educación y la formación permanentes. — Disposiciones temporales para los jóvenes que pasan de la escuela al trabajo (educación orientada hacia el trabajo, etc.). — Ayudas a la movilidad geográfica. — Servicios de formación y de ordenación para las personas que deseen reinte grarse a una actividad. — Reeducación, formación, nuevas posibilidades de empleo para los disminuidos físicos y sociales: orientación y asistencia para su reinserción social. — Mejor acceso de los trabajadores de más edad a una formación apropiada.
6.5.3. Acciones sobre la demanda de mano de obra Caen de lleno en el ámbito de las que hemos denominado «políticas macroeconómicas», dentro de la política de empleo. No hay que olvidar , por otra parte, que la demanda del factor trabajo depende, entre otras causas, de los niveles actuales y futuros en la demanda de bienes 69. Pero toda política que actúe sobre la demanda en el mercado de bienes con el f in de generar empleo debe cuidar, como repetidamente hemos señalado, un grado aceptable de compatibilidad con otros objeti vos (y, más concretamente, con el de la estabilidad de los precios). Se trata, además, de que las actuaciones sobre la demanda sean de carácter selectivo e incidan clara y positivamente en el volumen de empleo. 68 Vid. entre otras publicaciones el n.º 86 de la r evista Papeles de Economía Española , monográfico sobre «Capital humano y bienestar económico», Madrid, 2000; el artículo de Ahn, N., y Jimeno, J. F., «Cambio demográfico, inmigración y mercado de trabajo», en el n.º 91 de 2002 de esa misma revista, págs. 116-128; y Malo, M. A. y otros: «Políticas activas de mercado de trabajo y desempleo: un enfoque integrador», en Maravall, J. M. (ed.), Políticas de bienestar..., op. cit., págs. 423-446. 69 Para un análisis reciente del papel de la política de demanda en la lucha contra el desempleo, vid. Bean, C. R.: «The role of demand-management policies in reducing unemplo yment», en Snower, D. J., y De la Dehesa, G.: Unemployent policy: goverment options for the labour mark et, Cambridge University Press, Cambridge, 1997, págs. 83-115.
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152MMPOLÍTICA ECONÓMICA En este sentido, los expertos sugieren los siguientes tipos de acción: — Estimular la demanda de bienes y servicios de ciertos sectores a tra vés de f acilidades financieras a los mismos (como, por ejemplo, el sector de la construcción), cada vez más en desuso, no obstante, o mediante un aumento selectivo de los gastos públicos, como podría ser el caso de los gastos públicos en bienes de equipamiento colectivo o tipo social. — Subvencionar o primar las inversiones en sectores muy intensivos en mano de obra y, por tanto, potencialmente generadores de empleo. — Subvencionar directamente el aumento o mantenimiento de empleo en las empresas privadas o en los servicios públicos 70. — Reducir el impuesto sobre la renta, lo que puede aumentar el empleo por su incidencia sobre la demanda global y , por tanto, sobre la producción. Esta reducción puede provocar también una moderación (de carácter excepcional) de las reivindicaciones salariales ulteriores en relación con el ni vel que habrían alcanzado normalmente; esta moderación ejerce efectos favorables sobre la tasa de inflación, sobre la competiti vidad internacional y sobre el ritmo de aumento de los gastos públicos de sueldos y salarios 71. — La reducción de las deducciones establecidas sobre los salarios pagados (incluyendo en ellas las cotizaciones patronales en concepto de seguros sociales o de retiro) reduce, en primer lugar , los costes que recaen sobre los empleadores y , por tanto, estimula la creación de empleo, siempre que no se vea compensada por una paralela subida de los salarios. — Aprobar programas de creación de empleos temporales en el sector público, dando paso a las iniciativas locales. Estos programas de creación de empleos temporales en el sector público pueden considerarse como un complemento útil a los programas de creación de empleos en el sector de las empresas, cuyo objetivo principal es hacer posible que los parados y , en especial los jóv enes que no tienen el suf iciente «bagaje» para acceder a un empleo f ijo de plena dedicación, adquieran las cualificaciones necesarias durante un período transitorio. El coste suplementario que representa la creación de empleos temporales en el sector público quizá no sea excesivo si se compara con el coste de los recursos concedidos a los parados. — Utilizar una política de rentas centrada en el empleo: cuando la principal limitación que pesa sobre las medidas encaminadas a estimular la demanda y el empleo radica en la persistencia de la inflación y en el peligro de acelerar las pre visiones inflacionistas en el caso de una nue va expansión de la producción y del empleo, podría considerarse la posibilidad de aplicar una política que contribuyera a impedir la transmisión de las tensiones inflacionistas. Y, si se considera que el ni vel de los salarios reales es el principal f actor de apoyo al empleo, una política de rentas podría también ser un instrumento adecuado.
70 Desde la segunda mitad del decenio de 1980, un buen número de países han suprimido progresi vamente sin embargo la mayor parte de los programas de creación directa de empleo ante su f alta de eficiencia. 71 Aunque su incidencia sobre el déf icit público sea negativa en la f ase inicial por las disminuciones de los ingresos públicos, se puede compensar en par te al cabo de cierto tiempo, en la medida en que la demanda y el empleo reaccionen con eficacia, por el aumento de los ingresos de los impuestos indirectos ante el efecto del incremento de las v entas de bienes y servicios, por la progresión de los ingresos en concepto de impuestos sobre la renta y de las cotizaciones a la Seguridad Social, que provoca la reactivación del empleo, así como por la baja de los gastos públicos destinados al desempleo.
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— Estimular la creación y desarrollo de las pequeñas y medianas empresas, dado que recurren en mayor medida a la mano de obra, están en mejores condiciones para sacar partido de las mutaciones tecnológicas que v an en el sentido de la inno vación y podrían adaptarse más fácilmente a las v ariaciones de la demanda 72. Pero, lógicamente, dentro de este tercer grupo de acciones 73 o medidas de la política de empleo hay que contar de forma preferente con las que afectan de manera directa a los diversos tipos de paro. Es preciso tener en cuenta, por ejemplo, la importancia o peso específico del paro clásico y el paro k eynesiano. Así, si la rentabilidad es insuf iciente debido a un salario real ele vado (por encima del correspondiente de equilibrio), parece obligada la puesta en marcha de una política de rentas que controle la e volución de dicha variable y, de ese modo, pueda atacarse con posibilidades de éxito el que hemos denominado paro clásico. Claro está que, si de manera simultánea se da un v olumen de demanda agregada situado por debajo del de equilibrio, habrá que considerar al mismo tiempo la necesidad de un aumento de la in versión privada y/o pública en la cuantía necesaria. Por lo que se refiere a la reducción de los salarios reales (o de su ritmo), conviene recordar que, si en el mercado de f actores éstos constituyen un coste, también son mutatis mutandis, una renta en el mercado de bienes, y, por consiguiente, es preciso ser cauteloso en el manejo de este instrumento de la política de empleo 74. Siguiendo esta línea ar gumental, y dentro del conjunto de medidas por el lado de la demanda favorecedoras de la creación de puestos de trabajo, no hay que olvidar, por último, el capítulo básico de los costes f inancieros y el papel rele vante que jue gan en la actualidad los tipos de interés. En algunos casos concr etos, como el de la economía española, éste constituye una variable clave en la configuración de una política de empleo que ha permitido hacer frente a los desequilibrios que padece la economía.
6.6. EL OBJETIVO DEL PLENO EMPLEO EN RELACIÓN CON OTROS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Ya se hacía referencia en el Capítulo 5 a las relaciones e xistentes entre el pleno empleo y los restantes objetivos de la política económica, tanto a corto como a lar go plazo. Vamos a hacer ahora algunas consideraciones sobre la relación que hay entre el empleo y la estabilidad de los precios —o, dicho de otra forma, entre el paro y la inflación— y sobre la existente entre el crecimiento y el desempleo. El primero de estos temas constituye, sin lugar a dudas, una de las cuestiones básicas y más importantes que en la actualidad tiene planteada la política económica. No es fácil encasillar su contenido, complejo e interdisciplinario, ni en éste ni en otro apartado o capítulo. Ello explica que abordemos ahora el tema y que v olvamos a detenernos en él más 72 Vid. OCDE: «Croissance, flexibilité et securité de l’emploi», L’Observateur de l’OCDE , n.º 136, septiembre, 1985, págs. 4-5. 73 Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de..., op. cit., págs. 303-304. 74 Debe quedar claro que, cuando hablamos de salarios, hay que pensar también en los diferentes componentes del coste del tr abajo, uno de los cuales, y de la mayor importancia, lo constituyen las cargas de la Seguridad Social, cuya financiación grava el sistema producti vo, con los efectos consiguientes sobre la rentabilidad de las inversiones.
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154MMPOLÍTICA ECONÓMICA adelante, al estudiar la inflación con estancamiento o la ef icacia de la política monetaria como instrumentos de estabilización económica. Basados, quizá, en la f ilosofía implícita en el análisis de la curv a de Phillips, sobre cuyo contenido y significado nos detendremos en el Capítulo 7, se solía admitir tradicionalmente con demasiada frecuencia la posibilidad de intercambiar paro por inflación. Pero lo cierto es que la inflación tan sólo crea empleo de forma temporal o momentánea,y, además, al elevado precio de asignar esa fuerza de trabajo a empresas que pueden absorberla solamente mientras dura o se acelera la inflación 75. Por lo que se ref iere a la relación e xistente entre aumento de la demanda, crecimiento y empleo, ya apuntábamos en un apartado anterior que de los primeros no se desprende siempre un aumento de este último. Ello conduce, con no poca frecuencia, a poner en duda lo apropiado del modelo k eynesiano tradicional en las actuales condiciones y , más concretamente, en las economías menos desarrolladas. No hay que pasar por alto que el presupuesto esencial subyacente en la política f iscal keynesiana para luchar contra el paro es que las condiciones de la oferta sean elásticas. Cuando se da este requisito pre vio nada impide que todo aumento de la demanda monetaria global se convierta en un aumento de la producción real. Por el contrario, si la oferta es uniformemente rígida, todo aumento de los gastos monetarios se traduce en un aumento inflacionario de precios 76. ¿Hasta qué punto son realistas o se cumplen en la actualidad los supuestos k eynesianos? Todo parece indicar que estas condiciones se dan en muy escasa medida, por lo que no e xiste garantía alguna de que un aumento de la demanda global logre un aumento de la producción real y del empleo. Sin que ello suponga ne gar la importancia y posibilidades de la política económica keynesiana, resulta evidente, como ya pusimos de manifiesto, que dicha política puede ser inadecuada o insuficiente como vía de lucha contra el paro, necesitándose la colaboración de otro tipo de medidas. En efecto 77, aunque la mayoría del paro siga siendo k eynesiano e in voluntario y, por tanto, la política fiscal expansiva permita reducirlo, en los últimos años se observa un claro debilitamiento de la relación e xistente entre la demanda agre gada y el paro: ∆AD ⇒ ∆Yr ⇒ ∆N ⇒ ∇Ukeynesiano se han debilitado todos los eslabones, debido a que, en la época más reciente, se ha observado que al aumento de la demanda agregada no siempre sigue un aumento paralelo de la renta real, que se desvía hacia un aumento del ni vel general de precios (pues la oferta demostró ser más rígida que lo que se creía). Al elevarse el nivel de renta, no siempre aumenta el ni vel de empleo como se esperaba, sino que se produce un uso más intensivo del capital existente o un incremento de éste. Y, por último, al aumentar el empleo, no siempre disminuye paralelamente el paro, como consecuencia de la situación de la pirámide poblacional (que provoca que accedan al mercado de trabajo más personas en términos netos que el número de empleos que se crean), 75 En los últimos años hay numerosos estudios que encuentran una relación negativa a medio plazo entre crecimiento económico e inflación. Vid., por ejemplo, Fischer, S.: «Modern Central Banking», Tercentenary Lecture, Central Banking Symposium, Bank of England, 1994. 76 Peacock, A., y Shaw, G. K.: The Economic Theory of F iscal Policy, George Allen & Unwin Ltd., Londres, 1976, págs. 148 y ss. Shaw, G. K.: Introducción a la teoría de la política macr oeconómica, ICE, Madrid, 1984, págs. 26 y ss. 77 Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A.; Rodríguez Sáiz, L.; Calvo, A., y Galindo M. A.: Política monetaria..., op. cit., págs. 344-345.
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y de las mejores e xpectativas, que animan a muchos a b uscar trabajo, cuando antes ni se lo planteaban. Como consecuencia de todo ello, la política fiscal debe aplicarse de forma más selectiva y desagregada y complementarse con otras medidas, especialmente con reformas estructurales de distintos sectores, en aras a su modernización, flexibilidad y eficacia, y con políticas de estímulo por el lado de la oferta, si quiere seguir siendo eficaz en la lucha contra el desempleo 78. Lo cierto es que la relación entre estas variables, el crecimiento y el empleo, es de una gran complejidad y las cifras reales disponibles así lo demuestran. En efecto, los datos publicados por la OCDE, tanto para las grandes áreas (UE, zona euro, el grupo de los siete y el conjunto de la propia OCDE) como para los países concretos, nos muestran casos de economías específ icas que, con un crecimiento económico comparable durante algún período de tiempo, la creación de empleo en ellas ha sido sustancialmente diferente 79. La lección que se puede obtener de estos diferentes comportamientos es que, aunque sin crecimiento económico no es posible generar empleo y consiguientemente reducir el desempleo, el crecimiento por sí solo no constituye toda la respuesta al problema del desempleo. La «intensidad de empleo», es decir, la relación entre la tasa de crecimiento de una economía y su tasa de creación de empleo, es otro factor clave en la política de empleo. Por otro lado, aunque el desempleo e xistente en nuestros días es consecuencia de la interrelación de factores cíclicos y estructurales, en gran medida constituye lo que se denomina desempleo estructural, es decir, aquel que no desaparece ni tan siquiera en las f ases de expansión económica 80. El origen fundamentalmente estructural del desempleo es la manifestación de las dif icultades que tienen los mercados de trabajo para adaptarse de una manera rápida y fluida a los cambios estructurales de las pautas demográf icas, tecnológicas y comerciales y de los gustos de los consumidores. De tal forma que si no se eliminan los persistentes desajustes entre la demanda y la oferta, no será posible conseguir que el empleo crezca durante un largo período a un ritmo satisf actorio. Es en este contexto en el que la reforma del mercado de trabajo ha pasado a constituir un componente ineludible de cualquier estrate gia de crecimiento sostenido de la producción y del empleo 81. No obstante, ni la reforma del mercado de trabajo ni la política macroeconómica por sí solas pueden resolv er el problema del desempleo. Al igual que son múltiples las causas del desempleo, también deben ser múltiples las medidas a adoptar, de tal forma que desempeñe cada una su papel y refuerce al mismo tiempo el de las demás 82. Para muchos k eynesianos, además, no es suficiente la política f iscal para reducir el paro sustancialmente, porque no sólo e xiste paro keynesiano, sino también paro clásico (aunque en mucha menor medida). Frente al mismo (que no es un problema de demanda agregada insuficiente, sino de un alto coste del factor trabajo), un instrumento de política económica aceptable sería la política de rentas, al permitir el control del crecimiento de los salarios nominales (y, en definitiva, de los reales). También existe paro provocado por fricciones o def iciencias en el mercado laboral, que requiere reformas de éste para su reducción. 79 Vid. OCDE: Main Economic Indicators y Economic Outlook, París, varios años. 80 Según estimaciones llevadas a cabo en este ámbito por la UE y la OCDE, el nivel de paro estructural se sitúa actualmente en tor no al 8,8 por 100 en la Unión Eur opea; en el 5,5 por 100 en los Estados Unidos, mientras que en Japón tan sólo es del 4 por 100. Este ele vado componente estructural del desempleo e xplica cómo en los años de contin ua expansión económica vi vidos en la última parte del pasado siglo la tasa de par o no se redujo suficientemente. Vid. Banco Central Europeo: Informe Anual, Frankfurt, 2002. 81 Vid. Andrés, J.: «La reforma del mercado de trabajo», Economistas, n.º 57, Madrid, 1993, pág. 8. 82 Vid. Parejo Gámir, J. A.; Calvo, A., y Paúl, J.: «La política económica...», op. cit., págs. 63-64. 78
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7.1. INTRODUCCIÓN: LAS TIPIFICACIONES CONVENCIONALES DE LA INFLACIÓN En el Capítulo 5, cuando nos ocupamos de forma introductoria y a grandes rasgos de analizar los objetivos y los instrumentos de la política económica, tuvimos ya ocasión de precisar los conceptos de estabilidad de precios y de inflación desde una perspecti va actual, por lo que no vamos a volver, lógicamente, sobre ellos en estos momentos, en los que nos corresponde profundizar sobre el fenómeno inflacionista, sus causas y especialmente sus remedios. Para ello, en cualquier caso, no es tampoco nuestra intención llevar a cabo una reconsideración detenida y profunda de las teorías sobre este problema, respecto a las que hay publicados muy b uenos manuales y e xcelentes resúmenes o panorámicas 1. El propósito 1 Numerosos son, en verdad, los textos y surveys dedicados al estudio de la inf lación. Por su profundidad y rigor destacamos, entre otros, los siguientes: Trevithick, J. A., y Mulvey, C.: The Economics of Inflation, Martin Robertson, Londres, 1975. Hagger, A. J.: Inflation: Theory and Policy, MacMillan, Londres, 1977. Laidler, D., y Parkin, M.: «Inflation-A survey», Economic Journal, diciembre, 1975. Frisch, H.: «Inflation Theory 1963-1975: a Second Generation Survey», The Journal of Economic Literature, diciembre, 1977 (en castellano, ICE n.º 541, 1978). Frisch, H.: Theories of Inflation, Cambridge University Press, 1983. Versión española en Alianza Universidad, Madrid, 1988. Arasa, C.: Lecciones de Política Económica, Dykinson, Madrid, 1994. Galindo, M. A.: Paro e inflación en Europa, Eudema, Madrid, 1994.
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158MMPOLÍTICA ECONÓMICA que anima y persigue este capítulo se limita tan sólo, pues, a una reflexión sobre el estado actual de la materia, con objeto de poder fundamentar el camino a se guir por la política económica. Comenzaremos, para lograrlo, intentando poner un poco de orden en esas aguas revueltas de los tipos, clases o modelos de inflación, para poder así estar en condiciones de ahondar en las causas que originan y/o estimulan los mo vimientos alcistas de los precios. Son numerosas las clasificaciones y los intentos de e xplicación de las causas que inician o perpetúan los procesos inflacionistas. Algunas de ellas, como la de Hagger, son detalladas y prolijas, mientras que otras, como las de Brunner , K., y Laidler, D., o las de Duck, N., Parkin, M., y otros, resultan verdaderamente más generales. Hagger, A. J., en su libro ya citado, distingue cinco tipos de modelos e xplicativos de inflación: keynesianos, de mark-up, de expectativas, monetaristas y de wage-leadership (impulso básico procedente de los salarios). A ellos añade el modelo estructuralista y la hiperinflación2. Más global resulta la clasificación de Brunner, K., que distingue entre el enfoque institucionalista, el que denomina «price theoretic», y el ecléctico. En el segundo tipo se encuentran aquellos que ven el primer impulso de la inflación como deri vado de un aumento exógeno de la cantidad de dinero (tesis monetarista) y, por otra parte, los que, siguiendo la tradición de Keynes y de Wicksell, ven ese primer impulso en el aumento autónomo del gasto real, debido a una e xpansión fiscal o por un aumento en la tasa del tipo de interés de Wicksell3. Otros autores, en un planteamiento más radical, entienden que el crecimiento de los precios sólo puede contemplarse dentro de esta doble visión: o bien la inflación es la consecuencia de una e xpansión monetaria e xcesiva, o se concibe y acepta más como un hecho de naturaleza sociopolítica que como un fenómeno económico. En el primer caso estamos, una vez más, ante la conocida teoría monetarista; en el segundo, las variables sociopolíticas cambiarán en función del tiempo y del lug ar, aunque incluyen, en todo caso, el poder de los sindicatos, el grado de frustración respecto a la distribución efectiva de la renta o respecto a la tasa de incremento de la renta real, el temor al paro, etc.4. Con el propósito que ya nos hemos marcado, vamos a repasar a continuación el contenido de los di versos tipos de inflación, para lo cual, y teniendo en cuenta lo que se ha dicho hasta el momento, adoptamos la siguiente clasificación, siguiendo un orden histórico de aparición de las correspondientes teorías e xplicativas5: Prachowny, M.: The goals of macroeconomic policy, Routledge, Londres, 1994. Varoudakis, A.: La politique macroéconomique, Dunod, París, 1994. Sachs, J., y Larraín, F.: Macroeconomía en la economía global, Prentice Hall Hispanoamericana, S. A., México, 1994. Blanchard, O.: Macroeconomía, Prentice-Hall, 2.ª ed., New Jersey, 2000. 2 Hagger, A. J.: Inflation: Theory and Policy, op. cit., págs. 23 y ss. 3 Brunner, K.: Monetary Management, Domestic Inflation and Imported Inflation , publicado en Aliber, R. Z. (ed.): «National Monetary Policies and the International Financial System», University Chicago Press, 1974. Un tratamiento más reciente y crítico del mismo autor puede encontr arse en su ensayo «The Political Economy of Inflation», Fifth Interlaken Seminar on Analysis and Ideology, mayo, 1978. 4 Duck, N.; Parkin, M.; Rose, D., y Zis, G.: «The Determination of the Rate of Change of Wages and Prices in the Fixed Exchange Rate World Economy», publicado en Parkin, M., y Zis, G. (eds.): Inflation in the World Economy, Manchester University Press, 1976. 5 Teorías que, como iremos comprobando, más que alternati vas resultan con frecuencia complementarias para la correcta e xplicación del proceso inflacionista. Vid. Parejo, J. A., y Paúl, J.: «Los incrementos salariales como causa de la inflación», Documentación Laboral, n.º 38, 1992, págs. 46-47.
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a) b) c) d) e) f) g)
Explicación de la inflación mediante la Teoría Cuantitativa. La inflación de demanda. Inflación de costes. La explicación monetarista de la inflación. Inflación estructural. Inflación con estancamiento. La inflación desde la perspecti va mayoritaria actual de los bancos centrales de los países más desarrollados.
Antes, no obstante, de proceder al análisis de todos estos tipos de inflación, hemos de destacar, para finalizar este apartado introductorio y en línea con lo ya e xpuesto en el Capítulo 5 al respecto, que en los países más desarrollados especialmente, la lucha contra la inflación como objetivo de la política económica ha visto modif icado en los últimos años su estatus tradicional en un doble sentido 6: a)
Por un lado, se le ha concedido un carácter prioritario en relación a los demás fines de la política estabilizadora.
En los años sesenta-principios de los setenta, la práctica totalidad de los responsables de la política económica dudaban en dar a la lucha contra la inflación una importancia comparable o prioritaria con respecto a la lucha contra el paro; sin embar go, en la actualidad existen pocos gobiernos que no con viertan a la primera en el fundamento de su acción económica, tanto más cuanto mayor sea el grado de apertura e xterior de sus economías nacionales. b)
Por otra parte, la inflación se ha vuelto más estructural, con lo que la política antiinflacionista debe ser diferente e incluir las necesarias reformas estructurales, si quiere ser eficaz.
A la primera de estas características ha contrib uido de forma importante, sin duda, la creciente consciencia existente en esos países sobre los importantes efectos negativos que se derivan del proceso inflacionista. Estos costes económicos de la inflación suelen di vidirse en dos grandes cate gorías7: 1.
Los derivados de la inflación anticipada, entre los que hay que incluir los siguientes: • Los provocados (shoe leather costs ), porque, como en los mercados f inancieros relativamente ef icientes, las e xpectativas de inflación tienden a v enir incorporadas en los tipos de interés, dichas expectativas generalmente incrementan el coste de oportunidad de mantener saldos líquidos y reducen la demanda de dinero, fijándola en un ni vel inferior al que es socialmente óptimo, lo que da lugar a pérdidas de ef iciencia y bienestar social.
6 Vid. Greffé, X.: Política Económica, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1993, págs. 323 y ss., y Maillet, P.: La Política Económica en el marco europeo, Minerva, Madrid, 1995, págs. 60 y 204; Masiá, J., y otros: Introducción a la Macr oeconomía, ESIC, Madrid, 1997, Cap. 11; García de P aso, J. I.: Macroeconomía Superior, Pirámide, Madrid, 1999; y Novales, A. y Sebastián, C.: Análisis Macroeconómico, M. Pons, Madrid, 1999. 7 Vid. King, M.: «Monetary stability: rhyme or reason?», Bank of England Quarterly Bulletin, febrero, 1997, págs. 90-93.
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160MMPOLÍTICA ECONÓMICA • Los costes administrativos (menu costs) derivados para las empresas de la necesidad de tener que revisar los precios de sus productos, con tanta mayor frecuencia, obviamente, cuanto más altas sean las tasas de inflación. • Los desincentivos e ineficiencias que ésta introduce en el funcionamiento de las economías a través de los sistemas tributarios8, por la falta de adaptación de éstos en la mayoría de los países para contrarrestar los efectos de la inflación sobre las tasas efectivas de gravamen9. 2.
Los costes provocados por la inflación no anticipada (tanto por la incertidumbre y volatilidad del ritmo de crecimiento del ni vel general de los precios como por la estructura de los precios relati vos): • En primer lugar, y sin orden de prelación, la incertidumbre sobre el proceso inflacionista tiene como consecuencia más inmediata incorporar una prima de riesgo inflacionista en los tipos de interés, lo que afecta negativamente a la inversión. • A su vez, en segundo lugar, la incidencia que esa incertidumbre tiene en la evolución de la estructura de precios relativos de la economía, tanto dentro del país como en relación con el exterior, genera distorsiones en el funcionamiento del sistema de precios, que reducen la eficiencia de los procesos de asignación de los recursos (la razón de estas pérdidas de eficiencia estriba en que la ausencia de certeza acerca de si las v ariaciones de precios que los agentes económicos observan corresponden v erdaderamente a alteraciones de precios relati vos, o, por el contrario, son debidas a cambios del ni vel general de precios, incide en las decisiones de dichos agentes). • Todos estos problemas hacen, en tercer lugar, que los agentes económicos dediquen más recursos a protegerse frente a la inflación, en detrimento de actividades productivas. • Finalmente cabe destacar que, cuando la inflación es imprevista o cuando, siendo prevista, incide sobre los derechos y obligaciones económicas del público, entraña una importante redistrib ución de la renta y de la riqueza que tiende a
A diferencia de lo que sucede con otr os costes, los que se derivan de la interacción entre el sistema impositivo y la inflación resultan ser muy importantes en la práctica; los estudios que han tr atado de aproximar estos últimos en diversos países tienden a corroborar que su tamaño es signif icativo incluso en las economías de inflación moderada o baja, alcanzando magnitudes que, en ocasiones, superan el 1 por 100 del PIB en cada año. Vid. Viñals, J.: «Política monetaria e inflación: de la teoría a la práctica», en Banco de España, La política monetaria y la inflación en España, Alianza, Madrid, 1997, págs. 53 y ss. De acuerdo con este mismo autor , sin embargo, la evidencia empírica respecto al tamaño de los primeros costes citados indica que, aunque pueden ser considerables en economías con tasas de inf lación elevadas o muy elevadas, en economías con una inflación moderada o baja es relati vamente pequeño. En cuanto a los segundos, como ya hemos apuntado, aunque pueden ser importantes en el primer grupo de economías, en donde las empresas tienen que proceder a re visar muy frecuentemente sus precios, resulta escasamente probable que teng an una magnitud apreciable en economías con una inf lación moderada o baja, donde, generalmente, las alteraciones de la mayoría de los precios tienen lug ar una vez al año. 9 Por ejemplo, en los sistemas progresivos, la ausencia de indiciación completa del impuesto sobr e la renta de las personas físicas hace que la inflación empuje continuamente al conjunto de los contrib uyentes hacia los tramos fiscales superiores, elevando de esta forma el tipo impositivo efectivamente aplicado sobre las rentas reales. Vid. Parejo, J. A., y Paúl, J.: «Los incrementos salariales...», op. cit., pág. 45; y Mullins, D. W.: «A framework for monetary stability. A policy makers perspective», en J. A. H. de Beaufort y otros (eds.): A Framework for monetary stability, Kluwer Academic Pub., Holanda, 1994, pág. 6. 8
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perjudicar a aquellos sectores sociales con menos medios para protegerse de la inflación10.
7.2. LA TEORÍA CUANTITATIVA La teoría cuantitativa, que tiene sus orígenes en los últimos años del siglo XVI, asocia, en su concepción más elemental, la subida del nivel general de precios con un incremento de la oferta de dinero. La primera formulación de la teoría cuantitati va del dinero se encuentra en el f amoso informe del Bullion Committee en 1810, siendo, ante todo, una teoría del v alor real del dinero que explicaba las variaciones de dicho valor en sentido inverso a la cantidad de dinero en circulación. Por eso, cuando en 1911 Irving Fisher presenta su conocida proposición y las conclusiones que se derivan de la misma, no hace sino sintetizar en una formulación concreta una corriente de pensamiento fuertemente arraigada entre la mayoría de los autores clásicos de su tiempo 11.
7.2.1. Formulación clásica En las primeras formulaciones de la teoría cuantitativa no existe una preocupación por explicar la demanda de dinero. El único moti vo para retener una parte del mismo es disponer de un medio de pago para realizar intercambios. No e xiste otra razón para conserv ar el dinero que la necesidad de disponer de él para efectuar transacciones, al no coincidir los períodos de los ingresos con aquellos en los que se deberían realizar los pagos, así como su conveniencia para estar protegidos de circunstancias adversas. Para la comunidad en su conjunto, el volumen global del saldo mantenido para realizar transacciones depende principalmente de factores de tipo institucional que configuran la estructura interna de la economía. Estos f actores son, entre otros, la renta percibida, la periodicidad en su percepción, la estructura del gasto de las personas, la distribución de los gastos efectuados por las unidades económicas y el grado de empleo del crédito. Respecto a la importancia efecti va de estos costes, dado que resulta notablemente difícil aproximar empíricamente la magnitud de cada uno de ellos por se parado y, habida cuenta de la con veniencia de efectuar su análisis en términos globales, se ha recurrido recientemente a métodos de estimación que tratan de evaluar el impacto total de la inflación sobre la economía a medio plazo. Y así, en los últimos años, han sido numerosos los estudios aplicados que se han r ealizado con objeto de v erificar si los procesos inflacionistas vienen acompañados de una reducción, bien sea del nivel de la renta per capita o de su tasa de crecimiento. Dada la di versidad de su enfoque, así como de los ámbitos geográf icos y temporales de su aplicación, no debe extrañar que los resultados de estos estudios presenten algunas diferencias apreciables. Sin embar go, por lo que respecta a los países más desar rollados, la evidencia empírica disponible apoya mayoritariamente la conclusión de que la inflación en ningún caso resulta beneficiosa para el conjunto de la sociedad y que, generalmente, viene asociada con costes que se manif iestan en reducciones de la tasa de cr ecimiento económico durante períodos muy prolongados, y que dichos costes e xisten tanto en países de inf lación moderada como baja. Vid. Viñals, J.: «Política monetaria…», op. cit., págs. 56-57. 11 Al parecer, la primera explicación de la inflación, en términos de expansión monetaria, se debe al francés Jean Bodin en el siglo XVI, aunque fue la obra de Hume la que sirvió para asentar la teoría cuantita tiva entre los clásicos ingleses. Vid. Laidler, D. E. W., y Parkin, M.: Inflation: a Survey, op. cit., pág. 744. Sin embar go, para Schumpeter, fue Bernardo Davanzati el que formuló por primera v ez la teoría cuantitati va en 1588, pues la explicación de Bodin, veinte años antes, no tiene por qué interpretarse estrictamente como la de esa teoría. Vid. Schumpeter, J. A.: A History, of Economic Analisis, Oxford University Press, Nueva York, 1954, págs. 311-317. 10
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162MMPOLÍTICA ECONÓMICA Los economistas clásicos hacían la hipótesis de que estos factores eran aproximadamente constantes a corto plazo, con lo que la relación entre el v alor de las transacciones, expresado en términos monetarios, y el saldo en dinero para realizarla era también constante. A esta relación se la denominaba v elocidad media de circulación del dinero, y podía expresarse por el cociente P⋅T V = _____ , M que sirve para expresar el número medio de v eces que se utiliza M a lo largo del período en que tienen lugar las transacciones. Expresando de otra forma la relación, llegamos a la conocida formulación M · V = P · T, conocida como «ecuación de cambios o ecuación de F isher»12, que nos indica que el gasto total de la comunidad, expresado en términos monetarios, coincide con el valor monetario de todas las mercancías objeto de transacción. O lo que es igual, que el dinero pagado por los compradores es igual al cobrado por los v endedores. La afirmación anterior constituye, pues, una tautología, o verdad evidente por sí misma, pero no es una teoría, en principio, si no se le introducen determinadas presunciones o hipótesis sobre el comportamiento de las v ariables. Los teóricos cuantitativistas formularon tres hipótesis básicas: a) Las variaciones de V y T son independientes de las v ariaciones de M. b) V y T sólo cambian lentamente con el tiempo, pudiéndose suponer constantes a corto plazo. c) M produce variaciones en P13. En virtud de las dos primeras hipótesis, tanto V como T pueden considerarse constantes, al no verse influidas por las variaciones de M ni por ningún otro f actor a corto plazo, con lo que podemos escribir M·V P = ______ T – expresando con V y T la constancia de v elocidad media de circulación y transacciones. Tal como aparece expresada, esta formulación indica la existencia de interrelación entre M y P, pero la inclusión de la hipótesis c) implica que el sentido de causalidad v a de M a P, esto es, que las variaciones de P están originadas por variaciones de M, siendo estas últimas el agente causal. Tenemos, así, formulada la teoría cuantati va del dinero como una teoría del ni vel de precios, nivel que viene determinado únicamente por la oferta monetaria en términos nominales, siendo proporcional a dicha oferta. 12 En efecto, se debe a Irving Fisher la primera formulación en estos términos, en el año 1911. Vid. Fisher, I.: The Theory, of Interest, MacMillan, Nueva York, 1930. Una síntesis de la e volución de esta teoría desde una perspectiva crítica puede v erse en Rodríguez Sáiz, L.: «Inflación, cuantitivismo y política monetaria», Hacienda Pública Española, n.º 81, 1983, págs. 135-154. 13 Kaufman, G. C.: El dinero, el sistema financiero y la economía, Universidad de Navarra, 1978, pág. 308.
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Una extensión de la citada formulación se produce si incluimos, además del dinero de curso legal, M, los depósitos bancarios corrientes, M', cuya velocidad de circulación, V', suponemos, asimismo, constante. En este caso M · V + M' · V ' P = _______________ , T siendo la oferta monetaria M + M' y suponiendo, asimismo, constante la relación entre M y M' 14. El punto más débil del análisis se halla en el presupuesto de partida de la constancia de la velocidad de circulación y del v olumen de transacciones, que, especialmente a corto plazo, no se cumple, pues en las diferentes fases del ciclo V y T varían de manera considerable, con lo que la relación de causalidad ∆M → ∆P no tendría por qué cumplirse, pudiendo mantenerse M · V = P · T sin que el ∆M produzca necesariamente inflación (podría ∆T y/o ∇V ). No es éste el momento de realizar un estudio crítico completo sobre este tema, pero sí queremos dejar constancia, también ahora, de otras dos críticas al enfoque Fisher , llamado igualmente «enfoque transacciones», por su énfasis en esta variable dentro de su ecuación de cambios. Son críticas básicamente de la Escuela de Cambridge, en las que vamos a profundizar a continuación: por un lado, el «olvido» de Fisher de la influencia de las variaciones en los tipos de interés sobre los precios, a la que consideró despreciable, pese a que este autor dedicó grandes esfuerzos al estudio de aquéllos; por otro lado, el carácter excesivamente «mecanicista» de su enfoque, demostrado en su olvido también de la demanda monetaria, que, como ya hemos dicho, no figura en su ecuación, a diferencia de lo que sucede en la Escuela de Cambridge.
7.2.2. La ecuación de la Escuela de Cambr idge Las primeras críticas a esta v ersión de la teoría cuantitati va, en efecto, surgen principalmente entre un grupo de economistas de Cambridge durante la Primera Guerra Mundial. Marshall y Pigou son los principales exponentes de la nueva corriente, cuyo interés se centra en analizar los f actores que determinan la demanda de dinero por parte del público. Para estos economistas neoclásicos, el dinero no es exclusivamente un medio de cambio, como señalaba el enfoque anterior , sino un acti vo financiero que, como tal, las personas desean conservar en forma de «saldo de caja». Los motivos básicos que inducen a los indi viduos a demandar dinero, esto es, a conservarlo como tal, son fundamentalmente su capacidad de compra inmediata y la posibilidad de utilizarlo en condiciones v entajosas en caso de sur gir una oportunidad, así como la seguridad de estar pre venidos ante una co yuntura adversa. En resumen, la cantidad de dinero demandada por un indi viduo depende «de la con veniencia de su conserv ación, de las expectativas, de los costes de oportunidad de dicha conservación, de los recursos de la persona, etc.»15. 14 Este último supuesto era perfectamente plausible para Fisher , ya que, por lo general, la gente mantenía una cierta proporción de su riqueza monetaria en forma de caja y el resto en forma de depósitos bancarios. Vid. Shaw, G. K.: Introducción a la Teoría de la Política Macroeconómica, ICE, 1974, pág. 81. 15 Pierce, D. G., y Shaw, D. M.: Economía monetaria: teorías, evidencias y política, ICE, Madrid, 1974, pág. 103.
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164MMPOLÍTICA ECONÓMICA Las variaciones en la demanda de dinero eran determinadas por variaciones en los factores señalados, pero las relaciones entre aquélla y éstos no se e xplicaron en una teoría. Sin embargo, Pigou propuso una formulación que, en síntesis, conduce a conclusiones similares a las de la teoría tradicional. El postulado fundamental del enfoque de Pigou es que el público desea mantener una determinada proporción de su renta nominal en forma de saldos monetarios (saldos de caja). Así, si denominamos Y a la renta real, P · Y será la renta nominal, con lo que la demanda monetaria podrá expresarse como Md = K(P · Y), siendo K una fracción comprendida entre 0 y 1, que expresa el porcentaje de su renta nominal que los individuos desean mantener en forma de saldos de caja. Si la oferta monetaria, M, coincide con la demanda monetaria expresada por esta ecuación, se produce el equilibrio, pero si la cantidad de dinero aumenta, el público poseerá más saldos monetarios de los deseados, con lo que gastará parte de su dinero con el fin de reducir dichos saldos al ni vel que se considera normal, y en ese proceso los precios aumentarán. En efecto, haciendo Md = M, tenemos: M = K(P · Y) y, despejando, M P = _____ , K·Y con lo que llegamos a una formulación similar a la de la teoría tradicional, en la que K tiene un v alor equivalente a la in versa de la v elocidad (1/V ), y donde el v olumen de transacciones ha sido sustituido por la renta real del período. Las conclusiones que se deri van son, asimismo, similares si hacemos la hipótesis de pleno empleo ( Y ) y de constancia a corto plazo de la proporción K, o de su independencia respecto a M. Un examen a fondo de los modelos de Fisher y de Pigou muestra claramente que las dos versiones de la teoría cuantati va son algo más que diferentes formalizaciones de la misma y que van encaminadas hacia enfoques notablemente distintos 16. Así, mientras que en la teoría cuantita tiva, según Fisher ( transaction velocity approach), el punto central del análisis se halla en la v elocidad media de circulación del dinero respecto al valor de las transacciones, en la formulación de Pigou (cash balance approach) se pone el énf asis más en la posesión de dinero en efecti vo que en la oferta, lo que conduce o apunta al análisis k eynesiano de los moti vos de liquidez y a la teoría mo derna del tipo de interés. Por otra parte, el enfoque Fisher era más macroeconómico, al ocuparse de la cantidad total de dinero necesaria para f inanciar un volumen dado de transacciones, y el de Pigou más micro, al enfatizar la cantidad de M que cada persona demanda respecto a su renta 17. Véase el Cap. IV del libro de Arcelli, M., y Dongili, P.: Economía monetaria, Padova, Cedam, 1977. Fernández Díaz, A.; Rodríguez Sáiz, L.; Parejo Gámir, J. A.; Calvo, A., y Galindo, M. A.: Política Monetaria: su eficacia y enfoques alternativos, AC, Madrid, 1999, tomo II. 16 17
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En ambos casos, es decir, en la ecuación de cambios y en la de Cambridge, sus hipótesis básicas pueden encuadrarse, sin embargo, en las hipótesis generales de comportamiento de un modelo neoclásico de funcionamiento del sistema, en el cual los agentes son racionales y coherentes y toman sus decisiones se gún un criterio de maximización de la utilidad y del benef icio en mercados de libre competencia, información perfecta y transparencia total.
7.3. LA INFLACIÓN DE DEMANDA 7.3.1. Primera formulación El primer ataque de importancia contra la teoría cuantitativa se produce por parte de Keynes en su Tratado sobre el dinero18, al presentarse por primera v ez una explicación de la variación en el ni vel de precios independiente de los cambios en la cantidad de diner o. Para explicar la forma en que esto sucede, nada mejor que acudir al sistema de ecuaciones utilizado por el propio K eynes, que es el siguiente: Y=E+B O= C + K S = E – P'C I = P''K P'C + P''K P = __________ , O donde Y es la renta nacional, E la remuneración normal de los factores de la producción, B los beneficios imprevistos y O la producción global, compuesta de bienes de consumo, C, y bienes de capital, K. El ahorro, S, se puede definir como la diferencia entre la remuneración de los f actores y los g astos en consumo, P'C, siendo P' el índice de precios de los bienes de consumo. A su vez, la inversión, I, es el gasto en bienes de capital, P''K. El índice general de precios, P, se expresa como relación entre los g astos totales y el volumen de producción. Despejando y sustituyendo se obtiene: E–S+I P = _________ , O es decir, E I–S P = __ + _____ , O O 18 Keynes, J. A.: A Treatise on Mone y, MacMillan, Londres, 1930. Decir que éste es el pr imer ataque importante contra la teoría cuantitati va no es del todo correcto, pues el español Bernácer se adelantó a K eynes en sus críticas a la teoría cuantita tiva, pero, desgraciadamente, la obra de Bernácer no ha gozado de la misma difusión que la del gran economista británico. Vid. el n.º 81 de Hacienda Pública Española, 1983, monográfico sobre Bernácer, G. También lo hizo Wicksell, K. Vid. sus Lectures on Political Economy, Londres, 1934-1935, e Interest and Prices, Londres. El enfoque de este autor influyó claramente, como ahora comprobaremos, sobre Keynes en su Tratado sobre el dinero.
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166MMPOLÍTICA ECONÓMICA que es un índice de precios en el que no aparece el dinero como uno de sus f actores determinantes, al menos en forma directa, como se presentaba en la teoría cuantitati va. La explicación sería la siguiente: la variación en los precios se debe bien a un incremento de la remuneración de los factores superior al crecimiento de la producción, o bien a una divergencia entre el ahorro y la in versión. A través del primer mecanismo tendríamos un proceso inflacionista por el lado de los costes, si bien en la exposición de Keynes no figura como tal, por considerarse la relación E/O aproximadamente constante en una situación de pleno empleo. El se gundo mecanismo corresponde a una inflación de demanda, provocada por un e xceso de la demanda de in versión sobre la oferta de ahorro; pero, ¿cuál es la causa que pro voca este desequilibrio entre el ahorro y la in versión? La causa se encuentra en una caída del tipo de interés de mer cado respecto al tipo de interés natural, como Wicksell, K. también señalara 19. Se denomina tipo de interés natural a aquel que iguala el ahorro y la in versión en una situación de pleno empleo. El tipo de interés de mercado se forma a consecuencia del juego de la oferta y la demanda de dinero en los mercados monetarios y crediticios. Un aumento en la cantidad de dinero generará una caída del tipo de interés de mer cado por debajo del tipo de interés natural, provocando un aumento mayor en la demanda de inversión que en la oferta de ahorro, lo que originará tensiones inflacionistas. Aparece así otra versión de la teoría cuantitati va, pero a tra vés de un mecanismo totalmente nue vo: la cantidad de dinero no opera directamente sobre los precios, sino de forma indirecta, a través de su influencia sobre el tipo de interés de mercado. Pero, además, puede ocurrir, y ésta es la principal no vedad del «Treatise», que el tipo de interés de mercado descienda a consecuencia de los cambios en las e xpectativas sobre el precio de los títulos, lo que pro vocaría, asimismo, un proceso inflacionista. Así pues, podrían producirse alzas de precios sin el requisito pre vio del crecimiento en la cantidad de dinero por el simple hecho de un cambio en las e xpectativas, aunque el stock monetario permaneciese constante. Esta teoría de Keynes20 supuso un ataque muy importante a la teoría cuantitativa como única teoría aplicable para la determinación de las causas de la inflación. Sin embar go, el interés del análisis se desplazó a consecuencia de las depresiones económicas de los años veinte y treinta, con lo que «el problema central de la economía monetaria dejó de ser la determinación del nivel o de la tasa de v ariación de los precios, para convertirse en la determinación del nivel de renta real y de empleo» 21. Este fenómeno tiene su influencia y su más genuina manifestación en la principal obra de K eynes, La teoría general del empleo, el interés y el diner o22.
7.3.2. Formulación convencional Como es bien sabido, la Teoría General no es una teoría para e xplicar la inflación, sino, ante todo, una teoría de la determinación del nivel de producción y empleo. Ante este cambio de perspectiva, Keynes rechaza el supuesto de equilibrio de pleno empleo y centra su Vid. Fernández Díaz, A., y otros: Política Monetaria..., op. cit., tomo II. En ella, como acaba de verse, continúa siendo neoclásico, pero ya no cuantitativista tradicional, como, de hecho, lo fue con anterioridad. En efecto, en A Tract on Monetary Reform, de 1923, aceptaba la teoría cuantitativa, formulando incluso una variante original a la ecuación de Cambridge. 21 Laidler, D. E. W., y Parkin, M.: Inflation: a Survey, op. cit., pág. 745. 22 Keynes, J. M.: The General Theory of Employment, Interest and Money, MacMillan, Londres, 1936. Versión española del FCE, México, 1965, a la que corresponden las citas. 19 20
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atención inicial en los efectos que el cambio monetario puede pro vocar en la producción y no en los precios. Se demuestra entonces cómo, en la ecuación fundamental de la teoría cuantitativa tradicional, no se podría mantener la hipótesis de independencia de V e Y con respecto a M, ni, por tanto, el supuesto de constancia tanto de Y como de V, lo que supone un rechazo definitivo a las proposiciones esenciales de la teoría cuantitati va. Keynes se ocupaba ahora de estudiar las circunstancias en las que un cambio de la oferta monetaria pro vocaría un efecto muy pequeño o nulo sobre el tipo de interés (la denominada «trampa de liquidez»), que constituía la v ariable esencial en la determinación de la inversión, y aquellas en las que pequeños descensos en el tipo de interés de mercado apenas ejercían efecto sobre los gastos de in versión del sector pri vado cuando las e xpectativas fuesen desfavorables. En estas condiciones, los cambios en el stock monetario tendrían poco o ningún efecto sobre la renta monetaria, con lo que la teoría cuantitativa quedaba refutada en toda su e xtensión. Tan sólo en el caso en que se hubiese alcanzado el pleno empleo, Keynes admitía la validez de la teoría cuantitativa, para explicar una inflación pura provocada por incrementos en la cantidad de dinero cuando la renta real había alcanzado su máximo nivel. El proceso de inflación de demanda se describe, pues, por Keynes como la subida de precios debida a un e xceso de demanda en el mercado de bienes. Dicho aumento de precios se produce porque la demanda en términos monetarios por parte de in versores y de consumidores excede la capacidad productiva real del sistema económico 23. En lenguaje k eynesiano, el gap inflacionista se produce cuando, partiendo de una situación de pleno empleo, tiene lugar el incremento autónomo de alguno o de todos los componentes del gasto agregado, es decir, un incremento de la renta nominal o monetaria cuando se ha alcanzado la situación de pleno empleo. El nivel general de precios crece porque la demanda de bienes y servicios excede a la oferta disponible a los precios iniciales24, sin que haya ∆M necesariamente. Dadas las condiciones de equilibrio macroeconómico
Y f = D = C + I + G + X – M, siendo Y f la oferta de pleno empleo y D el gasto agregado, si partiendo de esta situación se produce un crecimiento del gasto D' > D, el desequilibrio inflacionista se produce como consecuencia de D' = C' + I' + G' + X' – M' > Yf . El paso de Yf a Ym en la Figura 7.1, sólo es posible a tra vés de un crecimiento de precios, por ser Yf la renta de pleno empleo, cuyo crecimiento en términos reales no es posible a corto plazo. Lo que está fuera de toda duda es que el proceso inflacionista en este enfoque se inicia como consecuencia del aumento autónomo del gasto agre gado, con independencia de lo que suceda con el mecanismo de propagación, y, por tanto, del aumento del v olumen de dinero.
23 De Figueroa, E.: Curso de P olítica Económica , Ed. Revista del Derecho Pri vado, Madrid, 1969, págs. 505-506. 24 Shapiro, E.: Análisis macroeconómico, ICE, Madrid, 1979, pág. 460.
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D Y=D
C' + I' + G' + X' – M' Gap C+I+G+X–M
45° Yf
FIGURA 7.1.
Ym
Y
La inflación de demanda en Keynes.
No obstante, el proceso anterior resulta demasiado simplista, ya que implícitamente se está suponiendo la existencia de una curva de oferta agregada totalmente elástica hasta que se alcanza la renta de pleno empleo. En efecto, en la Figura 7.2 se representan las curv as de oferta y demanda global de la economía, no en términos monetarios, como en la Figura 7.1, sino en términos reales. En la parte superior —Figura 7.2. a)— que recoge el planteamiento de Keynes, los sucesivos incrementos de la demanda se traducen en aumentos en la producción real, hasta que se alcanza la renta de pleno empleo ( Yr3), sin que haya ningún efecto sobre el nivel general de precios, que se mantiene en P1, a consecuencia de la completa elasticidad de la curva de la oferta. Alcanzada esta posición, los sucesivos incrementos de la demanda se traducirán e xclusivamente en incrementos de precios. Por el contrario, en la Figura 7.2.b), que recoge el enfoque posterior de los autores keynesianos, se representa una curva de oferta cuya elasticidad se va reduciendo a medida que la producción se acerca a la posición de pleno empleo. A partir de una producción real Yr2, los incrementos en la demanda global se traducirán, en parte, en efectos sobre la renta y , en parte, en efectos sobre los precios. Al principio, los precios crecerán débilmente, pero nuevos crecimientos de la demanda provocarán niveles de precios cada vez mayores, cuando la producción real se v aya acercando al ni vel de plena ocupación. A partir del pleno empleo (Yr5), todo incremento de la demanda es inflacionista. Puede, por tanto, haber inflación de demanda sin pleno empleo, aunque será mayor cuanto más próximos estemos al ni vel de pleno empleo. Obviamente, para combatir este tipo de inflación pueden utilizarse di versas medidas macroeconómicas, monetarias y f iscales, dirigidas a moderar el incremento de los componentes de la demanda agre gada con tendencia a aumentar , medidas a cuyo análisis dedicaremos los Capítulos 11 y 12.
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P
D1
D D2 D3 4
O
D5
P5 P4 P1
Yr1
Yr2
Yr3
Yr
a) P D1 D2 D3
O
D4 D5 D6
P6 P5 P4 P3 P1
Yr1
Yr2
Yr3 Yr4 Yr5
Yr
b)
Figura 7.2.
La inflación de demanda: perspectiva keynesiana actual.
7.4. LA INFLACIÓN DE COSTES 25 7.4.1. Versión tradicional Puede considerarse como tal toda secuencia inflacionista que claramente se inicia y se sostiene por influencia de los costes. Como ya hemos apuntado, la inflación de demanda y la inflación de costes se hallan estrechamente interrelacionadas. Bajo este epígrafe suelen incluirse otras denominaciones, como la de «inflación de salarios» (wage-inflation o wa ge-leadership inflation), o la de «inflación de benef icios» y la de precios administrados ( mark-up inflation o administered prices inflation ). La inflación de costes, en cualquiera de sus modalidades, aparece con frecuencia considerada como un proceso que en su origen es esencialmente social y político, dado que los pre25
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170MMPOLÍTICA ECONÓMICA Unas veces, la subida de precios se inicia por el lado de la demanda, como ocurrió con frecuencia después de la Se gunda Guerra Mundial, al gastarse la gente los saldos monetarios acumulados durante el período bélico y comenzar el Gobierno un aumento importante de los g astos públicos. Los incrementos compensadores de los salarios v enían posteriormente a propagar la espiral. En otras circunstancias, por el contrario, es el empujón de los costes (cost-push) el verdadero punto de partida del proceso, ya sea a tra vés de impulsos en los salarios ( wagedrift) o a través del mecanismo de los márgenes de beneficios (mark-up), o de las subidas de los demás costes producti vos (financieros, materias primas, etc.), o de la reducción de la productividad26. Para un estudio analítico de una primera versión de la inflación de costes, partamos de la ecuación de la renta monetaria en la que se recoge como la suma de las rentas salariales más la remuneración al capital 27: PYr = wN + (p + r)qK,
[1]
donde: P Yr w N π r K q
= = = = = = = =
nivel general de precios. renta nacional real. salario nominal medio. fuerza de trabajo. tipo de beneficio medio. tipo de interés de mercado. capital real. módulo para medir el capital real.
Despejando P en [1] se tendría: wN + (p + r)qK P = _______________ Yr y, dividiendo numerador y denominador por N, w + (p + r)qa P = ______________ b
K/N h ba == Yr/N
[2]
En principio puede y suele af irmarse que la inflación de costes se produce cuando la remuneración de los factores productivos es superior a la productividad de los mismos. En la fórmula [2] puede verse con claridad que, efectivamente, un aumento de cualquiera de los componentes del numerador, sin el aumento correspondiente en b (la productividad media del trabajo) provocaría un impacto alcista en los precios.
cios vienen determinados no tanto por las le yes del mercado como por el equilibr io de fuerza entre los grupos contendientes (asociación de empr esarios, monopolios, sindicatos, etc.). Véase Trevithick, J. A., y Mulvey, C.: The Economics of Inflation, op. cit., págs. 32-39. 26 Maillet, P.: La Política Económica..., op. cit., págs. 177-179. 27 De Figueroa, E.: Curso de Política Económica, op. cit., págs. 506-507.
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Se produce, pues, teóricamente, inflación de costes en los casos siguientes: a) b) c)
Cuando, permaneciendo constante b, se produce un ∆W no compensado con una reducción en el margen de beneficios (p), o incluso acompañado con un ∆p. Cuando, permaneciendo constante de nuevo b, se da un ∆p no compensado con una ∇W. Cuando disminuye la producti vidad, sin que esa v ariación se v ea compensada por una paralela reducción en W y/o p.
Todo ello, suponiendo también constante a corto plazo la relación capital-empleo ( α), supuesto bastante realista pero cuya ruptura complicaría el análisis pre vio28, y sin considerar el posible efecto compensatorio de las variaciones en el tipo de interés (r), dado que su aumento pro vocaría inflación de costes pero (vía ∇I) reduciría las tensiones inflacionistas vía demanda (y, al contrario, su reducción). De la ecuación [2], por otra parte, se deduce también que, para combatir la inflación de costes, parecen recomendables fundamentalmente cuantas medidas permitan incrementar la productividad y/o controlar las subidas de los salarios y de los már genes de beneficios (como la política de rentas). Finalmente conviene poner de relie ve que, una vez iniciado y en funcionamiento el proceso alcista «salarios-precios-salarios», estando, pues, localizado el impulso inicial en un momento anterior, resulta muy difícil establecer claramente si se trata de una inflación inducida por la demanda o de una inflación inducida por los costes 29.
7.4.2. Versión neokeynesiana La explicación más coherente del fenómeno inflacionista, desde esta perspectiva, radicaría en un impulso autónomo por el lado de los costes ( cost-push inflation), con independencia de la situación del ni vel de empleo y del grado de utilización de la capacidad productiva. Las causas que e xplican esta posibilidad se encuentran en la e xistencia de mercados (excepto para algunas materias primas y alimentos) fuertemente dominados por fuerzas mono u oligopolísticas y en el proceso de formación y distrib ución de rentas, en el que se enfrentan intereses contrapuestos de empresarios y trabajadores, con pretensiones de redistribución de rentas y con decisiones influidas no sólo por las condiciones del mercado, sino, ante todo, por las e xpectativas de precios, las políticas aplicadas por el Gobierno y otros factores políticos e institucionales. Para la mayor parte de los mercados, los precios se forman a través de un mecanismo de mark-up, en el que las empresas fijan un porcentaje de beneficio sobre el coste medio de producción. A su v ez, dicho coste está determinado: primero, por el coste del f actor trabajo por unidad de producto, influido no sólo por el salario nominal, sino también por otros costes laborales, tales como cotizaciones sociales y v ariaciones en la producti vidad del factor trabajo; segundo, por los costes de las materias primas que intervienen en la producción; tercero, por otros costes, tales como los de transporte, financieros, etc. Además, Un ∆α jugaría en favor del ∆P y su reducción en f avor de ∇P. Para un análisis más detenido de las relaciones precios-salarios y salarios-precios, vid. Parejo, J. A., y Paúl, J.: «Los incrementos salariales...», op. cit., págs. 48-54. 28 29
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172MMPOLÍTICA ECONÓMICA el comportamiento del Gobierno respecto a la f ijación de impuestos puede influir en dichos costes o en los precios f inales al consumidor. Respecto a los salarios nominales, parte esencial de los costes de producción, no se forman a corto plazo a tra vés de las fuerzas del mercado, como si se tratara de mercancías, sino que son el resultado de un proceso de formación de precios administrados entre empresarios y trabajadores, a través de su fijación en contratos laborales, implícitos o explícitos, para un período de tiempo. La argumentación más sólida de estas afirmaciones procede de las teorías del mercado de trabajo basadas en los contratos, de Tobin, J., y Hicks, J. R. 30. Los empleadores que participan en este mercado y también los empleados, demandantes y oferentes de trabajo, respectivamente, confían en mantener unas relaciones estables y duraderas, al menos durante un período de tiempo. «Tanto los trabajadores como las empresas están interesados en conse guir que el contrato se cumpla de acuerdo con las condiciones pactadas, ya que cualquier cambio en el mismo origina costes de ajuste por ambas partes» 31. En estas circunstancias, el crecimiento de los salarios se considera cada vez menos influido por la situación del mercado de trabajo y cada v ez más por las e xpectativas de inflación y por el grado de agresi vidad mostrado por los sindicatos 32. Un modelo reducido que puede servir de e xplicación a este fenómeno sería el siguiente33, en el que se e xpresa la formación de precios y salarios desde una perspecti va neokeynesiana: p· = aw· – bq· + cp·m + dt·i w· = w0 + w1(DT) + ep· e,
[3] [4]
donde p· y p· e son las tasas de inflación efectiva y esperada, w· es la tasa de crecimiento de los salarios nominales, q· la tasa de cambio de la producti vidad laboral, p· m la tasa de crecimiento de los precios de importación, expresada en moneda nacional, y t·i la tasa de cambio de los impuestos indirectos por unidad de output. En la ecuación de salarios, w0 es la tasa tendencial de crecimiento de la producti vidad del f actor trabajo y ∆T el incremento del poder de los sindicatos. Suponiendo que, a largo plazo, la tasa de inflación efectiva y la esperada coincidan (hipótesis de expectativas adaptativas) y sustituyendo [4] en [3] tenemos: p· = a[w0 + w1(∆T) + ep· ] – bq· + cp· m + dt·i 1 p· = ______ [a(w0 + w1∆T) – bq· + cp· m + dt·i ]. 1 – ae
[5]
30 Vid. Tobin, J.: «Inflation and Unemplo yment», American Economic Re view, marzo, 1972, págs. 1-18. Hicks, J. R.: La crisis de la economía keynesiana, Labor, Barcelona, 1976. Tobin señala, a este respecto: «El mercado de trabajo no es como un mercado de productos frescos, en el que la totalidad de la of erta se subasta diariamente. Es más parecido a un mercado de arrendamientos urbanos, en el que la mayoría de los contratos de alquiler son la continuación de relaciones a lar go plazo re gidas por contratos escritos o por acuerdos menos formales». Vid. Tobin, J.: op. cit., pág. 16. 31 Vid. Frisch, H.: Teorías de la inflación, op. cit., pág. 181, para una explicación más completa de estos procesos. 32 Vid. Rojo, L. A.: Inflación y crisis en la economía mundial (hec hos y teorías), Alianza, Madrid, 1976. 33 Vid. Cuthbertson. K.: Macroeconomic Policy, MacMillan, Londres, 1979, págs. 30-34.
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Ante esta explicación de la inflación, los economistas neokeynesianos dudan de la posibilidad de aplicar políticas monetarias de signo restrictivo para combatirla de forma permanente, y, si bien se admite la posibilidad de que la contracción monetaria pueda ahogar, de forma transitoria, la inflación, se desconfía de esta política por dos razones básicas: primera, por los graves efectos que tal política implica en términos de aumento del desempleo; segunda, porque, al no atacarse las auténticas causas de la inflación, cuando las autoridades pretendan de nuevo incrementar el nivel de empleo, la inflación se desatará con la misma fuerza que antes, haciendo inviable la reducción de la tasa de paro. Como alternativa proponen políticas de rentas dirigidas principalmente a controlar el crecimiento de los salarios nominales. Sin embar go, por razones de equidad y de aceptabilidad política y social, necesarias para mantener un acuerdo duradero, estas políticas de control salarial deben ir acompañadas de otras que gra ven los dividendos y otros benef icios, de forma que el crecimiento de estas modalidades de renta se mantenga en línea con el de las rentas salariales 34. En síntesis, la política de rentas no debe provocar una redistribución negativa de la renta y la riqueza. Algunos economistas han recomendado, en este sentido, la política de rentas basada en impuestos para incenti var con recompensas o penalizaciones el cumplimiento o incumplimiento de las normas-guía establecidas para el crecimiento de los salarios35.
7.5. LA EXPLICACIÓN MONETARISTA DE LA INFLACIÓN A pesar de las críticas y de las nue vas explicaciones alternativas de la inflación, la teoría cuantitativa del dinero no había muerto. Algunos autores que no habían aceptado la «heterodoxia» keynesiana y se habían mantenido fieles a la tradición clásica, ponían en duda la realidad de ciertos postulados emanados de las tesis de K eynes, que se convirtieron en práctica habitual de la política económica después de la Se gunda Guerra Mundial. Fue en la Universidad de Chicago, donde tradicionalmente se había se guido prestando una gran atención a los estudios sobre la teoría monetaria, donde en el año 1956 se publicó, bajo la dirección de Milton Friedman, un importante conjunto de estudios sobre la teoría cuantitativa del dinero 36, que puede considerarse, sin duda, el comienzo de una nue va etapa de resurgimiento del cuantitativismo. Pero la nue va ortodoxia no iba a ser , como la neoclásica tradicional, una teoría para explicar el nivel de precios, sino una teoría, alternativa a la propuesta por K eynes, de determinación de la renta monetaria 37. El sentido de causalidad entre las v ariables fundamentales no iba a ser directo entre la cantidad de dinero y los precios, sino entre las v ariaciones de dicha cantidad y la renta nacional e xpresada en términos monetarios. La nueva teoría, tal como viene presentada por la mayor parte de los autores monetaristas tradicionales o neocuantitati vistas, era, ante todo, una teoría de la demanda mone34 Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de Política Económica, AC, 2.ª ed., Madrid, 1993, pág. 343. 35 Okun, A. M.: «Una estrategia eficiente para combatir la inflación», Papeles de Economía Española , n.º 3, 1980, pág. 288. En el Cap. 9 de esta obra analizaremos las di versas modalidades de la política de r entas. 36 Friedman, M. (ed.): Studies in the Quantity Theory of Money, University of Chicago Press, 1956. 37 Vid. Rojo, L. A.: Inflación y crisis en la economía mundial (hec hos y teorías), op. cit., pág. 61. Sha w, G. K.: Introducción a la Teoría de la Política Macroeconómica, op. cit., págs. 99-100.
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174MMPOLÍTICA ECONÓMICA taria, más compleja y elaborada que cualquiera de sus predecesoras, pero cuyas conclusiones respecto a las causas de la inflación no diferían sustancialmente de las emanadas de la teoría cuantitativa tradicional. Refiriéndose a ello, el propio Friedman señala: «A nivel analítico es un estudio de los f actores que determinan la cantidad de dinero que la comunidad quiere tener...; la conclusión es que cambios sustanciales en los precios o en la renta nominal son casi in variablemente el resultado de cambios en la oferta de dinero» 38. Para esta teoría cuantitati va moderna, la demanda de dinero es equi valente a la demanda de cualquier otro activo, entre el conjunto de los que pueden mantenerse por el público formando parte de su cartera de acti vos. En consecuencia, puede tratarse como una parte de la teoría del capital o de la riqueza. Los nue vos cuantitativistas distinguen además entre demanda de dinero por parte de los consumidores y por parte de las empresas. Al considerar el dinero como parte de su cartera de acti vos, los individuos lo demandarán en función de su riqueza total, de sus gustos o preferencias sobre la posesión de esa forma de riqueza que es el dinero y del rendimiento relati vo del mantenimiento de dinero frente a otros acti vos alternativos de mayor rentabilidad. En cuanto a la demanda de dinero por parte de las empresas, estará determinada por el coste de los servicios productivos del dinero y de sus sustituti vos (o tasa de rendimiento del dinero y de otros acti vos), por el «tamaño» (v olumen de ventas, producción total, etc.) de la empresa y por f actores tales como las expectativas, modos de financiación habitual, etc., que determinan las preferencias de la empresa respecto a su tenencia de dinero. A un nivel agregado, la función de demanda monetaria, que los monetaristas consideran estable en términos reales, puede expresarse como · Md P ___ = f rb, ra, __ , Yp, h, u , P P
1
2
lo que signif ica que la demanda de saldos monetarios en términos reales es una función que depende de forma in versa del rendimiento ( rb y ra) de otros acti vos financieros alternativos (bonos y acciones) y de la tasa esperada de cambio de los precios, P/P, y de forma directa de la renta permanente, Yp, tomada como índice de la riqueza total, y de la proporción de riqueza humana respecto a la no humana, h. La variable u representa todo el conjunto de f actores no especif icados que hacen referencia a las preferencias, expectativas, etc., y cuya incidencia directa o in versa no es posible predecir a ni vel agregado. Pero el punto esencial del análisis monetarista tradicional radica en la estabilidad de dicha función de demanda monetaria, o, lo que es lo mismo, de la función de v elocidad media de circulación del dinero, inversa de la función de demanda de dinero. La estabilidad de la función no signif ica constancia en la demanda o en la v elocidad, sino que cambios finitos en las variables determinantes de dicha función se traducirán en cambios f initos y predecibles en la demanda de saldos monetarios reales. Por otra parte, para los teóricos cuantitati vistas, la oferta y la demanda de dinero son independientes, ya que la primera es e xógena o controlable por las autoridades monetarias a largo plazo, y, aunque a corto e xiste un efecto feed-back de la demanda monetaria sobre la oferta, que se manifiesta a través de los factores que determinan la base monetaria y su multiplicador, este efecto se considera de importancia secundaria.
38 Friedman, M.: «A Theoretical Framework for Monetary Analysis», Journal of Political Economy, n.º 78, marzo, 1970, pág. 195.
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Respecto a la importancia del tipo de interés en la determinación de la demanda monetaria, los nuevos cuantitivistas estiman que ninguno de los tipos de interés incluidos en la función es especialmente rele vante, al no existir ningún activo que pueda considerarse un sustitutivo especialmente próximo del dinero, o bien que todos los acti vos son sustitutivos igualmente buenos. En consecuencia, los cambios en la oferta monetaria se traducirán en cambios progresivos sobre toda la gama de acti vos en poder del público, lo que, a su vez, afectará a todos los rendimientos, explícitos o implícitos, de los mismos. Esto significa que la v ariación de cualquier tipo de interés tendrá poco efecto sobre la demanda monetaria, al no recoger sino una pequeña parte de los efectos pro vocados por la v ariación de la cantidad de dinero. En sus análisis empíricos, estos cuantitativistas muestran, en general, una débil elasticidad de la demanda monetaria respecto al tipo de interés, lo que les lleva a rechazar la posibilidad de existencia de la «trampa de liquidez» o situaciones próximas a ésta. P ara Friedman, la renta permanente es la v ariable explicativa fundamental, en tanto que el tipo de interés tiene tan sólo una importancia residual en la determinación de la demanda de dinero 39. Dado el conjunto de supuestos anteriores sobre el comportamiento de la demanda monetaria, si ahora suponemos un aumento de la oferta de dinero, se produce un desequilibrio entre la cantidad de dinero e xistente y la que el público desea retener 40, lo que da lugar a un conjunto de mo vimientos sobre la amplia gama de acti vos mantenidos por el público, modificando a corto plazo la renta monetaria. En efecto, al aumentar la cantidad de dinero se producirá un desequilibrio en la cartera de una parte del público, que verá incrementada la proporción de dinero que desea retener . Al intentar reequilibrar su cartera, estas personas demandarán otros activos, empezando por los más líquidos, lo que hará aumentar su precio y disminuir su rentabilidad. De esta forma, la demanda se irá extendiendo a toda la gama de activos, siguiendo el orden tradicional dinero-activos financieros-activos reales-servicios.
Friedman, M.: The Optimum Quantity of Mone y and Other Essays , MacMillan, 1969, pág. 155. Los mecanismos de transmisión de los efectos del ∆M están sometidos a un intenso debate en el que se distinguen dos grandes grupos de posturas, mantenidas por los autores keynesianos y los monetaristas, respectivamente, pero ambos parten de la llamada «T eoría de la selección de carteras», del keynesiano Tobin, J., según la cual los agentes económicos mantienen en su car tera o patrimonio activos de distinta naturaleza, tanto bienes reales (de producción, de consumo duradero y de consumo inmediato) como acti vos financieros, cada uno de ellos con un mayor o menor grado de liquidez, de rentabilidad y de riesgo, y con distintos precios o v alores. En cada momento, esos agentes tienen una composición de su car tera de acti vos que consideran óptima en función de estos v alores, rendimientos y otras características de cada uno de los acti vos y, por supuesto, de sus propias preferencias, y si su patrimonio se separara por algún moti vo (por ejemplo, por un aumento de la cantidad de dinero) de esa composición óptima, actuarían comprando y vendiendo distintos activos hasta volver a ella. Sobre esta teoría de la selección de car tera véanse, como aportaciones básicas: Markowitz, H.: «Portfolio selection», Journal of F inance, marzo de 1952; Hirschleifer , J.: «Investment Decision under Uncertainty», Quarterly Journal of Economics, noviembre de 1965, págs. 509-536, y Sharpe, W. F.: «Capital Asset Prices: A Theory of Mark et Equilibrium under Conditions of Risk», Journal of F inance, septiembre de 1964, págs. 425-452. Vid. también Laidler, D.: «Money and Money Income: An Essay on the Transmission Mechanism», Journal of Monetary Economics, n.º 4, 1978, pág. 151; Visser, H.: Modern Monetary Theory, Aldershot, E. Elgar, 1991, págs. 1-10, y Tobin, J.: «The Theory of Portfolio Selection», en Hahn, F., y Brechling, F. (eds.): Theory of Interest Rates, Londres, 1965; «A General Equilibrium Approach to Monetary Theory», Journal of Mone y, Credit and Banking, n.º 1, 1969, págs. 15-29; «Monetary Policy and the Economy: the Transmission Mechanism», Southern Economic Journal, enero, 1978, «Asset Accumulation and Economic Activity»; Basil Blackwell, Oxford, 1980, y «Money and Finance in the Macroeconomic Process», Journal of Mone y, Credit and Banking , n.º 14, 1982, págs. 171-204; Friedman, B., y Hahn, F., Handbook of Monetary Economics , Elsevier, 2000. 39 40
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176MMPOLÍTICA ECONÓMICA Podemos resumir, así, este mecanismo de transmisión de los efectos del ∆M: ∆M → agentes económicos → Exceso de M → compra de bonos → → → →
h h h
∆kB → Exceso de bonos → cambio por obligaciones a lar go plazo → ∇iB ∆k0 → exceso de obligaciones a L/P → cambio por acciones → ∇i0 ∆ka → exceso de acciones → … → activos reales → … → servicios. ∇ia
En este proceso, en efecto, disminuyen las tasas de rendimiento de todos los acti vos (y aumentan sus cotizaciones), con lo que ∆I y, vía multiplicador, ∆Yn, aunque también aumenta la renta nacional en términos nominales (renta real y/o precios) directamente, pues la mayor demanda de acti vos reales y de servicios estimula la producción, la inversión y el consumo. Pero, si bien los efectos de las variaciones en la cantidad de dinero se traducen, a corto plazo, en cambio en la renta real y en los precios, aunque no se sabe en qué medida afectarán a éstos o a aquéllos 41 a largo plazo, los primeros prácticamente desaparecerán, permaneciendo como únicos efectos permanentes los pro vocados sobre la tasa de inflación. Ésta es la opinión de los nuevos cuantitativistas. Como señala Friedman 42, «en general, la cantidad de dinero no parece ser un f actor importante que afecte a los cambios seculares en las magnitudes reales. Lo que las determina, principalmente, son fenómenos tales como la naturaleza del sistema económico, las cualidades de la población, el estado de la tecnología, las disponibilidades de recursos naturales, etc. Son éstos, y no las instituciones y políticas monetarias, los factores críticos que, en última instancia, determinan la riqueza de las naciones y de sus ciudadanos. En general, el mayor impacto a largo plazo de la cantidad de dinero se ejerce sobre magnitudes nominales, y especialmente sobre el ni vel general de precios» 43. En definitiva, pues, la teoría monetarista de la inflación, que se encuentra localizada, fundamentalmente, en las conocidas obras de Friedman, M.; Schwartz, A. J.; Laidler, D.; Parkin, M.; Brunner, K.; Meltzer, A. J., y Johnson, H. G., básicamente mantiene que las tasas de inflación vienen determinadas o e xplicadas por las respecti vas tasas de crecimiento de la oferta monetaria y, por tanto, que la política monetaria dirigida al control de ésta es el instrumento necesario para combatir la inflación 44. Lo que se conoce habitualmente como «ecuación perdida» de Friedman. Friedman, M.: «The Monetary Studies of the National Bureau», reproducido en The Optimum Quantity, of Money, op. cit., pág. 278. 43 Dicho de otro modo, las magnitudes reales ( ∆Yr y nivel de paro) tienden a lar go plazo a sus v alores «naturales», como comprobaremos más adelante. Vid. el Apartado 7.7.3 sobre la explicación monetarista de la stagflation, para profundizar en este ámbito. 44 Hay que hacer notar que el enfoque de Karl Brunner , denominado a veces «monetarismo fiscal», difiere de manera notable del de Milton Friedman. En pocas palabras, la tesis de Brunner es la siguiente: las variables macroeconómicas (y, en particular, el nivel general de precios) están determinadas en gran parte por el comportamiento de los agregados monetarios y crediticios, que, a su vez, están influenciadas por la base monetaria. Esta última, que se considera normalmente variable instrumental exógena, se halla, a su vez, determinada en gran medida por el presupuesto del Estado. 41 42
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Pero, además, esta política monetaria no debe ser discrecional, sino reglada, esto es, el stock monetario debe crecer a una tasa anual previamente establecida de acuerdo con el potencial de crecimiento del producto real. La razón para ello se encuentra en la e xistencia de incertidumbre sobre el v alor de ciertas variables relevantes en los modelos de previsión a corto plazo y , sobre todo, sobre el tamaño de los retardos en los efectos de la política. Esta incertidumbre puede provocar, según los monetaristas, efectos más desestabilizadores por parte de la política discrecional en el caso de que se cometan errores de previsión, lo cual es altamente posible 45. Estas conclusiones de los modelos monetar istas tradicionales sobre la inflación como un fenómeno exclusivamente monetario y sobre la política monetaria para combatirla, sin embargo, sólo son aceptables bajo el supuesto de tipos de cambio totalmente f lexibles. En estos modelos, el comportamiento del tipo de cambio consiste precisamente en fluctuar con total libertad para mantener el equilibrio de la balanza de pagos: si la tasa de inflación interna, provocada por el ritmo de crecimiento de la cantidad de diner o en el país, es superior (inferior) a la tasa de inflación mundial o internacional, la de los precios de los competidores extranjeros, la moneda nacional, se depreciará o caerá (subirá), restaurando así la posición competitiva de los productos internos y asegurando el equilibrio de la balanza de pagos. ¿Qué sucedería, sin embargo, con tipos de cambio fijos? El llamado monetarismo global o internacional, representado sobre todo por Johnson, H., y Mundell, R., nos dice que la situación sería muy diferente 46. En una pequeña economía abierta 47, que actúe bajo tipos de cambio fijos, los monetaristas consideran que la tasa interna de inflación está afectada primariamente por la tasa de inflación en el resto del mundo, lo que supone, que está fuera del control de las autoridades, en claro contraste con el caso anterior de paridades flexibles, en el que, como ya vimos, aquéllas controlan la inflación nacional mediante su política monetaria. El mecanismo por el que la inflación internacional se propag a a, los precios internos en el denominado «arbitraje internacional de los precios» (o, también, ley del precio único o paridad del poder adquisiti vo), según el cual los arbitrajistas compran los productos donde son más baratos y los v enden donde son más caros, aprovechando, pues, las diferencias, los de precios para obtener benef icios; con ello crean un e xceso de demanda en los países donde los precios son menores, forzándolos al alza, y un exceso de oferta en los que tienen precios más elevados, incentivándolos a bajar o estabilizarse, con lo que los precios a nivel mundial tienden a igualarse.
Dado que el déf icit presupuestario influye en la consistencia de la base monetar ia o de los títulos, al ser financiado a través de ambos, Brunner restituye a la política f iscal su papel importante en la re gulación de la actividad económica. En su opinión, la aceleración de la inflación e xperimentada por los países industrializados se debe a déf icit financiados con creación de base monetaria, la cual da lugar a la expansión de la cantidad de dinero. Véase Brunner, K.: Inflazione, moneta e struttura fiscale, Giuffré, Milán, 1976. 45 Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de..., op. cit., pág. 350. 46 Una distinción muy clara entre ambos casos, paridades fijas y flexibles, en la que basamos fundamentalmente nuestra exposición, puede verse en Cuthbertson, K.: Macroeconomic Policy, op. cit., págs. 9-12 y (con más detalle) 117-146. Vid. también un análisis claro y detallado en Gr aziani, C.: «La acción de la política monetar ia en una economía abierta con tipos de cambio f ijos y fluctuantes»; en Argandoña, A.: La teoría monetaria moderna, Ariel, Barcelona, 1981, págs. 398-410. 47 Se llama así a toda economía nacional muy influida por su sector e xterior y poco influyente relativamente sobre la economía mundial, es decir, el caso más habitual a ni vel internacional.
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178MMPOLÍTICA ECONÓMICA Las conclusiones fundamentales de política económica que se derivan de este planteamiento son las tres siguientes: 1.
2.
3.
Con tipos de cambio fijos, como ya se ha dicho, las pequeñas economías abiertas, como la española, por ejemplo, no pueden controlar su tasa inflacionista, al estar determinada por el ritmo mundial de incremento del ni vel general de precios, dependiente, a su v ez, de la tasa de crecimiento de la oferta monetaria mundial 48. La devaluación no mejora a lar go plazo la balanza de pagos, por el propio arbitraje internacional de precios, que hace que el incremento pro vocado por la medida devaluatoria en los precios en moneda nacional de los productos importados49 sea compensado por un aumento de igual cuantía de los precios internos. Los cambios en la balanza de pagos están básicamente determinados por las v ariaciones en la tasa de crecimiento de la oferta monetaria interna: en efecto, con tipos de cambio f ijos, si la inflación interna es mayor (o menor) que la e xterior, no varía el tipo de cambio, y las diferencias de precios existentes hacen que actúe el arbitraje internacional, con lo que las variaciones en el ritmo de crecimiento de la oferta monetaria no afectan a la inflación interna, pero sí a la balanza de pagos, porque cualquier exceso de demanda interna (provocado por el ∆M) puede ser satisfecho aumentando las importaciones, con lo que se pro vocaría un déficit en la balanza de pagos 50.
A la vista de estos importantes resultados de los modelos monetaristas con tipos de cambio fijos, se explica claramente por qué los autores de esta escuela defienden generalmente el empleo de paridades completamente fle xibles junto a una política monetaria reglada antiinflacionista. Los tipos de cambio fle xibles aseguran el equilibrio de los pagos exteriores y aíslan la economía nacional de la inflación internacional, permitiendo que la tasa inflacionista interna dependa del ritmo de crecimiento de la oferta monetaria nacional, controlable por la política monetaria de las autoridades del país 51.
7.6. LA INFLACIÓN ESTRUCTURAL Como dijimos al f inalizar el primer apartado de este capítulo, y como ya habíamos anticipado en el Capítulo 5, la inflación ha adquirido en los últimos años, en los países más desarrollados, un carácter más estructural. 48 Para controlar las tensiones inflacionistas sería pr ecisa, entonces, una adecuada coordinación de las diversas políticas monetarias de los distintos países, para controlar la oferta monetaria mundial, que, sin duda, resulta políticamente muy difícil. 49 A los efectos de la de valuación nos referiremos con detalle cuando nos ocupemos, en el próximo capítulo, del equilibrio de la balanza de pagos como objeti vo de la política estabilizadora. 50 Además, si el arbitraje internacional de precios actuara con rapidez, cualquier exceso de demanda sería rápidamente eliminado. Por ambas razones, por tanto, los monetaristas internacionales creen que puede ser difícil localizar una relación estable e xceso de demanda-inflación en las pequeñas economías abiertas, con tipos de cambio fijos. 51 Obsérvese, de lo expuesto hasta ahora en este manual, que pueden distinguirse diversas corrientes dentro de la escuela monetarista, que, como cualquier otra, no es un cuerpo monolítico de pensamiento económico, aunque existen, indudablemente, caracteres comunes a todas sus ramas. P ara un análisis más detenido de las mis mas, vid. Burton, J.: «The Varieties of Monetarism and their Policy Implications», The Three Banks Review, junio, 1982, págs. 14-31. Vid. también Irastorza, J.: «Guía del monetarismo», Papeles de Economía Española , n.º 28, 1986, págs. 180-184.
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Por una parte, es obvio que su tasa se ha visto muy reducida, situándose a principios del siglo XXI en niveles muy bajos en términos históricos, pero insuficientes a v eces en economías abiertas y con un proceso de internacionalización muy acusado, cuando no de integración económica y monetaria con países de inflación inferior. Por otro lado, aun con crecimientos pequeños del PIB, la tasa de inflación se resiste en ocasiones a bajar por debajo de un nivel determinado. Parece como, si de forma similar al paro, también existiera un suelo a la inflación, una tasa natural (o estructural) de inflación que ya no es sólo un fenómeno monetario y/o f iscal o de costes y no puede, por tanto, combatirse sólo con políticas coyunturales. Sería la tasa de inflación necesaria para el funcionamiento del sistema económico, teniendo en cuenta su evolución, su estructura económica, sus distorsiones y los hábitos inflacionistas incorporados en las actuaciones de los agentes económicos. El ni vel de esta tasa de inflación estructural es distinto entre países, explicando por qué en algunos hay más inflación que en otros, y, dentro de un país, distinto, según períodos históricos, en función de los cambios estructurales y sociales. Si esto es así, para conseguir que la tasa de inflación baje y se estabilice en un ni vel inferior, hay que adoptar medidas de política económica que v ayan al origen del problema y cambien esas estructuras y hábitos que la hacen posible, hasta lograr que el sistema económico, en su conjunto, necesite funcionar con un ni vel de inflación mucho menor 52. Se trata, pues, de políticas estructurales que fomenten la flexibilidad y la competencia que modifiquen esos hábitos, etc., sobre las que volveremos con más detalle en capítulos posteriores, políticas que deben complementar a la monetaria, fiscal, etc., en la lucha antiinflacionista53. Ahora bien, la inflación estructural afecta también a los países menos desarrollados, con más intensidad y con características diferentes. Suelen distinguirse, por tanto, en los modelos que la explican ambos casos, como vamos a comprobar a continuación.
7.6.1. Modelo iberoamericano El «modelo estructural» de la inflación, denominado también «modelo latinoamericano», supone un duro enfrentamiento con la tesis monetarista, con la que ha venido manteniendo una larga polémica. Los nombres de Olivera, H. G. Julio; Sunkel, Oswaldo, Pinto y Aníbal, resultan familiares en la literatura que aborda este tema. A un nivel más analítico y de formalización, destacan los modelos de Seers y de Hagger , a los que hay que añadir los conocidos trabajos de Grunw ald, J., y de Thirlwall, A. P. —entre otros—, en los que se plantea la inflación estructural como la consecuencia de los obstáculos y estrangulamientos que surgen en el proceso de crecimiento económico 54 y que producen tasas «gigantescas» de crecimiento anual en el IPC de estos países. Vid. Sevilla, J.: «Paro e inflación estructurales», El País, marzo, 1995. Estas políticas estabilizadoras continúan teniendo, pues, un papel relevante en este campo, actuando vía expectativas inflacionistas, entre otras cosas, pero su eficacia es reducida cuando la inflación llega a su nivel «estructural». 54 Olivera, J. H. G.: «On Structural Inflation and Latin-America Structuralism», Oxford Economic Papers, noviembre, 1964. Sunkel, O.: «Inflation in Chile: an Unorthodox Approach», International Economic Papers, vol. 10, 1960. Hagger, A. J.: Inflation and Policy, op. cit., págs. 236-245. 52 53
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180MMPOLÍTICA ECONÓMICA Entre los factores inflacionistas derivados de estructuras defectuosas, o de los propios cambios estructurales, se suelen señalar los siguientes 55: a) Respecto a la población: — Población creciente, con aspiraciones económicas también crecientes. — Acusados movimientos migratorios hacia las ciudades. — Cambios de gustos y de preferencias en la población, operando con intensidad el llamado «efecto imitación». b) Respecto a los f actores de producción: — Distribución muy desigual de la tierra con muy escasa capitalización y una elevada proporción de latifundios. — Gran parte de la mano de obra sin cualif icar. — Mercado de capitales poco desarrollado. — Oferta de empresarios inelástica. c)
Respecto a la producción y distrib ución: — Altos porcentajes de las exportaciones de productos primarios respecto al Producto Nacional Bruto. — Grado excesivo de concentración del valor de las exportaciones en pocos productos. — Fuerte dependencia de las importaciones de productos industriales. — Inestabilidad de la oferta de productos alimenticios, importante factor de presión inflacionista, responsable con mucha frecuencia del inicio de espirales salarios-precios en los sectores urbanos. — A ello hay que añadir la existencia de estructuras comerciales defectuosas que encarecen innecesariamente estos productos primarios. — Abundancia de monopolios y oligopolios de oferta.
d) Factores institucionales: — Eficiencia muy limitada en la Administración Pública. — Sistema fiscal regresivo, lo que da lugar a una insuf iciencia de ingresos impositivos que se traduce en déf icit presupuestarios, con su consiguiente impacto inflacionista. Dado este conjunto de circunstancias, el proceso inflacionista se genera como consecuencia de la necesidad de impulsar y mantener un crecimiento del PIB acorde con la población y sus aspiraciones. Tanto si la política de crecimiento se basa en el estímulo de la Grunwald, J.: «The Structuralist School on Price Stabilization and Economic De velopment: the Chilean Case», publicado en Latin American Issues: Essays and Comments , Albert O. Hirschman, Twentieth Century Fund, Nueva York, 1961. Thirlwall, A. P.: Inflation, Saving and Growth in Developing Economies, MacMillan, 1974. 55 Algunos de estos factores vienen recogidos, y muy bien sistematizados, en la citada obra de De Figueroa, E.: Curso de Política Económica, págs. 512- 522, y pertenecen al modelo tr adicional de Seers. Vid. Seers, D.: «A Theory of Inflation and Gro wth in Under -Developed Economies Based on the Experience of Latin-America», Oxford Economic Papers, junio, 1962, págs. 173-195.
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producción autóctona, con el f in de incrementar las e xportaciones, como si se inicia un proceso de industrialización sustitutiva de importaciones, las graves deficiencias estructurales provocarán situaciones de déficit en la balanza de pagos y en el sector público, que, a su v ez, se traducirán en los conocidos «círculos viciosos» 56: devaluación-inflación-devaluación y déficit público-inflación-déficit público. Aunque la corriente estructuralista iberoamericana tuv o su máximo auge durante los años sesenta, como reacción frente a las políticas de estabilización recomendadas por el Fondo Monetario Internacional para Argentina, Brasil y Chile, por sus graves efectos depresivos sobre la producción y el empleo 57, más recientemente se ha producido una re vitalización de estas concepciones, a consecuencia de los efectos de la crisis económica mundial de los años ochenta-no venta (y de las posteriores de países como Argentina, Venezuela, etc., en plena vigencia actualmente) sobre los países iberoamericanos y de las recomendaciones que, emanadas de nue vo del F ondo Monetario Internacional, y seguidas por algunos gobiernos, no difieren esencialmente de las tradicionales, dando lugar a lo que ha dado en denominarse un «retorno a la ortodoxia» 58. La opinión más radical, a este respecto, se muestra duramente crítica con la postura del FMI y su recomendación monetarista para combatir la inflación, considerando a este organismo como un mecanismo de la dominación internacional de los países centrales desarrollados sobre los periféricos subdesarrollados y como un medio para propiciar la penetración multinacional masi va en las economías de estos últimos países, haciéndoles perder su independencia para el control de sus propias políticas económicas y , en consecuencia, una parte importante de su independencia política 59.
7.6.2. El modelo escandinavo Desde otra perspectiva, el análisis estructural también se ha aplicado para e xplicar la tendencia a largo plazo de la inflación en las economías occidentales 60. La tendencia a la ele vación del nivel general de precios a lar go plazo en estos países es consecuencia de la interacción de cuatro tipos de factores que impiden o limitan el normal funcionamiento de los mecanismos de mercado. Estos f actores son 61: a) b) c) d)
Diferencias de productividad entre los sectores industrial y de servicios. Tasa uniforme de crecimiento de los salarios monetarios en ambos sectores. Elasticidades-precio y elasticidades-renta diferentes para las producciones de los dos sectores. Limitada flexibilidad al descenso de precios y salarios monetarios.
56 Vid. Goldstein, M.: «Cómo los tipos de cambio flexibles han hecho más difíciles las políticas macroeconómicas: un resumen de las teorías y de la evidencia», Cuadernos Económicos de ICE, n.º 17, 1981, págs. 140-149. 57 Sunkel, O.: «El fracaso de las políticas de estabilización en el conte xto del proceso de desarrollo latinoamericano», El Trimestre Económico, n.º 120, 1963. 58 «El retorno a la ortodoxia» es el título del primer número de la revista Pensamiento Iberoamericano, fundada en 1982 bajo el patrocinio de la CEPAL y el Instituto de Cooperación Iberoamericana de España, donde se recoge una parte de las aportaciones más recientes de la corriente estructuralista iberoamericana. 59 Furtado, C.: «Transnacionalizaçao e Monetarismo», Pensamiento Iber oamericano, n.º 1, enero-junio, 1982, pág. 41. 60 Los trabajos pioneros en este sentido se deben a Streeten, P.: «Wages, Prices and Productivity», Kyklos, n.º 15, 1962, págs. 723-731, y Baumol, W.: «Macroeconomics of Unbalanced Gr owth: the Anatomy of Urban Crisis», American Economic Review, junio, 1967, págs. 415-426. 61 Vid. Frisch, H.: Teorías de la inflación, op. cit., págs. 173-174.
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182MMPOLÍTICA ECONÓMICA Al sector industrial (E) se le denomina también sector progresi vo, y se supone que se encuentra «expuesto» a la competencia internacional, mientras que al sector servicios ( S) se le considera conservador y «protegido» de dicha competencia. Con estos supuestos, Aukrust, O. y el grupo EFO 62 diseñaron el denominado modelo escandinavo de inflación estructural, que incluye también las hipótesis siguientes: a) Tipos de cambio fijos. b) Se trata de un país pequeño, con lo que el crecimiento de los precios en el sector · · expuesto (PE) es equivalente a la tasa mundial de inflación ( PW). c) En cuanto a la formación de precios en ambos sectores, se realiza a tra vés de un mecanismo de mark-up (margen de beneficio sobre los costes salariales). El conjunto de condiciones anteriores puede e xpresarse así: 1. 2. 3.
Respecto a la productividad: bE > bS. · · Respecto a los salarios: WE = WS. Respecto a la formación de precios: · · PE = WE – bE · · PS = WS – bS.
Esquemáticamente tendríamos 63:
· PW
· PE
· WE
· WS
bE
· PS
· P
bS
Denominando por aE y aS los pesos relativos de ambos sectores, con lo que aE + aS = 1, la tasa de inflación podría e xpresarse como la media ponderada de la correspondiente a ambos sectores, es decir, · · · P = aE PE + aS PS · · · · · · P = (1 – aS)PE + aS PS = PE – aS PE + aS PS 62 Aukrust, O.: «Prim I: a Model of the Price and Income Distrib ution Mechanism of an Open Economy», Review of Income and Wealth, marzo, 1970, págs. 51-78. Edgren, G.; Faren, K. O., y Ohdner, C. L. (grupo EFO): Wage Formation and the Economy, Ed. Allen and Unwin, Londres, 1973. 63 Frisch, H.: La teoría de la inflación, 1963-1975: una panorámica de «segunda generación», op. cit., págs. 101-121. Vid. también, para un análisis más actualizado de este modelo y del original de Baumol, ya citado, Greffé, X.: Política Económica, op. cit., págs. 300 y ss.
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Si tenemos en cuenta la condición 3 anterior , · · · · P = PE – aS (WS – bE) + aS (WS – bS). Ahora bien, según hemos dicho, · · WE = WS
y
· · PE = PW ,
con lo que · · · · P = PW + aS bE – aSWS + aSWS – aS bS , o, lo que es igual, · · P = PW + aS (bE – bS). Es decir, la tasa de inflación del país es superior a la tasa de inflación mundial, y la diferencia será tanto mayor cuanto mayores sean las diferencias de productividad entre los sectores expuestos y prote gidos, y cuanto mayor sea el peso relati vo de estos últimos en el conjunto de la economía nacional.
7.7. LA INFLACIÓN CON ESTANCAMIENTO Conocida en la literatura anglosajona como staqflation, supuso una subida notable y sostenida de los precios, junto con el aumento progresivo de los niveles de paro, es decir, un empeoramiento simultáneo de los ni veles de paro y de la tasa de inflación. Tras un lar go período de estabilidad, en un corto espacio de tiempo, la economía de los países más desarrollados pasó, en efecto, de lo que orgullosamente podría considerarse el crecimiento más continuado y duradero de la última etapa histórica a una desconcertante combinación de inflación, estancamiento y desempleo. Las cifras de paro, infla64 ción y PIB en dichos países durante los años setenta-ochenta , son suf icientemente significativas y ponen de relieve la gravedad del problema, especialmente en los años 1974 y 1975, y posteriormente, en el bienio 1980-1981, por lo que se refiere a la inflación, dándose un crecimiento ininterrumpido del desempleo a lo largo del período 1973-1986 en la Europa de la UE y de la OCDE. En cuanto al crecimiento del Producto Interior Bruto, también los años 1974-1975 fueron especialmente negativos para los países de la OCDE, produciéndose posteriormente una mejora, aunque con los baches de 1980 a 1982. A partir de 1985, sin embargo, la economía del conjunto de países parece mantenerse en un ritmo aceptable de crecimiento del PIB, que dura hasta 1990 (iniciándose en 1991 una clara recesión, de la que no empieza a recuperarse hasta 1994, año a partir del cual la economía de este área crece a buen ritmo, entre el 2,5 y el 3,7 por 100 anual, durante seis años, para volver a una clara desaceleración durante el bienio 2000-2002), con una clara victoria contra la inflación, cuya tasa se mantiene, desde 1992, para el conjunto de la OCDE por debajo del 8 por 100 en la UE (del 6 por 100 en la OCDE).
64
Vid. OCDE: Perspectives Économiques y Main Economic Indicators, París, varios años.
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184MMPOLÍTICA ECONÓMICA
7.7.1. Los orígenes y la naturaleza de la crisis La mayoría de los autores y tratadistas coinciden en situar cronológicamente el comienzo de la crisis en el año 1967, cuando, tras una larga fase de crecimiento y desarrollo de las economías de Occidente, tuvo lugar el fin de los «milagros económicos» y la apertura de un período de fuertes tensiones inflacionistas y de disminución muy apreciable del ritmo de crecimiento 65. La crisis se produjo en dos frentes distintos a ambos lados del Atlántico. En los Estados Unidos, la inflación se debió, fundamentalmente, a un exceso de demanda, nacido de la financiación de la guerra del Vietnam y a los errores cometidos en la elaboración y puesta en práctica de las políticas f iscal y monetaria. En Europa, las tensiones surgieron con la explosión social en Francia en mayo de 1968, que se propagó un año después a Alemania, Italia y Gran Bretaña, y que condujo, a su vez, a una e xplosión salarial precisamente en un período de crecimiento débil. Si a todo ello añadimos el agra vamiento de los problemas del sistema monetario internacional, se tendrán suficientes elementos de juicio para comprender y diagnosticar la situación que se comenzaba a padecer en aquellos años. Pero la crisis que se iba gestando era mucho más compleja y profunda que unos meros desequilibrios económicos. Evidentemente, y como prestigiosos autores han puesto de relieve, la crisis no era solamente de naturaleza económica, sino que se presentaba también como crisis política e ideológica; se trataba de un cambio profundo en el modelo de sociedad y , consiguientemente, en el comportamiento y or ganización económica del mismo. Situados en el plano estrictamente económico, es preciso reconocer que la subida de los precios de las materias primas alimenticias en la primera parte de 1973, y la espectacular subida de los precios del petróleo un año después, constituyeron el detonante que aceleró el proceso 66. En efecto, durante el período comprendido entre no viembre de 1972 y junio de 1973, la cotización de un producto de tanta importancia en la alimentación animal y humana como es la harina de soja experimentó un alza espectacular del 400 por 100. Asimismo, a lo largo del año 1973, se duplicaron —como mínimo— los precios del maíz, la cebada y el trigo. En el campo de las materias primas no alimenticias se dispararon igualmente los precios del cinc, cobre, estaño, plomo y aluminio, con intensidades diferentes, pero, en cualquier caso, con subidas del orden de las ya apuntadas para los productos alimenticios. Por lo que se ref iere a los precios del petróleo, es bien sabido que se cuadruplicaron en el período 1973-1974. A ello hay que añadir los incrementos de precios correspondientes a la se gunda fase de la crisis (f inales de 1978-junio de 1980), que fueron del 130 por 100. Como consecuencia de todo ello, durante la década de los setenta, el precio del petróleo pasó de 2 $/barril, al comienzo de la misma, a 31 $/barril en mayo de 1980. Esta crisis de las materias primas alimenticias, primero, y la del petróleo, después, dieron lugar a una f ase de recesión cuyas cotas más ne gativas se alcanzaron en el año 1975. A ello siguió la caída de los precios de algunos productos básicos, que se recuperarían rápidamente en la primera mitad de 1976. A partir de ese momento se hizo patente el temor de que un nue vo crecimiento de los precios de los productos básicos podría dar lugar a nue vas presiones inflacionistas en los
65 66
Perroux, F.; Denizet, J., y Bourguinat, H.: Inflation, Dollar, Eurodollar, Gallimard, París, 1971. Castells, M.: The Economic Crisis and American Society , Basil Blackwell, Oxford, 1980, págs. 10-11.
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países industriales, motivando la repetición del proceso desencadenado en los años anteriores. Resultado de esta actitud fue la puesta en marcha de políticas económicas de corte marcadamente monetarista, que, sin resolver la espiral inflacionista, provocaron aumentos considerables en el volumen de paro y una nueva caída de la actividad económica67, y todo ello se vio agravado como consecuencia de nuevos impulsos inflacionistas derivados de la crisis de 1979-1980. Además de estas causas de tipo inmediato y concreto, que explican la inflación con estancamiento, existen otras más generales, de tipo estructural, surgidas incluso en el contexto de los países más desarrollados, con motivo de los desajustes provocados por los rápidos ritmos de crecimiento que han v enido alcanzando. Causas que nos hacen ver que, como señaló el profesor Samuelson 68, la stagflation es un fenómeno típico de las economías mixtas, debido a factores diversos y no sólo económicos, como el hecho de que tenemos una sociedad donde ante el desempleo y la recesión económica no bajan los precios ni los salarios, el relajamiento del esfuerzo y la disciplina, procedente de la prosperidad que e xiste en este tipo de economías nacionales..., una sociedad, en suma, muy distinta a la de hace décadas, en la que se han generalizado diversos mecanismos institucionales, como los subsidios de desempleo, salarios mínimos, segmentación del mercado laboral, cambios profundos en las e xpectativas y actitudes de los agentes económicos en muchos ámbitos, etc., que la hacen reaccionar de forma muy diferente a la prevista por las teorías económicas con vencionales69. Hasta tal punto, en efecto 70, que la existencia de desfavorables combinaciones de elevada inflación y alto porcentaje de desempleo se tomó como un reto a la teoría macroeconómica ortodoxa. Entendemos, por ello, que es de gran importancia discutir las teorías económicas que subyacen en el dilema entre el pleno empleo y la inflación, y así vamos a proceder antes de entrar en el estudio de la política económica pr opiamente dicha, para combatir la inflación con paro.
7.7.2. El esquema de Lipsey y las cur vas de Phillips En el intento de profundizar en las causas y el proceso que conducen al problema dual de la stagflation, vamos a partir de la relación entre el incremento relativo de los salarios monetarios y el desempleo, en su determinación indirecta, a través del esquema de Lipse y. Este esquema recoge en parte la denominada «hipótesis de agre gación» de este autor, que constituye el modelo teórico de la célebre curv a de Phillips 71. En efecto, en su célebre artículo de 1958 72, en el que sur gió su curv a, este último se planteaba simplemente como objetivo comprobar si la evidencia estadística apoyaba la hipótesis de que la tasa de Kaldor, N.: Structural Causes of the World Economic Recession, Collège de France, París, 1977, pág. 10. Vid. Samuelson, P. A.: La economía mundial a finales de siglo, Sexto Congreso Mundial de Economistas, México, 1980, citado en Mochón, F.: Inflación y paro, Pirámide, Madrid, 1983, págs. 131-132. 69 Vid. también Solow, R.: «Sobre las teorías del desempleo», Información Comercial Española, julio-agosto, 1981, págs. 132-133. 70 Shaw, G. K.: Introducción a la Teoría de la Política Macroeconómica, ICE, Madrid, 1974, pág. 72. 71 Como señalan numerosos autores. Vid. por ejemplo, Holmes, J. M., y Smyth, D. J.: «The Relation between Unemployment and Excess Demand for Labour: an Examination of the Theory of the Phillips Curve», Economica, agosto, 1970, pág. 311. 72 Vid. Phillips, A. W.: «The Relation between Unemployment and the Rate of Change of Mone y Wage Rates in the U. K.: 1861-1957», Economica, noviembre, 1958, págs. 283-299. 67 68
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186MMPOLÍTICA ECONÓMICA variación de los salarios monetarios en el Reino Unido podía e xplicarse por el ni vel de paro (y por su ritmo de cambio); se trataba, pues, de un trabajo exclusivamente empírico, en el que no se hacía referencia alguna a la teoría posiblemente subyacente en esa relación desempleo-crecimiento de los salarios nominales. El esquema consiste, en esencia, en obtener la curv a de Phillips partiendo de la relación entre la tasa de aumento de los salarios nominales y el e xceso de demanda de trabajo, por una parte, y de la relación de este último con el porcentaje de paro, por otra. Las Figuras 7.3 y 7.4, que ahora vamos a analizar, nos ilustran claramente respecto a estas relaciones. Lipsey inicia su análisis teórico de la relación entre el desempleo y la inflación salarial considerando primero un mercado de trabajo indi vidual, para pasar luego a la economía nacional en su conjunto, mediante la agregación de los mercados indi viduales73. En la Figura 7.3 está representado precisamente ese mercado individual, como si se tratara de un mercado cualquiera, con sus curvas de oferta (N s) y demanda (N d ) funciones del precio, es decir, del salario nominal 74. Este gráf ico nos indica simplemente que, cuando hay un exceso de demanda, por ejemplo AB, los salarios crecerán, mientras que tenderán a caer cuando exista un exceso de oferta, como, por ejemplo, CD, pero no nos indica nada respecto al ritmo de ese ajuste. Por eso, Lipsey, introduce la hipótesis dinámica de que el ritmo al que W varía depende del exceso relativo de la demanda sobre la oferta de trabajo y, concretamente, de que, cuan-
W
Ns
W''
D
C
W W'
A
B
Nd
N
FIGURA 7.3.
Curva de demanda y de oferta de trabajo.
Vid. Lipsey, R. G.: «The Relation between the Rate of Change of Mone y Wages and the Level of Unemployment in the U. K. 1862-1957: a Further Analysis», Economica, n.º 27, 1960, págs. 1-31. 74 Obsérvese que, como ya hemos estudiado, en un planteamiento neoclásico la dependencia habría que establecerla respecto al salario real. 73
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· W
· W
a)
Nd – N s _______ Ns
U c) Nd – N s _______ Ns
U1
U
b)
FIGURA 7.4.
Obtención de la curva de Phillips.
to mayor es el desequilibrio, más rápidamente varían los salarios. La hipótesis es, por tanto, que Nd – Ns · W = f _______ . Ns
1
2
Esta hipótesis nos lle va a la Figura 7.4. a), que nos muestra una relación lineal entre las alzas de los salarios y el e xceso relativo de demanda de trabajo 75. La Figura 7.4.b), por su parte, relaciona el desempleo con el e xceso relativo de la demanda de trabajo, porque éste no resulta directamente observable, mientras que el paro sí. · 75 Esta relación podría, por supuesto, no ser lineal, indicando con ello que W aumenta tanto a ritmo creciente como decreciente con el aumento del e xceso de demanda. Lipsey, sin embargo, la supuso lineal.
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188MMPOLÍTICA ECONÓMICA Obviamente, entonces, Lipsey está usando la tasa de desempleo como «proxy» del e xceso de demanda existente en el mercado laboral, lo que le lleva a estudiar la relación entre ambas variables. En ella observamos que, cuando el exceso de demanda es cero en el mercado de trabajo, habrá, sin embargo, un cierto porcentaje de paro, y ello porque siempre habrá alguien en proceso de cambio de empleo, lo cual lleva su tiempo: se dará siempre, pues, algún volumen de paro friccional [U1 en la Figura 7.4.b)], que, aunque pueda disminuir, en ningún caso se reducirá a cero. Por otro lado, cuanto mayor sea el e xceso de demanda, más fácil será encontrar empleo y menor será el tiempo necesario para cambiar de puesto de trabajo, por lo que un aumento de dicho exceso traerá probablemente una reducción del paro. Como es, no obstante, imposible que éste pueda hacerse nulo, suponemos que tiende asintóticamente a cero, a medida que ( Nd – Ns)/Ns tienda a infinito. De este modo, la curva representada en esta figura resulta convexa hacia el origen para ni veles positivos de e xceso de demanda. En el caso de producirse un e xceso de oferta, es decir, a la derecha del punto U1, se supone que la relación es de tipo lineal. · No habría ahora ninguna dificultad en obtener la relación entre W y U partiendo de estos dos diagramas. Así, si tomamos cualquier ni vel de e xceso de demanda en el Gráf i· co 7.4.a), encontramos el valor de W asociado al mismo, que proyectamos sobre el eje de ordenadas de 7.4.c). De igual forma, tomamos el mismo valor de (N d – N s)/N s en el Gráfico 7.4.b); con la vertical proyectada desde 7.4.b) nos dará un punto de la curv a del Diagrama 7.4.c). Repitiendo la operación para diferentes v alores de ( N d – N s)/N s se obtendrá la forma · de la relación entre W y U, es decir, la relación de Phillips. Este planteamiento gráfico de Lipsey nos llama además la atención sobre las posibles · influencias implícitas en la relación W – U, que podemos precisar a partir del análisis de los factores que condicionan cada una de las dos relaciones que la inte gran, recogidas en las Figuras 7.4.a) y 7.4.b)76. Las razones que pueden moti var un cambio en la primera de las relaciones, es decir, entre W y (N d – N s)/N s, han sido estudiadas, entre otros, por Lipsey, Dow y Dicks-Mireaux, poniéndose de relieve que un mayor grado de agresividad por parte de los sindicatos puede conducir a mayores incrementos de los salarios para ni veles dados de demanda de trabajo. Ello se traduce gráficamente en el hecho de que la curva del Gráfico 7.4.a), aun partiendo del origen, tenga una pendiente más acusada o incluso se desplace hacia arriba y hacia la izquierda, indicando así la posibilidad de aumentos de salarios sin e xceso de demanda de trabajo. Por su parte, la presión de los sindicatos suele estar influida por las e xpectativas de precios, por las políticas de rentas y otros f actores. En cuanto a la se gunda de las relaciones, en conocidos trabajos de Laidler y Corry 77 se contemplan las causas que pueden influir en la función que liga el e xceso de demanda de trabajo con la tasa de desempleo. Se consideran, básicamente, dos posibles razones que pueden provocar una variación de la misma. En primer lugar , un incremento del número de personas que cambian su empleo a cualquier ni vel de e xceso de demanda de trabajo, 76 Vid. Pierce, D. G., y Shaw, D. M.: Monetary Economics, Butterworths, Londres, 1974, págs. 299-300 (versión en castellano de ICE, Madrid, 1977). Vid. también Greffé, X.: Política Económica, op. cit., págs. 127-129. 77 Vid. Dicks-Mireaux, L. A., y Do w, J. C. R.: «The Determinants of Wage Inflation: United Kingdom, 1946-1956», Journal of Royal Statistical Society, 1959, págs. 145-174, y Corry, B., y Laidler, D.: «The Phillips Relation: a Theoretical Explanation», Economica, 1967, págs. 189-197, especialmente.
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ceteris paribus, daría lugar a un aumento del desempleo asociado con niveles dados de exceso de demanda. En segundo lugar, un aumento de la duración del tiempo necesario para el paso de un puesto a otro de trabajo, ceteris paribus, provocaría, además, un aumento del volumen de paro. Por supuesto, ambas se deberían, a su v ez, a otras influencias, como, por ejemplo, a alteraciones en la composición de la demanda y a lo que cuesta estar en situación de par o (pues si este coste es reducido aumentaría la cuantía del desempleo friccional). Estos mismos factores pueden, de igual manera, influir en la amplitud del tiempo empleado en realizar los cambios entre los distintos puestos. Un tercer factor determinante de la curva de Phillips, y al que no se le ha dado aún la debida importancia, es la distribución del desempleo entre los diferentes submercados de trabajo. Basándonos en diversas investigaciones podemos afirmar que, en la medida en que la distribución del paro se hace más desigual, aumenta la tasa media de crecimiento de los salarios para niveles dados de desempleo78. Veámoslo, y para eso vamos a completar nuestro análisis anterior del esquema de Lipsey. Recordemos para ello que hasta ahora sólo hemos venido profundizando en el análisis teórico de Lipse y, R. G., a nivel de mercado individual; vamos, pues, a continuación, a adentrarnos en el estudio de lo que se conoce como la «hipótesis de agre gación», en sentido estricto, de este autor , que surge cuando consideramos que en una economía agregada (nacional) existen múltiples mercados de trabajo, cada uno de los cuales se comporta tal como lo hace el mercado indi vidual que acabamos de examinar 79. Veamos, por tanto, en efecto, ahora, lo que sucede cuando agregamos los diversos mer· cados regionales de trabajo que e xisten en un país, cada uno con su relación W – U, para obtener la relación e xistente entre el ritmo de v ariación del índice nacional de salarios y el porcentaje del total nacional de la fuerza de trabajo en paro. Para ello vamos a utilizar la Figura 7.5 80, que recoge un modelo sencillo con sólo dos mercados de trabajo individuales81, uno con paro elevado y el otro con desempleo reducido, con tasas u1 y u2, respectivamente, mientras que la tasa de paro agre gada es U. Suponiendo, además, que u l – U = U – u2 · y suponiendo también que la relación de ajuste de los salarios W = F(u) es idéntica en am82 bos y que es del tipo no lineal de Phillips , como la mostrada en la Figura 7.5, y puesto que 78 Afirmación de gran relevancia para la política regional, como posteriormente comprobaremos. Vid. nuestro Apartado 7.7.6. 79 Vid. Rodríguez Sáiz, L.; Parejo Gámir, J. A.; Martín Pliego, J.; Cancelo, J. R., y Galindo, M. A.: Política regional, paro e inflación. El caso de España , Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988, Cap. 2. 80 Vid. Thomas, R. L., y Stoney, P. J. M.: «Unemployment Dispersion as a Determinant of Wage Inflation in the U. K. 1925-1966», The Manchester School, n.º 25, 1971, págs. 83-116, cuyo claro planteamiento de este tema seguimos a continuación. 81 Obviamente, estamos identificando esos auténticos mercados individuales de trabajo teóricos con los mercados «regionales», lo que es, cuando menos, discutible, pues el mercado de trabajo nacional está se gmentado también por ocupaciones, sectores, sexos, etc. En todo caso, de acuerdo con Reynolds, «los límites más importantes entre los mercados de trabajo v an unidos a las fronteras geográf icas». Vid. Reynolds, L. G.: The Structure of Labor Mark ets, Harper and Row, Nueva York, 1951, pág. 51. 82 La condición de que sean idénticas y convexas no es imprescindible, como demuestra Posteriormente Archibald, G. C., en su trabajo «The Phillips Curv e and the Distribution of Unemployment», American Economic Review, 1969, págs. 124-134, para que, ceteris paribus, una reducción de la dispersión del paro disminuya el crecimiento salarial.
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· W
f(u2)
F(U) F(u1)
U u2
U
u1
FIGURA 7.5. La hipótesis de agregación.
F(u2) – F(U) > F(U) – F(u1), se deduce que la tasa de incremento salarial nacional v endrá dada por F(u1) + F(u2) · W = _____________ > F(U), 2 · es decir, que W es mayor que lo que habría sido si, manteniendo la tasa de paro agre gada U constante, no hubiera e xistido dispersión del desempleo; lue go ésta, como ya dijimos, acelera la inflación salarial, que no sólo depende, pues, de la tasa nacional de paro, sino también de su distrib ución geográfica83. 83 La literatura teórica posterior señala, además, que la dispersión del paro entre los mercados indi viduales de trabajo puede influir sobre el aumento de los salar ios monetarios a ni vel nacional, no sólo a tra vés de la hipótesis de agregación de Lipsey ya estudiada, sino también mediante lo que Thomas y Stoney, en su artículo ya citado, denominan mecanismo de transferencia, que actúa porque un importante f actor determinante de la presión en f avor de mayores salarios en la vida real es, sin duda, la existencia de recientes incrementos salariales concedidos a trabajadores en situación comparable en otros mercados laborales. Ese «mecanismo de tr ansferencia» hace, entonces, que los incrementos salariales habidos en los mercados de bajas tasas de desempleo se transmitan a otros mercados de trabajo, y, de nuevo, cuanto mayor sea la dispersión en las tasas de paro de los mercados microeconómicos, mayor será la presión al alza resultante sobre la tasa agregada de cambio de los salarios. Vid. en este mismo sentido, además del trabajo de esos autores, la aportación de Tobin, J.: «Inflation and Unemployment», American Economic Review, marzo, 1972 (versión en castellano en el libr o «Inflación, paro y
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· · Por otra parte, habida cuenta la estrecha relación entre el W y el P, podemos vincular directamente a la tasa de paro con la tasa de inflación (P), como hicieron Samuelson y Solow en 1960 84, en su reinterpretación de la curv a de Phillips, que pone en relación directamente a estos dos objeti vos básicos de la política económica. De acuerdo con ella, la curva de Phillips cuestiona las bases de la teoría neoclásica tradicional, puesto que, según esta curva, las variaciones de los precios (nominales) influirían sobre las magnitudes reales (U): de este modo, una política activa de demanda se convierte en un medio lógico para combatir el paro, aunque sea a expensas de una mayor inflación. Con estas premisas quedaban in validadas la teoría cuantitati va del dinero, la perspectiva dicotómica de la economía (sector real-sector monetario) y, consecuentemente, el programa de política económica correspondiente.
7.7.3.
La explicación monetarista de la stagflation: la tasa natural de paro y la teoría aceleracionista de la inflación
En síntesis, la versión monetarista de la stagflation se basa en los conceptos de «tasa natural de paro» y «teoría aceleracionista de la inflación». Ambos tienen un apoyo doctrinal en principios neoclásicos. Definiendo la tasa natural de paro como aquella que corresponde al salario real de equilibrio, en principio, en la tasa natural sólo estaría incluido el desempleo friccional, esto es, el provocado por el tiempo que necesitan para encontrar un empleo mejor los trabajadores que lo han perdido voluntariamente, ya que para ese tipo de salario (el de equilibrio) existe empleo para todos ellos. El propio Friedman, M., reconoce, en su conferencia de recepción del Premio Nobel de 1976, que él mismo introdujo esta e xpresión inspirándose en la «tasa natural (o normal) de interés» de Wicksell, K., y que no se trata de una constante, sino que depende de factores reales y no monetarios, como, por ejemplo, la efectividad del mercado de trabajo, el grado de competencia o monopolio existentes y las barreras o facilidades para el desplazamiento de los asalariados a otros empleos 85. La tasa natural de paro se denomina así, entonces, porque está provocada por ciertos factores (ausencia de información perfecta en el mercado de trabajo, incertidumbre sobre precios y salarios futuros y rigidez de los salarios, además de los ya citados) que hacen que «de forma natural» aparezca una cierta tasa de desempleo en una economía en cada período de tiempo considerado. Es decir, los determinantes básicos de esta tasa natural son las circunstancias específicas en cada caso del mercado laboral, y, más concretamente, los siguientes86: 1.
Los elementos condicionantes de la duración del paro: la propia organización del mercado de trabajo (existencia y funcionamiento de of icinas de empleo, de ser-
mercado de trabajo», en Segura, J. (ed.): Revista de Trabajo, Madrid, 1974, págs. 443-481). Para un análisis detenido de la literatura, teórica y empírica, posterior sobre este tema, vid. Rodríguez Sáiz, L.; Parejo, J. A., y otros: Política regional, paro e inflación..., op. cit., Cap. 2. 84 Vid. Samuelson, P. A., y Solow, R.: «The problem of achieving and mantaining a stable price level. Analytical aspects of anti-inflation polic y», American Economic Review, mayo, 1960. 85 Vid. Friedman, M.: Paro e inflación, Unión Editorial, Madrid, 1977, pág. 27. 86 Vid. Mochón, F.: Inflación y paro, op. cit., pág. 50; Erias, A., y Sánchez, J. M.: Política monetaria y política fiscal, Pirámide, Madrid, 1998, págs. 35-36; y Fernández Cornejo, J. A., y Algarra, A.: El mercado de trabajo en la UE: fundamentos teóricos y políticas de empleo , Pirámide, Madrid, 2000, págs. 117 y ss.
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192MMPOLÍTICA ECONÓMICA
2.
vicios de empleo juvenil...), la composición demográfica de la oferta de trabajo, el interés de los parados por buscar un nuevo empleo y la disponibilidad y tipos de trabajo. Los factores influyentes sobre la frecuencia del desempleo: la variación de la demanda de trabajo de las distintas empresas, ya que en unas crece y en otras disminuye, con distintos ritmos, además, y la tasa de incorporación de nuevos efectivos a la oferta de empleo 87.
De manera generalizada, pues, los autores monetaristas identif ican, por una parte, el pleno empleo con la tasa natural de paro y, por otra, consideran compuesta e integrada esta última por el paro «friccional» y el paro «estructural» 88. En cuanto a la denominada «T eoría aceleracionista de la inflación», es la teoría de Friedman la que mantiene que el proceso inflacionista, y su aceleración se produce a consecuencia de los intentos de las autoridades por reducir la tasa de paro por debajo de su nivel natural mediante la aplicación de políticas e xpansivas. La explicación corriente del proceso se apo ya en la e xistencia de trade-off a corto plazo entre inflación y desempleo. Supongamos que partimos en la Figura 7.6. b) del punto A, correspondiente a la tasa natural de paro, U*, con una inflación moderada ( P1 ), y que las autoridades intentan reducir esa tasa de paro por considerarla e xcesiva. Para ello aplican una política de e xpansión de la demanda agregada89, que se traduce, en parte, en un alza de precios y, en parte, en un aumento del grado de utilización de la capacidad producti va, de la renta real y del empleo. Este segundo efecto tiene lugar como consecuencia de e xpectativas erróneas sobre la inflación por parte de empresarios y trabajadores, como ahora veremos. Los empresarios consideran, en principio, tan sólo el aumento de sus precios, con lo que mejorarán sus e xpectativas de beneficios y estarán dispuestos a pagar salarios nominales algo mayores con la intención de atraer más empleo. La demanda de este f actor aumenta. Los trabajadores, por su parte, apreciarán de forma más rápida el crecimiento de los salarios nominales que el aumento generalizado de los precios, con lo que, al creer que suben sus salarios reales, aumentarán su oferta de empleo90. De esta forma se produce, junto a un crecimiento de los precios (la tasa de inflación pasa de P1 a P2 ), una reducción de la tasa de paro por debajo de su ni vel natural (U2 < U*), puesto que existe un nuevo punto de equilibrio en el mercado de trabajo, a mayores niveles de oferta y demanda 91. Pero los efectos de la política expansiva sobre el empleo son sólo transitorios. Una vez que los agentes económicos revisen sus expectativas sobre la inflación, la tasa de paro retornará a su nivel inicial (tasa natural), persistiendo una inflación mayor que la de partida. En efecto, el crecimiento pasajero en el nivel de empleo se ha producido, como hemos visto, por un descenso del salario real, no correctamente percibido por los trabajadores, al no anticipar la inflación, pero, una vez que éstos se dan cuenta de que los precios han cre87 Todos estos elementos v arían con el tiempo, por lo que, como antes hemos apuntado, también lo hará la tasa natural de paro. Precisamente por eso, se recomienda, para reducir esta tasa, mejorar el funcionamiento del mercado laboral, actuando sobre ellos. 88 Recordemos, sin embargo, que Keynes incluía el paro estructural en el paro in voluntario. 89 Siguiendo, así, la lógica keynesiana de lucha contra el paro in voluntario. Obsérvese entonces la crítica a este planteamiento implícita en el enf oque monetarista que ahora estamos analizando. 90 Recuérdese que el mercado de trabajo, en el que está basada esta teoría monetar ista, como ya vimos en el Cap. 6, funciona haciendo depender básicamente a N d y N s del salario real. 91 En la Figura 7.6. a) puede verse que, con el proceso descrito, se ha pasado del punto de equilibrio inicial H al nuevo equilibrio N2s = N2d, que supone un incremento del nivel de empleo (N2 > Ne) provocado por la mayor demanda y oferta de trabajo e xistentes, con lo que el paro se reduce de U* a U2 en la Figura 7.6. b).
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· P
1__WP 2 Ns
G
F
E
D
1__WP 2
· P2
H e
· P1
Nd
Ne N2s = N2d
N
a)
FIGURA 7.6.
C B A
U2
U*
U
b)
Teoría aceleracionista de la inflación.
cido, incluso más que los salarios nominales, disminuirán su oferta de empleo y presionarán para lograr un mayor crecimiento de dichos salarios nominales, con lo que el salario real volverá a su posición de equilibrio inicial, correspondiente a la tasa natural de paro. Si volvemos sobre la Figura 7.6. b) y razonamos en los términos en que lo hacen los autores de la teoría aceleracionista, tendríamos que una política de e xpansión de la demanda, a la vez que reduciría el paro de U* a U2, provocaría un aumento → de los precios. Esto sucedería en una primera fase, que se corresponde con la trayectoria AB de la figura. En una segunda fase, la revisión de las e xpectativas sobre la inflación pro vocaría un crecimiento de los salarios nominales para recuperar los ni veles perdidos de salarios reales. Como consecuencia de ello —continúa af irmando la teoría— tiene lugar una caída de la demanda de empleo y, por consiguiente, un desplazamiento del paro hacia su ni vel ante→ rior, U*. Esta segunda fase se indica mediante la trayectoria BC. Puede observarse en el análisis anterior que, para los defensores de esta teoría aceleracionista, el trade-off U – P, de Phillips, se cumple, pero sólo a corto plazo [paso de A a B, de C a D, etc., en la Figura 7.6. b)], y como consecuencia de una inflación no anticipada. A medio plazo se vuelv e siempre a la tasa natural, U*, compatible con cualquier tasa de inflación, dibujando una evolución en forma de dientes de sierra de intensidad decreciente 92 hasta que, a largo plazo, la relación U – P se convierte en una línea v ertical, perpendicular al eje de abscisas en U*93. 92 A medida que los a gentes económicos ajustan sus expectativas (adaptativas) a la mayor inflación, la curva de Phillips a corto plazo se v a alejando del origen de coordenadas. Como cuando el proceso se repita, cada vez habrá más personas que logren anticipar la inflación correctamente, las desviaciones a la izquier da de U* (dientes de sierra) serán cada v ez menores, haciéndose nulas a largo plazo (línea vertical de Friedman). · 93 Obsérvese entonces, en este planteamiento, que la relación U − P es objeto de diferente representación gráfica, según la perspecti va temporal considerada: la curva original de Phillips, a corto plazo; los «dientes de sierra», a medio, y la vertical de Friedman, a largo plazo.
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194MMPOLÍTICA ECONÓMICA Analíticamente, si observamos la curva de Phillips ampliada con las e xpectativas, tal como la presenta Lucas, E. Robert, tenemos94: · 1 · P = __ (U – U*) + Pe; b
b < 0,
de donde · · U – U* = b(P – Pe) o, lo que es lo mismo, · · U = U* + b(P – Pe);
b < 0,
esto es, la tasa de paro sólo podrá permanecer por debajo de su ni vel natural en la medida en que la tasa de inflación se autoacelere, es decir, se mantenga por encima de la tasa · · de inflación esperada ( P > Pe). Según esta explicación monetarista, si las autoridades ponen su empeño en mantener la tasa de paro por debajo de su nivel natural, se lanzarán por el camino, sin salida, de una expansión continua que, a la larga, sólo provocará una aceleración de la inflación 95. Ahora bien, en cualquier caso, y siempre dentro del esquema monetarista, esta política expansiva sólo es posible a través de una aceleración continua de la tasa de crecimiento de la oferta de dinero, con lo que la inflación es siempre, en último extremo, un fenómeno monetario cuya manifestación f inal dependerá de la v elocidad de ajuste de las expectativas. Ante estas e xplicaciones de la stagflation, las proposiciones monetaristas para combatirla no pueden ser más claras: fijar una tasa de crecimiento monetario, cada vez más reducida, hasta hacerla compatible con la tasa de crecimiento de la renta real sin inflación. Para reducir la tasa natural de paro, la única vía a largo plazo, como ya dijimos con anterioridad, es la fle xibilización y transparencia de los mercados de trabajo, que se conseguirá, ante todo, con una menor intervención del sector público en la economía y con una recuperación de la institución básica del mercado como mecanismo autorre gulador. Si apelamos a la realidad o a esquemas alternati vos, como sería el k eynesiano, en el que el mercado de trabajo no es w alrasiano, y no se consigue mediante el ajuste de sus precios (salarios) g arantizar de hecho la igualdad de la oferta y la demanda, resulta fácil una crítica demoledora del enfoque monetarista. Nos remitimos, en este sentido, a trabajos ya clásicos y sobradamente conocidos, como algunos de Modigliani, en los que se cuestiona el carácter perfectamente competiti vo del mercado de trabajo, de modo que la tasa del salario real se iguala de manera continua al producto mar ginal del trabajo, así como el tratamiento del trabajo como un bien homogéneo que se presta a ser subastado. Igualmente se resalta en estos estudios críticos lo que la e videncia empírica a vala, en el sentido de que los salarios monetarios están determinados no por fuerzas de mercado,sino por negociaciones institucionales en las que el principal objetivo consiste, por ambas partes, en mejorar las ganancias reales netas 96. 94
Vid. Lucas. Jr., R. E.: «Expectations and the Neutrality of Mone y», Journal of Economic Theory, abril,
1972. De ahí la denominación de esta teoría. Vid. Modigliani, F.: «The Monetarist Controversy or, Should We Forsake Stabilization Policies?», American Economic Review, marzo, 1977, págs. 6-8. 95 96
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LA INFLACIÓNMM195
7.7.4. La perspectiva neokeynesiana de la inflación con par o Existen diversas explicaciones del fenómeno de la stagflation desde una perspectiva neokeynesiana, pero, si quisiéramos sintetizar sus principales argumentos, tendríamos que admitir que, en general, consideran que el origen de la inflación se encuentra en los shocks padecidos por el lado de la oferta y de los costes, y que el incremento de la tasa de paro es una consecuencia de la caída en el ritmo de acti vidad económica, provocada, en buena parte, por las políticas antiinflacionistas de signo restrictivo practicadas por los gobiernos durante la crisis. «La inflación de costes conduce directamente a la stagflation, si se frena a través de una reducción de la e xpansión de la oferta monetaria» 97. Se admite, respecto a la stagflation de los años setenta, que quizá una b uena parte de la inflación en los Estados Unidos, al final de los sesenta, fuera originada por causas monetarias, al recurrir el Gobierno a la Reserv a Federal con el f in de financiar el déficit público creciente originado por la escalada de la guerra del Vietnam. Pero, tanto en el resto de los países industrializados de Occidente como en la propia economía norteamericana, los acontecimientos de los años setenta y ochenta, respecto a la aceleración de la inflación, difícilmente pueden ser explicados si no se considera la incidencia sobre la misma del crecimiento espectacular de los precios de las materias primas y la ener gía y de los crecimientos previos, especialmente en Europa, de los salarios nominales a un ritmo superior a la tasa de inflación, como consecuencia de los mo vimientos reivindicativos de los sindicatos, en busca de una redistribución de la renta a f avor de los trabajadores. Un modelo que sintetizaría bien este proceso es el de la visión neokeynesiana de la inflación de costes, desarrollado en el Apartado 7.4.2, donde el crecimiento de costes y precios es compatible con cualquier tasa de paro. En cuanto a ésta, su crecimiento espectacular, durante la década de los setenta y primeros años ochenta, hace insostenible la proposición de que todo desempleo es v oluntario y de que la tasa de paro se encuentra en su ni vel natural, existiendo, por el contrario, un importante volumen de desempleo involuntario, originado por la depresión económica y la infrautilización de la capacidad producti va. Ello posibilita la aplicación de políticas expansivas no inflacionistas, aunque una parte del paro se debe a la e xistencia de factores estructurales que han contribuido al crecimiento de la denominada NAIRU (Non- Accelerating Inflation Rate of Unemployment ). Pero, además, se acusa a las políticas monetarias restricti vas de ser, en buena medida, las causantes del aumento de la tasa de paro experimentado por la economía occidental durante la crisis 98. En suma, los modelos neokeynesianos siguen atribuyendo un papel esencial en la determinación de la demanda de empleo al ni vel de output final, determinado, a su vez, por la demanda agre gada. La oferta laboral cambia lentamente y se encuentra influenciada por la dinámica de la población, por su distribución por sexos y edades y por f actores de tipo institucional y sociológico, tales como los hábitos respecto al trabajo de la mujer casada o el período de escolarización juvenil, por lo que el paro depende básicamente de los cambios en el empleo. Cripps, F.: «The Money Supply, Wages and Inflation», Cambridge Journal of Economics, n.º 1, marzo, 1977, págs. 110-111. Obsérvese, en efecto, que la base de la teoría aceler acionista está en la aceptación del mercado neoclásico de trabajo, muy alejado, sin embargo, de la realidad. 97 Frisch, H.: Inflation Theory 1963-1975: a Second Generation Survey, op. cit., pág. 118. 98 Tobin, J.: «The Monetarist Counter -Revolution Today. An Appraisal», The Economic J ournal, marzo, 1981. Versión española en Papeles de Economía Española , n.º 10, 1982, págs. 352-362.
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196MMPOLÍTICA ECONÓMICA Sin embargo, los importantes cambios de tipo estructural e institucional e xperimentados durante la crisis, por la mayoría de los países de economía mixta, condujeron a la existencia de relaciones menos fiables y directas entre crecimiento de la demanda agre gada y reducción de la tasa de paro que las que reflejaban los modelos tradicionales. En este sentido se ha argumentado, acertadamente, que «el crecimiento de la demanda no arrastra necesariamente el de la producción, que el aumento de la producción no implica forzosamente la creación de empleo y que la creación de empleo no signif ica siempre una variación igual y de sentido opuesto del número de parados» 99. Así pues, las políticas de estímulo de la demanda, aunque siguen siendo imprescindibles para luchar contra la depresión y el paro, no pueden ser, en principio, tan globales y agregadas como en las décadas de los cincuenta y los sesenta, sino más selectivas y desagregadas y, a su vez, complementadas con políticas de estímulo por el lado de la oferta y políticas de ajuste estructural. Para luchar contra la inflación, y teniendo en cuenta los gra ves efectos sobre el empleo de las políticas restrictivas, se confía fundamentalmente en las políticas de rentas, particularmente las basadas en acuerdos de empresarios y sindicatos sobre bases permanentes y continuas. Se estima, además, que ésta es la única vía para hacer más compatibles el pleno empleo y la estabilidad de los precios 100.
7.7.5. La nueva macroeconomía clásica La hipótesis de las expectativas racionales y la del equilibrio continuo de los mercados son los dos pilares esenciales de la corriente denominada «Nue va Macroeconomía Clásica» o «Monetarismo II», según la expresión de Tobin. De acuerdo con la primera de estas hipótesis, los agentes económicos forman sus e xpectativas teniendo en cuenta toda la información relevante disponible (teórica y empírica) sobre el pasado y el presente de la economía, lo que les permite, incluso, anticipar las medidas que adoptará el Gobierno. La consecuencia es que no se producirán desviaciones sistemáticas entre la tasa de inflación efectiva y la esperada (las expectativas sobre los precios son correctas), con lo que la tasa de paro no puede ser reducida, ni siquiera a corto plazo, por debajo de su ni vel natural 101. Expectativas racionales no signif ica, en todo caso, predicciones necesariamente acertadas, sino que caben errores, pero han de ser aleatorios, no pueden estar correlacionados con algo que pudo haberse conocido a tiempo. Utilizando como estimador de la v ariable de expectativas la esperanza matemática de dicha variable, condicionada a la información disponible, para el caso de e xpectativas de inflación, tenemos102, p· te = E[p· t /φ] + et .
[6]
99 Abraham-Frois, G.: «Les difficultés contémporaines des politiques macroéconomiques de regulation», en la obra El papel del sector público en una economía en crisis, Editions Hispaniques, París, 1984. 100 Cornwall, J. (ed.): After Stagflation, op. cit. 101 Vid. Fernández Díaz, A., y otros: Política Monetaria..., op. cit., Cap. 11, para un análisis detenido de esta hipótesis (y de la referente al equilibrio continuo de los mercados). 102 Shiller, R. J.: «Rational Expectations and the Dynamic Structure of Macroeconomics Models. A Critical Review», Journal of Monetary Economics, n.º 4, 1978.
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La tasa de inflación efecti va podemos expresarla como p· t = a1 p· t – 1 + a2 m· + gt ,
[7]
esto es, influida por la tasa de inflación del período precedente, por el comportamiento de las autoridades monetarias y por f actores aleatorios no predecibles ( γt, es, lo mismo que εt, una variable aleatoria de media cero y v arianza finita). Ahora bien, si volvemos a [6], p· te = E[a1 p· t – 1 + a2 m· + gt ] + et ,
[8]
p· te = a1 p· t – 1 + a2 m· + et ,
[9]
es decir,
por ser E[gt] = 0, con lo que, volviendo a la ecuación de Lucas del Apartado 7.7.3, U = U* + b(p· t – p· te), y sustituyendo p· t y p· te por sus valores en [7] y [9] lle gamos a U = U* + b(gt – et),
[11]
es decir, la tasa efectiva de paro se desviará sólo aleatoriamente de su tasa natural 103, y, ya que las autoridades económicas no pueden controlar sistemáticamente dichas perturbaciones aleatorias, la política para reducir el nivel de paro resultará totalmente ineficaz, incluso a corto plazo, traduciéndose sólo en un incremento acelerado de la tasa de inflación. Dicho de otra forma, la economía, en ausencia de perturbaciones aleatorias que afecten a la previsión de los agentes económicos, se mantendrá en la tasa natural de paro. Ello equivale a admitir la incapacidad o impotencia de la política económica, que no podría alejar o desplazar a la economía de esa situación 104. Esto es lo que suele denominarse el Teorema de la «neutralidad estricta» (Strong Neutrality Theorem), o Teorema de la Inef icacia de la Política Económica, en el que se establece que las medidas sistemáticas de política monetaria y de política f iscal no permiten incidir sobre (p· t – p· e ) bajo expectativas racionales y, por ello, provocar desviaciones de las tasas naturales. Dicho de otra manera, el Teorema implica obviamente la ineficiencia de la política económica (de ahí su segunda denominación). Ahora bien, la evidencia empírica no apoya la tesis de que ésta sea necesariamente ineficaz. Hay numerosos ejemplos históricos concre103 Rodríguez Sáiz, L.: «Un análisis formal de los problemas de aplicación de la política de esta bilización», Revista de Economía Política, n.º 92, septiembre-diciembre, 1982, págs. 21-22. 104 Sijben, J. J.: Rational Expectations and Monetary P olicy, Sijhoff & Noordhoff, 1980, págs. 69-83 (versión española de Vicens Vives, 1983). Lucas Jr., R. E., y Sargent, T. L. (eds.): Rational Expectations and Econometric Pr actice, George Allen & Unwin, Londres, 1981.
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198MMPOLÍTICA ECONÓMICA tos en que una política económica prevista ha causado efectos reales, lo que puede deberse a varias causas 105, entre otras: • Que los agentes económicos no usen toda la información rele vante disponible para formar sus expectativas, es decir, éstas no son racionales en sentido estricto 106. • Que estos agentes no puedan adaptarse rápidamente a sus nue vas expectativas, debido a que los precios y salarios son rígidos a corto plazo (por ejemplo, por la existencia de contratos a lar go plazo) 107. • Que el Gobierno dispone de información privilegiada sobre lo que ocurre en la economía108. En cualquier caso, y como apuntamos en el Capítulo 2 de este Manual, la hipótesis de expectativas racionales (y las dudas que arroja sobre la ef icacia de la política económica) nos obliga a preocuparnos más por el papel de las e xpectativas y de la credibilidad de la política económica, sobre el que volveremos al estudiar la ef icacia de las políticas monetaria y fiscal y a revisar el enfoque tradicional de la política económica 109. La hipótesis de equilibrio continuo de los mercados, vertiente extrema del equilibrio tendencial walrasiano, supone, por su parte, que todos los mercados de bienes, trabajo y capital, se encuentran siempre en equilibrio. De esta forma, la tasa de paro permanece siempre en su ni vel natural, y la curva de Phillips se hace v ertical, incluso a corto plazo. En efecto, las conclusiones radicales de política económica e xtraídas del pensamiento de esta Escuela descansan, asimismo, en este supuesto, claramente recogido en el modelo de Lucas, de que los mercados de productos y de trabajo se equilibran siempre a los precios y salarios vigentes, no existiendo un exceso de oferta que pueda reducirse mediante medidas que aumenten la demanda agre gada. Esta idea de los nue vos economistas clásicos se corresponde plenamente con la antigua hipótesis clásica de la fle xibilidad de precios, de la que se deri van conclusiones bien conocidas. Pero el supuesto de equilibrio continuo de mercado no resiste tampoco en la v erificación empírica, dándose, por el contrario, como situación normal la e xistencia de mercados racionados, lo que supone, a su vez, que110 las decisiones de los agentes estarán basadas en consideraciones no sólo de precios, sino también de cantidades.
7.7.6. Medidas de política económica par a combatir la stagflation Abordar la política económica, propiamente dicha, para luchar contra la inflación con estancamiento constituye una ardua tarea, si la basamos en enfoques y teorías alejados de la 105 Vid. Argandoña, A.: Políticas macroeconómicas en los países industrializados , Fundación Argentaria, 1996, págs. 12-13. 106 La noción «estricta» de expectativas racionales presupone la casi omnisciencia o información total de los agentes económicos. En todo caso, algunos autores distinguen entre la hipótesis «fuerte» o estricta de las e xpectativas racionales y la «débil». P ara profundizar en este tema, vid. Fernández Díaz, A., y otros: Política Monetaria..., op. cit., tomo II: y Handa, J.: «Rational Expectations: what Do They Mean? Another View», Journal of Post Keynesian Economics, n.º 4, 1982, págs. 558 y ss. 107 Vid. Erias, A., y Sánchez, J. M.: Política monetaria y política f iscal, op. cit., pág. 38. 108 Vid. un análisis crítico más amplio y detallado a esta hipótesis de e xpectativas racionales en Fernández Díaz, A., y otros: Política Monetaria..., op. cit., tomo II. 109 Vid. Argandoña, A.: «Política macroeconómica», op. cit., pág. 13, y Blanchard, O.: «Macroeconomía», op. cit., págs. 528-529. 110 Fernández Díaz, A., y otros: Política Monetaria..., op. cit., tomo II.
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realidad. En efecto, si negamos la posibilidad de desequilibrios, consideramos voluntario todo el paro existente y, seducidos por la teoría de las e xpectativas racionales, aceptamos que la mejor política económica consiste en no tomar medida alguna, poco o ningún margen quedaría para enfrentarnos con el problema que nos ocupa. Aunque los planteamientos citados constituyan tan sólo argumentos dialécticos y concepciones teóricas basadas en supuestos irreales, lo cierto es que dieron lugar a una manera de combatir la stagflation que provocó resultados no del todo satisfactorios. Si es verdad que sobre la inflación se alcanzó una victoria clara en los últimos años ochenta, no es menos cierto que ello se produjo al alto precio de tasas de desempleo ele vadas y, a veces, crecientes111. Resulta claro, de cuanto se ha dicho hasta el momento, que la lucha contra la stagflation ha de hacerse en el marco de una estrategia integrada, especialmente si se quiere evitar ese alto precio en términos de paro. Y, aunque sería necesario mayor espacio del que ahora disponemos para lle var a cabo un análisis detallado de las medidas de política económica más importantes y necesarias para combatir la inflación con paro, dentro del enfoque que estamos considerando, en síntesis, podrían agruparse de la forma siguiente 112: a) Una política mixta f iscal y monetaria que actúe de forma coordinada y teniendo en cuenta los efectos colaterales ( side-effects), todo ello, por supuesto, tomando en consideración las circunstancias de cada caso concreto (déficit del presupuesto, tipos de interés, atonía inversora, tasas de inflación, porcentaje de paro, etc.)113. b) Una política de rentas complementaria, sin entrar ahora 114 en el problema que se ocupa de la forma precisa que aquélla adoptaría. Este tipo de medida es indispensable, especialmente si se acepta la necesidad de un ajuste a la baja de los sa larios reales. c) El restablecimiento de ritmos importantes de crecimiento de la productividad puede constituir también una pieza cla ve en la lucha contra la stagflation. Efectivamente, restablecer de manera duradera la tendencia alcista de la productividad favorecería la recuperación, sin acelerar la inflación. En los años setenta se produjo un debilitamiento debido, entre otras causas, a las siguientes: ralentización del progreso técnico, envejecimiento del stock de capital, efecto de sustitución entre el trabajo y la energía y agotamiento de un modo de organización del trabajo y de la producción. A partir de 1980 tiene lugar una clara mejora en la e volución de la productividad que permite reducir el alza de los precios, a pesar de la persistencia de salarios reales elevados, contribuyendo así a favorecer la caída de la inflación. d) Un nuevo grupo de medidas dirigidas a combatir la inflación con estancamiento será el formado por todas aquellas que ayuden a e vitar las tentaciones proteccionistas y sus consecuencias ne gativas, vigentes en los últimos tiempos 115. Tobin, J.: «After Desinflation, then What?», publicado en el libro After Stagflation, op. cit., págs. 20 y ss. Véase también en la misma obra el ensayo de Osber g, L.: The Pyrrhic Victory. Unemployment, Inflation and Macroeconomic Policy, págs. 111-131. 112 OCDE: Positive Adjustment Policies. Managing Structural Change, op. cit. Tobin, J.: «After Desinflation, then What?», en el libro After Stagflation, op. cit. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de..., op. cit., págs. 402-405. 113 Políticas que estudiaremos en los Caps. 11 y 12. 114 Nos remitimos para ello a nuestro Cap. 13. 115 Como veremos en el Apartado 8.3.5. 111
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200MMPOLÍTICA ECONÓMICA e)
Un amplio conjunto de medidas de reforma estructural, dado que tanto la inflación como el paro, según venimos comprobando en las páginas anteriores de esta obra, tienen raíces estructurales y profundas e videntes, al menos en parte. Entre ellas podemos incluir las siguientes, sin orden de prelación ni ánimo de e xhaustividad: — Medidas para reducir los costes de ajuste o costes de información en el mercado de trabajo, así como reformas microeconómicas para mejorar su eficiencia. — Un conjunto de medidas consistente en cambios estructurales e institucionales encaminados a atenuar o disminuir la fuerza de monopolio de los diferentes agentes económicos que intervienen en la gestación de los procesos y tensiones inflacionistas. Nos referimos tanto al poder de monopolio de los sindicatos como a la fuerza oligopolista de las empresas, sin olvidar los efectos negativos de una mala gestión en el sector público. — Políticas sectoriales, del sector primario e industriales. En efecto, la necesidad de los mencionados cambios estructurales abarca, lógicamente, sectores básicos, como la agricultura y la industria. En ambos casos, su incidencia, tanto en la inflación como en el aumento del paro, es importantísima. La racionalización de la política agrícola y los planes de reforma industrial constituyen medidas indispensables si se quieren adecuar las capacidades productivas a la realidad y conseguir un clima de competitividad favorable a la innovación, así como suficiente flexibilidad microeconómica; en definitiva, si se desea un mejor funcionamiento del mercado que permita combatir con éxito los desequilibrios. — Estas políticas sectoriales deben afectar también, en la misma línea de racionalización, flexibilización, aumento de la competitividad, etc., al sector servicios y a los sistemas f inancieros. — Asimismo es preciso conocer , valorar y controlar el papel que desempeña el sector público en una etapa de crisis y de stagflation116, en la que la tentación proteccionista es grande y los gastos en transferencias corrientes no sólo no disminuyen, sino que aumentan de manera muy considerable. Evidentemente, no se trata de cuestionar la creciente importancia del papel que el sector público ha de jugar en tiempos de crisis o de debilidad cíclica, sino de evitar que la gestión pública acentúe los desequilibrios e xistentes, especialmente la inflación y el paro, reformándolo adecuadamente.
f)
Políticas regionales que principalmente traten de luchar contra el alto nivel de dispersión del paro, dado que éste constituye un f actor inflacionista de importancia.
El punto de partida de esta af irmación lo constituye el principio ya e xpuesto117, según el cual la tasa nacional de aumento de los salarios monetarios depende no sólo del ni vel 116 El papel creciente del Estado en estas épocas es debido, entre otras razones, a los efectos de la potenciación de la política social (jubilaciones, sanidad, educación, etc.), y al incremento de las transferencias destinadas a paliar la caída de las rentas derivada de un aumento del desempleo. A ello hay que añadir la creación de puestos de trabajo en una Administración empeñada en tareas cada vez más numerosas y complejas. En una fase de crisis, por otra parte, el papel del Estado cobra mayor importancia en la re gulación económica. Véase Fernández Díaz, A.; Leselbaum, C., y Rodríguez Calaza, J. J. (eds.): El papel del sector público en una economía en crisis , Editions Hispaniques, París, 1985. 117 En el Apartado 7.7.2.
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de paro, sino de la dispersión del mismo entre los diferentes sectores y re giones respecto a su valor medio. Admitido este resultado, se plantea el problema de determinar la forma más con veniente para disminuir la dispersión del paro y suavizar así las tensiones inflacionistas, con dos posibilidades que poseen sus partidarios y sus detractores: — Movilidad del trabajo. — Política económica regional propiamente dicha. La movilidad territorial de la mano de obra constituye la tesis neoclásica tradicional118, actualmente defendida por los monetaristas, apoyándose en la creencia de que provoca un aumento de la producti vidad en aquellas zonas en las que se produce el fenómeno emigratorio. De hecho, estamos de acuerdo en que, cuando se da una relación de complementariedad adecuada entre los demás f actores, el exceso de mano de obra moti va o da lugar a una disminución de la producti vidad, sucediendo lo contrario si se elimina dicho exceso. Ahora bien, cuando la baja productividad no es debida a la le y de los rendimientos decrecientes, sino a la f alta de una adecuada complementariedad de los f actores de la producción, y cuando en la región se carece de suficiente volumen de capital y no se dispone de una tecnología a vanzada ni de las condiciones estructurales o infraestructurales necesarias, entonces no puede sostenerse la tesis apuntada de la mo vilidad del trabajo como la solución más aconsejable. Por otro lado, los costes sociales de las emigraciones a las re giones más desarrolladas y congestionadas son ele vados y superiores a los costes pri vados, sin que esa congestión en el tráfico, saturación en los colegios y hospitales, retrasos en los transportes, etc., se reflejen normalmente en los precios de mercado 119. Un aumento del empleo en las re giones de mayor paro, no por emigración del exceso de oferta de mano de obra, sino por creación de nue vos puestos de trabajo, constituye, a nuestro juicio, una alternativa más deseable, sobre todo desde el punto de vista del bienestar general de la colectividad. Por otra parte, la política de desarrollo re gional integral implicaría, a su vez, una reestructuración notable de la economía de la zona, con todo lo que ello comporta desde el punto de vista de la producti vidad y de la racionalidad económicas. En definitiva, pues, esta segunda opción de política económica para reducir la dispersión regional del paro, contribuyendo con ello a disminuir las tensiones inflacionistas generales, la de «mo ving the jobs», en e xpresión de G. C. Archibald, puede considerarse como una solución a más lar go plazo que e vita importantes costes sociales y que supone una solución más completa y permanente del problema. En efecto, en nuestra opinión, sin que ello suponga una postura crítica en general frente a las medidas dirigidas a reducir las barreras e xistentes a la mo vilidad de la mano de obra (en este caso a la mo vilidad territorial), como la mejora en la preparación de los trabajadores, garantizar ayuda f inanciera para sub venir los costes de los mo vimientos, aumentar la información, remover barreras artificiales, etc., que también pueden ser importantes para mejorar los procesos de ajuste de los mercados indi viduales de trabajo, esta recomendación de origen neoclásico nos parece insuf iciente y con excesivos problemas y dificultades en la realidad para conseguir un acusado reequilibrio en los niveles de desemVid. Armetrong, H.: Regional Economics and Policy, P. Allan, Oxford, 1985. Archibald, G. C.: «Analysis of Regional Economic Policy», en Corry, B. A., y Peston, M. (eds.): Essays in Honour of Lord Robbins, Londres, 1972, pág. 240. 118 119
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202MMPOLÍTICA ECONÓMICA pleo de las distintas re giones de un país y , de esta forma, colaborar a la disminución de las tensiones inflacionistas agregadas. g) Para finalizar ya este epígrafe de nuestra e xposición, vamos a referirnos a continuación, una vez expuestos los anteriores grupos de actuaciones, a otra necesidad importante que plantea la lucha frente a la inflación con desempleo: la de coordinar las medidas macroeconómicas más tradicionales con otras microeconómicas, como ya hemos apuntado, y la de coordinar las actuaciones económicas a nivel nacional con las de ni vel supranacional, por un lado, y regional, por otro.
7.8. LOS PRINCIPALES DETERMINANTES DE LA INFLACIÓN DESDE UNA PERSPECTIVA ACTUAL En nuestro análisis pre vio, a lo lar go de este capítulo de nuestro Manual, nos hemos v enido ocupando de estudiar , creemos que con suf iciente detalle, las diferentes teorías e xplicativas del proceso inflacionista y los distintos planteamientos de política económica que de ellas se deri van. Lo hemos hecho siguiendo un orden cronológico, para comprender mejor así la e volución de las ideas de las distintas escuelas de pensamiento económico en este ámbito, y, obviamente, la pregunta que se nos plantea ahora, para acabar ya nuestra exposición de este tema, y una vez superada básicamente la situación de stagflation que caracterizó a las economías más desarrolladas durante aproximadamente dos décadas (como vimos en las cifras e xpuestas al comenzar su análisis), hace referencia a la perspectiva que actualmente predomina sobre los principales f actores determinantes del crecimiento anual del IPC 120 y sobre las medidas más adecuadas para reducirlo. Esta perspectiva actual, mayoritariamente aceptada por los bancos centrales de los países industrializados, parte de la distinción entre el corto y el medio-lar go plazo para analizar los f actores que determinan básicamente el curso de la inflación, distinción que resulta esencial para entender adecuadamente la complejidad del pr oceso inflacionista, ya que, mientras que en el corto plazo la evolución de los precios viene condicionada por una multiplicidad de f actores susceptibles de afectar a la demanda y a la oferta agre gadas de la economía, en el medio plazo se v erifican ciertas condiciones que simplif ican notablemente el análisis del proceso inflacionista 121.
