PEDRO
NIKK.EN
LA PROTECCION INTERNACIONAL ·. LOS DERECHOS HUMANOS
SU DESARROLLO PROGRESIVO
LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS: SU DESARROLLO PROGRESIVO
PEDRO~.
Profesor de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela Juez y ex-Presidente de la Corte Intcramericana de Derechos Humanos
LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS: SU DESARROLLO PROGRESIVO
INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS EDITORIAL CIVITAS, S. A.
Primera edición, 1987
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Copyright © 1987, by Pedro Nikken Editorial Civitas, S. A. Grucer, 3. 28017 Madrid
Compuesto en A. G. Fernándel., S. A. Oudrid. 11. 28039 Madrid Printed in Spain · Impreso en España por Gráficas GAR. Pollgono lnd. Cebo-Calleja Fuenlabrada (Madrid)
INDICE
ABREVIATURAS
13
INTRODUCCIÓN
17
PRIMERA PARTE LA CONCEPCION PROGRESIVA CAPITULO 1 LA INSTAURACION PROGRESIVA
29
l. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . .. 11. De las declaraciones ·a los tratados ...... . 1.
2.
3. 4.
LA CONVENCIÓN EUROPEA DE DERECHOS HUMANOS ... EL SISTEMA INTERAMERICANO ...... Los «PACTOS» DE LAS NACIONES UNIDAS ... LA COMPLEJIDAD ACTUAL . . . . ..
A) B) C) 5.
29 38 40 41
44 46
Declaraciones . . . .. . .. . . . . . .. . . . .. . . .. Tratadas multilaterales ... Instituciones
47 48 55 57
CoNCLUSIONES .. . .. . .. . .. ....
111. Sobre el origen de •la progresividad .............. . 1.
2.
60 61
EL ESTADO Y EL DOMINIO RESERVADO ..... . EL INDIVIDUO FRENTE AL DERECHO INTERNACIONAL
65
CAPITULO II BASES DE LA PROGRESIVIDAD J.
El marco general .. . .. . .. . .. . .. . .. .
1. 2.
Las expresiones normativas concretas .... .. Los principios subyacentes .. . .. . ... .. .
87
PARTICULARIDADES DE LOS TRATADOS REFERENTES DERECHOS HUMANOS • .. .. . .. • .. • .. . .. . • ..
La interpretación .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . 1. 2.
76
84
A) 3.
76
LA PROGRESJVIDAD INTENCIONADA .. . . ....... . LA GARANTÍA MÍNIMA ... .. . .. . .. . . .. .. . . . . . . .
B)
II.
75
UNA INTERPRETACIÓN EVOLUTIVA ..... . UNA INTERPRETACIÓN HUMANITARIA .. .
84 A LOS
89 92 93 100
8
INDlCB
CAPITULO II1 LOS COMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
105
Introducción A) Descripción general B) Técnicas de ampliación ..... . a) Determinación unilateral . . . . . . . . . . . . . . . . .. b) Protocolos adicionales o reformas .... .. e) Convenciones de alcance facultativo .... .
108 108 113 116
La defini!Ción progresiva de los derechos protegidos
116
1.
117
l.
DERECHOS DE ALCANCE PROGRESIVO . . . . . . . .....
A) B) C)
Primera hipótesis: Progresividad definida implicitamente, en términos genéricos . . . . . . .. . . .. Segunda hipótesis: Progresividad definida explícitamente, en términos genéricos . . . . . . . . . . ..
130
El Convenio número 102, relativo a la norma mtmma de seguridad social (OIT) ... ... ... ... ... ... ... La Convención Europea sobre la imprescriptibilidad de los crímenes contra la humanidad y los crímenes de guerra . . . . . . . . . . . . . . . . . .
PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN . .• . . . EL PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y PoLfTICOS Y SU PROTOCOLO FACULTATIVO ... •.. ... ...
A) B) C)
Competencia general: el sistema de informes Las denuncias de Estado ... ... Las denuncias individuales ... ... ... ... ... ...
LA CONVENCIÓN INTERNACIONAL PARA LA ELIMINACIÓN DE TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINACIÓN RACIAL
A) B) C) 4.
El sistema de informes ... ... ... ... ... ... Las denuncias de Estado ... ... ... Las denuncias individuales ... ... ... ... ...
132
135
137 137 143 143 145 145 147 147 148 149
CoNVENCIÓN CONTRA LA TORTURA Y OTROS TRATOS O PENAS CRUELES, INHUMANOS O DEGRADANTES ... ..• ...
149
El sistema de informes ........... . B) La investigación por mera notitia criminis ... C) Las denuncias de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . .. D) Las denuncias individuales ................. .
150 150 152 153
CONVENCIÓN EUROPEA DE DERECHOS HUMANOS (CoNVENCIÓN PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LAS LIBERTADES fUNDAMENTALES) . . • • • • . . • .. .
153
A)
5.
128 130
11. Competencia progresiva ................. .
3.
123
La Carta Social Europea . . . . . . . . . . . . . . .
C)
2.
118
CoNVENCIONES DE ALCANCE FACULTATIVO ... ...
A} B)
l.
105
Tercera h_if?.ólesis: Progresividad definida en térmi-
nos especl/lcos . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.
105
INDICE
La Comisión Europea de Derechos Humanos La Corte Europea de Derechos Humanos ...
153 155
CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS
156
A)
B) 6.
9
A) B)
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ...
157
160
SEGUNDA PARTE LA PROGRESIVIDAD OPERATIVA Introducción
165
CAPITULO IV LA INICIATIVA INDIVIDUAL EN LOS PROCEDIMIENTOS INTERNACIONALES RELATIVOS A LOS DERECHOS HU· MANOS ... ... ... ... .. ... ... ... ... ... ... ...
171
Introducción
171
l.
La denuncia informativa l.
2.
LA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DE LAS NACIONES UNIDAS: UN CASO DE AMPLIACIÓN PROGRESIVA DEL VALOR DE LAS COMUNICACIONES INDIVIDUALES . . . . . . LA INTERPRETACIÓN AMPLIA EN EL SENO DEL COMITÉ PARA LA ELIMINACIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN RACIAL Y EL CoMITÉ DE DERECHOS HUMANOS ... ... ... ... ... •.. ...
175
185
La técnica de los informes El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial ... .. . .. ... ... C) El Comité de Derechos Humanos D) El Comité contra la Tortura y la consagración expresa de las prácticas precedentes
196
El individuo como parte en ~procedimientos intemacion·ales de protección a ~las derechos humanos
199
A) B)
11.
174
l.
188
192
LA UNESCO .. Fase preliminar B) Admisibilidad C) Méritos . . . . . . D) Informe al Consejo Eiecutivo
201
LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
205
A)
2.
185
A) B)
Las denuncias individuales en la historia de la Comisión .............. . Procedimiento actual a) Condiciones de admisibilidad .. a') Condiciones de forma b') Condiciones de fondo ...
203 203 204 205
205 215 215 215 215
10
INDICE
Investigación ... ... ... ... ... ... . . a') Solicitud de información . . . . . . b') Pruebas ... ... ... ... ... ... ... e) Continuación del procedimiento respecto de los Estados partes en la Convención Americana sobre Derechos Humanos .. a') Técnica de los buenos oficios ... ... b') Técnica de la mediación-conciliación d) Sometimiento a la Corte . . . . . . . . . . . . . . . e) Continuación del procedimiento respecto de los Estados que no son partes en la Convención b)
DEREcHos
216 216 216
217 217 217 217 218
HuMANOS
219
CAPITULO V LA POSICION DEL ESTADO DEMANDADO ...
229
3.
l.
LA CoRTE EuROPEA DE
La flexibilización de los requisitos para la iniciativa procesal ... ... ... ... ... ... 1.
2.
EL AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS INTERNOS
Los
B)
La practwa . . . . . . . . . .. . . . . . . .
237
LA INICIATIVA PROCESAL .. . ... ... ...
244
. . .. . . . . . . . . . .
La legitimación activa . . . . . . . . . . . . . . . La iniciativa ex officio ... ... ... ... ...
Las pruebas y la cooperación de los Estados ..... . l.
2.
232
A)
A) B)
11.
p~inc¡ipios
231
EFECTOS PROBATORIOS DE LA FALTA DE COOPERACIÓN DE LOS ESTAOOS ... ... •.• ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... LAS OBSERVACIONES «IN LOCO» DE LA COMISIÓN INTER· AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . .
233
244 247
248 251 256
CAPITULO VI EL VALOR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES
261
l. La fuerza obligatoria de las declaraciones .......... . 11. La declaración universal de derechos humanos . . . .. .
266
l. 2.
LA INCORPORACIÓN NES UNIDAS . . . . . . LA INCORPORACIÓN DINARIO . .. .. . ...
A) B) C)
INDIRECTA A . .• , . . . . . . . . AL DERECHO .. . .. . .. . ...
LA CARTA DE LAS NACio••• . . . . . . . . . , . . , . . . . , . . • INTERNACIONAL CONSUETU· .. • . .. .. . .. . ... .. . .. . ...
262
269 271
La Declaración Universal en las relaciones directas
entre los Estados .. . . .. .. . .. . .. . . .. . .. .. . .. . .. . .. . La Declaración Universal en la actividad de protec· ción internacional de los derechos humanos Conclusiones . . .
277 280 282
11
INDICE
111. La Declaración Americana de los Derech06 y Deberes del Hombre ... ... ..
... ... ... ..
284
l.
LA INCORPORACIÓN DE LA DECLARACIÓN A LA CARTA DE
2.
LA INCORPORACIÓN DE LA DECLARACIÓN AMERICANA AL DERECHO CONSUETUDINARIO . . . •. . . . . . . . . . . . . . . . .
290
Etapa anterior a la entrada en vigor del Protocolo de Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . .
292
La práctica de la Comisión La aprobación de los Estados y la opmw juris.
293 299
LA
A)
a) B)
OEA ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
b) Etapa posterior a la entrada en vigor de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
286
303
Cooolusión
309
Publicacionet; consultadas . . . . . . . .
315
ABREVIATURAS
AFDI AJIL CADH CEDH CIDH CIJ Com. EDH Corte EDH Corte IDH ECOSOC HRLJ PIDCP PIDESC RCADI ROl
RGDIP RSA Revista IIDH
Annuaire Fran~ais de Droit lnternational American Jo u mal of International Law Convención Americana sobre Derechos Humanos Convención Europea de Derechos Humanos Comisión Interamericana de Derechos Humanos Corte Internacional de Justicia Comisión Europea de Derechos Humanos Corte Europea de Derechos Humanos Corte Interamericana de Derechos Humanos Consejo Económico y Social (ONU) Human Rights Law Jo urna! Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Recueil des Cours de l'Académie de Droit International Rivista de Diritto Intemazionale Revue Générale de Droit International Public Recueil des Sentences Arbitrales Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos
INTRODUCCION
A partir de la segunda guerra mundial ha venido instaurándose progresivamente el régimen internacional de protección de
los derechos humanos. De la reacción colectiva de ese entonces frente al exterminio masivo y sistemático de seres humanos ejecutado por el
nazismo a la situación actual se ha cumplido un amplio desarrollo de instituciones internacionales, cuyo propósito es brindar recursos para auxiliar y proteger la dignidad de la persona humana frente al Estado, en la conciencia de que, precisamente, cuando el poder de éste se ejerce de modo arbitrario e injusto, los recursos de la jurisdicción interna son a menudo ilusorios
para salvaguardar los derechos de la víctima indefensa. Aun cuando con anterioridad existían ciertos instrumentos que pueden considerarse, con criterios actuales, como próximos
a la protección internacional de los derechos humanos, es a partir de la fundación de las Naciones Unidas, de la Organización de los Estados Americanos y del Consejo de Europa, que se instauran sistemas internacionales cuyo objeto principal es la protección de los derechos humanos en forma general, sustentados sobre numerosos tratados, y que se expresan en órganos de la más diversa naturaleza, destinados a cumplir con los fines de dichas convenciones. Esos órganos comprenden no solamente instituciones de pro-
moción orientadas hacia la proposición de las medidas y correctivos necesarios para superar las deficiencias existentes en los regímenes de derechos humanos, sino también instituciones pro-
piamente de protección que, en su conjunto, están dotadas de funciones de investigación, de conciliación y de arreglo judiciaL
Una particularidad de esta innovación en el Derecho inter~ nacional es que se ha presentado como una suerte de fenómeno progresivo. Cuando afirmamos que una de las notas resaltantes del sistema es su progresividad 1 aludimos al fenómeno en virtud 1
La expresión ha sido utilizada varias veces. Cfr., por ejemplo, H.: The Evolution oj Human Rights Concepts and the apJi.
WALDOCK,
18
INTRODUCCION
del cual el reg1men de protección internacional de los derechos humanos tiende a expandir su ámbito de modo continuado e irreversible, tanto en lo que se refiere al número y contenido de los derechos protegidos, como en lo que toca a la eficacia y el vigor de los procedimientos en virtud de los cuales órganos de la comunidad internacional pueden afirmar y salvaguardar su vigencia.
La progresividad, en ese contexto, en modo alguno implica que el sistema internacional de protección a los derechos humanos constituye una suerte de programa llamado a establecerse y desarrollarse paulatinamente, pero que no brinda ninguna garantía inmediata; así como tampoco que la exigibilidad de las obligaciones asumidas por las partes en una convención sobre derechos humanos esté sometida a una suerte de plazo o condición.
Lo cierto es que, aun cuando el sistema internacional de protección a los derechos humanos adolece de numerosas deficiencias y limitaciones, ha sido y sigue siendo objeto de una rápida evolución. Desde 1945 a esta fecha se han celebrado decenas de convenciones multilaterales relativas a los derechos humanos y se han multiplicado los órganos encargados de velar por su respeto, los cuales, a su vez, se han visto atribuidas competencias más y más intensas.
La apreciación de ese hecho no debe, sin embargo, confundirse con una expresión de optimismo satisfecho respecto de la realidad del régimen internacional de protección, tal como existe en el presente. Son numerosas sus limitaciones, las cuales afectan seriamente su eficacia y se manifiestan en los más diversos tópicos, y que van desde la competencia de esos órganos para conocer las quejas que provengan directamente del individuo, hasta la ejecutoriedad de las decisiones que dichos órganos adopten, pasando por la cuestión de Jos prerrequisitos procesales para cation of the European Convention on Human Rights, en «Mélanges offerts a Paul Reuter», Pedone, París, 1979, págs. 541-547; VAN BoYEN, T. C.: Les criteres de distinction des droits de l'homme, en «Les Dimensions Internationales des Droits de l'Homme~. editado por Vasak, K., UNESCO, Parfs, 1978, pág. 56; SPERDUTTI, G.: Caratteri del sistema europeo de diritti de l'uomo, en RDI, vol. LVII (1974) (fase. 3), pág. 434 y sigs.; BARSOTTI, R.: Tendenze evolutive nell'interpretazione de la Convenzione Europe de diritti de l'uomo, RDI, vol. LIX (1976) (fase. 2), pág. 268 y sigs.
INTRODUCC!ON
19
que puedan actuar y la oportunidad en que es posible acudir a ellos 2 • La verificación del fenómeno sí implica, no obstante, una observación positiva respecto de su creciente importancia en el mundo actual. Es una tendencia que no puede considerarse uniforme, pues son ciertos sus altibajos. Pero es una tendencia ostensible, la cual, a pesar de disminuir a veces de intensidad, no ha permitido mayores retrocesos después que el ámbito del sistema se ha expandido en un sentido determinado. En lo estrictamente jurídico puede constatarse el establecimiento de un conjunto de reglas e instituciones de Derecho internacional, con fisonomía propia y novedosa y con un propósito definido, que se vincula con el interés del ser humano más que con el de los Estados, y con un ámbito expansivo. Además, aunque se trata de instituciones de Derecho internacional, que como tales obedecen en su conjunto a las reglas y principios generalmente reconocidos que le son propios, en muchos aspectos, como consecuencia de su carácter de Derecho protector, se apartan de los criterios que fundamentan o sirven para interpretar las normas tradicionales. En efecto, la protección de la persona humana tanto en su dimensión individual como en el ámbito de sus derechos económicos, sociales y culturales, ha irrumpido en el Derecho internacional y en las relaciones internacionales entrando en contradicción con numerosas concepciones tradicionales, especialmente en lo que toca al papel que reconoce al ser humano individual en las relaciones jurídicas y políticas internacionales; a las posibilidades de injerencia de la comunidad internacional en las relaciones entre el Estado y sus súbditos, y a la naturaleza de los tratarlos, cuyo carácter sinalagmático se explica normalmente porque están concebidos para resolver recíprocamente un equilibrio, donde sólo están en juego los intereses directos de los contratantes. 2 La eficacia de la protección internacional todavía depende en gran medida de las garantías nacionales y del respeto de los principios democráticos en las relaciones domésticas, Jo cual no deja de ser paradójico, si se toma en cuenta el carácter subsidiario de la protección internacional. Cfr. GUTIÉRREZ, C. J.: Balance y relación entre las garantias nacionales e internacionales para la protección de los derechos humanos, en «Derechos Humanos en las Américas», CIDH, Washington, 1984, páginas 41-53.
20
INTRODUCCION
En esas condiciones es lógico encontrarse con un fenómeno de progresividad. El carácter novedoso, y hasta revolucionario,
respecto del Derecho internacional tradicional de las normas e instituciones convencionales en esta materia no podía menos que presagiar una instauración tentativa y progresiva, sujeta a una evolución vinculada con los avances en el reconocimiento de los valores defendidos, con la voluntad política de los Estados y con la evaluación que mereciese el funcionamiento del régimen.
Las manifestaciones de esta evolución se observan en los más diversos ámbitos. Los primeros instrumentos fueron puramente «declaraciones», cuyo carácter vinculante inicial no fue reconocido por sus signatarios y en ocasiones fue expresamente
excluido. Hoy día son numerosos los tratados multilaterales, regionales o universales, cuyo objeto principal es la protección de los derechos humanos y que disponen precisas obligaciones internacionales en tal materia. Los propios tratados contienen la posibilidad de ampliar la medida en que las partes se obligan y, en ocasiones, reconocen que ciertos derechos tienen un con-
tenido llamado a definirse progresivamente. También los órganos creados para la promoción y protección de los derechos humanos han visto aumentado el alcance de sus funciones, la inten-
sidad con que las ejercen, e incluso la naturaleza de las mismas, ya sea porque esas funciones están concebidas con alguna elasticidad, ya sea por la tendencia de los propios órganos a interpretar de modo progresivamente amplio las atribuciones que les han sido conferidas. Por ello puede afirmarse que el régimen de protección internacional de los derechos humanos, más que como sistema es-
tablecido, se ha manifestado como un proceso que ha modificado, incluso sustancialmente, el tratamiento jurídico de mate~ rías que permanecían más o menos estables durante la evolución
previa del Derecho internacional. ¿Es esta circunstancia producto exclusivo de la novedad de la materia? En verdad no es sorprendente que las ortodoxias no se quiebren en un solo esfuerzo y no es anormal que una
innovación sea objeto de instauración progresiva. Sin embargo, el fenómeno de la progresividad, aunque sin duda comprende, a la vez desborda esta primera apreciación
lNTRODVCClON
21
simpTe. No estamos frente a un régimen más o menos predeter-
minado que consigue establecerse por etapas; se trata más bien de un proceso de creación de ámbitos, de contenidos, de normas y de procedimientos. No es sólo una innovación que se instaura día a día, sino también un sistema que se autorrenueva para ampliar progresivamente su normativa y su praxis. ¿Se trata entonces de una manifestación de la voluntad po-
lítica de los Estados? No puede dudarse que la instauración de la protección de los derechos humanos en el ámbito internacional ha implicado una manifestación de voluntad política, en la que jugaron, aunque no simétricamente, diversos factores.
