Pobreza en México

Universidad de Guadalajara  Centro Universitario de Ciencias Económico   Administrativas 

Materia: Internet para la Investigaci ó ón  Financiera

Maestro: Carrasco Morga Jesus

Elabor ó ó :   Báez Rodr í í guez Alberto Antonio

Modulo:  L-104

Horario: Viernes 19:00-21:55.

Indice Definición de Pobreza…………………………………………….3 Antecedentes en México…………………………………………4 Programas de Combate a la Pobreza en México……………5 PIDER……………………………………………………….5 COPLAMAR………………………………………………..6 SAM………………………………………………………….7 PRONASOL…………………………………………………8 PROGRESA…………………………………………………10 OPORTUNIDADES………………………………………..11 FAIS………………………………………………………….13 Antecedentes a Nivel Mundial………………………………….14 Cuatro Visiones sobre la Pobreza a escala Mundial………14 La pobreza como realidad mundial…………………..14 La pobreza absoluta. Niveles minimos de vida…….15 El “otro desarrollo”……………………………………….15 Desarrollo Humano………………………………………16 El Combate a la Pobreza………………………………………...18 Medición de la Pobreza…………………………………………..19 Medición de la Pobreza a nivel País…………………..20 Medición de la Pobreza a nivel Global………………..20 Objetivos para el Siglo XXI………………………………………21 Metas de desarrollo del Milenio………………………..21 Alcanzar los Objetivos……………………………………22 Evolución en México……………………………………………...25 Condiciones y tendencia de la Pobreza………………25 1

Capital Humano/Capacidades………………………..25 Pobreza de Activos/Capacidades……………………..26 Activos/Capacidades……………………..26 Pobreza Ingreso/Oportunidades de Ingreso………..26 Vulnerbilidad/Portecci Vulnerbilidad/Portección ón Social………………………29 Pobreza Social/Incorporación Social…………………30 Dimensiones de la Descentralización…………………………31 Descentralización…………………………31 Perspectivas de la Pobreza en México………………………...32 Impacto……………………………………………………...34 Impacto a empleados……………………………………..35 Conclusiones………………………………………………………..36 Bibliografía…………………………………………………………..37

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Definicion de pobreza La pobreza se concibe como la situación que afecta a las personas que carecen de lo necesario para el sustento de sus vidas, es decir, que no pueden satisfacer sus necesidades básicas. Nos encontramos ante un concepto multidimensional; no contempla sólo aspectos económicos sino que además incluye aspectos no materiales y ambientales En otras palabras, la pobreza implica no tener la oportunidad de vivir una vida larga, sana, creativa y disfrutar de libertad, dignidad, respeto por sí mismo y de los demás. Sus causas son múltiples, entre ellas se encuentran los problemas políticos, la crisis de los mercados financieros, los desastres naturales, la gestion inadecuada del medio ambiente –utilización incorrecta de los recursos naturales por parte del hombre–. Incluso, existen distintas metodologías para medir la pobreza de los habitantes del planeta. Algunos utilizan indicadores de carácter pecuniario (producto bruto interno, PBI), otros tienen en cuenta cuestiones vitales (esperanza de vida, consumo diario de calorías, entre otros) y otros aspectos educativos (analfabetismo, etcétera). Además, cada uno de estos indicadores ofrece ventajas y desventajas y su aplicación depende del propósito que se persiga. Una definición de diccionario indica que por pobreza se entiende "necesidad, estrechez" y "carencia de lo necesario para el sustento de la vida" así como situación de "falta o escasez". Además, el concepto de pobreza equivale a "indigencia, miseria, penuria y mezquindad". Aquí, es importante distinguir el hecho de que muchas personas ligan el concepto de pobreza como sinónimo de marginación, y en sentido estricto son complementarios pero, de ninguna manera, equivalentes. Por ejemplo, miseria significa "estrechez y falta de lo necesario", según el Diccionario Porrúa de la Lengua Española Asimismo, indigencia quiere decir "falta de medios para alimentarse, vestirse, etc.", en tanto que marginación significa algo distinto. Al respecto, José Silvestre Méndez dice que "a causa de la marginación, la desigualdad social y la deficiente infraestructura de los servicios médicos, varios millones de mexicanos no tienen acceso a servicios permanentes de salud". Por ende, pobreza implica escasez o falta de satisfactores elementales en términos de lo necesario, lo básico y lo indispensable. En cambio, marginación significa ausencia o falta de acceso a servicios públicos, empleos, comunicaciones, etc. Generalmente, marginación y pobreza van de la mano, aunque no es regla general y mucho menos un fenómeno común aleatorio. Por ejemplo, puede haber comunidades que están alejadas de los centros urbanos y que, consecuentemente, carezcan de determinados servicios o tecnologías —que pueden ir desde el agua potable y drenaje hasta comunicación televisiva o radial—, y que no necesariamente estén pobres. En cambio, una población urbana puede ser extremadamente pobre —las llamadas ciudades perdidas son un ejemplo— y, sin embargo, no se 3

encuentran marginadas ya que pueden acceder a servicios públicos y tecnologías diversas —como las de entretenimiento, por decir un ejemplo—. En el sitio web del Banco Mundial, esta organización financiera señala que "la pobreza es hambre", que "la pobreza es falta de techo bajo el cual resguardarse. La pobreza es estar enfermo y no poder ser atendido por un médico. La pobreza es no poder ir a la escuela y no saber leer. La pobreza es no tener trabajo, tener miedo al futuro y vivir día a día. La pobreza es perder a un hijo debido a enfermedades relacionadas con el agua impura. La pobreza es impotencia, falta de representación y libertad". La pobreza —según Deepa Narayan— "se define comúnmente como la falta de lo necesario para asegurar el bienestar material, en particular alimentos, pero también vivienda, tierras y otros activos. En otras palabras, la pobreza entraña una carencia de muchos recursos que da lugar al hambre y a privaciones físicas". Además, Deepa Narayan establece algunas conclusiones importantes sobre lo que es la pobreza desde un enfoque conceptual: 1. Las definiciones de la pobreza se centran en la dificultad de obtener  alimentos y de ganarse la vida. Sin embargo, lo que resulta notable es la medida en que la dependencia y la falta de poder y de voz se perfilan como los aspectos básicos de la forma en que los pobres definen la pobreza. 2. La falta de poder y de voz son factores que también influyen en el aumento de la sensación de vulnerabilidad y en la incapacidad de la población pobre para protegerse de las conmociones. Ahora sí, quizá haya un poco más de posibilidades de comprender lo que es y significa la pobreza, más allá de los conceptos y las definiciones.

en M é éxico x  ico Desde hace varias décadas han existido diversos programas de combate a la pobreza. Los primeros esfuerzos del gobierno mexicano para atender las necesidades de las poblaciones mas vulnerables se llevaron a cabo durante la década de los años setentas del siglo pasado, a través de diversos programas como el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER), la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM). No obstante que estos programas se consideran los precursores de los programas de combate a la pobreza, fueron programas aislados que no alcanzaron la importancia e interés que sus programas sucesores, debido a que la población objetivo a los que iban destinados no eran los grupos prioritarios en la agenda gubernamental de la época, ya que el combate a la pobreza se vuelve prioritario e inaplazable en la agenda gubernamental hasta finales de los años ochentas, cuando la pauperización alcanza niveles verdaderamente alarmantes y comienzan a buscarse estrategias que subsanaran los costos sociales y los efectos negativos en la calidad de vida de 4

la mayor parte de la población mexicana que habían dejado el ajuste y las reformas estructurales implementadas a principios de la década de los ochenta (Palacios, 2007:146). Si bien el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) a partir de 1989, inicia la época de los programas específicos de combate a la pobreza y marca la pauta en la lucha contra la pobreza, fue creado más bien, para compensar  los efectos del ajuste estructural que se venían aplicando desde mediados de los años ochentas y basado en la participación popular, por lo que presentó una fuerte discrecionalidad y politización. Algunos de ellos, incluso han tenido como propósito no sólo paliar la pobreza sino también fomentar el desarrollo productivo de ciertos sectores y regiones, desarrollados y aplicados por el Gobierno de la República. Entre ellos se cuenta a los siguientes:

En 1973 y hasta 1983 estuvo en operaciones el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER). Su orientación era resolver rezagos sociales y productivos en regiones específicas vía la inversión coordinada de diversos sectores y niveles de gobierno, ya que esta se había caracterizado por  la duplicidad de recursos y esfuerzos. El objetivo fundamental del PIDER era lograr un desarrollo rural integral que permitiera el aprovechamiento racional de recursos naturales y el arraigo de la población en sus lugares de origen. Dependía de la Presidencia de la República y contó con apoyo de organismos internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Dicho objetivo tenía que ser alcanzado a través del incremento en la producción agropecuaria, la diversificación de fuentes de empleo y la construcción de infraestructura social. El mayor mérito del PIDER fue la implantación de formas eficaces de coordinación entre el Gobierno Federal y los estados, es por esto, que el PIDER tenía que coordinarse con los gobiernos de los distintos estados a través de sus delegaciones regionales llamados Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico (COPRADES), los cuales a partir de 1981 se transformarían en los Comités de Planeación para el Desarrollo del Estado (COPLADES). Al mismo tiempo hubo coordinación con diversas secretarías de estado como la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, de Asentamientos Humanos y Obras Públicas y de la Reforma Agraria, y con la Comisión Federal de Electricidad y del Banco Nacional de Crédito rural. En un primer momento se instrumentaron programas que impulsaran el sector  productivo ya que la economía se basaba en el dinamismo del mercado interno, ya que en México el modelo de desarrollo se enfocaba a incentivar la producción interna, sin embargo, lo social quedaba para una segunda etapa. 5

La idea fue que primero era necesario crear la riqueza para después distribuirla. Dicho en otras palabras, el modelo implicaba primero producir y acumular para después distribuir (Rodríguez, 2007:109-110). En 1976, el PIDER entendió el desarrollo rural como un proceso dinámico e integral, de ahí la importancia de la descentralización de recursos hacia los estados del país, ya que el programa contemplaba desde aspectos económicos, sociales y políticos, hasta culturales y formas de vida de las diversas poblaciones. Para 1980 el objetivo primordial del PIDER era lograr  que la población alcanzara niveles mínimos de bienestar en alimentación, salud, educación y vivienda. De lo más respetable de este programa fue el avance en materia de planeación regional y coordinación, además favoreció el proceso de descentralización de la administración pública al incorporarse al Convenio Unico de Coordinación (CUC) el cual era un instrumento de planeación, programación, presupuestación y ejecución de los diferentes programas sociales entre la federación y los estados. La política social implementada durante este periodo se caracterizó por una gran parte de asistencia y subsidios generalizados y que al final se salpicaba de manera incipiente de participación y corresponsabilidad, lo cual nos dice que no hay recursos suficientes ni jornada que alcance para atender el gran reto que representaba la pobreza (Rodríguez, 2007:111).