7.8.1. Los determinantes de la inflación a medio-lar go plazo En este horizonte temporal, la perspectiva a la que nos estamos refiriendo defiende que el crecimiento económico de un país está determinado por f actores reales y que la inflación 120 Que es la forma más habitual de considerar a la inflación, aunque existan otras posibilidades. Vid. en este sentido, además de lo expuesto en nuestro Cap. 5 al respecto, entre otras publicaciones, Cechetti, S. G.: «Inflation indicators and inflation polic y», en Bernanke, B. S., y Rotemberg (eds.): NBER Macroeconomics Annual, MIT Press, Cambridge, Mass., 1995; Álvarez, L. J., y De los Llanos Matea, M.: «Medidas del proceso inflacionista», en Banco de España, La política monetaria y la inflación… , op. cit., págs. 341 y ss.; y L ’Hotellerie, P.: «El análisis de la inflación desde la óptica de la política monetar ia», en la misma obra del Banco de España, págs. 299 y ss. 121 Vid. Viñals, J.: «Política monetaria e inflación…», op. cit., págs. 59 y ss., trabajo en el que basaremos fundamentalmente nuestra e xposición en este apartado. Vid. también Banco Central Europeo, Annual Report , Frankfurt, varios años.
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resulta básicamente un fenómeno monetario 122. Es decir, se considera que, a medio plazo, la relación que vincula a la tasa de inflación, el crecimiento real de la producción y el ritmo de aumento de la cantidad de dinero no hace sino constatar que, por término medio, el ritmo de expansión de esta última financia el crecimiento de la producción en torno a sus niveles tendenciales o potenciales, así como el crecimiento sostenido de los precios, y que la tasa de inflación se corresponde, por término medio, con la tasa de e xpansión monetaria que rebasa las necesidades de f inanciación del crecimiento potencial de la economía. Estas afirmaciones, que se v en empíricamente constatadas al e xaminar la e volución macroeconómica de los países más desarrollados en las últimas tres décadas, que nos muestra que las di vergencias que se observ an entre las tasas de inflación nacionales son básicamente debidas a los diferentes ritmos de e xpansión de la liquidez en unos y otros países, tienen obviamente consecuencias muy relevantes de política económica, sobre todo en el sentido de que la política monetaria tiene pocos efectos a medio-largo plazo sobre la economía real y que su preocupación básica en este horizonte temporal debe ser adoptar un ritmo de expansión monetaria que resulte compatible con alcanzar y mantener la estabilidad de los precios 123. ¿Qué impide entonces a la política monetaria actuar de esta forma? La respuesta a esta pregunta124 no es fácil, por un lado, porque la política monetaria constituye un proceso complejo en el que confluye toda una serie de f actores económicos, políticos y sociales que, en última instancia, son los que terminan influyendo decisivamente en su curso, y, por otra parte, porque aun aceptando que aproximarse a una situación de estabilidad de precios repercute favorablemente sobre los niveles de bienestar de la sociedad en el medio plazo, es también probable que e xistan a corto ciertos costes durante el proceso de desinflación que, aunque sean inferiores a los beneficios anteriormente mencionados, contribuyan a que las autoridades, por razones electorales o de otro tipo, pospongan o suavicen las medidas tendentes a lograr la estabilidad de precios. Más concretamente, se suelen destacar dos grupos de razones fundamentales que e xplican que la política monetaria no se ajuste a la senda de e xpansión de la liquidez compatible a medio plazo con la estabilidad de los precios: las dificultades que crea una política presupuestaria estructuralmente deficitaria y los problemas suscitados por la tentación de las autoridades de e xplotar la relación de sustitución entre paro e inflación con el f in de estimular el ritmo de acti vidad económica. Entrando brevemente en su análisis 125 hemos de destacar, en primer lugar, en cuanto a las primeras dificultades, que el principal problema que una política presupuestaria desequilibrada plantea a la política monetaria es que ésta se v ea abocada a mantener un ritmo de expansión de la liquidez por encima del adecuado para f inanciar el crecimiento sostenido de la economía en condiciones de estabilidad de precios, problema que se puede presentar a través de las siguientes vías: 1.º Que el déf icit público se f inancie directamente con apelación al Banco Central, como sucede con frecuencia en los países menos desarrollados. 122 Vid. Malo de Molina, J. L.: «Introducción», al libro ya citado del Banco de España La política monetaria y la inflación , pág. 23. 123 Vid. Walsh, C. E.: «Recent Central-Bank reforms and the role of price stability as the sole objetive of monetary policy», en Bernanke y Rotemberg (eds.), op. cit., pág. 250, quien añade que, por el contrario, a corto plazo la política monetaria sí provoca importantes efectos reales, por lo que las autoridades deben ine vitablemente llevar a cabo arbitrajes entre múltiples objeti vos. 124 Vid. Viñals, J.: «Política monetaria e inflación...», op. cit., págs. 61 y ss. 125 Ibidem.
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204MMPOLÍTICA ECONÓMICA 2.º Que dicho déficit, como pasa en las economías más desarrolladas, se financie en gran medida con deuda pública a corto plazo, muy líquida, que constituye cuasi-dinero126. 3.º Que existan importantes presiones sobre el Banco Central, como pasa en los países con déf icit y endeudamiento públicos ele vados, para que mantenga los tipos de interés relativamente bajos, al objeto de f acilitar y abaratar la f inanciación de aquél vía emisiones de deuda. 4.º Que los desequilibrios presupuestarios persistentes pueden reducir la credibilidad antiinflacionista de la política monetaria y llevar, a medio plazo, a un ritmo de ∆M excesivo para mantener la estabilidad de precios. Por lo que se refiere ahora al segundo tipo de problemas que hacen que la política monetaria se desvíe de la senda de ∆M compatible con esta última, se suelen identificar los siguientes factores, que fundamentalmente condicionan el tamaño del sesgo inflacionista de la política monetaria: a) La existencia de un número mayor de objeti vos que de instrumentos de política económica, rompiendo así la e xigencia planteada por la le y de Tinbergen127, que puede llevar a que cuando las autoridades tienen como meta alcanzar un ritmo elevado de acti vidad económica en condiciones de estabilidad de precios, y sólo cuentan para ello con la política monetaria, pero no con el resto de políticas, se produzca una sobrecarga de la primera. En estas circunstancias, cuanto menor sea la importancia que las autoridades concedan al objeti vo de estabilidad de precios en relación con el de mantener un ritmo ele vado de actividad, y cuanto más apremiadas se v ean aquéllas a acortar el horizonte de las decisiones de política monetaria (debido, por ejemplo, a la existencia de elecciones cada cierto tiempo) tanto más importante será el sesgo inflacionista. b) La diferencia que e xista entre el ni vel actual de producción de la economía y el deseado por las autoridades. Y así, si las autoridades se marcan como objeti vo el nivel de producción potencial que e xistiría en un marco más ef iciente y competitivo y, en cambio, el nivel de producción efectivamente alcanzable resulta inferior, como consecuencia de las rigideces y distorsiones que perturban el b uen funcionamiento de los mercados de bienes y servicios y/o del mercado de trabajo, esto induce un sesgo expansivo e inflacionista en la política monetaria. c) La capacidad con la que, en el corto plazo, cuentan las autoridades para provocar incrementos del ritmo de acti vidad económica: cuanto más convencidas estén las autoridades, justificadamente o no, de la capacidad de la política monetaria para estimular la economía en el corto plazo, mayor será el incentivo para expandir la liquidez de forma sistemática y apartarse de la senda de estabilidad de precios. En definitiva, todos estos problemas y dif icultades permiten explicar que, en la práctica, resulte sumamente difícil reducir a medio plazo, de forma duradera, la inflación sin restablecer un grado suf iciente de disciplina presupuestaria y un mayor equilibrio en la combinación de políticas macroeconómicas, sin realizar reformas estructurales que mejoren el funcionamiento de los mercados de bienes y servicios y del mercado de trabajo, y 126 O que haya procesos de intermediación financiera dentro del sector privado que conduzcan a la creación de activos financieros más líquidos a partir de la deuda emitida. 127 Véase lo expuesto al respecto al estudiar los modelos de decisión en n uestro Cap. 4.
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sin llevar a las autoridades económicas al convencimiento de que la estabilidad de precios es un objeti vo sumamente v alioso para la sociedad y de que la única tarea que, a medio plazo, puede llevar a cabo eficazmente la política monetaria es, precisamente, la consecución de dicho objetivo128, para lo cual necesita, en todo caso, del apoyo de esos otros grupos de medidas que acabamos de citar .
7.8.2. Los principales determinantes a corto plazo 129 A diferencia de lo que sucede a medio-largo plazo, según la perspectiva que estamos ahora analizando, son numerosos los f actores, además de los estrictamente monetarios, que inciden directamente en la evolución de los precios a corto plazo; de hecho, cualquier variable que afecte a la demanda o a la oferta agregadas de la economía puede, en principio, provocar una alteración de la tasa de inflación en dicho horizonte, como las decisiones presupuestarias del Gobierno, el comportamiento de los agentes económicos y sociales en los procesos de formación de precios y salarios, la evolución económica internacional y la de los precios de los productos importados. Por otro lado se mantiene, incluso, en base a la e xperiencia, que en plazos relati vamente cortos la influencia del conjunto de las variables anteriores sobre los precios es, con frecuencia, superior a la de la política monetaria, debido a que los efectos de esta última sobre las magnitudes nominales solamente tienden a materializarse plenamente con el transcurso del tiempo 130. La política económica, para combatir la inflación a corto plazo, deberá tener en cuenta, pues, esta diversidad de elementos determinantes del proceso inflacionista y las limitaciones consiguientes de la política monetaria en este horizonte temporal. La capacidad de esta última para desacelerar la inflación a corto plazo viene condicionada, de hecho, por diversos f actores, sobre cuya rele vancia al respecto hay un grado de acuerdo diferente: 1.
2.
La velocidad de adaptación de las e xpectativas: Se piensa generalmente, en este sentido que la capacidad de la política monetaria para reducir la inflación sin ocasionar costes transitorios en términos del ni vel de actividad económica será tanto mayor cuanto más rápidamente adapten los agentes económicos sus e xpectativas de inflación, adaptación que será tanto más intensa y v eloz cuanto mayor sea la confianza de esos agentes en la perse verancia de las autoridades con la política monetaria emprendida (conf ianza que, a su v ez, viene significativamente condicionada por la reputación antiinflacionista de las autoridades y por la orientación de la política presupuestaria). La flexibilidad existente en el proceso de determinación de los precios y los salarios: Cabe esperar en este ámbito que cuando los mercados de bienes y servicios gocen de un grado más ele vado de competencia y el mercado de trabajo sea tal que la e volución salarial pueda adaptarse con rapidez a unas menores e xpectativas de inflación, tendrá lugar una desaceleración más intensa de la inflación y con menores repercusiones adversas sobre la actividad económica.
Vid. Viñals, J.: «Política monetaria e inflación...», op. cit., pág. 66. Ibidem, págs. 67-70. 130 A los retardos temporales de la política monetaria nos referiremos con detalle al ocuparnos de ésta en el Cap. 11. 128 129
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206MMPOLÍTICA ECONÓMICA 3.
4.
5.
El nivel inicial de la tasa de inflación: Aunque respecto a este factor (y a los que expondremos a continuación) hay más contro versia, se considera, lógicamente, que conforme sea menor la tasa de inflación e xistente más difícil resultará su reducción. El grado de apertura de la economía: Puede pensarse en este sentido que al ampliarse los canales a través de los cuales puede la política monetaria afectar al nivel de precios en una economía abierta, dicha política puede incidir (a tra vés del tipo de cambio) más directamente y con un menor coste sobre la inflación. Sin embargo, la experiencia de los países de la OCDE no parece corroborar totalmente esta afirmación. El gradualismo del pr oceso de r educción de la tasa de inflación: De nuevo hay aquí polémica, puesto que mientras que para los k eynesianos un proceso de este tipo más gradual resultaría menos costoso en términos de la actividad económica, al otorgarse un mayor mar gen temporal para la adaptación de precios y salarios en la dirección y magnitud que entraña la política monetaria instrumentada, para la escuela neoclásica (que pone su acento en las e xpectativas), cuanto más rápido sea el citado proceso mayor será su impacto f avorable sobre las e xpectativas de precios y sobre los precios y menor su incidencia ne gativa sobre el ritmo de actividad. Una polémica que los diversos análisis empíricos efectuados al respecto parecen resolver a favor de esta segunda tesis 131.
En resumen, pues, de lo expuesto en este apartado cabe concluir , en términos generales132, que a corto plazo son muy numerosos, en efecto, los factores que condicionan la evolución de la inflación y que la política monetaria orientada al logro de la estabilidad de precios será capaz de alcanzar este objetivo con menores costes, cuanto mayor sea la credibilidad antiinflacionista del conjunto de la política macroeconómica y cuanto mayor sea la capacidad de los precios y salarios para adaptarse a una situación de menor inflación. Por tanto, puede concluirse igualmente que el reforzamiento de la disciplina presupuestaria, en un marco de políticas macroeconómicas internamente más equilibradas, la instrumentación de reformas estructurales que mejoren el funcionamiento de los mercados de bienes y servicios y del mercado de trabajo, y la adopción de mecanismos que permitan reforzar la orientación antiinflacionista de la política monetaria, son de primordial importancia para posibilitar la consecución de la estabilidad de precios y para que ésta tenga lugar de la forma más rápida y menos costosa posible. En definitiva, pues, tanto a corto como a lar go plazo, la reducción de la tasa de inflación hay que contemplarla como un fenómeno de gran complejidad y trascendencia, que requiere una actuación coordinada por parte de las di versas autoridades económicas nacionales e internacionales, con medidas no sólo monetarias, sino también fiscales, de moderación salarial y de reforma estructural 133. De nuevo, pues, el enfoque inte grador de la 131 Eso no implica, sin embargo, que resulte necesariamente aconsejable acometer políticas drásticas de de sinflación, ya que, aunque el coste total es menor , no lo es, en cambio, su impacto sobre el bienestar social, al concentrarse los costes en un período más cor to. Por consiguiente, parece justificado que las políticas de r educción de la inflación se instrumenten de forma decidida, aunque gradualmente. Vid. Malo de Molina, J. L.: «Introducción», op. cit., pág. 23. 132 Estas conclusiones, con mayor o menor detalle y e xtensión, aparecen recogidas en muchos de los trabajos incluidos en la obra repetidamente citada ya del Banco de España: «La política monetaria y la inflación…». Destaquemos entre ellos, por ejemplo, además de los ya citados, y con referencia al caso español, el de Gutiérrez, F.: La política monetaria tr as la Le y de Autonomía del Banco de España , págs. 294-296, especialmente. 133 Vid. Banco Central Europeo, «The economic polic y frame work in EMU», Monthly Bulletin , noviembre, 2001.
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política económica, del que hablábamos en el Capítulo 5 y que defendemos en el conjunto de esta obra, inevitablemente a escena.
7.9. LA ESTRATEGIA DE DESINFLACIÓN En España y en una serie de países de la UE, tras la crisis de los setenta, es un hecho claro que han aumentado de forma persistente las tasas de paro, hasta el punto que se puede decir que en v arios de estos casos han aumentado las correspondientes tasas de paro naturales. Una forma de abordar la generación de dichas tasas de paro, así como su relación con el mal diseño institucional de los correspondientes mercados de trabajo, es la consistente en analizar desde un punto de vista teórico el resultado obtenido por las denominadas estrategias de desinflación , aplicadas por di versas economías occidentales tras los shocks energéticos de los años setenta. Dicha estrategia consiste, en esencia, en someter a la economía, durante un determinado período de tiempo, a un proceso de enfriamiento mediante la aplicación de una política de demanda contracti va (política monetaria contractiva), con el objeto de doble gar las presiones inflacionistas 134. El fundamento teórico de esta estrate gia no es otro que el de la curva de Phillips ampliada con expectativas de inflación, que ya ha sido analizada en los epígrafes anteriores, y que se trata de un resultado ampliamente aceptado por las diferentes escuelas de la corriente principal en macroeconomía. A grandes rasgos, y haciendo uso de la Figura 7.7, esta política económica se puede exponer como sigue: supóngase una economía cuyo principal desequilibrio en el período inicial consiste en una tasa de inflación ele vada (por ejemplo, de dos dígitos, como fue el caso en la mayoría de las economías occidentales a f inales de los setenta), en tanto que la tasa de paro se encuentra al nivel de la tasa de natural, u– , entendida por el momento como paro friccional o de «pleno empleo» (que en EEUU, por ejemplo, ha venido situándose en las últimas décadas en alrededor de un 5 por 100). Se trataría, pues, de una economía situada en el punto E0 de la Figura 7.7. Supóngase, a continuación, que el policy-maker considera indeseablemente elevada la · tasa de inflación, P0 , que se da en ese punto, por lo que se f ija como objetivo de política · económica el reconducir ésta hasta un ni vel reducido, como Pn . El instrumento de política económica para alcanzar ese objetivo va a ser la política monetaria, la cual se va a aplicar de forma contractiva. Este endurecimiento se lleva a cabo progresivamente, a través de un menor crecimiento de la oferta monetaria, el cual se traduce en una reducción de la oferta monetaria en términos reales y , ceteris paribus, en un aumento de los tipos de interés, de lo que se deri va un efecto depresivo sobre la demanda interna. Dicho efecto depresivo, dadas las rigideces nominales existentes a corto plazo (dado que los precios son viscosos), se traduce, en parte, en una desaceleración de la acti vidad económica y en un correspondiente aumento del desempleo, y, en parte, en una desaceleración del crecimiento de los precios 135 (además de en un menor crecimiento de las importaciones). Es importante señalar , a este respecto, que cuanto mayor sea la reputación atiinflacionista del policy-maker, mayor será la credibilidad del objetivo de inflación anunciado, 134 Vid. Fernández Cornejo, J. A., y Algarra, A.: El mercado de trabajo en la Unión Europea. Fundamentos teóricos y políticas de empleo , Pirámide, Madrid, 2000, págs. 131-139. 135 El menor crecimiento de los precios se produciría como consecuencia de la menor pr esión de la demanda en los mercados de bienes, por un lado, y como consecuencia del aumento del desempleo en el mer cado de trabajo, por otro, lo que se traduciría en una moderación del crecimiento de los salarios nominales.
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208MMPOLÍTICA ECONÓMICA
· P · P0
· Pn
0
FIGURA 7.7.
E0 Ratio de sacrificio: (u0 – u– ) + (u1 – u– ) + ... + (un – u– ) RS = ____________________________ · · P0 – Pn
En
u–
u
Estrategia de desinflación.
con lo que éste se alcanzará más rápidamente (con un menor coste en términos de ralentizar la economía a corto plazo) debido a que los agentes incorporarán rápidamente dicho objetivo en sus expectativas de inflación. Conforme se va reduciendo la tasa de inflación, y en la medida en que el público «capta» la línea de política económica aplicada por el gobierno, se irá produciendo una re visión a la baja de las e xpectativas de inflación, lo que refuerza el proceso descrito. Finalmente, una vez alcanzado el punto En, los precios crecen de forma proporcional al (menor) crecimiento de la oferta monetaria, con lo que cesa el efecto contractivo de la política monetaria; como además se han producido ya los reajustes correspondientes en los salarios y en las expectativas de inflación, se habrá vuelto a la misma tasa de paro que e xistía al comienzo. En definitiva, la trayectoria que sigue la economía desde el punto E0 hasta el punto En se corresponde con el ya conocido resultado de una curv a de Phillips v ertical a largo plazo (para el nivel de la tasa de paro natural) y con pendiente decreciente a corto plazo (para una determinada tasa de inflación esperada). El coste de esta estrategia, en términos del efecto contractivo que produce sobre la actividad económica, se manifiesta de dos formas: como la desviación que se da dentro de cada período entre las tasas de paro efecti va y natural (el abombamiento de la trayectoria), y como la duración de la propia estrategia (los n períodos que transcurren entre 0 y n). Ambos se recogen en el indicador e xpuesto en el gráfico, la denominada ratio de sacrificio, que se define como el cociente entre las desviaciones acumuladas de la tasa de paro efectiva respecto de la natural, durante los n períodos que dura la estrate gia, y la reducción de la tasa de inflación entre el período f inal y el inicial. Una forma de aproximación empírica de la ratio de sacrificio es la consistente en examinar las correspondientes curvas de Phillips de las economías, y eso es lo que se hace en la Figura 7.8, en donde se muestran las e xperiencias de desinflación de Estados Unidos, la Unión Europea y España 136. 136 Para uno de los primeros estudios sobre la relación entre inflación y paro llevados a cabo en España, vid. Fernández Díaz, A.: «Una introducción al análisis del mercado de trabajo en España», Boletín de Estudios Económicos, 103, 1978, Universidad Comercial de Deusto, págs. 7-46.
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25 Tasa inflación (%)
EEUU (1960-2001) 20 15 1974 1980
10
2001
5 0
1982
1969
0
5
10 15 Tasa paro (%)
20
25
25 Tasa inflación (%)
UE (1960-2001) 20 1974
15
1980
10 1990
5 0
0
5
25 Tasa inflación (%)
1994
2001
10 15 Tasa paro (%)
1977
20
25
España (1960-2001)
20 15 1984
10 1990
5 0
2001
1994
1961
0
5
10 15 Tasa paro (%)
20
25
FUENTE: EUROSTAT (base de datos Ne w Cronos).
FIGURA 7.8.
Experiencias de desinflación: Curvas de Phillips (1961-2001).
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210MMPOLÍTICA ECONÓMICA En cuanto a estos resultados, llama la atención, en primer lugar , el caso de Estados Unidos, en donde, para el período de 40 años analizados, la evolución de las combinaciones de las v ariables paro-inflación parecen haberse ajustado perfectamente a lo predicho por la teoría; obsérvese, por ejemplo, que la tasa de paro natural no se ha modif icado del nivel antes comentado de alrededor de un 5 por 100, en tanto que la tasa de paro efecti va ha oscilado alrededor de ese ni vel, dependiendo de la f ase del ciclo atravesada137. Por su parte, las formas de las curv as de Phillips de la UE y de España son práctica mente las mismas, siendo únicamente la intensidad con la que se producen los fenómenos de estanflación (tras las perturbaciones ener géticas), en una primera f ase, y de desinflación (en los períodos 1974-1978 y 1980-1985 en la UE y 1977-1985 en España), en una segunda, lo que realmente las diferencia. Asimismo, en ambos casos es manifiesto que no se cumple lo predicho por la teoría. En efecto, en ambos gráf icos se observ a claramente un fenómeno de persistencia del desempleo: las tasas de paro efecti vas no regresan a los niveles anteriores a la aplicación de la política de desinflación; dicho de otra forma, durante el período posterior a los shocks energéticos de los setenta, la tasa de paro natural no ha permanecido constante; antes bien, ésta parece haberse desplazado hacia la derecha conforme aumentaba la tasa de paro efectiva durante el período de desinflación. Éste es el conocido problema de la histéresis en el desempleo , fenómeno según el cual, al menos a medio plazo, la tasa de paro natural dependería positi vamente de la tasa de paro efecti va. Nótese, además, que en las economías europeas la mayor tasa de paro natural ya no puede identificarse meramente con la tasa de paro friccional (como sí sucede en EEUU), sino que, además de paro friccional, incorpora un importante componente de paro clásico (fundamentalmente de larga duración). De la inspección que se acaba de realizar de las curv as de Phillips se desprende, por tanto, que el coste de la desinflación (la ratio de sacrificio), ha sido mucho mayor en Europa que en Estados Unidos. La explicación de esta notable diferencia de experiencias antiinflacionistas se puede hallar en dos fenómenos: — En primer lugar, y como se señaló anteriormente, la eficacia de esta estrategia depende del grado de reputación del policy-maker y de la correspondiente credibilidad que posea su política económica antiinflacionista. En este sentido no es arriesgado señalar que una par te del alto coste de la desinf lación en España (en comparación con la media de la UE) es atribuible a la escasa credibilidad de la autoridad monetaria (téngase en cuenta que la fase más importante de la desinflación abarca el período 1978-1985). — En segundo lugar, el éxito de esta estrate gia depende del grado de flexibilidad en el funcionamiento general de los mercados. En las economías que tengan altos grados de distorsión y de f alta de competencia en sus mercados, mayor será el coste que quepa esperar de esta política. Este aspecto enlaza con los desar rollos teóricos, analizados anteriormente, sobre los fenómenos de la rigidez del mer cado de trabajo y de la persistencia del desempleo. Piénsese, en este sentido, en el fenómeno, a veces denominado «euroesclerosis», de excesivo grado de rigidez en el funcionamiento de los mercados de bienes y , sobre todo, del mercado de trabajo europeo. En efecto, respecto de la UE y de España, es claro que estas economías 137 Los períodos en donde aumentan sim ultáneamente las tasas de inf lación y paro se corresponden con los shocks de oferta de los setenta; el resto se corresponde, fundamentalmente, con las fluctuaciones cíclicas provenientes de perturbaciones de demanda. De entr e estas últimas se pueden compr obar en la figura las desinflaciones de 1974-1976 y de 1982-1984.
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LA INFLACIÓNMM211
tienen unos mercados de trabajo rígidos e ineficientes; y dicha rigidez, por su parte, ha desempeñado un papel de restricción de oferta, inducida por la propia política económica aplicada por los decisores políticos que, entre otras cosas, ha limitado las posibilidades de e xperimentar un crecimiento más intensivo en empleo y, como ya se ha mostrado, ha requerido de un importante aumento del paro en orden a doblegar las tensiones inflacionistas de f inales de los setenta. Como ilustración de lo comentado, merece la pena considerar la relación existente entre el grado de regulación laboral y las tasas de paro; en concreto, tomando las tasas de paro promedio para el período 1990-1998 de los países de la UE, de EEUU y Japón, y los índices de re gulación laboral para cada uno de estos países elaborados por la OCDE, se obtiene la Figura 7.9, en donde se observ a que la relación entre ambas variables es positiva, lo que quiere decir que aquellas economías caracterizadas por un mayor grado de regulación/intervención del mercado de trabajo (España, Italia, Francia, Alemania...) poseen unas tasas de desempleo mayores que las de los países caracterizados por una mayor fle xibilidad (Reino Unido, Estados Unidos, Japón...).
20
Tasa de paro (1990-1998)
España 15
Irlanda
10
Francia Italia Grecia
Dinamarca RU 5
Portugal
EEUU Japón
0
0
2
4
6
8
Índice de regulación laboral Nota: El índice de regulación laboral (labor standars index) es un indicador del g rado de intensidad de la r egulación laboral, que toma valores entre 0 (re gulación muy laxa) y 10 (re gulación muy estricta), y que se elabora a partir de los datos relati vos a los siguientes aspectos: tiempo de trabajo, tipos de contratación, protección al empleo, salarios mínimos y derechos de representación de los tr abajadores. FUENTE: EUROSTAT (base de datos New Cronos); y OCDE: The OCDE jobs study: evidence and explanations, París, 1994.
FIGURA 7.9.
Índice de regulación laboral y tasas de paro (1990-1998).
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8 EL EQUILIBRIO DE LA BALANZA DE PAGOS
8.1. INTRODUCCIÓN Los residentes en un país llevan a cabo transacciones con residentes en el exterior, ya sean de intercambio de bienes y servicios o de carácter financiero. Estas operaciones económicas entre los residentes de un país y el resto del mundo se registran en la balanza de pagos. Dentro del marco de lo que hemos delimitado como política económica estabilizadora, o coyuntural, el equilibrio de la balanza de pagos constituye uno de los objeti vos fundamentales, junto con la estabilidad de los precios y el pleno empleo. En un enfoque dicotómico, el logro de estos dos últimos objeti vos se conoce como «equilibrio interno», empleándose también la denominación de «equilibrio e xterno» cuando nos referimos al equilibrio de la balanza de pagos 1. Conviene hacer notar que este objeti vo de la política económica co yuntural hay que situarlo y entenderlo de manera muy distinta de los otros dos mencionados. En efecto, así como la estabilidad de precios y el pleno empleo son objeti vos «intrínsecamente» buenos y deseables y poseen un contenido fácil e intuiti vamente identificable, el equilibrio de la balanza de pagos no presenta, al menos de manera inmediata, este tipo de características. Así, desde el punto de vista de la política económica, una situación de equilibrio de la balanza de pagos puede tener, indistintamente, un significado positivo o negativo, en función de cómo se haya lle gado a la misma 2. Recuérdese lo expuesto en el Capítulo 5. Jordán Galduf, J. M., y García Reche, A.: Política Económica, Tirant lo Blanch, Valencia, 1995, pág. 169; y Masiá y otros: Introducción a la Macroeconomía, ESIC, 2.ª ed., 1997. 1 2
213
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214MMPOLÍTICA ECONÓMICA El equilibrio exterior, en efecto, puede ser la consecuencia o el indicador de una economía en situación de autarquía, en la que se exporta realmente poco y se importa aún menos. Tal fue el caso, por ejemplo, de la economía española en el período que abarca desde los años de la posguerra hasta bien entrada la época de los años cincuenta. Por el contrario, el desequilibrio que se fue acentuando a lo largo de los años del Primer Plan de Desarrollo ponía de relie ve el intenso proceso de industrialización acometido por la economía española en el marco de una mayor apertura e inte gración comerciales, reflejando, por esta razón, una situación preferible a la mencionada anteriormente. Volviendo al tema central, podemos definir una situación de equilibrio de la balanza de pagos como «aquella en la que la demanda e xterior de la moneda del país en cuestión se iguala a la oferta de esa moneda pro veniente de las demandas de otras di visas realizadas para llevar a cabo pagos e xteriores»3. De ello se sigue que el desequilibrio es una situación en la cual las diferencias entre esa demanda y esa oferta se cubren con entradas o salidas de reserv as y/o con una apreciación o depreciación de la moneda nacional, según el grado de fle xibilidad o fijeza del sistema de tipos de cambio aceptado en la economía nacional considerada. En el caso de un déf icit, éste puede sostenerse sin acudir a una v ariación del tipo de cambio o al restablecimiento de controles a la importación, en la medida en que el país mantenga su volumen de liquidez internacional (reservas exteriores). Hay que advertir, sin embargo, que la misión o función principal de la liquidez internacional es f inanciar esos déficit que se hallan en fase de corrección, pero no evitar o sustituir la necesidad de dicha corrección. Desde el punto de vista contable, la balanza de pagos se encuentra siempre en equilibrio, dado que está construida utilizando el procedimiento de contabilidad de partida doble4. Sin embar go, la existencia de equilibrio contable en la balanza de pagos no quiere decir que cada una de las balanzas esté en equilibr io y que el país no re gistre un problema de desequilibrio exterior. Para evaluar la existencia o no de un desequilibrio en la balanza de pagos se suele distinguir entre transacciones autónomas, que tienen lugar por moti vos comerciales, financieros o políticos, y transacciones acomodantes, que se producen como consecuencia del desequilibrio de las autónomas 5. Establecida la anterior distinción, diremos que e xiste equilibrio en la balanza de pagos cuando el saldo de las transacciones autónomas sea cero. En términos generales, el análisis del problema del ajuste del sector e xterior de una economía comprende dos partes claramente diferenciadas: por un lado, un examen o estudio en términos teóricos de las fuerzas o elementos que hay que considerar en el ajuste de la balanza de pagos y en la determinación de los tipos de cambio y , por otro, las políticas a adoptar para hacer posible dicho proceso. Puede, asimismo, hablarse de dos tipos diferentes de ajuste: el que tiene lugar de manera automática, vía las libres fuerzas del mercado, y el que se produce como consecuencia de decisiones concretas de política económica, es decir, que los precios pueden responder a fluctuaciones en la oferta y la demanda o estar determinados por acciones administrati vas, siendo posible af irmar lo mismo respecto a los tipos de cambio, rentas, volumen comercial, etc. Scammel, W. M.: International Trade and Payments, MacMillan, 1974. Según el cual toda operación de débito (crédito) anotada en la balanza de pa gos debe tener una contrapartida contable de crédito (débito). 5 Una exportación de bienes es claramente una transacción autónoma, mientras que una variación de reservas centrales es una transacción acomodante. En otras ocasiones, como, por ejemplo, en determinados mo vimientos de capital a corto plazo, no es fácil determinar su carácter autónomo o acomodante . 3 4
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EL EQUILIBRIO DE LA BALANZA DE PAGOSMM215
Vamos a ocuparnos a continuación del mecanismo de ajuste de la balanza de pagos en sus diferentes enfoques o planteamientos teóricos, así como, más tarde, de las teorías y modelos que han estudiado los determinantes de los tipos de cambio, al objeto, en ambos casos, de obtener conclusiones válidas de política económica. Posteriormente nos detendremos en el análisis concreto de los efectos de la de valuación como medida de la política estabilizadora (previamente nos referiremos a otras actuaciones sobre la balanza de pagos, al estudiar alguno de sus enf oques teóricos), realizando, asimismo, diversas consideraciones y estudios sobre los distintos sistemas de tipos de cambio y sobre su ef iciencia relativa, para acabar este capítulo con ciertas referencias a los efectos de la globalización económica sobre la política económica. Previamente, sin embargo, conviene detenerse, aunque sea brevemente, en el análisis de la ecuación de la balanza de pagos, situada en el conte xto de las curv as IS/LM de Hicks-Hansen, como punto de partida de nuestro estudio posterior .
8.2. ECUACIÓN DE LA BALANZA DE PAGOS En efecto, antes de entrar en el análisis del proceso de ajuste en cualquiera de sus modalidades, conviene explicar cuál es la ecuación de la balanza de pagos, referida al esquema convencional IS/LM. La ecuación de la balanza de pagos podemos e xpresarla de la forma siguiente: B = BCC + F en donde su saldo ( B) aparece como suma de los saldos de la balanza por cuenta corriente (BCC) y por cuenta de capital ( F). El saldo de la balanza por cuenta corriente viene determinado por la diferencia entre las exportaciones e importaciones de bienes y servicios. La función de las exportaciones reales de bienes y servicios puede def inirse de la forma siguiente:
X = X(Y*, E, P*, P) →
H
∂X ____ >0 ∂Y* ∂X ____ >0 ∂E ∂X ____ >0 ∂P* ∂X ____ <0 ∂P
o lo que es igual
H
∂X X = X(Y*, R) → ___ > 0 ∂R
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216MMPOLÍTICA ECONÓMICA
H
A su vez, la función de las importaciones reales sería
M = M(Y, E, P*, P) →
∂M ____ >0 ∂Y ∂M ____ <0 ∂E ∂M ____ <0 ∂P* ∂M ____ >0 ∂P
por tanto,
H
∂M M = M(Y, R) → ___ < 0 ∂R donde Exportaciones en términos reales. Importaciones en términos reales. Nivel general de precios interiores. Nivel general de precios e xteriores. Renta nacional real. Renta exterior real. Tipo de cambio nominal, definido como el número de unidades monetarias nacionales a pagar por una unidad monetaria e xtranjera6. E · P* R = Tipo de cambio real, definido como ______ , es decir, como indicador de los preP cios de los bienes y servicios del país en relación a los del e xterior7.
X M P P* Y Y* E
= = = = = = =
Recordemos que la condición de equilibrio macroeconómico puede e xpresarse así: I+G+X=S+T+M 6 El tipo de cambio puede también definirse como el número de unidades de moneda extranjera a pagar por una unidad monetaria nacional, en cuyo caso las anteriores deri vadas parciales tendrían el signo contr ario. En algunas ocasiones, en lugar de medir el valor de la moneda nacional frente a una moneda concreta, se mide frente a todas las demás monedas mediante la utilización de un númer o índice. A este tipo de cambio se le denomina efectivo nominal, y en él, cada una de las monedas e xtranjeras aparece ponderada en función de la importancia del comercio exterior del país. 7 El tipo de cambio real es un indicador de la posición competiti va del país. Un aumento del tipo de cam bio real, es decir, una depreciación real, significa una mejora de competiti vidad, ya que los precios e xtranjeros expresados en moneda nacional han aumentado en r elación a los precios de los bienes pr oducidos en el interior del país. Por el contrario, una reducción del tipo de cambio real o, lo que es lo mismo, una apreciación real, significa una pérdida de competiti vidad, ya que los bienes de producción nacional se han encarecido en términos relativos. Las modificaciones en el tipo de cambio real pueden deberse bien a variaciones de los tipos nominales o bien a variaciones de los precios internos y e xternos. Vid. Galindo, M. A.: Lecciones de política macr oeconómica, ESIC, Madrid, 1992, págs. 115-116; y Krugman, P. R., y Obstfeld, M.: Economía internacional. Teoría y política, McGraw-Hill, Madrid, 1995, págs. 509-513 (4.ª ed. de 1999).
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o también haciendo las sustituciones necesarias, como A I(i) + G + X(Y*, R) = S Y – T(Y), __ + T(Y) + M(Y, R) P
3
4
que es la ecuación de equilibrio IS, en la que, como se sabe, I, G, S, T y A/P expresan la inversión, el gasto público, el ahorro, los impuestos y los activos reales, respectivamente8. La ecuación de la balanza de pagos por cuenta corriente e xpresada en moneda nacional sería, entonces, BCC = P · X(Y*, R) – E · P* · M(Y, R) Introduciendo las entradas netas de capital del exterior (de los no residentes) F(i), donde F > 0, se obtendría la ecuación de la balanza de pagos 9: B = P · X(Y*, R) – E · P* · M(Y, R) + F(i) cuya pendiente puede deducirse haciendo dB = 0. En efecto, siendo Y* y R constantes, tendríamos: dM dB = 0 = – E · P* · ____ dY + Fdi dY de donde di ___ dY
)
B=0
dM E · P* · ____ dY = + ____________ F
Dado que dM/dY es positiva y que F > 0, resulta claro que la pendiente a lo lar go de B = 0 es positiva10. Gráficamente puede verse en la Figura 8.1 la línea de la balanza de pagos, superpuesta en el diagrama de las curv as IS/LM 11. Se observa en ella que el punto de equilibrio real y monetario ( i0, Y0) se encuentra por debajo de la línea BP, de la balanza de pagos, que aparece entonces con déf icit. Un auLa posición de la curv a IS de una economía abierta se v erá afectada por variaciones en el tipo de cambio real y la renta del e xterior. En concreto, una depreciación real de la moneda nacional la desplazará hacia la derecha, al igual que un aumento en la renta del e xterior. 9 En realidad, las entradas netas de capital no sólo dependerán del tipo de interés inter no, sino también del tipo de interés existente en el exterior, así como de las e xpectativas de variación del tipo de cambio. 10 La variable clave en la determinación de la pendiente de la curva BP es F, es decir, la sensibilidad de las entradas netas de capital del exterior a las variaciones del tipo de interés, la cual va a estar condicionada en gran medida por el grado de mo vilidad internacional del capital. Si el grado de mo vilidad del capital a las v ariaciones en el tipo de interés es m uy grande bastará un pequeño aumento del tipo de interés par a que se produzcan importantes entradas de capital que permitan f inanciar un déficit por cuenta corriente. Si e xiste perfecta movilidad del capital, la curva BP va a ser horizontal al nivel del tipo de interés externo; por el contrario, si existe nula movilidad del capital, la curva BP será vertical. 11 Un análisis completo de este punto puede v erse en Branson, W. H.: Macroeconomic Theory and Policy, Harper & Row, Publishers, Nueva York, 1972, págs. 300 y ss. (edición en español del FCE, México, 1977). 8
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i
BP Superávit
LM Déficit
i1 i0 IS
Y0
Y
FIGURA 8.1.
mento del tipo de interés de i0 a i1 aumentaría la entrada neta del capital hasta eliminar dicho déficit, haciendo compatible el equilibrio interno con el e xterno. La importancia fundamental que, desde nuestro punto de vista, tiene la ecuación de la balanza de pagos antes e xpuesta se deriva de que nos da una idea pre via clara de los f actores explicativos de su saldo ( B), es decir, de las variables que directamente influyen sobre él. Por tanto, nos está indicando, igualmente cuáles pueden ser los diversos grupos de actuaciones de las autoridades dirigidos a modificar B, para conseguir la situación que hayan fijado como su objeti vo de equilibrio económico e xterior, con independencia de que esa idea previa habrá que completarla en los próximos apartados. Así, podrán intervenir influyendo sobre el tipo de cambio (E), al poder fijar el sistema de paridades a emplear (flexibles, fijas o intermedias) y al influir sobre la cotización de su divisa en un momento determinado (de valuándola, por ejemplo) 12 influyendo sobre el nivel interno de los tipos de interés ( i) y, por tanto, sobre su diferencial frente al e xterior y sobre el saldo de la balanza por cuenta de capital 13, a través de su política monetaria y f i12 De acuerdo con X. Gref fé, las políticas del tipo de cambio no tienen reconocido aún ho y el lugar que se concede a las políticas f iscal y monetaria por dos razones: las modalidades pasadas y actuales del sistema mo netario internacional, que hacen difícil su empleo con ef icacia, y la f alta de acuerdo sobre sus efectos, confirmada por la variedad de experiencias. Vid. la pág. 378 de su obra Politique Economique, Economica, París, 1987 (edición en castellano del Instituto de Estudios F iscales de 1993). Vid. también Barreiro, F. y otros, Macroeconomía Intermedia, McGraw-Hill, Madrid, 1999. 13 Existen dos tipos de operaciones internacionales de capital, como es sabido: por un lado, los movimientos de capitales directamente productivos, que no dependen de los tipos de interés sino de factores muy diversos (mercado interno, actual y potencial, mercados exteriores, facilidades crediticias, fiscales y de terrenos e infraestructura recibidas, coste y capacitación de la mano de obr a, etc.), pero que son los menos impor tantes en términos cuantitativos; por otro lado, los movimientos de capitales financieros, a préstamo, más relevantes por su importe, que sí dependen básicamente de los dif erenciales de intereses, en condiciones similares de riesgo económico y político.
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nanciera14, estableciendo controles y obstáculos directos a las importaciones (contingentación, aranceles, depósitos previos, licencias, etc.) y/o medidas de estímulos directos a las exportaciones (desgravaciones fiscales, subvenciones, créditos oficiales en condiciones favorables...), o, finalmente, a través de su política antiinflacionista, dirigida al control de P, y, por supuesto, como es habitual, mediante una combinación de todas o algunas de estas medidas. En este capítulo vamos a referirnos de una u otra forma a todas ellas, sobre todo a las dirigidas a influir directamente sobre los tipos de cambio y sobre las e xportaciones e importaciones. A la política monetaria y financiera le dedicaremos, además, un capítulo posterior, y sobre la política antiinflacionista, además de haberle prestado ya una gran atención, seguiremos insistiendo casi permanentemente durante el resto de nuestra obra. Para llevar a cabo esa referencia, vamos, a continuación, de acuerdo con la «línea argumental» de este capítulo, ya expuesta, a ocuparnos de los diversos mecanismos de ajuste de la balanza de pagos y de las distintas teorías y modelos e xistentes sobre la determinación de los tipos de cambio. En este análisis, como ahora comprobaremos, surgirán ya algunas de las medidas que acabamos de citar y aparecerán también otras, con lo que completaremos el estudio efectuado a partir de la ecuación de la balanza de pagos.
8.3. EL MECANISMO DE AJUSTE DE LA BALANZA DE PAGOS: DIVERSOS ENFOQUES El punto de partida de todo intento de abordar los distintos enfoques o tipos de ajuste lo constituye la distinción, ya consagrada, entre las explicaciones de la teoría económica clásica y las deri vadas del denominado enfoque moderno. Las primeras mantienen que los cambios en los ni veles de precios son las fuerzas que permiten retornar a posiciones de equilibrio en la balanza de pagos. Las se gundas ven en las variaciones de la renta, provocadas por los cambios en la balanza de pa gos, un proceso que vuelv e a incidir sobre esta última, tendiendo a recuperar el equilibrio 15. No obstante, conviene señalar que estos planteamientos han de contemplarse más como caminos complementarios que como teorías alternativas. En ambas corrientes o explicaciones pueden encontrarse incorporados los instrumentos conceptuales propios del momento y del marco doctrinal en el que se encuentran situados 16. La síntesis de éstas y otras (enfoque monetario, sobre todo) interpretaciones, o maneras de abordar el problema en una política integral y completa de ajuste, constituye en los momentos actuales un pro yecto que aún no ha sido ultimado 17.
14 Además de esa influencia sobre el diferencial de interés, las autoridades pueden tomar también otras medidas respecto a los movimientos autónomos de capital: desde el control estricto de las e xportaciones de capital hasta recargos fiscales sobre los rendimientos de los capitales invertidos en el exterior, en caso de déficit, y desde la concesión oficial de financiación a otros países hasta la apertura del mercado f inanciero nacional a prestatarios extranjeros o el estímulo of icial a los bancos nacionales para que coloquen en el e xterior sus recursos en caso de superávit. Vid. Rojo, L. A.: Renta, precios y balanza de pa gos, Alianza, Madrid, 1979, pág. 276. 15 En todo caso, en el estudio de los distintos mecanismos de ajuste de la balanza de pa gos que vamos a llevar a cabo en este epígrafe v eremos también otros factores, además de los cambios en los precios y en la renta, que pueden influir de forma importante en dicho ajuste. 16 Scammell, W. M.: International Trade and Payments, op. cit., pág. 299. 17 Más adelante, en el Subepígrafe 8.3.7, comprobaremos, en efecto, que estas interpretaciones están claramente relacionadas entre sí.
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220MMPOLÍTICA ECONÓMICA
8.3.1. El enfoque clásico El mecanismo reequilibrador de la balanza de pagos, tal y como fue concebido y desarrollado por los clásicos, desde David Hume hasta Alfred Marshall, consideraba el flujo de bienes en el comercio internacional como el resultado de diferencias en los niveles de precios nacionales. Si el desequilibrio ha sido la consecuencia de v ariaciones de los precios relativos, una nueva modificación de los mismos podría situarnos en la posición inicial. En el centro de este enfoque subyace la teoría cuantitati va del dinero, que dominaba entonces las ideas sobre la determinación del ni vel general de precios. Recordemos, en efecto, la propuesta ricardiana para alcanzar el equilibrio, consistente en que la oferta mundial de dinero ha de distrib uirse entre los países en proporción a sus producciones respectivas, asegurando, de ese modo, relaciones de precios compatibles con el equilibrio general. Por otra parte, y dado que la teoría clásica acepta el sistema de patrón oro, los flujos de este último se emplean para compensar las diferencias que pudieran existir entre los ingresos y pagos exteriores, dando lugar con ello a cambios en los precios que alteran la demanda de importaciones y e xportaciones del país, permitiendo de este modo corre gir su balanza18. Vamos a comprobarlo brevemente usando para ello la Figura 8.219. En ella observamos dos países: A, con moneda a, y B, con moneda b. Si, debido a que los precios en el primero son menores que en el se gundo, A exporta más que B (XA > XB), habrá un saldo f avorable a A, en moneda b, que podrá convertir en oro libremente. Como consecuencia, según figura en este esquema, aumentarán las reservas bancarias en A, disminuyendo en B, con la consiguiente e xpansión monetaria en el primero (contracción en B), que, a su vez, provocará efectos alcistas sobre los precios y a la baja sobre los tipos de interés (al contrario en B). Con todo ello, el proceso se invierte, y se reestablecerá automáticamente el equilibrio de la balanza de pagos. Resulta evidente que en todo este planteamiento se encuentra implícito un número determinado de supuestos, entre los que podemos destacar los siguientes: validez de la teoría cuantitativa del dinero; eficacia del sistema bancario, de manera que un incremento en la oferta de dinero produzca su impacto de forma inmediata sobre la situación monetaria interior del país que se considere; mo vilidad completa de los f actores dentro del mismo; total flexibilidad de precios, tanto en el país como en el resto del mundo, y elasticidades perfectas de demanda y de oferta respecto a los precios. Indudablemente, algunos de estos supuestos, que fueron válidos y justif icables en su día, no se cumplen en los momentos actuales. Hechas estas consideraciones generales sobre el enfoque clásico, vamos a pasar revista a los diferentes planteamientos que hoy se aceptan con un mayor grado de generalidad. Más concretamente, nos detendremos en el análisis del enfoque precios o elasticidades, el enfoque renta-absorción, el enfoque switching, el enfoque monetario y el enfoque f iscal de la Nueva Escuela de Cambridge.
Scammell, W. M.: International Trade and Payments, op. cit., pág. 300; y Salvatore, D.: Economía internacional, McGraw-Hill, Santafé de Bogotá, 1994, págs. 521-523. 19 Vid. De Figueroa, E.: Curso de Política Económica, Ed. Revista de Derecho Pri vado, Madrid, 1969, tomo II, págs. 618-619. 18
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EL EQUILIBRIO DE LA BALANZA DE PAGOSMM221
País A (moneda a)
XA = MB
País B (moneda b)
MA = X B
(PA < PB → XA > XB)
País A
oro
País B
∆Reservas
∇Reservas
∆M
∇M
∇iA
∆iB
∇PA
PA = P B
Restablecimiento del equilibrio exterior
FIGURA 8.2.
∆PB
inicial 5 Situación (P = P ) A
B
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8.3.2. El enfoque precios o elasticidades El análisis de la balanza de pagos y de sus modif icaciones, mediante el enfoque elasticidades, no es sino una manera de subsanar o completar las insuficiencias del enfoque clásico y neoclásico o del desequilibrio de la balanza de pagos a través de los efectos-precios20. Dejando al margen que las variaciones de los precios pueden obedecer a determinadas fuerzas del mercado internacional, así como al comportamiento económico del país concreto que se considere, es la variación del tipo de cambio la que influye más directamente sobre los precios de las e xportaciones y las importaciones y , consiguientemente, sobre el saldo de la balanza comercial. Pero el fracaso de numerosas de valuaciones hizo necesario profundizar respecto a las condiciones necesarias para que dichas alteraciones del tipo de cambio ejercieran su influencia positiva sobre la balanza comercial, tarea en la que, entre otros, han destacado los nombres de A. Marshall, J. Robinson y A. Lerner. Precisamente, el enfoque elasticidades de la balanza de pa gos nos ofrece un análisis de lo que ocurre con la balanza comercial cuando un país de valúa su moneda, precisando las condiciones a cumplir para que esta medida tenga éxito en su objeti vo de reequilibrar aquélla. En este sentido destaca la conocida condición de Mar shall-Lerner para obtener resultados positivos de una devaluación. Veámosla en una versión simple 21. Sea la relación B = pX – M
[1]
donde indicamos con B la balanza comercial medida en di visas extranjeras, con X las exportaciones físicas, con M las importaciones en di visas y con p el precio e xterior de las exportaciones (lo que denominamos anteriormente P f ). Una devaluación mejorará la balanza comercial si dB/dp < 0 22. Diferenciando con respecto a p la ecuación [1] se tendría: dB dX dM ___ = X + p ___ – ___ dp dp dp
[2]
que también puede escribirse así: dB p dX dM p M ___ = X 1 + __ · ___ – ___ · __ · ___ dp X dp dp M pX
3
4
[3]
Véase Requeijo, J.: «Ajuste de la balanza de pagos. Una visión panorámica», Información Comercial Española, n.º 536, abril, 1978, págs. 48-50. 21 Son numerosas las versiones y deducciones analíticas de la condición de Mar shall-Lerner, aunque no todas están expuestas con suficiente claridad. Puede verse Krueger, A. O.: «Balance of Payments Theory», Journal of Economic Literature, marzo, 1969, págs. 5-7. Stern, R. M.: The Balance of Payments. Theory and Economic Policy, MacMillan, 1973, págs. 64-69. Takayama, A.: International Trade, Holt, Rinehart and Winston, Inc., 1972, págs. 215-248. Vid. también Lindert, P. H.: Economía Internacional, Ariel, Barcelona, 1994, págs. 640-643. 22 En efecto, la devaluación —p y esta reducción deberán DB (mejorar el saldo de la balanza comercial) para que aquélla sea eficaz. 20
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Dado que la elasticidad de la demanda de importación del país que de valúa, hm, y que la elasticidad de la demanda de importación del país o países restantes (o de e xportación del país que devalúa), hx pueden definirse de la forma siguiente: p dM hm = __ · ___ > 0 M dp
;
p dX hx = __ · ___ < 0 X dp
podría expresarse la ecuación [3] tal como se indica a continuación: dB M ___ = X 1 + hx – hm · ___ dp pX
3 1
24
de donde se deduce que dB M ___ < 0 → ZhmZ ___ + ZhxZ > 1 dp pX o también, para una balanza inicialmente equilibrada ( M = pX), ZhmZ + ZhxZ > 1, que es la conocida fórmula de Marshall-Lerner . Conviene señalar que esta condición23 se apoya en algunos supuestos restrictivos24, entre los que hay que mencionar fundamentalmente tres: se parte de la balanza de bienes y servicios, que, además, está inicialmente equilibrada, y se supone que las elasticidades de oferta son infinitas25, de forma que los cambios en la demanda no afectan a los precios (los precios relativos sólo cambian al hacerlo el tipo de cambio). Por otra parte, la condición Marshall-Lerner plantea la posibilidad de que una de valuación empeore más que mejore el saldo de la balanza de pagos de un país (si no es cumplida por éste). Y, aunque existen importantes problemas para estimar las elasticidades de la demanda de importaciones y e xportaciones, la mayoría de las estimaciones concluyen que dichas elasticidades son menores a corto plazo (6-12 meses) que a lar go (dos años); es decir, que la condición Marshall-Lerner no se cumple a corto pero sí a largo, con lo que la devaluación empeora a corto la balanza, mejorándola a largo. Estos resultados conducen a lo que se conoce habitualmente como el efecto de la curva J 26, recogida en la Figura 8.3. De acuerdo con este efecto, los volúmenes de X y M no Existen otras versiones modificadas de esta condición, como la que resulta de un análisis integrado de los enfoques precios y renta del tipo del realizado por Stern. P ara un estudio detallado y completo véase: Stern, R. M.: «The Balance of Payments. Theory and Economic Policy», op. cit., págs. 206-209. O como, por ejemplo también, la condición de Robinson-Bickerdik-Metzler. Vid. Caves, R. E., y Jones, R. W.: World Trade and Payments, Little, Brown and Company, Boston, 1973, págs. 412-413. 24 El último supuesto implica que e xiste subempleo de los f actores productivos y que no se tienen en cuenta situaciones próximas al pleno empleo. Implica, igualmente, que los precios son constantes. Vid. Raya, P.: Una aproximación a los factores determinantes del tipo de cambio de la peseta, Universidad de Málaga-Caja de Ahorros de Antequera, 1988, págs. 11-13. 25 Como críticas fundamentales a este enf oque elasticidades, además de las derivadas de sus supuestos restrictivos ya expuestos, se señala que prescinde de los mo vimientos de capital, tipos de interés y oferta monetaria, y que no tiene en cuenta los posib les efectos secundarios en precios y renta. Vid. Raya, P.: Una aproximación..., op. cit., págs. 11 y 14. 26 Vid. Pilbeam, K.: International Finance, MacMillan, Londres, 1992, págs. 61-65. 23
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224MMPOLÍTICA ECONÓMICA
Balanza Comercial Superávit
0 Tiempo
Déficit
FIGURA 8.3.
El efecto de la curva J.
varían mucho a corto plazo, de forma que el país que de valúa recibe menos ingresos por exportaciones y gasta más en importaciones, lo que deteriora su balanza comercial. Sin embargo, tras unos meses, las X comienzan a aumentar y las M a disminuir, por lo que dicha balanza mejora y tiende al superávit. El tema, obviamente, es además, si el deterioro inicial es menor o mayor que la mejora posterior, de forma que la de valuación, en conjunto, sea o no eficaz27. Finalizaremos, por último, este apartado de nuestra exposición insistiendo en que uno de los principales defectos del enfoque que acabamos de considerar es que prescinde de los efectos sobre la renta nacional de los cambios en los v olúmenes de las e xportaciones e importaciones. Estos efectos, sin embargo, como es sabido, existen y hay, por tanto, que incorporarlos en un análisis más comprensivo del ajuste de la balanza de pagos y más concretamente de los efectos de una de valuación.
8.3.3. Balanza de pagos y v ariaciones de la renta (el enfoque renta) Ya hemos dicho que uno de los dos caminos básicos a se guir en el proceso de ajuste de la balanza de pagos es el que se apoya en las variaciones de la renta nacional, fortalecido por el desarrollo y la aplicación de la teoría k eynesiana de la determinación de la renta. 27 Existen varias razones que pueden ayudarnos a explicar la menor sensibilidad a corto de X y M que a largo. Por ejemplo, la existencia de retardos temporales en la respuesta de los consumidores y empresarios (del país que devalúa y del resto del mundo) a los cambios en la situación competiti va provocados por la de valuación.
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En esta amplia vertiente hay que distinguir el enfoque renta propiamente dicho (income approach) y el denominado «enfoque absorción» ( absorption approach). Nos vamos a ocupar en este apartado del primero de ellos, para continuar después con el enfoque «absorción». Aunque Keynes limitó su análisis al caso de una economía cerrada, sus seguidores lo ampliaron con el f in de elaborar una teoría del ajuste de la balanza de pagos que se ocupara de los efectos sobre esta última de las v ariaciones de la renta 28. En esencia se trata de estudiar , en primer lugar, cómo los cambios en los v olúmenes de las e xportaciones e importaciones (pro vocados, quizá, por una devaluación) afectan a la renta y, en segundo lugar, cómo estos efectos renta, a su vez, inciden sobre la balanza corriente, obviando así la crítica al enfoque elasticidades que expusimos al acabar el apartado anterior. Es decir: db dy → db
~
Devaluación → dx y dm
Para lograrlo partamos del modelo siguiente, en el que el significado de cada variable es bien conocido, y donde indicamos con minúsculas las correspondientes propensiones marginales29: Y=C+I+G+X–M
[1]
C = C0 + cY
[2]
I = I0 + iY
[3]
G = G0 + gY
[4]
M = M0 + mY
[5]
X = X0
[6]
A=C+I+G
[7]
B=X–M
[8]
s = 1 – (c + i + g) = 1 – a
[9]
si expresamos la primera ecuación en función de todas las demás, obtendremos la relación Y = A + B = (A0 + aY ) + (X0 – M0 – mY )
[10]
y, tomando incrementos, ∆Y = ∆A0 + a∆Y + ∆X0 – ∆M0 – m∆Y
[11]
28 Entre los numerosos libros que se ocupan del tema destacamos los siguientes: Wells, S. J.: International Economics, George Allen and Unwin, Londres, 1970, Capítulo 12. Scammell, W. M.: International T rade and Payments, op. cit., Cap. 13. Stern, R. M.: The Balance of Payments: Theory and Economic Policy, op. cit., Caps. 6 y 7. Heller , H. R.: International Monetary Economics, Prentice Hall, New Jersey, 1974, Cap. 8. 29 Kreinin, M. E., y Heller, H. R.: «Adjustment Cost, Optimal Currency Areas and International Reserves», publicado en International Trade and Finance, Willy Selle Kaerts, MacMillan, 1974, págs. 130-132.
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226MMPOLÍTICA ECONÓMICA Esta ecuación puede transformarse especif icando el multiplicador del comercio e xterior y el efecto sobre la renta nacional de los componentes autónomos. De esta forma se tendría: ∆Y – a∆Y + m∆Y = ∆A0 + ∆X0 – ∆M0 1 ∆Y = _________ (∆A0 + ∆X0 – ∆M0) 1–a+m o, lo que es lo mismo, 1 ∆Y = _____ (∆A0 + ∆X0 – ∆M0) s+m
[12]
Ecuación que nos muestra, en efecto, como pretendíamos, que al v ariar los componentes autónomos de las e xportaciones e importaciones (al de valuar, por ejemplo, la moneda nacional) se produce un cierto impacto multiplicador sobre la renta nacional ( ∆y), condicionado también, no obstante, por los posibles cambios anteriores en el gasto interno agregado (∆A0). De igual modo puede verse, en segundo lugar, el efecto de los cambios autónomos en las diversas variables sobre la balanza por cuenta corriente: B=X–M ∆B = ∆X – ∆M
[13]
∆B = ∆X0 – ∆M0 – m∆Y
[14]
Introduciendo la ecuación [12] en la [14] se obtiene: m ∆B = ∆X0 – ∆M0 – _____ (∆A0 + ∆X0 – ∆M0) s+m
[15]
o también m m ∆B = (∆X0 – ∆M0) 1 – _____ – _____ ∆A0 s+m s+m
1
2
s m ∆B = _____ (∆X0 – ∆M0) – _____ ∆A0 s+m s+m
[16]
Así pues, como antes dijimos, las variaciones en el saldo de la balanza por cuenta co rriente (∆B) no dependen sólo de los cambios autónomos en las e xportaciones e importaciones (originados quizá, insistimos en ello, por una devaluación de la moneda nacional), sino que también están condicionadas por el impacto ejercido sobre la renta por dichos cambios (y, por tanto, en su caso, por la medida devaluatoria). Resulta claro también, de esta última relación, que el desequilibrio provocado en la ba-
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lanza corriente por v ariaciones autónomas de X y M puede compensarse mediante cambios en cualquiera de los componentes de A30.
8.3.4. El enfoque absorción Constituye, en realidad, una prolongación o ampliación del enfoque renta, y parte de la sugerencia realizada por Alexander en 1952 de que un planteamiento basado en consideraciones sobre la renta y el gasto agregado resulta más aconsejable que el enfoque elasticidades31: Y=C+I+G+X–M Y=A+B siendo, pues, B el saldo de la balanza por cuenta corriente y A el gasto interno agre gado, al que Alexander llama «absorción»: A=C+I+G B=X–M de donde B = Y – A = Y – F(Y) = F(y) Ecuación que nos dice que la balanza corriente representa la diferencia entre la producción y la absorción interna. Un superávit (déf icit) en la primera signif ica que la producción interna es mayor (menor) que la absorción o gasto agre gado interno. 30
La variación de A necesaria para ello se obtiene haciendo DB = 0: s m DB = 0 → ______ (DX0 – DM0) = ______ DA0 s+m s+m
[17]
Despejando ahora DA0 en esta expresión tendríamos: s+m s s DA0 = ______ ______ (DX0 – DM0) = __ (DX0 – DM0) m s+m m
3
4
[18]
El efecto total de la v ariación de A0 sobre la renta nacional se obtiene de las ecuaciones [12] y [18]: 1 DY = ______ [DA0 + DX0 – DM0] = s+m 1 s = ______ __ (DX0 – DM0) + (DX0 – DM0) = s+m m
3
4
s 1 = _________ (DX0 – DM0) + ______ (DX0 – DM0) m(s + m) s+m
[19]
En este efecto total hay , pues, dos componentes: un efecto autónomo (el se gundo término del se gundo miembro de la última ecuación) y otr o inducido, a través del DA0 necesario para que DB = 0, calculado en la ecuación [18]. Vid. Fernández Díaz, A.; Rodríguez Sáiz, L., y P arejo Gámir , J. A.: Curso de P olítica Económica , AC, 2.ª ed., Madrid, 1993, pág. 434. 31 Alexander, S. S.: «Effects of a Devaluation on a Trade Balance», IMF Staff Papers, abril, 1952.
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228MMPOLÍTICA ECONÓMICA El enfoque absorción presupone que el ni vel de renta es el determinante primario del nivel de absorción y que, a su vez, la balanza comercial viene determinada por este último. Por otra parte, Alexander cree que la absorción agregada es una función no sólo de la renta real doméstica, sino también de otras variables, particularmente del nivel de precios interiores. Si el comportamiento del ni vel doméstico de precios influye en el ni vel de absorción, entonces, claramente, la balanza comercial se v erá igualmente afectada 32. Si la absorción decae al aumentar el ni vel de precios, ello provocará un efecto favorable en la balanza comercial, ocurriendo lo contrario al aumentar la absorción. En general, podría expresarse la variación de la balanza de pagos en términos de absorción: ∆B = ∆Y – ∆A De ello se deriva que, en una situación en la que se está por debajo del pleno empleo, puede mejorarse la balanza de pagos aumentando la producción más que la absorción. Si, por el contrario, nos encontramos en un ni vel de renta de pleno empleo, puede obtenerse una mejora de la balanza de pagos reduciendo la absorción 33, dado que Y no puede aumentar a corto plazo. La última ecuación también implica 34 que los efectos de una de valuación sobre la balanza corriente dependerán de cómo afecte a la renta nacional en relación a cómo lo hag a con la absorción. Si dicha medida ∆Y, en mayor (menor) medida que ∆A, la citada balanza mejorará (empeorará). Así pues, comprender cómo afecta la devaluación tanto a la renta como a la absorción es básico para el análisis del enfoque absorción sobre la balanza de pagos 35.
8.3.5. El enfoque switching En este enfoque se contempla en qué medida la política de desviación del gasto desde los productos importados hacia los nacionales ( expenditure switching policy) puede influir y provocar correcciones en la balanza comercial. Dicha política puede instrumentarse a través de controles comerciales o de de valuaciones. En términos generales suele hablarse de una «desviación forzada» ( forced switching) y de una «desviación v oluntaria» (voluntary switching). Dentro del primer tipo podemos hablar , a su vez, de controles a la importación 36 o de controles de cambio. Los primeros presentan no pocos inconvenientes, ya que reducen las ventajas de la especialización internacional, aumentan los niveles de protección de quien los establece, provocan represalias, no inciden realmente en las causas del déf icit, provocan los costes de todo tipo de control (costes administrativos, evasión, mercado negro, etc.) y pueden ir contra acuerdos internacionales 37. Estos controles a las importaciones resur gieron con fuerza en los años setenta y primera mitad de los ochenta, en los que el nivel de proteccionismo aumentó sensiblemente: 32 Pierce, D. G., y Shaw, D. M.: Monetary Economics. Theories, Evidence and Policy, Butterworths, Londres, 1974, pág. 368. (Hay versión española en ICE.) 33 Harvey, J., y Johnson, M.: Introduction to Macroeconomics, MacMillan, 1973, págs. 273-276. 34 Pilbeam, K.: International Finance, op. cit., pág. 65. 35 A los efectos de la de valuación les dedicamos monográficamente el Apartado 8.6 de este capítulo. 36 Ya hemos citado anteriormente algunos de estos posibles controles: contingentación, aranceles, depósitos previos a las importaciones, autorizaciones previas, etc. 37 Nos referimos a otras desv entajas de forma inmediata.
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en un número relativamente pequeño de sectores, pero, desde luego, creciente (no sólo los tradicionalmente más afectados por estas medidas, como el te xtil, calzado, siderurgia y construcción naval, sino también otros, como el del automóvil, electrónico, etc.), las medidas proteccionistas se aplican cada v ez más, subsistiendo e incluso ampliándose derechos aduaneros elevados38. Además puede hablarse incluso de un tipo moderno de proteccionismo 39, que, junto a estos últimos, incluye nuevas medidas, como la obstrucción administrativa, los reglamentos técnicos y sanitarios, los procedimientos antidumping conducentes a corto plazo a la firma de acuerdos v oluntarios de restricción, etc., que resultan igualmente ef icaces y que pueden encontrarse en todo tipo de economías 40. Estas medidas proteccionistas 41 persiguen, en general, dos grandes objeti vos: aportar una ayuda inmediata y visible a industrias con graves dificultades (y, sobre todo, a sus empleados) y permitir, al mismo tiempo, su adaptación a una nue va situación. Pues bien, en relación a la complejidad de estos objeti vos, las medidas proteccionistas, además de sus costes ya citados, presentan inconvenientes adicionales importantes, que con frecuencia las hacen poco ef icaces42: provocan incertidumbre sobre la e volución de los re gímenes comerciales, lo que, a su v ez, reduce la confianza de los empresarios, retrasan el necesario ajuste sectorial, son ineficaces para mantener el empleo43, acrecientan las dificultades para lograr un crecimiento no inflacionista, etc. Frente a estos inconvenientes suelen señalarse, además, por el contrario, las ventajas que ofrece la libertad de los intercambios 44: si hay una forma particularmente ef icaz de hacer que una actividad económica se adapte a la evolución de las oportunidades que se le presentan, ésa es incorporarla al mercado internacional, pues tanto para los productos como para los factores, se derivan aumentos de ef iciencia. Para los primeros, proceden del acceso a los mercados del mundo entero, de la diversidad y variedad de los productos que sólo mercados de esta amplitud pueden ofr ecer y de la confrontación constante a nue vas técnicas y métodos, así como de la necesidad de adaptarse a ellos. Pero la apertura a los intercambios internacionales es también importante, porque remodela los mercados de los factores, permitiendo que las ne gociaciones colectivas sean más sensibles a las señales del mercado 45. Ahora bien, la exposición de todas estas v entajas del librecambio y de los incon venientes del proteccionismo no puede lle varnos a condenar radicalmente este enfoque. Es38 Representan más del 25 por 100 de los intercambios de productos manufactureros. Vid. Michalski, W.; Ergas, H., y Stevens, B.: «Coûts et avantages des mesures de protection», L’Observateur de l’OCDE, n.º 134, mayo, 1985, pág. 18. 39 Vid. Requeijo, J.: «¿Hacia un mundo de altas barreras comerciales?», Papeles de Economía Española , n.º 28, 1986, págs. 87 y ss. 40 Así, en la UE son proteccionistas la política a grícola común, el complicado mecanismo de toma de deci siones, la tendencia a las prácticas discr iminatorias, etc.; en Japón hay una economía de estructura bastante lejana a las prácticas del mer cado; en los EEUU también hay múltiples ejemplos de medidas pr otectoras, sobre todo frente a los productos japoneses; en los países subdesarrollados el fuerte proteccionismo comercial es una característica básica... 41 Vid. Michalski, W., y otros: «Coûts et...», op. cit., págs. 18-23. 42 Una postura favorable a ciertos controles a las importaciones, sin embargo, es la de la Nue va Escuela de Cambridge. Vid. Cuthbertson, K.: Macroeconomic Policy, MacMillan, Londres, 1979, págs. 87-88. 43 Por varias razones: como estas medidas tienen una incidencia débil sobr e el v olumen total de importaciones (cuyas posibilidades de sustitución suelen ser limitadas), la proporción de empleo nacional protegida potencialmente por su aplicación es relati vamente pequeña; a lar go plazo, estas medidas pueden acelerar la sustitución de empleo por capital... 44 OCDE: Ajustement structurel et performance de l’économie , París, 1987, pág. 40. 45 Vid. también, en este sentido, y con más detalle, Toen, M.: «Eliminer les obstacles aux échanges internationaux», L’Observateur de l’OCDE, n.º 149, enero, 1988, pág. 18.
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230MMPOLÍTICA ECONÓMICA tamos de acuerdo con el profesor Rojo 46 en que, aunque un proteccionismo comercial intenso conduce a una baja ef iciencia en la asignación de los recursos producti vos y puede provocar un mal funcionamiento de la economía, si un país practica un proteccionismo moderado en un mercado donde gran parte de las transacciones internacionales están sometidas a ciertas barreras, no es seguro que ello conduzca a una asignación de los r ecursos menos eficiente. Habría que considerar también los costes de una política reequilibradora alternati va basada en la reducción de la demanda inter na, con la consiguiente disminución de la producción y del empleo y distinguir si se trata de un aumento pro visional, preparatorio de otras medidas, o permanente, del grado de proteccionismo. Los controles de cambio, por su parte 47, pueden introducirse para limitar la cantidad de divisas gastadas en importación, para discriminar contra los países de monedas duras, para distinguir entre bienes esenciales y no esenciales o par a controlar la e xportación de capital. Todo esto, sin embargo, no quiere decir que el control de cambios, al igual que sucede con los controles a la importación, no presente sus desventajas o inconvenientes, entre los cuales no es el menos importante el grado de incertidumbre que dicho control puede provocar en el comercio internacional. Estos controles de cambios, en desuso hoy en muchas de las economías más desarrolladas, en las que predomina una f ilosofía liberalizadora en este ámbito, se traducen con frecuencia en autorizaciones pre vias, controles, declaraciones obligatorias, etc., en materias tan diversas como los préstamos en di visas, las inversiones nacionales en el e xterior y las e xteriores en el país, el traslado de efecti vo y otros medios de pago a tra vés de las fronteras, la apertura de cuentas bancarias en di visas, etc.48. En el segundo grupo, la desviación voluntaria del gasto, con sus efectos consiguientes sobre la balanza comercial, puede tener lugar de varias formas: mediante medidas que fomenten o estimulen las e xportaciones49 o a través de una deflación moderada que atenúe las presiones inflacionistas, mejorando así la competencia del país, y que reduzca la presión de la demanda interna de manera que los recursos se desvíen del mercado interior hacia el mercado de e xportación50. Asimismo, la desviación puede producirse con la ayuda de una política de precios y rentas, en alguna de sus modalidades moderadas, o con una alteración del tipo de cambio, medida esta última sobre la que v amos a volver más adelante, con detalle.
8.3.6. El enfoque monetario El análisis monetario referente al ajuste o corrección de la balanza de pagos parte de los trabajos de Hahn y Johnson, desarrollados posteriormente por Jones, Mundell, Kemp, McKinnon, Negishi, Parkin y Laidler, Dornbusch, Swoboda, Branson y Mussa 51. Vid. Rojo, L. A.: Renta, precios y..., op. cit., págs. 275-276. Se entiende habitualmente por control de cambios, en sentido amplio, el conjunto de normas legales y administrativas que regulan los cobros y pagos, en divisas o en moneda nacional, con los no residentes en el país, así como la adquisición y cesión de bienes y der echos de contenido económico entre residentes y no residentes. 48 Vid. Parejo Gámir, J. A.; Cuervo, A.; Rodríguez Sáiz, L., y Calvo, A.: Manual de Sistema Financiero Español, Ariel, Barcelona, 2002 (15.ª ed.), Cap. 4. 49 También hemos citado con anterioridad algunos ejemplos: desgravaciones fiscales, créditos oficiales, créditos privados obligatorios (vía coeficientes de inversión, por ejemplo), firma de acuerdos comerciales, establecimiento de redes comerciales en el e xterior, publicidad, etc. 50 Harvey, J., y Johnson, M.: Introduction to Macroeconomics, op. cit., págs. 279-280. 51 Hahn, F. H.: «The Balance of P ayments in a Monetary Economy», Review of Economic Studies, vol. 26, 1959, págs. 110-125. 46 47
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La base fundamental de este enfoque monetario es que la balanza de pagos es esencialmente un fenómeno monetario. No sólo esta balanza es una medida de los flujos monetarios, sino que éstos sólo pueden ser e xplicados por un desequilibrio entre la oferta y la demanda de dinero. Así pues, un desequilibrio en la balanza de pagos refleja un desequilibrio en el mercado de dinero y, por tanto, el análisis de aquélla necesita dirigirse tanto a la oferta como a la demanda de dinero 52. Según este enfoque, la balanza de pagos es, pues, la diferencia entre los ingresos agregados y los gastos agregados de residentes y no residentes de un país, tratándose, por tanto, de un fenómeno monetario, conectado con el funcionamiento global de la economía 53. El enfoque monetario puede ser e xplicado mediante un modelo sencillo 54, que relacione, a la vista de lo e xpuesto, la balanza de pagos con el mercado de dinero 55. La primera ecuación de este modelo representa la situación de equilibrio en este último, que se logra, como es sabido, cuando la oferta monetaria en términos reales es igual a la demanda de dinero en términos reales, es decir, cuando Ms/P = M d (Y, i) Sea ahora F* el valor en moneda nacional de los acti vos externos del Banco Central y C el de sus acti vos internos. Si m es el multiplicador monetario , que relaciona el total de los activos del Banco Central (F* + C) con la oferta monetaria podemos escribir entonces56: Ms = m(F* + C)
Johnson, H. G.: «Towards a General Theory of the Balance of P ayments», publicado en International Trade and Economic Growth, Allen & Unwin, Londres, 1958. Johnson, H. G.: «The Monetary Approach to Balance of Payments Theory», publicado en Further Essays in Monetary Economics, Allen & Unwin, Londres, 1972. Un resumen de este enfoque y de la literatura existente puede encontrarse en Currie, D. A.: «Some Criticisms of the Monetary Analysis of Balance of P ayments Correction», The Economic J ournal, septiembre, 1976, págs. 508-522. Otras publicaciones que se ocupan de este enfoque con detenimiento: vid. Raya, P.: Una aproximación..., op. cit., págs. 24 y ss., y Stevenson, A.; Muscatelli, V., y Gregory, M.: Macroeconomic Theory and Stabilization Policy, P. Allan Pub., Oxford, 1988, págs. 234 y ss. En castellano pueden v erse: González Díaz, A.: «El enfoque monetario de la balanza de pagos y la determinación del tipo de cambio», en Ruiz, G., y otros: Equilibrio exterior y política económica, Universidades de Málaga y Sevilla, 1985, y Requeijo, J.: «Ajuste...», op. cit. 52 Pilbeam, K.: «International Finance...», op. cit., págs. 107-108. 53 El que todos los desequilibr ios de la balanza de pa gos sean fenómenos monetarios, dejándose a un lado, pues, los desequilibrios estructurales, no implica, sin embargo, que los f actores reales no influyan sobre la balanza de pagos, sino que han de actuar a tra vés de variables monetarias. La teoría monetaria es, pues, el instrumento a utilizar para estudiar la balanza de pagos. 54 Modelo que tomamos de Krugman, P. R., y Obstfeld, M.: Economía Internacional. Teoría y Política, op. cit., págs. 587-588. 55 Vid. también Johnson, H. G.: «The Monetary Approach to Balance of P ayments Theory», en The Monetary Approach to the Balance of Payments, por Frenkel, J. A., y Johnson, H. G., Allen & Unwin, Londres, 1976, págs. 147-167. 56 También se denomina a m multiplicador de la base monetaria. Esta última comprende, como es sabido, el total de pasivos monetarios del Banco Centr al, que se corresponden básicamente, de acuerdo con su balance, a la suma del total de sus activos frente al sector exterior más los activos frente al sistema bancario y al sector público.
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232MMPOLÍTICA ECONÓMICA La variación de las reservas exteriores, a lo largo de un período de tiempo determinado, ∆F*, es igual al saldo de la balanza de pa gos. Combinando ambas ecuaciones, podemos expresar las reservas exteriores del Banco Central como Ms = P · M d (Y, i) = m(F* + C) F* = (1/m)P · Md(Y, i) – C Si suponemos que m es constante, el superávit de la balanza de pagos es ∆F* = (1/m)∆[P · M d (i, Y)] – ∆C Ecuación que resume el enfoque monetario de la balanza de pagos. El primer término de su segundo miembro refleja las variaciones de la demanda nominal de dinero y nos dice que, si todo lo demás permanece constante, un aumento de la demanda de dinero producirá un superávit en la balanza de pagos, así como un aumento de la oferta monetaria, que mantendrá el mercado de dinero en equilibrio. El se gundo término, por su parte, refleja los factores de la oferta en el mercado de dinero. Si todo lo demás permanece constante, un incremento del crédito interno aumenta la oferta monetaria en relación a la demanda de dinero, por lo que la balanza de pagos debe re gistrar un déf icit para reducir la oferta monetaria y restablecer el equilibrio en el mercado monetario. De igual modo, puede verse en ella también que el incremento de las reservas o el saldo global de la balanza de pagos dependen positi vamente del crecimiento de la renta real y de la tasa interna de inflación, actuando en sentido contrario el aumento en el v olumen de crédito. Bajo los supuestos considerados, esto significa que se produce un superávit de la balanza de pagos cuando se practica una política de expansión de la renta y que este modelo se contradice abiertamente con el k eynesiano, en el que un fuerte crecimiento de la economía debilitaría la posición de la balanza de pagos, al depender la importación del nivel de renta real 57.
8.3.7. Relación entre los enfoques elasticidades, absorción y monetario Para analizar esta relación podemos considerar conjuntamente 58 los siguientes tres grupos de relaciones básicas de la balanza de pagos, todas ellas identidades ciertas: 1. 2. 3.
La relación entre e xportaciones e importaciones, R ∫ B – K, siendo R el incremento de las reservas exteriores, B el saldo de la balanza por cuenta corriente y K las importaciones netas de capital (enfoque elasticidades). La relación o diferencia entre renta nacional (Y) y gasto agregado (A), Y ∫ A + B, que nos viene dada por el enfoque absorción. La relación entre oferta y demanda monetarias, M d ∫ C + R, siendo C la creación de crédito por el conjunto del sistema bancario y manteniendo R el significado ya expuesto (enfoque monetario).
Vid. Martínez Arévalo, L.: «El enfoque monetario de la balanza de pa gos: una perspectiva reciente», Papeles de Economía Española , n.º 11, 1982, pág. 288. 58 Vid. Cabrillo, F.: «Balanza de P agos y tipos de cambio: notas teóricas para un estudio del desequilibr io exterior de la economía española», Papeles de Economía Española , n.º 7, 1981, pág. 257. 57
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Estas tres identidades (y , por tanto, los enfoques respecti vos sobre la balanza de pagos) están relacionadas entre sí de la siguiente manera: R = B – K = Md – C = Y – A – K La diferencia importante entre estos tres enfoques, así relacionados, estriba en que cada uno centra su atención en un aspecto distinto de la balanza de pagos, por lo que la teoría económica que aplican a su análisis y , lo que es más importante para nosotros, la política económica que proponen, son muy diferentes.
8.3.8. El enfoque fiscal de la Nueva Escuela de Cambridge Aunque los orígenes de este enfoque se pueden encontrar 59 en los trabajos de L. Metzler y J. Laursen y de J. M. Fleming y R. A. Mundell, de los años cincuenta-sesenta 60, y aunque no sea el único planteamiento que resalte las interrelaciones entre el saldo del presupuesto público y el del sector e xterior (también lo hacen, aunque de forma distinta, el enfoque monetario y la teoría de la selección de carteras), su desarrollo ha sido llevado a cabo por los autores que, como W. Godley, F. Cripps y M. Fetherston, fundamentalmente, integran la llamada Nue va Escuela de Cambridge a partir de comienzos de los años setenta. La afirmación básica de este enfoque señala que los cambios en el saldo del presupuesto público vienen acompañados de cambios iguales en el saldo de la balanza por cuenta corriente, es decir, que hay un nexo causal entre el ni vel del déficit (superávit) público y el de esta balanza (déficit y superávit, respectivamente), o, lo que es igual, que ésta viene condicionada por aquél 61. Para justificar esta conclusión vamos a exponer la parte del modelo de esta Escuela que se ocupa precisamente de estas relaciones entre los desequilibrios presupuestarios y los desequilibrios exteriores62. La relación ex-post entre los dos saldos podemos obtenerla a partir de las tres siguientes expresiones, en términos corrientes 63: AN AF = Yd – (C + I) = Yd – Gp
[1]
Y = C + I + G + X – M – TI = Gp + G + X – M – TI
[2]
Yd = Y – TD
[3]
59 Vid. González Moreno, M.: «La relación entre el déf icit público y el déf icit exterior de la economía española», Instituto de Estudios Fiscales, monografía, n.º 59, Madrid, 1987, págs. 239 y 271. 60 Vid. Metzler, L., y Laursen, J.: «Flexible Exchange Rates and the Theory of Employment», Review of Economics and Statistics, n.º 32, 1950; Fleming, J. M.: «Domestic Financial Policies under Fix ed and under Floating Exchange Rates», IMF Staff Papers, 1962, y Mundell, R. A.: «The Appropiate Use of Monetary and Fiscal Policy under Fixed Exchange Rates», IMF Staff Papers, marzo, 1962. 61 Vid. Poitier, P. J.: «La Nueva Escuela de Cambridge», en Ruiz, G., y otros: Equilibrio exterior..., op. cit. 62 Seguiremos para ello el e xcelente y claro planteamiento de Cuthber tson, K.: Macroeconomic Policy, op. cit., págs. 79-82. Un enfoque diferente puede verse en Raya, P.: Una aproximación..., op. cit., págs. 48-51, y Tomás Carpi, J. A.: «La opción neoproteccionista de lucha contra la crisis: consideraciones sobre la estrategia New Cambridge», Cuadernos Económicos del ICE , n.º 26, 1984, págs. 138-140. 63 ANAF es la adquisición neta de acti vos financieros del sector privado o, lo que es lo mismo, su superávit financiero (la diferencia entre su renta disponible y sus g astos de consumo e inversión, que puede dedicar a adquirir activos financieros adicionales y a amortizar sus deudas pendientes con otr os sectores, público y exterior, es decir, a incrementar sus activos financieros netos).
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234MMPOLÍTICA ECONÓMICA en donde Yd es la renta disponible, Gp el gasto privado total (de consumo más in versión), TI los impuestos indirectos, TD los impuestos directos y las demás variables tienen su significación habitual. Sustituyendo en la ecuación [3] el valor de Y en la [2], Yd = Gp + G + X – M – TI – TD y, por tanto, Yd – Gp + (TI – TD – G) = X – M y, teniendo en cuenta la ecuación [1], AN AF + (TI – TD – G) = X – M Tomando incrementos, ∆AN AF + ∆(TI – TD – G) = ∆(X – M) y como estadísticamente los cambios en la ANAF, son pequeños, e incluso nulos, ∆(TI – TD – G) = ∆(X – M) es decir, las variaciones del superávit (o déficit) presupuestario provocan variaciones iguales en el superávit (déf icit) de la balanza por cuenta corriente. A continuación vamos a explicar precisamente por qué, si ∆ANAF es pequeño, los dos saldos se mueven conjuntamente. El superávit presupuestario se def ine como SP = TI + TD – G = tiY + tdY – G = (ti + td) · Y – G = t · Y – G siendo ti, td y t, respectivamente, los tipos impositivos de la imposición indirecta, directa y global. Como en el modelo Ne w Cambridge 64 Z + G + X(PRX, CM) – M1(PRM) Y = _______________________________ (t + m) 64 Esta expresión se obtiene de la siguiente representación del mercado de bienes y del multiplicador de este modelo:
D Y Gp TD TI X M
= = = = = = =
C + I + G + X – M – TI = Gp + G + X – M – TI D d(Y – TD) + Z td · Y ti · Y x(PRX, CM) mY + M1(PRM)
Así pues, las exportaciones se hacen función de los cambios en el comer cio mundial ( CM) y de su precio relativo (PRX), y las importaciones, de la renta y de su precio relati vo (PRM), siendo m la propensión marginal
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sustituyendo tenemos: t(Z + G + X – M1) t(Z + G + X – M1) – (t + m)G SP = _________________ – G = ___________________________ = t+m t+m tZ + t(X – M1) – mG = ___________________ (t + m)
[4]
Por su parte, el superávit de la balanza por cuenta corriente en moneda nacional será Z + G + X – M1 B = X – M = X – (mY + M1) = (X – M1) – m _______________ = t+m
3
4
(t + m)(X – M1) – m(Z + G + X – M1) t(X – M1) – mG – mZ = __________________________________ = ____________________ t+m t+m
[5]
Comparando ahora las e xpresiones [4] y [5] vemos que los cambios en ambos superávit ( SP y B) están pro vocados por cambios en las mismas v ariables: en los gastos públicos (G); en los precios relativos (PRX y PRM), que influyen sobre X y M1; en el comercio mundial, que lo hace sobre X; en las v ariables representadas por Z, antes señaladas65, y en el tipo impositi vo (t), suponiendo que m sea constante. Vemos, igualmente, que los coeficientes en ambas ecuaciones de G y de (X – M1) son los mismos (– m/t + m) y (t/t + m), respectivamente; por tanto, los dos superávit varían en a importar, lo mismo, en ambos casos, que en los modelos keynesianos. El gasto privado (lo que supone una característica distintiva básica, sin duda, respecto a los modelos de las escuelas monetarista y k eynesiana) se representa no por dos ecuaciones distintas para el consumo y la in versión, sino por una sola, que nos muestra que tanto uno como otra dependen de la renta disponible y de Z (que recoge las v ariaciones en el v alor contable de los stocks y en las deudas por compras a plazo del sector indi vidual). De las ecuaciones anter iores obtenemos: Y = Gp + G + X – M – TI Y = d(Y – td · Y) + Z + G + X – mY – M1(PRM) – ti · Y Y[1 – d + d · td + m + ti] = Z + G + X – M1(PRM) Z + G + X – M1(PRM) Y = _____________________ 1 – d(1 – td) + m + ti y, si la propensión marginal al gasto es d = 1, Z + G + X – M1(PRM) Y = _____________________ t+m 65
Obsérvese que si, como ya hemos visto, Gp = d · (Y – TD) + Z = dYd + Z
y
AN AF = Yd – GP
sustituyendo tendríamos: AN AF = Yd – (d · Yd + Z) = (1 – d) · Yd + Z y si, como cree la Nue va Escuela de Cambridge, d = 1, la adquisición neta de acti vos financieros por el sector privado está determinada a lar go plazo sólo por Z.
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236MMPOLÍTICA ECONÓMICA la misma cuantía ante cambios en G, X y/o M1. La única diferencia es el coeficiente de Z; sin embargo, como para esta Escuela los cambios en la ANAF y, por tanto, en Z 66 son pequeños, esta diferencia será pequeña. Este enfoque de la Nueva Escuela de Cambridge ha sido, por último, fuertemente criticado, por diversas razones 67: — El déficit o superávit presupuestario es endógeno, al depender de los ingresos impositivos, y, por tanto, no está bajo el control directo de las autoridades. — La relación encontrada entre el déficit (superávit) público y el exterior es de doble sentido, y no puede, por tanto, deducirse de ella que un cambio en el primero provocará un cambio igual en el se gundo, sino sólo interdependencia entre ambos. — La hipótesis de estabilidad f inanciera del sector pri vado (variaciones nulas o mínimas de la ANAF) es discutible, tanto por f alta de e videncia empírica suf iciente como porque en este sector hay familias cuya posición financiera suele ser estable, pero también empresas, en las que la inestabilidad f inanciera es característica dominante. — El modelo no recoge los acti vos reales ni los efectos sobre la balanza por cuenta de capital 68.
8.4. LAS DIVERSAS TEORÍAS SOBRE LOS DETERMINANTES DE LOS TIPOS DE CAMBIO Una vez que hemos analizado, con cierto detenimiento, los diversos enfoques e xistentes sobre el mecanismo de ajuste de la balanza de pagos, vamos a ocuparnos a continuación, también con suficiente extensión, de los distintos planteamientos teóricos existentes sobre la determinación de los tipos de cambio, estrechamente vinculados, como ahora veremos, con aquéllos. Nuestro objetivo básico con este análisis, naturalmente, no es otro que conocer cuáles son o pueden ser los factores determinantes de los tipos de cambio y cómo influyen sobre éstos, como paso pre vio necesario para el estudio de las medidas de política económica que intentan conseguir el equilibrio de la balanza de pagos incidiendo sobre ellos, estudio que llevaremos a cabo en los próximos epígrafes. Existen varios planteamientos teóricos sobre la determinación de los tipos de cambio, sobre los cuales se ha ido elaborando una cierta v ariedad de modelos explicativos adicionales de sus variaciones69: la teoría de la paridad del poder adquisiti vo (PPA), la teoría de Recuérdese, para una mejor comprensión, lo expuesto en la nota a pie de página anterior . Vid., especialmente, Bispham, J. A.: «The New Cambridge and Monetarist Criticisms of Con ventional Economic Policy Making», National Institute Economic Re view, noviembre, 1975, págs. 44-45; Milne, E.: The Fiscal Approach to the Balance of P ayments, Fondo Monetario Internacional, 1976; Rowan, D. C.: «Godley’s Law, Godley’s Rule and the New Cambridge Macroeconomics», Banca Nazionale del Lavoro Quarterly Review, n.º 117, junio, 1976; Variago, G.: «Fiscal versus Monetary Rules», en la misma revista, n.º 129, marzo 1978, y Cuthbertson, K.: Macroeconomic Policy, op. cit., pág. 80. 68 Todas estas razones, entre otras, han sido recogidas también por la liter atura en castellano citada en las notas anteriores. Por otra parte, estas críticas no impiden que la llamada de a tención sobre la posible relación entre ambos saldos, del sector público y del sector exterior, deba ser oída, como destaca Feito, J. L.: «Déficit público y déficit exterior», Papeles de Economía Española , n.º 11, 1982, pág. 253. 69 Vid. De la Dehesa, G.: «Algunos determinantes del tipo de cambio en España», Papeles de Economía Española, n.º 7, 1981, págs. 238-239; y Visser, H.: Modern monetary theory, Elgar, Adershot, 1991, págs. 115-160. 66 67
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la balanza de pagos, la teoría de la paridad de los tipos de interés y la teoría de los tipos de cambio como precios de un acti vo, en las que se basan el modelo Mundell-Fleming, los modelos monetaristas, los modelos de equilibrio de cartera y los modelos de e xpectativas racionales. Vamos a referirnos a continuación a lo esencial de cada uno de estos enfoques.
8.4.1.
La teoría de la paridad del poder adquisitiv o
Esta teoría, aunque no con su denominación actual, tiene su origen en John Wheatley (1803) y D. Ricardo70, pero no se la tomó en consideración realmente hasta los años veinte, al ser reformulada por G. Cassel. Su razonamiento básico podemos e xponerlo así: si una determinada combinación de productos puede adquirirse en Francia por X francos y en España por Y pesetas, puede decirse que X francos tienen igual capacidad adquisiti va en Francia que Y pesetas aquí, y, por tanto, la relación Y/X determina el cambio de equilibrio71. Es decir, esta teoría de la paridad del poder de compra establece una relación estrecha entre los v alores interno y e xterno de una moneda, medido el primero por el ni vel de precios y el se gundo por el tipo de cambio. Podemos distinguir dos versiones de la PPA72: a) La versión absoluta establece que el tipo de cambio en equilibrio es la relación del precio de una «cesta de mercado» de bienes nacionales representativos con el precio de una «cesta de mercado» de idénticos bienes mundiales. Podemos expresarla por la siguiente fórmula: Pd e = ___ Pf en donde e es el tipo de cambio, expresado como el número de unidades de la moneda D requeridas para comprar una unidad de la moneda F; Pf es el nivel de precios de la cesta en el país F y Pd el nivel de precios de la cesta nacional. Esta teoría se refiere, por tanto, a cestas que incluyen bienes y servicios no comercializados internacionalmente y a otros que sí lo están. Por otra parte, las desviaciones de la PPA sólo serán posibles si los costes de las transacciones y las barreras al movimiento internacional de productos son signif icativos, o si las cestas nacionales difieren en contenido o proporciones. Equivale, pues, la PPA a la llamada «ley del precio único» para mercancías individuales, según la cual los mismos productos en sitios distintos deben v enderse al mismo precio; si no, los arbitrajistas los comprarán donde su precio sea menor y los venderán donde sea mayor, mientras la diferencia de precios sea mayor que los gastos de transporte y de transacciones. b) En cuanto a la versión relativa de la PPA, establece que la tasa de v ariación en el tipo de cambio en equilibrio es proporcional a la diferencia entre las tasas de v ariación nacional y mundial en el ni vel de precios. Podemos e xpresarla así: Vid. Frankel, J. A.: «Un enfoque monetario del tipo de cambio. Aspectos doctrinales y evidencia empírica», Cuadernos Económicos de ICE , n.º 17, 1981, pág. 72. 71 Vid. Echevarría, J.: Teoría del dinero y del comercio internacional, Tecnos, Madrid, 1977, pág. 205. 72 Aliber, R. Z.: Riesgo de cambio y f inanciación de la empresa, Pirámide, Madrid, 1983, págs. 42-44. 70
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238MMPOLÍTICA ECONÓMICA · · e· __ Pd __ Pf __ = – , e Pd Pf donde los puntos, como es habitual, reflejan tasas de variación73. La teoría de la paridad del poder adquisiti vo implica causalidad: las variaciones en la relación del nivel de precios provocan variaciones en el tipo de cambio74. Eso no significa, sin embargo, que éste no pueda variar si no lo hacen los precios, pero cambian ciertos factores estructurales (descubrimiento de petróleo, cambios en la demanda de importaciones, etc.). Señalemos, por último, respecto a esta teoría, que ha sido objeto de numerosas críticas. Así, por ejemplo, se ha destacado 75 que en la práctica no se cumple exactamente por la e xistencia de costes de transporte, barreras arancelarias, diferencia en los cálculos de los índices de precios y del peso en ellas de los bienes no comerciables internacionalmente. De igual forma, R. Dornbusch76, tras afirmar que la PPA es similar a la teoría cuantitativa del dinero y que puede considerarse la extensión para una economía abierta del pensamiento de ésta, así como que «es una de esas re gularidades empíricas que son lo bastante ciertas a tra vés de lar gos períodos de tiempo como para recabar nuestra atención, pero de las que surgen desviaciones lo bastante importantes a corto plazo», señala, igualmente, que deja abiertas dos cuestiones importantes: — ¿Cuáles son los canales a tra vés de los que se da esa relación entre las diferencias en las tasas de inflación y las v ariaciones en el tipo de cambio? 77. — ¿En qué ámbito temporal es completa? ¿A corto y/o a lar go plazo? Como críticas adicionales a esta teoría podemos señalar 78 que no considera adecuadamente los mo vimientos de capitales ni los posibles cambios en la producti vidad y en los gastos de los consumidores 79.
8.4.2. La teoría de la paridad de los tipos de interés Esta teoría, que aparece asociada con la teoría de los mercados a plazo de di visas, ambas debidas a K eynes, parte de la posibilidad de elección que tiene un in versor entre acti vos 73 O, lo que es lo mismo, la tasa de inflación nacional será igual a la tasa de inflación e xtranjera más la tasa de variación de la moneda nacional. Vid. Raya, P.: Una aproximación..., op. cit., pág. 58. 74 Y como, de acuerdo con la teoría cuantitati va ya estudiada, los incrementos de la cantidad de dinero son la causa de la inflación, aquéllos determinan también, en última instancia, los tipos de cambio. 75 Vid. De la Dehesa, G.: Algunos determinantes..., op. cit., pág. 239. 76 Vid. su artículo en Cuadernos Económicos de ICE (n.º 17, 1981, pág. 12): «Política monetaria bajo flexibilidad del tipo de cambio». 77 Porque no podemos ignorar, aún aceptando esa causalidad desde los pr ecios a los tipos de cambio, la posible causalidad inversa, como comprobaremos en este mismo capítulo, al estudiar los efectos de la devaluación, más en concreto su efecto inflacionista. 78 De acuerdo con Cabrillo, F.: Balanza de pagos y tipos de cambio... , op. cit., pág. 259. 79 Vid. Dornsbusch, R.: «The Theory of Flexible Exchange Rates Regimes and Macroeconomic Policy», en Frenkel, J. A., y Johnson, H.: The Economics of Exc hange Rates: Selected Studies, Addison-Wesley, Reading, 1978, para una formulación de la PPA más completa, distinguiendo los precios de los bienes comer ciales internacionalmente de los que no lo son e inf luyendo en las ofertas y demandas monetarias.
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financieros denominados en moneda nacional y en otras monedas, con sus correspondientes rendimientos medidos en términos de tipos de interés 80. En esencia, es una teoría81 que relaciona el diferencial de los tipos de interés con el diferencial de los tipos de cambio al contado, o spot, con los tipos de cambio en los contratos a plazo, o forward (a vencimientos específicos), estando los diferenciales de interés en el mercado monetario sobre activos similares denominados en diferentes monedas: deben ser ambos iguales para cada v encimiento. Podemos establecer, por tanto, analíticamente su contenido de la forma siguiente: F–S rd – rf X = A ______ = ______ S 1 + rf
1
2
donde rd es el tipo de interés de la peseta y rf el tipo de interés del dólar; F es el tipo de cambio forward; S el tipo de cambio spot y X es, en consecuencia, el diferencial de cambio en tanto por ciento sobre una base anual. A, por su parte, es un f actor para convertir las diferencias absolutas en los dos tipos de cambio sobre un v alor anual 82. Así pues, la teoría de la paridad de los tipos de interés establece que el porcentaje por el cual el precio a plazo de la moneda nacional e xcede del precio al contado se ajustará al exceso del tipo de interés e xtranjero sobre el nacional, cuando los tipos de interés estén expresados en tanto por ciento por el mismo plazo al que se aplica el tipo de la moneda nacional a plazo, y sin tener en cuenta otros elementos de riesgo. Los arbitrajistas de intereses serán los encar gados de mantener la paridad de tipos de interés, ya que, siempre que la diferencia entre los tipos al contado y a plazo entre dos monedas, medidos en porcentaje, sea mayor o menor que la diferencia entre los tipos de interés entre ambos países, se podrán realizar beneficios moviéndose de una moneda a otra83. Es por eso por lo que este teorema se confunde a veces con el denominado «efecto Fisher abierto» 84, según el cual 85 las diferencias en los tipos de interés nominales sobre activos similares denominados en distintas monedas igualan a la tasa prevista de variación en el tipo de cambio, lo que podemos expresar de la manera siguiente: e· rd – rf = __ e · es la tasa de v ariación prevista en el tipo de cambio, r el tipo de interés del donde (e/e) d dinero nacional y rf el tipo de interés del dinero e xtranjero (o mundial) 86. Vid. De la Dehesa, G.: Algunos determinantes..., op. cit., pág. 239. Aliber, R. Z.: Riesgo de cambios..., op. cit., págs. 46-52. 82 Los valores de A varían, pues, con el vencimiento de los contratos forward; A tiene un valor de 1,00 para contratos forward a un año y de 4,00 para contratos a tres meses. Si el tipo de cambio spot de la peseta frente al dólar es, por ejemplo, de 100 y a un mes de v encimiento es de 102, el diferencial de cambio será 80 81
102 – 100 X = 12 __________ 100
1
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De la Dehesa, G.: Algunos determinantes..., op. cit., pág. 239. Del «efecto Fisher cerrado» nos ocupamos en Fernández Díaz, A., y otros: Teoría y política monetaria, AC, Madrid, 1998 (4.ª ed.), tomo II. 85 Vid. Aliber, R. Z.: Riesgo de cambio..., op. cit., págs. 48-50. 86 El fundamento del efecto «Fisher abierto» es, pues, que los inversores mantienen activos denominados en monedas que se espera que se deprecien, sólo si los tipos de interés de estos acti vos son suf icientemente altos 83 84
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240MMPOLÍTICA ECONÓMICA En este efecto Fisher , como en la paridad de los tipos de interés, la actuación de los arbitrajistas es básica 87. Tienen, pues, ambos el mismo fundamento. Ahora bien, sus contenidos son claramente distintos: el Fisher abierto establece que el diferencial en los tipos de interés sobre acti vos similares denominados en diferentes monedas depende de la v ariación prevista en los tipos de cambio, mientras que el teorema de la paridad del tipo de interés establece que el tipo de cambio forward sobre contratos negociados hoy depende del diferencial de interés. Por una v ariedad de razones institucionales, incluyendo al inversor preocupado por el riesgo político, el tipo forward puede ser diferente del tipo de cambio previsto. No obstante, la teoría cuantitativa del dinero, la de la paridad del poder adquisitivo, el efecto Fisher y la paridad del tipo de interés inte gran una visión sistemática de las relaciones monetarias internacionales, pues los resultados de cada una son elementos de la siguiente, de un modo lógico 88: — La teoría cuantitativa predice las tasas inflacionistas de cada país a partir de sus tasas de crecimiento de la oferta monetaria, suponiendo que las demandas monetarias respectivas son constantes. — La PPA predice la tasa de aumento de los tipos de cambio a partir de las diferencias en las tasas de inflación nacionales, suponiendo que los impactos de las v ariaciones estructurales en los tipos de cambio sean pequeños o compensados. — El efecto «Fisher abierto» predice los diferenciales en los tipos de interés a partir de las tasas pre vistas de v ariación en los tipos de cambio, suponiendo constantes los tipos de interés reales en los diferentes países. — El teorema de la PTI predice los tipos de cambio forward a partir de los diferenciales en los tipos de interés, suponiendo que no hay controles de cambio signif icativos en los movimientos de fondos a tra vés de los distintos países.
8.4.3. La teoría de la balanza de pa gos de los tipos de cambio De acuerdo con esta teoría 89, el tipo de cambio se ajusta para equilibrar los ingresos y pagos resultantes del comercio internacional de bienes, servicios y acti vos; la balanza por cuenta corriente se v e afectada por el tipo de cambio porque modif ica los precios relativos y, por tanto, la competitividad, y la balanza por cuenta de capital se v e afectada en la medida en que los efectos sobre las e xpectativas sean importantes. Así pues, los tipos de cambio se mueven de tal manera que equilibran las ofertas y demandas de monedas, es decir, los ingresos y pagos por unidad de tiempo derivados del comercio internacional de bienes y servicios y de los movimientos autónomos de capital. La para compensar las pérdidas de capital derivadas de las variaciones previstas en el tipo de cambio. Análogamente, los inversores mantienen acti vos denominados en monedas que estiman que se a preciarán a un tipo de interés más bajo debido a la g anancia de capital pre vista por las v ariaciones en el tipo de cambio. P ara una comparación entre el «efecto Fisher abierto» o paridad de intereses abierta y la teoría de la par idad de intereses cubierta, vid. Wyplosz, C., y Burda, M.: Macroeconomía: un texto europeo, Ariel, Barcelona, 1994, Capítulo 17. 87 Vid. también Officer, L. H., y Willet, T. O.: «The Covered Arbitrage Schedule: a Critical Surv ey of Recent Developments», Journal of Money, Credit and Banking, mayo, 1970; Aliber, R. Z.: «The Interest Rate P arity Theory: a Reinterpretation», Journal of Political Economy, noviembre-diciembre, 1973; y Claassen, E.: Macroeconomía, ICE, Madrid, 1986, págs. 432-438. 88 Aliber, R. Z.: Riesgo de cambio..., op. cit., págs. 58-59. 89 Vid. Dornbusch, R.: Política monetaria..., op. cit., pág. 15.
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teoría centra, sin embargo, la atención en las ofertas y demandas flujo por transacciones comerciales, que son las que muestran unas claras y elevadas elasticidades respecto al tipo de cambio 90. Podemos formular su contenido, entonces, a través de la siguiente e xpresión91: EP* B = O = C ____, Y, Y* + K(r, r*, s) P
1
2
donde B representa la balanza de pagos, EP*/P mide el precio relati vo de los bienes e xtranjeros y, por tanto, sirve como medida de nuestra competiti vidad (siendo P los precios y E el tipo de cambio), C es la balanza por cuenta corriente, K las entradas netas de capital y s una variable especulativa (significando el asterisco los correspondientes valores en el exterior). A partir de esta formulación del saldo global de la balanza de pagos podemos v er, entonces, que el tipo de cambio depende de los siguientes f actores: E = F(Y, Y*, r, r*, P*/P, s). Además, podemos concretar esta dependencia así: — Un aumento de nuestra renta ( Y) debido, por ejemplo, a un incremento autónomo en el gasto empeorará la cuenta corriente, al incentivar las importaciones, y, por tanto, requiere una depreciación compensatoria en la moneda nacional. — Un incremento de los precios en el e xtranjero (∆P*) estimulará las e xportaciones nacionales y reducirá las importaciones ( ∆X y ∇M), mejorando la balanza por cuenta corriente y llevando, por tanto, a una apreciación. — Un aumento en el tipo de interés interno ( ∆r) tenderá a producir, igualmente, una apreciación de la moneda nacional, al aumentar las entradas netas de capital del exterior. — Naturalmente, y con razonamientos similares, los incrementos en el tipo de interés en el e xterior (∆r*) y en los precios internos ( ∆P) llevarán a una depreciación de la moneda nacional, y los aumentos en la renta del resto del mundo ( ∆Y*) a su apreciación92.
Vid. De la Dehesa, G.: Algunos determinantes..., op. cit., pág. 239, quien añade, igualmente, que esta teoría estuvo muy de moda durante el período de vigencia del Sistema de Bretton Woods de tipos de cambio f ijos, pero ajustables, pero que hoy día no es tan fácil suscribir , sin ciertas cualificaciones, la noción de que las transacciones comerciales dominan los movimientos del tipo de cambio y que las fluctuaciones de éste dependen en alto grado de los valores de las elasticidades de las of ertas y demandas de divisas con origen en el comercio internacional. 91 Vid. Dornbusch, R.: Política monetaria..., op. cit., págs. 15-17, cuya exposición seguiremos a continuación. 92 Como destaca el propio R. Dornb usch, este enfoque k eynesiano sobre la determinación de los tipos de cambio presenta dos claras diferencias con el enfoque monetario, que vamos a considerar a continuación. En primer lugar, ve las variaciones en los tipos de cambio de una f orma muy desagregada, como alterando (casi uno por uno) los precios relativos y la competitividad. En este aspecto, representa una visión opuesta a la muy agregada recogida en el modelo monetar io. Segundo, contradice el modelo monetario, al predecir que un incremento en los tipos de interés lle vará a una apreciación. 90
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8.4.4. El enfoque monetario de la teoría de los tipos de cambio Como se recordará de lo expuesto en el Epígrafe 8.3.6, el enfoque monetario de la balanza de pagos centra su atención en las condiciones de equilibrio existentes en los mercados de dinero de los distintos países y sus efectos sobre el saldo de esa balanza, interpretándose el superávit en ella como un e xceso de la demanda monetaria nacional y el déf icit como un exceso de la oferta de dinero. Pues bien, como es lógico, y como ahora comprobaremos, también los tipos de cambio son considerados por este mismo enfoque como un fenómeno básicamente monetario93, con lo que su principal factor determinante serán las diferentes tasas de crecimiento de la cantidad de dinero en los distintos países o, lo que es igual, las políticas monetarias que se apliquen 94. Los modelos monetaristas del tipo de cambio, como los de Frenk el y Johnson, Mussa, Bilson, etc., combinan la teoría cuantitativa del dinero, es decir, precios totalmente flexibles determinados por la demanda real y la oferta nominal de dinero, con la teoría de la paridad del poder adquisitivo, para llegar a una teoría de la determinación del tipo de cambio95. El enfoque puede formularse, simplemente, en consecuencia96, en términos de una teoría combinada de equilibrio monetario y determinación del tipo de cambio. Sean M, P, V e Y la cantidad nominal de dinero, el nivel de precios, la velocidad media de circulación del dinero y la renta real. Así, la condición del equilibrio monetario puede expresarse como sigue, a partir de la teoría cuantitati va97: M·V=P·Y o, lo que es igual, M M P = V · ___ = V(Y, r) · ___ , Y Y donde se indica que la v elocidad media puede ser una función de otras v ariables, tales como los tipos de interés o la renta 98. Esta expresión establece que, para una renta y una velocidad media dadas, un incremento de la cantidad de dinero lle va a un aumento equiproporcional en el nivel de precios. Del mismo modo, un aumento en la velocidad aumenta el nivel de precios, mientras que un incremento de la renta real, por medio de un aumento en la demanda real de dinero, disminuirá el nivel de equilibrio de los precios. 93 De hecho, el enfoque monetario de la determinación de los tipos de cambio es una aplicación directa del enfoque monetario de la balanza de pagos al caso de tipos de cambio f lexibles. Vid. Stevenson, A., y otros: Macroeconomic Theory..., op. cit., pág. 265, y Ruiz, G., y Raya, P.: «Aspectos de la teoría y política del tipo de cambio ante el comportamiento del dólar», Papeles de Trabajo, Facultad de Ciencias Económicas y Empr esariales, Universidad de Málaga, 1988, págs. 12-18. 94 Raya, P.: Una aproximación..., op. cit., pág. 62. 95 Vid. Frenkel, J. A.: Un enfoque monetario del tipo de cambio. Aspectos doctrinales y evidencia empírica, op. cit.; Frenkel, J. A., y Johnson, H. G.: The Economics of Fle xible Exchange Rates, Addison-Wesley, 1978; Bilson, J. F.: «El enfoque monetario del tipo de cambio: evidencia empírica», Cuadernos Económicos de ICE , n.º 31, 1985, y «Recent Developments in Monetary Models of Exchange Rate Determination», IMF Staff Papers, vol. 26, n.º 2, 1979. 96 Vid. Dornbusch, R.: Política monetaria..., op. cit., págs. 13-15. 97 Estudiada con detalle, como se recordará, en el Capítulo 7. 98 Recuérdese el enfoque de la Escuela de Cambridge sobre la teoría cuantitati va del dinero.
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Por otra parte, como ya sabemos, la teoría de la paridad del poder adquisitivo establece que nuestro ni vel de precios es igual a los precios e xtranjeros, P*, convertidos al tipo de cambio E: P = P* · E, donde E es el precio en moneda nacional de la di visa extranjera. Pues bien, considerando conjuntamente la teoría cuantitativa y la PPA, como antes dijimos, es decir, sustituyendo este valor de P en la expresión anterior, tendremos: M·V P* · E = ______ Y y, despejando el tipo de cambio, 1 M·V E = ___ ______ , P* Y expresión que nos dice que el tipo de cambio depende de la cantidad de dinero nominal, de la producción real y de la velocidad media de circulación del dinero, además de P*. Un ∆M y una ∇V depreciarán el tipo de cambio ( ∆E) en igual proporción, y un ∆Y llevará a una apreciación (∇E). Se observa en este enfoque, por tanto, que el tipo de cambio aparece, como dijimos al principio, determinado en el mercado monetario, pues depende de Ms y Md: de la primera, directamente (M en la ecuación), y de la segunda, a través de los factores que influyen en ella: la renta (Y en la ecuación) y el tipo de interés (que incluye sobre V, que figura en la ecuación). Ahora podemos ampliar este modelo teniendo en cuenta que el ni vel de precios en el extranjero (P*) se determina como el nacional, es decir, a partir de la demanda y la oferta monetarias, con lo que 99, como P P = P* · E → ∴ E = ___ P* y como M·V M*V* P = ______ → ∴ P* = ______ Y Y* tenemos, sustituyendo: M·V ______ Y M E = ______ = ____ M*V* M* ______ Y*
V
Y*
___ . 1 2 1___ V* 2 1 Y 2
99
Dornbusch, R.: Política monetaria..., op. cit., págs. 14-15.
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244MMPOLÍTICA ECONÓMICA Claramente, entonces, de acuerdo con esta ecuación, lo que importa para la determinación del tipo de cambio en este análisis son las ofertas de dinero relati vas, las velocidades medias y las rentas reales en los dos países. El tipo de cambio de la moneda nacio nal se depreciará si, manteniéndose las demás cosas iguales, el stock nacional de dinero nominal aumenta relativamente respecto al extranjero. Por otro lado, podemos llegar a la ecuación estándar de este enfoque monetario (en la que no figuran directamente las velocidades medias de circulación del dinero, V y V*, sino a través de las v ariables que las determinan, es decir, la renta y el tipo de interés respectivos) de la forma siguiente 100. Partimos del equilibrio en el mercado de dinero, donde la oferta está determinada por las autoridades y la demanda en términos reales es una función estable de la renta real y el tipo de interés nominal, que exponemos de forma logarítmica: m = ly + P – rr101 o, lo que es igual, p = m – ly + rr. Por otro lado, de acuerdo con la PPA, P E = ___ P*
y, en forma logarítmica,
e = p – p*. Sustituyendo ahora en esta e xpresión el valor de p antes obtenido, e = m – ly + rr – p*. Si suponemos en el resto del mundo una función de demanda monetaria análoga a la nacional, es decir, una ecuación similar de equilibrio monetario, p* = m* – l*y* + r*r*, y si sustituimos este v alor de p* en la ecuación anterior tenemos: e = (m – m*) – ly + l*y* + rr – r*r*. Esta ecuación nos muestra que: a) Un aumento en nuestro stock relativo de dinero (m – m*) o una reducción de nuestra renta real relativa (Y – Y*) provocan una depreciación del tipo de cambio (∆e). Vid. Stevenson, A., y otros: Macroeconomic Policy..., op. cit., págs. 265-266. Si expresamos la demanda real de dinero como Mrd = K(r, Y), la demanda nominal de dinero es M d = = P · K(r, Y), y el equilibrio en el mercado monetario será M s = M d = P · K(r, Y). Tomando logaritmos, m = P + + ly – rr. 100 101
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b) Un incremento de nuestro tipo de interés relati vo (r – r*) provoca un ∆e (depreciación). Obsérvese que esta conclusión es la contraria a la obtenida por la teoría de la balanza de pagos de los tipos de cambio, donde un ∆r produce mayores entradas netas de capital del e xterior y, por tanto, una apreciación del tipo de cambio. La razón es la siguiente: un aumento en los tipos de interés reduce la demanda de saldos reales de dinero, y, dada la cantidad nominal de dinero, el nivel de precios ha de subir para reducir el stock real de dinero a su nivel más bajo de equilibrio; la inflación provocará una depreciación para restaurar la PP A.
8.4.5. El modelo de Mundell-Fleming Originalmente recogido en los trabajos de estos dos autores102, este modelo está basado en la teoría de la balanza de pagos sobre el tipo de cambio, a la que añade el papel de los flujos de capital en la determinación de éstos, y sigue siendo uno de los modelos macr oeconómicos más completos de una economía abierta 103. Ha mostrado, pues, una gran resistencia en el rápidamente cambiante ámbito de la macroeconomía de una economía abierta, en parte porque, como ahora veremos, es una extensión formal del igualmente resistente análisis IS/LM104; se trata, pues, de un modelo típicamente keynesiano, en el que el tipo de cambio, junto al tipo de interés y al ni vel de renta, se determina en el conte xto de un modelo macroeconómico 105. De acuerdo con su contenido básico, el tipo de cambio influye en la determinación de la demanda agregada, ya que afecta a la competitividad a través del impacto que sus variaciones producen en las exportaciones e importaciones. Así, una depreciación hace las veces de una política de estímulo de la demanda agregada, al desviar la demanda mundial hacia los productos del país que deprecia su moneda, y al contrario sucede con la apreciación. Vamos a analizar con mayor detalle este contenido del modelo Mundell-Fleming106, en términos del marco IS-LM abierto y, por tanto, de los siguientes supuestos: — Precios internos fijos. — Movilidad total y perfecta del capital a ni vel internacional. — Debido a ella y a la supuesta perfecta sustituibilidad entre los v alores internos y extranjeros (ignorando, pues, las expectativas sobre el tipo de cambio), los tipos de interés se igualan internacionalmente. — La producción está determinada por la demanda agre gada. — Las exportaciones netas son una función decreciente de la renta y también dependen de los precios y del tipo de cambio. — Las entradas netas de capital son función del tipo de interés interno (el e xterno es exógeno) y de la tasa esperada de apreciación del tipo de cambio. 102 Vid. Fleming, J. M.: «Domestic Financial Policies under Fixed and under Floating Exchange Rates», IMF Staff Papers, vol. 9, n.º 3, noviembre, 1962, y Mundell, R. A.: International Economics, MacMillan, Nueva York, 1968, y «Movilidad del capital y política estabilizadora bajo tipos de cambio f ijos y flexibles», en Caves, R. E., y Johnson, H. G.: Ensayos de economía internacional , Amorrortu, Buenos Aires, 1972. 103 De la Dehesa, G.: Algunos determinantes..., op. cit., pág. 239. 104 Resistente pese a las numerosas y variadas críticas de que ha sido objeto, como comprobaremos más adelante. 105 Raya, P.: Una aproximación..., op. cit., pág. 123. 106 Siguiendo el trabajo ya citado de R. Dornbusch: Política monetaria..., págs. 17-19. Para un análisis complementario y más detenido, vid. Stevenson, A., y otros: Macroeconomic Theory ..., op. cit., págs. 212-233 y 258-265.
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246MMPOLÍTICA ECONÓMICA El supuesto de la mo vilidad perfecta del capital signif ica que sólo hay un tipo de interés al que la balanza de pagos puede estar en equilibrio. Si el tipo fuese bajo habría salidas que hundirían cualquier superávit de la cuenta corriente, y a la in versa ocurriría si fuera más alto. En la Figura 8.4 viene representado por la horizontalidad de la función B. En esta misma f igura están recogidas la función LM y la IS, que incluye, como componente de la demanda, las exportaciones netas (determinadas por la renta y la competitividad). Es por eso por lo que una depreciación mo verá la línea IS hacia fuera y a la derecha. Supongamos en ella [8.4. a)] una expansión monetaria, indicada por un cambio hacia la derecha de la línea LM. El efecto es, por supuesto, una disminución de los tipos de interés y, por tanto, un impacto expansivo sobre la demanda. La caída en los tipos de interés, sin embargo, conduce a una depreciación del tipo de cambio, debido a que pro voca mayores salidas netas de capital al e xterior. La depreciación, a su v ez, aumenta nuestra competitividad, elevando la demanda y desplazando la curva IS hacia la derecha, hasta que alcanzamos el punto A. Aquí el producto y la renta han aumentado lo suficiente para mantener el mayor stock de dinero al tipo de interés inicial 107. El paso de A a A se ha traducido, en efecto, en un mayor ni vel de renta, pero el tipo de interés ha permanecido constante: al aumentar la demanda efectiva, aumentan la renta, la demanda monetaria y el tipo de interés, con lo que éste, en efecto, tras su reducción previa, vuelve a su valor inicial 108. Como críticas fundamentales a este modelo se señalan las siguientes: — No hay papel para las e xpectativas sobre el tipo de cambio en este modelo, en el que los mo vimientos de capital son sólo función del diferencial de intereses, tomado como medida de las diferencias de rendimiento de los distintos acti vos; sin embargo, otro componente de estos rendimientos futuros es la g anancia o pérdida de capital esperada a tra vés de las variaciones previstas en el tipo de cambio. — Ausencia de cualquier dinámica y, por tanto, no consideración de los retardos implícitos en la respuesta de los flujos comerciales y de la producción. — Insatisfactorio tratamiento de los mo vimientos de capital, sin tener en cuenta los efectos riqueza sobre los gastos reales y sobre la composición de las carteras. — La principal crítica se ref iere al supuesto inicial de precios f ijos, porque con él se olvidan los posibles efectos de la depreciación sobre la inflación interna y las alteraciones en el valor real del stock de dinero 109. 107 En definitiva, la política monetaria expansiva logra ∆Y, pero lo hace vía la depreciación del tipo de cam bio y su impacto sobre la balanza comercial. La perfecta mo vilidad del capital y la hipótesis de igualación a nivel internacional de los tipos de interés hacen que el ∆M actúe no a través del gasto privado sensible a sus cambios, sino generando una depreciación y el consiguiente superávit por cuenta cor riente. 108 En la Figura 8.4. b) se recoge el efecto de una política f iscal expansiva, que podemos resumir en la siguiente cadena de acontecimientos:
déficit público → (IS → IS) → ∆Y ∆r → ∆K → apreciación → (IS → IS). Así pues, la apreciación derivada de las mayores entradas netas de capital y el déf icit comercial que provoca contrarrestan la e xpansión inicial. Vid. Raya, P.: Una proximación..., op. cit., págs. 127-129, donde pueden verse también otras consecuencias de política económica de la aplicación de este modelo en otras condiciones (tipos de cambio fijos, no movilidad perfecta del capital, etc.). 109 A estos efectos nos referiremos con más detalle, como ya se ha dicho para el primero de ellos, cuando nos ocupemos de las consecuencias de la de valuación. Por otro lado, todas estas críticas al modelo Mundell -
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r
r
LM
IS' IS
LM'
LM
A' A' B
A B
B
IS
B
IS' Y
Y a)
b)
FIGURA 8.4.
8.4.6. Teoría de la selección de cartera Este enfoque sobre la determinación de los tipos de cambio ha sido recogido en di versos modelos de Kouri, Branson, Frankel, Boyer, Dornbusch, etc.110. A diferencia del enfoque monetario, en el que, como ya se ha estudiado, el proceso de determinación del tipo de cambio parte de un modelo de equilibrio de stocks que contempla el tipo de cambio como el precio relati vo entre las distintas monedas y resalta las fuertes influencias de los mercados monetarios en la e volución de los tipos de cambio y la rapidez de los ajustes en dichos mercados, este nuevo enfoque de la selección de carteras parte del hecho de que el tipo de cambio no sólo fluctúa cuando hay perturbaciones en los mercados de dinero propiamente dichos, sino también cuando las hay en los mercados de otros activos financieros, por lo que considera el tipo de cambio como una de las v ariables que, junto a la estructura de los tipos de interés nacionales y extranjeros, equilibran el mercado de activos financieros111. Fleming aparecen, con mayor o menor claridad y e xtensión, en la bibliografía citada en las notas a pie de pág ina anteriores. 110 Vid. Boyer, R.: «Devaluation and Portfolio Balance», American Economic Re view, marzo, 1977; Dornbusch, R.: «A Portfolio Balance Model of the Open Econom y», Journal of Monetary Economics, mayo, 1975; Kouri, P.: «The Exchange Rate and the Balance of Payments in the Short Run and in the Long Run: a Monetary Approach», Scandinavian Journal of Economics, n.º 2, 1976; Frankel, J. A.: «Monetary and Portfolio Balance Models of Exchange Rates Determination», en Bhandari, J. B., y Putnam, B.: Exchange Rate Theory and Practice, University of Chicago Press, 1984; Branson, W. H.: «El papel de los mercados de acti vos y de los precios relativos en la determinación del tipo de cambio», Cuadernos Económicos de ICE , n.º 17, 1981, págs. 43-68, y Branson, W. H., y Buiter, W. H.: «Monetary and Fiscal Policy with Flexible Exchange Rates», en el libro ya citado de Bhandari-Putnam. 111 Vid. Viñals, J.: «¿Hacia una menor fle xibilidad de los tipos de cambio en el sistema monetar io internacional?», Papeles de Economía Española , n.º 28, 1986, págs. 5-6.
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248MMPOLÍTICA ECONÓMICA Además, este enfoque también presenta diferencias importantes con el modelo Mundell-Fleming, que, como también hemos visto, recalca la gran sustituibilidad entre activos nacionales y extranjeros y la perfecta mo vilidad del capital, de tal modo que la más ligera desviación de los tipos de interés r especto al ni vel mundial desencadena flujos de capital ilimitados, supuesto que en los modelos de carteras no se cumplen 112. En resumen, estos últimos modelos suponen un paso más, respecto a los anteriores, por dos motivos113. a) No consideran perfecta la sustituibilidad entre activos financieros nacionales y extranjeros, debido a la di versificación de carteras pro vocada por la incertidumbre en los rendimientos, lo que hace que las demandas de los acti vos vengan determinadas por sus diferenciales de rendimientos reales o por los diferenciales de sus riesgos. b) Consideran que la demanda de dinero no depende sólo de la renta (flujo), sino también de la riqueza (fondo). De ahí que el tipo de cambio sea una v ariable que, junto con los rendimientos de los acti vos financieros, ayuda a alcanzar un equilibrio entre las demandas y ofertas de dichos activos, o, lo que es lo mismo, las ofertas relativas de activos nacionales y extranjeros determinan, junto con el stock de dinero, los tipos de interés y el tipo de cambio en equilibrio 114. A continuación vamos a profundizar en su contenido, con un planteamiento tanto analítico como gráfico115. Partimos para ello de la siguiente restricción de la riqueza: W = M + EF + X en donde: W M X F
112 113 114
= = = =
Riqueza nacional total. Riqueza en forma de dinero. Riqueza en activos nacionales. Riqueza en activos extranjeros valorados en divisas, que, multiplicada por el tipo de cambio (E) nos da la misma riqueza, pero en moneda nacional.
Dornbusch, R.: Política monetaria..., op. cit., pág. 19. De la Dehesa, G.: Algunos determinantes..., op. cit., pág. 240. Otras características distintivas de los modelos de cartera son las siguientes: — La variable riqueza se incluye también en las funciones de consumo e in versión privada, lo que refuerza los vínculos entre los mercados f inancieros y de productos. — Suponen precios flexibles. — Distinguen los efectos a corto y lar go plazo, con la incorporación de ajustes dinámicos. — Consideran mayor la v elocidad de ajuste en el mercado de acti vos que en el de bienes, de donde se deduce la importancia de los movimientos de capital a corto plazo, función del diferencial de interés y de las e xpectativas sobre los tipos de cambio (algunos de estos modelos intr oducen explícitamente las expectativas).
Vid. Raya, P.: Una aproximación..., op. cit., págs. 36-37. 115 Siguiendo a Dornbusch, R.: Política monetaria..., op. cit., págs. 19-22. Un tratamiento similar de este modelo de cartera básico puede v erse, no obstante, en varias de las publicaciones citadas en las notas a pie de página anteriores.
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A continuación podemos expresar la condición de equilibrio en el mercado monetario y en el de acti vos nacionales de la manera siguiente: M = Φ(r, r*) · W
(Φr < 0; Φr* < 0)
X = j(r, r*) · W
(jr > 0; jr* < 0)
siendo r el tipo de interés interno y r* el externo, y reflejando Φ y j, respectivamente, la fracción de la riqueza que la comunidad desea mantener en forma de dinero nacional y de activos nacionales, es decir, la demanda de uno y otros. A partir de las tres ecuaciones expuestas podemos obtener el equilibrio en el mercado de activos externos netos: EF = (1 – Φ – j) · W = F(r, r*) · W
(Fr* > 0; Fr < 0).
En la Figura 8.5 se recogen las líneas de equilibrio en los mercados de dinero ( MM) y de activos nacionales (XX) para stocks dados de cada uno de los acti vos. Obsérvese que MM es creciente porque al incrementarse r ha de aumentar E (depreciación): si se produce una contracción monetaria ( ∇M) que eleve el tipo de interés ( ∆r), disminuirá la M d, por lo que el equilibrio exige una depreciación (∆E) y, por tanto, un aumento del valor en la moneda nacional de los activos extranjeros (∆E · F) y, en definitiva, de la riqueza ( W). Por su parte, XX es decreciente: al crecer r aumenta la demanda de activos nacionales (∆X), lo que requiere una apreciación ( ∇E) para compensar dicho ∆X y que W no varíe. Las implicaciones de modelo de equilibrio de cartera aparecen resumidas en la siguiente expresión, que muestra la ecuación en forma reducida para el tipo de cambio de equilibrio: E = E(r*, M, X, F);
Er* > 0;
EM > 0;
EX 0; EF < 0.
r X
M
r0 M
X
E0
FIGURA 8.5.
E
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250MMPOLÍTICA ECONÓMICA El tipo de cambio de equilibrio es, por tanto, función de las ofertas de los tres grupos de activos y del tipo de interés e xtranjero: E*r > 0,
∇F → exceso de oferta de dinero nacional → MM pues ∆r* → ∇j → exceso de oferta de acti vos → ∆E nacionales → XX
5
EM > 0, pues ∆M →
EF > 0,
pues ∆F →
5
6
exceso de oferta de dinero nacional → MM exceso de demanda de acti vos nacionales → ∆E (y extranjeros) → XX
6
de demanda de dinero nacional → MM 5 exceso 6 → ∇E exceso de demanda de acti vos nacionales → XX
8.4.7. Modelos de expectativas Todos los modelos pre viamente analizados (aunque nos hayamos referido a alguna e xcepción) tienen como característica común su naturaleza básicamente estática y el no destacar la influencia de las e xpectativas sobre los tipos de cambio, algo ciertamente criticable, dado que resulta obvio que el papel de las expectativas es crucial para la determinación del tipo de cambio y, por tanto, para las políticas bajo tipos de cambio fle xibles. Podemos decir, en efecto, que el tipo de cambio, al igual que el precio de otros activos financieros, tiene un v alor en la actualidad que depende estrechamente de cuál es el valor que se espera que posea en el futuro, el cual, a su vez, depende de las e xpectativas que se forman en el presente acerca de las v ariables que son capaces de influir en el tipo de cambio en el futuro. En concreto, el tipo de cambio pre visto depende del comportamiento futuro esperado de las v ariables exógenas que influyen en los mercados de bienes y en los mercados f inancieros116, es decir, variables tanto reales como nominales, lo que hace que idénticas variaciones en el tipo de cambio puedan deberse a razones de naturaleza económica muy diversa. Para estudiar este impacto de las e xpectativas de los agentes económicos sobre la determinación del tipo de cambio, vamos, en primer lugar, a considerar un modelo muy general, original de R. Dornbusch117. En él se parte nuevamente del supuesto de movilidad perfecta del capital, para establecer una relación entre tipos de interés, tipos de cambio actuales y tipos de cambio esperados. Con movilidad perfecta de capital, a los poseedores de activos les sería indiferente poseer activos nacionales o e xtranjeros, siempre y cuando tengan el mismo rendimiento, es decir, cuando el diferencial de interés iguale el tipo anticipado de depreciación: – E r – r* = __ – 1 , E
1
2
116 Mussa, M.: «The Theory of Exchange Rate Determination», en Bilson, J., y Marston, R.: Exchange Rate Theory and Practice, op. cit., y Viñals, J.: «¿Hacia una menor flexibilidad?», op. cit., pág. 6. 117 Dornbusch, R.: «Expectations and Exchange Rate Dynamics», Journal of Political Economy, diciembre, 1976. Véase también, entre otros, Dornbusch, R., y Fischer, S.: «Exchanges rates and the current account», American Economic Review, 70, n.º 5, diciembre, 1980, págs. 960-971.
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– donde r – r* es el diferencial de interés y donde (E/E – 1) es la depreciación esperada de la moneda nacional, que se define como el porcentaje del tipo futuro al contado esperado, – E, sobre el tipo al contado actual, E. Operando en esta expresión, tendremos el siguiente valor de este último: – r – r* + 1 = E/E – E E = _________ r – r* + 1 Esta expresión nos dice claramente que los cambios en E se deben a: – — Cambios en el diferencial de intereses (r – r*), dadas las – expectativas (E constante). — Cambios en las expectativas sobre el tipo de cambio (E), suponiendo constantes los tipos de interés. — Cambios en ambos elementos simultáneamente. Más concretamente, nos señala que un incremento de r lleva a una apreciación de la moneda nacional ( ∇E) —en lo que coincide con la visión tradicional sobre esta vincula– ción y discrepa de la monetarista— y que una anticipación de la depreciación ( ∆E) conduce a una depreciación inmediata ( ∆E) dados los tipos de interés. Puede cerrarse este modelo, como hace el propio Dornb usch118, con una teoría de los tipos nominales de interés y con otra de cómo se forman las e xpectativas sobre el tipo de – cambio (E): r = r(M/P, Y) – – – P pM E = s( ) ___ = s( ) ______ – . P* p*M* La primera de ellas, basada en la curva LM keynesiana, nos muestra el tipo de interés nominal como función de la oferta real de dinero ( M/P) y de la demanda monetaria, que, a su vez, depende de la renta real ( Y) y del propio tipo de interés. La se gunda nos indica – que el tipo de cambio esperado en el futuro o de equilibrio a lar go plazo ( E) es una función de la relación real de intercambio ( s) y de los ni veles de precios esperados a lar go plazo– (P/P*), – que, a su vez, se consideran proporcionales a los stocks de dinero a largo plazo (M y M*), con los factores de proporcionalidad p y p* determinados por las v ariables reales exógenas. Sustituyendo ahora estas dos últimas e xpresiones en la anterior tendríamos: – – s( )(pM/p*M*) _________________ E= M 1 + r __, Y – r* P
Es decir, dado que r = r (M/P, Y), como ya dijimos, – – E = E(s, M/P, Y, p; p*; M; M*). 118
Vid. también su trabajo ya citado, Política monetaria..., págs. 22-25.
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252MMPOLÍTICA ECONÓMICA Dentro de estos modelos de expectativas para la determinación del tipo de cambio, los más numerosos y utilizados en los últimos años son los de e xpectativas racionales, como consecuencia, sin duda, del auge en este período de esta fórmula de formación y re visión de sus expectativas por parte de los agentes económicos 119. Estos modelos de expectativas racionales, que se concentran en la información, en las noticias, como el determinante de las v ariaciones no anticipadas del tipo de cambio (información sobre desarrollos monetarios o sobre la situación de la demanda, o de cualquier otra magnitud, que llevan a variaciones inmediatas en el nivel y desarrollo del tipo de cambio)120, consideran, generalmente, el tipo de cambio como el precio relativo de dos monedas, por lo que se consigue su equilibrio cuando los stocks de ambas coinciden con sus respectivas demandas. En esto, naturalmente, coinciden con los modelos monetaristas ya estudiados, pero, a diferencia de estos últimos, introducen explícitamente las e xpectativas (racionales) en la demanda monetaria 121. El hecho de que en ellos se considere la formación del tipo de cambio como un resultado de los ajustes en la oferta y demanda de dinero e xplica que122, como el mercado monetario es un mercado ef iciente (en el sentido de que tiene una gran capacidad para asimilar toda la información disponible en un determinado momento)123, puede esperarse que el tipo de cambio refleje toda la información existente sobre las variables que puedan condicionarlo: la política monetaria y la política económica en su conjunto (tanto nacional como internacional), las expectativas inflacionistas, la evolución previsible de la renta nacional, etc., y, por tanto, dentro de una consideración racional, la apreciación o depreciación esperada del tipo de cambio debe ser igual a la efecti vamente ocurrida 124. · · E Ee __ ___ = E E De igual manera, este mercado y, por tanto, el tipo de cambio serán muy sensibles, entonces, a cualquier nue va información sobre estas v ariables, reaccionando, pues, rápidamente ante cualquier tipo de rumor que las afecte, lo que, de hecho, sucede en la realidad cotidiana125.
8.4.8. Conclusiones Como se ha podido comprobar en las páginas anteriores, y como, de hecho, ya pusimos de manifiesto en algún momento de nuestra e xposición en ellas, la economía del tipo de cambio ha sido una de las áreas que en los últimos tiempos ha e xperimentado mayor desarrollo, surgiendo en su ámbito numerosas teorías y modelos. Vid. Fernández Díaz, A., y otros: Teoría y..., op. cit., Cap. 12. Vid. De la Dehesa, G.: Algunos determinantes..., op. cit., pág. 240, quien señala también que estos modelos explican los overshootings, es decir, las variaciones del tipo de cambio, aunque temporalmente, más allá de su nivel de equilibrio, fundamentalmente porque la información y el jue go de las expectativas hacen que los mercados de activos financieros se ajusten más rápidamente que los mer cados de bienes y servicios. 121 Vid. Raya, P.: Una aproximación..., op. cit., pág. 66. 122 La evidencia empírica sobre la eficiencia de los mercados cambiarios es clara y ab undante, desde luego. 123 Vid. Martínez Arévalo, L.: El enfoque monetario..., op. cit., pág. 295. 124 Vid. Pi Anguita, J.: Expectativas racionales y equilibrio de una economía abierta, Instituto de Estudios Fiscales, monografía n.º 56, Madrid, 1987, pág. 169. 125 Esta coincidencia, sin embargo, no implica necesariamente, en nuestra opinión, que las expectativas sean racionales. 119 120
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Vamos ya a acabar su análisis destacando, brevemente, dos grupos de conclusiones generales fundamentales. Creemos que la primera de ellas resulta ob via: existen muy diversas e importantes diferencias entre los distintos planteamientos considerados, que podemos resumir en tres 126: 1.
2. 3.
Son distintas sus respectivas concepciones del tipo de cambio: para algunos es el precio relativo de los bienes y servicios, con lo que el tipo de cambio fluctúa hasta lograr que se produzca el equilibrio de la balanza de pagos, como sucede en lo que podemos llamar la teoría «tradicional» sobre la determinación de los tipos de cambio; para otros es el precio relati vo de las monedas, como en el enfoque monetario, y para otros, como en el de la cartera, es un precio relativo de los activos financieros. También difieren en que, mientras que algunos (modelos monetaristas y de balanza de pagos) son análisis de equilibrio parcial, otros lo son de equilibrio general (modelos de cartera y Mundell-Fleming). Una nueva diferencia estriba en que algunos de estos modelos, especialmente los monetaristas y de activos con expectativas racionales, tienen como perspectiva el corto plazo, mientras que los de balanza de pagos y de la paridad del poder adquisitivo tienen como punto de mira el largo plazo, lo que viene fundamentalmente determinado por la diferente reacción de los mercados a la hora de ajustarse: como ya hemos dicho, los mercados de activos financieros se ajustan rápidamente, mientras que los de flujos de mercancías y servicios lo hacen lentamente 127.
En resumen, pues, cada uno de estos enfoques trata de insistir en un efecto especial y , por tanto, es más o menos con veniente para un caso concreto de análisis de política económica. Esto no signif ica, sin embargo, que todas estas concepciones, aun siendo diferentes, sean contrapuestas, son más bien complementarias, aunque todavía no se haya logrado por parte de la literatura especializada una adecuada síntesis de las mismas. En cuanto a la se gunda de las conclusiones generales básicas, que creemos que también se puede obtener de nuestro análisis pre vio, aunque quizá sea menos ob via en este caso, es que los tipos de cambio son, sin duda, muy importantes para la política macroeconómica. Tres razones fundamentales apo yan esta afirmación128: a) El tipo de cambio puede jugar un papel importante en el mecanismo de transmisión de los efectos de las políticas f iscal y monetaria, afectando a la renta real, como en el modelo Mundell-Fleming, por ejemplo, y/o al nivel de precios interno (enfoque monetario). b) Puede considerarse el tipo de cambio como una especie de f iltro a través del cual los acontecimientos de la economía mundial afectan a la economía nacional. c) La dinámica a corto plazo del ajuste del tipo de cambio puede ser un f actor importante al formular y aplicar las políticas sobre la demanda agre gada; en concreto, el tipo de cambio puede oscilar o v ariar en respuesta a las medidas económicas actuales o esperadas. 126 Véanse los trabajos, repetidas veces citados, de G. de la Dehesa, pág. 240, de J. Viñals, págs. 5-6, y de R. Dornbusch, págs. 25-26. 127 Naturalmente, las consecuencias de política económica son también diferentes, sobre todo en algunos casos, como hemos venido comprobando, igualmente, en nuestro análisis previo. 128 Vid. Stevenson, A., y otros: Macroeconomic Theory..., op. cit., pág. 257.
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8.5. LA POLÍTICA ECONÓMICA CON TIPOS DE CAMBIO FIJOS Y FLEXIBLES O FLOTANTES Como ya se ha expuesto, el empleo del tipo de cambio como instrumento para el logro del equilibrio de los pagos e xteriores de una economía nacional ofrece dos grupos de posibilidades. Del primero de ellos (la elección del sistema concreto de tipos de cambio a utilizar) vamos a ocuparnos ahora, dejando para el próximo epígrafe el se gundo, es decir, las variaciones en la cotización de la moneda nacional. Son muy di versos los sistemas de tipos de cambio que se han utilizado a lo lar go de la historia y que se utilizan o pueden utilizar en el futuro, comprendidos entre dos casos extremos: la rigidez total y la fle xibilidad total. Recordemos, en efecto, que puede hablarse de una paridad o tipo de cambio absolutamente rígido ( absolute fixed peg) de una paridad con pequeñas fluctuaciones alrededor de la misma (un 1 por 100 a cada lado, según establecía el FMI antes del 18 de diciembre de 1971) o de un tipo de cambio ajustable ( adjustable peg), que oscila entre unas bandas más amplias —2,25 por 100— pero que puede cambiarse; puede hablarse, asimismo, del ajuste paulatino de paridades ( crawling peg), consistente en la modif icación paulatina de las mismas a un ritmo aproximado del 0,05 por 100 por semana —por ejemplo—, o, lo que es lo mismo, a un ritmo anual del 2,6 por 100, en el caso de que las v ariaciones se produzcan en el mismo sentido. Puede hablarse, finalmente, de tipos de cambio que flotan libremente ( free floating rate) o de tipos de cambio flotantes, pero que son objeto de alguna intervención (managed floating rate, o también dirty floating rate), e incluso de zonas monetarias 129. En realidad, el problema se plantea alrededor de un punto central, que es la alternativa entre un tipo de cambio fijo o flexible. Toda la terminología existente, así como las sucesivas formulaciones planteadas, no son sino un intento de encontrar la solución a este complicado dilema. Con tipos de cambio f ijos, cualquier desequilibrio en la balanza de pagos traerá consigo una variación en el ni vel de reservas centrales. Las autoridades monetarias nacionales se comprometen a mantener una cotización determinada («oficial») de su divisa en los mercados de cambio (o una banda de fluctuación para ella, si la rigidez no es total); en consecuencia, esas mismas autoridades monetarias comprarán o v enderán en ellos su divisa para compensar cualquier fluctuación del tipo de cambio de la misma, por pequeña que sea 130. Por el contrario, con tipos de cambio flexibles, los desequilibrios en la balanza de pagos originan variaciones del tipo de cambio par a adaptarse a las condiciones de la of erta y de la demanda de moneda e xtranjera. Las autoridades no intervienen si la fle xibilidad 129 Estas últimas son conjuntos de economías cuy as divisas están vinculadas por tipos de cambio f ijos, que no son modificables más que de común acuer do, o ajustables, incluso economías que aceptan una moneda única, conjuntos que están relacionados con otras economías por tipos de cambio v ariables. El ejemplo más representativo de este último tipo de zona monetaria lo constituye la Unión Monetaria Europea, en la que, tras un período transitorio que se inició el 1 de ener o de 1999 a partir del 2002 desaparecieron las distintas monedas nacionales, siendo sustituidas por el euro. 130 Si al tipo de cambio of icial, la oferta de moneda e xtranjera supera a la demanda, tendrán que intervenir comprando moneda extranjera, lo que supondrá un incremento del stock de reservas centrales. Por el contrario, si la demanda super a a la oferta, tendrán que interv enir vendiendo moneda e xtranjera. Las interv enciones que puede llevar a cabo el banco central en el mercado de di visas van a venir limitadas por la cantidad de reserv as centrales disponibles y, lógicamente, estas intervenciones limitan su grado de libertad a la hora de f ijar la oferta monetaria.
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es total (o, en todo caso, si no es así, lo hacen, pero no para mantener un tipo de cambio fijo «oficial» o una banda que se han comprometido a mantener), dejando que el tipo de cambio fluctúe en los mercados 131. Como consecuencia de estas diferencias, el ajuste hacia una situación de equilibrio se produce de distinta manera cuando se lle va a cabo con tipos de cambio fle xibles o con tipos de cambio fijos. Vamos a comprobarlo partiendo para ello del consabido diagrama de las curvas IS/LM. En el diagrama a) de la Figura 8.6, el ajuste tiene lugar vía tipos de cambio libres o flexibles. Como consecuencia del déficit exterior inicialmente existente, se deprecia la moneda nacional, dando lugar a un aumento de las e xportaciones y a una disminución de las importaciones, lo que, a su vez, provoca una acción positi va sobre la demanda agre gada. Ello se traduce en un desplazamiento de la línea IS y en un descenso de la línea B, estando la balanza de pagos en equilibrio a un tipo de interés más bajo y con mayores ni veles de renta real 132. Podemos resumirlo así: déficit exterior inicial (IS0 – LM – B0) → → depreciación de la moneda nacional →
∆X
B0 → B1
5∇M6 → 5 IS → IS 0
i
1
i LM1 LM0
LM B0(r0)
B
B1(r1)
IS1
IS
IS0 Y0
Y1 a)
Y
Y1
Y0
Y
b)
FIGURA 8.6. De manera que iguale oferta y demanda de moneda e xtranjera. De tal forma, si aumenta la demanda de moneda extranjera, se producirá una depreciación de la moneda nacional, mientras que si se incrementa la oferta de moneda extranjera se producirá una apreciación de la moneda nacional. La existencia de un sistema de tipos de cambio f lexibles, al menos teóricamente, supone una balanza de pagos equilibrada. Los ajustes del tipo de cambio ase guran el equilibrio de la balanza de pa gos. Asimismo, la inexistencia de obligación de intervenir en el mercado de cambios rompe toda relación entre el saldo de la balanza de pagos y la oferta monetaria, a la vez que el Banco Central puede f ijar de forma autónoma la oferta monetaria. Vid. Galindo, M. A.: Lecciones..., op. cit., pág. 117. 132 Levacié, R.: Macroeconomics, MacMillan, Londres, 1976, págs. 216-219. 131
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256MMPOLÍTICA ECONÓMICA Si partiéramos de una situación de superávit asociado a un deter minado nivel de paro, el tipo de cambio subiría para eliminar dicho superávit, descenderían las exportaciones y aumentarían las importaciones, experimentando una caída la producción real. Si se considera el proceso de ajuste mediante tipos de cambio f ijos [diagrama b) de la Figura 8.6], ante una situación de déficit, las reservas disminuyen, desciende la oferta monetaria interna y se ele van los tipos de interés, lo que da lugar a una desviación a la izquierda de LM (LM0 → LM1) y a una reducción de los ni veles de demanda agregada y de renta, así como a un paro adicional. (Se supone que no hay ajuste automático mediante una variación de los precios relati vos.) Existen, obviamente, razones en pro y en contra de cada uno de estos enfoques. En concreto, los defensores de los tipos de cambio fle xibles ofrecen tradicionalmente en su favor cuatro argumentos133: 1. 2. 3. 4.
Los tipos de cambio reales se mantienen a niveles relativamente constantes al eliminar la especulación y se modif ican básicamente en respuesta a las v ariaciones de la relación real de intercambio de equilibrio entre las economías. El equilibrio externo se mantiene mejor que con tipos fijos: por definición, no aparecerán desequilibrios en la balanza global. Las economías se aíslan relativamente de los shocks externos, dando a las autoridades una mayor independencia para diseñar su política monetaria y económica, dirigida al equilibrio interno. Las autoridades no tendrán que imponer restricciones a los flujos comerciales y de capital por razones macroeconómicas, pudiendo eliminar las e xistentes y logrando así una mayor ef iciencia en la asignación de los recursos a ni vel mundial 134.
Frente a estas v entajas teóricas de los tipos de cambio fle xibles, los desarrollos teóricos y la experiencia de los últimos años han pro vocado también numerosas e importantes críticas. Así, se señalan entre ellas las siguientes 135: — Este sistema hace más sensible a la economía respecto a las fluctuaciones de su demanda interna: si ésta aumenta, dicho incremento presionará más sobre los recursos nacionales y menos sobre las importaciones, como consecuencia de la depreciación que sucederá. — Provoca el riesgo de que las autoridades nacionales, pensando que las fluctuaciones del tipo de cambio les liberan de restricciones por el lado de los pagos e xteriores, desarrollen políticas económicas que conduzcan a oscilaciones amplias de aquéllos, con sus costes consiguientes. — Las propiedades aisladoras de los tipos de cambio fle xibles, cuando existen perturbaciones económicas externas, habían sido ampliamente sobre valoradas; en un 133 Para un análisis detallado y actualizado de los ar gumentos a f avor y en contra de cada sistema de tipos de cambio, vid. Krugman, P., y Obstfeld, M.: «Economía Internacional...», op. cit., págs. 676-686. 134 Como ventaja adicional se señala también, por otra parte, que los tipos de cambio flexibles consagran la soberanía del mercado, alejando a las autoridades monetarias de una tarea que, según piensan muchos autores, podrían desempeñar más eficazmente los agentes privados. Vid. Viñals, J.: «¿Hacia una menor flexibilidad...?», op. cit., pág. 3. Vid. también Greffé, X.: Politique Economique, op. cit., págs. 379-381. 135 Rojo, L. A.: Renta, precios..., op. cit., págs. 279-280; Goldstein, M.: «Cómo los tipos de cambio fle xibles han hecho más difíciles las políticas macroeconómicas», Cuadernos Económicos del ICE, n.º 17, 1981, pág. 127 y ss.; Viñals, J.: «¿Hacia una menor fle xibilidad...?», op. cit., págs. 4-5; Dornbusch, R.: «Tipos de cambio flexibles e interdependencia», Cuadernos Económicos de ICE , n.º 25, 1983, págs. 5-6 y 26-28.
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contexto de movilidad internacional de capitales, si bien es cierto que la flotación del tipo de cambio consigue evitar los efectos inflacionarios a medio plazo causados por el desbordamiento monetario procedente del e xterior, no es capaz de e vitar sus efectos a corto plazo. Por otra parte, tal y como han puesto de relie ve los shocks de la energía y del déficit público, un sistema de tipos de cambio fle xibles tampoco consigue aislar a la economía, a corto ni a medio plazo, de los efectos de una perturbación e xterna de carácter real. — Además, la e xperiencia de los últimos años ha puesto en entr edicho el reforzamiento de la política monetaria como instrumento estabilizador . — Los tipos de cambio fle xibles, por último, son inestables, se mueven erráticamente y, a menudo, agravan el problema macroeconómico de la inestabilidad. Todas estas críticas hacen, sin duda, que la conf ianza en el sistema de tipos de cambio flexibles se reduzca136, y hasta tal punto es así que se formulan distintas propuestas de reforma, sin que hasta el momento ninguna de ellas haya merecido más que escepticismo sobre sus posibilidades prácticas 137. Muestra de esta desconf ianza por los sistemas de tipos de cambio flexibles fue la apuesta de los países de la Unión Europea por el establecimiento de tipos de cambio irre vocablemente fijos, para acabar parte de ellos constituyendo la UEME, con una moneda única.