Entre ellos cabe destacar el filosófico o doctrinal, introducido por la supremacía de los valores democráticos reconocida por la mayoría de los Estados que fundaron las Naciones Unidas; y el histórico, que resultó de la reacción internacional contra los crímenes nazis. La conciencia mundial hacía insostenible la posición de un gobierno negado a aceptar su sometimiento a la
garantía de los derechos humanos. Expresiones concretas de las bases de esa voluntad política son la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Muy significativa es la consideración de los Estados signatarios de esta última, según la cual «la protección internacional de los
derechos del hombre debe ser guía principalísima del Derecho americano en evolución», lo que implica el reconocimiento de la
perspectiva de un régimen de instauración progresiva. Para que haya operado el fenómeno de la progresividad y se haya expandido de la manera apuntada el régimen que germinó después la segunda guerra mundial, ha sido necesario un mínimo de consenso y de voluntad política. Ha sido en buena parte ésta la que ha echado las bases para el desarrollo constatado. Sin embargo, no todo es, ni remotamente, producto de la voluntad política de los Estados. En primer lugar, porque pasos determinantes de la evolución mencionada han tenido lugar precisamente en el seno de una contradicción entre la voluntad política de distintos Estados, de modo que los órganos internacionales han actuado según la posición de varios gobiernos, pero,
al mismo tiempo, en contra del interés y el punto de vista de otros.
22
INTRODUCCION
Además, buena parte de la evolución progresiva del alcance del sistema internacional de protección de los derechos humanos se ha debido a la actuación de órganos independientes que, si bien han sido creados por obra de los Estados, están integrados por miembros elegidos a título personal, quienes, en consecuencia, no representan a ningún gobierno. Tampoco debe olvidarse que, frecuentemente, ha sido más el peso de la opinión pública que la decidida resolución de los gobiernos lo que ha estimulado la expansión del ámbito de los medios internacionales de protección. En verdad, si se analiza el fenómeno de la progresividad más allá de su simple descripción podemos encontrar elementos que demuestran que tal virtualidad expansiva es, en buena medida, inherente a la naturaleza misma del régimen, tal como se ha adoptado. No puede desconocerse que, en parte no despreciable, la extensión del alcance del sistema es un fenómeno propio de instituciones novedosas cuya aceptación y posibilidades de aplicación se multiplican con el tiempo, y que se debe igualmente a una cierta voluntad de los Estados de procurar o aceptar su instauración progresiva. Pero también es cierto que tal evolución ha sido posible, y en buena medida se ha debido, a la concepción propia y particular de algunas reglas y principios propios del Derecho internacional orientado hacia la protección de los derechos humanos, de modo que se expresa como una tendencia inmanente que desborda a menudo el propósito inicial para el cual fueron establecidas las instituciones. La tendencia a la expansión progresiva del alcance del sistema internacional de protección y promoción a los derechos humanos no es un fenómeno superficial. Por el contrario, las causas y las expresiones concretas de la progresividad se vinculan -y profundamente a veces- con los más diversos aspectos del régimen jurídico internacional de los derechos humanos, como se intentará demostrar en el presente estudio, que será dividido en dos partes. En la primera parte se examinará la progresividad como uno de los elementos que se encuentran presentes en la concepción misma del sistema internacional de protección.
INTRODUCCION
23
En la segunda. se estudiará cómo ha operado el mencionado régimen en la práctica a la luz de los trabajos de las distintas instituciones de protección y promoción de los derechos humanos, cuya actuación, aprobada por los Estados, ha servido frecuentemente para impulsar y cimentar el desarrollo progresivo del sistema internacional de protección. Por consiguiente. el presente estudio se ceñirá al siguiente plan:
Primera parte: La concepción progresiva. Segunda parte: La progresividad operativa.
PRIMERA PARTE LA CONCEPCION PROGRESIVA
La expansión progresiva de la protección internacional de los derechos humanos no es un simple producto del azar o de iniciativas coincidentes, pero inconexas de algunas instituciones internacionales. Por el contrario, la tendencia a ampliar el alcance y la eficacia de dicho régimen internacional aparece a menudo como una característica intrínseca de éste, que se en-
raíza profundamente en la concepción del sistema. Una primera aproximación que nos permite verificar lo bien fundado de esa observación la describe el proceso de instauración de los distintos medios internacionales de protección, cuya rápida evolu-
ción ha estado signada por una tendencia constante a ir de menos a más. Empero, más allá de esta constatación empírica, la progresividad se afinca en principios y reglas cuyo propósito es asegurar el desarrollo del sistema. Esos principios y reglas representan, en parte, ciertas bases generales destinadas a orien-
tar la actuación de las instituciones de protección y además se manifiestan concreta y explícitamente en la mayor parte de los tratados sobre derechos humanos, que son en su mayoría com-
promisos flexibles, abiertos a un desarrollo progresivo, tanto por lo que toca al contenido de los derechos protegidos como por lo que se refiere a las obligaciones asumidas por los Estados partes. En esa perspectiva se sitúan los tres capítulos que se examinarán a continuación, a saber:
Capítulo 1: La instauración progresiva. Capítulo 11: Bases de la progresividad. Capítulo 111: Los compromisos abiertos a la progresividad.
CAPITULO PRIMERO LA INSTAURACION PROGRESIVA
Como se dijo, entre los factores que han determinado el fenómeno de la progresividad destacan la relativa novedad de la protección de los derechos humanos en el plano internacional, así como la expresión de la voluntad política de los Estados que ha buscado la instauración gradual del régimen. Es por ello interesante situar históricamente la aparición de los sistemas de protección del individuo frente al poder público en el Derecho interno (!) antes de entrar a considerar cómo la aparición de los mismos en el Derecho internacional ha sido producto de una evolución ardua, aunque rápida (11). Finalmente se examinarán algunas de las razones que han conducido a la instauración progresiva de la protección internacional a los derechos humanos (Ill),
1,
Antecedentes
La idea de que existen derechos del hombre que se afirman más allá de toda ley, orden o autoridad se remonta a la antigüedad. Un ejemplo clásico que se suele citar en SóFOCLES es la respuesta de Antígona al reproche de Creón por haber enterrado a su hermano en contra de su prohibición. Antígona respondió afirmando que había ceñido su actuación a leyes no escritas e inmutables del cielo'- En el plano filosófico la noción original de derechos innatos del ser humano se vincula en general con el estoicismo. Según SÉNECA, «es un error creer que la esclavitud penetre al hombre entero. La mejor parte de su ser se le escapa, y aun cuando el cuerpo sea del amo, el alma es, por naturaleza, libre y se pertenece a sí misma» 4 • De la enseñanza de EPICTETO sobre la fraternidad entre los hombres J Cfr. SZABO, 1.: Fondements historiques et developpement des droits del I'homme, en «Les Dimensions Internationales ... », cit., pág. 11 y siguientes. 4 Citado por MoLINA, E.: La herencia moral de la filosofía griega, 2.• ed., Nascimiento, Santiago de Chile, 1938, pág. 203.
30
t.•
PARTE: CAP. 1.-INSTAURACION PROGRESIVA
y la igualdad entre los esclavos, se ha dicho que constituye <
>. Más que el reconocimiento de derechos intangibles de la persona frente al Estado, lo que establecen son deberes para el gobierno 6 • 5 RussEL, B.: Historia de la filosofía occidental, trad. de Gómez de la Serna y Dorta, 2.• ed., revisada de la edición inglesa de 1961, Espasa-Calpe, Madrid, 1971, t. 1, pág. 289. ~ Cfr. JELLINEK, G.: La Declaration des droits de l'homme et du citoyen, trad. de G. Fardes, Albert Fontemaing, editor, París, 1902, páginas 45-59.
l.
ANTECEDENTES
31
Así, el Bi/l of Rights británico de 1689 contiene apenas dos artículos que reconocen formalmente derechos individuales, que son el derecho de petición ante el Rey y el derecho de los protestantes a portar, según su rango, armas para su defensa. Los demás se concretan a imponer al gobierno la no suspensión de las leyes ni la dispensa de las mismas respecto de nadie; el no establecimiento de tribunales de excepción o penas crueles; la organización de jurados imparciales; la no creación de impuestos sino por ley; la obligatoria autorización parlamentaria para organizar y mantener un ejército; la garantía de imparcialidad y libertad para las elecciones parlamentarias, y la convocatoria regular al Parlamento. Las primeras manifestaciones concretas de declaraciones de derechos individuales, con fuerza legal, fundadas sobre el reconocimiento de derechos inherentes al ser humano que el Estado está en el deber de respetar y proteger, las encontramos en la Revolución Norteamericana. Se ha discutido sobre la posible continuidad entre estas declaraciones y los nombrados textos británicos. Sin embargo, con prescindencia de tal polémica, lo cierto es que un conjunto de circunstancias favoreció el nuevo tipo de formulación. El pensamiento de LocKE 7, quien por cierto no había preconizado la idea de las declaraciones formales, encuentran campo en una sociedad relativamente poco poblada y con un profundo sentimiento religioso. De allí que, por una parte, fuera posible encontrar un vínculo entre la voluntad individual y el gobierno 8 y materializar la idea de fundamentarlo sobre la voluntad popular, y, por otra parte, que se avanzara hacia la defensa de la libertad religiosa de modo que se la concibiera, no como una concesión del Estado al ciudadano, sino como un derecho natural del hombre, que no es proclamado por el gobierno, sino por el Evangelio'· 7 En LOCKE, el reconocimiento de que la libertad, la propiedad y la vida son derechos originarios del hombre, no comporta la proposición de formular una declaración de tales derechos, sino más bien de establecer límites al poder legislativo fundados sobre el fin del Estado, que es asegurar el goce de los mismos. 8 La Declaración de Independencia expresa esa vinculación cuando postula que la justa autoridad de los gobiernos entana del consentimiento de los gobernados. 9 El proscrito Roger Wílliams fundó la ciudad de Providence, donde todos los perseguidos por sus creencias podrían encontrar asilo, y se excluyó a la religión y a la conciencia de las materias sobre las que podía legislar la mayoría. Cfr. JELLINEK, op. cit., págs. 61-79.
32
t.•
PARTE:
CAP. 1.-INSTAURACION PROGRESIVA
Es así que el Bill of Rights del Estado de Virginia de 12 de junio de 1776 declaró que todos los hombres son por naturaleza igualmente libres e independientes, que tienen ciertos derechos innatos, en especial la vida, la libertad, la propiedad y la búsqueda y obtención de la felicidad y la seguridad, de los cuales no pueden ser de ninguna manera despojados o limitados por el hecho de vivir en sociedad. Por su lado, la Declaración de Independencia del 4 de julio de 1776 afirma que todos los hombres han sido creados iguales, que han sido dotados por el Creador de ciertos derechos innatos; que entre esos derechos debe colocarse en primer lugar la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad; y que para garantizar el goce de esos derechos los hombres han establecido entre ellos gobiernos cuya justa autoridad emana del consentimiento de los gobernados. Los textos citados evidencian que las declaraciones norteamericanas, en contraste con las británicas, no postulan de-
rechos del pueblo, sino que reconocen derechos del hombre, inherentes a su condición misma, de modo que las reglas en ellas contenidas están por encima de todo poder legislativo ordinario; y esto no por una cuestión de simple rango formal entre las fuentes del Derecho, sino porque son obra y creación de un Legislador Superior. Poco después, la Asamblea Nacional francesa, el 26 de agosto de 1789, adoptó la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, cuyo artículo I reconoce que los hombres nacen y permanecen libres e iguales en derechos y que las distinciones sociales no pueden estar fundadas sino en la utilidad común.
La Revolución de Independencia Latinoamericana también acudió a las declaraciones de derechos como una expresión
fundamental de su ideario. Así ocurrió con los Derechos del Pueblo proclamados por el Supremo Congreso de Venezuela el 1 de julio de 1811. El Congreso, dice su Preámbulo, «creyendo que el olvido y desprecio de los derechos del pueblo ha sido hasta ahora la causa de los males que éste ha sufrido por tantos años, ha resuelto declarar, como declara solemnemente ante el universo todo, esos mismos derechos inenajenables, a fin de que todos los ciudadanos puedan comparar continuamente los actos de gobierno con los fines de la institución social». La declaración, a pesar de su denominación, contiene numero-
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sos derechos individuales en el capítulo correspondiente a los Derechos del Hombre en Sociedad 10 • Es de esta forma que el tema de los derechos humanos, y más específicamente el de los derechos individuales, ingresó al Derecho constitucional. Se trata, en verdad, de un capítulo fundamental del Derecho constitucional, puesto que el reconocimiento de la intangibilidad de tales derechos implica limitaciones al alcance de las competencias del poder público. Desde el momento que se reconoce y garantiza en la Constitución que hay derechos del ser humano inherentes a su misma condición y, en consecuencia, anteriores y superiores al poder del Estado, se está limitando el ejercicio de éste, al cual le está vedado afectar el goce pleno de aquellos derechos n. En el Derecho constitucional, las manifestaciones originales de las garantías a los derechos humanos se centró en lo que hoy se califica como derechos civiles y políticos, cuyo objeto es la tutela de la libertad, la seguridad y la integridad física y moral de la persona, así como de su derecho a participar en la vida pública. En su conjunto, tales derechos expresan una dimensión más bien individualista, cuyo propósito es evitar que el Estado invada y agreda ciertos atributos del ser humano. Se trata fundamentalmente de derechos que se ejercen frente -y aun contra- al Estado y proveen a su titular de medios para defenderse frente el ejercicio abusivo del poder público. Sin embargo, todavía en el campo del Derecho constitucional, en el presente siglo se produjeron importantes desarrollos 10 Cfr. Derechos del hombre y del ciudadano, Biblioteca de la Academia Nacional de la Historia, Caracas, 1959, en especial el estudio contenido en dicha obra por ÜRASES, P.: Estudios sobre los derechos del hombre y del ciudadano. El autor, que considera la proclamación de los derechos del pueblo como una Declaración de Independencia anticipada (pág. 115), hace un interesante estudio sobre los antecedentes de dicha proclamación, así como otras similares que se produjeron posteriormente. Fue ésta la primera declaración de esa naturaleza en la América Latina. 11 La Corte Intcramericana de Derechos Humanos ha subrayado expresamente que «en la protección a los derechos humanos está necesariamente comprendida la noción de la restricción al ejercicio del poder cstatab>. Corte IDH: La expresión "'leyes' en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6, de 9 de mayo de 1986, Serie A, núm. 6, par. 21.
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CAP. I.-INSTAURACION PROGRESIVA
sobre el contenido y la concepción de los derechos humanos, al aparecer la noción de los derechos económicos, sociales y culturales, que se refieren a la existencia de condiciones de vida y de acceso a los bienes materiales y culturales en términos adecua-
dos a la dignidad inherente a la familia humana
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El goce de ellos dependerá en gran medida de la política económica, social y cultural del Estado, que aparece así no sólo como el defensor del orden público y de la libertad, sino como promotor del bienestar de la población. Será el Estado, directamente o a través de sus políticas, el que tendrá a su cargo la vigencia efectiva de tales derechos 13 • En el plano del régimen jurídico interno la noción de los derechos económicos sociales y culturales fue recogida inicialmente por la Constitución mexicana de 1917, la Constitución de Weimar de 1919, la Constitución española de 1931, la Constitución de la URSS de 1936 y la Constitución de Irlanda de 193 7. La mayor parte de las Constituciones entradas en vigor después de la segunda guerra mundial consagra, además de los derechos civiles y políticos, el reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales. En todo caso, la inserción de los derechos humanos en el Derecho positivo interno insinúa dos proposiciones en cierta
forma contradictorias. Por una parte, si tal inserción ha obedecido en muchos casos a la consagración de que los derechos humanos no son una concesión de la sociedad, sino que se originan en la persona misma, la posibilidad de una garantía su-
praestatal de los mismos debería presentarse, racionalmente, como una consecuencia natural. Pero, sin embargo, si se tiene tam-
bién presente que al reconocer tales derechos el Estado está autolimitando el ejercicio de sus competencias y definiendo el ámbito de ejercicio de su poder frente a sus súbditos, también resulta natural, dentro de cierto contexto histórico, que se rehúse la interferencia de otros Estados, o de la comunidad internacional, en aspectos que pueden ser considerados como típicos del ejercicio soberano. u Este hecho ha sido identificado como «la edad social de los deBECET, J. M., y CoLARD, D.: Les droits de l'homme: Dimensions nationales et internationales, Economica, París, 1982, página 35 y sigs. [) Cfr. VAN BoYEN, T. C.: Les criteres de distinction ... , cit., pág. 53. rechos humanos». Cfr.
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No es, pues, sorprendente que el Derecho internacional clá· sico no haya reconocido mayor papel al individuo dentro de las relaciones jurídicas internacionales. Como señala /IMÉNEZ DE ARÉCHAGA, detrás de todas las formulaciones doctrinales para oponerse a admitir al ciudadano como litigante ante los tribunales internacionales, aparece que «la razón verdadera, y no puramente conceptual, para rechazar esta iniciativa es que los Estados no están dispuestos a admitir ser demandados por sus propios súbditos o por súbditos extranjeros ante un tribunal internacional» 14 • La primera expresión del establecimiento de un sistema ju· rídico orientado hacia la protección de las personas con base en consideraciones de humanidad la encontramos en el derecho de los conflictos armados. El derecho humanitario, que persigue contener los imperativos militares para preservar la vida, la dignidad y la salud de las víctimas de la guerra, contiene en sí el germen de la salvaguardia internacional de los derechos fundamentales. Este es el caso de la Convención de La Haya de 1907 y su anexo, así como, más recientemente, el de las cuatro Convenciones de Ginebra de 1949 y sus Protocolos de 1977 15 • Durante el primer tercio de este siglo se advierten igualmente indicios precursores de un régimen internacional de protección de los derechos humanos. El Presidente Wilson preconizó, aunque sin éxito, la inserción de la igualdad confesional en los Estatutos de la Sociedad de Naciones 16 • Dentro del marco de la Sociedad de Naciones se advirtieron, sin embargo, algunos signos precursores de la instauración de un régimen de protec· cíón internacional a los nacionales de un Estado dentro de su propio territorio. Tales fueron los tratados concernientes a la protección de los derechos de los grupos nacionales minoritarios en los Estados, algunos recién creados, de Europa oriental y los Balcanes, que garantizaban a dichos grupos el derecho a la vida y a la libertad, así como la igualdad ante la ley y los mismos 14 JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, E.: El Derecho internacional contempordneo, Ed. Tecnos, Madrid, 1980, pág. 207. 15 Hay otras manifestaciones de reconocimiento de ciertos derechos subjetivos al individuo, en el campo internacional, que se mencionarán luego. Sin embargo, no parece que su fundamento sea de origen humanitario o, en general, análogo al de la protección de los derechos humanos. 16 Cfr. SZABO, cit., pág. 22.
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PARTE: CAP. l.-INSTAURACION PROGRESIVA
derechos civiles y políticos, conjuntamente con el derecho de usar su propia lengua y ejercer libremente cualquier credo o creencia religiosa. Del mismo modo, la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, cuyo texto inicial era la Parte XIII del Tratado de Versalles, ha sido un instrumento fundamental el reconocimiento y la protección de los derechos del trabajador. Dentro del marco de la Organización Internacional del Trabajo, aun antes de la creación de las Naciones Unidas, se han concebido y puesto en vigor numerosas convenciones vinculadas todas, en el más amplio sentido, con la salvaguardia de los derechos humanos 17 , como, por ejemplo, la concerniente al trabajo forzado, de 1930 18 , o la relativa a la libertad sindical, de 1948. Ciertas materias que atañen a los derechos humanos fueron, por su parte, objeto de algunas convenciones internacionales, pero de modo particular y asistemático. Tal es el caso de la Convención sobre la Esclavitud de 1926 y, dentro del ámbito americano, la Convención sobre Asilo de 1928. Hubo igualmente iniciativas privadas orientadas hacia la elaboración de una declaración universal de los derechos del hombre, como la adoptada por el Instituto de Derecho Internacional en su sesión de Nueva York en 1929 19 • Lo que finalmente condujo a una reacción de la comunidad internacional para instaurar un sistema internacional de protección de los derechos del hombre fue la constatación de los crímenes de lesa humanidad cometidos por el fascismo y el nazismo. Podría decirse que la magnitud del genocidio puso en evi17 V. VALTicos, N.: 0/T, en <1Les dimensions internationales ... », cit., página 442 y sigs. u El 17 de enero de 1959 entró en vigencia una nueva convención sobre abolición del trabajo forzado, también concebida dentro de la Organización Internacional del Trabajo. 19 Cfr. MARITAIN, }.: Los derechos humanos y la ley natural, trad. esp. de H. Miri, Dédalo, Buenos Aires, 1961. Durante el desarrollo de la segunda guerra mundial las iniciativas particulares en tal sentido proliferaron hasta el punto de que la Comisión encargada en 1947 ~or la Organización de las Naciones Unidas para preparar la DeclaraciÓn Universal disponía de dieciocho proyectos. Cfr. VERDOOT, A.: Naissance et signification de la Declaration Universelle des Droits de l'Homme, Louvain, París, 1963, págs. 41-43.