COPLAMAR se crea en enero de 1977 con el propósito de llevar a cabo acciones que permitieran que las zonas rurales marginadas contaran con elementos materiales y de organización suficientes para lograr una participación más equitativa de la riqueza nacional, además de que los grupos en condiciones de desventaja alcanzaran una situación de mayor equilibrio (Del Val, 1997). Los objetivos específicos de este programa fueron (Cordera y Lomelí, 2005:34): i) aprovechar adecuadamente la potencialidad productiva de los grupos marginados y de las zonas donde se hallaban asentados que asegurará una oferta más abundante de bienes fundamentalmente de alimentos y servicios; ii) promover el establecimiento de fuentes de trabajo y su diversificación en las zonas marginadas mediante la canalización de recursos públicos y privados y la capacitación de los núcleos de población; iii) lograr una remuneración justa por el trabajo y los productos generados por los grupos marginados y promover  una mayor aplicación de recursos que beneficien a los estratos más pobres en materia de alimentación, salud, educación y vivienda para propiciar un desarrollo regional más equilibrado y iv) fomentar el respeto a las formas de organización de los grupos rurales marginados. En el periodo de ejecución de este programa imperaba la tesis del Estado Benefactor que asistía a la población en condiciones de marginalidad mediante la asignación de apoyos generalizados, por lo que este programa no pretendía 6

atacar a la pobreza como tal, solamente las condiciones de marginación en el medio rural (Palacios, 2007:152-153). El esquema del COPLAMAR era similar al del PIDER, por lo que no existió un cambio en la concepción ni en la forma de hacer política social, la población que sufre de pobreza seguía acostumbrada a que el gobierno era quien tendría que brindarles todos los apoyos sin pedir nada a cambio; este modelo de intervención social tenía un acentuado perfil clientelar (Rodríguez, 2007:113). Uno de los méritos más aplaudidos de la COPLAMAR fue el reunir información acerca de la satisfacción de las necesidades básicas en términos de vivienda, nutrición, salud y educación, construyendo la canasta de necesidades esenciales, en función de la cual se construyó la primera medición de la pobreza. Durante este programa se efectuaron acciones en materia de salud, educación, abasto alimentario, dotación de agua potable, construcción de caminos, generación de empleos, electrificación rural, desarrollo agroindustrial y servicios de apoyo a la economía campesina. La base del éxito de este programa fue hacer convenios con instituciones públicas, contratándolas para realizar las obras que programaba. De esta forma se crearon programas tanto por regiones como por sectores. Dentro de los programas por sectores se encontraban IMSS-COPLAMAR, dirigido al establecimiento de servicios de salud en el medio rural; CONASUPO-COPLAMAR, para el establecimiento de productos básicos a precios más baratos; STPS-SARH-COPLAMAR, de capacitación y empleo cooperativo para el fomento de recursos naturales; SAHOP-COPLAMAR, para el establecimiento de sistemas de agua potable y mejoramiento de caminos, y SEP-COPLAMAR para el establecimiento de casas-escuelas para niños de zonas marginadas. Por medio de los distintos programas llevados a cabo por la COPLAMAR, se beneficio a diversos grupos marginados en materia de salud, caminos rurales, agua potable, electrificación, servicios básicos, educación, vivienda, alimentación a menores de edad e importantes tareas de reforestación. A pesar  de los buenos resultados de este programa, una de sus limitaciones era la fuerte centralización de las decisiones. Así mismo, uno de los principales beneficios de este programa fue la aportación de sus investigaciones en materia de pobreza en las regiones del país y los niveles mínimos de bienestar.

El Sistema Alimentario Mexicano se da a conocer en marzo de 1980, ante la crisis agrícola suscitada en el país en la segunda mitad de la década de los setentas, crisis que tuvo como una de sus principales manifestaciones la pérdida de autosuficiencia alimentaria en alimentos básicos tanto del sector  agropecuario como del pesquero y la pauperización de gran parte de la población rural.

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El SAM se originó como una estrategia para lograr la autosuficiencia en granos básicos y alcanzar mínimos nutricionales para la población más necesitada, aunque se caracterizó por ser un programa principalmente enfocado al ámbito productivo. Las características principales de este programa eran el incremento de créditos, semillas mejoradas, fertilizantes, equipo y maquinaria, asistencia técnica y mayor cobertura en el combate de plagas y enfermedades. Con el inicio del SAM se obtuvieron las cosechas más altas del país e incrementos en el ramo ganadero y pesca. Sin embargo, a pesar de estos resultados favorables, el programa tuvo escaso impacto redistributivo, y a su vez, la desarticulación de los programas y la escasa protección del medio ambiente originaron un grave deterioro ambiental. Por su parte, la aplicación del Programa de Nutrición y Salud fue de los más importantes en el combate a la pobreza extrema y tenía como característica principal mejorar el estado de nutrición y salud de las familias marginadas del país. Para la aplicación de este programa participaron diversas instituciones como el gobierno federal, los gobiernos de los estados y los gobiernos municipales, así como también, la Secretaría de Salubridad y Asistencia, el IMSS-COPLAMAR, la CONASUPO, LICONSA, el INN, el INI, el DIF y el recién creado Programa Nacional de Solidaridad.

En 1988 se puso en marcha el Programa Nacional de Solidaridad cuyo objetivo era el abatimiento de la pobreza de las zonas indígenas y rurales y de la población de las zonas áridas y urbanas, a través de la ejecución de acciones en seis componentes básicos, como son la alimentación, salud, educación, vivienda, proyectos productivos y empleo. El PRONASOL surgió en el contexto de la crisis económica y del proceso de ajuste estructural de la década de los ochenta, caracterizado por el saneamiento de las finanzas públicas, la estabilización macroeconómica, transformaciones estructurales de la economía y una demanda social creciente que rebasaba la capacidad de respuesta de las instituciones (Palacios, 2007:155). La operación del PRONASOL de basaba en cuatro principios fundamentales (CONSEJO CONSULTIVO DEL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD, 1994:58): i) respecto a la voluntad, a las iniciativas y a las formas de organización de los individuos y las comunidades; ii) participación plena, efectiva y organizada de las comunidades en todas las acciones del programa; iii) corresponsabilidad entre la sociedad organizada y en movimiento con el Estado para afrontar las tareas de política social; y iv) honestidad y transparencia en el manejo de los recursos. Todos lo programas llevados a cabo por el PRONASOL se clasifican dentro de tres vertientes: i) solidaridad para el bienestar social, dirigido a mejorar los 8

niveles de vida de las poblaciones más necesitadas satisfaciendo sus necesidades básicas de servicios; ii) solidaridad para la producción, creando oportunidades de empleo y capacitación apoyándose en actividades agropecuarias, forestales, extractivas y microindustriales; iii) solidaridad para el desarrollo regional, orientado en la construcción de infraestructura básica de impacto regional, así como la realización de programas en regiones específicas del país, promoviendo el fortalecimiento del municipio y la descentralización de los programas. Una de las características más importantes de este programa fue la creación de un método de trabajo comunitario y que fue el componente central de los denominados comités de solidaridad y que dieron origen a un nuevo tipo de organización social institucionalizada, el cual era un requisito para canalizar las demandas y otorgar créditos. Con esto se pretendía eliminar el burocratismo y el intermediarismo que había caracterizado a la política social anterior  (Palacios, 2007:156). A pesar de lo anterior, el problema principal al que se enfrento el PRONASOL fue que nunca dejó de ser un programa presidencial, y al no haber estado acompañado de una institucionalización que garantizará su permanencia, corrió la misma suerte que el presidente que lo impulso. Sin embargo, a pesar  de sus limitaciones, de su dispersión y de la polémica que generó su supuesta politización, el PRONASOL fue un instrumento innovador de política social al haber recurrido a la movilización y la generación de capital social como mecanismos para potenciar los recursos públicos de combate a la pobreza (Cordera y Lomelí, 2005:16). Durante la aplicación de este programa se inicia la tendencia a reducir los subsidios generalizados por medio de la focalización, a través de un esquema sustentado en mecanismos de corresponsabilidad, por lo que al programa se le considera como compensatorio, ya que las constantes crisis impactaron con mayor fuerza en la población que vive en condiciones de pobreza (Rodríguez, 2007:116). A pesar de los esfuerzos realizados para mejorar o en su caso recuperar las condiciones de vida de la población más necesitada que existían hasta antes de la crisis de la deuda, se reconoce en 1995 que estos no habían sido suficientes para combatir las causas estructurales de la pobreza. Aunado a esto, la crisis financiera que cimbró al país en este mismo año eliminó por  completo cualquier resultado positivo en materia de disminución de la pobreza que se pudo haber obtenido. Por otra parte, los nuevos programas de combate a la pobreza, nacen en un contexto institucional complejo, ya que la opinión pública coincidía con la idea de que el programa de lucha contra la pobreza aplicado el sexenio anterior, había estado cargado de manejos poco transparentes y había tenido fines electorales (Palacios, 2007:175). A partir de este año se dio un cambio importante en la política social para la superación de la pobreza, por lo cual fue diseñado un esquema de operaciones 9

en dos vertientes, por un lado, la ejecución de acciones amplias dirigidas a la población en general en materia de seguridad y asistencia social, salud, educación, capacitación laboral y vivienda, con lo que se buscó asegurar a la población el disfrute de los derechos sociales consagrados en la Constitución, y por otro, acciones focalizadas dirigidas a la población en pobreza extrema orientadas al desarrollo de capacidades de las personas y familias mediante acciones conjuntas de alimentación, salud y educación, construcción de infraestructura social básica y creación de oportunidades de empleo e ingreso Bajo este nuevo esquema de focalización y con el propósito de aumentar las capacidades de la población, en 1997 se pone en marcha el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), donde se conjugan los subsidios alimentarios y las acciones de salud y educación para asegurar la entrega de un paquete básico, poniendo énfasis en las mujeres y niños en condiciones de pobreza extrema Asimismo, con PROGRESA se buscaba sustituir al PRONASOL, asegurar más eficiencia en el gasto y mas transparencia en su asignación. Para el año 2002 PROGRESA se transforma en el Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES, continuando con la estrategia empleada, conservando sus principales características e integrando nuevas acciones con el fin de ampliar el acceso de las familias que viven en condiciones de pobreza.