8.6. LA DEVALUACIÓN COMO MEDIDA DE POLÍTICA ECONÓMICA La devaluación de la moneda o di visa de un país constituye, en opinión de algunos autores, una de las medidas más dramáticas, e incluso traumáticas, que puede adoptar la política económica de un gobierno en cuyo país e xiste un sistema de tipos de cambio f ijos. Debe señalarse, no obstante, que el sistema actual no es g eneralizadamente de flotación libre, sino que posee las cuatro características siguientes: 136
— Amplia diversidad de regímenes cambiarios entre los países: son muchos más los que tienen su cambio vinculado que los de cambio flotante, pero la mayor parte del comercio y las f inanzas internacionales se efectúan entre países con tipos de cambio que flotan entre sí. — Gran variabilidad de los tipos de cambio. — Persistencia de intervención ofical en los mercados cambiarios. — Los tipos de cambio siguen siendo objeto de gran interés internacional y su estabilidad se considera función de la coordinación y estabilidad de las políticas económicas nacionales. Vid. Goldstein, M.: «¿Adónde v a el sistema cambiario?», Finanzas y Desarr ollo, vol. 21, n.º 2, 1984, págs. 2-3. 137 Nos referimos a las propuestas de McKinnon, R.: «An International Standard for Monetary Stabilization», Institute for International Economics, n.º 8, marzo, 1984, basada en la estabilización de los tipos de cambio cruzados entre los EEUU, Alemania y Japón y en el control de su oferta monetaria conjunta, y de Williamson, J.: «The Exchange Rate System», Institute for International Economics, n.º 5, septiembre, 1983, según la cual cada país (al menos los más impor tantes) define cuál sería el tipo de cambio r eal preciso para garantizar el equilibrio externo de la economía que resultara consistente con el equilibrio interno; una v ez hecho esto, y en previsión de los diferenciales de inflación, se obtiene un objetivo de tipo de cambio nominal que se mantiene con una banda del 10 por 100; por último, el tipo de cambio real que sirv e de base a este cálculo es susceptible de ser re visado cuando existan perturbaciones reales que lo aconsejen. Pueden verse también otras opciones en Goldstein, M.: «¿Adónde va...?», op. cit., págs. 4-6; Artus, J.: «Hacia un sistema más ordenado de tipo de cambio», Finanzas y Desarrollo, vol. 20, n.º 1, 1983, págs. 10-13, y Dornbusch, R.: Tipos de cambio flexibles..., op. cit., págs. 22 y ss.
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258MMPOLÍTICA ECONÓMICA Por otra parte, la devaluación puede interpretarse como el reconocimiento del fracaso de la política económica estabilizadora o co yuntural anterior, que se ha mostrado incapaz de solucionar los problemas de déf icit exterior existentes y ha obligado, en última instancia, a devaluar. Se produce una devaluación cuando las autoridades nacionales aumentan el precio en moneda nacional de las monedas e xtranjeras. Por tanto, la devaluación supone una pérdida de valor de la moneda nacional 138. Desde nuestro punto de vista actual de la política económica coyuntural nos interesa, fundamentalmente, conocer los impactos o efectos de una devaluación con el fin de poder valorar su rele vancia y alcance como instrumento estabilizador 139. Son los siguientes 140: 1.
2. 3.
4.
Efecto económico-comercial. Es el más importante y, además, el que se busca fundamentalmente con esta medida. De acuerdo con él, una devaluación implica una disminución del precio en moneda extranjera de las exportaciones del país que devalúa, con lo que el v olumen de éstas tiende a aumentar , y, al mismo tiempo, un encarecimiento de las importaciones en moneda nacional, con lo que tienden a reducirse. Esto, no obstante, requiere el cumplimiento de determinadas condiciones, como son las que vimos al estudiar el enfoque elasticidades y que restringen notablemente sus posibilidades operati vas; en def initiva, requiere unas suf icientes elasticidades-precio de las e xportaciones e importaciones para que ambas v aríen sensiblemente en el sentido e xpuesto ante las modif icaciones que la de valuación provoca en sus precios respecti vos. Efecto positivo sobre la producción interior bruta, que recibirá un estímulo, tanto por el aumento de las e xportaciones como por la sustitución parcial de las importaciones, por producción nacional. Efecto especulativo, que es el pro vocado por compras anticipadas (de productos y de divisas), al existir algún tipo de información sobre la futura medida devaluatoria y esperarse, por tanto, un aumento general de los precios; estos mo vimientos especulativos no hacen sino precipitar la medida devaluatoria al intensificar el ya existente exceso de oferta sobre demanda de la moneda nacional en los mer cados de cambios. Efecto inflacionista. La devaluación ejerce tensiones inflacionistas internas que exigen que sea complementada con medidas de control de los precios nacionales, porque, en caso contrario, esas tensiones inflacionistas podrían lle var en poco tiempo a compensar las ventajas obtenidas en términos de competitividad exterior derivadas de la devaluación. Las tensiones inflacionistas se producen por: — Los aumentos automáticos de los precios en los productos de importación en el tanto por ciento en que se devalúa, teniendo en cuenta que las demandas de la mayoría de los productos importados son bastante rígidas a las v ariaciones
Recuérdese que no es lo mismo hablar de depreciación que de de valuación: la primera es un fenómeno esencialmente económico, la pérdida paulatina de v alor adquisitivo de las unidades monetar ias nacionales en el exterior en los mercados de cambios; la se gunda es más bien un f enómeno jurídico-económico-político, consistente en dar una nue va definición oficial, a través de una disposición le gal que concreta una decisión pre via de las autoridades al v alor exterior de la di visa nacional, lo que suele hacerse de forma más brusca y discontinua. Vid. Echevarría, J.: Teoría del dinero..., op. cit., pág. 212. 139 Los de la revaluación serían, lógicamente, los contrarios, mientras que los de la depreciación-apreciación serían los mismos, respectivamente, aunque materializados de forma más paulatina. 140 Vid. Fernández Díaz, A.; Rodríguez Sáiz, L., y Parejo Gámir, J. A.: Curso de..., op. cit., págs. 471-474. 138
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de sus precios, es decir, que se trata en gran medida de productos no sustitutivos de los de producción nacional. — Vía incremento de costes, puesto que algunos de esos productos importados son fundamentales y se utilizan en gran parte de los procesos producti vos internos más o menos directamente. — Vía un efecto expectativas, que lleva a incrementar los precios de los productos nacionales, aunque quizá no tanto como los de importación, al menos a corto plazo. — A través de una espiral precios-salarios más intensa. 5.
6. 7. 8.
9.
Efecto monetario, puesto que, además de afectar al stock de dinero, la devaluación puede influir, asimismo, sobre la demanda de saldos monetarios reales ( real money balances), ya que el alza de los precios interiores reduce el v alor real de un volumen dado de dinero. Efecto sobre la ef iciencia de los r ecursos, ya que, a largo plazo, y en la medida en que desplace malas asignaciones de los recursos hacia otros empleos más ef icaces, la devaluación puede dar lugar a incrementos de la renta real. Efecto encarecimiento de los costes internos (en moneda nacional) del mantenimiento de la deuda e xtranjera. Efecto distributivo de la renta. Los cambios en los precios relativos y la elevación en el nivel general de los precios resultantes de la de valuación es probable que lo provoquen. Por ejemplo, una devaluación a menudo lleva a unos mayores beneficios de ciertas empresas, a través de sus exportaciones incrementadas y de las mayores ventas de productos sustituti vos de los importados en el mercado interior , mientras que los salarios reales se ven reducidos por el aumento en el nivel general de los precios y tardan en recuperarse, y otras empresas, que usan inputs importados, ven crecer sus costes de producción y disminuir quizá sus beneficios141. Efecto sobre las relaciones de intercambio. Normalmente se considera que una devaluación deteriora la relación real de intercambio expresada tanto en moneda nacional como extranjera142. Si se admite esto como cierto, trae consigo una reducción de la renta 143 y del ni vel de absorción. Recordando cuanto decíamos, más atrás el impacto sobre B de un deterioro de la relación real de intercambio puede expresarse así: ∆B = ∆Y – ∆A, o también como ∆B = AY – a∆Y →
A = y(Y)
5 Propensión marginal a gastar = a < 1
144
141 Vid. Pilbeam, K.: International..., op. cit., pág. 67, y Nashashibi, K.: «La devaluación en países en desarrollo», Finanzas y Desarrollo, vol. 20, n.º 1, marzo, 1983, págs. 14-17. 142 Al reducir el precio medio de las e xportaciones y aumentar el precio medio de las importaciones (recuérdese que, en valor absoluto, la relación real de intercambio es el cociente de ambos pr ecios y que su v ariación supone dividir su valor absoluto después de de valuar por el existente antes). 143 Dado que tienen que entre garse más unidades de X para obtener una unidad de M. 144 En este caso, un ∆Y generado por el ∆X derivado de la devaluación mejora B, porque la Y crece más que la absorción.
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260MMPOLÍTICA ECONÓMICA 10.
Efecto político. Si, como decíamos al comienzo de este apartado, la devaluación implica, de alguna forma, el fracaso relativo o la insuficiencia de las medidas estabilizadoras adoptadas con anterioridad a la decisión de valuatoria, puede concluirse sin esfuerzo que ésta produce resultados políticos claramente ne gativos para el Gobierno que la adopta, salvo que, naturalmente, haya habido cambio de autoridades, en cuyo caso este coste político se traslada a sus antecesores.
8.7. GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Y POLÍTICA ECONÓMICA Tal y como señalamos en el Capítulo 2, el proceso de internacionalización e interdependencia de las acti vidades económicas que se viene re gistrando en las últimas décadas ha supuesto un enorme desafío a las políticas económicas nacionales, ya que se v en afectadas prácticamente a todos los niveles: desde el diseño de las políticas óptimas, pasando por su eficacia, hasta en los propios objeti vos e instrumentos de las políticas económicas nacionales, así como en sus mecanismos de transmisión 145. La creciente globalización de la economía mundial es el resultado del aumento de la movilidad internacional de los bienes y servicios, del capital e incluso del trabajo. No obstante, es el aumento en los flujos f inancieros internacionales la principal fuente de interdependencia económica internacional. Así, sea cual sea el indicador que utilicemos para medir las transacciones financieras internacionales, comprobaremos que desde principios de los años setenta, y sobre todo en la pasada década, han experimentado un crecimiento enorme. Sirva, a título de ejemplo, señalar que en 1980 los flujos f inancieros internacionales que afectaban a los siete países más industr ializados no representaban en ninguno de ellos el 10 por 100 del PIB; sin embar go, a mediados de la década de los no venta, en seis de los siete superaban con creces el valor de su producto interior, salvo en Japón, que suponían no obstante el 75 por 100 del mismo. Este enorme crecimiento de los flujos internacionales de capital es el resultado de un conjunto de f actores diversos, entre los que se encuentran la progresi va liberalización de los movimientos de capital, que se inició a principios de los años setenta y que se intensificó en los años ochenta, la aparición de nue vos instrumentos f inancieros y, más concretamente, los instrumentos deri vados y el fenómeno de la in versión institucional (fondos de pensiones, fondos de inversión, etc.)146. El aumento de los flujos internacionales de capital ha afectado notablemente al objetivo del equilibrio en la balanza de pagos que estamos estudiando en el presente capítulo. En primer lugar , ha aumentado la importancia cuantitati va de la cuenta de capital 147. Así, por ejemplo, mientras que a principios de los no venta los ingresos por cuenta de ca145 Vid. Calvo, A., y Paúl, J.: «Las políticas económicas nacionales y la globalización», en Fernández Díaz, A. (dir.): El papel actual de la política económica , Pirámide, 1998; A. Calvo: «La política económica de la UE y la globalización», en Oreja, M. (dir.), El futuro de la Unión Eur opea: Unión política y coor dinación económica, Dykinson, Madrid, 2002, págs. 257-266. 146 Otro factor que ha contribuido al aumento de los flujos financieros internacionales es el desarrollo de nuevas tecnologías, que ha permitido alcanzar espectaculares a vances en los sistemas de comunicación y tecnologías de procesamiento, almacenamiento y transmisión de datos. Vid. Erias, A., y Sánchez, J. M.: Política monetaria y política f iscal, Pirámide, 1998, págs. 120-121; y Kaufman, H.: «Structural changes in the Financial Markets: Economic and Policy Significance», Federal Reserve Bank of Kansas City Economic Re view, segundo trimestre, 1994, págs. 5-15. 147 O cuenta financiera, si utilizamos la terminología propuesta por el F ondo Monetario Internacional.
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pital representaban algo menos del 40 por 100 del total de ingresos por cuenta corriente, en 1988 alcanzaron el 70 por 100, y si mantienen el ritmo de crecimiento, pronto los ingresos (o pagos) por cuenta de capital superarán a los ingresos (o pagos) por cuenta corriente. En segundo lugar, en contra de la concepción tradicional en la que el saldo de la ba lanza por cuenta corriente era el que determinaba el saldo de la balanza por cuenta de ca pital, dado el carácter financiador de ésta, el volumen actual de movimientos de capital nos puede llevar a pensar que es la balanza de ca pitales la que está determinando el saldo de la balanza por cuenta corriente, y no al revés, como ocurría hasta ahora. El argumento que se puede utilizar es sencillo: dado que la suma de la cuenta corriente y la cuenta de capital tiene que dar cero, un superávit en la cuenta de capital tiene que compensarse con un déficit en la cuenta corriente 148, de tal forma que, cuando en un país se re gistran fuertes entradas de capital, no sólo esto se plasma en un superávit en la balanza de capital, sino que provocará una fuerte apreciación de su tipo de cambio y un déf icit en la cuenta corriente149. En tercer lugar, la eliminación de las restricciones a la mo vilidad internacional de capital también ha sua vizado, al menos a corto plazo, la restricción al crecimiento económico, que para un país supone que el volumen de inversión supere al ahorro generado y a consecuencia de ello, mantenga un déficit en la cuenta corriente. Sin limitaciones a los flujos internacionales de capital cabría esperar que la in versión y el ahorro no estuvieran estrictamente condicionados, ya que el capital se desplazará entre países en la búsqueda de la tasa de rentabilidad más ele vada150. En estas circunstancias, un país con oportunidades de inversión internacionalmente rentables atraerá financiación del exterior que le permitirá mantener un desequilibrio e xterno por cuenta corriente equi valente a la diferencia entre ahorro e inversión151. De igual forma, la creciente globalización económica ha incidido en la situación del resto de objeti vos de la política económica. En concreto, existe un predominio prácticamente exclusivo de la estabilidad de precios ante el que se subordinan los restantes objetivos. Asimismo, uno de los instrumentos tradicionales de la política económica, como es el déficit público, ha pasado a ocupar (su reducción, en concreto) un lugar prioritario dentro de los objetivos de la política económica. En definitiva, en la actualidad, el margen de maniobra del que disponen las autoridades económicas nacionales a la hora de instrumentar sus políticas económicas es muy reducido, debiendo perseguir como objetivo fundamental y prioritario la estabilidad económica, pues, con carácter general, los flujos de capital tenderán a primar las actuaciones económicas creíbles y a penalizar la indisciplina o la incertidumbre 152. Vid. De la Dehesa, G.: «Las balanzas de pagos, cabeza abajo», El País, 18 de abril de 1995, pág. 34. Si nos encontrásemos en un sistema de tipos de cambio f ijos, la fuerte entrada de capitales, en lugar de producir una apreciación nominal de la moneda nacional, provocaría un mayor g asto en el sector de bienes no comerciables, con lo que su precio tendería a aumentar y, entonces, se registraría una apreciación real de la moneda nacional. 150 Vid. Martínez Serrano, J. A.: «La libertad para los flujos de capital», El País de los Negocios, 11 de octubre de 1992, pág. 2. 151 Bien es cierto que, tal y como demuestra la e xperiencia reciente de muchos países, en un contexto de libertad para los flujos de capital puede ser f actible financiar a corto plazo cualquier desequilibrio entre el ahorro y la inversión nacional, pero difícilmente es sostenible a medio y lar go plazo, dado que, a medida que el país se consolide como deudor neto, la confianza de los in versores extranjeros se debilitará, y esto pro vocará crisis financieras. 152 Vid. Fernández de Lis, S., y Santillán, J.: «Regímenes cambiarios e inte gración monetaria en Europa», Banco de España, Documento de Trabajo, n.º 9.527, Madrid, 1995, pág. 21. 148 149
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262MMPOLÍTICA ECONÓMICA Por otro lado, la eficacia de las políticas monetaria y fiscal en el actual contexto de globalización ha variado sensiblemente respecto a períodos anteriores. Así, la mayor eficacia de la política monetaria se obtiene, con independencia del régimen cambiario adoptado, cuando su objetivo prioritario es la estabilidad de precios. Cualquier intento de las autoridades de aplicar otro tipo de política pro voca problemas de credibilidad en los mercados financieros, ejerciendo un impacto ne gativo sobre la producción pri vada. Por su parte, el éxito de la política f iscal, con independencia de nuevo del sistema de tipo de cambio utilizado, va a estar ligado con una política creíble de reducción del déf icit público. Por el contrario, su aumento, en contra de lo que determina la concepción k eynesiana tradicional, provoca pérdidas de credibilidad en los mercados f inancieros, que se traduce en desincentivos al gasto privado, que compensa los posibles efectos expansivos de la actuación fiscal153.
153 Para una ampliación de todos estos temas, vid. Sotelo, J.: «La política económica ante el fenómeno de la mundialización», en Oreja, M. (dir.), El futuro de..., op. cit., págs. 241-256; P aúl J.: La integración monetaria europea: ¿respuesta a los retos de la globalización? , págs. 267-274 de la obra anterior; y Na varro, V., Globalización económica, poder político y Estado del Bienestar , Ariel, Barcelona, 2000.
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9 LA POLÍTICA DISTRIBUTIVA EN EL ÁMBITO DE LA TEORÍA DE LA JUSTICIA
9.1. INTRODUCCIÓN La política de redistrib ución de la renta ha sido durante demasiado tiempo materia proscrita a la hora de abordar el contenido de los manuales de Política Económica quedando, a lo sumo, y de manera forzada y fragmentaria, como un objetivo puente e indef inido de la misma. Con este capítulo tratamos de subsanar , aunque sea tímida y parcialmente, esta carencia, incorporando el análisis de uno de los problemas más importantes y actuales de la Ciencia Económica. Y conviene dejar constancia, desde el principio, de que dicho análisis hay que lle varlo a cabo, y así lo haremos, en el cuadro de referencia de la Teoría de la Justicia, que hoy renace con especial pujanza y relie ve. Sin pretensiones históricas y de mayor profundización, que ya abordamos en trabajos anteriores y monográficos, recordemos que ya Aristóteles en el libro V de su Ética a Nicómaco consideraba distintos tipos de justicia, distinguiendo entre justicia general, justicia particular y justicia política, subdividiendo la particular en justicia distributiva y justicia correctiva, y la política en justicia natural y justicia le gal. A todo ello añadía un concepto de equidad para hacer frente a la complejidad de las circunstancias particulares y al carácter de generalidad de las leyes, y con el fin, asimismo, de dejar clara la prioridad de lo justo sobre la ley1. En la justicia distributiva se considera la igualdad en la distribución de los bienes, partiendo de determinados principios y criterios, en tanto que la justicia correctiva trata de restaurar el equilibrio alterado por los errores humanos. 1 Vid. Fernández Díaz, A.: «Sobre la teoría de la justicia: una primera aproximación», Revista Española de Control Externo, n.º 9, septiembre, 2001, págs. 13, 20 y 21.
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264MMPOLÍTICA ECONÓMICA A su turno, Santo Tomás de Aquino, que introdujo la filosofía griega en el seno de la doctrina cristiana, siguiendo los pasos de Aristóteles nos habla de la justicia distrib utiva, cuyas exigencias se satisfacen cuando cada persona recibe en proporción a su contribución a la sociedad, en su sentido más amplio, y de la justicia conmutati va, cuando se busca la restitución que, en la medida de lo posible, puede reparar un error , daño o injusticia cometido con anterioridad. A lo largo de la evolución de la filosofía moral, de la filosofía del derecho, de la teoría política y del pensamiento económico podemos encontrar numerosas ideas y aportaciones en torno a estos conceptos y def iniciones relativos a la justicia distrib utiva y a su significado y alcance en los distintos ámbitos del conocimiento, pasando por figuras como Leibniz, Hobbes, Rousseau, Kant, Stuart Mill, Rawls o Dworkin, entre otros 2. Que la idea re guladora de la justicia económica sea la igualdad par ece algo fuera de duda y discusión, aunque constituye una idea demasiado imprecisa y general, al menos a los efectos de un a vance analítico. En la línea de Amartya Sen es preciso pre guntarnos a qué nos referimos al hablar de igualdad y cuál debe de ser la métrica con la que tenemos que trabajar. Todo ello, por supuesto, partiendo de que se conoce con todo detalle un pr oceso económico en el que se da un estado inicial o ex ante caracterizado por la existencia de capital humano, riqueza y recursos en general, por una fase de transición en la que tiene lugar la producción, la acumulación y la distrib ución, y por unos estados f inales o ex post dedicados esencialmente al consumo. Existen esencialmente cuatro enfoques u ópticas distrib utivas que aparecen bajo una forma u otra en todas las discusiones sobre justicia económica. La primera visión es la que preconiza la igualdad «du poids» ex ante de todas las personas en la suma de los índices de satisfacción, y constituye esencialmente la visión adoptada por el utilitar ismo. La segunda es la que considera la igualación de los estados finales detentados por los individuos, es decir, sus niveles de satisfacción individuales y de asignación de bienes y servicios. Se trata en este caso de la posición igualitaria ex post, situada en el extremo opuesto del espectro en relación estrictamente ex ante del utilitarismo. Entre estos dos extremos podemos encontrar ópticas o enfoques que se acercan más o menos a cada uno de ellos. Así, cerca del planteamiento ex post se sitúan los partidarios de la igualdad de rentas, de bienes primarios (Rawls), o de capacidades (Sen), en tanto que se hallan más cerca de la visión ex ante los defensores de la igualdad de derechos (Dw orkin), de oportunidades de bienestar (Arneson), de las libertades reales (V an Parijxs) o del poder genérico (Cohen, Tosel, Bidet)3. Contemplados, como decíamos, en el amplio marco de referencia de la teoría de la justicia vamos a detenernos en apartados sucesivos, aunque sea brevemente, en el análisis del contenido esencial de estas corrientes o doctrinas, deteniéndonos, asimismo, en la fundamentación teórica de la desigualdad de la distrib ución de la renta, en los principales indicadores de desigualdad, en el examen de algunos de esos indicadores de desigualdad para el caso de España o del mundo y , finalmente, en el estudio de las políticas distrib utivas.
9.2. EL SIGNIFICADO DE LA DESIGUALDAD Y SUS DIMENSIONES, Y EL CONCEPTO DE EQUIDAD Un primer aspecto de carácter semántico que hay que tener en cuenta es que la e xpresión «desigualdad» se puede utilizar , indistintamente, para indicar casos en los que se da una Vid. Fernández Díaz, A., op. cit. págs. 9-58. Arnsperger, C.: «Justice et économie. Latitudes d’e galisation et obstacles e xistenciels», Revue de Métaphysique et de Morale, PUF, París, enero, 2002, págs. 11-12. 2 3
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diferencia en la renta o la riqueza de una serie de individuos, sin darle a esa diferencia ningún contenido v alorativo (como sucedería, por ejemplo, cuando se hace referencia a las diferencias en las estaturas de esos indi viduos) y para indicar diferencias que se consideran injustas (es decir , que tienen una connotación moral ne gativa). Una posible solución para evitar confusiones consistiría en restringir el uso de la e xpresión «desigualdad económica» para su acepción v alorativa, y utilizar la e xpresión —más neutra— «diferencias económicas» para su acepción no-moral. Sin embar go, con objeto de no resultar e xcesivamente restrictivos en el uso de estos términos, a lo largo del capítulo se emplearán ambas, independientemente del sentido (moral o no) que se les quiera dar . En segundo lugar, y siguiendo a Atkinson4, para poder evaluar en términos de justicia distributiva las diferencias observ adas entre los indi viduos (es decir , para poder pronunciarse, de acuerdo con una determinada teoría de la justicia, acerca de la admisibilidad de esas diferencias), resulta imprescindible que, con carácter previo, se tengan en cuenta una serie de aspectos que permitan que esos individuos se puedan compar ar adecuadamente. Algunos de esos aspectos son los siguientes: a) Recursos y necesidades. El flujo de renta recibido por un indi viduo o la cantidad de bienes que consume (su gasto) tienen que ser considerados en relación a sus necesidades económicas, relacionadas éstas con aspectos como su edad, su salud o el tamaño de su f amilia. Por ejemplo, una renta que puede considerarse como bastante aceptable para un indi viduo puede resultar insuf iciente para una f amilia integrada por siete personas; o una cantidad de gasto suf iciente para un niño puede no serlo para un adulto. En def initiva, la distribución de la renta y la riqueza tienen que ser evaluadas con arreglo a este tipo de diferencias en las necesidades individuales. b) Preferencias y elección. Las personas dif ieren en sus preferencias con relación al trabajo, al ahorro y a la asunción de riesgos. Como resultado de ello, individuos con las mismas oportunidades pueden tomar decisiones diferentes (de trabajo, ahorro, etc.), lo cual conducirá a resultados diferentes en los ni veles de rentas y riqueza observados. Verbigracia, un individuo puede tener un menor nivel de renta que otro porque pref iere tener un trabajo con un salario más bajo pero con un horario más reducido y con menos responsabilidades. O una persona que haya preferido ahorrar durante su vida profesional dispondrá de una riqueza y unos ni veles de renta mayores cuando se jubile que una que haya preferido consumir más cuando era joven. c) Edad y ciclo vital. La distrib ución puede quedar influenciada por las v ariaciones sistemáticas de la renta y la riqueza que e xperimenta el indi viduo representativo a lo largo de su ciclo vital. Por ejemplo, una persona puede ser más rica que otra por tener una edad mayor y haber podido ahorrar durante más tiempo. Los individuos también pueden diferir en el interv alo de su vida profesional en el que alcanzan los ni veles de renta más ele vados. O, en términos de la teoría del capital humano, un joven puede decidir sustituir la obtención de ingresos en el presente por mayores ingresos en el futuro a tra vés de la inversión en formación, mientras que a otro le interese más ponerse ya a trabajar . d) El azar. El efecto de f actores aleatorios (como tener suerte) signif ica que personas que comienzan con unas mismas oportunidades y posibilidades de cara al futuro pueden acabar experimentando unos resultados muy diferentes. 4
Atkinson, A.: The Economics of Inequality , 2.ª ed., Oxford University Press, Oxford, 1983.
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266MMPOLÍTICA ECONÓMICA En tercer lugar, hay que señalar que, si bien resulta muy frecuente identif icar el problema de las desigualdades económicas principal o e xclusivamente con las desigualdades en la distribución de la renta personal (de hecho, los ejemplos utilizados en el párrafo anterior hacían referencia, todos ellos, al ámbito de la distribución personal), en realidad existe una amplia variedad de ámbitos en los que se pueden manifestar las desigualdades económicas. Así, se puede distinguir entre los siguientes tipos de desigualdad: a) Desigualdad de la distribución personal de la renta, que es la que se viene comen tando hasta ahora, y que hace referencia al hecho de que e xisten diferencias entre los ingresos (y en la capacidad de g asto) de las diferentes personas o de los hog ares. La unidad de análisis es, por tanto, el individuo o el hogar, y sus ingresos provienen de todo tipo de rentas (del trabajo, del capital, de prestaciones sociales, etc.). b) Desigualdad relacionada con la distribución funcional (o factorial) de la renta. La distribución funcional de la renta trata de analizar cómo se distrib uye la renta nacional entre los diferentes f actores productivos que contrib uyen a su generación (básicamente trabajo y capital). Para los economistas clásicos, por ejemplo, el análisis de cómo se distribuía la producción entre las rentas del trabajo, del capital y de los propietarios de la tierra, constituía uno de los campos de estudio más importantes que debía abordar el economista. En el presente parece claro que ha quedado bastante obsoleta la idea de una sociedad di vidida en clases sociales (trabajadores, capitalistas, rentistas) estrictamente separadas en función del f actor productivo que proporcionan en el mercado. Ésta es la razón por la cual éste es quizás el único campo del análisis de las desigualdades económicas que, en buena medida, queda fuera del ámbito de las consideraciones de justicia distrib utiva. Efectivamente, el análisis de aspectos como la e volución de los salarios y del e xcedente bruto de e xplotación, de sus participaciones en el PIB, del efecto del ciclo sobre dichas participaciones, etc., constituyen temas de notable interés para conocer, por ejemplo, en qué medida las empresas se adaptan con la suf iciente rapidez a los cambios del entorno económico, o cuál es la sensibilidad de los salarios al aumento del paro, y este tipo de cuestiones entran directamente dentro del ámbito del objetivo de la ef iciencia económica y no tanto (al menos directamente) en el de la justicia distrib utiva. c) Desigualdad de la distribución espacial de la renta, referida a las diferencias en niveles de producto per capita (o de renta disponible) entre países o entre re giones dentro de países. La unidad de análisis es en este caso, por tanto, el país, la región, la provincia, etc. d) Desigualdades entre grupos de población, las cuales hacen referencia a las desigualdades de oportunidades y de resultados entre diferentes grupos de población, como, por ejemplo, entre hombres y mujeres (desigualdades de género); entre blancos, negros y otras minorías étnicas (desigualdades raciales); entre trabajadores nacionales, inmigrantes legales e inmigrantes ilegales, etc. e) Desigualdades relacionadas con las situaciones de pobreza y de e xclusión social. Finalmente, convendría hacer una referencia al concepto de equidad (equidad en su acepción económica), que es un concepto de carácter normativo (referido a un determinado esquema de valores), y que es frecuentemente utilizado como sinónimo de justicia distributiva. En efecto, un resultado económico es equitati vo, o justo, «cuando cada uno recibe lo que merece». No obstante, existe alguna diferencia entre ambos conceptos. El ámbito del concepto de justicia es más amplio que el de equidad, pues la equidad hace ne-
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cesariamente referencia a «la equidad de un determinado resultado», mientras que la justicia también se aplica, por ejemplo, a la justicia procedimental (a la forma de llegar al resultado). De forma similar, se podría afirmar que «la equidad es la justicia adaptada a unas determinadas circunstancias», como ya apuntábamos en la introducción. Por otra parte, resulta también interesante la distinción que se hace en la disciplina de Economía Pública entre tres tipos de equidad: — Equidad categórica, que alude al principio se gún el cual todos los indi viduos tienen derecho a disponer de ciertas cantidades mínimas de determinados bienes. — Equidad horizontal, que significa tratar de igual manera a aquellos individuos que, en los atributos relevantes (edad, tamaño familiar, etc.), son idénticos. — Equidad vertical, que implica la redistribución de renta y riqueza de individuos de alto nivel de renta y/o riqueza a indi viduos o familias con rentas más bajas.
9.3. LA JUSTIFICACIÓN DE LA REDUCCIÓN DE LAS DESIGUALDADES COMO OBJETIVO DE POLÍTICA ECONÓMICA: ARGUMENTOS RELACIONADOS CON LA EQ UIDAD Y LA JUSTICIA En la medida en que, por un lado, es evidente que el mecanismo de precios (el mecanismo de mercado) no conduce a asignaciones de recursos equitati vas o igualitarias; y , por otro, a la gran mayoría de las personas les parece injusto que e xistan importantes desigualdades económicas, cobra sentido por sí mismo el objeti vo de política económica de equidad en la distrib ución de la renta y la riqueza o, más generalmente, de reducción de las desigualdades económicas. Y si la consideración de este objetivo genera bastantes controversias entre los economistas, ello se debe no tanto a que éste se considere en general menos legítimo que el de la ef iciencia, sino a que su consideración implica hacer concesiones valorativas y doctrinales que algunos consideran ajenas al campo de la economía. Quizás esto no constituya otra cosa que un prejuicio: para hacer economía normati va es preciso asumir una serie de juicios de valor (como sucede, por ejemplo, con la aceptación del óptimo paretiano para el ámbito de la ef iciencia) y, en el caso de la justif icación del objetivo de equidad, ello conduce al terreno de la filosofía política y, en particular, al de las teorías de la justicia 5. Ya hemos anticipado al comienzo de este capítulo que dentro del campo de la justicia distributiva existen básicamente cuatro enfoques: el utilitarista, el contractualista (Rawls), el libertario y el enfoque de las capacidades de Sen.
9.3.1. El utilitarismo El utilitarismo (el utilitarismo inglés) se debe a las aportaciones de Bentham y Stuart Mill, y su adopción por parte de la economía, es decir, su adopción como criterio de justicia económica, se debe precisamente al desarrollo de la economía del bienestar (clásica) por 5 Sobre este tema vid. El Capítulo 3 de Sen, A.: Desarrollo y libertad, Planeta, Barcelona, 2000; y, para un análisis de la e volución histórica del concepto de justicia, desde los filósofos griegos hasta la actualidad, véase Fernández Díaz, A.: «Sobre la teoría de la justicia: una primera aproximación», op. cit.
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268MMPOLÍTICA ECONÓMICA parte de Sidgwick, Marshall y Pigou. P ara el utilitarismo los indi viduos son fundamentalmente iguales y son los mejores jueces de su propio bienestar o utilidad, por lo que, en principio, la maximización de la suma de las utilidades de cada uno de los miembros de la sociedad sería esencialmente independiente de su distribución entre los mismos. Sin embargo, la equidad en la distrib ución de las utilidades, que aquí toma la forma más específica de equidad en la distribución de la renta, se puede justificar desde posiciones utilitaristas, estableciendo los siguientes supuestos: los individuos tienen idénticas funciones de utilidad, dicha utilidad es cardinalmente mensurable y la utilidad mar ginal de la renta es decreciente. Éstas son las consideraciones asumidas por Sidgwick (1883), Marshall (1890) y Pigou (1920) 6, y quedan recogidas con toda claridad en la distinción de Pigou entre el efecto de una variación del volumen y el de una variación en la distribución de la renta nacional (o «di videndo nacional»). No solamente el aumento de la renta nacional, para una distribución dada, implica un aumento del bienestar económico; además, y merced al principio de la utilidad mar ginal decreciente, una redistribución de la renta en f avor de los más pobres que no conlleve una reducción de la renta nacional, incrementará el bienestar económico del país 7. Nótese que, al ser éste un enfoque basado en las consecuencias o resultados, dicha mejora del bienestar económico derivada de la redistribución se produce de manera independiente de cuál sea el origen de las desigualdades; por ejemplo, considera igualmente justif icado redistribuir de pobres a ricos, tanto si el origen de las desigualdades está en la e xistencia previa de situaciones de e xclusión social generadoras de desigualdad de oportunidades, como si el origen de las desigualdades se encuentra en las diferentes elecciones (de trabajo, ahorro, asunción de riesgo) realizadas por indi viduos que partían de unas oportunidades y unos recursos iniciales similares.
9.3.2. El enfoque contractualista de Rawls El enfoque contractualista, asociado fundamentalmente con Rawls y con su ya clásica obra Una teoría de la justicia 8, constituye la continuación en el presente de la f ilosofía política contractualista desarrollada alrededor de Hobbes, Locke y Rousseau. El punto de partida de Ra wls consiste en plantearse cuál sería la forma que tendrían 6 Sidgwick, H.: The Principles of Political Economy, Londres, 1883; Marshall, A.: Principles of economics, [8.ª ed., 1920], MacMillan, Londres, 1890; Pigou, A. C.: The Economics of Welfare, MacMillan, Londres, 1920. 7 Una segunda forma de justificar la redistribución de la renta dentro del campo del utilitar ismo es la desarrollada por Lerner (1944), Harsanyi (1955), Vickrey (1960) y Dasgupta (1982), la cual resulta más afín a la manera de pensar de la profesión económica en la actualidad , ya que no precisa de la realización de comparaciones interpersonales de utilidad y, por tanto, no necesita aceptar el supuesto de utilidad cardinalmente mensurable. En este caso la justif icación de la redistrib ución de la renta descansa en la consideración de distintos modos de información incompleta. Asumiendo que los individuos tienen aversión al riesgo, y en un contexto en el que todos afrontan una situación de incertidumbre respecto del estatus y ni vel de vida que cada uno tendrá en el futu ro, los individuos racionales podrían preferir una situación en la que se compar tiesen en cierta medida (mediante una política redistrib utiva) los azares del futuro; es decir , una situación en la que los indi viduos se cubriesen del riesgo de quedar en una situación económica o social altamente desf avorable (obsérvese la similitud de este enfoque con el del principio de diferencia de Ra wls, que se analiza más adelante). Vid. Lerner, A.: «The Optimum Division of Income», en Lerner (ed.): The Economics of Control: Principles of Welfare Economics, MacMillan, Nueva York, 1944; Harsanyi, J. C.: «Cardinal Welfare, Individualistic Ethics, and Interpersonal Comparisons of Utility», Journal of Political Economy, 63, 1955, págs. 309-321; Vickrey, W.: «Utility, Strategy, and Social Decision Rules», Quarterly Journal of Economics, 74, 1960, págs. 507-535; Dasgupta, P.: «Utilitarianism, Information and Rights», en Sen y Williams (eds.): Utilitarianism and Be yond, Cambridge Uni versity Press, Cambridge, 1982. 8 Rawls, J.: A Theory of Justice, Harvard University Press, Cambridge (Mass.), 1971.
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los miembros de una sociedad de ponerse de acuerdo acerca de lo que signif ica la justicia (de las instituciones, leyes y políticas), teniendo en cuenta las diferentes circunstancias (riqueza, talento, nivel cultural, etc.) y, por tanto, los diferentes intereses que tienen los individuos. La respuesta de Ra wls a esta cuestión la lle va a cabo mediante el conocido e xperimento imaginario del velo de la ignorancia: en un hipotético estado ex ante, o estado original 9, en el que nadie supiese la posición o el estatus (clase social, talento, riqueza, etc.) que le corresponderá en la sociedad ex post, sería posible ponerse objeti va e imparcialmente de acuerdo acerca de lo que constituye una sociedad justa. A partir de lo que constituiría la elección por parte de indi viduos racionales bajo el v elo de la ignorancia, Rawls establece dos principios básicos de justicia (en los que todos ellos estarían de acuer do): — El principio de igual libertad : cada persona ha de tener igual derecho al más amplio sistema de iguales libertades básicas compatibles con un sistema similar de libertad para todos. — Y dos principios relacionados con las desigualdades: el principio de diferencia, que sostiene que las desigualdades económicas y sociales deben abordarse (por parte de la política pública) de forma que las medidas aplicadas redunden en mayor beneficio de los menos f avorecidos (principio maximin); y el principio de igualdad de oportunidades (en el acceso a la educación y disfrute de otros bienes culturales, a la elección del trabajo y al desarrollo de las acti vidades empresariales). Con respecto al principio de diferencia, es preciso contar con un indicador que permita juzgar en qué medida se consigue mejorar la situación del grupo más desf avorecido. En este sentido, Rawls propone el uso de índices de los denominados bienes primarios (y no otras formas alternati vas como la «utilidad» del indi viduo de los utilitaristas). Estos bienes primarios son bienes que cualquier hombre racional es presumible que desee, incluyendo derechos, libertades y oportunidades, renta y riqueza, y las bases sociales para la autoestima. Merece la pena, particularmente, observar las implicaciones a favor de la redistribución que se deducen del principio de diferencia: si uno no conoce la posición (alta, en el medio, baja) que ocupará en la distribución de la renta (o de las utilidades), lo normal es que (si tiene a versión al riesgo) le preocupe particularmente la posibilidad de quedar situado en el extremo inferior de la distrib ución. En tal caso, a la hora de diseñar la política económica bajo el velo de la ignorancia se pondría particular interés en que ésta mejorase el bienestar de los indi viduos situados en el escalón más bajo de la distrib ución de la renta (o de la utilidad). De ahí el principio maximin: maximizar la utilidad o el bienestar de los que tienen menos renta o utilidad. Esto justificaría las acciones de política económica encaminadas a transferir renta desde los grupos de población más ricos a los más pobres.
9.3.3. El enfoque libertario El enfoque libertario, asociado con la obra de Nozick, Anarquía, estado y utopía 10, rechaza la posibilidad de que el estado pueda realizar cualquier redistrib ución de la renta nacional. La teoría de la justicia de Nozick tiene su fundamentos en los principios del dere9 Véase que el recurso analítico a la hipotética situación de estado original (o estado de naturaleza) es la que emplearon en sus sistemas filosóficos autores como Hobbes, Locke o Kant, y, en un sentido más literal, también Rousseau. 10 Nozick, R.: Anarchy, State, and Utopia, Basic Books, Nueva York, 1974.
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270MMPOLÍTICA ECONÓMICA cho natural. Es un enfoque caracterizado por la prioridad absoluta de los derechos, en este caso los derechos económicos (como el derecho de propiedad), de forma que las reglas de procedimiento (justas) constituyen el ámbito de la justicia, independientemente de las consecuencias que se deriven de esas reglas. De esta forma los resultados o consecuencias, por ejemplo en materia de distrib ución de la renta, sólo pueden ser considerados justos en la medida en que se deri ven del intercambio v oluntario o de una adquisición justa de algo previamente no poseído; no hay espacio para la redistrib ución a menos que ésta se deri ve de motivos caritativos puramente personales.
9.3.4. El enfoque de las capacidades de Sen En su enfoque —orientado hacia el objeti vo del desarrollo económico—, Sen defiende la idea básica de que el aumento de la libertad del hombr e es tanto el principal objeti vo del desarrollo como su principal medio (o instrumento) 11. En este sentido, sostiene que es necesario ir más allá de proclamar la importancia fundamental que tiene la libertad general de los indi viduos, y considerar el papel instrumental de los siguientes tipos de libertad: las libertades políticas, los servicios económicos, las oportunidades sociales, las garantías de transparencia y la seguridad protectora. Cada uno de estos tipos de derechos y oportunidades contrib uye a mejorar el conjunto de capacidades de la persona. Estas «capacidades» son las que determinan la libertad de las personas para lle var el tipo de vida que v aloran y que tienen razones para v alorar. Sen considera más adecuadas las capacidades que los bienes primarios (de Ra wls) para medir la situación de los individuos, ya que el conjunto de bienes primarios puede resultar algo engañoso para juzgar la situación de los individuos, dado que la habilidad para convertir bienes primarios en capacidades útiles puede v ariar de persona a persona. La perspectiva de Sen comprende en cierta medida v arias de las ideas de los tres enfoques señalados anteriormente: recoge aspectos del consecuencialismo del utilitarismo, la preocupación del pensamiento libertario por los procesos de elección y por la libertad para actuar, y el énf asis de la teoría ra wlsiana en la libertad indi vidual y en los recursos necesarios para disfrutar de las libertades fundamentales. Por otra parte, y consistentemente con su punto de vista, Sen señala (como se ha destacado aquí también anteriormente) que resulta erróneo identif icar la desigualdad económica exclusivamente con la desigualdad de la distrib ución de la renta; según él, los debates sobre la política económica y social se han distorsionado a causa del e xcesivo énfasis puesto en la pobreza de renta y en la desigualdad de la renta y de la consiguiente despreocupación por privaciones que están relacionadas con otras v ariables, como el paro, la falta de salud, la falta de educación y la e xclusión social.
9.3.5. Otras aportaciones Una perspectiva que no es del todo distinta a la de la preocupación de Ra wls por los bienes primarios es la desarrollada en la literatura sobre justicia («f airness») y envidia, inspirada en la contribución seminal de Foley12. En este enfoque el criterio para evaluar la re11 Véase, por ejemplo, Sen, A. K.: Choice, Welfare and Measurement, MIT Press, Cambridge (Mass.), 1982; y Sen, A. K.: Desarrollo y libertad, Planeta, Barcelona, 2000. 12 Foley, D.: «Resource Allocation and the Public Sector», Yale Economic Essays, 7, 1967, págs. 45-98.
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lativa ventaja de una persona respecto de otra consiste en v er si esa persona hubiera preferido poseer, o no, la cesta de bienes de que disfruta la otra persona. Si nadie tiene envidia de la cesta de bienes de que disfruta el resto de personas, entonces esa situación es calificada como de equitati va (la justicia como ausencia de en vidia). Además, si una determinada situación es a la v ez equitativa y Pareto-eficiente, entonces se califica como de justa («fair»)13. Otro planteamiento interesante, establecido en un lenguaje muy f amiliar para el economista, es el que propone Le Grand 14, quien sostiene que una distrib ución es injusta socialmente si las desigualdades existentes vienen causadas por factores fuera del control del individuo. Este enfoque dirige la igualdad no a los resultados, sino a las elecciones individuales. Partiendo de que los factores fuera del control del individuo constituyen sus restricciones, de manera que el conjunto de posibilidades limitadas por las restricciones constituye su espacio de elección, Le Grand propone que una distrib ución es justa si es el resultado de la elección que los indi viduos informados hacen entre espacios de elección iguales. Recapitulando, desde la perspectiva utilitarista (la más tradicional y la dominante hasta comienzos de los setenta del siglo XX), a través básicamente del principio de la utilidad marginal decreciente, se pueden justificar las políticas redistributivas de la renta y/o la riqueza; e, incluso, a través de planteamientos más flexibles dentro de esta corriente, como el de Lerner, Harsanyi y otros (citados anteriormente en pie de página), se pueden justificar las políticas orientadas a luchar contra la exclusión económica y social. Asimismo, desde los nue vos desarrollos en torno al concepto de justicia que se v an produciendo desde comienzos de los setenta del siglo XX (con la obra de Rawls se inicia una rica literatura y un renacimiento del interés por la filosofía política que continúa hasta el presente), se obtienen nuevas justificaciones a las políticas públicas encaminadas a alcanzar la igualdad de oportunidades y la eliminación de situaciones de e xclusión —que impidan ejercer sus libertades a los individuos—, mediante acciones que permitan garantizar, por ejemplo, que todos los indi viduos posean, al menos, unos niveles mínimos imprescindibles de bienes primarios (Rawls), o la posesión de unas capacidades mínimas (Sen).
9.4. LA JUSTIFICACIÓN DE LA REDUCCIÓN DE LAS DESIGUALDADES COMO OBJETIVO DE POLÍTICA ECONÓMICA: ARGUMENTOS RELACIONADOS CON LA EFICIENCIA ECONÓMICA Es claro que no siempre resulta armoniosa la relación entre los f ines de política económica de eficiencia y equidad; de hecho, uno de los problemas más analizados en la disciplina de política económica es el de la incompa tibilidad entre ef iciencia y equidad, la cual se genera en numerosos ejemplos de políticas públicas. Sin embar go, el que esta incompatibilidad se produzca frecuentemente no quiere decir que se produzca siempre. Existen casos en los que la persecución del objetivo de eficiencia coadyuva también al objetivo de
13 Sobre esta literatura, véase también Varian, H.: «Equity, Envy and Ef ficiency», Journal of Economic Theory, 9, 1974, págs. 63-91; y Sv ensson, G.: «Equity Among Generations», Econometrica, 48, 1980, págs. 1251-1256. 14 Le Grand, J.: «Economía, igualdad y justicia social», I Simposio sobre igualdad y distribución de la renta y la riqueza , vol. I, Fundación Argentaria, Madrid.
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272MMPOLÍTICA ECONÓMICA equidad o justicia distrib utiva; y e xisten casos en los que la per secución del objeti vo de equidad contribuye positivamente, a la lar ga, al objetivo de ef iciencia. Éstos son los aspectos que se v an a analizar en este epígrafe, comenzando por el del conflicto entre ef iciencia y equidad.
9.4.1. El conflicto entre eficiencia y equidad El conflicto entre eficiencia y equidad, también denominado trade-off o incompatibilidad entre ef iciencia y equidad, se puede manifestar en dos ámbitos, generalmente complementarios: — En primer lugar, las intervenciones públicas destinadas a r educir las desigualdades con fr ecuencia afectan a la estructur a de incentivos de la economía , lo cual puede tener repercusiones ne gativas sobre los estímulos que tienen los indi viduos a trabajar, ahorrar y asumir riesgos (desarrollar iniciati vas empresariales). A este tipo de coste asociado con la intervención pública en la economía a veces se le denomina «coste en términos de distorsionar el funcionamiento del mecanismo del mercado». Por ejemplo, hacer más progresivos los impuestos sobre la renta de las personas físicas (verbigracia aumentando los tipos impositivos marginales de la escala de tipos) puede contribuir al objetivo de justicia distributiva al reducir las desigualdades de renta entre las personas; sin embar go, al mismo tiempo puede reducir el incentivo de los indi viduos a trabajar (algunas personas decidirán que no les merece la pena trabajar por encima de un determinado umbral, puesto que si lo hacen resultarán «penalizados» con la aplicación de un tipo impositi vo marginal mayor para los ingresos adicionales obtenidos de ese trabajo), y esto último conduce a un resultado menos ef iciente que el de antes del aumento de la progresi vidad. O, por ejemplo, una política de vivienda que trate de f avorecer el acceso a la vivienda de las f amilias de renta más baja, otorgando subvenciones para la compra de la vi vienda a estas f amilias (como sucede en España con las vi viendas de protección oficial), si bien, por un lado, redistribuyen renta (por la vía del g asto) en favor de las familias de ingresos más bajos, por otro, pueden reducir la movilidad geográfica de los trabajadores (una vez que el trabajador ha conseguido su vivienda de protección of icial, probablemente después de una lar ga espera, es muy poco probable que esté dispuesto a renunciar a esas v entajas en materia de vivienda para irse a vi vir a otra ciudad o re gión por razones de trabajo). Y esta menor movilidad genera inef iciencias en el funcionamiento del mercado de trabajo, lo cual se puede traducir, entre otras cosas, en una mayor tasa de paro. — En segundo lugar, hay que tener en cuenta que la autoridad económica no es inf alible, y a v eces las políticas económicas que lle va a cabo no son las apropiadas, bien porque respondan a intereses político-b urocráticos ajenos al interés general, o bien porque el propio policy-maker no tenga la capacidad necesaria para lle varlas a cabo. Estos costes asociados con la intervención se engloban en la expresión, fallos de la intervención o fallos del sector público 15. En este caso se parte del hecho de que las políticas económicas son el resultado, o output, de un complejo entramado de interrelaciones entre distintos agentes (gobierno, partidos políticos, fun15
Sobre este tema recuérdese lo estudiado en el Epígrafe 3.5 de este libro.
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cionarios, grupos de presión, votantes, etc.), que constituyen los inputs del proceso decisorio, teniendo todo ello lugar en un entorno definido por las reglas del juego político (normas o reglas en un sentido amplio, que van desde las normas legales hasta las basadas en la costumbre). Es decir, el proceso (político) de formación de la política económica puede ser muy complejo, y ello puede implicar, por ejemplo, que una medida que supuestamente favorece la equidad, en la práctica esté favoreciendo a algún grupo de interés y generando distorsiones y pérdidas de ef iciencia adicionales. P or ejemplo, se puede recurrir a la retórica de ayudar solidariamente al sostenimiento de las rentas de los pequeños agricultores (supuesto objetivo de equidad), mientras que en la práctica se estén aplicando unos programas que sirvan para transferir renta a los grandes agricultores (que tienen capacidad para organizarse en un persuasi vo grupo de presión que influya sobre las decisiones del gobierno).
9.4.2. Situaciones de compatibilidad entre eficiencia y equidad En cuanto a situaciones de compatibilidad entre ef iciencia y equidad, como se muestra a continuación, una parte de las políticas económicas características del estado de bienestar moderno (como los seguros sociales obligatorios, los servicios de salud pública universal, o la educación obligatoria y gratuita), encuentran una clara justificación normativa en términos del objetivo de eficiencia, ya que en todos estos campos se presentan importantes fallos del mercado (f allos en la asignación) que, en principio, el estado puede corre gir. Pero, además, la provisión de este tipo de servicios por parte del sector público constituye una de las principales vías por las cuales las autoridades públicas redistrib uyen renta desde las familias más ricas hacia las más pobres, y suelen ser, sobre todo, el principal instrumento de política económica para el logro de la igualdad de oportunidades para todos los individuos. La primera de estas justif icaciones basadas en la ef iciencia tiene que v er con la e xistencia de información incompleta y asimétrica, y consiste en que el mecanismo de mercado falla en la provisión eficiente de aseguramiento contra los riesgos y azares de la vida. Si esto es así, existiría en principio un argumento para la consideración de la intervención del estado mediante la provisión de un seguro social contra el riesgo que cubriese aquello que los seguros proporcionados por el mercado no pueden. La literatura sobre el tema señala las siguientes conclusiones respecto del papel a desempeñar por el Estado 16: a) Los problemas de la selección adversa y del azar moral (riesgo moral) pueden impedir que los seguros privados cubran determinados riesgos. Un ejemplo destacado de ello es el caso de los seguros médicos, en donde el asegurador no puede distinguir claramente entre individuos de alto y bajo riesgo de enfermedad (dado que evidentemente los individuos con alto riesgo de enfermedad no tienen incenti vos para revelarlo). En este caso, si las personas de bajo riesgo tienen la opción de no contratar el se guro, se llega al resultado de que a tra vés del mecanismo de mercado quedaría insatisfecho el mercado de seguros para las personas mayores17. La 16 Vid. Buti, M.; Franco, D., y Pench, L. R.: «Reconciling the welfare state with sound public f inances and high employment», European Economy, n.º 4, 1997, págs. 7-42. 17 En efecto, como se acaba de señalar, el asegurador no puede distinguir perfectamente entre individuos de alto y bajo riesgo de enfermedad (se enfrenta a un problema de selección adv ersa), de forma que no puede f ijar
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274MMPOLÍTICA ECONÓMICA solución a este problema de selección adv ersa en los se guros médicos puede v enir de la intervención estatal a través de la obligatoriedad de la afiliación a un sistema de pensiones universal 18. Sin embargo, ése no es el único problema que afecta al mercado de se guros; hay que añadir el de riesgo moral (el hecho de que el asegurado pueda influir en el riesgo contra el cual está ase gurado), que también puede justificar la interv ención pública. Un ejemplo destacado del problema del riesgo moral se encuentra en los se guros de desempleo, en donde el ase gurado puede influir fácilmente sobre la contingencia de quedar parado. En este caso se precisa la intervención pública, ya que es el estado quien tiene la capacidad y la legitimidad para supervisar y penalizar conductas de este tipo. b) Los seguros privados requieren de un número predecible de ganadores y perdedores para un determinado período de tiempo: no pueden hacer frente a perturbaciones comunes —en las que la incertidumbre afecta a los resultados del agre gado y no tanto a los de los indi viduos que lo componen— o a acontecimientos caracterizados por unas probabilidades impredecibles. Los shock inflacionistas y en general las perturbaciones macroeconómicas constituyen ejemplos de este tipo de problemas. c) Los seguros sociales pueden complementar la demanda de se guros del mercado cuando el no aseguramiento por parte del individuo impone costes sobre los otros, tal y como ocurre con los cuidados médicos o con las a yudas para los ancianos. Una segunda razón para considerar potencialmente apropiada la interv ención pública, también basada en la e xistencia de información incompleta y asimétrica, es la que se refiere a la insuficiente financiación que r ecibirían las in versiones en capital humano por parte de las instituciones de crédito. Los bancos disponen de una información insuficiente sobre las potenciales habilidades de los estudiantes, por lo que para ellos, a la hora de conceder un préstamo, una garantía basada en una mejora futura de la cualif icación (y el correspondiente aumento del valor actual esperado del flujo de ingresos del estudiante) es considerada más incierta que una garantía constituida por activos financieros o reales (patrimonio real o financiero). Los bancos podrían reaccionar aplicando una prima de riesgo a este tipo de préstamos, pero ello tiene un límite puesto que ese mayor tipo de interés hace aumentar el riesgo de impago, planteándoseles un problema de selección adv ersa. De ahí que los bancos encarezcan y/o racionen este tipo de préstamo para in versiones en capital humano.
una prima de riesgo diferente a cada indi viduo en función de su riesgo de enfermedad. Ante ello el ase gurador opta por clasificar a los asegurados por grupos, según un determinado criterio reconocible, por ejemplo, la edad, y en cada grupo aplica la misma prima a todos sus componentes. En tal caso el pr ecio que tienen que pagar los asegurados de más edad (al tener en pr omedio una mayor propensión a la enfermedad) será mayor que el de los grupos más jóv enes. Dichas primas ele vadas tan sólo compensarán (r esultarán rentables) a las personas mayores con mayor riesgo de enfermedad. De esta forma, el asegurador, con este sistema de selección, estará atrayendo precisamente a las personas que para él son menos interesantes de ase gurar (las que tienen mayor riesgo de enfermedad y que por lo tanto le v an a acarrear mayores gastos sanitarios) y alejando a las que le resultan más interesantes. Ante este problema la solución que adoptaría el ase gurador sería la de no operar en este se gmento del mercado: los seguros médicos privados proporcionados a través del mercado fallarían en la provisión de seguros médicos para las personas mayores; dicho mercado no e xistiría, dejando insatisfechas (racionadas) a todas las personas mayores que estaban dispuestas a pagar por ese servicio. 18 Además, un sistema de seguro social que cubra a toda la población puede comportar una importante mejora en los costes, por cuanto que permite apro vechar una serie de economías de escala y alcance que no pue den permitirse los seguros privados.
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Una tercera razón para justif icar la acción pública es la existencia de e xternalidades (costes o benef icios no compensados ). Un ejemplo muy claro de presencia de e xternalidades positivas es el que se da en la educación y en la salud . Para el primer caso se pueden citar, entre otras, las siguientes 19: a) La educación con vierte a los indi viduos en v otantes más informados, los cuales tienen más capacidad para influir en la mejora de la calidad de los servicios públicos. b) La educación del indi viduo facilita la comunicación, la cooperación y el trabajo con los otros, no solamente capacitándolo para leer y escribir , sino para hacerle más digno de confianza, puntual y adaptable. Los procesos de producción y v entas requieren de un importante ni vel de cooperación entre los trabajadores, y la educación contribuye a fomentar mutuamente sus producti vidades. c) La educación tiende en general a reducir la necesidad de di versas formas de protección contra el crimen 20. Algo similar sucede con la pro visión de cuidados médicos, que generan importantes beneficios externos, asociados con la in vestigación médica, el control de las enfermedades contagiosas, etc. Por último, y como se comentó anteriormente, existen casos en los que la persecución del objetivo de equidad contrib uye positivamente, a la lar ga, al objetivo de ef iciencia (o de algunos aspectos que se pueden deri var de la ef iciencia, como la estabilidad macroeconómica y el crecimiento). Un caso de este tipo, que viene generando bastante literatura en los últimos tiempos, es el concerniente a la hipótesis de que e xiste una relación positiva entre la protección social y la e xistencia de bajos niveles de desigualdad económica y el cr ecimiento económico y la estabilización . En concreto, se tienen los siguientes argumentos (que, en conjunto, compensarían al ar gumento de que menores desigualdades conllevan efectos negativos sobre la producción y el crecimiento de las economías como consecuencia de los desincentivos al trabajo, el ahorro, etc., que pueden generar): a) La protección social se puede considerar como un f actor productivo21. Mediante la reducción de la cantidad de riesgo asociada con una determinada acti vidad, el aseguramiento social induce a los individuos a acometer oportunidades que de otra forma habrían pospuesto. En su calidad de f actor productivo, la protección social contribuiría al desplazamiento hacia la derecha de la frontera de posibilidades de producción de la economía (obsérv ese que este ar gumento es en realidad un corolario del analizado anteriormente en relación con el f allo de los se guros privados). b) En relación con el punto anterior, se puede también señalar el conocido argumento de que el estado de bienestar contribuye a la generación de un entorno de paz so19 Snower, D. J.: «What is the Domain of the Welfare State?», en Baldassarri, Paganetto y Phelps (eds.): Equity, Efficiency and Growth: The Future of the Welfare State, MacMillan, Londres, 1996. 20 Sobre la justif icación de la educación uni versal basada en ar gumentos de ef iciencia véase el Cap. 13 de Barr, N.: The Economics of the Welfare State, Oxford University Press, Oxford, 1998. 21 En efecto, la asunción de un riesgo puede considerarse equivalente a la contratación de un factor productivo y, en tal sentido, dicho riesgo puede transformarse en la generación de una mayor renta, como por ejemplo sucede en el ejemplo de un empr esario que invierte en un nuevo mercado o de un trabajador que se recicla profesionalmente para poder acceder a un nue vo empleo.
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276MMPOLÍTICA ECONÓMICA cial, o de estabilidad social, el cual supone un incenti vo positivo sobre las in versiones reales, es decir, sobre la acumulación de capital. c) Las mejoras de la salud y de la formación de los más desf avorecidos pueden conllevar una notable mejora del ni vel de capital humano del país. d) Las trasferencias sociales ejercen un efecto estabilizador a lo lar go del ciclo económico, aumentando en períodos de contracción de la demanda agre gada (y la producción y el empleo) y a la inversa en períodos de expansión. Este efecto, unido al de la recaudación impositiva a lo largo del ciclo, constituye un estabilizador automático cuya intensidad es mayor en economías con un importante estado de bienestar. Además, el seguro social puede jugar una contrib ución positiva en el caso de los trabajadores que se tienen que reciclar profesionalmente como consecuencia del progreso técnico 22. Por otra parte, en los últimos años se han realizado una importante cantidad de trabajos empíricos (de análisis de corte transv ersal para unas muestras amplias de países), en los que se encuentran correlaciones negativas entre el crecimiento a largo plazo de las economías y una serie de diferentes medidas de desigualdad económica 23. Asimismo, y a modo de ejemplo, existe un interesante caso de estudio, analizado por Benabou24, que es el que compara Corea del Sur y Filipinas durante los últimos treinta años anteriores al estudio. A comienzos de los años sesenta del siglo XX, estas dos economías eran muy similares en lo concerniente a sus principales indicadores macroeconómicos (PIB per capita, inversión per capita, tasas de ahorro), mientras que diferían ampliamente en sus respecti vos ni veles de desigualdad de la distrib ución de la renta. En Filipinas la ratio de la renta de la población situada en el 20 por 100 más alto de la distribución respecto de la renta de la situada en el 40 por 100 más bajo era el doble que la de Corea del Sur. A lo largo de las tres décadas siguientes, el elevado crecimiento económico experimentado por Corea del Sur le permitió incrementar por cinco su PIB, mientras que Filipinas apenas consiguió doblarlo. Esto es, contrariamente a lo que sostiene el argumento tradicional basado en los desincentivos, la economía con más desigualdades fue la que experimentó un crecimiento a lar go plazo menor.
9.5. FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LA DESIGUALDAD DE LA DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA A continuación —y de la manera más somera posible— se revisa la literatura teórica existente acerca de la distrib ución de la renta, siguiendo el esquema propuesto por Atkinson y Bourguignon25, los cuales distinguen entre un primer planteamiento estático y de equilibrio general, y un segundo grupo de enfoques adicionales que permiten recoger tanto el 22 Si bien, como muestran los modelos de búsqueda, también contribuye al alargamiento de los episodios de búsqueda de empleo; es decir , al aumento del paro friccional. 23 Vid., por ejemplo, Alesina, A., y Rodrick, D.: «Distributive Politics and Economic Gro wth», Quarterly Journal of Economics , May, 1994, págs. 465-490; Perotti, R.: «Growth, Income Distribution and Democrac y: What the Data Say», Journal of Economic Growth, 1, 1996, págs. 149-187; Aghion, P.; Caroli, E., y García-Peñalosa, C.: «Inequality and Economic Gr owth: the Perspective of the Ne w Growth Theories», Journal of Economic Literature, 37, 1999, págs. 1615-1660. 24 Benabou, R.: «Inequality and Growth», NBER Macroeconomics Annual, 11, 1996, págs. 114-174. 25 Atkinson, A., y Bourguignon, F.: «Income Distribution and Economics», en Handbook of Income Distribution, Elsevier, Amsterdam, 2000.
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fenómeno de la acumulación de acti vos (capital físico, humano y f inanciero), como aspectos relacionados con la ausencia de competencia perfecta en el mercado de trabajo. Sin embargo, y antes de comenzar el análisis de todos esos enfoques, merece la pena mencionar el principal hecho estilizado que debería ser capaz de e xplicar la teoría: la distribución de la renta de la economía representati va (representada gráficamente a través de su histograma o de su función de densidad) re vela, en primer lugar , que existe una gran dispersión de rentas entre los individuos/hogares; y, en segundo lugar, que dicha distribución no es simétrica, sino que es claramente asimétrica hacia la der echa26, con una cola derecha muy lar ga, de tal manera que el grueso de los indi viduos/hogares se sitúa en niveles de renta relativamente bajos, mientras que los pocos hogares situados en la parte alta de la distribución reciben una fracción desproporcionadamente elevada de renta. Como se irá viendo, algunos enfoques teóricos permiten e xplicar la e xistencia de la ele vada dispersión de renta existente en la realidad, mientras que otros incorporan algún mecanismo que permite e xplicar el hecho de que, aun cuando f actores de tipo biológico como el talento o las capacidades están distribuidos de forma simétrica (por ejemplo mediante la distribución normal), e incluso suponiendo una distrib ución inicial de la riqueza igualitaria, al final la distribución de la renta acaba siendo asimétrica hacia la derecha.
9.5.1. La teoría del equilibrio general estática y la distribución de la renta a) Planteamiento básico del modelo de equilibrio general competitivo y estático Se trata de un planteamiento en el que se toma como dada la distribución de todos los factores productivos de la economía, centrándose el análisis en las tasas a las que son r emunerados dichos factores. Este modelo subyace en una buena parte de la literatura sobre distribución de la renta, y permite abordar desde el caso más simple en el que se vincula la distribución personal de la renta a la participación de los f actores en la renta hasta tratamientos mucho más elaborados, tales como los provenientes de los modelos de equilibrio general computables. Considérese, por ejemplo, una economía muy simplif icada formada por una serie de individuos (u hogares), cada uno de los cuales dispone de una dotación de una serie de factores productivos (observables), tales como el trabajo, el capital humano, las habilidades laborales, etc. Considérese, además, que existe una serie de empresas, cada una con una cierta dotación de un f actor de producción f ijo (capital físico), y capaces de producir v arios tipos de bienes con una tecnología determinada. Para cerrar el modelo, se supone que las empresas son pri vadas y poseídas por los indi viduos (por lo tanto, los individuos son también, indirectamente, los propietarios del capital físico). Se supone que todos estos factores y bienes son intercambiados en mercados perfectamente competitivos, de los cuales, a partir de la ley de la oferta y la demanda, se deriva un conjunto de precios de equilibrio de los factores productivos y de los bienes. En este marco, la teoría de la distrib ución (personal) de la renta es esencialmente una teoría de la remuneración de los f actores, y ello explica que esta materia se sitúe en mu26 Sobre el uso de histogramas y funciones de densidad par a expresar la distribución de la renta y sobre el significado de que sea asimétr ica hacia la derecha, véanse, más adelante, en este mismo capítulo, los dos siguientes epígrafes dedicados, respectivamente, al análisis de los indicadores y al caso español.
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278MMPOLÍTICA ECONÓMICA chos textos de Economía como una parte más de la teoría de los precios. En efecto, dadas las distribuciones (entre los indi viduos) de los f actores productivos y de la propiedad de las empresas, el conocimiento de las remuneraciones de los f actores (es decir, de los vectores de precios y de beneficios de equilibrio) permite conocer la distribución personal de la renta27. Por ejemplo, para el i-ésimo individuo, su renta (primaria) dependería de su dotación de f actores, de su participación en la propiedad de las empresas, y de los correspondientes precios de mercado de esos f actores así como de la tasa de benef icio que generan las empresas (que, como se comentaba hace un momento, se trataría de una tasa de beneficio normal). b) Modelo de distribución de la renta basado en clases sociales Un caso específico que se desprende del planteamiento general anterior es aquel en el que la distribución personal de la renta se identif ica exclusivamente con la distrib ución funcional o factorial de la renta. Ésta es, en buena medida, el tipo de teoría de la distribución de la renta que proponían los economistas clásicos. Para llegar a esta identificación sería preciso que se cumpliesen las siguientes dos condiciones: — Solamente hay dos f actores de producción: trabajo homogéneo y capital (físico). — El trabajo es ofertado por los trabajadores, los cuales no poseen capital. Dichos trabajadores constituyen una fracción constante, a), de la población. — El capital es poseído por los capitalistas, los cuales no trabajan y representan una fracción constante, 1-a), de la población. Nótese, en tal caso, que la distribución relativa de la renta entre la población (trabajadora y capitalista) dependerá tan sólo de: — La participación del trabajo en la renta, que depende tanto de la fracción de la población formada por trabajadores como del salario unitario de equilibrio. — La participación del capital en la renta, que depende de la fracción de la población formada por capitalitas y del precio de equilibrio del f actor capital (que en condiciones de equilibrio competitivo se asociaría con una tasa de rendimiento o beneficio normal). c)
Razones de la no adecuación del modelo basado en las clases sociales
El modelo anterior, en donde se identificaba la distribución personal de la renta con la distribución factorial, y en donde se distinguía taxati vamente entre capitalistas y trabajadores en función de que los individuos poseyesen capital o trabajo (pero no los dos a la vez), está claro que ho y día no resulta adecuado para e xplicar los hechos reales. En particular , se puede distinguir entre las siguientes razones de esa inadecuación: a) Si se aceptase esa diferencia de clases, lo que haría f alta es e xplicar la distrib ución de la renta dentro de cada clase (y no tanto entre clases); por ejemplo, dentro del grupo de los trabajadores es necesario e xplicar por qué los directores de 27 Razonando a la inversa, se puede también af irmar que este conjunto de precios y de rendimientos de los factores es, asimismo, una función de la distr ibución de las dotaciones de f actores y de la riqueza entre los individuos, así como de la distrib ución de los factores fijos entre las empresas.
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empresa ganan más que los maestros, o por qué los pilotos ganan más que los conductores de autobús. b) Hay que tener en cuenta la in versión en capital humano: las inversiones que los individuos realizan en ellos mismos a través de la educación, la formación o cualquier otra acti vidad que incremente sus producti vidades constituyen un determinante de la producción con unas características similares a las in versiones en capital físico, y ello debe ser incorporado en la función de producción. Dicho de otra forma, la riqueza de los indi viduos no solamente pro viene de las inversiones que realicen en adquirir participaciones en la propiedad de las empresas, sino también de las inversiones realizadas en ellos mismos. c) No se sostiene empíricamente la identificación de las personas con una única fuente de ingresos. Lo normal es que los indi viduos obtengan simultáneamente ingresos del trabajo y del capital. Por ejemplo, puede suceder perfectamente que un individuo obteng a su renta de su salar io, de los intereses que obtiene por la participación en un fondo de in versión, de los dividendos que le genera su cartera de acciones, y de las rentas que recibe por el alquiler de un inmueble. Ello significa que no es posible deri var ninguna implicación directa sobre la distrib ución personal de la renta de cambios en los precios de los f actores. d) Hay que tener en cuenta a las instituciones «intermediarias», que se sitúan entre el lado de la producción de la economía y el lado de la percepción de ingresos por parte de los individuos. Por ejemplo, las sociedades anónimas obtienen beneficios, parte de los cuales son abonados a los accionistas como dividendos, pero parte de los cuales son retenidos con objeto de rein vertirlos. Los fondos de in versión actúan también como intermediarios: poseen bonos, acciones, inmuebles, etc., obteniendo las rentas correspondientes a partir de las cuales pagan las pensiones de los miembros del fondo. Pero sin duda, la institución intermediaria más importante es el Estado, el cual modif ica las rentas brutas (distrib ución primaria) generadas por la producción mediante los impuestos, los cuales se utilizan, a su vez, para financiar el gasto público, incluidas las transferencias, que constituyen una fuente de renta personal muy rele vante en las economías desarrolladas. d) Una aplicación del enfoque de equilibrio general estático: el diferencial salarial entre los trabajadores cualificados y los no cualificados (modelo de Tinbergen) Otro caso específico muy interesante que se desprende del planteamiento general del punto a es el que se obtiene al considerar que e xisten varios tipos de trabajo, o, simplificando, cuando se supone que e xisten sólo dos tipos de trabajo: cualificado y no cualif icado. Un modelo de este tipo es el desarrollado por Tinbergen28, sobre la «carrera» entre el progreso técnico y la educación. Tinbergen supone que los indi viduos reciben, o una educación secundaria básica (no cualificados) o una educación superior (cualificados). El output de la economía se genera utilizando trabajo no cualificado, trabajo cualificado y capital. A partir de una serie de propiedades de la función de producción 29 y del supuesto de competencia perfecta en todos Tinbergen, J.: Income Distribution, North Holland, Amsterdam, 1975. Productividad marginal decreciente para cada uno de los tr es factores, rendimientos constantes de escala y elasticidades de sustitución de los f actores igual a 1, recogidos en una función de producción Cobb-Douglas homogénea de grado 1. 28 29
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280MMPOLÍTICA ECONÓMICA los mercados se obtiene la curv a de demanda de trabajo cualif icado respecto de la de trabajo no cualificado (curva de demanda relativa de trabajo cualificado). Si, por su parte, la oferta relativa de trabajo cualificado se considera fija a corto plazo (es una línea recta vertical), entonces se puede obtener el salario relativo de equilibrio del trabajo cualificado (el punto a de la Figura 9.1). En este conte xto, por un lado, se supone que conforme pasa el tiempo v a mejorando la tecnología, y que dicho progreso técnico (exógeno) está sesgado a favor del trabajo cualificado. Por ello la curv a de demanda relati va de trabajo cualif icado se v a desplazando progresivamente hacia la derecha al ritmo al que tiene lug ar el progreso técnico. Por otro lado, conforme pasa el tiempo aumenta también la proporción de trabajadores con estudios superiores (por razones exógenas al modelo)30, lo que va desplazando la curva de oferta relativa de trabajadores cualificados hacia la derecha. Y de esta forma, si, por ejemplo, como se muestra en la figura, el ritmo al que tiene lugar el progreso técnico es superior al ritmo al que aumenta la proporción de trabajadores cualificados, la carrera entre estas dos variables dará lugar a un progresivo incremento del diferencial salarial entre los trabajadores cualificados y no cualificados (se irá desplazando el equilibrio hacia el punto b, c, etc.). Un modelo de este tipo es el que subyace en la amplia literatura reciente31 que trata de explicar el aumento de la dispersión salarial (el aumento de las diferencias entre los sala-
Salario relativo cualificados/no cualificados
Oferta relativa cualificados/ no cualificados Educación
c b
Progreso técnico
a Demanda relativa cualificados/no cualificados Cantidad relativa cualificados/no cualificados
FIGURA 9.1.
La «carrera» entre el progreso técnico y la educación.
30 Por ejemplo, porque el estado decide potenciar la educación superior, o porque más individuos eligen cursar estudios superiores dada la creciente rentabilidad de hacerlo. 31 Vid. Gottschalk, P., y Smeeding, T.: «Cross-National Comparisons of Earnings and Income Inequality», Journal of Economic Literature, 35, 1997, págs. 633-687; Johnson, G. E.: «Changes in Earnings Inequality: The Role of Demand Shifts», Journal of Economic Perspectives, 11, 1997, págs. 41-54; Ruiz-Huerta, J.; Martínez, R.; Sastre, M.; Ayala, L., y Vaquero, A.: «Distribución de la renta y mercado de trabajo en la OCDE», en Políticas de bienestar y desempleo , Maravall, J. M. (ed.), Fundación Argentaria, Madrid, 1999; Ayala, L., e Iriondo, M.: «Cambio educativo y desigualdad salar ial: un análisis comparado», Papeles de Economía Española , 86, 2000, págs. 59-77.
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rios más altos y los más bajos) que ha tenido lugar en la mayoría de economías desarrolladas, durante las dos últimas décadas. En efecto, en esta literatura se intenta a veriguar por qué, a pesar del incremento de la oferta relati va de trabajadores cualif icados que han experimentado todas las economías, el diferencial salarial de los cualif icados se ha incrementado durante los últimos v einticinco años, lo que ha contrib uido al incremento de la dispersión salarial 32.
9.5.2. Modelos que incorporan la acumulación de acti vos o las imperfecciones en el mer cado de trabajo Por una parte, para hacer dinámico el enfoque analizado en el sub-epígrafe anterior es preciso modelizar la forma en la que los individuos acumulan los activos (entre los que se incluye el capital humano) a partir de los cuales generan su renta. El rediseño del modelo anterior para incorporar todos estos aspectos dinámicos y lle gar así a un modelo de equilibrio general dinámico «completo» para el análisis de los aspectos distrib utivos, constituye una tarea extremadamente compleja, razón por la cual lo que han hecho los di versos autores es centrarse en una serie de aspectos específ icos de esa dinámica. Por otra parte, el supuesto de competencia perfecta y ausencia de fricciones en todos los mercados, incluido el mercado de trabajo, no se sostiene en la realidad, y en este caso, además, oculta algunos de los mecanismos que también per miten explicar la forma asimétrica hacia la derecha de la función de densidad de la distrib ución de la renta; por esta razón existen también una serie de modelos que abordan aspectos específ icos de esas imperfecciones del mercado de trabajo y sus repercusiones distrib utivas. A continuación se analizan las principales líneas de análisis dentro de estos dos campos, las cuales, en cualquier caso, deben considerarse como complementarias entre sí y con el enfoque estático anterior. a) La teoría estocástica de la distrib ución de la renta La teoría estocástica de la distribución plantea la hipótesis de que el azar —la buena o mala suerte— es el principal determinante de la distrib ución de la renta. En concreto, esta teoría establece el hecho de que aun cuando los indi viduos fuesen idénticos (incluidas unas preferencias idénticas) y se encontrasen en una idéntica situación inicial de partida (con unos niveles iguales de riqueza), el azar (la ocurrencia de perturbaciones aleatorias) v a a generar por sí solo una distrib ución desigual de la renta, y que esa desigualdad —de-
No obstante, es preciso recordar que e xiste otra e xplicación alternativa del aumento de la dispersión salarial, también basada en el diferencial salarial entre cualif icados y no cualificados, pero que pone el énf asis en los efectos que ha tenido la liber alización del comercio internacional y la globalización económica en los mer cados de trabajo de las economías desar rolladas. Según esta explicación, la creciente competencia con los pr oductos de las economías emer gentes ha ido produciendo (en los países desarrollados) una caída de los precios relativos de los bienes que son relativamente intensivos en trabajo no cualificado, y ello, en línea con lo que sostiene el teorema de Stolper-Samuelson (en términos del modelo de equilibrio general competiti vo de dos bienes y dos f actores, el teorema af irma que una bajada del precio relati vo de uno de los bienes afecta ne gativamente al precio relativo del factor utilizado intensivamente en la producción de dicho bien), implicaría un descenso relativo de los salarios de los trabajadores no cualificados. Vid. Wood, A.: North-South Trade, Employment and Inequality, Clarendon Press, Oxford, 1994. 32
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282MMPOLÍTICA ECONÓMICA pendiendo de unas determinadas circunstancias— puede acentuarse con el paso del tiempo o no33. b) Elección intertemporal y grado de solidaridad inter generacional: las herencias El modelo de referencia sería, en este caso, aquel en el que e xiste una completa solidaridad intergeneracional. En este «modelo dinástico» el individuo muestra una conducta completamente altruista hacia sus hijos, los hijos de sus hijos, y así hasta el inf inito. La manera de modelizar el comportamiento de esta especie de «saga f amiliar» es formalmente la misma que la que se obtiene al suponer un indi viduo que vive eternamente y optimiza a lo largo de un horizonte temporal inf inito. Bajo una serie de supuestos bastante estándar en la liter atura sobre elección intertemporal, la maximización del valor esperado de la suma descontada de la utilidad conduce a un resultado en el que el consumo óptimo en cada momento del tiempo es simplemente el flujo de renta que se deri va de la riqueza en cada uno de esos momentos. Y así, la riqueza, la renta y el consumo de la saga representativa (del individuo representativo) siguen un proceso similar al del indi viduo contemplado en la teoría estocástica. Este resultado puede ser consistente con una teoría de la distrib ución de la renta y la riqueza intrageneracional (dentro de una determinada cohorte), como apunta el hecho empírico de que la dispersión del gasto en consumo parece incrementarse con la edad (de la cohorte). Sin embargo, no es consistente con los hechos estilizados más básicos de la transmisión intergeneracional de la desigualdad y , en particular, con el hecho de que inter generacionalmente no se observa que la varianza de la riqueza sea creciente. La explicación de ello puede ser que este modelo de referencia, con total solidaridad intergeneracional, no es demasiado realista. En el caso opuesto, si el individuo representativo se preocupase sólo de su propio interés y fuese totalmente indiferente respecto de la suerte de sus descendientes, y si tuviese una perspecti va de vida f ija y cierta, entonces su riqueza debería decrecer conforme se acerca al final de su vida y ser cero en el momento de su muerte. En un enfoque de este tipo las herencias serían esencialmente in voluntarias y se deri varían del hecho de que el indi viduo no conoce con certidumbre la duración de su vida. En la realidad es posible que predominen los casos intermedios entre los dos citados (total solidaridad o total e goísmo intergeneracional), pero, en cualquier caso, parece que el proceso más adecuado para describir la e volución intergeneracional de la riqueza sería el de re versión a la media 34. c)
La heterogeneidad entre los individuos y la teoría del capital humano
A partir de los dos enfoques anteriores, la teoría de la distribución aparece como una teoría de la transformación (a tra vés del proceso de acumulación de riqueza y del comportamiento en las transmisiones entre generaciones) de shocks estocásticos que afectan a los individuos en alguna forma permanente de desigualdad de la riqueza o de la renta. 33 Para un estudio más detallado de los dos tipos de resultados que se pueden obtener (aquél se gún el cual la varianza de la distrib ución se va incrementando linealmente con el paso del tiempo, proceso conocido como «ley de Gibrat»; o aquél se gún el cual tiene lug ar un proceso de «re versión a la media», propuesto por Galton), vid. las págs. 13-15 de Atkinson, A., y Bourguignon, F.: «Income Distribution and Economics», op. cit. 34 Vid. las págs. 15 y 16 de Atkinson y Bourguignon, op. cit.; y Piketty, T.: «Theories of Persistent Inequality and Intergenerational Mobility», en Handbook of Income Distribution, Elsevier, Amsterdam, 2000.
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Sin embargo, los individuos no sólo dif ieren en este aspecto, sino que también dif ieren en sus habilidades y en sus preferencias (tasas de descuento temporal, preferencias por el ocio-consumo, grado de aversión al riesgo, etc.), lo que implica, por ejemplo, que puedan darse diferencias en los factores de acumulación entre diferentes grupos de individuos. Dicha heterogeneidad y su implicación sobre la distrib ución de la renta se puede analizar a través de la teoría del capital humano, y eso es lo que hace Beck er35. En efecto, es fácil observar que, dados los diferenciales salariales, los tipos de interés y los demás precios que puedan influir en sus decisiones, los individuos con: a) bajas tasas de descuento temporal (más pacientes y más procli ves a sacrificar ingresos en el presente a cambio de más ingresos en el futuro) b) y con más habilidades (con un mayor rendimiento de sus in versiones en capital humano) serán los que más in viertan en capital humano (en ausencia de discriminación, de fallos de mercado o de cualquier otro tipo de trabas)36, y, por tanto, tenderán a percibir en su vida profesional unos ingresos mayores. Nótese el hecho de que la in versión en capital humano actúa en este caso como mecanismo que acentúa las dif erencias entre los ingresos de los individuos con más y con menos habilidades, y ello permite e xplicar por qué la función de densidad de la distrib ución de la renta es asimétrica hacia la derecha. Efecti vamente, con un mismo ni vel de capital humano, lo individuos con más habilidades tenderán a recibir un salario mayor (al ser más producti vos) que la media; pero si además invierten más que la media en capital humano, tenderán entonces a recibir un salario todavía mayor. Ello e xplica que se «estire» la distrib ución de ingresos hacia la derecha 37. d) Imperfecciones de los mercados, tasas de acumulación dependientes de la riqueza y la mo vilidad económica y social Una segunda fuente de heterogeneidad no estocástica es la relacionada con las diferencias en las dotaciones iniciales de riqueza, y lo interesante en este caso es in vestigar bajo qué circunstancias esas diferencias en las dotaciones iniciales de riqueza tienden a persistir. Dicho en otros términos, se trataría de v er en qué casos se podría justif icar económicamente que la tasa de acumulación del individuo dependa positivamente de su stock de riqueza. 35 Becker, G.: «Human Capital and the Personal Distribution of Income», W. S. Woytinsky Lecture n.º 1, University of Michigan, Ann Arbor, 1967. Vid. también el Capítulo 8 de Borjas, G. L.: Labor Economics, 2.ª ed., McGraw-Hill, Nueva York, 2000. 36 Como el individuo representativo tiene una conducta económica racional, elegirá cuánto invierte en capital humano igualando su rendimiento mar ginal (que depende, entre otras cosas, de sus habilidades) a su coste marginal (que depende, entre otras cosas, de su tasa de descuento temporal). 37 Por verlo mediante un ejemplo muy sencillo: imagínese que, según el grado de habilidad, existen tres tipos de trabajadores: los trabajadores poco habilidosos (el 25 por 100), los que están en la media (el 50 por 100), y los muy habilidosos (el 25 por 100 restante). Si todos ellos tuviesen idéntico ni vel de capital humano, las diferencias salariales (como consecuencia del diferente grado de habilidad) podrían ser tales que los trabajadores menos habilidosos ganasen un 75 por 100 y los más ha bilidosos un 125 por 100 r especto del salario medio (se tendría una distribución simétrica). Sin embar go, si existe la posibilidad de ele gir diferentes magnitudes de inversión en capital humano, entonces los primeros in vertirían en capital humano menos que la media y los últi mos más que la media, de manera que la diferencia salarial podría quedar, por ejemplo, en un 70 por 100 del salario medio para los menos habilidosos y en un 200 por 100 del salar io medio para los más habilidosos. Obsérvese que ésta sí sería una distrib ución asimétrica hacia la derecha.
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284MMPOLÍTICA ECONÓMICA Una de las principales razones por las cuales la tasa de acumulación puede depender del nivel de riqueza es la e xistencia de fallos en los mercados f inancieros. En estos mercados se presentan problemas relacionados con la existencia de información incompleta y asimétrica (riesgo moral y selección adversa) entre prestamistas y prestatarios, lo cual implica que individuos (solventes) con bajos niveles de riqueza, al no disponer de un colateral (unas garantías suf icientes), no puedan recibir toda la f inanciación que necesitan con cargo a sus rentas futuras, o lo hagan penalizadamente (en el primer caso son racionados en el crédito, y en el se gundo son penalizados con unos intereses mayores). Y esto, lógicamente, limita las posibilidades de acumulación de capital físico y humano de los individuos o familias con bajos niveles de riqueza. Por ejemplo, Galor y Zeira 38, aplican este razonamiento al caso de las in versiones en capital humano que realizan los padres en los hijos y muestran, en un modelo de múltiples equilibrios, que las familias con menores niveles de riqueza se pueden v er atrapadas en un equilibrio «bajo», en donde las limitadas posibilidades de obtención de financiación les impide invertir suficientemente en el capital humano de sus hijos, con lo que las diferencias de partida en los ni veles de capital humano tenderían a perpetuarse. Lo que se acaba de comentar remite a la literatura empírica sobre mo vilidad económica entre generaciones; esto es, al estudio de en qué medida los hijos de padr es situados en la parte más alta de la distribución de la renta tienen una mayor probabilidad de situarse en el futuro en dichos estratos de renta elevados. En este sentido, el típico resultado de los estudios empíricos acerca de la transmisión de la desigualdad entre generaciones (entre padres e hijos) se puede ilustrar a tra vés de la Figura 9.2.
Ingreso esperado del hijo
Línea de nula movilidad
Línea estimada para el país Ingreso medio de la economía
Línea de total movilidad
45° Ingresos de los padres
FIGURA 9.2.
Relación entre los ingresos de los padres y los ingresos futuros de los hijos.
38 Galor, O., y Zeira, J.: «Income Distribution and Macroeconomics», Review of Economic Studies, 60, 1993, págs. 35-52.
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En el caso hipotético de que no hubiese mo vilidad económica (movilidad económica cero), los ingresos que un hijo puede esperar en el futuro serían completamente predichos por los ingresos actuales de sus padres. Si se representan los ingresos esperados del hijo y los ingresos de los padres en una economía de este tipo, se obtendría una recta de 45° como la que se muestra en la f igura. En el e xtremo opuesto se tendría una sociedad (hipotética) con una completa movilidad económica, en la cual los ingresos esperados de los hijos no estarían relacionados con los ingresos de sus padres. En ella, si tan sólo se conoce la renta de los padres, la mejor predicción de la renta futura del hijo sería la renta media (la renta per capita) existente en la economía. Este tipo de sociedad viene representada en la figura por la línea horizontal (que parte en el eje v ertical del nivel de renta media de la economía). Sin embar go, como es lógico, en la práctica se obtendrá que la relación entre los ingresos de los padres y los de los hijos queda e xpresada por una línea de pendiente positiva, como la de la f igura, más plana que la de 45° (de movilidad nula) y con más pendiente que la línea horizontal (de total mo vilidad), siendo lo relevante, por tanto, la delimitación de a cuál de los dos e xtremos se acerca más. Para el caso de Estados Unidos, por ejemplo, algunos resultados recientes 39 sugieren que en promedio un 40 por 100 de la v entaja (desventaja) de ingresos de los padres es transmitida a sus hijos. Así, si los padres ganan un 50 por 100 más que la media, el hijo se puede esperar que gane un 20 por 100 más que la media, y viceversa si los padres ganan un 50 por 100 menos que la media. Con esta correlación padres-hijo, un hijo cuyos padres estuviesen situados en el 5 por 100 más bajo de la distr ibución de la renta tendría alrededor de un cuarto de probabilidad de sobrepasar en el futuro el 50 por 100 de la distribución de la renta, y viceversa. Obsérvese que la explicación de este tipo de correlación positiva se encuentra no sólo en el hecho (analizado en este sub-epígrafe) de que los hijos de las familias con rentas más elevadas tiendan a recibir más educación formal que los de las familias con rentas más bajas, sino que también pueden interv enir otros aspectos (comentados anteriormente) como las habilidades o actitudes que los hijos pueden «heredar» de sus padres 40. e)
Segmentación del mercado de trabajo y discriminación
Considerando que, en la realidad, el mercado de trabajo es un mercado de competencia imperfecta y con presencia de fricciones y otros f allos de mercado (información incompleta y asimétrica, heterogeneidad de los trabajadores, baja movilidad del trabajo), se puede llegar a justificar la existencia del fenómeno de la segmentación del mercado laboral. En líneas muy generales, este fenómeno consiste en que los salarios se fijan en algún nivel superior al que prevalecería en el caso de existir competencia perfecta, para un determinado tipo o grupo de trabajadores. Los trabajadores que quedan fuera de este grupo pri vilegiado desearían pertenecer a él, pero los accesos a dicho grupo son limitados, de tal forma que las empresas habrán de emplear algún mecanismo de racionamiento para decidir quién pasa y quién no. Lógicamente, este tipo de situación dará lugar a una mayor dispersión de
39 Vid. Solon, G. R.: «Integenerational Income Mobility in the United Sta tes», American Economic Review, 82, 1992, págs. 393-408; y Zimmerman, D. J.: «Regresion Toward Mediocrity in Economic Stature», American Economic Review, 82, 1992, págs. 409-429. Para el caso español vid. Bote, V. 40 Por otra parte, también hay que mencionar que la e xistencia de f actores aleatorios (tener b uena o mala suerte) actúa como un elemento mitigante de la posible correlación positiva basada en la herencia biológica/ambiental.
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286MMPOLÍTICA ECONÓMICA los ingresos de los trabajadores, lo que, todo lo demás constante, incrementa la desigualdad en la distribución de la renta 41. De entre los enfoques teóricos y mecanismos propuestos para explicar la segmentación del mercado laboral, se pueden destacar los siguientes 42: a) La teoría de los salarios de ef iciencia43, que justifica el que las empresas, dada la necesidad de estimular el esfuerzo que realizan sus trabajadores, se vean incentivadas a pagar salarios reales superiores a los que equilibrarían el mercado, generándose paro o precariedad laboral en los trabajadores que sobran. b) Los modelos de los trabajadores internos y e xternos44, que tratan de justif icar la existencia de salarios (relati vos) ele vados del grupo pri vilegiado, basándose en el excesivo poder de negociación (relativo) que en las negociaciones laborales tienen los trabajadores internos (por ejemplo, los ocupados con contrato indefinido) con respecto a los trabajadores externos (parados, trabajadores con contratos precarios, etc.). c) La hipótesis de existencia de un mercado de trabajo dual45, de acuerdo con la cual el mercado de trabajo está di vidido en dos sectores que no compiten entre ellos (es decir, con una muy limitada movilidad de los trabajadores de un sector al otro): un sector primario en donde se ofrecen salarios relati vamente elevados, empleos estables, buenas condiciones de trabajo y oportunidades de promoción; y uno secundario, en el cual los empleos suelen ser de bajos salarios, inestables, temporales (precarios) y con peores condiciones de trabajo. d) El mecanismo más extremo de segmentación del mercado de trabajo es la discriminación laboral, mediante la cual se e vita contratar a determinados indi viduos para algunos trabajos, o se les paga menos por realizar un mismo trabajo, en razón de su origen étnico o de su género 46.
41 Otro tipo de explicación de las desigualdades de renta basadas en la existencia de fricciones en el mercado de trabajo es la que se deriva de la «teoría de la selección» en el mercado de trabajo, y sus derivaciones a través de los modelos de «matching» y «sorting». Estos enfoques permiten también justif icar la forma asimétrica hacia la derecha de la distrib ución de los salarios/renta de los indi viduos. Sobre estos modelos, vid. Heckman, J. J., y Honoré, B. E.: «The Empirical Content of the Ro y Model», Econometrica, 58, 1990, págs. 11211149; y Neal, D., y Rosen, S.: «Theories of the Distribution of Earnings», en Handbook of Income Distribution, Elsevier, Amsterdam, 2000. 42 Para una panorámica de estos enfoques, véase el Epígrafe 2.7 de Fernández Cornejo, J. A., y Algarra, A.: El mercado de tr abajo en la Unión Eur opea. Fundamentos teóricos y políticas de empleo , Pirámide, Madrid, 2000. 43 Vid. Yellen, J. L.: «Efficiency-Wage Models of Unemplo yment», American Economic Review, 74, 1984, págs. 200-205; y Katz, L.: «Efficiency Wage Theories: A Partial Evaluation», en NBER Macroeconomics Annual 1986, págs. 235-276. 44 Vid. Blanchard, O. J., y Summers, H.: «Hysteresis in Unemployment», European Economic Review, 31, 1987, págs. 228-295; y Lindbeck, A., y Snower, D.: The Insider-Outsider Theory of Employment and Unemployment, The MIT Press, Cambridge (Massachusetts), 1988. 45 Bulow, J., y Summers, L.: «A Theory of Dual Labor Mark ets with Application to Industrial Polic y, Discrimination, and Keynesian Unemployment», Journal of Labour Economics, 4, 1986, págs. 376-414; y Dickens, W. T., y Lang, K.: «The Reemergence of Segmented Labour Market Theory», American Economic Review, 78, 1988, págs. 129-134. 46 Sobre el fenómeno de la discriminación laboral, de género o étnica, vid. Becker, G.: The Economics of Discrimination, University of Chicago Press, Chicago, 1975; y el Capítulo 12 de Ehrenberg, R. G., y Smith, R. S.: Modern Labor Economics. Theory and Public Policy, Addison Wesley Longman, Reading (Mass.), 2000.
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9.5.3. Recapitulación de los diferentes factores señalados por la teoría Siguiendo a McConnel, Brue y Macpherson47, los efectos que sobre la renta del individuo tienen las diferentes v ariables que se han ido mencionando hasta ahora (el capital humano, el talento, el origen familiar, la buena o mala suerte, etc.), así como las posibles interacciones que tengan lugar entre algunas de ellas, se pueden sintetizar tal y como se muestra en la Figura 9.3. En primer lugar , el capital humano tiene un efecto directo (positi vo) sobre los ingresos del indi viduo, tal y como pone de manif iesto la línea de trazo grueso. En segundo lugar, la habilidad y el talento jue gan también un papel directo (positi vo) en la determinación del ingreso del indi viduo, como señala la correspondiente línea de trazo grueso. Sin embar go, la habilidad también influye indirectamente sobre los ingresos del individuo: los individuos con más talento in vertirán más en capital humano, puesto que ello les resulta más rentable. Eso es lo que indica la línea de trazo sua ve que va desde habilidad hasta capital humano. En tercer lugar, el origen familiar puede influir directamente sobre el ni vel de ingresos. Los hijos de las f amilias más acomodadas tienen más probabilidades ceteris paribus de obtener unos ingresos mayores que los hijos de familias más modestas. Pero, de nuevo, el origen f amiliar también puede influir indirectamente sobre los ingresos obtenidos por el indi viduo: los hijos de las f amilias más acomodadas suelen recibir una educación más prolongada y de mejor calidad que la que reciben los hijos de familias modestas (véase la línea de trazo débil). Por último, independientemente de todo lo anterior, el azar (la buena o mala suerte) es claro que también jue ga un papel relevante
Habilidad
Capital humano Suerte
Ingresos del individuo
Origen familiar y discriminación
FIGURA 9.3.
Factores que influyen en los ingresos del individuo.
47 McConnell, C. R.; Brue, S. L., y Macpherson, D. A. (1999): Contemporary Labor Economics, McGrawHill, Nueva York. Estos autores, a su vez, se basan en Atkinson, A. B.: The Economics of Inequality , op. cit.
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288MMPOLÍTICA ECONÓMICA en la determinación del ni vel de ingresos del indi viduo, tal y como indica la línea de trazo discontinuo de la f igura.
9.6. PRINCIPALES INDICADORES DE DESIGUALDAD DE LA DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA En este epígrafe se revisan algunos de los indicadores de desigualdad más utilizados en la literatura sobre distribución de la renta. Sin embar go, no es posible pasar directamente a la descripción de esos indicadores sin antes aclarar algunos aspectos fundamentales referentes tanto a la unidad de análisis (¿el indi viduo, el hogar?), como a en términos de qué se mide la desigualdad (¿de la renta, del consumo, de la riqueza?). Por esta razón se distinguen dos sub-epígrafes: en el primero se e xponen someramente estos últimos aspectos y en el segundo se entra ya en la descripción de los indicadores.
9.6.1. Cuál es la unidad de análisis y en tér minos de qué se mide la desigualdad En los estudios sobre desigualdad y pobreza normalmente la unidad de análisis no es el individuo sino el hogar. Considérese el siguiente ejemplo: una familia formada por el marido que tiene un trabajo remunerado con el que ingresa 50.000 € al año, la esposa que es ama de casa (no realiza ningún trabajo remunerado ni obtiene ningún otro ingreso) y un hijo de 10 años escolarizado y que no percibe ningún ingreso. Si la unidad de análisis fuese el hogar, la familia del ejemplo aparecería como una unidad familiar situada bastante por encima del umbral de pobreza y con unos ingresos monetarios anuales relati vamente elevados; en cambio, si la unidad de análisis fuese el individuo, en el ejemplo aparecerían tres individuos: uno con un ingreso anual de 50.000 € y otros dos (la madre y el hijo) con unos ingresos monetarios nulos, con lo que estos dos últimos serían clasif icados en el extremo más bajo de la distrib ución de la renta y como pobres. De este ejemplo se e xtraen dos mensajes: primero, los resultados en cuanto a desigualdad de la renta y niveles de pobreza se pueden ver influidos de una manera signif icativa por la elección de la unidad de análisis; segundo, es evidente que la unidad de análisis no puede ser el indi viduo estrictamente, sino que tiene que ser una agrupación mayor , como el hogar. Pero una vez que se considera el hogar como unidad de análisis sur ge un nuevo problema relacionado con el tamaño de la f amilia. P ara ilustrarlo, considérese ahora el siguiente ejemplo: supóngase que una pareja con unos ingresos anuales de 30.000 € tiene un hijo; ahora que el tamaño de la familia pasa de 2 a 3, ¿cuál sería el aumento de su renta monetaria necesario para que siguiesen manteniendo el mismo nivel de vida que tenían antes? La pregunta no es nada baladí y su respuesta tiene que ver con las denominadas escalas de equivalencia que se van a analizar más adelante. Por ahora, y siguiendo a Barr 48, se va a ilustrar la lógica del problema mediante los dos siguientes ar gumentos: — El argumento del consumo que establece que, si la pareja tiene un hijo, la renta per capita del hogar baja, con lo que la pareja necesitará una renta monetaria mayor para mantener su ni vel de vida pre vio. Si no e xistiesen economías de escala en el 48
Barr, N.: The Economics of the Welfare State, op. cit.
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funcionamiento del hog ar, una familia de tres personas equi valdría a una f amilia de tres adultos (tendría un equi valente-adulto de 3); si sí se dan economías de escala (por ejemplo, no cuesta más calentar una casa que contenga 3 personas que una que contenga 2), una familia de tres personas podría tener un equivalente adulto de (por ejemplo) 2,25. En cualquiera de los casos, lo que está claro es que un tamaño mayor del hogar requiere una renta mayor , y que la cuestión fundamental es en qué cuantía tiene que ser mayor esa renta. — El argumento de la utilidad , que establece que la pareja elige tener un hijo solamente si con ello aumenta su utilidad; es decir , si el aumento de su utilidad asociado con tener a un hijo supera la reducción de su utilidad deri vada de disponer de una menor renta por persona. Por ejemplo, aplicando esta lógica, si una pareja que espera mantener constante su ni vel de ingresos y que tiene información completa decide tener un hijo, su utilidad se incrementa, aun cuando su renta per capita disminuya. Por esta vía de razonamiento, el argumento de la utilidad apunta a que el aumento de la utilidad asociado con tener el hijo reduce la cantidad de renta adicional que sería necesaria para mantener el ni vel de vida inicial. Lo que se desprende a partir de ambos tipos de ar gumentos49 es que a la hora de ajustar al alza la cantidad de renta que necesita una hogar conforme se incrementa su tamaño (de tal forma que se mantenga su ni vel de vida), no es preciso hacerlo de una forma proporcional; esto es, puede ser necesario utilizar escalas de equi valencia. Por ejemplo, una determinada escala de equivalencia podría establecer que si una persona necesita una unidad de renta para mantener un determinado ni vel de vida, un hogar de dos personas necesitaría 1,75 unidades de renta para mantener ese mismo nivel de vida, y un hogar de tres personas necesitaría 2,25 unidades, etc. Una manera general de def inir la renta equivalente, Y, es la siguiente: X Y = __ E
[1]
Donde X es la renta del hog ar y E es la escala de equi valencia escogida. A partir de aquí existen múltiples propuestas acerca de la forma de E, y hay que tener en cuenta —como ya pusieron de manifiesto Danziger y Taussing50— que las medidas de desigualdad de la renta son sensibles a la escala de equi valencia elegida51. — Una escala de equivalencia muy utilizada es la de la OCDE (o de Oxford), definida como E = 1 + 0,7 ( A – 1) + 0,5 M,
[2]
en donde A es el número de adultos y M es el número de menores (personas con edad ≤ 16 años). Es decir, la escala de la OCDE pondera a los distintos miembros 49 Probablemente el se gundo de ellos se aplica mejor a f amilias acomodadas y el primero de ellos a f amilias más modestas. 50 Danziger, S., y Taussing, M. K.: «The Income Unit and the Anatomy of Income Distribution», Review of Income and Wealth, 25, 1979, págs. 365-375. 51 Sobre este tema véase Domínguez, J.; Núñez, J. J., y Rivera, L. F.: «Una perspectiva dinámica del análisis de la desigualdad en España a tr avés de escalas de equivalencia», XVI Reunión ASEPELT, junio, 2002, Universidad San Pablo-CEU, Madrid.
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290MMPOLÍTICA ECONÓMICA de la unidad f amiliar de la siguiente forma: 1 el sustentador principal, 0,7 los demás adultos y 0,5 los menores. — Otro ejemplo de escala de equi valencia es la propuesta por Buhmann, Rainwater, Schmaus y Smeeding 52: E = N e,
e ∈ [0, 1]
[3]
en la que N es el número de miembros del hogar, y e es un parámetro —denominado elasticidad de la equivalencia— que mide la sensibilidad de E al tamaño del hogar, y que toma valores entre cero y uno. Un v alor cero implica que no se ajusta por el tamaño familiar , y un valor uno implica adoptar la renta per capita del hogar. Obsérvese que ésta es una escala en la que se ignora la distinción entre adultos y menores, y que se obtiene simplemente elevando el tamaño f amiliar a una potencia.
9.6.2. Principales indicadores e índices de desigualdad de la r enta a) Distribución de frecuencias e indicadores asociados Una forma muy habitual de comenzar a ilustrar la distrib ución de la renta de una economía es e xaminando la distrib ución de frecuencias, que muestra el número de indi viduos existentes para cada interv alo de renta. El análisis gráf ico de la distrib ución de frecuencias se puede llevar a cabo mediante la construcción de un histograma (gráfico que muestra en columnas el número de indi viduos en cada interv alo de renta) o mediante la estimación de la función de densidad de la renta 53. La distribución de frecuencias tiene como ventajas su sencillez y su fácil interpretación, especialmente en los rangos intermedios de la renta. El problema que presenta es el de las colas de la distr ibución, ya que la cola izquierda podría incluir rentas negativas (por ejemplo, por pérdidas empresariales), mientras que la cola derecha aparece se veramente truncada. La información anterior suele ser complementada con la que proporcionan los datos sobre la proporción de la renta que corresponde a cada decil (10 por 100) o v entil (5 por 100) de la muestra (ordenados los deciles o los ventiles de menor a mayor nivel de renta). En este caso son muy utilizados como indicadores de desigualdad la ratio del decil más alto respecto del decil más bajo (como por ejemplo hace regularmente el Banco Mundial para la mayoría de países en su Informe Sobre el Desarrollo Económico), y otras ratios similares (20 por 100 más alto respecto del 20 por 100 más bajo, etc.). El interés que suscitan estos indicadores no se debe solamente a la sencillez que comporta su construcción e interpretación, sino que se debe también al hecho de que una de las dimensiones de la desigualdad de la renta que más preocupa es la que tiene que v er con la «distancia» entre las rentas más altas y las más bajas. 52 Buhman, B.; Rainwater, L.; Schmaus, G., y Smeeding, T.: «Equivalence Scales, Well-Being, Inequality, and Poverty: Sensitivity Estimates Across Ten Countries, Using the Lux embourg Income Study (LIS) Database», Review of Income and Wealth, 34/2, 1988, págs. 115-142. 53 A través del método de K ernel (vid. Silverman, B. W.: Density Estimation for Statistics and Data Análisis, Chapman end may, Londres 1986). Se puede añadir también la denominada « cabalgata o desf ile de Pen», que es una forma de presentar la función de distrib ución (girada sobre la base y observada desde atrás) muy útil a efectos visuales. Vid. Pen J.: Income Distribution, Allen Lane, Londres, 1971; y Atkinson, A.: Wealth, Income and Inequality, 2.ª ed., Oxford University Press, Oxford, 1980, págs. 47-55.
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LA POLÍTICA DISTRIBUTIVA EN EL ÁMBITO DE LA TEORÍA DE LA JUSTICIA MM291
Existen varias medidas de desigualdad que se basan en la distrib ución de frecuencias, de entre las cuales este epígrafe recoge sólo las más relevantes. Una primera forma de tratar de captar la desigualdad agre gada existente consiste en utilizar una medida de dispersión sumaria como la varianza: 1 n s 2 = __ o (yi – m)2, n i=1
[4]
en donde yi es la renta monetaria del i-ésimo indi viduo, m es la renta media y n es el número de individuos de la muestra. Las v entajas del uso de la v arianza son dobles: considera toda la distrib ución, y la medición de desigualdad se reduce mediante cualquier redistribución que aproxime la renta de cualquier indi viduo a la renta media. Su principal desventaja es su sensibilidad al ni vel absoluto de renta; por ejemplo, si se dobla la renta de todos los indi viduos, la desigualdad no se altera, mientras que s 2 se cuadruplica. Este último problema se soluciona con el coeficiente de variación, definido como: s C = __ , m
[5]
es decir, la desviación típica dividida por la media, cuya ventaja es su independencia respecto de la escala. Sin embar go presenta v arios inconvenientes. Uno de los más importantes es que es neutral al ni vel de renta al cual se lle ve a cabo una redistrib ución de renta; por ejemplo, transferir 100 euros de un indi viduo con una renta de 1.000 euros a otro con una renta de 500 euros tiene el mismo efecto sobre C que transferir 100 euros de un individuo con un millón de euros hacia otro con 999.500 euros (ya que esta redistribución lo que hace en los dos casos es reducir la dispersión respecto de la media, que es lo que realmente mide este coeficiente). Si lo que se quiere es dar un peso mayor a las transferencias a los indi viduos con rentas más bajas, una forma de conse guirlo es tomar alguna transformación que permita escalonar los niveles de renta. Ése es el caso de la varianza del logaritmo de la renta: 1 n 1 n yi 2 H = __ o (log yi – log m)2 = __ o log __ , n i=1 m n i=1
1 2
[6]
que además mantiene la independencia respecto de la escala. Así pues H tiene las ventajas de ser invariante respecto del nivel absoluto de la renta, y es sensible a las transferencias de renta en todos los ni veles de renta pero dando más peso a las que se realicen en bajos niveles de renta. Pero tiene también inconvenientes. Esta medida de dispersión (igual que s2 y C) considera solamente diferencias (cuadráticas) respecto de la renta media, lo cual puede resultar arbitrario 54.
Si se analiza gráf icamente la evolución a lo lar go del tiempo de esta v ariable (o del coef iciente de variación) y se detecta una r educción tendencial de sus valores, entonces se puede hablar de que e xiste convergencia sigma. Por tanto, en este conte xto, convergencia sigma signif ica que en la economía se a precia una reducción tendencial de la dispersión de los ni veles de renta individuales. 54
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292MMPOLÍTICA ECONÓMICA b) La curva de Lorenz (curva de concentración) y medidas asociadas La curva de Lorenz55 es uno de los artif icios gráficos más empleados en los estudios sobre concentración (de renta, de empresas, etc.). Para el caso de la distribución de la renta, y como se muestra en la Figura 9.4, se obtiene representando en el eje de abscisas los porcentajes acumulados de población, pi (ordenados los individuos o familias que la componen de menor a mayor ni vel de renta) y en el eje de ordenadas los correspondientes porcentajes acumulados de renta, qi, siendo por tanto la curva de Lorenz la curva 0aB. Nótese, a este respecto, que cualquier punto sobre ella muestra el porcentaje de renta recibido por el porcentaje x de individuos con menores niveles de renta. Por ejemplo, en el punto a de la figura, se muestra que el 50 por 100 de indi viduos (empezando por abajo en la distribución de la renta) recibe el 21 por 100 de la renta total. La curva de Lorenz coincidiría con la diagonal 0B si la renta de distribuyese de forma completamente igualitaria (equidistribución), de forma que, por ejemplo, el 10 por 100 de los individuos de renta más baja recibiría el 10 por 100 de la renta, el primer 25 por 100 de la población de renta más baja recibiría el 25 por 100 de la renta, y así sucesivamente. Por su parte, cuanto más se aleje la curva de la diagonal mayor será el grado de desigualdad (el caso extremo sería aquel en el que ningún indi viduo obtuviese renta salvo el últi-
Porcentajes 100 acumulados de renta (qi)
B
75
50
25 21
0
a
C 25
50
75
100
Porcentajes acumulados de población (pi)
FIGURA 9.4.
Curva de Lorenz.
55 Lorenz, M. C.: «Methods of Measuring the Concentration of Wealth», American Statistical Association, 9, 1905, págs. 209-216.
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mo de ellos que absorbería toda la renta nacional, teniendo en tal caso la curva de Lorenz la forma 0CB). A este respecto hay que advertir que la curva de Lorenz tan sólo permite llevar a cabo una ordenación parcial de distribuciones. Efectivamente, la comparación de curvas de Lorenz conduce a un criterio de dominancia según el cual una distribución X se considera menos desigual que otra Y cuando la curva de Lorenz que representa X está situada dentro de la curva Y. Este criterio, cuya aceptación es generalizada en los estudios sobre distribución de la renta, implica que cuando las curv as de Lorenz se cortan, las correspondientes situaciones distributivas no se pueden comparar; no sería posible (con este criterio) determinar cuál de las dos distrib uciones es menos desigual 56. La contrapartida algebraica de la curv a de Lorenz es el índice de Gini. Gráficamente, el índice de Gini viene dado por el cociente entre el área encerrada entre la bisectriz y la curva de Lorenz (también llamada área de concentración) y el triángulo 0CB. De esta manera, si la renta se distrib uye de forma totalmente igualitaria el índice de Gini será igual a cero (pues el área de concentración es igual a cero); y si una única persona absorbe toda la renta será igual a uno (pues el área de concentración es igual al triángulo 0CB). Formalmente, una manera muy habitual de aproximar el índice de Gini es la siguiente 57: n–1
o ( p i – q i) i=1 ___________ IG = , n–1 o pi
[7]
i=1
que se basa en que pueden establecerse n – 1 desigualdades entre pi y qi (recuérdese que pn = qn necesariamente) y en que de la amplitud de las mismas dependerá el mayor o menor nivel de desigualdad en la distrib ución de la renta; además, al dividir esas amplitudes n–1
por o pi permite acotar el límite superior en 1. i=1
Sin embargo, en su sentido más estricto el índice de Gini se def ine como la mitad de la media aritmética de las diferencias absolutas de todos los pares de rentas, siendo normalizado el total con la media de la renta: 1 n n IG = _____ o Z yi – yj Z. 2n2 m io =1j=1
[8]
El índice de Gini tiene v arias ventajas: es independiente del ni vel absoluto de renta, evita la arbitrariedad que representa considerar diferencias cuadráticas (como en s2 , C y H), y compara cada ni vel de renta no con la media sino con todos los otros ni veles de renta, como deja claro la Ecuación 8. En cuanto a sus desventajas se pueden citar dos: ofrece un resultado ambiguo cuando las curvas de Lorenz se cortan; y se puede demostrar que el índice de Gini es la suma ponderada de la renta de los indi viduos, con unas pondera56 Por supuesto, si se van incorporando supuestos/matizaciones adicionales en el criterio acerca de lo que se considera una distribución desigual, ello irá permitiendo comparar curvas de Lorenz que se cortan. Estos aspectos remiten al análisis de los denominados «test de dominancia», los cuales, en la medida en que se van refinando (van incorporando supuestos más restricti vos sobre el conjunto de funciones de bienestar posib les) permiten ir aumentando el número de situaciones comparables. Sobre este tema vid. Salas, R.: «La medición de la desigualdad económica», Papeles de Economía, 88, 2001, págs. 14-28. 57 Vid. Martín Pliego, F. J.: Introducción a la estadística económica y empresarial, editorial AC, Madrid, 1994.
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294MMPOLÍTICA ECONÓMICA ciones determinadas tan sólo por la posición que ocupa cada per sona en el la ordenación de rentas ( y1 tendrá una ponderación 1, y2 tendrá una ponderación 2, y así sucesi vamente)58, lo cual resulta ser una asignación de ponderaciones arbitraria (lo mismo que la función de bienestar implícita). La clase de índices de entr opía generalizada y los índices de Theil
c)
La clase de índices de entropía generalizada está compuesta por una familia de índices cuyos miembros se identif ican mediante un parámetro c que expresa la sensibilidad del índice a diferencias de rentas en distintas partes de la distrib ución (valores altos y positivos/bajos y negativos de c hacen a los índices más sensibles a cambios en la cola alta/baja de la distribución). Su formulación es n 1 T(c) = _________ o nc(c – 1) i = 1
yi c ___ –1, m
31 2 4
c ≠ 0,1.
[9]
Como casos particulares se obtienen el índice de Theil 1, cuando c = 1: yi 1 n yi T(1) = __ o __ log __ n i=1 m m
[10]
y el índice de Theil 0, también denominado desviación media logarítmica, cuando c = 0: 1 n m T(0) = __ o log __. n i=1 yi
[11]
Una de las principales v entajas de estos índices es su descomponibilidad aditi va en sub-grupos de población. El índice total se puede descomponer en un índice intr a-grupos (una media ponderada de los índices de cada sub-grupo) más un índice inter -grupos (obtenido como el índice aplicado a una distrib ución hipotética en la que cada miembro del sub-grupo obtiene la renta media del sub-grupo). Especialmente interesante es el caso del T(0), para el que los pesos en el índice intra-grupos son la población relativa en cada subgrupo. d) Los índices de Atkinson La medida de la desigualdad de Atkinson, a diferencia de las anteriores, considera explícitamente los valores distributivos. Está basada en una serie de propiedades 59 que explicitan esos v alores distributivos, los cuales se plasman en una función de bienestar a par tir 58
En efecto, como muestra Sen, el índice de Gini se puede reescribir como: 1 2 (y + 2y2 + ... + nyn), IG = 1 + __ – ____ n n 2m 1
siendo y1 ≥ y2 ≥ ... ≥ yn .
Vid. Sen, A. K.: On Economic Inequality, Oxford University Press, Oxford, 1973. 59 Esas propiedades formales son las de no decrecimiento, simetría, aditividad, concavidad y aversión relativa a la desigualdad constante ( vid. el Capítulo 6 de Barr , N.: The Economics of the Welfare State, op. cit.).
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LA POLÍTICA DISTRIBUTIVA EN EL ÁMBITO DE LA TEORÍA DE LA JUSTICIA MM295
de la cual, y en función del «parámetro de a versión a la desigualdad» ele gido, es posible definir los siguientes índices: 1 n yi A = 1 – __ o ___ n i=1 m
3
1–e
1 2 4
1 ____ 1–e
1 n yi A = 1 – exp __ o ln ___ n i=1 m
3
1 24
para e > 0, e ≠ 1
[12]
para e = 0.
Donde n es el tamaño de la población, yi la renta del indi viduo i, m la renta media de la distribución y e es el parámetro de a versión a la desigualdad. A será igual a cero tanto si yi = mi para todo i (es decir cuando e xiste equidistribución), como si e = 0 (es decir , si la política pública se preocupa tan sólo del nivel absoluto de renta y no de su distribución). Así pues, el valor de A será mayor cuanto mayor sea la desviación de yi respecto de m y/o cuanto mayor sea el v alor asignado a e60. Obsérvese que existe una conexión natural entre e y las teorías de la justicia analizadas en el Capítulo 1. Si e = 0, la sociedad es indiferente a la existencia de desigualdad (la posición de Nozick) y A = 0. En el otro e xtremo, si e = •, la sociedad se preocupa tan sólo de los que ocupan los lugares más bajos de la distrib ución de la renta, como sugiere Rawls. Para los utilitaristas no e xistiría ningún límite a priori, pero elegirían el valor que maximizara el bienestar total. En def initiva, la posición de e entre los dos e xtremos indica la importancia que se le da a la redistrib ución de la renta de los ricos a los pobres 61. Indicadores de movilidad de renta
e)
Tan importante como conocer cuál es el grado de desigualdad de la renta en un momento dado del tiempo, es conocer cuál es el grado de mo vilidad de los indi viduos (o familias) entre grupos de ingreso conforme pasa el tiempo. Hay que tener en cuenta, en este sentido, que los cambios a lo largo del tiempo en los niveles de ingreso de los hogares pueden tener un efecto amortiguador de la desigualdad. Si la mo vilidad es alta, es probable que un individuo o familia que en el momento inicial se sitúe en los estratos más bajos de renta no ocupe esa posición en el período siguiente, y esa misma probabilidad, pero en sentido inverso, podría afectar también a los indi viduos que inicialmente gozaban de una si60
En realidad Atkinson parte de la e xpresión yd A = 1 – ___ , m
[1']
donde yd es la «renta equi valente distribuida igualitariamente», o la renta que, distribuida de forma igualitaria, proporciona el mismo nivel de bienestar social que la distribución de la renta presente (no igualitaria). Por ejemplo, si A = 0,3, se puede decir que, si la renta estuviese distribuida igualitariamente, tan sólo haría falta un (10030) % = 70% de la renta nacional presente para alcanzar el mismo nivel de bienestar que antes (que con el 100% de la renta nacional pero con desigualdad). La e xpresión de la yd es: 1 n 1–e yd = __ yi n i=1
3 o 4
1 ____ 1–e
para e > 0, e ≠ 1
[2']
Si esta expresión se sustituye en 1' se obtiene el índice de Atkinson (la Ecuación 12). 61 Como se puede comprobar en la Ecuación 12, ahora la desviación de yi respecto de m es ponderada por el exponente (1 – e) y no por la fórmula cuadrática arbitraria que se utilizaba en s 2, C y H.
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296MMPOLÍTICA ECONÓMICA tuación más f avorable. En def initiva, cuanto más frecuentes sean estas transiciones, menor será la desigualdad a lar go plazo. Quizás la vía más directa e intuiti va para el análisis de la mo vilidad de renta sea la construcción de matrices de transición. Éstas dan la situación en un período inicial, dentro de la distribución, de cada individuo y cuál es la situación de esos mismos indi viduos en un período posterior. Más concretamente, supóngase una matriz P que tiene en filas las diferentes clases (por ejemplo decilas) en las que se ha distrib uido la renta en el momento T, y en columnas las mismas clases en el momento T + K. El elemento característico, Pij, indica entonces el número (o porcentaje) de indi viduos que se encontraban en la clase «i» en el momento T y en la clase «j» en el momento T + K. Por ejemplo, si se trata de decilas y se expresa en porcentaje, un dato como P11 = 34 por 100 indicaría que el 34 por 100 de los indi viduos que se encontraban en la decila de renta más baja en el período T siguen ahí en el período T + K; y P12 = 25 por 100 indicaría que el 25 por 100 de los individuos que se encontraban en la decila de renta más baja en el período T han pasado a una decila de renta más alta en el período T + K. En cuanto a los indicadores e índices más utilizados para analizar la movilidad de renta a lo largo del tiempo, se pueden destacar: — El índice de Hart , que se basa en el cálculo del coef iciente de correlación lineal simple entre los logaritmos de los ingresos en t y t + 1 . y que se puede e xpresar como: H(Yt , Yt + 1) = 1 – r(log yt , log yt + 1),
[13]
en donde Y es un vector de rentas [ Y = ( y1, y2, ..., yn )]; y es la renta indi vidual; t y t + 1 denotan respectivamente el período de referencia y el siguiente; y r es el coeficiente de correlación 62. Dado que es e xtremadamente improbable obtener un v alor r < 0 (significaría que los individuos con las rentas más altas en el primer período tenderían a tener las rentas más bajas en el se gundo), en la práctica el índice está acotado entre 0 y 1. De esta manera (con r ≥ 0), un coeficiente de correlación cercano a 1(los indi viduos tienden a tener unos ingresos muy similares en ambos períodos) implica una baja movilidad de renta, es decir, un valor de H(Yt, Y t + 1) cercano a 0; y vice versa si el coeficiente de correlación se acercase a cero. — La familia de índices de Shorrocks, que se basan en el hecho de que, como señalan los estudios realizados con datos de panel (muestra f ija de personas entre vistadas a lo largo de varios años), los ingresos de los individuos a lo largo de varios años muestran unos componentes transitorios importantes en todos los niveles. En este contexto la existencia de movilidad de renta signif ica que la dispersión para la media de renta obtenida a lo largo de varios años es menor que la dispersión de renta obtenida en un año determinado 63. Si, en este caso concreto, se utiliza como Para un detallado análisis de sus pr opiedades véase Pena Trapero, J. B.: «Análisis dinámico de la distr ibución personal de la renta: la movilidad de la distrib ución personal», en Distribución personal de la r enta en España, Pirámide, Madrid. 63 Por ejemplo, en el caso imaginario de una población de indi viduos adultos exactamente iguales en todas sus características (incluidas las preferencias y suponiendo que el azar no jue ga ningún papel), salvo en la edad, si se toman sus ingresos en un año determinado se obtendrá una distr ibución de la renta desigual, ya que en ese momento, en coherencia con lo que sostiene la teoría del cic lo vital, habrá jóvenes (que están estudiando, o que aunque trabajen tendrán poca e xperiencia profesional) o ancianos (ya retirados de la vida laboral o trabajando menos horas) que obtienen unos ingresos menores que las personas en tramos de edad intermedios. En cambio, 62
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LA POLÍTICA DISTRIBUTIVA EN EL ÁMBITO DE LA TEORÍA DE LA JUSTICIA MM297
índice de desigualdad el índice de Gini (IG), el índice de Shorrocks expresa la movilidad a través del cociente entre la desigualdad (medida por IG) de los ingresos medios obtenidos por los indi viduos a lo lar go de m períodos (1, ..., m) y la media ponderada de las desigualdades de ingresos correspondientes a cada uno de los distintos k períodos del intervalo (1, ..., m): IG(Y1, ..., Ym) , R = ___________ m w I (Y ) o kG k
[14]
k=0
en donde wk es el factor de ponderación del período k, definido como la relación de los ingresos medios del período k y los ingresos medios de todo el período 64. Obsérvese que en este caso cuanto menor sea la movilidad más se acercará R a 1; el extremo opuesto, R = 0, surgiría en el caso hipotético en que la distrib ución se fuese igualando conforme se considerasen más períodos, hasta la perfecta equidistribución una vez que se hubiesen considerado todos los m períodos.
9.7. LA DESIGUALDAD DE LA RENTA EN ESPAÑA Y EN EL MUNDO a) Como se indicaba en el apartado anterior , una forma muy usual de comenzar con el análisis de la distribución de la renta de un país es e xaminando el histograma correspondiente a su distribución de la renta. Esto es lo que se hace a continuación para el caso de España, empleando para ello la base de datos del P anel de Hogares de la Unión Europea de 1998 (PHOGUE-1998) 65. En efecto, en la Figura 9.5 se muestran los histogramas correspondientes a las distribuciones de la renta primaria y de la renta disponible de los hogares que componen la muestra española. Se trata de las rentas obtenidas durante el año 1997 (en la encuesta —realizada en 1998— se pre gunta por los ingresos monetarios obtenidos en el año anterior), y están expresadas ambas en términos de renta equivalente, utilizando para ello la escala de equi valencia de la OCDE. La renta primaria, o renta factorial, viene dada por las rentas brutas procedentes del trabajo y del capital de los miembros del hogar. La renta disponible, en cambio, viene dada por la renta bruta (rentas del trabasi se toman sus ingresos medios anuales a lo lar go de un período lo suf icientemente largo como para eliminar los efectos relacionados con el ciclo vital, se obtendrá una distribución de la renta igualitaria. Por otro lado, parte de los citados componentes transitorios se pueden también atribuir, entre otras cosas, a los efectos del azar, al grado de movilidad social existente (concepto más amplio que el de movilidad entre niveles de renta y que es el resultado, entre otras cosas, de las políticas educati vas, sociales, etc.), o a las diferentes preferencias intertemporales que tienen los indi viduos (diferentes tasas subjetivas de descuento temporal). 64 En este caso se ha ilustr ado el índice de mo vilidad Shorrocks utilizando como indicador de desigualdad de la distrib ución de la renta el índice de Gini. Sin embar go, es posible emplear otros índices de desigualdad, con la condición de que sean funciones convexas de los ingresos relativos (funciones «independientes de la media»). Entre ellos están el coef iciente de v ariación, la f amilia de índices de Theil, la f amilia de índices de Atkinson, etc. La e xcepción más notable es la v arianza del logaritmo de la renta. Vid. Shorrocks, A. F.: «The Measurement of Mobility», Econometrica, 46, 1978, págs. 1013-1024. 65 El Panel de Hogares de la Unión Europea (PHOGUE) es una encuesta anual de hogares a ni vel comunitario en forma de panel f ijo, que abarca el período 1994-2002. El último año disponib le en España en la fecha de la realización de este capítulo es 1998. El PHOGUE español es r ealizado por el Instituto Nacional de Esta dística (INE).
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298MMPOLÍTICA ECONÓMICA
20%
20%
16%
15%
12% 10% 8% 5%
4%
0%
0
2.000.000 4.000.000 6.000.000 1.000.000 3.000.000 5.000.000 7.000.000 Renta primaria
0%
0
2.000.000 4.000.000 6.000.000 1.000.000 3.000.000 5.000.000 7.000.000 Renta disponible
FUENTE: Panel de Hogares de la Unión Europea 1998 (PHOGUE-1998), Instituto Nacional de Estadística.
FIGURA 9.5.
Histogramas de la renta disponible equivalente y de la renta primaria equivalente de los hogares españoles en 1997.
jo, del capital y prestaciones sociales) menos los impuestos directos y las contrib uciones sociales que realizan los miembros del hog ar66. Centrando la atención en la renta disponible (equi valente), se pueden destacar dos aspectos, que confirman lo que a comienzos de este capítulo se señaló que constituía el principal hecho estilizado de la distrib ución de la renta: en primer lugar, existe una gran dispersión de renta entre hog ares. En se gundo lugar, la distribución es asimétrica hacia la derecha, con una cola derecha muy lar ga (de hecho, en el eje de abscisas no se están recogiendo en toda su extensión los datos de renta); el grueso de los hogares se sitúan en niveles de renta relativamente bajos, mientras que los pocos hogares situados en la parte alta de la distribución reciben una fracción desproporcionadamente elevada de renta. En coherencia con lo señalado, se tiene que la mediana de la distrib ución (940.000 ptas corrientes) es signif icativamente menor que la media (1.156.163 ptas). Por su parte, la máxima concentración de rentas (la moda de la distrib ución) se produce para una renta de alrededor de 700.000 ptas. Si se compara este histograma con el correspondiente a la renta primaria (equivalente), se observa que ésta es aún más asimétrica que la primera, y que en ella se produce una concentración muy considerable de hogares en el e xtremo de la cola izquierda. Ello es debido a que en la muestra aparece un porcentaje de casi un 30 por 100 66 Hay que advertir que la variable que verdaderamente recoge el PHOGUE es la renta en términos de renta disponible y no de renta bruta. Respecto de esta última, lo que se hace es pasar de la r enta neta a la bruta a través de un proceso de imputación que en algunos casos puede resultar muy poco preciso. De ahí se desprende que los datos más rigurosos son los de r enta disponible, ya que los de renta primaria e xigen partir de la renta bruta.
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de hogares con rentas del trabajo y/o de la propiedad, es decir, con unas rentas primarias, cero o próximas a cero. Esta comparación sirv e para ilustrar la capacidad redistrib uidora del sector público español: al pasar de la renta primaria a la renta disponible se observ a una notable reducción del porcentaje de hogares situados en los estratos de renta más bajos de la distribución 67. Ese menor grado de desigualdad de la distribución de la renta disponible en comparación con la de la renta primaria se v e muy claramente al realizar el gráf ico de las correspondientes curvas de Lorenz. Como se ve en la Figura 9.6, la curva de Lorenz correspondiente a la renta disponible se sitúa totalmente por dentro de la correspondiente a la renta primaria: la primera de ellas domina a la se gunda. b) Un segundo aspecto que es preciso analizar es el de la e volución temporal de la desigualdad de la renta en España. Uno de los trabajos más actualizados sobre este tema es el de Oliver, Ramos y Raymond 68, en el cual se estudia la e volución de la desigualdad de la renta (renta disponible equi valente) en España durante el período 1985-1996, utilizando para ello la base de datos proporcionada por los microdatos de la Encuesta Conti-
100
Porcentaje acumulado de renta
90 80 70
Renta disponible
60 50 40 30 20
Renta primaria
10 0 0
10
20
30
40
50
60
70
80
90 100
Porcentaje acumulado de población FUENTE: Panel de Hogares de la Unión Europea 1998 (PHOGUE-1998), Instituto Nacional de Estadística.
FIGURA 9.6.
Curvas de Lorenz para la renta disponible equivalente y la renta primaria equivalente de los hogares españoles en 1997.
67 Estos gráficos no permiten apreciar con claridad la redistrib ución que se produce para los ni veles de renta más altos, en donde la renta disponible es inferior a la primaria. Hay que adv ertir, asimismo, que la redistribución de la renta se produce también a tra vés de otras vías no recogidas aquí (por ejemplo, la redistribución a través del gasto público). 68 Oliver, J.; Ramos, X., y Raymond, J. L.: «Anatomía de la distribución de la renta en España, 1985-1996: la continuidad de la mejora», Papeles de Economía Española , 88, 2001, págs. 67-88.
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300MMPOLÍTICA ECONÓMICA nua de Presupuestos Familiares (ECPF). En una primera aproximación se pueden comparar las curvas de Lorenz del primero y del último año analizado (Figura 9.7), comprobándose que la correspondiente a 1996 se encuentra totalmente por dentro de la de 1985. Esto es, se detecta una reducción de la desigualdad de la distrib ución de la renta durante este período. Ese mismo resultado se corrobora si se e xamina más detalladamente la evolución a lo largo de ese período de algunos de los principales índices de desigualdad, tal y como se muestra en la Figura 9.8, en donde se observa una reducción tendencial de los índices de desigualdad de Gini, Theil (1) y Atkinson (1), o en el Cuadro 9.1, en donde aparecen estos mismos más la ratio p90/p10. Llama también la atención el hecho de que la reducción de los niveles de desigualdad se produce realmente en los primeros años del período analizado (1985-1989), mientras que durante los años noventa los índices descienden tan sólo muy ligeramente. Además, y como se mostrará más adelante, hay que destacar que esta progresiva mejora de la desigualdad de la distrib ución de la renta española (que en realidad se e xtiende a las dos últimas décadas) se ha producido en un conte xto internacional de aumento en los ni veles de desigualdad, particularmente en los países anglosajones. Una de las principales hipótesis que se sugiere para e xplicar esta mejora contracorriente de la distribución de la renta en España, es que el estado del bienestar moderno se desarrolla en ella con retraso respecto de otros países; de hecho es en los años ochenta cuando se produce un importante a vance en las políticas públicas relacionadas con el es-
100
Porcentaje acumulado de renta
90 80 70 60 50
1996
40
1985
30 20 10 0 0
10
20
30
40
50
60
70
80
90 100
Porcentaje acumulado de población Notas: la unidad de análisis es el ho gar; la variable analizada es la r enta disponible; la escala de equi valencia es la de la OCDE (véase la Ecuación 2); los da tos son los provenientes de la Encuesta Contin ua de Presupuestos Familiares (ECPF); se considera la renta en términos reales (pesetas constantes de 1985). FUENTE: Oliver, J., Ramos, X. y Raymond, J. L.: «Anatomía de la distrib ución de la renta en España, 1985-1996: la continuidad de la mejora», op. cit.
FIGURA 9.7.
Curvas de Lorenz en España en 1985 y 1996.
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LA POLÍTICA DISTRIBUTIVA EN EL ÁMBITO DE LA TEORÍA DE LA JUSTICIA MM301
0,34
0,23 0,21 0,19
Índice de Theil (1) Índice de Atkinson (1) Índice de Gini
0,33 0,32 0,31
0,17 0,3 0,15 0,13
0,29 0,28
0,27 0,11 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Notas: la unidad de análisis es el ho gar; la variable analizada es la r enta disponible; la escala de equi valencia es la de la OCDE; los datos son los pro venientes de la Encuesta Continua de Presupuestos F amiliares (ECPF); se considera la renta en términos reales (pesetas constantes de 1985). FUENTE: Oliver, J., Ramos, X. y Raymond, J. L.: «Anatomía de la distrib ución de la renta en España, 1985-1996: la continuidad de la mejora», op. cit.
FIGURA 9.8.
Evolución de los índices de Gini, Theil (1) y Atkinson (1) en España durante el período 1985-1996.
tado de bienestar , que van permitiendo homologar en muchos de estos campos a la economía española con las principales economías europeas. A este respecto, Oliver, Ramos y Raymond señalan que es posible que la mejora del acceso a la educación haya jugado un papel redistributivo de particular relevancia. c) Un tercer aspecto a considerar es el de la comparación de los ni veles de desigualdad de la renta de España con los de los países de n uestro entorno y con los de los países en vías de desarrollo. A este respecto, en la Figura 9.9 se muestran los índices de Gini de una amplia muestra de países. En la parte de arriba, y utilizando las cifras proporcionadas por Smeeding 69, se puede constatar que en el grupo de las economías desarrolladas los mayores niveles de desigualdad en la distribución de la renta se dan en Estados Unidos y en el Reino Unido, con unos índices de Gini de 0,375 y 0,346, respectivamente. Como se puede comprobar, España (con un índice de 0,306 en 1990) ocupa un lugar próximo a la media, con un índice cercano al de países como Francia o Alemania. Por su parte, los países nórdicos son los que muestran menores ni veles de desiSmeeding, T. M.: «Changing Income Inequality in OECD Countr ies: Updated Results from the Lux embourg Income Study (LIS)», LIS Working Paper, n.º 252, 2000, CEP/INSTEAD. Smeeding utiliza los da tos del Luxembourg Income Study (LIS). Esta base de datos incluye diversas encuestas, homogeneizadas, sobre ingresos de los hogares realizadas en distintos países de la OCDE a lo lar go de las tres últimas décadas. 69
24,7
% renta decil más alto 0,164 0,198 0,163
0,207
0,35
0,183
T(1)
T(2)
A(1)
0,152
0,219
0,16
0,298
22,8
3
3.714
1987
0,15
0,182
0,148
0,291
22,7
3,2
3.694
1988
0,143
0,267
0,161
0,291
22
2,8
3,5
1989
0,142
0,324
0,167
0,293
22,1
2,9
3.552
1990
0,145
0,195
0,152
0,294
22,4
3,1
3.666
1991
0,138
0,175
0,139
0,282
21,6
3,2
3.439
1992
0,14
0,173
0,145
0,291
22,1
3,2
3.608
1993
0,144
0,229
0,156
0,292
22,2
3
3.594
1994
0,138
0,221
0,156
0,293
22,5
3
3.705
1995
0,137
0,185
0,145
0,289
22,5
3,3
3,66
1996
FUENTE: Oliver, J., Ramos, X. y Raymond, J. L.: «Anatomía de la distribución de la renta en España, 1985-1996: la continuidad de la mejora», op. cit.
Notas: la unidad de análisis es el hogar; la v ariable analizada es la renta disponible; la escala de equi valencia es la de la OCDE; l os datos son los provenientes de la Encuesta Continua de Presupuestos F amiliares (ECPF); se considera la renta en términos reales (pesetas constantes de 1985).
0,309
0,331
IG
23,6
3,2
2,5
% renta decil más bajo
1986 4.069
1985
Evolución de la desigualdad de la renta equivalente en España 1985-1996
P90/p10
CUADRO 9.1.
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302MMPOLÍTICA ECONÓMICA
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LA POLÍTICA DISTRIBUTIVA EN EL ÁMBITO DE LA TEORÍA DE LA JUSTICIA MM303
gualdad (índices de Gini de 0,222, 0,226, 0,240 y 0,242 para Suecia, Finlandia, Dinamarca y Noruega, respectivamente), si bien aparecen también países como Bélgica o Lux emburgo con índices de Gini muy bajos. La información de los índices de Gini de estos países se complementa en la Figura 9.10 con la información correspondiente a la amplitud de las diferencias, en cada país, entre los ingresos de los hogares situados en la decila más alta de renta y los situados en la más baja. Aquí, de nuevo, Estados Unidos aparece en un extremo, con una renta media de los hogares situados en la decila más alta equi valente al 214 por 100 de la renta mediana de dicha economía, y una renta media de los hog ares de la decila más baja que supone el 38 por 100 de la r enta mediana, mientras que para Suecia, que aparece en el otro extremo, ambos valores representan el 156 por 100 y el 60 por 100. Volviendo a la Figura 9.9, parte de abajo, y utilizando los valores proporcionados por el Banco Mundial 70, se observan los índices de Gini de las economías en desarrollo, los cuales son mucho más ele vados que los anteriores. El índice de Gini promedio para la muestra de economías en desarrollo es de 0,462, mientras que el promedio para la muestra de economías desarrolladas es de 0,289. Los casos e xtremos, correspondientes a Honduras, Brasil y Sudáfrica, arrojan unas cifras de 0,590, 0,591 y 0,593, respectivamente, mientras que en el polo opuesto Egipto, Corea del Sur y Polonia registran unos índices de Gini de 0,289, 0,316 y 0,316, respectivamente. Puede que estos resultados (que en cualquier caso, y como señala el Banco Mundial, deben ser tomados con cautela71) tengan que ver con la hipótesis de K uznets de que e xiste una relación entre desarrollo económico y desigualdad de la renta que toma la forma de U in vertida (niveles de desigualdad más bajos antes del despe gue económico y en la f ase de madurez económica y mayores ni veles de desigualdad en las f ases de despe gue y fuerte crecimiento); en cualquier caso, lo que es claro es que, aparte de injustos, niveles de desigualdad como los mencionados para Brasil y Sudáfrica constituyen un serio obstáculo para el crecimiento estable y la continuación del desarrollo económico de estos países (véase lo expuesto sobre este tema en el Epígrafe 9.4). d) Tan importante como conocer las diferencias en el grado de desigualdad de la renta de los diferentes países, es saber cuál ha sido la evolución a lo largo de los últimos años de la desigualdad en cada uno de ellos, y éste es el cuarto aspecto que se va a analizar. De una manera preliminar, y centrando el análisis en los países desarrollados, se puede decir que durante las dos últimas décadas se viene observ ando una cierta tendencia al aumento en la desigualdad de la renta disponible, si bien hay que advertir que este patrón no se puede generalizar a todos los países. Para concretar un poco más, y siguiendo a Ruiz-Huerta, Martínez, Sastre, Ayala y Vaquero72, en la Figura 9.11 se presenta la e volución en una serie de países desarrollados de las desigualdades salariales, de la renta primaria y de la renta disponible. Si se fija la atención en esta última, se observa que se produce un aumento tendencial de la desigualdad en la mayoría de países. En concreto, éste es el caso de los principales países anglosajones, y particularmente de los Estados Unidos y el Reino Unido (en este último, por ejemBanco Mundial: Informe sobre el desarrollo mundial 2002, Banco Mundial, Washington. Estos índices de Gini sirv en más para v er la evolución temporal de la desigualdad en cada país que par a hacer comparaciones entre ellos en un determinado momento del tiempo. 72 Ruiz-Huerta, J.; Martínez, R.; Sastre, M.; Ayala, L., y Vaquero, A.: «Distribución de la renta y mercado de trabajo en la OCDE», en Políticas de bienestar y desempleo, Maravall, J. M. (ed.), Fundación Argentaria, Madrid, 1999. 70 71
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304MMPOLÍTICA ECONÓMICA
0,222 0,226
0,230 0,235 0,240 0,242
0,277
0,317 0,323 0,300 0,306 0,315 0,282 0,286 0,289 0,290
0,330
0,346 0,346
0,375
Sue cia ( 95) Finl andi a (9 5) Bélg i c a (92) Lux emb urgo (94) Din ama rca (92) Nor uega (95) Taiw an ( 95) Hol anda (94) Can adá (94) ME DIA Fran cia ( 94) Alem ania (94) Esp aña (90) Japó n (9 2) Aus trali a (9 4) Suiz a (8 2) Irlan da ( 87) Itali a (9 5) R. U nido (95) EEU U (9 7)
0,600 0,550 0,500 0,450 0,400 0,350 0,300 0,250 0,200 0,150
0,575 0,590 0,591 0,593
0,487 0,488 0,492 0,438
0,519
0,462
0,415 0,378 0,395 0,396 0,403 0,364
7) 98/9 amb 9) ique (96/ 97) Chin a (9 8) Turq uía (94) Filip inas (97) ME DIA Rus ia (9 8) Ven ezue la (9 7) Mal asia (97) Méx ico (96) Chil e (9 6) Hon dura s (9 7) Bras il (9 7) Sud áfric a (9 4) os (
ruec
Mar
Moz
(97)
a (9
Indi
(98)
Jord
ania
93)
ea (
Polo
Cor
to (9 Egip
0,316 0,316
nia
0,289
5)
0,600 0,550 0,500 0,450 0,400 0,350 0,300 0,250 0,200 0,150
Notas: los índices de Gini de las economías industr ializadas son los calculados por Smeeding; la unidad de análi sis es el hog ar; la v ariable analizada es la r enta disponible; la escala de equi valencia es la de Buhmann, Rainwater, Schmaus y Smeeding con el parámetr o e = 0,5 (véase la Ecuación 3), que es la que utiliza el LIS; los da tos provienen del Luxembourg Income Study (LIS). Los índices de Gini de las economías en desarrollo son los publicados por el Banco Mundial (2002); la unidad de análisis es el ho gar; la variable analizada es el gasto o la renta (si no se dispone de datos de g asto); los indicador es de la distr ibución se han ajustado en función del númer o de inte grantes de los hog ares. Los datos provienen de encuestas de los ho gares de los diferentes países. FUENTE: Smeeding, T. M.: «Changing Income Inequality in OECD Countr ies: Updated Results from the Lux embourg Income Study (LIS)», op. cit.; y Banco Mundial: Informe sobre el desarrollo mundial 2002, op. cit.
FIGURA 9.9.
Índices de Gini mundiales.
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LA POLÍTICA DISTRIBUTIVA EN EL ÁMBITO DE LA TEORÍA DE LA JUSTICIA MM305
0
50
Suecia (95)
60
Finlandia (95)
59
100
150
200 156 159
Noruega (95)
56
157
Dinamarca (92)
54
155 59
Bélgica (92) 56
Austria (87) Holanda (94)
56
Alemania (94)
54
162 162
59
Luxemburgo (94)
173 171 174
Francia (94)
54
179
MEDIA
52
188
Suiza (82)
54
185
Taiwan (95)
56
188
Canadá (94)
47
Japón (92) España (90)
46 50
Australia (94)
45 50
Israel (92) Italia (95)
43 50
Irlanda (87) R. Unido (95) EEUU (97)
46
250
184 192 197 192 205 201 209 209
38
Notas: La longitud de las barras representa la distancia entre las rentas más altas y las más bajas; el númer o de la izquierda de cada barra representa la renta media de la pr imera decila en porcentaje de la renta mediana (100) del país, y el número de la derecha representa la renta media de la décima decila en por centaje de la renta mediana. La unidad de análisis es el ho gar; la variable analizada es la renta disponible; la escala de equi valencia es la de Buhmann, Rainwater, Schmaus y Smeeding con el parámetro e = 0,5, que es la que utiliza el LIS; los da tos provienen del Luxembourg Income Study (LIS). FUENTE: Smeeding, T. M.: «Changing Income Inequality in OECD Countr ies: Updated Results from the Lux embourg Income Study (LIS)», op. cit.
FIGURA 9.10.
Amplitud de las diferencias de ingreso, entre los hogares de renta más alta y los de renta más baja.
plo, la desigualdad de la renta disponible se incrementa a un ritmo promedio anual del 2 por 100 entre 1979 y 1991); hay que tener en cuenta, además, que estos países son los que tenían unos mayores niveles de desigualdad de partida. Pero, asimismo, existen otros países en los que se da una tendencia al aumento de la desigualdad en la r enta disponible,
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306MMPOLÍTICA ECONÓMICA
2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5%
) 91
ni U R.
Su
ec
ia
do
(8
(7
1-
9-
92
) 94 9(7 U
U EE
lia tra us A
Desigualdad salarial
)
) 1(8
4(8 ia
an m le A
89
) 94
) 94 1dá
na
a( ci
(8
79
8(8
an
Ca
–1,0%
Fr
Es
pa
ña
–0,5%
-8
90
)
9)
0,0%
Desigualdad renta primaria
Desigualdad renta disponible Notas: La renta primaria de los miembros del hog ar viene dada por la renta pro veniente de los f actores productivos (sueldos y salarios brutos , rentas del trabajo autónomo y rentas de la propiedad) más las transferencias pri vadas de renta; La renta disponible es la renta bruta (renta primaria más prestaciones contributivas y asistenciales) menos los impuestos directos y las cotizaciones sociales; el indicador de desigualdad utilizado en los tr es casos es el índice de Gini [salvo en los salarios para el R . Unido que se emplea el cociente D)/D1]; la desigualdad salar ial se refiere a varones de edades entre 25 y 54 años que son sustentador es principales; para las rentas se utiliza la escala de equi valencia de Buhmann, Rainwater, Schmaus y Smeeding con el parámetr o e = 0 ,5; los datos pro vienen del LIS (y OCDE par a la desigualdad salarial en RU). FUENTE: Ruiz-Huerta, J., Martínez, R., Sastre, M., Ayala, L. y Vaquero, A.: «Distribución de la renta y mercado de trabajo en la OCDE», op. cit.
FIGURA 9.11.
Evolución de las desigualdades salariales, de la renta primaria y de la renta disponible para un conjunto de países desarrollados.
como Suecia (que hay que tener en cuenta que partía de unos ni veles iniciales de desigualdad muy bajos), Bélgica o Italia (cuyos datos no f iguran en el gráfico). Existe un segundo grupo de países en los que, básicamente, parece que se mantienen los niveles de desigualdad de la renta disponible, entre los que destacan Alemania y Canadá (Canadá sigue en los aspectos distrib utivos un patrón bastante diferente del resto de los países anglosajones). Finalmente, en España (como ya se ha analizado anteriormente) y en Francia se observa una reducción de la desigualdad de la renta disponible para los correspondientes períodos analizados. En estos dos casos, y sobre todo en Francia, destaca la notable capacidad de redistribución (de la renta monetaria) que han ejercido sus sectores públicos, como se pone de manifiesto al comparar la evolución de la desigualdad de la renta primaria con la de la renta disponible.
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LA POLÍTICA DISTRIBUTIVA EN EL ÁMBITO DE LA TEORÍA DE LA JUSTICIA MM307
A la hora de b uscar una e xplicación de la tendencia observ ada en la mayoría de países al aumento de la desigualdad de la distrib ución de la renta, se proponen básicamente dos respuestas: a) La primera es que (sobre todo en los países anglosajones) es una consecuencia de las políticas «neoliberales» de reformas estructurales de liberalización y fle xibilización de la economía lle vadas a cabo desde los años ochenta. b) La segunda, y probablemente la más importante, es la que hace referencia a que es una consecuencia de la clara tendencia al aumento de la dispersión salarial (la desigualdad en la distribución de ingresos salariales) que se viene e xperimentando de manera generalizada en los países desarrollados desde los años setenta del siglo XX73. Respecto de esto último, en efecto, volviendo a la Figura 9.11, en él se corrobora que las desigualdades salariales han aumentado en todos los países considerados. Este aumento de la dispersión salarial obedece, fundamentalmente, a que se han ido ensanchando las diferencias entre los salarios de los trabajadores cualificados y los de los no cualificados. La explicación de este fenómeno ya se ha abordado en el sub-epígrafe 9.5.1 de este capítulo, a través del modelo de Tinbergen. Recuérdese que allí se apuntaba a las dos siguientes vías a través de las cuales se puede haber ensanchado ese diferencial salarial: a) En primer lugar, en algunos países la oferta de trabajadores no cualificados puede haber aumentado más rápido que la oferta de tr abajadores cualificados, haciendo bajar los salarios relativos de los trabajadores no cualificados. Éste parece haber sido el caso de Estados Unidos, en donde parece que el ritmo de e xpansión de la educación superior en los años ochenta y noventa ha sido inferior al que hubo en los años sesenta y setenta, y en donde el importante flujo de inmigración (en su mayoría constituido por personas de baja cualif icación) puede haber aumentado la oferta relativa de trabajadores no cualif icados74. b) En segundo lugar (y como f actor dominante se gún la literatura empírica), la demanda de trabajadores cualificados parece haber aumentado más que la demanda de trabajadores no cualificados, lo cual, de nuevo, hace aumentar el salario relativo de los trabajadores cualificados. Ello obedecería tanto al progresivo cambio en el tipo de bienes que producen las economías desarrolladas, con un desplazamiento hacia la producción de bienes relati vamente intensivos en mano de obra cualificada (consecuencia de la mayor apertura al comercio internacional, del cambio de las preferencias de los consumidores y del progreso técnico); como al progreso técnico sesgado hacia capital humano que se deriva de la introducción y difusión de las tecnologías de la información, que hace aumentar relati vamente la demanda de trabajadores cualif icados dentro de cada industria o sector; es decir ,
73 Nótese, en cualquier caso, que la respuesta anterior está estrechamente relacionada con ésta, pues las políticas de liberalización y fle xibilización son una de las causas del aumento de la disper sión salarial. 74 Sobre este aspecto, además de los trabajos citados en el sub-epígrafe dedicado al modelo de Tinbergen, véase Katz, F., y Murphy, K. M.: «Changes in Relative Wages, 1963-1987: Supply and Demand Factors», Quarterly Journal of Economics, 107, 1992, págs. 35-78; Topel, R. H.: «Factor Proportions and Relative Wages: The Supply-Side Determinants of Wage Inequality», Journal of Economic Perspectives, 11, 1997, págs. 55-74; y el Capítulo 14 de Ehrenber g, R. G., y Smith, R. S.: Modern Labor Economics . Theory and Public Policy, op. cit.