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ANTECEDENTES
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dencia que el ejercicio del poder público constituye una actividad peligrosa para la dignidad humana, de modo que su control no debe dejarse a cargo, monopolísticamente, de las instituciones domésticas, sino que deben constituirse instancias internacionales para su salvaguardia. El 26 de enero de 1941 el Presidente Roosevelt proclamó su declaración sobre las cuatro libertades: libertad de opinión y expresión, libertad confesional, derecho a estar al abrigo de necesidades materiales y derecho a la garantía de una vida donde el miedo está excluido. A estas libertades se agregó el derecho al progreso económico y la seguridad social, en la Carta Atlántica suscrita por Roosevelt y Churchill el 14 de agosto de 1941. Con esos antecedentes, el Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas reafirma «la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres». El artículo 56 de la misma Carta dispone que <
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PARTE: CAP. 1.-INSTAURACION PROGRESIVA
11. De las declaraciones a los tratados Estas declaraciones, como todos los instrumentos de su género, son actos solemnes por medio de los cuales quienes los emiten proclaman su apoyo a principios de gran valor, juzgados como perdurables. Los efectos de las declaraciones en general, y especialmente su carácter vinculante, no responden a un enunciado único y dependen, entre otras cosas, de las circunstancias en que la declaración se haya emitido y del valor que se haya reconocido al instrumento a la hora de invocar los principios proclamados. Tanto la Declaración Universal como la Americana han tenido gran autoridad.
La Declaración Universal de Derechos Humanos fue aprobada sin atribución de efecto vinculante obligatorio automático. Aun cuando, como se verá más tarde, una corriente considera hoy día que, como consecuencia de diversos factores, tiene en el presente fuerza jurídica obligatoria, la verdad es que en su origen tal efecto no fue consagrado. Hubo quien consideró que la Declaración Universal tenía valor jurídico desde su proclamación y no sólo fuerza moral, pero incluso desde esa perspectiva tal valor jurídico no se habría traducido en la exigibilidad directa del respeto a la Declaración, sino que habría creado <> lll. En el caso de la Declaración Americana, a pesar de haber sido aprobada como «recomendación» en la Conferencia de Bogotá, se ha sostenido que, tanto por efecto de su aplicación como por haber sido incorporada indirectamente a la Carta de la Organización de los Estados Americanos por el Protocolo de Buenos Aires, tiene efecto vinculante. También volveremos sobre el tema. Sin embargo, cualquiera que sea la posición que se tenga respecto del valor de las declaraciones, en verdad su fuerza no es, 20 El planteamiento fue hecho por la delegación de Bélgica con oca~ sión de la discusión de la Declaración ante la Tercera Comisión, el 20 de octubre de 1948. Cit. en TCHIRKOVITCH, S.: La Declaration Universelle des Droits de l'Homme et sa portée universelle, RGDlP, julio-diciembre 1948, núms. 3-4, año 53, 3 serie XX, pág. 378.
11,
DE LAS DECLARACIONES A LOS TRATADOS
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en general, equiparable con la de los tratados como fuente del Derecho internacional. Puede decirse que la conciencia general existente en ese entonces indicaba que las declaraciones no constituían instrumentos jurídicos que impusieran a quienes los suscribían el compromiso de respetar o garantizar el respeto de su contenido, Pero también en este ámbito va a manifestarse lo que ya está en algún modo presente en las consideraciones anteriores, respecto de la evolución de los instrumentos jurídicos orientados hacia la protección de los derechos humanos, como es la tendencia progresiva de los mecanismos menos vigorosos hacia los que ofrecen mayor grado de garantía y de fuerza vinculante. Primero, el poder absoluto se vio limitado por el reconocimiento de derechos preeminentes del pueblo que el gobierno no podía violentar. Más tarde, a raíz de la Independencia de América y de la Revolución Francesa, el Derecho constitucional reconoció y garantizó los derechos innatos del ser humano concebidos como una esfera que el poder público no puede transgredir y está obligado a salvaguardar. Durante este siglo, numerosas Constituciones ampliaron el ámbito de los derechos fundamentales por ellas proclamados, para alcanzar a los derechos económicos, sociales y culturales. En el plano internacional, desde la creación de las Naciones Unidas esta garantía constitucional de Derecho interno, comprobadamente insuficiente, ha venido siendo complementada por dispositivos creados por el Derecho internacional. A su vez, dentro de este último campo, las primeras manifestaciones generales de tendencia normativa tuvieron la forma de declaraciones, las cuales fueron las precursoras de tratados internacionales generales, tanto universales como regionales. Una vez proclamadas las primeras declaraciones, el camino para avanzar en el desarrollo de un régimen internacional de protección imponía la adopción y puesta en vigor de tratados internacionales a través de los cuales las partes se obligaran a respetar los derechos en ellos proclamados y que establecieran, al mismo tiempo, medíos internacionales para su tutela en caso de incumplimiento. Examinaremos ese proceso.
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PARTE: CAP. 1.-INSTAURACION PROGRESIVA
La Convención Europea de Derecboo Humanos
Si bien hubo algunos tratados suscritos en los primeros años de las Naciones Unidas sobre temas vinculados con los derechos humanos, la primera convención que consagró un régimen general de tutela fue el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, que se vincula profundamente con los principios que inspiraron el Estatuto del Consejo de Europa y con las circunstancias que rodearon el nacimiento de esa entidad regional. Se trata de un instrumento fundamental dentro del proceso de integración europea, pues como ha subrayado la Comisión Europea de Derechos Humanos, éste es un tratado por el cual sus signatarios no han pretendido simplemente satisfacer sus intereses nacionales o concederse recíprocamente derechos y obligaciones, sino «realizar los fines del Consejo de Europa>> y «establecer un orden público común de las democracias libres de Europa con el objetivo de salvaguardar su herencia común de tradiciones políticas, ideas y régimen de Derecho» 21 • A fines de la década de los cuarenta Europa occidental se encontraba bajo el impacto de las consecuencias de la guerra recién finalizada. Estaba presente el efecto devastador que habían tenido sobre el continente las dictaduras de Alemania e Italia, las cuales habían desatado un gigantesco conflicto y, en gran medida, habían fundado su poder sobre el desprecio a la dignidad humana. Los líderes europeos, buena parte de los cuales habían sido objeto de persecución directa por regímenes nazifascistas, impulsaron mecanismos para apuntalar las instituciones democráticas y dar una respuesta internacional a los intentos de supresión de los derechos y libertades fundamentales. Estaba presente, por otro lado, el impacto de la guerra fría y la necesidad de establecer mecanismos para enfrentar política y militarmente lo que se sentía como inminente amenaza de la
Unión Soviética de Stalin. La OTAN y el Consejo de Europa se crearon con apenas un mes de diferencia y el Convenio de Protección de los Derechos Humanos fue el primer tratado que se concluyó en el seno del nuevo organismo regional. 21 European Commission of Human Rigths: Austria vs. Italy, Application núm. 788/60, European Yearbook of Human Rights, 1961, voL 4, página 138.
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DE LAS DECLARACIONES A LOS TRATADOS
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Pocos meses después del establecimiento del Consejo de Europa, en septiembre de 1949, la Asamblea de ese ente aprobó la Recomendación 38, que comprendía un proyecto de convención en la cual se enumeraban ciertos derechos sin definir su contenido y se proponía la creación de una Comisión y de una Corte para velar por el cumplimiento del tratado. El Comité de Ministros del Consejo rechazó la Recomendación de la Asamblea a causa de la indefinición de los derechos protegidos y designó un comité de expertos para que redactase otro proyecto. El nuevo proyecto fue aprobado en sus líneas generales por la Asamblea en agosto de 1950; la Convención se firmó el 4 de noviembre de 1950 y entró en vigor el 3 de septiembre de 1953 21 • Con posterioridad se han aprobado ocho Protocolos adicionales. Los Protocolos primero, cuarto, sexto y séptimo amplían el ámbito de los derechos protegidos, mientras que los restantes se refieren, en general, a cuestiones de procedimiento o a la com-
petencia y funciones de los órganos de protección. Los dos últimos Protocolos aún no han alcanzado el número requerido de ratificaciones para su entrada en vigor. 2.
El sistema interamericano
En América fue mucho más prolongado el camino hacia un tratado regional. En la Conferencia de Chapultepec (1945) se proclamó la adhesión de las Repúblicas americanas a los principios democráticos y se reconoció la posibilidad de establecer un sistema de protección internacional de los derechos humanos. Se aprobó la preparación de un proyecto de Declaración de los Derechos y Deberes Internacionales del Hombre 23 , lo cual se encargó al Comité jurídico Interamericano. Se recomendó igualmente que, al término de un proceso de consultas, esa Declaración fuera sometida a una conferencia internacional de juristas americanos, para que pudiera ser adoptada como una convención regional 24 • 22 Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, LINDE et aft.: El sistema europeo de protección de los derechos humatlOS, 2.a cd., Editorial Civitas, Madrid, 1983, pág. 61 y sigs. n Res. IX (13). 24 Res. XL (14). La Resolución fue denominada «Protección Internacional de los Derechos Esenciales del Hombre».
t.• PARTE: CAP. I.-INSTAURACION PROGRESIVA
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La Carta de Bogotá, que creó la Organización de los Estados Americanos, incluyó el respeto y garantía de los derechos humanos entre los principios básicos de la entidad regional, cuyos miembros declararon que la solidaridad humana sólo es concebible dentro de las instituciones democráticas y «Un régimen de libertad individual y justicia social basado en el respeto de los derechos fundamentales del hombre>> 25 • Entre los principios que cimentan la Organización se incluyó expresamente la proclamación de «los derechos fundamentales de la persona humana, sin ninguna distinción de raza, de nacionalidad, de religión o de sexo» 26 • La misma Conferencia de Bogotá aprobó, en su Resolución XXX, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Ella proclama que los derechos del hombre <> y que «la protección internacional de los derechos del hombre debe ser guía principalísima del derecho americano en evolución» n, todo lo cual expresa el reconocimiento de la internacionalización de los derechos humanos. Sin embargo, la Declaración fue aprobada fuera del marco de la Carta de la Organización de los Estados Americanos y se le reconoció expresamente el rango de «recomendación», de modo que carecía, en su inicio, de fuerza obligatoria formal.
Tampoco se creó ningún órgano, dentro o fuera de la Carta, con la misión específica de promover o proteger los derechos humanos. Por circunstancias de diversa índole no se encontró
oportuno adoptar de inmediato un régimen internacional de control, pero se encargó al Comité Jurídico Interamericano la preparación de un proyecto de estatuto de una Corte Interamericana
de Salvaguarda de los Derechos Humanos, para someterlo a la siguiente Conferencia Interamericana, lo cual no se cumplió 28 • 25
Preámbulo. Art. 5, literal «j». TI Preámbulo. u Una dificultad que ofrecía. la. creación de la Corte era la ausencia de Derecho positivo convencional, en virtud de la carencia de fuerza obligatoria de la Declaración Americana. Por eso el Comité Jurídico Interamericano propuso la celebración de una Convención de Derechos Humanos. Como lo demostraron posteriormente los trabajos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, esta objeción no se justificaba plenamente. 26
Il.
DE LAS DECLARACIONES A LOS TRATADOS
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En la década de los cincuenta, dominada por la guerra fría, proliferaron gobiernos militares que, bajo el pretexto del anticomunismo, desconocieron los derechos humanos y postergaron todo intento para organizar su protección internacional. Simultáneamente la OEA entró en una prolongada crisis que, después de la X Conferencia (Caracas, 1954), no le permitió reunir nunca más una Conferencia Internacional Americana, sino que tuvo que recurrir a reuniones extraordinarias o de consulta antes de reformar su estructura en 1967. Fue en la V Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores (Santiago de Chile, 1959), convocada en un ambiente de tensión entre varios gobiernos americanos, donde el proceso adquirió nuevo vigor. Varias de las resoluciones de la Conferencia se refirieron a los derechos humanos 29 , entre ellas la trascendental Resolución VIII, que encargó al Consejo Interamericano de jurisconsultos la preparación de un proyecto de convención sobre derechos humanos y decidió la creación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
En la II Conferencia Interamericana Extraordinaria (Río de janciro, 1965) se ampliaron las facultades iniciales de la Comisión, y la 111 Conferencia Interamericana Extraordinaria (Buenos Aires, 1967) aprobó el Protocolo de Reformas a la Carta de la Organización, el cual incluyó a la Comisión entre los órganos permanentes de ésta. A partir de entonces la Comisión es el fruto de un tratado que vincula a todos los miembros de la OEA. Paralelamente marchaba la preparación de la convención sobre derechos humanos. En la Conferencia de Río se consideró el proyecto encomendado en Santiago al Consejo Interamericano de jurisconsultos, así como propuestas adicionales de los Gobiernos de Chile y Uruguay. Se remitió la cuestión al Consejo de la Organización, que debía pronunciarse después de un período de consultas y de obtener la opinión de la Comisión. El Consejo convocó a una Conferencia Interamericana Especializada en San )osé, Costa Rica, entre el 7 y el 22 de noviembre de 1969, en la que se adoptó el texto de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o «Pacto de San José». Once ratificaciones eran necesarias para que el tratado entrara en vigor, que no pudieron reunirse sino nueve años más tarde, 29
Resoluciones l. 111, IV, VIII. IX y XI.
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1.- PARTE: CAP. 1.-INSTAURACION PROGRESIVA
circunstancia ésta que motivó más de una expresión pesimista
sobre la posibilidad misma de que la Convención llegara un día a perfeccionarse 30 • Finalmente entró en vigencia el 18 de julio de 1978. l.
Los «P&CtOS» de las Naciones Unidas
Dentro del seno de las Naciones Unidas fue también relati· vamente largo el proceso para la conclusión de convenciones in-
ternacionales de carácter general relativas a la protección de los derechos humanos. En su Quinto Período de Sesiones, la Asamblea General declaró formalmente que «el goce de las libertades civiles y políticas, así como el de los derechos económicos, sociales y culturales, son interdependientes»; e igualmente, en el
Sexto Período, que <
que la Declaración Universal considera como el ideal del hombre libre>> 31 • En esa perspectiva no habría cabido esperar que la protección de los derechos humanos fuera dividida en varios
instrumentos. Sin embargo, por iniciativa del Consejo Económico y Social, la propia Asamblea General resolvió en 1952 que habría dos pactos: uno relativo a los derechos económicos, sociales y culturales, y otro a los derechos civiles y políticos. Esta cuestión estaba llamada a representar uno de los as-
pectos polémicos que se planteó desde el primer momento, cuyo trasfondo, sin duda, exhibe connotaciones ideológicas. Se tra-
taba de un asunto capital, atinente al contenido mismo de la convención destinada a plasmar un compromiso formal y general de los Estados en materia de derechos humanos. El problema consistía en determinar si la misma debía proteger los derechos económicos, sociales y culturales al igual que los civiles y políticos 32 • 30 Cfr. BUERGENTHAL, T.: The American Convention on Human Rights, en «Miscellanea W. J. Ganshof van der Meersch», Librairie Générale de Droit et Jurisprudence, París, 1972, t. 1, págs. 385-396. " Resoluciones 421 {V), Sección E, y 543 (VI). 32 Cfr. CASSIN, R.: La Commission des Droits de l'Homme de !'ONU, en «Miscellanea W. J. Ganshof van der Meersch», cit., t. 1, pág. 405.
II.
DE LAS DECLARACIONES A LOS TRATADOS
45
Llama la atención que, a pesar del reconocimiento de la indivisibilidad física, moral e intelectual de la persona, implícito en la proclamación de su dignidad esencial, se hayan adoptado dos pactos, y no uno, para la protección de los derechos civiles y políticos, por una parte, y de los económicos, sociales y culturales, por la otra.
En realidad es difícil de explicar, atendiendo a la sola cuestión de principios, que se haya operado tal distinción. En ausencia de derechos económicos, sociales y culturales \os derechos civiles y políticos corren el riesgo de ser puramente formales; y en ausencia de derechos civiles y políticos, los derechos eco~ nómicos, sociales y culturales no podrían ser garantizados por mucho tiempo 33 • Las razones invocadas para tal distinción no han dejado de ser objeto de críticas 34 • Esas razones se vinculan con la idea de que una y otra categoría de derechos tienen diversas formas de re" lización y de exigibilidad, y por tanto de control. La vigen-
cia de los derechos civiles y políticos depende, según esto, estrictamente de un orden jurídico que los reconozca y garantice, el cual puede ser instaurado con la sola decisión política de los órganos del poder público competentes; mientras que los derechos económicos, sociales y culturales dependen de la existencia de un orden social dominado por la justa distribución de \os bienes, lo cual no puede alcanzarse sino progresivamente. Los primeros serían derechos inmediatamente exigibles, frente a los cuales los Estados asumen obligaciones de resultado; los segundos no son exigibles sino en la medida en que el Estado disponga de los recursos para satisfacerlos, puesto que las obligaciones contraídas esta vez son de medio o de comportamiento. Unos serían verdaderos derechos legales, susceptibles de un control de naturaleza jurisdiccional -o cuasi jurisdiccional-, mientras que los otros serían derechos-programa, cuyo progreso no puede ser controlado sino por órganos político-técnicos que verifiquen periódicamente la situación socio-económica de cada país. Numerosas dificultades habrían de surgir en la negociación concreta de los pactos. Una de ellas tuvo que ver con la incluJJ 34
VAN BOYEN, T. C.: cit., pág. 54.
Cfr., por ejemplo,
SzABO,
1.: cit., pág. 32.
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t.• PARTE: CAP. 1.-INSTAURACION PROGRESIVA
sión de una disposición común relativa al derecho de los pueblos a disponer de sí mismos (art. 1, común de ambos convenios), considerado por algunos gobiernos, en especial occidentales, como un principio político más que como un derecho individual, o a lo sumo como un derecho de los pueblos como agregado, pero no de las personas como individuos 35 • Probablemente la dificultad mayor provenía de la necesidad de superar un obstáculo como era -y es- el contraste entre la diversidad de regímenes políticos y la meta ambiciosa de consagrar un régimen mundial que garantizara el goce de derechos y libertades, en condiciones que pudieran ser aceptables para todos los miembros de las Naciones Unidas 36 • Esas dificultades pudieron superarse y la Comisión de Derechos Humanos terminó la redacción de ambos proyectos en 1954; pero no fue sino hasta 1966 cuando la Asamblea General los aprobó y los abrió a la firma, junto con un Protocolo Facultativo en materia de Derechos Civiles y Políticos. El Pacto Internacional relativo a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales entró en vigencia el 3 de enero de 1976, mientras que el
Pacto Internacional relativo a los Derechos Civiles y Políticos y el Protocolo Facultativo lo hicieron el 23 de marzo del mismo año. 4.