El Programa de Educación, Salud y Alimentación, fue un programa del ejecutivo Federal que insertó en la vertiente del desarrollo de capital humano, que promueve, en el marco de una política social integral, acciones intersectoriales para la educación, la salud y la alimentación de aquellas familias que viven en situación de pobreza extrema, con el fin de impulsar y fortalecer sus capacidades y potencialidades, elevar su nivel de vida y propiciar  su incorporación al desarrollo nacional (CONPROGRESA, 2000:6). La operación del PROGRESA se basó en tres campos de acción: i) educación: con el fin de asegurar la asistencia de los niños a las escuelas, otorgando becas con la finalidad de que estos no abandonen sus estudios; ii) salud: el programa se centra en atender a los niños menores de cinco años, mujeres embarazadas y en lactancia, para disminuir las enfermedades y la mortalidad de los miembros de la familia y iii) alimentación: trata de apoyar  monetariamente a las familias beneficiarias con la finalidad de contribuir a la mejoría en calidad y estado nutricional. Las acciones de PROGRESA se sustentaron en cinco objetivos fundamentales (CONPROGRESA, 1999): i) mejorar sustancialmente las condiciones de educación, salud y alimentación de las familias pobres, particularmente de la población más vulnerable; ii) integrar las acciones de educación y salud para que el aprovechamiento escolar no se vea afectado por enfermedades o desnutrición de los niños y jóvenes; iii) procurar que los hogares dispongan de medios y de recursos suficientes para que sus hijos completen la educación básica; iv) inducir la responsabilidad y participación activa de los padres y de 10

todos los miembros de las familias a favor del beneficio que significa para los niños y los jóvenes mejorar su educación, salud y alimentación y v) promover la participación y el respaldo comunitario en las acciones de PROGRESA para que los servicios educativos y de salud beneficien al conjunto de las familias de las localidades en donde opera. La Secretaría de Desarrollo Social fue la responsable de la coordinación general del programa a través de la Coordinación Nacional de PROGRESA (CONPROGRESA), órgano creado con el objeto de formular, coordinar y evaluar la ejecución del programa. En la operación participaron, a nivel federal, las secretearías de Desarrollo Social, de Educación Pública y de Salud, así como el Instituto Mexicano del Seguro Social. A nivel estatal, los gobiernos de las entidades federativas eran los responsables de los servicios de educación básica y de la atención a la salud de la población abierta. Los lineamientos de PROGRESA se basaban en los siguientes principios estratégicos (CONPROGRESA, 1999:9-14): i) focalización; ii) transparencia; iii) la familia como ámbito y unidad de acción; iv) enfoque de género; v) corresponsabilidad; vi) ayuda estructural, más que asistencial; vii) apoyo comunitario y de autoridades locales; viii) enfoque integral; ix) complementariedad con otros programas; x) coordinación y xi) seguimiento y evaluación. Para PROGRESA la población objetivo era aquella que se encontraba en condiciones de pobreza extrema, medida en términos multidimensionales, la cual principalmente se encontraba en las zonas rurales. Para seleccionar a las familias beneficiarias se aplicaron dos métodos de focalización en forma consecutiva, primero para seleccionar localidades marginadas y segunda para identificar a los hogares pobres dentro de esas localidades. Para la selección y orden de incorporación de las localidades beneficiarias, el principal criterio era el ordenamiento de estas por medio de un indicador de marginación. Una vez identificadas las localidades prioritarias por su grado de marginación, se consideran seleccionables únicamente aquellas que tienen acceso a servicios de educación y salud, definido según criterios de distancia precisos (CONPROGRESA, 1999:17-18)

A partir del año 2002 PROGRESA se transforma en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, continuando con la estrategia empleada, conservando sus principales características e integrando nuevas acciones con el fin de ampliar el acceso de las familias que viven en condiciones de pobreza, por  medio de una transferencia monetaria y suplementos alimenticios condicionados a la asistencia de los niños a la escuela y a la supervisión de sus niveles de salud. Para el año 2007 Oportunidades beneficiaba a 5 millones de familias en 2,444 municipios y 92,961 localidades y donde aproximadamente el 30% de las familias beneficiadas se encontraban en los estados de Veracruz, Chiapas y Oaxaca (SEDESOL, 2008).

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OPORTUNIDADES contribuye al logro de cuatro objetivos trazados en el Programa Nacional de Desarrollo Social: i) reducir la pobreza extrema; ii) generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables; iii) apoyar el desarrollo de capacidades de las personas en condiciones de pobreza y iv) fortalecer el tejido social fomentando la participación y el desarrollo comunitario (SEDESOL, 2003: 15). Desde la perspectiva del Programa Nacional de Educación, el Programa se enmarca en los objetivos de: i) avanzar hacia la equidad en educación; ii) proporcionar una educación de calidad adecuada a las necesidades de todos los mexicanos; iii) impulsar la participación social en la educación. En el marco del Programa Nacional de Salud, Oportunidades contribuye a los siguientes objetivos: i) abatir la desigualdad en salud; ii) mejorar las condiciones de salud de los mexicanos y iii) asegurar la justicia en el financiamiento en materia de salud. En el diseño del programa OPORTUNIDADES se partió del diagnóstico según el cual, el círculo vicioso de la pobreza se convierte en una red compleja de factores que atrapa a los individuos impidiéndoles mejorar sus capacidades o acceder a la estructura de oportunidades en igualdad de condiciones respecto al resto de la población. Dicho círculo vicioso esta determinado por la interacción perversa entre bajos niveles educativos y bajos ingresos (SEDESOL, 2003:17). El programa Oportunidades representa un cambio de visión en la política de superación de la pobreza que se inicio en primera instancia con el PRONASOL y continuó con el PROGRESA, para transitar de acciones asistencialistas en su mayoría que solo transferían ingreso a través de distintos medios, hacia programas más completos que al mismo tiempo transfieren ingresos fomentan la inversión en el desarrollo de capacidades ampliando las oportunidades de las familias en pobreza para salir adelante con su propio esfuerzo, sobre cinco ejes rectores como son la equidad, integralidad, transparencia, cohesión social y corresponsabilidad. La población objetivo de OPORTUNIDADES son todos los hogares que se encuentran por debajo de la línea de pobreza de capacidades para focalizar  sus apoyos y coordinar acciones adecuadas a las necesidades de esta población. El programa cuenta con una Coordinación Nacional donde convergen los esfuerzos de las Secretarías de Desarrollo Social, de Salud, de Educación Pública y el Instituto Mexicano del Seguro Social. Oportunidades se basa en dos objetivos fundamentales: i) incrementar las capacidades básicas de las familias en situación de pobreza mediante una triada estratégica de acciones integrales en educación, salud y alimentación, con estrecha colaboración entre las instituciones y sectores involucrados, y con la participación de los tres órdenes de gobierno y ii) ampliar el acceso de las familias en pobreza de capacidades a oportunidades de desarrollo, fomentando la seguridad y autosuficiencia de los individuos, así como fortaleciendo su patrimonio, mediante la articulación y la concertación de esfuerzos de otras acciones y programas de desarrollo social (SEDESOL, 2003:51-52). 12

Para alcanzar los objetivos del programa se diseñaron las siguientes estrategias (SEDESOL, 2003:63): i) impulsar la educación de las niñas, niños y  jóvenes; ii) mejorar la salud de la población; iii) mejorar la alimentación de la población; iv) apoyar a los jóvenes en la transición a la etapa productiva; v) promover la autosuficiencia de las familias; vi) fomentar la seguridad y el patrimonio de las familias y vii) mejorar la calidad de operación del programa. OPORTUNIDADES presenta avances importantes en comparación con PROGRESA. Con OPORTUNIDADES la expansión de la cobertura geográfica se extiende hacia localidades semiurbanas y urbanas, los apoyos educativos se dirigen a jóvenes para que concluyan la educación media superior, así como también se les proporciona un apoyo en la transición a la etapa productiva. Por  último, se utiliza una metodología oficial aplicada para la selección de las líneas de pobreza con el propósito de identificar a la población objetivo y focalizar de la manera más eficiente los apoyos del programa.

El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), creado en 1998, si bien no es programa exclusivo para el combate a la pobreza, es uno de los ocho fondos que conforman el Ramo 33 y que tiene como objetivo el financiamiento de obras y acciones sociales básicas que beneficien directamente a los sectores de población en condiciones de rezago social y pobreza extrema. Su antecedente más cercano fue la partida presupuestal nombrada Ramo 26 en el año de 1983 bajo el nombre de Promoción Regional, el cual tenía la finalidad de integrar bajo un solo mando los recursos de los programas como el PIDER y COPLAMAR, así como otros de alcance estatal y regional. Una de las  justificaciones que da origen al Ramo 26 era el de hacer compatibles todas las acciones sectoriales con las necesidades regionales y con la colaboración de los tres ámbitos de gobierno para combatir los problemas económicos y sociales de las diversas regiones. Por otra parte, la falta de recursos fiscales debido al inicio de la crisis de la deuda de los años ochentas, fue otro elemento importante para concentrar estos programas en uno solo. Este Ramo presentó varios cambios, tanto en el nombre como en su estructura y manejo, pero siempre mantuvo la orientación de combatir la pobreza en el país, y fue por medio de este que se financió el PRONASOL. Para el año 2000, el Ramo 26 se fusiona con el Ramo 20 correspondiente al Desarrollo Social, para de esta manera desaparecer. A partir de 1996, el Ramo 26 se denominó Superación de la Pobreza y se convirtió en el instrumento para transferir recursos federales a estados y municipios. Este Ramo empleaba una fórmula única para asignar los recursos a los gobiernos estatales, basada en la participación de la entidad en la pobreza nacional, quienes a su vez distribuían a sus municipios, a través de una fórmula propia. El 65% de estos recursos era operado por los ayuntamientos, mediante el denominado Fondo de Desarrollo Social Municipal,

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y el porcentaje restante era ejecutado por las entidades federativas (SEDESOL, 2005:6). En 1998 se incorpora en el Presupuesto de Egresos de la Federación el Ramo 33 denominado Fondo de Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipales, el cual inició su operación por medio de cinco fondos, de los cuales el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social era uno de ellos y por medio del cual se descentralizaron los recursos del Ramo 26 que se ejercían a través del Fondo de Desarrollo Social Municipal hacia los estados y municipios. A su vez, el FAIS se divide en el Fondo de Infraestructura Social Estatal y en el Fondo de Infraestructura Social Municipal, los cuales deben aplicarse exclusivamente en obras de agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura i nfraestructura productiva rural. La Secretaría de Desarrollo Social, conforme a la Ley de Coordinación Fiscal es la encargada de realizar el cálculo de la distribución de los recursos del FAIS entre los estado, con base a criterios de incidencia y profundidad de la pobreza, lo que permite que los recursos sean canalizados a aquellos lugares que presentan mayores niveles de concentración de pobreza y de carencia de infraestructura (SEDESOL, 2005:9).