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308MMPOLÍTICA ECONÓMICA que induce al aumento de la proporción de trabajo cualif icado respecto de trabajo no cualificado en todos los sectores 75. Pero, además, se puede añadir una tercera vía no contemplada en el modelo de bergen que resulta complementaria de las dos anteriores: c)
Tin-
Los cambios en el mar co institucional del mer cado de tr abajo de la mayoría de economías, tales como la pérdida de poder de negociación de los sindicatos (como en los países anglosajones), el deslizamiento en la mayoría de países hacia sistemas de ne gociación colectiva más descentralizados, la reducción en algunos casos de los salarios mínimos, la flexibilización en las formas de contratación, etc., pueden haber incidido en un menor crecimiento de los salarios de los trabajadores con un menor nivel de capital humano. Estos cambios han sido particularmente importantes en los países anglosajones (sobre todo en el Reino Unido y en Estados Unidos, durante la década de los ochenta del siglo XX, y, un poco más tarde, en Nueva Zelanda), que son, precisamente, los que han experimentado algunos de los aumentos más importantes en la dispersión salarial 76.
e) Para terminar, un quinto aspecto a analizar es el correspondiente a la movilidad entre estratos de renta. Para ello, a continuación se recurre al indicador de movilidad más sencillo de los mencionados en el epígrafe anterior , que no es otro que la matriz de transición. Como se recordará, las matrices de transición indican cuál es la situación en un período inicial, dentro de la distrib ución, de cada indi viduo/hogar y cuál es la situación de esos mismos individuos/hogares en un período posterior. Y así, en las filas del Cuadro 9.2 se muestra, para cada conjunto de hogares españoles que formaban un decil en el año 1994, qué porcentaje de ellos permanecen en ese mismo decil (diagonal principal, en negrita) en 1998 y qué porcentajes han cambiado a otros deciles de renta. Por ejemplo, leyendo la primera f ila, se tiene que el 48,7 por 100 de los hog ares españoles situados en 1994 en el decil más bajo de la renta siguen ahí cuatro años después, el 29 por 100 de ellos ha ascendido al segundo decil, el 12,5 por 100 de ellos ha ascendido al tercero, etc. 75 Sobre estos aspectos, véase Burtless, G.: «International Trade and the Rise in Earnings Inequality», Journal of Economic Liter ature, 33, 1995, págs. 800-816; Katz, F., y Krueger, A. B.: «Computing Inequality: Have Computers Change the Labour Market?, Quarterly Journal of Economics, 113, 1998, págs. 1169-1213; Berman, E.; Bound, J., y Machin, S.: «implications of Skill-Biased Technological Change: International Evidence», Quarterly Journal of Economics , 113, 1998, págs. 1245-1279; y el y a citado anteriormente, Johnson, G. E.: «Changes in Earnings Inequality: The Role of Demand Shifts». 76 Este hecho se relaciona frecuentemente con la conocida hipótesis de que se ha dado una r elación de intercambio entre desigualdad salarial y tasa de par o, de acuerdo con la cual, Estados Unidos sería el país en el que habría aumentado notablemente la desigualdad salarial en las últimas décadas pero, a cambio, en él se habrían mantenido tasas de paro relativamente reducidas, mientras que en otras economías, y sobre todo en los países de Europa Continental (Francia, Alemania, Italia, España, ...) se habría contenido el aumento de las desigualdades salariales pero generando a cambio importantes tasas de paro. Piénsese, a este respecto, que durante la década de los ochenta, en Estados Unidos, en coherencia con la bajada relati va de la demanda de trabajadores no cualif icados, se produjo una importante bajada de los salarios de los no cualif icados, no solamente respecto de los salarios del grupo de trabajadores cualificados, sino también en términos absolutos (en Estados Unidos el salario real medio del grupo de trabajadores masculinos situados en el decil más bajo de la distr ibución cayó un 12 por 100 entre 1979-1989; véase Ehrenberg y Smith, op. cit., pág. 548), mientras que en los países de Europa Occidental los salarios (en términos absolutos) de los trabajadores no cualif icados se mantuvieron o aumentaron. En cualquier caso, como señalan Ruiz-Huerta y otros, op. cit., no parece que la e videncia empírica permita defender con toda nitidez la e xistencia de una relación de intercambio, debido a las muy diversas experiencias dentro de los distintos países.
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LA POLÍTICA DISTRIBUTIVA EN EL ÁMBITO DE LA TEORÍA DE LA JUSTICIA MM309
CUADRO 9.2.
Movilidad de la renta (1994-1998). Adultos por decil de ingresos mensuales por unidad de consumo de su hogar en 1994 y decil de ingresos mensuales por unidad de consumo de su hogar en 1998
1.º decil 1998
2.º decil 1998
3.º decil 1998
4.º decil 1998
5.º decil 1998
6.º decil 1998
7.º decil 1998
8.º decil 1998
9.º decil 1998
10.º decil 1998
1.º decil en 1994
48,7
29
12,5
18,6
9,8
5,9
[2,6]
[1,3]
—
—
2.º decil en 1994
18,1
23,9
18,1
8,4
10,8
10,3
6,6
4,1
[1,7]
3.º decil en 1994
10,1
17,8
19,2
19,4
10
5,2
5,3
4,8
—
—
4.º decil en 1994
8,3
12,6
17,7
14,2
15,1
9,8
9,6
5
6,5
—
5.º decil en 1994
5,4
[3,7]
14,4
15,8
15,9
14,1
11,2
9,8
4,9
[1,9]
6.º decil en 1994
[3,3]
4
7,9
8,9
20,4
18,6
15,8
6,7
3,6
[1,6]
7.º decil en 1994
[1,9]
[2,8]
5
5
6,4
18,2
15,1
17,1
9,6
3
8.º decil en 1994
—
[3,2]
[3,2]
3,6
5,3
9,6
19,5
19,6
15,8
5,6
9.º decil en 1994
—
—
[1,3]
[3,3]
[3,3]
5,7
10,9
25,1
28,2
15,5
10.º decil en 1994
—
—
—
—
[3]
[2,6]
[3,4]
6,6
20,9
67,2
Total
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
—
Nota: Datos en porcentajes v erticales. En algunas casillas el por centaje aparece entre paréntesis , lo que indica que ese dato se ha obtenido con un númer o de observaciones muestrales comprendido entre 20 y 49 , por lo que esa cifra es poco f iable y hay que tomarla con cautela . En otras casillas se ha omitido el da to, figurando en su lug ar un guión, lo que indica que el númer o de observaciones muestrales es inferior a 20 , siendo éste un número tan reducido de observaciones que no es posible realizar una inferencia estadística signif icativa. FUENTE: Panel de Hogares de la Unión Europea 1998 (PHOGHE-1998), Instituto Nacional de Estadística.
Como se observ ará, la movilidad de rentas a lo lar go de estos cuatro años es mucho más reducida en los e xtremos de la distrib ución que en los deciles intermedios: como se acaba de mencionar, el 48,7 por 100 de los hog ares españoles situados en 1994 en el decil más bajo de la renta seguían ahí cuatro años después, y el 67,2 de los hogares situados en el decil más alto de renta en 1994 se guían ahí en 1998; en tanto que tan sólo el 15,9 por 100 de hog ares situados en el quinto decil en 1994 se guían ahí en 1998. Este tipo de
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310MMPOLÍTICA ECONÓMICA resultado obedece a que, lógicamente, partiendo de un decil intermedio e xiste la posibilidad de desplazarse a lo lar go del tiempo tanto hacia arriba como hacia abajo de la distribución, mientras que partiendo de los extremos sólo es posible hacerlo en un sentido. Sin embargo, un resultado de más relevancia es el que indica que la movilidad de rentas es mayor en el e xtremo inferior de la distrib ución que en las rentas más altas, una conclusión que, por otra parte, resulta similar a la obtenida para otros países desarrollados 77. En cualquier caso los niveles (moderados y bastante parejos con los de las demás economías) de movilidad de renta en España mostrados en el cuadro, apoyan la idea de que ésta tiene un cierto efecto amortiguador de la desigualdad de la renta. Por otra parte, y haciendo referencia al conjunto de países desarrollados, un aspecto muy relevante que hay que conocer es si se han producido aumentos a lo largo del tiempo en la movilidad de la renta que hayan podido amortiguar los efectos de la, en muchos casos, creciente desigualdad de renta. En este sentido, en el apartado concreto de la distribución salarial, la e videncia empírica proporcionada por la OCDE 78 sobre mo vilidad salarial, para una muestra amplia de países desarrollados (que no incluye a España) apunta a que durante los últimos lustros no se han producido aumentos en la mo vilidad salarial que pudieran amortiguar los importantes aumentos en la desigualdad salarial que ha tenido lugar de manera generalizada. Asimismo, para el caso español, y esta vez con datos de renta pro venientes del P anel de declarantes por IRPF , Ayala y Onrubia 79 concluyen que en España tampoco se ha observado una evolución hacia una mayor movilidad de renta.
9.8. LOS INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA REDISTRIBUTIVA Suele afirmarse en el campo de la economía, como en el de la medicina, que no hay mejor terapéutica que un buen diagnóstico. En las páginas que preceden a lo largo de este capítulo se han sentado las bases y los fundamentos teóricos sobre los que puede apo yarse una política redistributiva. Por ello, y por que el tema, situados en el plano estricto de la política económica, podría dar ocasión a un análisis e xhaustivo, y con el f in de no hacer más largo y denso el capítulo, vamos a limitarnos a realizar algunas consideraciones de tipo general remitiéndonos a la literatura monográf ica y especializada 80. Los aspectos fundamentales a abordar en el tratamiento de la política redistributiva son, obviamente, los objetivos a alcanzar, los instrumentos que deben utilizarse, y los efectos (deseables o no) que pueden deri varse de la aplicación de la misma. P arece lógico pensar que el objeti vo principal consistiría en atenuar o disminuir los grados o ni veles de desigualdad, de cuya definición y medida nos hemos estado ocupando hasta ahora.
77 Vid. Maître, B., y Nolan, B.: «Income Mobility in the ECHP Surv ey», European Panel Analysis Group Publications, documento de trabajo n.º 4, 1999, Institute for Social Research, Essex. 78 OCDE: «Earnings inequality, low-paid employment and earning mobility», en Employment Outlook, diciembre, 1996, París; y OCDE: «Mobilité salariale: Adopter une vue a plus long terme», en Perspectives de l’Emploi, julio, 1997, París. 79 Ayala, L., y Onrubia, J.: «La distribución de la renta en España se gún datos fiscales», Papeles de Economía Española, 88, 2001, págs. 89-112. 80 Entre la amplia literatura sobre la materia destacamos: Boadway, R., y Keen, M.: «Redistribution», en Atkinson, A., y Bourguignon, F. (edit.): Handbook of Income Distribution, op. cit., págs. 677-789.
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LA POLÍTICA DISTRIBUTIVA EN EL ÁMBITO DE LA TEORÍA DE LA JUSTICIA MM311
En cuanto al tercero de los aspectos, se refiere a los efectos sobre el resto de los objetivos de la política económica, o para ser más sintéticos, a los efectos sobre la política asignativa y la política de estabilidad. Esta consideración constituye, sin duda, parte esencial de nuestro análisis, bastando citar, a manera de ejemplo, las ventajas e inconvenientes de la política impositi va como instrumento primordial de distrib ución incluso contando con las posibilidades de la teoría de la imposición óptima 81. Aquí, y por las razones expuestas, vamos a centrarnos tan sólo en el enunciado de los instrumentos más habituales y utilizados en la política redistrib utiva. Sin duda alguna el instrumento que destaca es el de la política presupuestaria en su doble v ertiente del gasto y de los ingresos. Evidentemente éste, como los restantes instrumentos que puedan mencionarse, contemplan y tienen muy en cuenta los efectos previsibles sobre la equidad y las eventuales distorsiones en la ef iciencia. Al mismo tiempo es muy importante llamar la atención en el hecho de que tanto en la política de gasto como en la política impositi va es preciso tener en cuenta no sólo el v olumen que se fija o cuantifica, sino también su composición y estructura. Así, por ejemplo, desde el punto de vista redistrib utivo no importa tanto el volumen o nivel de impuestos, sino la participación de los distintos tipos de impuestos dado que el impacto de los mismos sobr e la redistribución de la renta y la riqueza puede ser muy variado y dispar. A ello, por otra parte, contribuye el grado de proporcionalidad, progresividad o regresividad que quiera otorgarse o aplicar al sistema impositi vo considerado en su conjunto 82. La redistribución mediante la política presupuestaria puede lle varse a cabo no sólo a través de los impuestos, sino que se complementa con transferencias monetarias y en especie implicando en este último caso la pro visión de bienes y servicios por parte del gobierno. En algunos países, como los Estados Unidos en donde la Se guridad Social al estilo europeo no suele ser la fór mula habitual, se arbitran programas de bienestar específicos. Así, entre otros, podemos citar los siguientes: Aid to Families with Dependent Children (AFDC), Temporary Assistence for Needy Families (TANF), Earned Income Tax Credit (EITC), Special Supplemental Nutrition Program for Women, Infants and Children (CHIP), o el Low-Income Home Energy Assistance Program (LIHEAP)83. Además de contar con estas actuaciones principales, la política redistributiva puede hacer uso de otros instrumentos que también poseen su rele vancia. Entre ellos con viene recordar la política de salarios mínimos, las propuestas de implantación de un impuesto de la renta ne gativo o de una «renta básica de ciudadanía», o la creación de empleo público. Asimismo hay que decidir , desde la v ertiente territorial, el grado de descentralización de la gestión pública en el tema que nos ocupa, es decir, respecto a la política de redistribución, considerando a qué tipo de administración (Central o Federal, Regional o Local) resulta más aconsejable encomendar la aplicación y el se guimiento de dicha política. Este último tema está adquiriendo cada v ez mayor importancia dada la procli vidad o ventajas comparativas que cada nivel de gobierno presenta o posee en el desempeño de sus
81 Vid. Ochando Claramunt, C., y Sánchez Andrés, A.: «La redistribución de la renta», en Jordán Galduf, J. M.; García Reche, A., y Antuñano Maruri, I. (edit.): Política Económica y Actividad Empr esarial, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, págs. 133-137. 82 Acocella, N.: The Foundation of Economic Policy, Cambridge University Press, 2000, págs. 250-251. 83 Vid. sobre este tema el e xcelente libro de Joseph E. Stiglitz: Economics of the Public Sector , W. W. Norton & Company, Nueva York, 2000, págs. 385-414.
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312MMPOLÍTICA ECONÓMICA funciones y en su contrib ución a logro de los diferentes objeti vos de la política económica84. Parece existir, no obstante, una cierta unanimidad al conferir al gobierno o administración central la responsabilidad de diseñar o lle gar a cabo la política redistrib utiva, sin perjuicio de que otros niveles de la administración pública puedan completar la tarea ocupándose de programas y aspectos concretos del bienestar que inciden en la redistrib ución de manera muy directa y acti va.
84 Vid. Frank, R., y Bernanke, B.: Principles of Economics, McGraw-Hill, Nueva York, 2001, págs. 410-418. Vid. también Fernández Díaz, A.: «Descentralización, globalización y justicia», en la obra colectiva sobre el XXV Aniversario de la Constitución Española de 1978 , CIEP y Editorial Bosch, 2003.
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10 LA POLÍTICA DE CRECIMIENTO ECONÓMICO
10.1. INTRODUCCIÓN La política de crecimiento económico trata de identificar y potenciar aquellos factores que determinan el cambio en la dimensión de una economía a lar go plazo, y más concretamente, en su nivel de renta, actividad o producción real. Esta política encuentra su fundamentación en la denominada teoría del crecimiento económico. Mediante esta teoría se intenta dar respuesta a pre guntas como ¿cuáles son los f actores determinantes de la tasa de crecimiento tendencial o a largo plazo de la renta de una economía?, ¿por qué algunos países son tan ricos y otros son tan pobres?, ¿por qué las economías presentan diferentes tasas de crecimiento de sus ni veles de renta per capita?, ¿cuáles son los posibles límites al crecimiento continuado o sostenido en el lar go plazo?, ¿se puede mediante la aplicación de alguna política económica incenti var el crecimiento? El interés por el estudio del crecimiento económico descansa, por una parte, en que su mejora constituye un objeti vo de política económica en sí mismo —por la influencia directa que ejerce la renta sobre el bienestar de las economías en el largo plazo—, y por otro lado, porque una mejora en la tasa de crecimiento de una economía permitirá alcanzar otros fines de carácter más social —empleo, salud, educación, vivienda, etc.— ya que una elevación en el nivel de renta permite disponer de más recursos para mejorar aquellos factores institucionales o estructurales que determinan el bienestar de las economías y alcanzar una mayor paz social —sistema sanitario, educativo, protección al desempleo, etc.—. Expondremos a continuación los elementos esenciales de las principales aportaciones dedicadas al análisis del crecimiento, y especialmente las implicaciones de política económica de cada una de esas aportaciones. Pre viamente, se hará una breve referencia a las 313
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314MMPOLÍTICA ECONÓMICA características básicas observ adas empíricamente en la e volución de la acti vidad económica, esto es, a lo que a menudo se conocen como los hechos estilizados del crecimiento económico. CUADRO 10.1.
La diferencia entre los conceptos de crecimiento y desarrollo
Nada mejor que recurrir a la aportación del gran economista francés François Perroux cuya importancia no se resiente en absoluto por el paso del tiempo. El profesor Perroux def ine el crecimiento como «el incremento duradero de la dimensión de una unidad económica, simple o compleja, realizado por los cambios de estructura, y eventualmente de sistema, acompañado de progresos económicos v ariables»*. Por otra parte el desarrollo, para este mismo autor, es «la combinación de los cambios mentales y sociales de una población que la hace apta para poder crecer acumulati va y duraderamente su producto real y global»**. Hay que destacar, dentro de la distinción entre ambos conceptos, el papel que tiene la estructura. Efectivamente, para el profesor Perroux el crecimiento y el desarrollo son fenómenos interdependientes, de tal forma que el primero no puede producirse sin que e xistan cambios estructurales, que a su v ez van a influir en el desarrollo. Es decir , que ningún crecimiento puede ser homotético, o lo que es lo mismo, «el crecimiento se opera en y por los cambios de estructuras; in versamente, el desarrollo facilita y determina el crecimiento, lo engloba y sostiene»***. Tomando estas definiciones aclaratorias como referencia, parece obvio e indiscutible el papel que desempeñan las reformas de estructuras, como ya hemos puesto de relieve con anterioridad en diferentes ocasiones. En las f ases de transición de los países subdesarrollados o en vías de desarrollo a países industrializados, especialmente en las décadas de los sesenta y setenta del siglo pasado, se acometieron reformas que afectaban a las estructuras agrarias, comerciales, del mercado de trabajo, del sistema fiscal y el sistema financiero además de los cambios tecnológ icos propios de la e volución científica y de la sociedad en general. Pero las reformas de estructura también son necesarias y e xigibles en el ámbito de los propios países desarrollados con el f in de mantener los ni veles de bienestar alcanzados y los r itmos de crecimiento. Se trata en estos casos de reformas o cambios que afectan a nuevos aspectos y problemas de la actividad económica, como sería la reforma del sector público, las políticas de infraestructuras, la política de defensa de la competencia, la política de pri vatizaciones y de re gulación, o la importantísima y vital política de innovación tecnológica. Todas ellas ocupan en la actualidad la atención de los gobiernos, de las instituciones internacionales, y de los estudiosos de las distintas parcelas de la Ciencia Económica. * Vid. Perroux, F.: «Frenos y bloqueos del desarrollo: conceptos», Revista de economía, n.º 93, 1966, pág. 399. Vid. también Fernández Díaz, A. y Galindo Martín, M. A.: Política del desarrollo y asignación de los recursos, Universidad Complutense, Madrid, 1995, págs. 75-95. ** Vid. Perroux, F.: «Qu’est-ce que le’developpement?», Etudes, enero 1961, pág. 16. *** Vid. Perroux, F.: La economía del siglo XX, Ariel, Barcelona, 1964.
10.2. HECHOS ESTILIZADOS DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO Para realizar la exposición de las características esenciales que se observan empíricamente en la e volución de la acti vidad económica, nos apoyaremos inicialmente en la aportación de Maddison1 en la que se recogen datos de renta y población desde 1820 para un extenso conjunto de países de la economía mundial. En la Figura 10.1 mostramos la evolución desde principios de siglo XX de la renta per capita para una selección de paí1
Maddison, A.: Monitoring the World Economy 1820-1992, OCDE, París, 1995.
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LA POLÍTICA DE CRECIMIENTO ECONÓMICO MM315
25.000
20.000
15.000
Estados Unidos
Japón España
10.000
Taiwán
Alemania 5.000
Brasil India
Etiopía
1900 1904 1908 1912 1916 1920 1924 1928 1932 1936 1940 1944 1948 1952 1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992
0
FUENTE: Maddison, A.: Monitoring the World Economy 1820-1992. OCDE, París, 1995, Apéndice D.
FIGURA 10.1.
Evolución de la renta per capita. Dólares constantes de 1990 —los tipos de cambio aplicados han sido calculados según la paridad del poder adquisitivo siguiendo el enfoque de comparaciones multilaterales de GearyKhamis—.
ses, valoradas en dólares constantes de 1990. La simple inspección de este gráf ico revela alguna de las características esenciales de la dinámica del crecimiento económico 2. Así, en primer lugar, se aprecia que no todos los países han seguido la misma evolución, es más, las tasas de crecimiento medio o tendencial pueden lle gar a diferir sustancialmente de un país a otro. A pesar de ello, y en términos generales se observ a que a lo largo del período considerado, la renta per capita —así como otras variables económicas como la producción industrial, el stock de capital, la población, etc.— muestra en la mayoría de países tendencias positivas en su evolución, que a veces se aceleran o frenan en algún instante del tiempo. A partir de este comportamiento general, podemos distinguir dos grandes f ases en la evolución de la renta per capita de las economías. La primera, hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, se caracteriza por un crecimiento medio o tendencial escaso de la renta para el conjunto de la economía mundial. En la se gunda, que se inicia a partir de 1945, comienzan ha observarse tasas positivas de crecimiento medio considerablemente altas, al menos en los países industrializados. En países como Etiopía, India o Brasil, y en general en los países denominados subdesarrollados o en vías de desarrollo, no ha existido, por el 2 Sobre los hechos estilizados del crecimiento económico véase Jones, C. I.: Introduction to Economic Growth. W. W. Norton & Compan y, New York, 1998, págs. 3-17, y Escot, L., y Galindo M. A.: «Crecimiento Económico», en Miguel Ángel Galindo (editor): Diez Temas de Política Económica, Ediciones Internacionales Universitarias, Madrid, 2001, págs. 22-23.
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316MMPOLÍTICA ECONÓMICA CUADRO 10.2.
Las comparaciones de renta entre países
La principal dificultad a la que se enfrenta la comparación de los ni veles de renta de diferentes países reside en el uso de distintas monedas nacionales —unidades de cuenta— a la hora de medir el propio PIB y otras macromagnitudes en cada país. Por ello es necesario convertir todos los niveles de renta a una moneda común —como el dólar estadounidense—. Dicha conversión puede realizarse utilizando los tipos de cambio —precio de una moneda en términos de otra— de mercado. Este procedimiento, sin embargo, tiene la limitación de que el tipo de cambio de mer cado es altamente v olátil al v erse muy afectado por los movimientos especulativos de capital, lo cual puede distorsionar la comparación de los niveles de bienestar relativo de los países, esto es, de la verdadera capacidad de compra del nivel de renta en los distintos países. Por ello, se han propuesto otros instrumentos de con versión de monedas nacionales en unidades co munes. El más ampliamente utilizado consistente en calcular unos tipos de cambio teóricos a partir de las ratios de capacidad adquisitiva de las diferentes monedas, denominados paridades del poder adquisitivo*. Con estos factores de conversión se trata, por tanto, de obtener una medida del v alor real de una moneda en términos de su capacidad para adquirir una cesta de consumo más o menos similar para todas las economías. Estas paridades pueden utilizarse para convertir las monedas nacionales en una común con la que comparar los niveles de renta de los diferentes países. Dichas comparaciones reflejarán la diferente capacidad adquisitiva de cada país. De esta manera, la utilización de las paridades del poder adquisiti vo para convertir las distintas monedas nacionales en una común, proporciona indicadores de renta relati va más ajustados que los deducibles mediante la utilización de los tipos de cambio de mer cado. A modo ilustrativo podemos servirnos del siguiente ejemplo: si utilizando la paridad del poder adquisitivo, se obtiene que el nivel de renta per capita en un país A fuese de 250 dólares y en un país B de 500 dólares, se podría concluir que el ciudadano medio en este último país dobla el ni vel de vida —la capacidad adquisiti va— del ciudadano medio del país A. * Véase Muñoz Cidad, C.: Las cuentas de la nación. Nue va introducción a la Economía Aplicada. Editorial Civitas, Madrid, 2000, 2.ª ed., págs. 131-135, y Maddison, A.: Monitoring the World Economy 1820-1992 . OCDE, París, 1995, págs. 162-163.
contrario, un crecimiento lo suficientemente importante como para permitirles salir de su situación de atraso económico. Es más, la brecha existente entre estos países y los más adelantados ha ido en aumento, pudiéndose calificar la e xperiencia de algunos países como de auténticos desastres del cr ecimiento (nos referimos a países como Venezuela, Madagascar o Mali, que han padecido tasas anuales medias de crecimiento ne gativas durante este período). Como consecuencia de este comportamiento diferencial, se observ a una enorme dispersión en los niveles de renta per capita de los distintos países —los países más pobres tienen una renta per capita que es menor que el 5 por 100 de la renta per capita de los países más ricos—. Otros países como Taiwán, y de forma genérica, los conocidos como los nuevos países asiáticos industrializados (Corea del Sur , Hong Kong, Singapur y Taiwán), aun partiendo de situaciones de atraso o escaso desarrollo, han presentado unas tasas de crecimiento acelerado a partir de la década de los setenta, por lo que han venido a denominarse como los milagros del crecimiento3. Ello permite concluir que la posición relativa en la distrib ución mundial de la r enta per capita no es inmutable , por el contrario, los países pueden pasar de pobr es a ser ricos , y viceversa. Un claro ejemplo en este último sentido es Argentina, que a finales del siglo XIX era uno de los países más ricos del mundo, para pasar a finales del XX a formar parte del grupo de los pobres 4. 3 Para un análisis de las principales características de la e volución mundial véase Galindo, M. A.: Los bloques Económicos. Una guía básica de la economía m undial, ESIC Editorial, Madrid, 1995. 4 Sobre la evolución de la distribución mundial de la renta véase Jones, C. I.: «On the Evolution of the World Income Distribution», Journal of Economic Perspectives, n.º 11, 1997.
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Otra propiedad destacable es que el crecimiento económico no sigue una tendencia suave. Por el contrario, las tasas de crecimiento lejos de ser constantes fluctúan signif icativamente en el tiempo. Esto es, la evolución de la renta se produce describiendo un crecimiento cíclico, con fluctuaciones aperiódicas irre gulares y asimétricas que se suceden de manera recurrente con el transcurso del tiempo. Estas fluctuaciones en el ni vel de renta se ven complementadas con una serie de comovimientos, adelantados o retardados, de mayor o menor amplitud, entre la renta per capita y otros indicadores agregados representativos de una economía (empleo, consumo, inversión, precios, tipos de interés, etc.) que en mayor o menor medida se repiten en todos los países y en muy di versas circunstancias5. Igualmente significativa es la creciente coordinación en la evolución de las distintas economías como consecuencia de la cada vez mayor integración del comercio y las crecientes relaciones económicas internacionales 6. Junto a las re gularidades empíricas mencionadas anteriormente e xisten otra serie de factores —recogidos en el Cuadro 10.3— con los que se completan los denominados hechos estilizados del crecimiento económico. Como v eremos posteriormente, estas regularidades han condicionado de manera fundamental la forma en la que la economía como ciencia ha afrontado el estudio y la explicación del crecimiento económico, ya que dichas regularidades empíricas constituyen, precisamente, el objeto de estudio de los distintos modelos de crecimiento económico.
CUADRO 10.3.
Hechos estilizados del crecimiento económico
Junto a las regularidades empíricas observadas en la evolución de la renta comentadas en el Apartado 10.2. —existencia de diferencias significativas en los niveles y en las tasas de crecimiento de la renta per capita; la e volución de la renta sigue trayectorias de crecimiento cíclico irre gular...—, se observan una serie de correlaciones empíricas entre la e volución de la renta per capita y otras variables económicas que las teorías del crecimiento deberían ser capaces de e xplicar*: 1. 2.
3.
4.
Las diferencias entre países en los niveles y en las tasas de crecimiento de la producción por trabajador parecen estar correlacionadas con las diferencias en la tecnología, la formación de los trabajadores y otros f actores de carácter estructural. El crecimiento del capital y del trabajo no e xplica totalmente la tasa de cr ecimiento del producto. Ello implica que a la hora de analizar el crecimiento resulta imprescindible introducir otros elementos, como por ejemplo, el progreso tecnológico, la política fiscal, el grado de apertura de las economías, la distribución de la renta y f actores de índole institucional. Las tasas de crecimiento de la renta de los diferentes países de la economía mundial parecen no estar relacionadas con los niveles iniciales de la renta per capita. Es decir, a nivel global o mundial no parece que exista un proceso de aproximación o convergencia en los niveles de renta per capita de las distintas economías. La tasa de crecimiento de la población se relaciona negativamente tanto con el nivel como con la tasa de crecimiento de la renta per cápita de los países. (continúa)
5 Sobre estas re gularidades empíricas referentes a las fluctuaciones cíclicas véase Argandoña, A.; Gámez, C., y Mochón, F.: Macroeconomía avanzada II. Fluctuaciones cíclicas y cr ecimiento económico, McGraw-Hill, Madrid, 1997, págs. 31-33. Sobre la evolución del ciclo español véase Sebastián, C.: Las fluctuaciones de la economía española (1971-1996). Un ensayo en la teoría de los ciclos , Marcial Pons, Madrid. 6 Sobre la formación y características de los grandes bloques o áreas económicas véase Plaza, S.: Los bloques comerciales en la economía mundial , Editorial Síntesis, Madrid, 1997.
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318MMPOLÍTICA ECONÓMICA CUADRO 10.3. 5.
6.
7. 8. 9.
Hechos estilizados del crecimiento económico (continuación)
Las naciones con bajas (altas) tasas de ahorro y de in versión tienden a presentar bajos (altos) niveles y tasas de crecimiento de la renta per capita. Desde esta perspecti va se considera, en primer lugar, que el ahorro jue ga un papel esencial en el crecimiento. Por lo que se ref iere a la inversión, en segundo lugar, la mayoría de las modernas teorías del crecimiento asumen que esta variable constituye el verdadero motor del crecimiento, concediendo gran importancia no sólo a la acumulación de capital físico, sino también a la in versión o acumulación del capital humano. Las tasas de pobreza y la alta desigualdad en la distrib ución de la renta parecen estar relacionadas negativamente con el crecimiento. Por otra parte, parece existir un efecto asimétrico del crecimiento sobre la pobreza, ya que, por ejemplo, en algunos países iberoamericanos a pesar de haber experimentado un importante crecimiento, en términos relativos su nivel de pobreza sólo ha mejorado ligeramente. En este sentido, factores como la educación, los servicios sanitarios, las oportunidades de empleo, el grado de urbanización y las políticas fiscales redistributivas también deberían ser considerados a la hora de explicar el escaso crecimiento asociado a estos países más atrasados. El grado de apertura o volumen de comercio internacional está correlacionado positivamente con el crecimiento. La inflación y la inestabilidad macroeconómica co yuntural afectan negativamente al crecimiento a través de sus efectos disuasorios sobre la in versión. El grado de desarrollo del sistema financiero se relaciona positivamente con la tasa de crecimiento de la economía.
* Escot, L. y Galindo M. A.: «Crecimiento Económico», en Miguel Ángel Galindo (editor): Diez Temas de Política Económica, Ediciones Internacionales Universitarias, Madrid, 2001, págs. 22-23.
10.3. TEORÍAS CLÁSICAS Y MODERNAS DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO El estudio del crecimiento económico, como ya hemos comentado, trata de e xplicar por qué ha sido ésta y no otra la e volución experimentada en la renta per capita de los distintos países, cómo se espera que continúe en el futuro esa e volución, y si es posible afectarla o modificarla mediante algún tipo de medida de política económica par a obtener resultados más favorables. No es nuestro propósito e xponer aquí de forma e xhaustiva el contenido de las distintas teorías o modelos de crecimiento económico7. Pretendemos por el contrario dar una visión general de las mismas que nos permita e xtraer alguna conclusión de política económica. Dentro del conjunto de aportaciones relati vas al crecimiento económico, cabe distinguir entre lo que podríamos denominar la teoría clásica y la teoría moderna del crecimiento económico. Esta clasificación, tiene su origen en el tipo de equilibrio que plantean 7 Para un análisis completo de las distintas teorías de cr ecimiento véase Galindo, M. A., y Malgesini, G.: Crecimiento Económico. Principales teorías desde K eynes, McGraw-Hill, Madrid, 1995; Barro, R. J., y Sala-iMartin, X.: Economic Growth, McGraw-Hill, New York, 1995; Jones, C. I.: Introduction to Economic Gr owth, W. W. Norton & Company, Nueva York, 1998; Aghion, P., y Howit, P.: Endogenous Growth Theory, MIT Press, Cambridge, 1998; Novales, A., y Sebastián, C.: Análisis Macroeconómico II, Marcial Pons, Madrid, 1999; Fernández Díaz, A., y Escot, L. (1999): «Ciclos y Crecimiento Económico: una reconsideración», en Fernández Díaz, A. (dir.): Fundamentos y papel actual de la política económica , McGraw-Hill, Madrid, págs. 171-235; y Escot, L., y Galindo M. A.: «Crecimiento Económico», en Miguel Ángel Galindo (editor): Diez Temas de Política Económica, Ediciones Internacionales Universitarias, Madrid, 2001.
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para la tasa de crecimiento a lar go plazo. Así, aunque las dos teorías proponen que en situaciones de equilibrio a lar go plazo la tasa de crecimiento de la renta per capita permanece constante en el tiempo, para las aportaciones clásicas esa tasa de crecimiento es nula, mientras que en las teorías modernas toma valores positivos. Este resultado ha estado fuertemente determinado por las dos grandes f ases en la e volución observada de la renta per capita, ya que como se ha apuntado en el Apartado 10.2 a partir de la se gunda mitad del siglo XX, al menos las economías occidentales más desarrolladas comienzan a e xperimentar tasas de crecimiento positi vas de manera sostenida, por lo que el postulado clásico de crecimiento nulo quedó rebatido por la evidencia empírica, entrando entonces en juego las teorías modernas del crecimiento económico, que se centran, precisamente, en explicar en qué se sustenta dicho crecimiento positi vo. Bajo la denominación genérica de teoría clásica del crecimiento se engloban distintas aportaciones, desde los escritos de la escuela clásica propiamente dicha —A. Smith, T. R. Malthus y D. Ricardo— hasta las aportaciones de J. M. K eynes, pasando por las visiones en cuanto a la dinámica de las economías de K. Marx y J. A. Schumpeter. La característica común de todas estas aportaciones es su pesimismo sobre las posibilidades de crecimiento a lar go plazo de los países industrializados. A continuación e xpondremos brevemente los elementos esenciales de estas aportaciones 8. Comenzando con la escuela clásica, para Adam Smith la riqueza de las naciones está determinada por el reparto que se haga del f actor trabajo entre las acti vidades productivas —aquél empleado en la tierra y el capital para crear producto— e improductivas; y del grado de eficacia de la actividad productiva —progreso técnico—. Estos factores estarán a su vez determinados por la di visión del trabajo —especialización—; la tendencia al inter cambio y el tamaño de los mer cados —uso del dinero y el comercio internacional—; y la acumulación de capital —inversión—, que en última instancia se considera como el motor del crecimiento. Según Smith, con el desarrollo económico, todas las economías lle garán a un estado estacionario, ya que las oportunidades de inversión se van agotando y con ello el crecimiento —cuando el país posee todo el ca pital que puede emplear pro vechosamente y está ricamente provisto de fondos, en proporción a todos los negocios que pueden llevarse a efecto, no existirán más posibilidades de inversión para obtener beneficio—. La llegada a este estado estacionario sólo puede retrasarse con la apertura de nue vos mercados y con las inno vaciones que creen nue vas posibilidades de in versión. El instante en que se llegue al estado estacionario dependerá también de sus le yes e instituciones en la medida en que éstas dif iculten el comercio y reduzcan el campo de oportunidades de in versión. Por lo que se ref iere a Da vid Ricardo, este autor introduce en el análisis de Smith la existencia de rendimientos decrecientes y con ello, de nuevo, la llegada al estado estacionario. Para evitar esta circunstancia resulta necesario aumentar el capital y el progreso técnico en los procesos producti vos, lo que signif ica que el ahorro —necesario para el proceso de inversión— juega un papel importante en el crecimiento. Finalmente, según Thomas Robert Malthus los f actores que afectan ne gativamente al crecimiento económico son el e xceso de ahorro, el defecto de consumo y la dinámica de la población. Desde su perspectiva, el crecimiento económico necesitaba una demanda adicional. Pero para ello no era suf iciente la obtención de una mayor in versión, sino que era conveniente que esa mayor demanda viniese acompañada de un incremento de la oferta. 8 Una visión completa de estas a portaciones en referencia al crecimiento económico puede encontr arse en Fernández Díaz, A., y Galindo, M. A.: Política de Desarrollo y de Asignación de los Recursos, Universidad Complutense de Madrid, Madrid, 1995. En nuestra exposición seguimos a Escot, L., y Galindo M. A.: «Crecimiento Económico», op. cit., págs. 24-27.
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320MMPOLÍTICA ECONÓMICA Para Malthus la causa de que se lle gue al estado estacionario está en la propia dinámica de la población que crea rendimientos decrecientes. Se gún este autor la población crece siguiendo una progresión geométrica, mientras que la producción agrícola crece a progresión aritmética. Es por ello que a pesar de que e xistan avances tecnológicos que incrementen la productividad, la población alcanzará un estado estacionario que se corresponderá con un nivel de producción de subsistencia. A modo de resumen podemos concluir que para los autores de la escuela clásica, el crecimiento económico de las economías capitalistas consiste fundamentalmente en una carrera entre el progreso tecnológico y el crecimiento demográfico. Es decir, para estos autores el crecimiento de las economías se basa, fundamentalmente, en la evolución que experimenta el progreso técnico en relación con el progreso demográf ico. El progreso tecnológico, que depende a su v ez de la acumulación de capital, permite mejorar la productividad y los benef icios; el crecimiento de la población, por su parte, aumenta los costes de la empresas como consecuencia de los rendimientos decrecientes. Así, como la acumulación de capital depende a su vez de los beneficios, el crecimiento económico sólo será sostenible si existe suficiente inversión y mejoras tecnológicas que compensen las pérdidas derivadas de los rendimientos decrecientes y el crecimiento de la población. Otra aportación a considerar dentro de la teoría clásica del crecimiento es la de Karl Marx, quien realiza un análisis del sistema capitalista desde una perspectiva histórica. Marx desarrolla una teoría de la e volución social donde las relaciones de producción —la forma en que la economía lle va a cabo su actividad productiva— determinan toda la estructura social, cultural, legal e institucional de la sociedad. Puesto que las relaciones de producción cambian a lo lar go del tiempo, también lo hará la estructura social de las naciones. Así, para Marx el capitalismo es simplemente una de las etapas por la que atraviesa la sociedad en su evolución hacia el estado comunista —comunismo primitivo, feudalismo, capitalismo, socialismo y comunismo—, que para Marx era el sistema social al que llegarían todas las naciones de forma inevitable. Esta evolución del capitalismo al comunismo tiene su origen en las contradicciones internas del propio sistema capitalista que darán lugar a la concentración y la saturación de los mercados y al empobrecimiento creciente de la clase trabajadora —lo que conduce al enfrentamiento entre trabajadores y capitalistas que finalmente da paso a la nueva etapa—. En esta etapa comunista habrá desaparecido la pobreza y la lucha de clases —los medios de producción pertenecen a los trabajadores—, aunque a diferencia de lo que ocurre en la etapa capitalista, en el comunismo no existirá inversión y por tanto tampoco crecimiento económico —la producción se sustenta en la utilización o e xplotación de la capacidad producti va proporcionada previamente por el sistema capitalista—. Es por ello, que para Marx, la tasa de crecimiento a largo plazo de todas las economías será tarde o temprano nula. Otra contribución destacable dentro de la teoría clásica del crecimiento es la de Joseph Alois Schumpeter. Para este autor van a ser las innovaciones —un nuevo producto, un nuevo método de producción , la apertura de un nue vo mercado, nuevas materias primas o cualquier nueva organización del proceso productivo— las que van a potenciar la acumulación del capital y el crecimiento. Otra característica de su análisis es que inte gra la dinámica del ciclo con la del crecimiento económico —crecimiento cíclico—. En concreto, este autor propone que la economía puede encontrarse en dos posibles f ases o estados. El primero de ellos es el estado estacionario en el que no existen avances tecnológicos —los mismos procesos productivos se repiten de forma sostenida— y por tanto la economía no crece. La entrada en la segunda fase, la de crecimiento, se produce por la introducción de ciertos cambios —las inno vaciones— en el proceso producti vo. Esos cambios que se generan en los procesos productivos por la implantación de las innovaciones, si son adecua-
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dos, darán lugar a mayores beneficios en la empresa innovadora, lo que animará a las empresas competidoras a introducirlas también en sus procesos producti vos con el objeto de apropiarse de parte de esos benef icios. Para ello será necesario aumentar la in versión. El resultado de este proceso de incorporación de innovaciones es que durante esta fase la economía experimenta un crecimiento positivo. Cuando todos los agentes han incorporado la innovación en sus respectivos procesos productivos el proceso de inversión se detiene y la economía entra de nue vo en una f ase de estado estacionario, al menos hasta que alguien introduzca una nueva innovación —el empresario innovador—, y el resto de rivales le imiten y la incorporen también en sus procesos productivos. Este tipo de comportamiento está limitado por una serie de circunstancias. En primer lugar, tienen que producirse dichas innovaciones. En segundo lugar, hay que tener en cuenta el papel fundamental que juega en el proceso de crecimiento la f igura del empresario innovador, que está dispuesto a arriesgar su dinero en un nue vo proceso productivo con el propósito de obtener unos determinados beneficios, esto es, además de la existencia de innovaciones que puedan mejorar el proceso productivo es condición necesaria que alguien esté interesado en introducir o incorporar de hecho dichas innovaciones en su empresa—. Por último, y en tercer lugar, hay que tener en cuenta el comportamiento de los mercados f inancieros, ya que no es imaginable que los empresarios tengan siempre la capacidad de autof inanciarse a la hora de introducir las mejoras técnicas a las que nos acabamos de referir . La teoría clásica del crecimiento económico se cierra con la aportación de John Maynard Keynes. Con la aparición de su Teoría General en 1936, el análisis económico pasa a conceder una mayor rele vancia al papel que jue ga la demanda, centrándose además en el corto plazo. Es decir , Keynes no desarrolla un v erdadero modelo de crecimiento a largo plazo, ya que su objetivo prioritario está en el análisis de la dinámica a corto plazo, en los determinantes de la producción y el empleo en el corto plazo . Para Keynes, el proceso de crecimiento tendencial a largo plazo no es más que el resultado de la dinámica a corto, es decir, el resultado de la dinámica del ciclo, en la que con la disminución de la ef icacia mar ginal del capital —rendimiento esperado de una in versión corre gido por el riesgo— en las etapas recesivas —que en general dependerá no sólo del tipo de interés sino fundamentalmente de las posibilidades futuras de ventas por parte de la empresa— frenará el proceso in versor y por tanto el de crecimiento. Es así como K eynes da cabida a situaciones de crisis o estancamiento con desempleo, es decir, situaciones de equilibrio en el mercado de bienes y servicios compatible con la e xistencia de desempleo in voluntario en el mercado de trabajo —desempleo involuntario tanto desde el punto de vista de los trabajadores como de los empresarios, ya que si éstos no demandan más empleo es porque no invierten, y si no invierten es por que las posibilidades de r entabilizar la inversión son escasas cuando las e xpectativas de crecimiento futuro de la demanda agre gada de bienes y servicios son malas o poco esperanzadoras—. Para salir de estas situaciones de recesión será necesario introducir políticas económicas acti vas de e xpansión de la demanda agregada de bienes y servicios —fundamentalmente de política f iscal— que intenten compensar la insuficiencia de demanda pri vada, reimpulsando de ese modo el proceso de inversión, creación de empleo y crecimiento económico. En resumen, desde una perspecti va general, nos encontramos con que los planteamientos expuestos en las distintas aportaciones de la teoría clásica del crecimiento, se caracterizan por mostrar un claro pesimismo respecto al futuro de los países industrializados y, por el contrario, un gran optimismo respecto al horizonte de las economías menos desarrolladas —siempre y cuando aprendan de los errores cometidos por aquéllas y los eviten—. Estos autores encuentran distintos f actores que a la postre determinarán el colapso y el freno al crecimiento de las economías más desarrolladas. Así, el agotamiento
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322MMPOLÍTICA ECONÓMICA de las posibilidades de in versión (Smith), la ley de los rendimientos decrecientes (Ricardo), la dinámica de la población (Malthus), la llegada del comunismo (Marx), el deterioro del espíritu empresarial (Schumpeter) o la disminución de la ef icacia marginal del capital (K eynes), son algunas de las causas básicas que deter minan esas e xpectativas pesimistas sobre las posibilidades futuras del crecimiento económico. La realidad mostraría lo equivocado de esta postura. Como ya se ha comentado, a partir de la Segunda Guerra Mundial, y en concordancia con la evolución observada en la renta per capita de los países industrializados, que de alguna forma refutan los resultados de la teoría clásica, surgen las teorías modernas del crecimiento, en las que a diferencia de las clásicas las tasas de crecimiento a lar go plazo son igualmente constantes pero positi vas. Desaparece por tanto bajo este enfoque ese pesimismo en cuanto a las posibilidades futuras de crecimiento económico de las economías desarrolladas9. Estas teorías modernas del crecimiento se diferencian también de sus predecesoras por el mayor ni vel de formalización que consiguen con el uso de sistemas dinámicos ma temáticos. A continuación repasamos algunas de las principales aportaciones incluidas dentro de esta teoría moderna del crecimiento económico: el modelo de Harrod-Domar , los modelos neoclásicos de crecimiento e xógeno y las teorías del crecimiento endógeno.
10.4. DINÁMICA KEYNESIANA A LARGO PLAZO: EL MODELO DE HARROD-DOMAR Como ya hemos comentado, el punto de inflexión entre las teorías clásicas y modernas del crecimiento económico se encuentra en la f igura de J. M. Keynes. Más concretamente, el punto de partida de la teoría moderna del crecimiento se sitúa en los trabajos pioneros de Harrod (1939, 1948) y Domar (1946, 1947)10. Como característica fundamental, puede destacarse que estos modelos nacen del objeti vo común de dinamizar el análisis económico de Keynes11, tratando de expresar las condiciones que deben cumplirse en una economía de mercado para que se genere el v olumen de demanda agre gada necesario para mantener una situación de crecimiento sostenido, equilibrado y de pleno empleo. Se trata, por tanto, de un análisis en el que el ni vel de producción y su crecimiento v endrán determinados por el lado de la demanda. Pese a que estos modelos han quedado ampliamente super ados con las aportaciones posteriores sobre el crecimiento económico, constituyeron en su día el punto de partida a partir del cual se construyeron el resto de modelos sobre crecimiento económico. Su consideración en este capítulo se debe a que, pese a su simplicidad, recogen la esencia del tipo 9 Como consecuencia de la incapacidad de esta teoría moderna del crecimiento para explicar la situación de los países en vías de desar rollo, y para tratar de dar respuesta a la gran dif icultad que encuentran estos países para salir de su situación de a traso, surgen de manera paralela distintas aportaciones bajo la denominación de Teoría del Desarrollo Económico. Para un análisis de las mismas véase Thirlwall, A. P.: Growth and De velopment with special r eference to de veloping economies, 5.ª ed., MacMillan, Londres, 1994; y Ghatak, S.: Introduction to Development Economics, 3.ª ed., Routledge, Londres, 1995. 10 Harrod, R. F.: «An Essay in Dynamic Theory», Economic Journal, 49 (julio), 1939, págs. 14-33; Harrod, R. F.: Towards a Dynamic Economics, MacMillan, 1948; Domar, E. D.: «Capital expansion, rate of growth and employment», Econometrica, 14, 1946, págs. 137-147; Domar, E. D.: «Expansion and Employment», American Economic Review, 37, 1947, págs. 34-35. 11 Para un análisis de las similitudes y dif erencias entre los modelos de Harrod y Domar , véase Galindo, M. A., y Malgesini, G.: Crecimiento Económico..., op. cit., págs. 24-26.
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de análisis dinámico adoptado por la teoría moder na del crecimiento económico. El modelo propuesto por estos autores parte de los siguientes supuestos sobre la economía 12: [S.1]
[S.2] [S.3]
[S.4]
[S.5] [S.6]
El producto agregado obtenido en la economía ( Y) se puede destinar directamente al consumo o a su acumulación en forma de stock de capital ( K) para su uso en la producción de períodos posteriores, entendiendo como stock de capital el conjunto de factores productivos susceptibles de ser acumulados (capital físico público y pri vado, capital humano,...). El ahorro agre gado de la economía ( S) es una proporción constante ( s) de la renta (Y): S = sY, lo que implica la aceptación de la función de consumo Keynesiana. Función de inversión keynesiana, es decir, se asume que el incremento en el stock de capital deseado o requerido por los empresarios para que éstos se sientan satisfechos con su inversión (Kr), es una proporción constante vr del incremento efectivo en la renta 13: · · K r = vr Y . Los f actores producti vos que no pueden ser acumulados L (trabajo, tierra, · energía,...), crecen a una tasa constante y exógena n: L/L = n. En adelante nos referiremos por simplicidad e xclusivamente al f actor trabajo, considerando adicionalmente que la ef icacia en la producción ·de dicho f actor trabajo ( A), crece también a una tasa constante y exógena x: A/A = x. De esta forma, el factor trabajo medido en unidades de ef iciencia o trabajo eficaz (AL), crece también a una tasa constante n + x. Dicha eficacia en la producción del trabajo (A) suele utilizarse como un indicador del nivel de tecnología utilizado en la producción, incluyendo no sólo factores puramente tecnológicos, sino también aquellos otros que también afectan a la capacidad producti va de una economía dadas unas dotaciones de factores producti vos (re gulación de los mercados, sistemas de or ganización empresarial, etc.). La tasa de crecimiento de este nivel tecnológico (x) será por tanto un indicador del progreso tecnológico 14. No existe depreciación por el uso del capital. Éste es un supuesto simplif icador que no modifica de manera fundamental las conclusiones del modelo. La función de producción agre gada es de proporciones f ijas, es decir , sólo existe una única proporción en la que se pueden combinar los factores productivos capital ( K) y trabajo ef icaz (AL) para producir unidades adicionales de producto (Y ): K AL Y = min __ , ___ v u
5
6
[10.1]
12 Para un análisis detallado de estos modelos véase Jones, H.: Introducción a las teorías modernas del crecimiento económico, Antoni Bosch Editor, Barcelona, 1988, págs. 51-78. Lo que aquí pr esentamos es una v ersión simplificada de los mismos. 13 El punto encima de una variable x representa la derivada de dicha variable respecto al tiempo (t), esto es,
dx x· = ___ dt 14 Este progreso tecnológico se dice que es potenciador del trabajo o neutral en sentido de Harrod, en la medida en que mantiene constante la pr oporción con la que se usan los f actores productivos en la producción.
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324MMPOLÍTICA ECONÓMICA La utilización de este tipo de función de producción permite que e xistan situaciones de desempleo de f actores productivos, estando el nivel de producción de cada período limitado por la dotación existente de factores productivos. En cualquier caso, y debido a que el factor trabajo crece a una tasa constante, la cantidad de producción máxima de la economía vendrá dada por la cantidad de mano de obra en cada período. A la tasa de crecimiento de este ni vel de producción máximo se le denomina tasa natural de cr ecimiento (Gn = n + x), y representará aquella tasa de crecimiento de la producción que mantiene a la población en pleno empleo. Si la tasa de crecimiento efectiva (G) fuese inferior a esta tasa natural no se estaría ocupando a toda la mano de obra y aparecería desempleo in voluntario. Además esta tasa de crecimiento efecti va nunca podrá ser superior a la tasa de crecimiento natural dados los supuestos sobre la tecnología —sólo podrá ser superior momentáneamente si se parte de una situación inicial de desempleo—. Igualmente, la cantidad de capital utilizada en cada momento en la economía v endrá dada por la función de producción: K = vY, que expresados en términos diferenciales nos · · indicará la inversión neta efecti va en la economía en cada instante del tiempo 15: K = vY. A partir de estos supuestos podemos deducir la ecuación fundamental que e xprese la dinámica de la economía suponiendo que el mercado de bienes y servicios se encuentra en equilibrio en cada momento. Esta condición de equilibrio económico e xige el vaciado del mercado —oferta igual a demanda—, que en economías cerradas y sin sector público implica la igualdad entre ahorro e in versión16: · · sY = S = I = K = vY [10.2] A partir de la anterior condición de equilibrio obtenemos la e xpresión para la tasa de crecimiento efectiva de la renta: · Y __ s __ G= = [10.3] Y v que nos indica que la tasa de crecimiento de la economía es constante y que será tanto mayor cuanto mayor sea la tasa media de ahorro ( s) y la producti vidad del capital (1/ v). La expresión [10.3] es la ecuación de mo vimiento del modelo. Ahora debemos preguntarnos por la existencia o no de una tasa de crecimiento de equilibrio dinámico a lar go plazo. Ese equilibrio es def inido por Harrod a tra vés de la tasa de cr ecimiento garantizada Gw = s/vr, que será la tasa de crecimiento de la renta, que de alcanzarse, dejará a los empresarios satisfechos por haber in vertido las cantidades correctas de capital dada precisamente esa tasa de crecimiento de la renta, y que por tanto, les predispondrá a mantener las mismas decisiones de inversión. Dicho de otra forma, si la tasa de crecimiento efectiva (G) coincide con la garantizada (Gw), entonces los empresarios no tendrán incentivos para modificar sus decisiones de inversión y por tanto se podrá mantener en el tiempo esta misma tasa de crecimiento garantizada. En este sentido, se dice que Gw es la tasa de crecimiento equilibrado y sostenido de equilibrio dinámico a largo plazo. Se trata por tanto de un equilibrio del tipo punto f ijo, es decir, una tasa de crecimiento constante que será además po · · 15 La introducción de estas dos interpretaciones sobre la inversión, la efectiva (K) y la requerida (Kr), se debe a que el incremento efecti vo en el stock de capital en principio no tiene porque coincidir con el que los empr esarios consideran como apropiado dado el incremento efecti vo en el nivel de renta. 16 La condición de equilibrio implica que la oferta se iguala a la demanda: Y = DA. Teniendo en cuenta que sin sector público ni sector e xterior DA = C + I, y que C = Y – S, la anterior condición de equilibrio puede rescribiese como S = I.
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sitiva siempre que s y vr sean positivas. La condición de equilibrio dinámico puede escribirse, por tanto, como: G = Gw
[10.4]
Esta condición de equilibrio dinámico e xige el equilibrio en el mercado de bienes y servicios, sin embargo no dice nada sobre el equilibrio en el mercado del f actor trabajo. Así, si queremos eliminar la posibilidad de desempleo in voluntario, la condición de equilibrio que ha de cumplirse será: G = G w = Gn
[10.5]
Nótese el carácter esencialmente K eynesiano de este modelo que permite la e xistencia de equilibrio en el mercado de bienes con desequilibrio en el mercado de trabajo, es decir, con desempleo o paro in voluntario (G = Gw < Gn). Este sencillo modelo de crecimiento presenta dos características importantes que conviene mencionar: el problema de la e xistencia y el problema de la estabilidad . El primero hace referencia al hecho de que aunque la condición de equilibrio dinámico con pleno empleo [10.5] puede v erificarse en las economías reales, será altamente improbable que ello suceda, ya que los parámetros que la def inen (s, v, vr, n y x) vienen determinados de forma independiente y exógena a la propia evolución del modelo. Es decir, no existe ningún mecanismo en el propio modelo que garantice que se alcance la situación de equilibrio a largo plazo. El segundo problema hace referencia a la inestabilidad del equilibrio dinámico. En esta inestabilidad juega un papel fundamental el comportamiento de los empresarios a la hora de tomar sus decisiones de in versión. Debido a sus implicaciones de política económica, analizaremos brevemente este problema de la inestabilidad. Se dice que en el modelo de Harrod-Domar la situación de equilibrio dinámico def inida por [10.4] es fundamentalmente inestable, en el sentido de que cuando se producen pequeñas desviaciones entre las tasas de crecimiento efecti va y garantizada, estas desviaciones no tienden a autocorregirse o a eliminarse para volver de forma automática a la situación de equilibrio —lo que supondría que el equilibrio es estable—. Por el contrario, estas diferencias entre G y Gw tienden a hacerse mayores con el transcurso del tiempo. En la Figura 10.2 tratamos de representar estas situaciones de estabilidad e inestabilidad del equilibrio dinámico. En el gráf ico de la izquierda se ha representado la situación que correspondería a un equilibrio estable ya que ante una perturbación que aleje al sistema de su senda inicial de crecimiento equilibrado, la propia dinámica del sistema hace que la tasa de crecimiento efectivo retorne a la situación de equilibrio 17. En el gráf ico de la derecha se representa 17 Representamos la evolución de la v ariable y expresada en logaritmos neperianos ya que nuestro interés, no está tanto en el pr opio nivel de la v ariable como en su tasa de cr ecimiento. Recordemos que por def inición:
(dy/dt) dlny y·/y = ——— = ——, y dt es decir, que la tasa de crecimiento de y viene dada por la pendiente de la tr ayectoria de su logaritmo, lny, respecto al tiempo. Es decir , es posible identificar la tasa de crecimiento simplemente por la inspección visual de la pendiente de la senda temporal de y expresada en logaritmos. En la Figura 10.2 para el caso del equilibrio estable se han representado dos posibles situaciones. En la pr imera (caso A), la correspondiente a un incremento
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Ln Y
Ln Y
A Gw
Gw
A
B
B
Tiempo Tasa de crecimiento de equilibrio estable
FIGURA 10.2.
Tiempo Tasa de crecimiento de equilibrio inestable
El problema de la inestabilidad en el modelo de Harrod-Domar.
el equilibrio inestable del modelo de Harrod-Domar . P ara analizar de dónde sur ge esta inestabilidad recurrimos a la definición de las tasas de crecimiento efectiva y garantizada: G = s/v; Gw = s/vr. De esta forma por def inición ha de cumplirse en todo momento que v · G = vr Gw
[10.6]
Dados los supuestos del modelo, podemos entonces encontrarnos ante tres situaciones: iii) G = Gw, ésta es la situación de crecimiento equilibrado y sostenido def inida en [10.4]. Ante esta situación y dada la condición [10.6], ha de verificarse que v = vr, es decir, que el stock de capital que efecti vamente poseen los empresarios es el que efectivamente desean mantener. Esto implica que como los agentes no se han equivocado en la determinación de sus decisiones de inversión, en el futuro mantendrán los mismos niveles de inversión, permaneciendo así la tasa de crecimiento constante de manera sostenida. iii) G > Gw (caso A del equilibrio inestable de la Figura 10.2). Por [10.6] ha de v erificarse que v < vr, es decir, que si la tasa de crecimiento efectiva es mayor que la garantizada, los empresarios observarán que el incremento efectivo en su stock de capital es menor que el deseado —posiblemente porque al inicio del período hayan estimado un crecimiento de la renta menor que el que se ha producido f inalmente—. De esta manera, los empresarios reaccionarán in virtiendo unas cantidades mayores de capital en relación a la in versión realizada anteriormente. Eso en la tasa de crecimiento, el nivel de renta efectivo retorna, al igual que su tasa de crecimiento, a sus niveles originales. En la se gunda (caso B), la correspondiente a una disminución de la tasa de crecimiento, la tasa de crecimiento retorna al equilibrio pero el ni vel de renta permanece por debajo de la trayectoria original.
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llevará a que la tasa de crecimiento sea aun mayor en el período siguiente, ampliándose la brecha inicial entre la tasa efecti va y la garantizada. Este proceso hará que, una vez alcanzado el pleno empleo, aparezcan situaciones de inflación de demanda —que aparece cuando la demanda es mayor que la capacidad productiva de la economía—, justificándose así la intervención pública mediante políticas de demanda contractivas encaminadas a reducir la demanda —inversión— privada para eliminar la inflación y retornar a la situación de equilibrio dinámico a largo plazo. iii) G < Gw (caso B del equilibrio inestable de la Figura 10.2). En este caso y por [10.6] tendrá que verificarse que v > vr . Es decir, por un razonamiento análogo al anterior, los empresarios v erán que la in versión efectiva es mayor que la deseada, con lo que en el siguiente período reducirán los ni veles de inversión ralentizándose por tanto el crecimiento en períodos sucesivos y aumentando nuevamente la brecha entre las tasa de crecimiento efecti va y garantizada. En esta situación aparecen situaciones de desempleo in voluntario creciente que no tienden a corregirse por sí mismas, haciéndose necesaria de nue vo la interv ención pública para retornar al equilibrio con pleno empleo. En este caso habría que utilizar políticas de demanda e xpansivas, que intenten compensar la insuf iciencia de demanda —inversión— privada. Detrás de los problemas de la e xistencia y la estabilidad de este enfoque k eynesiano que justifican la interv ención pública mediante políticas de demanda e xpansivas o contractivas para situar a la economía en la senda de crecimiento equilibrado de pleno empleo y sin inflación, se encuentra el supuesto k eynesiano sobre las rigideces en los pr ecios. En efecto, los tipos de interés en el modelo de Harrod-Domar se suponen f ijos. Ello se deduce del carácter f ijo de la producti vidad marginal del capital (1/ v) que bajo situaciones de competencia perfecta determina los tipo de interés. Igualmente los salarios nominales se suponen rígidos a la baja, para justificar así la existencia de situaciones de desempleo involuntario. Como hemos visto la necesidad de interv enir en la economía mediante políticas eco nómicas estabilizadoras tiene su origen en las inestabilidades que rodean al equilibrio —motivada por las decisiones de inversión— y por las distintas rigideces existentes en los mercados. Este enfoque fue rechazado por los autores neoclásicos. Dichos autores demostraron, como veremos a continuación, que bajo situaciones de competencia perfecta con precios perfectamente fle xibles, es decir, con tecnologías con elasticidad de sustitución distinta de cero, desaparecen tanto el problema de la existencia como el de la estabilidad del modelo de Harrod-Domar, garantizándose así que las economías convergerían de forma automática hacia situaciones de crecimiento equilibrado con pleno empleo sin necesidad de llevar a cabo ningún tipo de interv ención pública.
10.5. LA APORTACIÓN NEOCLÁSICA: MODELOS DE CRECIMIENTO EXÓGENO El desarrollo posterior al modelo de Harrod-Domar dentro de la teoría moderna del crecimiento económico tuvo como principal objetivo solucionar los problemas de e xistencia y estabilidad de este modelo. Aún teniendo en cuenta la aportación que ofrecen los modelos postkeynesianos, podemos afirmar que fueron los modelos de crecimiento neoclási-
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328MMPOLÍTICA ECONÓMICA cos los que una mayor aceptación y proliferación tuvieron en el mundo académico 18. Dichos modelos parten de las aportaciones de Solo w (1956) y Sw an (1956) 19. En estos modelos, la introducción de una función de producción con rendimientos constantes a escala y decrecientes para cada uno de los f actores productivos, junto al supuesto de mercados perfectamente competiti vos, conduce a la economía a una situación de equilibrio sostenido a largo plazo con pleno empleo. Esta situación de equilibrio se corresponde con tasas nulas de crecimiento de la renta per capita. Este último resultado, junto a la necesidad de e xplicar las tasas de crecimiento positi vas que se observan empíricamente en las distintas economías, justifican la introducción del progreso tecnológico como el factor exógeno que determina la e xistencia de tasas de crecimiento de la renta per capita positivas a largo plazo. Sobre este punto son conocidos los resultados obtenidos por Abramovitz (1956) y Solow (1957)20. Estos autores concluían que aproximadamente la mitad del crecimiento observado en los Estados Unidos no podía e xplicarse únicamente por el crecimiento de los factores productivos, por lo que había que considerar como factor adicional de crecimiento las mejoras en la producti vidad global de la tecnología. Es precisamente debido a esta necesidad de introducir mejoras técnicas generalizadas y exógenas por lo que a estos modelos se les pasa a denominar como de crecimiento exógeno. A continuación repasamos el funcionamiento del modelo básico de este enfoque, el modelo de Solow-Swan. Los supuestos de los que parte el modelo son: [S.1]
[S.2]
[S.3]
[S.4]
El producto agregado obtenido en la economía ( Y) se puede destinar directamente al consumo o a su acumulación en forma de stock de capital ( K) para su uso en la producción de períodos posteriores. A diferencia del modelo de Harrod-Domar no se introduce ninguna función de in versión, simplemente se supone que la parte no consumida se ahorra invirtiéndose automáticamente en forma de capital. Se elimina de esta forma el problema de la estabilidad del equilibrio del modelo de Harrod-Domar. El ahorro agre gado de la economía ( S) es una proporción constante ( s) de la renta (Y): S = sY. Este supuesto fue criticado como v eremos por el propio enfoque neoclásico, y sustituido por un problema de maximización intertemporal de la función de utilidad del agente representati vo, de esta forma se consigue que el ahorro en cada instante del tiempo quede determinado de forma endógena por el propio modelo. Al igual que en el modelo de Harrod-Domar , tanto el factor trabajo (L) como la ef icacia en la producción de dicho f actor · trabajo ·( A) crecen a una tasa constante y exógena n y x respectivamente: L /L = n, A/A = x. El factor trabajo medido en unidades de ef iciencia o trabajo ef icaz (AL), crecerá, por tanto, también a una tasa constante n + x, que coincide con la tasa de crecimiento natural de Harrod-Domar. Existe depreciación por el uso del capital a una tasa constante d.
18 Los modelos de crecimiento postkeynesianos tratan de alcanzar, de forma alternativa a los neoclásicos, el objetivo de mejorar el modelo de Harrod-Domar , centrándose en el papel del ahorro y la distrib ución de la renta. Véase Galindo, M. A., y Malgesini, G.: Crecimiento Económico..., op. cit., págs. 51-78. 19 Solow, R. M.: «A Contribution to the Theory of Economic Growth», Quarterly Journal of Economics, 70, 1, 1956, págs. 65-94; Swan, T. W.: «Economic Growth and Capital Acumulation», Economic Record, 32, 1956, págs. 334-361. 20 Abramovitz, M.: «Resource and Output Trends in United States Since 1870», American Economic Review, Papers and Proceedings, vol. 46, mayo, 1956, págs. 5-23; y Solo w, R. M.: «Technical Change and the Aggregate Production Funtion», Review of Economics and Statistics , vol. 39, agosto, 1957, págs. 312-320.
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[S.5]
La función de producción agre gada es continua, con rendimientos constantes a escala, elasticidad de sustitución distinta de cero y rendimientos decrecientes para cada uno de los f actores productivos.
Supondremos que dicha función de producción es del tipo Cobb-Douglas 21 que incorpora progreso técnico neutral en el sentido de Harrod o potenciador del trabajo: Y = (AL)aK b
[10.7]
Si tenemos en cuenta los supuestos sobre los rendimientos constantes a escala a + b = 1, y sobre los rendimientos decrecientes para el capital b < 1 podemos escribir la función de producción en términos per capita como: y = Ak b
[10.8]
donde y = Y/L es la producción por trabajador 22, y k = K/(AL) es el capital por trabajador medido en unidades de ef iciencia. De esta forma la dinámica de la renta per capita vendrá dada por: · · y· __ A k __ = + b __ [10.9] y A k es decir, por el progreso técnico de cada economía y por la dinámica del stock de capital por trabajador ef iciente. El supuesto [S.3] proporciona la dinámica del progreso técnico. Por su parte el proceso de in versión, que utiliza el ahorro para acumular capital, se deduce de la condición de equilibrio continuo en el mercado de bienes y servicios: · S = sY = I = K + dK
[10.10]
despejando de [10.10] obtenemos la dinámica del stock de capital: · K = sY – dK
[10.11]
De esta forma, y teniendo en cuenta que por def inición · · · K A L · k = ___ – k __ + __ AL A L
1
2
[10.12]
21 Introducimos esta tecnología Cobb-Douglas por moti vos de sencillez de e xposición, aunque en realidad lo único que se exige a la función de producción es el cumplimiento de las condiciones de [S.5]. Adicionalmente se suele exigir a la función de producción las condiciones Inada de buen comportamiento para garantizar la existencia y unicidad del equilibrio dinámico a largo plazo (véase Romer, D.: Advanced Macroeconomics, McGrawHill, Nueva York, 1996, pág. 9):
∂Y lim ___ = • ∂K
k→0
∂Y lim ___ = 0 ∂K
k→∞
22 Estamos identificando aquí la renta por trabajador con la renta per capita, suponiendo para ello que toda la población de la economía forma parte de la población acti va y, haciendo uso del enfoque neoclásico, que no existe desempleo involuntario.
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330MMPOLÍTICA ECONÓMICA la dinámica del stock de capital por trabajador ef iciente vendrá dada por: · · · A L L · sy k = __ – k d + __ + __ = skb – k d + x + __ A A L L
1
2
1
2
[10.13]
de la que se deduce que la tasa de cambio del stock de capital por trabajador eficiente será: · k __ = sk (b – 1) – (d + x + n) k
Ecuación fundamental
[10.14]
Esta ecuación dinámica constituye la ecuación fundamental del modelo de crecimiento, proporcionando la dinámica del capital: el stock de capital por trabajador eficaz aumentará en el tiempo si el ahorro por trabajador ef icaz es mayor que el que resulta necesario para mantener constante en el tiempo a k, teniendo en cuenta el efecto ne gativo que sobre esta variable tiene la depreciación del capital, el aumento del f actor trabajo y el progreso técnico. Esta ecuación fundamental es una función del tipo de Bernoulli, por lo que al aplicar el cambio de variable m = k (1 – b) la ecuación así transformada resulta lineal y puede resolverse analíticamente. Dicha solución función del tiempo tendrá la siguiente forma analítica: s s kt = _________ + e–(1 – b)(n + x + d)t k01 – b – _________ n+x+d n+x+d
3
1
24
1 ____ 1–b
[10.15]
Siendo k0 el stock de capital inicial. Dicha trayectoria tiende a lar go plazo a una solución globalmente estable del tipo punto fijo, siendo (1 – b)(n + x + d) la velocidad de convergencia a dicho estado estacionario 23 s lim kt = k* = _________ t→• n+x+d
1
2
1 ____ 1–b
[10.16]
La solución a largo plazo supone por tanto una tasa de crecimiento nula para el stock de capital por trabajador ef iciente: · k * __ =0 [10.17] k
1 2
La dinámica del stock de capital por trabajador ef iciente, es decir, la ecuación fundamental, se puede representar gráf icamente haciendo uso de la Figura 10.3. Como se observa en el gráfico, a partir de una situación inicial, se produce la transición o convergencia hacia el estado estacionario. P artiendo, por ejemplo, de una situación inicial como k0, la ecuación fundamental [10.14] nos dice que la tasa de crecimiento es positi va —diferencia entre las dos curv as—, por lo que la dinámica del sistema hace que k aumente. En el siguiente período estaremos ante un ni vel de k a la derecha de k0. En esta nue va situación la tasa de crecimiento se guirá siendo positiva, aunque de menor v alor. Este proceso 23 En realidad la ecuación fundamental pr esenta dos equilibrios. El se gundo punto de equilibr io se corresponde con k* = 0. Este equilibrio sin embar go es inestable y carece de sentido económico.
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(n + x + d) sk (b – 1)
Tasa de crecimiento (n + x + d)
sk (b – 1)
k0
FIGURA 10.3.
k*
k
Dinámica del modelo de Solow-Swan.
se repite hasta alcanzar el estado estacionario k*, en el cual k permanece constante de manera sostenida sea cual sea el punto inicial de partida —Figura 10.4—. Dados estos resultados, y sabiendo que la dinámica de la renta per capita según [10.9] viene dada por el progreso tecnológico e xógeno ( x) y por la ecuación fundamental [10.14], en el estado estacionario la renta per capita crecerá a una tasa constante determinada precisamente por ese progreso tecnológico e xógeno: y· *
1__y 2
=x
[10.18]
s yt* = e A0 _________ n+x+d xt
1
2
b ____ 1–b
[10.19]
Observamos que éste es e xactamente el mismo resultado al que lle gaban los modelos de crecimiento keynesiano de Harrod-Domar en situaciones de crecimiento equilibrado y sostenido con pleno empleo, que recordemos venía dado por la tasa natural de crecimiento de la renta Gw = n + x24. Sin embargo, y a diferencia del enfoque k eynesiano, la situación de equilibrio ahora es globalmente estable, con lo que en el enfoque neoclásico de 24 El modelo de Solow-Swan establece que la tasa de crecimiento de la renta per capita en situación de equilibrio dinámico estará determinada por el progreso técnico. Esto implica que por definición, el nivel de renta crecerá a una tasa también constante: · · y· * Y * y· * L * __ =x ⇒ __ = __ + __ = x + n) y Y y L
12
12 12 12
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kt
k*
0 0
FIGURA 10.4.
Tiempo
Flujo del modelo de Solow-Swan.
crecimiento exógeno desaparecen los problemas de existencia y estabilidad del modelo de Harrod-Domar. Podemos resumir ahora algunas de las conclusiones que se derivan de este modelo neoclásico. Un primer resultado que se deri va de la dinámica de transición del modelo hacia el estado estacionario es el de convergencia condicional entre países homogéneos 25. Un país con menor stock de capital per capita inicial, que comparta el mismo estado estacionario que otro inicialmente más adelantado, presentará una mayor productividad marginal del capital —por los rendimientos decrecientes de este factor— y, por tanto, un mayor rendimiento y estímulo a la in versión. Esto supondrá para aquel país un mayor crecimiento de su renta, es decir, un acercamiento a los países inicialmente más adelantados. P or tanto, y a la luz de estos modelos, las medidas a adoptar para alcanzar la con vergencia se limitarán a la modificación y adaptación de sus estructuras productivas a las del resto de países con los que se quiere con verger. Una vez alcanzadas unas estructuras homogéneas, la convergencia vendrá por sí sola. Un segundo resultado importante desde el punto de vista de la política económica se desprende del valor que toma la tasa de crecimiento equilibrado a lar go plazo, que según [10.18] es independiente del valor de s y n. Es decir, políticas económicas tendentes a aumentar la tasa media de ahorro de la economía, y/o a disminuir la tasa de crecimiento de la población, no tendrán ningún efecto permanente sobre la tasa de crecimiento tendencial a largo plazo de la renta per capita de la economía. Este tipo de políticas tendrán efectos positivos sobre la tasa de crecimiento sólo en el corto plazo —ecuación fundamental— y sobre el nivel de renta alcanzado en el lar go plazo —Figura 10.5—. Las únicas políticas 25 Esta homogeneidad vendrá definida por los parámetros estructurales del modelo que definen el estado estacionario: preferencias (s), tecnología (x, b), población (n), tasas de depreciación ( d). Sobre los tipos de convergencia véase Barro y Sala-i-Martin: Economic Growth..., op. cit., Cap. 11.
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que tendrán efectos positi vos y permanentes sobre la tasa de crecimiento serán aquellas que aumenten la tasa de progreso tecnológico ( x), ya que éste es el único f actor que aparece como determinante de la tasa de crecimiento a lar go plazo de la renta per capita de la economía —Figura 10.5—. Estas políticas deberán referirse no sólo a los f actores puramente tecnológicos —política tecnológica—, sino también a aquellos otros que también afectan a la capacidad producti va de una economía dadas unas dotaciones de f actores productivos. Nos referimos fundamentalmente a las políticas que persiguen un b uen funcionamiento de los mercados —políticas de re gulación del mercado de trabajo y f inanciero y políticas de defensa de la competencia— y a las actuaciones de las autoridades para el fomento de e xternalidades positivas de las que se apro veche el sector empresarial —inversiones en infraestructuras públicas, política educativa, política de promoción comercial, etc.—26. Como ya comentamos en el supuesto [S .2], aunque el modelo de Solo w-Swan representa la v ersión más sencilla de la postura neoclásica —comportamientos perfectamente competitivos, flexibilidad de precios, información perfecta, pleno empleo, etc.—, la formulación del mismo ha sido criticada por la propia ortodoxia neoclásica. En particular se critica el uso de una función de consumo agre gada keynesiana —tasa de ahorro constante— que carece del respaldo de una fundamentación microeconómica sobre el comportamiento racional de los agentes. Surgen así distintos modelos en los que respetando los supuestos esenciales del modelo de Solo w-Swan —situaciones de competencia perfecta,
Ln Y
Ln Y x0 x0
x1
x0
Tiempo Políticas sobre el ahorro y sobre la tasa de crecimiento de la población
FIGURA 10.5.
Tiempo Políticas sobre la tasa de progreso tecnológico
Efectos a largo plazo de las políticas económicas en el modelo de SolowSwan.
26 Sobre el contenido, alcance y posibilidades de estas políticas de of erta véase Parejo Gámir, J. A., Calvo Bernardino, A. y Paúl Gutiérrez, J.: La política económica de r eformas estructurales, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1995, Madrid.
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334MMPOLÍTICA ECONÓMICA progreso tecnológico e xógeno, rendimientos constantes a escala y rendimientos decrecientes para los factores acumulables—, modelizan el comportamiento de los consumidores y empresas desde un punto de vista microeconómico. El ahorro medio de la economía ya no se supone constante sino que se deduce endóg enamente por el propio modelo basándose para ello en el comportamiento racional, maximizador de la función de utilidad intertemporal, del agente representativo, ya sea utilizando el enfoque de Ramsey de familias representativas que viven infinitos períodos, o el modelo de generaciones solapadas 27. La característica esencial de estas aportaciones se encuentra, repetimos, en que ahora se permite que las f amilias puedan determinar la trayectoria que se guirá su consumo, y por tanto también su ahorro, de forma óptima, es decir, de forma que su utilidad sea máxima. Para ello, estos modelos hacen uso de las técnicas de optimización dinámica. El enfoque de Ramsey, por ejemplo, supone que la familia representativa maximiza su utilidad por el consumo realizado durante todo el período de planif icación, período que para la familia representativa se supone infinito. En este enfoque no se tiene tanto en cuenta al indi viduo como al conjunto f amiliar, suponiendo así que los agentes son altruistas, preocupándose no sólo por su bienestar sino por el de todos los inte grantes de la f amilia, tanto presentes como futuros. Dicha utilidad dependerá no sólo del consumo presente sino también del que se realizará en el futuro hasta inf initos períodos. Para la simplificación del problema se supone que la función de utilidad es aditi va separable, es decir, que la utilidad total para todo el período de planif icación —función objetivo— resulta de la suma de las utilidades instantáneas. Bajo estos supuestos, el problema de maximización de la función de utilidad intertemporal para la f amilia representativa puede expresarse como: máx U =
c0, c1,...
Ee ∞
–rt
0
s.a:
Lt u (Ct) __ dt = B H
1–s t
c dt E e 1_____ 1 – s2 ∞
–bt
0
[10.20]
· kt = yt – ct – (n + x)kt
donde se mantienen todos los supuestos del modelo de Solo w a excepción de [S.2] sobre la tasa de ahorro constante de la economía y el [S.4] ya que hemos supuesto, por simplicidad, que no existe depreciación, y donde: r es la tasa de descuento; Ct , el consumo individual o per capita; u (Ct) es la función instantánea de utilidad de cada individuo, que se supone que presenta una tasa de aversión relativa al riesgo constante s; L es la población total de la economía; H el número fijo de familias existentes en la economía; y donde las variables en minúsculas expresan los valores de las respectivas variables en términos de trabajador eficaz. La restricción del problema implica que la parte de la renta no consumida se destina directamente a la acumulación de capital y puede interpretarse como la restricción presupuestaria a la que se enfrenta la familia en su problema de maximización de utilidad. Las condiciones de primer orden para la solución del problema de maximización determinan la dinámica del modelo 28: 27 Véase Romer, D.: Advanced..., op. cit., Cap. 2; y Barro y Sala-i-Martin: Economic Growth..., op. cit ., Caps. 2 y 3. 28 Estas condiciones de primer orden vienen dadas por el Principio del Máximo para la solución del problema de control óptimo con horizonte de planificación infinito. Para un desarrollo de las mismas véase Chiang, A. C.: Elements of Dynamic Optimiza tion, McGraw-Hill, Nueva York, 1992, Caps. 7 y 9; y Escot, L.; Olmedo, E., y Del Pozo, E.: «Optimización dinámica», Documento de trabajo 2002-2008, Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, Universidad Complutense de Madrid, 2002, Madrid.
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c· ______________ bk b – 1 – r – sx __ = c s
[10.21]
· k = k b – c – (n + x)k
[10.22]
La solución del sistema dinámico [10.21]-[10.22] con verge al igual que el modelo de Solow-Swan a un equilibrio del tipo punto f ijo, donde tanto la renta per capita como el stock de capital y el consumo por trabajador crecen a una tasa constante y e xógena determinada exclusivamente por la tasa de progreso tecnológico e xógeno. La diferencia entre este enfoque optimizador del agente racional y el de Solow se encuentra no sólo en la formalización, sino también en la dinámica de transición hacia el equilibrio dinámico, que es ahora del tipo punto de silla. Las implicaciones de política económica analizadas en el modelo de Solo w, siguen siendo válidas cuando se dota al modelo de una fundamentación microeconómica del comportamiento de los agentes29. Se desprende, por tanto, que, a diferencia del modelo de Harrod-Domar, en el enfoque neoclásico, la estabilidad del equilibrio elimina cualquier necesidad de intervención en la economía mediante políticas estabilizadoras. Estas intervenciones resultan innecesarias para conducir a la economía a situaciones de crecimiento equilibrado con pleno empleo. Las únicas medias posibles bajo este enfoque neoclásico de crecimiento exógeno son, como ya hemos comentado, aquellas políticas de oferta que mejoran la productividad global de la economía.
10.6. MODELOS DE CRECIMIENTO ENDÓGENO Un aspecto criticable desde el punto de vista e xplicativo de las teorías neoclásicas de crecimiento exógeno es que, en realidad, dejan sin determinar cuáles son los v erdaderos determinantes del crecimiento a lar go plazo. Dicho crecimiento se supone que depende del progreso tecnológico, pero nada se dice sobre él, al venir dado de forma e xógena al modelo. Quizás esta carencia fue la que motivó que a partir de principios de los setenta el interés de los economistas se desviara hacia el estudio de las fluctuaciones a corto plazo, y que surgieran como una rama separada de la teoría del crecimiento las nue vas Teorías del Desarrollo económico, que aunque con un aparato analítico más sencillo servían de base para el diseño de los planes de desarrollo de las naciones más atrasadas. A mediados de los ochenta sur gen nuevos modelos que, alejándose del supuesto de rendimientos decrecientes para los f actores acumulables, tratan de encontrar una e xplicación endógena al proceso de crecimiento. Los modelos de crecimiento endógeno introducen la posibilidad de alcanzar un equilibrio dinámico con tasas de crecimiento positi vas que ahora no estarán explicadas por el crecimiento exógeno de la productividad global. Es por ello que a estos modelos se los denomina de crecimiento endógeno. La diferencia fundamental de estos modelos de crecimiento endógeno frente al enfoque neoclásico se encuentra, como hemos dicho, en el supuesto sobre los rendimientos de los f actores acumulables en la función de producción. En efecto, el supuesto de rendimientos no decrecientes para el f actor capital es el que permite e xplicar de manera endógena soluciones de equilibrio dinámico con crecimiento de la renta per capita positivo. La 29
59-72.
Para un análisis de estas políticas en el modelo de Ramse y véase Romer, D.: Advanced..., op. cit., págs.
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336MMPOLÍTICA ECONÓMICA principal contribución de los modelos de crecimiento endógeno es la de aportar y justif icar las distintas situaciones en las que pueden aparecer tales rendimientos para el f actor capital, constituyendo así un paso adelante en la búsqueda de los determinantes del crecimiento. Repasaremos a continuación las principales características de estos modelos de crecimiento endógeno. Para ello, seguimos a Sala-i-Martin (1994) 30 y clasificamos a estos modelos en dos grandes cate gorías: los modelos que incluyen tecnología del tipo Y = AK, y aquellos que introducen tecnologías con rendimientos crecientes a escala.
10.6.1. Modelos de crecimiento endógeno con tecnología AK La primera forma, y la más sencilla, de obtener crecimiento positivo en el estado estacionario es mediante el supuesto de tecnología AK. Los supuestos que incorpora este modelo son los mismos que los del modelo de Solow, a excepción del que hace referencia a los rendimientos decrecientes para el f actor capital. Suponemos adicionalmente que no e xiste progreso tecnológico (x = 0) y que la función de producción presenta rendimientos constantes a escala. Utilizando una tecnología del tipo Cobb-Douglas sin progreso tecnológico (Y = AK b La), teniendo en cuenta el supuesto sobre los rendimientos constantes a escala ( a + b = 1) y sobre los rendimientos constantes para el f actor capital ( b = 1), la función de producción agregada de la economía deberá escribirse como Y = A · K —tecnología AK—. La producción por trabajador en este modelo será por tanto: y = Ak
[10.23]
donde ahora k = K/L. Al no e xistir progreso tecnológico, la dinámica de la renta per capita queda determinada e xclusivamente por la dinámica del stock de capital por trabajador, puede deducirse de manera análoga a [10.14] a partir de la igualdad entre ahorro e inversión: · k __ = sA – (n + d) k
Ecuación fundamental
[10.24]
que constituye la ecuación fundamental del modelo. El equilibrio a lar go plazo queda determinado por la propia ecuación fundamental, ya que como se observ a en dicha e xpresión la economía evoluciona según una tasa de crecimiento constante de manera automática a partir de cualquier condición inicial. Gráf icamente —Figura 10.6—, y al igual que hicimos con el modelo neoclásico, la solución de este tipo de modelos quedaría determinada por la evolución del stock de capital por trabajador expresada en la ecuación [10.24]. Su solución gráfica indica que para cualquier condición inicial k0, el stock de capital por trabajador estará creciendo siempre a la misma tasa, determinada por la diferencia entre las dos rectas que, al mantenerse constante para todos los períodos, podemos denominar como de equilibrio sostenido a lar go plazo. 30
Sala-i-Martin, X. (1994): Apuntes de crecimiento económico, Antoni Bosch Editor, Barcelona.
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sA, (n + d)
sA Tasa de crecimiento (n + d)
k0
FIGURA 10.6.
k
Dinámica del modelo Ak.
La propia ecuación fundamental [10.24] nos indica, por tanto, cuál es la tasa de crecimiento de la renta de equilibrio dinámico a lar go plazo, que nuevamente es del tipo punto fijo: · y· * k * __ = __ = sA – (n + d) [10.25] y k
1 2 1 2
Esta tasa de crecimiento constante tomará v alores positivos, nulos o negativos dependiendo del valor que tomen los parámetros que la definen. Sin embargo, y suponiendo que la tasa media de ahorro es suf icientemente grande, este sencillo modelo muestra como el supuesto de los rendimientos no decrecientes para el f actor capital permite obtener tasas de crecimiento positivas en el largo plazo sin necesidad de recurrir al progreso tecnológico. Otras conclusiones relevantes que podemos destacar de este modelo son, en primer lugar, que las políticas económicas que fomenten el ahorro ( s) y el nivel global de tecnología (A), o que disminuyan la tasa de crecimiento de la población ( n) y la tasa de depreciación (d) serán efectivas tanto para aumentar la tasa de crecimiento a corto plazo como las de largo plazo —Figura 10.7—. Esto constituye otra diferencia importante respecto al modelo neoclásico donde sólo las mejoras tecnológicas tenían efectos positi vos sobre la tasa de crecimiento a lar go plazo. En segundo lugar, y a diferencia también del modelo neoclásico, no existe convergencia condicional, es decir, dos economías que sólo dif ieran en sus condiciones iniciales k0 nunca convergerán a un mismo ni vel de renta per capita. Esta ausencia de con vergencia entre países está asociada nue vamente a la desaparición de los rendimientos decrecientes del capital. Nótese que tal y como vimos en el modelo de Solo w la velocidad de convergencia venía determinada por (1 – b) (n + d + x). Dicha velocidad se anula, y por tanto de-
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Ln Y
sA, (n + d)
s 1 A1
(y·/y)*1
s 0 A0 (y·/y)*0
(y·/y)*1
(y·/y)*0 (n0 + d0) (n1 + d1)
k0
FIGURA 10.7.
k
Tiempo
Efectos a largo plazo de las políticas económicas en el modelo AK.
saparece la convergencia, una vez que introducimos los supuestos del modelo AK (b = 1). Según este modelo de crecimiento endógeno, para que los países más atrasados converjan con los más adelantados será necesario lle var a cabo políticas activas que mejoren el crecimiento económico de aquellas en el lar go plazo. Este modelo AK es uno de los más utilizados para representar la esencia del crecimiento endógeno 31. Puede sin embar go argumentarse que este modelo es en realidad de crecimiento exógeno al igual que en el enfoque neoclásico, al venir determinada su tasa de crecimiento a lar go plazo [10.25] e xclusivamente por parámetros estructurales e xógenos al propio modelo ( A, s, n, d). ¿Por qué se denomina entonces a este tipo de modelos de crecimiento endógeno? La respuesta se encuentra no tanto en la propia tasa de crecimiento positiva, sino en los f actores que determinan la forma en que ésta es deducida, es decir, sin necesidad de introducir progreso tecnológico e xógeno y simplemente suponiendo rendimientos no decrecientes para el capital. La aportación más relevante de los modelos de crecimiento endógeno es precisamente la de e xplicar por qué pueden dar se situaciones en las que se justif ique la e xistencia de rendimientos constantes par a los f actores acumulables. De esta forma, se proporcionan las bases en las que fundamentar medidas de política económica que mejoren el crecimiento tendencial a lar go plazo. Entre las e xplicaciones que justifican una tecnología como la AK, se encuentran aquellas que hacen uso de un concepto amplio del f actor capital, fundamentalmente a tra vés de la consideración del papel del capital humano y el ca pital público en el proceso de crecimiento económico. A continuación mostramos dos versiones simplificadas representativas de estas aportaciones. 31 El supuesto sobre la tasa de ahorro constante es nue vamente un supuesto simplif icador que no modif ica las propiedades básicas del modelo en el lar go plazo. Los supuestos básicos del modelo (rendimientos constantes a escala y constantes también par a el factor capital) pueden incorporarse en el enfoque de Ramse y para dotar al modelo de fundamentación micr oeconómica sobre el comportamiento optimizador de los a gentes. Las tasas de crecimiento a largo plazo serán también en este caso positi vas sin necesidad de suponer pr ogreso técnico exógeno. Véase Barro y Sala-i-Martin: Economic Growth, op. cit., págs. 140-144.
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Tecnología AK y Capital Humano Sala-i-Martin32 proporciona una justif icación sencilla para el uso de tecnologías del tipo AK a través de un modelo en el que coe xisten el capital físico y el humano. En este caso, la producción no depende del trabajo físico ocupado (n.º de personas), sino de la cantidad de tr abajo corregida por su calidad . Esta calidad del trabajo será acumulable mediante la educación, la experiencia, etc. Dicho de otro modo, el factor trabajo relevante en la función de producción es el Capital Humano ( H) que junto al capital físico ( K) constituyen los factores productivos susceptibles de acumulación de este modelo. A partir de este supuesto, resulta sencillo derivar el modelo de crecimiento endógeno AK, partiendo de una función de producción Cobb-Douglas con rendimientos constantes a escala y decrecientes para cada uno de los f actores productivos: Y = BK b H (1 – b)
[10.26]
La dinámica del modelo quedará determinada por la siguiente ecuación diferencial, que se deduce nuevamente de la igualdad entre la inversión neta total y el ahorro menos la depreciación. · · K + H = sBKb H (1 – b) – dK K – dH H
[10.27]
Suponiendo que el capital físico y humano se deprecian a la misma tasa ( dK = dH) y que además se comportan como sustitutivos perfectos, se deduce que las producti vidades marginales netas de ambos tipos de capital deben coincidir , es decir, ∂Y ∂Y ___ – dK = ___ – dH ∂K ∂H
Y Y b __ = (1 – b) __ K H
⇒
⇒
teniendo en cuenta esta relación entre los dos tipos de capital, podrá reescribirse como: (1 – b) Yt = BK b K _______ b
3
4
(1 – b)
(1 – b) H = K _______ b
la función de producción
(1 – b) A = B _______ b
3
= AK,
[10.28]
4
(1 – b)
[10.29]
que toma la forma ya conocida Y = AK. Por su parte, la acumulación de capital quedará: 1 b · (1 – b) · K + _______ K = sBKbK(1 – b) _____ b b
3
4
(1 – b)
– (1 – b) – dK – d _______ K b
[10.30]
1 · 1 K __ = sAK – d __ K b b
[10.31]
· K = sbAK – dK
[10.32]
ecuación, esta última, que tendrá la misma solución que la estudiada para el modelo de tecnología AK. La tasa de crecimiento a lar go plazo del stock de capital quedará determi-
32
Sala-i-Martin, X: Apuntes..., op. cit., págs. 84-85.
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340MMPOLÍTICA ECONÓMICA nada por [10.32] que por [10.28] y [10.29] determinará también la tasa de crecimiento de la renta y el Capital Humano. Tecnología AK y Capital Público De forma alternati va, Barro (1990) 33 proporciona otra justif icación para el uso de la tecnología AK. Nuevamente se diferencian dos tipos de f actor acumulable, el capital físico (K) y el capital público ( G). La función de producción de tipo Cobb-Douglas con rendimientos constantes a escala y decrecientes para cada uno de esos factores productivos podrá escribirse: Y = AK b G(1 – b)
[10.33]
en la que nue vamente no aparece el trabajo como f actor productivo. La introducción de un bien público (G) en la función de producción puede plantear problemas de eficiencia en la provisión de capital público si se deja ésta en manos de la iniciativa privada. Suponemos por ello que en situaciones de competencia perfecta los agentes toman G como dado y que es el Estado el encar gado de pro veer dicho capital público. Suponemos, adicionalmente, que el Estado mantiene el presupuesto público en equilibrio, entendiendo que todo el gasto público se f inancia mediante impuestos sobre la renta: G = tY. De esta forma, expresando la restricción presupuestaria en términos per capita y teniendo en cuenta la función de producción [10.33], se obtiene la siguiente relación entre capital público y pri vado34: g = ty = tAk bg (1 – b)
⇒
g
1_k_2 = (tA)
1 — b
[10.34]
Teniendo en cuenta esta relación y sustituyéndola en la función de producción obtenemos la ya conocida tecnología AK: Y = AK b G (1 – b) = AK bK 1 – b (tA)
1–b —— b
= BK ; B = (t)
1–b —— b
A
1 — b
[10.35]
La dinámica del sistema quedará determinada nue vamente por la acumulación de capital privado, que tendrá que tener en cuenta los pagos por impuestos. Así, la inversión neta de capital físico será igual al ahorro neto de impuestos menos la depreciación, que en términos per capita quedaría: · k = (1 – t)sAkb g1 – b – (d + n)k [10.36] Sustituyendo la relación [10.34] en [10.36], la acumulación de capital privado por trabajador podrá escribirse de la siguiente manera: · 1–b k g —— __ [10.37] = (1 – t)sA __ 1 – b – (d + n) = (1 – t)sA(tA) b – d + (n) k k
1 2
33 Barro, R. J.: «Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth», Journal of Political Economy, 98, 5 parte II, 1990, S103-S125. Simplificamos aquí el modelo original de Barro suponiendo una tasa de ahorro media constante. 34 Galindo, M. A., y Escot, L.: «Los efectos del Capital Público en el crecimiento económico», Revista de Hacienda Pública Española, n.º 144, 1/1998, págs. 47-61, proporcionan una versión alternativa en el que los impuestos financian la acumulación de capital público ( DG).
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que será la ecuación fundamental del modelo. Esta ecuación nos indica que el stock de capital privado por trabajador crecerá a una tasa de constante, y por tanto de equilibrio a largo plazo. Dada la relación [10.34] y [10.35], tanto el capital público como el nivel de renta medidos ambos en términos per capita, crecerán también a largo plazo a esa misma tasa de crecimiento: · · · 1–b _y_ * = _g_ * = _k_ * = (1 – t)sA(tA) —— b – d + (n) y g k
12 12 12
[10.38]
Una particularidad de este modelo de crecimiento endógeno es que permite el análisis de los efectos de la política f iscal —variaciones en el tipo impositi vo— sobre el crecimiento económico a largo plazo. Esto se debe a que el tipo impositivo entra a formar parte directamente de la solución a largo plazo. De esta forma, la política económica, a través de la fijación del tipo impositivo, puede ejercer una influencia signif icativa y permanente sobre el crecimiento económico a lar go plazo. Cabe preguntarse, por tanto, por cómo afecta la política económica sobre la tasa de crecimiento a largo plazo. Este efecto está representado en la Figura 10.8. A partir de esta relación se puede definir la política óptima como aquella que hace máxima la tasa de cr ecimiento a lar go plazo. Esta política óptima o tamaño óptimo del estado ( g/y = t) quedará determinado por la solución del siguiente problema de maximización: 1–b y· * —— máx __ = (1 – t)sA(tA) b – d + (n) t y
12
sujeto a:
[10.39]
0≤t≤1
y· /y
0
FIGURA 10.8.
t* = 1 – b
1
Tamaño del gobierno g/y = t
Tamaño óptimo del Gobierno. Crecimiento endógeno con tecnología AK.
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342MMPOLÍTICA ECONÓMICA La solución de [10.39] implica que el tamaño o par ticipación óptima del estado en la economía debe ser igual a (1 – b), que es precisamente el rendimiento mar ginal del capital público en la producción 35.
10.6.2. Crecimiento endógeno y rendimientos crecientes a escala Los modelos de crecimiento endógeno que utilizan tecnología del tipo AK han sido objeto de diversas críticas. Entre otros aspectos del modelo, se cuestiona la no consideración del factor trabajo en el proceso productivo y la inexistencia de progreso tecnológico. Con el objetivo de poder incorporar estos f actores en el proceso de crecimiento manteniendo el supuesto sobre los rendimientos constantes de los f actores acumulables, han surgido otras aportaciones dentro del enfoque del crecimiento endógeno que incorporan el supuesto de rendimientos crecientes a escala en la producción 36. En este tipo de modelos, el crecimiento a lar go plazo quedará determinado por el progreso técnico, que a diferencia del enfoque neoclásico, quedará determinado endógenamente por el propio funcionamiento del modelo. Esto tendrá importantes implicaciones no sólo desde el punto de vis ta explicativo del crecimiento, sino también desde el punto de vista de la política económica. Las distintas e xplicaciones endógenas del progreso técnico ofrecidas por estos modelos pueden proporcionar las bases, la fundamentación y los ámbitos de actuación hacia los que deben ir encaminadas las actuaciones públicas tendentes a mejorar el crecimiento económico a largo plazo. En líneas generales podemos distinguir dos grandes grupos de modelos dentro de este enfoque. Por un lado están aquellos modelos que introducen externalidades positivas a nivel agregado manteniendo el supuesto de competencia perfecta. Por otro, aquellos que suponen situaciones de competencia imperfecta para introducir el papel de las acti vidades en I+D como fuente del crecimiento endógeno. Externalidades positivas y crecimiento endógeno Dentro de ese primer grupo podemos destacar el trabajo de Lucas (1988) 37 que introduce externalidades positivas sobre el capital humano en un modelo bisectorial. Veamos brevemente el funcionamiento del modelo. Lucas parte de un modelo bisectorial para considerar una economía con dos sectores productivos que utilizan diferentes tecnologías. En el primer sector se producen bienes f inales que se obtienen mediante la combinación de capital físico y humano. Se supone que esta producción final puede ser consumida o transformada en capital físico. En el se gun-
35 Éste es el mismo resultado al que lle ga Barro (1990) fundamentando su modelo a ni vel microeconómico siguiendo el enfoque de Ramsey y en el que la función objetivo en [10.39] es la de bienestar o utilidad del agente representativo. Galindo y Escot (1998), demuestran que de forma genérica tanto para el modelo neoclásico de crecimiento exógeno, como para este tipo de modelos de cr ecimiento endógeno, el tamaño óptimo del Estado viene dado precisamente por el rendimiento del capital público en la función de pr oducción en relación al rendimiento agregado de todos los f actores productivos susceptibles de acumulación. Galindo, M. A., y Escot, L.: «Los efectos del Capital Público...», op. cit. 36 Para evitar soluciones explosivas, estos modelos deben suponer que el tamaño de la población permanece constante en el tiempo, n = 0. 37 Lucas, R. E. (1988): «On the Mechanics of Economic De velopment», Journal of Monetary Economics , julio, 22, 1, págs. 3-42.
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do sector, se obtiene capital humano, y su acumulación se hace a partir de capital físico y humano. El problema al que se enfrentan los indi viduos es el de cómo repartir su tiempo entre los dos sectores, es decir, trabajando en el primer sector o aumentando su capital humano en el segundo. La función de producción del primer sector toma la forma: Y = AK b (uhL)(1 – b) hay
[10.40]
donde: u, es la fracción de tiempo que los indi viduos trabajan en el sector de bienes f inales; h, la cualificación de los trabajadores; L, el número de trabajadores; y ( uhL), el total de trabajo efectivo (ajustado por su calidad) empleado en el sector de bienes f inales. Esta función de producción incluye una e xternalidad positiva en el stock medio del capital humano de la fuerza de trabajo (ha), que recoge el hecho de que la productividad de cada individuo depende no sólo de su cualificación sino también de la del resto de individuos con los que trabaja. La función de producción del primer sector presenta rendimientos crecientes a ni vel agregado pero decrecientes a ni vel indi vidual al tomar cada agente indi vidual ha como dado. Esto permite calcular la solución del modelo sin alejarnos del supuesto de competencia perfecta a pesar de que e xistan rendimientos crecientes a ni vel agregado. La dinámica de la economía dada por [10.40] v endrá dada por la acumulación de capital físico y humano —realizada en el segundo sector—, que pueden representarse como: · K = sAK b (uhL)(1 – b) hay – dKK [10.41] · h = jh(1 – u) – (dh + n)h
[10.42]
donde hemos supuesto por simplicidad que la acumulación de capital humano —en términos per capita— no requiere de la intervención del físico, siendo j la productividad del segundo sector. La resolución del sistema [10.41]-[10.42] pone de manif iesto que el sector rele vante para el crecimiento es el se gundo, donde se genera capital humano, explicándose los rendimientos crecientes a escala en este caso por las externalidades introducidas mediante ha. La solución de este modelo resulta sin embar go ineficiente desde el punto de vista social. El tiempo que cada indi viduo destinará a mejorar su cualif icación resultará insuf iciente. Esto es, debido a que los individuos no tienen en cuenta que cuando un individuo aumenta su stock de capital humano también incrementa el stock medio de capital de la economía ha, y esto afectará positivamente a la productividad de todos los demás miembros a través de hay. La solución óptima requerirá de la interv ención del sector público para que los agentes internalicen estos efectos e xternos. Tal y como se ha formulado el modelo, cabría incluso la posibilidad de encontrar crecimiento endógeno aunque no existieran dichas externalidades positivas de capital humano. Ello se debe a que, tras la oportunas transformaciones del tipo a las efectuadas en [10.28], el modelo se asemejaría al AK, estudiado anteriormente. Dentro de este grupo de modelos de crecimiento endógeno con e xternalidades positivas existen otras aportaciones. Cabe mencionar aquí la de Romer (1990) 38 que justifica la existencia de un progreso tecnológico endógeno basándose para ello en la combinación de 38 Romer, P. (1990): «Endogenous technological change», Journal of P olitical Economy , 98, octubre, págs. 71-102.
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344MMPOLÍTICA ECONÓMICA dos f actores: las externalidades positivas derivadas de la in versión en capital conocidas como learning by doing o aprendizaje por la práctica; y los efectos desbordamiento de las mejoras generadas por el proceso de learning by doing. Romer concluye en su modelo que como el nivel de conocimientos agre gado de la economía es un bien público, ya que una vez que una empresa ha aumentado sus conocimientos, el resto de empresas podrán acceder a él libremente y sin ningún tipo de coste, el stock de conocimientos que determina el crecimiento positivo a largo plazo crecerá proporcionalmente al crecimiento agregado del capital de la economía. Las externalidades en este modelo se producen porque a ni vel individual no se tiene en cuenta que un aumento del stock de capital supondrá también un aumento del capital agregado, y por tanto del stock de conocimientos o productividad global de la economía. Nuevamente la internalización de esas e xternalidades da cabida a la interv ención pública para mejorar el crecimiento económico a lar go plazo. Modelos de Competencia Imperfecta Una forma alternativa de afrontar los problemas deri vados de los rendimientos crecientes es la eliminación del supuesto de comportamiento competitivo. Bajo condiciones de Competencia Imperfecta, la retribución de los f actores productivos no agota el producto total, por lo que existirán rentas que puedan ser asignadas a acti vidades de I+D, que aunque no sean directamente productivas39, generan progreso técnico y benefician al conjunto de toda la economía mediante el ya mencionado efecto desbordamiento. Desde esta perspectiva, el crecimiento de la productividad global, o progreso técnico, no estará determinado e xógenamente como en el modelo neoclásico de crecimiento e xógeno, sino que dependerá, en general, de la existencia de empresas dedicadas a I+D40. Dentro de este tipo de modelos destacan dos formas de endogeneizar el progreso técnico. a) Progreso técnico entendido como el aumento del númer o de bienes de capital disponibles como factor es productivos Desde este punto de vista, los aumentos de producción son posibles exclusivamente cuando se utiliza una mayor variedad de inputs de capital41. Es por ello que el progreso tecnológico supone la aparición de nuevos bienes de capital disponibles como factores productivos. Este progreso técnico generará crecimiento sostenido de forma endógena porque no existen rendimientos decrecientes en el númer o de bienes de capital , por lo que las empresas dedicadas a I+D siempre desean descubrir nue vos productos. El desarrollo de estos modelos se asemeja a la tecnología AK, en el que el factor acumulable (K) es el número de productos. Más concretamente, la función de producción de bienes finales puede escribirse como: N(t)
Yt = A
1 o x 2L b it
t
(1 – b)
[10.43]
i=1
39 La productividad marginal de estas actividades es nula, por lo que en situaciones de competencia perf ecta no recibirían financiación, es decir, en situaciones de competencia perfecta no hay cabida para este tipo de actividades. 40 Para un desarrollo de estas aportaciones véase Sala-i-Martin, X.: Apuntes..., op. cit., págs. 113-125; Barro, R. J., y Sala-i-Martin, X.: Economic Growth..., op. cit., Caps. 6 y 7; y Jones, C. I.: Introduction to Economic..., op. cit., Caps. 4, 5 y 6. 41 Véase Romer, P. (1990): «Endogenous technological...», op. cit.
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donde A es un parámetro tecnológico; xit son los bienes intermedios de capital; N(t) es el número total de estos inputs intermedios, que se suponen todos con la misma elasticidad. La tecnología presenta rendimientos decrecientes respecto a cada xi, pero rendimientos constantes respecto a N(t), posibilitándose así el crecimiento constante del número de inputs intermedios N(t), que como hemos comentado puede entenderse como una forma de progreso tecnológico. Si suponemos que en cada instante del tiempo la cantidad de cada uno de los bienes de capital es la misma para todos los bienes de capital, es decir, xi = x, para todo i, podemos ver esto más claramente ya que la función de producción [10.43] podrá escribirse como: Yt = A Nt xtb Lt(1 – b)
[10.44]
o teniendo en cuenta el total de bienes de capital, que seguirá presentando rendimientos decrecientes, Yt = A(Nt xt) b Nt(1 – b) Lt(1 – b)
[10.45]
[10.45] muestra como se introducen los rendimientos crecientes de escala en la función de producción, junto con otros decrecientes respecto a los factores productivos pero constantes respecto al número de bienes de capital N(t), condiciones éstas que necesitábamos para que se pudiese observ ar crecimiento endógeno en este tipo de modelos 42. b) Progreso técnico entendido como el aumento de la calidad de los nuevos productos En este caso, se supone que el progreso técnico sólo está incorporado a los nue vos productos. Son modelos de los llamados de escaleras de calidad —quality ladders—, basados en la idea schumpeteriana de la destrucción creativa, en la que la nueva generación de productos —con mayor calidad— deja obsoleta a la generación anterior. En este caso, las empresas dedicadas a I+D tienen incenti vos para apropiarse del mercado de otras que ya están instaladas fabricando nuevos productos y dejando obsoletos a los e xistentes. Es decir, el proceso de inversión en I+D que genera el crecimiento económico se debe a los incentivos de las empresas a mantener su liderazgo tecnológico. Como consecuencia de ello, la solución de equilibrio de estos modelos supone que los agentes pri vados tienden a sobreinvertir en relación a la inversión óptima desde el punto de vista social. Esto puede explicarse porque el nuevo líder, a la hora de decidir sobre los recursos destinados a acti vidades de I+D, no internaliza las pérdidas que genera a la empresa que se queda obsoleta, dando de nuevo cabida estos modelos a la intervención pública en la economía con el propósito de maximizar el bienestar social.
10.7. LA CONTABILIDAD DEL CRECIMIENTO Los estudios de contabilidad del crecimiento tratan de a veriguar qué parte del crecimiento registrado en la producción de las economías se puede atrib uir al aumento de la cantidad de factores utilizados en la producción, y qué parte se puede atribuir al efecto del pro42 En este tipo de modelos, y debido al oligopolio de las empresas dedicadas a I+D, el precio de los nuevos productos es mayor que su precio competitivo, por lo que será óptimo desde el punto de vista social f inanciar el consumo de estos nuevos productos.
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346MMPOLÍTICA ECONÓMICA greso técnico. Se trata, pues, de analizar empíricamente 43 cuál es la contribución al crecimiento registrado de la acumulación de capital (capital físico), del crecimiento de la fuerza de trabajo, y del progreso técnico o, de una forma más general, crecimiento de la productividad total de los factores, siendo esta última un índice o coeficiente de eficiencia de los factores productivos, cuyo aumento es e xpresión de cualquier fenómeno que permita incrementar conjuntamente las producti vidades del capital y el trabajo. Queda claro, por tanto, que el concepto de productividad total de los factores está influenciado por factores no sólo puramente tecnológicos. Las ecuaciones a estimar La ecuación básica a estimar en los estudios de conta bilidad del crecimiento parte de una función de producción neutral con rendimientos constantes a escala; r endimientos decrecientes para cada uno de los factores productivos capital (K) y trabajo (L); y progreso técnico neutral en sentido de Hiks 44, esto es, consideramos en la función de pr oducción como factor adicional para explicar el nivel de producción a la productividad total de los factores (A). Para simplificar utilizaremos en nuestra exposición una función del tipo Cobb-Douglas: Y = AK a L(1 – a) A partir de esta función de producción y diferenciando respecto al tiempo, expresar la tasa de crecimiento de la producción como: · · · · Y __ A K L __ __ __ = + a + (1 – a) Y A K L
[10.46] podemos
[10.47]
es decir, que la tasa de crecimiento de la producción v endrá dada por el crecimiento de la productividad total de los f actores y por la suma ponderada del crecimiento del stock de capital y del trabajo. El coef iciente a (0 < a < 1) es la elasticidad de la producción respecto del capital (es decir , el porcentaje en que aumenta la producción ante un aumento en un determinado porcentaje del capital físico) y (1 – a) es la elasticidad de la producción respecto del trabajo. Puesto que estimar directamente dichas elasticidades resulta muy difícil, y suponiendo situaciones de competencia perfecta, dichas elasticidades pueden aproximarse a partir de las participaciones en la renta nacional de las rentas del trabajo y del capital. De acuerdo con la evidencia empírica, tanto para los estudios que analizan grupos de países en un determinado período (datos de corte transv ersal), como para los que se dedican a analizar la evolución a lo largo del tiempo en un mismo país (datos de series temporales), el resultado es el de la constancia de las participaciones de los f actores en la renta45. En concreto, se obtiene que la participación de las rentas del capital en la renta na43 Se puede decir que la contabilidad del crecimiento constituye la contrapartida empírica de los fenómenos teóricos comentados anteriormente. 44 La neutralidad en sentido de Hic ks es ligeramente distinta a la neutr alidad del progreso técnico en sentido de Harrod (o progreso técnico potenciador del trabajo) utilizada anteriormente en el desarrollo del modelo de Solow-Swan. Para Hicks el progreso técnico es neutral cuando dada una relación capital/trabajo, su introducción hace crecer en la misma proporción las productividades marginales de los dos factores, es decir, mantiene constante la relación marginal de sustitución de los mismos. En el caso particular de las funciones de producción con rendimientos constantes a escala, sin embargo, la neutralidad de Hicks y de Harrod coinciden. 45 A este hecho estilizado del crecimiento a v eces se le denomina «ley de Bowley», ya que este autor escribió una serie de artículos al final del siglo XIX y principios del XX, en los que sugería que las participaciones re-
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cional oscila entre un 20 y un 30 por 100, en tanto que las del trabajo oscilan, por tanto, entre un 80 y un 70 por 100. De esta forma, las ponderaciones que se asignan al capital y el trabajo pueden quedar, por ejemplo, en a = 0,3 y (1 – a) = 0,7. Por otro lado, el crecimiento de la producti vidad total de los f actores (A) puede obtenerse como un residuo en la ecuación [10.47]: · · · · A __ Y K L __ = – a __ – (1 – a) __ [10.48] A Y K L Ello es así gracias a que una v ez establecidos los v alores de las elasticidades a partir de la participación de los respecti vos factores productivos en la renta, es posible cuantificar las tasas de crecimiento de la producción, el capital y el trabajo 46. De esta forma, el crecimiento de la productividad de los factores se obtiene como un residuo, esto es, como la parte del crecimiento de la producción no e xplicada por el aumento de las cantidades de factores productivos. Hay que señalar también que en los diferentes estudios empíricos esta ecuación «base» es ampliada teniendo en cuenta, por ejemplo, el incremento del capital humano (ajustando para ello al alza el crecimiento del f actor trabajo), la superioridad técnica de las últimas generaciones de capital (ajustando al alza el dato del crecimiento del capital), desagregando alguno de los f actores productivos (por ejemplo, considerando por separado la acumulación de capital relacionado con las tecnologías de la información de la acumulación del resto de formas de capital), o rompiendo con el supuesto de competencia perfecta. Los principales resultados empíricos de la contabilidad del cr ecimiento El punto de partida de este tipo de análisis empír ico se suele situar en el artículo de 1957, del premio Nobel norteamericano Robert Solo w, titulado «Technical Progress and Productivity Change» 47, en donde este autor lle gaba a la llamati va conclusión de que el 87,5 por 100 del crecimiento de la producción por trabajador en Estados Unidos, durante el período 1909-1949, era debido al efecto del crecimiento de la productividad total de los factores (PTF), que era considerado por él como una manifestación del progreso técnico. A partir de los numerosos estudios de contabilidad del crecimiento llevados a cabo desde estas fechas para las economías occidentales, se llega a una serie de interesantes resultados. El más conocido de ellos es el consistente en el paso de una etapa de gran crecimiento tendencial, tanto de la productividad del trabajo como de la PTF, durante el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, conocido a veces como la edad de oro del crecimiento, al paso a una etapa caracterizada por una notable reducción en el ritmo del crecimiento de esas dos variables, que se inicia en 1973 y que se e xtiende hasta los años no venta. En efecto, como se puede v er en la Figura 10.9, el crecimiento medio anual del PIB para el período 1950-1973 alcanzó cifras como, por ejemplo, el 3,92 por 100 de EEUU, el 5,99 por 100 de Alemania (República Federal Alemana) o el de 5,02 de F rancia. En lativas del capital y del trabajo en diferentes países habían sido relati vamente constantes a través de un período de tiempo muy largo. 46 Por ejemplo, los primeros a partir de los datos de crecimiento real del PIB de la contabilidad nacional, los segundos a partir de los datos de las tasas de inversión (ya que la inversión es un flujo de gasto que sirve para incrementar el stock de capital), y los terceros a partir de los datos sobre empleo de las encuestas de población activa. 47 Solow, R. M.: «Technical Change and...», op. cit.
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Crecimiento medio anual del PIB
Crec. medio PIB (%)
10 1950-1973 1973-1992
8 6 4 2 0
EEUU
Japón
Alemania
R. Unido
Francia
Crec. medio PMeL (%)
Crecimiento medio anual de la productividad del trabajo 10 1950-1973 1973-1992
8 6 4 2 0
EEUU
Alemania
R. Unido
Francia
Crecimiento medio anual de la PTF
6 Crec. medio PTF (%)
Japón
1950-1973 1973-1992
5 4 3 2 1 0
EEUU
Japón
Alemania
R. Unido
Francia
FUENTE: Maddison, A.: Monitoring the World..., op. cit.
FIGURA 10.9.
El paso de la «edad de oro» del crecimiento (1950-1973) a la etapa posterior (1973-1992) de menor crecimiento.
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cambio, para el período 1973-1992 ese mismo dato arroja los v alores de 2,39, 2,3 y 2,26, respectivamente. En términos de la contabilidad del crecimiento, se puede afirmar que esa ralentización del crecimiento económico tiene su principal causa próxima en la ralentización del crecimiento de la productividad, tanto si ésta se define como la productividad media del trabajo o como la productividad total de los factores (PTF). Obsérvese, de nuevo, que entre los dos períodos mencionados el crecimiento promedio anual de la producti vidad del trabajo pasa del 2,74 al 1,11 en EEUU, del 5,99 al 2,69 en Alemania y del 5,11 al 2,73 en Francia; en tanto que entre esos dos períodos el crecimiento promedio anual de la PTF pasa en estos mismos países, respectivamente, del 1,72 al 0,18, del 4,05 al 1,54 y del 3,22 al 0,73. Las e xplicaciones de esta ralentización del crecimiento tendencial de la producti vidad del trabajo son muy v ariadas, y, sin ánimo de ser e xhaustivos, se pueden citar las siguientes: — En las tres décadas posteriores a la Se gunda Guerra Mundial es cuando se aprovechan plenamente las ganancias de productividad que permitían las principales invenciones introducidas a finales del siglo XIX y principios del XX (la energía eléctrica, el teléfono, el motor de combustión interna, etc.). — En ese período se produce la reconstrucción de los países devastados por la guerra. — Es además un período que recoge las g anancias de producti vidad derivadas de la recomposición del sistema monetario internacional y del comercio internacional (Bretton Woods, GATT), tras la funesta e xperiencia del período de entre guerras. — Asimismo, y particularmente en los países derrotados en la Se gunda Guerra, se produce una importante renovación político-institucional que dota a dichas economías de un entorno económico más f avorable para la actividad económica. En cambio, en la segunda etapa analizada (1973-1992), ya se habían explotado en una medida importante las ganancias de producti vidad derivadas de las in venciones anteriormente citadas, así como las asociadas con el cambio o la recomposición de las instituciones y del sistema de comercio internacional; por otra parte, en este período tienen lugar los shocks energéticos y salariales de los años setenta, con el subsiguiente período de ajuste de los años setenta, en un contexto en el que unos sectores públicos que parece que habían crecido e xcesivamente durante la etapa anterior no ayudaron e xcesivamente, sobre todo en Europa, a realizar con rapidez el ajuste (para el caso de Europa se ha lle gado a acuñar la expresión «euroesclerosis»). En cualquier caso, hay que señalar la opinión bastante extendida de que la edad de oro del crecimiento es precisamente lo que constituiría una e xcepción en este último siglo, y no así el período posterior: esto es, según este punto de vista, en las décadas de los setenta y ochenta se habría retornado a la senda de crecimiento tendencial del período del siglo XX anterior a la Se gunda Guerra Mundial, de alrededor de una media anual de un 2 por 100 en términos per capita en los países desarrollados (véanse de nue vo en el Figura 10.1 los casos de Estados Unidos y de Alemania). Sin embargo, la situación podría haber cambiado de nue vo: según algunas interpretaciones de los datos más recientes, se podría estar asistiendo en la actualidad al comienzo de una nueva etapa de aceleración en el crecimiento de la productividad. De acuerdo con la e videncia empírica reciente de Estados Unidos, el crecimiento de la productividad del trabajo de dicho país ha e xperimentado un notable aumento durante el segundo lustro de los años no venta, y ello, de acuerdo con algunos autores, sería una consecuencia de la amplia incorporación al aparato productivo norteamericano de las tec-
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350MMPOLÍTICA ECONÓMICA nologías de la información, TI, fenómeno (a v eces denominado «nue va economía» o «economía digital») que, de ser así, continuaría durante los primeros lustros del siglo XXI, y que sería e xtrapolable (con los correspondientes desf ases) al resto de economías desarrolladas y emergentes. En la actualidad, el gasto en in versiones relacionadas con las tecnologías de la información (equipos informáticos y software) de las empresas norteamericanas representa cerca de la mitad del conjunto de in versiones reales que realizan. De acuerdo con los estudios históricos de Da vid 48, la introducción de una nue va tecnología tan sólo empieza a tener un efecto significativo sobre la productividad una vez que ha alcanzado una tasa de penetración de un 50 por 100 y , precisamente, es Estados Unidos la única economía que supera esa tasa de penetración: por ejemplo, en 1999 el número de ordenadores personales por cada 100 personas era de 54 en EEUU, mientras que para los casos de Francia y Alemania dicha cifra era de 32. En cualquier caso, las inversiones en TI también se han incrementado fuertemente en las principales economías europeas, si bien su contribución al crecimiento de la productividad resulta menor que en el caso norteamericano, debido fundamentalmente a que sus equipos de TI representan todavía una fracción bastante pequeña del stock total de capital de sus economías: por ejemplo, dicha fracción es del 3 por 100 en Alemania y del 7 por 100 en EEUU. En concreto, de acuerdo con la Figura 10.10, en el caso europeo el crecimiento promedio anual de la PTF ha aumentado en los no venta tan sólo en los países escandina vos (que son aquellos en los que existe una mayor tasa de penetración de las TI), mientras que en las principales economías europeas parece haberse ralentizado (particularmente en España)49. Parece, por tanto, que en el caso de que se esté asistiendo en la actualidad a una nueva aceleración en el crecimiento de la producti vidad, ésta todavía no habría afectado plenamente a las principales economías europeas.
10.8. LA CONVERGENCIA REAL Se dice que existe convergencia real entre un conjunto de países cuando sus niveles de renta per capita se van acercando o aproximando en el tiempo. El análisis empírico de la convergencia trata precisamente de comprobar si existe una aproximación o acercamiento hacia los mismos niveles de renta en el lar go plazo entre grupos de países o re giones. Una primera forma de contrastar la e xistencia de convergencia es mediante el análisis conocido como beta-convergencia, consistente en estimar la correlación entre las tasas de crecimiento medio durante un período amplio de años y los niveles de renta per capita iniciales de cada economía. Cuando dicha correlación estimada sea ne gativa se habrá encontrado evidencia a favor de la con vergencia entre el conjunto de economías consideradas, ya que para que una economía inicialmente más retrasada alcance los mismos niveles 48 David, P. A.: «Digital Technology and the Producti vity Paradox: After Ten Years, What Has Been Learned?», en la publicación del US Dept. of Commerce, Understanding the Digital Economy: Data, Tools and Research, 1999. 49 No debe resultar extraño el elevado crecimiento de la PTF en España dur ante los años ochenta. Las economías más atrasadas inicialmente que se incor poran al «club» de las economías más a vanzadas es lógico que experimenten un crecimiento tendencial de la PTF mayor que el de las se gundas, ya que, al partir de unos niveles tecnológicos, organizativos e institucionales inferiores, el proceso de aproximación tecnológica y con vergencia real hacia las economías más a vanzadas debe traducirse (durante ese período de transición) en un mayor crecimiento de su productividad agregada (sobre este aspecto véase el epígrafe siguiente).
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Crec. tendencial del PIBpc (%)
2,5 1980-1990 1990-1998
2 1,5 1 0,5 0
EEUU
Dinamarca
Noruega
España
Italia
Francia
Alemania
2,5 1980-1990 1990-1998
Crec. de la PTF (%)
2 1,5 1 0,5 0
EEUU
Dinamarca
Noruega
España
Italia
Francia
Alemania
FUENTE: A. Bassanini, S. Scarpetta e I. Visco (2000): «Kanowledge, Technology and Economic Growth: Recent Evidence from OECD Countries», 150 th Anniversary Conference of the National Bank of Belgium, Bruselas.
FIGURA 10.10.
La recuperación actual del crecimiento de la PTF en Estados Unidos y en los países escandinavos.
de renta de las inicialmente más adelantadas, es condición necesaria que aquéllas crezcan a un ritmo mayor que éstas. En la Figura 10.11 representamos la tasa media anual de crecimiento durante el período 1960-1989 en el eje de ordenadas, y la renta inicial de 1960 e xpresada en logaritmos en el de abscisas para un conjunto de 126 países representativos de la economía mun-
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Beta-convergencia a nivel mundial 3 Tasa media de crecimiento 1960-1989
2,5 2 1,5 1 0,5 –2,5
–2
–1,5
–1
–0,5
0 –0,5
0
0,5
1
1,5
2
2,5
–1 –1,5 –2 –2,5 ln (PIB per capita 1960) Datos estandarizados. F UENTE: Penn Wordl Tables.
FIGURA 10.11.
Beta convergencia mundial absoluta.
dial. El primer resultado que se desprende de dicho gráf ico es la ausencia de una relación negativa clara entre estas variables a nivel mundial, es decir, la ausencia de convergencia absoluta entre este conjunto de países. Es más, según esta evidencia parece existir un proceso de divergencia a nivel mundial, aumentando por tanto el gap existente entre los países inicialmente más atrasados y los inicialmente más adelantados. Cuando realizamos este mismo análisis gráfico entre grupos de países similares, como en la Figura 10.1250, observamos que dentro de cada bloque los países sí convergen, es decir, a pesar de que la e videncia empírica rechaza la convergencia absoluta, sí parece existir evidencia a favor de la convergencia condicional o clubes de convergencia. Éste es precisamente el resultado que postulan los modelos neoclásicos de crecimiento e xógeno (Solow-Swan), ya que, según este enfoque, la convergencia entre países se produce por la transición de cada uno de ellos hacia su estado estacionario, por lo que si las distintas economías no comparten los mismos estados estacionarios nunca podrán alcanzar los mismos niveles de renta en el largo plazo. De esta manera, según el enfoque neoclásico debería observarse, y el análisis gráf ico anterior así parece corroborarlo, un proceso de con vergencia condicional en el que se tenga en cuenta las diferencias estructurales que hacen que la convergencia de cada país se realice hacia distintos estados estacionarios.
50 La elección de los países que inte gran cada bloque se ha decidido se gún un criterio arbitrario de localización geográfica. Para eliminar esta arbitrariedad desarrollaremos seguidamente un análisis econométrico de la convergencia condicional donde la cor rección por las diferencias en los estados estacionar ios se fundamenta en los desarrollos teóricos introducidos pre viamente en este trabajo.
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Beta-convergencia condiciona mundial (localización geográfica) 3 Tasa media de crecimiento 1960-1989
2,5 G
2 1,5 E
1 0,5
C –2,5
–2
–1,5
–1
–0,5
0 –0,5
F 0
0,5
B
1,5
2
2,5
D
–1 –1,5
1
A
–2 –2,5 ln (PIB per capita 1960) Datos estandarizados. A: África Subsaharina; B: África del Norte y Oriente Próximo; C: Asia; D: América del Sur y Central; E: Suráfrica; G: Sureste Asiático; F: América del Norte, Europa y OCDE. F UENTE: Penn World Tables.
FIGURA 10.12.
Beta convergencia condicional mundial.
Estos resultados sobre la convergencia a nivel mundial se ven reforzados por el análisis gráfico de la sigma-convergencia, esto es, de la e volución temporal de la dispersión del nivel de renta entre el conjunto de países (expresado en logaritmos). En principio, bajo la hipótesis de con vergencia real debería observ arse una aproximación en los ni veles de renta, lo que implica que la dispersión de la renta entre el conjunto de países considerados debería ir reduciéndose. La Figura 10.13 muestra como esta dispersión ha ido aumentando de manera continuada durante todo el período cuando se consideran todos los países de la muestra, es decir, nuevamente la evidencia parece rechazar la hipótesis de convergencia absoluta a escala mundial. Sólo cuando diferenciamos entre grupos de países homogéneos o similares se rompe esta tendencia hacia la mayor polaridad entre los ni veles de renta —Figura 10.14—, apoyando de nuevo la hipótesis de con vergencia condicional. Para apoyar este análisis gráf ico, en el Cuadro 10.4 se muestran los resultados de la estimación econométrica por mínimos cuadrados ordinarios de la ecuación de la beta convergencia. En la regresión (1) se ha estimado su v ersión absoluta, es decir: yit + T log ____ = a – b log (yit) + eit yi t
1 2
[10.49]
Los datos utilizados proceden de la base elaborada por Summers y Heston (1991) para el período 1960 a 1989 (Penn World Tables Mark 5.6)51. El coeficiente estimado para la b 51 Summers, R. and Heston, A. (1991): «The Penn World Table (Mark5): An Expanded set of Inter national Comparasions, 1950-1988», The Quarterly Journal of Economics, vol. 106, n.º 2, mayo, págs. 327-368.
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Desviación del Ln (renta per capita)
1,10 1,05 1,00 Mundial
0,95 0,90 0,85
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
0,80
FUENTE: Penn Wordl Tables.
FIGURA 10.13.
Sigma convergencia mundial.
Desviación del Ln (Renta per capita)
0,83 0,78 0,73
B
F
0,68
E
E
0,63 B
0,58
D
0,53
G
0,48
A
0,43 C
FUENTE: Penn Wordl Tables.
FIGURA 10.14.
Sigma convergencia mundial por bloques.
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
0,38
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CUADRO 10.4.
Variables
Análisis econométrico de la beta-convergencia Variable Dependiente: Tasa de crecimiento medio 1960-1989 (1)
(2)
(3)
(4)
(5)
–0,009186 (–0,689726)
0,049167 (3,528221)
0,087330 (5,140638)
0,075260 (3,714018)
0,085896 (5,092664)
0,003934 (2,177077)
–0,006543 (–3,654821)
–0,012221 (–5,089901)
–0,012467 (–4,464253)
–0,013699 (–5,925497)
Población
—
–0,325260 (–1,983075)
–0,293942 (–1,475556)
–0,027321 (–0,120160)
0,311332 (1,475536)
Inversión
—
0,150659 (7,799402)
0,118712 (5,063008)
0,109718 (4,111855)
0,096448 (3,957687)
EDU
—
—
0,002419 (2,349219)
0,001333 (1,291719)
0,000643 (0,744058)
SWOpen
—
—
—
0,016056 (3,123631)
0,011002 (2,474994)
ILE
—
—
—
0,002012 (1,777627)
0,001906 (2,032555)
SXP
—
—
—
—
–0,079216 (–5,889978)
CORR
—
—
—
—
–0,000396 (–0,316946)
BQ
—
—
—
—
0,003159 (2,234733)
0,017691 0,036816 [0,029048] 126 4,739665 –8,008619
0,013513 0,447142 [0,433547] 126 32,89048 –8,486996
0,012910 0,487521 [0,466388] 102 23,06898 –8,523032
0,011162 0,612033 [0,581404] 83 19,98216 –8,706003
0,008715 0,766684 [0,732260] 71 22,27199 –9,036931
Constante ln 1960
Err. Estand R2 [R2 ajust] N.º de países F Schwarz
Estadístico t entre paréntesis. ln1960: Logaritmo de la renta per capita en 1960 (PWT); In versión: Inversión/PIB media 1960-1989 (PWT); Población: tasa media de crecimiento de la población 1960-1989 (PWT); EDU: años de escolarización media de la población mayor de 25 años para el período 1960-1990 (Barro y Lee [1996]); SWOpen: Media para el período 1960-1989 del índice que evalúa al país como abierto (1) o cerrado (0) (Sachs y Warner [1995]); ILE: Media para el período 19751990 del Índice de Liber tad Económica (Gwartney, Lawson y Block [1996]); SXP: Exportaciones de productos primarios como porcentaje del PNB en el año 1970 (Sac hs y Warner [1997]); CORR: Índice de corrupción gubernamental (Sachs y Warner [1997]); BQ: Índice de calidad burocrática (Sachs y Warner [1997]).
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356MMPOLÍTICA ECONÓMICA resulta positivo y significativo, como ya adelantamos en la Figura 10.11, y debe, por tanto, rechazarse la hipótesis de con vergencia absoluta entre los países a ni vel mundial. Para contrastar la hipótesis de convergencia condicional entre este conjunto de países, completamos el anterior análisis con distintas ampliaciones de la ecuación de la beta convergencia: yit + T log ____ = a – b log (yit) + Xi + eit y it
1 2
[10.50]
donde las v ariables Xi tratan de corre gir la relación ne gativa entre la tasa media de cr ecimiento y los niveles de renta inicial por las diferencias en el estado estacionario de cada país. En la regresión (2) hemos introducido como variables adicionales en la ecuación de convergencia la tasa media de crecimiento de la población y la tasa media de ahorro aproximada por la participación de la in versión en la renta. Éstas son dos de las v ariables que según el modelo de Solo w-Swan determinan el estado estacionario siendo el efecto neto sobre el mismo negativo y positivo respectivamente. Los resultados de esta estimación por mínimos cuadrados ordinarios muestran un mejor ajuste global que la regresión anterior52, siendo además el signo de los parámetros estimados el esperado y significativamente distintos de cero. Nótese que en esta re gresión condicionada para tener en cuenta las diferencias en los estados estacionarios de los distintos países, el signo estimado para la correlación parcial entre la tasa de crecimiento y el ni vel de renta inicial resulta ne gativo, esto es, aparece una e videncia clara a favor de la convergencia condicional. En la Figura 10.15 hemos recogido esta relación negativa entre el ni vel de renta inicial y la tasa de crecimiento media ajustada por las diferencias en el estado estacionario según los parámetros estimados en esta regresión (2). En las re gresiones (3), (4) y (5) ampliamos el número de v ariables explicativas para recoger otras características estructurales propias de cada país. Así, en la regresión (3) hemos introducido como v ariable explicativa adicional el capital humano, aproximado por el número medio de años de escolarización de la población mayor de 25 años 53. El parámetro estimado para esta v ariable resulta signif icativo y positi vo, mejorando además el ajuste global de la re gresión. En (4) añadimos un indicador del grado de apertura internacional de cada país 54 siendo su correlación estimada con la tasa de crecimiento positi va y significativa. Por último, en la re gresión (5) introducimos una serie de v ariables de carácter cualitati vo que tratan de recoger aspectos relacionados con el funcionamiento del sistema de mercado y de su regulación por parte del sector público. Así, hemos introducido el índice de libertad económica elaborado por Gwartney, Lawson y Block (1996) para el Fraser Institute 55, un indicador del grado de corrupción gubernamental y otro de la calidad burocrática56. Los signos de los correspondientes parámetros estimados son los esperados, aunque para el caso del indicador de corrupción resulta no signif icativo. 52 Error Estándar de la r egresión; R 2 y R 2 - ajustado por los grados de libertad; Estadístico F para el contraste de la hipótesis nula de ausencia de signif icación conjunta; y criterio de información de Schw arz. 53 Tomados de Barro, R. J., y Lee, J. W. (1996): «International Measures of Schooling Years and Schooling Quality», American Economic Review, Papers and Proceedings, vol. 86, n.º 2, mayo, págs. 218-223. 54 Sachs, J. D., y Warner, A. M.: Natural Resource Abundance And Economic Growth, Center for International Development and Harvard Institute for International Development, Harvard University, Cambridge, 1997. 55 Para un análisis de la composición de este índice y de su utilización en el análisis del cr ecimiento y la convergencia, véase Fernández Cornejo, J. A., y Escot, L.: «Políticas Liberalizadoras, crecimiento y convergencia», Revista de Hacienda Pública Española del Instituto de Estudios Fiscales, n.º 145-2/1998, págs. 13-25, 1998. 56 Ambos tomados de Sachs, J. D., y Warner, A. M.: Natural Resource..., op. cit.
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Tasa media de crecimiento 1960-1989 ajustada por el estado estacionario
Beta-convergencia condicional mundial (1) 3 2 1
–2,5
–2
–1,5
–1
-0,5
0
0
0,5
1
1,5
2
2,5
–1 –2 –3 –4 ln (Renta per capita 1960)
FUENTE: Penn World Tables.
FIGURA 10.15.
Beta convergencia condicional mundial. Tasa de crecimiento ajustada por las diferencias en los estados estacionarios según regresión (2).
Tasa media de crecimiento 1960-1989 ajustada por el estado estacionario
Beta-convergencia condicional mundial (2) 2,5 2 1,5 1 0,5 –2
–1,5
–1
–0,5
0
–0,5 0
0,5
1
1,5
2
–1 –1,5 –2 –2,5 –3 ln (Renta per capita 1960)
FUENTE: Penn World Tables.
FIGURA 10.16.
Beta convergencia condicional mundial. Tasa de crecimiento ajustada por las diferencias en los estados estacionarios según regresión (5).
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358MMPOLÍTICA ECONÓMICA En esta misma regresión se ha introducido también una nueva variable que trata de matizar la correlación positiva estimada entre el grado de apertura al comercio internacional y la tasa media de crecimiento: Exportaciones de productos primarios como porcentaje del PNB en el año 1970 57. Con ello tratamos de encontrar evidencia a favor de la tesis defendida por los modelos de centro-periferia, según la cual, la especialización de cada país en el comercio internacional puede suponer un freno a su proceso de crecimiento y desarrollo. En particular, la especialización en productos primarios (con elasticidad-renta menor que uno) de los países en vías de desarrollo es la causante de las desigualdades y di vergencias entre países a ni vel mundial. Tanto la significatividad como el signo ne gativo estimado para esta variable parecen apoyar esta causa como el posible determinante del retraso que experimentan algunos países, impidiéndoles que salgan de su situación de atraso. Una v ez e xpuesta la información empírica acerca de la con vergencia real, nos preguntamos ahora cuáles son las hipótesis teóricas que dan una e xplicación adecuada de tales hechos. En este caso se dispone de dos líneas teóricas bien def inidas, que son las relacionadas con la e xistencia de rendimientos decrecientes de los f actores productivos y con el fenómeno de la aproximación tecnológica. Ambos enfoques conducen a la misma predicción: se dará convergencia, pero tan sólo entre grupos de economías con una serie de rasgos en común (con vergencia condicional). El primero de los mecanismos se deri va directamente de uno de los resultados de la dinámica de transición hacia el estado estacionario del modelo neoclásico de crecimiento exógeno. Como ya se ha comentado, la solución al modelo de Solo w-Swan implica una velocidad de con vergencia al estado estacionario que viene dada por (1 – b) (n + x + d). Ello implica que países que compartan el mismo estado estacionario convergerán en el largo plazo, es decir, bajo las hipótesis del modelo neoclásico de crecimiento e xógeno aparecerá un proceso de convergencia condicional o entre países homogéneos, homogeneidad vendrá definida por los parámetros estructurales del modelo que def inen el estado estacionario [preferencias (s), tecnología (x, b), población (n), tasas de depreciación ( d)]. De entre las hipótesis de este modelo, la que propicia la e xistencia de convergencia es la de rendimientos decrecientes para el factor capital (b < 1). Un país con menor stock de capital per capita inicial, que comparta el mismo estado estacionario que otro inicialmente más adelantado, presentará una mayor producti vidad mar ginal del capital —por los rendimientos decrecientes de este f actor— y, por tanto, un mayor rendimiento y estímulo a la inversión. Esto supondrá para aquel país un mayor crecimiento de su renta, es decir, un acercamiento a los países inicialmente más adelantados. Por tanto, y a la luz de estos modelos, las medidas a adoptar para alcanzar la con vergencia se limitarán a la modif icación y adaptación de sus estructuras producti vas a las del resto de países con los que se quiere converger. Una vez alcanzadas unas estructuras homogéneas, la convergencia vendrá por sí sola. Por el contrario, en los modelos de crecimiento endógeno, donde precisamente se relaja este supuesto (b = 1), la velocidad de convergencia hacia el estado estacionario se anula, es decir, no existirá convergencia condicional automática ni siquiera entre países homogéneos. Para la existencia de convergencia en este tipo de modelos será necesario por tanto la implementación de otras medidas acti vas para la con vergencia, por ejemplo, la transmisión o difusión internacional de tecnologías 58. Tomado de Sachs, J. D., y Warner, A. M.: Natural Resource..., op. cit. Los procesos migratorios, el comercio internacional, la movilidad internacional de capitales, o las transferencias de capital público, pueden explicar, junto a la difusión internacional de tecnología, la compatibilidad de estos modelos de crecimiento endógeno con la hipótesis de con vergencia. Véase Escot, L., y Galindo, M. A.: 57 58
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De hecho esta transmisión de tecnologías o catch-up tecnológico constituye el se gundo mecanismo teórico para la e xplicación de la convergencia. En términos generales, las distintas aportaciones sobre el catch-up han venido señalando que la difusión internacional de la tecnología desempeña un papel fundamental en el crecimiento económico y en los procesos de convergencia entre países. Desde esta perspecti va, la diferencia tecnológica e xistente entre el país líder , que crea tecnología, y el se guidor, que la capta e imita, se iría reduciendo. Esta hipótesis de catch-up implica, por tanto, que cuanto mayor sea la diferencia tecnológica entre el líder y el seguidor, y gracias a la difusión de la tecnología internacionalmente disponible, mayores serán las mejoras potenciales que se podrán introducir en los procesos productivos del país seguidor, y como consecuencia, mayor será también el crecimiento potencial de éste frente al del país líder 59. Así pues, y desde el punto de vista de la política económica, sería conveniente facilitar el proceso de difusión tecnológica eliminando cualquier traba o freno al proceso catch-up tecnológico efectivo entre líderes y se guidores, ya que, de lo contrario, se frenaría el progreso de los países más pobres y la convergencia entre las naciones. Esta capacidad para asimilar e incorporar tecnología foránea ( social capability) vendrá dada, entre otros, por los siguientes factores socio-económicos: la estructura productiva, el nivel educativo de la población, la organización empresarial, la acumulación de capital, las posibilidades de expansión de demanda (sobre todo cuando la inno vación requiere de producciones a gran escala), las condiciones f inancieras y políticas, el grado de apertura internacional, el grado de movilidad de factores productivos, y en general el desarrollo socio-económico y el ánimo social ante la incorporación de nue vas tecnologías en el país receptor -seguidor60. A modo de resumen, podemos concluir que la e videncia empírica parece indicar que no existe un proceso de convergencia absoluta entre todos los países a ni vel mundial. Por el contrario, cuando se consideran grupos de países homogéneos sí aparece una evidencia clara a favor de la convergencia condicional. Nos encontramos, por tanto, ante lo que parece un proceso de polarización y di vergencia entre grupos o bloques de países, que sólo podrá corregirse a través de medidas estructurales que mejoren la capacidad producti va y los niveles de renta per capita a largo plazo de los países más atrasados. Las aportaciones teóricas y la evidencia empírica pueden ayudar a determinar la dirección de dichas políticas estructurales: mejoras tecnológicas, en el capital humano, las infraestructuras, la organización y re gulación de los mercados, mayor apertura al comercio internacional b uscando la especialización en productos con elasticidad renta mayor que uno, etc.
10.9. EL MARCO INSTITUCIONAL, LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS Y EL CRECIMIENTO A modo de conclusión de lo visto hasta el momento, consideramos que los distintos modelos de crecimiento económico han servido para entender algo más sobre la dinámica del «Aspectos teóricos de la convergencia real, integración y política fiscal», Papeles de Trabajo, 10/2000, Serie Económica, Instituto de Estudios Fiscales, 2000. 59 La formulación de esta hipótesis se de be en b uena medida a Abramovitz, M.: «Catching Up, forgoing Ahead, and falling behind», Journal of Economic History, vol. 46, n.º 2, junio, págs. 385-406, 1986. Para un análisis de esta hipótesis, y de cómo puede ser modelizada par a incluirla en los modelos de crecimiento endógeno y exógeno y para incorporarla en la ecuación de convergencia véase Galindo, M. A., y Escot, L. (1997): The technological catch-up effects on the convergence hypothesis of the growth models, Athenean Policy Forum Research Studies Series, n.º 116, University of York, Toronto, Canadá. 60 Galindo, M. A., y Escot, L.: «La transmisión internacional de tecnología: ventajas y problemas», ICADE, Revista de las F acultades de Der echo y Ciencias Económicas y Empr esariales, n.º 44, mayo-agosto, 1998, págs. 113-129.
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360MMPOLÍTICA ECONÓMICA cambio económico al determinar cuáles son los determinantes del mismo. Ello ha proporcionado a su vez, la base necesaria en la que fundamentar las políticas económicas que deberían diseñarse para f avorecer el crecimiento económico a lar go plazo 61. Repasando lo analizado hasta el momento en referencia a la política del crecimiento, hemos visto que mientras que el modelo de Harrod-Domar presenta situaciones de equilibrio inestable para justif icar las políticas de demanda de cor te keynesiano, las aportaciones neoclásicas del crecimiento e xógeno permiten deducir las condiciones necesarias para alcanzar un equilibrio estable en el que se elimina la necesidad de inter vención pública mediante políticas estabilizadoras. Bajo este enfoque neoclásico, sólo las políticas de oferta que mejoren la productividad global de la economía tendrán efectos positivos sobre el crecimiento a largo plazo (política de la competencia, flexibilización del mercado de trabajo, reforma del sistema f inanciero, políticas educativas, tecnológicas, de infraestructuras, etc.). En ambos modelos, sin embargo, las tasas de crecimiento a lar go plazo vienen determinadas de forma exógena a la propia dinámica del modelo. Por otro lado, los modelos de crecimiento endógeno complementan a los anteriores explicando la existencia de crecimiento positi vo sin necesidad de recurrir a f actores exógenos. Sin duda, pues, los distintos modelos de crecimiento endógeno, han servido para entender algo más sobre el crecimiento económico, y al determinar explícitamente cuáles son las fuentes del mismo, han proporcionado las bases con las que fundamentar las políticas económicas que mejoren el crecimiento económico a largo plazo. Podemos citar entre ellas a modo de resumen, la consideración y el fomento del capital humano (educación, formación continua, etc.) y el capital público (infraestructuras públicas en transporte, comunicación, etc.), el fomento de las externalidades positivas (learning by doing, efectos desbordamiento) y la introducción, fomento y regulación de las actividades de I+D. Dentro del análisis de la Política de Crecimiento, cada vez toman mayor relevancia las medidas encaminadas a la mejora del entorno económico. Esto es, aspectos tales como el marco político y económico (economía de mercado), la estabilidad política, jurídica y macroeconómica, el capital humano, la capacidad del policy-maker y calidad de las políticas económicas aplicadas por él, etc. Es decir, que en este punto el centro del análisis se sitúa en la caracterización del marco institucional, o entramado económico-institucional resultante de la concreción de todos estos aspectos, de cuya calidad se deriva la estructura de incentivos económicos de la economía, de la cual, a su vez, se derivan los valores de los principales determinantes próximos del crecimiento económico, como por ejemplo, las tasas de inversión en capital físico, humano y tecnológico, los incentivos para asimilar tecnologías, etc. Esquemáticamente, el
61 A pesar de ello, estos modelos no han estado e xentos de críticas. Una de ellas g ira entorno a las limitaciones de estos modelos par a poder representar la propia dinámica del crecimiento tal y como se obser va en la realidad. Nos referimos a su incapacidad para explicar las fluctuaciones que acompañan al crecimiento en su evolución temporal. Es por ello que de forma complementaria a esta teoría del crecimiento económico se ha desarrollado la teoría del ciclo económico, centrada en estudiar precisamente el por qué se producen estas fluctuaciones cíclicas de la acti vidad económica entorno a las tendencias medias de crecimiento a lar go plazo. Véase Fernández Díaz, A., y Escot, L.: Ciclos y cr ecimiento económico..., op. cit., págs. 212-219. Por otra parte, recientemente se han venido desarrollando modelos de dinámica caótica par a la representación del ciclo y el crecimiento económico. Estos modelos per miten explicar de forma endógena (sin necesidad de recurrir a f actores estocásticos exógenos cosa que sí hacen los modelos tr adicionales del ciclo y el crecimiento ecónomico) características típicas del ciclo y el crecimiento, como son la irre gularidad, aperiodicidad y de escasa predicibilidad de la evolución de la renta per capita. Véase Escot, L.: Dinámica Económica Caótica: Una Aplicación al Estudio del Ciclo y el Cr ecimiento Económico, Tesis Doctoral, Universidad Complutense de Madrid, 2000; y Fernández Díaz, A.: Dinámica Caótica en Economía , Teoría y Aplicaciones, McGraw-Hill, Madrid, 2000.
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papel de un adecuado marco institucional de un país, también denominado «capacitación social» (social capability), en terminología del historiador de la economía Moses Abramovitz, se puede expresar como se ilustra en el Esquema 10.1. Lo cual quiere decir, de acuerdo con esta forma de razonar , que una economía caracterizada por los atributos institucionales situados en el primer recuadro obtiene el correspondiente resultado en materia de crecimiento económico de lar go plazo y en materia de convergencia hacia los niveles de renta per capita de las economías más avanzadas por dos vías, indicadas por las correspondientes flechas: ∑ De forma indirecta (la flecha de arriba), a través del efecto de las v ariables del primer recuadro sobre los incenti vos para la in versión en sentido amplio, la cual, por su parte, constituye un determinante fundamental de las dos variables situadas en el último recuadro. ∑ Y de forma directa, tal y como indica la flecha de abajo, en la medida en que el marco institucional y las políticas económicas aplicadas afectan directamente a la ef iciencia en la asignación de recursos, en tanto en cuanto influyen en el grado de distorsión de las señales de los precios de los mercados y en el grado de competencia existente en ellos. La literatura sobre los aspectos relacionados con la capacitación social es muy amplia y de carácter eminentemente interdisciplinar; en cualquier caso, se pueden citar una serie de aspectos institucionales y de política económica, los cuales se supone que contribuyen a la determinación del marco institucional e xistente, contribuyendo por tanto a la determinación de los ni veles de renta per capita de largo plazo de las economías, así como a la correspondiente explicación de los fenómenos del crecimiento y la con vergencia a largo plazo entre países: ∑ Respecto de la Estabilidad macroeconómica, tanto la teoría como la evidencia empírica parecen sugerir que el mantenimiento de una política económica rigurosa contribuye positivamente al crecimiento a largo plazo. El argumento general es que unas finanzas públicas saneadas, la ausencia de constantes tensiones inflacionistas y cambiarias, y en f in, una evolución libre de v aivenes a corto plazo de los principales agregados, permiten una más eficaz (y menos distorsionada) formación y v ariación de los precios relati vos, lo que permite a los agentes económicos tomar decisiones en un contexto de menor incertidumbre.
Capacitación social
ESQUEMA 10.1.
Incentivos inversión en capital físico, humano y tecnológico
Crecimiento económico a largo plazo Capacidad para converger en términos reales
Efectos del marco institucional sobre el crecimiento y la capacidad para converger.
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362MMPOLÍTICA ECONÓMICA ∑ Por su parte, la apertura al comercio internacional y la aplicación de políticas económicas liberalizadoras es claro que favorecen el crecimiento a largo plazo y la convergencia real, en la medida en que mediante la aplicación de estas líneas de política económica se introduce más competencia en los mercados, se mejora la eficiencia en la asignación de recursos, se fomenta una mayor especialización internacional de los factores, se desmovilizan factores ociosos, se hace a la economía más permeable a las ideas desarrolladas en el e xterior, etc. ∑ En lo relativo a los regímenes políticos y su relación con el crecimiento. En una primera aproximación, parece que lo que Marcur Olson denomina «democracia estable» —aquella que garantiza los derechos indi viduales a la propiedad y el cumplimiento de los contratos a través de las generaciones— 62 se acerca, como muestra la experiencia de los países que son en la actualidad economías desar rolladas, al prototipo de régimen político que permite alcanzar un máximo desarrollo a largo plazo. ∑ Finalmente, en lo que respecta a la incidencia de la corrupción y de las actividades de rent-seeking (búsqueda de f avores y pri vilegios económicos), una de las intuiciones económicas más claras es la que relaciona positi vamente el dinamismo económico con la honestidad y la ef iciencia del sistema administrati vo y b urocrático. Por ejemplo, K. M. Murph y, A. Shleifer y R. W. Vishny analizan 63, tanto desde un punto de vista teórico como empírico, la relación existente entre las acti vidades de rent-seeking64 y el crecimiento económico. El eje central de su análisis consiste en la distinción de dos sectores básicos en la economía: un sector «productivo», dedicado a la generación del output de la economía así como al desarrollo de nue vas ideas para aumentar la producti vidad, y un sector dedicado a la «búsqueda de rentas». A partir de ahí se in vestigan los incentivos existentes para invertir y para ejercer la actividad profesional de los individuos en uno o en otro, lo que les lleva a concluir que los países con una tecnología altamente productiva en el sector de búsqueda de rentas (plasmada en aspectos tales como fácil corrupción y pobre definición y ejecución de las leyes que impliquen una escasa protección de los derechos de propiedad) experimentarán un pobre rendimiento económico 65. Otro aspecto más concreto que también analizan es el relativo a la asignación de los «talentos» (las personas más capacitadas, que desempeñan un papel fundamental en la toma de decisiones económicas) entre ambos sectores, y las repercusiones que de ello se deri va para el crecimiento económico. La hipótesis que def ienden es que en los países donde se premien más las actividades de búsqueda de rentas que las acti vidades relacionadas con la iniciativa empresarial, atraerán a los principales talentos hacia la primera de ellas, conduciendo así al estancamiento económico. 62 Véase M. Olson (1996): «Big Bills Left on Side walk: Why Some Nations are Rich, and Others Poor», Journal of Economic Perspectives, vol. 10, n.º 2. 63 M. Murphy, A. Shleifer y R. W. Vishny (1993): «Why is Rent-Seeking So Costly to Growth?», American Economic Review, 83. 64 Concretando un poco más, la actividad de rent-seeking se puede definir como la in versión de recursos y dedicación de talentos humanos a la búsqueda de r entas monopólicas, derivadas de toda suerte de f avores políticos, o acciones similares, con resultados esencialmente redistributivos de la riqueza y escasa o nulamente productivos. 65 En concreto, estos autores señalan dos vías a tr avés de las cuales se pr oduce este resultado: en primer lugar, las actividades de búsqueda de rentas están sujetas a rendimientos crecientes (cuanto más generalizadas estén este tipo de actividades más rentable/atractivo resulta entrar en ellas y no en el sector productivo de la economía), con lo que niveles muy elevados de rent-seeking pueden autosostenerse; en segundo lugar, destacan que las actividades de búsqueda de rentas relacionadas con el sector público son las que afectan más negativamente a las actividades relacionadas con la inno vación, con lo que ello signif ica de perjuicio par a el crecimiento económico.