La complejidad actual
A partir de las primeras declaraciones, como se ha visto, se produjo una tendencia bastante generalizada a la celebración de tratados orientados hacia la promoción y protección de los derechos humanos. Sin embargo, la complejidad y el crecimiento de los medios internacionales relativos a los derechos humanos no se detuvo, ni remotamente, en esos primeros pasos. Puede decirse 35 Cfr. SPERDUTI, G.: La personne humaine et le Droit International, en AFDI, 1961, pág. 154. 3<1 Había bases para el pesimismo respecto del éxito de las negociaciones sobre Jos Pactos. Cfr. SPERDUTI, ibid., págs. 153-157, Los Estados Unidos manifestaron su intención, aún inmodificada, de no vincularse por los Pactos, porque «el mundo no está maduro para la adopción de tratados tan amplios», ibid., pág. 153.
II.
DE LAS DECLARACIONES A LOS TRATADOS
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que, después de la fundación de las Naciones Unidas, se han adoptado numerosos instrumentos internacionales, de distinto alcance y fuerza vinculante, que han puesto de manifiesto, por un lado, la existencia de un conjunto de reglas cuya obligatoriedad se ha ido alcanzando progresivamente; y, por otra parte, que la complejidad del sistema que emana de esas normas es también creciente. Se han multiplicado tanto las declaraciones corno los tratados relativos a los derechos humanos. A)
DECLARACIONES
Las principales declaraciones adoptadas hasta el presente son, en orden cronológico: la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948), la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), la Declaración de los Derechos del Niño (1959), la Declaración sobre la Concesión de la Independencia a los Países y Pueblos Coloniales (1960), la Declaración de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1963), la Declaración de los Principios de la Cooperación Cultural Internacional (1966), la Declaración sobre la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (1967), la Declaración sobre el Asilo Territorial (1967), la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social (1969), la Declaración de Derechos del Retrasado Mental (1971), la Declaración sobre la Erradicación del Hambre y la Desnutrición (197 4), la Declaración sobre la Protección de la Mujer y el Niño en Estados de Emergencia o de Conflicto Armado (197 4), la Declaración de México sobre la Igualdad de la Mujer y su Contribución al Desarrollo y a la Paz (1975), la Declaración sobre la Protección de todas las Personas contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (1975), la Declaración sobre Utilización del Progreso Científico y Tecnológico en Interés de la Paz y en Beneficio de la Humanidad (1975), la Declaración de los Derechos de los Impedidos (1975), la Declaración sobre la Raza y los Prejuicios Raciales (1978), la Declaración sobre los Principios Fundamentales Relativos a la Contribución de los Medios de Comunicación de Masas al Fortalecimiento de la Paz y la Comprensión Internacional a la Promoción de los Derechos Humanos y a la Lucha contra el Racismo, el Apartheid y la Incitación a la Guerra 1978) y la Declaración sobre la Eliminación de todas las
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l." PARTE: CAP. 1.-INSTAVRACION PROGRESIVA
Formas de Intolerancia y Discriminación Fundadas en la Religión y las Convicciones (1981).
8)
TRATADOS MULTILATERALES
En lo que se refiere a las convenciones multilaterales adoptadas desde 1945 hasta el presente, el cuadro es el siguiente 37 : l.
UNIVERSALES
A.
GENERALES
1.
2. 3.
B.
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) 38 • Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) 39 • Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) 40 •
CONVENCIONES RELATIVAS AL GENOCIDIO, CIÚMENES DE GUERRA Y CRÍMENES CONTRA LA HUMANIDAD
4.
Convención para la Prevención y Sanción del Delito de Genocidio (1948) 41 •
5.
Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes
de Lesa Humanidad (1969) C.
TORTURA
6.
0.
42 •
Convención contra la Tortura y otros Tratos y Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (1984) 43 •
ESCLAVITUD, TRATA DE PERSONAS, TRABAJOS FORZADOS
7.
Convención sobre la Esclavitud (1926-1953) 44 •
37 Se hará referencia al estado de las ratificaciones para el 1-1-1986. Fuente: MARIE, Jean-Bernard: International instruments relating human rights, en 8 HRLT (1987), págs. 2t7-244. lll Entró en vigor el 3-1-1976, 88 ratificaciones. 9 l Entró en vigor el 23-3-1976, 85 ratificaciones. <40 Entró en vigor el 23-3-1976, 38 ratificaciones. 41 Entró en vigor el 12-6-1951, 96 ratificaciones. 42 Entró en vigor el 11-11-1970, 29 ratificaciones. 43 No está en vigor, 14 ratificaciones. "" Suscrita originalmente en Ginebra el 25-9-1926 y reformada a tra-
11.
8. 9. 10.
E.
a.
49
Convención para la Represión de la Trata de Personas y la Explotación de la Prostitución Ajena (1950) 45 • Convención Suplementaria sobre la Abolición de la Esclavitud, la trata de Esclavos y las Instituciones y Prácticas Análogas a la Esclavitud (1956) "'· Convención de la OIT (núm. 105) sobre la Abolición del Trabajo Forzoso (1958) 47 •
DISCRIMINACIÓN
Basada en la raza 11. 12.
b.
DE LAS DECLARACIONES A LOS TRATADOS
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965) 48 • Convención Internacional sobre la Eliminación y Represión del Crimen del Apartheid (1973) 49 •
Basada en el sexo 13. 14.
Convenio de la OIT (núm. 100) relativo a la Igualdad de Remuneración entre la Mano de Obra Masculina y la Mano de Obra Femenina por un Trabajo de Igual Valor (1951) so. Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979) st.
c. En el campo de la educación 15. 16.
Convención de la UNESCO relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza (1960) 52 • Protocolo para constituir una Comisión de conciliación y buenos oficios facultada para resolver las controversias a que pueda dar lugar la Convención relativa a la Lucha contra la Discriminación en la Esfera de la Enseñanza (1962) 53 •
vés de un Protocolo del 7-12-1953. que entró en vigor el 7-7-1955, 93 ratificaciones. 45 Entró en vigor el 25-7-1951, 59 ratificaciones. 46 Entró en vigor el 7-9-1956, 102 ratificaciones. 47 Entró en vigor el 17-1-1959, 108 ratificaciones. Existe igualmente, de época anterior, el Convenio núm. 24 de la OIT sobre el trabajo forzoso (1930), que entró en vigor el 1-5-1932, 129 ratificaciones. 48 Entró en vigor el 4-1-1969, 124 ratifkaciones. 49 Entró en vigor el 18-7-1976, 86 ratificaciones. 50 Entró en vigor el 23-5-1953, 107 ratificaciones. 51 Entró en vigor el 3-9-1981, 91 ratificaciones. 51 Entró en vigor el 22-5-1962, 77 ratificaciones. 53 Entró en vigor el 24-10-1968, 29 ratificaciones.
50
d.
1.11 PARTE: CAP. 1.-INSTAURACION PROGRESIVA
En materia de empleo y ocupación 17. Convención de la OIT (núm. 111) concerniente a la Discriminación en Materia de Empleo y Ocupación (1958) 54.
F.
LIBERTAD DE INFORMACIÓN
18.
G.
Rectifica~
SEGURIDAD SOCIAL
19.
H.
a.
Convención relativa al Derecho Internacional de ción (1953) 55 •
Convención de la OIT (núm. 102) concerniente a la Norma Mínima de Seguridad Social (1952) 56 •
CONVENCIONES RELATIVAS A LA PROTECCIÓN DE CATEGORÍAS
Extranjeros, refugiados y apátridas 20. Convención sobre el Estatuto de Jos Refugiados (1951) 57 • 21. Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados (1967) 58 . 22. Convención sobre el Estatuto de los Apátridas (1954) 59 • 23. Convención para Reducir los Casos de Apatridia (1961) "'· 24. Convención de la OIT (núm. 97) sobre los Trabajadores Inmigrantes (1949) 61. 25. Convención de la OIT (núm. 143) sobre las Migraciones en Condiciones Abusivas y la Promoción de Igualdad de Oportunidades y Tratamiento a los Trabajadores lnmi· grantes (1975) 62 •
Trabajadores
b.
26.
Convenio de la OIT (núm. 87) sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación (1948)
27.
54
55
~ SI
Sl!
59 60 61 62
63 6.t
63 •
Convenio de la OIT (núm. 98) sobre la Aplicación de los Principios del Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva (1949) 64 •
Entró Entró Entró Entró Entró Entró Entró Entró Entró Entró Entró
en en en en en en en en en en en
vigor el 15-6-1960, 108 ratificaciones. vigor el 24-8- t962, 11 ratificaciones. vigor el 27-4-1955, 30 ratificaciones. vigor el 22-4-1954, 98 ratificaciones. vigor el 4-10-1967, 98 ratificaciones. vigor el 6-6-1960, 34 ratificaciones. vigor el 13-12-1975, 14 ratificaciones. vigor el 22-1-1952, 38 ratificaciones. vigor el 9-12-1978, 15 ratificaciones. vigor el 4-7-1950, 98 ratificaciones. vigor el 18-7-1951, 114 ratificaciones.
IL
28. 29. 30. 31.
SI
Convenio de la OIT (núm. 122) sobre la Política de Empleo (1964) 65. Convenio de la OIT (núm. 135) sobre la Protección de los Representantes de los Trabajadores en la Empresa y las Facilidades que les Corresponden (1971) 66 • Convenio de la OIT (núm. 141) sobre las Organizaciones de Trabajadores Rurales y su Papel en el Desarrollo Económico y Social (1975) 67 • Convenio de la O lT (núm. 15!) sobre la Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos de Determinación de las Condiciones de Empleo en la Función Pública (1978) "·
Mujeres
c.
32. 33. 34.
d.
DE LAS DECLARACIONES A LOS TRATADOS
Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer (1953) '"· Convención sobre la Nacionalidad de la Mujer Casada (1957) 70 • Convención sobre el Consentimiento para el Matrimonio, la Edad Mínima para Contraer Matrimonio y el Registro de los Matrimonios ( 1962) 71 •
Combatientes, prisioneros y personas civiles en tiempo de conflicto 35. 36. 37. 38. 39.
Convención de Ginebra para Mejorar la Suerte de los Heridos y Enfermos en Campaña (1949) 72. Convención de Ginebra para Mejorar la Suerte de los Heridos, Enfermos y Náufragos de las Fuerzas Armadas en el Mar ( 1949) 72 . Convención de Ginebra sobre el Trato a los Prisioneros de Guerra ( 1949) 72. Convención de Ginebra sobre el Trato a los Civiles en Tiempo de Guerra (1949) "· Protocolo Adicional a las Convenciones de Ginebra de 12 de agosto de 1949, relativas a la Protección de las
Entró en vigor el 9-7-1964, 71 ratificaciones. Entró en vigor el 30-6-1973, 41 ratificaciones. Entró en vigor el 24-11-1977, 25 ratificaciones. 68 Entró en vigor el 25-2-1981, 18 ratificaciones. 69 Entró en vigor el 7-7-1954, 92 ratificaciones. 70 Entró en vigor el 11-8-1958, 55 ratificaciones. 71 Entró en vigor el 9-12-1964, 34 ratificaciones. 72 Las cuatro Convenciones de Ginebra entraron en vigor el mismo día (21-10-1950) y han sido ratificadas por 165 países. 65
66
67
52
l.a
40.
PARTE: CAP. 1.-INSTAURACION PROGRESIVA
Víctimas de los Conflictos Armados Internacionales {Protocolo 1) (1977) 73. Protocolo Adicional a las Convenciones de Ginebra de 12 de agosto de 1949, relativo a la Protección de las Víctimas de los Conflictos Armados no Internacionales (Protocolo 11) (1977) 74 •
11.
AMERICANAS
A.
GENERALES
41.
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto San José) (1969)
75 •
ASILO 76
B.
42. 43.
Convención sobre Asilo Diplomático (1954) Convención sobre Asilo Territorial (1954) 78 •
77 •
MUJERES 79
C.
44. 45.
D.
Convención Interamericana sobre la Concesión de Derechos Políticos a la Mujer (1948) 80 • Convención Interamericana sobre la Concesión de Derechos Civiles a la Mujer (1948) 81 •
TORTURA
46.
Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura 82 •
73
Entró en vigor el 7-12-1978. 66 ratificaciones. Entró en vigor el 7-12-1978, 60 ratificaciones. Entró en vigor el 18-7-1978, 19 ratificaciones. 76 Existen tratados americanos sobre asilo anteriores a 1945: la Convención sobre asilo del 20-2-1928 y la Convención sobre asilo político 7
• 75
del 28·3-1935. Entró en vigor el 29-12-1954, 13 ratificaciones. Entró en vigor el 29-12-1954, 12 ratificaciones. 79 También en este caso existen antecedentes regionales anteriores a la creación de la ONU: la Convención sobre nacionalidad de la mujer n
75
del 26-t2-1933. Entró en vigor el Entró en vigor el u Aprobada por la Sesiones) en Cartagena 80 81
17-3-1949, 21 ratificaciones, 17-3-1949, 18 ratificaciones. Asamblea General de la OEA {XV Período de de Indias el 9-12-1985. No está en vigor.
11.
Ill.
DE LAS DECLARACIONES A LOS TRATADOS
53
EUROPEAS
A.
GENERALES
47.
Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (Convención Europea so-
bre Derechos Humanos) (1950)
83 .
Protocolos a la Convención Europea sobre Derechos Humanos 48. Protocolo número 1 (1952) 84. 49. Protocolo número 2 (1963) ss. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. B.
Protocolo número 3 (1963) "· Protocolo número 4 (1963) "· Protocolo número 5 (1966) ss. Protocolo número 6 (1983) s9. Protocolo número 7 (1984) 90. Protocolo número 8 (1985) 90. Acuerdo Europeo relativo a las Personas que Participan en Procedimientos ante la Comisión o la Corte de Derechos Humanos (1969) 91 • Carta Social Europea (1961) ''-
GENOCIDIO, CRÍMENES DE GUERRA, CRÍMENES CONTRA LA HU:\IANTDAD
58.
C.
Convención Europea sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes contra la Humanidad (1974) ''-
LIBERTAD DE INFORMACIÓN, VIDA PRIVADA
59.
llJ
8-4 5
' 86 87 gg
89
90 91 9
}
9
J
94
Convención para la Protección de las Personas Respecto del Tratamiento Automatizado de Datos de Carácter Personal (1981) 94 •
Entró en vigor el 3-9-1953, 21 ratificaciones. Entró en vigor el 18-5-1954, 18 ratificaciones. Entró en vigor el 21-9-1970, 21 ratificaciones. Entró en vigor el 21-9-1970, 21 ratificaciones. Entró en vigor el 2-5-1968, 13 ratificaciones. Entró en vigor el 20-12-1971, 21 ratificaciones. Entró en vigor el 1-3-1985, 8 ratificaciones. Aún no están en vigor. Entró en vigor el 17-4-1971, 17 ratificaciones. Entró en vigor el 26-2-1965, 14 ratificaciones. No está en vigor, 1 ratificación. Entró en vigor el 1-10-1985, 5 ratificaciones.
54
1:
D.
SEGURIDAD SOCIAL
60. 61. 62. 63.
E.
PARTE:
CAP. 1.-INSTAURACION PROGRESIVA
Código Europeo de Seguridad Social (1964) 95 • Protocolo al Código Europeo de Seguridad Social (1964) "· Convención Europea sobre Seguridad Social ( 1972) 97 • Acuerdo complementario al Convenio Europeo sobre Seguridad Social ( 1972) 98 •
CONVENCIONES RELATIVAS A LA PROTECCIÓN DE CATEGORÍAS
Extranjeros, refugiados y apátridas
a.
64. 65. 66.
Convención Europea para la Abolición de las Visas a los Refugiados (1959) 99 • Acuerdo Europeo sobre la Transferencia de Responsabilidades Respecto de los Refugiados (1980) "''· Convención Europea sobre el Status Legal de los Trabadores 1nmigrantes ( 1977) 101.
Niños
b.
67.
IV.
Convención Europea sobre el Status Legal de los Hilos Nacidos Fuera del Matrimonio (1975) 102 •
AFRICANAS
A.
GENERALES
68.
B.
Carta Africana sobre los Derechos del Hombre y de los Pueblos (1981) "'·
REFUG J ADOS
69.
Convención de la OUA Reguladora de los Aspectos Propios del Problema de los Refugiados en el Africa (1969) ""·
Entró en vigor el 17-3-1968. 15 ratificaciones. Entró en vigor el 17-3-1968, 7 ratificaciones. '11 Entró en vigor el 1-3-1974, 5 ratificaciones. 98 /bidem. 99 Entró en vigor el 4-9-1960, 16 ratificaciones. 100 Entró en vigor el 1-12-1980, 8 ratificaciones. 101 Entró en vigor el 1-5-1983, 6 ratificaciones 102 Entró en vigor el 11-8-1978. 9 ratificaciones. 103 Entró en vigor el 21-10-1986, 31 ratificaciones. 104 Entró en vigor el 20-6-1974, 34 ratificaciones. 95
96
11.
C)
DE LAS DECLARAUONES A LOS TRAT-\IlOS
55
INSTITUCIONES
Dentro de ese marco normativo se han establecido numero~ sas instituciones internacionales cuya finalidad específica es la protección o promoción de los derechos humanos. Más con el propósito de ilustrar sobre la complejidad organizativa que ha venido instauníndose que con la pretensión de ofrecer una cnumen:Jción exhaustiva de esas instituciones, se presenta el siguiente cuadro, que no comprende órganos como la Asamblea General de las Naciones Unidas o la Corte Internacional de Justicia, que si bien pueden estar llamados a cumplir ciertas funciones en materia de derechos humanos, las mismas no cons~ tituyen el objeto específico de su actividad. l.
A.
UNIVERSALES J~STITL'CIO!\iES ITNDAD.I\S DIRECT,\ O 1.\IUIRECTAJ\lEYfE SOBRE LA CART ..\ DE L..\S NACIONES U;o..¡IDAS
1.
2. 3.
4. 5.
6. 7.
8.
El Consejo Económico y Social !05 . La Comisión de Derechos Humanos. La Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Pro· tección a las Minorías (ínstitudón independiente) 106 . La Subcomisión de Libertad de Información y de Prensa (independiente). La Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Re· fugiados (independiente). El Comité Especial encargado de examinar la situación en lo que concierne a la aplicación de la Declaración sobre la Concesión de la 1ndcpcndencia a los Países y Pueblos Coloni
1 "' El ECOSOC tiene. en verdad. atribu~.:iones que desbordan el ámbito de los derechos humanos. Sin cmburgo. no debe dudarse respecto de su especificidad en esta materia, habida cu..:nta de las funciones guc le asignan tanto la Carta como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociaks y Culturales. ""' Llamaremos institucionc~ im.lcpcndknte::> UlJUCII<:~s cuyos mh:mbros son elegidos y actúan a título personal. es dedr, sin n:prcscntar ni tener el apoyo de ningún gobierno. En el caso de la Subcomisión este carácter presenta un matiz. pues aun cuando sus miembros actúan a título personal, un gobierno puede oponerse a que uno de sus súbditos sea c:.cogido para integrarlo.
56
1.''
B.
PARTI::
tAP. 1.-ll\,i~T.\l'H-\CJO:'>. I'HOGHI.SI\_.\
INSTITl"CIO:'\ES ITNll:\lHS E:\: DERECliOS lll"M:\NOS
9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.
c.
19. 20. 21. 22.
23.
24. 25. '"'
SOBRE
OIT
El Consejo de Administración (mixto) 10 ~. La Oficina 1nternacional dd Trabajo (independiente). La Comisión de expertos para la aplicación de las convenciones y recomendaciones (independiente). La Comisión para la aplicación de las convenciones y recomendaciones de la Confercnt:ia lnkrnacional dd Trabajo (mixta). Las Comisiones de Em:uesta (independiente). El Comité de Libertad Sindical (mixto). La Comisión de Investigación y Conciliación en Materia de Libertad Sindical.