Antecedentes a Nivel Mundial  Aunque la visión de un mundo de pobres y de ricos es ciertamente antigua (basta remontarse a las misiones y su objeto evangelizador –pobres de espíritu- y aplicado aunque caritativo –asistir al enfermo, alimentar al hambriento… etc.- ) o al reparto mundial en el XIX con el sistema de las colonias, tampoco es menos cierto que no se tiene una visión mundial de la pobreza hasta entrado el siglo XX. Esto se debe, desde mi punto de vista, a la consolidación precisamente de la unidad de análisis: el estado; y a la producción sistemática y más o menos fiable de datos empíricos comparables. La pobreza como una realidad mundial  

La pobreza a escala mundial "se descubrió", por citar de manera literal las palabras de Sachs, hacia 1940 en los primeros informes del Banco Mundial (Sachs 1992,161). La pobreza en aquellas condiciones era entendida como una operación estadística de carácter comparado (siguiendo las indicaciones de su principal artífice, Colin Clark) que afecta a los ingresos per cápita de los diferentes estados. Desde esta perspectiva se deriva una estructuración mundial de la pobreza muy clara: países de mayor renta vs países de renta 14

inferior. Y un país pobre es el que queda por debajo de un determinado nivel de renta o umbral. Esta perspectiva, lejos en la actualidad de estar en desuso, ha sido completada con aportaciones empíricas y teóricas y continúa siendo una de las principales fuentes de información y referencia para la descripción (y tristemente) también para el análisis de la pobreza (Fisher 1992). La pobreza absoluta. Niveles mínimos de vida 

Sin embargo, desde el propio Banco Mundial y hacia el final de los años 60 y durante los 70, se produce una reconducción en el término "pobreza". Hablamos de pobreza absoluta y de niveles de vida (consumo de bienes y servicios) sobre los que pesa una clara delimitación o franja a partir de la cual se es pobre. Célebre es la cita (del nada sospechoso McNamara): "para finales del siglo debemos erradicar la pobreza absoluta. Ello significa en la práctica la eliminación de la malnutrición y del analfabetismo, el descenso de la mortalidad infantil y el incremento de la esperanza de vida de forma equivalente a los estándares de los países más desarrollados". A parte de las implicaciones a nivel internacional que tuvo (y tiene) esta visión sobre la pobreza, también en esa dirección se encuadraron los estudios de Ornati 1966 y las políticas públicas que para el caso de los Estados Unidos, se enunciaron como "War on Poverty", durante el gobierno de Johnson, con los efectos ya conocidos (Danzinger y Gottschalk 1995). Por lo tanto, aquellos países (o grupos) que no cumplan con un mínimo vital establecido según parámetros occidentales, serán pobres. Esto es especialmente relevante si lo entendemos dentro del contexto hegemónico de los EE.UU en el sistema mundial. Por cierto, en la actualidad los Estados Unidos continúan construyendo sus umbrales oficiales de pobreza desde una perspectiva absoluta. Y el Banco Mundial sigue ofreciendo las cifras de los países más pobres en función del 1 dólar per cápita clásico. El problema es que son los utilizados de forma general para la confección de las políticas sociales y de lucha contra la misma, cuando muchas veces habría que añadir  matizaciones en los datos para acercarse a una realidad un tanto más compleja (Hareman y Bershadker 1998). El "otro desarrollo".

Pero es en la década de los 70, y más en concreto sobre 1975, cuando se empieza a hablar del "otro desarrollo" en términos más cercanos a lo que hoy podemos considerar proceso de empobrecimiento o una definición más amplia de desarrollo. Casi como un discurso paralelo y antagónico al oficialista de instituciones como el Banco Mundial, sus postulados se basan en la liberación como axioma fundamental, está orientado hacia la satisfacción de las necesidades humanas, tanto materiales como no materiales. Se fundamenta en la búsqueda de un equilibrio ecológico y en los procesos endógenos de crecimiento y cambios estructurales, mediante la articulación de lo macro con lo micro e incorporando a los diferentes análisis cuestiones novedosas o no incluidas con anterioridad, como por ejemplo el sector invisible (Max-Neef  1986). Las diferentes formas de conceptualizar la pobreza y su dimensión mundial que hemos propuesto en estas tres visiones, explican con bastante fidelidad que no 15

fuera posible un consenso. Y precisamente las tres visiones sobre la pobreza mundial de donde se nutren los axiomas básicos del desarrollo humano, cuarta visión, ésta, sobre el proceso de empobrecimiento mundial. Desarrollo humano 

Si a través de las tres visiones anteriores sobre la pobreza como una cuestión mundial podíamos entender e interpretar mejor los indicadores que se utilizaron (y siguen utilizándose), no es menos cierto que nos ocurre un tanto igual con las políticas. Pero la realidad de la agenda política para la lucha de la pobreza global, no dejaba de ser un conjunto de propuestas basadas, una vez más, en la unidad de análisis: el estado. Las tres visiones anteriores se completan con una cuarta, desarrollada a finales de los 80 y que ahora cumple un decenio de trabajo. La perspectiva del desarrollo humano (PNUD) sintetiza tres aspectos clave de la socialdemocracia como ideología política: renta, educación y sanidad. Estos tres aspectos son el eje central mediante el cual se articula toda una propuesta de indicadores y políticas aunque, como bien sabemos, cada informe está dedicado a un aspecto más concreto del panorama mundial del desarrollo: mujer(1991,1995), pobreza humana(1997), consumo(1998)… De todas formas, en el origen, el concepto de desarrollo humano se parece bastante más a la visión de la realidad de la pobreza mundial que llamábamos "el otro desarrollo". Cosa, por otra parte, lógica si tenemos en cuenta las propuestas de partida del PNUD. (Streeten ( Streeten 1994) Pero llama la atención que los principales indicadores que conforman el IDH sean claramente, y una vez más, indicadores estadísticos con niveles de confianza bajos o muy bajos (con respecto a la credibilidad de los datos proporcionados por el estado de referencia). Detengámonos un momento sobre los tres ejes del desarrollo humano entendido como ideología, como indicador y como propuesta de lucha contra la pobreza.

El concepto de desarrollo humano, y evidentemente la forma de entender la pobreza mundial, sus rasgos y características, son de claro enfoque socialdemócrata. De esa manera hay que enmarcar el desarrollo humano, fruto de un momento histórico en el que el estado nación entra en crisis (en el norte) a la vez que se cuestionan los principios claros de las políticas generadas por  el estado de bienestar europeo. No creo que esto provoque demasiada discusión. El problema, como veremos en el aspecto de prescripciones, es más que evidente.

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EL IDH (índice de desarrollo humano), IPH (índice de pobreza humana) y otros de esa gama, como los índices de potenciación de género, por ejemplo, son índices sintéticos que recogen la información de diferentes indicadores de manera que su resultado está considerado de forma f orma general. Desde un punto de vista formal el IDH se establece como un indicador de intervalo [0,1], donde 0 es el mínimo desarrollo humano (situación de pobreza máxima, evidentemente) y 1 (situación de máximo desarrollo humano). Y aunque no es la única forma de tratar de medir el desarrollo (VVAA 1995) sí es una de las qué busca aunar diferentes dimensiones (evidentemente, siempre cuantitativas). La principal ventaja (e inconveniente) pues es que podemos establecer una  jerarquía casi visual sobre quien está mejor y quien peor. Resulta curioso que pasase exactamente lo mismo con la visión 1 sobre la pobreza (rentas, BM). De esta forma, es posible que se caiga una vez más en el dato curioso aprovechable por los medios de comunicación de masas y en la jerarquía internacional como estructura del mundo. Incluso desde un punto de vista de la construcción del indicador (y siendo conscientes de las críticas epistemológicas de partida: occidentalismo, por  ejemplo), algunos de los indicadores que resume el IDH tienen cierta multicolinealidad con otros que forman el indicador compuesto, esto es, educación (años de escolarización, tasas de alfabetismo), salud (esperanza de vida al nacer) y rentas (renta ajustada) Pero aunque el IDH o IPH (IPH1/IPH2) o el que se prefiera, tenga limitaciones en su construcción, ciertamente supone un avance claro en la metodología de indicadores compuestos (Streeten 1998). Y no solo eso. Básicamente al tratar  de aunar perspectivas empíricas como la renta, educación, variables ecológicas, sanitarias (esperanza de vida al nacer) se intenta modelizar la realidad social en su complejidad. El problema es que la realidad social no es únicamente estatal.

Y si la realidad mundial no es únicamente estatal, las políticas para la reducción de la pobreza no pueden basarse únicamente en esta unidad. Recordamos la cumbre sobre Desarrollo Social en Copenhague y nos viene a la memoria el foro alternativo en el que las ONG’s mundiales que trabajan en temas de desarrollo plasmaban sus inquietudes y también su razón de ser. El problema es un problema de óptica o de sistemas de análisis. El sistema macro (sistema mundial) formado por unidades que tradicionalmente se han denominado como estados-nación y que desde otros ámbitos se han visto como civilizaciones o imperios; y una serie de sistemas micro (sistema personal 17

o como mucho, sistema comunidad o grupal) caracterizado por la complejidad. Aunar las diferentes perspectivas es una tarea bien difícil. Más aún, cuando pensamos en los factores que condicionan las situaciones de pobreza en ambos sentidos (Moro 1999; PNUD 1999). Probablemente habría que empezar  a hablar de un sistema de análisis intermedio. Pero para eso queda aún bastante camino. De esta forma, las prescripciones para la lucha contra la pobreza tienen un carácter de "estatalidad" más que de globalidad evidente. Si cada estado debe luchar contra su pobreza (primera y segunda visión sobre la pobreza mundial), la estrategia a seguir desde los países centrales es la de ayudar, mediante inyecciones de capital o mediante ayudas puntuales de bienes materiales. La pobreza pues es una cuestión local, aunque globalmente comparable. Sin embargo, desde la perspectiva del "otro desarrollo", las actuaciones sobre la pobreza deberían ser más sistémicas, aunque la óptica de este análisis, se refiera más a los niveles micro que los macro. Si se desea desarrollar a las personas (que abandonen su situación de pobreza, en definitiva) hay que promocionar (o no interferir) los mecanismos endógenos de su particularidad. ¿Cuál es, a nuestro entender, la prescripción clara de los Programas de Naciones Unidas para el Desarrollo con respecto a la situación de la pobreza mundial?. La respuesta nos parece evidente: los estados deben diseñar  estrategias en las que se combinen los esfuerzos por incrementar las rentas (y su distribución más equitativa), educación (nivel y calidad) y sanidad (atención y especialización). Todo ello cuando se hace cada vez más evidente la crisis del estado protector en los países del norte (que incrementan su pobreza relativa) y descubren como sus cohortes más jóvenes están cada vez más empobrecidas, inversión evidente en sociedades futuras más pobres (France y Wiles 1997). Y aunque de esto se deriva un discurso en el que otra vez es el estado la unidad y agente, se producen llamadas de atención a la responsabilidad global de todos con respecto a las situaciones de pobreza. El informe del PNUD de 1998 así lo pone de manifiesto