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Finalmente, mediante el Esquema 10.2 que se ofrece a continuación se pueden resumir las fuentes del crecimiento: empezando por arriba, se tiene, en una primera secuencia de estudio, que el aumento del PIB por habitante viene explicado por el aumento de la cantidad de trabajo respecto a la población total y por el aumento de la producti vidad del trabajo. A continuación se tiene, en una segunda secuencia de estudio, que los factores determinantes del crecimiento de la productividad del trabajo son el aumento de la cantidad de capital por trabajador, el progreso técnico, y, extendiendo el análisis, la mejora de la cualificación de los trabajadores. A su vez, en lo que sería una tercera secuencia de estudio, el ritmo de acumulación del capital físico, el ritmo de acumulación del capital humano y la intensidad con la que se generan los a vances técnicos, dependen (positivamente), respectivamente, de la tasa de in versión en capital físico, la inversión en educación y el esfuerzo inversor en I+D. Pues bien, finalmente, el marco institucional que se acaba de analizar influye de manera muy importante (en lo que sería una cuarta secuencia de estudio) en la cuantía de ese esfuerzo inversor (véanse las flechas de abajo), así como directamente en otras v ariables como la PTF o la tasa de empleo en el mercado de trabajo (véanse las flechas de la derecha). Resumiendo aún más: los determinantes próximos del crecimiento per capita son la acumulación de capital (físico y humano) y el progreso técnico; al mismo tiempo, estas
Δ[Y/Pob]
Δ[L/Pob]
Δ[Y/L] Mantenimiento de la PMg K Δ[K/L]
Δ[H/L]
Aprendizaje con la práctica
Inversión en capital físico
ESQUEMA 10.2.
Inversión en educación
ΔPTF MEJORA DEL ENTORNO ECOMÓMICO Catch-up tecnológico
Inversión en I+D
1. Estabilidad política y social 2. Estabilidad macroeconómica 3. Respeto de los derechos de propiedad 4. Inversión en recursos humanos 5. Liberalización de mercados y del comercio internacional
Esquema de los determinantes del crecimiento de la producción por habitante.
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364MMPOLÍTICA ECONÓMICA últimas son determinadas por el marco institucional y por la política económica aplicada; pero, ¿qué es lo que determina, a su vez, que algunos países posean unas instituciones y unas políticas económicas mucho mejores que otros? ¿Cómo se hace para pasar de un marco institucional altamente def iciente a uno de mejor calidad? Como señala Jones 66, «esto se empieza a parecer a las maravillosas muñecas ‘matrioshka’ de Rusia, en las cuales cada figura contiene a su vez otra más, ya que cada una de nuestras respuestas a la cuestión de qué es lo que determina el éxito en el crecimiento a largo plazo parece dar lugar a una nueva cuestión». En cualquier caso, existen también algunos intentos de responder a estas dos cuestiones: de la primera se ocupan fundamentalmente los histor iadores de la economía; la segunda tiene que v er con la literatura actual sobre la economía política de las r eformas económicas, la cual trata de analizar, entre otras cosas, cuáles son las restricciones políticas con que se enfrentan las diferentes propuestas de política económica, cuál es la secuencia que deben seguir dichas políticas económicas, etc.
66
Véase C. I. Jones: Introduction to..., op. cit., pág. 138.
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11 LA POLÍTICA MONETARIA
11.1. EL CONTENIDO DE LA POLÍTICA MONETARIA 11.1.1. Concepción tradicional La política monetaria ha venido siendo objeto, en los últimos años, de un importante proceso de transformación, que ha pro vocado un cambio destacable en la perspecti va tradicionalmente aceptada respecto a su contenido, proceso al que naturalmente hemos de referimos a la hora de abordar su análisis. En todo caso, para comprenderlo satisfactoriamente y para llegar, como es nuestro propósito en este apartado de nuestra e xposición, a una perspecti va actualizada y a grandes rasgos del contenido de la política monetaria, que desarrollaremos en el resto de este capítulo, debemos referirnos inicialmente a su enfoque con vencional, es decir, tenemos que partir de cómo se entendía tradicionalmente ese contenido y de las principales polémicas que se establecían respecto a sus principales elementos y al papel y posibilidades de la política monetaria. Señalemos, pues, antes de nada, y en línea con lo manifestado en términos más globales en el Capítulo 5, que se viene entendiendo tradicionalmente a la política monetaria (y todavía se hace así, en gran medida) como la acción de las autoridades monetarias (el Banco Central, que usa para ello sus instrumentos monetarios, sobre todo cuantitati vos, pero también cualitati vos) dirigida a controlar las v ariaciones en la cantidad total de dinero (o de crédito), en los tipos de interés, e incluso en el tipo de cambio, con el f in de colaborar con los demás instrumentos de la política económica al control de la inflación (especialmente), a la reducción del desempleo, a la consecución de una mayor tasa de cre365
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366MMPOLÍTICA ECONÓMICA cimiento de la renta o producción real y/o a la mejora en el saldo de la balanza de pagos (el célebre «cuadrado mágico», ya citado, de la política económica). Y los principales puntos de debate sobre el contenido de esta política hacían referencia (y aún hacen, en cierta medida) a cómo se lle va a cabo esa acti vidad reguladora, cuáles son las distintas variables a emplear y las relaciones existentes entre ellas, así como al grado de eficiencia de las medidas o instrumentos que en cada caso concreto puedan aplicarse. Por lo que respecta a los primeros de estos temas, de la propia def inición anterior de la política monetaria se deduce que es en el análisis de las r elaciones entre los instrumentos y los objeti vos de la política monetaria donde se encuentra lo más signif icativo y característico de la misma. Estas relaciones se plantean tradicionalmente 1, por una parte, entre los instrumentos propiamente dichos ( instruments) y los objetivos intermedios ( proximate targets) y, por otra, entre estos últimos y los objeti vos finales (goals). Un proceso de control monetario, pues, puede ser descrito en este sentido como una articulación de dos etapas o ni veles2: 1.er Nivel. Las autoridades tratan de alcanzar determinados objetivos finales referentes a nivel de empleo, precios, producción y balanza de pagos, a través de la regulación de alguna v ariable monetaria que actúa como objetivo intermedio de la política monetaria; esta variable puede ser, bien la cantidad de dinero (M1, M2, M3 o M4), bien los tipos de interés a lar go plazo, etc. 2.º Nivel. Las autoridades tratan de re gular la v ariable elegida como objeti vo intermedio a través del control de una variable operativa; ésta puede ser, bien la base monetaria, bien la liquidez bancaria, bien los tipos de interés del mercado monetario (a corto plazo). El control de la v ariable operativa se realiza por medio de varios instrumentos de política monetaria, tales como el coef iciente de caja, redescuento, operaciones de mercado abierto, etc. De forma gráfica podríamos expresarlo de la manera e xpuesta en el Cuadro 11.1. CUADRO 11.1.
Estrategia tradicional de la política monetaria
2.º NIVEL Instrumentos – Cociente legal de caja – Redescuento y crédito – Operaciones de mercado abierto – Otros
Variable operativa – Base monetaria – Liquidez bancaria – Tipo de interés a c/p
1.er NIVEL Variable monetaria que actúa como objetivo intermedio
– Cantidad de dinero – Tipo de interés a l/p – Crédito bancario – Tipo de cambio
Variables que representan objetivos finales – – – –
Empleo Precios Balanza de pagos Producción real
Shaw, G. K.: Introducción a la teoría de la política macr oeconómica, ICE, Madrid, 1974, pág. 131. Rojo, L. A., y Pérez, J.: La política monetaria en España: objetivos e instrumentos, Banco de España, Servicio de Estudios, Madrid, 1977, pág. 13. Vid. también Argandoña, A.: Políticas macroeconómicas en los países industrializados, Fundación Argentaria, Madrid, 1996, págs. 16-18. 1 2
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De este modo, para alcanzar los objetivos fundamentales de la política económica coyuntural (estabilidad de los precios, pleno empleo y equilibrio de la balanza de pagos), se trataría de influir sobre los objeti vos intermedios, o proximate targets (tipo de cambio, oferta monetaria, tipo de interés y crédito), actuando directamente con los auténticos instrumentos de la política monetaria (las políticas de mercado abierto, el redescuento y crédito, el coeficiente legal de caja, etc.). Con frecuencia, no obstante, las autoridades monetarias emplean, al aplicar esta estrategia, un grupo adicional de variables, a modo de «indicadores» complementarios, cuya evolución siguen también para tener una información sobre la situación monetaria y f inanciera más completa, y que tiene carácter adicional a la que poseen sobr e la v ariable operativa y el objeti vo intermedio, que es la básica para interpretar y ejecutar su política monetaria. Así pues, podemos representar f inalmente esta estrate gia propuesta tradicionalmente para la política monetaria a tra vés del siguiente esquema general, más amplio que el anterior: Instrumentos monetarios
Variable operativa
Objetivos intermedios
Objetivos últimos
– cuantitativos
5 – cualitativos
Indicadores
Identificar qué v ariables en concreto han de incluirse en cada una de estas etapas es una decisión, en cada caso, de las respectivas autoridades económicas, que determinarán así la estrategia específica de su política monetaria. Y no cabe duda de que resulta crucial en la práctica una adecuada elección de las anteriores v ariables intermedias por parte de dichas autoridades, es decir, un diseño eficiente de la estrategia concreta a aplicar en la política monetaria, si queremos que ésta contrib uya satisfactoriamente a la consecución de los objetivos macroeconómicos últimos 3. Dos son los tipos de problemas que se abordan en relación con este punto: por una parte, se trata de saber en qué medida las autoridades monetarias están capacitadas para controlar esas variables intermedias, lo que supone el conocimiento pre vio de las relaciones existentes entre estas últimas y los instrumentos propiamente dichos. Por otra parte, se trata de conocer también cuál debe ser la v ariable objeto de control, lo que, a su vez, depende de la postura adoptada respecto al mecanismo de transmisión a tra vés del cual las v ariables intermedias afectan e influyen en los objeti vos o metas finales. Para que esta estrate gia fuera correcta deberían satisf acerse, por tanto, las siguientes condiciones, que, normalmente, en la práctica suelen cumplirse, al menos aproximadamente4. a) Que las autoridades puedan controlar con sus instrumentos monetarios esas v ariables intermedias. Chick, V.: The Theory of Monetary Policy, Gray-Mills Publishing Ltd., Londres, 1973, págs. 12-15. Vid. Fernández Díaz, A.; Rodríguez Sáiz, L.; Parejo Gámir, J. A.; Galindo, M. A., y Calvo, A.: Política monetaria: su eficacia y enfoques alternativos , AC, Madrid, 1999, Cap. 2. 3 4
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368MMPOLÍTICA ECONÓMICA b) Que la relación entre estas variables intermedias y los objetivos finales sean estables y fiables. c) Que las autoridades tengan información adecuada sobre las v ariables intermedias de una forma más rápida que sobre los objeti vos últimos. Sólo así las autoridades monetarias, al conocer la e volución de las v ariables intermedias, podrían aplicar su política monetaria, variando sus instrumentos sin necesidad de esperar a conocer la e volución de los objetivos últimos 5. Esta estrategia, basada en el empleo de v ariables intermedias entre los instrumentos monetarios y los objetivos últimos, por otro lado, se basa en que las relaciones entre ambos no han sido especif icadas con precisión por la ciencia económica y , por tanto, no las conocemos satisf actoriamente, sino con bastante incertidumbre; en consecuencia, habrá que utilizar una estrate gia alternativa a la relación directa entre ellas, que consiste en dividir esta última en di versas relaciones parciales más concretas, que determinamos introduciendo dichas variables intermedias. La estrategia propuesta consiste, entonces, en reducir el problema general de la relación instrumentos-objetivos últimos a di versos problemas más concretos, representados por esas relaciones parciales, para explotar mejor así la escasa información que poseemos sobre las relaciones fines-medios en política monetaria. Las variables intermedias cumplen en ella, pues, un doble papel: por un lado, son los objetivos inmediatos a lograr mediante el manejo de los instrumentos monetarios; por otro, son el medio de conseguir los objetivos finales. Ahora bien, conviene apuntar que no todos los economistas suscriben tradicionalmente la idea de utilizar variables intermedias (proximate targets) en sentido estricto. En efecto, algunos trabajos, como el de Waud, ponen de relie ve que los intentos de alcanzar o mantener una meta concreta respecto a los ni veles de renta nacional o de empleo actuando sobre objetivos intermedios, resultan extremadamente ambiguos, en el mejor de los casos, y, muy probablemente, son inconsistentes con esas metas finales que tratan de alcanzar. Por todo ello —insisten estos autores— se considera más con veniente prescindir de las variables puente o intermedias, centrando la atención sobre los nexos directos entre los instrumentos básicos y los objeti vos últimos propuestos 6. Y también conviene señalar, en este mismo sentido, que, como luego comprobaremos con mayor detalle, las variables intermedias utilizadas en la instrumentación de la política monetaria no siempre jue gan esos papeles específicos antes destacados de objeti vo intermedio, variable operativa, etc., sino que a v eces (como sucede en los últimos años en diversos países, entre ellos el nuestro durante el período 1995-1998) son consideradas conjuntamente como «indicadores globales», en una estrategia más directa de control de la inflación (o se sigue una vía intermedia, como sucede con la política monetaria única de la UEME). Así pues, la perspectiva tradicional de la política monetaria, aún predominante en gran número de países, no estaba exenta en efecto de polémicas en cuanto a estrate gias, a variables a utilizar al aplicarla, etc. Pero el debate sobre ellas, como antes apuntamos, también hacía referencia a sus posibilidades relati vas de éxito.
Obsérvese que las tres condiciones señaladas se corresponden con los dos niveles determinados antes para la aplicación de la política monetar ia, es decir, con el mantenimiento de unas r elaciones instrumentos-objetivo intermedio, por un lado, y objetivo intermedio-objetivos últimos, por otro, conocidas y fiables. 6 Waud, R. N.: «Proximate Targets and Monetary Policy», The Economic Journal, marzo, 1973, pág. 3. 5
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Y así, en varias ocasiones se ha llamado la atención sobre la polémica entre «monetaristas» y «keynesianos» (¿«fiscalistas»?), en lo que se ref iere a la alternati va entre la política monetaria y la fiscal, así como en cuanto a las vías, técnicas e intensidad de aquélla7. La política monetaria, como la política fiscal, no es, ciertamente, una panacea que vaya a resolver todos los problemas planteados, pero nadie puede negar que constituye un instrumento de suma importancia para lograr la estabilización de la economía. Conviene recordar, además, que en el fondo de la polémica entre el empleo de la política monetaria y la política f iscal late siempre el eterno problema del automatismo frente a la regulación, o, si se prefiere, de las reglas frente a la discrecionalidad. La adopción de una política monetaria discrecional signif ica el empleo de medidas concretas de control monetario en la dirección, manera y grado que las autoridades monetarias consideren apropiados, fundamentado todo ello en circunstancias específicas y en los objetivos finales que se pretendan alcanzar8. Por el contrario, si prevalece el criterio de las reglas predeterminadas, no se tienen en cuenta dichas circunstancias, con todo lo que ello implica desde el punto de vista de la operati vidad y de la ef icacia de la política económica. Como síntesis de este se gundo enfoque destaca la tesis de Milton Friedman sobre la política monetaria automática, según la cual, dado que la proporción deseada entre stock de dinero y renta total es relati vamente constante, a medio-largo plazo, el volumen de dinero debería crecer al mismo ritmo que la acti vidad económica. En este sentido, la autoridad monetaria debería mantener una tasa constante de crecimiento de la oferta monetaria elegida de acuerdo con la tasa de crecimiento a medio-lar go plazo de la economía, y no tratar de variarla en respuesta a las fluctuaciones económicas a corto plazo. Sin entrar en más consideraciones (al menos de momento)9 sobre las excelencias o defectos de cada una de estas alternati vas, lo cierto es que en la actualidad las autoridades monetarias en general no sólo no renuncian a las posibilidades derivadas de la acción discrecional, sino que ven aumentada paulatinamente su parcela de poder y su capacidad de decisión.
11.1.2. Hacia una perspectiva actual de la política monetar ia Como acabamos de exponer en el apartado anterior, en los últimos años la política monetaria ha sido objeto de una importante transformación en diversos ámbitos, que ha desviado en parte las cuestiones más debatidas sobre su contenido desde las de naturaleza más puramente técnica a las que nos acabamos de referir (cuestiones que dominaban las controversias de los años setenta y ochenta, relacionadas con el diseño e instrumentación de la política monetaria) a otras vinculadas con los objeti vos últimos de la misma y los requerimientos imprescindibles para poder alcanzarlos 10.
7 Vid. Pierce, D. G., y Shaw, D. M.: Monetary Economics. Theories, Evidence and Policy, Butterworth & Co., Londres, 1974, págs. 424-425. (Hay versión española en ICE, Madrid.) 8 Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de Política Económica, AC, Madrid, 2.ª ed., 1993, pág. 488. 9 Decimos de momento, porque inmediatamente volveremos sobre él, al referirnos a la nueva orientación de la política monetaria en los países más desarrollados. 10 Vid. Malo de Molina, J. L.: «Introducción», en la obra colecti va del Servicio de Estudios del Banco de España, La política monetaria y la inflación en España , Alianza, Madrid, 1997, pág. 22.
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370MMPOLÍTICA ECONÓMICA Más concretamente, podemos incluir entre los principales temas objeto ho y de discusión en materia de política monetaria (todos ellos relacionados, además, entre sí) los siguientes11: En primer lugar, la cuestión de si la política monetaria puede intentar la consecución de objetivos múltiples y complejos o debe orientarse, exclusivamente, por el contrario, a preservar el valor del dinero, es decir, a lograr la estabilidad de los precios. Como ya hemos dicho en algún momento a lo largo de nuestro texto12, este último objetivo ha alcanzado un lugar preeminente en el conjunto de los f ines de la política económica en general (y de la monetaria en particular) de las autoridades económicas de los países más desarrollados en los últimos años, tanto por la consciencia creciente de los elevados costes del proceso inflacionista13 como por la extendida convicción de que, a largo plazo, la inflación es un fenómeno mayoritariamente monetario 14. Y así, las autoridades monetarias de esos países, bien de facto o por obligación le gal, dirigen sus actuaciones al logro de la estabilidad de los precios de forma única o prioritaria (es decir , en este último caso, sin perjuicio de colaborar a la consecución de los demás objeti vos de la política económica de los gobiernos) 15, lo que implica, en definitiva, su creencia de que no resulta factible con un solo instrumento, la política monetaria, el logro de varios objetivos simultáneamente. En relación con este primer tema objeto de discusión, respecto al que no hay , desde luego, una posición unánime, hay que destacar, en segundo lugar, el debate sobre la conveniencia o no de que e xista un mandato le gal expreso respecto a la instrumentación de la política monetaria en ese sentido y, en caso afirmativo, respecto a cómo formularlo. Y, de nuevo aquí, la experiencia internacional es diferente: frente a países (como EEUU) en los que su Banco Central debe perse guir objetivos diversos (estabilidad de precios y empleo) con igual énfasis, hay otros cuya legislación establece como objetivo específico para la política monetaria combatir la inflación (Alemania, Francia, España...) y un tercer grupo en el que sus autoridades, aun sin obligación legal en este sentido, de hecho dirigen su política monetaria a lograr esta última f inalidad. En cuanto al tema de cómo formular , en el se gundo caso, dicho mandato, plantea la cuestión de si es conveniente o no que ésta se traduzca en una aplicación de la política monetaria mediante re glas que def inan con mayor o menor precisión cuál debe ser la reacción de las autoridades monetarias en cada circunstancia, es decir , nos de vuelve a la polémica reglas versus discrecionalidad, que hoy se plantea, no obstante, de forma parcialmente distinta a la tradicional. Actualmente, en efecto, la propuesta de reglas fijas, como la propugnada por M. Friedman en 1959, no se considera generalmente aceptable por sus importantes inconvenientes en la práctica (impide que la política monetaria pueda tener en cuenta y reaccionar a las perturbaciones macroeconómicas, especialmente frecuentes en los mercados financieros y no existe ninguna garantía de que la re gla no vaya a ser abandonada, lo que mina su cre11 La obra del Banco de España, citada en la nota anterior, constituye una referencia global obligada respecto a ellos, de los que se ocupa en sus distintos ca pítulos, tanto desde una perspectiva teórica como empírica (especialmente aplicada al caso de nuestro país). 12 Por ejemplo, al comenzar el Cap. 7, cuando caracterizábamos el proceso inflacionista, o en el Cap. 5, al ocuparnos en términos generales de los f ines y medios de la política económica. 13 A los que también nos referimos con cierto detalle en el Apartado 7.1. 14 Véase el último apartado de nuestro Cap. 7. Vid. también Friedman, B., y Hahn, F.: Handbook of Monetary Economics, Elsevier, 2000. 15 Con referencia al caso español, vid. Parejo, J. A.; Rodríguez Sáiz, L.; Calvo, A., y Cuervo, A.: Manual de Sistema Financiero Español, Ariel, 15.ª ed., Barcelona, 2002, Cap. 5.
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dibilidad antiinflacionista), que hacen que en casi ningún país se lle ve a cabo la política monetaria con re glas rígidas. Se pref ieren reglas más fle xibles, para tener en cuenta diversos aspectos de la situación económica, de forma que en la e xperiencia internacional las diversas modalidades de reglas que se han empleado han constituido16, más que un mecanismo de reacción automática, una norma de conducta que vinculase a los ojos de los mercados y de los agentes las acciones de la política monetaria con los objeti vos finales pretendidos17. No acaban aquí, en todo caso, las importantes cuestiones objeto actualmente de polémica respecto al contenido de la política monetaria. Como temas también sometidos a la controversia en este ámbito, y de nuevo en estrecha relación con los anteriores, habría que citar, entre otros, la polémica sobre el nivel de gradualismo necesario a la hora de aplicarla, a la que ya hicimos referencia18, el debate sobre el nivel de autonomía o independencia de que debe disponer un banco central 19 y el existente sobre si utilizar una estrate gia de política monetaria más directa de se guimiento del objetivo de inflación o la más tradicional de su instrumentación a dos ni veles, al que ya nos hemos referido también en el apartado anterior, en términos generales, y sobre el que v amos a v olver a continuación en los dos próximos, en los que vamos a ocuparnos con mayor detenimiento de ambas estrate gias20.
11.2. LA ESTRATEGIA TRADICIONAL A DOS NIVELES DE LA POLÍTICA MONETARIA Esta estrategia tradicional, que sigue siendo bastante utilizada a ni vel internacional en la actualidad, supone, como ya hemos e xpuesto (recuérdese el Cuadro 11.1), intercalar entre los instrumentos primarios de la política monetaria y sus objeti vos finales dos grupos de variables intermedias, que desempeñan los papeles específicos que entonces precisamos
Vid. Malo de Molina, J. L.: «Introducción», op. cit., pág. 25. La superioridad de las re glas flexibles se deriva, sobre todo, del hecho de que, una vez formulada la regla, la economía se v e sometida a shocks inesperados, a sorpresas y a la aparición de nue va información relevante para la toma de decisiones. Si la r egla es fle xible, utiliza toda esta información y hace posible el ajuste oportuno de las acciones de política monetaria de acuerdo con ella. Vid. Erias, A., y Sánchez, J. M.: Política monetaria y política fiscal, Pirámide, Madrid, 1998, pág. 151. Y así, por ejemplo, la regla de que la cantidad de dinero debe crecer a una tasa constante a medio-lar go plazo sería una regla rígida (o no activista), y la de que debe crecer un cierto porcentaje más o menos que una tasa determinada cuando el paro está por encima o por de bajo, respectivamente, de su nivel considerado como normal, sería una regla flexible o activista (mientras que estaríamos ante una política discrecional si el Banco Central aumenta la masa monetaria en cada momento se gún lo que crea libremente). Vid. Argandoña, A.: Políticas macroeconómicas..., op. cit., pág. 7. No obstante, debe subrayarse también que el se guimiento de reglas más flexibles no está e xento de dificultades y que los intentos de combinar las v entajas de credibilidad de las re glas con las que otor ga la posibilidad de reaccionar ante determinadas perturbaciones han terminado, en la mayoría de las ocasiones, llevando a una discrecionalidad excesiva que ha erosionado la conf ianza del público en el talante antiinflacionista de la política monetaria. Vid. Viñals, J.: «Política monetaria e inflación: de la teoría a la práctica», en Banco de España, La política monetaria..., op. cit., pág. 71. 18 Vid. lo señalado al respecto en el Apartado 7.8. 19 Tema ligado al de su credibilidad o reputación y al problema de la inconsistencia tempor al o dinámica de la política monetaria, de los que nos ocuparemos al f inal de este capítulo. 20 Podríamos añadir toda vía un tema adicional a los anter iores, que en realidad ha sido siempre objeto de controversia en el campo de la teoría monetar ia, y continúa siéndolo, pero que escapa de nuestro ámbito de interés en este manual: el de los di versos mecanismos de transmisión de los efectos de la política monetar ia. Un análisis detenido del mismo puede v erse en Fernández Díaz y otros: Política Monetaria..., op. cit., Cap. 2. 16 17
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372MMPOLÍTICA ECONÓMICA de objetivo intermedio y variable operativa y que implican instrumentar la política monetaria, en efecto, en los dos niveles o relaciones que v amos a estudiar a continuación.
11.2.1. La relación entre los objetivos últimos y el objeti vo monetario intermedio El objetivo final de la política monetaria se suele concretar 21 en el mantenimiento de un cierto nivel de gasto o renta nominal durante un período de tiempo determinado, por ejemplo, un año 22. Para establecer la relación entre la renta nominal y la oferta de dinero, partimos de la ecuación de cambios de I. Fisher 23. M · V = P · Yr
[1]
Tomando logaritmos y diferenciando: LM + LV = LP + LYr 1 1 1 1 __ dM + __ dV = __ dP + ___ dYr M V P Yr
[2]
o, lo que es lo mismo, en términos de tasas de v ariación: m· + v· = p· + y· r = y· n
[3]
donde m· , v· , p· , e y· r, son, respectivamente, las tasas de variación de la oferta de dinero, de la velocidad media de circulación de éste, del nivel general de los precios y de la renta real, siendo y· n la de la renta nominal. Si suponemos ahora que la v elocidad media de circulación del dinero es muy estable a corto plazo, es decir v· 0, podremos establecer un objeti vo monetario intermedio en términos de· v ariación de la cantidad de dinero ( m· ), compatible con las v ariaciones de la · · renta real (Yr) y del nivel de precios (P), y, por tanto, de la renta nominal (Yn), fijadas como objetivos finales por el Gobierno. Podemos hacerlo así, de hecho, aunque V varíe a corto plazo, pues la ecuación obtenida vincula en todo caso el objetivo intermedio (m· ) con los objetivos últimos. Pero la velocidad de circulación del dinero (o lo que es igual, la demanda monetaria) no es una v ariable objeto de contr ol por las autor idades, quienes simplemente pueden r ealizar estimaciones sobre su evolución futura, siempre difíciles, por lo que si varía sensiblemente 21 Al menos así se ha v enido considerando al usar esta estrate gia tradicional. No obstante, inmediatamente nos referiremos a la posibilidad de considerar como tal a la tasa de inflación. 22 Recuérdese a estos efectos que, al ser esta última el producto de la renta real por el ni vel de precios, y al estar el paro y la balanza de pagos tan relacionados con las anter iores variables, los cambios en la renta nominal pueden considerarse, en efecto, representativos del conjunto de los objeti vos macroeconómicos últimos (estabilidad de precios, crecimiento económico, empleo, equilibrio externo). 23 Vid. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de..., op. cit., Cap. 11, para su estudio detenido.
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y de forma poco pre visible está debilitando, naturalmente, la confianza que podemos depositar en la relación objeti vos finales-objetivo intermedio (m· ) antes obtenida 24. Si además suponemos en ella (como hacen los autores monetaristas y muchos no monetaristas) que la tasa de crecimiento de la renta en términos reales está nada o poco influida a largo plazo por f actores de tipo monetario 25, las autoridades la tomarán como un dato, desde el punto de vista de la política monetaria, por lo que el objetivo de ésta se reducirá al control de la inflación. Sin embargo, esto no signif ica, en principio, que la tasa de v ariación de la renta nacional en términos monetarios está determinada por la tasa de crecimiento de la cantidad de dinero, sino, simplemente, la existencia de una fuerte relación entre ambas magnitudes, en ausencia de cambios signif icativos en la velocidad (V). Así pues, la elección del objeti vo intermedio de la política monetaria en términos de tasa de variación de la cantidad de dinero sería una consecuencia de la estabilidad de su relación con la renta nominal, pero cabría también la opción de seleccionar como objetivo intermedio, de acuerdo con el esquema del Cuadro 11.1, un cierto nivel de tipos de interés26, atendiendo a la posible e xistencia de un mecanismo de transmisión, desde el sector monetario hasta el sector real de la economía, a tra vés de esta v ariable, según un modelo de tipo k eynesiano. No obstante, la opción entre el tipo de interés y la cantidad de dinero, como objetivo monetario intermedio, se basó durante la década de los setenta en dos criterios fundamentales27: (a) la capacidad de control de las autoridades monetarias sobre la variable elegida, y (b) la conf ianza de las autoridades en la misma como cauce apropiado de actuación sobre la variable objetivo final28. Dado que las posibilidades de control sobre los tipos reales de interés, considerados relevantes a los efectos de su influencia sobre el ni vel de gasto, e incluso sobre los tipos nominales, eran entonces escasas y que la relación entre dichos tipos de interés y la renta nacional estaba sometida a perturbaciones más frecuentes e inesperadas que la que vinculaba la cantidad de dinero y la renta nacional, las autoridades optaron por el control de la cantidad de dinero. Al comienzo de los años ochenta volvió a plantearse en algunos países, entre ellos España, la opción entre la fijación del objetivo monetario en términos de variación de la cantidad de dinero o de los tipos de interés, y se mantuvo en general la primera, por similares razones 29. En los años posteriores, sin embargo, se observó en numerosos países de la OCDE cómo las autoridades monetarias prestaron una mayor atención a los tipos de interés como objetivo intermedio de la política monetaria, a consecuencia de las fluctuaciones no esperadas en la demanda de dinero, que hicieron que las v ariaciones en la cantidad afectaran más intensamente a la producción 30, poniendo en peligro los objetivos de crecimiento del 24 Volveremos con más detenimiento sobre este tema de la v ariabilidad de V en nuestro próximo Apartado 11.8.4. 25 Recuérdese lo expuesto al respecto con mayor detalle en el último apartado de nuestro Cap. 7 y en el Apartado 11.1.2. 26 O alguna magnitud crediticia representati va, e incluso el tipo de cambio, como ya vimos también entonces. 27 Criterios, recordémoslo, a los que hicimos precisamente referencia en el Apartado 11.1.1. 28 Vid. Rojo, L. A., y Pérez, J.: op. cit., pág. 14. 29 Vid. Banco de España: Informe anual, 1982, Madrid, 1983, pág. 199. 30 Estas fluctuaciones se reflejan en las dif icultades de previsión de V. La producción real, al menos a corto plazo, puede verse afectada intensamente por la restricción monetaria.
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374MMPOLÍTICA ECONÓMICA PIB, a la vez que el objetivo de reducción de la inflación pasó a un lugar secundario, por haberse logrado, en muchos casos, su notable disminución 31. Por otra parte, se consideraba que las dif icultades de pre visión de la demanda de dinero derivadas de su incierta fluctuación, que, a su v ez, dificultaban la def inición de los objetivos monetarios, eran consecuencia de los importantes cambios sur gidos en los últimos años, tanto en los procesos de inno vación financiera como en el marco re gulatorio, monetario y f iscal. En estas circunstancias, la mayor parte de los países industrializados adoptaron «una orientación más flexible de la política monetaria, basada en el seguimiento de un conjunto más amplio de indicadores» 32. Esta flexibilidad no supuso en principio el abandono de los objetivos en términos de variación de la cantidad de dinero, sino la adopción de una especie de estrategia mixta de precios y cantidades, que combinaba la fijación de los objetivos para la oferta de dinero, en el entorno de una banda de fluctuación anual, con la conducción de la política monetaria tendente a reducir los altos tipos de interés, todavía prevalecientes en algunos países, y, especialmente, su variabilidad. Esta estrategia mixta se vio, además, especialmente condicionada en muchos países, por la rápida y creciente mo vilidad internacional de los capitales, sobre todo en los que, como el nuestro, integraban el Sistema Monetario Europeo, por las restricciones que les imponía la obligación de mantener el tipo de cambio de la moneda nacional dentro de ciertos límites de variabilidad. Hasta tal punto, además, que de hecho (si no legalmente) el tipo de cambio se convirtió, en muchos casos, en el verdadero objetivo intermedio de la política monetaria, pese a que ésta se siguiera «of icialmente» basando en el control de M. En esta última estrate gia, pues, aunque la política monetaria trataba aún de, en una perspectiva a medio plazo (6-12 meses) controlar el ∆M, a corto plazo perseguía afectar a los tipos de interés, para que el tipo de cambio siguiera estable dentro de su banda de fluctuación fijada. E incluso en ciertos países (entre ellos el nuestro), posteriormente se pasó a aplicar una estrategia diferente en su política monetaria, basándola en una relación más directa entre los objetivos últimos (la estabilidad de los precios sobre todo) y sus instrumentos, apoyada, eso sí, aún en el empleo de una serie más amplia de indicadores (tipos de interés, tipo de cambio, IPC, M, etc.) y f ijando objetivos últimos no anuales, sino a más lar go plazo (3-4 años) 33.
11.2.2. La relación entre el objetivo intermedio y la variable operativa Si definimos, por ejemplo, la cantidad de dinero en circulación (M) como la suma del efectivo en manos del público ( E) (compuesto de billetes y moneda metálica de curso le gal) más los depósitos de todo tipo en el sistema bancario ( D), y la base monetaria ( B) como 31 Para una descripción de la aplicación de la política monetaria en España, véase Parejo Gámir, J. A.; Cuervo, A.; Rodríguez Sáiz, L., y Calvo, A.: Manual de sistema financiero español, op. cit., Cap. 5. 32 Vid. Banco de España: «Los objetivos de la política monetaria para 1988», Boletín Económico del Banco de España, enero de 1988. 33 Vid. Melcón, C.: «Estrategias de política monetaria basadas en el se guimiento directo de objetivos de inflación», Boletín Económico del Banco de España , diciembre, 1994, págs. 27-36, y Banco de España, «Objetivos e instrumentación de la política monetar ia en 1995», en las págs. 15-18 del mismo número de esa re vista. Nos referiremos a esta estrategia con mayor detenimiento en el Apartado 11.3. Por su parte, la estrategia que sigue actualmente el SEBC en su política monetar ia única para el área de la UEME (mixta de las dos y a citadas) será analizada en el capítulo que dedicaremos más adelante a la política económica en España.
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la suma de los acti vos de caja del sistema bancario ( R) (compuestos de sus depósitos en el Banco emisor y del efectivo en sus cajas) más el efectivo en manos del público (E), tendremos: M=E+D B=E+R Si definimos ahora el coef iciente legal de caja como la proporción de los depósitos y otras formas de captación de recursos ajenos que las diversas entidades bancarias (y, a veces, algunas financieras no bancarias) están obligadas a mantener en forma de acti vos líquidos (efectivo en sus cajas y depósitos en el banco emisor), podemos expresarlo así RL rL = ___ D Ahora bien, estas entidades no adaptan estrictamente sus tenencias de acti vos de caja al nivel del coef iciente legal, sino que, en general, mantienen un cierto v olumen de activos adicionales que les permiten ajustarse con holgura a las variaciones imprevistas de sus depósitos y otros pasivos, sin incurrir en costes adicionales para pro veerse de liquidez en los mercados de dinero. Por ello, junto a dicho coef iciente legal, mantienen cierta liquidez excedentaria, o coeficiente voluntario, que podemos expresar 34 así: Rv rv = ___ D siendo RL los activos de caja legales y Rv los voluntarios, con lo que RL + Rv R r = rL + rv = _______ = __ D D Si ahora suponemos que la cantidad de dinero que el público desea mantener en efectivo (E) es una proporción constante ( c) del dinero total ( M), tendremos que E = cM, con lo que M=E+D
[4]
B=E+R
[5]
R r = __ D
[6]
E = cM
[7]
Tenemos así un modelo de cuatro ecuaciones en las que las [4] y [5] son de definición y las [6] y [7] de comportamiento, lo que nos permite e xpresar, sustituyendo:
34
Vid. Parejo, J. A.; Rodríguez Sáiz, L.; Calvo, A., y Cuervo, A.: Manual de…, op. cit., Cap. 5.
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376MMPOLÍTICA ECONÓMICA M = cM + D B = cM + rD y, despejando y sustituyendo de nue vo, D = M(1 – c) B = cM + r (1 – c)M es decir, B = [c + r (1 – c)]M
[8]
1 M = ___________ B c + r (1 – c)
[9]
o, lo que es lo mismo,
que nos permite establecer la relación entre la v ariable objetivo monetario (M) y la variable operativa (B). A la fracción 1 ___________ =a c + r(1 – c) se le denomina multiplicador monetario. Por tanto, según este modelo, la oferta de dinero depende de tres factores: 1.º del coeficiente de caja mantenido por el sistema bancario (r); 2.º del coeficiente de efectivo mantenido por el público en relación al dinero total ( c), y 3.º de la base monetaria. Si ahora hacemos la hipótesis de que el multiplicador a permanece constante, las variaciones en la oferta de dinero dependerán e xclusivamente de las v ariaciones en la base monetaria, es decir, 1 dM = ___________ c + r(1 – c)
[10]
Gráficamente, la relación entre la base monetaria y la cantidad de dinero viene representada (véase la Figura 11.1) por una recta que pasa por el origen de coordenadas, con pendiente 1/a. Ante la constancia del multiplicador, se puede determinar la variación que las autoridades han de imprimir a la base monetaria para obtener una determinada v ariación de la cantidad de dinero 35. Ahora bien, la base monetaria es la oferta de efecti vo por parte del banco emisor , el pasivo fundamental de su balance, cuya contrapartida son los activos en poder del mismo 35 Ahora bien, para que el multiplicador de la base monetaria sea constante, obviamente, la demanda de efectivo por parte del público ( c) y el coef iciente voluntario de caja de las entidades obligadas a respetar el coef iciente legal, sus excedentes de liquidez, han de ser también muy estables, lo que no siempre sucede a corto plazo, debilitando la relación obtenida entre el objeti vo intermedio ( M) y la v ariable operativa ( B) de la política monetaria. Como ambos f actores, además, no son controlables por el Banco Central y sus mo vimientos son a veces difícilmente previsibles, dicha relación pierde fiabilidad con frecuencia.
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B 1 B = __ M a
B''
B'
M'
FIGURA 11.1.
M''
M
Relación entre base monetaria y oferta de dinero.
(oro, divisas, fondos públicos, créditos, etc.). En general, podemos expresar también la base monetaria por el lado del acti vo del banco emisor, como36 B = ASE + CSP + FP + CSB + X
[11]
donde ASE son los activos frente al sector e xterior (oro, divisas, etc.), CSP son los créditos concedidos al sector público (saldos), FP los fondos públicos en poder del banco emisor, CSB los créditos al sistema bancario (saldos) y X otros activos netos de mayor estabilidad y de menor importancia cuantitati va (activo real, activos frente al sector pri vado, activos frente a los intermediarios f inancieros no bancarios, etc.). Las dos primeras partidas, ASE y CSP, dependen, respectivamente, del comportamiento del sector e xterior y de la f inanciación del presupuesto del sector público, por lo que, desde el punto de vista de la política monetaria, se consideran factores autónomos de creación de liquidez37. La regulación de FP y de CSB, así como la del coeficiente legal de caja, rL, constituyen los instrumentos primarios (cuantitati vos) de la política monetaria. Las autoridades monetarias, a través de su manejo, habrán de compensar, en definitiva, la evolución autónoma de ASE y CSP, de manera que la base monetaria alcance el ni36 Para lo cual acudimos simplemente a la identidad conta ble básica Activo = Pasivo del balance del banco emisor. 37 Un déficit público, financiado al menos en parte con créditos del Banco Central, supone un ∆CSP y la consiguiente creación de dinero, y un superávit exterior, con tipos de cambio no totalmente flexibles, supone una entrada neta de divisas y un ∆ASE, y por tanto se traducen ambos en una e xpansión de B y en una reducción de ésta el superávit presupuestario y el déf icit de la balanza de pagos, como es sabido. Se llaman f actores «autónomos», porque no dependen del banco emisor, sino de la propia evolución del sector público y del exterior, que el Banco Central sólo puede prever, aunque también pueda tratar de «esterilizar» o compensar las variaciones no deseadas que producen aquéllos en la liquidez del sistema, a través del manejo de sus instr umentos monetarios. Ahora bien, en los países en los que (como pasa en los que integran la UEME y por tanto en España) está prohibida la financiación monetaria del déf icit público, ese sector deja de compor tarse como tal f actor autónomo de creación de liquidez.
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378MMPOLÍTICA ECONÓMICA vel (o la tasa de crecimiento) fijada por ellas, necesaria para que la cantidad de dinero (M) obtenga el valor (a partir de la ecuación [9]) f ijado como objetivo monetario intermedio, el preciso para que el objeti vo final sobre la renta nominal (ecuación [3]) se cumpla. De lo expuesto se deduce, en definitiva, que el control de la base monetaria como v ariable operativa no garantiza el de la oferta monetaria como objeti vo intermedio, más que si se cumplen las dos condiciones siguientes 38: a) Estabilidad del multiplicador de B. b) Que el Banco Central controle satisf actoriamente las contrapartidas de B39. La base monetaria, por último, y como ya dijimos, no es la única candidata a variable operativa de la política monetaria. Podrían usarse como tales, alternativamente, los tipos de interés a corto plazo o el encaje bancario (los acti vos líquidos de las entidades bancarias). La relación de éste (R) con M como objetivo intermedio y sus contrapartidas las obtendríamos de forma similar a lo efectuado con la base monetaria, teniendo en cuenta, sin más, que B=E+R como ya vimos al comenzar este apartado. Por su parte, el uso de los tipos de interés a corto plazo implicaría normalmente el de los tipos a medio-lar go plazo como objeti vo intermedio, dentro de un mecanismo k eynesiano de transmisión de los efectos de la política monetaria 40. En cualquier caso, en línea con lo expuesto al finalizar el apartado anterior sobre la conversión del tipo de cambio en el objetivo intermedio de hecho de la política monetaria de ciertos países, los tipos de interés a corto se revelan entonces en ellos como la v ariable operativa cuyo control permite mantener a aquél dentro de las bandas de fluctuación deseadas.
11.3. LA ESTRATEGIA DE LA POLÍTICA MONETARIA BASADA EN EL SEGUIMIENTO MÁS DIRECTO DE OBJETIVOS DE INFLACIÓN Esta estrategia de política monetaria es más moderna que la anterior y ha sido y es utilizada en los últimos años por diversos países41, entre ellos el nuestro, desde 1995 a 1998 42. Podemos definirla43 como un marco para aplicar la política monetaria en el que las decisiones están guiadas por las e xpectativas de la inflación futura en relación con el v alor anunciado o deseado para ella. Vid. Greffé, X.: Politique Economique, Economica, París, 1987, pág. 367. Para un análisis de las dif icultades existentes para el control de B, vid. Dow, J. C. R., y Saville, I. D.: A Critique of Monetary Policy, Clarendon Press, Oxford, 1990, pág. 9 y págs. 218 y 219. 40 Vid. Fernández Díaz y otros: Política Monetaria..., op. cit., Cap. 2. 41 Países como Nue va Zelanda, Australia, Canadá, Reino Unido, Suecia y Finlandia. Vid. Melcón, C.: Estrategias de política monetaria... , op. cit., págs. 27 y 55. 42 Para el caso español, vid. Parejo, J. A., y otros: Manual de..., op. cit., Cap. 5. 43 De acuerdo con Green, J. M.: «Inflation targeting: theory and policy implications», IMF Working Paper, 1996, pág. 2; Bernanke, B. S.; Laubach, T.; Mishkin, F. S., y Posen, A. S.: Inflation Targeting: Lessons from the International Experience, Princeton University Press, Princeton, 1999; y Sv ensson, L. E. O.: «Inflation Targeting as a Monetary Polic y Rule», Journal of Monetary Economics, 43, 1999, págs. 607-654. 38 39
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Para precisar su contenido, vamos a referirnos a continuación, por este orden, a sus principios básicos, a sus elementos fundamentales, a las razones más importantes que apoyan su utilización, a sus principales ventajas y a los resultados alcanzados con ella. Por lo que se refiere a sus principios básicos, que la diferencian de las estrategias convencionales, basadas en el empleo de objeti vos intermedios, podemos destacar los siguientes44: a) El carácter más e xplícitamente prioritario (o incluso único) de la estabilidad de precios como objetivo último. b) El horizonte a medio-lar go plazo de los objeti vos: frente a los objeti vos de agregados monetarios, típicamente anuales, o al carácter inmediato de los objeti vos cambiarlos, los de inflación se def inen, normalmente, en un horizonte de dos o más años. c) La definición precisa y cuantificada de los objetivos últimos, expresada mediante una tasa o banda de inflación, y su anuncio público 45. d) Un aumento de la discrecionalidad a corto plazo de las autoridades monetarias, dado que al definirse los objetivos de inflación a medio y largo plazo quedan más indeterminadas que en otras estrategias las cuestiones relativas a las reacciones de las autoridades a un plazo menor . Como elementos fundamentales de esta estrategia, tenemos que incluir el objetivo elegido, las variables intermedias que servirán como indicadores globales de la situación económica en general y de la monetaria en particular (sobre todo de las presiones inflacionistas existentes) y diversos elementos de carácter institucional (la disciplina y credibilidad de las autoridades monetarias y la transparencia en su actuación). En cuanto al primero, en la mayoría de los países que utilizan esta estr ategia de política monetaria se mide la inflación a través del índice de precios al consumo, que es el considerado, por tanto, como el más adecuado para contrastar con rapidez los logros de esta política, medir su impacto y transmitir al público la información al respecto 46, además de ser la medida más conocida de la inflación y más frecuentemente utilizada, de publicarse con rapidez y de re visarse raramente 47. Vid. Gutiérrez, F.: «La política monetaria tras la Le y de Autonomía del Banco de España», en Banco de España, La política monetaria y la inflación... , op. cit., pág. 267. 45 Con todo esto, se persigue ob viamente una doble f inalidad: concretar el compromiso con la estabilidad de precios que el Banco Central asume, para dotarle de mayor credibilidad, y proporcionar a los agentes económicos una indicación de medio plazo, que contribuye a evitar reacciones erróneas ante shocks transitorios sobre el nivel de precios. Lo comprobaremos, con mayor detenimiento, a continuación, en nuestra e xplicación sobre los elementos característicos de esta estrate gia. 46 Vid. Melcón, C.: Estrategias de política monetaria... , op. cit., págs. 28-29. 47 Vid. Almeida, A., y Goodhart, Ch. A. E.: «¿Afecta la adopción de objetivos directos de inflación al comportamiento de los bancos centrales?», en Banco de España, La política monetaria y la inflación... , op. cit. , pág. 548, quienes comparan estas ventajas del IPC y sus inconvenientes (sobre todo, que está afectado por shocks que no pueden ser contr olados por la política monetar ia y que no reflejan las presiones sobre la inflación subyacente, por las que debe preocuparse el Banco Central, como cambios en los impuestos indirectos o en las subvenciones, perturbaciones de oferta provocadas por desastres naturales, etc.), con los correspondientes al IPC subyacente (que carece especialmente de la simplicidad estadística y amplia ace ptabilidad del IPC general y afecta menos, por tanto, a las e xpectativas) y al deflactor del PIB (que implica un tr atamiento estadístico complejo y un retraso considerable en su publicación). Para profundizar aún más en este campo, véanse los trabajos de L’Hotellerie-Fallois, P.; Álvarez, L. J., y de los Llanos Matea, M., en la misma obra del Banco de España, Capítulos 8 y 9, respectivamente. 44
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380MMPOLÍTICA ECONÓMICA Este objetivo para la evolución del IPC se f ija habitualmente, además, en términos de bandas y no de valores fijos, cuyo logro preciso sería muy improbable y, por tanto, la credibilidad de tal compromiso muy reducida, y la velocidad de aproximación a él queda determinada por la fecha f ijada como límite para alcanzarlo y , en algún caso, por la senda definida de reducción progresi va de la inflación, en la que, según el país considerado, se establecen etapas intermedias con mayor o menor precisión (etapas que pretenden e vitar la acumulación de errores y que constituyen un elemento disciplinador de la estrategia, en la medida en que facilitan una evaluación continuada del grado de cumplimiento de las autoridades). Destaquemos también, por otra parte, respecto al objeti vo48, que las autoridades monetarias deben reaccionar cuando prevean desviaciones respecto al valor fijado para él contrarrestando los cambios de carácter permanente, bien en el nivel general de precios, bien en precios específicos, pero que pueden dar lugar a expectativas inflacionistas generalizadas. No obstante, admitirán desviaciones respecto al objetivo ante determinadas perturbaciones (como aumentos de algunos impuestos o de los precios ener géticos) que tienen un impacto sobre la e volución de los precios de entidad considerable pero de carácter atípico, y que no se asocian a tendencias inflacionistas persistentes. En definitiva, como características deseables para un objeti vo de inflación, hemos de señalar, por último, que debe ser creíble para constituir un b uen ancla para las e xpectativas de inflación, lo que implica que debe ser establecido de una manera clara y simple, y que tiene que ser f actible; también debe ser fle xible, en el sentido de que debería permitir que la política monetaria acomodase algunos shocks inesperados y que se ajustase a entornos económicos variables; y debe ser fácilmente v erificable, para hacer al Banco Central públicamente responsable 49. Por lo que se ref iere al segundo grupo de elementos fundamentales de esta estrate gia de política monetaria, es decir, a las di versas variables intermedias que se usan en ella como indicadores globales para f acilitar el proceso de toma de decisiones 50, tienen como finalidad común proporcionar a las autoridades monetarias información de distinto tipo para que puedan anticipar correctamente las presiones inflacionistas y actuar en consonancia. Ninguna de ellas debería tener un papel predominante (como el que tendría un objetivo intermedio en la estrate gia a dos ni veles ya analizada) 51 y podemos agruparlas en las siguientes cate gorías, en función del tipo de información específ ica que pueden proporcionar 52: a) Variables informativas de la coyuntura económica. Pretenden indentificar las perturbaciones que afectan a la economía en el presente y que pueden generar presiones inflacionistas en un futuro relati vamente próximo (producción industrial, paro, nivel de ocupación de la capacidad producti va, el déficit público, definiciones diversas de índices de inflación subyacente, etc.). b) Variables relacionadas con la formación de las e xpectativas en plazos futuros diversos. Un primer grupo de ellas recoge presiones inflacionistas originadas en el Vid. Melcón, C.: Estrategias de política monetaria... , op. cit., pág. 29. Vid. Almeida, A., y Goodhart, Ch. A. E.: «¿Afecta la adopción...», op. cit., pág. 546. 50 Vid. Bernanke, B. S., y Mishkin, F. S.: «Inflation targeting: a new framework for monetary policy?», Journal of Economic Perspectives, 11, 1997, págs. 97-116. 51 Lo que no obsta para que, como el Banco de España, por ejemplo, hacía con los ALP, alguno de estos indicadores tenga carácter «privilegiado» en la práctica. Vid. los «Informes Anuales» del Banco de España de 1995 a 1998 para comprobarlo. 52 Vid. Melcón, C.: Estrategias de política monetaria... , op. cit., pág. 32. 48 49
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c)
sector real (el crecimiento de los salarios y los costes, la evolución de los precios de importación y exportación, etc.). El segundo grupo lo integran variables financieras (tipos de cambio, curvas de rendimientos de acti vos, tipos forward, diferenciales entre los tipos de interés a lar go plazo propios y los e xteriores, agregados monetarios y crediticios di versos, etc.). Referencias de la política monetaria a lar go plazo. Son, en algunos países, los agregados monetarios de definición amplia, que son los que aproximan mejor, en los mercados financieros desarrollados, la variable de liquidez que mantiene una relación estructural con las v ariables finales.
El empleo de la información proporcionada por todas estas v ariables intermedias por parte de los bancos centrales de los países que utilizan esta estrate gia de política monetaria no es lógicamente uniforme e implica en la práctica un alto grado de discrecionalidad53, pero, en principio, dicha estrategia no implica necesariamente cambios importantes en los instrumentos de política monetaria, de los que nos ocuparemos en los próximos apartados, ni en las variables operativas usadas a corto plazo 54. La Figura 11.2, que recoge el esquema de la aplicación de la política monetaria en España en esos años 1995-1998, creemos que resulta suf icientemente expresiva al respecto de lo expuesto hasta ahora sobre esta estrate gia de política monetaria. En cuanto al último grupo de los elementos fundamentales de ésta, los que denominamos elementos de carácter institucional, ya resaltamos anteriormente, al citarlos, la disciplina y credibilidad de las autoridades monetarias, por un lado, y la transparencia de su actuación, por otro, en estricta cone xión además. Dada la ine vitable discrecionalidad, ya resaltada, en la actuación de los bancos centrales que utilizan esta estrategia, no parece demasiado necesario insistir en la con veniencia de todas ellas 55. Entrando ya en el análisis de las principales razones que apoyan el empleo de la estrategia de se guimiento directo de los objetivos de inflación , hemos de señalar que, en principio, esta forma de instrumentar la política monetaria pretende superar los problemas y limitaciones (ya estudiados en el apartado anterior) a los que se han enfrentado las estrategias tradicionales, derivados de los procesos de inno vación financiera, la desregulación de los mercados f inancieros y su inte gración creciente (tanto a ni vel nacional como internacional), la eliminación progresi va de las trabas a la circulación de capitales en el ámbito internacional, etc., problemas que han aumentado las dif icultades para sostener compromisos estrictos de tipo de cambio y la inestabilidad en el comportamiento de los agregados monetarios (fundamentalmente a corto y medio plazo) 56. Ahora bien, también se destacan en este sentido las principales ventajas e incon venientes que presenta la estrate gia de seguimiento de un objeti vo directo de inflación. Entre las primeras se incluye que 57 constituye un ancla para la política monetaria (para las expectativas de inflación) y un mecanismo de coordinación efecti vo tanto para los agentes que fijan precios y salarios como para los operadores en los mercados financieros. Ade-
53 Las autoridades monetarias no suelen aclarar, además, la función de reacción que emplean, como sucede en el caso de nuestro país. Vid. Parejo, J. A.; Rodríguez Sáiz, L.; Calvo, A., y Cuervo, A.: Manual..., op. cit., Cap. 5. 54 Vid. Almeida, A., y Goodhart, Ch. A. E.: «¿Afecta la adopción...?», op. cit., págs. 554 y ss. 55 Vid. Fernández Díaz, A., y otros: Política monetaria..., op. cit., tomo I, para profundizar en estos últimos aspectos de la misma. 56 Vid. Melcón, C.: Estrategias de política monetaria... , op. cit., pág. 27. 57 Vid. Erias, A., y Sánchez, J. M.: Política monetaria..., op. cit., pág. 190.
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382MMPOLÍTICA ECONÓMICA
Corto plazo
Medio plazo (1 año)
Largo plazo (3 años)
Otras políticas económicas
Tipo de cambio
Instrumentos primarios
Tasa de inflación
Tasa de inflación
Tipos de interés
Indicadores
FIGURA 11.2.
más, hace más responsable al Banco Central ante la opinión pública adicionales se incluyen las siguientes 59:
58
. Y como v entajas
a) La percepción más generalizada en la sociedad de las ventajas de la estabilidad de precios y, en muchos casos, la mayor independencia de los bancos centrales reducen el riesgo de que esta estrate gia, que permite cierta mayor discrecionalidad, al menos en el corto plazo, como ya vimos, lleve a un relajamiento indebido de la política monetaria. b) Por otra parte, una vez que el Banco Central ha sido encargado de velar por la estabilidad de precios, que constituye su objetivo primordial, y que este concepto es susceptible de medida (con algunos problemas, como ya dijimos), el seguimiento 58 Un objetivo más directo de inflación, que sea creíble, disminuye la incertidumbre sobre ella y hace menos complicada la formación de e xpectativas inflacionistas, respecto a lo que sucede con otras estrate gias. Además, ese objetivo, establecido explícita y precisamente, aporta el punto de información necesario a los agentes económicos para e valuar el comportamiento del Banco Central, haciéndole de este modo, en efecto, más responsable públicamente. Vid. Almeida, A., y Goodhart, Ch. A. E.: «¿Afecta...?», op. cit., pág. 543. 59 Vid. Gutiérrez, F.: La política monetaria tras..., op. cit., págs. 264-265, y Bernanke, B. S., y Mishkin, F. S.: «Inflation targeting...», op. cit., págs. 8-11.
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c)
directo de la inflación contrib uye a aumentar la transparencia de la política monetaria. Este aumento de la transparencia, en condiciones adecuadas, y bajo la restricción de seguir una política coherente con el objetivo, es una herramienta poderosa para reforzar la credibilidad del Banco Central, aumentando, por tanto, la incidencia de la política monetaria sobre las decisiones de gasto de los agentes y disminuyendo los costes de reducir la inflación o de mantener ésta dentro de los límites compatibles con la estabilidad de precios.
Estas importantes y v ariadas ventajas no deben hacernos olvidar , no obstante, los inconvenientes o problemas que implica una estrate gia de este tipo. Entre ellos citemos los siguientes60: 1.
2.
3.
4.
5.
El más inmediato se deriva de la definición del objetivo sobre una variable de precios, en la medida en que los shocks de oferta no anticipados inducen desviaciones respecto al objeti vo, y ello puede poner en cuestión la credibilidad de la estrategia. La orientación más directa hacia los objetivos últimos, prescindiendo de los niveles intermedios, supone que estas estrate gias se ven más afectadas, de forma negativa, por los retrasos con que se obtiene la información de las variables últimas, por las incertidumbres asociadas a su interpretación y por el retraso con el que la política monetaria incide sobre los precios. El elevado grado de indef inición en el ni vel de las v ariables intermedias se presenta como un inconveniente adicional, porque plantea dificultades operativas en la toma de decisiones y en la instr umentación técnica de la política monetaria, y porque deja un mar gen amplio a la discrecionalidad de las autoridades en el medio y corto plazo, el cual puede afectar adv ersamente a su credibilidad. Atendiendo al criterio de controlabilidad, no está nada claro que los bancos centrales ejerzan un mayor control sobre la inflación que sobre los agre gados monetarios, con lo cual la fijación de objetivos directos de inflación no solventarían las dificultades que determinaron el abandono del régimen bietápico o a dos ni veles. En un esquema de control monetario basado en el se guimiento directo de la inflación al Banco Central asume, pues, un compromiso formal en relación con una variable que no puede controlar directa y totalmente, en especial a corto plazo, que suele ser el horizonte temporal rele vante para la e valuación de la política monetaria por parte de los agentes económicos. Por tanto, con esta estrate gia, el Banco Central pone en jue go su credibilidad, exponiéndose al riesgo de perderla.
Obsérvese, finalmente, para acabar ya con nuestro análisis de esta estrate gia de política monetaria, que algunos de sus elementos característicos son susceptibles de ser incorporados a otro tipo de esquemas, como el carácter global del análisis de los fenómenos monetarios, el énf asis en proporcionar una información precisa, puntual y re gular sobre el curso de la política monetaria, y el refuerzo a la credibilidad desde la reforma de 60 Vid. Melcón, C.: Estrategias de política monetar ia..., op. cit., págs. 33-34, además de las referencias ya citadas en las tres notas anteriores. Vid. también Padoa-Schioppa, T.: «Styles of Monetary Management», Bank of Japan, Monetary and Economic Studies, vol. 14, n.º 1, 1996, págs. 40-64, y Cukierman, A.: «Towards a Systematic Comparison between Inflation Targets and Monetary Targets», en Leiderman, L., y Svensson, L. E. O. (eds.): Inflation Targets, CEPR, Londres, 1995.
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384MMPOLÍTICA ECONÓMICA ciertos aspectos institucionales (autonomía del Banco Central, por ejemplo)61. Y que, como ya señalamos anteriormente, algunos otros siguen siendo comunes a los de la estrate gia en dos etapas o ni veles62. El modelo IS-MP-IA (Romer, 2000) El modelo IS-LM ha sido la principal herramienta de docencia en el campo de la macroeconomía durante más de medio siglo. En todo este tiempo, numerosos autores han puesto de relieve las diversas debilidades de dicho modelo como: la carencia de fundamentación microeconómica, el supuesto de rigidez de precios, el inadecuado tratamiento de las expectativas o su presentación mediante agregados. Sin embargo, un número incontable de profesores, estudiantes y gestores públicos han considerado que el modelo IS-LM constituía un marco e xtremadamente útil para analizar las fluctuaciones económicas. Recientemente, ciertos cambios institucionales han dado lugar al sur gimiento de nuevos problemas para el modelo IS-LM. De especial importancia es el hecho de que la mayoría de los bancos centrales (BCs) prestan escasa atención al comportamiento de los agregados monetarios a la hora de tomar decisiones de política monetar ia. Actualmente, el signo de la política monetaria viene determinado por el tipo de interés a un día del mercado interbancario de depósitos —el EONIA en el caso del Banco Central Europeo o la tasa de fondos federales en el caso de la Reserva Federal—, una variable que los bancos centrales controlan estrechamente, si bien de forma indirecta. Este aspecto crea un serio problema para el modelo IS-LM, pues en éste se supone que el BC determina directamente el v alor de la oferta monetaria. Por este moti vo, algunos autores consideran necesario presentar una alternati va al modelo IS-LM con vistas a su utilización como marco teórico básico para el análisis de las fluctuaciones económicas. La alternati va presentada por Romer 63 se denomina el modelo IS-MP-IA. Al igual que el modelo IS-LM, el modelo IS-MP-IA supone que existen ciertas imperfecciones en el proceso de ajuste de precios y salarios y carece de fundamentación microeconómica. Por tanto, el principal cambio consiste en que se reemplaza el su61 Por ejemplo, a la estrategia actual de la política monetaria única del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) para la UEME, de cuyo análisis nos ocuparemos, como ya se ha dicho, en el capítulo que dedicaremos más adelante a la política económica en España. Vid. en todo caso sobre ella Banco Central Europeo «The stability-oriented monetary policy strategy of the Eurosystem», Monthly Bulletin, enero 1999 y el «Annual Report» de los últimos años; P ampillón, R.: La política monetaria única en la UE, Universidad San P ablo-CEU, Documentos de Trabajo, n.º 1, Madrid, 2000; Domingo, E.: «La nueva política monetaria del Eurosistema», Revista del IEE, n.º 4, 1999, págs. 187-200; y Restoy, F.: «La política monetaria del Eurosistema», Papeles de Economía Española, n.º 91, 2002, págs. 2-12. 62 Los logros de las estrate gias de se guimiento directo de los precios, en términos de reducción y contención de la inflación en los países que las han a plicado, parecen ser, hasta la fecha, muy positivos. No obstante, la valoración de estas estrate gias, a partir de los resultados re gistrados, ha de realizarse con cautela, ya que no pueden ser atrib uidos en e xclusividad a las mismas, sino también a las medidas institucionales y a los pr ogramas de reformas estructurales y planes de consolidación f iscal que normalmente las han acompañado. P or otra parte, el período de aplicación es aún corto y ha transcurrido en una co yuntura favorable al descenso de la inflación, por lo que habrá que esperar a observ ar su eficacia durante el desarrollo de la f ase alcista de los ciclos respectivos para obtener una conclusión más def initiva. Vid. sobre todo, en este sentido, los trabajos repetidamente citados de Melcón, C., y de Almeida- Goodhart; Vid. también Groeneveld, J. M.: «Inflation patterns and monetary policy. Lessons for the European Central Bank», Edward Elgar Pub. Lim., Cheltenham, 1998, y Mishkin, F. S.: International Experiences with Different Monetary Policy Regimes, 43, 1999, págs. 579-605. 63 Romer, D.: «Short-run Fluctuations», Working Paper, agosto, 1999, University of California, Berkley; y «Keynesian Macroeconomics without de LM cur ve», Journal of Economics P erspectives, 14, págs. 149-169.
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puesto de que el BC determina el v alor de la oferta monetaria por el supuesto de que éste sigue una sencilla regla en la fijación del tipo de interés real r. En concreto, el supuesto crucial consiste en que el BC modif ica el valor del tipo de interés nominal en función del comportamiento de variables como la tasa de inflación p o la renta Y. Lo anterior significa que la tasa de inflación esperada sólo es importante en la medida en que el BC debe tenerla en cuenta a la hora de f ijar el valor deseado del tipo de interés nominal. Como señala el propio Romer, este supuesto representa una descripción mucho más realista de cómo se comportan los BCs en la actualidad. Para lograr que la re gla de política monetaria basada en r impida que p aumente o caiga sin límite, ésta debe hacer que r dependa de la propia p. Siguiendo a Romer, la regla más sencilla es r = r (p), siendo la función creciente. Dado que el BC desea lograr una baja p y un alto Y, cuando p sea alta, predominará el deseo del BC de reducirla frente al deseo de mantener un Y alto por lo que el BC elevará r. Lo contrario ocurrirá cuando p sea baja. Así pues, esta regla dota a la política monetaria de un ancla nominal. Por tanto, la regla de política monetaria para el tipo de interés real reemplaza a la curva LM en el modelo. Puesto que la elección de r sólo depende de la tasa de inflación p, para una p dada la re gla de política monetaria viene representada por una recta horizontal en el espacio producción-tipo de interés real. Llamaremos a esta recta la función MP (por política monetaria). Ésta aparece representada —para dos v alores diferentes de p— junto a la función IS en el panel superior de la Figura 11.3 más abajo. La intersección de las funciones MP e IS determina tanto Y como r. Concretamente, p determina —a través de la regla de política monetaria— r y, a continuación, la función IS y r determinan el valor de Y. Así, un incremento en p hace que el BC eleve r, por lo que la curva MP se desplazará hacia arriba. Dicho desplazamiento aparece recogido en el panel superior de la Figura 11.3. La economía se moverá a lo largo de la curva IS por lo que Y tenderá a caer. Por tanto, existe una relación in versa entre p e Y. Esto último aparece reflejado en el panel inferior de la Figura 11.3. Puesto que esta relación recoge el lado de la demanda de la economía, resulta adecuado denominarla curv a de demanda agregada (AD). Sin embargo, esta curva AD difiere de la curva AD del enfoque tradicional. En este último, un nivel de precios más alto reduce el stock monetario en términos reales y, por tanto, eleva el tipo de interés de equilibrio para un Y dado. Por el contrario, en este nuevo enfoque, una p más alta hace que el BC ele ve r con la consiguiente reducción en Y. El último paso consiste en introducir la oferta agre gada. Para ello, Romer supone que, en un instante determinado, p está dada y que en ausencia de shocks de in– – – flación p aumenta cuando Y f Y y se reduce cuando Y p Y , siendo Y el nivel de renta potencial de la economía. Lo anter ior implica, en primer lugar , que durante el período de análisis considerado, cualquier variación en AD se reflejará íntegramente en variaciones del nivel de producción y, en segundo lugar, que cuando se tenga – que Y = Y y no haya shocks de inflación, p permanecerá constante. Así pues, p presenta inercia. Además, el supuesto de que p está dada en un período dado implica que, como mostramos en la Figura 11.4 más abajo, la curva de oferta agregada a corto plazo es horizontal en el espacio producción-tasa de inflación. Llamaremos a esta curva línea de ajuste de la tasa de inflación (IA). En la Figura 11.4, la intersección de las curvas AD y IA determina el valor de p e Y. Así pues, en el modelo IS-MP-IA, p es heredada del período anterior y determina —a través de la regla de política monetaria— el valor de r. Por último, r determina Y. En la Figura 11.4, las curvas AD y IA determinan —en su punto de intersec– ción— un v alor de Y inferior a Y . Como ya hemos indicado, el supuesto de ajuste
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Tipo de interés real MP1
r(p1)
MP2
r(p0)
IS
Producción Inflación
p1
p2 AD
Producción
FIGURA 11.3.
La curva de demanda agregada.
– de la tasa de inflación consiste en que cuando Y p Y , p tenderá a caer . En consecuencia, la línea IA se desplazará v erticalmente hacia abajo y la economía se moverá a lo largo de la curva AD con la consiguiente caída de p y el incremento de Y. El proceso de ajuste se muestra en la Figura 11.5 más abajo. El proceso de ajuste – continuará hasta que Y alcance el nivel Y (correspondiente al punto ELR en la Figura 11.5). En ese punto, p permanecerá constante y no habrá ningún cambio ulterior hasta que la economía sea nuevamente perturbada. En resumen, cualquier desviación – de Y respecto de Y hará que p varíe y esto, a su vez, llevará al BC a modificar r por
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Inflación
IA
AD – Y
FIGURA 11.4.
Producción
La determinación de la tasa de inflación y el nivel de producción.
– lo que, eventualmente Y convergerá a Y . Esta sencilla dinámica nos permite describir la senda que se guirán las principales v ariables macroeconómicas en el proceso de ajuste hacia un nue vo equilibrio a largo plazo tras una perturbación e xógena.
Inflación
IA
ELR
– Y
FIGURA 11.5.
AD
Producción
El proceso de ajuste hacia el equilibrio a largo plazo.
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11.4. LOS INSTRUMENTOS CUANTITATIVOS Como ya se ha dicho, los instrumentos primarios (cuantitati vos) de la política monetaria pueden ser de tres tipos: la política de mercado abierto ( open market), la política de redescuento y de crédito del Banco Central y la política de reserv as mínimas. Veamos esquemáticamente el contenido, posibilidades y limitaciones de cada uno de ellos. Antes de eso, no obstante, señalemos64 que, en términos más generales, la instrumentación de la política monetaria abarca el conjunto de procedimientos, técnicas e instrumentos que un banco central utiliza para alcanzar el grado de restricción monetaria que se considera adecuado para la consecución de los objetivos últimos de su política monetaria, sobre todo de la estabilidad de los precios. Y que podemos distinguir las siguientes cuatro funciones fundamentales de la misma 65. La primera y más importante, la ya mencionada ejecución del grado de restricción monetaria. La segunda, la función de señalización, con lo que se hace referencia tanto a la manera de informar sobre el tono de la política monetaria decidido por el Banco Central como a los procedimientos utilizados para influir en las expectativas y en el comportamiento de los agentes económicos. La tercera es la de ofrecer contrapartida al sistema bancario para ajustar la posición neta (def icitaria o excedentaria) de liquidez que éste mantenga a corto plazo. Y la cuarta, dado que existe una estrecha relación entre la instrumentación y las acciones encaminadas al funcionamiento ordenado del sistema de pagos, de forma que las transacciones en los mercados f inancieros (incluidas las del Banco Central) se realicen de la forma más se gura y ef iciente posible, consistirá en contribuir al mejor desarrollo de éstas.
11.4.1. La política de reservas mínimas Esta política se instrumenta, generalmente66, a través de las v ariaciones que las autoridades imprimen al coeficiente legal de caja, rL67. Una elevación del coeficiente legal de caja provocará una elevación similar en el coeficiente de caja realmente mantenido por las entidades bancarias (r) si, como parece bastante probable, éstas mantienen constantes sus excedentes de liquidez 68. A su vez, dicha elevación de r provocará, ceteris paribus, una reducción de la cantidad total de dinero, M. Podemos verlo gráficamente en la Figura 11.6. En efecto, una elevación del coeficiente de reservas mínimas (caja), mantenido por las entidades obligadas a ello, provoca una reducción del multiplicador a < a, por ser 1 a = ___________ c + r(1 – c) y, por tanto, una reducción de M hasta su valor M < M. 64 Vid. Ortega, E., y Quirós, G.: «La instrumentación de la política monetaria: situación actual y perspectivas», en Banco de España, La política monetaria..., op. cit., pág. 481. 65 Ibidem. 66 Vid. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de..., op. cit., Cap. 15. 67 A veces, no obstante, como se hizo históricamente en el caso de nuestro país, se instrumenta esta política mediante depósitos de efecti vo obligatorios en el Banco Central, con una estructura igual, o similar a la del coeficiente de caja, al que suelen complementar más que sustituir (son por tanto, también un porcentaje mínimo de los recursos captados de la clientela a mantener en forma totalmente líquida). Tanto un mecanismo como el otro suelen ser no remunerados por el banco emisor , aunque a v eces éste paga cierto tipo de interés a las entidades obligadas, por todos o parte de los fondos líquidos retenidos. 68 Con frecuencia, en los países f inancieramente más desarrollados, el coeficiente de caja es también obligatorio para ciertas instituciones f inancieras no bancarias, como ya se ha apuntado.
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B 1 B = ___ M a'' 1 B = __ M a'
B
M'
FIGURA 11.6.
M''
M
Efecto de las variaciones en el coeficiente de caja.
Evidentemente, esta política de reserv as mínimas incide directamente sobre las posibilidades de concesión de créditos por parte de las entidades bancarias y , por tanto, sobre la creación de dinero bancario. Si el sistema bancario dispone de un superávit de reserv as en una cuantía determinada, el margen de la concesión de créditos disminuirá debido al aumento del coeficiente de reservas mínimas. Por el contrario, si el coeficiente de reservas mínimas —ceteris paribus— disminuye, el sistema bancario obtiene un e xcedente de reservas suplementario que facilita la expansión de los créditos. La política de reservas mínimas del Banco Central es un medio muy poderoso (por su coactividad y precisión) para re gular el v olumen de los créditos de las entidades bancarias, aunque no son viables v ariaciones frecuentes de las mismas en períodos cortos de tiempo, teniendo más importancia para las operaciones a lar go plazo 69. Por esta razón se considera un instrumento de acción discontinua, que se fija para un período de tiempo relati vamente prolongado, siendo complementado con la política de mercado abierto y la de redescuento y crédito como instrumentos más precisos para la regulación de la liquidez continuada y a corto plazo 70.
69 Las reducciones de este coeficiente no plantean problemas a las entidades obligadas, pero su aumento obviamente sí. 70 El coeficiente de caja ha sido objeto de una pr ofunda transformación en los últimos años, que le ha proporcionado nuevas funciones, como contribuir a estabilizar la demanda de acti vos de caja de las entidades obligadas a su cobertura y ayudar a incrementar la dependencia de liquidez del sistema r especto de la ofrecida por el Banco Central. Vid. un análisis más detenido de éstas (y otr as) funciones de este coef iciente en Santos, R.: «Coeficiente de caja y proceso de unión monetaria: algunas reflexiones», Boletín Económico del Banco de España, septiembre, 1993.
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11.4.2. La política de mercado abierto del Banco Central Se entiende por política de mercado abierto, en general, la compra y v enta por parte del Banco Central de activos primarios, es decir, de oro, divisas y valores con tipos de interés fijo en el mercado abierto. Sin embargo, el concepto hoy suele limitarse a la compra y venta (temporal o en f irme) de v alores de corto, medio y lar go plazo en moneda nacional o extranjera y, especialmente, a la compra y v enta de fondos públicos por parte del banco emisor71. Estas operaciones se lle van siempre a cabo, pues, a iniciativa de este último, que es quien determina el momento de realizarlas, su signo, cuantía, etc. Y normalmente se efectúan a precios de mercado, a través de subastas a las que sólo pueden acudir las entidades de crédito autorizadas 72. Las operaciones de mercado abierto de in yección de liquidez que realizan los bancos centrales se materializan actualmente en distintos tipos de transacciones: compra temporal de valores negociables (y, a veces, de forma marginal, en firme), compras temporales de activos denominados en moneda e xtranjera (swaps de divisas) y concesión de préstamos colateralizados (con garantía de ciertos v alores). Por su parte, las operaciones de drenaje de liquidez se realizan mediante la venta, temporal normalmente, de valores procedentes de las carteras de los bancos centrales, la colocación en las entidades de crédito de papel emitido por los propios bancos centrales o, en algunos casos, a través de la captación de depósitos de las entidades. Dentro de las operaciones de mercado abierto existe, además, una distinción adicional entre operaciones regulares y de fine-tuning. Las primeras se ajustan a un calendario prefijado y suelen constituir la pieza estratégica de la interv ención monetaria. Las de fine-tuning, por su parte, regulan de manera más puntual o ajustada las condiciones monetarias sobre la base de una mayor frecuencia y/o de un plazo más corto 73. En la política de mercado abierto pueden distinguirse dos tipos de efectos 74: — Efecto cantidad. Es el que produce la política de mercado abierto al alterar la cuantía de las reserv as de dinero de las entidades bancarias, en sentido expansivo o contractivo; por ejemplo, la compra de fondos públicos por parte del banco emisor incrementa en igual cuantía la base monetaria (véase la fórmula [11]) y, por tanto, el efectivo en manos del público y las reserv as líquidas del sistema bancario. Efecto contrario tendría la v enta de fondos públicos. A su v ez, esa variación de la base monetaria pro voca un efecto e xpansivo o contractivo sobre la cantidad de dinero, tanto mayor cuanto mayor sea el multiplicador monetario, a. La política de mercado abierto, que completa la de reserv as mínimas, es, en este sentido, muy flexible y eficaz. — Efecto sobre el tipo de interés. Si el Banco Central aparece en el mercado abierto como comprador o v endedor de v alores de renta f ija, influye no sólo sobre el 71 Definición que supone actualizar la tradicional de Schneider, E.: Teoría económica, Aguilar, Madrid, 1962, tomo II, págs. 62 y 63. 72 En algunas ocasiones, sin embargo, se pueden realizar a través de procedimientos más sencillos, que consisten en la definición de las condiciones de la tr ansacción por parte del Banco Central y su comunicación a un grupo reducido de entidades. Estas operaciones, que se reservan para circunstancias excepcionales y que exigen una intervención muy rápida, se denominan operaciones bilaterales. 73 Vid. Ortega, E., y Quirós, G.: La instrumentación..., op. cit., pág. 488. 74 Vid. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de..., op. cit., págs. 501-503.
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volumen de dinero en poder del sistema bancario, sino también sobre la cotización o, lo que es lo mismo, sobre el tipo de interés efecti vo de estos valores. En efecto, si consideramos el tipo de interés efectivo (r), el tipo de interés nominal (z) y la cotización ( k), se tiene la siguiente relación: k < 100 → r > z z r = __ · 100 → k > 100 → r < z k k = 100 → r = z
5
De esta forma, cualquier modificación de la cotización a través del efecto volumen determina variaciones en el tipo de interés efectivo. Veámoslo gráficamente en la Figura 11.7. La cotización viene determinada por el punto de equilibrio (k0, T0) de la demanda (DD') y oferta (OO'') de títulos. Si el Banco Central actúa en el mercado como comprador de la cantidad T0T1, la cotización se eleva de k0 a k1, con el consiguiente descenso en el tipo de interés. Si, por el contrario, entra en el mercado como v endedor de la cantidad T0T2, provocará la caída de la cotización de k0 a k2, dando lugar con ello, en virtud de la fórmula anterior, a un aumento del tipo de interés efecti vo. En el primer caso, a la acción e xpansiva que supone comprar títulos (arrojar más liquidez al sistema) hay que añadir el efecto, también expansivo, que se deriva de la caída del tipo de interés. Análogamente, al efecto restrictivo de una venta de títulos por parte del Banco Central (drenaje de liquidez) hay que añadir el impacto que en el mismo sentido provoca el aumento del tipo de interés.
k D O'
k1
k0
k2
O
D'
T1
FIGURA 11.7.
T0
Operaciones de mercado abierto.
T2
Títulos
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392MMPOLÍTICA ECONÓMICA Las operaciones de open market constituyen el mejor instrumento con que cuenta el Banco Central para lle var a cabo tanto sus operaciones contracti vas como e xpansivas, y ello es así, entre otras, por las siguientes razones 75: — El Banco Central puede comprar o vender un volumen suficiente de títulos de deuda pública para hacer que las reserv as bancarias básicas alcancen el nivel deseado (siempre, naturalmente, que el mercado sea lo suf icientemente amplio y profundo para ello, condición que limita de forma importante el empleo eficaz de estas operaciones en muchos países). — Las operaciones de mercado abierto dependen de la iniciati va del Banco Central, a diferencia de las v ariaciones en el descuento y créditos al sistema bancario. — Las operaciones de mercado abierto pueden lle varse a cabo en pequeñas dosis, en caso necesario, lo que permite al Banco Central hacer ajustes complementarios precisos en las reservas bancarias básicas. — Las operaciones de mercado abierto pueden cambiar fácilmente su dirección, lo que no sucede con ninguno de los demás instrumentos de la política monetaria. En resumen, pues, y a pesar de algunas limitaciones 76, cabe afirmar que la política de mercado abierto es de importancia decisi va para una actuación a corto plazo, rápida, flexible y eficaz del Banco Central.
11.4.3. La política de redescuento y de crédito En términos generales se considera que una entidad bancaria puede conse guir del Banco Central medios legales de pagos mediante el redescuento de las letras que tenga en su cartera, para lo cual es necesario que aquél esté dispuesto a redescontar las letras y que la entidad bancaria quiera pagar el precio establecido por él, es decir, el llamado tipo de redescuento77. En este sentido, la política de redescuento del Banco Central como instrumento de política monetaria consiste, pues, en la determinación del tipo de redescuento y del volumen de letras susceptibles de redescuento (aunque a veces se pueden redescontar también otros documentos, como por ejemplo, ciertas pólizas de crédito). Conviene poner de relieve que las políticas de redescuento y de crédito poseen un carácter completamente diferente al de las reserv as mínimas y mercado abierto. Por lo que se refiere a la primera de aquéllas (política de redescuento), el Banco Cen-
Vid. Mayer, T.: Elements of Monetary Policy, Random House, Nueva York, 1968, págs. 25 y 26. La influencia del Banco Central en los tipos de interés y en la oferta monetaria mediante operaciones de mercado abierto está sujeta a tres limitaciones: en primer lug ar, el Banco Central puede ele gir entre f ijar tipos de interés o determinar la proporción de las reserv as de caja de las entidades bancar ias, pero no fijar ambas cosas de forma arbitraria. En segundo lugar, estas entidades pueden no mantener constantes sus coeficientes de reservas, y puede que tengan tal posición de liquidez que no les importe una reducción de sus coeficientes de caja, lo que limitaría los efectos de las v entas en el mercado abierto. No obstante, parece muy difícil que esto ocurra, porque equivale a admitir que los bancos inmo vilizan activos en forma improductiva y porque pueden imponerse coeficientes mínimos de reservas al nivel que se desee. La tercera limitación a las oper aciones de mercado abierto sur ge del hecho de que hay que tener algo con qué operar, y debe existir un mercado en el que actuar . 77 El redescuento no es, por tanto, sino un crédito del Banco Centr al a las entidades bancar ias, con la g arantía de las letras que éstas, a su vez, descontaron a su clientela. 75 76
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tral sólo establece las condiciones mediante las cuales está dispuesto a conceder créditos a corto plazo a las entidades bancarias. En realidad, el alcance y efecti vidad de la política dependerán, pues, del comportamiento de éstas y, más concretamente, de la medida en que estén dispuestas a aceptar las condiciones establecidas. En un momento dado, si el Banco Central considera que se presentan muchas letras para su redescuento, puede reducir el v olumen máximo de letras que acepta redescontar y/o aumentar el tipo de redescuento, descendiendo así normalmente la concesión de créditos y la creación de dinero, ocurriendo lo contrario en el caso en que el v olumen de letras resulte insuficiente o escaso a juicio del responsable de la política monetaria. Es preciso tener en cuenta, asimismo, que variando el tipo de descuento no se puede influir directamente sobre el v olumen de créditos creados, ya que ello está en función de la cuantía en que los empresarios quieran endeudarse a corto plazo. A ello hay que añadir que estos últimos, en sus decisiones, parten del tipo de interés de las entidades bancarias para los créditos a corto plazo, y no del tipo de redescuento del Banco Central, de donde se deduce la necesidad de que aquéllas hagan v ariar su tipo de interés a corto plazo en correlación positi va con el tipo de redescuento, si quieren garantizar la eficacia de este tipo de medidas. Esta condición necesaria, sin embargo, no es suficiente, ya que no es se guro que a un aumento o disminución del tipo de interés de las entidades bancarias siga una caída o crecimiento, respectivamente, de la demanda de crédito de los empresarios 78. Cabe concluir, pues, que la política de redescuento, por sí sola, constituye un medio incompleto (de uso muy escaso en la actualidad, por otro lado) para controlar el v olumen de créditos, siendo, en este sentido, la influencia del Banco Central menor que la ejercida por la política de reserv as mínimas y la de mercado abierto. Por lo que respecta a la se gunda (política de crédito), el Banco Central concede créditos a las entidades bancarias a los precios que éstas están dispuestas a pag ar, ya que la fijación del tipo de interés se establece en un mercado en el que el banco emisor actúa como oferente y los intermediarios del sistema bancario como demandantes. La concesión de estos créditos se puede hacer de distintas formas, con diversas garantías, a diferentes plazos y con la periodicidad deseada por el banco emisor , lo que permite una regulación precisa de la liquidez 79. Tanto la política de redescuento como la de crédito inf luyen sobre la partida CSB de la fórmula [11], y, por tanto, su acción se ejerce a través de la base monetaria (variable operativa), compensando la variación sufrida por los factores autónomos de creación de liquidez. En resumen, pues, cada uno de estos grupos de instrumentos cuantitati vos de política monetaria tiene sus v entajas e inconvenientes80. Y, aunque el juicio global es más f avorable para las operaciones de mercado abierto, lo que justifica que sean el tipo de actuaciones más utilizadas actualmente por los bancos centrales de los países más desarrollados, en cada caso la elección entre ellos y las decisiones sobre su combinación óptima deberá efectuarse atendiendo a los siguientes criterios básicos 81: En primer lugar, los instrumentos de política monetaria deben f acilitar un control eficiente de la variable instrumental elegida, es decir, la liquidez bancaria, la base monetaria Vid. Schneider, E.: «Teoría Económica...», op. cit., pág. 88. Vid. Parejo, J. A.; Rodríguez Sáiz, L.; Calvo, A., y Cuervo, A.: Manual de..., op. cit., Caps. 4 y 5, para un análisis de las fórmulas utilizadas por el Banco de España y el SEBC. 80 Vid. Parejo, J. A.: El sistema financiero español en el conte xto de la UEME , Fundación Argentaria, Madrid, 1998. 81 Vid. Ortega, E., y Quirós, G.: La instrumentación, op. cit., págs. 484-485. 78 79
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394MMPOLÍTICA ECONÓMICA o los tipos de interés a corto plazo, tanto en lo que se ref iere al mantenimiento de los niveles deseados como en la inducción de v ariaciones en los mismos. En se gundo lugar, la instrumentación de la política monetaria debe basarse y favorecer al mismo tiempo los mecanismos de mercado y, por tanto, la libre formación de precios, evitando subvenciones o impuestos implícitos que distorsionan la libre asignación de recursos. En tercer lugar , es conveniente la sencillez: la economía de técnicas e instrumentos f acilita la expresión clara del grado de restricción monetaria; por tanto, la proposición de procedimientos adicionales ha de estar justificada en un análisis coste-beneficio detallado. Y, en cuarto lugar, por último, debe buscarse la flexibilidad y simetría: el esquema de control ha de permitir movimientos de los tipos de interés o de la masa monetaria, tanto al alza como a la baja y , asimismo, tiene que ser capaz de inducir v ariaciones grandes o pequeñas de los mismos con igual grado de ef iciencia.
11.5. LOS INSTRUMENTOS CUALITATIVOS Además de los instrumentos cuantitativos anteriormente analizados, los responsables de la política monetaria tienen a su disposición otro tipo de medidas no estrictamente cuantitativas, entre las que pueden señalarse el control selecti vo del crédito, la persuasión moral, la publicidad y asesoramiento, llamados en ocasiones announcement effects, o efectos derivados del anuncio de una medida, y, por último, la acción directa 82. En el primero de los casos, se trata de dirigir la acción de la política monetaria sobre zonas o sectores específicos de la economía, provocándose, por otra parte, más un efecto de estructura, o distributivo, que un efecto volumen. En esta línea de actuación, es bien sabido que en muchos países los bancos centrales establecen limitaciones de crédito para la compra de títulos en el mercado de valores a través, fundamentalmente, del empleo de un «mar gen requerido mínimo» en la adquisición de dichos valores. De igual modo se aplican o aplicaban controles directos del crédito hipotecario, crédito al consumo, fijando condiciones de la v enta a plazos, así como otros controles por re giones, por ramas de acti vidad o sectores, por clases de operaciones crediticias, por plazos de concesión, etc.83. La persuasión moral, denominada también open mouth policy o jaw control (política de «boca abierta» o de «control de palabra»), constituye otra técnica de control monetario. Con ella se intenta con vencer o persuadir a las entidades bancarias para que restrinjan sus préstamos a un grupo determinado de actividades o clientes, o, en general, para que actúen de acuerdo con las indicaciones (v erbales o escritas) del Banco Central. Lógicamente, este procedimiento de la persuasión moral es más ef icaz y sencillo de poner en práctica cuando el número de entidades bancarias es reducido, y ello por razones obvias. Contribuyen, asimismo, a su ef icacia el prestigio y la fuerza del Banco Central o emisor. La publicidad y el asesoramiento, o announcement effects, juegan un papel realmente importante como medidas o instrumentos de naturaleza cualitati va. No se trata, evidentemente, de engañar a nadie, sino de hacer que las opiniones del Banco Central sean conocidas por el público, y poder influir, a través de ellas, sobre el comportamiento de los diversos operadores económicos, así como sobre las e xpectativas empresariales. Ello se Vid. Mayer, T.: «Elements of Monetary Policy», op. cit., págs. 52-58. Un instrumento tradicional y típico para lograr este control son los coef icientes de inversión obligatoria en distintos sectores y acti vidades. 82 83
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consigue a través de medios muy diversos: informes económicos y estadísticos, ruedas de prensa, etc. No es fácil conocer y poder estimar el alcance de esta modalidad concreta, pero la experiencia habida permite sugerir su empleo en determinadas ocasiones, siempre, claro está, que el Banco Central desempeñe un papel relevante en la configuración de la política económica del país y/o que tenga un ni vel suficiente de prestigio. La acción directa, último de los instrumentos cualitativos mencionados, se reserva para aquellos casos en los que algún miembro del sector bancario desborda de manera clara y sistemática las diferentes coordenadas y límites preestablecidos por las autoridades monetarias. En esta acción se incluyen, lógicamente, todo tipo de adv ertencias, intervenciones, sanciones, etc., de que puede hacer uso el banco emisor para garantizar el debido cumplimiento de las normas 84.
11.6. LA EFICACIA DE LA POLÍTICA MONETARIA EN EL MARCO IS-LM Con el f in de abordar el análisis de la ef icacia de la política monetaria v amos primero a emplear, una vez más, el esquema de las curv as IS-LM, a pesar de sus reconocidas limitaciones (a las que lue go nos referiremos con detenimiento). Sean las ecuaciones del equilibrio real ( IS) y del mercado monetario ( LM): Y = C [Y – T (Y)] + I (i) + G
[1]
M = L1(i) + L2(Y)
[2]
dM = L'1 di + L'2 dY
[3]
dM L'2 di = ___ – ___ dY L'1 L'1
[4]
Diferenciando la LM se tendría:
o también
Si diferenciamos ahora la ecuación IS se obtiene: dY = C'(dY – t dY) + I' di ⇒
H
G = constante dG = 0
[5]
dY = C'(1 – t)dY + I' di dY = c(1 – t) dY + k di ⇒
H
C' = c I' = k
[6]
84 Para un análisis detenido de éstos y otr os instrumentos cualitativos de la política monetaria, vid. Fernández Díaz, A., y otros: Política Monetaria..., op. cit., tomo I, Cap. 4.
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396MMPOLÍTICA ECONÓMICA Si sustituimos la relación [4] en la [6] se tiene entonces: k L'2 dY = c(1 – t) dY + ___ dM – k ___ dY L'1 L'1
[7]
L'2 k dY 1 – c(1 – t) + k ___ = ___ dM L'1 L'1
[8]
k ___ L' 1 dY = _________________ dM L'2 1 – c(1 – t) + ___ k L'1
[9]
3
4
y, multiplicando numerador y denominador por L'1, k dY = ____________________ dM = mdM L'1[1 – c(1 – t)] + L'2k
[10]
siendo m el multiplicador de la política monetaria 85. Dado que tanto L'1 como k son negativas, si la primera de ellas tiene un v alor negativo muy elevado (tendente a – ∞), se obtendría un efecto multiplicador muy escaso, con lo que el incremento en M no influiría de manera importante sobre la renta. Sucede lo contrario si el valor de L'1 se aproxima a cero, siendo entonces el efecto multiplicador sobre la renta igual a 1 /L'2, es decir, máximo. En el primer caso, la curva LM es muy achatada, y estaríamos a bajos niveles de (i) y de Y, absorbiendo los saldos especulativos un incremento de M, con poco efecto sobre el tipo de interés y, por tanto, sobre la renta. En el segundo caso, nos encontramos en un tramo casi vertical de la curva LM, destinándose casi toda la oferta monetaria a financiar transacciones, con el consiguiente impacto positivo sobre la renta86. Más claramente puede verse en la Figura 11.8. Resumiendo, pues, cabe afirmar 87 que las pendientes de las líneas IS y LM determinan el efecto de la política monetaria (y también de la política f iscal) sobre el nivel de equilibrio de la renta. La política monetaria alcanza su máxima ef icacia cuando la línea IS tiene una pendiente pequeña o la pendiente de LM es grande, o ambas cosas a la vez. Un aumento en la of erta de dinero es, pues, completamente ef icaz cuando la línea IS es horizontal (pendiente cero) o la LM es vertical (pendiente infinita). 85 Cuanto mayor sea el v alor de este multiplicador, mayor será, obviamente, el aumento de la r enta (dY) al aumentar la cantidad de diner o en dM (obsérvese, por los signos de L'1 L'2 y k y por los valores de c y t, que m es positivo) y mayor será también, por tanto, la eficacia de la política monetaria. 86 Podemos obtener la pendiente de la función LM a partir de la ecuación [3]
dM = 0 = L'1 di + L'2 dY → di/dY = –L'2 /L'1 Si esta pendiente toma su valor mínimo (tiende a cero, es decir, una LM muy horizontal, al tender L1 a – ∞) el multiplicador m tiende, como antes dijimos, a cero, con lo que la política monetaria será muy poco ef icaz (el ∆M influiría poco sobre la renta Y). Si, por el contrario, LM es muy vertical (su pendiente tiende a ∞ al tender L'1 a cero) el multiplicador m tiende a 1/L'2, su valor máximo, caso en que obviamente también sería máxima la eficacia de la política monetaria. 87 Branson, W. H.: Macroeconomic Theory and P olicy, Harper and Ro w Publishers, Nueva York, 1972, págs. 88 y 89 (hay v ersión en castellano del FCE de 1978).
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i LM1
LM2
IS2
IS1 Y 1 Y2
FIGURA 11.8.
Y3
Y4
Y
La eficacia de la política monetaria.
Ahora bien, como anticipamos al iniciar este apartado de nuestro manual, el análisis IS-LM está sometido a muy di versas críticas, formuladas especialmente por autores monetaristas, consecuencia de sus reconocidas limitaciones, a las que hay que referirse para poder valorar adecuadamente el alcance de las conclusiones que hemos obtenido a partir de su empleo sobre la ef icacia de la política monetaria. Así, Brunner, A., y Meltzer, A., señalan que los modelos IS-LM son demasiado ingenuos para poder explicar suficientemente los fenómenos complejos observados, sobre todo porque se basan en fundamentos microeconómicos demasiado frágiles, al no tener en cuenta, especialmente, ni las anticipaciones de precios y ni veles de actividad, ni los costes de información y transacciones, ni la incertidumbre e xistente sobre las v ariables económicas88. En sentido similar, Laidler, D.89 expone que el papel de las expectativas en la toma de decisiones tiene una importancia básica en cualquier análisis económico, tanto desde el punto de vista de la influencia de aquéllas en el comportamiento como de la forma en que cambian en respuesta a la e xperiencia, y, sin embargo, ese papel es ignorado por el modelo IS-LM. Añade este mismo autor , por otra parte, que quizá el defecto más ob vio del modelo IS-LM cuando se enfrenta a la e videncia empírica, es su naturaleza estático-comparati va. Este modelo se ocupa de los cambios instantáneos de las v ariables endógenas como respuesta a las variaciones de los valores de las variables exógenas; y un descubrimiento cruVid. Brunner, K., y Meltzer, A.: «The Place of Financial Intermediaries in the Transmission of Monetary Policy», American Economic Re view, mayo de 1963, e «Issues in post-K eynesian Monetary Analysis», Kredit und Kapital, 1976, págs. 24-55. 89 Vid. Laidler, D.: La demanda de dinero, A. Bosch, 2.ª ed., 1980, págs. 168 y 171. 88
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398MMPOLÍTICA ECONÓMICA cial de casi todos los trabajos empíricos es que, si tenemos en cuenta los datos del mundo real, debemos admitir que cualquier variable monetaria o económica, responde con retardos temporales más o menos intensos a los cambios de los factores que la determinan, como a continuación, en el próximo epígrafe de este capítulo, podremos comprobar. Como limitaciones adicionales del enfoque IS-LM keynesiano podemos incluir , de acuerdo con Aftalion y Poncet 90 también, las dos siguientes: por un lado, que las políticas fiscal y monetaria son normalmente interdependientes, como pone de manifiesto la denominada restricción presupuestaria del Gobierno 91, por lo que las autoridades económicas no pueden desplazar una de las curv as, IS o LM, sin que la otra se v ea afectada. Es decir, IS y LM no son independientes, como supone el análisis tradicional. Así pues, desde la perspectiva de la eficacia de las políticas monetaria y fiscal, más importancia que las pendientes de esas curvas tienen sus respectivos desplazamientos 92. Por otro lado, desde esta misma perspectiva, no ofrece gran interés comparar los efectos respectivos sobre la renta de una actuación f iscal o monetaria, cualesquiera que sean las pendientes de IS y LM. Lo que importa son la f iabilidad y la f acilidad relativas de la aplicación de ambos tipos de medidas, a la vista de los instrumentos disponibles, de sus respectivos costes de utilización y del grado de incertidumbre e xistente sobre sus resultados. No acaban, sin embargo, aquí las críticas a este marco de J. Hicks-A. Hansen. Y así, se le ataca también por93 la ausencia del lado de la oferta en el modelo; por su carácter «cerrado», que le hace inadecuado para una economía abierta; por no enfrentarse satisf actoriamente con el hecho de que las v ariaciones en la renta nominal pro vocadas por el ∆M están integradas por variaciones en la renta real (y el ni vel de empleo), por un lado, y en el nivel de precios, por otro; y, por último, en el mismo sentido, por no servir como modelo satisfactorio para recoger todos los mecanismos de transmisión de los efectos de la política monetaria. Todas estas limitaciones específicas del análisis IS-LM han hecho, en efecto, que este modelo e xplicativo de la economía, casi uni versalmente aceptado durante dos décadas, aproximadamente, como el núcleo de la macroeconomía a corto plazo, pierda su posición dominante, aunque todavía continúe siendo un elemento vital 94, un instrumento de análisis útil, si no nos olvidamos de esos f actores que lo alejan de la realidad 95. Y, de hecho, como comprobaremos en di versas ocasiones a lo lar go de este manual, para conservar esa utilidad y responder a alguna de las críticas que se le iban realizando, el modelo IS-LM ha ido e xperimentando modificaciones con el paso del tiempo: ha in-
90
Vid. Aftalion, F., y Poncet, P.: Le monétarisme, Presses Universitaires de France, París, 1981, págs. 110 y
111. De cuyo análisis nos ocuparemos en el Cap. 12. Vid. Brunner, K.: «The Monetarist View of K eynesian Ideas», Lloyds Bank Re view, n.º 102, octubre de 1971, págs. 35-49, y Brunner, K., y Meltzer, A.: «Inflation, Money and the Role of Fiscal Arrangements: an Analytical Framework for the Inflation Problem», en Monti, M.: The New Inflation and Monetary Policy, Londres, 1976. 93 Vid. Sijben, J. J.: Expectativas racionales y política monetaria , Vicens Vives, Barcelona, 1983, pág. 13; Chrystal, K. A.: Controversies in Macroeconomics, P. Alan, Oxford, 2.ª ed., 1985, pág. 54; y Laidler, D.: «Money and Mone y Income: an Essay on the Transmission Mechanisme», Journal of Monetary Economics , n.º 4, 1978, pág. 160. 94 Vid. Laidler, D.: «La demanda de dinero», op. cit., págs. 7 y 13. 95 Se trata, además, de un marco que se mostró «e xtraordinariamente flexible en su capacidad de acomodar los puntos de vista opuestos sobre cómo funciona la macroeconomía». Vid. Laidler, D.: «Money and Money Income...», op. cit., pág. 151. 91 92
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corporado los retardos temporales y la restricción presupuestaria del Gobierno, ha mejorado la fundamentación teórica de alguna de sus ecuaciones, etc.96.
11.7. POLÍTICA MONETARIA Y RETARDOS TEMPORALES Como ya hemos comprobado en el epígrafe anterior , al hablar de la ef icacia de la política monetaria es preciso tener en cuenta el problema de los lags, o desfases temporales, que lleva consigo cada una de las f ases que componen toda política monetaria. En efecto, si aceptamos que ésta puede causar un impacto importante en la actividad económica, resulta de la máxima importancia saber si ello requiere un período corto o lar go de tiempo. Si el desfase temporal es corto, puede emplearse la política monetaria como un instrumento flexible para alcanzar la estabilidad económica a corto plazo. Por el contrario, si el retardo se produce en un período lar go de tiempo, la utilidad de la política monetaria para el logro de tales propósitos estará en función de la capacidad de llevar a cabo predicciones económicas97. Existe una terminología en torno al tema de los lags que, con ligeros matices y diferencias, se aplica tanto en la política monetaria como en la política f iscal. En este sentido puede hablarse de dos componentes o subperíodos fundamentales del desfase temporal: el desfase interno, o inside lag, y el desfase externo, o outside lag. El primer subperíodo comprende el tiempo que media desde que tiene lugar el fenómeno hasta que se posee una información completa y f iable del mismo (information lag), el tiempo que transcurre desde este último momento hasta que se adopta una decisión (decision lag) y el que se emplea en poner en marcha y realizar acciones concretas ( action lag)98. En el retardo exterior, o outside lag, tiene lugar la respuesta de la acti vidad económica a las medidas tomadas por las autoridades monetarias. P arte de este retardo se produce en el sistema financiero, como, por ejemplo, la reacción de la oferta monetaria o de los tipos de interés a los cambios en la base monetaria; pero otra parte, y de gran importancia, es la que se refiere al reajuste de los gastos como consecuencia de los cambios e xperimentados por las variables financieras. Los problemas que se presentan en cada uno de los momentos enunciados son de distinta naturaleza e intensidad. Así, por ejemplo, al comienzo de todo el proceso descrito, cobra un especial relie ve el problema de disponer a tiempo de los indicadores necesarios para detectar con claridad la situación coyuntural y poder basar sobre su diagnosis la toma de decisiones. Sin embargo, entre la toma de decisión y la puesta en práctica de las medidas elegidas no suele transcurrir demasiado tiempo, al contrario de lo que sucede —como v eremos en el Capítulo 12— en el caso de la política f iscal. A pesar de las posibles dif icultades de información que puedan sur gir, pues, esta primera fase de retardo interior de la política monetaria resulta de bre ve duración. Donde en verdad se halla el problema es en los retardos externos, o outside lags, y más concretamente en su duración, pues el desconocimiento o incertidumbre que pueda e xistir respecto al espacio de tiempo que hay entre la ejecución de un conjunto de medidas y Vid. Argandoña, A.: La teoría monetaria moderna , Ariel, Barcelona, 1981, págs. 368 y 369. O’Bannon, H. B.; Bond, D. E., y Shearer, R. A.: Money and Banking: Theory, Policy and Institutions, Harper and Row Publishers, Nueva York, 1975, págs. 573-574. 98 Fisher, D.: Monetary Policy, MacMillan Studies in Economics, Londres, 1976, pág. 66. 96 97
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400MMPOLÍTICA ECONÓMICA el impacto de las mismas sobre la renta y la demanda global puede limitar seriamente la efectividad de la política monetaria. Por otra parte, ante la presencia de retardos, la política monetaria anticíclica puede provocar efectos desestabilizadores. Así, la adopción de una política e xpansiva en un período en el que la renta es baja y una política restricti va cuando los niveles de renta son más elevados, puede desestabilizar la economía si e xisten retardos «externos» demasiado prolongados, ya que las medidas restrictivas pueden dar su fruto en la fase depresiva del ciclo y los impulsos reactivadores coincidir con la siguiente f ase expansiva del mismo 99. Constituye, pues, una tarea fundamental en el campo de la política monetaria conocer la duración de este tipo de lag, o retardo, y a ello hay dedicada una abundante literatura100. La evidencia que ésta proporciona permite corroborar la lar ga duración del retardo e xterno, que, por lo que se refiere a los efectos sobre la actividad económica, nunca es inferior a los doce meses ni inferior a los dieciocho meses, e incluso a los dos años, cuando se trata del impacto sobre los precios 101.
11.8. LAS LIMITACIONES ESPECÍFICAS DE LA POLÍTICA MONETARIA La política monetaria, como cualquier instrumento macroeconómico, está sometida a limitaciones muy di versas, que ponen en duda su posible ef icacia, y que podemos encuadrar en dos grandes cate gorías: 1. 2.
Las g enerales, o comunes a cualquier instrumento de estabilización macr oeconómica, a las que ya hemos prestado cierta atención, es decir, la incertidumbre, los retardos temporales y las e xpectativas racionales 102. Las específicas, o propias de la política monetaria, de las que vamos a ocuparnos a continuación en diversos subepígrafes.
Antes de ello, sin embargo, hemos de recordar dos f actores específicos (y relacionados entre sí) de la política monetaria que, al condicionar indudablemente su eficacia, constituyen también posibles limitaciones de este se gundo tipo. Por un lado, la elección de una estrategia adecuada para aplicarla, es decir, la elección de indicadores globales, o bien de objeti vos intermedios, variables operativas, etc., que cumplan satisf actoriamente su papel ya analizado; por otra parte, los supuestos que se Mayer, T.: Elements of Monetary Policy, op. cit., págs. 93-95. Mayer, T.: «The Inflexibility of Monetary Polic y», Review of Economics and Sa tistics, n.º 40, noviembre de 1958. Friedman, M.: «The Supply of Money and Changes in Prices and Output», en Optimum Quantity of Money, Aldine, Chicago, 1969. Friedman, M.: «The Lag in Ef fect of Monetary Polic y», Journal of P olitical Economy, n.º 69, octubre de 1961. Rasche, R. H., y Shapiro, H. T.: «The FRB-MIT Econometric Model: its Special Features», American Economic Review, n.º 58, mayo de 1968. Cabrero, A., y otros: «Los agregados monetarios y crediticios como indicadores de la inflación», en Banco de España, La política monetaria..., op. cit., págs. 377 y ss. 101 La posible variabilidad de estos retardos (y no sólo su duración) es también otro tema preocupante, obviamente, a los efectos de la ef icacia de la política monetaria. 102 Vid. los Caps. 4 y 7 y el apartado anterior . 99
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acepten sobre los propios mecanismos de transmisión de los impulsos monetarios hacia las magnitudes económicas reales, que condicionan, sin duda, la importancia de los efectos de las acciones emprendidas por las autoridades monetarias de cualquier país 103. Entremos ya, pues, sin orden de prelación, en el análisis de otras posibles limitaciones específicas de la política monetaria 104.
11.8.1. El carácter asimétrico de la política monetaria Se dice, en este sentido 105, que la política monetaria es, en principio, más eficaz cuando es restrictiva que cuando es expansiva106, porque en el primer supuesto, un aumento escaso de la cantidad de dinero hace en principio que las posibilidades de gasto por parte del sector privado se vean claramente recortadas (si no hay dinero no se puede gastar). Cuando es más e xpansiva, sin embargo (más dinero, más crédito y más barato), no hay garantías de que el sector privado gaste más, sino que será preciso que desee hacerlo en las condiciones vigentes, lo que no siempre sucede 107. Además, en este segundo caso, si las entidades bancarias disponen de una liquidez muy abundante, incrementos adicionales de la cantidad de dinero ejercerán un efecto e xpansivo cada vez menor sobre la demanda.
11.8.2. Límites institucionales a los tipos de interés Pese al efecto asimétrico anterior , la política monetaria restricti va también tiene sus problemas, porque cuando lo es en gran medida pro voca subidas muy importantes en los tipos de interés, que, a su v ez, plantean numerosos problemas, que generan presiones sociales y políticas en contra, lo que, en definitiva, lleva a que las autoridades apliquen una política monetaria menos dura, para que los tipos de interés bajen y esos problemas se suavicen. Naturalmente, la suavización en la restricción monetaria inicial hace que las medidas monetarias antiinflacionistas sean menos ef icaces. ¿Cuáles son esos problemas que pro voca la gran subida de los tipos de interés (la política monetaria restrictiva)? Sin orden de prelación, una vez más, citemos como más relevantes los siguientes 108: a) Tipos de interés muy altos suponen una mayor car ga financiera de la deuda pública y, por tanto, una realimentación del déf icit público, con los consiguientes Vid. Fernández Díaz, A., y otros: Política Monetaria..., op. cit., Cap. 2. También hemos de señalar antes, no obstante, que no entraremos aquí en el estudio de los problemas que plantea a la política monetar ia su estrecha relación con la política f iscal, de los que nos ocupar emos en el próximo capítulo. 105 Vid. Rojo, L. A.: «Renta, precios y balanza de pagos», op. cit., pág. 477. 106 Hasta el punto de que se la compara, muy gráficamente, con el uso de una cuerda. 107 Piénsese, por ejemplo, en un empeoramiento paralelo de las e xpectativas económicas. sociales y políti cas en el país. 108 Vid. Shaw, G. K.: Introducción a la teoría de la política macr oeconómica, ICE, Madrid, 1974, págs. 149-151; CEOE: Declaración institucional sobre los tipos de interés, Madrid, mayo de 1988, págs. 4-5, y «El problema de la ele vación de los tipos reales de interés y el déf icit público», Papeles de Economía Española, n.º 24, 1985, págs. 283 y ss. 103 104
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problemas para el Tesoro, tanto financieros como los producidos por la pérdida de posibilidades de actuación del gasto público (una hacienda con pagos crecientes por intereses tendrá menos oportunidades y fle xibilidad para atender a otros gastos públicos). Si, como es frecuente, la mayor parte de los impuestos es pagada por las clases económicamente media y baja y si mayoritariamente la Deuda Pública está en manos de la clase económicamente alta, tipos de interés ele vados implican un empeoramiento de la distribución de la renta nacional, porque esta clase más alta percibirá mayores intereses de la Deuda Pública, pagados, en definitiva, por las clases media y baja, que verán aumentada su presión f iscal, dado que normalmente, antes o después, subirán los impuestos para afrontar el mayor déf icit público. Tipos de interés internos muy elevados plantean también el problema adicional de una mayor carga sobre la Balanza de P agos, frente a los acreedores residentes en el extranjero, problema especialmente importante para los países con mayor deuda externa. Tipos de interés internos más altos suponen, igualmente, un mayor atractivo para los capitalistas no residentes y, por tanto, un aumento de las entradas netas de capital del e xterior, pero este superávit por cuenta de capital puede v er contrarrestado su efecto benef icioso con un mayor endeudamiento frente a los no-residentes, que políticamente suele ser perjudicial. Además, dicho superávit tiende a apreciar el tipo de cambio de la moneda nacio nal, con el consiguiente efecto negativo sobre la balanza por cuenta corriente e incluso para la competitividad en el propio mercado interno. El mantenimiento de un diferencial favorable elevado de intereses respecto al exterior atrae, como acabamos de exponer, importantes volúmenes de capitales para su colocación ventajosa en el país. El «dinero caliente», junto con las demás entradas de capital, cuyo valor inversor y estratégico no debe discutirse, pueden provocar graves problemas de control monetario internos, además de los efectos antes señalados. Tipos de interés más altos perjudican especialmente a cier tas actividades económicas productivas que tienen una mayor dependencia en su e volución respecto a las condiciones financieras (construcción, automóviles, electrodomésticos, etc.). E igual sucede con las consunti vas, especialmente las de consumo duradero. La subida de los tipos de interés, sobre todo cuando, como estamos suponiendo ahora, es importante, provoca una reducción de la in versión, con el consiguiente menor crecimiento económico y mayor paro. Además perjudica más a las inversiones a largo plazo que a las de corto plazo, porque tienen también una mayor dependencia respecto a la f inanciación, siendo aquéllas generalmente más influyentes sobre el ni vel de desempleo 109. Tipos de interés más altos perjudican más a las PYMES que a las empresas grandes, porque aquéllas tienen un menor acceso a vías de financiación alternativas al crédito bancario (autofinanciación, financiación internacional, etc.). Tipos de interés más altos perjudican más a los sectores más competiti vos que a los monopolios, por las mismas razones anteriores.
109 Además, la mayor carestía del crédito «enfría» las e xpectativas de in versión y, a través de este enfriamiento, la inversión también se reduce. No obstante, podría igualmente elevar la capacidad de autof inanciación empresarial, lo que posibilitaría una menor desaceler ación del ritmo inversor.
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Las elevaciones de los tipos reales de interés desempeñan también, por último, un cierto papel estructural, al influir sobre la asignación de los recursos, vía su impacto sobre las decisiones de ahorro e in versión.
Todos estos problemas hacen, lógicamente, que se generen, en efecto, presiones sociales, económicas y políticas para evitarlos y, por tanto, para reducir los tipos de interés; para atender a esas presiones, las autoridades acaban relajando su política monetaria, aumentando más deprisa la cantidad de dinero, con lo que sus problemas se reducen, pero la eficacia de la política monetaria restricti va inicialmente diseñada también disminuye, como dijimos con anterioridad 110.
11.8.3. Limitaciones exteriores La política monetaria tiene también limitaciones e xternas o internacionales a su ef icacia. Así, cuando existen, como hoy sucede con generalidad, una intensa movilidad internacional de capitales y tipos de cambio que no son totalmente libres, sino más o menos fijos o intervenidos, la eficacia de la política monetaria se v e disminuida, como vamos a comprobar a continuación 111. Supongamos que en esas condiciones un país aplica una política monetaria restrictiva, desacelerando el crecimiento de la cantidad de dinero; los tipos de interés suben y, por tanto, aumentan las entradas netas de capital del e xterior, con el consiguiente incremento de las reservas exteriores del Banco Central del país, que inyecta liquidez al sistema económico nacional, al adquirir esas divisas con dinero de circulación interna 112. En definitiva, este aumento final del stock monetario nacional, provocado por el comportamiento del sector exterior113, compensa los efectos de la restricción monetaria inicial, reduciendo obviamente su eficacia, salvo que las autoridades quisieran y pudieran «esterilizar» o compensar esa liquidez adicional aplicando nue vas restricciones monetarias internas. Esta posible esterilización, no obstante, además de dif icultar técnicamente la ejecución de la política monetar ia, nos haría v olver al inicio del pr oceso, con sus consecuencias ya explicadas. Por otro lado, esta limitación e xterior a la política monetaria puede v erse agra vada como consecuencia de tres f actores que la condicionan de forma importante 114: 1.
La descoordinación internacional de las políticas monetarias aplicadas en los distintos países. Supongamos, en efecto, un país como el antes considerado, que aplica una clara restricción monetaria, mientras que en los demás la política moneta-
110 Obsérvese, no obstante, que la elevación de los tipos de interés no se debe habitualmente sólo a la aplicación de una política monetaria restrictiva, aunque sea ésta la causa que más nos interesa a nosotros ahora. Otras posibles razones serían las e xpectativas de inflación en el futuro, la incertidumbre sobre ésta, la productividad de la inversión, el déficit público, la imposición y la liber alización financiera. Vid. en este sentido, FMI: World Economic Outlook, Washington, 1985. 111 Vid. Coulbois, P.: La política coyuntural, ICE, Madrid, 1974, págs. 226-236. 112 Obsérvese la importancia de los dos supuestos efectuados (mo vilidad intensa de capitales f inancieros a nivel internacional y paridades con flotación interv enida) sobre la evolución del proceso descrito. 113 Recuérdese que este sector, como el sector público, constituye un factor autónomo (no controlable directa y completamente por el Banco Central) de generación de liquidez, no sólo en sus operaciones por cuenta de capital, aquí consideradas, sino también en sus operaciones por cuenta corriente. 114 Vid. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de..., op. cit., pág. 530.
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ria es expansiva. Cuando suban los intereses en aquél, bajarán en éstos, con lo que el diferencial de tipos de interés en f avor del primero aumentará, incrementándose sus entradas netas de capital del e xterior y, en última instancia, su stock monetario interno. La reducción en la ef icacia de su política monetaria restricti va inicial se ha visto, pues, incrementada. La conclusión del razonamiento es ob via: en estas situaciones, las autoridades monetarias deben coordinar necesariamente sus políticas, aunque eso no signifique que éstas deban coincidir e xactamente115. La existencia de numerosas e importantes compañías multinacionales, e incluso de grandes empresas nacionales, que tengan fácil acceso a los mercados financieros exteriores. En esta situación, las restricciones en la política monetaria interna y, por tanto, los tipos de interés nacionales elevados llevan a que esas compañías, pese al riesgo de cambio, se endeuden en los mercados e xteriores porque les resulta más barato; con tipos de cambio no totalmente fle xibles, ello supondrá mayores entradas de di visas y su con versión en moneda nacional, inyectando liquidez al sistema. Aunque el Banco Central podría esterilizar estas in yecciones de liquidez, la aplicación de su política monetaria se vería dificultada y, como ya señalamos con anterioridad, su eficacia, probablemente, disminuiría. La progresivamente creciente libertad a los mo vimientos internacionales de capitales, sobre todo en los países más desarrollados, que es ho y casi total y que intensifica lógicamente esos movimientos.
11.8.4. Cambios en la v elocidad media de circulación del dinero Podemos definir la velocidad media de circulación del dinero ( V) como el número medio de veces que utilizamos, en un país y en un período de tiempo determinados, una unidad monetaria para realizar transacciones económicas. Esta V mide, por tanto, la eficacia con la que utilizamos la cantidad de dinero disponible: un aumento de V supone una mayor eficacia y permite un mayor volumen de transacciones; puede tener, pues, los mismos efectos que el aumento de la cantidad de dinero, y lo mismo sucede con las disminuciones de V y la desaceleración monetaria. Como es sabido, para los autores neoclásicos tradicionales, la V a corto plazo es constante, tesis aceptada inicialmente por los monetaristas, quienes reconocen luego ciertas posibilidades de inestabilidad en V; pero, según sus estudios empíricos, cuando V varía, lo hace en el mismo sentido que la cantidad de dinero ( M), reforzando sus efectos. La tesis keynesiana a este respecto es muy distinta: V no es estable a corto plazo, sino muy variable, y, además, sus movimientos son contrarios a los de M: si M aumenta, V disminuye, y si M se reduce, V aumenta, lo que implica que la ef icacia de la política monetaria se reduce. En efecto, si consideramos la conocida «ecuación de cambios» de I. Fisher ( M · V = = P – Yr), que ya utilizamos para relacionar la cantidad de dinero con los objeti vos últimos de la política monetaria, si al reducirse M como consecuencia de la aplicación de una
115 Para un análisis más detenido del tema de la coordinación internacional de las políticas monetarias (y económicas), vid. Fernández Díaz, A., y otros: Política Monetaria..., op. cit., tomo I, Cap. 6.
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política monetaria restricti va (o al desacelerarse su tasa de crecimiento) aumenta V, y al ∆M (o al acelerar su ritmo de incremento) ∇V, los efectos sobre la renta real Yr y/o sobre los precios P de la política monetaria se v erían disminuidos, e incluso neutralizados, viéndose seriamente perjudicada también la eficacia de este instrumento de estabilización macroeconómica. Pero si, como defienden los monetaristas, los cambios en M y V son del mismo sentido, los efectos de las v ariaciones en M se verían reforzados por las de V, aumentando la eficacia de la política monetaria. Vamos a profundizar en la explicación de la tesis keynesiana116, fijándonos sobre todo en el comportamiento del sistema bancario en el proceso, que resulta clave para entender esa relación inversa entre la cantidad de dinero y su v elocidad media de circulación. Supongamos que las autoridades aplican una política monetaria restrictiva que hace subir los tipos de interés. En estas circunstancias, los in versores potenciales estarán dispuestos, lógicamente, a pagar mayores intereses por la financiación que necesitan. Las entidades bancarias, para atender entonces sus peticiones de financiación, venderán, al menos en parte, su cartera de v alores monetarios (muy líquidos) públicos, y quizá también privados, porque así obtendrán los recursos necesarios para atender dichas peticiones. En esa venta, al tratarse de acti vos muy líquidos, tendrán una escasa pérdida de capital, y, como el rendimiento que esos acti vos les proporcionan es muy inferior al que están dispuestos a pagar los inversores, la operación les interesa, les es rentable, aunque el proceso les supone, sin duda, perder liquidez en el conjunto de su activo y probablemente asumir un mayor riesgo. Con esta actuación, la cantidad de dinero no v aría, ni siquiera la cantidad de depósitos bancarios (que es una parte fundamental de ese dinero), porque se han eliminado algunos al vender el sistema bancario sus títulos monetarios a su clientela ahorradora, pero, por otra parte, se crean depósitos por el mismo importe al conceder el propio sistema bancario crédito a los in versores con los recursos f inancieros captados. La cantidad total de depósitos no ha v ariado, en efecto, pero sí lo ha hecho su v elocidad de circulación media (V), que se ha visto incrementada, porque los depósitos destruidos de los ahorradores eran muy estables, mientras que los nuevos (de los inversores) son muy volátiles. Queda demostrado, entonces, que con esta actuación del sistema bancario la restricción monetaria inicial produce un incremento en la velocidad media de circulación del dinero que tiende a compensar sus efectos y que, por tanto, reducirá la eficacia de la política monetaria. Hay que tener en cuenta, además, que el sistema bancario puede contar inicialmente con excedentes de liquidez quizá importantes, es decir, con reservas líquidas por encima de las legalmente obligatorias, o puede endeudarse más con el Banco Central, lo que permitiría reforzar el proceso anterior . Por otra parte, las empresas podrían aumentar el crédito inter-empresarial para mantener su ni vel de acti vidad, en las condiciones de restricción crediticia provocadas por la política monetaria restrictiva117, con lo que la V volvería a verse incrementada, compensando de nuevo los efectos de ésta. Podemos representar gráficamente esta relación entre la subida de los tipos de interés, provocada por la política monetaria restrictiva inicial, y el aumento de la velocidad media de circulación del dinero tal como se v e en la Figura 11.9.
Vid. Shaw, G. K.: Introducción a la teoría... , op. cit., págs. 143-147. Vid. Greffé, X.: Politique Economique, op. cit., pág. 362, y Barreiro, F. y otros, Macroeconomía Intermedia, McGraw-Hill, Madrid, 1999, págs. 132-134. 116 117
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i (Tipo de interés)
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Relación velocidad-interés
Vm
FIGURA 11.9.
Y (Velocidad media de circulación del dinero)
Cambio en la velocidad de circulación del dinero.
La curva en él recogida nos muestra un v alor de V máximo (Vm ) para un tipo de interés muy elevado. Hasta Vm el proceso anterior se cumple; sin embar go, en Vm la V ya no sigue aumentando, aunque los tipos de interés sigan creciendo. Eso ocurriría cuando: a) El sistema bancario hubiera agotado toda su cartera de fondos públicos y pri vados a corto plazo, toda su liquidez e xcedentaria y sus posibilidades de endeudamiento con el Banco Central. b) Los saldos de dinero por moti vo especulación hubieran desaparecido. c) Se hubiera ahorrado en la colecti vidad lo máximo posible en la demanda de dinero por motivos transacciones y precaución. Naturalmente, el tipo de interés (como la misma f igura nos indica con claridad) debería alcanzar un nivel muy alto para que estas condiciones se cumplieran, por lo que el ámbito de esta limitación específ ica de la política monetaria puede ser importante. Además, la relevancia de esta limitación y del proceso antes descrito puede verse agudizada cuando, como viene sucediendo en los últimos años en España y en los demás países más desarrollados, tanto el sistema bancario como ciertos intermediarios f inancieros no bancarios, e incluso el sector público, emiten gran cantidad de activos financieros muy líquidos (pagarés de empresa, pagarés bancarios, títulos hipotecarios, certificados de depósito, etc.), tan líquidos que pueden ser considerados por los ciudadanos como dinero, porque los agentes económicos, una vez que han adquirido un cierto ni vel de cultura f inanciera, como sucede en esos países, ven que esos títulos les permiten satisf acer su de-
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manda de dinero, no por moti vo transacciones, pero sí por los moti vos precaución y especulación118. En estas condiciones, el aumento en las emisiones de estos títulos de carácter monetario, ante una política monetaria restricti va, está compensando los efectos de la política del Banco Central, porque ello equivale a un incremento de hecho de la cantidad de dinero. En definitiva, lo que se está produciendo en este caso es una ampliación del concepto de dinero (que pasa de incluir sólo el efectivo y los depósitos bancarios, a incorporar también esos activos monetarios, es decir, a lo que en la UEME se conoce como M3, o Disponibilidades Líquidas) y un aumento en su v elocidad media de circulación para un mismo tipo de interés, lo que gráf icamente se traduce, como muestra la misma Figura 11.9, en un desplazamiento a la derecha de la relación i – V 119. En cualquier caso, con independencia de que este último proceso de inno vación financiera se produzca o no, con mayor o menor intensidad, e independientemente también de que la relación entre la v elocidad media de circulación del dinero y el ni vel de los tipos de interés, antes descrita, sea más o menos realista y estrecha, supuesto que V cambia sensiblemente a corto plazo; como mantiene la tesis k eynesiana, sus variaciones son difícilmente previsibles para las autoridades monetarias, por lo que constituyen, sin duda, una limitación específica importante para la ef icacia de sus actuaciones. Limitación que lleva a concluir que 120, si desean ser eficaces, las autoridades monetarias no pueden limitarse, al aplicar su política, a dirigir su atención sobre la M (y/o sobre los tipos de interés u otras v ariables monetarias o f inancieras), sino que deberán tener en cuenta también las modificaciones que sus medidas puedan pro vocar sobre la V. La conclusión monetarista, sin embargo, es diferente. A corto plazo, aunque V varíe, incluso sensiblemente, sus cambios son aleatorios, impredecibles, por lo que el Banco Central debe en cualquier caso hacer crecer M a una tasa igual a la f ijada para el crecimiento de la renta o producción real, si desea una inflación nula 121.
11.8.5. La política monetaria en un pr oceso de reformas estructurales Una nueva limitación específica a la eficacia de la política monetaria se ref iere a su escasa relevancia directa en el marco de una política de reformas estructurales, y en su análisis vamos a entrar, pues, a continuación 122. A partir de la situación sur gida en la década de los setenta, de inflación con paro, la política económica tradicional, dirigida al ajuste global de la economía y basada, sobre todo, en medidas monetarias, fiscales y de rentas, ha mostrado claramente su insuf iciencia en épocas de crisis. Para solucionar esa insuficiencia se han recomendado, simultáneamente con aquellas actuaciones, lo que la OCDE comienza a llamar a f inales de los setenta «Políticas de ajustes positivos», es decir, reformas estructurales de ciertos sectores y Vid. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de..., op. cit., págs. 531-532. Para el caso de la UEME, vid. los últimos Informes Anuales del Banco Central Europeo. 120 Vid. Greffé, X.: Politique Economique, op. cit., pág. 362. · 121 Vid. el Apartado 11.2.1. Como en él expusimos: m· = p· + Yr – V . Por tanto, para una inflación nula (p· = 0), si prescindimos de los cambios (aleatorios) en V, la cantidad de dinero deberá crecer igual que la renta real · (m· = Yr). 122 Siguiendo básicamente para ello el trabajo del profesor Rojo, L. A.: «La política monetaria en un proceso de ajustes positivos», Papeles de Economía Española , n.º 15, Madrid, 1983, págs. 172-174. 118 119
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408MMPOLÍTICA ECONÓMICA actividades, dirigidas a reorientar su dimensión, a adaptarlos a una energía y mano de obra más caras, a flexibilizarlos, a facilitar la incorporación en ellos del progreso técnico y , en definitiva, a modernizarlos 123. Cabe preguntarse, entonces (como nosotros estamos haciendo ahora), por el posible papel que puede jugar la política monetaria en un proceso de ajustes positi vos o estructurales de este tipo. En realidad, como antes apuntamos, el papel directo es muy pequeño, por no decir nulo o despreciable, porque a lo más que aspira la política monetaria, es a controlar o influir sobre la demanda o producción nominal del conjunto del sistema, sin pretender hacerlo sobre el grado en que las variaciones en esa demanda nominal provocan cambios en cada uno de sus dos componentes: los precios y las cantidades. Como es sabido 124, los análisis empíricos realizados en múltiples países muestran una alta correlación estadística entre los cambios producidos en el aumento de la cantidad de dinero y los cambios en la producción o demanda nominal, lo que apo ya la idea de causalidad entre ambos; sin embar go, los resultados son poco satisf actorios en cuanto a las relaciones con los precios y la demanda en términos reales 125. Podríamos, entonces, expresar estos resultados diciendo que puede pensarse que el incremento en la cantidad de dinero es la causa del aumento en la demanda nominal126, pero que no sabemos qué parte de este último aumento v a a traducirse en inflación y qué parte en efectos económicos reales. Por tanto, la política monetaria (y esto es lo que queríamos justif icar) no puede pretender influir más que sobre la demanda nominal, pero no sobre precios y sobre cantidades127. Mucho menos, entonces, puede pretender influir sobre la distrib ución sectorial y empresarial de los recursos reales del sistema económico, lo que implica que, necesariamente, el papel directo de la política monetaria en un proceso de ajustes estructurales, que pretende precisamente ese tipo de influencia sobre los diversos sectores y actividades económicas, es mínimo. Ahora bien, eso no significa que la política monetaria no pueda ejercer ciertos efectos indirectos, pero quizá importantes, en este ámbito, que se concretan en los dos aspectos siguientes: 1.
Contribuir al ajuste global de la economía: este último y los ajustes estructurales son complementarios, como ya se ha dicho, porque el ajuste global debe conseguirse con los ajustes estructurales, y no sólo con medidas macroeconómicas generales, pero durante el proceso de adaptación la política económica debe continuar persiguiendo la reducción de los desequilibrios globales para estimular los ajustes estructurales y evitar el colapso económico; y la política monetaria puede continuar jugando un papel cla ve, aunque indirecto, en este ámbito.
123 Vid. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de..., op. cit., Cap. 20, para un análisis detenido de estas políticas. 124 Recuérdese la denominada «ecuación perdida de los modelos a corto plazo», o ecuación perdida de Friedman. 125 Vid. Okum, A.: «Una estrategia eficiente para combatir la inflación», Papeles de Economía Española , n.º 3, 1980, pág. 286. 126 También puede y suele hablarse de una causación in versa: aumentos en el ritmo de actividad económica aumentan la cantidad de diner o en términos reales, aunque las autoridades mantengan estable la base autónoma del sistema. Para un análisis y valoración de estos efectos, vid. Fernández Díaz, A., y otros: Política Monetaria..., op. cit., tomo I. 127 Sus posibilidades de eficacia ante una inflación de costes son, por tanto, muy reducidas, lo que constituye, sin duda, una nueva limitación específica importante de la política monetaria.
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2.
La política monetaria puede también contrib uir a los ajustes estructurales e vitando que los agentes económicos se engañen respecto a la gra vedad de los problemas económicos planteados y a la necesidad de los ajustes precisos para resolverlos. En este sentido, la política monetaria puede contrib uir a que la sociedad no se engañe respecto a dos problemas concretos que en los últimos tiempos han tenido una gran relevancia: a) Respecto al déficit público y la forma de financiarlo, porque en épocas de crisis la tentación es que el sector público g aste más para tratar de paliarla, financiando el consiguiente déficit con un aumento de la liquidez, es decir, con créditos a tipo de interés cero del Banco Central, si tiene la posibilidad le gal de acceder a esta financiación privilegiada (lo que no sucede, sin embargo, en países como el nuestro, en los que por tanto este problema no se plantea). Ante esa tentación, el Banco Central debe se guir practicando una política monetaria que impida ese excesivo incremento del stock monetario dirigido a financiar el déficit público, pues, de lo contrario, se darían más facilidades al sector público para que gastara, engañando a la colecti vidad sobre la gravedad de los problemas planteados. b) Respecto a la e volución de los salarios nominales, de los precios y del empleo, porque en períodos de inflación con alto paro (como en los años setenta-ochenta) resulta necesaria una reducción de los costes unitarios de la mano de obra para evitar una caída de la inversión que aumente más el paro y para moderar el déficit de la balanza por cuenta corriente. Una política monetaria e xpansiva pro vocaría e xpectativas inflacionistas superiores, mayores presiones sindicales y, en suma, aumentos salariales superiores a los necesarios para solucionar esos problemas, y ante este peligro la solución sería una política monetaria más restricti va que limitara el crecimiento de la liquidez, de forma que se con venza mejor a los agentes económicos de la gravedad de la situación y de la necesidad de aceptar esas reducciones en los costes salariales unitarios reales para salir de la crisis.
En resumen, un papel indirecto siempre para la política monetaria en los ajustes estructurales, pero que puede ser, de hecho, quizá importante, como antes dijimos 128.
11.9. EL PROBLEMA DE LA INCONSISTENCIA TEMPORAL EN LA POLÍTICA MONETARIA: LA INDEPENDENCIA DE LOS BANCOS CENTRALES Este problema se produce cuando una política económica que, al menos inicialmente, parecía óptima en el momento de aplicarla y para el futuro, deja de serlo para las autoridades cuando el tiempo pasa y actúa sobre ella. Sin un compromiso que las ate a las medi128 Vid. Berenguer, J., y otros: Ensayos Monetarios, Universidad de Alicante-CAM, Alicante, 1990, para una visión crítica de esta tesis, que mantiene, por el contrario, que la utilización sistemática de la política monetar ia y financiera puede provocar cambios estructurales y no sólo efectos estabilizadores, a corto plazo. Lo puede hacer, según su enfoque, a través de su impacto sobre los tipos de interés y de la inf luencia de éstos sobre la esfera real de la economía, más en concreto sobre el crecimiento real del PIB, la reestructuración integral del sistema económico y la distrib ución de la renta.
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410MMPOLÍTICA ECONÓMICA das originales, esas autoridades pueden obviamente modificarlas, aplicando la que hoy les parece una política más satisfactoria; el problema es que, si los agentes económicos se dan cuenta de esto, anticiparán el cambio de actuación y se comportarán de forma que e viten que las autoridades consigan sus objeti vos iniciales 129. El concepto de inconsistencia temporal fue originalmente formulado por K ydland, F., y Prescott, E.130 y está ob viamente vinculado al problema de las re glas versus la discrecionalidad y al de la credibilidad de las autoridades económicas, a los que ya hemos hecho referencia muchas v eces en esta obra. P ara aplicarlo a la política monetaria consideremos a ésta como un jue go entre el Gobierno y los sindicatos 131. Para conseguir su objetivo (una inflación baja) el Gobierno (y/o el Banco Central) necesita influir sobre las ne gociaciones salariales; pero eso depende, a su vez, de cómo esperan los sindicatos que reaccionen las autoridades ante su propio comportamiento. Bajo las re glas del citado jue go132, los sindicatos hacen el primer mo vimiento, poniéndose de acuerdo sobre la ele vación anual de sus salarios; deben ele gir entre una cifra alta y una baja. El Gobierno (Banco Central) efectúa el mo vimiento siguiente, eligiendo entre un ∆M alto y uno bajo, si tiene capacidad discrecional para hacerlo. El jue go puede producir entonces cuatro resultados, como nos muestra la Figura 11.10. Antes de que los sindicatos firmen su convenio colectivo, las autoridades anuncian, supongámoslo así, una política monetaria restricti va para estimular la moderación salarial. Si la cumple, lo mejor para los sindicatos es aceptar un bajo incremento en sus retrib uciones, en línea con la baja tasa esperada de inflación. Esto producirá el resultado ideal: baja inflación y un ni vel de paro en su tasa natural. Si los trabajadores insistieran en un ∆W mayor y la política monetaria siguiera siendo restricti va, el paro aumentaría. Pero los sindicatos se plantean si las autoridades mantendrán su política monetaria restrictiva una v ez firmado el convenio colectivo, lo que resulta dudoso, porque pueden estar tentadas entonces de apro vechar la oportunidad de ∇U a través de un mayor ∆M que, al menos a corto plazo, ayudaría a crear puestos de trabajo, pero que provocaría también una ∆P mayor a la esperada, de forma que los trabajadores v erían reducir sus salarios reales. Supongamos ahora, por el contrario, que los sindicatos f irman un convenio con altos ∆W. Las autoridades pueden aplicar una política monetaria restricti va, con lo que ∆U, o 129 Esta inconsistencia temporal es de hecho un problema que tienen que afrontar todos los decisores que intentan influir sobre la conducta de otras personas. Podemos comprobarlo en el siguiente ejemplo, tomado de The Economist, marzo de 1991, pág. 79: unos padres quieren que su hija vaya a la universidad, pero también desean que consiga un empleo de v erano para que aprenda a actuar con responsabilidad; y así, le ofrecen completar el resto del coste de esos estudios si lo gra el empleo y g ana algo de dinero, avisándole de que si no ahor ra de esa manera no logrará nada. El problema es que el plan de los padr es es inconsistente temporalmente y que su hija lo sabe; aunque no logre su empleo veraniego, sabe que sus padres se ablandarán y que pag arán sus gastos universitarios porque su deseo es que vaya a la universidad. Por tanto, se va de vacaciones en verano. 130 En su trabajo «Rules rather than discretion. The inconsistency of optimal plans», Journal of Political Economy, vol. 85, n.º 3, 1977, págs. 473-491. Esta investigación pionera fue desarrollada más tarde, sobre todo, por Barro, R., y Gordon, D. en sus ar tículos: «Rules, discretion and reputation in a model of monetary polic y», Journal of Monetary Economics, vol. 12, 1983, págs. 101-121, y «A positive theory of monetary polic y in a natural rate model», Journal of Political Economy, n.º 91, 1983, págs. 589-610. 131 El problema de la inconsistencia tempor al nos lleva, pues, también, a cómo la teoría de los jue gos puede ser aplicada a los problemas macroeconómicos y , como ahora v eremos, para el caso concreto de la política monetaria, al tema de la independencia de los bancos centrales. 132 Además de la revista The Economist antes citada, vid. el artículo de Taylor, H., en la Federal Reserve Bank of Philadelphia Business Review, de marzo de 1985.
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ALTERNATIVAS SINDICALES Firmar convenios con pequeños aumentos salariales
Firmar convenios con altos incrementos salariales
ALTERNATIVAS DEL B. CENTRAL Pequeño ∆M
Gran ∆M
Pequeño ∆M
Gran ∆M
∆P: baja U > U*
∆P: alta U = U*
RESULTADOS ∆P: baja U: en tasa natural (U*)
FIGURA 11.10.
∆P: elevada U: menor a U*
El problema de la inconsistencia temporal.
más relajada. Los trabajadores piensan que, en esta circunstancia, aquéllas de nuevo abandonarán su política original y aplicarán la que resulta entonces su mejor opción: un mayor ∆M, para mantener la tasa de paro baja. Si los trabajadores se dan cuenta de esto, y anticipan un ∆M más rápido, preferirán firmar un convenio con mayores ∆W. Si, como esperan, el Banco Central relaja su política monetaria, el resultado sería mayor inflación pero no mayor empleo 133. En definitiva, pues, parece inevitable que si las autoridades tienen capacidad discrecional de ele gir, y por tanto de modif icar luego sus decisiones pre vias, la mejor política económica (monetaria ahora) en un momento dado, ya que las circunstancias cambian su actuación, tendrá un sesgo inflacionista. Una política dirigida a reducir la inflación carece, por tanto, de credibilidad, por la posibilidad de que las autoridades puedan verse tentadas de cambiarla. De forma que la manera obvia de ganar credibilidad es eliminar esa posibilidad de modif icación, con un sometimiento a r eglas que todos los a gentes económicos cr ean que los policy-makers respetarán134. El problema entonces es cómo diseñar estas reglas de forma inteligente. Porque, como demostraron Kydland y Prescott 135, si las autoridades pueden cambiar sus ideas (si las reglas no les atan), dichas normas son temporalmente inconsistentes y la necesidad de establecer un sometimiento creíble a la norma es más relevante que la forma exacta de la propia regla. 133 Vid. un análisis más detenido de esta situación de jue go en Repullo, R.: «Sobre la independencia de los bancos centrales», Papeles de Economía Española , n.º 57, 1993, págs. 81 y ss. 134 En el ejemplo antes citado de The Economist, los padres podrían colocar sus ahor ros en una entidad f inanciera a nombre de su hija, con instrucciones de que no pueda disponer de ellos salv o que se coloque, lo que resulta más probable que la estimule a encontrar un empleo. De forma similar , las autoridades pueden aumentar la credibilidad de su política antiinf lacionista sometiéndose explícitamente a reglas sobre el ∆M. Vid. The Economist: «Rules versus discretion», op. cit., págs. 79-80. 135 En su trabajo antes citado.
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412MMPOLÍTICA ECONÓMICA Se trata, pues, de asegurar que la regla no será saltada, que las autoridades tendrán sus manos atadas en este ámbito. Y quizá la mejor forma de lograrlo sea hacer al Banco Central totalmente independiente a tra vés de una le y, libre pues de interferencias políticas 136. Diversos análisis empíricos realizados al efecto 137, aunque sus resultados debamos tomarlos siempre con las naturales cautelas, muestran que esa independencia de los bancos centrales reduce la tasa de ∆P, sin tener efectos (costes) signif icativos en el comportamiento de las variables económicas reales (tasa de paro, ritmo de crecimiento real del PIB o nivel de los tipos medios de interés). Ahora bien, la independencia, por sí misma, no es suf iciente138, como demuestra el caso de la Reserva Federal de los EEUU. Aunque la FED tiene más independencia que la mayoría de los bancos centrales, la credibilidad de su política antiinflacionista se v e debilitada porque no debe preocuparse sólo de reducir la ∆P, sino que también es responsable de reducir el paro, lo que lleva a sus políticas a ser temporalmente inconsistentes. Por otro lado, cuando un banco central ha logrado una gran reputación en su lucha antiinflacionista haciéndola creíble, pueden no ser precisas re glas específicas139, como demuestra el caso tradicional del Bundesbank 140.
Como es el caso tradicionalmente del Bundesbank y , en los últimos años, del Banco de Francia, Banco de España, etc., dado que así lo e xige el Tratado de la UEME, como es sabido. 137 Vid. Alesina, A.: «Politics and business cycles in industrial democracies», Economic Policy, n.º 8, abril, 1989; Alesina, A., y Summers, L. H.: «Central Bank independence and macroeconomic performance; some comparative evidence», Harvard Institute of Economic Resear ch, Discussion Paper 1496, 1991; Grilli, V., y otros: «Political and monetary institutions and public f inancial policies in the industrial countries», Economic Policy, n.º 13, 1991, págs. 342-376; Cukierman A., y otros: «Measuring the independence of central banks and its eftects on policy outcomes», The World Bank Economic Review, n.º 6, 1992, y de Gregorio, J.: «Inflation, growth and central banks: theory and evidence», Policy Research Working Paper 1575, Banco Mundial, 1996. 138 The Economist: «Rules versus...», op. cit., pág. 80. 139 Una regla alternativa, que podría proporcionar similares resultados f avorables, es que un país vincule la cotización de su divisa a la de otro con una política antiinflacionista reputada. Pero eso sólo proporciona credibilidad antiinflacionista si dicho país se compromete a respetar las normas de éste, porque en caso contrario, si devalúa por ejemplo su divisa sus propósitos de reducir la ∆P se volverían temporalmente inconsistentes. Ibidem. 140 Para una ampliación de lo expuesto en este tema de la inconsistencia temporal o dinámica Vid. Blanchard, O.: Macroeconomía, Prentice-Hall, New Yersey, 1997, págs. 530-531. Un survey completo de la literatura en este campo puede v erse en Tronzano, M.: «Time Consistenc y of Macroeconomic Polic y in an Open Economy . A Survey of the Theoretical Literature», Giornale degli Economisti e Annali di Economia, vol. 55, n.º 1, 1996, págs. 3-48. 136
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12 LA POLÍTICA FISCAL
12.1. NATURALEZA Y CONTENIDO DE LA POLÍTICA FISCAL DESDE UNA PERSPECTIVA ACTUAL Fundamentada en la teoría k eynesiana, en el análisis de algunos de sus principales se guidores, como Alvin H. Hansen y A. P. Lerner, la política fiscal rompe con la rigidez de la hacienda pública ortodoxa, inspirada en el dogma f inanciero de que la estabilidad económica nacional requiere que el presupuesto del sector público esté equilibrado 1. En efecto, la hacienda clásica y la neoclásica, basadas en el liberalismo económico, concedían pocas posibilidades a la política f iscal (y al conjunto de la política económica, como tuvimos ocasión de comprobar en la primera parte de este manual, cuando estudiamos el impacto de la revolución keynesiana y obtuvimos una visión retrospectiva de la política económica), al aceptar como principios básicos, entre otros, el de la limitación de los gastos públicos, reducidos a la defensa nacional, la justicia, la policía y las acti vidades fundamentales que el sector pri vado no pueda o quiera lle var a cabo, de acuerdo con Smith, A., y el del equilibrio presupuestario anual, que, obviamente, supone, junto al anterior, ingresos también mínimos. Por el contrario, la teoría k eynesiana, con una f ilosofía económica interv encionista, permite una gran expansión de los gastos públicos, a partir de los años cuarenta, para combatir el paro in voluntario mediante un aumento de la demanda púb lica que compense la
1
De Figueroa, E.: Curso de Política Económica, Ed. Revista Derecho Privado, Madrid, 1969, págs. 691 y ss.
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414MMPOLÍTICA ECONÓMICA insuficiente demanda privada que lo provoca, así como el desequilibrio en los presupuestos anuales del sector público, en el sentido que ahora v eremos2. Normalmente se considera, entonces, que la política fiscal es el conjunto de v ariaciones en los programas de gastos y de ingresos del Gobierno, realizados con el fin de colaborar al logro de los objeti vos de la política macroeconómica 3. Mediante estas v ariaciones, se piensa que el Gobierno ejerce un poderoso impacto sobre la demanda agre gada y, por consiguiente, dado un nivel de precios, sobre la producción y el empleo. En efecto, si una economía se halla en una situación de depresión y con altos ni veles de paro, el Gobierno tendría que aplicar una política f iscal expansiva, de manera que pudiera aumentar el gasto total agregado, con lo que la renta efectiva aumentaría, asimismo, hasta provocar los niveles de empleo deseados. Esta política expansiva podría ser de cuatro tipos diferentes: a) Una reducción de los impuestos, con el consiguiente impacto positi vo sobre el consumo, lo que haría desplazarse hacia arriba la línea de gasto total. b) Un aumento de los gastos del Gobierno, que, de igual modo, haría desplazarse al alza la línea del gasto agre gado (C + I + G + Xn ). c) Una serie de estímulos a la in versión privada a tra vés de bonif icaciones o e xenciones fiscales, con el fin de provocar efectos positivos en el nivel de la demanda agregada. d) Incentivos fiscales igualmente para estimular la demanda de los no residentes (exportaciones netas, Xn). Si, por el contrario, nos encontramos en una situación inflacionista pro vocada por un exceso de la demanda agre gada, se procedería de forma contraria para lograr un desplazamiento hacia abajo de la línea C + I + G + Xn , es decir, se aumentarían los impuestos o se reducirían los gastos públicos, o bien se actuaría para desalentar las in versiones privadas y las exportaciones netas. Podríamos decir, en otras palabras, que, con altos niveles de desempleo, el Gobierno podría promover, directa o indirectamente, un gasto adicional y/o privado, que redundaría en una mayor producción y nue vos puestos de trabajo. Lo contrario sucedería si nos encontráramos ante elevadas tasas de inflación 4. Por supuesto, el problema no es tan simple y sencillo, ya que, como tuvimos ocasión de ver en el Capítulo 7, ni la inflación ni el paro se presentan de forma aislada o por separado. Muy al contrario, en ciertas épocas coinciden intensos procesos inflacionistas con elevadas tasas de desempleo, lo que limita de manera sensible las posibilidades de los instrumentos de política económica, como, en este caso, ocurre con la política f iscal. Efectivamente, ante este tipo de situación, la política fiscal tendría que modular el impacto y alcance de sus medidas o combinarlas con otras de naturaleza bien distinta, con el fin de e vitar efectos perniciosos o no deseados sobre algunos de los objeti vos restantes. Por otro lado, hasta ahora hemos destacado en esta política su papel estabilizador de las fluctuaciones de la economía, a través de su impacto e xpansivo o contractivo sobre la demanda agregada vía manejo de los ingresos y gastos públicos (y , por tanto, de la cuanVid. Fuentes Quintana, E.: Hacienda Pública, Universidad Complutense, Madrid, 1985, Cap. 5. Shaw, G. K.: Fiscal Policy, MacMillan Studies in Economics, 1972, pág. 14 (ed. en castellano de MacMillan-Vicens Vives de 1974) y Gref fé, X.: Política Económica, IEF, Madrid, 1993, pág. 356. 4 Véase Mansfield, E.: Principles of Macroeconomics, Norton & Company Inc., Nueva York, 1974, pág. 185 y ss.; Se villa, M.: Política Económica : políticas instrumentales y sectoriales , Universidad de Alicante, 1998. 2 3
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tía de los déf icit o superávit del sector público). Sin embar go, a través de ella se intenta lograr objetivos adicionales más amplios, a veces incompatibles 5, como la pro visión de bienes y servicios públicos no destinados a la v enta (o al contrario, vendidos a tra vés de empresas públicas), la redistribución de renta y riqueza (pensiones, sanidad y educación pública, subsidio de desempleo, progresividad impositi va...), el estímulo o la desincentivación de ciertas acti vidades o resultados (por ejemplo, para proteger el medio ambiente), etc.6. En definitiva, la política fiscal constituye la vía más importante para mantener o mejorar el llamado Estado del Bienestar (que se car acteriza, políticamente, como una actuación solidaria de la sociedad que trata de garantizar un cierto ni vel de vida a los ciudadanos, poniendo una red protectora que aminore desigualdades), como lo demuestra el que en los presupuestos públicos de los países europeos más de la mitad del gasto suela corresponder a servicios sociales y sólo alrededor del 15-20 por 100 se destine a servicios generales y económicos 7. Así pues, las medidas de política fiscal, como las de otros instrumentos de política económica, tienen una vertiente estabilizadora, a la que, insistimos en ello, se le ha dado tradicionalmente una mayor rele vancia, pero también una clara perspecti va estructural, que en los últimos años, por las razones que iremos viendo en este capítulo, ha sido objeto de un especial interés. A ambas, lógicamente, nos referiremos a continuación. La definición de política f iscal que hemos apuntado podría enunciarse de forma más amplia, entendiendo por política f iscal los cambios o v ariaciones en los gastos e impuestos del Gobierno, concebidos para influir en el tipo o modelo económico, por una parte, y en el nivel de actividad por otra. En el primer caso, la política fiscal incidiría en la estructura del sistema, cambiándola o reformándola en función de los f ines propuestos; en el se gundo caso, la política fiscal actuaría para corre gir o encauzar los desequilibrios o desviaciones que se produzcan conjuntamente en el nivel de actividad 8. Los cambios en el nivel de actividad que se podrían provocar mediante la política fiscal son, en términos generales, de dos tipos: a) b)
Los que operan de manera automática. Los que implican una actuación discrecional y específ ica del Gobierno.