I~STITlCIO"ES DE LA
D.
t::XI\TRSALES
El Comité para la Eliminación dr..: la Di~criminación Racial (indcpr..:ndientc). La Comisión Espr..:cinl de Condliación. previ~t.a en la Convención para la Eliminación de todas las Formas dr..: Discriminación Racial (indepcmlicntc). El Comih~ de Derechos Humanos (indcpcndil:ntd. La Comisión Espccinl de Conciliación. prevista en el Pacto Internacional de DL'ITt:ho~ Civiles y Políticos (independiente). El Comité para la Eliminación de la Di~eriminación contra la Mujer {independiente). El Comité contra la Tortura (indcpl.'ndicntc) loi. El Grupo de lu Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas a qur..: se refiere la Convención Internacional sobre la Eliminación y Represión dd Crimen de Apartheid.
INSTITl"CJONES OE L.\
16. 17. 18.
TRH.-\UOS
UNESCO
La Comi~ión de Conciliación y Buenos Oficios facultada para resolver las controversias a que pueda dar lugar la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Ensciianza (independiente), Comité conjunto OIT/UNESCO de expertos para la aplicación de las recomendaciones concemientes a la condición del personal docente (independiente). Comité sobre Convenciones y Recomendaciones.
Suj~..Cto
a la entrada en vigor de la Convención correspondiente.
La denominación de mixto para algunas instituciones de la OIT obedece a su integración tripartita. 1 '"
11.
E.
DE LAS DECLARACIONES A LOS TRATADOS
lNSTITCCIONES DE DERECHO HUMANITARIO
26.
El Comité Internacional de la Cruz Roja (independiente).
11.
REGIONALES
A.
AMERICANAS (OEA)
27. 28. 29. 30. B.
32. 33. 34.
La Comisión Europea de Derechos Humanos (independiente). La Corte Europea de Derechos Humanos (independien-te). El Comité de Ministros del Consejo de Europa 109 • El Comité de Expertos de la Carta Socia] Europea (independiente).
AFRICANAS (QUA)
35.
5.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (independiente). La Corte Interamericana de Derechos Humanos (independiente). La Comisión Interamericana de Mujeres. El Instituto Interamericano de la Infancia.
EUROPEAS (CONSEJO DE EUROPA)
31.
C.
57
La Comisión Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos (independiente) 110 •
Conclusiones
La observación en su conjunto de todas estas normas e mstituciones permite hacer algunas reflexiones. Una primera cuestión que se pone de manifiesto al observar el contenido de las declaraciones y convenciones que se han w~ El Comité de Ministros es un órgano del Consejo de Europa, según el Estatuto de éste. Sin embargo, la Convención Europea de Derechos Humanos le asigna la función de decidir, por mayoría de dos tercios, sobre los casos que la Comisión Europea de Derechos Humanos no haya remitido a la Corte (art. 32). Su decisión tiene carácter obligatorio en tales condiciones. 110 Es reciente la entrada en vigor de la Carta Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos, por lo que la Comisión Africana aún no ha iniciado su actuación. Es la más joven institución de protección.
58
J.• PARTE: CAP. 1.-INSTAURACION PROGRESIVA
enumerado es la existencia, en casos bien significativos, de una
suerte de evolución de las declaraciones hacia los tratados, en el sentido que la proclamación de aquéllas precede con frecuencia a la negociación y conclusión de un tratado sobre el mismo tema. Así, la Declaración Universal es el precedente inmediato del Convenio Europeo, cuyo Preámbulo la invoca y señala expresamente que su propósito es «tomar las primeras medidas adecuadas para asegurar la garantía colectiva de algunos de los derechos enunciados en la Declaración Universal».
La misma Declaración es el punto de partida del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del Protocolo Facultativo de este último, de tal modo que el conjunto de esos cuatro instrumentos constituye la Carta Internacional
de Derechos Humanos. En general, la Declaración Universal es citada expresamente en el Preámbulo de la mayor parte de los instrumentos adoptados en materia de derechos humanos, tanto en el ámbito universal como en el regional y frecuentemente se menciona cuál es el aspecto de la Declaración Universal que se pretende desarrollar. En ese sentido, el contenido de ésta ha venido precisándose progresivamente, tanto en lo que se refiere al significado de los derechos proclamados como a la exigibilidad de su respeto a través de mecanismos internacíonales.
Esta transición no se observa sólo respecto de la Declaración Universal. Pueden citarse otros importantes ejemplos de situaciones en los cuales un determinado tratado precisa princi-
pios y derechos que ya habían sido objeto de una previa declaración, y establece medios para protegerlos. Tal es el caso de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre respecto de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y de otras convenciones regionales; de la Declaración de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racional, respecto de la Convención Internacio-
nal sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; de la Declaración sobre la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, respecto de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; o de la Declaración sobre la Protección de todas las Personas contra la Tortura y otros Tratos y Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, respecto de la Convención contra la Tor-
11.
DE LAS DECLARACIONES A LOS TRATADOS
59
tura y otros Tratos y Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes 111 • La expresión normativa de Derecho convencional del régimen de protección internacional de los derechos humanos ha sido, pues, el objeto de un desarrollo progresivo. A partir de la Declaración Universal de Derechos Humanos y de otras declaraciones ha venido construyéndose un sistema de complejidad creciente que busca precisar el alcance y contenido de los derechos protegidos, dotar de eficacia jurídica vinculante al deber de los Estados de respetarlos y crear instituciones y mecanismos cuyo fin es verificar el cumplimiento de esas obligaciones internacionales 112 • Se manifiesta así una rápida evolución de las declaraciones, como enunciados que proclaman valores y principios dignos de respeto por parte de todos los pueblos de la tierra, hacia los tratados que definen medios de exigibilidad. Aunque no puede decirse que el único medio para dotar de efectividad al contenido de una declaración sea la celebración de un tratado que la consagre, tampoco puede negarse que las convenciones que desarrollan la Declaración Universal, lo mismo que aquellas que se refieren a otras declaraciones particulares, se orientan dentro de una tendencia a hacer progresivamente más completo, amplio y eficaz el conjunto de los medios de protección internacional de los derechos humanos. Esa evolución, en sí misma, representa un fenómeno de progresividad. Otro grupo de reflexiones merece, más bien, consideración separada. La transición de las declaraciones a los tratados de derechos humanos pone de relieve un asunto al que ya se ha 111 Tal será posiblemente el caso de la Declaración de los Derechos del Niño frente al proyecto de convención sobre el tema, actualmente en discusión en las Naciones Unidas. 112 La complejidad, la multiplicidad y la falta de coordinación de las numerosas normas, estándares e instituciones existentes pueden dar origen a problemas operativos del régimen que ya han sido subrayados. Cfr. MERON, T.: Norm making and supervision in international humans rights: reflections in international order, en 76 AJIL (1982), págs. 754778. El autor, sin embargo, reconoce que «la multiplicidad de normas puede ser ventajosa a veces, porque permite al individuo acudir a la previsión más favorable. En ciertos casos puede ser posible aplicar la norma más favorable en el procedimiento A, incluso si ésta se· origina en el sistema B» (pág. 762). Volveremos sobre el tema.
l." PARTE:
CAP. 1.-INSTAURACION PROGRESIVA
hecho mencton, pero que conviene subrayar, porque de alguna forma está presente tanto en el origen de la instauración progresiva del régimen, como en ciertas características del mismo que lo han llevado a operar también progresivamente. Se trata de las dificultades y resistencias que ha sido necesario ir superando para adoptar esas convenciones y, en general, para materializar la protección internacional a los derechos humanos.
11 l.
Sobre el origen de la progresividad
Puede observarse, en general, que entre la manifestación de la disposición de establecer un sistema convencional para la protección internacional de los derechos humanos y el momento en que tal voluntad se ha plasmado en tratados que concretan su carácter vinculante, ha transcurrido, a menudo, un período bastante largo de consultas y negociaciones. Tal es el caso de los Pactos Internacionales concebidos dentro del seno de las Naciones Unidas y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el ámbito de la Organización de los Estados Americanos. Incluso en el Consejo de Europa, donde la Convención sobre Derechos Humanos fue el primer tratado multilateral concluido bajo los auspicios del organismo regional, tanto la Convención misma como la evolución posterior demuestran que aquél fue un paso inicial, que implicaba un desarrollo ulterior. Tal cosa se evidencia, en primer lugar, por las cláusulas facultativas que se insertaron en el tratado 113 , y, en segundo lugar, porque las negociaciones multilaterales no se detuvieron en 1950, sino que continuaron progresando hasta adoptar ocho Protocolos adicionales a dicha Convención. El hecho de que la normativa correspondiente al régimen internacional se haya instaurado progresivamente obedece a factores externos al régimen mismo. Ya se ha señalado que resulta perfectamente comprensible que una innovación en un sistema jurídico sea producto de una evolución que se establezca por etapas. Sin embargo, en el caso del régimen internacional de protección de los derechos humanos la cuestión presenta rasgos m Véanse los artículos 25, 46 y 63.
111.
SOBRE El ORIGEN DE LA PROGRESIVIDAD
61
especiales que han hecho más difícil la adopción de tratados. El problema fundamental estriba en la relación entre la garantía internacional de los derechos humanos y la soberanía. En efecto, tal garantía implica, por una parte, cierta posibilidad de injerencia de organizaciones internacionales en asuntos tradicionalmente considerados como propios de la jurisdicción interna de los Estados, y, por otra parte, también comporta algún género de reconocimiento de atributos al ser humano individual, no admitidas otrora, que le permiten ejercer derechos subjetivos frente al Estado en la esfera internacional. Ambos asuntos serán objetos de los comentarios que siguen. l.
El Estado y el dominio reservado
Sin duda la temática sobre Jos derechos humanos involucra la relación del Estado con sus súbditos, del gobierno con los gobernados, materia ésta que no puede desconectarse de Ia concepción misma que del Estado se tenga. No es una mera coincidencia que los derechos y libertades ciudadanos, así como sus garantías, hayan aparecido como una parte del Derecho constitucional. Por el contrario, se trata de una definición fundamental del Estado, el cual se concibe de una manera si reconoce la preeminencia de ciertos derechos de sus súbditos, y de otra muy distinta si niega tal reconocimiento. Ya ha sido señalado que el hombre no puede ser libre sino en un Estado libre, de tal modo que la primera condición para que los derechos humanos puedan ser una realidad jurídica es la existencia de un Estado de Derecho fundamentado en la autodeterminación del pueblo y la supremacía de la Ley 114 •
Ahora bien, el ejercicio del poder público es una expresión característica de la idea clásica de soberanía 115 , de modo que el establecimiento de límites externos para tal ejercicio representa un enfrentamiento con las concepciones nacionalistas extremas. 114 VASAK, K.: La réalite iuridique des droits de l'homme. en «Les dimensions ... », cit., pág. 3. m Según BoDINO, la soberanía es el poder supremo sobre Jos ciudadanos y súbditos, independiente de las leyes positivas. Para VATTEL, toda nación que se gobierne a sí misma, bajo la forma que sea, sin dependencia de ningún extranjero, es un Estado soberano. Cit. por VERDROSS: Derecho internacional público, AguiJar, Madrid, 1976, pág. 9.
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En todo caso, la creación, por parte de la comunidad internacional, de un régimen de garantía de los derechos humanos comprende una restricción de las competencias del Estado en el ejercicio de su poder frente a sus súbditos 116 • Con el respaldo de su experiencia y su inmensa autoridad moral, intelectual e histórica, René CASSIN observaba, a propósito de estas resistencias: «La confección del Pacto de Derechos Humanos se ha revelado infinitamente más difícil que la de un programa de principios, no solamente a causa del carácter detallado de las obligaciones que él implica para los Estados, sino, sobre todo, porque va a internacionalizar efectivamente materias secularmente consideradas como asuntos interiores o domésticos de los Estados. Así como fue lento en establecerse el
control de la ciudad sobre una patria potestad del jefe de la tribu o clan que comprendía derecho de vida o muerte sobre sus hijos, igualmente la protección internacional efectiva de
los derechos humanos encuentra, de parte de los Estados organizados, resistencias difíciles de superar» 117 • Ciertamente, la adopción de un régimen internacional de tutela de los derechos humanos supone que las ofensas a los mismos no son ya una cuestión estrictamente doméstica, que se resuelve a través de los procedimientos locales referentes a las relaciones del Estado con sus súbditos. El establecimiento de tal régimen, sea por la vía convencional, sea con base en la costumbre internacional, implica que los Estados renuncian, en las condiciones propias de ese régimen, a oponerse a la intervención de instituciones internacionales de protección alegando el principio contenido en el artículo 2.7 de la Carta de las Naciones Unidas, que prohíbe a la Organización «intervenir en asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados». He allí buena parte de la dificultad: excluir el respeto y la defensa de los derechos de los ciudadanos del ámbito de lo que pertenece «esencialmente a la jurisdicción interna de los Estados>>. Este tema ha sido objeto de una profunda polémica doctrinal y política, sobre todo con ocasión de las primeras tentativas de instaurar la protección internacional. 116
Cfr. Corte IDH: La expresión 'leyes' ... , OC/6, cit., par. 21. La Déclaration Universelle et la mise en oeuvre des droits de l'homme, 79 RCADI (1951), pág. 297. 117
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El debate se remonta al tiempo en que se adoptó la Carta de las Naciones Unidas, la naturaleza de cuyas disposiciones referentes a los derechos humanos fue objeto de importantes diferencias de criterio en los primeros años de la Organización. Según una posición, aunque la Carta proclama el principio del respecto a los derechos humanos fundamentales, difícilmente podría interpretarse que sus disposiciones son una fuente de obligaciones jurídicas de los miembros, en el sentido de tratar a sus súbditos de conformidad con ese principio, pues no está consagrado en ella ningún medio para garantizar efectivamente tales derechos 118 , y además tampoco se especifica cuáles serían los derechos y libertades protegidos, de modo que sólo cabría hablar de obligaciones legales a este respecto si se reformara la Carta o se acudiera a tratados complementarios 119 • Para otros, en cambio, la interpretación inicial de la Carta indicaba que los Estados se habían obligado jurídicamente a observar y respetar los derechos humanos. Ese deber se deduce de lo dispuesto por los artículos 55 y 56, según los cuales los Estados se comprometen a cooperar con la Organización, conjunta o separadamente, para la obtención de sus fines, entre los cuales está la promoción del respeto y la observancia de los derechos humanos. La circunstancia de que ese deber esté consagrado en términos generales y poco precisos, si bien puede afectarlo en el plano judicial, no lo desprovee de su carácter esencialmente jurídico 120 • La práctica posterior, como se verá luego, ha aclarado las cosas en el sentido últimamente señalado. Si nos atenemos a las reglas procesales relativas al trámite de las denuncias ante la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, puede concluirse que la Carta sí es fuente de obligaciones en materia de derechos humanos y que existe una infracción fundamental de sus disposiciones cuando un Estado viola grave y sistemáticamente los derechos humanos. 118 Esa fue la posición inicial de KELSEN. Cfr. Principios de Derecho internacional público, Ed. El Ateneo, Buenos Aires, 1965, págs. 123-124. 119 Cfr. KELSEN, H., cit. por ScHWELB: The International Court of fustice and the Human Rights Clauses of the Charter, 66 AJIL (1972), páginas 338 y 339. 12 ° Cfr. LAUTERPACHT, H.: The internacional protection of human rights, 70 RCADI (1947), págs. 13-17.
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Se trata, pues, de una cuestión que se planteó incluso antes de la proclamación de la Declaración Universal y, aun cuando los términos iniciales del debate pueden considerarse superados por la evolución cumplida desde entonces, no puede desconocerse que algunos aspectos del problema, en cierta forma, siguen vigentes. Así, recientemente, la Organización de los Estados Americanos, que ha actuado en ocasiones con cierta intensidad para atender situaciones críticas en materia de derechos humanos 111 , ha aprobado una reforma a la Carta (Protocolo de Cartagena de Indias, diciembre de 1985) que incluye, entre los propósitos esenciales de la Organización, «promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto del principio de no intervención», artículo 2.b). El sentido y alcance de esta disposición será seguramente tema de discusión. No puede negarse, sin embargo, que, a pesar de supervivencias como la que se acaba de anotar, el reconocimiento de la supranacionalidad de los derechos humanos en un vasto sistema normativo convencional, que comprende numerosos mecanismos de protección, es decisivo para despejar dudas sobre este problema en la hora actual. Los derechos humanos están hoy en día en la esfera del Derecho internacional y no puede considerarse, en modo alguno, que sea intervención en los asuntos internos de un Estado el que se reclame el cumplimiento de sus obligaciones internacionales. Cabe destacar, en esa perspectiva, que el Acta Final de Helsinki, de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa, implica el reconocimiento de que la conducta de los Estados signatarios respecto de los derechos humanos no es una cuestión exclusivamente inherente a la jurisdicción interna, y que la reacción pacífica de los signatarios contra un Estado que viole las disposiciones sobre derechos humanos no es una injerencia indebida en los asuntos internos del transgresor 122 • 1 1 ~ Uno de los casos más notorios fue el de la XVII Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores frente al Gobierno de Somoza en Nicaragua. Esa reunión, que comprendió la participación de los entonces insurrectos, procuró establecer las condiciones para la transición hacia la democracia. La Resolución 11 de esa conferencia pidió «el reemplazo inmediato y definitivo del régimen somocista» y la «garantía de los derechos humanos de los nicaragüenses, sin excepción». Cfr. VASOUEZ CARRIZOSA, A.: El caso de Nicaragua en la XVII Reunión de Consulta: Los derechos humanos como fundamento de la acción internacional, en «Anuario Jurídico Interamericano», OEA, 1979, págs. 3-55. tu Cfr. BuERGENTHAL, T. (editor): Derechos humanos, Derecho inter-
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No pretendemos detenernos en la complejidad del análisis de este asunto, sino de constatar cómo, objetivamente, supone un obstáculo considerable para la ínternacionalización de la protección a los derechos humanos. Se trata de vencer la oposición resultante de inveterados principios jurídicos que expresan seculares prerrogativas políticas. La cuestión se complica aún más si se tiene en cuenta que, aun cuando la voluntad del Estado está, en general, presente a la hora de instaurar tal régimen, no lo está necesariamente en el funcionamiento del mismo, el cual ha quedado frecuentemente a cargo de órganos independientes.
En verdad, la eficacia del sistema internacional depende de su aptitud para imponer sus garantías contra el poder estatal. No olvidemos que la protección internacional es complementaria de los remedios internos y que sólo tiene cabida cuando han
fallado los mecanismos de Derecho nacional. En tal perspectiva es obvio que la instauración del régimen internacional de protección debía pasar por la superación de un conjunto de arquetipos y de desconfianzas importantes. En buena medida, esa instauración no es explicable sino por el contexto histórico en que se expresó. No es exagerado sostener que tal régimen nace más de la aspiración de los pueblos que de la determinación de los gobiernos, los cuales frente a la nueva realidad política del mundo no podían eludir la satisfacción, en alguna medida, de una aguda aspiración colectiva. 2.
El individuo frente al Derec-ho internacional
Por otro lado, la instauración de estos mecanismos internacionales de protección ha supuesto el reconocimiento de una nueva posición jurídica al ser humano individual en ciertos aspectos de la esfera internacional, lo cual nuevamente había de nacional y el Acuerdo de Helsinki, Edisar, Montevideo, 1979, pág. 18. En la misma obra, cfr. HENKIN, L.: Derechos humanos y jurisdicción interna, págs. 35-62. Sobre el tema, en general, ERMACORA: Human Rights and Domestic Jurisdiction, 124 RCADI (1968); ZouREK, J.: Le respect des droits de l'homme et des libertes fondamentales, constitue-t-il une affaire interne de l'Etat?, en «Estudios de Derecho internacional en honor al Profesor Miaja de la Muela}}, Tecnos, Madrid, 1979, t. 1, páginas 603-625.