Al igual que en México, en el resto del mundo el aumento de la pobreza es alarmante y exponencial año con año, y se incrementa especialmente en el sudeste de Asia, en África y América Latina. Por supuesto, los gobiernos de los países instrumentan programas tendientes a combatirla, al igual que grandes instituciones mundiales. Una de las instituciones internacionales más interesadas en el combate y erradicación de la pobreza es el Banco Mundial, que, en su sitio web, señala que para alcanzar los objetivos propuestos para el siglo XXI en materia de combate a la pobreza, se deben seguir una serie de medidas y estrategias. Entre ellas se puede mencionar a las siguientes:

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1) Los países en vías de desarrollo tienen que embarcarse en estrategias que les ayudarán a conseguir estos objetivos. Los miembros de gobierno tendrán que prestar particular atención en áreas de pobreza y desarrollo social:   Acelerar el crecimiento económico. El crecimiento es el arma más

poderosa en la lucha para mejorar la calidad de vida. Un crecimiento más rápido requerirá políticas que estimulen la estabilidad macroeconómica, que muevan recursos hacia sectores más eficientes y que se integren con la economía global. Mejorar la distribución del ingreso y de la riqueza. riqueza . Los beneficios del crecimiento para los pobres pueden erosionarse si la distribución del ingreso empeora. Sin embargo, las políticas dirigidas a una mejor distribución del ingreso no se han entendido bien; por lo tanto, aprender más sobre el impacto de estas políticas sobre la distribución debe ser prioritario.   Acelerar el desarrollo social . Los indicadores sociales se beneficiarán de los adelantos en el crecimiento económico y en la distribución del ingreso y de la riqueza, pero todavía queda espacio para políticas que se centran en intervenciones que tienen gran impacto sobre la salud y la educación. Las prioridades en la lista son la educación femenina, el acceso a agua potable y salud, la inmunización para los niños, así como la protección de los más vulnerables. También se tiene que prestar atención a las estructuras sociales e instituciones que afectan al desarrollo. 2) Los donantes y las agencias internacionales deben apoyar a los países que demuestran determinación en adoptar los retos de los objetivos para el siglo XXI. 3) Las agencias internacionales deben trabajar con países en vías de desarrollo para fortalecerles la capacidad de observar el progreso en los resultados. Esto requerirá asegurar que la infraestructura estadística en países claves sea adecuada para realizar encuestas y analizar los resultados, además de asegurar que hay capacidad para realizar estudios participatorios y escuchar la voz de los pobres.

Los cambios en las mediciones de pobreza, y en los indicadores sociales, a través del tiempo y los lugares revelan si las políticas para reducir la pobreza están funcionando o no, tanto a nivel global como a nivel de país. Indicadores de nivel de proyecto indican si un programa ha funcionado o no. En ese sentido, el Banco Mundial trabaja exhaustivamente para saber si ha habido progreso y dónde ha habido progreso en alcanzar los objetivos de la Estrategia XXI, lo cual eventualmente ayudará e influenciará el diseño de políticas y proyectos. Por desgracia, los resultados no parecen ser muy alentadores en los últimos tiempos. No obstante, el Banco Mundial señala que "el conocimiento sobre lo que funciona para reducir pobreza tiene que, primero y más importante, guiar en la formación de políticas y programas de un país. Es por esta razón que es esencial que en cada país exista capacidad de estudiar la pobreza y analizar el impacto de los proyectos y programas. El Banco Mundial continua trabajando 19

en varios países para fortalecer las capacidades locales aconsejando lo que funciona o no (…) El mismo conocimiento debe también influenciar las decisiones sobre el tipo de ayuda que el Banco Mundial ofrece a los países. Por esto tiene gran importancia basar la formulación de las Estrategias de Asistencia a los Países (EAP) sobre recientes análisis de pobreza y asegurar  que las políticas y proyectos que nosotros apoyamos son los que prometen el mayor impacto en términos de reducción de pobreza".

¿Cómo se mide la pobreza a nivel de país? El Banco Mundial indica que "la manera más común de medir la pobreza es a través de los niveles de ingreso o consumo. A un individuo se le considera pobre si su nivel de ingreso o consumo se sitúa por debajo de un nivel mínimo que le permita satisfacer sus necesidades básicas. A este nivel mínimo se le suele denominar  línea de  pobreza". Evidentemente, lo que es necesario para satisfacer las necesidades básicas varía a través del tiempo y las sociedades. Por lo tanto, las líneas de pobreza varían según el tiempo y el lugar, y cada país utiliza líneas que son apropiadas en relación con su nivel de desarrollo, normas y valores sociales. "La información sobre el consumo y el ingreso se obtiene a través de encuestas por muestreo en las cuales se hacen preguntas a las unidades familiares sobre sus hábitos de gasto y fuentes de ingreso. Estos tipos de encuestas se complementan cada vez más con técnicas participativas, en las que se pregunta a los individuos cuáles son sus necesidades básicas y cómo definirían el término pobreza". Lo que es interesante, añade el Banco Mundial, es que los resultados de nuevas investigaciones demuestran un alto grado de concordancia entre líneas de pobreza basadas en evaluaciones objetivas y subjetivas de las necesidades.

Nuevamente el interrogante: ¿cómo se mide la pobreza a nivel global? "Cuando se estima la pobreza a nivel mundial, se tiene que usar la misma línea de pobreza de referencia, y expresarla en una unidad común a través de los países. Por lo tanto, a efectos de agregar y comparar datos a nivel global, el Banco Mundial usa líneas de referencia de $1 y $2 por día en dólares de 1993, en términos de la Paridad del Poder Adquisitivo (PPA, donde la PPA mide el poder adquisitivo relativo de las monedas a través de los países)". Según el Banco Mundial, se ha estimado que en 1999, unas mil doscientos millones de personas en el mundo tenían niveles de consumo inferiores a $1 por día —23 por ciento de la población de los países en desarrollo—, y unas dos mil ochocientos millones de personas vivían con menos de $2 diarios. Estas cifras están por debajo de las estimaciones anteriores, lo que indica que algún progreso ha tenido lugar, pero siguen siendo demasiado altas en términos de sufrimiento humano, y queda mucho por hacer.

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Se debe enfatizar que, para analizar la pobreza en un país determinado, el Banco Mundial siempre usa líneas de pobreza basadas en las normas de dicha sociedad. No obstante, dado el tiempo que toma recopilar y sistematizar los datos de las encuestas de los hogares, de donde son extraídas las cifras anteriores, y la complejidad del ejercicio de estimación, estas cifras aparecen con un retraso y se actualizan solamente cada tres años. Se corre el riesgo de que, cuando se diseñen nuevas estrategias para combatir la pobreza, al haberse desfasado los datos, nuevas contingencias y cambios de impacto negativo den como resultado programas y directrices poco objetivos y, eventualmente, con resultados alejados de lo proyectado.

Según el sitio web del Banco Mundial, el irregular progreso en desarrollo es preocupante, pues los flujos de comercio y capital que integran la economía global pueden beneficiar a millones, pero al mismo tiempo pueden hacer que la pobreza y el sufrimiento continúen. En un mundo integrado, las enfermedades, la degradación ecológica, los conflictos civiles y las actividades criminales son también preocupaciones de carácter global. "Agencias internacionales para el desarrollo, respondiendo a preocupaciones sobre la pobreza a escala global, han empezado a reexaminar las maneras en las que hacen negocios. Las agencias internacionales para el desarrollo tienen más en cuenta el impacto que el dinero aportado, estableciendo objetivos en ejecución. Al mismo tiempo las agencias internacionales para el desarrollo están intensificando sus responsabilidades y transparencias midiendo el progreso hacia estas metas". Las Metas de Desarrollo del Milenio del Banco Mundial resumen las metas de desarrollo convenidas en las conferencias internacionales y las cumbres mundiales durante los años 90. En la Asamblea del Milenio en septiembre 2000, los líderes mundiales sintetizaron metas y objetivos claves de desarrollo en la Declaración del Milenio. "De acuerdo con la declaración, el Fondo Monetario Internacional, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, las Naciones Unidas y el Banco Mundial han ideado un sistema comprensivo de ocho metas, 18 objetivos y más de 40 indicadores para determinar el progreso". Las ocho metas son: 1. Erradicar la extrema pobreza y el hambre. 2. Lograr una educación primaria universal. 3. Promover la igualdad de las mujeres. 4. Reducir la mortalidad infantil. 5. Mejorar la salud materna. 6. Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades. 21

7. Asegurar la sostenibilidad ambiental. 8. Forjar una colaboración mundial para el desarrollo. El Banco Mundial señala que estos objetivos son expresados en términos globales pero tienen que ser seguidos por cada país. Alcanzar estas metas requerirá construir gobiernos efectivos y democráticos, proteger los derechos humanos y respetar las leyes. El Banco Mundial vigilará sistemáticamente el progreso realizado hacia el cumplimiento de estos objetivos en los países a los que ayuda.