Veamos brevemente el contenido de cada uno de ellos. 5 Vid. Argandoña, A.: Políticas macroeconómicas en los países industrializados, Fundación Argentaria, Madrid, 1996, pág. 14. 6 Vid. Marín, J., y Peñalosa, J. M.: «Implicaciones del marco institucional y de la política presupuestaria para la política monetaria en España», en Banco de España, La política monetaria y la inflación en España , Alianza, Madrid, 1997, pág. 182. Vid. también los números 86 y 88 de la revista Papeles de Economía Española, de 2000 y 2001, respectivamente, dedicados al «Capital humano y bienestar económico» y a la «Distrib ución de la renta» de forma monográfica, con múltiples referencias al papel de la política f iscal en estos campos. 7 De hecho, el gasto social está formado por di versas transferencias públicas, monetarias o en especie. Las transferencias que se ofrecen fundamentalmente en especie son los ser vicios sanitarios y educati vos y el g asto público en vivienda y en actividades culturales. En cuanto a las monetar ias, la mayor importancia radica en las pensiones (jubilación, viudedad, orfandad e incapacidad permanente) y la protección al desempleo, con menor relevancia de la incapacidad laboral transitoria o los programas de lucha contra la pobreza. Vid. Albi, E.: «Estado de bienestar y g asto público», El País, 17 de enero de 1996, pág. 56. 8 Fernández Díaz, A.; Rodríguez Sáiz, L., y Parejo Gámir, J. A.: Curso de Política Económica, AC, Madrid, 2.ª ed., 1993, pág. 539; y Banco Central Europeo: «Fiscal policies and economic growth», Monthly Bulletin, agosto, 2001.
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12.2. ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS Y MEDIDAS DISCRECIONALES DE POLÍTICA FISCAL Como se acaba de señalar , junto a la distinción entre acciones estructurales y estabilizadoras, o entre expansivas y contractivas, una nueva clasificación de las medidas de política fiscal diferencia entre: 1.
2.
Actuaciones discrecionales, es decir, las variaciones en los ingresos y gastos del sector público que responden a la decisión unilateral (discrecional) de las autoridades, quienes las realizan en la dirección, forma e intensidad que consideran oportuna, en base tanto a sus objeti vos como a las circunstancias o problemas de cada momento. Estabilizadores automáticos, es decir, aquellos instrumentos f iscales que, por el mero hecho de e xistir, y sin v erse influidos por decisiones del Gobierno, actúan de una forma anticíclica.
Esta clasificación está afectada, una vez más, por la polémica entre los defensores de un mayor liberalismo económico, que apoyarán la e xclusividad o, en todo caso, la preeminencia de los estabilizadores fiscales automáticos, y los partidarios de un importante intervencionismo económico estatal, que defenderán la utilización frecuente de las medidas discrecionales. No tiene sentido, sin embargo, plantearse una controversia estéril en torno a esta cuestión. Lo cierto es que la participación del sector público, en la actividad económica, es ya realmente importante, y no tiende claramente a disminuir (la participación media en los países europeos es superior al 40 por 100). Por ello, no parece adecuado considerar el mecanismo de los estabilizadores automáticos como una alternati va de las medidas discrecionales, aunque, de hecho, existan y cumplan su función. Existen diferentes formas o caminos para que el sector público ejerza de manera automática acciones estabilizadoras 9. 1.
A través de los impuestos. Efectivamente, dada la relación que e xiste entre impuestos y renta, a medida que crece el nivel de actividad se detrae una mayor proporción de la renta en forma de impuestos.
Lógicamente, no todos los impuestos ejercen su impacto con la misma intensidad. Así, los impuestos sobre la renta, al ser más progresivos, producen un efecto más pronunciado que el que correspondería a los impuestos indirectos. Podríamos representar su funcionamiento como estabilizador automático así: en una época de auge económico, con rápido crecimiento de la demanda y de la renta, crecería también la recaudación por el impuesto sobre la renta (y lo haría más que proporcionalmente, dada su progresividad, que supone, como es sabido, un aumento más rápido de la recaudación que el de la base imponible, es decir, la renta), con lo que se retirarían recursos del sistema, compensando el e xceso de demanda pri vada. Esta actuación anticíclica no se deri va de decisiones discrecionales 9 Harvey, J., y Johnson, M.: Introduction to Macroeconomics, MacMillan, Londres, 1975, págs. 205 y ss.; vid. también Christiano, L. J.: «A Reexamination of the Theory of Automatic Stabilizers», en Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, vol. 20, Amsterdam, North-Holland, 1984, págs. 147-206 y Banco Central Europeo: «The operation of automatic f iscal stabilizers in the euro area», Monthly Bulletin, Frankfurt, febrero, 2002.
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de las autoridades, sino de la propia existencia del impuesto; es, por tanto, automática. En una época de recesión, el comportamiento de este impuesto, también automático, será el contrario: auge económico: D(DD) → D(Dy) → D(Dt · y) → —(DD) ⇒ para (D Dt · y) > D (Dy) — — depresión: —(DD) → —(Dy) → —(Dt · y) → D(DD)
5
siendo (t · Y) la recaudación por el impuesto sobre la renta. El hecho de que esa retirada de recursos sea más que proporcional, derivado de su progresividad, hace que el impuesto sea, además, el estabilizador automático más rele vante por el lado de los ingresos públicos, si tenemos en cuenta también su gran capacidad recaudatoria. En otros impuestos, directos o indirectos, de tipo impositivo único, las variaciones en su recaudación son simplemente proporcionales a los cambios en sus bases imponibles, por lo que, aun actuando también como estabilizadores automáticos, lo hacen con menor intensidad, además de que su importancia cuantitati va sea, igualmente, inferior. Por supuesto, el alcance o resultado final del estabilizador automático depende del nivel de renta en el que comienza la recaudación de los impuestos, por una parte, y del nivel de progresividad del sistema impositivo, por otra. Efectivamente, en la medida en que crece el nivel de exención, se reduce el impacto estabilizador del sistema. Asimismo, puede comprenderse con f acilidad que, cuanto más progresivo sea el conjunto de los impuestos, más rápidamente se modificará la recaudación de los mismos que la renta nacional, provocando, de esa forma, un efecto estabilizador más acusado 10. 2.
Mediante pagos de transferencias que fluctúan a lo largo del ciclo. Así, por ejemplo, los pagos para compensar el paro, las pensiones, los subsidios, los precios agrícolas de sostenimiento o garantía, etc.
Si a través de una e xpansión de los ni veles de actividad cae el v olumen de paro, disminuyen, lógicamente, las transferencias del Estado destinadas a subsidiar el desempleo, estableciéndose, por tanto, una acción estabilizadora o compensadora. Ocurre lo contrario cuando el nivel de actividad económica experimenta una contracción. De manera análoga, el reconocimiento de unos precios mínimos o de g arantía, con el fin de mantener las rentas de los agricultores, hace las veces de estabilizador que corrige las desviaciones que se produzcan en los ni veles de acti vidad, puesto que si éstos bajan, disminuyendo la demanda privada de los productos protegidos por este sistema, caerán sus precios, debiendo el or ganismo público competente adquirir dichos productos a los precios de garantía, con lo que la demanda pública aumentará automáticamente, compensando la caída en los gastos pri vados. Y si la demanda pri vada, en una fase de auge, es muy alta, como los precios en el mercado superarán a los de garantía, nadie venderá los productos protegidos al sector público, con lo que la demanda nula de éste también compensará la gran demanda pri vada. Nuevamente, como vimos en el caso de los impuestos, la acción estabilizadora de los subsidios por desempleo y de los sistemas de pr ecios de garantía es automática, derivada simplemente de su propia existencia y no de medidas discrecionales de las autoridades sobre ellos. 10 Reynolds, LL. G.: Introducción a la Economía, Tecnos, Madrid, 1968, págs. 519, 617 y siguientes; Calvo Bernardino, A., y Galindo Martín, M. A.: La Teoría de la Política Fiscal, Dykinson, Madrid, 1990, págs. 62-65.
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418MMPOLÍTICA ECONÓMICA Resulta evidente que en todos estos casos el efecto final depende de la importancia de las transferencias y de los sectores a los que se aplica la política de precios anteriormente mencionada. A pesar de las ventajas que se derivan o pueden derivarse de la aplicación de estabilizadores automáticos, sus inconvenientes son lo suf icientemente importantes como para exigir el empleo de acciones y medidas de tipo discrecional. En efecto, la necesidad de adoptar medidas correctivas antes de que se produzcan cambios en la demanda agre gada, los efectos negativos provocados por los lags o desfases de estos estabilizadores, el hecho de que sus efectos carecen normalmente de la intensidad necesaria para paliar al menos los problemas planteados, etc., son algunas de las consideraciones que pueden hacerse para poner de relieve el alcance limitado de este instrumento de la política f iscal 11. Se impone, pues, el empleo de medidas discrecionales en el campo de la política f iscal, y no forzosamente porque se postule una mayor presencia y protagonismo del sector público en la acti vidad económica, sino por razones de operati vidad y racionalidad económica. Otro tema sería, obviamente, hasta dónde extender esa capacidad discrecional de las autoridades; sobre él v olveremos en un apartado posterior. Este tipo de actuación puede concretarse en cambios en la forma o estructura de los impuestos, con el fin de influir indirectamente en el consumo y en la in versión. También puede consistir en determinados cambios en el v olumen del gasto público, o bien en v ariaciones del nivel impositivo, en orden a modular la cuantía de la renta disponible en poder de los consumidores, o de la propia estructura de los gastos públicos 12. Como es bien sabido, la introducción de cambios en la estructur a de los impuestos afecta o puede afectar de manera notable a la composición del gasto agre gado, alterando la distribución entre el gasto para consumo y los resultados asignados a la in versión. Si la política coyuntural aconsejase un estímulo al consumo privado, éste podría aumentar mediante la desviación de una parte de los impuestos de los consumidores a los ahorradores. Exenciones fiscales hasta determinados ni veles de renta, que vendrían compensadas por mayores ingresos impositi vos en tramos más ele vados, vía un sistema más progresivo, constituyen, asimismo, otra manera de liberar recursos que v endrían preferentemente asignados al consumo. Por el contrario, podrían arbitrarse medidas fiscales para favorecer el ahorro institucional, bonificando, por ejemplo, ciertos porcentajes de los beneficios retenidos o no distrib uidos, a los que en el impuesto sobre sociedades se les podría aplicar un tipo impositivo menor que el correspondiente a los di videndos. Hay que hacer notar, sin embargo, que las modificaciones en la estructura del sistema impositivo no poseen la fle xibilidad suficiente para adaptarse a las necesidades cambiantes de la coyuntura. Por otra parte, también puede comprenderse con facilidad que existen ciertas limitaciones a este tipo de actuación. Así, por ejemplo, no siempre es posible o resulta aconsejable paralizar el consumo en aras de un mayor v olumen de ahorro, ni puede romperse un determinado equilibrio entre el peso de la imposición directa y la cuantía total de los impuestos indirectos. Por otra parte, no hay que dejar en el olvido un aspecto similar, también apuntado antes, del gasto público, al que podríamos llamar igualmente «efecto estructura». En efecto, un aumento del gasto público en inversión, además de contribuir a expansionar la demanda agregada y el nivel de actividad económica como objetivo principal a corto plazo, puede causar a medio y largo plazo otra clase de efectos, según la naturaleza y el tipo de gasto público realizado. 11 12
Harvey, J., y Johnson, M.: «Introduction to Macroeconomics», op. cit., págs. 207 y 208. Fernández Díaz, A., y otros: Curso de..., op. cit., págs. 542-543.
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Piénsese, a manera de ejemplo, en un aumento de las inversiones públicas en una cuantía determinada para luchar contra la depresión y el paro. Si dicha in versión se localizara en las regiones con más alto nivel de paro y con mayor déficit de equipamiento social, no solamente se alcanzaría el objetivo básico de un aumento de la actividad económica —objetivo estrictamente coyuntural—, sino que, simultáneamente, se estarían combatiendo algunas de las causas que determinan los desequilibrios más importantes del sistema económico. Otros tipos de gastos públicos no producirán los mismos efectos, indudablemente. Este «efecto estructura» de los gastos públicos viene a decirnos, entonces, que no sólo el v olumen, sino también la composición de estos gastos, influye sobre los distintos objeti vos macroeconómicos: según cuáles sean éstos habrá, por tanto, que decidir sobre el uno y sobre la otra. Respecto a la posibilidad de llevar a cabo variaciones en el volumen de los gastos públicos con el f in de influir en el ni vel de la demanda agre gada, es preciso poner de relieve que el gasto público constituye una v ariable estratégica a la hora de manipular la demanda agregada, máxime si se considera la importancia del efecto multiplicador a que da lugar, como a continuación tendremos ocasión de analizar con más detalle. De acuerdo con este efecto, AY = K · DG, siendo K el multiplicador del gasto público. Es decir, un incremento de los gastos del sector público produce un efecto e xpansivo sobre la renta K veces superior, al ser este multiplicador positi vo, como comprobaremos en el próximo apartado. Finalmente, como otras de las medidas discrecionales dentro del campo de la política fiscal pueden considerarse las v ariaciones del nivel impositivo y su influencia en la renta disponible. En una situación inflacionista, un aumento de los impuestos permaneciendo el gasto constante, o una reducción del gasto sin variación en los ingresos impositivos, o una combinación de ambas medidas, darían lugar a un superávit presupuestario y, por tanto, a un incremento del ahorro público que compensaría la insuficiencia del ahorro privado. Lo contrario ocurriría en una situación depresi va en la que, a través de un déf icit presupuestario, tendría lugar un aumento de la demanda agregada y de la renta, a través, nuevamente, de un efecto multiplicador, según el cual AY = – K'DT. Es decir, un aumento de la presión fiscal producirá un impacto recesivo sobre la renta, al ser negativo el multiplicador de los impuestos, como también comprobaremos inmediatamente; o, lo que es igual, hay que reducir los impuestos para estimular el ni vel de renta o producción. Veamos ahora, antes de se guir avanzando, cómo se determinan los ya citados multiplicadores del gasto y del impuesto, de tanta importancia en las medidas discrecionales apuntadas.
12.3. LOS MULTIPLICADORES DEL GASTO PÚBLICO Y DEL IMPUESTO Supongamos que partimos del modelo agre gado siguiente: Y C I Xn G i
= = = = = =
C + I + G + Xn a + b(Y – T) dY – hi X – m(Y – T) G0 i0
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420MMPOLÍTICA ECONÓMICA siendo Xn, las exportaciones netas (exportaciones, X, menos importaciones, que dependen de la renta); tomando incrementos se tendría: ∆Y ∆C ∆I ∆Xn ∆G0 ∆i0
= = = = = =
∆C + ∆I + ∆G + ∆Xn ∆a + b∆Y – b∆T d∆Y – h∆i ∆X – m∆Y + m∆T ∆G ∆i
Sustituyendo en la primera ecuación, ∆Y = ∆a + b∆Y – b∆T + d∆Y – h∆i + ∆G + ∆X – m∆Y + m∆T ∆Y(I – b – d + m) = ∆a – h∆i + ∆G + ∆X + ∆T(m – b) 1 ∆Y = _____________ ∆G 1–b–d+m
⇒
(∆a = ∆i = ∆X = ∆T = 0)
que expresa el multiplicador del gasto público ( K): ∆Y = K · ∆G,
siendo
1 K = _____________ 1–b–d+m
De la misma manera puede obtenerse el multiplicador correspondiente a una variación de los impuestos ( K'): –(b – m) ∆Y = _____________ ∆T 1–b–d+m
⇒
(∆a = ∆i = ∆X = ∆G = 0)
50
Es decir, ∆Y = – K' · ∆T,
siendo
(b – m) K' = _____________ 1–b–d+m
de donde se deduce que el multiplicador de los impuestos es ne gativo (para 0 < m < b), a diferencia del multiplicador positivo de los gastos públicos, como anticipamos en el apartado anterior. Además, dado que 0 < b – m < 1, se tiene que 1 b–m _____________ > _____________ 1–b–d+m 1–b–d+m es decir, una segunda diferencia entre ellos, ya que, en valores absolutos, el multiplicador de los impuestos es menor que el multiplicador de los gastos públicos. Dicho de otra forma, ello equivale a que una reducción de los impuestos pro vocaría un menor crecimiento de la demanda agregada que el que se obtendría con un aumento de los gastos públicos en la misma cuantía 13. 13 Un análisis detallado sobre este punto puede v erse en el libro de Barret, N. S.: The Theory of Macroeconomic Policy, Prentice-Hall, 1972 (Cap. 4).
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El que los efectos expansivos de los gastos públicos sean mayores que los efectos contractivos de los impuestos se debe a que el aumento de los primeros, como ya hemos visto, se añade por entero y directamente a la demanda agre gada, mientras que la v ariación de los segundos modifica la demanda privada sólo en la medida en que la renta sustraída a los particulares vía impuestos hubiera sido gastada efectivamente, y no ahorrada14. Es decir, cuando el Gobierno actúa a tra vés del gasto público, la renta de equilibrio se modif ica inmediatamente en el importe del gasto correspondiente, y cuando opera mediante impuestos, la renta global sólo se v erá afectada cuando los particulares hayan repercutido sobre sus propios gastos la reducción de sus rentas disponibles, producida por los mayores impuestos 15. Si en el modelo introducimos la relación T = T0 + tY, distinguiendo en el total de impuestos ( T) su componente autónomo (T0) y el inducido de la renta, se tendrían, igualmente, las expresiones que se indican a continuación: 1 ∆Y = _______________________ ∆G ⇒ (∆a = ∆T0 = ∆i = ∆X = 0) 1 – b – d + m + t(b – m) – (b – m) ∆Y = _______________________ ∆T0 ⇒ (∆a = ∆i = ∆G = ∆X = 0) 1 – b – d + m + t(b – m) observándose, de la misma manera, que el multiplicador del gasto continúa siendo, en valor absoluto, mayor que el multiplicador del impuesto, distinguiendo en este caso, como se ha visto, el impuesto autónomo del deri vado de la renta. En efecto, 1 b–m _______________________ > _______________________ 1 – b – d + m + t(b – m) 1 b –– d + m + t(b – m) siendo, como ya hemos dicho, 0 < b – m < 1 16.
Por otra parte, conviene llamar también la a tención respecto al menor grado de «re versibilidad» del g asto público en relación con una mayor fle xibilidad del instrumento tributario. De este modo, nos encontramos frente al dilema planteado entre un instrumento de política estabilizadora más poderoso, pero, a la v ez, más rígido (el gasto público) y un instrumento dotado de mayor fle xibilidad, pero menos operativo (la política trib utaria). Ese carácter poco «malea ble» de las distintas par tidas del presupuesto puede comprobarse simplemente recordando la naturaleza de los di versos tipos de gastos públicos (pensiones, transferencias, consumo público, inversiones y gastos fiscales), que las hace mayoritariamente poco propicias, en efecto, a su reducción. 14 Vid. Vinci, S., y Graziani, A.: Problemas y métodos de política económica, Vicens Vives, Barcelona, 1983, pág. 128. 15 Vid. Greffé, X.: Politique Economique, Económica, París, 1987, pág. 307 (pág. 359 de la edición en cas tellano, ya citada). 16 Y, al contrario, si hubiéramos partido de un modelo más sencillo, que considerara las in versiones y e xportaciones netas como e xógenas (I0 y X0, respectivamente, sin depender de la renta), los multiplicadores simples de los gastos públicos y los impuestos habrían sido, respectivamente, iguales a (1/1 – b) y a (– b/1 – b). Los usaremos en el próximo apartado para e xplicar el multiplicador del presupuesto equilibrado.
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422MMPOLÍTICA ECONÓMICA
12.4. EL MULTIPLICADOR DEL PRESUPUESTO EQUILIBRADO El conocido principio o teorema del multiplicador del presupuesto equilibrado ( the balanced budget multiplier) fue estudiado por Wallich, H. G., en 1944, y por Haavelmo, T., un año después, en su famoso trabajo publicado en la re vista Econometrica17. Este teorema, de gran rele vancia en el campo de la política económica, trata de demostrar que un incremento en los gastos públicos financiado por un aumento de la misma cuantía en los impuestos provocará un efecto expansivo en el nivel de actividad económica. Dicho con otras palabras, a pesar de estar equilibrado el presupuesto, el aumento de los gastos públicos no será neutral. Supongamos que, partiendo de una situación inicial de equilibrio con un presupuesto equilibrado y con una propensión marginal al consumo de 0,80, el Gobierno decide realizar un gasto adicional de 1.000 millones de euros en construcciones escolares, financiando dicho gasto mediante el aumento correspondiente de los impuestos sobre la propiedad rústica y urbana. Haciendo uso de los multiplicadores simples de los gastos y de los impuestos, 1
1_____ 1 – b2
y
–b
1_____ 1 – b2
respectivamente, puede verse con facilidad que el aumento del gasto da lugar a un incremento de la renta de 5.000 millones, mientras que el aumento de los impuestos pro voca una disminución de la renta de 4.000 millones. El efecto neto, pues, ha sido de 1.000 millones, es decir, de una cuantía exactamente igual a la v ariación del gasto público. Gráficamente, esto puede ilustrarse en el diagrama de la Figura 12.1. En el punto de equilibrio macroeconómico E1, al que corresponde la renta de equilibrio Y1 (para la que I + G = S + T), suponemos que el Gobierno aumenta los g astos públicos en ∆G, financiándolos con un ∆T de igual cuantía. El punto de equilibrio se desplaza a E2, con un nivel de renta superior, Y2. Obsérvese que este aumento de la renta ( Y2 – Y1) es igual al aumento e xperimentado por el g asto público ( B – A), dado que éste se añade directamente a la demanda pre via (I + G + ∆G), mientras que el aumento de los impuestos reduce el ahorro pri vado en ∆T(1 – b), siendo b la propensión marginal al consumo (parte de los ahorros se destinan a pagar los mayores impuestos), con lo que la función agregada de ahorro más impuestos sólo se desplaza a [ S + T + ∆T – (1 – b)∆T ]. Analíticamente puede demostrarse el teorema empleando una v ez más el modelo macroeconómico ya estudiado 18. Y = C + I + G + Xn C = a + b(Y – T) T = T0 + tY Xn = X – m(Y – T) Wallich, H. G.: «Income Generating Effects of a Balanced Budget», Quarterly Journal of Economics, noviembre, 1944; Haavelmo, T.: «Multiplier Effects of a Balanced Budget», Econometrica, octubre, 1945. 18 Vid. Fernández Díaz, A., y otros: Curso de..., op. cit., págs. 548-550. Vid. también Barreiro, F. y otros: Macroeconomía intermedia, McGraw-Hill, Madrid, 1999, págs. 56-65. 17
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I G S
S + T + ∆T – ∆T(1 – b) S+T S + T – ∆T(1 – b) E2
B E1
A
Y1
FIGURA 12.1.
I + G + ∆G
I+G
Y2
Y
El multiplicador del presupuesto equilibrado.
G = G0 I = I0 0
1
2
1
2
y haciendo t = 0 (suponiendo que los impuestos aumentan sólo por la decisión de las autoridades, como este teorema hace) tenemos:
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424MMPOLÍTICA ECONÓMICA 1 –b + m dY = __________ dG + __________ dT0 1–b+m 1–b+m
1
2
1
2
La hipótesis de partida implica que se cumpla la condición dG = dT = dT0 de donde 1–b+m dY = __________ dG → dY = dG 1–b+m
1
2
con lo que se demuestra, efectivamente, que, aunque el aumento de los gastos v enga compensado por el aumento equi valente de los impuestos, tiene lugar una v ariación positiva en los ni veles de renta de igual cuantía que el incremento inicial de los gastos públicos. Hay, pues, una importante asimetría en el tratamiento de los gastos y de los ingresos impositivos del Gobierno, como instrumentos de política estabilizadora, en el marco del modelo keynesiano elemental.
12.5. LA EFICACIA DE LA POLÍTICA FISCAL: DEL ANÁLISIS TRADICIONAL A UNA PERSPECTIVA ACTUALIZADA Al igual que procedíamos cuando analizábamos la eficacia de la política monetaria, vamos a comenzar empleando el esquema de las curvas IS-LM para estudiar la eficacia de la política fiscal, pese a sus inconvenientes ya destacados, aunque matizaremos posteriormente las conclusiones alcanzadas, ocupándonos de este tema desde otras perspectivas y a partir de otros instrumentos analíticos. Partimos, de nuevo, de la relación básica Y = C[Y – T(Y)] + I(i) + G
[1]
y de la ecuación de equilibrio del mercado monetario M = L1(i) + L2(Y)
[2]
Diferenciando ambas ecuaciones se tendría: dY = C'(dY – t dY ) + I'di + dG o también y
H
C' = c I' = k
[3]
dM = L'1 di + L'2 dY = 0 → (M constante)
[4]
dY = c(dY – tdY ) + kdi + dG →
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de donde di L'2 L'2 ___ = – ___ → di = ___ dY L'1 dY L'1
[5]
Sustituyendo la expresión [5] en la [3] se obtendría: L'2 dY = c(1 – t)dY – k ___ dY + dG L'1 es decir, L'2 dY 1 – c(1 – t) + k ___ = dG L'1
3
4
y, despejando dY, se deduce la siguiente fórmula del multiplicador: 1 dY = __________________ dG L'2 1 – c(1 – t) + k ___ L'1
[6]
A través de esta expresión del multiplicador del gasto público puede v erse con facilidad que la ef icacia de la política f iscal depende del punto en que se inicie la acción o el cambio correspondiente en la función LM o, lo que es lo mismo, de la pendiente de ésta, –L'2 /L'1, porque, según sea esta pendiente, así será el valor del multiplicador, y cuanto mayor sea éste, mayor será, obviamente, la eficacia de la política fiscal. En efecto, si la pendiente de LM toma su valor mínimo (tiende a cero, es decir, una LM muy horizontal), el multiplicador del gasto público tenderá a 1 /1 – c(1 – t), su valor máximo; si, por el contrario, la LM tuviera mucha pendiente (tiende a inf inito y, por tanto, es una LM muy vertical), el multiplicador tendería a cero, su valor mínimo. Así, y como puede verse en la Figura 12.2, si se ponen en marcha unas determinadas medidas de política fiscal en un nivel bajo de producción (punto Y0), dado que en este punto la curv a LM es relativamente plana, con una pendiente –L'2 /L'1 cercana a cero, tendría lugar un aumento notable de la renta. Este aumento se deri varía del hecho de ser grande el multiplicador de la fórmula [6], como consecuencia de la escasa pendiente de la curv a LM 19, según acabamos de ver. En el punto Y2 de la figura, por el contrario, la curva LM es casi vertical, con una pendiente –L'2/L'1 muy alta y, por tanto, un coeficiente multiplicador muy bajo. En conclusión, pues, cabe afirmar que el efecto multiplicador de una media concreta de política fiscal dependerá de la pendiente de la curv a LM en el punto de equilibrio inicial. Así, por ejemplo, un aumento del gasto público pro vocará un mayor incremento de la renta si se parte de un ni vel de actividad alejado del pleno empleo y de tipos de interés reducidos. El incremento de la renta producido por dicho aumento del gasto público será de menor cuantía si se parte de una situación cercana al pleno empleo y con tipos de in terés elevados. 19 Branson, W. H.: Macroeconomic Theory and Policy, edición en castellano del FCE, México, 1978, págs. 79-80 del original en inglés. Vid. también los artículos de Hicks, J. R., y Solow, R., recogidos en Calv o, A., y Galindo, M. A.: Lecturas sobre política fiscal, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1992, págs. 245-292.
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426MMPOLÍTICA ECONÓMICA
i
IS3
IS0 Y0
FIGURA 12.2.
Y1
IS2
IS1
Y2
Y3
Y
Eficacia de la política fiscal en el marco IS-LM.
La explicación puede encontrarse en el hecho de que, dada una oferta de saldos monetarios reales, a bajos niveles de tipos de interés y de renta hay una gran cantidad de saldos especulativos que, mediante una pequeña v ariación de i, pueden ser empleados para financiar un mayor nivel de transacciones y de renta. Lo contrario sucede a altos ni veles de ( i, Y), ya que hay poco v olumen de saldos especulativos, por lo que un aumento de la demanda de dinero derivado de una renta creciente tan sólo daría lugar a un aumento del tipo de interés y a una reducción de la inversión20. A la hora de juzgar la ef icacia de la política fiscal es preciso tener también en cuenta, como se hacía en el Capítulo 11, al estudiar la política monetaria, el impacto o consecuencias de los lags o desfases que inevitablemente se producen. En términos generales, cabe afirmar que el espacio de tiempo que transcurre entre el momento en que se tiene conciencia de la necesidad de adoptar una medida de política fiscal y el momento en el que esta última produce su efecto puede di vidirse en tres f ases o subperíodos (Figura 12.3) 21: a) En la primera f ase tiene lugar el reconocimiento o toma de contacto con el problema (recognition lag). Abarca el período de tiempo e xistente entre el momento en que surge la necesidad de la acción ( t1) y el momento en que dicha necesidad se reconoce y acepta de forma palpable ( t2). Así, por ejemplo, puede suceder que se haya iniciado una recesión económica v arios meses antes de que, de manera efectiva, se haya identificado y registrado su existencia. 20 21
Branson, W. H.: «Macroeconomic Theory and Policy», op. cit., pág. 80. Blinder, A. S.: Fiscal Policy in Theory and Practice, General Learning Press, 1973, págs. 22-23.
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t1
t2
t3
6 6
"recognition lag" "Inside lag" "policy lag"
"Outside lag"
t4
FIGURA 12.3.
Los retardos temporales en la política fiscal.
b) Puede hablarse de una se gunda fase de ejecución, o de política ( policy or action lag), que es, obviamente, la que comprende desde el momento en que se reconoce la necesidad de la acción de tipo fiscal (la que denominábamos t2) hasta ese otro en el que la medida se aplica y la acción se ejecuta ( t3). c) Lógicamente, una vez que la medida ha sido aplicada, se precisa un interv alo de tiempo para obtener en el momento t4, el efecto deseado, ya que la economía responde tan sólo de manera gradual. A este nuevo período se le denomina «desf ase externo» (outside lag). Sin necesidad de profundizar demasiado en el análisis, puede comprobarse que esta ter→ cera fase (t3t4) es siempre más corta cuando se trata de un instrumento f iscal que cuando se trata de una medida de tipo monetario. En efecto, una variación del gasto público o de los impuestos sobre las rentas de las personas físicas causa un impacto notablemente más inmediato que el deri vado de un cambio en el v olumen de disponibilidades líquidas. Por → el contrario, el retraso que implica la se gunda fase (t2t3) es, con toda seguridad, más dilatado en el caso de cualquier medida de política f iscal que en el de una acción de tipo monetario. Es fácil comprender que una decisión que afecte a la estructura o al funcionamiento del sistema fiscal o del gasto público necesita un período de maduración hasta que pueda hacerse operativa, que es, indudablemente, superior al que se necesitaría para hacer efectiva cualquier medida de política monetaria, como, por ejemplo, una actuación determinada en el mercado abierto o una modificación del volumen y/o de las condiciones del redescuento.
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428MMPOLÍTICA ECONÓMICA Recordemos, en este sentido, que las decisiones que afectan a los ingresos y gastos públicos han de ser aprobadas por el P arlamento, que es quien, mediante las correspondientes leyes, aprueba los presupuestos públicos anuales y quien debe aprobar, igualmente, los cambios en el contenido de éstos, y, aunque lo haga por vía de ur gencia, siempre necesita un período de tiempo prolongado, superior, en todo caso, al que precisan las autoridades monetarias para tomar sus decisiones. → Lo mismo sucede habitualmente con el retraso de la f ase primera, t1t2, puesto que la información disponible sobre las magnitudes monetarias y f inancieras suele ser más rápida, de hecho, que la existente sobre las magnitudes reales, que son las verdaderamente significativas para la política f iscal. Al analizar la eficacia y la capacidad operativa de la política fiscal es preciso, por otro lado, tener en cuenta no sólo el v olumen de los gastos globales y de los ingresos impositivos, sino también la composición y estructur a de los mismos, como ya se ha e xpuesto. Es evidente que determinados tipos de gastos públicos pueden afectar más inmediata y positivamente al volumen de empleo. Tal es el caso, por ejemplo, de la inversión en infraestructura y equipamiento social. Otro tipo de gastos puede, sin embargo, tener un impacto más acusado sobre los procesos inflacionistas: ése podría ser el caso de g astos en inversiones públicas realizados en sectores con fuerte grado de monopolio, con el f in de influir en la formación y determinación de los precios. Por el lado de los ingresos trib utarios, igualmente, hay unanimidad respecto a la necesidad de considerar la forma en que la car ga fiscal se distribuye entre sus componentes directos e indirectos. Ello es de gran transcendencia, ya que los efectos macroeconómicos son diferentes —o pueden serlo— se gún los cambios de las tasas trib utarias afecten a los impuestos directos o a los indirectos. Así, por ejemplo, recuérdese el principio, generalmente admitido, de que los impuestos indirectos ejercen un impacto deflacionario real mayor que el que producen los impuestos directos 22. De la misma manera, para que la política fiscal sea eficaz, habrá de cumplir también diversas condiciones 23: 1. 2.
Que no se concentre en un solo objetivo macroeconómico, sino que tenga en cuenta la diversidad de metas propuestas por las autoridades. Una adecuada coordinación entre los distintos ni veles administrativos de aplicación de estas medidas: — Administración central. — Administración local. — Administración regional.
3. 4.
Que no haya una fuerte oposición de los ciudadanos a estas medidas. Una adecuada selección en cada momento de las medidas idóneas de la política fiscal, de entre las que están al alcance de las autoridades.
22 Un estudio tradicional de los efectos comparativos de los impuestos sobre la renta y sobre el consumo en la producción, el empleo y los precios puede encontrarse en el libro de Peacock, A., y Shaw, G. K.: The Economic Theory of Fiscal Policy, George Allen & Unwin Ltd., 1976, págs. 70-73. Véase, asimismo, Shaw, G. K.: Introducción a la Teoría de la Política Macroeconómica, ICE, Madrid, 1974, págs. 182-187, y Fisher, D.: Monetary and Fiscal Policy, The McMillan Press Ltd., Londres, 1988. 23 Vid. Fernández Díaz, A., y otros: Curso de..., op. cit.., pág. 559; y Rojo, L. A.: Renta, precios balanza de pagos, Alianza, Madrid, 1979, pág. 483.
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LA POLÍTICA FISCAL MM429
5. 6.
Dada la complejidad de cualquier sistema y situación económica, se e xige una adecuada complementariedad entre la política f iscal y otras medidas de política económica. Que esta política se aplique a tra vés de un sistema f iscal eficiente, eficiencia que depende, entre otros factores, de los siguientes: — La composición sectorial del PIB: pues los costes de la recaudación son mayores en ciertos sectores económicos (agrario) que en otros (industria, comercio exterior...), por lo que, en países eminentemente agrarios, los sistemas tributarios tenderán a ser menos ef icientes. — El nivel de desarrollo económico: pues los procedimientos y tecnología para la recaudación serán más ef icientes en los países más desarrollados. — El grado de urbanización, porque los costes de la recaudación son menores en las zonas urbanas que en las rurales. — La inestabilidad y la polarización políticas: en un marco políticamente inestable y polarizado, las autoridades no se preocupan de mejorar la ef iciencia del sistema f iscal porque no esperan apro vechar los benef icios de esa reforma, dado que no tienen clara su reelección 24.
Sin embargo, el tema de la ef icacia de la política f iscal no puede agotarse, desde una perspectiva actualizada, con las anteriores referencias al análisis IS-LM, a sus retardos temporales implícitos, al «efecto estructura» de los ingresos y gastos públicos y a estas últimas condiciones, sobre todo cuando tenemos en cuenta que, a lo largo de las últimas décadas, no sólo ha disminuido la conf ianza en su capacidad para lograr objeti vos macroeconómicos, sino que una parte signif icativa de la literatura especializada 25 ha llegado a creer, incluso, que su utilización provoca un claro impacto desestabilizador 26. Para profundizar en este ámbito, vamos a ocuparnos a continuación de los recientes desarrollos producidos en la teoría de la política fiscal, tratando así también de conseguir una perspectiva más actualizada de la misma y de sus posibilidades reales de contrib uir eficazmente a la consecución de los principales objeti vos macroeconómicos. Para alcanzar esta perspecti va, vamos a comenzar señalando 27 que para ello es necesario tener en cuenta los siguientes hechos, que la han v enido afectando hace aproximadamente tres décadas, a algunos de los cuales ya nos hemos v enido refiriendo en capítulos anteriores, con carácter general: a) Debe ser encuadrada en un marco muy distinto de aquel en el que se formuló inicialmente: desde hace tiempo no se trata sólo de lograr el pleno empleo, sino que
Erias, A., y Sánchez, J. M.: Política monetaria y política f iscal, Pirámide, Madrid, 1998, págs. 228-229. Vid. Blinder, A. S., y Solow, R. M.: «Does Fiscal Polic y Matter?», Journal of Public Economics , n.º 2, noviembre, 1973, y Peacock, A. T., y Shaw, G. K.: «Is Fiscal Policy Dead?», Banca Nazionale del Lavoro Quarterly Review, junio, 1978, trabajos cuyos títulos son ya de por sí claramente significativos de esta crisis de la política fiscal. 26 Vid. no obstante, para un análisis más optimista y actualizado, el trabajo empírico para di versos países (EEUU, Japón y los cinco grandes de la UE) de Marín, J.: «Efectos estabilizadores de la política f iscal», Boletín Económico del Banco de España, abril, 1997, págs. 103-110, en el que se encuentran esos efectos como significativos en todos ellos, sobre todo por la vía de los g astos. 27 De acuerdo con Fuentes Quintana, E.: «La política presupuestaria del sector público y la estabilidad económica a corto plazo: situación actual», en la obra colectiva El sector público en las economías de mercado, Espasa-Calpe, Madrid, 1979, págs. 486-500. 24 25
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430MMPOLÍTICA ECONÓMICA existen otros objetivos económicos fundamentales, ya estudiados, de carácter incompatible en ocasiones. Al mismo tiempo, se cuenta también con otros instrumentos, con los que la política fiscal debe coordinarse y a los que, a veces, deberá subordinarse. b) El paro e xistente en los últimos tiempos no es sólo el que denominamos paro «keynesiano», provocado por una demanda agre gada insuficiente, y para luchar contra el cual nació la política f iscal; también es distinta la inflación, además de que la coe xistencia, en ocasiones, de tasas elevadas y a v eces crecientes, de ambos contrasta con la situación en épocas anteriores. c) Las características a las que responde desde hace aproximadamente treinta años el funcionamiento de las economías mixtas han limitado la aplicabilidad de la política presupuestaria y han agudizado el coste de las políticas monetarias y f iscales en la dirección de la demanda efectiva. La política de rentas puede ser, en este sentido, un complemento adecuado para hacer más reconciliables menor inflación y menor paro 28. d) La sustitución del sistema monetario internacional de tipos de cambio f ijos por el de tipos más flexibles supuso una limitación adicional para la política fiscal y para las demás políticas de control de la demanda, cuya superación parece e xigir una política de balanza de pagos como instrumento económico adicional 29. e) Además de la e xistencia de los lags, a los que ya nos hemos referido, una nueva limitación de la política f iscal se produce por el comportamiento de los políticos y funcionarios encar gados de su elaboración y aplicación, que pueden v er enfrentado el interés general de la colecti vidad con el suyo propio, como ya vimos en el Capítulo 3 30.
De su estudio vamos a ocuparnos en el Cap. 9. Debe tenerse también en cuenta, en este sentido, que la acusada internacionalización de las economías nacionales en los últimos años ha aumentado, lógicamente, la preocupación en cada país por las medidas de polí tica fiscal (y económica en general) en el resto del mundo. P ara profundizar en este campo, vid. Calle, R.: Política Fiscal. Sus dimensiones internacionales, AC, Madrid, 1994, y Frenkel, J. A. (ed.): International Aspects of Fiscal Policies, University of Chicago Press, Chicago, 1988. En el campo más concreto de la UE, vid. Calle, R.: Política Fiscal y Unión Europea, AC, Madrid, 1995. 30 Son muy numerosos, en este sentido, por ejemplo, los modelos que abordan los determinantes políticos del déficit público, como los de la Public Choice (la ausencia de limitaciones constitucionales es la causa de que los gobiernos de las democracias modernas incurran en un sesgo hacia el déf icit público); los modelos de inestabilidad política y gobierno descentralizado; los de utilización estratégica de la deuda pública por parte de los gobiernos (a tra vés de la emisión de deuda los gobiernos tienen capacidad para influir sobre el escenario económico-financiero que heredarán sus sucesores en el poder; por ejemplo, comprometiendo impuestos futuros en el pago del servicio de la deuda, el Gobierno actual condiciona el g asto de gobiernos posteriores); modelos del ciclo político-económico (los gobiernos reducen los impuestos y/o incr ementan el gasto antes de las elecciones con la finalidad de mostrar su competencia a los elector es); modelos de redistribuciones intergeneracionales (la deuda pública provoca redistribuciones intergeneracionales si la generación vi va hace recaer la car ga de la deuda sobre las generaciones futuras y , como es precisamente aquélla la que v ota, si es egoísta, apoyará las políticas que desplazan la carga de la imposición hacia el futur o); y modelos basados en los efectos de las instituciones presupuestarias (la posición de fuerza del presidente del Gobierno o del ministro de Economía en las negociaciones dentro del propio ejecuti vo, los límites, o la ausencia de los mismos, a las enmiendas parlamentarias al presupuesto, el tipo de votación, la transparencia del presupuesto y la fle xibilidad en el proceso de ejecución de éste son algunos de estos elementos a consider ar en la v aloración de la incidencia de estos f actores institucionales sobre las políticas f iscales y, en concreto, sobre la cuantía del déf icit público). Vid. Corsetti, G., y Roubini, N.: «Tax Smooothing Discretion Versus Balanced Rules in the Pr esence of Politically Motivated Fiscal Déficit: The Design of Optimal Fiscal Rules for Europe after , 1992», Centre for Economic Policy Research, Discussion Paper, n.º 682, 1992; Alesina, A., y Perotti, R.: «The Political Economy of 28 29
15-Polit-12 25/8/05 13:44 Página 431
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f)
Para calcular el impacto de cualquier medida fiscal no sólo hay que considerar sus efectos iniciales, sino también las consecuencias últimas que se deri van de su f inanciación, lo que nos debe llevar al análisis de los «efectos monetarios y efectos riqueza» que se derivan de las medidas f iscales, es decir, a las relaciones política fiscal-política monetaria, en las que nos detendremos en el próximo apartado. g) El gran peso (supere xpansión) que ha alcanzado en los últimos tiempos la intervención del sector público en las economías más desarrolladas, insospechable al comienzo del proceso de desarrollo de la teoría de la política f iscal, imputado en gran medida a las interv enciones discrecionales de las autoridades en este ámbito3l y que ha tenido efectos económicos negativos, que han llevado en los últimos tiempos a prestar una gran atención a la reforma del sector público y a la reducción de su tamaño 32. Este nuevo «marco» de aplicación de la política f iscal ha hecho, como antes dijimos, que disminuya la confianza en su capacidad para lograr los objeti vos macroeconómicos y que, incluso, se haya llegado a pensar que puede ejercer un impacto desestabilizador. Más concretamente, de acuerdo con Peacock, A., y Shaw, G. K.33, la política fiscal ha visto sustancialmente modificado su f avorable status tradicional, basado en la teoría k eynesiana, como consecuencia de: 1.
2.
3.
4.
Los trabajos teóricos, de los autores monetaristas especialmente, sobre los determinantes del comportamiento del consumidor , apoyados en in vestigaciones empíricas, que cuestionan la medida en que el consumo es función de la renta disponible, haciéndole depender más bien de la riqueza y de la renta permanente. El ataque, más severo aún, de quienes (sobre todo, de nuevo, los monetaristas) critican los modelos k eynesianos por centrarse sólo en los efectos inmediatos de la política fiscal (su efecto multiplicador y el efecto estructura, estudiados en epígrafes previos), olvidando otras consecuencias (efectos monetarios y riqueza, que estudiaremos a continuación) que podrían «desplazar» ( crowd-out) a aquéllos. El propio enfoque poskeynesiano sobre el crecimiento y el desarrollo económico, que ha reducido la relevancia de la política fiscal como instrumento estabilizador, al considerar que en los países menos desarrollados ha mostrado poco efecto, sobre todo cuando sus desequilibrios son acusados y el paro v a unido a fuertes tasas de incremento de la población 34. Los modelos neoclásicos, al mismo tiempo, que concluyen que el crecimiento económico equilibrado tiende a sus tasas naturales, como vimos al estudiar la stag-
Budget Deficits», IMF Staff’ Papers, vol. 42, n.º 1, 1995, págs. 1-31 (versión en castellano en Hacienda Púb lica Española, n.º 68, págs. 237-254); y Erias, A., y Sánchez, J. M.: Política..., op. cit., págs. 219-224. 31 Vid. Beck, M.: «The Expanding Public Sector: Some Country Evidence», National Tax Journal, vol. 29, n.º 1, 1979; Inman, R. P.: «The Economic for Limits to Government», American Economic Review, vol. 72, n.º 2, mayo, 1982, págs. 176-183; Musgrave, R. A.: «When is the Public Sector too large», en Why Governments Grow. Measuring Public Sector Sice , editado por Ch. Le wis Taylor, Sager Publications, California, 1983, págs. 50-59 y «Excess bias and the nature of b udget growth», Journal of Public Economics, vol. 28, n.º 3, diciembre, 1985, págs. 287-308, y Libeck, J. A., y Henrekson, M. O. (eds.): Explaining the Gr owth of Go vernment, North-Holland, Amsterdam, 1988. 32 De la que nos ocuparemos en el último apartado de este capítulo con detalle. 33 «Is Fiscal Polic y Dead?», op. cit., págs. 116-117. Vid. también Calle, R.: «La revisión de la política f iscal tradicional: una síntesis», Hacienda Pública Española, n.º 86, 1984, pág. 25. 34 Vid. Eichmer, A. S.: Economía postkeynesiana, Blume, 1984.
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432MMPOLÍTICA ECONÓMICA flation, determinadas sólo por el incremento de la población y el progreso técnico, asignan un papel mínimo a la política f iscal. En definitiva, por tanto, se ha producido un claro empeoramiento de ese status tradicional de la política fiscal, justificado por estos ataques, fundamentalmente de autores monetaristas, que se unen a su menor eficacia efectiva ante situaciones de inflación con paro y a la consiguiente «caída en desgracia» de la teoría económica k eynesiana que la sustentaba. Para enfrentarse a este «marco general», en el que la política f iscal se ha v enido desenvolviendo a lo lar go de los últimos años, y a las dif icultades que su propia e xistencia implica, la literatura especializada ha intensif icado sus esfuerzos en muy di versos aspectos teóricos, que podemos resumir en los siguientes35: la restricción presupuestaria del Gobierno, el efecto crowding-out, el problema de las expectativas racionales y las aportaciones de la Nue va Escuela de Cambridge y de la Economía de la Oferta, además de la intensificación del ya viejo debate normas versus discrecionalidad en la política f iscal 36. Para cumplir nuestro objetivo ya enunciado de alcanzar esa perspectiva actualizada de la política f iscal, deberemos también nosotros ocuparnos de esas principales cuestiones teóricas objeto desde hace tiempo de debate, surgidas para dar mayor operati vidad y actualidad a este instrumento de la política económica. Vid. la obra colectiva Current Issues in Fiscal Policy, Ed. Martin Robertson, Oxford, 1979, especialmente su «Prólogo», de S. T. Cook y P. M. Jackson, y el trabajo de Artis, M. J.: Recent Developments in the Theory of Fiscal Policy: a Survey. 36 El ya viejo debate entre las normas, versus la discreción, al que en di versas ocasiones nos hemos referido en esta obra, se ha re vitalizado, en efecto, en los últimos tiempos, como consecuencia de dos f actores relevantes e interrelacionados. Por una parte, la superexpansión antes resaltada en los sectores públicos de las economías más desarrolladas, que se imputa en gran medida a las interv enciones discrecionales de las autoridades. Por otra parte, la intensificación de las críticas a las políticas discr ecionales de dirección de la demanda y las conclusiones alcanzadas sobre la inef icacia de las políticas económicas discr ecionales, en general, y de las políticas fiscales discrecionales, en particular. La polémica ha lle vado a algunos autores a defender di versos procedimientos que limiten esa super expansión de los sectores públicos. Incluso se ha lle gado a la solución e xtrema de proponer normas de rango constitucional de equilibrio presupuestario. Ahora bien, otros especialistas ratifican la opinión tradicionalmente aceptada de quienes sustentan que ante el debate normas, versus discreción, no existe una respuesta concluyente. En el campo específico de la política fiscal, y a pesar de la di versidad de posiciones doctrinales al respecto, no faltan quienes siguen defendiendo con énf asis la tesis mantenida durante lar go tiempo de que no puede renunciarse a la política f iscal discrecional para conseguir los objetivos económicos perseguidos por las autoridades nacionales, máxime cuando se reconoce, además, la eficacia limitada de los denominados estabilizadores fiscales automáticos, a la que ya nos referimos. En definitiva, la aparente contradicción entre la preferencia que a v eces se da a las normas como procedimiento para controlar la e xpansión y re gular el comportamiento discrecional del sector público, por un lado, y la defensa de políticas discrecionales para el logro de los objetivos económicos, por otro, podría resolverse adoptando un planteamiento que combine ambas posiciones. Y así, las normas podrían usarse para delimitar el campo de actuación del sector público, debiendo aplicarse dentro de ese campo las políticas discrecionales necesarias para el logro de los objetivos económicos. Dicho de otra forma, cabe propugnar con carácter general políticas discrecionales controladas para impedir , precisamente, que el abuso en la utilización de dic has políticas provoque distorsiones y estrangulamientos en el funcionamiento del sistema económico. Vid. Calle, R.: Política fiscal. Normas versus discreción, AC, Madrid, 1992, págs. 251-252. Vid. también Buchanan, J. M.; Rowley, Ch. K., y Tollison, R. D. (eds.): Déficit, Basil Blackwell, Nueva York, 1987. Blinder, A. S.: The Rules versus Discretion Debate in the Light of Recent Experiences , Weltwits-schaftliches Archiv, Band. 123, Halt 3, 1987, págs. 399-414. Boorsma, P. B.: «Rules versus Discretion in Fiscal Polic y. Some Critical Remarks on a Discussion», en Public Finance and Steady Economic Gr owth, International Institut of Public Finance, Buenos Aires, 1989, págs. 183-186, y Klein, D. B.: «The Microfoundations of Rules versus Discretion», Constitutional Political Economy, vol. 1, n.º 3, 1990, págs. 1-19. 35
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A la influencia, no obstante, de las expectativas racionales sobre la política económica nos hemos referido ya en este manual37 por lo que nuestro análisis debería centrarse básicamente en los demás temas citados 38. Ahora bien, dado que, como comprobaremos al exponerlos, en mayor o menor medida se ref ieren todos ellos a las relaciones política f iscal-política monetaria, es decir, a la política mixta, dejaremos su estudio para el próximo apartado, que dedicamos monográficamente a esta última 39.
12.6. POLÍTICA FISCAL Y POLÍTICA MONETARIA Se trata ahora, pues, de centrar nuestro análisis en lo que se denomina «política mixta» fiscal-monetaria, entendida como una adecuada combinación de medidas de uno y otro tipo para el logro de los grandes objeti vos macroeconómicos. Tradicionalmente, esta política mixta se ha considerado de una forma muy distinta a la que entendemos se emplea y debe emplearse hoy. En ese análisis tradicional, mucho se ha escrito y polemizado en torno al alcance y posibilidades de la política monetaria y de la política fiscal como instrumentos para el logro de la estabilidad o del crecimiento económico, pero siempre considerándolas como independientes, a través, sobre todo, del análisis IS-LM convencional y como posibilidades alternativas, más o menos eficientes, según los casos, de conseguir alguno de los objeti vos macroeconómicos propuestos. En ese debate tradicional han participado, sobre todo, una vez más, las tesis monetaristas y las k eynesianas: frente al apoyo de estas últimas a la ef icacia de la política f iscal como instrumento básico para combatir el paro in voluntario y estimular el crecimiento económico, metas consideradas fundamentales por estos autores, la reformulación de la teoría cuantitativa del dinero, asociada de manera especial al nombre de Milton Friedman, aparece como una teoría rival del análisis keynesiano convencional, cuya crítica principal a la política fiscal se concreta en el hecho de que, cuando esta última opera independientemente del stock de dinero, tiene poco o ningún efecto; o, lo que es lo mismo, la política fiscal ejerce su impacto a tra vés de las repercusiones inducidas sobre las condiciones del crédito en el mercado de capitales, lo cual cae dentro o forma parte de la política monetaria, que es el instrumento v erdaderamente eficaz para controlar la inflación, objetivo básico de la política estabilizadora, en opinión de esta escuela de pensamiento económico. Respecto a esta polémica, las investigaciones teóricas y empíricas distan mucho de ser concluyentes, aunque existen desde hace tiempo numerosos e interesantes tratados y ensayos40, en algunos de los cuales se pone de manif iesto la convergencia de ciertas ideas, en principio contrapuestas, por parte de autores eclécticos que, por lo que se refiere en conEn el Capítulo 7, al que simplemente nos remitimos ahora. Nos remitimos a la nota (36) para una referencia suf iciente al último de ellos. 39 A las ideas de las dos Escuelas antes citadas, sin embargo, menos importantes ho y que en los años setenta, no nos referiremos en este manual. Vid. un resumen de las mismas en Fernández Díaz, A.; Rodríguez Sáiz, L.; Parejo Gámir, J. A.; Galindo, M. A., y Calvo, A.: Política monetaria: su eficacia y enfoques alternativos, AC, Madrid, 1999, tomo II. 40 Vid. Johnson, H. G.: Further Essays in Monetary Economics , George Allen & Unwin, 1972. Stein, J. L. (ed.): Monetarism, North-Holland, 1976. Chick, V.: The Theory of Monetary Policy, Gray-Milis Publishing Ltd., Londres, 1973. Nobay, A. R., y Johnson, H. G.: «Monetarism: a Historic-Theoretic Perspective», Journal of Economic Literature, junio, 1977. Cuthbertson, K.: Macroeconomic Policy. The New Cambridge, Keynesian and Monetarist Controversies, MacMillan, Londres, 1979. Chrystal, K. A.: Controversies in Macroeconomics, Allan Pub, P. Oxford, 1983. Irastorza, J.: «Guía del monetarismo», Papeles de Economía Española , n.º 28, 1986, págs. 174-187. Gámir, L.: «¿Es usted posk eynesiano o neoclásico?», Información Comercial Española, junio, 1983; Friedman, B. y Hahn, Handbook of Monetary Economics , Elsevier, 2000, entre otras muchas publicaciones. 37 38
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434MMPOLÍTICA ECONÓMICA creto a la política mixta, hicieron importantes esfuerzos por lograr, cuando menos, una mejor coordinación entre las políticas f iscal y monetaria. Aunque, como señalaba el profesor Fuentes Quintana 41, «afirmar que la política estabilizadora tiene que ser mixta no apacigua los ánimos e xcesivamente, puesto que el problema de la mezcla y los papeles de ambas políticas en ella subsisten», sin embargo, desde esta perspectiva ecléctica tradicional podía contarse con dos proposiciones de general aceptación: negar la v alidez de las posturas e xtremistas y e xcluyentes y af irmar las dif icultades de la política monetaria como arma estabilizadora ante una generalizada y comprometedora situación de la balanza de pagos. Entre las principales aportaciones a esta consideración, que venimos denominando tradicional, de la política mixta hemos de citar la postura de la «síntesis neoclásica», o keynesianismo, de comienzos de los años sesenta 42; el modelo de Mundell, R., de 1962 43, en el que, partiendo de tipos de cambio f ijos, entre otros supuestos, este autor llega por vez primera44 a la conclusión de que las políticas fiscal y monetaria pueden usarse ambas como activas, con similar importancia y en sentidos opuestos, buscando una de ellas el pleno empleo y promo viendo la otra la estabilidad de los precios, y, más concretamente, que una política estabilizadora apropiada requiere que la primera se encamine al logro del equilibrio económico interno y la se gunda al e xterno, provocándose efectos ne gativos en caso contrario; y el enfoque del propio Mundell en la Conferencia Internacional de Bolonia de 1971, en el que cambia su planteamiento pre vio (aunque mantiene el carácter acti vo y la similar relevancia de los dos instrumentos): considerando ambas políticas independientes, mantiene que45 «para una economía cerrada, usaríamos instrumentos monetarios para afectar objetivos monetarios e instrumentos reales para afectar objeti vos reales. Utilizaríamos dinero escaso en orden a controlar la inflación y una política presupuestaria fácil en orden a reducir el desempleo cuando ambos ocurren simultáneamente». Como dijimos anteriormente, al comenzar este apartado, la consideración de la política mixta en los últimos años es bastante diferente, y lo más característico de esta nue va perspectiva de la consideración conjunta de las políticas fiscal y monetaria, como también hemos apuntado ya, es el carácter activo de ambas (a las que se les da similar relevancia), así como el énfasis en los efectos monetarios y riqueza de la primera, lo que supone, como de inmediato comprobaremos, que ambas son consideradas interdependientes, y ello implica que los efectos de una dependen fuertemente de la intensidad y el sentido de la otra. Conectando con lo e xpuesto en el apartado anterior sobre la perspecti va actual de la política fiscal, debemos estudiar, entonces, diversas aportaciones teóricas rele vantes apaPolítica fiscal en acción, Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio de Hacienda, 1971. Este keynesianismo, centrado en la Administración Kennedy norteamericana, algunos de cuyos representantes (Tobin, Gordon, Ackley y Heller) formaron parte de su Consejo de Asesores Económicos, seguía defendiendo un papel cla ve para la política f iscal, pero combinada con un mayor recurso a la política monetaria, es decir, una «policy mix», o conjunto de acciones f iscales y monetarias, combinadas en distintas pr oporciones y formas, para conseguir los mismos objetivos, sobre todo el crecimiento económico potencial del pleno empleo. Vid. «Friedman versus Keynes», Información Comercial Española, enero, 1969. 43 Mundell, R. A.: «The Appropiate Use of Monetary and Fiscal Policy for Internal and External Stability», IMF Staff Papers, vol. IX, marzo, 1962. 44 Tanto en el pensamiento clásico como en el keynesiano previo, la política fiscal y la política monetaria se solían contemplar como si operaran en la misma dirección, es decir, aplicando ante la inflación unas políticas fiscal y monetaria restricti vas y procurando en f ases de desempleo una política fácil o e xpansiva, tanto fiscal como monetaria, y siempre con claro predominio de una sobre otra, cuando no desprecio de alguna de ellas, como acabamos de ver. 45 Mundell, R. A., y otros: «Options in Therapy: the Role of Fiscal and Monetary Polic y», publicado en el libro Inflation as a Global Problem (R. Hinshaw, ed.), John Hopkins University Press, 1972. 41 42
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recidas en las tres últimas décadas fundamentalmente, objeto todavía hoy de análisis y debate, y que ya entonces citamos (restricción presupuestaria del Gobierno, efecto crowdingout, etc.), para obtener, como ahora deseamos, una visión global, completa y actualizada de las políticas monetaria y f iscal consideradas conjuntamente.
12.6.1. La restricción presupuestaria del Gobierno Una restricción presupuestaria significa que ningún agente económico, en este caso el Gobierno, puede gastar más recursos que aquellos de los que puede disponer . Podemos e xponer entonces la restricción presupuestaria del Gobierno, en su visión más elemental, de la forma siguiente 46: G – T(Y ) = ∆M + ∆DP lo que signif ica que el Gobierno sólo puede g astar ( G) recursos obtenidos vía impuestos (T ), apelación al Banco Central ( ∆M ) o emisión de deuda pública, interna o e xterna (∆DP), y esta restricción es permanente, puesto que cualquiera de sus componentes sólo podrá modificarse si al menos uno de los demás lo hace también. Las combinaciones de estos cambios ofrecen precisamente distintas posibilidades de política económica, como puede verse en el Cuadro 12.1. La principal aportación de esta restricción presupuestaria del Gobierno, como puede comprobarse en este cuadro y en lo dicho sobre ella hasta ahora, es que nos permite enCUADRO 12.1.
Distintos tipos de política estabilizadora a partir de la restricción presupuestaria del Gobierno
Variables que cambian
Variables que permanecen constantes
∆G = ∆T
∆DP = ∆M = 0
∆M = ∆DP
G–T=0
Operaciones de mercado abierto.
G – T = ∆M
∆DP = 0
Déficit público f inanciado con creación de dinero (o superávit más retirada de liquidez).
G – T = ∆DP
M=0
Déficit público f inanciado con emisión de deuda pública (o superávit más amortización de fondos públicos).
G – T = ∆M + ∆DP
—
Tipo de política estabilizadora Gastos públicos adicionales financiados por mayores impuestos.
Déficit público financiado con creación de dinero y emisión de deuda pública (o superávit con r etirada de liquidez y amortización de v alores públicos).
46 Vid. Calle, R.: «Los recientes desarrollos en la teoría de la política f iscal: una síntesis», Revista de Economía Política, n.º 85, mayo-agosto, 1980, pág. 44 y ss.
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436MMPOLÍTICA ECONÓMICA fatizar la interdependencia de las políticas f iscal y monetaria, es decir, los aspectos financieros de la primera de ellas, lo que nos lle va, necesariamente, a la consideración de los antes citados efectos monetarios y riqueza que se deri van de su manejo. Esta restricción pone claramente de manif iesto, entonces, que el déficit público, además de su impacto inicial, sobre la producción o renta nacional, vía multiplicador, también puede afectar al stock monetario y a la riqueza de los agentes económicos, lo que se comprueba al analizar su forma de f inanciación. Esta importante aportación nos señala, pues, frente a la visión k eynesiana tradicional de que el multiplicador de la política f iscal es independiente de su forma de f inanciación, que hay que considerar esos efectos monetarios y riqueza, que pueden compensar incluso el efecto positivo inicial sobre la renta. Es decir , no podemos seguir manteniendo, en términos del análisis Hicks-Hansen, que las funciones IS y LM son independientes y, como antes señalábamos, hay que profundizar en la interdependencia de las políticas fiscal y monetaria. Introduzcamos esta restricción presupuestaria, entonces, para superar las limitaciones de nuestro análisis de la ef icacia de las políticas f iscal y monetaria, efectuado con anterioridad47 sobre la base precisamente del marco IS-LM, en este tipo de análisis 48. Para ello, recordemos que en él partíamos de las ecuaciones siguientes, representativas del equilibrio real ( IS) y monetario ( LM): Y = C[Y – T(Y )] + I(i) + G
[1]
M = L1 (i) + L2 (Y)
[2]
Diferenciábamos ambas, obteniendo dY = c(dY – t dY ) + k di + dG →
C' = c > 0
5 I' = k < 0
dM = L'1 di + L'2 dY
[3] [4]
Al ocuparnos de estudiar en este marco la eficacia de la política fiscal, recuérdese también que en el apartado anterior suponíamos que el aumento del gasto público ( dG) no se traducía en variaciones en la cantidad de dinero, con lo que hacíamos dM = 0 (la política fiscal expansiva independiente de la forma de f inanciación del aumento de los gastos públicos y, por tanto, de la política monetaria), obteniendo un valor del multiplicador 1 dY = __________________ dG L'2 1 – c(1 – t) + k ___ L'1
[5]
Si consideramos ahora, a partir de la restricción presupuestaria del Gobierno, que el aumento de los gastos públicos se financia, en todo o en parte, con créditos del Banco Cen-
47 En nuestros Apartados 11.6 y 12.5. Recuérdese que, al criticar en el Capítulo 11 este tipo de análisis, ésta era una de las objeciones fundamentales que le hacíamos y que ahor a estamos tratando de superar. 48 Vid. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de..., op. cit., págs. 572-575.
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tral al Tesoro Público, es decir, con expansión monetaria (dM ≠ 0), el aumento producido en la cantidad de dinero e xistente en el sistema sería dM = p(dG – dT ) = p(dG – tdY ),
[6]
siendo T = T0 + tY y r 1 Es decir, dT = tdY, suponiendo que las autoridades no aumentan discrecionalmente el componente autónomo de los impuestos ( dT0 = 0). Igualando ahora las expresiones [4] y [6] tenemos: dM = L'1 di + L'2 dY = p(dG – tdY ) y, despejando di, r dG – r tdY – L'2 dY di = ___________________ L'1 expresión que sustituimos en la [3], resultando k dY = c(1 – t) dY + ___ [r dG – rt dY – L'2 dY ] + dG L'1 Operando queda: k kr dY 1 – c(1 – t) + ___ (rt + L'2) = 1 + ___ dG L'1 L'1
3
4 1
kr 1 + ___ L'1 dY = ________________________ dG k 1 – c(1 – t) + ___ (rt + L'2) L'1
2
[7]
Si comparamos ahora las expresiones [5] y [7] vemos claramente que el multiplicador obtenido en esta última (considerando el dM provocado por la financiación del dG, es decir, el contenido de la restricción presupuestaria del Gobierno) es superior al multiplicador de la primera (donde suponíamos dM = 0) 49. Esto supone que un determinado aumento de los gastos públicos ( dG) producirá un efecto expansivo sobre la renta (y sobre el ni vel general de precios) superior al pretendi-
49 Comprobamos también, a partir de esta misma compar ación, lo que decíamos al principio respecto a que el multiplicador de la política fiscal no es en realidad independiente de la forma de financiar los gastos públicos, y respecto a que las políticas f iscal y monetaria están interrelacionadas, sin que puedan considerarse de forma aislada e independiente. También comprobamos (y en nuestro análisis gráfico inmediato lo veremos con más detalle y claridad) lo que dijimos al criticar el marco IS-LM convencional: las funciones de equilibrio real ( IS) y de equilibrio monetario ( LM) no son independientes.
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438MMPOLÍTICA ECONÓMICA do por las autoridades inicialmente, sin considerar la restricción presupuestaria del Gobierno, como puede verse con claridad también en la Figura 12.4. En ella, el dG desplaza la función IS hasta IS', con un incremento de la renta de Y1 a Y2 como el Gobierno deseaba. Pero, como dM ≠ 0, el aumento de la cantidad de dinero provocado por la f inanciación del dG desplaza también la función LM hacia la derecha, con lo que la renta de equilibrio se sitúa f inalmente en Y3 > Y2 provocándose, en efecto, un impacto expansivo global superior al inicialmente deseado, con sus consiguientes efectos inflacionistas negativos. Para evitar este exceso de expansión, las autoridades deben partir del conocimiento de las consecuencias de su restricción presupuestaria y, por tanto, del verdadero valor del multiplicador del dG, con lo que, para producir el efecto expansivo deseado sobre la renta (de Y1 a Y2), deberán incrementar en menor medida los gastos públicos, desplazando la función IS no hasta IS'', sino sólo hasta IS'' (Figura 12.5), puesto que han de contar con el desplazamiento de LM hasta LM' derivado de la financiación vía expansión monetaria del déficit público. Este aspecto de las relaciones entre la política f iscal y la monetaria es, sin duda, una de las consecuencias más relevantes para nosotros de la necesaria consideración de la restricción presupuestaria del Gobierno, pero no es la única, porque esa misma restricción nos dice, como antes vimos, que el déficit público podría no financiarse a través de crédito del Banco Central al Tesoro, sino de emisiones de deuda pública, interna y/o externa, con efectos diversos en distintas situaciones (de cuyo análisis vamos a ocuparnos a continuación),
i
IS' LM
IS
LM'
Y1
FIGURA 12.4.
Y2
Y3
Y
Eficacia de la política fiscal sin considerar la restricción presupuestaria del Gobierno.
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FIGURA 12.5.
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Eficacia de la política fiscal considerada la R.P.G.
que, como ya hemos dicho, podrían compensar en este caso la e xpansión provocada por el déficit público inicial, al suponer un desplazamiento (crowding-out) del sector privado, que reduciría su nivel de gastos.
12.6.2. Los problemas de la financiación del déficit público: un análisis global Si profundizamos aún más en las consecuencias que se deri van de la restricción presupuestaria del Gobierno para la política mixta fiscal-monetaria, podemos plantearnos la siguiente pregunta en relación con el déficit público: ¿qué problemas plantean esas dos opciones ya consideradas, financiación por deuda o por creación de dinero, a la Política Monetaria? 50. Pues bien, dependerán del papel, activo o pasivo, que se adjudique a esta última o, lo que es igual, de su dependencia o no de la política fiscal expansiva que provoca el déficit. Si ese papel es pasi vo, es decir, si la política monetaria depende de la f iscal y debe anteponer la f inanciación del déf icit público a su objeti vo de control monetario, la financiación con apelación al banco emisor introducirá una e xpansión de la base monetaria y , finalmente, de las disponibilidades líquidas, vía multiplicador. El mismo efecto se producirá 50 Vid. Rodríguez Sáiz, L., y Parejo Gámir, J. A.: «Déficit público, crisis económica y política monetaria», Hacienda Pública Española, n.º 88, 1984, págs. 67-84.
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440MMPOLÍTICA ECONÓMICA cuando la financiación del déficit se realice vía emisiones exteriores de deuda pública51 con su correspondiente impacto inflacionista. Por último, si esa financiación se hace mediante emisión de deuda pública interna, ésta puede ser adquirida por los intermediarios financieros o por las empresas no financieras y las economías domésticas, reduciéndose en ambos casos la f inanciación al sector privado (porque los primeros dispondrán de menos recursos que ofrecer a éste y porque las segundas verán reducir entonces sus posibilidades de adquirir deuda privada), pero no supondría, en principio, efectos expansionistas sobre la cantidad de dinero si es suscrita con fondos procedentes de la renta ordinaria del ejercicio ni sobre el crecimiento de los precios 52. Sin embargo, si el papel de la política monetaria es activo, independiente del de la política fiscal (lo que no implica ausencia de coordinación), es decir, si el Banco Central practica una política de adecuado control monetario, «esterilizando» los incrementos no deseados de liquidez, derivados de la financiación del déficit público53, ninguno de los sistemas (ni siquiera la apelación al banco emisor) tiene que suponer una e xpansión monetaria ni, en última instancia, tensiones inflacionistas superiores, siempre que esa esterilización sea en la cuantía precisa. Ahora bien, sí se producirá necesariamente una reducción de la oferta de fondos para financiar el sector privado, sea cual sea la vía usada para la f inanciación del déficit público, que se verá así «desplazado» por el sector público: es el célebre efecto crowding-out, por tanto 54. En definitiva, las relaciones entre la política fiscal y la política monetaria aparecen condicionadas claramente por los dos siguientes factores, olvidados en gran medida por el análisis tradicional de la política mixta, como ya se ha apuntado: el tipo de papel, activo o pasivo, que juegue la política monetaria respecto a la fiscal y la forma de financiar el déficit público55. A través de nuestro análisis de éste y del anterior apartado sobre la restricción presupuestaria del Gobierno y sus consecuencias, hemos llegado, pues, a la segunda de las grandes cuestiones teóricas que, como ya habíamos señalado, más han sido objeto de atención y polémica en los últimos años en el ámbito de la política f iscal: el efecto crowding-out. Hemos de precisar, no obstante, que al que acabamos de referirnos es al denominado crowding-out financiero o indirecto, tan sólo. Vamos, pues, a detenernos, brevemente, a continuación, en el significado general de este efecto y en sus principales clases. En este caso, las divisas así captadas por el sector púb lico irán al Banco Central, que entregará a cambio dinero nacional, salvo que los tipos de cambio fueran totalmente flexibles, corno veremos posteriormente, al estudiar el crowding-out por la vía del tipo de cambio. 52 Friedman, B., destaca, en esta línea, que pueden ser también inflacionistas los déficit financiados mediante la emisión de deuda: la variable relevante para la determinación del ni vel de precios no es únicamente la of erta monetaria, sino cierta combinación de dinero y de deuda pública en circulación (la componente a cor to plazo de dicha deuda). En otras palabras, según este punto de vista, la oferta «monetaria» que determina los precios es en realidad un «dinero efecti vo» que incluye otros instrumentos, además de los depósitos bancarios y el efecti vo, en manos del público. Vid. Friedman, B.: «Crowding-out o crowding-in: consecuencias económicas de la f inanciación de los déficit públicos», en la obra colectiva La deuda pública, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1982, pág. 762. 53 La «esterilización» supone, por tanto, que el Banco Central compensará los incrementos no deseados de la cantidad de dinero, derivados de cualquier causa (en nuestro caso, de la financiación del déficit público), usando contractivamente sus instrumentos monetarios (por ejemplo, subiendo el coef iciente de caja) para retirar liquidez del sistema, de forma que pueda lograr su objeti vo anual de ∆M. 54 Naturalmente, aunque no los hayamos considerado en nuestro análisis, son posibles y frecuentes, casos mixtos de financiación del déficit público, en los que se combinarán los ef ectos destacados en los casos indi viduales. 55 Véase el Cuadro 12.2 para una mayor claridad. 51
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CUADRO 12.2.
1.
Esquema general de las relaciones política monetaria-política fiscal (sin efectos riqueza)
Política monetaria pasiva: a) Déficit público [G – T(y)] financiado con emisión de dinero: ∆M → ∆(∆M) →
∇i 5∆crédito
∆I – ∆C → ∆(∆Yn) → ∆(∆Yr) → ∆N |→ ∆(∆P)
b) [G – T(y)] financiado con deuda pública interna ( DPi) ∆DPi →
H
∆i ∇I – ∇C – crowding-out financiero ∆crédito
c) [G – T(y)] financiado con deuda pública e xterna (DPe) — Si hay tipos de cambio f ijos: DP → ∆DPe → ∆K → ∆ reservas exteriores → → ∆M → ∆(∆M) → ∆(∆Yn) → ∆(∆ Y) → ∆N |→ ∆(∆P) — Si los tipos de cambio ( r) son flexibles: DP → ∆DPe, → ∆K → apreciación de r → ∇X – ∆IMP → → crowding-out por la vía del tipo de cambio 2.
Política monetaria activa (esterilizadora): a) DP → ∆M → ∆(∆M) → esterilización → crowding-out financiero. b) DP → ∆Dpi → ∆i −−−→ ∇C – ∇I – crowding-out financiero. |→ crédito c) DP → ∆DPe: — r fijos: DP → ∆DPe → ∆K → ∆reservas exteriores → ∆M → ∆(∆M) → → esterilización → crowding-out financiero — r flexibles: DP → ∆DPe → ∆K → apreciación de r → ∇X – ∆IMP → → crowding-out por la vía de r
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442MMPOLÍTICA ECONÓMICA La expresión efecto crowding-out es traducida habitualmente como efecto desplazamiento o expulsión, y hace referencia, en general, a toda sustitución de la acti vidad económica privada por la pública. Cabe distinguir, no obstante, dentro de él los siguientes dos tipos56, de acuerdo con su naturaleza: 1.
Crowding-out directo o real: La posibilidad de que un incremento del gasto público pueda desplazar al gasto pri vado directamente, al competir ambos sectores por la utilización de unos recursos reales escasos.
Está claro que, en condiciones de plena utilización de los recursos, y dada la oferta total, el sector público sólo puede aumentar su participación en el PIB si disminuye la participación privada. Téngase en cuenta, no obstante, que, en una situación de infrautilización de los recursos producti vos, el g asto público incrementado puede aumentar la producción al usar recursos ociosos, lo que implica no desplazar , sino, al contrario, sumarse a los efectos del gasto pri vado: es el denominado efecto crowding-in. 2.
Crowding-out indirecto o financiero: El gasto público deficitario no va unido a un incremento de la cantidad de dinero que lo f inancie, lo que supone (como se observa en la restricción presupuestaria del Gobierno) que ha de emitirse deuda pública para ello, deuda que compite en los mercados financieros con las emisiones privadas, produciendo una elevación en los tipos de interés y , por tanto, una disminución en los gastos pri vados elásticos a esta v ariación que, en última instancia, compensaría el aumento inicial de los gastos públicos.
O bien ese g asto se financia vía ∆M, que es completamente esterilizado por las autoridades monetarias, a través de su política monetaria acti va, que también Di y reduce la disponibilidad de crédito para el sector pri vado. Por otra parte, y para acabar este epígrafe de nuestra exposición, hemos de hacer igualmente referencia, aunque sea bre ve, a los posibles efectos riqueza deri vados de la f inanciación del déf icit público 57, de importancia (e incluso de e xistencia) discutible. Esa f inanciación, sea a través de un ∆M o de una emisión adicional de deuda pública, provoca un aumento de la riqueza (∆W) del sector privados58; y si se cumple la teoría monetarista, según la cual tanto las funciones de consumo como de demanda de diner o son crecientes al aumentar la riqueza, el déficit público pro vocaría los siguientes efectos riqueza, adicionales a las consecuencias ya estudiadas: a) Efecto riqueza directo: → ∆C → ∆(∆Yns G – T(y) → ∆M (o ∆DP) → ∆W –Z → ∆Md → ∆i → ∇I → ∇(∆Yn)
56 Vid. Domingo, E.: «El efecto crowding-out», Papeles de Economía Española, n.º 18, 1984, págs. 398-403. Vid. también el artículo ya citado de Friedman, B., págs. 762-766. 57 Para profundizar más en las c lases e implicaciones del efecto crowding-out financiero, así como en estos efectos riqueza, vid. Fernández Díaz y otros: Política Monetaria, op. cit., tomo I. 58 Que la f inanciación vía deuda pública supong a un ∆W es cuando menos discutible, dado que los mayores impuestos futuros para atender la carga financiera de esa deuda pública reducen el patrimonio del sector privado.
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b) Efecto riqueza indirecto vía tipos de interés: → ∆C → ∆(∆Yn) G – T(y) → ∆M → ∇i → ∆K → ∆W –Z → ∆Md → ∆i → ∇I – ∇(∆Yn) Z ↓ → ∇C → ∇(∆Yn) ∆DP → ∆i → ∇K → ∇W –Z → ∇Md → ∇i → ∆I → ∆(∆Yn) c)
Efecto riqueza indirecto vía precios: → ∆Md → ∆i → ∇I → ∇(∇Yn) G – T(y) → ∆M → ∆P – → ∇C → ∇(∆Yn) → ∇K → ∇W–Z → ∇AMd → ∇i → ∆I → ∆(∆Yn)
Z
En donde las letras tienen su signif icado habitual, K es la cotización real de los activos expresados en términos nominales 59 y la demanda nominal de dinero aumenta al ∆P (dicha demanda se formula, pues, en términos reales, sin ilusión monetaria) 60.
12.6.3. Política fiscal y política monetaria: conclusiones A lo largo de nuestra exposición, en los anteriores epígrafes, hemos estudiado con detalle los aspectos fundamentales de la relación actual entre las políticas f iscal y monetaria, incidiendo específicamente en varios problemas importantes que la f inanciación del déficit público plantea a la política monetaria (especialmente un déf icit con una estructura def iciente) y sobre los que creemos que con viene ahora hacer balance 61. Por un lado está el peligro de con vertirla en un instrumento pasi vo, dependiente de la política fiscal, renunciando así a un control monetario acti vo que permita unas mayores posibilidades de éxito en la lucha antiinflacionista; por otra parte, en segundo lugar, si se trata de mantener este tipo de control y conservar su independencia, el Banco Central debe compensar la actuación de los f actores autónomos de generación de liquidez deri vada de la financiación del déficit, lo que supone grandes dificultades prácticas para esa «esterilización», sobre todo con ni veles muy elevados de déficit público (y en España y en otros países, la experiencia última es bastante significativa al respecto). La aplicación de la política monetaria no es nunca sencilla en la práctica, como ya hemos estudiado, y continuas e importantes esterilizaciones la dificultan sensiblemente, pudiendo hacerla casi imposible. En tercer lugar debemos recordar también los problemas deri vados del crowding-out que se producen en el se gundo caso, aún no perfectamente conocidos, pero que también parecen tener una destacable influencia sobre la ef icacia de la política (tanto f iscal como monetaria) aplicada. Se trata de problemas no sólo económicos, sino también políticos, como se sabe; y, si unimos estas dificultades a las de carácter técnico deri vadas de la política de esterilización del Banco Central, puede comprenderse que resulte casi imposible 59 60
∆DP.
61
Al ∇i aumenta esta cotización (y al contr ario), mientras que al ∆P disminuye. Además, como ∆DP no AP, no hay efectos riqueza vía precios de la f inanciación del déficit público vía Vid. Fernández Díaz, A.: Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de…, op. cit., págs. 590-592.
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444MMPOLÍTICA ECONÓMICA en la realidad que déficit públicos importantes y crecientes no acaban desbordando los objetivos del control monetario 62. No queremos tampoco dejar de recoger , en cuarto lugar, un nuevo tipo de problemas que se están planteando en los últimos años a la aplicación de la política monetaria, no sólo en nuestro país, sino a nivel internacional, y sobre los que la f inanciación del déficit público tiene una destacable incidencia. Nos referimos a los derivados del rápido proceso de innovación financiera y, más en particular, a los efectos de las emisiones masi vas de v alores con vencimiento a corto plazo, privados pero también públicos, para financiar el déficit sobre la utilización ef icaz de una política de control monetario acti vo. Ese proceso innovador afecta a esta última al suponer, entre otras cosas, un incremento de la pericia financiera —tanto de las empresas como, aunque en menor medida, de las economías domésticas—, una elevación de los tipos de interés, un proceso de desintermediación financiera que se viene produciendo en los últimos años, un aumento de los riesgos financieros y la paralela disminución de la estabilidad financiera, una mayor inestabilidad de la demanda monetaria, una ampliación del concepto de «dinero» para recoger como tales los títulos de la deuda, tanto privada como pública, con vencimiento a muy corto plazo, etc.63. Todo ello dificulta, sin duda, como antes decíamos, la aplicación de la política monetaria. Pero, desde la perspectiva de la política mixta, que ahora nos ocupa, son, desde luego, las grandes emisiones de fondos públicos muy líquidos, con vencimiento a corto plazo y fácil, y cierta realización con rapidez y sin pérdidas importantes de nominal en mercados secundarios muy activos, las que más requieren nuestra atención. Se trata de títulos que, como veremos a continuación al estudiar la política de la deu da pública, son cada v ez más considerados (cuanto más aumenta la «cultura f inanciera» de los agentes económicos) por la población como sustituti vos del dinero en sentido estricto (oferta monetaria) para satisfacer su demanda monetaria por los motivos precaución y especulación, por lo que las autoridades, al aplicar su política monetaria, han de tener en cuenta, e incluso tratar de controlar, su evolución, lo que complica, sin duda, dicha política, ya de por sí en absoluto sencilla de utilizar . Por último, hemos de destacar igualmente en este apartado de conclusiones sobre las relaciones entre las políticas f iscal y monetaria, para finalizarlo ya, que aquélla influye también sobre ésta a tra vés del impacto que ejerce en el esfuerzo de reducción de la tasa de inflación, objetivo básico de la política monetaria, como ya sabemos. Esta influencia se manifiesta a través de distintas vías 64: a) En primer lugar , las administraciones públicas, como un agente económico de gran tamaño y tradicionalmente con importantes pri vilegios financieros, afectan con su comportamiento a la e volución de la demanda y de la oferta agre gadas. Y
62 Vid. «Déficit público y política monetaria», Papeles de Economia Española , n.º 10, pág. 112. Vid. también, en este sentido, Martín Seco, F. J.: «El déficit del sector público», en el n.º 7 de la misma r evista, 1981, pág. 141, quien añade que no sólo inf luye la cuantía del déf icit, sino también su pre visión inexacta y su distribución inadecuada a lo lar go del año desde la perspecti va de las dificultades para el control monetario. Habría que añadir también, por otro lado, a ese efecto desplazamiento, los efectos riqueza antes estudiados. 63 En los últimos informes anuales del Banco de España y del BCE se r ecoge la intensificación de este proceso innovador, el papel del déficit público y sus principales efectos sobre la aplicación de nuestra política monetaria. Vid. también Parejo Gámir, J. A.: Rodríguez Sáiz, L.; Cuervo, A., y Calvo, A.: Manual de Sistema F inanciero Español, Ariel, 15.ª ed., 2002, Cap. 5. 64 Vid. Marín, J., y Peñalosa, J. M.: «Implicaciones del marco...», op. cit., págs. 195-196.
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en la medida en que dicho comportamiento sea básicamente anticíclico, su actuación contribuirá a estabilizar el crecimiento económico y podrá preserv ar la ef icacia de la tarea de reducción de la inflación. b) En segundo lugar, como ya hemos visto, la forma de f inanciación del déficit público tiene importantes efectos sobre el balance de las entidades de crédito, el nivel de los tipos de interés y la cantidad de dinero de la economía, con lo que puede afectar poderosamente al proceso de asignación de los recursos f inancieros y a la posibilidad de instrumentar una política de control monetario ef icaz para reducir la inflación. c) Por último, el tamaño de los déf icit públicos, los planes de consolidación f iscal, el grado de cumplimiento de los compromisos contraídos en el pasado y las características peculiares de los mercados f inancieros nacionales contribuyen a formar las expectativas de inflación de los agentes, expectativas que, como ya sabemos, condicionan en gran medida la inflación efecti va futura.
12.7. LA POLÍTICA DE LA DEUD A PÚBLICA Entre la conocida condena liberal y la defensa a ultranza, entre otros, de los keynesianos Lerner y Hansen, la deuda pública se presenta en la actualidad a mitad de camino, entre ambas posturas, como un medio alternativo de financiación de la actividad económica del sector público y un activo financiero, que producen sus efectos sobre las diferentes v ariables económicas. La deuda es, por tanto, uno de los recursos a los que acude el Tesoro con objeto de utilizarla para diversas finalidades, entre las que cabe destacar las siguientes 65: para equilibrar los desfases transitorios de Tesorería o cubrir el déficit de Tesorería que se produce cuando el importe total de los gastos excede a los recursos obtenidos con aplicación al presupuesto de ingresos. Asimismo, podría dedicarse a la f inanciación de inversiones públicas o planes de desarrollo, o a obtener fondos con que dotar a entidades u órganos financieros del sector público, o a hacer frente a gastos excepcionales producidos por calamidades, guerras, etc. Igualmente podría dedicarse a regular el exceso de disponibilidad monetaria, a influir en el tipo de interés de los mercados f inancieros, en el consumo de las f amilias, en la defensa de la moneda, etc. Junto a los programas impositi vos y la creación de base monetaria, las emisiones de este activo financiero de renta fija por el sector público constituyen, pues, una de las fórmulas alternativas de financiación de los gastos públicos 66, caracterizada por su ausencia de carácter coercitivo (salvo cuando existen coeficientes obligatorios de inversión en fondos públicos para distintas entidades financieras) y por su gran importancia relativa en los últimos años, en los países más y menos desarrollados. Al hablar de «política de la deuda pública» podemos hacerlo en dos sentidos. En primer lugar, en un sentido amplio, esta política comprendería la gestión de todas las operaciones (emisiones, pago de intereses, amortizaciones, costes, fijación de su volumen total, de su composición o estructura, etc.) relacionadas con esta forma de f inanciación de los 65 Marrón Gómez, A.: «La Administración de la deuda pública en España», publicado en la Revista de Hacienda Pública Española, n.º 20, 1973, págs. 91-92. 66 Vid. nuestro análisis de la «restricción presupuestaria del Gobierno».
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446MMPOLÍTICA ECONÓMICA gastos públicos, cualquiera que fuera la f inalidad concreta de cada empréstito, de las antes expuestas67. En segundo lugar, en un sentido más estricto, que a nosotros nos interesa especialmente ahora, bajo la denominación de política de control o dirección de la deuda pública, entendemos exclusivamente los intentos dirigidos a cambiar la estructura de la edad de la deuda existente, es decir, nos ocupamos solamente de la composición de un volumen dado la deuda pública. Por tanto, la política de dirección de esta deuda consiste 68 en decisiones de las autoridades que influyen en el perf il de la edad y composición de la deuda púb lica existente, sin ocuparse de los cambios del volumen de la misma, que son resultado del nivel alcanzado por el déficit o superávit del sector público, es decir, de la política fiscal aplicada. La política de gestión de la deuda pública influye sobre la situación monetaria, porque toda modificación del vencimiento medio de la deuda e xistente —para un ni vel constante de ésta— afecta a la estructura de los activos financieros en posesión de los agentes económicos. Si consolidamos deuda pública, es decir, si una deuda a corto plazo es reembolsada a su v encimiento por la emisión de un empréstito a lar go plazo de importe equivalente, los poseedores de v alores públicos tienen acti vos de más difícil transformación en dinero, lo que, en igualdad de condiciones, reduce su propensión al gasto. Por el contrario, una desconsolidación aumenta la proporción de v alores de fácil con versión en dinero, tendiendo, por esta razón, a estimular el gasto. La gestión de la deuda puede, así, ejercer un efecto análogo al de la política monetaria 69, operando sus efectos sobre la demanda global a tra vés de las v ariaciones de la demanda monetaria del público o de los cambios en los tipos de interés, como vamos a comprobar ahora: a) Las transferencias o traslaciones de deuda entre títulos a corto y lar go plazo pueden afectar —y , de hecho, así sucede— a la demanda global. En efecto, y partiendo de que los títulos de la deuda púb lica a corto plazo pueden ser utilizados como sustitutivos del dinero, si el Tesoro Público emite títulos a corto plazo en lugar de v alores a lar go plazo, lógicamente, la demanda de dinero disminuirá y el tipo de interés bajará. b) Si el Tesoro amortiza títulos a lar go plazo, emitiendo en su lugar títulos a corto, dará lugar, al menos inicialmente, a descensos en el tipo de interés a lar go plazo, que, en opinión de muchos economistas, causan más efecto sobre las decisiones de inversión que el tipo de interés a corto plazo. Si, por el contrario, el Tesoro Público quiere restringir la demanda global, deberá amortizar títulos a corto plazo y emitir, en su lugar, títulos a largo plazo. De esa forma, y como ya se ha dicho, se posee en la política de la deuda pública un procedimiento para influir sobre la demanda global complementario de las políticas fiscal y monetaria, con las que indudablemente mantiene estrechas relaciones. Su vinculación a la política monetaria se deriva no sólo de que, como acabamos de ver, la política de la deuda pública en sentido estricto opera a tra vés de magnitudes monetarias (recuérdese, además, que las operaciones de open market, instrumento típico de la po-
67 68 69
Vid. OCDE: La gestión de la dette publique . Objetifs et techniques, París, 1982, pág. 12. Vid. Shaw, G. K.: Introducción a la teoría de la política macr oeconómica, op. cit., págs. 154 y 156. Vid. Coulbois, P.: La política coyuntural, ICE, Madrid, 1974, pág. 237.
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lítica monetaria, se realizan generalmente con fondos públicos), sino de que su aplicación puede perturbar el control monetario de distintas formas: — Porque, si la deuda pública a corto plazo es muy ab undante, el Tesoro deberá acudir a ref inanciaciones frecuentes, que pueden chocar con una política monetaria restrictiva. — Porque, si en una época de depresión económica se desconsolida deuda pública, se crea una gran «liquidez» (incluidos en ella los fondos líquidos a corto plazo), que dificulta el control monetario en la etapa posterior de auge. — Porque, si las emisiones de esta deuda pública a corto plazo son cuantiosas y frecuentes, la propia estrategia de aplicación de la política monetaria se dificulta70, sobre todo por los cambios que se producen en la velocidad media de circulación del dinero71. En cuanto a las relaciones con la política f iscal, se derivan de lo ya destacado respecto a que las variaciones en el volumen de deuda pública emitida son consecuencia del déficit o superávit en el presupuesto público. Al mismo tiempo, no obstante, esas emisiones ejercen, a su v ez, consecuencias y restricciones sobre la política f iscal72: la necesidad de hacer frente al servicio futuro de la deuda pública emitida (pago de intereses y amortizaciones); la de subir los impuestos o reducir los gastos públicos netos de interés, cuando el endeudamiento adicional deje de ser viable; las ele vaciones de los tipos de interés que se provocan cuando la deuda pública ha de competir con las emisiones de deuda pri vada por unos recursos financieros escasos (política monetaria restricti va) y los rie gos consiguientes de «desplazamiento» del sector privado por el público de los mercados financieros, etc. Por otra parte, como diferencias más relevantes entre ellas, señalemos73 que alterar el volumen de la deuda pública no sólo requiere mucho tiempo, sino que es fruto de una decisión política del Le gislativo y del Ejecuti vo referente a los ingresos y los gastos presupuestarios. Por el contrario, el Tesoro y el Banco Central, como responsables de la política de manejo de la deuda y de la política monetaria, tienen a su alcance modificar, incluso en forma rápida, la composición de la deuda pública, pero no su volumen. La eficacia de esta política está, por último, condicionada por ciertos incon venientes que su utilización implica. Ya hemos destacado antes los problemas que puede plantear a la política monetaria; pero, junto a ellos, podemos referirnos también, por un lado, a su coste financiero elevado, dado que aumenta la car ga por intereses del Tesoro, obligado a pedir prestado a largo plazo cuando los tipos son bajos (recesión); por otro lado, al hecho de que las autoridades prefieran con frecuencia las emisiones de títulos a corto plazo, por su menor coste financiero y por las mayores dif icultades de colocar fondos a lar go plazo, en épocas de inflación, y por la pérdida de v entaja relativa del sector público frente a las grandes empresas privadas74. 70 Así se ha podido compr obar, sobre todo en los últimos años, en países con déficit públicos y tasas de in flación elevadas. Vid. De Guindos, L., y Oporto, A.: «Déficit público y política monetaria», Cuadernos Económicos de ICE , n.º 28, 1984, pág. 16. Vid. también los «Informes Anuales» del Banco de España más r ecientes, para un análisis del caso de nuestro país. 71 Véase lo expuesto en el Capítulo 11 al respecto. 72 Vid. Chouraqui, J. C., y otros: «Perspectivas de la e volución de la deuda pública», Papeles de Economía Española, n.º 33, 1987, págs. 21-26. 73 Vid. Ortega, R.: «Déficit público, política de deuda y política monetar ia: una visión crítica», en la obra colectiva La deuda pública, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1982, pág. 64. 74 Nos referimos, obviamente, a la indefectibilidad del sector público.
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448MMPOLÍTICA ECONÓMICA Finalmente, esta ef icacia de la política de la deuda pública, en sentido estricto, dependerá de los supuestos que aceptemos sobre si los cambios en la composición de la deuda pública tienen o no un efecto importante y duradero sobre la estructura de los tipos de interés, según el vencimiento de los títulos. Dicho de otro modo, dependerá de los supuestos aceptados sobre la sustituibilidad del dinero por los fondos públicos a corto plazo y de éstos con los demás acti vos f inancieros y reales, porque son ellos los que condicionan la fuerza y rapidez de los mecanismos de transmisión de los cambios en la composición de la deuda pública, a los que antes nos referimos. En nuestra opinión, se trata de un instrumento adicional de la política de estabilización macroeconómica que, pese a sus inconvenientes y a su menor importancia relativa, puede y debe utilizarse para reforzar las medidas monetarias, fiscales y de otro tipo para lograr sus objetivos75.
12.8. LA POLÍTICA DE REFORMA DEL SECT OR PÚBLICO Al comenzar este capítulo, y en diversas ocasiones durante su desarrollo, ya nos referíamos a la v ertiente estructural de la política f iscal. Vamos pues, para acabarlo, a detenernos en su análisis. Al igual que en otros ámbitos, el ajuste estructural en el sector público resulta también un tema problemático, pues choca con intereses claramente contrapuestos: por un lado, los de quienes def ienden un Estado benef actor, que debe contrib uir a la mejora en la distribución de la renta y de la riqueza mediante el manejo de los ingresos y de los gastos públicos; por otro, los de los autores liberales, preocupados más por la función asignati va, que ponen su énfasis en la eficiencia en la labor del sector público, preocupándoles en mucha menor medida el logro de una mejora en la distrib ución de la renta. En todo caso, hay que ser conscientes de que el déf icit público, cuando es ele vado, como sucede aún ho y en muchos países 76, constituye un problema gra ve, por lo que resulta necesario justificar su importancia, dado el decisivo papel que desempeña en la continuidad y en el agra vamiento de los problemas económicos. Se reconoce, por tanto, que el déficit público es, en parte, un síntoma, y en parte una causa de esos problemas 77. Como resulta, pues, necesario emprender en general una política de reducción del déficit público, para llevarla a cabo es necesario precisar su signif icado, ámbito y medición. Así, en primer lugar, la definición más aceptada de déficit público es aquella que mide la diferencia entre el total de gastos públicos en efecti vo (incluyendo los gastos por intereses, pero excluyendo los pagos por amortizaciones de la deuda pública pendiente) y el total de ingresos en efecti vo (excluidas las entradas de empréstitos) 78. Vid. también la opinión favorable respecto a él de Friedman, B., en su trabajo: Crowding out or Crowding in? Economic Consequences of Financing Governments Deficits, ya citada. 76 En el caso español, como en el de muchos países, las principales características del déficit público en los años 1970-1995 han sido su omnipr esencia en todos los ejer cicios, aunque con di versa intensidad; su carácter predominante estructural; su generalización a todos los componentes del sector púb lico, y la pérdida de credibilidad pública en sus cifras of iciales. Vid. Fuentes Quintana, E., y Barea, J.: «El déficit público de la democracia española», Papeles de Economía Española, n.º 68, 1996, págs. 88-89. No obstante, esa situación se ha visto in dudablemente suavizada en los últimos años noventa y primeros del siglo actual, como comprobaremos más adelante, en el capítulo dedicado al análisis de la política económica española e inc luso en este mismo apartado, cuando recojamos a grandes rasgos la e volución de sus cifras más signif icativas. 77 Vid. «Introducción Editorial» del n.º 10 de Papeles de Economía Española , dedicado en parte al estudio del déficit público, Madrid, 1982, pág. 11. 78 Vid. «Introdución Editorial» del n.º 3 de la Revista del Instituto de Estudios Económicos , titulada El problema del déficit público, Madrid, 1993, pág. XI. 75
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Además, en segundo lugar, el déficit público se refiere al sector de las administraciones públicas, que están formadas 79 por la Administración Central, las territoriales y la de la Seguridad Social. Quedan, por tanto, al margen, a efectos del cálculo del déf icit público, las operaciones de las empresas públicas, financieras y no financieras80. Precisamente, en la Cuadro 12.3, recogemos las cifras correspondientes al e xcedente o al déficit público en relación al PIB para los países de la OCDE y para el período comprendido entre 1978 y 2003 (aunque en los tres últimos años considerados, las cifras corresponden a estimaciones y pre visiones de la propia OCDE). De su contenido podemos destacar que la mayoría de los países de la OCDE hasta 1997 tenían aún un déf icit en las cuentas de sus administraciones públicas. Y, a lo lar go de todo el período hasta entonces, la mayoría de ellos alcanzaban cifras ne gativas en este saldo, a excepción fundamentalmente de Corea y Japón, y esporádicamente también de Australia, Islandia, Finlandia, Noruega, Dinamarca y Suecia. En general, además, para el conjunto de los países de la OCDE, el déficit público se situó al final del año 1994 en torno al 4,1 por 100 del PIB, mientras que para los países de la zona euro ese porcentaje se elevó hasta el 5,1 por 100, con una importante reducción a partir de entonces (1,6 por 100 y 1,3 por 100, respectivamente, en 2002). Estas cifras del déficit público en los países de la OCDE durante los últimos años, pese a ser muy signif icativas, no reflejan, sin embargo, por sí solas la importancia y la gra vedad del mismo. P ara lograrlo habría que determinar la composición de ese déf icit, es decir, la parte del mismo que corresponde a la situación co yuntural de la economía, y que tiene su justificación por la respuesta de algunos ingresos y gastos públicos al ciclo económico (su actuación de forma anticíclica), y la parte que responde a decisiones propias de las autoridades. Esta distinción permite diferenciar entre el déficit público coyuntural y el estructural81. El co yuntural viene determinado por la e xistencia de estabilizadores automáticos; mientras que el déf icit estructural se origina por las v ariaciones en los ingresos y gastos del sector público que responden a la decisión unilateral (discrecional) de las autoridades. Ambos conceptos nos permiten destacar , en un primer momento, que la parte del déficit público que tiene naturaleza co yuntural no resulta e xcesivamente preocupante para una economía, puesto que cuando ésta supere la f ase recesiva del ciclo económico tenderá a su eliminación. Sin embar go, el que tiene carácter estructural permanece, con independencia de la situación en que se encuentre la economía. P arece claro entonces, a partir de lo anterior, que es el déficit estructural el que plantea los mayores problemas y para el que se requieren medidas de política económica estructural para combatirlo. Este déficit público estructur al se define82 como el e xcedente de los gastos sobre los ingresos públicos que persiste cuando la economía conoce un crecimiento regular a su tasa 79 Vid. Álvarez Blanco, R.: «El sector público en España: clasificación, fuentes y cuentas», Estudios Económicos del Banco de España , n.º 24, Madrid, 1982, para un estudio detallado par a el caso de nuestro país de los diferentes subsectores que componen el sector púb lico, que puede actualizarse con «Las cuentas f inancieras de la economía española», Banco de España, publicación anual. 80 Vid. también Fuentes Quintana, E., y Barca, J.: «El déficit público...», op. cit., pág. 87, para un análisis de los conceptos de déf icit público y deuda pública y su aplicación al caso español. 81 Existen otras formas de medir la importancia de las actuaciones discrecionales de las autoridades. Para su análisis más detallado y su aplicación al caso de España, véase Fernández, M. J.; Nadal, M., y Sanz, J. C.: Indicadores de discrecionalidad fiscal. Metodologías alternativas, Dirección General de Planificación, Madrid, junio de 1993. 82 Vid. Muller, P., y Price, R. W. R.: Deficits budgetaires structurels et orientation de la politique b udgetaire, OCDE, Documentos de Trabajo del Departamento de Asuntos Económicos y Estadísticos, París, 1984, pág. 1.
1,7 2,2 –8,6 –11,4 –12,6 –8,8 –10,4 –8,6 –11,3 –11,6 –5,5 –4,4 –3,6 –2,1
–6,9 –2,0 –0,5 –4,4 0,1
Polonia Portugal España Suecia Reino Unido Estados Unidos
FUENTE: OCDE.
–4,2
–3,6
–4,1
–2,7
–6,2 –6,1 –1,4 –2,6 –5,3
–5,7 –6,4 5,9
1,6
Total de países de la OCDE anteriores
–7,1 –5,2 –2,9 –3,9 –2,9
7,0
–5,9
1,5
–1,2 –2,4 –6,7 –5,8
1990 –6,0 –2,0 –7,9 –9,1
1992
–2,6
–4,4
–3,4 –3,3 3,0 0,5 –3,6
–5,1 –4,6 2,7
3,5
–3,0
–4,7
–5,0 –4,2 3,8 –1,6 –4,3
3,5 5,1 –5,7 –4,6 2,6
3,1 2,9 –4,2 3,1 0,4
–11,0 –4,7 –2,0 –9,3 –2,8
–2,4 –5,7 –5,5 –2,4 –9,9
–4,6 –5,0 –5,0 –6,7 –1,2
1994
–4,5
–5,1
–4,1
–5,1
–3,5 –2,9 –5,9 –4,0 –6,1 –7,8 –10,8 –6,4 –6,7 –5,9 –3,6
1,4 0,7 –4,4 –3,1 –1,7
–4,0 –2,0 –3,3 –2,8 –10,2 –4,2 –2,8 –3,0 –11,4 –10,7 –11,8 –10,7 –0,7 1,1 1,9 0,8
–4,9
–7,6 –5,4 –7,0 –2,5 –3,5
4,0
–6,6
1,7
–0,4 –3,5 –7,3 –4,3
1988
1,5 0,3 –1,0 –2,2 3,7 3,8 5,3 –5,6 –3,2 –2,5 –2,1 –4,2 –1,3 –2,1 –2,0 –2,5 –9,6 –11,4 –15,9 –12,6
–4,2 –3,8 –10,1 –7,1
1986
Zona euro
–2,6
5,7
–0,1
–5,5 –2,2 –4,0 –3,4 1,3
–3,9
–2,5
Corea Luxemburgo Holanda Nueva Zelanda Noruega
–9,1 –4,1 2,0 3,0 –2,8 –2,8 –3,3 –1,9 –7,7 –10,1
Hungría Islandia Irlanda Italia Japón
–3,3 2,9 0,0 –2,9 –2,9
–0,4 4,0 –2,1 –2,4 –1,7
–3,0 –2,6 –9,6 –6,5
1984
Dinamarca Finlandia Francia Alemania Grecia
1982
–1,5 –0,4 –1,7 –3,4 –9,3 –11,5 –2,8 –5,9
1980
–2,7 –2,8 –6,8 –3,2
1978
–3,2
–4,3
–2,9 –4,0 –4,9 –3,1 –4,4 –2,2
3,8 2,0 –1,8 2,9 6,6
–5,9 –1,6 –0,2 –7,1 –4,9
–1,0 –3,2 –4,1 –3,4 –7,4
–2,2 –3,8 –3,7 –2,8 –2,0
1996
–1,7
–2,6
–2,8 –2,7 –3,2 –1,6 –2,2 –0,9
3,6 3,4 –1,1 1,6 7,9
–7,2 0,0 1,2 –2,7 –3,7
0,4 –1,5 –3,0 –2,7 –4,0
–0,5 –1,9 –2,0 0,2 –2,4
1997
–1,3
–2,2
–2,3 –2,3 –2,6 2,1 0,4 0,3
1,9 3,4 –0,8 –0,2 3,5
–8,3 0,5 2,3 –2,8 –5,5
1,1 1,3 –2,7 –2,2 –2,4
0,6 –2,4 –0,8 0,5 –2,4
1998
–0,9
–1,3
–2,0 –2,1 –1,2 1,7 1,1 0,8
3,1 3,6 0,4 0,9 5,9
–5,2 2,1 2,3 –1,8 –7,0
3,1 1,9 –1,6 –1,6 –1,8
1,1 –2,2 –0,6 1,6 –3,9
1999
0,2
0,2
–2,2 –1,5 –0,3 4,1 1,9 1,7
6,9 6,1 2,2 1,9 14,8
–3,0 2,3 4,6 –0,3 –6,6
2,8 6,9 –1,4 1,2 –1,1
0,3 –1,1 0,1 3,2 –5,5
2000
–0,7
–1,2
–4,4 –1,7 0,0 3,8 1,1 0,6
5,7 5,3 1,1 1,3 14,3
–4,9 –0,2 3,2 –1,4 –6,4
2,0 3,7 –1,5 –2,5 0,2
0,1 0,0 0,0 2,8 –6,0
2001
–1,6
–1,3
–4,9 –1,5 0,4 1,6 0,0 –1,1
5,1 3,2 0,6 0,1 11,5
–4,8 –0,8 2,2 –1,1 –6,7
1,4 1,9 –1,8 –2,5 0,6
0,2 –0,4 0,0 2,1 –9,3
2002
–1,3
–0,9
–4,9 –1,4 0,0 1,8 –0,7 –0,6
5,5 2,9 0,7 –0,3 11,7
–4,5 –0,9 1,9 –1,1 –6,6
1,7 2,1 –1,4 –1,8 1,3
0,5 0,1 0,2 2,2 –5,8
2003
Estimaciones y previsiones
Saldo financiero de las Administraciones Públicas (superávit o déficit en porcentajes del PIB nominal)
Australia Austria Bélgica Canadá República Checa
CUADRO 12.3.
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450MMPOLÍTICA ECONÓMICA
15-Polit-12 25/8/05 13:44 Página 451
LA POLÍTICA FISCAL MM451
de empleo sostenible más ele vada (la de pleno empleo), es decir, a la misma tasa de crecimiento que la producción potencial. En el Cuadro 12.4 recogemos, precisamente, para los principales países de la OCDE, los datos de los últimos años correspondientes al déf icit público estructural. Como en él podemos comprobar, salvo Canadá, Dinamarca, Nueva Zelanda y Suecia, todos los países de la OCDE tenían en 1997 un componente estructural positivo en su déficit público, aunque menos importante que a principios de los años no venta; sin embar go, en 2002 muy pocos países de esta or ganización tienen déficit estructural. Siendo conscientes, pues, a partir de lo señalado, de que se precisa toda vía una cierta reforma del sector público en distintos ámbitos, pero que igualmente, por otra parte, este sector tiene algunas funciones fundamentales que cumplir en una economía de mercado83, resulta necesario determinar a continuación, en primer término, qué papel específico corresponde al sector público, compatible con una política económica de ajuste estructural, dadas las condiciones impuestas por la situación económica en los últimos años. En este sentido se reconoce, en líneas generales, que la intervención del sector público en la economía se debe producir en cuatro frentes distintos 84: a) En el marco de la reglamentación general: En este sentido, la actividad reguladora del Estado debe perse guir el equilibrio entre una cierta estabilidad necesaria que facilite los procesos de decisión económica y una fle xibilidad suficiente para poder adaptarse con facilidad a la dinámica de la evolución económica y social. Las autoridades, pues, con un marco re gulatorio adecuado, deben permitir un amplio desarrollo del sector privado, emprendiendo una gama de reformas reglamentarias en el ámbito de sus programas en favor del ajuste estructural. Estos programas deben comprender: un análisis profundo de las consecuencias de la reglamentación85, una aplicación estricta a ésta del análisis coste-benef icio, estudiar la posibilidad de recurrir a instrumentos de mercado en lugar de a la re glamentación, efectuar a veces una desreglamentación directa, la eliminación y la simplificación de las normas innecesarias más estrictas, confusas y contradictorias, etc. b) En la redistribución de la riqueza: Se trata en todo caso de una cuestión muy compleja y sometida a una gran controversia, pues una excesiva preocupación por contribuir a una mejora en la distribución de la renta y de la riqueza nacionales va en contra, al menos en parte, de una mayor eficiencia en el suministro de los distintos servicios, generando desincentivos diversos al trabajo, al ahorro, etc. c) En el suministro de infraestructuras de base: Se reconoce también, en general, que una adecuada red de infraestructuras f acilita el acceso a los mercados de las distintas producciones, reduciéndose sus costes y mejorando la competiti vidad. Así Recuérdese que aludimos ya a ellas al comenzar este capítulo, en el Apartado 12.1. Vid. CEE: «Obstacles structurels à la croissance dans la Communauté. Les problèmes les plus ur gents», Economic Européenne, n.º 54, 1993, págs. 141-142 y Andreu J. M.: «Una introducción a la Macroeconomía», Dykinson, Madrid, 1997, cap. 3.º 85 Hay que tener en cuenta en este sentido que la r eglamentación genera diversos costes en una economía: por un lado, costes directos, que absorben una cantidad importante de recursos presupuestarios deri vados de la aplicación y el control de su cumplimiento; por otro, costes indirectos, como la restricción de la oferta a los consumidores, el establecimiento de barreras comerciales, el retraso en la inno vación, etc., que deben, pues, valorarse de forma adecuada para determinar la necesidad y los benef icios de su existencia en algunos sectores. Vid. Jacobs, S. H. «La maîtrise de la réglamentation publique: une nouv elle autodiscipline», L’Observateur de l’OCDE, n.º 175, abril-mayo, 1992, págs. 5-6. También del mismo autor, véase «Réglamentation: le choc de l’interdependence», L’Observateur de l’OCDE , n.º 186, febrero-marzo, 1994, págs. 13-16, y Lacey, E.: «Déréglamentation: conséquences sectorielles», L’Observateur de l’OCDE, n.º 175, abril-mayo, 1992, págs. 9-12. 83 84
–2,3
–7,3
–9,5
–3,7 2,1 –1,6 –0,9
–3,0 –2,0 –8,8 –5,5
1984
–2,8 0,0 –6,3 –1,0
España Suecia Reino Unido Estados Unidos
FUENTE: OCDE.
–4,8
–4,0
–4,0
–4,6
–5,1
–4,5 –2,0
–5,4 –7,9 1,1 –4,2
Total países de la OCDE anteriores
–4,3 –4,7 –2,8 –2,6
–2,5 –4,9
–4,6
–3,9
–5,8 –6,9 –1,0 –1,8
–2,6 –9,0
–5,3
1,6 2,2 –2,0 –2,5
–0,5 –3,1 –8,8 –6,0
1988
1,4 3,2 –2,7 –4,1
–0,9 –3,1 –9,8 –6,2
1990
1,0 0,6 –4,2 –3,0
–4,6 –2,7 –9,9 –6,5
1992
–3,2
–4,6
–3,6 0,7 –1,8 –3,9
–4,3 –4,3 0,8 –3,6
–3,9
–6,1
–5,4 1,7 –2,9 –4,5
–7,6 –3,1 –1,4 –6,1
–4,3
–5,2
–4,1 –5,2 –4,2 –5,3
–5,4 0,0 –6,3 –3,7
–9,1 –11,6 –15,9 –12,4 –4,8 –3,5 –3,6 –0,4 –7,7 –3,1 –3,9 –2,1 –10,7 –11,2 –12,5 –10,3 0,0 1,2 1,3 0,6
4,3 –1,6 –0,7
–3,9 –3,2 –8,8 –7,4
1986
Zona euro
–4,8
–1,6 –4,1
–1,4 –7,1
–2,8 –5,8 –4,8 –1,6
–5,9
–3,9
Holanda Nueva Zelanda Noruega Portugal
–8,9 –12,3 –14,0 –9,6 –10,4 –9,6 –10,8 –10,5 –5,6 –5,1 –3,6 –1,6
–3,6
–7,4 0,9 –3,1 –2,2
Grecia Islandia Irlanda Italia Japón
–3,4 1,3 –0,8 –4,3
–1,0 5,8 –2,7 –3,3
1982
Dinamarca Finlandia Francia Alemania
1980
–2,9 –1,9 0,1 –3,1 –3,7 –3,5 –7,5 –11,7 –11,6 –4,1 –3,0 –3,5
1978
–3,8
–4,1
–4,5 –7,9 –5,6 –3,5
–4,7 2,6 –5,5 –5,2
–8,3 –3,3 0,0 –8,2 –2,6
–0,1 0,8 –4,6 –1,7
–4,1 –4,9 –4,5 –5,3
1994
–3,0
–3,2
–2,7 –0,9 –3,7 –2,1
–2,1 2,1 –2,2 –3,6
–6,0 –1,0 0,5 –6,5 –5,1
0,3 0,5 –2,9 –2,5
–2,1 –3,6 –2,6 –1,1
1996
–1,7
–1,7
–1,4 0,6 –2,0 –1,1
–1,6 1,3 –1,5 –2,6
–3,2 –0,3 1,0 –2,0 –4,1
0,9 0,1 –1,8 –1,8
–0,4 –1,6 –1,6 1,4
1997
–1,2
–1,5
–1,5 3,4 0,4 0,0
–1,6 0,8 –2,8 –2,5
–0,9 –0,2 2,3 –2,0 –5,3
1,2 1,8 –2,1 –1,4
0,4 –2,5 –0,4 1,4
1998
–0,9
–0,9
–0,8 2,1 1,4 0,5
–0,7 1,2 –1,1 –2,4
–0,5 1,2 1,6 –0,7 –6,7
3,2 2,1 –1,4 –0,9
0,8 –2,4 –0,5 1,7
1999
–0,5
–0,9
–0,5 3,9 1,9 1,3
0,3 1,6 0,3 –2,3
–0,8 0,9 2,8 –0,8 –6,5
2,4 5,6 –1,6 –1,3
–0,1 –1,9 –0,7 2,6
2000
–0,7
–0,9
0,0 4,4 1,2 0,7
0,9 1,1 –0,3 –1,6
–0,3 –1,2 2,0 –0,6 –5,8
2,2 4,0 –1,7 –2,0
0,1 0,0 –0,2 2,8
2001
–1,1
–0,6
0,0 2,8 0,4 –0,5
1,1 0,4 –1,0 –0,9
0,3 –0,7 2,2 0,1 –5,7
2,2 3,4 –1,7 –1,5
0,5 –0,1 0,6 2,6
2002
–1,0
–0,5
0,0 2,6 –0,5 –0,2
1,1 –0,4 –1,7 –0,8
0,7 –1,2 2,3 –0,2 –5,5
2,5 3,5 –1,4 –1,4
0,5 0,3 0,7 2,4
2003
Estimaciones y previsiones
Saldo estructural de las Administraciones Públicas (superávit o déficit en porcentajes del PIB tendencial)
Australia Austria Bélgica Canadá
CUADRO 12.4.
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452MMPOLÍTICA ECONÓMICA
15-Polit-12 25/8/05 13:44 Página 453
LA POLÍTICA FISCAL MM453
pues, el sector público debe promover y financiar, al menos en parte, la construcción de infraestructuras por sus grandes e xternalidades positi vas, fundamentalmente sobre el sector pri vado. d) En el suministro de los servicios públicos : La administración pública debe hacer frente a estos servicios teniendo en cuenta, no obstante, la posibilidad de que en alguno de ellos el suministro pri vado puede ser más ef icaz y el hecho de que su ofrecimiento por el sector público no debe ir en detrimento de alcanzar las mayores dosis posibles de ef icacia en la provisión de tal actividad. Por tanto, la interv ención del sector público en la economía debe consistir , fundamentalmente, en facilitar el máximo desarrollo del sector privado, tratando además de que ese desarrollo sea armónico y equilibrado, pero sin olvidar su necesaria contribución a una mejora en la distribución de la renta y de la riqueza nacionales 86. En el ámbito de una política económica estructural se reconoce entonces ho y, de forma generalizada, que las actuaciones de las autoridades respecto al sector público deben perseguir dos objetivos fundamentales, independientes pero interrelacionados: — Por un lado, una reducción del tamaño del sector público en r elación al PIB . En efecto, el peso del sector público en los países de la OCDE se sitúa en los últimos años en torno al 40 por 100, por lo que una primera medida debe consistir en reducir esa excesiva participación, pues, como se demuestra en general, para la mayor parte de los casos, este tamaño va relacionado de forma inversa con la eficiencia87. — Por otro, precisamente, un incremento en la ef iciencia de la actividad del sector público. Respecto al primero de esos objetivos, es decir, cómo reducir el tamaño del sector público, se plantean fundamentalmente88 procesos de consolidación presupuestaria, que pretenden sanear progresivamente las f inanzas públicas mediante una reducción del gasto 89, 86 Sin olvidar, igualmente, la provisión de servicios preferentes a los ciudadanos, tales como la sanidad, las pensiones, la atención a los parados, la educación, etc., que se justifican por la necesidad de mantener unos niveles mínimos de bienestar y de cuidados a la colecti vidad y por la generación de e xternalidades positivas, muy importantes. Vid. Maravall, J. M. (dir.): Políticas de bienestar y desempleo, Fundación Argentaria, Madrid, 1999. 87 No obstante, esta conclusión habría que matizarla en la práctica, pues el tamaño del sector público no debe ser un condicionante absoluto que sirva para determinar su eficacia, puesto que un sector público menor, en relación al PIB, no tiene por qué ser mejor , ya que esa eficacia vendrá en parte también deter minada por la compo sición del gasto público entre gastos de consumo y gastos de inversión, entre otros factores. De hecho, lo que realmente distorsiona el funcionamiento adecuado de una economía de mer cado abierta e inte grada es la e xpansión desmesurada del gasto corriente, pues una parte importante de su efecto expansivo se transfiere al exterior en forma de importaciones, mientras que sus efectos contractivos permanecen en su totalidad en el interior en forma de mayor presión fiscal, más inflación, mayores tipos de interés... Por el contrario, la inversión pública tiene efectos multiplicadores sobre la actividad económica, produciendo incentivos sobre el sector privado. Vid. Instituto de Estudios Económicos: «Los Presupuestos Generales del Estado para 1995», Opinión, n.º 2, octubre de 1994, pág. 7. 88 Vid. Chouraqui, J. C.: «La evolución del g asto público: una perspectiva internacional», Papeles de Economía, n.º 37, 1988, págs. 121-123. 89 Vid. González Páramo, J. M., y López Casanovas, G.: «El gasto público: problemas actuales y perspectivas», Papeles de Economía Española , n.º 69, 1996, pág. 2, quienes destacan que en Europa se ha producido un claro consenso en esta línea de reducción signif icativa de los desequilibrios presupuestarios basado en los cuatro siguientes principios generales:
a) Primero: La inestabilidad nominal erosiona las posibilidades de convergencia real a través del crecimiento económico sostenido. La mezc la de políticas f iscal y monetaria debe ser , en consecuencia, equilibrada,
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454MMPOLÍTICA ECONÓMICA y, si es necesario, acompañándola de una ele vación en los impuestos 90. Por lo que se refiere, en segundo lugar, al objetivo de incrementar la ef iciencia en la acti vidad del sector público, se reconoce, en general, que se debe lograr mediante un control más e xhaustivo del gasto y una mejora en su suministro. P ara ello se plantean dos estrate gias de tipo general. Por un lado, la fijación, desde que comienza la elaboración del presupuesto, de un límite global para los gastos, en función del que deben producirse los arbitrajes y las negociaciones entre los distintos ministerios. Por otro, el control en su e volución a lo lar go de la vida de cada presupuesto, para que al f inal del mismo coincidan los gastos presupuestados con los realmente realizados. En efecto, la política económica de r eforma estructural en el sector público , por el lado de los gastos, requiere una vigilancia detallada del presupuesto estatal, que debe suponer en general: el cambio en su forma de elaboración (paso del incrementalismo al criterio de asignación según el rendimiento de los gastos), la vigilancia en su evolución a lo largo del ejercicio, su estructuración adecuada entre gastos de consumo y de in versión, el logro de una adecuada coordinación entre los diferentes ni veles de la administración y el establecimiento de una política retributiva en el sector público basada en la productividad, entre otras medidas 91. De igual forma, la introducción de la disciplina del mer cado en aquellas acti vidades del sector público que sean susceptibles de ello también signif icaría, sin duda, una mejora en la ef iciencia de la gestión pública a tra vés, en este caso, del incremento en la competencia. Las medidas a aplicar en este sentido por las autoridades consistirían en el cobro (parcial o total) de algunos servicios a los ciudadanos, dejar su suministro a v eces al sector privado, contratar algún servicio a este sector , etc. Como caso especial de la política de r eforma estructural por el lado de los g astos públicos hay que destacar la privatización de empresas públicas, que constituye una parte importante de una política económica estructural en los países más desarrollados92. Esta política privatizadora contribuye, además, al logro simultáneo de los dos objeti vos básicos del ajuste en el sector público: la reducción de su tamaño y el aumento en su ef iciencia. Pero,
sostenible y disciplinada. Sólo así es posib le ofrecer a los agentes económicos un marco macroeconómico de estabilidad nominal e inflación reducida. b) Segundo: El éxito en materia de disciplina depende tanto de la voluntad política de las autoridades como de la e xistencia de diseños institucionales a propiados. La consecución de b uenos resultados macroeconómicos es difícil cuando las instituciones monetar ias y fiscales configuran incentivos y técnicas de resolución de conflictos que resultan inconsistentes con la disciplina. c) Tercero: El gasto público es la v ariable llamada a protagonizar los procesos de consolidación presupuestaria, debido tanto a los efectos ne gativos derivados del aumento de la presión f iscal como al hecho de que es el g asto la variable que explica la rigidez a la baja de los déf icit. d) Cuarto: La reducción del g asto público no implica necesariamente un desmantelamiento del estado del bienestar y una disminución de servicios públicos, siempre que se introduzcan mejoras en los mecanismos de gestión pública. 90 En este último caso es imprescindible que la presión f iscal no sea ele vada para no pro vocar desincentivos, como ya vimos. 91 Vid. para un mayor detalle de todas ellas, Parejo Gámir, J. A.; Calvo, A., y Paúl, J.: Política económica..., op. cit., Capítulo 3. 92 No entramos aquí en detalle en los efectos macroeconómicos de la pri vatización de las empresas públicas. Para profundizar en ellos, véanse Driffill, C., y Favero, C.: «Efectos macroeconómicos de la v enta de empresas del Estado», Información Comercial Española, n.º 707, julio, 1992; Vickers J., y Yarrow, G.: Privatization: an economic analysis, MIT Press, Cambridge, 1988; Mansoor, M.: The budgetary impact of privatization , FMI, Washington, 1987, y Hirsch, W. Z.: «Privatización, impacto y oportunidad para obtener ingresos», Hacienda Pública Española, n.º 3, 1993, entre otros.
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para llevarla a cabo 93 se necesita un plan coher ente de actuación que deter mine con claridad las empresas que pueden ser objeto de tal política pr ivatizadora y las que deben permanecer bajo control estatal 94. Además, para que esta política sea ef icaz y cuantitativamente importante, se precisa la existencia de un gran peso de la empr esa pública en la economía, y que su puesta en manos del sector pr ivado se haga de la forma más ef iciente posible, no sólo privatizando las empresas con beneficios, en las que la carga para el sector público es nula95 sino también las que tienen pérdidas, circunstancia ésta en cualquier caso complicada, lo que limita aún más los beneficios de estas políticas. En este sentido, los resultados positivos para el sector público se derivarían de la eliminación de la carga continua que supone para un presupuesto la f inanciación de estas empr esas públicas con pérdidas. Por lo que se ref iere ahora a las actuaciones en el ámbito de la r eforma estructural, por el lado de los ingresos públicos, se reconoce en general que las reformas a aplicar en este ámbito deben perse guir como objetivos inmediatos reducir las distorsiones pro vocadas por la fiscalidad sobre el comportamiento de los agentes económicos (compradores y vendedores, ahorradores e inversores, empresarios y trabajadores) y contener al máximo la presión fiscal96. En efecto, en cuanto al primer objeti vo inmediato, un mal diseño del sistema impositivo de un país genera distorsiones en el funcionamiento de la economía, pues provoca cambios de comportamiento en los indi viduos en función de las modif icaciones introducidas en los impuestos y en los tipos impositi vos al crear una brecha entre los precios de los bienes antes y después de los impuestos, provocando una cierta (y desf avorable) reasignación de los recursos 97. El segundo objetivo inmediato de las reformas fiscales debe ser la contención de la presión fiscal, porque si ésta es excesiva, se producen diversos efectos negativos98 (perjudica la capacidad económica de un país al reducir la capacidad adquisitiva de sus trabajadores, debilita los incentivos económicos, impone cargas administrativas excesivas, fomenta la resistencia al pago de los impuestos, etc.). Por otra parte, hay que tener en cuenta que las di versas medidas a aplicar para ajustar la estructura y los ni veles de la imposición, en el marco de una política económica es93 Para profundizar en este tipo de política, vid. también Gómez Acebo y Pombo: Teoría y práctica de las privatizaciones, McGraw-Hill, Madrid, 1997; Cuervo A.: La privatización de la empresa pública, Encuentro, Madrid, 1997; Barea, J., y Corona, J. F.: «La reforma de la empresa pública», Papeles de Economía Española , n.º 69, 1996, págs. 278 y ss., y Gámir, L.: Las privatizaciones en España , Pirámide, Madrid, 1999. 94 A las que se las podría a plicar una gestión similar a la que r ige en las empresas del sector pri vado en la medida de lo posible. 95 Estrictamente hablando, se reconoce también que, aunque la empresa pública teng a beneficios, su actuación resulta ineficiente, pues, al carecer de «propietarios directos», se facilitan los abusos en su gestión; los trabajadores consiguen fácilmente imponer sus r eivindicaciones salariales y prácticas de trabajo que les son f avorables, existen desincentivos burocráticos para su administración inno vadora, en sus actuaciones tienen muy en cuenta su g arantía de supervi vencia a tra vés de la f inanciación del Gobierno, etc. Vid. Fondo Monetario Internacional: Macroeconomic adjustment : policy instruments and issues , Washington D. C., 1992, págs. 93-94, y Martínez Arévalo, L.: «La política de pri vatizaciones: algunas consideraciones poco usuales», Círculo de Empresarios, diciembre de 1993, págs. 272-273. 96 Vid. Fest, H.: «Politiques économiques: le marché redécouv ert», l’Observateur de l’OCDE , n.º 158, junio-julio, 1989, pág. 31. Vid. también Tanzi, V.: «La política impositiva nacional en un mundo globalizado», Papeles de Economía Española , n.º 87, 2001, págs. 2-9, y X. C. Álv arez y otros: «Tendencias recientes de la f iscalidad internacional», págs. 10-32 de ese mismo número. 97 Vid. Albi, E.; Contreras, C.; González Páramo, J. M., y Zubiri, I.: Teoría de la hacienda pública , Ariel Economía, 6.ª edición modificada y ampliada, Barcelona, 1998. 98 Vid. Rubio, J. J.: «Los límites de la imposición: causas, factores y consecuencias», Papeles de Economía Española, n.º 24, 1985, pág. 289.
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456MMPOLÍTICA ECONÓMICA tructural, deben considerar los objeti vos perseguidos (mayor eficiencia o mayor equidad, o un equilibrio entre ambas), los efectos macro y microeconómicos que las medidas provocan y los problemas de distinta índole a los que se tienen que enfrentar las autoridades para su puesta en práctica. Para los impuestos con mayor poder recaudatorio se reconoce, en general, que las medidas de carácter estructural que permitirían acercarse al logro de los objeti vos perseguidos por una reforma impositi va deberían consistir , en líneas generales, en la sustitución parcial de la imposición directa por la imposición indirecta, al ser ésta más neutral para el conjunto de las decisiones económicas. Más concretamente99, por lo que se refiere, en primer lugar, al impuesto sobre la renta de las personas físicas, las medidas a aplicar deben perseguir una mayor neutralidad impositi va, reduciéndose, pues, su papel de contrib uir a una mejora en la distribución de la renta, mediante, entre otras, la reducción de la progresividad del impuesto y de los tipos marginales más elevados, el establecimiento de un número de tramos impositivos limitado, la reducción al mínimo de las v entajas fiscales, que hacen al impuesto más complejo y ejercen efectos discriminatorios entre los contrib uyentes y la igualdad de trato entre los diferentes tipos de rentas 100. En segundo lugar, por lo que se ref iere a la imposición sobre las empresas, las medidas a aplicar en el ámbito de una política económica estructural podrían consistir en una ampliación de la base impositi va, la supresión de los incenti vos fiscales que reducen los deseos de invertir, la armonización de los tipos impositivos aplicados a las sociedades y a las personas físicas y una atenuación de la discriminación que se produce sobre los beneficios no distribuidos. De igual forma, en cuanto a los distribuidos, el mayor problema se plantea con la doble imposición, que debe eliminarse para e vitar discriminaciones. En definitiva, por tanto, las autoridades deben conseguir con sus actuaciones en la esfera fiscal101 maximizar la recaudación tratando de ejercer el menor impacto ne gativo posible sobre las decisiones de los agentes económicos 102.
99 Vid. OCDE: Ajustement structurel et performance de l’économie , París, 1987, págs. 50-51; Economies in transition, París, 1992, págs. 168-170; McKee, M.: «Payer les notes du secteur public», L’Observateur de l’OCDE, mayo, 1988, págs. 32-36; Messer e, K., y Norregaard, J.: «Les impôts sur le consomma tion», L’Observateur de l’OCDE, n.º 156, marzo, 1989, págs. 24-27; Owens, J.: «Quelles reformes fiscales?», L’Observateur de l’OCDE, n.º 170, junio-julio, 1991, págs. 17-19; Fest, H.: «Politiques économiques:..», op. cit., págs. 28-32; Greffé, X.: Política Económica, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1993, págs. 517-523, entre otros. 100 Vid. Lagares, M.: «Una reforma a fondo del sistema f iscal español», Papeles de Economía Española , n.º 69, 1996, págs. 110-144, para el caso de nuestro país. Vid. también, para este mismo caso, «Reformas pendientes en el sistema fiscal español», del propio M. Lagares, en el n.º 87 de 2001, de esa misma revista, dedicado monográficamente a la «Economía de la imposición» (por lo que r ecoge también otros trabajos que recomendamos igualmente sobre este tema). 101 Vid. Zapico, E.: «Presupuesto por programas, versus incrementalismo presupuestario. ¿Un falso dilema?», Papeles de Economía Española , n.º 69, 1996, págs. 93-109, para una re visión en todo caso de los pr incipales obstáculos encontrados a la hora de efectuar grandes reformas presupuestarias (el escaso apo yo de las autoridades políticas, la ausencia de una estrate gia sistemática para su implantación, la actitud negativa y escasa, motivación de los gestores públicos...). 102 Para profundizar en todos los temas planteados en este último a partado, y completar la perspectiva atualizada que pretendemos sobre la política fiscal, recomendamos también la lectura de los siguientes trabajos: Marín, J. y otros: «Los desafíos para la política f iscal», Papeles de Economía Española , n.º 91, 2002 (sobre «Los desafíos de la construcción europea»), págs. 34-45; los recogidos en el n.º 4 de 1999 de la Revista del I.E.E. de González Páramo, J. M.: «Déficit público y convergencia de la economía española» (págs. 201-218); Calle , R.: «Los retos básicos de la política f iscal española ante el siglo XXI» (págs. 219-228); Corona, J. F.: «La política tributaria de los años no venta. Lecciones para el siglo XXI» (págs. 309-326); Gonzalo, L.: «Sobre los límites y cautelas de la nue va política fiscal» (págs. 327-334); y De Bandt, O., y Mongelli, F. F.: «Convergence of fiscal policies in the euro area», BCE Occasional Paper, Frankfurt, julio, 2002.
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13.1. INTRODUCCIÓN La política de rentas constituye aún, sin duda, aunque en desuso, un instrumento de suficiente importancia y significación de entre los que hoy puede disponerse en el campo concreto de la política económica co yuntural. En torno a este instrumento gira, sin embargo, una interminable polémica que trata de dilucidar sobre su con veniencia y operati vidad, resultando realmente difícil ser concluyente en cualquiera de las direcciones apuntadas 1. A pesar de que en las últimas décadas, sobre todo en los años setenta y ochenta, el tema ha cobrado gran rele vancia, no constituye, ni mucho menos, algo realmente nuevo. En efecto, desde el edicto del emperador romano Diocleciano, en el año 301, hasta la última fase del Contrato Social, en Inglaterra, pasando por el sistema introducido en China en el siglo XIII por el célebre general (y posteriormente primer emperador de la dinastía mongol) Kublai Khan o por el Statute of Labourers, en 1357, en Inglaterra, han sido numerosas las ocasiones en las que se ha a plicado de manera más o menos completa lo que hoy constituye una política de rentas 2.
Vid. Brittan, S., y Lilley, P.: The Delusion of Incomes Policy, Temple Smith, Londres, 1977, pág. 9. Versión española de 1980, de Unión Editorial: El espejismo de la política de r entas. 2 Sobre estos antecedentes, véase el Capítulo 14 del interesante libro de Grif fiths, B.: The Price of Prosperity, Weidenfeld and Nicolson, Londres, 1976 (edición en castellano de 1978). 1
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458MMPOLÍTICA ECONÓMICA Sin perder esta perspecti va histórica, señalemos también que la OCDE, a partir de la Segunda Guerra Mundial, distingue tres períodos en la aplicación de esta política 3: 1.
2.
3.
Finalizada la Segunda Guerra Mundial, varios países europeos introducen una política de rentas en un contexto económico caracterizado por un exceso de demanda de bienes y un paro importante. Las medidas tomadas tenían un aspecto fuertemente autoritario —fundamentalmente el control de precios y salarios—, pero en la mayoría de los países el clima político se prestaba a la aceptación de estas medidas rigurosas. Este período f inalizó con el inicio de la guerra de Corea y la fuerte alza de los precios de las materias primas que implicaba; cuando, al fin de esta guerra, se ralentizó la presión de los costes de producción, la mayoría de los países se desinteresaron de la política de rentas. A principios de los años sesenta se vuelv e a la política de rentas después del restablecimiento del pleno empleo en la mayoría de los países más desarrollados. Durante este período se pone el énf asis en las medidas v oluntarias, siendo un b uen ejemplo la norma de producti vidad, según la cual la estabilidad de los precios se asegura si, por término medio, el incremento de los salarios nominales es paralelo al de la producti vidad global. Es también característico de este período considerar la política de rentas como un modo permanente de dar un paso más hacia el pleno empleo sin provocar una excesiva presión de la demanda y una aceleración de la inflación, o también como un instrumento para corre gir el desequilibrio de la balanza de pagos sin recurrir a medidas restricti vas y/o a una modif icación de los tipos de cambio. Al comienzo de los años setenta se consideró que las políticas de regulación de la demanda eran poco eficaces para reducir las tensiones inflacionistas o que implicaban un coste muy elevado, sobre todo porque, simultánea y contrariamente a la evolución que había caracterizado a gran parte de los años sesenta, los precios exteriores desempeñan un papel desestabilizador; se pasa entonces a considerar la política de rentas como un instrumento que permite reducir las anticipaciones inflacionistas sin someter a la economía nacional a un lar go período de débil crecimiento. Las políticas de rentas adoptadas durante este período se caracterizaban en algunos casos, además, por una tendencia a actuar sobre los precios más que sobre los salarios.
A estas tres etapas destacadas por la OCDE en la e volución histórica de la política de rentas habría que añadir, no obstante, una cuarta, en nuestra opinión, correspondiente a los años finales de la década de los setenta y a los años ochenta, en los que la fuerte crisis de inflación con paro llevó a numerosos gobiernos de los países más desarrollados (con importantes excepciones) a usar bajo distintas modalidades esta política de forma casi continuada, sobre todo mediante la colaboración (pacto) con los sindicatos y empresarios. E incluso en los años no venta y primeros años del siglo XXI, pese al predominio generalizado a ni vel internacional de las ideas liberales y a la sensible reducción de las tasas de inflación en los países más desarrollados (situada hoy dentro de límites bastante razonables), resultado, en gran medida, no sólo de la aplicación de políticas monetarias 3 Vid. Schelde Andersen, P., y Turner, P.: «Politique des re venus en theorie et en practique», Perspectives Economiques de l’OCDE. Études Speciales , julio, 1980. Véase también Calle, R.: Política fiscal y empleo, Instituto de Estudios Sociales del Minister io de Trabajo, Sanidad y Se guridad Social, Madrid, 1981, págs. 70-71.
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rigurosas, sino también de la conjunción de éstas con programas de consolidación f iscal y otras medidas de carácter estructural 4, cabe preguntarse por una vuelta a la política de rentas5. Por un lado, porque no podemos estar seguros de haber vencido a la inflación definitivamente, temiéndose que cualquier reacti vación económica genere nue vas tensiones en este ámbito, que serán difíciles de contener, por otro lado, a la vista de las limitaciones a las que se enfrentan las medidas tradicionales de la política f iscal y monetaria 6. La política de rentas, en una situación de este tipo, vuelve a presentarse, pues, como una posible solución complementaria para combatir esas tensiones 7, además de para influir sobre la distribución de la renta 8. En términos generales puede af irmarse que la antes citada discusión en torno al alcance, posibilidades o conveniencia de la política de rentas radica o se fundamenta en tres puntos principales, que se señalan a continuación 9: a) La postura que se adopte respecto al mayor o menor grado de interv encionismo en la economía o, lo que es lo mismo, sobre la tan debatida cuestión de «re glas o automatismo» versus «discrecionalidad». b) La importancia de los resultados que puedan conseguirse con una política de rentas, es decir, su efectividad real. c) El grado de insuf iciencia de los restantes instrumentos de la política económica coyuntural —si nos atenemos a una concepción de la política de rentas como instrumento de estabilización— o de todos los instrumentos de la política económica, si interpretamos la política de rentas en su sentido más amplio; más concretamente, el grado o la medida en que la política monetaria y la política fiscal pueden ser suficientes para combatir los desequilibrios económicos. En efecto, la consideración en cualquier sentido de cada uno de estos puntos o aspec tos permite sacar conclusiones muy diferentes respecto al tema que nos ocupa. Si se defiende a ultranza el automatismo frente a la discrecionalidad, por ser partidario decidido de una economía pura de mercado con una interv ención pública mínima, es evidente que no ha de aceptarse gustosamente una política de rentas, por cuanto implica un aumento del campo de decisión del sector público. Lo contrario sucede en el caso en Como demuestra, por ejemplo, el proceso de convergencia desarrollado en los últimos años por los países de la UE. Vid. Banco de España: Informe sobre la convergencia, Madrid, marzo, 1998, pág. 6, y Banco Central Europeo: Convergence Report, Frankfurt, varios años. 5 Vid. Dore, R.; Boyer, R., y Mars, Z.: The return to incomes policy , Pinter, London, 1994. 6 En general, la política fiscal, con un déficit público, aunque más controlado, aún alto en proporción al PIB, en gran medida estructural además, y con un enorme v olumen de deuda pública en circulación nada despreciable, no ofrece grandes posibilidades de ef icacia, en efecto, como instrumento de acción co yuntural en su manejo de los ingresos y g astos públicos; la política monetaria, por su parte, pierde autonomía y eficacia con una intensa movilidad internacional de los capitales y tipos de cambio más o menos f ijos. Vid. Parejo Gámir, J. A.: La política financiera desde una perspectiva actual, Fundación Universitaria San Pablo-CEU, noviembre de 1994, pág. 32. 7 Vid. el artículo de F. Modigliani en Financial Times del 5 de mayo de 1993, y Dore, R.: «Introduction. Incomes policy: Why now?», en Dore, R., y otros: The return to..., op. cit., págs. 16-17. Vid. también Alcaide, C.: «La política de rentas en la década de los no venta y e xpectativas de futuro», Revista del IEE, n.º 4, 1999, págs. 249-262. 8 Algunas políticas de reforma estructural también se muestran necesarias en este sentido. Vid. Parejo Gámir, J. A.; Calvo, A., y Paúl, J.: La política económica de r eformas estructurales, CEURA, Madrid, 1995. 9 Vid. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de Política Económica, AC, Madrid, 2.ª ed., 1993, pág. 595. 4
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460MMPOLÍTICA ECONÓMICA que se sea procli ve a ele vados porcentajes de interv encionismo, aunque quizá estas dos posturas u opciones no resulten totalmente simétricas 10. Si, por otra parte, se estima que los resultados o efectos de una política de rentas son demasiado inapreciables e insignificantes, parece coherente rechazar el empleo de la misma como instrumento de política económica, ocurriendo lo contrario cuando se considera que dichos resultados son realmente claros e importantes. El problema está en que no resulta fácil separar el impacto producido por la política de rentas de los efectos deri vados de otros instrumentos o f actores. Resulta determinante, en tercer lugar , el convencimiento que se posea sobre la adecuación y operatividad de la política monetaria, de la política fiscal o de la política mixta de cara al logro de los objeti vos propuestos. Si estos instrumentos no resultan suf icientes ante situaciones, por ejemplo, de altas tasas de inflación y ele vados porcentajes de paro, parece lógico que se incorporen otras medidas, como la política de rentas, que puede asignarse a un objeti vo concreto (la estabilidad de los precios), evitando así que un uso demasiado intenso de otros instrumentos (política monetaria) ponga en peligro la consecución de los restantes objeti vos (pleno empleo). Estos tres y otros aspectos pueden y deben ser tenidos en cuenta a la hora de aceptar o rechazar la política de rentas. Pero, antes de proceder a valorar su eficacia y posibilidades, es preciso detenerse en el análisis del contenido, tipos y objeti vos de la política de rentas.
13.2. DEFINICIÓN, TIPOS Y CONTENIDO DE LA POLÍTICA DE RENTAS En un intento de definir lo que se entiende por política de rentas, la OCDE considera tradicionalmente como tal «el propósito o perspecti va de las autoridades respecto al tipo de evolución de las rentas que sería consistente con sus objeti vos económicos y, en particular, con la estabilidad de los precios» 11. Para la OCDE, por tanto, el objeti vo más claro de la política de rentas es el logro de la estabilidad de los precios, siendo responsabilidad de las autoridades en este ámbito fijar los objetivos cuantitativos a alcanzar, establecer las normas o limitaciones que se aplicarán en los aumentos salariales dentro del sector público y las que sería deseable que se siguiesen en el sector pri vado y promo ver acuerdos que f ijen las tasas máximas de aumentos de los precios, de los salarios y de otras rentas y el control de su cumplimiento. Todo ello supone, como puede deducirse con facilidad, que los responsables de la política económica han de conocer o estimar con sumo cuidado el aumento de precios deseado, así como el crecimiento de los salarios y de la producti vidad consistentes, claro está, con el comportamiento general de la economía, su tasa de crecimiento, la situación de la balanza de pagos y las posibilidades de la política f iscal y monetaria. Tradicionalmente, en efecto, la política de rentas tiene por objeti vo evitar que la f ijación de los salarios sea una fuente de inflación y no comprometa en cascada los objeti vos de la política económica, al tiempo que se ocupa también de la distribución de la renta en10 Véase el último apartado de este capítulo para un bre ve análisis de las posturas de distintas escuelas de pensamiento al respecto de éste y de los otros dos puntos citados. 11 Vid. OCDE: Policies for Price Stability, París, 1962, pág. 23.
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tre beneficios y salarios, tratando de relacionar de forma coherente la distrib ución personal y la funcional de la renta 12. Massé13, por su parte, define la política de rentas como «la acción consciente que se sitúa en la fase de la formación de las rentas y que tiene dos objetivos ligados entre sí: por un lado, contribuir a una e xpansión rápida y equilibrada, manteniendo el pleno empleo y previniendo las distribuciones excesivas o insuficientes de rentas dentro de una economía abierta..., y, por otro, contribuir al enriquecimiento de las f inalidades del desarrollo, gracias, en particular, a un reparto más equitati vo de los frutos de la e xpansión...». Expresado en otros términos, puede entenderse por política de rentas, en fin, el conjunto de principios, criterios o normas referentes a la evolución de todo tipo de rentas (tanto salariales como no salariales) compatible con el logro de la estabilidad de los precios y, en determinadas ocasiones, de una mejora en la distrib ución de la renta. No siempre, sin embargo, se considera que la política de rentas debe contemplar este último objetivo, entendiéndola tan sólo como una política instrumental de tipo e xclusivamente estabilizador. En cualquier caso, si la política de rentas no persigue como objeti vo básico la mejora de la distrib ución, al menos ha de tratar que ésta no empeore. Por otro lado, aunque la política de rentas no se plantee como objetivo, de hecho, conseguir una mejora en la distrib ución de la renta o e vitar un empeoramiento en la e xistente, no cabe duda de que ésta difícilmente v a a dejar de v erse afectada por ella, en la medida en que las disposiciones sobre la e volución de los salarios, las demás rentas y los precios que supone su aplicación v an a incidir sobre la tasa de inflación en el país (y , por tanto, sobre sus conocidos efectos distributivos) y van a hacerlo también, en mayor o menor medida, sobre los distintos tipos de rentas percibidas por las di versas categorías de agentes económicos (salarios, dividendos, alquileres, intereses, etc.), que pueden ver, por consiguiente, alterada su participación relativa en el total de la renta nacional 14. Además, en los últimos años, se han sugerido dos funciones adicionales para la política de rentas: por un lado, la de ser reguladora del empleo15, debido a que este instrumento está concebido para influir tanto en los salarios reales (y , por tanto, en el empleo) como en la tasa de inflación 16. Por otra parte, la política de rentas puede contrib uir a la mejora del excedente de explotación de las empresas, favorecer así su saneamiento y aumentar la inversión privada, la producción y el empleo 17. Vid. Greffé, X.: Política Económica, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1993, pág. 423. Vid. Massé, P.: Raport sur la Politique des Revenus etablié a la suite de la Conf erence des Revenus, Documentation Française, París, 1964. 14 Vid. Cuadrado, J. R., y Villena, J.: Política de r entas, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1980, págs. 127-128. Recientemente, además, en opinión del profesor Gref fé, se ha producido un cambio de per spectiva en este ámbito y la política de distribución de la renta ha superado y englobado a la política de rentas, puesto que el poder adquisitivo de los trabajadores (y la propia distrib ución de la renta nacional) está determinado no sólo por los salarios, sino también por los impuestos, las cotizaciones a la Seguridad Social y las transferencias. La relación entre ambas políticas, en todo caso, vuelve a manifestarse con claridad. Vid. Greffé, X.: Política Económica, op. cit., págs. 424 y ss. y el n.º 88 de Papeles de Economía Española, monográfico sobre «La distribución de la renta en España», 2001. 15 Vid. Artis, M. J.: «Algunas motivaciones de la política de rentas», en el libro de Fallick, J. L., y Elliot, R. F. (eds.): Estudios sobre política de rentas, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1983, pág. 77. 16 Vid. el capítulo que dedicamos a la política de empleo. Incluso, algunos autores consideran la política de rentas como un instrumento para influir en el modelo de relaciones laborales y , por tanto, con objetivos tales como el mantenimiento de la paz social y la esta bilidad política. Vid. Jordan Galduf, J. M., y García Reche, A.: Política económica, Tirant lo Blanch, Valencia, 1995, págs. 155-156. 17 Vid. Sebastián, C.: «¿Es posible una política antiinflacionista en España?», Economistas, n.º 12, 1985, pág. 8. 12 13
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462MMPOLÍTICA ECONÓMICA En resumen, pues, la política de rentas puede plantearse en la práctica otros objeti vos macroeconómicos importantes, como los que acabamos de exponer (distribución de la renta, empleo, mejora de los benef icios empresariales y de la in versión, etc.), pero es, ante todo y sobre todo, un instrumento macroeconómico antiinflacionista, que pretende 18, por un lado, deprimir las e xpectativas de inflación e xistentes y, por otro, reducir la reacción de los ritmos de aumento de los salarios nominales y de los precios (y , a veces, de las demás rentas) ante las tensiones alcistas de las v ariables que los determinan. Para el logro de estos objetivos fundamentales, los elementos básicos de la política de rentas son 19 la determinación de los objeti vos sobre la e volución de las rentas y los precios, la necesidad de detallarlos para que tengan significación en cada caso particular y la necesidad también de incitar y comprometer a los agentes económicos a se guir las directrices señaladas. Por otra parte, aunque el Gobierno no aplique una política de rentas consciente, resulta en realidad inevitable que se implique en cierta medida en la evolución de los salarios, aunque sólo sea porque una parte significativa de la población ocupada lo está en el sector público20 y porque los incrementos retributivos fijados en éste son, sin duda, un indicador importante para las empresas pri vadas al negociar sus convenios colectivos. La doble función de patrono y de re gulador del nivel general de acti vidad económica ofrece al Gobierno, sin duda, una gran oportunidad para garantizar el éxito de su política de rentas, comenzando por aplicar a sus propios funcionarios y empleados las normas contenidas en ella 21. Definida ya la política de rentas, y estudiados sus objetivos, es preciso abordar a continuación algunos de los aspectos más rele vantes de la misma y , más concretamente, los siguientes: 1.
Tipos de política de r entas
Ya se hizo, al estudiar la inflación con paro, una breve referencia al hecho de que e xisten diferentes tipos o clases de política de rentas, desde la radical y e xtrema que es la «congelación» de precios y salarios hasta la simple y sua ve sugerencia por parte de la administración pública de limitaciones y autocontroles v oluntarios. A veces se distingue también entre política de rentas «suave» y política de rentas «fuerte», en función del nivel de exigencia u obligatoriedad que se dé en cada caso. En nuestra opinión, parece más adecuado considerar tres amplios grupos: política de rentas «voluntaria», política de rentas «impuesta» u obligatoria y «contrato social». En el primer caso, el Gobierno busca una cooperación entre sindicatos y empresarios para limitar los aumentos de los salarios y de los precios. Presenta el gran incon veniente, además de la incertidumbre respecto a la acogida, de que algunos sindicatos y empresas aprovechen los límites y restricciones establecidos en otros grupos o sectores para conseguir solapadamente alguna ventaja. 18 Vid. Rojo, L. A.: Renta, precios y balanza de pa gos, Alianza, Madrid, 1979, pág. 413. Vid. también Durán, F.: «La política de rentas del fin de siglo», Revista del IEE, n.º 4, 1999, págs. 229-248, quien enfatiza su papel como reguladora institucionalizada de la e volución de las rentas salariales. 19 Vid. Smith, D. C.: «Incomes Policy», en Parkin, M., y Sumner, M. T. (eds.): Incomes Policy and Inflation, Manchester University Press, 1972, págs. 48-84. 20 Vid. Dean, A.: «La remuneración en los sectores público y pri vado y la economía», en Fallick, J. L., y Elliot, R. F. (eds.): Estudios sobre..., op. cit., págs. 131 y 153. 21 Vid. Fallick, J. L., y Elliot, R. F.: «La política de rentas y el sector público», en la obra por ellos editada, pág. 231.