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requerir -y requiere- la superación o reformulación de posiciones doctrinales arraigadas. Se trata, en verdad, de problemas que no se desvinculan totalmente del que se acaba de reseñar, pues en cierta forma constituyen su expresión conceptual en lo jurídico, y que han introducido elementos para el desarrollo de novedosas instituciones en el Derecho internacional contempo~ ráneo. De acuerdo con la doctrina tradicional, el Derecho internacional no produce efectos subjetivos en el individuo, en el sentido de que no le concede derechos ni le impone obligaciones directamente. En una expresión que revela muy bien su raigambre dualista, pero que también pone de manifiesto de modo ilustrativo cuán neta es la posición de cierta doctrina clásica a este respecto, ANZILOTTI sostenía que «la existencia en el Derecho internacional de otros sujetos de derechos y obligaciones distintos de los Estados es simplemente inconcebible» 123 • En esa perspectiva, el Derecho internacional, en cuanto conjunto de reglas que rigen las relaciones entre los Estados como miembros de la comunidad internacional, sólo existe para ellos y por ellos 124 • De ahí la afirmación según la cual los individuos no son, en principio, sujetos de Derecho internacional, sino más bien objetos suyos 125 • Esta última expresión no debe necesariamente entenderse como la consideración de la persona como objeto de una suerte de derecho real, pues en tal sentido sería enteramente inadmisible 126 • Podría, en cambio, expresar válidamente la idea según la cual en el Derecho internacional, en general, la posición del individuo es relevante sólo en la medida en que se identifique con intereses internacionalmente protegidos. Tratándose de los regímenes de protección a la persona fundados en el Derecho internacional, esa idea se ha expresado en el sentido de que «la persona, en esos casos, es objeto de protección, pero no es sujeto o titular de un derecho para reclamar esa protección» 127 • 123 ANZILOTTI, D.: /[ diritto internazionale nei giudizi interni, Ditta Nicola Zanschelli, Bologna, 1905, pág. 44. 124 Cfr. VoN DER HEYDTE, F. A.: L'individu et les tribunaux interna· tionaux, 107 RCADI (1962), t. 111, pág. 297. l2S Cfr. VERDROSS: cit., pág. 199. 126 Cfr. SPERDUTTI, G.: La personne hul1ttline et le droit internationa/, en AFDJ, 1961, pág. 145. 121 BARBERIS, J.: Los sujetos del Derecho internacional actual, Ed. Tecnos, Madrid, 1984, pág. 164.
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El tema de la personalidad jurídica internacional de los individuos se ha vinculado con la aptitud de la persona natural para ser directamente titular de derechos y obligaciones en el ámbito internacional, o en la posibilidad de ejercer por sí mismas esos derechos 128 • No es el propósito de este análisis entrar a considerar esa materia, sino más bien poner de relieve hasta qué punto la introducción de la protección de tos derechos humanos en el Derecho internacional ha supuesto una innovación que impone la revisión de criterios tradicionales. Es cierto que pueden encontrarse antecedentes más bien remotos de situaciones en que dos o más unidades territoriales hayan suscrito acuerdos que implicaran, para alguna o algunas de ellas, la obligación de reconocer y respetar determinados derechos a una categoría de sus propios súbditos o ciudadanos
o a la totalidad de ellos. El primero de esos acuerdos sería el Tratado de Oliva de 1666, entre Suecia, Polonia y Prusia, según el cual la parte beneficiaria de una cesión territorial permitiría que en los territorios cedidos se siguiese practicando libremente la misma religión profesada anteriormente 129 • Sin embargo, ninguno de esos precedentes está orientado como propósito principal hacia la protección internacional del individuo, como titular de un interés autónomo, en la sociedad internacional, sino que, más bien, han perseguido prevenir o solucionar conflictos internacionales entre los Estados con ocasión de sus súbditos 130 • La más importante, acaso, de esas manifestaciones específicas se expresó en el ámbito de la protección diplomática, en la teoría tradicional de la responsabilidad internacional, dentro del cual los perjuicios causados por el Estado a un individuo pueden producir efectos jurídicos internacionales. Pero, aun en w Cfr. KELSEN, H.: Principios de Derecho internacional público, Ateneo, Buenos Aires, 1965, pág. 121 y sigs.; MUGERBA, N. P. J.: Sujetos de Derecho internacional, en «Manual de Derecho internacional público>}, editado por Max Sorensen, Fondo de Cultura Económica, México, 1973, en especial pág. 275. En el mismo «Manual», cfr. igualmente ÜDA: El indil'iduo en Derecho internacional. llY Cfr. BtJ:--JIMOv-PARRA, B.: La protección internacional de los derechos del hombre y de los pueblos, en «Primeras Jornadas de Derecho Internacional>>, UCAB, CarJcas, 1979, págs. 245-279. uo Cfr. VIO-GROSSI, E.: La subjetividad del hombre en el Derecho internacional, en «Primeras jornadas ... », cit., pág. 299.
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ese caso, se trata de hipótesis que nada tienen que ver con el reconocimiento de derechos fundamentales. En efecto, según tal teoría un Estado puede, dentro de ciertas condiciones, extender su protección a uno de sus súbditos víctima de un daño causado por otro Estado. En tal hipótesis el Estado que acuerda la protección endosa el daño infligido al individuo y reclama, en nombre propio, el resarcimiento frente al Estado al que dicho perjuicio sería imputable. La Corte Permanente de Justicia Internacional definió bien el sentido exacto de la intervención del Estado en estos casos cuando afirmó: «Al tomar partido y asumir la causa por uno de los suyos y poner en movimiento en su favor la acción diplomática
o la acción judicial internacional, este Estado hace valer, a decir verdad, su propio derecho, el derecho que tiene a hacer respetar en la persona de sus súbditos el Derecho interna· cional» 131 •
La situación descrita, sin embargo, poco tiene que ver con la protección de los derechos humanos. La responsabilidad del Estado va a depender de la nacionalidad de la víctima y de la voluntad del Estado que acuerda discrecionalmente la protección diplomática y no de la naturaleza del derecho que haya sido afectado, el cual podría ser puramente pecuniario y no vinculado con los derechos humanos en sentido estricto. Acle· más, lo relevante no es que se haya causado daño al individuo, sino que el Estado del cual es nacional asuma tal daño como propio, de modo que el resarcimiento se debe al Estado y no a la víctima directa del perjuicio. De este modo, de acuerdo con la doctrina tradicional, el Derecho internacional no concede ni reconoce derechos ni im· pone obligaciones al individuo directamente 132 • Puede decirse JJI CPJI -Ajjaires des Conccssions de Mavrommatis en Palestine, arret núm. 2. 1924-, Serie A, núm. 2, pág. 12. «En prenant fait et cause pour l'un des siens, en mettant en mouvcment en sa faveur l'action di· plomatique ou l'action judiciarc international, cet Etat fait, 8 vrai dire, valoir a son propre droit le droit qu'il a de faire respecter, en la per· sonne de ses ressortissants. le droit intcrnational.}} 02 Se ha afirmado que la circunstancia de la persona humana no puede hacer valer directamente sus derechos en la esfera internacional; no es óbice para que se sostenga que ella es, de todos modos, sujeto de Derecho internacional, pues esa incapacidad se refiere al e;ercicio y no
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que toda actuación del ser humano para hacer valer un derecho subjetivo en el ámbito internacional se encontraba absorbida por el Estado, porque esa pretensión no podía encontrar cauce fuera de un Estado que la asumiera como propia. Se pueden registrar, con todo, ciertas excepciones. En el ámbito de los deberes, o más exactamente en el de la respon-
sabilidad, existen normas internacionales que establecen el ca· rácter punible de una conducta en forma inmediata o, si se prefiere, originaria, las cuales, en su conjunto, integran el llamado Derecho internacional penal 133 • En lo que se refiere a los derechos pueden encontrarse situaciones en que el ser humano individual ha sido facultado para hacer valer por sí mismo derechos subjetivos fundados en el Derecho internacionaL Así, por ejemplo, el artículo 2 del Tratado que creó la Corte de justicia Centroamericana ( 1907) concedió competencia al tribunal para conocer demandas de súbditos de los países signatarios, contra uno cualquiera de ellos, «por violación de tratados o convenciones o por cualquier otro asunto de carácter internacional». La vida de la Corte, como se sabe, fue efímera y ninguna de las demandas individuales que se propusieron ante ella prosperó. Al extinguirse, aun conservando su calidad de significativo antecedente, perdió su valor práctico.
En el mismo sentido, la Convención XII de La Haya de 1907, que preveía el Tribunal Internacional de Presas, contemplaba el acceso a éste de sujetos individuales que invocaran haber sido lesionados en su propiedad privada por un tribunal nacional. Sin embargo, la Convención XII nunca alcanzó el número suficiente de ratificaciones para entrar en vigor. En 1922, la Convención Germano-Polaca sobre Alta Silesia otorgó un derecho individual a recurrir ante el Tribunal Arbitral de Alta Silesia, contra cualquiera de los gobiernos contratantes, incluso si era el de la nacionalidad del reclamante. a la titularidad de los derechos. A los efectos de este trabajo, ese matiz parece irrelevante. Cfr. MUGERBA: cit.. pág. 275. m Cfr. LEu, H. J,: Introducción al Derecho Internacional Penal, M. R. E., Caracas, 1982, pág. 30. VERDRoss, en una perspecliva que luce más restrictiva, señala que <(una responsabilidad individual inmediata fundada en el Derecho internacional común se da única y exclusivamente para criminales de guerra», cit., pág. 201.
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Otro antecedente, fuera del ámbito de la jurisdicción internacional stricto sensu, es el ya citado de Jos tratados celebrados por las potencias aliadas y varios países de Europa occidental y los Balcanes, que contenían provisiones para proteger a grupos nacionales minoritarios, garantizando a todos los habitantes de esos Estados, sin discriminación alguna, completa protección a la vida, a la libertad y al ejercicio de cualquier credo, religión o creencia, así como la completa igualdad ante la ley y el derecho a usar su propia lengua. Sin embargo, por la rapidez con que perdieron su vigencia estos tratados -que, en general, no fueron fuente de inspiración para [os celebrados después de la segunda guerra mundial-, lejos de debilitar más bien apuntalaron las concepciones tradicionales del individuo frente al Derecho internacional. El reconocimiento al individuo de la facultad de introducir directamente peticiones y quejas contra los Estados ante instancias o instituciones internacionales se ha revelado como uno de los pasos que ha encontrado más pesadas resistencias en la instauración de la protección internacional de los derechos humanos. Esta resistencia ha persistido aún después de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas y de la Declaración Universal. En la doctrina hubo quien consideró que, sin menoscabo de las razones prácticas y morales que podrían invocarse para sustentar el reconocimiento de un derecho de petición directo sobre ciertas materias a favor de los individuos, la experiencia de tal sistema en el caso de la Convención sobre Alta Silesia se mostró negativo, tanto desde el punto de vista político como del legal, de modo que tal sistema no parecería recomendable 134 • 1 ~ Cfr. KOROWICZ, M.: The problem of international personality of individuals, 50 AJIL (1956), págs. 561 y 562. Esta posición, que en parte puede explicarse por la fecha del artículo, ha tenido otras manifestaciones posteriormente. Así, BARBERIS, op. cit., págs. 162 y 163, ha sostenido que (en 1984) el derecho de petición individual ante la Comisión de Derechos Humanos respectiva, pautado por las Convenciones Europea y Americana, «Ofrece una analogía con la protección diplomática. En efecto --dice-, en esta última, el Estado, y excepcionalmente una organizacitin internacional, hacen suya la reclamación de un particular y la plantea en el plano internacional, sin que éste sea parte en la cuestión. En los Tratados de Roma y de San José de Costa Rica, la definición del Estado protector, y excepcionalmente de la organización internacional protectora, es desempeñada por la Comisión de Derechos
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Lo cierto es que la protección internacional de los derechos humanos ha establecido mecanismos para que los individuos puedan dirigir peticiones y denuncias a instituciones internacionales de control. Esas instituciones, una vez establecida su competencia 135 , no requieren del consentimiento del gobierno afectado para actuar, y en algunos casos, como en los sistemas regionales de Europa y América, pueden llevar la denuncia individual ante un tribunal internacional, para que decida el caso en términos jurídicamente obligatorios para el Estado afectado. En esta forma -se ha dicho- «el individuo alcanza el status jurídico del menan> y «el monopolio de la representación que correspondía al Estado ha desaparecido» 136 •
En buena parte por obra de esos desarrollos, hoy es posible reconocer que no hay «nada inherente a la estructura del ordenamiento jurídico internacional que impida a los Estados conferir a los individuos derechos que emanen directamente de un Humanos, que plantea la acción ante el Tribunal Internacional, sin la participación de persona damnificada>~. Al margen de otras observaciones que merecería el texto citado, parece evidente que esta posición no tiene en cuenta el conjunto de las atribuciones de las Comisiones de Derechos Humanos, como órganos de investigación y conciliación. En el caso de Europa no se tiene presente tampoco la particular posición que se reconoce al individuo como parte en el proceso internacional después que el caso ha sido introducido ante la Corte Europea, según las reglas procesales de ésta del 24 de noviembre de 1982, que serán comentadas infra. En el caso de América esta tesis no podría explicar la operatividad que ha tenido hasta el presente el derecho de petición individuaL En efecto, según BARBERIS, el papel de la Comisión parece reducirse a presentar casos ante la Corte, cosa que en el sistema de la Organización de los Estados Americanos no ocurrió durante los pri· meros seis años de existencia del Tribunal. En cambio, la Convención atribuye a la Comisión facultades para tramitar denuncias individuales y resolverlas con técnicas propias de los buenos oficios, la mediación y la conciliación, dentro de un procedimiento contradictorio entre el denunciante y el gobierno denunciado. ¿Cómo reducir estos aspectos a la protección diplomática? 13 s La competencia de estas instituciones se establece por procedimientos distintos. En América, la competencia de la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos para recibir comunicaciones individuales no se funda sólo sobre un tratado, sino sobre el Estatuto de la Comisión, de modo que alcanza incluso a los Estados miembros de la OEA, que no son partes en el Pacto de San José. En otros casos, como en el de Europa y algunos más que se verán luego, esa competencia depende no sólo de un tratado, sino de la adhesión a una cláusula facultativa o incluso a un protocolo adicional. lll> VoN DER HEYDTE, cit., pág. 327.
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tratado internacional o proveerlos de recursos internacionales para la protección de esos derechos» 137 •
La verdad es que en algunos casos la práctica ha superado incluso el alcance de la anterior observación. En el caso americano, por ejemplo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aun antes de haber adquirido el rango de órgano permanente de la OEA 138 , recibía y tramitaba peticiones individuales con base únicamente en su Estatuto y en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Es cierto que todo ello contaba con el asentimiento de los Estados, lo que no resta relevancia al hecho en todo cuanto contrasta con el estado anterior del Derecho internacional, en especial si se tiene presente que según el Preámbulo de la Declaración Americana
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Ese panorama quizá explique por qué se encuentran a menudo expresiones ambiguas en los tratados sobre derechos humanos o que se regule el contenido y alcance de ciertos derechos protegidos de modo intencionalmente flexible. También es frecuente que en esos tratados se abra campo para que, a partir de un mínimo común, los Estados, sea por iniciativa unilateral, sea a través de acuerdos complementarios, puedan aumentar el alcance y el vigor de los compromisos asumidos, de modo que éstos puedan ser objeto de una evolución positiva hacia formas más completas de protección. Es por ello que, por las circunstancias en que se ha instaurado la protección internacional de los derechos humanos y por las dificultades que ha sido necesario ir superando para adoptar los tratados que la consagran, éstos llevan en sí mismos la virtualidad de una interpretación y de una aplicación progresiva. El fenómeno que llamamos de progresividad, si bien ha encontrado manifestaciones muy concretas en la práctica de las instituciones internacionales, tal como se analizará en la segunda parte de este trabajo, corresponde también al espíritu general de los tratados protectores y aparece, en tal sentido, como una nota intrínseca del régimen de protección internacional de los derechos humanos.
CAPITULO 11 BASES DE LA PROGRESIVIDAD
Las consideraciones anteriores han servido para describir cómo se ha venido estableciendo un cuerpo jurídico convencional enderezado hacia la protección internacional de los derechos humanos. La circunstancia de que los tratados que contienen esas normas se hayan perfeccionado paulatinamente, aunque es, en sí misma, una expresión de progresividad, no ofrece mayor singularidad, puesto que, vista la novedad relativa del tema y las resistencias y dificultades a superar, parece perfectamente normal que la instalación de tal régimen se haya venido produciendo en un escenario de vacilaciones. Si el fenómeno se limitara a esa descripción no ofrecería, probablemente, mayores particularidades frente a otras situaciones donde existan condiciones en las cuales la confrontación entre intereses contrapuestos no se resuelva en confJicto abierto ni en victoria rápida de uno de los puntos de vista en juego.
El mayor interés del asunto radica en que el régimen mismo, más allá de su instauración, contiene elementos que tienden a asegurar su desarrollo progresivo. El análisis siguiente se referirá a esos elementos, presentes en las más significativas convenciones internacionales sobre el tema. Aun cuando, como se verá en la última parte del trabajo, puede sostenerse que el Derecho internacional de los derechos humanos no tiene como única fuente a los tratados, las consideraciones inmediatas se limitarán a éstos, pues es dentro de ese ámbito que se manifiesta con mayor relieve la virtualidad expansiva a que hemos aludido. Los tratados internacionales referidos a la protección de los derechos humanos ofrecen un marco apropiado para el desarrollo progresivo de su contenido. Frecuentemente la intención de las partes ha sido la de definir, de algún modo, a esas convenciones como una suerte de punto de partida, que establece una garantía mínima, cuyas restricciones están prohibidas, pero cuyas ampliaciones están autorizadas. Esa intención de las partes, junto con la naturaleza misma que se ha reconocido a dichos
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instrumentos y las particularidades que se desprenden de la aplicación de las reglas de interpretación en este ámbito, constituyen las bases sobre las que el régimen evoluciona positivamente. El análisis de los instrumentos internacionales relativos a la protección de los derechos humanos revela cómo ellos, en sí mismos, contienen el principio de su desarrollo progresivo. Puede delinearse, en primer término, un marco general (1), dentro del cual la intención de quienes Jos suscriben se manifiesta, expresa o implícitamente, en el sentido de impulsar un proceso de desarrollo progresivo, dentro del cual las diversas convenciones o declaraciones representan un paso que no agota la instauración del sistema. Por otro lado, en parte como consecuencia de la anterior circunstancia, la aplicación de las reglas de interpretación (JI) al Derecho internacional de los derechos humanos ofrece unas modalidades particulares que tienden a extender el alcance del sistema o, por lo menos, a optar por la más amplia entre las posibles interpretaciones que pueda motivar un determinado texto. Ambos asuntos se comentarán sucesivamente.
J.
El marco general
Numerosos instrumentos internacionales sobre derechos humanos contienen formulaciones que implican un desarrollo progresivo. En algunos casos esas manifestaciones asumen la forma de expresiones directas de voluntad (1), mientras que en otros son la consecuencia de la concepción del régimen de protección como una garantía mínima (2), o de la naturaleza de los tratados relativos a la protección de los derechos humanos, los cuales no pueden ser considerados como un medio para e] recíproco equilibrio de intereses entre las partes (3). l.
La progresividad intencionada
El recuento histórico que se ha hecho permite explicar, al menos parcialmente, por qué varios de los instrumentos internacionales referentes a la protección de los derechos humanos, especialmente los primeros, contienen manifestaciones expresas
l.
[L MARCO GF'\JFR,\l
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según las cuales la vigencia plena del respeto a tales derechos no podría alcanzarse sino progresivamente. Esa intención explícitamente declarada no puede ser base para ninguna conjetura acerca de si expresab>. tal como se había proclamado en la Carta de las Naciones Unidas, uno de cuyos propósitos es «el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos». Frente a esa palpable aspiración, sólidamente sustentada en la opinión pública mundial, estaba la no menos tangible resistencia de los gobiernos frente a la eventual instauración de mecanismos que, al autorizar que sus súbditos pudiesen invocar frente a ellos el auxilio de entidades internacionales, conseguirían quebrantar un concepto sacralizado de soberanía, que rechaza toda idea de límite extraestatal al ejercicio absoluto del poder. Desde la perspectiva del Estado es normal -y más lo era entonces- cierto grado de repugnancia por procedimientos que permitan a funcionarios extranjeros inmiscuirse en cuestiones tradicionalmente consideradas como propias del dominio reservado de los Estados. Ese antagonismo se resolvió, en general, a través de la postergación de la adopción de instrumentos con carácter obligatorio y del reconocimiento expreso de que la materia debe ser objeto de medidas progresivas. Para unos era esta la única vía para lograr la unanimidad, o al menos el más sólido respaldo posible. para las proclamaciones que dotaban de precisión al significado de las expresiones de la Carta de la ONU sobre los derechos humanos en su dimensión internacional. Para otros, este fue el medio de no situarse de espaldas a una opinión pública atenta a la posición de los gobiernos frente a los derechos humanos, eludiendo, sin embargo, compromisos exigibles.