"El objetivo del bienestar económico requiere la reducción a la mitad de la proporción de personas que viven con menos de un dólar al día para el año 2015. Una reducción entre el 29 y 14,5 por ciento reducirá el número de individuos pobres entre 1.2 billones en 1990 a 890 millones en 2015". ¿Es esto viable? La pobreza del ingreso es una función del crecimiento —si los ingresos de todos aumentan al mismo tiempo que la economía, entonces cada año menos gente tendrá ingresos por debajo de la línea de la pobreza— y del extenúo en el cual los ingresos de los pobres crecen cuando la economía se expande. Por lo tanto la respuesta depende en las perspectivas de crecimiento y distribución de ingresos. "Si los países continúan creciendo de la misma manera que hicieron durante el período 1990-95 y todos se benefician igualmente, entonces los objetivos globales para la pobreza se realizarán. Algunos países no se han desarrollado rápidamente, pero los países con la mayoría de gente pobre —India y China— sí lo hicieron. Si esto continua así, los objetivos se realizarán". De todos modos, las tendencias pasadas —dice el Banco Mundial— pueden ser un mal ejemplo para predecir el crecimiento. Las predicciones hechas en enero de 1998 indicaban que la mayoría de las regiones iban a alcanzar las metas. La excepción es África Subsahariana, donde el crecimiento no va a ser suficiente. También se debe tener en cuenta la distribución del ingreso. Según el Banco Mundial, una mayor desigualdad en la distribución del ingreso reducirá los números de los que se benefician de los mismos promedios de crecimiento. Mientras la distribución de ingreso tiende a estabilizarse a través del tiempo, hay evidencia que la desigualdad se estaba deteriorando en Asia del Este antes de la crisis y que la desigualdad persiste en altos niveles en África Subsahariana (particularmente en Sudáfrica) y Latinoamérica. "Alcanzar los objetivos sociales no será fácil. Si la tasas de mortalidad infantil siguen iguales a las de 1990, el número de muertes infantiles será de 8.8 millones en 2015. Alcanzar el objetivo de reducir la mortalidad infantil a dos tercios requerirá llevar este número a un total menor de 3 millones". Al mismo tiempo, lograr el objetivo de matriculaciones primarias requerirá inscribir en las escuelas primarias a más de doscientos millones de niños, e incrementar un 41 por ciento de la actual situación. Alcanzar estos objetivos no 22

va a ser fácil. Voluntad política, adelantos en educación femenina, programas sanitarios y crecimiento del ingreso para todos pueden hacer que los objetivos de mortalidad infantil y de educación se alcancen. Si no es así, los costos serán enormes. Pero además, hay un grave obstáculo: la sustentabilidad de la matrícula. El problema no es matricular niños, sino evitar la deserción escolar, sobre todo porque ésta se da como efecto de la necesidad económica de los niños por emplearse y apoyar el gasto de la familia. Así, los chicos y chicas menores de 14 años se ven, día a día, forzados a escoger entre trabajar para comer, y seguir estudiando. En el caso de México, como ya se ha visto, hay programas que apoyan a las familias para darles determinadas condiciones de suficiencia alimenticia para que los niños no abandonen sus estudios. Por  desgracia, sostener este tipo de programas es caro, y no es viable pensar que se instituyan en Asia y África, al menos por el momento. Programas y acciones para el combate a la pobreza en otras naciones

Para efectos de la presente investigación, y para ilustrar comparativamente la estrategia de los países e instituciones en materia de combate y erradicación de la pobreza, se van a analizar los casos de algunos países y la experiencia y prioridades del Banco Mundial en la difusión de documentos encaminados a establecer estrategias en tal sentido. Prioridades de capacitación y fortalecimiento de la capacidad en los países de bajo ingreso por parte del Banco Mundial

Para poder establecer líneas de acción comunes entre las instituciones internacionales y los gobiernos de los países, el Banco Mundial, junto con el Fondo Monetario Internacional, principalmente, ha elaborado una serie de directrices contenidas en los llamados Documentos de estrategia de lucha contra la pobreza. Algunos de estos documentos son la Gestión de gobierno y  la lucha contra la pobreza y los Procesos Participativos en la Estrategia de Lucha contra la Pobreza. Sin embargo, en el informe titulado Examen del  mecanismo de los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP): Principales conclusiones, ambas instituciones son rotundas al indicar 

que la falta de capacidad y la imposibilidad de utilizar eficazmente la capacidad disponible, siguen limitando considerablemente la preparación, la implementación y el seguimiento de los DELP en muchos países. No sólo es necesario aumentar la capacidad de los gobiernos, sino también la de otras partes interesadas, a fin de iniciar un diálogo sobre políticas. Ello ha limitado enormemente la ejecución de estas directrices en detrimento del combate a la pobreza. El Banco Mundial insiste en que se requiere una labor concertada de los países y sus socios en el desarrollo para mejorar la capacitación y divulgación de buenas prácticas, fortalecer la base de conocimientos y la comprensión de la importancia del crecimiento y la reducción de la pobreza. Dice que una divulgación amplia en varios idiomas de este documento y del documento conjunto preparado en el marco del examen de los DELP, además de un breve folleto sobre las buenas prácticas destacadas durante el examen, como primera medida, podría contribuir a compartir las enseñanzas adquiridas hasta la fecha por los distintos países, sus socios en el desarrollo, y el personal del 23

Banco y el Fondo. Para llevar a cabo la tarea general de fortalecer la capacidad y cubrir las carencias en materia de conocimientos, las siguientes medidas serán prioritarias [30]: Incremento del aprendizaje y la divulgación de buenas prácticas en lo relativo al mecanismo de los DELP y, en particular, las oportunidades de aprendizaje en los países que participan en el programa de los DELP,

incluidos: a) La continuación de los programas regionales de aprendizaje, pero más orientados a una "capacitación técnica aplicada" centrada en áreas específicas (por ejemplo, fuentes de crecimiento, la gestión del gasto público y el análisis de los efectos en la pobreza y la situación social). b) La preparación de programas de aprendizaje para el personal orientados a una adecuada labor de preparación e implementación de los DELP y al intercambio de información sobre buenas prácticas e innovaciones recientes en áreas como el análisis del crecimiento, la evaluación del clima para las inversiones, la gestión del gasto público y el análisis de los efectos en la pobreza y la situación social, y c) El fomento de "prácticas comunes" como complemento de los programas de aprendizaje directo en áreas clave como el análisis de la pobreza y el uso de Internet y otras tecnologías apropiadas. Realce de los programas de investigación y análisis para respaldar los aspectos fundamentales del mecanismo de los DELP, incluido el fortalecimiento a más largo plazo de la l a capacidad para que dichos análisis puedan realizarse en los propios países, centrándose en fuentes de crecimiento que favorezcan a los pobres. Reforzar los vínculos entre las políticas macroeconómicas y estructurales y sectoriales y los resultados en la lucha contra la pobreza. Mejorar el análisis de los efectos en la pobreza y la situación social de las políticas públicas y abordar el problema de la vulnerabilidad y las l as perturbaciones externas. Aumentar el suministro de recursos apropiados de asistencia técnica, incluido un uso más exhaustivo de la capacidad técnica local para facilitar  la preparación, la implementación y el seguimiento de los DELP, sobre todo en las siguientes áreas: a) Reunión y gestión de datos de conformidad con los códigos y normas internacionales, incluido el Sistema de Normas Generales para la Divulgación de Datos (NGDD); b) Seguimiento y evaluación; c) Análisis macroeconómico para los gobiernos y la sociedad civil; d) Gestión del gasto público (GGP); e) Análisis de la pobreza y los efectos sociales, y f) Establecimiento de prioridades, incluido el mejoramiento de metodologías de "estimación de costos" para evaluar las soluciones de compromiso en la aplicación de políticas intersectoriales.

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Evoluci ó ó n en M é éxico x  ico Condiciones y tendencia de la Pobreza 

La pobreza en México es un desafío importante y se encuentra asociada a una gran desigualdad. La pobreza tiene muchas dimensiones, como son las capacidades humanas —en especial la situación educativa y de salud—, el acceso a la infraestructura, los ingresos, la vulnerabilidad y la inclusión social. Puede concebirse el reconocimiento de estas múltiples dimensiones como una aproximación imperfecta al tratamiento que hace Amartya Sen del bienestar en términos de la libertad (o capacidad) de una persona de elegir su vida. Esto depende de sus capacidades humanas y de su habilidad para convertirlas en “seres y haceres”. Esta habilidad está determinada en gran medida por el contexto económico sobre todo las oportunidades de un trabajo productivo y por el contexto político y social en el que vive la gente. En este sentido, México atraviesa dos transiciones importantes: en la esfera económica experimenta una sólida integración en la economía internacional, mientras que en la política y social vive un proceso de profundización de la democracia. Sin embargo, los dos procesos son complejos y se caracterizan por ser de largo plazo. Estas transiciones son aspectos centrales del entorno de las condiciones de vida y las políticas del gobierno. A continuación se examinan las condiciones y tendencias de las diversas dimensiones de la pobreza, que corresponden a las dimensiones planteadas en la estrategia CONTIGO del gobierno. También analizamos aspectos geográficos de la pobreza. Capital Humano/Capacidades 

México ha logrado importantes avances en términos de las capacidades humanas de la población, entre ellas, salud, nutrición y educación. Con respecto a las condiciones educativas y de salud, y a los niveles de prestación de servicios, México está hoy razonablemente cerca del punto en que se esperaría que estuviera dado su nivel de ingresos. Ha habido grandes avances de largo plazo con respecto a la mortalidad infantil y la matriculación en secundaria. En ambos casos el progreso fue tan bueno o mejor que el “exitoso” caso de Malasia en Asia del Este, uno de los países con el más alto desempeño de esa región y que tiene características estructurales y socioeconómicas similares a las de México. Sin embargo, a pesar de su éxito promedio, existen grandes diferencias históricas entre los grupos sociales y entre las regiones dentro de México. El progreso en capacidades humanas ha sido posible por una combinación de la expansión de los programas cuyo objetivo es la provisión universal de servicios que cada vez favorece más a los más pobres conforme los programas se han expandido — sobre todo educación básica, programas de salud pública y suministro de agua—, y en los últimos años, medidas enfocadas a la demanda que combinan las transferencias condicionadas a que los hogares de bajos ingresos envíen a sus hijos a la escuela y asistan a las clínicas de salud. OPORTUNIDADES es el programa más representativo de estas transferencias. 25

Estas medidas se han basado en un gran incremento en el gasto social del gobierno, sobre todo en educación y en programas de reducción de la pobreza. Aunque la naturaleza de este progreso es de largo plazo, éste se ha consolidado y profundizado en el actual gobierno. El incremento en materia de gasto social desde 2000 es especialmente loable a la luz del estancamiento del crecimiento y de los ingresos recientemente. Sin embargo, el gasto público en salud disminuyó en el periodo 2000- 2002, a pesar de los retos que enfrenta el sector. Sin embargo, todavía persisten problemas de baja calidad y desigualdad en educación y servicios de salud. Pobreza de Activos/Capacidades 