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Cuando se trata de una política de rentas impuesta, el Gobierno hace uso de las le yes o normas administrativas con el fin de establecer reglas de obligado cumplimiento que se refieren a las v ariaciones de precios y salarios, cualquiera que sea la modalidad que se adopte. Este tipo de política de rentas tiene, igualmente, los inconvenientes derivados de todo tipo de control, junto con la conflicti vidad social que sur ge o puede sur gir si las disposiciones establecidas no son respetadas. El «contrato social», por su parte, supone un acuerdo entre los sindicatos y el Gobierno por el que los primeros aceptan moderar sus rei vindicaciones salariales con arre glo a determinadas pautas y directrices, mientras que el Gobierno, como contrapartida, promete determinadas mejoras de política social e industrial, tales como pensiones más altas, un sistema fiscal más progresivo, sensibles avances en el equipamiento e infraestructuras sociales, etc. Podríamos añadir en esta clasificación una cuarta variante, la política fiscal de rentas, con características comunes a las anteriores pero con particularidades sobre las que resulta interesante profundizar. La política de rentas, basada en impuestos ( tax-based incomes policy ), consiste22 en utilizar los instrumentos fiscales tanto para estimular como para sancionar el cumplimiento o incumplimiento, respectivamente, de las directrices o normas fijadas por el Gobierno respecto a la e volución adecuada de las rentas y los precios. Es, por tanto, una variante intermedia que combina la v oluntariedad con la coacción: el cumplimiento de las directrices se hace v oluntario, pero se sancionan o se priman las decisiones tomadas libremente por los agentes económicos a tra vés de los impuestos o de los gastos públicos 23. La justificación de este enfoque se produce porque 24, cuando las empresas pactan aumentos de salarios con sus empleados superiores al índice medio de producti vidad de la economía, están provocando inflación, y no se les cobra nada por este coste que imponen a la comunidad, lo que les lle va a no tenerlo en cuenta al tomar sus decisiones sobre los salarios que pag an. Con la política de rentas basada en impuestos se gra va, como ya hemos dicho, a las empresas que conceden aumentos salariales considerados e xcesivos por las autoridades, llevándolas a que internalicen esas e xternalidades negativas, desincentivando esos comportamientos. La política de rentas basada en impuestos sur ge como propuesta teórica en 1971, formulada, más concretamente, por Weintraub y Wallich25, que la conciben como un instrumento de política económica basado en la contención del cr ecimiento de las rentas a través de medidas fiscales, y que parte de que este incremento es la causa fundamental de la inflación. En su planteamiento sitúan un recargo en el impuesto sobre las sociedades para las empresas que concedan aumentos salariales superiores a las pautas f ijadas por el Gobierno, esperando que ese sobreimpuesto endurezca la postura de los empleadores en los convenios salariales con sus trabajadores, de forma que disminuya el incremento de los salarios nominales.
22 Vid. Calle, R., y Vicente-Tutor, M. C.: «Política fiscal de rentas: una síntesis», Revista de Economía Política, n.º 88, mayo-agosto de 1981, pág. 18. 23 Vid. Fuentes Quintana, E.: La política presupuestaria..., pág. 26. 24 Vid. Seidman, L. S.: «A New Approach to the Control of Inflation», Challenge, julio-agosto de 1976, págs. 39-43. 25 Vid. Weintraub, S.: «An Incomes Policy to Stop Inflation», Lloyd Bank Review, enero de 1971, págs. 1-12, y Wallich, H. C., y Weintraub, S.: «A Tax- Based Incomes Policy», Journal of Economic Issues, junio de 1971, págs. 1-19.
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464MMPOLÍTICA ECONÓMICA Este enfoque original, únicamente penalizador, de la política de rentas basada en impuestos, junto a otros inconvenientes26, presenta el de que sólo desincenti va un aumento de los salarios superior a la norma o tipo establecido por las autoridades. Posteriormente, sin embargo, otros autores han ampliado sus propuestas en este ámbito para recoger también incentivos fiscales a las empresas y trabajadores que colaboren en la lucha antiinflacionista 27. Obviamente, existen otras posibles clasificaciones de las políticas de rentas, cada una de ellas en función de los criterios que se adopten. Así, por ejemplo, en su libro de Política económica coyuntural el profesor Fernández Díaz28 pone de relieve que se cuenta con una nutrida terminología anglosajona, pues es en el Reino Unido donde se ha tenido una experiencia más dilatada. De ella se recoge, en cierta medida, las diferentes modalidades a aplicar: «pay-pause», «guiding-light», «wage-freeze», etc. A veces se distingue también entre políticas de rentas «suaves» y políticas de rentas «fuertes», dependiendo del nivel de exigencia u obligatoriedad que se dé en cada caso 29. Otra clasificación diferente y signif icativa de las políticas de rentas, basada en su duración, es la que distingue entre 30 políticas de r entas permanentes, cuyo énfasis se sitúa en la necesidad de aplicar cambios estructurales a lar go plazo para corre gir la tendencia inflacionista de una economía, y que suelen aplicarse mediante fórmulas de cooperación entre los sindicatos, los empresarios y el Gobierno, y políticas de rentas temporales, que pretenden resolver un problema inflacionista concreto en un momento específico y suelen tener un carácter más interv encionista, complementando otras medidas estabilizadoras. 2.
Momento de su aplicación
Con cierta frecuencia se admite que el momento más aconsejable para poner en marcha una política de rentas es en situaciones de pleno empleo o de altos ni veles de demanda. Ésta es la tesis tradicional al respecto. En este sentido, algunos autores, como Lipsey y Parkin, tratan de demostrar que, sólo cuando el nivel de paro no supera el 1,8 por 100 aproximadamente, puede ser útil la política de rentas 31, pero su planteamiento resulta muy criticable 32. 26 Los mismos Wallich y Weintraub señalan al respecto las medidas especiales a introducir para las sociedades que desaparecen o surgen por fusiones y reorganizaciones de empresas, las alteraciones a introducir en la legislación tributaria, no siempre sencillas en la práctica, la problemática particular de las pequeñas empresas, etc. 27 Por ejemplo, Lerner, A. P.: «Stagflation. Its Cause and Cure», Challenge, octubre de 1977, págs. 14-19, y Okun, A.: «The Great Stagflation Sw amp», en la misma re vista, noviembre de 1977, págs. 6-13, y «Una estrategia eficiente para combatir la inflación», Papeles de Economía Española , n.º 3, 1980, págs. 287-289. Asimismo, para un análisis más profundo sobre este tipo de política de rentas, vid. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de política económica , op. cit., págs. 608-613. 28 Ver Fernández Díaz, A.: Política económica coyuntural, ICE, Madrid, 1979, pág. 226. 29 Un detalle de la e xperiencia británica desde febrero de 1948 a julio de 1979 puede encontr arse en Fernández Díaz, A. Política económica coyuntural, op. cit., págs. 234-238. 30 Vid. Andersen, P. S., y Turner, P.: «Politique de revenus en théorie et en practique», op. cit., págs. 33-34. 31 En efecto, Lipsey y Parkin mantienen la tesis de que la política de r entas es un arma de doble f ilo; según estos autores, cuando se aplica una política de rentas en situaciones de bajo nivel de paro, se consigue reducir la tasa de aumento de la inf lación salarial; pero, por el contrario, utilizada en condiciones de altos ni veles de desempleo, provoca un mayor crecimiento de la inflación. Vid. Lipsey, R. G., y Parkin, M.: «Incomes Policy: a Reappraisal», Economica, mayo de 1970. Reimpreso en el libro editado por Parkin, M., y Summer, M. T.: Incomes Policy and Inflation, Manchester University Press, 1972. Vid. asimismo, Parkin, M.: «Incomes Policy: Some Further Results on the Rate of Change of Mone y Wages», recogido en el libro citado anteriormente, págs. 112-128. 32 Vid. Wallis, K. F.: «Ages, Prices and Incomes Policies: Some Comments», Economica, agosto de 1971; Godfrey, L. G.: «Some Comments on the Estimation of the Lipse y-Parkin Inflation Model», en Parkin y Sum-
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Además hay que tener en cuenta que, en estas condiciones de ele vada actividad económica, una huelga provocada por la aplicación de una política de rentas supondría para las empresas un mayor perjuicio que el que se deri varía de un elevado aumento de los salarios y de los precios 33, por lo que los empresarios, conscientes de ello, estarían más dispuestos a satisfacer los deseos de los trabajadores cuanto mayores fuesen las pérdidas que la actitud de éstos les ocasionase. Por otro lado, es en épocas de crisis económica intensa cuando más necesaria puede resultar la aplicación de la política de rentas, como se puso de manif iesto en los años setenta-ochenta, de inflación con paro. En ellas es también más factible convencer a los sindicatos, empresarios y agentes económicos en general de la necesidad de estas medidas, siempre impopulares, cuya aceptación depende igualmente de que se basen en una v aloración realista de la situación económica y de que abarquen todos los sectores de la población y todas las rentas. E incluso se podría plantear la utilización de la política de rentas en una situación como la actual, en la que la posibilidad de sufrir nue vas tensiones inflacionistas y la e xistencia de un toda vía importante v olumen de desempleo, con un fuerte componente estructural, provoca que tanto los organismos internacionales (OCDE, UE, etc.), como las propias autoridades nacionales recuerden, sistemáticamente, la necesidad de seguir avanzando en la flexibilización de los mercados de bienes y servicios y de trabajo, haciendo especial hincapié en la moderación salarial y de todo tipo de rentas 34. 3.
Duración de la política de r entas
No hay reglas establecidas sobre este punto, aunque puede afirmarse en general que la duración está en relación in versa a la intensidad y el rigor del tipo de política de rentas establecido. Así, una congelación no suele ni debe durar más de tres o seis meses, siendo de uno a dos años la duración normal y aconsejable para un tipo intermedio. Ahora bien, la stagflation de los años setenta-ochenta nos demostró que también puede aplicarse la política de rentas de forma continuada, durante años, combinando distintas variantes. En cualquier caso conviene resaltar, como principio admisible con suficiente grado de amplitud, la flexibilidad en el período de aplicación de la política de rentas, en consonancia con las variaciones y modificaciones que experimente la economía del país. En este sentido, ya hemos señalado, al distinguir entre políticas de rentas permanentes y temporales, que, dada su duración, las primeras se basan habitualmente en acuerdos mer (eds.): Incomes Policy and Inflation, op. cit.; Burrows, P., y Hitiris, T.: «Estimating the Impact of Incomes Policy», Bulletin of Economic Resear ch, mayo de 1972; Summer , M. T.: «Aggregate Demand, Price Expectations and the Phillips Curve», en Incomes Policy and Inflation, op. cit.; Taylor, J.: «Incomes Policy, the Structure of Unemplo yment and the Phillips Cur ve: the United Kingdom Experience, 1953-1970», en Incomes Policy and Inflation, op. cit.; Artis, M. J.: «Algunas motivaciones de la política de rentas», en Fallick, J. L., y Elliot, R. F. (eds.): Estudios sobre..., op. cit., págs. 59-60. 33 Vid. Appleton, J. D. S.: Labour Economics, M. & E. Handbooks, Londres, 1975, pág. 143. 34 A título de ejemplo de estas contin uas recomendaciones de moderación salarial, vid. OCDE: Perspectives Économiques de l’OCDE , París, junio, 1998, pág. IX y ss.; Banco de España: Informe del gobernador del Banco de España ante la Comisión de Economía del Cong reso de los objetivos de la política monetar ia para 1998, Madrid, diciembre, 1997, págs. 4 y 11; Banco de España: Informe sobre la inflación, marzo, 1998, págs. 29 y ss. Asimismo, vid. Martín, C.: España en la nue va Europa, Alianza Editorial, Madrid, 1997, págs. 97-98; De la Dehesa, G.: «Política monetaria común e inflación en economías di vergentes», El País, 22 de junio de 1998, pág. 68.
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466MMPOLÍTICA ECONÓMICA tripartitos entre los sindicatos, la patronal y el Gobierno, mientras que las segundas, dada su dimensión temporal más reducida, pueden suponer un grado de coacti vidad mayor 35. 4.
Los topes, pautas o directrices
En inglés hay una denominación concreta que recoge estos puntos — norm o ceiling— y que se refiere a los topes establecidos, que en ningún caso pueden superarse. La experiencia a este respecto nos ilustra sobre un e xtremo que es preciso resaltar , y es el hecho de que los topes impuestos se suelen aceptar como límite «mínimo», y no como tope «máximo». A ello hay que añadir , por otra parte, el frecuente y peligroso recurso a la indiciación o inde xación, consistente, como es sabido, en ligar las subidas de los salarios con las v ariaciones de los precios, estableciéndose como criterio una subida de aquéllos, que sería, como mínimo, igual al aumento habido o esperado de los precios. Es fácil comprender que la e xistencia de este hábito o costumbre hace más difícil la aceptación de una política de rentas que marque pautas o limitaciones en las v ariaciones de las rentas salariales 36. La experiencia nos muestra también un nue vo peligro para la aceptación de los topes o directrices sobre los salarios: es el llamado problema de la «deriva de los salarios», producido cuando los trabajadores se benef ician del hecho de ne gociar sus subidas retrib utivas a varios niveles (empresa, sector, región, etc.), lo que provoca diferencias salariales y un incremento general en el ni vel de sus retrib uciones. Como solución a este problema, podría negociarse sobre la base de salarios por hora, por ejemplo. 5.
El control de precios
Ya hemos apuntado previamente que toda política de rentas debe incluir, si quiere ser eficaz y realista, un compromiso serio y f actible sobre vigilancia y control de los precios. Quizá sea cierto que el control sobre las rentas puede ejercerse con menores problemas y dificultades «técnicas» que cuando se trata de controlar la e volución de los precios, pero resulta claro y evidente que, a pesar de todo, no puede renunciarse a esta contrapartida elemental de la política de rentas. Para evitar, en la medida de lo posible, los efectos negativos que todo control de precios puede pro vocar en el proceso de asignación de recursos, suelen emplearse distintos tipos de acciones que modulan o gradúan la intensidad del control. Así, por ejemplo, tradicionalmente se di versificaba este control por parte de la Administración mediante la agrupación de los bienes y servicios, a estos efectos, en cuatro cate gorías: de precios libres, de precios autorizados, de vigilancia especial y de precios comunicados. Evidentemente, el papel de los precios en una política de rentas no se limita a este tipo de control directo, más o menos intenso, sino que se amplía a cualquier otro procedimiento 35 No obstante, la mayor o menor coacti vidad de una política de rentas v a a depender en gran medida de la provisión de información, pues, si ésta es adecuada, se puede producir una aproximación entre las diferentes partes en conflicto, que permitirá una mayor posibilidad de éxito de esta política mediante acuer dos negociados, y no mediante coacción del Gobierno. 36 En efecto, la vinculación a un índice (como, por ejemplo, la variación esperada de los precios) presenta la desventaja de que no permite realizar grandes ajustes a la baja de los salar ios reales cuando es necesario. Vid. Addison, J. T.: «La experiencia europea reciente de la política de rentas», en el libro de F allick, J. L., y Elliot, R. F. (eds.): Estudios sobre..., op. cit., pág. 397. En este proceso también desempeña un pa pel importante el poder de persuasión de las autoridades y sus promesas de tomar medidas específicas, siempre que los aumentos salariales se mantengan dentro de unos límites determinados.
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por el cual los responsables de la política económica puedan influir sobre los precios. Puede citarse, a manera de ejemplo, la regulación de los precios, que se realiza por parte de la Administración, a través de modificaciones en los cuadros arancelario y fiscal o, lo que es lo mismo, de variaciones en los niveles de protección de determinados sectores básicos. Está claro, por otra parte, que la política de control de los precios, junto al incon veniente fundamental antes apuntado de su inef icacia habitual (que le hace perder «credibilidad», dificultando, por tanto, su empleo en la política de rentas futura), presenta importantes v entajas: sirve como contrapartida lógica para con vencer a los sindicatos de que acepten moderar sus peticiones de incremento salarial, evita o limita los aumentos de precios no justificados (casos de monopolios, por ejemplo) y dificulta su estrategia a las empresas que aumentan e xcesivamente los salarios que pagan, proyectando ese incremento de sus costes laborales a los precios de sus productos 37. 6.
Criterios para los aumentos de r entas
A pesar de la imposición de topes o normas, en determinadas circunstancias se suele considerar la posibilidad de permitir incrementos salariales por encima de dichos límites. Para ello es preciso, sin embargo, contar con algún criterio objeti vo que pueda servir de base para ese tipo de trato diferencial. Entre las posibles opciones cabe hablar de las v ariaciones de «productividad» y de la «comparabilidad», en el sentido de que, a igual trabajo, debe percibirse igual remuneración. No obstante, la productividad debe ser definida de forma precisa para evitar que este procedimiento se constituya en una vía f alsa para pagar más 38. Por lo que se refiere al criterio de comparabilidad, hay que evitar que el intento de basar las remuneraciones en lo que se percibe en puestos de trabajo similares se con vierta en el típico «salto de la rana» ( leap frogging), con su correspondiente efecto en cadena, que en nada beneficia a los objetivos de la política de rentas. 7.
Tres factores de naturaleza claramente institucional
Constituyen condiciones muy importantes para el éxito de dicha política: el poder y la actitud de los sindicatos, por una parte, el modo de «v ender el producto» por parte del Gobierno, al que ya hemos hecho referencia, por otra; y la e xistencia o no de sanciones en apoyo del cumplimiento de la política de rentas 39. El poder sindical influye favorablemente cuando es grande y los sindicatos aceptan la política de rentas pactada o propuesta por el Gobierno, y cuando es pequeño, en el caso contrario; lo hace desf avorablemente cuando es grande y los sindicatos se oponen a esa política. Por su parte, la eficacia de ésta será tanto mayor , igualmente, cuanto más f avorable sea la actitud sindical hacia las medidas del Gobierno, y al contrario. En este sentido, cabe señalar que la mayor o menor afinidad política e ideológica de los sindicatos con el Gobierno de turno contrib uye, generalmente, a que las acciones emprendidas por este Vid. Fells, A.: «Política de rentas», Revista Española de Economía , diciembre de 1972, págs. 80-82. Vid. Appleton, J. D. S.: Labour Economics, op. cit., págs. 146-147. En cualquier caso, no podemos olvidar que la fijación de cualquier tipo de pauta o nor ma de crecimiento de las rentas, su aplicación a los distintos tipos de ellas, las diferencias por sectores u otros ni veles, tendrán siempre un matiz político, a pesar de que se apunten justif icaciones técnicas muy acertadas y respetables. 39 Vid. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de..., op. cit., pág. 603. 37 38
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468MMPOLÍTICA ECONÓMICA último sean acogidas con espíritu abierto y de colaboración o con hostilidad e incomprensión manifiestas. Asimismo, si el Gobierno sabe presentar la necesidad de esa clase de medidas de control y valora de manera clara y precisa sus ventajas en relación con sus inconvenientes, aumenta notablemente su grado de aceptación. Por último, la existencia de sanciones (multas, recargos impositivos, etc.) para quienes —empresas y trabajadores— incumplan las normas o directrices recogidas en la política de rentas puede ser también un elemento adicional que favorezca el cumplimiento de ésta y , por tanto, su eficacia.
13.3. ¿ES EFICAZ LA POLÍTICA DE RENTAS? Como ya se apuntaba al principio de este capítulo, lo más difícil de la política de rentas es el pronunciamiento sobre su ef icacia y operatividad. Para que una política de rentas sea ef icaz, la opinión tradicionalmente mantenida señalaba que debía cumplir necesariamente las condiciones siguientes 40: a) Debe existir un clima de e xpansión económica. b) El Gobierno debe confiar plenamente en la política y creer en su ef icacia. c) El Gobierno no debe permitir que los precios a vancen más rápidamente que las rentas, cayendo de este modo los niveles de vida, lo que destruiría las actividades de cooperación. d) La política de rentas ha de resultar equitati va para todos los sectores de la comunidad y no ha de apartarse demasiado radicalmente de las políticas de salarios normalmente existentes en el país. La crisis de inflación con paro y estancamiento económico, sin embargo, como ya dijimos en los dos primeros apartados de este capítulo, nos mostró que algunos de estos requisitos no son aceptables con carácter general, puesto que también en épocas de este tipo la política de rentas se ha mostrado ef icaz, sin respetar incluso, aunque sólo sea transitoriamente, el mantenimiento de los ni veles reales de capacidad adquisiti va ni la equidad. Desde una perspectiva más actualizada, entonces41, podemos señalar que, con el fin de asegurar un cierto éxito para la política de rentas, se deberían observar los siguientes principios: 1. 2. 3. 4. 5.
40 41
Su aplicación debe incluir una amplia gama de rentas. Aunque suele estar basada en decisiones políticas, la política de rentas debe implicar una colaboración amplia entre las autoridades y las or ganizaciones que tienen que compartir la responsabilidad de su aplicación. Los objetivos perseguidos con ella deben ser realistas. Aunque el objeti vo fundamental de la política de rentas es el control de los precios, también debe preocuparse de la distrib ución de la renta. La política de rentas debe ser a lar go plazo, para que se consolide lo ya conseguido, y lograr así aquellos objetivos que tienen una dimensión temporal más amplia, como la propia distribución de la renta.
Vid. Appleton, J. D. S.: Labour Economics, op. cit., págs. 156-157. Vid. Fallick, J. L., y Elliot, R. F. (eds.): Estudios sobre política de rentas, op. cit., págs. 493-498.
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6.
El resto de la política económica y la política de contr ol de la demanda, especialmente, han de perseguir los mismos objetivos.
Pero, sin duda, no se acaban aquí los f actores que condicionan el éxito o fracaso de las políticas de rentas. Así, la OCDE añade 42: a) la estructura de las ne gociaciones colectivas, puesto que, cuanto más descentralizadas estén las ne gociaciones y, por consiguiente, sean más diversas las influencias que actúan por parte sindical o empresarial, más difícil será coordinar a escala nacional las reivindicaciones y el resultado de las negociaciones en una instancia política única; b) las relaciones entre los dirigentes sociales y sus bases, puesto que aquéllos, al menos a largo plazo, deben satisfacer los intereses de éstas; c) las disparidades salariales que se generen; d) las tensiones en el mercado de trabajo, pues cuando éstas se producen y es necesario reclutar y conservar personal en determinadas categorías profesionales, sectores y regiones, aparecen fuertes presiones hacia aumentos salariales considerables, tanto por lo que se ref iere a las rei vindicaciones como a los salarios efecti vamente pag ados por los empresarios, siempre por encima de las tasas determinadas contractualmente; por el contrario, el aumento del desempleo, sectorial o global, ejerce normalmente una influencia moderadora sobre las rei vindicaciones y sobre el resultado de los acuerdos salariales, reforzando la posición ne gociadora de los empresarios; e) las reivindicaciones en materia de salarios nominales, las mejoras reales y la imposición, porque el rápido ritmo de la inflación tiene en todos los países un e vidente impacto en la conciencia que los trabajadores tienen de la relación que e xiste entre sus ingresos reales, el alza de los precios, la fiscalidad y sus reivindicaciones salariales 43. Para analizar a posteriori la eficacia de la política de rentas, por otra parte, habría que comparar los resultados efecti vamente obtenidos con lo que habría sucedido en ausencia de la misma, lo cual, como es fácil de comprender, presenta no pocas dificultades. Así, son varias las que habría que considerar44: en primer lugar, está el problema de seleccionar qué indicadores se utilizan para efectuar el análisis (precios al consumo, al por mayor , salarios mensuales, etc.), puesto que los resultados pueden ser muy distintos en cada caso; en segundo lugar, el período de tiempo considerado, puesto que cuando la política de rentas se aplica para un período determinado, si la medición se limita a ese período, se estarían obviando los efectos reales que se producirían a partir del mismo; en tercer lugar , las circunstancias en las que se aplica (la situación de la economía, por ejemplo) y el hecho de que vaya acompañada o no de una política de contr ol de la demanda hacen v ariar la respuesta de la economía, tanto en prontitud como en intensidad, y, por último, como dificultad adicional, los indicadores elegidos no suelen reflejar cuantitativamente los cambios que se producen en términos cualitati vos. En cualquier caso, si se hace esta comparación entre los resultados con y sin política de rentas, es preciso considerar todos los restantes f actores y variables que inciden en el proceso inflacionista. De este modo, en ocasiones puede explicarse el aparente fracaso de la política de rentas al no incluir en el análisis otras v ariables que los salarios y los precios. Y lo cierto es que, incluso cuando la presión de los costes del trabajo predomina como 42 Vid. OCDE: Políticas salariales socialmente r esponsables e inflación , Ministerio de Trabajo, Madrid, 1975, págs. 65 y ss. 43 Como criterios adicionales para el éxito de una política de rentas, podríamos señalar, entre otros, de acuerdo con Ackley, G., que existan: una tradición de unidad nacional en apo yo de los objetivos económicos y sociales; un sistema político en el que los par tidos no estén identificados con grupos de interés diferenciados; un respeto público a las le yes; una b urocracia capaz y efecti va y una e xperiencia reciente en materia de inflación de costes. Vid. Ackley, G.: Macroeconomics: Theory and Practice, MacMillan, Nueva York, 1978. 44 Vid. Cuadrado, J. R., y Villena, J.: «Política de rentas», op. cit., págs. 268-269.
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470MMPOLÍTICA ECONÓMICA componente fundamental de la inflación, no puede pensarse en combatir esta última con el empleo exclusivo de la política de control de salarios. La inflación importada a tra vés del aumento de los precios de las materias primas, la protección excesiva mediante el mecanismo de aranceles ele vados o de precios umbrales y de garantía, las fuerzas de mercado de tipo monopolístico, el encarecimiento del f actor capital debido a la insuficiencia y a las tensiones del mercado financiero, los aumentos de precios provocados por las rigideces de las estructuras comerciales, el impacto inflacionista o la incapacidad estabilizadora de un sistema f iscal regresivo, todos y cada uno de ellos constituyen, con frecuencia, elementos esenciales y determinantes del proceso inflacionista. Por ello resulta e xtremadamente arriesgado, la mayoría de las v eces, pretender valorar los resultados de la política de rentas ignorando el peso específ ico de estos componentes de la inflación, y por ello también, resultaría absurdo tratar de luchar contra ella en solitario y sin ayuda de los demás instrumentos de la política económica a nuestro alcance. El empleo de la política de rentas, junto con la política monetaria y la política f iscal coadyuva, al repartir las responsabilidades, a hacer menos difícil y complejo el pr oblema de alcanzar simultáneamente los diferentes objetivos de la política económica coyuntural. Los argumentos teóricos, aunque dispersos e insuf icientes, por una parte, y las experiencias en este campo 45, por otra, avalan esta conclusión positi va y permiten asignar un papel de relevancia a la política de rentas en el campo de nuestra disciplina. Bien es v erdad que causa generalmente su impacto en períodos no demasiado lar gos de tiempo y que por sí sola no puede hacer frente a la inflación, especialmente cuando ésta es de naturaleza claramente estructural, pero no cabe ne gar que, al incidir sobre las e xpectativas, puede contribuir a atenuar las presiones inflacionistas, en particular cuando se trate de una inflación de costes, siempre que cumplan las numerosas condiciones que hemos venido exponiendo a lo largo de este apartado. En resumen46, una política de rentas que conserve una suficiente flexibilidad, que vaya acompañada de una política coherente de regulación de la demanda, que no establezca frenos excesivos al incremento de los salarios y precios y que esté caracterizada por una prudente continuidad, será la que tenga mayores probabilidades de ser eficaz sin provocar perturbaciones importantes. En todo caso, por último, debe recordarse, una vez más, que la opinión que se mantenga sobre la ef icacia de la política de rentas, como la de cualquier otro instrumento de política macroeconómica, está fuertemente influida por los juicios de valor de quien la sustenta. Eso justifica, en última instancia, las diferentes posturas mantenidas respecto a ella por las distintas escuelas de pensamiento económico. Así, los autores monetaristas 47, desprecian y evitan el empleo de la política de rentas como instrumento antiinflacionista, tanto por suponer un fuerte interv encionismo público 45 Para un análisis de las políticas de r entas aplicadas en distintos países, vid., entre otras, las siguientes publicaciones: Fernández Díaz, A.; Rodríguez Sáiz, L., y Parejo, Gámir, J. A.: Curso de..., op. cit., págs. 616 y ss.; Britan, S., y Lilley, P.: The delusion..., op. cit., págs. 152 y ss.; Griffith, B.: «Inflation: the price...», op. cit., págs. 221-235; Elliot, R. F., y Fallick, J. L. (eds.): Estudios sobre..., op. cit., págs. 329-374, 477-492 y 533-562; Greffé, X.: «Política Económica», op. cit., págs. 426 y ss.; y Dore, R., y otros (eds.): «The return to...», op. cit.; Sotelo, J.: Economía española: los marcos sectorial y social , Ed. MAPFRE, Madrid, 1995, págs. 145-166. 46 Y, de acuerdo con Rojo, L. A.: Renta, precios..., op. cit., pág. 414. 47 Vid. Mayer, T.: The Structure of Monetarism, Norton, Nueva York, 1978; Friedman, M.: «La contrarrevolución en la teoría monetar ia», en Irastorza, J. (ed.): Política Económica, CECA, Madrid, 1979, págs. 243-274, y Cuthbertson, K.: Macroeconomic Policy, MacMillan Press, Londres, 1979, entre otras muchas publicaciones.
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LA POLÍTICA DE RENTASMM471
en la economía, que obviamente choca con su planteamiento económico liberal, como por considerar la inflación un fenómeno monetario y no de costes (la inflación de costes no se produce si las autoridades no aumentan la cantidad de dinero lo bastante como para permitir que se materialicen las presiones sindicales, etc.), que se corrige con suf iciente eficacia con medidas de política monetaria. La postura de la Nueva Escuela de Cambridge sobre la política de rentas, por otro lado, también es crítica, aunque por distintos motivos48. La inflación para esta escuela, como para los autores keynesianos, está provocada fundamentalmente por las presiones sindicales y por las subidas de los precios en moneda nacional de los productos de importación. Ahora bien, a diferencia de lo que creen los k eynesianos, para la NEC el poder sindical actúa mediante la «hipótesis de la frustración»: cuanto más alta sea la tasa actual de incremento de la renta real en relación con la tasa de aumento esperada o deseada por los trabajadores, menor será la frustración de éstos y menores sus peticiones de aumentos salariales en el futuro. Es decir, los sindicatos intentan lograr , según esta escuela, un cierto ni vel de salario real neto de impuestos en su ne gociación con las empresas, para lo cual solicitan un aumento de salarios nominales que permita alcanzarlo, absorbiendo la inflación y los mayores impuestos. Y si algún año, por la aplicación de una política de rentas, por ejemplo, no lo logran, en períodos sucesivos, cuando esa política deje de aplicarse, tratarán de resarcirse del incremento entonces no conse guido. Ésta es, pues, la razón que imposibilita, la aplicación de una política de rentas permanente para estos autores 49. Frente a estas posturas contrarias a la política de rentas, los autores k eynesianos defienden en general su utilización como un instrumento ef icaz para combatir las tensiones inflacionistas, y su filosofía intervencionista junto a razones de carácter técnico está también, sin duda, en la base de ese apoyo, tan indiscutiblemente para algunos que, como señala Eichner «... los economistas posk eynesianos han dejado generalmente de pre guntarse por la necesidad de una política de rentas para ocuparse directamente de cómo podría diseñarse una política de este tipo para que funcione efecti va y equitativamente»50. Por su parte, para la corriente neokeynesiana, la política de rentas es el instrumento antiinflacionista fundamental, porque la inflación es considerada como de costes y provocada, sobre todo, por presiones sindicales y aumentos en los precios de importación en moneda nacional. Esta política es entonces complementaria de la devaluación porque permite compensar no sólo las presiones sindicales, sino también las tensiones inflacionistas de la devaluación general. Además (a diferencia de lo que piensa al respecto la Nueva Escuela de Cambridge) los neokeynesianos siguen pensando que cuando deja de aplicarse la política de rentas no hay explosión salarial 51.
48 Vid. Fernández Díaz, A.; Rodríguez Sáiz, L.; Parejo Gámir, J. A.; Galindo, M. A., y Calvo, A.: Teoría y política monetaria, AC, Madrid, 4.ª ed., 1998. 49 La política de rentas permanente no resulta eficaz a largo plazo, porque, una vez que deje de aplicarse, se producirá una «explosión salarial» como consecuencia de la fr ustración acumulada por los trabajadores durante su período de vigencia, conclusión muy distinta a la keynesiana y parecida a la monetarista, aunque por razones bien distintas. 50 Eichner, A. (ed.): «Introducción», en la obra Economía posk eynesiana, H. Blume, Barcelona, 1984, pág. 39. 51 Vid. Fernández Díaz, A., y otros: Política Monetaria: su eficacia y enfoques alternativos, AC, Madrid, 1999, 2.º tomo.
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TERCERA PARTE
Bloques económicos y Política Económica de España
14. NAFTA, MERCOSUR y UE 15. La Política Económica de España
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14 NAFTA, MERCOSUR Y UE
En esta tercera y última parte del te xto vamos a ocuparnos, por una parte, de los bloques económicos que se están configurando en la actualidad y, por otra, en el análisis de la política económica española referido especialmente al período 1985-2002. Por lo que respecta a este primer capítulo, se abordarán sucesivamente las características y los problemas fundamentales del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA)1, del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), y de la Unión Europea (UE). A manera de referencia y resumen hemos recogido en el Cuadro 14.1 los datos básicos de los principales bloques económicos, incluyendo, además de los ya citados, a Japón y al CEI, o conjunto de Repúblicas de la antigua URSS, excluidas las bálticas. En este cuadro puede apreciarse el peso global de los tres bloques objeto de nuestra atención, que se concreta en una población de más de 965 millones de habitantes, en una superficie de 36,4 millones de km 2, con un producto interior bruto de casi 18 billones de dólares. Si sobre esta misma base comparamos entre sí los tres bloques considerados, se constata con claridad el equilibrio de fuerzas e xistentes entre los dos más importantes, es decir, entre la UE y la N AFTA, sin olvidar las posibilidades y el papel que pueden desempeñar en el futuro los dos bloques restantes, dejando a un lado a Japón o, lo que es lo mismo, la CEI y MERCOSUR. Por el momento, y como hemos anticipado, nos vamos a ocupar de este último y de las dos grandes formaciones que ostentan la cabecera de esta relación.
1
En Iberoamérica, TLCAN.
475
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476MMPOLÍTICA ECONÓMICA CUADRO 14.1.
(1) (2) (3) (4)
Principales bloques económicos, 2000
Bloque
Superficie (miles de km 2)
Población (millones de habitantes)
PNB (millones $)
PNB/hab. (en $ per capita)
UE(1) NAFTA(2) Japón MERCOSUR(3) CEI(4)
3.243 21.558 378 11.910 21.623
376 411 127 215 278
8.458,6 10.748,3 4.519,1 914,2 345,8
22.472,0 26.151,6 35.583,5 4.252,1 1.243,9
La Europa de los 15. EEUU, Canadá y México. Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay. Las Repúblicas de la antigua URSS, excluidas las bálticas.
FUENTE: FMI (2002) y elaboración propia.
14.1. EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE El 17 de diciembre de 1992 se firmaba el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (North American Free Trade Agreement o NAFTA), que entraría en vigor el 1 de enero de 1994. Venía a constituir, en realidad, una versión nueva y ampliada del que adoptaran Estados Unidos y Canadá en 1988, consistiendo la novedad más resaltable en el hecho de que se incorporara un país menos desarrollado, como es México, aunque con una indudable potencialidad de crecimiento económico. El acuerdo supone la desaparición progresiva de aranceles a lo largo de un período de diez años, que se ele va a quince en el caso de productos o sectores sensibles, como los agrícolas y textiles, entre otros. A ello hay que añadir compromisos suplementarios sobre cooperación medioambiental, cooperación laboral y los referentes a medidas de salv aguarda. Parece claro que este paso importantísimo en materia de inte gración económica puede interpretarse como una respuesta al a vance y consolidación de una realidad supranacional de fortaleza indiscutible y creciente, corno es la Unión Europea de los Quince, aunque e videntemente, en el caso que nos ocupa, es decir , el del N AFTA, la estructura y circunstancias son bien distintas. También responde, a nuestro juicio, a un giro de la política exterior americana tras el derrumbamiento político y económico de los países del Este europeo. De forma breve y concisa vamos a abordar en los dos apartados siguientes los indicadores, puntos y problemas más relevantes con el propósito de v alorar el alcance y las posibilidades de la experiencia recientemente iniciada.
14.1.1. Estructura y evaluación de un nuevo bloque económico El Cuadro 14.2 pone claramente de manifiesto la gran asimetría existente en el área de librecambio configurada por los tres países considerados, que se sintetiza en el hecho de-
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NAFTA, MERCOSUR Y UEMM477
CUADRO 14.2.
País
Indicadores económicos básicos de NAFTA, 2000
Superficie Población (miles (mills. de de km2) habitantes)
PNB (miles de millones $)
PNB/hab. ($/hab.)
Estructura población activa
Estructura PNB
Agri- Indus- Servi- Agri- Indus- Servicultura tria cios cultura tria cios
Canadá México EEUU
9.971 1.958 9.629
31 98 282
649,8 497,0 9.601,5
20.961 5.071 34.048
4 22 2,5
25 27 25
71 51 72,5
4 4 2
27 28 25
69 68 73
NAFTA
21.558
411
10.748,3
26.152
—
—
—
—
—
—
FUENTE: Banco Mundial (2002) y ela boración propia.
terminante de que los Estados Unidos ostentan el 89,3 por 100 del Producto Interior Bruto del bloque, suponiendo Canadá y México el 6 y el 4,7 por 100 restantes, respectivamente. La distribución de la población, por su parte, presenta un alto grado de concentración en Estados Unidos, aunque no tan acentuado como en el PIB, pues representa el 68 por 100 de la e xistente en el conjunto de la zona. En la estructura de la población acti va destaca el alto porcentaje dedicado a la agricultura en México, y la menor proporción en el sector de los servicios, también en México, si lo comparamos con los dos países restantes del bloque. Si nos referimos a la estructura del PIB, llama la atención el hecho de que, asimismo, en México, la parte correspondiente al sector industrial es superior a la de los otros dos países. Insistiendo en algo tan e vidente como que el socio me xicano es el que constituye la novedad y el punto de referencia, con sus ventajas e inconvenientes, conviene poner de manifiesto que el mismo supone un mercado de enorme atracti vo. En efecto, en los momentos actuales, el 75 por 100 de las importaciones me xicanas proceden de los Estados Unidos y el 2 por 100 vienen de Canadá. Si continuamos con el capítulo del comercio intrazonal, hay que recordar que el 16 por 100 de las importaciones realizadas por Estados Unidos proceden de Canadá, y un 9 por 100 de México, lo que demuestra la acusada asimetría que, por el momento, presentan los intercambios comerciales entre este último país y el coloso norteamericano. No obstante, la firma del Tratado de Libre Comercio ha supuesto un aumento de las exportaciones mexicanas a Estados Unidos de un 131 por 100 respecto a las de 1993, superando en 2001 los 131.000 millones de dólares, con el consiguiente benef icio para la economía mexicana, consolidándose como el segundo socio comercial de Estados Unidos, tras Canadá, y por delante de países como Japón, China, Alemania y Gran Bretaña, tal y como puede observarse en la Figura 14.1. Finalmente, añadamos que Canadá concentra en Estados Unidos el 57 por 100 del total de sus importaciones, careciendo de importancia las que tienen su origen en la nación mexicana (el 3 por 100), si bien el comercio entre Canadá y México ha crecido entre 1993 y 2001 en más de un 193 por 100, convirtiéndose este último país en el cuarto pro veedor de bienes de la economía canadiense, tras Estados Unidos, Japón y Gran Bretaña. Los indicadores económicos coyunturales correspondientes al año 2001 que recogemos en el Cuadro 14.3 muestran un comportamiento desigual que refleja, en parte, los proble-
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478MMPOLÍTICA ECONÓMICA
381
Miles de millones de dólares
400
1993 2001
300 245 211 184
200
155 122 89
85
100
40
48
82 48
0 Canadá
México
Japón
China
Alemania Reino Unido
FUENTE: Secretaría de Economía del Gobier no mexicano (2002).
FIGURA 14.1.
Principales socios comerciales de EEUU.
mas y evolución que caracterizan a cada una de las tres economías. Aunque no podemos detenernos en un análisis detallado de las mismas, cabe destacar los desequilibrios fundamentales en cada caso. Así, y por lo que se refiere a Canadá, hay que poner de relieve su alta tasa de paro (7,2 por 100). La economía canadiense se ha visto especialmente afectada por la desaceleración de la norteamericana durante 2001, como consecuencia de los fuertes vínculos comerciales y financieros existentes entre ambas. Sin embargo, el repunte del crecimiento de Estados Unidos durante el último trimestre de ese ejercicio permite pre ver una recuperación importante de Canadá durante 2002 y 2003, permitiéndole reducir su tasa de paro por CUADRO 14.3.
Indicadores económicos coyunturales de NAFTA (año 2001)
País
Crecimiento real PIB (%)
Canadá México EEUU
1,5 –0,3 1,2
2,5 6,4 2,8
7,2 2,4 4,8
32.096 –3.798 –112.487
2,4 –0,3 0,1
— 157.038 —
37.190 44.163 75.543
NAFTA
1,3
—
—
–84.189
—
—
156.896
FUENTE: FMI (2002).
Paro Balanza Déficit Deuda (porcentaje c/c Público exterior Inflación población (millones (porcentaje (millones activa) de $) PIB) de $)
Reservas (millones de $)
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NAFTA, MERCOSUR Y UEMM479
debajo del 7 por 100 en el último de los ejer cicios reseñados, de acuerdo con las pro yecciones económicas elaboradas por el F ondo Monetario Internacional. Respecto a Estados Unidos hay que poner de manifiesto que en 2001 se rompió la tendencia de fuertes tasas de crecimiento alcanzadas en períodos precedentes. Las perspectivas de recuperación económica para f inales de ese ejercicio se vieron seriamente afectadas por la barbarie terrorista del 11 de septiembre. El tradicional desequilibrio, ya crónico, en el sector e xterior incide de manera muy especial en las economías y f inanzas internacionales, máxime si se tienen en cuenta las n uevas modalidades de f inanciación introducidas en los mercados. En cuanto a México, y ateniéndonos al año 2001, se observa una tasa de inflación todavía algo ele vada, un desequilibrio e xterior de importancia, acompañado de una deuda superior a los 157.000 millones de dólar es, y todo ello junto a un pequeño déf icit público que refleja el esfuerzo de sus autoridades por sanear las f inanzas públicas. Obviamente, el caso de México requiere un comentario adicional, en el marco de la apretada síntesis que estamos realizando, con el f in de entender y v alorar correctamente su situación actual. Y comencemos por decir que en el período 1988-1993 se abordó y llevó a cabo una gestión económica que puede clasif icarse de sólida y acertada, caracterizada por un conjunto de reformas de rele vancia, pudiendo mencionar, entre otras, la privatización de numerosas empresas estatales, la reducción de aranceles y de restricciones cuantitativas a la importación, así como la eliminación de barreras a la in versión procedente del exterior. Estas medidas dieron sus frutos, pues, en dicho período, el crecimiento medio del PIB fue del 3 por 100, la inflación descendió muy acusadamente desde el 150 por 100 en 1987 hasta el 7 por 100 en 1994, el déficit público, cifrado en un 13 por 100 del PIB en 1987, se transformó, como hemos visto, en un superávit en el año 1993, duplicándose prácticamente el valor en dólares de las e xportaciones mexicanas entre 1980 y 1993. A pesar de esto último, el déficit por cuenta corriente seguía siendo muy importante, necesitando para su financiación contar con fuertes in versiones extranjeras, cuyo volumen a principios de 1994 era tan alto que obligó a interv enir a las autoridades me xicanas con el f in de evitar que el peso se apreciara más allá del límite superior de su banda de fluctuación. Los buenos resultados conse guidos se vieron ensombrecidos progresi vamente como consecuencia de los gra ves acontecimientos políticos en marzo de 1994, provocando un brusco desplome de los mercados financieros mexicanos y una caída del peso. Las nuevas tensiones, a mediados de no viembre del mismo año, dieron lugar a fuertes presiones sobre el tipo de cambio, desembocando todo ello en la devaluación del 20 de diciembre que, a juicio de la mayoría de los expertos, no fue muy afortunada, lo que, unido al agotamiento de una buena parte de las di visas y a las continuas con vulsiones políticas, condujo a una pérdida de confianza y a profundos trastornos f inancieros. En febrero de 1995 se f irman con los Estados Unidos unos importantes acuerdos sobre el paquete de ayuda que se había preparado en el marco de la colaboración entre los países del NAFTA, quedando bien claro que la intervención norteamericana se lleva a cabo en la línea de resolv er dificultades financieras a corto plazo relacionadas con la inestabilidad política, y no con la f inalidad de sostener la moneda ante una política macroeconómica inadecuada o imposible de apoyar. Por supuesto, la recuperación de la ayuda norteamericana se garantiza mediante las e xportaciones de petróleo y productos deri vados y petroquímicos de México, domiciliándose el pago de las mismas en el Banco de Reserv a Federal de Nueva York. Esta situación de consolidación interna continuó durante 1996 y 1997, sufriendo una ralentización en el se gundo semestre de 1998 como consecuencia de la crisis f inanciera
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480MMPOLÍTICA ECONÓMICA asiática y del pánico consiguiente experimentado por diversas economías en desarrollo. La salida de capitales e xtranjeros buscando refugio en economías más estables pro vocó una importante depreciación del peso, que pasó de cotizarse a 8,90 por dólar en julio a 10,15 en diciembre de dicho año. Este hecho, conjuntamente con la caída de precios del petróleo, uno de los pilares de la economía mexicana, ha determinado una aceleración notable de la inflación, que se ha situado a finales de 1998 en un preocupante 18,6 por 100, máxime cuando el objetivo del Gobierno mexicano era del 12 por 100. Para tratar de reconducir esta situación, el Gobierno de México aprobó un presupuesto austero e incrementó las barreras arancelarias a las mercancías pro venientes de los países con los que no tiene firmados acuerdos de libre comercio, lo que provocó diversos contenciosos, especialmente con la Unión Europea. A pesar de que los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 supusieron un duro golpe para las economías muy vinculadas a la americana, como es el caso de México, que situaron la tasa de crecimiento del producto en términos reales en el –0,3 por 100 en dicho año, las perspectivas de futuro son halagüeñas, como consecuencia tanto del aumento del precio del petróleo, con los ingresos añadidos que genera, como por la rigurosa política económica aplicada por sus autoridades, que ha alcanzado un notable grado de credibilidad, tanto por el rigor de las políticas presupuetarias a que antes hacíamos referencia, como a la orientación antiinflacionista de la política monetaria, permitiendo una apreciación del peso frente al dólar desde septiembre de 2001, y que la inflación se situase en el valor del objetivo fijado a comienzos de ejercicio. En los próximos años las perspectivas de crecimiento de la economía mexicana son positivas, siempre y cuando sus autoridades redoblen los esfuerzos en la lucha contra la inflación y emprendan las reformas f iscales pendientes en dicho país.
14.1.2. Problemas y alcance de la integración Resulta fácil comprender que los problemas que pueda presentar la integración de los tres países de América del Norte se deri varán de las grandes diferencias de todo orden e xistentes entre los mismos. Pero sin duda, y como ya hemos apuntado, la clave del éxito o el fracaso del importante reto asumido se encuentra en la e volución de las relaciones entre Estados Unidos y México. No hay que olvidar que el país de lengua hispana constituye un atracti vo mercado de 98 millones de habitantes que caminan, lógicamente, hacia niveles de vida con mayores capacidades de consumo. Por otra parte, México ofrece oportunidades a sus dos socios para penetrar en los sectores petroquímico, financiero y del transporte. Asimismo se estima que el Tratado ha supuesto para Estados Unidos un superávit comercial de unos 9.000 millones de dólares al año hasta 1999, y de unos 11.000 millones anuales en la década siguiente. Hay que tener en cuenta que la nación norteamericana se beneficia de la aplicación de estrictas reglas de origen en determinados sectores, especialmente en textiles y automóviles, para permitir la entrada con arancel preferencial, pudiendo dar lugar a efectos de desviación de comercio (trade-diverting effect) a manera de auténticos instrumentos de discriminación, en opinión de no pocos expertos2. 2 Vid. Hufbaner, G. C., and Schott, J. J.: NAFTA, an Assessment, Institute for International Economics, Washington, D. C., octubre, 1993.
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NAFTA, MERCOSUR Y UEMM481
Otra de las ventajas del Tratado se concretó en la creación neta de 914.000 puestos de trabajo en Estados Unidos desde 1993, lo que contrastó con el temor manifestado por algunos economistas respecto a los problemas laborales y de empleo que podían producirse como consecuencia de la mo vilidad o libre circulación del trabajador me xicano, que percibe un salario medio por hora de tan sólo el 15 por 100 del que gana el trabajador correspondiente en Estados Unidos. En todo caso, hay que poner de manif iesto que en México el sector e xportador es el principal generador de puestos de trabajo, al haber creado más de la mitad de los mismos en el sector manuf acturero entre 1994 y 2000. La retrib ución media de estos empleos es un 40 por 100 superior a otros del mismo sector sin vinculación e xportadora. En Canadá, por su parte, el salario promedio en empleos relacionados con las e xportaciones es un 35 por 100 mayor que el de los empleos en otros sectores. En la v aloración de los efectos del nue vo bloque económico se incluyen ar gumentos que hacen referencia a los problemas medioambientales que se podrían deri var de la integración supranacional ante la posibilidad de que las industrias me xicanas pudiesen practicar un dumping medioambiental. Pero ni este temor , ni la posibilidad de un dumping social como consecuencia del comportamiento de los mercados laborales, parece corresponderse con la realidad ni encontrarse suficientemente fundamentado. Por lo que respecta al primero, debido al hecho incuestionable de que el N AFTA puede considerarse uno de los tratados o acuerdos comerciales con mayor preocupación y sensibilidad medioambientales; en cuanto al se gundo, por las razones ya e xpuestas, y muy especialmente si se tiene en cuenta que la enorme diferencia entre las dimensiones de ambas economías se traduce, lógicamente, en la disolución de este efecto en el mercado de trabajo norteamericano, en el que se da empleo a 120 millones de personas. Vinculado al Tratado se encuentra el Acuerdo para la Cooperación Ambiental de América del Norte (A CAAN), que promueve el cumplimiento de la le gislación ambiental de cada país. Adicionalmente, Estados Unidos y México cooperan en el marco de la Comisión para la Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF) y el Banco de Desarrollo de América del Norte (N AD Bank) en el desarrollo y f inanciación de infraestructura ambiental en la frontera entre ambos países, contribuyendo desde 1994 al desarrollo de más de 41 proyectos, con una inversión de casi mil millones de dólares. Asimismo, hay que añadir que el «North American Agreement on Labor Cooperation» constituye un acuerdo suplementario que puede servir de base o marco de actuación para el entendimiento entre las partes en materia laboral. Parece e xistir unanimidad en la apreciación de que la aplicación y desarrollo del NAFTA supone mayores garantías de una política económica correcta y adecuada a sus circunstancias y e xigencias por parte de México, así como un aumento indudable de sus niveles de bienestar y de vida 3. Volviendo a los eventuales efectos discriminatorios frente a terceros, a los que ya aludíamos, cabe pensar que la nueva etapa de la OMC, como auténtico guardián de las reglas del juego en los intercambios comerciales, puede contribuir a disipar o atenuar cualquier tipo de preocupación a este respecto.
Vid. De la Cámara, Manuel: «Posibles consecuencias del N AFTA en las relaciones comerciales de España con Estados Unidos», Boletín Económico ICE, 5 diciembre, 1993, págs. 3339-3347. 3 Es preciso reseñar, asimismo, que a comienzos de 1999 el Gobierno de EEUU abrió una línea de crédito al mexicano por importe de 4.000 millones de dólar es, al objeto de potenciar las impor taciones mexicanas de productos y servicios americanos.
17-Polit-14 25/8/05 13:46 Página 482
482MMPOLÍTICA ECONÓMICA Finalmente, hay que poner de manif iesto el notable interés de los países del N AFTA, en especial de Estados Unidos, por potenciar las relaciones dentro del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), cuyo proyecto se pre vé pueda concretarse en 2005, para ampliar la liberalización comercial en todo Iberoamérica.
14.2. EL MERCADO COMÚN DEL SUR El 26 de marzo de 1991 se firmaba en Paraguay el Tratado de Asunción por el que se constituía el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), suscrito por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. El Tratado se compone, fundamentalmente, de un programa de liberalización comercial recíproco, con una reducción arancelaria hasta la eliminación total de aranceles el 1 de enero de 1995 por Argentina y Brasil, y un año después en los casos de Paraguay y Uruguay. A este programa hay que añadir la adopción de acuerdos sectoriales, la coordinación de política económica y la def inición de una tarif a exterior común con terceros países. Resulta alentador comprobar que esta iniciati va de inte gración económica se plantea en términos claros y posibilistas, a diferencia de otros e xperimentos fallidos, y que constituye el germen de un nue vo bloque que tendrá que asumir un importante protagonismo a medio plazo en el espacio económico iberoamericano y en la economía mundial. Obviamente, en ésta como en las otras experiencias que estamos considerando en este capítulo, se parte de una situación de heterogeneidad y di vergencias que dificulta el logro de los objetivos propuestos y que requiere, por consiguiente, el diseño cuidadoso y meditado de las políticas económicas a aplicar en cada uno de los países miembros, teniendo en cuenta sus peculiaridades y circunstancias, pero sin perder de vista el contenido y la naturaleza del proyecto común. Vamos, a continuación, a dar una panorámica sobre los datos básicos y la estructura económica del bloque, así como respecto a sus perspecti vas de desarrollo.
14.2.1. Indicadores básicos y estructura económica En el cuadro inicial, que recoge los datos fundamentales de los bloques económicos más relevantes, ya se perfilaban las coordenadas de MERCOSUR como uno de los que hay que contemplar y seguir con la máxima atención, tanto por el peso específico que posee en la actualidad como por el horizonte importante que se le presenta. Descendiendo algo más al detalle, puede verse en el Cuadro 14.5 la distribución de los distintos indicadores entre los cuatro países que componen el bloque, Desde el punto de vista del producto por habitante referido al año 2000, destaca Argentina con una notable diferencia respecto a los países restantes, seguido a menor distancia por Uruguay . Las diferencias se marcan también de manera muy clara en la estructura de la población activa, pues tanto Argentina como Uruguay ocupan el 2 y el 5 por 100, respectivamente, en la actividad agraria, frente al 7 por 100 de P araguay y al 22 por 100 de Brasil. Pueden observarse asimismo, y como consecuencia de lo anterior , los menores porcentajes de población activa que se dan en este último país en los sectores industrial y de servicios, con un 23 y 55 por 100, respectivamente. Los indicadores económicos coyunturales de MERCOSUR, referidos asimismo al año 2001, y que se recogen en el Cuadro 14.6, y en los más específicos 14.7 al 14.10, reflejan un comportamiento de sus economías que requieren una refle xión por breve que sea.
17-Polit-14 25/8/05 13:46 Página 483
NAFTA, MERCOSUR Y UEMM483
CUADRO 14.5.
Indicadores económicos básicos de MERCOSUR (año 2000)
Superficie Población PNB PNB/hab. (miles (mills. de (miles de ($/hab.) 2 de km ) habitantes) millones $)
País
Argentina Brasil Paraguay Uruguay MERCOSUR
Estructura población activa
Estructura PNB
Agri- Indus- Servi- Agri- Indus- Servicultura tria cios cultura tria cios
2.780 8.547 407 176
37 170 5 3
276,2 610,2 7,9 20,0
7.465 3.589 1.580 6.667
2 22 7 5
27 23 29 29
71 55 64 66
6 8 21 6
27 37 27 27
67 55 52 67
11.910
215
914,2
4.252
—
—
—
—
—
—
FUENTE: Banco Mundial (2002).
En cuanto a Argentina hay que señalar que desde 1999 está sumida en una profunda crisis, con tasas de crecimiento del PIB real ne gativas, hasta situarse en un –16,2 por 100 en el primer trimestre de 2002, a pesar de haber disfrutado de un período de fuerte crecimiento económico entre 1991 y 1998, que se explicó por los hechos siguientes: — Control del gasto público, tanto a ni vel federal como pro vincial. Básicamente se ha realizado, a través de importantes recortes presupuestarios, un aumento del IVA y un proceso de pri vatizaciones significativo que concluyó en 1994. — Mayor flexibilización del mercado laboral. — Disminución de los costes laborales. — Apertura comercial al exterior, con eliminación de desgravaciones y «dolarización» de la economía. — Cumplimiento de los compromisos de deuda pública, tanto interna como e xterna.
10 8 6 4 2 0 –2 –4 –6 –8
Serie anual
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 FUENTE: CEPAL.
FIGURA 14.2.
Tasa de crecimiento del PIB de Argentina en el período 1980-2001.
17-Polit-14 25/8/05 13:46 Página 484
484MMPOLÍTICA ECONÓMICA CUADRO 14.6.
País Argentina Brasil Paraguay Uruguay MERCOSUR
Indicadores coyunturales de MERCOSUR (año 2001)
Crecimiento real PIB (%)
Inflación
Paro Balanza Deuda (porcentaje c/c exterior población (en % PIB) (en % PIB) activa)
–3,7 1,5 –0,9 –3,1
–1,5 6,8 6,7 4,4
17,3 6,2 — 14,9
–2,1 –4,6 –1,9 –2,6
32,5 17,8 37,5 32,6
1,2 6,2 1,5 4,6
0,2
4,9
—
–3,7
22,7
—
Reservas/ Base monetaria
FUENTE: FMI (2002) y MERCOSUR (2002).
Sin embargo, los desequilibrios estructurales de la economía argentina y la corrupción de su clase política han conducido en la actualidad a este país a una cr isis de consecuencias impredecibles, con una tasa de inflación en julio de 2002 del 33 por 100, y una tasa de paro en esa misma fecha de casi el 22 por 100. Posteriormente nos referiremos a las causas y consecuencias de esta crisis con más detalle. Pueden analizarse más detenidamente los principales indicadores económicos de Argentina en el Cuadro 14.7. La economía de Brasil, por su parte, presenta un perfil caracterizado por tres males o desequilibrios fundamentales: — Un federalismo insuficientemente coordinado. — Un sector público estructuralmente def icitario. — Una hiperinflación devastadora hasta 1995. Hay que reconocer, sin embargo, que la aplicación del Plan Real 4 a partir del 1 de julio de 1994 logró reducir la inflación mensual de forma que de la tasa anual del 2.497 en 1993 se pasó al 66 por 100 a f inales de 1995 y a tan sólo un 3 por 100 a f inales de 1998. La tasa de crecimiento del PIB, tras recuperarse en los años 1993 y 1994 respecto a etapas anteriores, se ha mantenido en torno al 3 por 100 desde 1995, si bien para 2001 se ha reducido hasta el 1,5 por 100 (v er Cuadros 14.6 y 14.11). Dicha recuperación (v er Figura 14.3) se ha debido al impulso de la industria manuf acturera y, en especial, de sectores como el de f abricación de automóviles 5. Asimismo, las cifras correspondientes a 2001 tampoco son alentadoras en cuanto a déficit público, próximo al 6,2 por 100 del PIB. La razón de ese nivel de déficit hay que buscarla en el pago de intereses de la deuda pública, que pasó del 52 por 100 en 1997 al 71,6 por 100 del PIB a f inales de 2001. 4 El Plan Real era un plan de estabilización apo yado en una ab undante disponibilidad de reservas y en una estricta gestión fiscal, así como en la puesta en funcionamiento de una nueva unidad de cuenta. En un marco económico de fortísimas presiones inflacionistas y de importantes entradas de capitales, la política monetaria debía tratar de evitar la elevación de las tasas reales de interés y fluctuaciones demasiado intensas en el tipo de cambio real. 5 Vid. Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 1993. Volumen II, Naciones Unidas, 1995, págs. 67-78. Asimismo, vid. ATLASECO, 1999, págs. 46-47.
3. Sector Externo 3.1. Déficit en Cuenta Corriente / PIB - % 3.2. Deuda Externa Pública / PIB - % 3.3. Deuda Externa Privada / PIB - % 3.4. Deuda Externa/Exportaciones de Bienes y Servicios 3.5. Deuda Externa que vence en un año / Deuda Externa total % 3.6. Reservas Internacionales del Banco Central / Base Monetaria
2. Sectores Monetario y Cambiario 2.1. Tasa de variación del tipo de cambio ($/moneda local). Fin de período 2.2. Tasa de variación del tipo de cambio ($/moneda local). Promedio del período 2.3. Tasas de interés pasivas, en % nominal anual (moneda nacional / moneda e xtranjera) 4,8 27,7 11,7 / 7,4 4,5 24,4 1
4 6,9 / 14,3 1
8,05 / 6,71
8,28 / 6,48 4,1 25,5 9,9 / 7
0
0
4,9
3,4
0
37,7
34,8
0
–1,4
1998
–1,5
1997
Argentina: principales indicadores económicos
1. Sector Fiscal 1.1. Déficit Fiscal / PIB - % 1.2. Deuda Pública Bruta (interna + e xterna) / PIB - % 1.3. Deuda Pública que vence en un año / Deuda Pública total - %
CUADRO 14.7.
1
31,3
4,2
4,3 29,1 12,8 / 8,4
10,28 / 7,11
0
0
10
43,1
–1,7
1999
1
27,2
4,8
3,3 30,1 12,9 / 8,7
12,26 / 9,2
0
0
15,3
44,3
–2,4
2000
ARGENTINA (a)
1,2
4,5
1,6 32,5 13 / 6
7,42 / 8,56
0
0
54,0
–3,2
2001
(continúa)
1,6 (jul)
4,4 (mar)
2,4 (mar) 136,0 (mar)
55,8 / 4,6 (jul)
263,0 (abr)
268,0 (abr)
186,0 (mar)
–2,5 (jun)
2002
17-Polit-14 25/8/05 13:46 Página 485
NAFTA, MERCOSUR Y UEMM485
–6,3 12,8 3,9
–0,9 14,9 8,1
–37,6 696
5,9 461
0,7
8,7
8,4
0,3
4
4,5
FUENTE: MERCOSUR y Ministerio de Economía de la República Argentina.
(a) La información corresponde al último da to disponible y es el acumulado de los últimos 12 meses.
5. Sector Real y Precios 5.1. Tasa de variación % anual de los Precios al consumidor 5.2. Tasa de variación % anual de los Precios al por mayor 5.3. Tasa de Desempleo - % 5.4. Tasa de crecimiento del PIB - %
3,6 20 10,3 / 9,3
1998
3,6 19 11,6
1997
Argentina: principales indicadores económicos (continuación)
4. Sectores Financiero y de Mercados de Capitales 4.1. M3 / Reservas Internacionales Líquidas del Banco Central 4.2. Reservas Requeridas / Depósitos - % 4.3. Cartera irregular / Créditos Totales - % 4.4. Cartera irregular - Provisiones) / Créditos Totales - % 4.5. Leverage ampliado (Pasivos + Contingencias / Patrimonio Líquido) 4.6. Bolsa venación anual en moneda nacional (fin de período) - % 4.7. Spread de riesgo país - bps
CUADRO 14.7.
1,2 14,2 –3
–1,8
28 544
9,2 (may)
3,9 (may)
3,5 20 10,6
1999
2,4 15,1 –0,5
–0,7
–4,3 776
3,6 20
2000
ARGENTINA (a)
–5,3 17,3 –3,7
–1,5
3,6 4.404,0
3,8 20,2
2001
97,5 (jul) 21,5 (may) –16,2 I TRI
32,9 (jul)
5,0 (jul) 6.952,0 (jul)
1,32 (jul) 18,0
2002
17-Polit-14 25/8/05 13:46 Página 486
486MMPOLÍTICA ECONÓMICA
17-Polit-14 25/8/05 13:46 Página 487
NAFTA, MERCOSUR Y UEMM487
12 10 8 6 4 2 0 –2 –4 –6
Serie anual
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 FUENTE: CEPAL.
FIGURA 14.3.
Tasa de crecimiento del PIB de Brasil en el período 1980-2001.
A pesar de los notables éxitos alcanzados por el Plan Real, sigue manteniéndose una notable «fractura social» derivada de la gran desigualdad y los problemas sociales que atenazan a Brasil. A finales de 1997, la crisis financiera asiática afectó también a Brasil con notable virulencia, lo que determinó un deterioro signif icativo de sus cuentas e xteriores, explicado en gran parte por un aumento de sus importaciones, consecuencia de una política de «moneda fuerte». A pesar de la salida masi va de capitales internacionales, parece que hasta el momento se ha conseguido evitar la catástrofe financiera, si bien con un coste muy elevado en términos de contracción de la acti vidad económica, hasta el punto de situarse el crecimiento del PIB a f inales de 1998 próximo al 0 por 100, y durante 1999 del 0,8 por 100. Finalmente, también en Brasil se está lle vando a cabo un plan de pri vatizaciones en empresas siderúrgicas y petroquímicas. Asimismo, ha sido preciso revisar las normas constitucionales necesarias para hacer posibles privatizaciones en los sectores de combustibles y telecomunicaciones. Paraguay, un país en el que la agricultura y la producción eléctrica constituyen parte muy importante de su actividad económica, y que mantiene en el ámbito de MERCOSUR el 70 por 100 de su comercio e xterior, se propuso en 1993 llevar hacia delante un plan de estabilización con el propósito de reducir la inflación, si bien hasta 1995 ésta no se situó por debajo del 15 por 100. En esencia, el plan estaba basado en el control estricto de la gestión f iscal y la creación de dinero. Respecto a la primera se lle vó a cabo un notable esfuerzo, pues 1993 se cerró con un superávit del sector público equi valente al 1,8 por 100 del PIB. La política monetaria, por su parte, más restrictiva que en ejercicios anteriores, mantuvo en el 20 por 100 la tasa de e xpansión de los medios de pago. Al mismo tiempo que se tomaban estas medidas, se asumía el reto de acometer la reforma y el fortalecimiento del sistema f inanciero, iniciándose la tarea con la preparación de las normas necesarias para conceder mayor autonomía al Banco Central de P araguay. Los buenos resultados económicos alcanzados por Paraguay tras la aplicación del plan
3. Sector Externo 3.1. Déficit en Cuenta Comente / PIB - % 3.2. Deuda Externa Pública / PIB - % 3.3. Deuda Externa Privada / PIB - % 3.4. Deuda Externa/Exportaciones de Bienes y Servicios 3.5. Deuda Externa que vence en un año / Deuda Externa total % 3.6. Reservas Internacionales del Banco Central / Base Monetaria
2. Sectores Monetario y Cambiario 2.1. Tasa de variación del tipo de cambio ($/moneda local). Fin de período 2.2. Tasa de variación del tipo de cambio ($/moneda local). Promedio del período 2.3. Tasas de interés pasivas, en % nominal anual (moneda nacional / moneda e xtranjera) 4,3 14,4 16,7 3,8 27,5 1,4
3,1 31,5 1,8
27,4
24,2 3,8 11,8 13
7,6
7,3
58,8
40,3
8,3
60,9
52,1
7,4
–8
1998
–6,1
1997
Brasil: principales indicadores económicos
1. Sector Fiscal 1.1. Déficit Fiscal / PIB - % 1.2. Deuda Pública Bruta (interna + e xterna) / PIB - % 1.3. Deuda Pública que vence en un año / Deuda Pública total - %
CUADRO 14.8.
1,3
21,7
4,1
4,8 21,4 24,2
25,6
56,4
48
55,7
68,1
–10,3
1999
1,4
24
3,5
4,1 17,8 21,8
17,6
0,8
9,3
42,4
66,8
–4,6
2000
BRASIL (a)
6,2 (mar)
24,1 (mar)
3,4 (mar)
4,6 17,8 (mar) 22,8 (mar)
17,3
28,6
18,7
27,2
71,6
–5,3
2001
(continúa)
3,5 (jun)
18,5 (jun)
19,0 (jul)
41,0 (jul)
36,7 (jun)
78,1 (jun)
–7,2 (jun)
2002
17-Polit-14 25/8/05 13:46 Página 488
488MMPOLÍTICA ECONÓMICA
1,5 7,6 0,13
7,8 5,7 3,27
–33,5 974
44 489
2,5
19,3
24,9
4,3
–2,1
–3
FUENTE: MERCOSUR (2002).
(a) La información corresponde al último dato disponible y es el acumulado de los últimos 12 meses.
5. Sector Real y Precios 5.1. Tasa de variación % anual de los Precios al consumidor 5.2. Tasa de variación % anual de los Precios al por mayor 5.3. Tasa de Desempleo - % 5.4. Tasa de crecimiento del PIB - %
6,7 20,1 9,5
1998
5,2 22,4 7
1997
Brasil: principales indicadores económicos (continuación)
4. Sectores Financiero y de Mercados de Capitales 4.1. M3 / Reservas Internacionales Líquidas del Banco Central 4.2. Reservas Requeridas / Depósitos - % 4.3. Cartera irregular / Créditos Totales - % 4.4. Cartera irregular - Provisiones) / Créditos Totales - % 4.5. Leverage ampliado (Pasivos + Contingencias / Patrimonio Líquido) 4.6. Bolsa vareación anual en moneda nacional (fin de período) - % 4.7. Spread de riesgo país - bps
CUADRO 14.8.
28,9 7,56 0,81
8,4
151,9 540
17,2
-3
7,1 14 8,5
1999
12,1 7,14 4,36
5,3
–10,7 650,3 (jun)
8,9
3,2
9,1 (set) 12,3 8,2
2000
BRASIL (a)
11,9 6,23 1,51
9,4
–11,5
8,7
0,6
16,3 8,0
2001
10,9 (jun) 6,73 (jun) 0,29 I TRI
9,0 (jun)
–23,5 (jun)
8,2 (jun)
0,8 (jun)
20,8 (may) 8,3 (jun)
2002
17-Polit-14 25/8/05 13:46 Página 489
NAFTA, MERCOSUR Y UEMM489
17-Polit-14 25/8/05 13:46 Página 490
490MMPOLÍTICA ECONÓMICA CUADRO 14.9.
Paraguay: principales indicadores económicos PARAGUAY (a)
1. Sector Fiscal 1.1. Déficit Fiscal / PIB - % 1.2. Deuda Pública Bruta (interna + e xterna) / PIB - % 1.3. Deuda Pública que vence en un año / Deuda Pública total - % 2. Sectores Monetario y Cambiario 2.1. Tasa de variación del tipo de cambio ($/moneda local). Fin de período 2.2. Tasa de variación del tipo de cambio ($/moneda local). Promedio del período 2.3. Tasas de interés pasivas, en % nominal anual (moneda nacional / moneda extranjera) 3. Sector Externo 3.1. Déficit en Cuenta Corriente / PIB - % 3.2. Deuda Externa Pública / PIB - % 3.3. Deuda Externa Privada / PIB - % 3.4. Deuda Externa/Exportaciones de Bienes y Servicios 3.5. Deuda Externa que vence en un año / Deuda Externa total % 3.6. Reservas Internacionales del Banco Central / Base Monetaria 4. Sectores Financiero y de Mercados de Capitales 4.1. M3 / Reservas Internacionales Líquidas del Banco Central 4.2. Reservas Requeridas / Depósitos - % 4.3. Cartera irregular / Créditos Totales - % 4.4. (Cartera irregular - Provisiones) / Créditos Totales - % 4.5. Leverage ampliado (Pasivos + Contingencias /Patrimonio Líquido) 4.6. Bolsa variación anual en moneda nacional (fin de período) - % 4.7. Spread de riesgo país - bps 5. Sector Real y Precios 5.1. Tasa de variación % anual de los Precios al consumidor 5.2. Tasa de variación % anual de los Precios al por mayor 5.3. Tasa de Desempleo - % 5.4. Tasa de crecimiento del PIB - %
1997
1998
1999
2000
2001
–1,44
–0,97
–3,58
–4,5
nd
28,5
31,6
41,4
39,71
nd
nd
nd
nd
nd
nd
15
16,9
19,4
4,7
15,1 (jun)
6
25,7
13,8
11,7
7,2 (jun)
8,4
8,8 / 5,7
17,9 / 4,5
7,8 / 2,8
9,2 / 2,8 (may)
6,8 15 0,4
1,9 18,9 0,7
1,1 27,3 0,7
4,2 29,8 0,6
nd nd nd
0,3
0,4
0,6
0,7
nd
8,23
9,03
7,42
6,9
7,7 (jun)
1,1
1,3
1,6
1,3
1,5 (jun)
2,8 24 13,3
2,5 25,9 11,5
2,2 24,5 14,5
2,8 23,7 14,0
3,0 (jun) 22,6 (jun) 14,0 (jun)
7,9
7,4
8,5
7,8
8,3 (jun)
6,8
6,4
7,9
7,9
8,3 (jun)
22,5 nd
3,4 nd
nd
nd
nd
6,2
14,6
5,4
8,6
6,7 (jun)
1,8 7,1 2,6
18,1 14,3 –0,4
6,8 16 0,5
10,4 nd –0,4
3,8 (jun) nd nd
(a) La información corresponde al último dato disponible y es el acumulado de los últimos 12 meses. FUENTE: MERCOSUR (2002).
17-Polit-14 25/8/05 13:46 Página 491
NAFTA, MERCOSUR Y UEMM491
de estabilización, y que aparecen recogidos en los Cuadros 14.6 y 14.9, presentan como aspectos más significativos los siguientes: — Gran desarrollo de las e xportaciones que entre 1993 y 1997 doblaron su v alor. A pesar de ese notable aumento, hay que reseñar que en 1996 y 1997 han sufrido un brusco frenazo. — Diversificación de productos y mercados. No obstante, la crisis de la economía brasileña, de prolongarse o acentuarse en el tiempo, puede afectar sensiblemente a Paraguay. Desde 1998 la economía de este país se ha estancado, situándose incluso en tasas de crecimiento del PIB real negativas. Como consecuencia de ello el déficit público ha vuelto a crecer de forma signif icativa, para situarse en el año 2000 en torno al 4,5 por 100 del PIB, aumentando la tasa de paro por encima del 16 por 100, y la inflación en un 10,4 por 100. Asimismo, desde 1997 se ha producido una reducción signif icativa del porcentaje de población dedicada a la agricultura, pasando del 39 por 100 en ese año a un 7 por 100 a finales de 2000, sin que apenas se haya reducido la participación de la producción agrícola en el PIB (ha pasado del 24 al 21 por 100 en ese período), lo que pone de manifiesto que en Paraguay se está produciendo un cambio estructural que sin duda tendrá importantes efectos en los próximos años. En los Cuadros 14.6 y 14.10 pueden verse los datos más significativos sobre la evolución de la economía de Uruguay , destacando la baja tasa de crecimiento del PIB (v er Figura 14.4), en relación con las economías del bloque analizado, experimentando una caída superior al 3 por 100 en 2001, reflejo de una crisis que empezó a producirse desde 1998. Sus ni veles de paro son también preocupantes, situándose la tasa de desempleo en el 15 por 100 en julio de 2002. Respecto a la inflación, hay que señalar que hasta 1998 se situó por encima del 9 por 100, reduciéndose posteriormente de forma signif icativa para situarse en el 4 por 100 a finales de 2001. Sin embargo, durante 2002 han surgido de nuevo tensiones inflacionistas, de forma que a mediados de dicho ejercicio ha alcanzado casi un 6 por 100.
10 5 0 –5 –10 –15 –20
Serie anual
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 FUENTE: CEPAL.
FIGURA 14.4.
Tasa de crecimiento del PIB de Uruguay en el período 1980-2001.
3. Sector Externo 3.1. Déficit en Cuenta Corriente / PIB - % 3.2. Deuda Externa Pública / PIB - % 3.3. Deuda Externa Privada / PIB - % 3.4. Deuda Externa/Exportaciones de Bienes y Servicios 3.5. Deuda Externa que vence en un año / Deuda Externa total % 3.6. Reservas Internacionales del Banco Central / Base Monetaria
2. Sectores Monetario y Cambiario 2.1. Tasa de variación del tipo de cambio ($/moneda local). Fin de período 2.2. Tasa de variación del tipo de cambio ($/moneda local). Promedio del período 2.3. Tasas de interés pasivas, en % nominal anual (moneda nacional / moneda e xtranjera) 2,1 25,1 14,3 2,1 12,1 2,8
1,8 13,2 2,6
14,8/4,9
16,8/5,0 1,3 23,5 12,5
10,9
18,5
23,6
25,1
7,4
34,2
31,8
15,5
–0,9
1998
–1,5
1997
Uruguay: principales indicadores económicos
1. Sector Fiscal 1.1. Déficit Fiscal / PIB - % 1.2. Deuda Pública Bruta (interna + e xterna) / PIB - % 1.3. Deuda Pública que vence en un año / Deuda Pública total - %
CUADRO 14.10.
2,9
11,1
2,3
2,4 26,5 12,6
13,0/4,8
8,3
7,3
29
40,4
–3,8
1999
3,4
11,7
2,3
2,9 29,1 13,9
11,8/5,4
6,7
7,7
25,7
45,7
–4
2000
URUGUAY (a)
4,6
10,12
2,8
2,6 32,6 17,0
16,8/3,2
10,1
18,1
23,4
55,6
–4,4
2001
(continúa)
3,3(abr)
22,64/3,1 (mar)
26,9(abr)
12,3(abr)
2002 (a)
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492MMPOLÍTICA ECONÓMICA
3,3 10,1 4,6
13,2 11,5 4,9
nd 261
nd 210
8,6
5,9
5,6
15,2
3,4
4
FUENTE: MERCOSUR (2002).
(a) La información corresponde al último dato disponible y es el acumulado de los últimos 12 meses.
5. Sector Real y Precios 5.1. Tasa de variación % anual de los Precios al consumidor 5.2. Tasa de variación % anual de los Precios al por mayor 5.3. Tasa de Desempleo - % 5.4. Tasa de crecimiento del PIB - %
4,7 17,5 4,1
1998
5 17,7 4,8
1997
Uruguay: principales indicadores económicos (continuación)
4. Sectores Financiero y de Mercados de Capitales 4.1. M3 / Reservas Internacionales Líquidas del Banco Central 4.2. Reservas Requeridas / Depósitos - % 4.3. Cartera irregular / Créditos Totales - % 4.4. Cartera irregular - Provisiones) / Créditos Totales - % 4.5. Leverage ampliado (Pasivos + Contingencias / Patrimonio Líquido) 4.6. Bolsa variación anual en moneda nacional (fin de período) - % 4.7. Spread de riesgo país - bps
CUADRO 14.10.
–0,3 11,3 –3,2
4,2
nd 226
6
6,4
5,3 20,2 7,1
1999
9,5 13,6 –1,3
5,1
nd 319
8,2
8,3
5,3 20,2 9,1
2000
URUGUAY (a)
3,78 14,9 –3,1
3,59
nd
10,31
12,77
5,2 22,97 13,97
2001
9,36 (abr) 14,8 (mar)
5,09 (abr)
711,8 (29may)
2002
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NAFTA, MERCOSUR Y UEMM493
17-Polit-14 25/8/05 13:46 Página 494
494MMPOLÍTICA ECONÓMICA
14.2.2. Problemas y perspectivas de desarrollo De la apretada síntesis que hemos hecho sobre la reciente evolución económica de los países que integran MERCOSUR puede derivarse un conjunto de consideraciones relativas a sus posibilidades y perspectivas de desarrollo, que en gran medida son comunes a gran parte de los países iberoamericanos. En primer lugar , analizaremos los principales aspectos de las economías iberoamericanas durante la década de los no venta, para a continuación explicar las causas de las crisis f inancieras producidas desde mediados de 1998 y , por último, las perspectivas de desarrollo del área. A lo largo de la última década, la mayoría de las economías iberomericanas han emprendido un proceso de reformas económicas cuyo resultado ha sido la aplicación de un nuevo modelo de crecimiento económico que, con grados distintos según los países, se caracteriza por la apertura creciente a los mercados internacionales y la menor regulación pública de la actividad económica. De forma somera, se pueden resumir las principales medidas adoptadas por las autoridades económicas iberoamericanas en los siguientes puntos 6: — En el terreno comercial y cambiario , las reformas más rele vantes han sido la reducción de los promedios arancelarios y la desaparición de b uena parte de las restricciones a las transacciones corrientes y de capital. — Se ha promovido, por lo demás, un creciente proceso de liberalización financiera (procediendo a la liberalización de los tipos de interés y a la reducción de encajes bancarios, entre otras medidas). — La reforma tributaria, por su parte, ha perseguido tres objetivos esenciales: la neutralidad impositiva, la simplificación administrativa y el aumento de la recaudación. De este modo, se han aplicado reducciones, tanto en los impuestos al comercio, como en los altos tipos marginales de los impuestos directos y se ha iniciado la introducción del IVA. — Se reduce el grado de intervención del sector público en la actividad económica : aunque con grandes diferencias por países, Iberoamérica ha sido la región líder en materia de privatizaciones a lo largo de la década de los noventa. La incidencia de este proceso ha sido especialmente notoria en los servicios públicos y en el sistema financiero, donde la entrada de inversión directa extranjera ha sido muy relevante. — Las actuaciones en el mercado laboral y en el sistema de pensiones se han centrado en la reducción de los costes de despido y en el fomento de la contratación temporal, en relación con el mercado de trabajo; y en la creación de fondos privados de pensiones, basados en el principio de capitalización, en relación con el se gundo aspecto. Los resultados alcanzados por las nue vas medidas de política económica han sido v alorados de muy distinta manera por parte de las di versas corrientes del pensamiento; en cualquier caso, de lo que no cabe duda es de que el balance de las r eformas presenta un escenario con luces y sombras, algunos de cuyos aspectos positi vos más rele vantes son descritos a continuación: 6 Una revisión en profundidad de las características del nuevo modelo aplicado por las economías iberoamericanas desde los años no venta, puede realizarse consultando, entre otras, las siguientes referencias bibliográf icas: Déniz, J.: «América Latina: reestructuración productiva y cambios sociales», en Palazuelos y Vara (coords.), Grandes áreas de la economía mundial , págs. 261-274, Ariel, Barcelona, 2002. AA.VV. (1999); Pampillón, R.: Análisis económico de países. Teoría y casos de P olítica Economía, McGraw-Hill, Madrid, 1999, y Subdirección General de Estudios del Sector Exterior (1997).
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NAFTA, MERCOSUR Y UEMM495
— El control de la inflación y la consolidación f iscal propiciados por la introducción de las nuevas medidas, permiten afirmar que, en la actualidad, las economías iberoamericanas gozan de mayor estabilidad económica. — La economía iberoamericana ha entrado, tras la grave recesión experimentada durante la década pérdida de los años ochenta, en una nue va senda de cr ecimiento. — Una gran influencia en la e volución económica, la tiene el ingreso neto de r ecursos financieros que regresaron a la re gión desde el inicio de la década de los noventa, debido a la confianza inspirada por el proceso de reformas aplicado. La política económica liberalizadora impulsada desde los años no venta no ha conseguido, sin embargo, superar algunas importantes limitaciones del modelo de crecimiento aplicado en Iberoamérica, entre las cuales sobresalen las siguientes: — El crecimiento de la región, estable en términos macroeconómicos, no ha impedido que el grado de desigualdad en el reparto del ingreso de las economías iberoamericanas siga siendo el más alto del mundo (aunque también aquí hay grandes diferencias por países). — El paro creciente es otra gra ve limitación, sobre todo si se tiene en cuenta la progresiva reducción de numerosos instrumentos de cobertura al desempleo. — La expansión de las exportaciones de muchas economías iberoamericanas sigue basándose en productos primarios o productos con un valor añadido reducido y con un potencial de crecimiento limitado. — La política cambiaria adoptada en muchos países durante los años no venta, que tendió a vincular la cotización de las di visas con la del dólar , tuvo como consecuencia una apreciación de las monedas de b uena parte de las economías de la región. Esta apreciación —aunque ha contrib uido al control de la inflación— ha dificultado el cr ecimiento de las e xportaciones del ár ea. Y, como v eremos a continuación, ha generado una mayor dependencia y vulnerabilidad respecto a la situación económica internacional. — La mayor dependencia también es resultado de la fuerte vinculación que existe entre el crecimiento del área y la entrada de capitales procedentes del resto del mundo. Este condicionante sitúa a Iberoamérica en una posición e xtremadamente vulnerable en el contexto de las reiteradas crisis financieras vividas en los últimos años de la década de los no venta y en el comienzo del nue vo siglo. Desde mediados de 1998, varias economías iberoamericanas vieron su estabilidad comprometida al alcanzarles de pleno las turbulencias financieras que se originaron en el este de Asia a partir del ver ano de 1997 . En un primer momento —y estando frescas en la memoria las graves consecuencias del «efecto tequila» de 1994-1995— los análisis más pesimistas pronosticaron una nueva debacle iberoamericana. La crisis asiática se transmitió a través de dos canales, el financiero y el real 7. — El impacto inicial se pr odujo a tr avés de los cir cuitos financieros. Las caídas de las bolsas asiáticas se transmitieron con celeridad a las de Iberoamérica al presentar los mercados asiáticos y los iberoamericanos una consideración similar de mer7 Puede consultarse a este respecto Casilda, R.: «Situación y perspecti vas de la economía latinoamericana en 2002», Boletín Económico de ICE , n.º 2.728, mayo, 2002; Mazarío, C. y Zamora, A.: «El impacto de la crisis asiática sobre América Latina», Cuadernos de Información Económica , 136-137, julio-agosto, 1998.
17-Polit-14 25/8/05 13:46 Página 496
496MMPOLÍTICA ECONÓMICA cados emergentes y tener las inversiones en cartera —esencialmente debidas a inversores de tipo institucional— en muchos casos, orígenes similares para ambos mercados. Esto explica que los inversores buscasen compensar las caídas de los índices asiáticos con la realización de plusvalías acumuladas en Iberoamérica región que había experimentado fortísimas subidas en el año 1998. Brasil fue el país más afectado inicialmente por el contagio, pues era el que acumulaba la mayor subida de los valores bursátiles —lo que convertía a este mercado en especialmente atractivo para la realización de beneficios— y porque el déficit creciente por cuenta corriente ponía de manifiesto una notable sobrevaloración del real frente al dólar. El real tuv o que afrontar dos fuertes ataques especulati vos. El primero, en el verano de 1998, consiguió superarlo, gracias, en parte, al interés despertado entre los inversores por las perspectivas de la privatización de Telebras, el gran complejo público de telecomunicaciones. El real sucumbió, sin embargo, a un nuevo ataque producido en enero de 1999. Fue entonces cuando se abandonó el régimen de tipo de cambio controlado, que resultó imposible de mantener dada la salida masiva de divisas —del orden de 1.000 millones de dólares al día— y se dejó flotar al real libremente en el mercado. La economía brasileña entró así en un círculo vicioso, puesto que si bien la disciplina fiscal era necesaria para recuperar la conf ianza del mercado, el fuerte recorte presupuestario aplicado, unido al incremento de los tipos de interés hasta tasas cercanas al 50 por 100, infligieron un castigo excesivo a la economía real. — El segundo impacto procedió de los canales r eales. La crisis tuvo un impacto negativo en la demanda de e xportaciones hacia los mercados asiáticos. No obstante, el efecto final desde esta perspecti va fue escaso, debido a la limitada importancia de las relaciones comerciales entre las dos áreas geográficas consideradas. Algo similar se puede af irmar de las consecuencias de las de valuaciones de las monedas asiáticas que, si bien supusieron una cierta competencia para las exportaciones iberoamericanas, no generaron gra ves dificultades, puesto que la mayor parte de las exportaciones asiáticas no compiten directamente con las v entas de Iberoamérica al resto del mundo. El mayor impacto real se derivó, en cambio, del considerable descenso del precio internacional de las materias primas. Tal y como tendremos ocasión de demostrar en el siguiente apartado, aunque no todas las economías iberoamericanas son vulnerables en la misma medida a estas fluctuaciones de precios, todas son exportadoras netas de materias primas y dependen fuertemente de este tipo de comercio internacional. La crisis generó un fuerte incremento de la incertidumbre asignada a toda la región iberoamericana. No obstante, al ofrecer la mayoría de los gobiernos de la región una pronta respuesta y dar claras señales de voluntad de continuar con el proceso de reformas —con subidas de tipos de interés y medidas de contención de los déficit públicos— contrib uyeron a tranquilizar a los inquietos in versores internacionales. De este modo, aunque la financiación externa se encareció para Iberoamérica, el acceso a los flujos de capital se mantuv o abierto, las reservas continuaron en ni veles ele vados y la in versión directa e xtranjera siguió mostrándose dinámica. Sin embargo, precisamente cuando los e xpertos vaticinaban que lo peor de la crisis ya había pasado y se esperaba que la re gión podría afianzar su recuperación en el año 2001, una nueva crisis f inanciera, esta vez originada en Argentina a fi-
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NAFTA, MERCOSUR Y UEMM497
nales de ese mismo ejercicio, ha vuelto a comprometer las perspecti vas de crecimiento de la región. La crisis ar gentina vivió su punto álgido con los acontecimientos que marcaron las últimas semanas del año 2001 y el inicio del año 2002. Así, el 3 de diciembre, ante la retirada masi va de depósitos que amenazaba con descapitalizar a los bancos, se impuso un límite a la retirada de los mismos, el denominado «corralito». Desde ese momento, la situación política se deterioró dramáticamente —la Casa Rosada alojó a cinco Presidentes en apenas quince días— debido a las continuas protestas sociales vividas en un contexto de creciente crispación. La consecuencia inmediata de ese proceso fue la necesidad de abandonar el régimen de convertibilidad que había vinculado el peso con el dólar , en paridad uno a uno, a través de un mecanismo de caja de con versión o currency board. Existe una cierta coincidencia en el diagnóstico de las causas principales de la profunda crisis económica, política y social argentina. En efecto, la mayor parte de los análisis coinciden en señalar las siguientes razones como responsables de la situación actual: • Los costes de la convertibilidad. La fuerte apreciación del dólar combinada, desde comienzos de 1999, con la devaluación del real, provocaron una grave pérdida de competiti vidad de los productos ar gentinos, debido al incremento de los costes internos. Aquellos veían, al mismo tiempo, dificultado su acceso al mercado brasileño, principal mercado de exportación para Argentina. Esta situación generó una pérdida de conf ianza en el mantenimiento de la caja de con versión, puesto que, a los ojos de los acreedores internacionales, Argentina se estaba convirtiendo «en un país en r ecesión con una de las monedas más fuertes del mundo»8. Además, en la medida en que la Ley de Convertibilidad impidió la financiación del déficit con emisión de moneda pero no impidió que el Tesoro acudiese a las emisiones de deuda pública, el continuo recurso a la misma fue parejo a una progresiva desconfianza de los mercados. De este modo, los incrementos en los tipos de interés pronto desbordaron el presupuesto. • El problema fiscal. El problema fiscal argentino se manifiesta desde la perspectiva del incremento del gasto, que a su vez es resultado tanto de la existencia de una Administración Pública con un tamaño desproporcionado, como del notable grado de autonomía financiera del que gozan las pro vincias argentinas. Sin embargo, la verdadera dificultad radica en la incapacidad sistemática de generación de ingresos f iscales, como queda patente al comparar el ni vel de la presión fiscal existente en Argentina (que se sitúa en torno al 15 por 100), con la media que esta variable alcanza en los países de la OCDE (de un 40 por 100). Es sabido que el fraude fiscal es un fenómeno característico de la Hacienda Pública argentina y es debido, de una parte, a la inexistencia de una cultura f iscal consolidada y, de otra, a la desconfianza creciente de los ciudadanos en sus dirigentes políticos. Esta situación nos permite afirmar que el problema no fue tanto el incremento de la deuda ar gentina, cuanto la incapacidad de generar ingresos para financiarla. 8 Ezpeleta, J.: «Inflación, un peso débil y recesión económica: un círculo difícil de cuadrar», Expansión Directo, 18 de febrero de 2002.
17-Polit-14 25/8/05 13:46 Página 498
498MMPOLÍTICA ECONÓMICA • Las consecuencias de la política fiscal restrictiva. A lo largo de 2001, en una difícil coyuntura como la descrita, se aplicó una política fiscal restrictiva, a fin de reducir el déf icit para restaurar la conf ianza y preserv ar de este modo la f inanciación internacional, permitiendo así mantener el régimen de convertibilidad. Se buscaba de este modo reducir el sobrecoste de la deuda argentina y recuperar una senda de crecimiento económico, que a su v ez permitiría se guir avanzando hacia el objetivo del déficit cero. Sin embargo, en lugar de ese círculo virtuoso, la economía argentina quedó atrapada en otro círculo vicioso: la profundización del ajuste fiscal hizo imposible la recuperación de la demanda interna e impidió la reacti vación económica, con lo que la recaudación f iscal se resintió y resultaron entonces precisos nuevos ajustes fiscales. • La situación política como fuente de inestabilidad económica . Se ha denunciado reiteradamente la responsabilidad de la clase política ar gentina en la gestación y estallido de la crisis. Se le reprocha haber perse guido prioritariamente la búsqueda de consensos para mantener el apo yo a las candidaturas, frente al interés nacional. Se ha denunciado, asimismo, la corrupción y el clientelismo existente, así como la di visión de los principales partidos en una constelación de «micropoderes» (dando lugar a auténticos «feudos pro vinciales»). La diversidad de opiniones acerca de los orígenes de la crisis argentina se produce, sin embargo, a la hora de estimar el peso relati vo de los factores explicativos enunciados antes, especialmente al ponderar la responsabilidad de las causas externas, frente a las de carácter interno. En este sentido, resulta sumamente ilustrativo contrastar las distintas interpretaciones de la crisis argentina publicadas en la prensa económica, en el momento álgido de la misma. Así, autores como Jeffrey Sachs o representantes de or ganismos internacionales como Horst Köhler , han denunciado que la crisis ha sido pro vocada ante todo por los propios errores en la gestión de las autoridades económicas ar gentinas; otros, como Paul Krugman o Joseph Stiglitz, han resaltado el papel de los choques e xternos y la inadecuación de las recetas impuestas desde el FMI a Argentina. A modo de síntesis, el Esquema 14.1 representa gráf icamente la existencia del intrincado círculo vicioso en el que aún se haya encerrada la economía ar gentina. Los resultados alcanzados por las economías iberoamericanas en el pasado más reciente han puesto de manif iesto el alto grado de vulnerabilidad e xterna que aún las caracteriza. Así, las consecuencias económicas del ataque terrorista del 11 de septiembre realizado contra Estados Unidos, repercutieron de manera directa e indirecta sobre la economía iberoamericana, aunque con intensidad distinta se gún el país y sector considerado 9. Aunque aún es pronto para hacer un balance de dichos efectos, los estudios preliminares sostienen que estos trágicos acontecimientos sólo contribuyeron a acentuar una tendencia desaceleradora de la economía de los Estados Unidos y del comercio internacional. De este modo, la contracción de la economía estadounidense, combinada con la ausencia de salida a la situación recesi va que vive la economía japonesa desde principios de los no venta y con el lento crecimiento de las economías europeas, han generado un conte xto internacional sumamente adverso. Esta desfavorable coyuntura explica las modestas tasas de crecimiento alcanzadas por el conjunto de la re gión en 2001. En efecto, ese entorno e xterno recesivo dio lugar a un 9 Véase al respecto CEPAL (2002); Calcagno, A.; Manuelito, S.; y Ryd, G.: Proyecciones Latinoamericanas 2001-2002, CEPAL, Santiago de Chile, 2002; FMI (2002) y SELA (2001).
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NAFTA, MERCOSUR Y UEMM499
Inestabilidad política y social Pérdida de confianza
Fiscalidad insuficiente Corrupción Tamaño S. Público
Déficit público
DEUDA
Aumento de la pobreza
Caída de la actividad
Subida tipo de interés
Austeridad fiscal (FMI)
ESQUEMA 14.1.
Convertibilidad
Evasión de capital
Corralito
Los circulos viciosos de la crisis argentina.
menor volumen de expansión del comercio internacional y a un descenso continuo del precio de los principales productos de la e xportación iberoamericana (principalmente, productos básicos). Además, la situación se ha visto agra vada por una menor disponibilidad de financiación para la región, directa y en cartera. En cualquier caso, tanto la intensidad como los canales a través de los cuales se ha manifestado la desaceleración económica internacional, han sido distintos se gún los países. En algunos incidió especialmente la de saceleración del comercio mundial (México y Centroamérica, por ejemplo); otros se vieron perjudicados ante todo por el deterioro de los términos del intercambio (éste es el caso de los países e xportadores de petróleo, minerales y productos tropicales); otros, por último, padecieron especialmente las consecuencias de un menor acceso a la f inanciación internacional (Brasil y Argentina, entre otros). Las perspectivas no son halagüeñas en el corto plazo, dado que aunque se espera un cambio en la tendencia de la economía internacional —especialmente una reactivación de la economía estadounidense— y una modesta recuperación del comercio, el crecimiento previsto a escala internacional se guirá siendo reducido y los precios de los productos básicos seguirán deprimidos. Como recapitulación, en el Cuadro 14.11. quedan recogidas las estimaciones realizadas por el FMI acerca del crecimiento real del PIB, de la inflación y del saldo de la cuenta corriente de las principales economías iberoamericanas, durante los años 2000 y 2001. Se presentan, asimismo las previsiones acerca del comportamiento de dichas v ariables en 2002 y 2003.
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500MMPOLÍTICA ECONÓMICA CUADRO 14.11.
Evolución y perspectivas de Diversos indicadores macroeconómicos de Mercosur en relación con otras áreas de Iberoamérica PIB real (variación porcentual)
Inflación (variación porcentual)
Saldo por cuenta corriente (% del PIB)
2000 2001 2002 2003 2000 2001 2002 2003 2000 2001 2002 2003 Mercosur Argentina*
2,9 –0,8
Brasil Uruguay Paraguay
4,4 –1,3 –0,4
0,2 –0,9 –3,7 –10/ –15 1,5 2,5 –3,1 –1,7 n.d. —
3,0 0/3
5,0 –0,9
4,9 10,5 9,7 –3,8 –1,1 25/30 30/35 –3,1
3,5 3,0 —
7,0 4,8 8,6
6,8 4,4 6,7
6,1 7,1 —
3,9 9,4 —
–3,7 –2,1
–2,0 4,2
–2,1 5,5
–4,1 –2,7 –4,2
–4,6 –2,6 n.d.
–3,7 –1,7 —
–4,1 –1,9 —
Región andina Chile Colombia Ecuador Perú Venezuela
3,3 4,4 2,8 2,3 3,1 3,2
2,2 2,8 1,5 5,2 0,2 2,7
2,1 3,0 2,5 3,1 3,7 –0,8
4,0 6,0 3,3 6,0 5,0 1,3
13,0 3,8 9,2 96,2 3,8 16,2
8,8 3,6 8,0 37,0 2,0 12,5
8,7 2,3 7,1 15,5 1,8 20,8
7,6 3,0 5,3 8,0 2,3 20,2
3,3 –1,3 0,4 5,3 –3,1 10,8
–0,1 –1,4 –2,6 –4,6 –2,0 3,6
–1,1 –1,8 –3,2 –6,1 –2,3 2,6
–1,3 –2,4 –3,7 –3,1 –2,7 2,3
América Central y Caribe Rep. Dominicana Guatemala México
6,0 7,8 3,6 6,6
0,2 3,0 1,8 –0,3
1,9 3,5 2,3 1,7
4,6 5,2 3,5 4,9
8,8 7,7 5,1 9,5
6,6 8,9 8,7 6,4
4,5 3,7 5,0 4,3
4,0 3,9 3,9 3,8
–3,5 –5,1 –5,5 –3,1
–3,2 –3,9 –4,6 –2,8
–3,4 –4,8 –4,5 –3,0
–3,3 –4,1 –4,1 –3,0
* Debido al alto grado de incertidumbre de las previsiones, éstas se presentan en forma de intervalos. El agregado para Mercosur se ha estimado a par tir del punto medio de dic ho intervalo. FUENTE: FMI (2002).
14.3. LA UNIÓN EUROPEA En la tercera parte de este capítulo vamos a abordar de forma esquemática y resumida los orígenes, evolución, estructura, funcionamiento y proceso de consolidación de la Unión Europea, sin duda alguna el pro yecto de mayor envergadura jamás acometido en materia de integración y que constituye algo de mayor alcance y contenido que un simple bloque económico. No se trata de hacer comparaciones con otras e xperiencias, algunas de las cuales ya hemos contemplado en este mismo capítulo, pero resulta e vidente que lle var adelante la idea de una Europa unida, acariciada tras la conclusión de la Segunda Guerra Mundial, ha constituido y constituye aún una tarea notablemente más compleja y difícil que la de otros casos considerados o que podamos analizar debido, fundamentalmente, a la gran heterogeneidad de los países integrantes, y no solamente desde el punto de vista económico, sino teniendo en cuenta su di versidad social y cultural.
14.3.1. Del Tratado de Roma a la Eur opa de los Quince Desde que el 19 de septiembre de 1946, Sir Winston Churchill pronunciara su célebre discurso en Zúrich haciendo referencia a la constitución de «los Estados Unidos de Europa»,
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hasta la firma el 12 de junio de 1985 en Lisboa y en Madr id del Tratado de Adhesión de España y Portugal, el camino ha sido lar go e intenso en problemas y ne gociaciones. El 9 de mayo de 1950, el ministro francés de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, propone la creación de una Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), firmándose en abril de 1951 el tratado constituti vo de la misma. Los países que lo suscribían eran Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgo. Los ministros de Asuntos Exteriores de estos seis países se reunieron en Mesina en junio de 1955, encargando a Paul-Henri Spaak que elaborara un pro yecto de acción común en el campo nuclear y en el económico en toda su amplitud. El 25 de marzo de 1957, una vez finalizados los trabajos del se gundo Comité Spaak, se firman en Roma los Tratados constitutivos de una Comunidad Europea de la Ener gía Atómica (CECA o Euratom). Nacía así of icialmente el Mercado Común, y se inauguraba una etapa de consolidación, aunque no exenta de crisis y problemas, que llegaría hasta la cumbre de La Haya en 1969. En este período hay que anotar como éxitos indiscutibles la realización de la Unión Aduanera y el establecimiento de una Política Agrícola Común (PAC). Entre los años 1969 y 1973, y una v ez que desaparece de la escena política la f igura de De Gaulle, tiene lugar un importante relanzamiento del proceso de inte gración que se concreta, fundamentalmente, en tres puntos10: Culminación de la Política Agraria Común, profundización de la Comunidad, aceptando la creación de una verdadera unión económica y monetaria y ampliación con la entrada de nue vos Estados miembros. Efectivamente, en enero de 1973, se produce la incorporación del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca. La Europa de los Nue ve se enfrenta desde el primer momento con las dif icultades de todo tipo derivadas de la crisis ener gética en 1973, que marca el f inal de una prolongada fase de crecimiento económico. Incluso podría af irmarse que sobre la Comunidad recién ampliada se cierne en sus primeros años una cierta amenaza de pesimismo y de frustración. Pero la lar ga marcha hacia la inte gración plena prosigue y no f altan hitos y éxitos relevantes. Así, por ejemplo, en el plano estrictamente económico, la puesta en marcha del Sistema Monetario Europeo en 1979, la política de ayuda al desarrollo a través de las Convenciones de Lomé (1975, 1979 y 1984) con los países de África, Caribe y Pacífico, y la creación del FEDER (1975) como or ganismo encargado de lle var a cabo la política regional. En el terreno de la inte gración política es preciso destacar la puesta en funcionamiento del Consejo Europeo, en diciembre de 1974, y la inauguración del Parlamento Europeo con la elección de sus 410 diputados el 10 de junio de 1979. En esta lar ga y complicada etapa que v a desde la ampliación de 1973 hasta 1986, se produce la consolidación def initiva de la Unión Económica Europea, al convertirse Grecia en el décimo Estado miembro el 1 de enero de 1981, y firmarse los Tratados de Adhesión de España y Portug al el 12 de junio de 1985. A partir del 1 de enero de 1986, la Comunidad de los Doce, con sus 518 parlamentarios (España 60, Portugal 24) y una Comisión de 17 miembros (España 2, Portugal 1), se enfrentaba con el doble reto de asumir y encajar los efectos de la ampliación y de abordar de manera decidida las reformas más perentorias.
Ver Celaya, Mario: «Historia de la Europa Comunitaria», Información Comercial Española, n.º 626, Madrid, 1985. Fernández Díaz, A.: La Comunidad de los Doce: un reto para la política económica española, Editions Hispaniques, París, 1986. 10
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502MMPOLÍTICA ECONÓMICA Entre estas reformas destaca, básicamente, la de la Política Agrícola Común (PAC). Según se desprende del Informe Tolman en la revisión de la PAC, habría que considerar, entre otros, los puntos siguientes: adaptación de la oferta a la demanda a tra vés de soluciones innovadoras, mantenimiento de la política de precios como principal instrumento para asegurar una renta adecuada a los productores agrícolas, estímulo de producciones deficitarias y desarrollo de una política de calidades y coordinación de la Política Agrícola Común con las políticas regionales y sociales. Como es bien sabido, la reforma de la PAC se fue complicando en algunos capítulos específicos, como es el de oleaginosas, debido fundamentalmente al enfrentamiento con los Estados Unidos que, entre otras consecuencias, dio lugar a un gran retraso en el cierre de la Ronda Uruguay 11. Ligada a la reforma de la P AC se encontraba la de los fondos estructurales, cuya importancia creciente tenía que traducirse en un mayor peso específ ico en los presupuestos comunitarios, como se verá más adelante. Simultáneamente al paso decisi vo que suponía la ampliación a Doce, la Comunidad Europea se adaptaba a las nuevas circunstancias mediante el Acta Única que, fruto del llamado Libro Blanco de la Comisión de las Comunidades Europeas de junio de 1985, entró en vigor en julio de 1987. Junto a una serie de reformas de tipo institucional, el Acta Única Europea venía a ser un programa económico con un objeti vo muy concreto: alcanzar el Mercado Único a f inales de 1992. Esto suponía la superación de las barreras físicas, técnicas y f iscales y la consagración, por tanto, de las cuatro libertades en que consiste un mercado plenamente integrado: libertad de circulación de personas, de capitales, de mercancías y de servicios. Poco tiempo después del acuerdo para la constitución de un mercado único en el contexto comunitario, fue tomando fuerza la idea de que para poder apro vechar plenamente todos los efectos beneficiosos que de la creación de ese mercado único se podrían derivar, era necesario introducir de forma paralela la creación de una unión monetaria, en la medida en que sin esa unión, sin la e xistencia de una moneda única, no sería posible cosechar todos los éxitos, todas las posibilidades que de ese mercado único se podían desprender. La creación de una unión monetaria es un objeti vo que no resulta novedoso. A finales de los años sesenta, tras la culminación del desarme arancelario en el seno de la Comunidad y la configuración de ésta como una unión aduanera, surgieron ya algunos proyectos tendentes a a vanzar en el proceso de inte gración. Así, la Cumbre de La Haya (1969), el Informe Werner (1970), la creación de la «serpiente» monetaria en 1972 y del F ondo Europeo de Cooperación Monetaria (1973), constituyen intentos f allidos de a vanzar en la creación de una Unión Económica y Monetaria. El primer paso serio hacia la unión monetaria fue el establecimiento del Sistema Monetario Europeo (SME) en marzo de 1979. Sin embar go, habría que esperar a la se gunda mitad de la década de los ochenta y el reno vado impulso político hacia la inte gración europea que en ella se produjo, para que se avanzara realmente en el proceso de integración. En 1985, al adoptar los Estados miembros de la Comunidad el Acta Única Europea, reafirmaron el objeti vo de realizar progresi vamente la Unión Económica y Monetaria (UEM). Esta idea fue retomada por el Consejo de Europa, en su reunión de Hanno ver en junio de 1988, encargando a un Comité, bajo la dirección del presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, que estudiase y propusiera las etapas concretas que deberían lle-
11 Para un estudio completo, vid. Fernández del Ho yo, Juan José: La Política Agraria Común y sus r eformas, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1994.
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varse a cabo para lograr la UEM. Los resultados de los estudios y discusiones de este Comité se plasmaron en una propuesta única presentada en abril de 1989: el Informe del Comité sobre la Unión Económica y Monetaria , también conocido como «Informe Delors», en el que se señalan las razones y el alcance del objetivo a lograr, se explica lo que podría ser la unión económica y monetaria y las etapas para alcanzarla. El Informe Delors fue aceptado como base de trabajo en la cumbre europea de Madrid, celebrada el 26 de junio de 1989, sirviendo como punto de partida para la posterior discusión de la configuración futura de la UEM. La definición de Unión Económica y Monetaria recogida en el Informe Delors ha sido ampliamente aceptada. En lo referente a la unión monetaria , recoge la adoptada en el ya citado Informe Werner (1970), caracterizándola por tres elementos: a) Convertibilidad total e irreversible de las monedas. b) Liberalización completa de los mo vimientos de capital y plena inte gración de la banca y otros mercados f inancieros. c) Eliminación de los már genes de fluctuación y f ijación irrevocable de las paridades de los tipos de cambio. La definición de unión económica es menos clara, ya que recogía medidas relacionadas con diferentes campos: a) Mercado único, en el que las personas, bienes, servicios y capitales pueden circular libremente. b) Medidas de defensa de la competencia y fortalecimiento de los mecanismos de mercado. c) Políticas comunitarias que impulsen el desarrollo re gional y los cambios estructurales necesarios. d) Coordinación de las políticas macroeconómicas, incluyendo re glas de obligado cumplimiento en materia presupuestaria. El Informe Delors establecía una estrate gia gradualista para el logro de la UEM, no especificándose un calendario concreto para él, aunque sí se describe el contenido de cada una de las tres etapas necesarias para alcanzarla y los cambios y mecanismos institucio nales en cada una de ellas. Para el establecimiento de un calendario concreto de a vance hacia el UEM hubo que esperar a la firma, el 7 de febrero de 1992, del Tratado de la Unión Europea, también conocido como Tratado de Maastricht, y del que nos ocuparemos en el epígrafe siguiente. Al mismo tiempo que se avanzaba en la adopción de compromisos respecto a la Unión Económica y Monetaria, se celebraba en diciembre de 1990 una Conferencia Inter gubernamental sobre la Unión Política, el tercer y definitivo pilar en el Pro yecto Europeo, junto el de la Se guridad y Defensa. Siguiendo con la e volución de los acontecimientos, cuya cronología específica se recoge en el cuadro o esquema que se acompaña, nos encontramos con la puesta en funcionamiento del Mercado Único en enero de 1993, el comienzo de la se gunda etapa de la Unión Económica y Monetaria en 1994 y , finalmente, con la Europa de los Quince al incorporarse de forma efectiva en enero de 1995 Austria, Finlandia y Suecia. El nuevo bloque económico que ho y supone esta consolidación de la inte gración europea posee una potencia y peso específicos de primera magnitud, como se desprende del análisis de los indicadores económicos básicos que se recogen en el Cuadro 14.12.
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504MMPOLÍTICA ECONÓMICA CUADRO 14.12.
País
Alemania Bélgica Dinamarca España Francia Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Portugal Reino Unido Austria Finlandia Suecia UE (15)
Indicadores económicos básicos de la Unión Europea (año 2000)
Superficie
Población (mills. de habitantes)
(km2)
PNB (miles de millones $)
PNB/hab. ($/hab.)
Estructura población activa
Estructura PNB
Agri- Indus- Servi- Agri- Indus- Servicultura tria cios cultura tria cios
356.755 30.513 43.069 504.782 549.100 131.944 70.283 301.300 2.586 33.437 92.389 244.046 83.900 337.100 449.900
82 10 5 39 59 11 4 58 0,4 16 10 60 8 5 9
2.063,7 251,6 172,2 595,3 1.438,3 126,3 86,0 1.163,2 18,4 397,5 111,3 1.459,5 204,5 130,1 240,7
25.167 25.160 34.440 15.264 24.378 11.482 21.500 20.055 46.000 24.844 11.130 24.325 25.563 26.020 26.744
4 2 5 7 6 18 11 7 3 4 12 2 6 8 3
38 28 27 33 29 27 28 32 27 26 35 29 35 30 28
58 70 68 60 65 55 61 60 70 70 53 69 59 62 69
3 1 4 5 2 21 10 3 2 3 5 2 2 6 2
37 29 30 35 28 35 25 31 30 26 39 31 35 37 32
60 70 66 60 72 44 65 66 68 71 56 67 63 57 66
3.231.104
376,4
8.458,6
22.472
—
—
—
—
—
—
FUENTE: Comisión Europea, Banco Mundial y OCDE.
Cronología de la Unión Eur opea Septiembre 1946: Mayo 1950: Junio 1955: Mayo 1956: Marzo 1957: Enero 1973: Febrero 1975: Marzo 1979: Enero 1981: Junio 1985: Enero 1986: Julio 1987: Junio 1989: Diciembre 1990: Diciembre 1991: Enero 1993: Enero 1994: Enero 1995:
Discurso de Churchill en Zúrich. Robert Schuman propone la CECA. Reunión de Mesina para la creación de una Europa Unida. Aprobación en Venecia del Informe Spaak. Firma de los Tratados de Roma (CEE, CEEA y CECA). Ampliación de la CEE a nue ve miembros (incorporación de Reino Unido, Irlanda y Dinamarca). La CEE firma el Acuerdo de Lomé con 46 países de África, Caribe y Pacífico. Entra en vigor el Sistema Monetario Europeo. Incorporación de Grecia. La Europa de los Diez. Firma de los Tratados de Adhesión de España y Portugal. Incorporación de España y Portugal. La Europa de los Doce. Entrada en vigor del Acta Única Europea. Entrada de la peseta en el Sistema Monetario Europeo (SME). Conferencias Intergubernamentales sobre la Unión Política y la Unión Económica y Monetaria. Tratado de Maastricht. Mercado Único. Comienzo de la Se gunda Etapa de la Unión Económica y Monetaria (UEM). Europa de los Quince. Incorporación efecti va de Austria, Finlandia y Suecia.
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Puede comprobarse a la vista de estos datos que, como ya anticipábamos al iniciar este capítulo, su fuerza es muy similar a la del N AFTA, aunque con una mayor diversidad entre sus países inte grantes, si contemplamos la superf icie, población y producto nacional bruto de cada uno de ellos. Ateniéndonos a la importancia de esta última variable destacan Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y España, aunque la ordenación se modificaría si considerásemos el producto bruto por habitante, ocupando entonces Lux emburgo, Dinamarca, Alemania, Austria, Suecia y Francia los primeros puestos. Los Cuadros 14.13 y 14.14 recogen de forma sucinta la e volución económica de los países de la Unión Europea en el año 2001, así como las pre visiones para el período 2002-2003. A la vista de los datos parece claro que el principal problema se centra en torno al porcentaje de paro, que a ni vel comunitario se situó en 2001 en el 7,7 por 100 de la población activa, habiéndose reducido los ritmos de crecimiento económico al 1,7 por 100, si bien se prevé una reactivación para el 2003, con una previsión de crecimiento del PIB real de un 3 por 100. La inflación se situó en 2001 en una tasa del 2,6 por 100, y las previsiones para los dos próximos años la sitúan en torno al 1,8 por 100. Obviamente se producen algunas desviaciones importantes en relación con los valores medios, como es el caso de Irlanda en cuanto a la tasa de crecimiento del PIB (casi un 6 por 100 en 2001), Holanda respecto a la inflación (un 5,1 por 100), España si nos f ijamos en el porcentaje de paro (el 13 por 100), y Alemania en materia de déf icit público (2,8 por 100 también en 2001). CUADRO 14.13.
lndicadores económicos coyunturales de la Unión Europea (año 2001)
País
Crecimiento real PIB (%)
Inflación
Paro (porcentaje población activa)
Alemania Bélgica Dinamarca España Francia Grecia Holanda Irlanda Italia Luxemburgo Portugal Reino Unido Austria Finlandia Suecia
0,6 0,8 1,0 2,7 1,8 4,1 1,3 5,7 1,8 1,0 1,7 2,0 0,7 0,7 1,2
2,4 2,4 2,1 3,2 1,8 3,7 5,1 4,0 2,7 2,7 4,4 2,1 2,3 2,6 2,6
7,9 6,6 5,0 13,0 9,0 10,9 2,0 4,0 9,5 2,5 4,1 5,1 3,8 9,2 4,0
UE
1,5
2,6
8,3
* Incluye Bélgica y Luxemburgo. FUENTES: EUROSTAT, Comisión Europea y OCDE (2002).
Déficit público (porcentaje PIB)
Deuda pública (porcentaje PIB)
0,5 4,9* 2,9 –2,0 2,5 –6,2 3,1 –0,6 0,4 — –9,7 –1,8 –2,4 5,4 3,3
–2,8 0,4 3,1 –0,1 –1,4 –1,2 0,1 1,5 –2,2 6,1 –4,1 0,7 0,2 4,9 4,8
59,8 107,6 44,5 57,2 57,2 99,7 53,2 36,6 109,4 5,5 55,6 39,0 61,7 46,3 56,0
—
–1,5
69,1
Balanza c/c (porcentaje PIB)
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506MMPOLÍTICA ECONÓMICA CUADRO 14.14.
Previsiones económicas en la Unión Europea (período 2002-2004) Crecimiento (%)
Inflación (%)
Paro (tasa %)
Balanza por c/c (% PIB)
Déficit público (% PIB)
2002 2003 2004 2002 2003 2002 2003 2002 2003 2002 2003 2004 Francia Alemania Italia España Bélgica Holanda Luxemburgo Portugal Irlanda Austria Finlandia Grecia Suecia Dinamarca Reino Unido
1,0 0,4 0,4 1,9 0,7 0,2 0,1 0,7 3,3 0,7 1,4 3,5 1,6 1,7 1,6
2,0 1,4 1,8 2,6 2,0 0,9 2,0 1,2 4,2 1,8 2,8 3,9 2,2 2,1 2,5
2,7 2,3 2,4 3,2 2,8 2,2 3,4 2,5 5,2 2,2 3,4 3,7 2,4 2,4 2,7
1,5 1,5 2,2 3,8 1,1 3,4 1,9 2,9 4,4 1,8 1,5 3,3 2,3 2,3 2,4
1,4 1,2 1,6 2,3 1,2 2,3 1,8 2,2 3,0 1,6 1,6 2,7 2,2 2,2 2,5
9,2 8,3 9,3 11,4 7,3 2,5 2,9 4,2 4,7 4,1 9,8 10,9 4,4 5,2 5,4
8,7 8,1 8,9 11,0 7,0 2,7 2,7 4,3 4,7 3,8 9,7 10,7 4,3 5,2 5,4
2,5 0,5 0,7 –1,7 4,9 3,7 — –9,3 –1,4 –1,6 4,8 –1,6 3,0 2,5 –2,1
2,2 0,6 1,0 –1,6 4,7 3,3 — –8,9 –1,6 –1,4 4,9 –6,0 3,0 3,2 –2,3
–2,7 –3,8 –2,4 0,0 –0,1 –0,8 0,5 –3,4 –1,0 –1,8 3,6 –1,3 1,4 2,0 –1,1
–2,9 –3,1 –2,2 –0,3 0,0 –1,2 –1,8 –2,9 –1,2 –1,6 3,1 –1,1 1,2 2,0 –1,3
–2,5 –2,3 –2,9 0,1 0,3 –0,9 –1,9 –2,6 –1,0 –1,5 3,5 –1,1 1,5 2,5 –1,4
UE
1,0
2,0
2,6
2,0
1,8
7,8
7,6
0,4
0,4
–1,9
–1,8
–1,6
FUENTE: FMI (2002) y Comisión Europea (2002).
14.3.2. El Tratado de Maastricht y el pr oceso de Convergencia Sin duda alguna, la firma del Tratado de Maastrich el 7 de febrero de 1992 ha constituido el impulso def initivo en el lar go camino hacia la consolidación de la Unión Europea, con independencia de los difíciles problemas que quedan por resolv er y de las polémicas suscitadas. Como es bien sabido suponía el colofón de las dos Conferencias Inter gubernamentales sobre Unión Política y sobre la Unión Económica y Monetaria iniciadas a comienzos de 1991. El tercer soporte del trípode podemos encontrarlo en el Título V del propio tratado de Maastricht, que se ocupa de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), y que viene a suceder a la hasta entonces e xistente Cooperación Política Europea (CPE). En materia de Defensa, el Tratado establece que la PESC abarcará la definición en el futuro de una política común de defensa, en la que la Unión Europea Occidental (UEO), puente entre la Alianza Atlántica y la CE, habrá de desempeñar un papel cla ve en la adopción de decisiones y en la puesta en práctica de las acciones que la Unión determine. Con el f in de resaltar la importancia de estos tres pilares en el proceso de unión que estamos analizando, recogemos en el esquema de la página siguiente la secuencia en la que se aprecia la posición central y de referencia que desempeña el Tratado de Maastricht. En virtud del Tratado, la creación de la plena Unión Económica y Monetaria, tercera fase de la UEM, tendría lugar a partir de 1997 y , lo más tarde, en 1999. En dicha Unión se fijarán de forma irrevocable los tipos de cambio entre las monedas comunitarias como paso previo para su posterior sustitución por el euro, transfiriéndose la soberanía moneta-
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Posición del Tratado de Maastricht CIUP CIUEM CPE
Tratado de Maastricht
UP UEM PESC
UE
UEO
CIUP = CIUEM = CPE = UP = UEM = PESC = UEO = UE =
Conferencia Intergubernamental sobre Unión Europea. Conferencia Intergubernamental sobre Unión Económica y Monetaria. Cooperación Política Europea. Unión Política. Unión Económica y Monetaria. Política Exterior y de Se guridad Común. Unión Europea Occidental. Unión Europea.
ria desde las esferas nacionales al Sistema Europeo de Bancos Centrales y, por último, las políticas fiscales nacionales vendrán sujetas a un procedimiento de supervisión multilateral de los correspondientes mecanismos sancionadores. Para que los países miembros de la Comunidad Europea pudieran tener acceso a la tercera fase de la UEM, el Tratado de Maastricht establecía unas condiciones objeti vas: 1.ª La inflación no debía ser superior en más de 1,5 puntos al promedio de la tasa de inflación de los tres países miembros que re gistraran mejor comportamiento en esta materia. 2.ª El déficit público debía ser inferior al 3 por 100 del PIB. 3.ª El volumen de deuda pública en circulación no podía superar el 60 por 100 del PIB. 4.ª Los tipos de interés a lar go plazo no podrían superar en más de dos puntos porcentuales al tipo promedio de los tres Estados miembros con menor inflación. Además de las anteriores condiciones se estableció que, al menos en los dos últimos años, el Estado miembro no hubiera devaluado su moneda y que la fluctuación de la misma en el SME fuese de ± 2,25 por 100 en tal período. Hay que precisar, sin embargo, que en agosto de 1993 se amplían las bandas de fluctuación al ± 15 por 100 para todas las monedas del mecanismo de cambios del Sistema Monetario Europeo, como consecuencia de las convulsiones monetarias internacionales y, más concretamente, de las devaluaciones de la libra irlandesa, el escudo y la peseta en los meses anteriores. Como puede comprobarse, el Tratado de Maastricht establecía únicamente unos requisitos en materia de con vergencia nominal para acceder a la UEM, sin tener en cuenta si e xistía o no con vergencia real entre las diferentes economías, es decir, un nivel similar del PIB per capita, tasa de paro, infraestructuras, etc. El Cuadro 14.15 nos permite valorar la situación existente a finales de 1997 en los países de la UE en materia de con vergencia nominal, y que sirvió de base para determinar
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508MMPOLÍTICA ECONÓMICA qué países se incorporaron a la UEM de acuerdo con los criterios of iciales establecidos. En base a dichos datos se han quedado fuera del área del euro Gran Bretaña, Dinamarca, Suecia y Grecia 12. Las razones para su e xclusión han sido distintas: — En los casos de Gran Bretaña y Dinamarca, a pesar de cumplir con los requisitos de convergencia nominal, la no incorporación se debió a la decisión v oluntaria de las autoridades de ambos países. — En el caso de Suecia, la exclusión se debió a la inconsistencia del marco institucional de su Banco Central con el Tratado de la UE y los estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) 13. — Por último, Grecia no cumplió ninguno de los requisitos e xigidos. Estos países quedan «sometidos a derogación», por lo que se refiere a su participación en la UME, debiendo continuar su proceso de convergencia, y siendo sometidos a examen de su situación cada dos años, o apetición del país interesado, hasta su inte gración en el área del euro. En estas circunstancias, podemos señalar que, dentro de la UE, coexistirá un núcleo consolidado de países con moneda fuerte y estable, que ejerce un efecto de atracción gravitatoria sobre los países inicialmente e xcluidos, mientras que éstos estarán obligados a aplicar las políticas económicas necesarias para con verger respecto al núcleo euro 14. De esta forma, podemos destacar tres características que se deri van de esta situación: — Un reforzamiento de la asimetría en el diseño y aplicación de las políticas económicas en la UE. — Los países «sometidos a derogación» verán limitado el margen de soberanía en materia de política económica. — Las expectativas que generen los mercados sobre las posibilidades de cumplir con los criterios de convergencia pueden traducirse en oscilaciones de los tipos de cambio de sus respectivas monedas, con la consiguiente incidencia sobre sus flujos comerciales e, incluso, producir inestabilidad financiera. Pero si acudimos a los Cuadros 14.12, 14.13 y 14.14, a los que ya nos hemos referido, pueden observarse, a pesar de los a vances ya producidos respecto a la con vergencia nominal, unas diferencias reales muy importantes entre los diferentes países de la Unión Europea. Así, por ejemplo, mientras que países como Lux emburgo, Dinamarca, Suecia, Finlandia y Austria poseen un PIB por habitante sensiblemente superior a la media europea, otros, como Grecia y Portugal, no logran situarse más allá del 51 por 100 de ese mismo valor promedio. Algo parecido cabe afirmar si se contempla la tasa de paro que, como sabemos, no se incluía entre las e xigencias de Maastricht. En efecto, entre el 2 por 100 de Holanda y el 13 por 100 de España, se mueve un amplio abanico de cifras ilustrativas de circunstancias muy diversas. Las desigualdades se acentúan más aún si, abatidas las fronteras entre los países comunitarios, descendiéramos al análisis detallado de la comparación de las re giones que Si bien Grecia pertenece a la zona euro desde 2001. Para un análisis más detenido, vid. Carbo, S., y García Cabello, M. (1997): «La adaptación de los bancos centrales europeos a la moneda única», Perspectivas del Sistema Financiero, n.º 58, FIES, Madrid. 14 A este respecto, vid. Banco de España (1997): La Unión Monetaria Europea, Madrid. 12 13
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NAFTA, MERCOSUR Y UEMM509
CUADRO 14.15.
Convergencia de los quince* para determinar el acceso a la 3.ª fase de la UEM
País España Bélgica Alemania Francia Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Austria Portugal Finlandia
Inflación (porcentaje)
Déficit público
Deuda pública
Tipos de interés
1,8 1,4 1,4 1,2 1,2 1,8 1,4 1,8 1,1 1,8 1,3
2,6 2,1 2,7 3,0 –0,9 2,7 –1,7 1,4 2,5 2,5 0,9
68,8 122,2 61,3 58,0 66,3 121,6 6,7 72,1 66,1 62,0 55,8
6,3 5,7 5,6 5,5 6,2 6,7 5,6 5,5 5,6 6,2 5,9
53,4 65,1
7,0 6,2
76,6 108,7 60,0
6,5 9,8 7,8
Cumplen, pero no se incorporan Gran Bretaña Dinamarca
1,9 1,9
1,9 –0,7 No cumplen
Suecia** Grecia Límites Maastricht
1,9 5,2 2,7
0,8 4,0 3,0
* Resultados del Informe de la Comisión Europea publicados a f inales de 1998. ** Cumple los requisitos macroeconómicos, pero incumple los de ada ptar su Banco Central al BCE y el de per tenecer al SME. FUENTE: Comisión Europea.
conforman la Europa de los Quince. En efecto, y si nos referimos a los estudios realizados antes de la última ampliación, puede verse que las diez regiones más atrasadas poseen un PIB que representa tan sólo el 44 por 100 de la media del conjunto de las regiones europeas, en tanto que las diez más a vanzadas en el ranking alcanzan el 153 por 100. En cuanto al paro, la situación es sensiblemente peor , pues mientras que las diez regiones menos f avorecidas padecen un paro medio aproximado del 25 por 100 de la población activa, las diez mejores clasificadas apenas llegan al 3 por 100, lo que supone evidentemente una fuerte dispersión 15. Es por todo ello por lo que resulta imprescindible concentrar los esfuerzos en la política re gional en el sentido que v eremos en el apartado siguiente. Estas diferencias reales existentes entre las economías comunitarias introducen ciertas dudas sobre la construcción de la UEM y el efecto que ésta puede tener sobre los países 15 Vid. Fernández Díaz, A.: «The Effects of Extra-national Economic Inte gration on Comparative Regional Development and Corrective Economic Policies», ILADT, Nápoles, 1992, y la Agenda 2000 de la Comisión Europea, aprobada en el Consejo Europeo de Berlín el 26 de marzo de 1999.
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510MMPOLÍTICA ECONÓMICA menos avanzados del bloque. Si tenemos en cuenta que la UEM supone un sistema de tipos de cambio fijos, una política monetaria única a escala comunitaria y una coordinación cada vez mayor de las políticas presupuestarias, surge el interrogante de cómo eliminar, a partir de estas políticas económicas convergentes, las fuertes diferencias de niveles de renta y desarrollo existentes entre países. Este problema es especialmente grave si se tiene en cuenta que el presupuesto comunitario es demasiado pequeño (ligeramente por encima del 1 por 100 del PIB comunitario). Por tanto, parece necesario un aumento del presupuesto central comunitario para que tenga una dimensión tal que permita lograr, eficazmente, una mayor cohesión económica y social dentro de la Unión Europea 16.
14.3.3. La política regional de la Unión Eur opea Si se quiere alcanzar el objeti vo de una Europa realmente inte grada, razonablemente homogénea y auténticamente solidaria, resulta evidente que hay que pasar por una re visión y el fortalecimiento de los fondos estructurales en cuanto a su contenido, alcance y posibilidades. Nos referimos, claro está, a aquellos fondos que afectan al desarrollo de las regiones europeas, que inciden en el ámbito social, o que van dirigidos a abordar y resolver problemas relativos a la estructura agraria y del medio rural. El primer paso se dio el 24 de agosto de 1987, cuando la Comisión presentó al Consejo una propuesta sobre Reforma de los Fondos Estructurales, en la cual se trataba de concentrar las actividades de los mismos en objeti vos específicos, de proveer los recursos financieros necesarios y de establecer un nue vo método de funcionamiento, al simplificar los procedimientos y mejorar la coordinación. Por otra parte, el artículo 23 del Acta Única, que es el que introduce el objetivo de una mayor cohesión económica y social al añadir un Título V al Tratado de Roma (artículos 130A-130E), plantea la necesidad de reconducir y coordinar las políticas económicas de los Estados miembros con el f in de reducir los fuertes desf ases existentes entre las diversas regiones, así como el atraso de las menos f avorecidas. Como desarrollo de todo ello y culminación de los acuerdos adoptados en 1987, surge como marco básico de actuación en la nueva etapa el Reglamento (CEE) núm. 2.052/88 del Consejo, de 24 de junio de ese año, pieza clave de la actual política re gional europea. El Reglamento se ocupa de las funciones de los F ondos con finalidad estructural y de su eficacia, así como de la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos f inancieros existentes. Partiendo de los artículos 130A, 130C y 130D del Tratado, el Re glamento (CEE) 2.052/88 del Consejo define en su primera parte los objeti vos, medios y funciones de los Fondos estructurales. En cuanto respecta a los objeti vos se enuncian los siguientes: — Fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las re giones menos desarrolladas (objetivo número 1). — Reconvertir las regiones, regiones fronterizas o partes de regiones gravemente afectadas por el declive industrial (objetivo número 2). — Combatir el paro de lar ga duración (objetivo número 3). — Facilitar la inserción profesional de los jóv enes (objetivo número 4).
16
Vid. Sebastián, M., y Castillo, S. (1998): «La UEM-11: una panorámica», Economistas, núm. 78, Madrid.
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NAFTA, MERCOSUR Y UEMM511
— En la perspectiva de la reforma de la política agraria común, acelerar la adaptación de las estructuras agrarias (objetivo número 5a) y fomentar el desarrollo de las zonas rurales (objetivo número 5b). Los medios a utilizar para alcanzar estos objeti vos son, como sabemos, el FEDER, el FSE y el FEOGA-orientación, a los que hay que añadir, por una parte, el BEI, de conformidad con las modalidades establecidas en sus Estatutos y , por otra, los restantes instrumentos financieros existentes, que podrán intervenir ateniéndose a las disposiciones específicas que lo rigen. El FEDER tiene como funciones esenciales el apo yo al logro de los objeti vos números 1 y 2 en las re giones correspondientes, y participará, además, en la consecución del objetivo número 5b . Contrib uirá, en particular, a apo yar las in versiones producti vas, la creación o modernización de infraestructuras que contrib uyan al desarrollo o la reconversión de las regiones correspondientes. Asimismo, el FEDER contrib uirá a apo yar estudios o e xperiencias piloto relati vas al desarrollo regional a ni vel humanitario, en especial cuando se trate de las re giones fronterizas de los Estados miembros. El FSE, por su parte, tiene como atribuciones prioritarias el apo yo de las acciones de formación profesional y a las ayudas a la contratación, con el fin de luchar contra el paro de larga duración (objeti vo número 3) y de inte grar a los jóv enes en la vida profesional (objetivo número 4). También ha de apoyar la acción llevada a cabo en el marco de los objetivos números, 1, 2 y 5b. El FEOGA-orientación concentra su actuación en los objetivos 5a y 5b, aunque colabora con el objeti vo número 1. Las interv enciones del FEOGA-orientación tendrán como principal objeto las funciones siguientes: reforzar y reorganizar las estructuras agrarias, garantizar la reconversión de las producciones agrarias, garantizar un nivel de vida equitativo a los agricultores y contrib uir al desarrollo del entramado social de las zonas rurales. El 10 de diciembre de 1991, el Consejo Europeo de Maastricht acordó reconducir las orientaciones de 1988, poniendo el acento en las regiones de los países cuyo PNB por habitante fuese inferior al 90 por 100 de la media. Se abría así una nueva etapa en la que iba a contarse fundamentalmente con dos tipos de instrumentos: los fondos estructurales, por una parte, y los nuevos fondos de cohesión, por otra. Ambos instrumentos, que desde el punto de vista de las perspecti vas financieras aparecen bajo el epígrafe de «Acciones estructurales», han de contrib uir a los objeti vos siguientes: — Asegurar un crecimiento de los 2/3 de las dotaciones de recursos para las regiones del objetivo 1. — Gracias a los fondos de cohesión con el concurso de los fondos estructurales, los cuatro países miembros menos prósperos (Grecia, Portugal, Irlanda y España) duplicaron en 1997 el montante de la dotación de base percibida en 1992. — Asimismo, las regiones ultraperiféricas serían objeto de un trato similar a través de las acciones estructurales. En esta nueva fase de la política re gional se cuenta con un ór gano de consulta previa, el Comité de las Regiones, compuesto por 189 miembros representantes de colectividades regionales y locales. Su papel debería ser importante en la concepción y el desen volvimiento de la Europa de las Re giones, si se superan problemas de representación y protagonismo.
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512MMPOLÍTICA ECONÓMICA La acción estructural en el ámbito comunitario se recoge en términos presupuestarios en el marco de las Perspecti vas Financieras de la UE para el período 2000-2006, y cuyos aspectos más signif icativos aparecen recogidos en el Cuadro 14.16 y en la Figura 14.5. Por lo que respecta a los gastos presupuestarios, los créditos para comprisos de la PAC suponen en 2002 el 42 por 100 (por un montante de casi cuarenta y dos mil millones de euros), lo que supone una caída signif icativa respecto a períodos precedentes. Por su parte, los créditos correspondientes a acciones estructurales alcanzan en dicho ejercicio más de treinta y tres mil millones de euros, con una tendencia de reducirse ligeramente en los años siguientes, reflejo de la progresiva convergencia de los países menos prósperos de la UE, con los de mayor renta por habitante. Por su parte, se fija una cuantía poco significativa de tres mil millones de euros para ayuda a la preadhesión de los países que optan a integrarse en la UE 17.
14.3.4. Europa y la última fase del eur o Tras la selección de los doce países participantes en la UME 18, y el establecimiento del Banco Central Europeo como institución encargada de diseñar y aplicar la política monetaria única en el área euro, se llevaron a cabo las siguientes actuaciones desde 1999: — Fijación irrevocable de los tipos de conversión de las monedas nacionales con respecto al euro. — Entrada en vigor de los Re glamentos del Consejo relati vos a la introducción del euro. — Comienzo de la acti vidad operativa del SEBC, en el diseño y ejecución de la política monetaria única. — Puesta en funcionamiento del sistema TARGET (T rans-European Automated Real-time Gross Settlememnt Express Transfer), para facilitar la implantación de la política monetaria del SEBC y proporcionar mecanismos ef icientes para realizar pagos transfronterizos en tiempo real. — Emisión de deuda pública ne gociable en euros. Se inició de esta f orma un período tr ansitorio que concluyó a f inales del año 2001, y en el que los distintos países del área emitieron los billetes y monedas denominados en euros. El 1 de enero del año 2002 comenzó el período del canje y retirada de los billetes y monedas nacionales. En esta fase circularon conjuntamente euros y las respectivas mone17 El futuro de la f inanciación de la UE fue objeto de debate durante el mes de marzo de 1999, aprobándose en el Consejo de Ber lín la denominada Agenda 2000, en la que se enfrentaban dos posturas contrapuestas:
— Por un lado, Alemania, Holanda, Austria, Suecia y Bélgica, que pretendían reducir su aportación a la f inanciación de la Unión Eur opea. Para fundamentar esta reivindicación, plantearon una doble estrategia: por un lado, reducir sus aportaciones al presupuesto comunitario; por otro, reducir los gastos derivados de las políticas comunitarias, básicamente la PAC, Fondos Estructurales y F ondos de Cohesión, cuyos beneficiarios son precisamente los países con ingreso per capita, más bajo de la UE. — Por otro, los países con menor r enta por habitante, especialmente España, Portugal, Grecia y, en menor medida, Irlanda, que v eían peligrar con esa posible reducción sus posibilidades de con vergencia real. 18 A primeros de mayo de 1998 se produjo la selección de 11 de ellos, incorporándose Grecia a comienzos de 2001.
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CUADRO 14.16.
Perspectivas financieras de la UE para el período 2000-2006
Créditos para compromisos
Precios corrientes
Precios 2002
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
1. AGRICULTURA Gastos agrícolas (excluido desarrollo rural) Desarrollo rural y medidas complementarias
41.738
44.530
46.587
46.449
45.377
44.497
44.209
37.352
40.035
41.992
41.843
40.761
39.870
39.572
4.386
4.495
4.595
4.606
4.616
4.627
4.637
2. MEDIDAS ESTRUCTURALES Fondos estructurales Fondo de cohesión
32.678 30.019 2.659
32.720 30.005 2.715
33.638 3.849 2.789
33.308 30.519 2.789
32.998 30.316 2.682
32.735 30.053 2.682
31.955 29.278 2.677
3. POLÍTICAS INTERIORES(1)
6.031
6.272
6.558
6.676
6.793
6.910
7.038
4. MEDIDAS EXTERIORES
4.627
4.735
4.873
4.884
4.895
4.905
4.916
5. GASTOS ADMINISTRATIVOS(2)
4.638
4.776
5.012
5.119
5.225
5.332
5.439
906 500 203 203
916 500 208 208
676 250 213 213
426
426
426
426
213 213
213 213
213 213
213 213
3.174 529
3.240 540
3.328 555
3.328 555
3.328 555
3.328 555
3.328 555
1.058 1.587
1.080 1.620
1.109 1.664
1.109 1.664
1.109 1.664
1.109 1.664
1.109 1.664
Total de los créditos par a compromisos 93.792 Total de los créditos par a pagos 91.322 Techo de los créditos par a pagos (% del PNB) 1,10% Disponible para adhesión (créditos (créditos para pagos) Agricultura Otros gastos
97.189 94.730
100.672 100.190 100.078 100.795
99.042 97.645
98.133 95.789
97.311 95.217
Techo total de los créditos par a pagos
91.322
94.730
1,12% 0,15%
1,11% 0,16%
1,14% 0,13%
1,15% 0,12%
1,12% 0,15%
1,10% 0,17%
1,09% 0,18%
1,27%
1,27%
1,27%
1,27%
1,27%
1,27%
1,27%
6. RESERVAS Reserva monetaria Reserva para ayudas de emer gencia Reserva para garantías 7. AYUDA DE PREADHESIÓN Agricultura Instrumento estructural de preadhesión (IEPA) Phare (Países candidatos)
Techo total de los créditos par a pagos (% del PNB) Margen para imprevistos Techo máximo de los recursos propios (% del PNB)
10,9%
1,10%
1,08%
1,02%
0,97%
0,95%
4.397 1.698 2.699
7.125 2.154 4.971
9.440 2.600 6.840
12.146 3.109 9.037
15.097 3.608 11.489
104.475 107.920 107.085 107.935 110.314
(1) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Decisión n.º 182/1999/CE del P arlamento Europeo y el Consejo y en el artículo 2 de la Decisión 1999/64Eur atom del Consejo ( DO L 26 de 1.2.1999, págs. 1 y 34), el importe de los gastos disponibles para in vestigación durante el período 2000-2002 asciende a 11.510 millones de eur os a precios corrientes. (2) Respecto de los g astos de pensiones, los importes que se tienen en cuenta dentr o del límite máximo de esta rúbr ica se calculan sin contar las contr ibuciones del personal al régimen correspondiente, dentro del límite de 1.100 millones de euros a precios de 1999 para el período 2000-2006.
FUENTE: Comisión Europea (2002).
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514MMPOLÍTICA ECONÓMICA
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Agricultura
Medidas exteriores
Reservas
Medidas estructurales
Gastos administrativos
Ayuda de preadhesión
Políticas interiores FUENTE: Comisión Europea (2002).
FIGURA 14.5.
Evolución prevista de los créditos para compromisos en los distintos programas presupuestarios de la UE en el período 2000-2006.
das nacionales. Dicho período ha concluido el 1 de marzo de 2002, fecha en la que la única moneda de curso legal es el euro. Podemos ver la cronología de la introducción del euro en el Cuadro 14.17. Pese a la magnitud del desafío que representaba la introducción de los billetes y monedas en euros como única moneda de curso le gal en los doce países de la zona del euro, el proceso se desarrolló con fluidez en toda la zona y concluyó con éxito a f inales de febrero de 2002. Este éxito puede atrib uirse a los meticulosos preparati vos realizados desde el primer momento por todas las partes interesadas, así como a la aceptación entusiasta de la nue va moneda por los ciudadanos. Además de los preparati vos relati vos a la producción de las cantidades necesarias de billetes, fue crucial actuar con prontitud y ef icacia en los ámbitos siguientes: — Establecimiento de un esquema general básico para el cambio de moneda, con operaciones de distribución anticipada entre el sector bancario y el comercio. — La retirada de las monedas nacionales, fomentada a partir del desarrollo de una Campaña de Información a ni vel europeo. — Adopción de medidas contra la f alsificación.
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CUADRO 14.17.
Calendario del euro
Fechas 21 de abril de 1998 29/30 de abril de 1991 1 de mayo de 1998 2 de mayo de 1998
3 de mayo de 1998 1 de julio de 1998 1 de enero de 1999 1 de enero de 2002 1 de marzo de 2002
Eventos • Reunión de los ministros de Finanzas de los Quince para avanzar en aspectos de la moneda y el BCE. • Pleno del P arlamento Europeo de Extrasb urgo para discutir sobre el euro. • Los ministros de Finanzas de la UE v otan en Bruselas quiénes serán miembros del «Euro-club». • El Parlamento Europeo emite su opinión sobre qué países deberán participar. • Reunión de los jefes de Estado y de Gobierno de la UE para decidir los países que acceden al euro. Se decide también el presidente del BCE. • Los ministros de Finanzas f ijan los tipos de con versión de la moneda para los países que adopten el euro. • Comienza a operar el Banco Central Europeo. • Entra en vigor la Unión Monetaria Europea. La responsabilidad política monetaria es transferida al Banco Central Europeo. • Comienza la circulación de monedas y billetes en euros. • El euro pasa a ser la moneda única. Los billetes y monedas nacionales pierden su curso legal.
— Establecimiento de un sistema de gestión de reserv as en el ámbito del BCE para responder ante una eventual escasez de euros. Para facilitar la introducción de la nue va moneda se creó, el 15 de marzo de 2001, el Comité de Coordinación para el Canje del Efectivo en el Eurosistema (CashCo), en el seno del BCE, con la función de coordinador central del proceso. Dicho Comité ha sido disuelto tras haber cumplido satisf actoriamente su mandato. Los países inicialmente e xcluidos, a los que ya hemos hecho referencia anteriormente, podrán incorporarse progresivamente, rigiendo el principio de igual tratamiento que los que se integraron en el momento inicial. La UEM va a afectar a la política económica de sus miembros 19, así como a los procesos de ajuste que se produzcan en dicha zona, generando una serie de cambios que podemos agrupar en tres cate gorías: a) Cambios a ni vel macroeconómico, que afectan a la política económica de cada país miembro. En efecto, la UEM supone una cesión de soberanía en materia de política monetaria que se traslada al Banco Central Europeo, encargado del dise-
19 Para un análisis de los efectos de la UEM sobre las economías nacionales, vid., Parejo Gámir, J. A., y Algarra, A. (1999): «La política financiera en un proceso de integración monetaria», en la obra Fundamentos y papel actual de la política económica , dirigida por A. Fernández Díaz, Pirámide, Madrid. En la misma obra, vid., Ahijado, M., y Grau, P. (1999): «Una nota sobre las consecuencias sociales de la Unión Económica y Moneta ria».
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516MMPOLÍTICA ECONÓMICA ño y ejecución de la política monetaria única, y con un objetivo estatutario determinado: la estabilidad de precios. Asimismo, la política fiscal se va a ver afectada como consecuencia de las limitaciones y re glas establecidas tanto en el Tratado de la Unión Europea como en el P acto de Estabilidad y Crecimiento, y que se refieren básicamente a la obligación de las Haciendas nacionales de financiarse en condiciones de mercado, así como las limitaciones a los déf icit excesivos20. b) Cambios a ni vel microeconómico, derivados del perfeccionamiento del mercado único, con la desaparición de los costes de transacción deri vados del cambio de divisas y de la creciente inte gración de mercados. En este campo, las políticas de liberalización y ajuste y de reformas estructurales deben asumir un mayor protagonismo, ante las limitaciones a que v an a v erse sujetas la políticas económicas tradicionales, para ser aplicadas de forma autónoma e independiente por cada país miembro del área euro. c) Papel del euro como di visa utilizada a ni vel mundial, en el conte xto del sistema monetario internacional. Por último hay que señalar que en el ámbito de aplicación de las políticas económicas a nivel comunitario existe un principio de cooperación reforzada entre los Estados miembros, sustentado en los siguientes elementos rectores: — El ECOFIN se constituye en el centro de coordinación de las políticas económicas nacionales, estando facultado para formular y adoptar orientaciones generales de política económica (GOPES) encaminadas a la mejora de la competiti vidad y eficacia de los distintos mercados. — Deben analizarse los efectos desbordamiento que las políticas aplicadas en un país producen en el resto. — La política presupuestaria debe ser acorde a los criterios establecidos en el P acto de Estabilidad y Crecimiento sobre déf icit excesivo. — Fomento de las reformas fiscales para evitar la competencia nociva en esta materia. — Respeto a los principios de subsidiariedad e independencia de los bancos centrales nacionales.
20 Para un análisis detallado de los efectos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, vid., Arroyo, M. J., y Uxo, J. (1999): «Política fiscal y estabilización económica en la Unión Europea», en la obra Fundamentos y papel actual de la política económica, dirigida por A. Fernández Díaz, Pirámide, Madrid.
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15 LA POLÍTICA ECONÓMICA DE ESPAÑA
Intentar ofrecer una panorámica de la situación económica en España en los momentos actuales, así como de su evolución reciente*, no constituye, en verdad, tarea fácil si tenemos en cuenta, por una parte, el espacio reducido en el que vamos a llevar a cabo nuestro análisis, y si consideramos la necesidad de descender al conocimiento detallado de los problemas y factores coyunturales y estructurales que caracterizan la realidad objeto de nuestra atención, por otra parte. Aunque el período de referencia adoptado abarca el comprendido entre 1985 y 2002, parece aconsejable, e incluso inevitable, hacer alusiones a planteamientos y decisiones realizados y tomados con anterioridad. Es por ello por lo que, en ocasiones, habrá que v olver más allá de nuestros pasos, contribuyendo así a hilvanar la reflexión y a bucear en las causas y moti vaciones que han conducido a una situación considerada insatisf actoria de manera generalizada. Comenzaremos con una descr ipción del comportamiento de la economía española desde el inicio de una fase de crecimiento en 1985, la consolidación de la crisis, que se va fraguando cuando empieza la n ueva década y que conoce su punto álg ido en el año 1993. Tras ese breve ejercicio de análisis co yuntural correspondiente al período 1985-1994, habrá que detenerse en el estudio de los principales factores y desajustes estructurales que han incidido en nuestra economía, y que todavía en no poca medida continúan afectando
* Este capítulo se basa parcialmente en Fernández Díaz, A., y Fernández Cornejo, J. A.: «La economía española: diagnóstico y terapéutica de una crisis», Editions Hispaniques, n.º 12, París, 1994.
517
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518MMPOLÍTICA ECONÓMICA negativamente al desenvolvimiento de la misma. En concreto, se abordarán los problemas de rigideces en el mercado de trabajo, el déficit presupuestario del Sector Público y su f inanciación, el problema de la inflación dual, así como los relativos a la competitividad internacional y el déf icit comercial crónico. Con todo ello se trata en realidad de profundizar en el conocimiento de los diferentes desequilibrios y sus causas últimas, con el fin de aproximarnos a un diagnóstico más completo y acertado. A continuación se analiza la e volución de la política económica española en el período 1995-2002, en la que se aprecian cambios sustanciales. Dedicaremos, asimismo, apartados específicos a la evolución de la política monetaria y de la política f iscal en España, en el período 1995-2002, con una referencia f inal a las perspectivas de la política económica española en la UEM.
15.1. DEL CRECIMIENTO A LA CRISIS: 1985-1994 En los aledaños del comienz o del período que estamos consider ando nos encontramos con la estrategia económica del Primer Gobierno Socialista, que, muy en síntesis, abarcaba dos frentes claramente diferenciados, aunque con sus lógicas y necesarias interrelaciones. Por una parte hay que destacar la v ertiente estructural, con un conjunto de reformas que empezaron a acometerse a partir de 1983. Con independencia de que el Plan Económico prometido en el programa electoral quedó reducido a un simple Programa Económico a Medio Plazo, en el marco del mismo se contemplaba el ajuste ener gético, la reconversión industrial, la transformación y modernización agraria, la fle xibilización del mercado de trabajo, la reforma de la Seguridad Social y de la empresa pública, la planificación regional y la política de apo yo a la pequeña y mediana empresa 1. Como es bien sabido, la reconversión industrial se abordó con una cierta decisión y contundencia y se comenzó a tomar medidas encaminadas a lograr una mayor fle xibilización del mercado de trabajo, en tanto que la agricultura y la planificación regional se adaptarían con rapidez a las nuevas coordenadas y exigencias de la Comunidad Económica Europea, a la que nos incorporaríamos en 1986. Respecto al resto de las reformas propuestas, la conclusión no puede ser tan clara ni positi va, teniendo que llamar la atención sobre la permanente f alta de interés y sensibilidad en relación al importante capítulo de las estructuras comerciales. En cuanto al plano de la política económica co yuntural, podríamos resumir la situación recordando que en el bienio 1983-1984 se plantearon como objeti vos contener la inflación y mejorar la balanza de pagos por cuenta corriente, utilizando para ello el endurecimiento de la política monetar ia así como un conjunto de medidas consider adas necesarias para frenar el déf icit público. Aunque literalmente puede af irmarse que se alcanzaron los objetivos propuestos, ello fue al muy alto precio de una acentuación de la caída de la formación bruta de capital f ijo y, muy especialmente, de padecer la tasa de paro más elevada de la Comunidad Europea y de todos los países de la OCDE.
1 No entramos en el análisis de estas r eformas, y nos remitimos a trabajos anteriores en los que se lle va a cabo con cierto detalle. Vid. entre otros, Fernández Díaz, A.: La Comunidad de los Doce: un reto para la política económica española, Editions Hispaniques, París, 1986.