Así, las declaraciones de 1948, que precedieron a las convenciones de carácter general sobre derechos humanos, mani-
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].a PARTE:
CAP. 11.-BASES DE LA PROGRESIVIDAD
festaron expresamente la idea de que el régimen jurídico internacional que aseguraba su protección debía instaurarse progre· sivamente.
La Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó la Declaración Universal de los Derechos Humanos <> (la cursiva es del autor). Ese propósito general adquiere un significativo relieve si se entiende junto con los artículos 55 y 56 de la Carta, de Jos que resulta la obligación de todos Jos miembros de las Naciones Unidas de tomar medidas conjunta o separadamente, en cooperación con la Organización, para alcanzar el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales. En ese contexto se ha establecido un verdadero deber jurídico internaciOnal en el sentido de perfeccionar continuadamente los medios de protección a Jos derechos humanos. Por su parte, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre expresa: «La IX Conferencia Internacional Americana. Considerando: ( ... )
Que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser guía principalísima del derecho americano en evolución. Que la consagración americana de los derechos esenciales del hombre, unida a las garantías ofrecidas por el régimen interno de los Estados, establece el sistema inicial de protección, que los Estados Americanos consideran adecuado a las actuales circunstancias sociales y jurídicas, no sin reconocer que deberá fortalecerlo cada vez más en el campo internacional, a medida que estas circunstancias vayan siendo más propicias» (la cursiva es del autor).
Este propósito inicial de la Declaración Americana se ha traducido claramente en el sistema interamericano de protección
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EL MARCO GENERAL
79
a los derechos humanos, que abunda en evidencias de instauración progresiva. Dejando de lado por el momento algunas cuestiones que se derivan de la práctica de ciertas instituciones, y en especial de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, podemos constatar que el sistema mismo portaba la idea de un establecimiento gradual. Como quedó dicho, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos fue creada por la Resolución VIII de la V Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores (Santiago de Chile, 1959), pero fue incorporada a la Carta de la Organización de los Estados Americanos como «Órgano permanente» de ésta por el Protocolo de Buenos Aires de 1967. El artículo 112 de la Carta reformada, además, remitió a una futura convención la determinación de «la estructura, competencia y procedimiento de dicha Comisión, así como de los otros órganos encargados de esa materia». Por su lado, el artículo 150 de la misma Carta adoptó un mecanismo transitorio, al confiar a la «actual Comisión» la misión de velar por la observancia de los derechos humanos «mientras no entre en vigor la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos». En tal virtud, desde el momento en que entró en vigencia el Pacto de San José, el sistema interamericano de protección a los derechos humanos ha revelado la existencia de un conjunto de vínculos superpuestos. Existe, de una parte, un sistema general, aplicable a todos los miembros de la OEA, que se desprende de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, cuyo órgano de tutela es la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Por otro lado, está el sistema, más vigoroso, que tiene su fuente en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aplicable únicamente a quienes son partes en ella, cuyos órganos de protección son la propia Comisión 1nteramericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Esa circunstancia ha dotado a la protección de los derechos humanos en la Organización de los Estados Americanos de cierta complejidad temporal. En el plano normativo coexisten dos niveles, tanto desde el punto de vista sustantivo, donde son dos las fuentes que enuncian los derechos protegidos y definen su contenido, como en materia procesal, puesto que las reglas de procedimiento aplicables respecto de las partes en el
80
1.'
PARTE:
CAP. 11.-BASES DE LA PROGRESIVIOAD
Pacto de San José no lo son para los miembros de la OEA no vinculados por este tratado. En el plano de la organización del sistema, la complejidad se expresa en la coexistencia de dos órganos. El órgano más antiguo de promoción y protección es la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Su competencia se extiende a todos los miembros de la OEA y está llamada a ejercerse en dos niveles diferentes de intensidad, según se esté frente a Estados que sean partes en la Convención o no. La Corte, en cambio, es un órgano creado por la Convención, cuya función principal, que es la jurisdicción contenciosa, sólo está llamada a ejercerse frente a los Estados partes que hayan aceptado someterse a ella de modo obligatorio; sin embargo, puede también servir como órgano del sistema general, porque es competente para responder las consultas que le sean sometidas por cualquier miembro de la Organización, aunque no sea parte de la Convención. Puede considerarse que esta complejidad normativa y orgánica es transitoria, puesto que está llamada a desaparecer el día en que todos los miembros de la OEA sean partes en la Convención. El curso de la evolución ha impedido que los gobiernos menos decididos a comprometerse en régimen internacional de protección puedan frenar un desarrollo más progresista impulsado por los gobiernos mejor identificados con los principios democráticos. En ese aspecto, el sistema actual es un típico producto de la progresividad que ha caracterizado el desarrollo del régimen internacional de protección a los derechos humanos. En el ámbito europeo, donde, como se dijo, se adoptó la primera Convención general de Protección a los Derechos Humanos, que fue el Tratado de Roma de 1950, también se ha reconocido claramente que ese Convenio era un compromiso inicial, susceptible de ser extendido en el futuro, desde el momento en que los signatarios expresaron su resolución de «tomar las primeras medidas adecuadas para asegurar la protección de algunos derechos enunciados en la Declaración Universal». El propósito así enunciado en la Convención europea no ha dejado de renovarse y ratificarse. Dentro de su contexto se han adoptado ocho Protocolos adicionales que han ampliado el ámbito de los derechos protegidos y la competencia de los órganos encargados de velar por su observancia. En varios de esos
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Protocolos encontramos reiterada la declaración de intención acerca de la progresividad. En los Preámbulos de los Protocolos 1 y 4 a los signatarios declaran su resolución de «tomar las medidas adecuadas para asegurar la garantía colectiva de derechos y libertades distintos» de los ya protegidos anteriormente. En el del Protocolo número 6, la misma idea está subrayada, aunque desde otra perspectiva, al considerarse que «la evolución ocurrida en varios Estados miembros del Consejo de Europa expresa una tendencia general a favor de la abolición de la pena de muerte». Por su parte, el Protocolo número 7 obe· dece a la resolución de adoptar «nuevos pasos para asegurar la garantía colectiva de ciertos derechos y libertades».
La Carta Social Europea, también en el marco del Consejo de Europa, expresa la misma noción de progresividad al estable· cer un sistema flexible de compromisos 1• La idea de una progresividad intencionada aparece también expresa o implícitamente, en varias de las declaraciones proclamadas en relación con los derechos humanos. En realidad, a menudo una declaración implica, por una parte, el propósito de ir desarrollando paulatinamente su contenido y de adoptar medidas sucesivas que tiendan a alcanzar los objetivos previstos, y, por otra parte, la posibilidad de profundizar su significado a través de su formalización como convención internacional. En esa doble perspectiva, como programa de acción y como derecho en embrión, las declaraciones comportan una voluntad de realización progresiva. En ocasiones este propósito se ha manifestado de modo explícito, como ocurre, fuera de los casos ya mencionados, con
la Declaración de los Derechos del Niño, que insta al reconocimiento de esos derechos y a que se luche «por su observancia con medidas legislativas y de otra índole adoptadas progresivamente>>. Por su lado, las Declaraciones de los Derechos del Retrasado Mental y la de los Impedidos reconocen que «dado su actual nivel de desarrollo, algunos países no se hallan en situación de dedicar a estas actividades sino esfuerzos limitados», lo que no puede indicar sino la necesidad de una satisfacción progresiva de los propósitos allí enunciados. 1 Cfr. VASAK, K.: Le Conseil de l'Europe, en «Les dimensions inlernationales ... », cit., pág. 594.
82
t.• PARTE: CAP. 11.-BASES DE LA PROGRESIVIDAD
De una manera o de otra, cada vez que esto ocurre se está manifestando que determinados derechos, propósitos o compromisos no son inmediatamente realizables, sino que, a pesar de reconocerse su alto valor moral y legal, su exigibilidad debe diferirse en espera de condiciones más propicias. Allí se pone de relieve una de las debilidades notorias de los instrumentos que consagran medios internacionales de protección a los derechos humanos, los cuales son frecuentemente adoptados después de difíciles negociaciones y compromisos entre los gobiernos, que son, precisamente, quienes pueden ser denunciados por violarlos. De ahí las dificultades y obstáculos que tienen numerosas instituciones internacionales de protección para cumplir con su cometido, así como la ambigüedad de muchas disposiciones convencionales. Sin embargo, también es verdad que en esta circunstancia puede verse también una parte no despreciable del virtual fortalecimiento del sistema internacional de protección, En una perspectiva jurídica, no puede considerarse como desprovista de efectos la proclamación reiterada de los signatarios de diversos instrumentos internacionales, en el sentido de que las metas de tales instrumentos han de alcanzarse progresivamente. No es exagerado afirmar que esa proclamación reiterada constituye, en sentido positivo, el fundamento de una verdadera obligación de negociar nuevos medios que permitan el desarrollo y perfeccionamiento del sistema. En cualquier caso, sí constituye una sólida base para sostener, en sentido negativo, que en el Derecho internacional actual los Estados no pueden lícitamente rehusarse de plano a considerar propuestas orientadas hacia la profundización de los medios internacionales de protección a los derechos humanos.
Esa conclusión se refuerza con la disposición del artículo 56 de la Carta de la ONU, según el cual los «miembros se comprometen a tomar medidas, conjunta o separadamente, en cooperación con la Organización, para la realización de los propósitos consignados en el artículo 55», entre los cuales está el «respeto universal a los derechos humanos y las libertades fundamentales». Se ha subrayado, con razón, que el artículo 56 es una cláusula «elástica» porque define el contenido de la obligación asumida por los miembros de la ONU, refiriéndolo a la práctica de la Organización y a las medidas que ella haya adop-
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EL MARCO GENERAL
83
tado, en un momento dado, en relación con los derechos humanos 2•
En todo caso, la interpretación de esos instrumentos no puede desvincularse de la intención que ellos manifiestan, de modo que, dentro de ese contexto, las entidades encargadas de velar por su respeto tienen donde cimentar una interpretación tendente hacia el desarrollo progresivo del significado de los compromisos. En un plano menos jurídico, las expresiones comentadas tienen también sus consecuencias positivas. En efecto, cualquiera que haya sido el propósito real de los Estados al proclamar el logro progresivo de las metas, esa declaración constituye en sí misma un impulso para mantener viva la inclinación de los gobiernos mejor dispuestos en esta materia para impulsar la continuación de negociaciones, a fin de alcanzar niveles más elevados de exigibilidad. Además, el reconocimiento de la necesidad de un desarrollo progresivo es un estímulo para la influencia de la opinión pública, en el sentido de que si los propios gobiernos admiten que la cuestión está abierta a desarrollos ulteriores, la aspiración colectiva de alcanzarlos actúa en un campo más propicio y resulta más difícil eludir el requerimiento para avanzar en esa dirección. Una especie de dinámica entre la insatisfacción y la esperanza que puede operar, y ha operado, en sentido positivo.
Como quiera que sea, las expresiones de progresividad intencionales no pueden ser interpretadas, ni lo han sido en general, como indicativas de que el sistema internacional de protección representa una suerte de programa llamado a establecerse y desarrollarse paulatinamente, pero que no puede brindar ninguna garantía inmediata. Se trata, por el contrario, de considerar que esa garantía inmediata representa un grado mínimo de salvaguarda que, por su propia naturaleza, tiene vocación de extenderse y perfeccionarse en el sentido más favorable a la persona. Veremos ahora cómo esas expresiones genéricas de intención exhiben efectos menos limitados en la medida en que asumen 2
Cfr.
SoHN,
L.,
y BuERGENTHAL,
T.: lnternational Protection of Hu-
man Rights, The Bobbs-Merrill Company INC, Publishers, USA, 1973, página 947.
84
1 ," PARTE:
CAP. 11.-BASES DE LA PROGRESIVIDAD
también ciertas modificaciones concretas, como la que se analiza a continuación. 2.
La garantfa mfnima
Numerosos tratados internacionales sobre derechos humanos contienen el reconocimiento de que la salvaguarda por ellos ofrecida representa una suerte de garantía mínima, que no pre· lende agotar el ámbito de los derechos humanos que merecen protección. Esta idea, que está presente incluso en antecedentes precursores de los regímenes actuales 3 , se encuentra estrechamente vinculada con el carácter complementario del sistema internacional de protección respecto del interno 4, que lo presenta como una garantía adicional sobre la que deben ofrecer las leyes domésticas. Nada obsta a que el ámbito de la protección internacional pueda ser más estrecho que el dispuesto por el Derecho nacional, mientras que, en cambio, si el orden jurídico interno no ofrece garantía suficiente para los Derechos internacionalmente protegidos, sí se estaría infringiendo el De· recho internacional. Los tratados ofrecen así un régimen que es siempre susceptible de ampliación, mas no de restricción. A)
LAS EXPRESIONES NORMATIVAS CONCRETAS
He aquí algunas expresiones de la observación apuntada:
t.• El artículo 6.2 (común) de los Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y de Derechos J Cfr. MANDELSTAM, A.: La protection international des droits de l'homme, Sirey, París, 1932, quien, refiriéndose a la declaración de derechos humanos adoptada por el Instituto de Derecho Internacional en 1929, destacó que la misma establece un gran _principio, como es «la existencia de un mínimum de derechos humanos que no puede ser violado por el Estado» (pág. 79). 4 El Preámbulo de la Convención Americana sobre Derechos Humanos expresamente reconoce que «los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de un determinado Estado, sino que tienen por fundamento los atributos de la persona humana, razón por la cual justifican una protección internacional, de naturaleza convencional, coadyuvante o complementaria de la que ofrece el Derecho intemo de los Estados Americanos».
l.
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Civiles y Políticos señala: «No podrá admitirse restricción o menoss;abo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un país en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, a pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o ]os reconoce en menor grado» 5 . 2." Los tres últimos párrafos del artículo 29 del Pacto de San losé rezan: «Artículo 29. Ninguna disposición de la presente Convención podrá ser interpretada en el sentido de: b) Limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes
de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados. e) Excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se deriven de la forma democrática y representativa de gobierno; y d) Excluir o limitar el efecto que pueden producir la Declaración Americana de Derechos y Deberles del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza.»
3 ."
El Preámbulo de la Convención Europea de Derechos
Humanos enuncia con claridad la noción comentada de com-
promiso mínimo cuando expresa la determinación de los gobiernos signatarios de <
86
1 ." PARTE:
CAP. 11.-BASES DE LA PROGRESIVIDAD
Por otra parte, en un sentido análogo al ya expresado en los tratados citados, el artículo 60 de la Convención Europea establece: «Ninguna de las disposiciones del presente Convenio será interpretada en el sentido de limitar o perjudicar aquellos derechos humanos y libertades fundamentales que podrían ser reconocidos conforme a las leyes de cualquier Alta Parte Contratante, o en cualquier otro convenio en que ésta sea parte.»
4.
0
El artículo 32 de la Carta Social Europea señala:
«Las disposiciones de la presente Carta no afectan las disposiciones de Derecho interno y de los tratados, convenciones o acuerdos bilaterales o multilaterales que están en vigor o que entren en vigor y que sean favorables a las personas protegidas.»
5. El artículo 5 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados dice: 0
«Ninguna disposición de esta Convención podrá interpretarse en menoscabo de cualesquiera otros derechos y beneficios independientemente de esta Convención otorgados por los Estados contratantes a los refugiados.»
6. El artículo 5 de la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas dispone: 0
«Ninguna disposición de esta Convención podrá interpretarse en menoscabo de cualesquiera derechos y beneficios otorgados por los Estados contratantes a los apátridas independientemente de esta Convención.»
7.0 El artículo 13 de la Convención para reducir los casos de apatridia señala: «Nada de lo establecido en la presente Convención se opondrá a la aplicación de las disposiciones más favorables para la reducción de los casos de apatridia que figuren en la legislación nacional en vigor o que se ponga en vigor en los Estados contratantes, o en cualquier otro tratado, convención o acuerdo que esté en vigor o que entre en vigor entre dos o más Estados contratantes.»
8.0 El artículo 10 de la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza dice:
l.
EL MARCO GENERAL
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1< La presente Convención no tendrá por efe_cto menoscabar los derechos de que disfrutan los individuos o los grupos en virtud de acuerdos concertados por dos o más Estados, siempre que esos derechos no sean contrarios a la letra o al espíritu de la presente Convención.»
9.' Las siguientes disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas contra la tortura recogen la misma idea: «Artículo 1.2. El presente artículo se entenderá sin perjuicio de cualquier otro instrumento internacional o legislación nacional que contenga o pueda contener disposiciones de mayor alcance.» «Artículo 14.2. Nada de lo dispuesto en el presente artículo afectará cualquier derecho de la víctima o de otra persona a indemnización que pueda existir con arreglo a las leyes nacionales.» «Artículo 16.2. La presente Convención se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en otros instrumentos internacionales o leyes nacionales que prohíban los tratos y las penas crueles, inhumanas y degradantes, o que se refieran a la extradición o expulsión.» B)
Los
PRINCIPIOS SUBYACENTES
Todas estas previsiones de los tratados citados contienen dos principios que pudieran considerarse como generalmente aplicables al Derecho internacional de los derechos humanos.
Según el primero de ellos no es lícito que el Derecho interno de un Estado vinculado por un tratado internacional de salvaguarda a los derechos humanos ofrezca medios de protección inferiores a los pautados por el tratado, pero en cambio
sí es lícito y conforme al objeto y fin del tratado que el Derecho interno asegure una protección más extensa. De esta circunstancia se infiere nuevamente una tendencia hacia la in-
tensificación del vigor de la protección legal a los derechos humanos, por cuanto, a partir de un mínimo, de un «piso» definido por un tratado internacional, siempre será posible que el Derecho interno -u otro tratado- amplíe el alcance de aquél, pero estará vedado descender a niveles inferiores. Señalamos que se trata de una tendencia y no de un proceso inevitable, porque
el principio enunciado no cierra el paso a toda posibilidad de
88
J.• PARTE: CAP. 11.-BASES DE LA PROGRESIVIDAD
retroceso. Dejando de lado la eventualidad de la denuncia de los tratados, es preciso reconocer que es lícito, para un Estado obligado por un tratado en materia de derechos humanos, derogar disposiciones de Derecho interno más favorables, siempre que no se descienda por debajo del estándar definido por aquél. Así, en el seno de la OIT se ha sostenido que el principio que comentamos <
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nos) criterios restrictivos que no se desprendan de su texto, por más que estén presentes en cualquier otro tratado internacional... En consecuencia, si a una misma situación son aplicables la Convención Americana y otro tratado internacional, debe prevalecer la norma más favorable a la persona humana. Si la propia Convención establece que sus regulaciones no tienen efecto restrictivo sobre otros instrumentos internacionales, menos aún podrán traerse restricciones presentes en esos instrumentos, pero no en la Convención, para limitar el ejercicio de los derechos y libertades que ésta reconoce>> 9 (la cursiva es del autor). La aplicación de este principio, en la práctica, puede tropezar con obstáculos formales o procesales. En el Derecho interno la posibilidad de aplicar varias reglas a un mismo supuesto dependerá, en buena medida, del sistema de inserción del Derecho internacional en el Derecho interno y de la posibilidad de autoejecutabilidad de los tratados sobre derechos humanos. En la esfera internacional, y en cierta medida también en la interna, el problema será más bien el de la competencia del mismo órgano para aplicar alternativamente varias convenciones. Esos obstáculos, sin embargo, no disminuyen el valor del principio emitido ni su fuerza como tal.