Con respecto a la infraestructura ha habido importantes avances en el acceso a la electricidad y al agua potable, así como una expansión más modesta en la cobertura de servicios sanitarios. A nivel nacional, en 2002 las tasas de acceso fueron de 98, 90 y 80%, respectivamente, en electricidad, agua y saneamiento. Aunque los pobres han presentado tasas de acceso sistemáticamente más bajas, también han tenido avances en la última década. Por ejemplo, quienes viven en pobreza extrema en áreas rurales el grupo en mayor desventaja en cuanto a servicios el acceso a la electricidad se incrementó de 63 a 90% entre 1992 y 2002, y el acceso al agua potable creció de 38 a 58% en el mismo periodo. En cambio, el acceso a servicios sanitarios sólo se incrementó de 22 a 26 %. También ha habido un crecimiento constante en la propiedad de bienes durables en los hogares, impulsado sobre todo por el ahorro y la inversión privados. No obstante, persisten grandes desigualdades en la propiedad de viviendas y de ahorros financieros, con un uso muy reducido de las instituciones financieras formales. Por ejemplo, mientras cerca de 70% de los pobres moderados tienen casa propia, sólo 5% notificó que estaba pagando su casa; lo cual constituye un indicador del proceso de adquisición y de construcción predominantemente financiado por ellos mismos. También hay evidencias de que México se ha quedado rezagado en comparación con Asia del Este en cuanto a la provisión de infraestructura económica. A futuro, ello podría convertirse en un problema importante con respecto a la dinámica de los ingresos y la competitividad del país. La inversión en México cayó en términos absolutos a principios de la década de 1990 y, a pesar de una cierta recuperación en inversión pública en los últimos años, sigue estando por debajo de los niveles de 1990. Ello ocurrió en un periodo en el que iba en aumento el déficit promedio en la infraestructura latinoamericana en relación con los países de rápido crecimiento de Asia del Este (Calderón y Servén, 2003). Pobreza Ingreso/Oprtunidades de Ingreso 

Los cambios de la pobreza en términos de ingresos son impulsados por las interacciones entre crecimiento y desigualdad de ingresos. Incluso con un crecimiento sostenido, la reducción de la pobreza ha tendido a ser lenta como 26

consecuencia de la elevada desigualdad de ingresos en México y el crecimiento reciente ha sido bajo. # # En la última década, el patrón de cambios en la pobreza ha seguido de cerca el ciclo macroeconómico y el ritmo asociado del mercado de trabajo. La crisis de 1994-1995 constituyó un enorme revés. La pobreza extrema se incrementó de 21% de la población en 1994 a 37% en 1996. 1996. Entre 1996 y 2002 la pobreza extrema disminuyó en 17 puntos porcentuales a 20%, sólo un punto porcentual por debajo del nivel antes antes de la crisis de 1994. Aunque el desempleo desempleo abierto no es de gran# importancia para los pobres, los bajos retornos del trabajo —en # # # # autoempleo y salarios— y el subempleo sigue siendo una característica fundamental de la pobreza. Los resultados de la ENIGH ENIGH y de la ENET son consistentes con con la observación de que hubo crecimiento en los ingresos de los pobres a pesar del estancamiento de toda la economía, impulsado por dos factores: primero, un rápido crecimiento en los ingresos laborales, en especial en los salarios rurales no calificados (que se incrementaron más de 20 % entre 2000 y 2002, según la # una # reducción en los retornos para los niveles más altos # # ENET), con de educación y para el trabajo urbano formal; y segundo, una substancial contribución de remesas y transferencias (que incluye a OPORTUNIDADES) para los que viven en la pobreza extrema en el área rural. # # ,-./0123453"267-28239:3;2<3=:69:6102<39:3>7?-:@23:A=-:823B3879:-2923 2C3 "7?-:@23:A="7?-:@23:A=-:823D :823D;E6:23 ;E6:239:3>7 9:3>7?-:@23 ?-:@232;08:6 2;08:6=2-02C3 =2-02C3 6 0

  a   m   e   r    t   x    E   a   z   e   r    b   o    P   n   e   n    ó    i   c   a    l    b   o    P   a    l   e    d   n    ó    i   c   r   o   p   o   r    P

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2 0 0 0

2 0 0 2

U rb a n o

Fuente: Estimaciones del Banco Mundial utilizando la metodología del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza.

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30

20

10

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1994

1996

1998

N a c io n a l

R u r al

2000

2002

U r ba n o

Para situar la reducción de la pobreza en México en el contexto internacional la comparamos con el más reciente análisis sobre la pobreza global que utiliza líneas de pobreza estandarizadas con Paridades de Poder de Compra (PPP, 1993) de aproximadamente uno y dos dólares al día (Chen y Ravallion, 2004). # de dos # dólares al día es bastante Aunque la metodología es diferente, la línea cercana a la línea de pobreza alimentaria de México y las tendencias en el tiempo son similares. Durante las dos últimas décadas, y en particular en la última década, los avances han sido pequeños en México y América Latina pero el desempeño de México ha sido más rápido que el promedio después de la crisis de 1994-1995. En comparación, hace dos décadas Asia del Este era mucho más pobre que América Latina, pero luego avanzó mucho más rápido. Sólo entre 4 y 9% de la población mexicana vive aún con menos de un dólar al día. Ésta es una línea cercana a las que se usan en algunos de los países más pobres del mundo, por lo que representaría en el contexto mexicano un profundo nivel de carencias y sería, probablemente, a errores # # más# susceptible # # de# medición. !"#$%&'()*(+,-.,-&%'/(.,(0'(%-&%.,-&%'(.,(0'(123",4'(,-(567%&28(9:6"%&'(;'<%-'(=(9/%'( .,0(>/<,8(?<%0%4'-.2(0@-,'/(.,(123",4'(%-<,"-'&%2-'0,/( 'A( B2-(C.2/(.D0'",/('0(.@'E(F& B2-(C.2/(.D0'",/('0(.@'E(F&2-(1'"%.'.,/(.,(12.,"(.,(&2:1"'(.,(GHHIA( 2-(1'"%.'.,/(.,(12.,"(.,(&2:1"'(.,(GHHIA( 90 80   n   o   c   o    d   n   e    i   v    i   v   n    ó    i   c   a    l    b   o    P   a    l   e    d   n    ó    i   c   r   o   p   o   r    P

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d e l E ste

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A m é r ic a

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M é x ic o

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M éx é x ic o

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El impacto de la crisis y la recuperación macroeconómica es muy claro en las tendencias de pobreza antes mostradas. Sin embargo, en la última década ha habido cambios notables en la relación entre desempeño económico y reducción de la pobreza. Esto queda ilustrado con la importante divergencia entre el crecimiento en ingreso y consumo registrado en las Cuentas Nacionales, las medias de la encuesta y el ingreso promedio del 20% inferior  de la distribución. Los cambios en el ingreso y consumo promedio de las encuestas no coinciden con las cifras de las Cuentas Nacionales porque los conceptos y las mediciones son diferentes. Ambos tienen errores de medición pero los resultados basados en encuestas de hogares se consideran como una mejor medida del bienestar de los hogares. En la crisis de 1994-1995 el ingreso y el gasto en las encuestas cayó mucho más que en las Cuentas Nacionales, tanto en ingresos promedio como en el quintil más bajo. El ingreso y el gasto basados en encuestas crecieron rápidamente en el periodo de 1996-2000, pero menos en el caso de los más pobres. Por último, en el periodo de 2000-2002 las estimaciones de las encuestas y de las Cuentas Nacionales muestran poco cambio, pero hay un crecimiento sustancial en el 20% más pobre. Vulnerabilidad Protección/Social  

Existe vulnerabilidad a choques adversos que afecta tanto a pobres rurales como urbanos, así como a los no pobres. Los choques adversos debido a problemas de salud, desempleo, malas cosechas y desastres naturales tienden a empeorar la pobreza entre los pobres y provocan que algunos de los no pobres caigan en la pobreza. Los trabajadores rurales y urbanos parecen experimentar patrones muy similares de fluctuaciones de ingreso aunque los trabajadores autoempleados y del sector informal experimentan una variabilidad de ingresos más alta, esto es especialmente marcado en las áreas rurales, donde los cultivos son una actividad muy importante para los trabajadores autoempleados e informales. Las crisis de gran escala, como el choque macro de 1994- 1995, afectan adversamente a todos los grupos 29

aunque sin alterar demasiado el patrón de cambios entre ellos. La principal ganancia desde 1995, partiendo de la perspectiva de la vulnerabilidad, es que se han evitado más crisis macroeconómicas. Sin embargo, persisten importantes riesgos covariados asociados con desastres naturales y el clima, así como riesgos individuales de salud y empleo. También está el riesgo de no tener ahorros suficientes o apoyo para la vejez. Algunos de estos riesgos se relacionan sistemáticamente con las características de los hogares, así como con las fluctuaciones más grandes de ingresos entre los autoempleados. Aunque muchos trabajadores están en el sector informal involuntariamente, hay razones estructurales que explican el gran tamaño del sector informal, por  ejemplo la carga regulatoria y tributaria de la formalización y la poca conexión entre los costos y los beneficios de la seguridad social. Una evidencia importante de esto es la gran proporción de la población que no está cubierta por los mecanismos formales de protección contra el riesgo. La fuerza laboral # # informal experimentó una caída importante de finales de los ochenta a # y el# periodo de mediados de los noventa, mientras que la crisis de 1994-1995 estancamiento de 2000-2002 tendieron a incrementar el desempleo y la informalidad. !"#$%&'()*(+,-,./0,1(,(23$1".'0%4'4(,3(567%&1( 8

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D e s e m p le o

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Pobreza Social/Incorporación Social  

Esta importante área es la más difícil de evaluar en forma cuantitativa. Una evaluación cualitativa preliminar es que los problemas de exclusión social y la naciente rendición de cuentas # #de las instituciones públicas a los grupos pobres siguen siendo de gran importancia, a pesar de los avances significativos en la reciente apertura democrática. Ha habido iniciativas muy valiosas con respecto a una mayor transparencia y rendición de cuentas durante el actual gobierno, pero la experiencia de otros países muestra que para lograr la eficacia de una # # mayor transparencia, es crucial que existan estructuras y procesos institucionales complementarios. Esto puede constituir un desafío y tomar  tiempo, sobre todo donde hay fuertes estructuras clientelares y de exclusión #

#

30

social. Es necesario evaluar qué tanto del actual esfuerzo por romper con estas estructuras clientelares está logrando mejores servicios y responde a los grupos más pobres. La posición de los grupos indígenas es de particular importancia debido a los patrones históricos de exclusión social y de mayores niveles de pobreza. La ENIGH no incluye una pregunta sobre etnicidad, pero de acuerdo con el Censo de 2000, 44% de los grupos indígenas están en el 20% más bajo de la distribución total de ingreso, y 80% se ubica en el 50% más bajo. Si utilizamos el quintil inferior como medida de la pobreza extrema — ésta se encuentra cerca de la incidencia bajo la línea de pobreza alimentaria de la ENIGH— los pueblos indígenas representan alrededor de una quinta parte de quienes viven en la pobreza extrema, esto es, más del doble de la proporción de ésta población según el Censo de 2000. Por lo regular, los grupos indígenas sufren niveles de carencias más altos en términos de educación, estado de salud y acceso a los servicios. Dimensiones de la Descentralización 

Durante el gobierno de Zedillo se emprendió una serie de reformas institucionales para descentralizar el gasto público. Entre ellas estuvo la creación, en 1998, de una nueva modalidad de transferencias federales implementadas a través del Ramo 33 (R33) presupuestal: el Fondo de Aportaciones Federales para los Estados y Municipios. El R33 comprende siete fondos: Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB); Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA); Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS); Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) y Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM); Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal (FORTAMUN); Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA), y Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal (FASP). Hoy día, cerca de 65% del gasto total en educación y 75% del gasto público en salud para la población no asegurada son descentralizados. El grueso del gasto de estos recursos es ejercido por los gobiernos estatales y sólo 13 % del R33 lo gastan directamente los gobiernos municipales.