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LA POLÍTICA ECONÓMICA DE ESPAÑAMM519
a)
El subperíodo 1985-1990: el crecimiento
A finales de 1984, una importante reducción del consumo privado se vino a añadir a la ya mencionada ininterrumpida caída de la inversión, lo que, unido a las poco halagüeñas expectativas en el sector e xterior, único soporte fiable del crecimiento de la economía hasta ese momento, obligó a un drástico cambio de rumbo en la política de re gulación de la demanda, lo que se produciría al comienzo de la prima vera del año siguiente. En efecto, el 30 de abril de 1985 se publica el Real Decreto-Le y 2/1985 sobre Medidas de Política Económica, y el Decreto 629/1983 sobre Régimen de Retenciones en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF). Las nue vas disposiciones suponían, entre otras medidas, rebajar los tipos de retenciones aplicables a los rendimientos del trabajo personal, libertad de amortización para las in versiones iniciadas en 1985 y 1986, desgravaciones por in versión en vi vienda, supresión del límite a la deducción en el im puesto sobre sociedades por creación de empleo, desgravación de la inversión de los trabajadores en la propia empresa, bonificación en la cuota empresarial a la Se guridad Social para incentivar la contratación de jóv enes, liberalización de la normati va sobre in versiones extranjeras, supresión de la prórroga forzosa en los contratos de arrendamientos urbanos y libertad de horarios comerciales 2. El impacto positivo de estas medidas de reanimación de nuestra economía no tardó en reflejarse en la evolución de los principales indicadores. Efectivamente, después de una década de postración y atonía, la inversión experimenta un notable crecimiento que en los años 1987, 1988 y 1989 se situaría alrededor del 14 por 100 en términos reales, al mismo tiempo que se recuperaban las tasas de variación del consumo, tanto privado como público. El comercio exterior, como ya se esperaba, cedió su turno a la demanda interna en el mantenimiento del ritmo de crecimiento del Producto Interior Bruto; comenzó a producirse un importante descenso de la inflación, que tan sólo alcanzaba el 4,6 por 100 en 1987, al mismo tiempo que el paro, nuestro principal desequilibrio, pasaría del 21,1 por 100 de la población activa en 1985, al 16,3 por 100 en el año 1990 (véase Cuadro 15.1). El déficit público, que en un principio había experimentado un notable empeoramiento, conoció una mejora espectacular en el trienio 1987-1988-1989, llegando a suponer tan sólo el 2,8 por 100 del PIB en ese último año. Por su parte, en la evolución del déficit por cuenta corriente sucede prácticamente lo contrario, pues a un período inicial con saldo positivo le sigue un proceso de creciente deterioro que culmina en el año 1990 con la cifra nada tranquilizadora del 3,4 por 100 del PIB 3. A la vista de estos resultados, que sin duda alguna presentaban un balance positi vo, conviene hacer algunas consideraciones adicionales que pueden ser ilustrati vas a efectos de reflexiones ulteriores. En primer lugar, hay que destacar que la notable caída del paro se produce como consecuencia del ele vado crecimiento de la in versión y de la renta, poniendo de relie ve que ésta constituye una exigencia indiscutible para combatir este tipo de desequilibrio, sin perjuicio de otras medidas y acciones a las que más adelante nos referiremos. En segundo lugar, se observa que la fase de crecimiento de la economía, con unas tasas todavía altas de variación de los activos líquidos en manos del público (ALP), resulta 2 Vid. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de Política Económica, AC, Madrid, 1989, págs. 680-684. 3 En nuestro estudio ya citado en la nota 1 sobre «La Comunidad de los Doce: un reto para la Política Económica Española», ya anticipábamos este comportamiento del sector exterior como consecuencia de la incorporación a la Comunidad Europea y del desarme arancelario y f iscal que ello llevaba consigo.
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520MMPOLÍTICA ECONÓMICA CUADRO 15.1. Evolución de la economía española: período 1985-1995 (porcentaje de crecimiento real, excepto asterisco) Concepto
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
PIB 2,6 Consumo privado 3,5 Consumo público 5,5 Inversión 6,1 Demanda interna 3,4 Exportaciones 2,7 Importaciones 7,9 Índice Precios Consumo 8,2 Remuneración asalariado 9,4 Tasa de paro* 21,1 Déficit público** –7 Déficit cuenta corriente* 1,3
3,2 3,3 5,4 9,9 5,4 1,9 14,4 8,3 9,5 20,8 –6 1,6
5,6 5,8 8,9 14 8,1 6,3 20,1 4,6 6,7 20,1 –3,1 0
5,2 4,9 4 13,9 7 5,1 14,4 5,8 7,1 19,5 –3,3 –1,1
4,7 5,7 8,3 13,6 7,8 3 17,3 6,9 6,4 17,3 –2,8 –3
3,6 3,6 5,6 7,1 4,7 3,2 7,8 6,5 8,8 16,3 –4 –3,4
2,2 0,8 –1 1,7 2,9 2,1 –2,3 0,1 5,4 3,8 1,6 0,3 1,7 –3,9 –10,4 –0,5 2,8 1,1 –3,6 0 7,9 8,7 8,8 16,5 9 6,6 –3,2 8,2 5,5 5,3 4,9 4,3 7,9 10,5 7,3 5,3 16,3 18,4 22,7 24,4 –5 –4,5 –7,3 –6,7 –3,2 –3,3 –1,1 –0,2
1995 2,8 2,3 0,5 5,3 2,7 10,7 9,5 3,5 3,5 24,1 –5,9 –0,2
* En porcentaje de la población acti va. ** En porcentaje del PIB. FUENTE: INE, UE, OCDE.
compatible en principio con una caída del ritmo de inflación, aunque a partir de 1989 la tasa vuelve a crecer debido al mecanismo de las expectativas y al debilitamiento o falta de decisión de la política económica como consecuencia de la huelga general del 14 de diciembre de 1988, que frustra la puesta en marcha de importantes pro yectos de reformas estructurales aún pendientes. No hay que olvidar, al comentar esta f ase de expansión, la influencia positiva del entorno económico internacional con los shocks favorables del momento, aunque sin dejar de señalar que el PIB de la economía española creció a un ritmo doble del promedio de los países comunitarios. El subperíodo 1990-1994: la recesión
b)
En junio de 1989 tiene lugar la entrada de la peseta en el Sistema Monetario Europeo, con la obligación de mantener el tipo de cambio respecto a las demás di visas en la banda + 6 por 100. A partir de ese momento la política monetaria restricti va, empeñada en doblegar la inflación, se encuentra con la necesidad de atender simultáneamente el frente e xterior. Si a ello añadimos la ausencia total de política de rentas en un momento tan especialmente delicado, así como el desarrollo de una política presupuestaria caracterizada por el fuerte incremento del gasto público, tendremos muy en síntesis el panorama y contenido de la política económica en el trienio 1991-1993 4. Volviendo al Cuadro 15.1 podemos comprobar los resultados de la misma, que se concretan en una caída intensa y constante de la inversión, de la demanda interna y, por ende, del producto interior bruto, acompañado todo ello de una vuelta a ni veles cada v ez más elevados de déficit público. 4
Vid. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: op. cit., págs. 669-672.
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Por lo que respecta al sector exterior, la pérdida de competitividad de la economía española, debido a la apreciación de la peseta y a un aumento de los costes y pr ecios internos sensiblemente superiores al de nuestros socios comunitarios, se traduce en el mantenimiento de un déf icit por cuenta corriente muy ele vado durante los años 1990, 1991 y 1992. La desaceleración de la actividad económica, junto con la depreciación de la peseta en un 20 por 100 a lo largo de 1993, permite corregir de forma importante esta tendencia, reduciéndose el desequilibrio exterior al 1,1 por 100 del PIB, aliviándose así la situación, aunque permaneciendo en un ni vel todavía alto si se tiene en cuenta el comportamiento fuertemente recesivo de nuestra economía en ese año. Pero lo que sin duda hay que resaltar en este último período, y como consecuencia del desenvolvimiento de la crisis, es la cota alcanzada por el paro, que pasa de un 16,3 por 100 de la población activa en el año 1990 a un 24,4 por 100 para 1994, exactamente el doble del que existía como promedio en la Unión Europea en ese momento. Más adelante, cuando recapitulemos sobre el diagnóstico de la situación económica, nos detendremos en la naturaleza, causas y orígenes de este insólito porcentaje de paro. Antes, sin embargo, vamos a analizar con cierto detalle los f actores y problemas estructurales que se encuentran en la base del panorama que estamos contemplando y que pueden contribuir a explicar las razones, motivos y derroteros que condujeron al mismo.
15.2. LOS FACTORES Y PROBLEMAS ESTRUCTURALES DETERMINANTES DE LA CRISIS DE 1993 Este apartado tiene por objeto el análisis selecti vo de algunos de los principales desajustes que afectan a la economía española, los cuales pueden haber incidido de forma determinante en el fracaso de la política de desinflación competiti va aplicada durante el período 1989-1993. Concretando un poco más, interesa poner el énfasis en los «factores diferenciales» de la economía española en relación con la UE. Ahora bien, hay que advertir que dichos factores diferenciales no siempre toman la forma de problemas distintos. En efecto, se puede afirmar que una parte considerable de los desajustes estructurales que se detectan en la economía española son comunes al resto de los países de la UE. En tales casos, los «factores diferenciales» propios de la economía española consisten en que los mismos desajustes estructurales —y sus repercusiones sobre los diferentes agre gados macroeconómicos— se presentan con una mayor intensidad. Si se compara la e volución de las principales v ariables macroeconómicas de la economía española con las de las principales economías de su entorno, es fácil comprobar cómo en los últimos años ha aumentado el grado de sincronía con que tienen lug ar las fases expansivas y contractivas de los ciclos económicos. Esta mayor dependencia de la coyuntura internacional e videncia el intenso proceso de apertura y reformas económicas —iniciado con el Plan de Estabilización de 1959 y culminado con el ingreso en la CEE en 1986— que ha venido experimentando la economía española. El resultado de toda esta serie de transformaciones estructurales conf igura una economía plenamente inte grada en los principales mercados y circuitos económicos y f inancieros internacionales. Esta inserción en el panorama económico internacional supone, entre otras cosas, que las empresas han de desen volverse en un entorno mucho más competiti vo que, si bien, por un lado, ofrece unas mayores posibilidades de cr ecimiento y con vergencia real (catching-up) con respecto a las economías más a vanzadas, también puede suponer un obstáculo para aquellas economías cuyas rigideces en sus mercados y disfunciones en sus
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522MMPOLÍTICA ECONÓMICA instituciones económicas inhiban la iniciativa de los agentes económicos privados. Por esta razón, el comportamiento general de la economía española es en este contexto mucho más sensible a los desajustes estructurales que afectan al funcionamiento de sus mercados. Sin ánimo de ser e xhaustivo, se pueden distinguir cuatro fenómenos que están en la base de las principales rigideces y distorsiones que ayudan a explicar la crisis de 1993. Éstos son los siguientes: — — — —
Las rigideces en el mercado de trabajo. El déficit presupuestario del sector público y su f inanciación. El problema de la inflación dual. Los problemas de competitividad internacional y el déf icit comercial crónico.
a) Las rigideces en el mer cado de trabajo Los elementos que han venido confiriendo un elevado grado de rigidez al mercado de trabajo español 5 se pueden clasificar, a grandes rasgos, en los siguientes: El primer elemento a destacar es la e xistencia de importantes rigideces en la contr atación y el despido. Para abordar este fenómeno es conveniente empezar por distinguir entre modalidades de contratación. Así, la contratación indef inida (que suponía en 1994 el 66 por 100 del total de asalariados) se ha v enido caracterizando tradicionalmente por una notable rigidez y falta de adaptación a un entorno económico mucho más dinámico, competitivo y cambiante —téngase en cuenta que esta modalidad de contratación se desarrolla en el contexto del régimen anterior, con una economía muy intervenida y protegida de la competencia internacional. Esa rigidez se manifestó a tra vés de dos vías: la primera, la elevada cuantía de los costes de indemnización por despido; la se gunda, los trámites administrativos y jurídicos, como la obligatoriedad de la autorización administrati va previa para llevar a cabo despidos colecti vos. A comienzos de los años ochenta, los economistas reconocían de manera prácticamente unánime la necesidad de flexibilizar la contratación (entonces, casi en su totalidad, de carácter indefinida). La reforma habría de tener por objeti vo, básicamente, la disminución de los costes de ajuste de plantilla, de manera que éstos, sin ser totalmente eliminados, no representasen un elemento disuasorio para la contratación por parte de las empresas. Esta reforma tuvo lugar en 1984. Sin embargo, en lugar de flexibilizar la contratación indefinida y mantenerla como única modalidad general, lo que se hizo fue optar por la creación de la f igura de los contratos temporales (caracterizados por unos costes de despido mucho menores). Este procedimiento (que entrañaba un menor coste político) permitía preserv ar los «derechos adquiridos» por los trabajadores ocupados hasta ese momento y hacía, de este modo, recaer la flexibilización de la contratación sobre las nue vas colocaciones. Esta reforma, si bien contrib uyó al fuerte crecimiento del empleo re gistrado durante los años de expansión económica (1985-1990), es también cierto que ha ido generando una serie de distorsiones (predichas por los economistas e xpertos en la materia), principal5 Un análisis detallado de las pr incipales rigideces y problemas estructurales que afectaban en ese momento al mercado de trabajo español puede encontrarse en trabajos como los de Malo de Molina, J. L.: «Política de empleo y reforma del mercado de trabajo», Estudios de la Fundación FIES , 1986; Bentolila: «El paro en España: mirando al futuro», Boletín Económico del Banco de España, febrero, 1990; o Jimeno, J. F., y Toharia, L.: «El mercado de trabajo español en el proceso de convergencia hacia la Unión Económica y Monetaria Europea», Papeles de Economía Española, n.os 52-53, 1992.
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mente la segmentación del mercado de trabajo. De hecho se puede afirmar que, de acuerdo con la modalidad de contratación a que se perteneciera, podían considerarse en España tres tipos de trabajadores (o mercados de trabajo): — Trabajadores con contrato indefinido. — Trabajadores con contrato temporal. — Trabajadores empleados en el sector informal (economía sumer gida) de la economía. Esta «flexibilidad desequilibrada» conlle va, entre otras cosas, que sean de hecho los trabajadores con contrato indefinido (o sus representantes sindicales) los que lleven el peso de las negociaciones salariales y de convenios colectivos (lo cual suele comportar presiones salariales excesivas, puesto que realmente quienes negocian son aquellos trabajadores cuyos empleos están en mayor medida prote gidos por una legislación muy restrictiva). El segundo elemento a tener en cuenta es la reducida movilidad espacial y funcional del empleo. En lo que respecta a la movilidad espacial, entendida bien como movilidad geográfica de los trabajadores, bien como mo vilidad sectorial de éstos, llama la atención su marcado descenso desde el comienz o de los anos ochenta. Entre las causas que habitualmente se esgrimen para justif icar esta disminución de la disposición de los tr abajadores a cambiar de región o sector productivo por motivos de trabajo, se pueden señalar algunas de diversa índole: la descentralización política, que ha podido favorecer una actitud de mayor apego a las re giones de origen (mentalidad más r egionalista o «localista»); la per cepción por parte de los trabajadores de un clima económico menos fa vorable y con menos opor tunidades de mejora en otras áreas geográf icas o en otros sectores o la mejora en las prestaciones por desempleo, en la medida en que éstas disminuyen el estado de precariedad asociado con la persistencia en la situación de desempleo en el ár ea geográfica de residencia. En lo relativo a la movilidad funcional, o polivalencia de un mismo empleado para desempeñar distintas tareas en la misma empresa, es de destacar en esos momentos la incidencia de regulaciones sectoriales de carácter anacrónico, como «las ordenanzas laborales», o la e xistencia aún de determinadas trabas innecesarias al acceso de ciertas profesiones. Finalmente es preciso referirse a otros dos problemas de desajuste («mismatch») relacionados, por una parte, con el nivel de cualificación de la fuerza de trabajo, y, por otra, con la eficacia con que funcionan las oficinas de colocación. En cuanto a los primeros, esto es, en cuanto al hecho de que existan simultáneamente trabajadores parados que no hallan empleo con vacantes con dificultades para ser cubiertas, hay que matizar que los problemas no se deri van tanto de la insuf iciencia de fondos destinados a programas de formación y reciclaje de los trabajadores, sino más bien —de nue vo— de la poca ef icacia con que se utilizan esos recursos. Una de las consecuencias más palpa bles de la rigidez que ha caracterizado al mercado de trabajo español es el elevado grado de infle xibilidad de los salar ios reales. Una prueba de insensibilidad que muestran los salarios reales a las condiciones de oferta y demanda imperantes en el mercado de trabajo en el período consider ado se refleja en la Figura 15.1. En ella se aprecia cómo a pesar del fuerte incremento de la tasa de paro que se registró a partir de 1991 —y teniendo en cuenta, además, que se partía de una tasa de paro en dicho año de alrededor de un 16 por 100— los salar ios reales mantuvieron una evolución creciente (que tan sólo empezó a moderarse a mediados de 1993). Un fenómeno que puede contribuir a explicar un rasgo tan preocupante como éste —y que ha bría que añadir a los tres mencionados anter iormente— es el ele vado porcentaje de parados de lar ga duración existente en España.
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524MMPOLÍTICA ECONÓMICA
25
120 20
115 15 110
Tasa de paro (%)
Salarios reales (índices, base 1985 = 100)
125
10 105
100 1988
1989
1990
Salarios reales en la industria
1991
1992
5 1993
Tasa de paro (%)
FUENTE: Banco de España ( Boletín Estadístico).
FIGURA 15.1. Tasa de paro y salarios reales en el período 1988-1993.
Pero el análisis del fenómeno que se acaba de señalar de un ele vado grado de inflexibilidad de los salarios reales, se puede complementar tomando como referencia otro aspecto del marco institucional que conforma el mercado de trabajo: el grado de centr alización en las negociaciones laborales6. La evidencia empírica parece mostrar que lo más apropiado es cualquiera de los e xtremos existentes (grado máximo de centralización de las negociaciones, de un lado, o negociaciones a un nivel de empresa, de otro), y lo menos preferible el término medio. Las negociaciones salariales descentralizadas y las muy centralizadas tienden a moderar las reivindicaciones salariales o, lo que es equivalente, ambos extremos se asocian con unos niveles de desempleo menores a los de los casos intermedios. En la Figura 15.2 se muestra la clasif icación, elaborada por Layard (1990), del grado de centralización o coordinación con que tienen lug ar las negociaciones salariales (índice 6 Para un análisis de este r asgo institucional del mercado de trabajo, véase Bruno, M., y Sachs, J.: Economics of Worldwide Stagflation, Basil Blackwell, Oxford, 1985; Calmfors, L., y Driffil, J.: «Bargaining Structure, Corporatism and Macroeconomic Performance», Economic Policy, n.º 6, 1988; Fredman, R. B.: «Labour Market Institutions and Economic Performance», Economic Policy, n.º 6, abril, 1988; Layard, R.: «Mercado de trabajo y capital humano: El desempleo en Europa», Revista de Economía, n.º 4, 1990.
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Canadá
Estados Unidos
Suiza
Japón
Italia
España
Irlanda
Reino Unido
Francia
Australia
Nueva Zelanda
Bélgica
Holanda
Alemania
Finlandia
Dinamarca
Suecia
Noruega
17 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
Austria
LA POLÍTICA ECONÓMICA DE ESPAÑAMM525
Índice de corporativismo (1-17) FUENTE: Layard, Revista de Economía, n.º 4, 1990.
FIGURA 15.2. Grado de centralización de las negociaciones salariales.
de corporativismo) para un conjunto de 19 economías desarrolladas. En los dos e xtremos se localizan algunos países con tasas de paro relati vamente bajas, como Austria o Noruega, para el caso de grado de centralización máximo, o Estados Unidos o Suiza para el caso de descentralización máxima, mientras que en los casos intermedios predominan economías con tasas de desempleo mayores. La economía española, situada en una posición intermedia, no parece gozar de una posición muy f avorable. Por «grado de centralización intermedio», como es el caso español, se hace referencia al predominio de negociaciones laborales por sectores producti vos o por profesiones. Para finalizar, conviene recalcar que este conjunto de def iciencias que caracterizan al mercado de trabajo español están, en buena parte, detrás del excesivo crecimiento de los costes laborales unitarios (CLU) que e xperimentó la economía española desde mediados de la década de los ochenta. En la Figura 15.3. a) y b) se muestra cómo la remuneración por asalariado creció a un ritmo muy superior al del crecimiento de la producti vidad media por ocupado, lo que se tradujo en unas tasas de crecimiento de los CLU muy superiores a los de la media de la UE (entre 1985 y 1993 los CLU crecieron en España un 21 por 100 más que la media de la UE). b) El déficit presupuestario del Sector Público y su f inanciación La evolución del déf icit público español durante el período 1975-1994 —e volución bastante similar a la del resto de economías de la UE— se presenta en la Figura 15.4, donde
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526MMPOLÍTICA ECONÓMICA
Tasas de variación porcentual
10
8
6
4
2
0 1986
1988
1990
1992
1994
1991
1993
a) 200
Índices. Base 1985 = 100
180 160 140
120
100 80 1985
1987
1989
Remuneración por asalariado
Costes laborales unitarios
Productividad por ocupado b) FUENTE: Banco de España ( Boletín Estadístico).
FIGURA 15.3.a) Salarios, productividad y costes laborales unitarios en el período 1986-1994. b) Salarios, productividad y costes laborales unitarios en el período 1985-1993 (variación acumulada).
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LA POLÍTICA ECONÓMICA DE ESPAÑAMM527
70 1994
Deuda pública (% del PIB)
60
1993
50
1992 1991
1990
1989
1986 40
1985
1988 1983
1984
30
1982
20
1979
1980
1981
1976 10
1977 0
1978 2
4
6
8
Déficit público (% del PIB) FUENTE: Ministerio de Economía y Hacienda ( Síntesis Mensual de Indicadores Económicos).
FIGURA 15.4. Evolución del déficit y la deuda pública 1975-1994 (en porcentaje del PIB).
también se refleja el vínculo e xistente entre los déf icit presupuestarios de cada período y el volumen de deuda acumulada. Un primer elemento que salta a la vista es que desde comienzos de los años ochenta parece sur gir un déficit presupuestario de carácter estructural de alrededor de un 5 por 100 en relación con el PIB (que, como cabría esperar, se incrementa en las fases contractivas del ciclo, como sucede durante 1984-1985 o 1993-1994, y disminuye en las f ases expansivas, como es el caso del período 1987-1989). La consecuencia lógica de un déficit público estructural elevado es el pr ogresivo incremento del stock de deuda pública acumulada 7, que ya en 1994 representaba un 60,3 por 100 del PIB, lo que lo con virtió en un problema fundamental par a la economía es pañola8. 7 Hay que tener en cuenta, a este respecto, que el sector público, al igual que cualquier otro agente, se enfrenta con una determinada restricción presupuestaria intertemporal a partir de cuyo análisis es posible conocer en qué medida un determinado v olumen de déficit público es sostenible o no a lar go plazo. Sobre esta materia, véase «L’arithmétique des déficits budgétaires et de la dette pub lique», en el Capítulo 13 de Burda, M., y Wyplosz, C.: Macroéconomie. Une perspective européenne, De Boeck Université, Bruxelles. 8 Dicho porcentaje de endeudamiento superaba por primera vez el máximo del 60 por 100 establecido en el Tratado de Maastricht como una de las condiciones para el acceso a la tercera f ase de la UEM.
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528MMPOLÍTICA ECONÓMICA Debe tenerse en cuenta, por una parte, que, hasta fechas recientes, el Tesoro disponía de mecanismos de financiación del déficit mucho menos costosos (desde su punto de vista, que no así para el conjunto de la economía) que aquellos de los que dispone ahora. En efecto, dichos medios de f inanciación incluían la monetización del déf icit (impuesto inflacionista), la colocación de títulos de deuda pública en condiciones pri vilegiadas a través de los coef icientes de inversión obligatoria que se aplicaban a la banca, o la emisión de títulos con muy di versas ventajas fiscales. En contraste, el Sector Público español se encuentra en la actualidad sometido a las re glas de disciplina presupuestaria recogidas en el Tratado de Maastricht, en virtud de las cuales, entre otras cosas, se prohíbe a los estados o instituciones públicas obtener créditos o descubiertos de los bancos centrales o el acceso privilegiado a las entidades financieras, y que se han visto reforzadas con el P acto de Estabilidad y Crecimiento. c) El problema de la inflación dual Es bien sabido que la economía española se vio afectada por un problema de diferencial positivo de inflación respecto a la UE: incluso cuando —como en 1993— se atra vesaba una fase de fuerte caída de la demanda interna, la tasa de inflación no disminuyó lo suf iciente como para acercarse o converger hacia las tasas de las economías centrales de la UE. Este insatisfactorio comportamiento del nivel general de precios se puede explicar, al menos en parte, teniendo en cuenta el problema de la inflación dual en España 9. En la Figura 15.5 se muestra la e volución de las tasas de inflación en la industria y los servicios españoles, para el período 1985-1994, medidas a partir del índice de precios al consumo para ambos componentes. Una simple observación pone de manifiesto un comportamiento mucho más inflacionista en el sector servicios que en el sector industrial; es decir , evidencia la existencia de un problema de inflación dual. La explicación genérica del fenómeno de inflación dual es sencilla: normalmente el sector industrial o manufacturero muestra una mayor capacidad (por razones tecnológicas) para incrementar la productividad media del tr abajo que el sector ser vicios; por otra parte, aun en el hipotético caso de que no e xistiese ningún tipo de barrera legal al comercio, el sector servicios, por su propia naturaleza, suele estar menos expuesto a la competencia internacional que el sector man ufacturero10. De aquí se deduce que un mismo incr emento en el precio de los f actores productivos para el conjunto de la economía (especialmen te del precio del f actor trabajo) signif icará, en primer término, un mayor incremento en los costes para el sector servicios, puesto que éste dispone de menor ca pacidad para contrarrestar incrementos en el precio de los factores mediante incrementos en la productividad; pero, además, al estar protegido en mayor medida de la competencia externa, el sector servicios podrá r epercutir con más f acilidad el incremento en sus costes a pr ecios (la elasticidad-precio de la demanda de ser vicios nacionales es menor que la de las man ufacturas).
9 Sobre este problema, de carácter estructural, véase, por ejemplo, Viñals, J.: «El reto europeo: riesgos y oportunidades para la economía española», Papeles de Economía Española , n.º 57, 1993. 10 Quizá sea más e xacta la distinción entr e «bienes comercializables» y «bienes no comercializables» (internacionalmente) en lug ar de la distinción entre «industria» y «servicios», puesto que ni todas las manuf acturas compiten directamente con el resto del mundo ni todos los servicios están necesariamente prote gidos de la competencia internacional. Por ejemplo, dentro de la rama de servicios, el sector turístico español se enfrenta a un significativo grado de competencia internacional.
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12
Variación anual en %
10
8
6
4
2 1985
1987
1989 IPC industria
1991
1993
1995
IPC servicios
FUENTE: Ministerio de Economía y Hacienda ( Síntesis Mensual de Indicadores Económicos).
FIGURA 15.5. Inflación dual.
d) Los problemas de competitividad internacional Un criterio útil a la hora de analizar el ni vel de competitividad internacional de una economía es el consistente en distinguir entre las dos formas fundamentales, y no excluyentes, a través de las cuales las empresas ejercen la competencia: competencia vía precios y competencia vía f actores no ligados a los precios (calidad, diferenciación de producto, etc.). En primer término, comenzando con la competitividad vía precios, es preciso referirse al concepto de tipo de cambio real, que puede e xpresarse como TCR = (TCN · P*)/P, donde TCR y TCN denotan, respectivamente, el tipo de cambio efecti vo real y el tipo de cambio efectivo nominal, y donde P y P* simbolizan, respectivamente, el nivel general de precios nacional y el ni vel general de precios del resto del mundo. En otras palabras, el tipo de cambio real muestra la relación entre los precios de los bienes producidos en el exterior, expresados en la moneda del país, y los precios nacionales. Así, una depreciación del tipo de cambio nominal o un crecimiento de P menor que el de P*, o ambos efectos a la vez, significan una depreciación del tipo de cambio real (es decir , una disminución de los precios relativos del país medidos en una unidad monetaria común), lo que implica una mejora en la competiti vidad internacional vía precios de la economía. Como es lógico, ocurrirá lo contrario ante una apreciación del tipo de cambio nominal o un crecimiento de P mayor que el de P* (apreciación del tipo de cambio real). En la Figura 15.6 se recoge la e volución entre 1985 y 1993 de los precios relati vos y del tipo de cambio efecti vo nominal de España frente a los países inte grantes del mecanismo de cambios e interv ención del SME.
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130
Índices. Base 1985 = 100
120
110
100
90
80 1985
1987
1989
Tipo de cambio efectivo nominal
1991
1993
Precios relativos (IPC)
FUENTE: Banco de España ( Boletín Estadístico).
FIGURA 15.6. Evolución del tipo de cambio efectivo nominal y de los precios relativos. (En el gráfico, una disminución del tipo de cambio se interpreta como una depreciación de la peseta, y viceversa. Tanto el índice de precios relativos como el tipo de cambio han sido calculados con respecto a los países que integraban el SME.)
La evolución de los precios relati vos recoge el diferencial de inflación acumulado de España frente a los países del SME, y la pendiente creciente que re gistra significa que en cada uno de esos nue ve años la tasa de inflación fue mayor en España. Según la teoría de la paridad del poder adquisiti vo (PPA), al menos a lar go plazo, un país cuyos precios crezcan a una tasa mayor que la de aquellos con los que comercia debería experimentar una depreciación proporcional de su moneda. Esto quiere decir que a largo plazo el tipo de cambio real habría de ser estable en un ni vel cercano a 1. De acuerdo con la Figura 15.6, durante el período 1985-1993 la peseta registró una depreciación tendencial frente a las monedas que integraban el SME, si bien lo hizo con notables y prolongadas oscilaciones a corto plazo —el v alor de la peseta aumentó considerablemente durante el período 1987-1991 para posteriormente caer tras las sucesi vas devaluaciones que tuvieron lugar entre 1992 y 1993—. Dichas devaluaciones consiguieron restablecer de nuevo los niveles de competitividad vía precios iniciales. Tras las de valuaciones de la peseta y la ampliación de las bandas de fluctuación del mecanismo cambiario del SME, la combinación de políticas macroeconómicas adoptada en 1994, consistente en una política monetaria coherente con la debilidad de la acti vidad económica y en una política fiscal relativamente contractiva, constituyó un paso hacia de-
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LA POLÍTICA ECONÓMICA DE ESPAÑAMM531
lante en la línea sugerida de reducción de los importantes desequilibrios f inancieros públicos y sus consecuencias en términos de mayor deuda pública y ele vación de los tipos de interés a largo plazo. Si recapitulamos en pocas líneas, era clara e imperiosa la necesidad de garantizar de manera sostenida bajos tipos de interés, para lo cual no había que b uscar tanto una política monetaria e xpansiva, sino evitar la aplicación de una política monetaria sistemáticamente contractiva. Pero ello implicaba atacar con decisión los f actores y causas que presionaban al alza los tipos de interés, que pueden resumirse en los problemas y desequilibrios estructurales, ya analizados, y en la ausencia de una política de rentas. A lo que hay que añadir , como apuntábamos, el lanzamiento sobre el mercado y los agentes económicos de impulsos y señales de confianza y credibilidad inequívocas.
15.3. LA EVOLUCIÓN EN EL PERÍODO 1995-2002: LA POLÍTICA ECONÓMICA ESPAÑOLA EN EL MISMO La característica esencial de la política económica española, en el período 1995-2002, ha sido su orientación exclusiva al logro de los requisitos de con vergencia establecidos en el Tratado de la Unión Europea en un primer momento, y a los que hemos hecho referencia detalladamente en el capítulo anterior , para a partir de ahí desarrollar una política en el marco de la UEM, con una clara vocación de alcanzar un nivel de estabilidad y crecimiento sostenido. El logro de los criterios de con vergencia, necesarios para la integración de España en la UEM a partir del 1 de enero de 1999 se con virtió en el objeti vo básico de la política económica española en un primer período que señalamos entre los años 1995 y 1998 . En este momento, la política económica se caracterizaba por la ejecución de una política monetaria independiente, dirigida exclusivamente a la estabilidad de precios, a través del «anclaje» de la misma a la aplicada por el Bundesbank, y por una política de consolidación fiscal tendente a reducir los ni veles de gasto y déf icit públicos. Dicha política de consolidación empieza a pr oducirse básicamente desde f inales de 1996, permitiendo con ello la incorporación de nuestro país a la UEM tras la decisión de los ministros de Finanzas de la UE, en la reunión que tuvo lugar en Bruselas el 1 de mayo de 1998, y su ratif icación posterior por el P arlamento Europeo el 2 de mayo del mismo año. Cabe destacar, dentro de este primer período, el acuerdo entre sindicatos y patronal relativo a la estabilidad en el empleo. Dicho acuerdo, auspiciado por el Gobierno 11, trataba de poner f in al alto grado de temporalidad e xistente en nuestro mercado laboral, y por ende, reducir la segmentación existente en el mismo y a la que antes hacíamos referencia. Constituye, de este forma, un buen ejemplo de la eficacia de la política de rentas como instrumento fundamental de la política económica. En este sentido, hemos de señalar en primer lugar la importancia de la elaboración del Programa Plurianual de Empleo de 1997, que trataba de cumplir las directrices del Consejo Europeo de Essen y que se fundamentaba en cinco pilares:
11 El acuerdo se plasmó en el Real Decreto Le y 8/1997, de 16 de mayo, en el que se introdujeron incentivos fiscales a la contratación indefinida y, simultáneamente, se redujo el coste de despido para los contratos celebrados a partir de su aplicación.
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La formación como vía para mejorar la capacidad de inserción profesional. El aumento de la elasticidad del empleo en relación con el crecimiento del PIB. Reducción de los costes no salariales. Mejora de la eficacia del mercado de trabajo. Medidas en favor de los grupos más desf avorecidos (jóvenes, mujeres, minusválidos y parados de lar ga duración).
Además, a lo largo de los años siguientes de este período 1995-1998, se han desarrollado diferentes medidas tendentes a tratar , por un lado, de trasladar la senda de crecimiento de la economía al mercado de trabajo, y por otro, a contribuir a los planes de la UE de alcanzar el pleno empleo en el año 2010. En este sentido, se han aprobado sucesivos paquetes de medidas ur gentes12, dirigidas no sólo a fomentar la creación de empleo, sino también a mejorar su calidad. De forma global, se persigue que el mercado de trabajo español se aproxime a las características básicas de los mercados de trabajo del resto de economías de la Unión. De forma conjunta, las políticas aplicadas en este período, unidas a las b uenas circunstancias económicas internacionales, han conseguido reducir la tasa de desempleo desde el 24,4 por 100 e xistente en 1994, hasta un 13 por 100 a f inales de 2001. También hay que hacer referencia en él a la profundización de las reformas estructurales, así como a la aplicación de medidas de liberalización y desre gulación de di versos sectores y mercados. Estas medidas se recogen básicamente en un paquete aprobado por el Gobierno en junio de 1996, y en el denominado Plan de Liberalización y de Impulso de la Actividad Económica de febrero de 1997. Las medidas que se recogen dentro de los citados planes afectan a importantes sectores, como las telecomunicaciones, el suelo, el sector energético y el propio sistema f inanciero13. Durante los años siguientes se han se guido distintas medidas para continuar con la liberalización y desregulación de otros sectores como el transporte o la electricidad, en la que desde 1998 e xiste un mercado único. Podemos observ ar el notable esfuerzo de con vergencia español en el Cuadro 15.2. A partir de las cifras que en él aparecen recogidas podemos lle gar a las siguientes conclusiones para este período 1995-1998. — El proceso de desinflación afectó no sólo a la inflación corriente, sino también a la subyacente, que bajó del 6,8 por 100 en 1992 al 2,3 por 100 en 1998. — Esta reducción de la inflación se realizó simultáneamente a un proceso de aceleración del crecimiento del PIB, con tasas por encima del 3 por 100 en 1998. Se observa así, que prevalece el f actor de caída de las e xpectativas inflacionistas sobre el factor de presión de la demanda en la formación de los precios. — La creación de empleo también se aceleró, rompiendo con la tesis de que es incompatible reducir la inflación y aumentar el empleo. Era conveniente, por tanto, en esta fase alcista del ciclo, mantener un crecimiento equilibrado del PIB y del empleo el mayor tiempo posible, sin incurrir en los desequilibrios 12 Vid. Real Decreto-Ley 15/1998 de Medidas ur gentes para la mejora del mercado de trabajo en relación con el trabajo a tiempo parcial y el fomento de su estabilidad, Real Decreto-Ley 5/2001, de 2 de marzo de Medidas Urgentes de Reforma del Mercado de Trabajo para el incremento del empleo y la mejor a de su calidad y la Ley 12/2001, de 9 de julio. 13 Vid. Gámir L. (1999): «Política de privatizaciones en España», en Revista Española de Control Externo, vol. II, mayo, n.º 2, Madrid.
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LA POLÍTICA ECONÓMICA DE ESPAÑAMM533
CUADRO 15.2. Evolución de la economía española: período 1994-2002 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Inflación (IPC) Variación IPC medio Diferencial con UEM
4,7 1,9
4,7 2,2
3,6 1,4
2,0 0,3
1,8 0,7
2,3 1,1
3,4 1,2
3,6 0,3
3,8 1,8
10,1 6,0
11,3 6,0
8,7 5,0
6,4 4,0
4,8 2,4
4,7 1,8
5,5 2,0
5,1 1,1
5,1 1,9
Corriente Estructural
6,1 5,3
6,6 5,9
4,9 4,0
3,2 2,6
2,6 2,5
1,1 1,3
0,3 1,1
0,0 0,7
0,2 0,4
0,0 0,2
Deuda Pública (% PIB)
61,2
64,0
68,1
66,6
64,6
63,1
60,4
57,2
55,5
53,5
Tipos de interés Nominal Real Déficit AAPP (%PIB)
FUENTE: EUROSTAT (2002): «Statistical Annex of European Economy».
inflacionistas, presupuestarios o de balanza de pagos de otras épocas y que lo harían insostenible. En un segundo período que comienza en 1999 con la puesta en marcha de la UEM, el hecho más destacado es la desaparición de dos instrumentos clásicos en la aplicación de las políticas económicas co yunturales: — Por un lado, el tipo de cambio nominal como v ariable cooperadora en un ajuste. Así, un aumento de los precios y salarios españoles por encima de los de sus socios del área no podrá ser compensado con una depreciación del tipo de cambio. — Los diferenciales de tipos de interés entre los distintos países. De esta forma, la política monetaria única se adaptará a la situación promedio de la UEM y no a las circunstancias de cada economía en concreto. Al mismo tiempo que la política monetaria pasa a ser desarrollada por una autoridad supranacional, perdiéndose totalmente la soberanía de las autoridades monetarias nacionales, la política f iscal se v e restringida en su utilización por los Gobiernos por la e xistencia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En este conte xto, se temía que ante la posible aparición de shocks asimétricos en los distintos países de la UEM, que no podían ser afrontados mediante las políticas monetaria y f iscal autónomas, el ajuste pudiese recaer e xclusivamente sobre el mercado de trabajo. Para evitar esto, ha sido necesario que nuestras autoridades económicas profundizasen en las políticas de reforma estructural, que permitiesen una mayor liberalización y competencia en los distintos mercados de bienes y servicios. Son, por tanto otros, los instrumentos capaces de conseguir por un lado completar el proceso de con vergencia real, y por otro flexibilizar la economía ante posibles shocks asimétricos.
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534MMPOLÍTICA ECONÓMICA En relación al mercado de trabajo, el Gobierno español y el de sus regiones de común acuerdo con sus socios europeos y con la Comisión Europea, han emprendido a lo lar go de este período un conjunto de políticas que f acilitan el logro de estos objeti vos: — La búsqueda permanente del consenso social, a través de los pactos f irmados con sindicatos y empresarios. — La reforma del mercado de trabajo lograda gracias al consenso social, que ha permitido mejorar la eficacia y calidad del mismo. — El impulso de las políticas activas de empleo que tienen como objetivo, por un lado adecuar la oferta del mercado de trabajo a las necesidades de la demanda (calidad del capital humano), y por otro, incidir sobre la conciliación de la vida f amiliar y laboral que facilita la incorporación de la mujer al mercado de trabajo. En este sentido, también hay que señalar la importancia que ha tenido el acuerdo entre patronal y sindicatos sobre la estabilidad en el empleo como ejemplo de aplicación de una política de rentas, cuyos efectos han sido benef iciosos. Del mismo modo, el Gobierno también ha puesto en marcha diferentes medidas de control de precios de algunos bienes o servicios, con el fin de frenar el crecimiento de los mismos en los momentos de e xpansión. Por último, hay que hacer referencia al esfuerzo desarrollado por la política de defensa de la competencia y a la necesidad continuada de desarrollar políticas de liberalización en determinados sectores, que toda vía presentan algunas limitaciones a la libre concurrencia de oferentes, o en los que las medidas lle vadas a cabo hasta ahora no han sido del todo eficaces como el sector de telecomunicaciones, los productos refinados del petróleo o el sector aéreo. Este conjunto de medidas ha permitido un crecimiento sostenido de nuestra economía a medio plazo, en un marco de estabilidad que viene determinado por la aplicación de la política monetaria única oritentada hacia la estabilidad de precios, y una política fiscal tendente necesariamente hacia el saneamiento de las f inanzas públicas. No obstante, consideramos oportuno señalar en relación a este último período la opinión discordante que Paul Krugman planteaba ante la incertidumbre que suponía la UEM, y que al menos nos debería servir de refle xión. Señalaba este autor que «lo primero que se debe hacer es ejercer toda la presión moral sobre el BCE para que no insista en ser más alemán que los alemanes. El riesgo de crisis será mucho menor si las condiciones son lo bastante buenas como para que la presión por salir sea menor . También debería hacerse algo para relajar el P acto de Estabilidad..., si no queremos v er ocurrir una catástrofe... Y, por fin, todo esto estaría mucho mejor si Europa lle vara a cabo reformas estructurales, si los gobiernos europeos decidieran acabar con la euroesclerosis» 14. Podemos decir, en este sentido, que se ha hecho un gran esfuerzo, pero que aún quedan muchas cuestiones pendientes que abordaremos en el último epígrafe de este capítulo. Tras esta introducción a este amplio período, vamos a analizar a continuación con más detalle las políticas fiscal y monetaria aplicadas durante el mismo, por cuanto que son sus elementos más destacados. Podemos observ ar en gran medida su e volución en los años más recientes en el cuadro macroeconómico de la economía española, que aparece en el Cuadro 15.3.
14 Vid. Krugman, P. (1998): «La Unión Monetaria: una visión desde el otr o lado del Atlántico», Perspectivas de Sistema Financiero, n.º 61, Madrid.
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CUADRO 15.3. Cuadro macroeconómico. Actualización del Programa de Estabilidad y Crecimiento 2001-2005 (variaciones anuales en porcentaje, salvo indicación en contrario) 2001 2002 2003 PIB por componentes de demanda(% variación real) Gasto consumo final nacional Gasto consumo final nacional de hogares (a) Gasto en consumo final AAPP Formación Bruta de capital Formación bruta de capital f ijo Bienes de equipo y otros productos Construcción Variación de existencias (contribución al PIB) Demanda Interna Exportación de bienes y servicios Importación de bienes y servicios Saldo exterior (contribución crecimiento PIB) PIB* PIB a precios corrientes (mm euros) PIB a precios corrientes: % variación Precios y Costes Deflactor del PIB Deflactor del gasto en consumo f inal de los hogares Mercado de Trabajo (b) Empleo: variación en % Empleo: variación en miles Otras variables Cap (+) o ne (–) f inanciación frente resto mundo Paro: % población activa (EPA)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 (PE) (PE) (PE) (PE) (PE) (PE)
2,8
2,2
2,9
4,0
2,6
2,2
2,6
2,6
2,6
2,7 3,1 2,9 2,5 –1,2 5,7
1,9 3,0 2,0 1,9 –1,3 4,5
2,9 3,0 3,5 3,8 3,3 4,1
4,0 4,0 5,0 5,7 5,1 6,2
2,8 1,9 4,4 4,0 1,0 5,8
2,2 2,0 3,3 3,4 2,2 4,3
2,8 2,0 4,6 4,7 5,4 4,1
2,8 2,0 4,6 4,7 5,4 4,1
2,8 2,0 4,6 4,7 5,4 4,1
0,1
0,0
0,0
–0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
2,8 3,4 3,7
2,1 –0,1 0,1
3,1 4,3 4,6
4,2 9,6 9,8
3,0 5,3 5,1
2,4 4,5 4,6
3,1 7,6 7,7
3,1 7,6 7,7
3,1 7,6 7,7
–0,1
0,0
–0,2
–0,2
–0,1
–0,1
–0,2
–0,2
–0,2
2,8 2,2 3,0 4,1 3,0 2,4 3,0 3,0 3,0 650,2 687,2 727,2 608,8 651,4 685,8 723,4 763,1 804,8 6,8 5,7 5,8 7,7 7,0 5,3 5,5 5,5 5,5 3,9 3,2
3,5 3,5
2,8 3,1
3,4 3,2
3,8 3,6
2,8 2,6
2,4 2,0
2,4 2,0
2,4 2,0
2,4 1,1 1,8 3,1 2,1 1,1 1,8 1,8 1,8 366,6 169,9 281,2 452,3 324,2 169,5 276,3 281,2 286,2
–1,9
–1,6
–1,8
–2,6
–2,4
–2,4
–2,5
–2,6
–2,8
10,5
11,5
10,8
14,1
12,7
12,4
11,7
11,0
10,3
PE: Actualización del Programa de Estabilidad 2001-2005. (a) Incluye a las ISFLSH (Instituciones sin F ines de Lucro al servicio de los Hog ares). (b) PTETC puestos de trabajo equi valentes a tiempo completo. FUENTE: Ministerio de Economía.
* En el momento de cerrar esta edición la Comisión Europea, como consecuencia de la recesión que se sufre en el ámbito mundial, reduce el crecimiento real del PIB de España al 1,9 en el 2002 y al 2,6 en el 2003.
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536MMPOLÍTICA ECONÓMICA
15.3.1. La política fiscal en el período 1995-2002 La situación de la política f iscal en este período se engloba claramente en dos momentos distintos, el primero de 1995 a 1998, en que la prioridad del Gobierno era alcanzar los criterios de convergencia fiscales, necesarios para formar parte de la UEM, y el segundo, el que surge desde el momento de aparición de la misma en 1999, y en el que se plantea el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como garantía de mantenimiento del ni vel de convergencia alcanzado anteriormente. a) La necesidad de alcanzar la con vergencia en materia fiscal: 1995-1998 Los resultados fiscales obtenidos en el ejercicio 1993 supusieron un desbordamiento notable del déficit público, que se situó en el 6,7 por 100 del PIB y , en consecuencia, muy lejos del cumplimiento del requisito de déf icit establecido por el Tratado de Maastricht. En definitiva, representaba el fracaso del Primer Programa de Con vergencia, por cuanto el objetivo previsto en el mismo para dicho año era del 3,6 por 100. Esta situación reflejaba un modelo de presupuestación irreal, basado en objetivos de déficit artificialmente bajos, y unos procedimientos presupuestarios poco operativos para disciplinar su ejecución15. Para tratar de alcanzar los requisitos de con vergencia que permitieran a España participar desde el primer momento en la UEM se elaboró un nue vo Programa de Convergencia, con un horizonte temporal entre 1994 y 1997. No obstante, dicho programa seguía pecando de la misma artif iciosidad y falta de credibilidad del anterior , por cuanto posponía para 1997 la mitad de la reducción del déf icit estructural que programaba, fundamentando esta propuesta en base a un optimismo sobre las perspecti vas de crecimiento. De esta forma, el ejercicio 1995 v olvió a suponer un insostenible ni vel de déficit público del 6,1 por 100 del PIB, tal y como se ponía de manif iesto en el Cuadro 15.2. Situar el déf icit público en ni veles de con vergencia, exigía reducirlo un 3,1 por 100, afectando esencialmente dicha reducción al déficit estructural. El coste en términos reales de dicha medida podía incluso poner en peligro las pre visiones de crecimiento sobre las que se había fundamentado el Programa de Con vergencia. Asimismo, la política monetaria era insuficiente por sí sola para corre gir, sin costes importantes sobre los tipos de interés, las tensiones inflacionistas. Esta situación de indisciplina f iscal se vio agudizada por un importante «agujero presupuestario» en 1995, que supuso el compromiso de oblig aciones económicas del Estado sin la necesaria cobertura presupuestaria. En estas circunstancias se produjo la formación del nuevo Gobierno en mayo de 1996, con un escaso mar gen para cambiar el signo de la ejecución presupuestaria 16, lo que, de alguna forma, obligaba a retrasar el programa de consolidación. P ara tratar de mejorar la «credibilidad» de la política fiscal española, el nuevo Gobierno introdujo una serie de medidas de choque, entre las que podemos citar las siguientes: a) Creación de una of icina presupuestaria, dependiente de la Presidencia del Gobierno, encargada de evaluar la evolución del déficit presupuestario de forma permanente, disponiendo para ello de estadísticas «adelantadas» que permitieran conocer, sin grandes retardos, las posibles desviaciones presupuestarias. 15 Para un análisis profundo de estos aspectos, vid. González-Páramo, J. M. (1998): «El Presupuesto para 1998», en Economistas, n.º 77, Madrid. 16 Hay que recordar que para el ejercicio 1996 se prorrogaron los presupuestos de 1995, al ser rechazados los presentados a finales de 1994 por el entonces Gobier no socialista.
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b) Control mensual del gasto del Estado, Seguridad Social y organismos autónomos. c) Recorte de 200.000 millones de pesetas de créditos, con el compromiso de introducir nuevos recortes adicionales si eran necesarios para alcanzar el objetivo de déficit. d) Remisión al Parlamento de un proyecto de ley de disciplina presupuestaria, de forma que quedaran limitadas las modificaciones presupuestarias, y que culminó con la aprobación de la Le y 11/1996 sobre dicha materia. Todas estas medidas redundaron en ganancias de credibilidad de la política f iscal española, permitiendo que el déf icit público se situara, a final de dicho ejercicio, en un 4,4 por 100 sobre el PIB. Los presupuestos para 1997 continuaron en la misma línea de consolidación fiscal, con el objetivo de situar el déficit público, al final de dicho ejercicio, en un 3 por 100 del PIB que permitiera cumplir con los requisitos de convergencia. El rigor presupuestario fue llevado al extremo en ese ejercicio, limitándose las incorporaciones de crédito y los créditos ampliables, restringiéndose las transferencias de crédito y , si fuera preciso para alcanzar los objetivos previstos, mediante los recortes de crédito necesarios para su logro. En estas circunstancias, el Gobierno presentó su programa de convergencia para el período 1997-2000, en el que se ponía de manif iesto la necesidad de profundizar la consolidación fiscal y, simultáneamente, la introducción de medidas de reforma estructural del sector público que contribuyeran al logro de la estabilidad presupuestaria a medio plazo17. En todo este proceso representaba un papel esencial la política de pri vatizaciones. Dicha estrategia pretendía alcanzar cinco grandes objeti vos: — Ganancias en términos de ef iciencia y productividad. — Intensificación de la competencia en el mercado nacional. — Permitir la participación de los trabajadores en la propiedad de las empresas, a través de la colocación de títulos entre éstos, dando lugar a un verdadero concepto de «capitalismo popular». — Contribuir a ali viar el déf icit público a tra vés de una doble vía: por un lado, mediante la liquidación de empresas públicas deficitarias; por otro, a través de los ingresos que genera la puesta en manos pri vadas de propiedades públicas. — La privatización debía realizarse respetando los principios de publicidad y concurrencia y, en definitiva, asegurando la transparencia en su realización 18. En base a la conjunción de todas estas medidas, el Gobierno elaboró una pro yección de la evolución macroeconómica en dos posibles escenarios, uno de crecimiento ele vado 17 Podemos citar básicamente la a probación de la Le y de Or ganización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) con la pr etensión de adaptar su estructura periférica al Estado de las Autonomías, avanzando por la vía de la «administr ación única». Asimismo, una segunda reforma de carácter institucional fue puesta en práctica con la a probación del nuevo sistema de financiación autonómica, que pretendía involucrar a las Comunidades Autónomas en esa consolidación fiscal a partir de un principio de «responsabilidad compartida». Por lo que respecta a las directrices básicas de las r eformas estructurales a se guir, se incluyeron en el Plan de Liberalización y de Impulso de la Actividad Económica, aprobado por Consejo de Ministros. 18 Para un análisis detallado sobr e las privatizaciones, vid., autores varios (1998): «Privatizaciones», Información Comercial Española, n.º 772, dirigida por Luis Gámir, Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid. Asimismo, vid. la reseña sobre la citada revista por Algarra, A. (1999), en Revista Española de Control Externo, n.º 1, enero, 1999, Tribunal de Cuentas, Madrid. Puede verse también Pampillón, R., y Ramos, R. (1999): «La política de pri vatizaciones: el caso español», en la obra colecti va Fundamentos y papel actual de la política económica, dirigida por Andrés Fernández Díaz, Pirámide, Madrid. Véase también Gámir, L.: «Política de privatizaciones en España», op. cit.
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538MMPOLÍTICA ECONÓMICA y otro más moderado. La situación en esos años se ajustó más al escenario más f avorable alcanzando tasas de crecimiento del PIB en 1998 superiores al 3 por 100. Para 1998, la política fiscal mantuvo los mismos criterios de rigor que en el ejercicio anterior. Los presupuestos para dicho año mantuvieron las limitaciones a las modificaciones presupuestarias, así como una orientación prácticamente neutral del déf icit respecto a la coyuntura. No obstante, dichos presupuestos rompen con una tendencia habitual de los ejercicios precedentes: la utilización de la in versión pública como partida de ajuste presupuestario. En efecto, en los presupuestos de 1998 se incrementaron los créditos para infraestructuras, promoción de empleo y gastos en I+D. De esta forma, y como señala el profesor González-Páramo, «estas circunstancias permitieron que volviese a cumplirse la “re gla de Oro” del presupuesto: el déficit viene e xplicado no por el desahorro público, sino por las inversiones públicas, buena parte de las cuales indirectamente contribuirá a aumentar los recursos trib utarios en el futuro» 19. Podemos ver con más detalle los datos relati vos a las cuentas del Estado en los ejer cicios 1997 y 1998 en el Cuadro 15.4. Para completar nuestro análisis hemos de hacer referencia, aunque sea someramente, a la aprobación de una nue va legislación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) 20, cuyas características más destacables son: a) Se simplifica el procedimiento de declaración. b) Se remite la capacidad económica al concepto de renta disponible, entendida como la que resulta de minorar la efecti vamente obtenida en la cuantía de un mínimo personal y familiar. c) Se amplían los minímos exentos para presentar la declaración, beneficiándose, por tanto, los agentes económicos de rentas más bajas. d) Asimismo se simplif ican y reducen los tramos de la tarif a impositiva, reduciéndose el tipo marginal máximo, en línea con lo que ha venido sucediendo en el resto de países de la UE en el período 1980 -1996 (la media ha pasado del 60 al 49 por 100 en dicho período). e) Se reducen las retenciones a los rendimientos del trabajo, lo que sin duda va a estimular la demanda interna 21. b) La política fiscal desde la entrada de España en la UEM: el Pacto de Estabilidad y Cr ecimiento La entrada de España en la UEM, que comienza su andadura el 1 de enero de 1999, ha supuesto también una serie de limitaciones en el ámbito de la política f iscal, que se manifiesta básicamente en la reducción de la capacidad de decisión autónoma de las autoridades económicas en materia de política f iscal como vía para gestionar el ni vel de demanda existente. Una v ez alcanzados los criterios de con vergencia fiscales se planteó la discusión respecto a cómo se podría seguir obligando al mantenimiento de los mismos una vez dentro de la UEM. El mecanismo que se arbitró con este objeti vo fue el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, al que nos referiremos con más detalle. Vid., González-Páramo, J. M.: «El Presupuesto para 1998», op. cit., pág. 230. Las citadas normas, que entran en vigor el 1 de enero de 1999, son la Le y 40/1998, de 9 de diciembre, del IRPF, y la Ley 41/1998, de 9 de diciembre, del IRPF de no residentes. 21 Para un análisis más detallado, vid., Albi, E. (1998): «La reforma del IRPF», Economistas, n.º 77, Madrid. 19 20
180.138 38,8% 173.500 37,4% 156.128 33,6% 17.372 3,7% 6.638 1,4% 203.100 43,7% 179.252 38,6% 24.802 5,3% 23.848 5,1% –22.962 –4,9% 1.840 0,4% –5.752 –1,2% 316.428 68,2% –22.962
168.081 38,4% 161.952 37,0% 145.696 33,3% 16.256 3,7% 6.129 1,4% 197.138 45,0% 169.985 38,8% 22.900 5,2% 27.153 6,2% –29.057 –6,6% –6.157 –1,4% –8.033 –1,8% 279.863 63,9%
–29.057
1996
–15.683
192.646 39,0% 186.031 37,6% 168.255 34,1% 17.776 3,6% 6.615 1,3% 208.329 42,2% 183.818 37,2% 23.486 4,8% 24.511 5,0% –15.683 –3,2% 7.803 1,6% 2.213 0,4% 329.074 66,6%
1997
–13.492
206.212 39,1% 199.001 37,7% 181.142 34,3% 17.859 3,4% 7.211 1,4% 219.704 41,6% 192.640 36,5% 22.605 4,3% 27.064 5,1% –13.492 –2,6% 9.113 1,7% 6.361 1,2% 340.520 64,5%
1998
–6.044
224.617 39,7% 216.438 38,3% 197.693 35,0% 18.745 3,3% 8.179 1,4% 230.661 40,8% 200.270 35,4% 19.990 3,5% 30.391 5,4% –6.044 –1,1% 13.946 2,5% 16.168 2,9% 356.994 63,1%
1999
–2.113
240.474 39,5% 233.911 38,4% 216.332 35,5% 17.579 2,9% 6.563 1,1% 242.587 39,8% 212.516 34,9% 19.885 3,3% 30.071 4,9% –2.113 –0,3% 17.772 2,9% 21.395 3,5% 367.903 60,4%
2000
–229
256.105 39,3% 248.972 38,2% 229.637 35,3% 19.335 3,0% 7.133 1,1% 256.172 39,3% 223.567 34,3% 20.193 3,1% 32.777 5,0% –229 0,0% 20.126 3,1% 25.405 3,9% 374.556 57,5%
2001
Programa de estabilidad 2001-2005
FUENTE: Banco de España: «Síntesis de la Conta bilidad Nacional de España».
RECURSOS %/PIB Corrientes %/PIB Tributarios %/PIB Otros %/PIB Capital %/PIB EMPLEOS %/PIB Corrientes %/PIB Intereses %/PIB Capital %/PIB Déficit %/PIB Saldo primario %/PIB Ahorro %/PIB Deuda %/PIB Cap (+)/Nec (–) de financiación
1995
CUADRO 15.4. Cuentas del Estado (Millones de euros)
269.934 39,4% 261.715 38,2% 241.693 35,2% 20.022 2,9% 8.220 1,2% 270.261 39,4% 234.969 34,3% 20.574 3,0% 35.334 5,2% –327 0,0% 20.247 3,0% 26.746 3,9% 381.988 55,7%
2002 283.512 39,2% 274.477 37,9% 253.294 35,0% 21.183 2,9% 9.035 1,2% 283.423 39,2% 245.542 33,9% 20.978 2,9% 37.913 5,2% 89 0,0% 21.067 2,9% 28.935 4,0% 389.177 53,8%
2003 298.623 39,1% 289.896 38,0% 266.592 34,9% 23.304 3,1% 8.728 1,1% 298.104 39,1% 257.083 33,7% 21.367 2,8% 41.174 5,4% 519 0,1% 21.886 2,9% 32.813 4,3% 396.044 51,9%
2004
315.137 39,2% 306.188 38,0% 282.321 35,1% 23.867 3,0% 8.949 1,1% 313.129 38,9% 269.166 33,4% 21.730 2,7% 44.138 5,5% 2.008 0,2% 23.739 2,9% 37.022 4,6% 402.416 50,0%
2005
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540MMPOLÍTICA ECONÓMICA Tanto el Tratado de Maastricht como el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, aprobado en la Cumbre de Amsterdam el 17 de junio de 1997, suponen un cambio sobre la def inición y ejecución de las políticas f iscales nacionales. La e xistencia de un compromiso de alcanzar el equilibrio presupuestario a medio plazo, así como de un mecanismo sancionador cuando el déf icit público nacional supere el 3 por 100 del PIB, obliga a los países a abandonar el uso tradicional de la política fiscal como instrumento activo de gestión de la demanda interna, debiendo profundizar en las políticas de ajuste estructural 22. Entrando a analizar propiamente el P acto de Estabilidad, hay que señalar como aspectos básicos del mismo los siguientes: — Los Estados miembros se comprometen a respetar el objeti vo de equilibrio presupuestario a medio plazo, de forma que aplicarán las medidas correctoras necesarias para que el déficit público, en porcentaje del PIB, no supere el 3 por 100, con tendencia al equilibrio presupuestario o al superávit. — Se establecen importantes sanciones para el país que supere el mencionado porcentaje, debiendo realizar en este supuesto un depósito no remunerado del 2 por 100 de su PIB, más la décima parte de la cuantía que supong a el e xceso del 3 por 100 de déficit del 0,5 por 100 de su PIB. Ese depósito se con vertirá en multa si el país no corrige la situación en un período de dos años. — No obstante, se admiten ciertas excepciones a la regla de déficit público excesivo. Así si éste se sitúa por encima del 3 por 100, sólo será admisible siempre y cuando se produzca una caída del PIB en el mismo año de al menos un 2 por 100. Si la caída se sitúa entre el 0,75 y el 2 por 100, entonces será el ECOFIN el que decidirá si e xisten circunstancias e xcepcionales que justif iquen la e xención de sanciones. Todos estos aspectos, sin duda, limitan la capacidad de actuación independiente de la política fiscal como instrumento de gestión de la demanda y su capacidad estabilizadora ante shocks asimétricos que afecten al país, en un marco de cesión de soberanía en cuanto a la aplicación de la política monetaria, lo que debe reforzar, como se ha señalado más arriba, la aplicación conjunta de un programa de reformas estructurales y la instrumentación permanente de la política de rentas. Asimismo, la política financiera debe asumir necesariamente un papel más importante en el conjunto de instrumentos de política económica23. De esta forma, el centro de gravedad de la política económica necesariamente debe desplazarse hacia políticas de oferta.
22
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento se compone de:
— Resolución del Consejo sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de junio de 1997 (97/CEE/236//01). — Reglamento (CE) n.º 1.466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones pr esupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas. — Reglamento (CE) n.º 1.467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo. Los dos Re glamentos del Consejo Europeo tienen fuerza de le y, mientras que la Resolución proporciona orientación a la Comisión, al Consejo y a los Estados miembros sobre la forma de aplicar el pacto. 23 Dicha política debe ser más estructural, coordinada con el resto de políticas económicas nacionales, debiendo dirigir su atención al logro de la estabilidad monetaria y financiera y, en última instancia, a reducir el riesgo sistemático. Para un análisis detallado, vid. Parejo Gámir, J. A., y Algarra, A. (1999): «La política financiera en un proceso de inte gración», op. cit., págs. 449-451.
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15.3.2. La política monetaria en el período 1995-2002 El estudio de la política monetaria en el período 1995-2002 nos obliga a considerar dos períodos distintos caracterizados principalmente por la puesta en marcha de la política monetaria común, debiendo renunciar las autoridades monetarias nacionales, en este caso el Banco de España a definir e instrumentar una política monetaria autónoma. Señalaremos, por tanto, dos períodos: el primero corresponde al cambio de estrategia de la política monetaria del Banco de España que comienza a utilizar la estrate gia directa, y el segundo se refiere a la aplicación de la política monetaria común por el BCE. a) El período 1995-1998: La estrategia directa La política monetaria aplicada por el Banco de España a partir de 1995 vino determinada por dos acontecimientos que marcaron def initivamente su estrategia: a) Por un lado, la entrada en vigor de la Le y de Autonomía del Banco de España, aprobada por las Cortes en abril de 1994 para dar cobertura le gal a la e xigencia del Tratado de la Unión Europea de autonomía de los bancos centrales respecto al ejecutivo en cuanto a la def inición y toma de decisiones de política monetar ia. b) Por otro, la creciente liberalización de los movimientos internacionales de capitales, así como los fuertes procesos de desre gulación aplicados en los di versos sistemas financieros y, en última instancia, procesos de globalización y fuerte interdependencia entre los distintos mercados f inancieros en la «aldea global». El primero de los aspectos considerados se plasmó en la f ijación de un objeti vo principal a alcanzar por el Banco Central español: la estabilidad de precios. Por su parte, la creciente interdependencia de los mercados financieros trajo consigo la pérdida de estabilidad de la función de demanda del agre gado ALP, que hasta ese momento v enía siendo utilizado como objetivo intermedio de una política monetaria basada en una estrate gia indirecta de control de la e volución de un agregado monetario. La consecuencia última de este proceso es el cambio de estrate gia de la política monetaria diseñada por nuestro Instituto emisor, abandonando la fijación de un objetivo monetario intermedio en términos de crecimiento de los ALP y pasando a un seguimiento directo de un objeti vo de inflación, cuyo fundamento teórico se encuentra en la fuerte incertidumbre respecto a la estabilidad de la demanda de dinero. Los elementos fundamentales de esta nue va estrategia24, basada en los ejemplos del Banco de Nueva Zelanda y Canadá, que la habían puesto en práctica desde comienzos de la década de los noventa, así como el más cercano del Banco de Inglaterra a partir de 1994, son los siguientes: — La definición de un horizonte de medio plazo para el objeti vo último, que el Banco de España concretó en la necesidad de situar la tasa de inflación a f inales de 1997 en el 3 por 100, reduciéndose la tasa objetivo para el año 1998 al 2 por 100. Dicho objetivo estaba íntimamente relacionado con la pre visión que el Banco de España había realizado sobre el límite máximo de inflación admisible de acuerdo con los requisitos de con vergencia del Tratado de la Unión Europea, y que iba a 24 Vid. Cuervo, A.; Calvo, A.; Rodríguez Sáiz, L., y Parejo, J. A. (2002): Manual de Sistema f inanciero español, 14.ª ed., Ariel, Barcelona.
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542MMPOLÍTICA ECONÓMICA ser analizado durante el mes de abril de 1998 tanto por la Comisión Europea como por el propio Instituto Monetario Europeo. — Consideración de que el objeti vo último establecido es prioritario respecto al resto de objeti vos de política económica. Se admitió e xplícitamente que la política monetaria coadyuvaría al logro de la estabilidad de precios. Además, se sostiene que la reducción de la inflación es compatible con un proceso de aceleración del crecimiento del PIB y del empleo 25. — La orientación directa hacia el logro del objeti vo último, prescindiendo de los objetivos intermedios. No obstante, el «anclaje» de nuestra política monetaria a la instrumentada por el Bundesbank, tratando de incrementar su credibilidad y eficacia, determinó que se estableciera un objeti vo intermedio implícito, el tipo de cambio de la peseta respecto al marco. En efecto, la nueva estrategia se justificaba teniendo en cuenta la pérdida de capacidad de la autoridad monetaria española para controlar la mayoría de las v ariables relevantes que explicaban el comportamiento de los ALP y que obligaron al Banco de España a redef inir y ampliar dicho agregado en diversas ocasiones. — Para evitar la crítica del mayor grado de discrecionalidad teórica que la nue va estrategia pudiese suponer, derivada del hecho de que el Banco Central debe realizar un seguimiento continuo de la inflación a corto plazo para hacerla compatible con la tasa fijada a medio plazo, se otorga gran importancia al anuncio público de dicha estrategia. Este «efecto anuncio» pretende dotar de un carácter automático a la política monetaria, rompiendo con las posibles e xpectativas negativas que pudiesen generar los agentes económicos y que podrían poner en peligro el logro de sus objetivos26. Con objeto de disponer de información rele vante sobre la e volución del objetivo último de política monetaria, el Banco de España venía de forma adicional efectuando un seguimiento de una amplia gama de indicadores, que pueden ser clasif icados en dos grandes grupos: 1.º Variables financieras, entre las que se incluyen la curv a de rendimientos del mercado monetario, las condiciones e xistentes en los mercados de crédito, el rendimiento de la Deuda Pública, la evolución del tipo de cambio y el se guimiento de ciertos agre gados monetarios y crediticios, fundamentalmente los ALP, que se constituyeron de esta forma en indicadores pri vilegiados y sobre los que se estableció una referencia a medio-largo plazo compatible con el objetivo de inflación. 2.º Variables no financieras, en especial la evolución a muy corto plazo del IPC y sus componentes, los índices de precios industriales y agrícolas, evolución de los salarios, márgenes empresariales, comportamiento de la demanda agregada, de la balanza de pagos, expectativas de los agentes económicos, etc. La observación y seguimiento de estos indicadores permitía al Banco de España decidir, en cada momento, el signo más o menos restrictivo de su política monetaria, refleján25 A este respecto, vid., «Presentación por el gobernador del Banco de España ante la Comisión de Economía del Congreso de los objetivos de política monetaria para el año 1998», Boletín Económico del Banco de España, diciembre de 1997, págs. 5-11, Madrid. 26 Vid., Melcón, C. (1994): «Estrategias de política monetar ia basadas en el se guimiento directo de objetivos de inflación», Boletín Económico del Banco de España, diciembre de 1994, págs. 27-35.
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dose dicho signo en la f ijación de los tipos de interés de las interv enciones que efectuaba decenal y diariamente, tratando de establecer la senda de los mismos a corto plazo y convirtiéndose, de esta forma, en la variable instrumental u operativa de la política monetaria de nuestro Banco Central. Este esquema de instrumentación de la política monetaria española, aplicado hasta finales de 1998 en que España se incorpora a la UEM y , por ende, a la política monetaria única, se completaba con el manejo de los instrumentos primarios de política monetaria, pudiendo citarse los siguientes: a) El coeficiente de caja, cuyo nivel máximo podía ser f ijado, según la mencionada Ley de Autonomía del Banco de España, en el 5 por 100. No obstante, el abandono de una estrate gia indirecta y, por ende, el seguimiento de un agre gado monetario como objeti vo intermedio de la política monetaria, trajo consigo que dicho coef iciente perdiera importancia como instrumento para generar un déf icit estructural de liquidez en el mercado que permitiera al Banco Central controlar la evolución de los ALP mediante la concesión de créditos al sistema bancario. Dicho coeficiente se situó en un 2 por 100 de los pasi vos computables, porcentaje prácticamente irrele vante, y que fue establecido también a partir de 1 de enero de 1999 por el Banco Central Europeo en el área euro. b) Subasta decenal de Certif icados del Banco de España o de Deuda Pública y Privada, en definitiva operaciones de mercado abierto con pacto de retrocesión a través de las cuales el Banco de España establecía la referencia básica de su política monetaria mediante el tipo marginal al que se adjudicaban las subastas decenales. c) Operaciones diarias de mercado abierto, cuyo objetivo básico era el de realizar el ajuste diario de la senda de referencia establecida para los tipos de interés a muy corto plazo al comienzo de la decena para el cómputo del coef iciente de caja. d) La «segunda ventanilla», a través de la cual el Banco de España suministraba liquidez a las entidades que pre veían «descubiertos» al cierre de las operaciones o insuficiencias en el cumplimiento del coef iciente de caja. En cuanto a los resultados obtenidos por este esquema de instrumentación de la política monetaria en cuanto a estabilidad de precios, pueden verse en el Cuadro 15.2, pasándose de una tasa de inflación del 4,7 por 100 en 1994 al 1,5 por 100 a f inales de 1998, permitiendo que España accediera a la UEM desde el comienzo de su andadura27. En cualquier caso, hay que señalar que este buen resultado en la lucha contra la inflación no cabe atribuirlo en e xclusiva a la política monetaria, sino que también ha contrib uido el proceso de consolidación fiscal producido desde finales de 1996, así como el mejor comportamiento de los costes laborales unitarios desde 1995. b) La política monetaria en la Eur opa del euro La UEM implica, como ya hemos señalado anteriormente, la aplicación de una política monetaria única en los doce países del área euro desde 199928. El Tratado de la Unión Europea atribuye al Sistema Europeo de Bancos Centrales (en adelante SEBC) las funciones 27 Hay que señalar que España accedió al área del euro con una tasa de inflación a f inales de 1997 del 1,8 por 100, sólo 0,6 puntos porcentuales por encima de la media de los tr es mejores. 28 Inicialmente fueron once países los elegidos en mayo de 1998 para formar parte de la UEM, entrando Grecia a partir de 2001, una vez cumplidos los criterios de con vergencia.
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544MMPOLÍTICA ECONÓMICA de diseño y ejecución de dicha política. A partir del 1 de enero de 1999 la soberanía monetaria ha pasado al SEBC, constituido por el Banco Central Europeo (BCE) y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros 29. Por tanto, a partir de dicha fecha no podemos hablar de una política monetaria española, por cuanto se ha cedido la soberanía en esta materia, siendo asumida la competencia por el Eurosistema. A pesar de todo, debemos hacer referencia a la política monetaria única, por cuanto su aplicación afectará a los sistemas f inancieros de los Estados miembros, tanto a nivel de sus bancos centrales como a las entidades financieras. Hay que tener presente que si bien el sistema establecido supone la toma de decisiones de forma centralizada por el BCE, no obstante la instrumentación concreta se realiza de forma descentralizada a través de los bancos centrales nacionales. De entre las posibles formas de instrumentación analizadas por el Instituto Moneta rio Europeo (IME), precedente, como es sabido del BCE, se ha optado por una estr ategia indirecta articulada en un doble nivel, similar a la que venía aplicando el Bundesbank, aunque en la misma se han intr oducido algunos aspectos car acterísticos de la estr ategia directa. La estrategia de la política monetaria única puede resumirse en los siguientes aspectos: a) El objetivo estatutario principal del BCE es mantener la estabilidad de precios, definida como un incremento de la tasa interanual del Índice Armonizado de Precios al Consumo (IAPC) por debajo del 2 por 100, por lo que se entiende que cualquier incremento entre el 0 y el 2 por 100 anual muestra estabilidad de precios. b) Se establece además un papel importante al dinero, considerando al agregado monetario M330 como un valor de referencia en relación a un v alor fijado del mismo del 4,5 por 100, compatible con el objetivo de inflación previsto, una tasa de crecimiento esperada del producto en términos reales entre el 2 y el 2,5 por 100 anual y una desaceleración de la v elocidad media de circulación del agre gado comprendida entre el 0,5 y el 1 por 100 anual. El BCE ha optado por ele gir una tasa de crecimiento del agre gado monetario en lugar de una banda, para lanzar señales a los mercados f inancieros que no puedan ser mal interpretadas por los agentes económicos. Así, por ejemplo, en el supuesto de haberse establecido una banda de crecimiento, si la tasa de v ariación de M3 tendiera a situarse en el límite 29 El Banco Central Europeo ha adoptado el término «Eurosistema» para referirse a la estructura del mismo. De esta forma, el Eurosistema comprende el BCE y los bancos centrales nacionales de los países del área euro. Sólo cuando se incor poren los cuatro países «con derogación», Eurosistema será sinónimo de SEBC. El Eurosistema está dirigido por el Consejo de Gobierno y el Comité Ejecuti vo del BCE. El Consejo de Gobierno se compone de todos los miembros del Comité Ejecuti vo y los gobernadores de los bancos centrales nacionales de los Estados miembr os de la UEM. El Comité Ejecuti vo, por su parte, se compone del presidente, el vicepresidente y otros cuatro miembros nombrados por los jefes de Estado o de Gobier no de los países del área euro, y tiene atribuida la competencia del diseño y dirección de la política monetaria única. Para completar la estructura del SEBC, habría que mencionar el Consejo Gener al, que incluye al presidente, al vicepresidente y a los gobernadores de todos los bancos centr ales nacionales de la UE, y cuyas funciones son de naturaleza transitoria, referente a los países que han sido e xcluidos temporalmente, y orientada principalmente a la fijación irrevocable del tipo de cambio de sus di visas frente al euro. 30 Se define el agregado M3 a nivel europeo como la suma del ef ectivo, los depósitos a la vista, depósitos a corto plazo (depósitos a plazo inferior a dos años y los disponibles con previo aviso de hasta tres meses), y otros pasivos negociables del sector de instituciones f inancieras monetarias (IFM), en particular las cesiones temporales, participaciones en fondos de inversión del mercado monetario, otros instrumentos del mercado monetario, así como valores de renta fija emitidos con un plaz o original inferior a dos años. P ara un análisis más detenido, vid., Banco Central Europeo (1999), Boletín mensual, enero de 1999, Francfort.
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superior de dicha banda, podría generar en los agentes e xpectativas de un endurecimiento de la política monetaria. c) Es necesario disponer de una información relevante sobre la evolución del objetivo último de política monetaria, para lo cual el BCE utilizará una amplia gama de indicadores, tanto financieros como reales, con lo que se incluye en la estrate gia adoptada un elemento esencial de la estrategia directa a la que hemos hecho referencia anteriormente al referirnos al caso español. d) La variable operativa de dicha política la constituyen los tipos de interés a muy corto plazo (el indicador utilizado es el EONIA, que es un índice medio del tipo del euro a un día). Así, mediante el manejo de los instrumentos de los que dispone, el BCE establece un sistema corredor de tipos de interés. Así, el 1 de enero de 1999 se estableció el tipo de interés aplicable a la facilidad marginal de crédito en el 4,5 por 100, y el aplicable a la f acilidad de depósito en el 2 por 100 31. El tipo principal de f inanciación, establecido a tra vés de las subastas re gulares de liquidez, se estableció en el 3 por 100. La e volución de los tipos de interés desde este momento se observa en la Figura 15.7. e) Para el logro de sus objeti vos, el Banco Central Europeo dispone de un amplio conjunto de instrumentos primarios de política monetaria 32 que podemos clasif icar en tres grandes grupos: 1.
2.
El suministro re gular de liquidez lo realiza a tra vés de operaciones de mercado abierto, distinguiéndose entre «operaciones principales de financiación», a través de subastas semanales con v encimiento a dos semanas, y «operaciones a más lar go plazo», subastas mensuales con v encimiento a tres meses. Para hacer frente a fluctuaciones inesperadas de liquidez puede asimismo realizar operaciones diarias o «estructurales». Facilidades crediticias permanentes, a iniciativa de las entidades de crédito, y que son las siguientes: — Facilidad marginal de crédito, que les permite obtener liquidez a un día para ajustar desfases, y cuyo tipo de interés constituye el techo del «sistema corredor» al que hacíamos referencia más arriba. — Facilidad de depósito, que les permite colocar sus e xcedentes temporales de liquidez a un día, y cuyo tipo de interés constituye el límite inferior del mencionado «sistema corredor».
3.
El coeficiente de caja, establecido en el 2 por 100, calculado en media diaria sobre los pasivos computables en el período de mantenimiento, que transcurre desde el 24 de cada mes al día 23 del mes siguiente , siendo remunerados los activos de caja al tipo de interés de las oper aciones principales de f inanciación del Eurosistema.
En definitiva, podemos señalar que la característica más significativa del área del euro es la estabilidad de precios. La contrib ución de la política monetaria deberá consistir en 31 No obstante, en el período comprendido entre el 4 y el 21 de enero de 1999 se redujo el corredor de tipos al 3,25 por 100 el mar ginal de crédito, y al 2,75 por 100 el de depósito, tratando de f acilitar la adaptación de los agentes económicos al mercado monetario inte grado en los primeros días de la UEM. 32 Para un análisis detallado de su operativa, vid., Banco Central Europeo (1998): «La política monetaria única en la Tercera Etapa», septiembre de 1998, Francfort.
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546MMPOLÍTICA ECONÓMICA
6,0% 5,5% 5,0% 4,5% 4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% I
II 1999
III
IV
I
II 2000
III
Tipo a un día (EONIA) Tipo marginal de crédito Tipo marginal de depósito
IV
I
II 2001
III
IV
I
II 2002
Tipo principal de financiación Tipo a un mes (EURIBOR)
FUENTE: BCE «Boletín Mensual», Estadísticas del área del euro, Francfort.
FIGURA 15.7. Evolución de los tipos de interés en la UEM (1999-2002).
mantener la misma, al objeto de facilitar las necesarias reformas estructruales que permitan alcanzar otros obretivos de política eocnómica, especialmente la reducción de los elevados niveles de desempleo.
15.4. LOS RETOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA ESPAÑOLA ANTE EL FUTURO Una vez expuesto el esfuerzo de con vergencia que ha debido realizar la economía española para formar parte de la UEM a partir de 1999 y la situación en estos casi cuatro años de existencia, debemos detenernos ahora a e xplicar el futuro de la política económica española en los próximos años, los cuales suponen un reto ante los problemas que toda vía quedan latentes y dificultan la posibilidad de alcanzar un crecimiento estable y sostenido a medio plazo. No cabe duda de que el conjunto de políticas y r eformas abordadas a lo largo de estos años han influido significativamente sobre la evolución de la economía, que durante un período prolongado ha sido muy positiva. Sin embargo, y sin contradecir lo anterior, un nuevo escenario cercano a una desaceleración de la economía, como el actual, pone a prueba la capacidad de dichas políticas para superar esta f ase negativa del ciclo. Ante las limitaciones, ya señaladas, de la política monetaria y f iscal autónomas, las políticas estructurales se convierten en el instrumento que debe hacer frente a dichos problemas, pero nos en-
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contramos con el hecho de que toda vía queda mucho pendiente para poder garantizar un marco de desre gulación y competencia que sea suf iciente y no requiera de las políticas económicas coyunturales. La pregunta realmente es: ¿no echaremos de menos la capacidad de decisión de la política monetaria y la política f iscal nacionales? Los retos pendientes de las políticas ya emprendidas son los siguientes: — Recomponer el consenso social que tan b uenos resultados ofreció sobre el mercado de trabajo hace unos años, lo cual permitiría afrontar nuevas reformas en el funcionamiento del mismo. De hecho, la nueva reforma planteada, en línea con las reformas anteriores de mejorar la calidad del capital humano, ha supuesto la ruptura del acuerdo entre Gobierno, sindicatos y organizaciones empresariales, y ha llevado a una protesta en forma de huelga general el 20 de junio de 2002. El Gobier no español debe recuperar el diálogo social para poder plantear como objeti vo alcanzar el pleno empleo en el 2010. — Rediseñar algunos aspectos de la política de competencia y las reformas de los mercados monopolísticos que no se han mostrado eficaces hasta el momento. Hay que continuar la dirección hacia un mercado más liberalizado y desre gulado, necesario para poder ser competiti vos frente al exterior. — Involucrar a las coporaciones locales en el necesario equilibrio presupuestario a través de un proceso def inido como segunda descentralización. La Ley de Estabilidad Presupuestaria se entiende a partir de ahora como el escenario permanente de las finanzas públicas en España. Al mismo tiempo, es necesario prestar atención al Nuevo Sistema de Financiación Autonómica que desde el comienzo de 2002 rige los destinos financieros de las CCAA. — Desarrollar un mayor esfuerzo en política de in vestigación, desarrollo e innovación (I+D+I), que ya comenzó con la creación de un Minister io específico para potenciarla como es el de Ciencia y Tecnología, pero que hasta ahora todavía no se ha manifestado de forma importante. Debemos ser capaces de realizar un esfuerzo mayor que se traduzca en un mayor porcentaje de nuestro PIB destinado a este objeti vo, necesario para poder ser competiti vos frente a las grandes potencias. No obstante, en el marco de la UEM también quedan cuestiones pendientes que e xigen una re visión por parte de las Instituciones comunitarias y que comentaremos bre vemente para terminar. Observar el funcionamiento del BCE en su aplicación de la política monetaria única, y evitar las interferencias que en algún momento éste ha podido tener para tomar algunas decisiones. Igualmente, ya se plantean algunas críticas a algunos elementos de la estrategia y la instrumentación, que pueden dar problemas en un futuro. La situación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que se ha visto insuf iciente para poder garantizar el saneamiento de las cuentas púb licas, entre otros países en Alemania y Portugal. Para que sea ef iciente, principalmente en circunstancias más difíciles como las que estamos viviendo de desaceleración o incluso recesión en algún país, es necesario que se pongan en marcha los mecanismos sancionadores o plantear una reforma del P acto. Articular mecanismos reguladores en los mercados financieros, así como un Mercado financiero único europeo que sea capaz de reducir las tensiones como las vi vidas en el 2001 y 2002 como consecuencia de la incertidumbre generada en la economía. Al mismo tiempo, estos mecanismos deben eliminar la fuerte v olatilidad sufrida por el tipo de cam-
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548MMPOLÍTICA ECONÓMICA bio del euro frente al dólar en algunos momentos y alcanzar una situación cada v ez más estable y que refleje realmente la economía de la UEM. Asumir la entrada de nue vos países en la UE, lo que supondrá un reajuste en la asignación de fondos estructurales entre los países miembros, que deberán ser apro vechados de forma eficiente hasta el 2006, momento en el que empezará un nue vo período de programación.
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16 UNA VISIÓN ACTUALIZADA DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA MUNDIAL Y DE ESPAÑA
Se escriben estas líneas cuando se inicia el ecuador del año 2005, en un contexto plagado de acontecimientos importantes, en parte no pre vistos, que hacen más complejo el panorama económico mundial a la v ez que, como consecuencia, elevan el grado de incertidumbre en el que se mue ve la toma de decisiones. El despertar casi explosivo de la economía china, el mantenimiento de buenas tasas de crecimiento en los Estados Unidos, a pesar de su fuerte desequilibrio en las cuentas públicas y en el sector e xterior, la progresiva recuperación de las economías del cono sur americano, el inicio de una marcha ya def initiva hacia la normalidad y el crecimiento por parte de Rusia, la ampliación de la Unión Europea en un momento de decli ve y de un relativo desconcierto ante el e ventual rechazo de la no muy afortunada Constitución Europea, las guerras absurdas e inconclusas, y el olvido olímpico e incomprensible de todo un continente africano, constituyen algunos de los rasgos que caracterizan el panorama que se presenta ante nuestros ojos. Obviamente no v amos a analizar con detalle en esta bre ve incursión cada uno de los aspectos o frentes mencionados, pues nos limitaremos a esbozar una visión de conjunto sustentada en las cifras y datos más signif icativos. Antes de entrar en el comentario sobre la evolución de las principales magnitudes macroeconómicas durante los años 2003, 2004 y 2005, correspondiente a los países, áreas o bloques más importantes, recogemos a continuación unas cifras básicas que nos sirven de ponderación y punto de partida (Cuadro 16.1). El conjunto integrado por Estados Unidos, la Unión Europea ampliada, Japón y China conforman un producto interior bruto global que en la actualidad (año 2005) asciende a 24,34 billones (millones de millones) de euros. Si partimos de un PIB mundial de 57 bi549
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550MMPOLÍTICA ECONÓMICA CUADRO 16.1. PIB en billones de euros (2005)
Estados Unidos ................................................................ Unión Europea (25) ......................................................... UE (15) ............................................................................ Japón ................................................................................ China ................................................................................
9,90 9,61 9,17 3,71 1,12
Total grupo .....................................................................
24,34
España .............................................................................. Rusia ................................................................................ México ............................................................................. Mercosur .......................................................................... África ...............................................................................
0,85 0,60 0,55 1,25 0,51
FUENTES: BCE, FMI, OCDE y elaboración propia.
llones de dólares, o su equi valente en euros, que asciende a 45,6 billones (aplicando un cambio de 1,25 euros por dólar), tendremos que el grupo de países y área mencionados suponen el 53,4 por 100 del PIB mundial. Hemos incluido a China por lo que empieza a representar y representará este gran país; si lo e xcluyéramos, quizás los resultados fueran más significativos e ilustrativos, pues el PIB del grupo supondría el 51 por 100 del mundial pero… con 1.300 millones de habitantes menos. En el resto del Cuadro 16.1 se indican el PIB de España, Rusia, México, MERCOSUR y África, siempre expresado en billones de euros. Sorprende las bajas cifras de Rusia y África, especialmente esta última, pues con 800 millones de habitantes tiene un PIB que tan sólo asciende al 60 por 100 del español. No hemos incluido deliberadamente en el Cuadro 16.1 el PIB de Iberoamérica considerada en su conjunto y como bloque o área a tener muy en cuenta, y no se ha hecho debido al retraso y relativa fiabilidad de los datos estadísticos. Sin embar go, hemos intentado una aproximación a las cifras de México (país perteneciente al Tratado de Libre Comercio de América del Norte) y de los países de MERCOSUR por ser los más r epresentativos. Como vimos en el capítulo 14, en el año 2000 México tenía un PIB de 497.000 millones de dólares, en tanto que la zona de MERCOSUR se acercaba al billón de dólares, ya que el PIB de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay ascendía a 914.200 millones de dólares. Tras el fuerte decli ve de f inales de 2001 y la primera parte del año 2002, muy especialmente en Argentina, según tuvimos ocasión de comprobar , tiene lugar una progresiva recuperación con elevadas tasas de crecimiento anual en los tres últimos años (2003, 2004 y 2005). Ello nos permite estimar para el año 2005, y ya traducido en euros, un PIB de 550.000 millones para México, y de 1,25 billones para el conjunto de MERCOSUR, como queda recogido en el Cuadro 16.1. Como complemento de esta información, en el Cuadro 16.5 mostramos algunos de los principales indicadores económicos de Iberoamérica, incluyendo, además de los países ya citados, los datos correspondientes a Chile, Colombia, Perú y Venezuela, apreciándose de forma clara el resurgir de esta importante y amplia zona económica en los momentos actuales.
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Hecha esta primera v aloración del conjunto de bloques, zonas o países, podemos entrar en más detalle acudiendo a la información que se recoge en el Cuadro 16.2. En primer lugar puede apreciarse que los Estados Unidos mantienen un ritmo bastante bueno de crecimiento, a pesar de los enormes desequilibrios e xistentes tanto en el sector e xterior como en las cuentas públicas. La tasa de paro, que tanto preocupó en las últimas elecciones y que resulta elevada para los Estados Unidos, parece que empieza a ceder hasta situarse en el 5,4 por 100 de la población activa. Si seguimos con los datos que nos ofrece el mencionado Cuadro 16.2, puede verse que la Zona Euro y Japón son los que presentan peores resultados y perspecti vas, con tasas muy bajas de crecimiento del PIB acompañada en el caso de Japón, por un inquietante proceso deflacionista. A ello hay que añadir los altos porcentajes de déf icit público, debido en el área del euro al mal comportamiento de Alemania, Francia, Italia y Portugal, principalmente, pero mucho más acentuado aún en el caso de la economía nipona, que ha llegado a situarse en el 7,7 por 100 del PIB, en 2003, y en un 6,5 por 100 un año después. Volviendo a la zona euro, nótese la preocupante e volución en materia de crecimiento de Alemania y Francia, con el consiguiente efecto ne gativo sobre el resto de los doce y del conjunto de la Unión. En efecto, Alemania continúa inmersa en una fase de escaso dinamismo económico, destacando de forma muy especial la persistente atonía del consumo, la elevadísima tasa de paro (el 11,7 por 100 en febrero de 2005), y el ya mencionado déficit público, notablemente por encima del umbral del 3 por 100 establecido en Maastricht. Desde un punto de vista sectorial, los servicios son los que mejor se adaptan a la situación, siendo la industria y la construcción los sectores que e volucionan más ne gativamente en el marco de la crisis. Frente a este gris panorama de la demanda interna podemos contraponer el comportamiento dinámico del sector e xterior, pues el año 2004 se cerró con el mayor ni vel de exportaciones de su historia, apreciándose en la primera f ase de 2005 una prolongación de esta evolución positiva que permite pensar que se concluirá el ejercicio con un superávit al menos tan b ueno como el habido en el año 2004. A pesar de este esfuerzo compensador por la vertiente exterior, la tasa de crecimiento real del PIB continúa siendo e xtremadamente baja, contribuyendo así, dada su ponderación, a que la tasa de crecimiento del PIB en la Zona Euro no supere el 1,4 por 100 a f inales de 2005. En Francia el crecimiento e voluciona a una tasa algo superior , aunque la situación es similar a la de Alemania, pues padece un alto porcentaje de paro (10,1) que incluso ha dado lugar, junto al «no» a la constitución europea, a un sonoro cambio de gobierno. De la misma manera presenta un ele vado déficit público que tendrá que corre gir en el marco de la Reforma del P acto de Estabilidad y Crecimiento aprobada por el Consejo Europeo el 23 de marzo del presente año de 2005. La reforma no altera los límites vigentes del déficit público y de deuda pública en el 3 por 100 y el 60 por 100 del PIB , pero introduce novedades en los plazos para su cumplimiento así como el conjunto de situaciones que condicionan la aplicación de las sanciones pre vistas. Los precios, al igual que sucede en Alemania, se mantienen estables, la relativa pérdida de ritmo de crecimiento del consumo se ve parcialmente compensada por un mejor tono de la in versión, y la industria parece consolidar su recuperación. Por su parte, la demanda exterior sigue su aportación, evolucionando hacia un déficit comercial, como puede verse en el Cuadro 16.2. El Reino Unido, país de la Unión Europea que no pertenece a la Zona Euro, se caracteriza por conocer un comportamiento positivo de su economía en los últimos años, al menos en la demanda interna. En efecto, cerraba el año 2004 con un crecimiento del PIB en términos reales del 3,1 por 100, esperándose que el buen ritmo se mantenga en el año 2005
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552MMPOLÍTICA ECONÓMICA aunque la tasa que se alcanzará sea algo menor (v er Cuadro 16.2). Dicho crecimiento se ha debido al buen momento del consumo privado y a la importante recuperación de la formación bruta del capital f ijo. Se goza de un ni vel de precios prácticamente estable y del porcentaje de paro más bajo desde 1975, tan solo el 2,6 por 100 de la población acti va. Por su parte, el saldo público parece haberse situado ya en el 2005 en el umbral del 3 por 100 establecido en el Tratado de Maastricht y en el P acto de Estabilidad y Crecimiento. La única nota negativa la encontramos en el sector exterior, cuya balanza comercial sigue siendo altamente deficitaria, presentando un saldo ne gativo de 106.400 millones de dólares a finales del año 2004 que parece persistir a lo lar go del 2005. Continuando con el análisis de los datos recogidos en el Cuadro 16.2, haremos unas breves consideraciones sobre China y Rusia empezando por poner de relie ve las dif icultades encontradas para disponer de estadísticas f iables y actualizadas de estos países. China constituye un caso muy particular que viene a alterar «progresi vamente» el panorama económico mundial, como ya adelantábamos al justif icar su inclusión en el Cuadro 16.1. El extenso país asiático tiene 1.300 millones de habitantes, experimenta tasas anuales de crecimiento del PIB por encima del 9 por 100 en términos reales, y está conociendo una gran expansión en el sector de la alimentación, en el de los bienes industriales y en el energético. En el año 2004 ha consumido 800 millones de TM de carbón para producir los dos tercios de la electricidad que necesita (USA ha consumido 574 TM). Su industria automovilística se encuentra en alza, habiéndose elevado el consumo de petróleo un 30 por 100, en tanto que el desarrollo industrial y la construcción han disparado el consumo de hierro hasta situarlo en 258 millones de TM, frente a los 108 de los Estados Unidos. Definitivamente, como decía Wittgenstein, el mundo en que pensamos no es el mundo en el que vivimos, pues el despertar de este gigante económico, tan legítimo como ine vitable, puede suponer una eclosión que haga más difícil e inalcanzable el logro de los objeti vos y compromisos medioambientales ratif icados en el Protocolo de K yoto, con independencia de que China, como la India, no tienen la obligación de cumplirlo. En cualquier caso, y aunque esta no sea la cuestión principal ni el tema que ahora nos ocupa, la experiencia que el crecimiento de la economía china nos deparará, constituye una gran oportunidad para comprobar de manera def initiva las posibilidades del desarrollo sostenible. Centrándonos ahora en los indicadores económicos del trienio 2003-2005 podemos ver que, efectivamente, el crecimiento del PIB de China se mantiene y está siendo realmente explosivo, sin que por ello se haya desatado un proceso inflacionista. La tasa de paro resulta realmente baja, aunque nos queda la duda de si dichos porcentajes se ref ieren a las zonas urbanas o a la totalidad de la población acti va del país. La e volución de la balanza comercial revela un comportamiento claramente positi vo, pudiéndose decir lo mismo de los saldos de las cuentas públicas, cuyo déficit está por debajo del 3 por 100 durante el trienio considerado, siendo especialmente bajo en la actualidad (–1,7 por 100 del PIB). Queremos matizar, no obstante, y por las dif icultades que mencionábamos con anterioridad, que estos últimos datos hay que tomarlos con cautela. La Federación de Rusia, que ocupa la enorme e xtensión de 17.045.400 km tiene una población de 144 millones de habitantes (al 1 de enero de 2003). Si tomamos el PIB reflejado en el Cuadro 16.1 (0,60 billones de euros), obtenidos a partir del fuerte crecimiento real de los años 2003, 2004 y 2005, según puede verse en el Cuadro 16.2, tendríamos un PIB por habitante de 4.167 euros, cantidad que prácticamente duplica la que se tenía pocos años antes (finales de los noventa). Pero este rápido e importante crecimiento, al contrario de lo que sucede en China, ha venido acompañado con unas tasas de inflación de dos dígitos y con ni veles de paro de un 8 por 100 de la población acti va. Como contraste 2
3,0 0,5 1,4 2,2 9,3 7,3 –0,1 0,5 2,5
2003
4,4 1,8 2,6 3,1 9,5 7,1 1,0 2,3 2,7
2004 3,5 1,4 1,0 2,5 8,5 6,0 1,1 1,9 3,0
2005
% crecimiento PIB
2,3 2,8 –0,3 2,8 1,2 12,0 1,1 2,1 2,6
2003 2,7 2,1 0,0 2,2 3,9 12,7 1,7 2,1 3,2
2004 2,4 2,1 0,4 1,9 3,9 10,5 1,4 2,0 3,3
2005
% de variación del IPC
6,0 8,7 5,3 2,9 3,1 8,0 10,5 9,8 11,3
2003 5,5 8,8 4,7 2,7 3,9 8,1 10,8 10,0 10,8
2004 5,4 8,8 4,5 2,6 4,0 8,0 11,7 10,1 10,4
2005
Tasa de paro
Principales indicadores económicos mundiales (2003-2005)
FUENTE: Eurostat, Banco Central Europeo, Comisi ón Europea, OCDE, The Economist y elaboraci ón propia.
Estados Unidos Zona Euro Japón Reino Unido China Rusia Alemania Francia España
CUADRO 16.2.
2004
2005
–549,5 –678,1 –700,9 86,7 86,4 74,9 100,6 129,5 125,9 –74,4 –106,4 –108,9 22,9 51,0 64,1 58,0 91,1 100,9 142,7 196,0 199,4 5,7 –12,7 –18,9 –50,5 –75,5 –83,1
2003
Balanza comercial miles de millones $
–4,6 –2,8 –7,7 –3,4 –2,5 1,2 –3,8 –4,2 0,3
2003
–4,4 –2,7 –6,5 –3,2 –2,0 3,5 –3,7 –3,7 –0,3
2004
–4,1 –2,7 –6,0 –3,0 –1,7 2,0 –3,3 –3,4 0,5
2005
Saldo público % del PIB
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554MMPOLÍTICA ECONÓMICA nos encontramos con un permanente y sistem ático superávit público que en algunos casos, como a finales del 2004, ha llegado a suponer el 3,5 por 100 del PIB. Igualmente se disfruta de una evolución muy favorable del sector exterior, con un saldo de la balanza comercial creciente que a principios del a ño 2005 alcanzaba los 100.900 millones de d ólares. Este hecho resulta especialmente signif icativo si se tiene en cuenta que el sector e xterior en Rusia, es decir, la suma de exportaciones e importaciones supone el 43,8 por 100 del PIB. Tomando como base la información contenida en el Cuadro 16.2, hemos llevado a cabo un somero an álisis sobre la e volución de los principales indicadores econ ómicos en la Zona Euro, especificando, además los casos muy importantes y signif icativos de Alemania y Francia. Pre viamente, en el Cuadro 16.1 recog íamos el PIB de la Europa de los 15 y de la Uni ón Europea ampliada a 25. En el Cuadro 16.3, añadimos información al indicar la población por orden decreciente de los diez pa íses adherentes, así como el PIB de cada uno de ellos. N ótese que la población de este conjunto de pa íses supone el 15 por 100 de la poblaci ón de la Uni ón Europea de los 15, como puede verse en el mencionado Cuadro 16.3. De igual manera se v e que el PIB de los diez nuevos miembros, estimado en 441 miles de millones de euros equivale tan sólo al 5 por 100 del grupo ya e xistente de los 15 (UE-15). Esta última cifra resulta realmente elocuente pues revela, al menos en el plano económico, el verdadero peso y alcance de la ampliación. Pero con independencia de que la adhesión estuviera o no justificada, hay un problema claro e incontrovertible, que es el de la convergencia real de los pa íses adherentes respecto a la media de la Uni ón Eur opea de los 25. El Cuadro 16.4 muestra la disparidad de dicha con vergencia, lo que sin duda, va a dar lugar a importantes problemas y distorsiones, a pesar de la escasa rele vancia económica del conjunto de los nue vos países miembros. En efecto, mientras que pa íses como Chipre y la Rep ública Checa pueden alcanzar la media de la UE dentro de unos 10 o 15
CUADRO 16.3. Población y PIB de los países adherentes a la UE Población (millones) 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
Polonia República Checa Hungría Eslovaquia Lituania Letonia Eslovenia Estonia Chipre Malta
Países adherentes UE-15 PA/UE-15 FUENTE: Banco Central Europeo.
PIB (miles de millones de eur os) 38,6 10,2 10,2 5,4 3,5 2,3 2 1,4 0,7 0,4
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
74,7
Países adherentes
381,7 15%
Polonia República Checa Hungría Eslovaquia Lituania Letonia Eslovenia Estonia Chipre Malta
UE-15 PA/UE-15
200 78 69 25 23 15 11 9 7 4 441 9.170 5%
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CUADRO 16.4. Convergencia de los países adherentes UE-25 = 100
Chipre Chequia Estonia Hungría Letonia Lituania Malta Polonia Eslovaquia Eslovenia Euro-Zona UE-15 UE-25
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
85,0 65,7 41,1 52,5 34,2 37,7 77,6 45,6 47,2 73,9 110,2 110,0 100,0
86,1 64,8 43,4 53,4 35,4 38,5 77,7 46,2 47,9 73,2 109,7 109,8 100,0
89,1 66,0 44,7 56,3 37,4 40,7 73,4 45,8 48,8 74,6 108,1 109,6 100,0
83,5 67,6 46,6 58,6 39,0 42,4 73,2 45,6 51,3 75,3 107,4 109,4 100,0
82,1 71,2 50,3 61,7 43,7 48,0 72,0 47,4 53,9 78,5 106,3 108,9 100,0
81,4 71,2 50,3 61,7 43,7 48,0 72,0 47,4 53,9 78,5 106,3 108,9 100,0
82,1 72,5 52,5 63,0 46,1 50,2 71,5 48,6 55,6 79,8 105,7 108,6 100,0
FUENTE: Banco Central Europeo y Eurostat.
años, otros, como Malta, Hungría y Eslovaquia tendrían que esperar tres d écadas, necesitando para alcanzarla casi medio siglo los pa íses con menor renta. Nos corresponde ahora un bre ve comentario sobre la situaci ón económica en Iberoamérica y en África, reservándonos el final para un análisis sintético de la evolución y perspectivas de la economía española. El Cuadro 16.5, mencionado con anterioridad, muestra la fuerte repercusión de las economías de los países iberoamericanos, particularmente intensa en Argentina, Venezuela y Uruguay, que están saliendo de profundas recesiones, así como en Brasil y Chile, que continúan obteniendo los frutos de una acertada política económica. CUADRO 16.5. Indicadores económicos de Iberoamérica - 2005
País Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Venezuela Paraguay Uruguay
% crecimiento PIB 2004
2005
9,0 5,2 6,0 4,0 4,4 5,1 17,3 2,1 12,0
6,0 3,7 6,1 4,0 3,7 4,5 4,6 2,5 5,0
% Variación IPC 7,7 6,5 2,5 5,2 4,6 2,1 18,2 2,9 7,0
Balanza Reser vas comercial exteriores miles millones miles millones $ 12,1 34,3 9,4 0,9 –9,5 2,7 21,5 –0,8 0,4
20,1 52,9 15,6 13,6 64,1 12,3 18,2 1,2 2,5
FUENTE: FMI, The Economist, CEPAL, Banco Central de Paraguay y Uruguay y elaboraci ón propia.
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556MMPOLÍTICA ECONÓMICA La evolución previsible para el a ño 2006 parece que se guirá siendo positi va, aunque con un ritmo no tan acelerado de crecimiento. En efecto, si consideramos toda la América Ibérica (MERCOSUR, región andina y M éxico, América Central y el Caribe), la tasa global de crecimiento en t érminos reales pas ó de un 5,7 por 100 en el 2004 a un 4,1 por 100 en el 2005, esperándose una tasa del 3,7 para el a ño 2006. Puede, pues, afirmarse que en Iberoam érica se ha abierto un nue vo período de esperanza que debería llevarle muy lejos, considerando que se trata de una parte del mundo con 480 millones de habitantes, con una extensa superficie y con una gran cantidad de recursos naturales. Sin embargo, su producto interior bruto apenas triplica el de España, siendo menos del doble en la re gión concreta de MERCOSUR, como vimos en el Cuadr o 16.1. No obstante, para que este a vance se convierta en un crecimiento sano y autosostenido y, en última instancia, en un auténtico proceso de desarrollo, resulta imprescindible garantizar la estabilidad pol ítica, tarea, por lo que parece, nada fácil en un conjunto de pa íses notablemente heterogéneo. Otra de las condiciones primordiales consiste en acabar de una vez por todas con el enorme arraigo de la corrupci ón, verdadera lacra que ha supuesto un coste elevadísimo para la economía de la zona. Asimismo, resulta preciso luchar contra la desigualdad y la pobreza, para lo cual se ha de contar con un crecimiento permanente, como ya apuntábamos, y con una adecuada política de distribución de la renta. Todo ello, por supuesto, con el diseño y la aplicaci ón de políticas económicas coherentes y estabilizadoras, como las que se vienen utilizando en los últimos años, y procurando ir deshaciéndonos de la onerosa herencia recibida del pasado. Entramos ahora en un breve comentario sobre la situación económica de África, cuya primera impresión ya la tuvimos al analizar el Cuadro general 16.1. A la vista de los datos que recogemos a continuaci ón en el Cuadro 16.6, referido a los indicadores econ ómicos de África en el período 2003-2005, podría sacarse unas conclusiones menos pesimistas. En efecto, en el ámbito del Magreb se constata un ele vado ritmo de crecimiento del PIB, una variación de los precios muy aceptable y un comportamiento muy positi vo en la evolución del saldo por cuenta corriente en porcentaje del PIB. En el otro gran bloque que es el África subsahariana, el crecimiento del PIB tambi én es importante, aunque los niveles de inflación son superiores, y sensiblemente peores los saldos por cuenta corriente. Entrando en zonas específicas del área subsahariana, como la región de los Grandes Lagos, la región del franco o Sud áfrica, nos encontramos con resultados alentadores, aunque hay otras, como el África Meridional que presentan datos preocupantes, como sucede con la desolaci ón y el hundimiento de Zimba we. Hablando en t érminos generales, el incremento del ingreso por habitante ha sido importante en los últimos cinco años frente a la situaci ón de las dos d écadas anteriores. Incluso la volatilidad del ingreso por habitante se ha ido reduciendo, aunque el África subsahariana continúa siendo la región más volátil del mundo. La posibilidad de mantener una clara mejora en el futuro depende de la superaci ón de determinados obst áculos y estrangulamientos, como son la corrupci ón o las guerras interminables, entre otros, en el caso de países concretos. Hay que tener tambi én muy en cuenta si estamos hablando de pa íses exportadores de petróleo, o países que exportan otro tipo de materia prima o producto. Según el último informe del F ondo Monetario Internacional los primeros crecer án a un ritmo más rápido (el 7,1 por 100 en el a ño 2006), en tanto que los dem ás países lo harán a una tasa más reducida (el 4,8 por 100 en el a ño 2006). Por otra parte, los países del franco ligados al euro pueden encontrar problemas si se produce una depreciación desordenada del dólar. Además de superar estos obst áculos, resulta imprescindible contar con una decidida ayuda internacional. A este respecto nos parece un paso importante el que se ha dado al
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CUADRO 16.6. Indicadores económicos de África (2003-2005)
% Crecimiento del PIB
% Variación IPC
Saldo cuenta corriente % del PIB
2003
2004
2005
2003
2004
2005
2003
2004
2005
Magreb África Subsahariana Cuerno de África Grandes Lagos África Meridional África Occidental y Central Zona del Franco Sudáfrica
6,1 4,2 1,9 4,1 2,5
4,9 5,1 9,1 5,4 4,9
4,2 5,2 7,2 5,3 5,9
2,2 13,3 10,6 8,2 59,9
3,1 9,1 8,6 6,9 40,3
2,9 9,2 6,6 6,8 27,1
7,2 –2,7 –6,7 –2,4 –4,0
6,8 –1,9 –6,7 –4,0 –0,1
7,7 –1,3 –5,5 –5,4 –1,5
7,2 5,4 2,8
5,6 7,6 3,7
5,5 4,0 4,0
9,4 1,3 5,8
8,2 0,7 1,4
9,4 2,8 4,5
–3,6 –4,0 –0,9
–0,4 –2,6 –2,5
2,4 –1,7 –3,0
África
4,6
5,1
5,0
10,6
7,7
7,7
–0,3
0,2
0,8
Fuente: FMI y elaboraci ón propia.
acordar el G-8 en Londres el pasado 11 de junio (de 2005) la condonaci ón de una deuda de 40.000 millones de dólares a 18 países, 14 de África y 4 iberoamericanos, estando prevista la ampliaci ón de la misma a otros 20 pa íses por un importe de 15.000 millones de dólares1. Quizás estemos llegando al «turn point» o punto de inflexión de la situación económica y social del gran continente africano. Mejor que as í sea, tanto por el bienestar y la salida de la miseria de estos pueblos, como por el porvenir floreciente y seguro del «conjunto universal» (Marco Aurelio) o, como suele decirse con grandes dosis de eufemismo, de la «aldea global». *
*
*
Si en el marco de referencia que hemos considerado hasta el momento, quisiéramos mostrar en un golpe de s íntesis la situación presente y las perspecti vas futuras de la economía española bastaría con destacar, por una parte, el mayor crecimiento de nuestra economía en los últimos años si lo comparamos con el que ha e xperimentado el conjunto de países de la Zona Euro, y por otra, los mayores desequilibrios padecidos respecto a los componentes del club de los doce y de la propia Uni ón en tres áreas o parcelas esenciales: la inflación, el paro y el sector e xterior. (Ver Cuadro 16.7 y comparar con las cifras del Cuadro 16.2.) (Todos estos datos corresponden a la metodolog ía de la CNE-1995, ver el cuadro adjunto.)
1 Este acuerdo fue ratif icado poco despu és en la cumbr e de Gleneagles el 8 de julio. En ella se acor daba, además de la condonaci ón de la deuda mencionada, aumentar en 50.000 millones de d ólares la ayuda al desarrollo, correspondiendo a África la mitad de dicha cantidad.
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558MMPOLÍTICA ECONÓMICA CUADRO 16.7. Indicadores económicos de España (2003-2006)
PIB (% crecimiento real) Demanda Nacional (% de crecimiento) Precios (% de crecimiento) Paro (% de poblaci ón activa) Saldo Fiscal (% del PIB) Exportaciones (% crecimiento) Importaciones (% crecimiento) Balanza de pagos en c/c (miles de millones $) Balanza de pagos en c/c (% PIB)
2003
2004
2005
2006
2,5 3,2 2,7 11,3 0,3 2,6 4,8 –23,6 –3,3
2,7 4,2 3,3 10,8 –0,3 4,5 9,0 –49,2 –5,3
2,7 4,2 3,3 10,4 0,3 4,7 8,0 –54,3 –5,6
3,1 4,5 2,7 9,9 0,3 5,5 7,1 –63,7 –6,0
FUENTE: FMI, Banco de España y elaboración propia.
La nueva contabilidad de Espa ña, base 2000 (CNE-200) El pasado 19 de mayo (de 2005) el INE difundió una nota metodológica sobre la sustitución de la CNE-1995 por la CNE-2000. En dicha nota se resaltaban tanto los cambios conceptuales como los cambios estadísticos. En cuanto a los primeros, destaca la introducción de un nuevo método de elaboración de las estimaciones en t érminos de volumen, mediante el que las estimaciones a precios constantes de base fija utilizadas hasta la fecha se reemplazan por las estimaciones a precios del a ño precedente y encadenadas. Este cambio metodol ógico tiene su base en la Decisi ón de la Comisión número 98/715/CE. Además de este cambio hay que considerar el que supone la asignaci ón de los Servicios de Intermediaci ón Financiera Medidos Indirectamente a los sectores y ramas de acti vidad usuarios, en aplicaci ón de lo establecido en los Reglamentos del Consejo números 448/98 y 1889/2002. En cuanto a los cambios estadísticos, se utilizan las estimaciones más actualizadas de población y empleo de la EP A a partir del Censo 2001 y del P adrón continuo, así como nuevas fuentes estad ísticas para la obtenci ón de los datos de las cuentas de las Administraciones Públicas, de comercio e xterior de bienes y servicios y de acti vidad de los distintos sectores. En el caso de las cuentas trimestrales, la aplicación de esta metodología es sustantivamente más complicada que en el caso de las cuentas anuales. En síntesis, la estimación de los eslabones es similiar al caso anual, pero el encadenamiento de todos ellos, sin perder la coherencia entre los datos trimestrales y anuales, es más complejo. Existen tres técnicas diferentes para la realización de esta operación y la que se ha elegido en la CNTR-2000 es la denominada solapamiento anual (annual overlap), que consiste en utilizar como referencia para las estimaciones trimestrales en volumen los valores medios de los cuatro trimestres del a ño precedentes. El cambio de base y las novedades metodológicas que ha introducido el INE en la Contabilidad Nacional han pro vocado una modif icación al alza de los datos de crecimiento y empleo para el per íodo 2000-2004. Así, el nivel del PIB se ha ele vado en toda la serie, de modo que en 2004 ascendi ó a 837.557 millones de euros a precios corrientes (un 4,9 por 100 más de lo estimado con la CNE-1995). La tasa de
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crecimiento real, a su turno, se elevó al 3,1 para el a ño 2004 con el nue vo sistema de cálculo, en vez del 2,7 que se hab ía obtenido tomando como base el a ño 1995. Al mayor nivel del PIB se a ñade el de la poblaci ón (casi 1,6 millones de habitantes más en 2004), debido al importante efecto de la inmigraci ón, por lo que el PIB por habitante apenas se modifica y se sitúa en 19.642 euros en el a ño 2004, frente a los 19.456 euros que proporcionaba la CNE-1995. Nota: Dado que no todos los pa íses de la UE han aplicado a ún el nuevo método de c álculo de la Contabilidad Nacional, y tenemos que realizar comparaciones, seguiremos utilizando en nuestro análisis las cifras obtenidas con el m étodo de 1995.
Efectivamente, el crecimiento de la economía española en estos años (2003-2005) fue sensiblemente superior al de la media europea, pero como dice un reciente informe de la Comisión, España es el pa ís de la zona euro en el que los componentes del crecimiento son más desequilibrados y ponen de relieve la escasa competitividad de su economía, con el consiguiente riesgo para el futuro. En este proceso de crecimiento la demanda interna o nacional, como puede v erse en el Cuadro 16.7, constituye la variable fundamental con tasas de aumento realmente ele vadas. Pero este b uen comportamiento de la demanda interna, debido al crecimiento en el consumo de los hogares y de las Administraciones Públicas, así como al espectacular a vance en el sector de la construcci ón, se ha visto muy mermado por la contribución extremadamente negativa de la demanda externa, como tendremos ocasión de ver más adelante. Hemos hablado de tres desequilibrios fundamentales en nuestra economía: el de la evolución de los precios, el de la tasa de paro y el de la balanza de pagos. Comenzando con los precios nos encontramos con el hecho de que Espa ña es el pa ís que presenta la tasa anual de Índice de Precios de Consumo Armonizado (IPCA) más elevada de toda la zona euro; un 3,2 por 100 en el pasado mes de junio (de 2005), frente a una media del 2,1 para la zona euro, y de un 2,0 por 100 para el conjunto de la Uni ón Europea de los 25. Si consideramos la estructura de la inflaci ón distinguiendo los diferentes grupos o sectores que integren el IPCA, veremos que suelen destacar el de alimentaci ón, vivienda, hoteles, cafés y restaurantes y, más recientemente, el de transporte debido sin duda al aumento de los precios del petróleo. Llama la atención el hecho de que en el capítulo de alimentos la tasa de variación anual es sistemáticamente elevada y muy superior al resto de los pa íses de la zona euro o de la Europa de los quince, que evolucionan a un ritmo muy bajo e incluso negativo. La explicación a este fenómeno la podemos encontrar en la naturaleza oligopolística en este amplio sector y en el ámbito de las grandes superf icies. En ambos casos el tipo de oligopolio que se padece —y podríamos poner no pocos ejemplos— es el de Stackelberg, que es aquel en el que hay una empresa mejor informada que act úa como «Lider», y otra u otras a las que llamamos «Seguidoras». Y es que en Espa ña la reforma de las estructuras comerciales constituye aun una asignatura pendiente, a pesar de todo cuanto hemos avanzado y conseguido. El incremento de los precios relativos ha supuesto un empeoramiento de la competitividad frente a la Zona Euro. En cuanto a la e volución frente a los países desarrollados no pertenecientes al área del euro, la pérdida de competitividad fue más acusada como consecuencia de la apreciación del euro, que frente a este grupo de países fue del 2,3 por 100. Si nos detenemos en el se gundo de los desequilibrios mencionados, el paro, recordemos que la econom ía española conoció en la eta pa moderna dos momentos especialmen-
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560MMPOLÍTICA ECONÓMICA te difíciles y delicados: los años 1985-1987 como consecuencia de una pol ítica económica desacertada, y el período de recesión 1990-1994, año este último en el que el paro alcanzó la cifra record de 24,4 por 100 de la poblaci ón activa. (ver Cuadro 15.1 del cap ítulo anterior). El hecho de que en el per íodo 1995-2002 la tasa de cr ecimiento medio anual del PIB en España haya sido del 3,4 por 100, frente al 2,2 por 100 en la UE-15 junto con una progresiva e importante caída de los tipos de inter és (especialmente a partir de la entrada en funcionamiento de manera plena de la pol ítica monetaria de la zona euro y de su Banco Central), dio lugar a que la tasa de paro fuera descendiendo desde el 24,1 de 1995 hasta el 11,4 del a ño 2002. Aunque la mejora ha sido clara y sustancial, la tasa de paro de estos últimos a ños (2003, 2004 y 2005) se ha desviado poco del porcentaje alcanzado en el 2002, como puede verse en el Cuadro 16.7 repetidamente mencionado2. Pero se da la novedad de que aunque España continúa en cabeza en la Europa de los 15 en cuanto a tasa de par o se refiere, en estos tres últimos años se encuentra «acompañada» por Alemania y Francia que sufren tasas similares de desempleo. Desde el punto de vista de la composici ón del empleo se observ a un aumento de la contratación temporal cuyo porcentaje en el 2004 se ele vó a la cifra insólita y preocupante del 33,3 por 100. La rotación laboral, medida por el número de contratos realizados por asalariado ha vuelto a aumentar después de varios años de suaves descensos. Y como afirma el Banco de España en su Informe correspondiente al 2004, estos resultados alertan sobre la posibilidad de que el actual sistema de fomento de la contrataci ón indefinida, a través de bonif icaciones en las cotizaciones a la Se guridad Social y de menores costes de despido para determinados tipos de contratos indefinidos, pueda no ser suficiente para seguir reduciendo de forma significativa la ratio de temporalidad. Sobre todo esto están discutiendo en el momento de escribir estas l íneas los interlocutores sociales, siendo muy aconsejable la claridad y coherencia de los ar gumentos que se empleen, pues bajo el paraguas de la flexibilización del mercado de trabajo se han tomado medidas y creado f iguras contractuales en el ámbito laboral que atentan abiertamente contra los principios de eficiencia y equidad. Y ahora entramos, brevemente y a grandes rasgos en el tercero de los desequilibrios que, como ya sabemos, se refiere al sector exterior. A pesar de que en un conte xto de apreciación del euro los precios relati vos de exportaciones hayan crecido menos que el resto de medidas de precios y costes relati vos en los años recientes, la situación del comercio e xterior ha empeorado de manera preocupante. Y esto ha sucedido incluso contando con el hecho de que las empresas e xportadoras españolas han tendido a limitar el crecimiento de los precios de e xportación, como hemos apuntado, con el objeti vo de mantener sus cuotas en los mercados mundiales, lo que ha conducido a una contracci ón de sus m árgenes de exportación. El empeoramiento de la competiti vidad de la econom ía española vía precios y costes ha frenado el ritmo de crecimiento de las exportaciones que según puede verse en el Cuadro 16.7 es muy inferior al aumento de las importaciones. La e volución del d éficit exterior español nos ha situado en niveles máximos históricos, alcanzando el déficit por cuenta corriente el 5,3 por 100 del PIB a f inales del año 2004, conociéndose ya que esta cifra continúa creciendo a lo largo del 2005, pudiendo incluso alcanzar la cota hasta ahora des2 El Instituto Nacional de Estad ística (INE) ha r evisado las series 1996-2004 de la Encuesta de Poblaci ón Activa (EPA) para adecuar sus resultados al incremento de la poblaci ón residente en España. Este aumento, que ha estado provocado principalmente por el incremento de la poblaci ón extranjera da lugar a ligeras v ariaciones en las tasas.
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conocida del 6 por 100 en el 2006, acompañando así a los Estados Unidos en la cabeza del ranking de pa íses con peor situaci ón en la balanza de pagos. Este comportamiento ne gativo de la balanza por cuenta corriente ha estado determinado, principalmente, por el incremento del desequilibrio del comercio de bienes, que suponía el 6,8 por 100 del PIB en el 2004. Como ya adelant ábamos, el vigor que caracterizó a los flujos reales de importaciones de bienes durante el per íodo, superior al experimentado por los flujos de exportaciones, unido al deterioro de la relación real de intercambio provocado por la fuerte escalada de los precios de las materias primas y el moderado crecimiento de los precios de e xportación, propició esta evolución tan desf avorable de la balanza comercial. Tras estas consideraciones sobre el crecimiento de la econom ía y sus principales desequilibrios, parece oportuno llevar a cabo algunas reflexiones puntuales y destacables, que complementen nuestra visi ón de la econom ía española y aporten cla ves para perf ilar su futuro. El punto de partida, no lo olvidemos, lo constituye el hecho de que en nuestro pa ís, como miembro de la Eurozona, actuamos en un conte xto en el que viene f ijada la política monetaria, pero siguen bajo soberan ía nacional la pol ítica fiscal y las pol íticas microeconómicas y sectoriales. En dicho contexto la prolongación de la larga fase de expansión de la economía española ha tenido lug ar con una creciente holgura de las condiciones de financiación que han mejorado la situaci ón de las empresas, haciendo posible asimismo una expansión de los balances de las entidades de depósito, que mantienen un notable grado de solidez. Por su parte, el uso que se ha hecho de la pol ítica fiscal ha sido prudente y equilibrado, aunque en pre visión de co yunturas menos f avorables, no hay que sacralizar credos, como el que defiende a toda costa el d éficit cero en las cuentas p úblicas. Pero esta bonanza de las condiciones f inancieras, debida en gran parte al b uen hacer del Banco Central Europeo, ha venido acompañada de un aumento de los riesgos deri vados del fuerte (por no decir e xcesivo) endeudamiento de las f amilias3 y de una e volución espectacular del mercado inmobiliario. Indudablemente esto tiene mucho que v er con la conformación y el comportamiento de la demanda interna que, a su turno, y en el marco de la Contabilidad Nacional, se relaciona inexorablemente con la demanda e xterior. Esta última, como sabemos, viene actuando como un lastre en el proceso de crecimiento, mermando o atenuando muy notablemente los efectos positi vos derivados de la demanda interna, convirtiéndose así en la v ariable independiente y estrat égica de la ecuaci ón. Y es aquí donde debemos actual primordialmente, teniendo además en cuenta que no podemos olvidar el otro gran frente, el de la demanda interna, cuyo ritmo actual será muy difícil de mantener, entre otras razones por las limitaciones naturales en la e xpansión del sector de la construcción. Ya expusimos las causas principales de la situación del sector exterior al hablar del tercero de los desequilibrios de nuestra econom ía, y al hacerlo apuntábamos el papel decisivo que supone la pérdida de competitividad. Detrás de esta pérdida se encuentran tanto la mayor tasa de crecimiento de los precios en la economía española, según vimos, como factores estructurales, la especialización productiva de la economía así como la escasa inversión en tecnología. (El gasto en I+D en Espa ña supone tan sólo el 1,1 por 100 del PIB, lo que equivale al 47,9 por 100 del correspondiente a la Uni ón Europea). No hay que olvi-
3 La deuda de las f amilias alcanzó al final del primer trimestre de 2005 el r écord histórico de 603.763 millones de euros, lo que supone el 76 por 100 del PIB. La compra de la vi vienda representa el 86 por 100 de dicha deuda.
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562MMPOLÍTICA ECONÓMICA dar, por supuesto, la apreciación del euro en lo que respecta a nuestras relaciones comerciales con países que no pertenecen a la UE. Además de todo ello y en términos muy generales, la economía española como la mundial se mueven en un ambiente de complejidad e incertidumbre deri vado de las tensiones geopolíticas, de un desconcierto en los mercados b ursátiles provocado tanto por la senda alcista del precio del petr óleo como por la e volución del d ólar en el mercado de di visas, de una eclosión en la economía china, de un déficit de la balanza de pagos por cuenta corriente de la econom ía norteamericana que supera todos los l ímites previstos, de un estancamiento en las economías de Alemania y Francia, precisamente los dos países más poderosos de la Unión Europea, de una fase no consolidada y de transición de las economías de Rusia y de Iberoam érica y, finalmente, de un frenazo brusco e inesperado en los sueños de una Europa unida, sin fisuras, enfrentamientos o titubeos. Añadamos a este panorama como actores in vitados la corrupci ón, las guerras asim étricas y el terrorismo rizómico o incontrolable, y tendremos definido y perfilado el marco en el que tienen que desarrollarse todos nuestros an álisis. ¡Hay más cosas en el cielo y en la tierra, Horacio, de lo que piensa tu f ilosofía!
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ÍNDICE DE AUTORES
Abramoritz, M., 328, 359 Acocella, N., 311 Aghion, P., 276, 318 Ahn, N., 151 Akerlof, G. A., 51 Alba-Ramírez, A., 147 Albi, E., 538 Alcaide, C., 459 Alesina, A., 56, 276 Algarra, A., 139, 207, 286, 537, 540 Andrés, J., 66 Andreu, J. M., 111 Appleton, J. D. S., 138 Archibald, G. C., 13-14 Argandoña, A., 37, 92, 101, 108, 317 Arias, X. C., 53 Arnsperger, C., 264 Arrollo, M. J., 118 Arrow, K. L., 50 Atkinson, A., 265, 276, 282, 290, 310 Ayala, L., 280, 303, 310 Barr, N., 275, 288, 294 Barreiro, F., 218, 405, 422 Barro, R. J., 65, 318, 332, 334, 338, 340, 342, 344, 356 Baumol, W. J., 50 Becker, G., 58, 283, 286 Benabou, R., 276 Bentolina, 522 Berman, E., 308 Bernanke, B. S., 312, 378
Bernoulli, 330 Bhagwati, J. N., 58 Black, D., 55 Blanchard, O. J., 92, 158, 286 Blaug, M., 7, 9, 12-15 Boadway, R. W., 57, 310 Borjas, G. L., 283 Bound, J., 308 Bourguignon, F., 282, 310 Brainard, W., 90, 91 Bronfenbrenner, M., 14 Brue, S. L., 287 Bruno, M., 524 Buchanan, J., 55 Buhman, B., 290 Bulow, J., 286 Burda, M., 527 Burtless, G., 308 Buti, M., 273 Calagno, A., 498 Calmfons, L., 524 Calvo, A., 16, 108, 260, 541 Calvo Bernardino, A., 333 Carnap, R., 10 Caroli, E., 276 Casares, J. 53 Casilda, R., 495 Chiang, A. C., 334 Clarida, R., 65 Coase, R. H., 50, 61 Cobb-Douglas, 329, 336, 339, 340, 346
571
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572MMÍNDICE DE AUTORES Cohen, G., 56 Corden, W. M., 51 Corona, J. F., 456 Corrales, P., 65 Cuervo, A., 541 Cukierman, A., 56 Culbertson, J. M., 92 Dagum, C., 11, 12 Danziger, S., 289 Dasgupta, P., 268 David, P. A., 350 De Bandt, O., 456 Dehesa, G., 37 De la Cámara, M., 481 Del Pozo, E., 334 Déniz, J., 494 Descartes, R., 4 Dickens, W. T., 286 Dixit, A. K., 61 Dixon, H. D., 101 Dixon, J. D., 37 Domar, E. P., 322, 325-328 Doménech, R., 66 Domingo, R., 384 Domínguez, J., 289 Downs, A., 55 Driffil, J., 524 Durán, F., 462 Ehrenberg, R. G., 286, 307 Eichenbaum, M., 64 Einstein, A., 5 Erias, A., 191, 371 Escot, L., 317-319, 340, 342, 356, 359, 360 Ezpeleta, J., 497 Fernández-Ardavín, A., 65 Fernández Cornejo, J. A., 139, 207, 286, 356, 517 Fernández Díaz, A., 52, 87, 90, 95, 208, 263, 312, 314, 318, 319, 360, 464, 517-520, 537 Ferrater Mora, J., 4 Figueroa, E. de, 77 Fischer, S., 65 Foley, D., 279 Fox, F. A., 76, 77, 80, 93, 95 Franco, D., 273 Frank, R., 312
Fredman, R. B., 524 Friedman, B., 107, 175, 370, 433 Friedman, M., 9, 10, 16-18 Frisch, R., 75-77, 86 Gali, J., 65 Galindo Martín, M. A., 314, 315, 316, 318, 319, 322, 328, 340, 342, 359, 360 Galor, O., 284 Gámez, C., 317 Gámir, L., 455, 532, 537 García de Paso, J. I., 159 García Peñalosa, C., 276 Genre, C., 139 Gertler, M., 65 Gómez-Salvador, R., 139 González-Calvet, L., 144 González-Páramo, J. M., 456, 536, 538 Gonzalo, L., 456 Gordon, R., 65 Gottschalk, P., 280 Grilli, V., 65 Groeneveld, J. M., 384 Hahn, F., 107, 175, 370, 433 Harsanyi, J. C., 268 Harrod, R. F., 322-328 Heckman, J. J., 286 Heston, A., 353 Hibbs, D., 56 Hicks, J., 346 Honoré, B. E., 286 Horrit, P., 318 Hufbaner, G. C., 480 Hutchison, T. W., 9, 16, 17 Iriondo, M., 280 Jimeno, J. F., 151, 522 Johnson, G. E., 280, 308 Jones, C. I, 315, 316, 318, 344, 364 Jones, H., 323 Katz, M. L., 121, 286, 307, 308 Keen, M., 310 Keynes, J. M., 13-15, 319, 321, 322 Krueger, A. B., 308
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ÍNDICE DE AUTORESMM573
Krueger, A. O., 58, 59, 62 Krugman, P., 534 Kuhn, T. S., 11-14 Kydland, F., 64 Lang, K., 286 Lakatos, I., 4, 7, 12-14 Laubach, T., 378 Layard, R., 524 Lee, J. W., 356 Le Grand, J., 271 Leibenstein, H., 59 Lerner, A., 268 Lindbeck, A., 56, 77, 79, 92, 286 Lipsey, R. G., 10, 11 Lois, I., 3 Lorenz, M. C., 292 Lucas, R. E., 62, 343 Machin, S., 308 Machlup, F., 11, 16-18 Macpherson, D. A., 287 Maître, B., 310 Malgesini, G., 318, 322, 328 Malo de Molina, J. L., 522 Malo, M. A., 151 Malthus, R., 319, 320, 322 Mancha, T., 113 Manuelito, S., 498 Maravall, J. M., 453 Marchal, A., 15 Marín, J., 456 Marshall, A., 47, 268 Martín Pliego, F. J., 52, 293 Martínez, R., 280, 303 Marx, K., 319, 320, 322 Masciandaro, D., 65 Massiá, J. V., 138 Mazarío, C., 495 McConnell, C. R., 287 Melcón, C., 542 Meltzer, A., 56 Mirrless, J. A., 50 Mishkin, F. S., 378, 384 Mochón, F., 317 Molinas, C., 66 Mongelli, F. F., 456 Morata, F., 113 Mundell, R., 92 Murphy, K. M., 307, 362 Myrdal, G., 16, 17
Nagel, E., 18 Navarro, V., 262 Neal, D., 286 Neumann, M. von, 85 Newton, I., 5 Niskanen, W. A., 56 Nolan, B., 310 Noll, R. G., 58 Nordhaus, W., 56 North, D. C., 61 Novales, A., 132, 159, 318 Nozick, R., 269 Núñez, J. J., 289
Ochando Claramunt, C., 311 Oliver, J., 299 Olmedo, E., 334 Olson, M., 57, 362 Onrubia, J., 310 Oreja, M., 117, 147
Pampillón, R., 107, 384, 494, 537 Parejo Gámir, J. A., 7, 52, 87, 90, 333, 519, 520, 540, 541 Paúl Gutiérrez, J., 16, 108, 128, 260, 333 Peltzman, S., 58 Pen, J., 290 Pena Trapero, 296 Pench, L. R., 273 Perkins, J. O. N., 108 Perotti, R., 276 Perroux, F., 314 Persson, T., 56 Piaget, J., 5 Pigou, A. C., 47, 268 Piketty, T., 282 Plaza, S., 317 Popper, K., 4-9, 11-14 Posen, A. S., 378 Posner, R.A., 58 Prescott, E., 64 Puy Fraga, P., 55
Rainwater, L., 290 Ramos, R., 537 Ramos, X., 299 Ramsey, 334, 335, 338 Rawls, J., 268 Raymond, J. L., 66, 299
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574MMÍNDICE DE AUTORES Repullo, R., 65 Restoy, F., 384 Ricardo, D., 319, 322 Rivera, L. F., 289 Robbins, L., 8, 9, 16 Rodrick, D., 276 Rodríguez Sáiz, L., 52, 87, 90, 95, 128, 519, 520, 541 Rogoff, K., 56 Rojo, L. A., 7-9 Romer, D., 329, 334, 335, 343, 384 Romer, P., 343, 344 Romer, T., 56 Rosen, M. S., 121, 286 Rosenthal, H., 56 Roubini, N., 56 Ruiz-Huerta, J., 280, 303, 308 Ryd, G., 498 Sachs, J. D., 356, 358, 524 Sánchez Andrés, A., 311 Sánchez, J. M., 191, 371 Sala-i-Martín, X., 318, 332, 334, 336, 338, 339, 344 Salas, R., 293 Sargent, T. J., 62 Sastre, M., 280, 303 Schmaus, G., 290 Schott, J. J., 480 Schumpeter, J. A., 319, 320, 322 Sebastián, C., 132, 159, 317, 318 Sen, A., 267, 270, 294 Sengupta, J. K., 76, 77, 80, 93, 95 Sevilla, M., 414 Shaw, G. K., 87 Shleifer, A., 362 Shorrocks, A. F., 297 Sibert, A., 56 Sidgwick, H., 268 Silverman, B. W., 290 Smeeding, T., 280, 290, 301 Smith, A., 15, 319, 322 Smith, R. S., 286, 307 Snower, D. J., 275, 286 Solon, G. R., 285
Solow, R.W., 328, 331, 332, 333, 335, 337, 346, 347, 356, 358 Sotelo, J., 37, 123, 262 Sotelsek, D., 113 Stigler, G., 57 Stiglitz, J. E., 50, 311 Summers, H., 286 Summers, R., 353 Svensson, L. E. O., 378 Swan, T.W., 328, 331, 332, 333, 335, 346, 356, 358 Tabellini, G., 56, 65 Taussing, M. K., 289 Taylor, J. B., 64 Terceiro, J. B., 3, 4, 12 Theil, H., 86-93 Thirlwall, A. P., 322 Thorbecke, E., 76, 77, 80, 93, 95 Tinbergen, J., 75, 76, 79, 82, 84, 86, 87, 89, 92, 93, 279, 307 Toharia, L., 522 Tullock, G., 55, 58 Valdés, B., 114 Vaquero, A., 280, 303 Varian, H., 271 Vickrey, W., 51, 268 Viñals, J., 528 Vishny, R. W., 362 Warner, A. M., 356, 358 Wildasin, D. E., 57 Wittgenstein, 9 Wood, A., 281 Wyplosz, C., 527 Yellen, J. L., 286 Zamora, A., 495 Zeira, J., 284 Zimmerman, D. J., 285
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ÍNDICE DE MATERIAS
Absentismo, 133 «Absorción», 227, 228, 259 Acción colectiva, teoría de la, 58 Actividades de rent-seeking, 362 Activo, 248 Activos reales, 217, 236 Agencia pública de empleo, 149 Agencias privadas de colocación, 149, 150 Ajuste (económico), 114 Apertura al comercio internacional, 362 Apreciación, 258 Aproximación tecnológica, 358 Arbitrajistas, 237, 239 Asignación de recursos, 114, 230 Autofinanciación, 110 Balanza comercial, 214, 222, 228 Balanza de pagos, 29, 100, 105, 115, 213, 219 Balanza de pagos por cuenta corriente, 217, 226-228 Balanza de pagos por cuenta de capital, 83, 236, 240 Banco Central (banco emisor), 106 Beneficios, 116, 122, 136 Beta-convergencia, 350, 352, 353, 355, 357 Bienes públicos, 49, 118 Bienestar, 21, 85, 86, 134 Búsqueda de rentas, 58 Calidad de vida, 101, 115, 118 Cambios estructurales (institucionales), 116
Cantidad de dinero, 242 Capacidad adquisitiva, 237 Capacidades, enfoque de las, 270 Capacitación social, 361 Capital humano, 134, 141, 339 Capital humano, teoría del, 282 Cartera (de valores o activos), 246 «Cesta de mercado», 237 CE, 117 Ciclo económico, 138 Ciencia, 3, 6, 11, 20, 23, 24 Ciencia Económica (Economía), 4, 9 Ciencias Sociales, 4, 6, 8, 20, 24 Clásicos (Escuela clásica), 220 Clubes de convergencia, 352 Comercio internacional, 220, 230, 240 Comisión de las Comunidades Europeas, 149 Competencia internacional, 114, 115 Competencia perfecta, 122, 129, 136 Competitividad, 102, 114, 118 Condición de Marshall-Lerner, 222, 223 Conflicto entre eficiencia y equidad, 272 Conocimiento científico, 3 Consistencia (de un modelo), 79, 82 Consistencia temporal de la política económica, 64 Consumo, 80 Contractualismo, 268 Contratos (empleos) a tiempo parcial, 145, 146 Contratos (empleos) temporales, 145, 146, 152 Contratos implícitos, 153
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576MMÍNDICE DE MATERIAS Control de cambios, 108, 228 Controles directos, 107, 108 Controversia positivo-normativa, 22 Convenio (negociación) colectivo, 143-145 Convergencia absoluta, 352 Convergencia condicional, 335, 341, 342, 352 Convergencia económica, 117 Convergencia real, 350 Coordinación internacional de políticas económicas (monetarias), 117 Corrupción, 362 Coste de despido, 146 Coste de oportunidad, 133 Costes, 258 Costes de transacción, 61 Cotización, 218, 254 Coyuntura económica, 100, 105, 106 Crecimiento económico, 101, 115, 154 Crecimiento endógeno, 335, 341, 342 Crecimiento equilibrado, 326 Crecimiento y desarrollo, 314 Crédito, 232 Cultura económica, 101 Curva de Lorenz, 292 Curva de Phillips, 87 Curvas (marco, análisis) IS-LM, 215, 245, 251 «Decisión» (toma de decisiones), 15, 26, 32, 77, 214, 259 modelos de decisión, 75 Déficit (exterior, de la balanza de pagos), 214, 219, 255 Déficit público, 124, 233 Deflación, 83, 230 Demanda agregada (global), 119, 123, 125, 127, 133, 152 Demanda de trabajo, 120, 129, 132, 135-137, 144 Demanda monetaria (de dinero), 154, 231, 240, 251 Depreciación, 214, 241, 249-251, 255 Desarrollo económico, 30, 101 Desequilibrio económico, 101, 105 Desfases (retardos, lags), 107 Desregulación, 118 Determinantes del crecimiento, 363 Deuda exterior, 259 Devaluación, 222, 257, 258 Diferencia salarial entre los trabajadores cualificados y los no cualif icados, 279 Dinámica, 93, 102
Dinámica de la población, 320, 333 Dinámica del modelo AK, 337, 338 Dinámica keynesiana a largo plazo, 322 Dinero, 258 Dispersión salarial, 143 Distribución de la renta, 29, 101, 115 Distribución de la renta basada en clases sociales, 278 Distribución espacial de la renta, 266 Distribución funcional (o factorial) de la renta, 266 Distribución personal de la renta, 266 Divisas, 214, 257 Economía (nacional), 101 aplicada, 21 del bienestar, 21, 27, 28 del lado de la oferta, 112 normativa, 19-23, 25 oculta (subterránea), 141, 149 positiva, 9, 10, 16, 19-23, 25 pura, 10, 14, 21 social, 21 Ecuación fundamental, 330 Edad de oro, 348 Efecto «Fisher abierto», 239, 240 Efecto riqueza, 246 Elasticidad, 220, 241, 258 Empleo (pleno empleo), 29, 104, 105, 119, 137, 153, 213 Enfoque clásico (balanza de pagos), 219, 222 Enfoque fiscal (balanza de pagos), 232 Enfoque monetario (balanza de pagos), 232, 233 Enfoque precios-elasticidades (balanza de pagos), 222, 232, 258 Enfoque renta-absorción (balanza de pagos), 225, 227, 228, 232 Enfoque swiching (balanza de pagos), 228 Enfoque Theil, 93 Enfoque Tinbergen, 87, 93 Entidades bancarias, 106 Entradas netas de capital, 241 Equidad, 115, 117, 267 Equidad horizontal, 267 Equidad vertical, 267 Equilibrio económico, 101 externo, 80, 82, 85, 213, 218 interno, 80, 82, 85 Escala de equivalencia, 288 Especulación, 256, 258
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Estabilidad económica, 104, 111, 153, 213 de precios, 29, 99, 102, 110, 153 financiera, 236 Estabilidad macroeconómica, 361 Estabilizadores automáticos, 107 Estática, 79, 93, 102, 250 Estrategia de desinflación, 207 Estructura (económica), 15, 25, 101 Expectativas, 36, 37, 258 adaptativas, 36 racionales, 36, 37 Exportaciones, 215, 216, 222, 230 Externalidad, 49 Externalidades positivas, 342 Fallos en la asignación, 48 Financiación, 214 Fines-objetivos, 25-31 objetivo intermedio, 100, 106 objetivo último (o final), 106, 114 Flexibilidad (económica), 214 Flexibilidad (mercado de trabajo), 145 Flujo de capital, 83, 245, 256 Flujos comerciales, 246, 256 Fondo Monetario Internacional (FMI), 117 Formación profesional, 134, 150 Función de bienestar, 88 Función de inversión Keynesiana, 323 Función de pérdida social, 86, 90 Función de preferencia, 85, 88 Función de producción agregada, 323, 329 Función de producción Cobb-Douglas, 329, 340, 346 Gasto agregado, 77, 226, 231 Gasto privado, 234 Gastos públicos, 80, 107, 123, 152, 235 Globalización, 260-262 Grupos de presión, 57 Guardián social benevolente, 53 Hacienda Pública, 124, 140 Hechos estilizados del crecimiento económico, 317, 318 Horas extraordinarias, 148, 149 Importaciones, 216, 222 Impuestos directos, 153, 234 Impuestos indirectos, 152, 234
Incentivos, 113 Incertidumbre, 26, 36, 89, 90, 92, 129 Incompatibilidad, 80, 109, 110 Inconsistencia temporal, problema de, 36 Incrementalismo presupuestario, 56 Indiciación salarial, 143 Indicadores, 106, 214 Índice de Atkinson, 294 Índice de Gini, 293 Índice de Hart, 296 Índice de Theil, 294 Índices de Shorrocks, 296 Ineficiencia, 143 Ineficiencia-X, 59 Inestabilidad económica, 257 Inestabilidad en el modelo de Harrod-Domar , 326 Inestabilidad financiera, 236 Inflación, 102-105 contenida, 127 estructural, 103 subyacente, 103 Información incompleta y asimétrica, 50 Infraestructuras, 101 Ingresos agregados, 231 Ingresos impositivos, 236 Innovación, 114 Insider-outsider, 134-136 Intermediarios (instituciones) financieras, 106 Internacionalización económica, 260-262 Intervencionismo económico, 114, 115 Inversión, 123 Investigación, 5, 6, 9, 12, 13 reglas, método de investigación, 4, 26 programas de investigación científica (SRP), 10, 12-15 Jubilación anticipada, 147, 148 Juicios de valor, 23-27 Justicia, teorías de la, 267 La contabilidad del crecimiento, 345, 347 Ley de Bowley, 346 Liberalización, 109, 112 Libertario, enfoque, 269 Liderazgo tecnológico, 345 Luxemburg Income Study, 301 Macroeconomía, 101, 245 Mano de obra, 122, 129, 136
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578MMÍNDICE DE MATERIAS Marco institucional, 361 Mecanismo de transmisión (de los efectos de las políticas económicas), 253 Medidas discrecionales, 107 Medio ambiente, 101, 102, 118 Medios (instrumentos) de política económica, 25-32 Mercado, 114 abierto (operaciones), 31, 106 de cambios, 254 de productos (de bienes y servicios), 250 de trabajo, 120, 136, 149, 150 financiero, 250 monetario (de dinero), 231, 247 Método, 3, 4, 8, 9, 20, 24 de Archibald, 13 de Lakatos, 14 deductivo, 6, 9, 16, 21 inductivo, 6, 21 empírico de contrastación o v erificación, 9, 18, 26, popperiano, 9 Metodología, 3, 8, 13, 18, 87 Microeconomía, 101, 128 Modelo IS-MP-IA Modelos de competencia imperfecta, 344 Modelos de crecimiento exógeno, 327, 328 Modelos del ciclo político, 55 Modelos (económicos), 28 (clasificación), 76 cuantitativo, 78 de decisión (véase Decisión) de equilibrio de cartera, 237, 253 de expectativas, 251 de expectativas racionales, 237, 252 de Mundell-Fleming, 237, 245, 248, 253 descriptivo, 77, 80 dinámico, 93-95 econométrico, 77, 86 estático, 93 estructural, 94 monetaristas, 237, 242, 252 teórico-descriptivo, 87 Monopolio, 133, 149 Monopolio natural, 50 Movilidad de factores, 220 de trabajadores, 114, 129, 136 funcional, 146 geográfica, 146 internacional de capitales, 109, 238, 257 Movilidad económica y social, 283 Multiplicador(es), 107, 226
Negociación, 143 Neoclásico, 120 Neokeynesiano, 230 New Keynesian Economies, 132 Nueva Escuela de Cambridge, 220, 233 Objetivos económicos (véase Fines) fijos, 79, 88, 93 OCDE, 139, 142 Oferta (agregada), 15, 100, 154, 220, 254 de trabajo, 121, 127, 130, 136, 147 monetaria (de dinero), 106, 220 Pagos (exteriores), 214, 220, 254 Países (economías) más desarrollados, 104, 116, 142 Países (economías) menos desarrollados, 154 Paradigma, 11-15 Parámetro, 77, 80, 89, 91 Paridades, 105 Paro, 104, 147 cíclico, 123, 138 clásico, 105, 122, 124, 153 de larga duración, 134, 140 depresivo, 138 encubierto, 105, 138 estacional, 126, 138 estructural, 103, 123, 126, 155 friccional, 105, 123, 126, 128, 138, 139 involuntario, 123, 128, 135, 154 keynesiano, 124, 127, 153, 154 voluntario, 127, 128, 136 Patrón oro, 220 Pensiones, 148 PIB, 107, 141 Pluriempleo, 148, 149 Población activa, 139 Policy-maker, 25, 31, 77, 86 Política de crecimiento, 360 Política económica, 14 activa de mercado de trabajo, 142, 150 agraria, 30, 106 anticíclica, 101, 107 antiinflacionista, 219 comercial, 30, 106 coyuntural, 100, 118, 213, 258 cualitativa, 76 cuantitativa, 34, 76 de ajuste estructural (véase Política estructural) de ajustes positivos, 112
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de desarrollo, 100 de empleo, 105, 139 de oferta, 155 de privatizaciones (véase Privatización) de reforma estructural (véase Política estructural) de rentas, 107 de transportes, 30 discrecional, 92 educativa, 30 estabilizadora, 100, 106, 111, 112 estructural, 76, 99, 111, 112, 151 exterior, 30 fiscal, 107, 112 financiera, 102, 218 industrial, 30, 106 instrumental, 91 macroeconómica, 105, 142, 151, 155 microeconómica, 117 mixta, 107 monetaria, 30, 112 óptima, 76, 85, 92 regional, 109 reglada, 92 social, 144 turística, 30 Políticas económicas liberalizadoras, 362 Presupuesto, 233 Primer teorema de la economía del bienestar , 48 Principio de diferencia, 269 Privatización, 118 Problema de la estabilidad, 325 Problema de la existencia, 325 Problemas económicos, 78, 81, 103, 139 Proceso catch-up, 359 Productividad, 114, 134 Progreso técnico, 330, 344, 345 Progreso tecnológico exógeno, 331, 333 Propensión marginal a gastar, 259 Ratio de sacrificio, 208 Realismo de los «supuestos», 9, 16-18 Reducción de la jornada laboral, 29, 147 Reforma del mercado de trabajo, 142, 145 Regímenes políticos, 362 Regulación, 142 Relación capital-producto, 77 Relación laboral, 145, 146 Relación marginal de sustitución, 79 Relación marginal de transformación, 79 Relación real de intercambio, 251, 256, 259
Rendimientos crecientes a escala, 342 Rendimientos decrecientes, 358 Rentabilidad, 80 Renta equivalente, 289 Renta per capita, 315, 316 Reservas bancarias, 220 Reservas exteriores de divisas, 105, 232, 254 Restricción presupuestaria del Gobierno, 107 Retardos temporales, 36 Revolución científica, 12, 13 Revolución keynesiana, 14 Revolución marginalista, 14 Riqueza, 20, 101, 115, 248 Saber vulgar, 3 Salario, 120, 138 mínimo, 143, 144 real, 144, 259 Salarios de eficiencia, 132, 134 Saldos reales de dinero, 245, 258 Salidas netas de capital, 217, 232, 245 Sector exterior, 214, 233 Sector privado, 236 Sector público, 107, 114 Segmentación del mercado de trabajo y discriminación, 285 Servicio, 237, 253 Servicio público, 113 Servicio público de colocación, 149, 150 Seguridad Social, 141, 148 Shocks, 144, 256 Sigma-convergencia, 352, 354 Sindicatos, 120, 134 Sistema bancario, 220, 232 Sistema económico, 31, 110, 141 Solidaridad intergeneracional, 282 Stock (de capital), 244, 251 Subempleo, 105, 139 Superávit (BP), 224, 232, 241, 246, 254 Superávit presupuestario, 233 Supuestos, 9, 14 Tamaño óptimo del gobierno, 341 Tasa de crecimiento efectiva, 324, 327 Tasa de crecimiento g arantizada, 324, 327 Tasa natural de crecimiento, 324, 331 Tasa natural de paro, 148 Tautología, 6, 9 Tecnología, 146 Tecnología AK, 336 Tecnología AK y capital público, 340
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580MMÍNDICE DE MATERIAS Tecnologías de la información, 349, 350 Teoría de la regulación Teoría del crecimiento económico, 313 Teoría económica, 8, 22, 26 cuantitativa del dinero, 220, 238 de la balanza de pagos de los tipos de cambio, 237, 240, 253 de la paridad de los tipos de interés, 237, 239 de la paridad del poder adquisiti vo (PPA), 237, 240, 253 de la selección de cartera, 247, 253 Teoría moderna de la política económica, 35-37 Teoría tradicional de la política económica, 33, 34 Teorías clásicas y modernas del crecimiento económico, 318, 321 Tipo de cambio, 216, 222 a plazo o forward, 239, 240 al contado o spot, 239, 251 fijo, 254 flexible, 250, 254 Tipo de interés, 106 Tipo impositivo, 234 Trabajo a tiempo completo, 145 a tiempo parcial, 145
en prácticas, 145 en turno, 145 por cuenta propia, 145 temporal, 145 Transacciones, 241
Unión Económica y Monetaria Europea (UEME), 117, 135, 155, 252, 254 Utilidad, 86 Utilitarismo, 267
Variable, 5 aleatoria, 90, 91 dato, 77, 78 endógena, 77, 78, 89 exógena, 77, 78, 89, 90, 93, 250 instrumental, 77, 78, 86, 89, 92 irrelevante, 73, 78 objetivo, 77, 78, 86 operativa, 106 Velocidad de convergencia, 330 Velocidad (media) de circulación del dinero, 242 Velo de la ignorancia, 269 Votante mediano, 55
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