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Perspectivas de la Pobreza en M é éxico x  ico La superación de la pobreza es uno de los mayores retos que enfrenta el México del siglo XXI. El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades es # # una de las principales acciones del Gobierno Federal para atender a las # # familias que viven en condiciones de pobreza, contribuyendo al desarrollo de sus capacidades y propiciando su acceso a oportunidades de desarrollo económico y social. Oportunidades entrega transferencias monetarias a las familias en condiciones

de pobreza extrema con un doble objetivo: aliviar su condición de carencia e incentivar el logro educativo, el cuidado de la salud y la mejora de su alimentación. El proceso de Incorporación consiste básicamente en identificar y seleccionar a 32

familias en condiciones de pobreza extrema con el fin de conformar un padrón de beneficiarios. beneficiarios. La meta de incorporación incorporación planteada planteada por el Ejecutivo al Congreso fue ampliar la cobertura a 5 millones de familias en pobreza extrema para el cierre de 2004 y tener presencia en todos los municipios del país; con lo cual se alcanzó la meta sexenal planteada en el Plan Nacional de Desarrollo con dos años de anticipación. Esto implicaba atender localidades rurales muy pequeñas, incluso con una o dos familias, localidades semiurbanas, ciudades medias y las grandes zonas metropolitanas del Valle de México, Guadalajara, Monterrey y Puebla que no se habían incorporado al Programa. Realizar la Incorporación para alcanzar la meta sexenal en 2004 planteó los siguientes retos: Alcanzar un padrón exacto de familias beneficiarias de 5 millones, lo que implicó la incorporación de 760 mil familias más en relación con el cierre del 2003 y la restitución de las familias que de forma natural se dieran de baja del Programa (un estimado de 143 mil familias adicionales). Cumplir con el crecimiento a tiempo, es decir, a finales de agosto del 2004, por ser la fecha establecida en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Realizar un levantamiento adicional de 860 mil encuestas por concepto de Recertificación (mecanismo para Número de Actividades a ejecutar - Operativo 2004 realizar una segunda Aplicación de evaluación encuestas socioeconómica a 5,824,736 Reunión de familias con 3 años de Incorporación participación en el Entrega de Medios de Pago Programa previsto en las Reglas de Operación) en más de 20 mil localidades específicas. Implementar mecanismos de atención en un universo muy contrastante (de lo rural pequeño a lo metropolitano), disperso y dentro un presupuesto operativo asignado no modificable, garantizando la disposición justo a tiempo de recursos humanos y materiales como: contratos de personal eventual por honorarios, vehículos, viáticos, equipos de cómputo y materiales de trabajo. Implementar mecanismos de blindaje electoral en 14 estados con elecciones en el 2004 y garantizar la transparencia del Programa. 3,165,463 54 %

1,396,636 24 %

1,262,637 22 %

Dados los retos anteriores, bajo el esquema tradicional de Incorporación de familias no hubiera sido posible alcanzar la meta planteada, por lo que se implementó un proyecto de innovación denominado “ Procesos Alineados 2004”, que tiene como núcleo la instalación de “ Centros de Atención y  Registro” (CAR) como base operativa descentralizada, con acceso a sistemas informáticos que permitieron llevar la atención a las familias mas cerca de sus localidades. Adicionalmente se realizaron las siguientes acciones innovadoras: La planeación geográfica incorporó información cartográfica, a nivel de colonia y manzana, y por primera vez, las brigadas de encuestadores



33

contaron con mapas electrónicos de consulta en pantalla, para definir sus rutas y tareas a realizar.  Se estandarizaron los procesos de planeación operativa a través de mecanismos automatizados de control y se descentralizó su aplicación a cada Centro de Atención y Registro (CAR) para responder a las variables operativas reales, estableciendo estrategias diferenciadas para garantizar la adecuación a las distintas realidades y combinación de las tareas.  Se crearon nuevos instrumentos de levantamiento de información socioeconómica de identificación rápida para elevar la productividad y eficiencia en la identificación de familias.  Se desarrollaron sistemas informáticos para dar soporte a toda la operación y a los diferentes procedimientos, así como los reportes necesarios para garantizar la información al día del avance del proceso.  Se llevó a cabo una división territorial mediante la definición de zonas de atención con autonomía operativa a fin de acercar la atención a la población. Estas innovaciones están orientadas en función de las seis líneas estratégicas de Buen Gobierno; en particular: Gobierno que cueste menos : Garantizando la eficiencia de los procesos

alineados, una mayor productividad y la aplicación controlada de todos los recursos, actividades y metas operativas. Reduciendo costos respecto de otros operativos realizados y permitiendo alcanzar las metas a tiempo. Gobierno de calidad: Garantizando la satisfacción de la ciudadanía al reducir  los tiempos de Incorporación, dar certeza al trámite y comprometer su calidad mediante la Carta Compromiso al Ciudadano (CCC). Gobierno digital: Desarrollando la plataforma tecnológica para sostener toda la operación en los Centros de Atención y Registro (CAR) y posibilitar su sincronización con el Sistema Institucional de Información para la Operación de Oportunidades (SIIOP). Gobierno Profesional: Estableciendo el Servicio Profesional de Carrera, simultáneamente en la Coordinación Nacional y estableciendo mecanismos de capacitación y evaluación del personal responsable de los Centros de Atención y Registro (CAR). Gobierno con mejora regulatoria : Mejorando sustancialmente el proceso de Incorporación mediante la metodología que permitió establecer la Carta Compromiso al Ciudadano (CCC) en el trámite de Incorporación y eliminando el proceso de Recertificación como un trámite. Gobierno honesto y transparente : Al realizar todo el operativo con

información pública, instrumentando mecanismos de difusión, contando con un sistema de resolución inmediata de solicitudes, consultas y quejas, y realizando Jornadas de Transparencia en los estados con procesos electorales locales.

2.

La meta de Incorporación de 5 millones de familias al Programa se cumplió antes del 31 de agosto. El Presidente de la República entregó la documentación de acreditación a la familia 5 millones en Tamazunchale, SLP. La planeación y programación operativa a nivel estatal disminuyó los



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tiempos de ejecución ejecución y mejoró la asignación asignación y distribución distribución de los recursos humanos, materiales y financieros.  La estrategia de alineación de procesos y la implementación de los Centros de Atención y Registro (CAR) disminuyó los tiempos de atención de 6 meses a 4-8 días entre la identificación de una familia elegible y su incorporación al Programa.  La instalación de Centros de Atención y Registro (CAR), redujo los tiempos y costos de desplazamiento de la población y permitió llegar a familias a las que bajo la estrategia tradicional no hubiera sido posible atender. difusión de la transparencia transparencia del Programa y el fortalecimiento del  La trabajo comunitario permitieron blindar la incorporación de las familias en 14 estados con procesos electorales, evitando el uso del Programa con fines partidistas.  Como parte de las estrategias de innovación, durante las reuniones de Incorporación se entregaron 153,161 Cartas Compromiso Ciudadano (CCC) en las que que se reafirman los compromisos compromisos de calidad de la atención por  parte del Programa, que son evaluados por las titulares beneficiarias.  La ejecución simultánea de un conjunto de actividades mediante una estrategia de alineación de procesos y la instalación de los Centros de  Atención y Registro (CAR), representan una plataforma que revolucionará el Modelo de Atención futuro de las familias beneficiarias del Programa, haciendo accesible el Sistema Operativo a las zonas de atención. 3.

La participación de todas las áreas operativas, administrativas y de soporte del Programa, así como el trabajo constante en equipo, fueron indispensables para elevar el nivel de conciencia en la calidad, conocimiento de procesos y problemática operativa, identificando las mejoras requeridas en la atención.  La descripción detallada de los perfiles y funciones del personal y la documentación de la estrategia operativa y lineamientos de operación, estuvieron al alcance alcance de todos los los participantes a través de medios impresos e Intranet, logrando unificar la operación y garantizando su cumplimiento, lo que facilitó el desarrollo de las funciones del personal.  Las acciones concretas de capacitación llevaron beneficios directos a los empleados permitiéndoles incrementar sus conocimientos sobre la operación del Programa y la utilización de herramientas tecnológicas que ayudaran a incrementar sus capacidades de gestión.  Finalmente a través de la medición de desempeño del personal se logró claridad en la definición de los parámetros de productividad permitiendo realizar ejercicios de auto evaluación. 

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Conclusiones En la presente investigación se trato de proporcionar un panorama general de la situación que abarca el termino “pobreza”, mostrando de esta manera como la sociedad en su conjunto se enfrenta a diversas situaciones que ponen en entre dicho la forma en que reacciona frente a la situación. Es sorprendente ver la forma tan pasiva de la sociedad, pero más sorprendente es ver que aquellos organismos encargados de dar una solución a la problemática de la pobreza, no solo en México, sino en todo el mundo. El hecho de que nadie quiera asumir su responsabilidad frente a la pobreza, da a notar el poco interés por buscar soluciones de fondo, para enfrentar el problema de cara. La cuestión no es buscar responsabilidades, yo creo que parecen bien claras, si no respuestas sistémicas a un problema global con efectos locales. Lo penoso es que las respuestas provengan de las buenas intenciones de los estados (donando porcentajes ridículos de sus PIBs totales) o de empresas especializadas en la ayuda internacional (ONG’s). Quizás en la actualidad se esté llegando a una especie de pacto callado entre actores estatales y no estatales en la lucha contra la pobreza, por factores de puro egoísmo y supervivencia del propio sistema, aunque no tengo demasiado clara la dirección y la eficacia del mismo. Tiempo al tiempo (aunque en estos casos, supone la muerte de miles de personas diariamente a causa de su situación de miseria).

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