Todo ello evidencia cómo el interés del individuo como destinatario de la protección internacional se integra a la dinámica de la progresividad. Debemos recordar que una de las bases de este fenómeno está también en la particular naturaleza de los tratados sobre la materia, que difieren de aquéllos que se limitan a equilibrar intereses recíprocos entre los Estados. 3.
Particularidades de los tratados referentes a los derechos humanos
Los tratados internacionales tradicionales, sean multilaterales o bilaterales, persiguen un intercambio recíproco de beneficios y ventajas. De allí resulta una correlación entre los derechos y Jos deberes que se han pactado por esa convención. En esa perspectiva, el equilibrio entre la posición de las partes de9 Corte IDH: La colegiación obligatoria de periodistas (arts. 13 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-5/85, de] 13 de noviembre de 1985, par. 52.
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1.• PARTE:
CAP. 11.-BASES DE LA PROGRESIVIDAD
limita, en buena medida, los efectos del tratado. De allí que, según la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el incumplimiento grave de sus obligaciones por una de las partes puede ser la base para la terminación del tratado o para la suspensión parcial o total de sus efectos (art. 60), e igualmente que, según la misma Convención de Viena, por obra de la cláusula rebus sic stantibus, dentro de determinadas condiciones, un ámbito fundamental de circunstancias, sobrevenido después de la celebración de un tratado, puede ser una causa legítima para que la parte afectada lo dé por terminado o se retire de él. Puede decirse, pues, que el equilibrio entre los intereses de las partes representa un límite del alcance de los tratados. Ello no ocurre en las convenciones relativas a los derechos humanos, a las que debe considerarse no como un medio para equilibrar recíprocamente intereses entre los Estados, sino para el establecimiento de un orden público común, cuyos destinatarios no son los Estados, sino los seres humanos que pueblan sus territorios.
La Corte Internacional de Justicia subrayó las particularidades de estas convenciones cuando, respecto de la de genocidio, señaló: «En tal convención los Estados contratantes no tienen intereses propios, tienen solamente, todos y cada uno de ellos, un interés común, que es el de preservar los fines superiores que son la razón de ser de la convención. En consecuencia, en una convención de este tipo no puede hablarse de vetajas o desventajas individuales de los Estados, ni de mantener un equilibrio contractual exacto entre derechos y deberes. La consideración de los fines superiores de la convención es, en virtud de la voluntad común de las partes, el fundamento y la medida de todas sus disposiciones» 10 .
La misma Corte Internacional de Justicia ha subrayado la necesidad de diferenciar entre las obligaciones asumidas en esta materia y otras que no tienen la misma implicación: « ... En particular debe hacerse una distinción esencial entre las obligaciones de los Estados hacia la comunidad ínter10 Réserves Q la Convention sur le Génocide, Avis Consultatif: CIJ Recueil, 1951, pág. 23.
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nacional en su conjunto y las que nacen frente a otro Estado en el marco de la protección diplomática. Por su naturaleza las primeras conciernen a todos los Estados. En vista de la importancia de los Derechos implicados, puede considerarse que todos los Estados tienen interés legal en su protección; son obligaciones erga omnes ... Tales obligaciones derivan, por ejemplo, en el Derecho internacional contemporáneo de los actos ilegales de agresión, del genocidio, y también de los principios y reglas concernientes a los derechos fundamentales de la persona humana» 11 •
En el ámbito de los derechos humanos el alcance de las convenciones no está, pues, definido por el equilibrio entre los intereses recíprocos de las partes contratantes. De allí que un efecto típico de la reciprocidad, como es la terminación o la suspensión de un tratado por determinación de una de las partes, a causa del incumplimiento grave de sus obligaciones por otra, no es aplicable, según el artículo 60.5 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, «a las disposiciones relativas a la protección de la persona humana contenidas en tratados de carácter humanitario, en particular las disposiciones que prohíben toda forma de represalia con respecto a las personas protegidas por tales tratados>>. En idéntico sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha subrayado que las reglas que rigen la reciprocidad en materia de reservas no son plenamente aplicables al ámbito de los derechos humanos 12 La misma Corte ha señalado que la Convención Americana constituye «un instrumento o marco jurídico multilateral que capacita a los Estados para comprometerse, unilateralmente, a no violar los derechos humanos de los individuos bajo su jurisdicción)) 13 • 11 Barcelona Traction. Light and Power Company, Limited, arrét, CI) Recueil, 1970, pars. 33 y 34. 12 Corte IDH: Restricciones a la pena de muerte (art. 4.2 y 4.4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC/3, del 8 de septiembre de 1983, Serie A, núm. 3, par. 62. Igualmente, en general: 1/ A Court H. R.: The effect of Reservations on the Entry into force of the American Convention on Human Rights (arts. 74 and 75), Advisory Opinion OC/2, of september, 1982, Serie A, número 2. u The effect of Reservations ... , cit., par. 23.
f."
92
PARTE:
CAP. ll.-BASES DE LA PROGRESIVIDAD
La Corte ha enfatizado que dichos instrumentos <
11.
La interpretación
La interpretación del Derecho aplicable a una hipótesis determinada ha sido frecuentemente la ocasión para la extensión del alcance de algunas disposiciones de tratados internacionales concernientes a la protección de los derechos humanos. 14
Jbid., par. 29. Austria vs Jtaly, Application núm. 788/60, European Yearbook of Human Rights (1961), vol. 4, pág. 140. 15
IJ.
LA INTERPRETACION
93
El fenómeno es importante. A menudo las disposiciones convencionales sobre derechos humanos están redactadas en términos generales, de modo que, incluso cuando semejante redacción obedece al propósito de facilitar un acuerdo respecto de ella, se deja abierta la posibilidad de una interpretación que permita la evolución positiva del significado de los conceptos.
Por otro lado, la aplicación a los derechos humanos de las reglas de interpretación de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados ofrece particularidades que podrían servir de base a un método humanitario de interpretación. Según el artículo 31.1 de la Convención de Viena, «Un tratado deberá interpretarse de buena fe, conforme el sentido que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éste y teniendo en cuenta su objeto y fin>>. Ahora bien, el empleo de términos genéricos, susceptibles de cambiar el «sentido que haya de atribuírseles» entre el momento de la conclusión del tratado y la fecha en que el mismo es aplicado e interpretado, abre el cauce para una interpretación evolutiva de sus preceptos (!). Por su parte, la influencia del «objeto y fin» particular de este género de convenciones sobre el sentido de la interpretación fundamenta una orientación teleológica, que tiende a favorecer el interés del ser humano protegido por el tratado y da pie a lo que podría llamarse una interpretación humanitaria (2). Las dos cuestiones se examinarán de inmediato. l.
Una interpretación evolutiva
La interpretación de los términos generales en los cuales están concebidas numerosas disposiciones convencionales en materia de derechos humanos ofrece un marco apropiado para la tendencia hacia una evolución positiva.
En realidad el problema no es propio ni exclusivo del Derecho internacional de los derechos humanos, sino que se ha planteado en el ámbito del Derecho internacional general 16 . La 16 Cfr. WALDOCK, H.: The evolution of human rights concepts and the application of the European Convention on Human Rights, en «Mélanges offerts a Paul Reuter», cit., pág. 535 y sigs., y BARSOTTI, R.:
94
t.•
PARTE:
CAP. H.-BASES DE LA PROGRESIVIDAD
cuestión es la siguiente: cuando un tratado se expresa en términos generales, ¿deben tales términos interpretarse a la luz de su significado en la época de la conclusión del tratado o del que tiene en la fecha de la interpretación? La respuesta no es única y dependerá, en primer término, de la intención de las partes. Si de la declaración expresa de éstas o del contexto del tratado aparece que su propósito era definir de una vez y para siempre el ámbito de sus obligaciones, la interpretación deberá limitarse a tener en cuenta el significado de los términos del tratado en el tiempo de su adopción 17 •
En cambio, fuera de ese supuesto, la Corte Internacional de Justicia ha estimado que si las partes en un tratado usan términos genéricos para definir sus obligaciones, debe presumirse que ellas entendieron que el significado y contenido de tales términos debe seguir la evolución del Derecho internacional18. En ese mismo sentido, la Corte ha opinado que «Un instrumento internacional debe ser interpretado y aplicado dentro del marco del conjunto del sistema legal en vigor en el tiempo de la interpretación» 19 • En materia de derechos humanos, la aplicación de estos principios abre el campo para una interpretación evolutiva, que tiene en cuenta la dinámica de la conducta social y de la apreTendenze evo[utive nell'interpretazione della convenzione europea de diritti de l'uomo, RDl, vol. LIX, 1976 (fase. 2), págs. 268-290. 17 Ese fue el principio aplicable en varios arbitrajes: North Atlantic Coast Fisheries (RSA, vol. XI, pág. 173; esp.: págs. 175-199); Grisdabarna (RSA, vol. XI, pág. 153). La misma doctrina fue aplicada por la Corte Internacional de Justicia en Case concerning rights of nationals of the United States of America in Morocco, Judgement of August 27th, 1952, ICJ, Report 1952, pág. 189. 18 Affaire du Plateau Continental de la Mer Egée, CIJ Recueil, 1978, págs. 29-34 (pars. 69 a 81). Se trataba, en la especie, de establecer si la reserva hecha por Grecia al Acta General de Ginebra para el arreglo pacífico de controversias (1928), según la cual dicho instrumento no se aplicaría a los «diferendos referentes al estatuto territorial de Grecia», alcanzaba a las controversias relativas a la plataforma continental. La Corte estimó que tales controversias sí están comprendidas dentro del concepto de estatuto territorial, según la concepción dominante en 1978, aun cuando la noción de plataforma continental no existía para el tiempo en que se formuló la reserva. Cfr. WALOOCK, cit., páginas 538 y 539. 19 Legal Consequences of the Continued presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding, Securit Council Resolu-
tion 276 (1970), Advisory Opinion ICJ Reports 1971, pág. 16, par. 53.
IJ.
LA INTERPRETACION
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ciacwn de los valores protegidos por las convenciones. En primer término, porque frecuentemente las disposiciones de los tra-
tados protectores están concebidas en términos generales y no revelan voluntad alguna de las partes en el sentido de atar su significado con el prevaleciente en la época de su adopción. Y, en segundo lugar, porque se trata, además, de instrumentos que, por su misma naturaleza, no pueden dar pie a vna presunción según la cual las partes habrían tenido la intención de proteger solamente a las personas existentes en el tiempo en que fueron concertados o contra los atentados a los derechos humanos verificables en ese entonces, sino que, por el contrario, su propósito es salvaguardar a todo ser humano, del presente o del porvenir, frente al irrespeto de sus derechos fundamentales, en cualquier tiempo. Como bien se ha dicho, si tal no fuera el caso se habría llegado a la paradójica hipótesis en que la eficacia de la protección a los derechos humanos habría estado condenada a decaer con el desarrollo de los medios para atentar contra ellos, lo cual, evidentemente, no puede considerarse presente en la voluntad de las partes en los tratados que disponen tal protección 20 • La Corte Europea de Derechos Humanos ha tenido ocasión en varios casos de proclamar la aplicabilidad de esta interpretación evolutiva a la Convención Europea. Así, en el caso Tyrer, a propósito de la incompatibilidad entre ciertas formas de castigo corporal judicial previstas en la legislación de la isla Man (Reino Unido) y la prohibición de penas degradantes contenida en el artículo 3 de la Convención, la Corte enfatizó que ésta «es un instrumento vivo que, como la Comisión acertadamente destacó, debe ser interpretado a la luz de las condiciones presentes hoy en día» 21 • De acuerdo con esa doctrina, la misma Corte decidió que, para 1979, debía considerarse como discriminatoria, y por ende contraria a la Convención, la legislación belga que establecía un tratamiento desfavorable para las madres solteras y los hijos habidos 2 ° Cfr. MARTIN, P. M.: A propos de ['article J de la Convention Européene des droits de l'homme: L'arrCt de la Cour Européene des Droits de l'Homme dans l'a!faire lrlande vs Royaume Uni, RGDIP, tomo LXXXIII, 1979, págs. 108 y 109. 21 Eur. Court H. R., Tyrer Case. fudgement, of 25 april 1978, Serie A, núm. 26, par. 31. Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, LINDE et alt., cit.,
páginas 451-454.
96
t.• PARTE: CAP. H.-BASES DE LA PROGRESIVIDAD
fuera del matrimonio. La Corte se fundó en los criterios imperantes en la sociedad actual, a pesar de que para la fecha en que la Convención fue adoptada las diferencias de tratamiento entre los llamados hijos legítimos y naturales eran la regla general según el Derecho vigente entonces en los Estados signatarios 22 • Del mismo modo, en el caso Airey 23 la Corte interpretó que la asistencia jurídica gratuita, prevista por la Convención para los procesos penales, se debe también en los civiles cuando ella es indispensable para garantizar el acceso efectivo al juez y el derecho a un juicio justo. Poco importa, según esa apreciación, que tal interpretación introduzca en la Convención Europea elementos de los derechos económicos, sociales y culturales que le son ajenos, pues <
Aplicando esa misma doctrina, la Corte Europea ha considerado que el concepto de enajenado al que se refiere el artículo 5.l.e) de la Convención Europea no se presta a una definición única y definitiva, sino que depende de los progresos de la psiquiatría y de los cambios de actitud de la comunidad, progresivamente inclinada a la comprensión de los problemas de los enfermos mentales 25 • Asimismo, en el caso Campbell y Cosans la Corte consideró que, aunque la hipótesis no esté expre;¡'¡! Court Eur. D. H., Affaire Marckx, décision du 13 mars 1978, Serie A, núm. 31. Cfr. ÜARCÍA DE ENTERRiA, LINDE et alt., cit., página 492, y PELLOUX, R.: Les Arrets rendus par la Cour Européene des Droits de l'Homme en 1979, en AFDI, 1980, págs. 317-323. n Cour Eur. D. H., Affaire Airey, arret du a octubre 1979, Serie A, núm. 32. Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA et alt., cit., págs. 507-516, y PELLOUX, R., cit., pág. 323.
u Par. 26. 25 Eur. Court H. R., Winterwerp case, judgement oj 24 october 1979, Serie A, núm. 33, par. 37. Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, LINDE et alt., cit., págs. 516-524, en esp. 520.
Il.
LA INTERPRETAC'ION
97
samente prevista por el artículo 3 de la Convención Europea, la simple amenaza de incurrir en las violaciones de derechos humanos prohibidas por ese artículo (tortura y penas o tratos inhumanos o degradantes) constituye en sí misma una infracción de esa norma, a título, por lo menos, de trato inhumano 26 • Todos estos ejemplos ilustran sobre cómo la interpretación del Derecho ha sido un vehículo para extender el alcance de la protección ofrecida por un tratado sobre derechos humanos. La adecuación de la interpretación a las modificaciones de la valoración social sobre el significado de los términos originales de una convención constituye lo que se ha llamado una interpretación «evolutiva» o «dinámica» 27 , la cual, en el ámbito de los derechos humanos, representa una nueva manifestación de progresividad. Pueden reseñarse, no obstante, situaciones en que los preceptos sobre derechos humanos han sido objeto de interpretación restrictiva. Tal ha sido el caso, que se examinará luego, de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, que se rehusó mucho tiempo a reconocer su competencia para conocer denuncias o hechos constitutivos de violaciones de derechos humanos; o de la Corte Europea de Derechos Humanos que, en algunos casos, sobre todo durante los primeros años de su actuación efectiva, acogió una interpretación restrictiva de la Convención 28 ; o de la misma Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la cual, durante los primeros siete años de vigencia de la Convención Americana, no remitió ni propuso a gobierno alguno la remisión de ningún asunto contencioso a la Corte Interamericana de Derechos Humanos 29 • 26 Eur. Court H. R., Campbell and Cosans case, judgement of 25 february 1982, Serie A, núm. 48, par. 30. Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, LINDE et alt., cit., págs. 618-626. 17 Cfr. WALDOCK, cit.; EVRJGENIS, D., critica la terminología y prefiere vincular el fenómeno con la interpretación teleológica que se autoriza en el artículo 3 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados: Recent case-law of the European Court of Human Rights, 3 HRLJ (1982), pág. 135. 18 Así ocurrió, por ejemplo, en el caso de Irlanda contra el Reino Unido, en el cual la Corte se acogió a una interpretación restrictiva del concepto de tortura, decisión fuertemente criticada en ese aspecto. Cfr. MARTIN, P. M.: A propos de l'article 3 ... , cit. 19 La Corte Interamericana de Derechos Humanos subrayó la falta de iniciativa de la Comisión a este respecto como una omisión que
98
t.•
PARTE:
CAP. 11.-BASES DE LA PROGRESIVIDAD
Estos últimos ejemplos podrían mover a pensar que la sola circunstancia de que los tratados sobre derechos humanos se expresen a menudo en términos genéricos no es suficiente para concluir que su interpretación evolutiva sea siempre en sentido progresivo. Podría pensarse, en efecto, que si la valoración social de conceptos recogidos en un tratado se torna restrictiva respecto de la existente para la época de su conclusión, la interpretación de tales términos genéricos, según el método comentado, conduciría a un resultado regresivo. El problema se plantea muy especialmente a propósito de los llamados conceptos jurídicos indeterminados, en los cuales la imprecisión semántica conduce a que su significado concreto pueda depender de la ideología del intérprete y de la valoración social predominante en el tiempo de la interpretación. Tales conceptos pueden servir de base para la definición y el desarrollo del contenido de la protección; o pueden ser empleados para señalar o autorizar restricciones a los derechos protegidos; o incluso con un sentido ambivalente. Su interpretación, especialmente en el caso de nociones como «orden público», «seguridad pública», «seguridad nacional», podría conducir a abusos que, en la práctica, privaran de contenido real a los derechos humanos internacionalmente protegidos 30 afecta «el delicado equilibrio del sistema de protección establecido en la Convención». La Corte ha señalado que «aunque la Convención no especifica bajo qué circunstancia la Comisión debe referir un caso a la Corte, de las funciones que asegura a ambos órganos se desprende que, al no haberse podido resolver amistosamente ante la Comisión, deberían ser sometidos por ésta a la Corte». E igualmente que, «dado que los individuos no están legitimados para introducir una demanda ante la Corte y que un gobierno que haya ganado un asunto ante la Comisión na tiene incentivos para hacerlo, la determinación de esta última de someter un caso semejante a la Corte representa la única vía para que operen plenamente todos los medios de protección que la Convención establece. Corte IDH: La colegiación obligatoria de periodistas (arts. 13 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC/5 del 13 de noviembre de 1985, par. 25 y 26. Recientemente la tendencia ha variado, pues en fecha 24 de abril de 1986 la Comisión remitió a la Corte tres casos contenciosos. Cfr. HABA, E.: Tratado Básico de Derechos Humanos, EditorialJuricentro, San José de Costa Rica, 1986, t. 1, pág. 141 y sigs. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha subrayado que «de ninguna manera podrían invocarse el 'orden público' o el ~bien común' como medios para suprimir un derecho garantizado por la Convención o para desnaturalizado o privarlo de contenido real». Corte IDH, ibid., par. 67. )(1
JI.
LA INTERPRETACION
99
Sin embargo, sin desconocer que el alcance de ciertas expresiones depende, en cierta forma, de una valoración social concreta, no podría admitirse que la interpretación de las mismas pueda ser un contexto válido para recortar el alcance de una convención sobre derechos humanos, tal como haya sido definido y concebido para el tiempo de su adopción. Por el contrario, sí es posible afirmar, en principio, que la interpretación restrictiva del régimen de protección establecido por las convenciones sobre derechos humanos no está en modo alguno autorizada por éstas y resultaría contradictoria con principios precisamente recogidos en esos instrumentos. La anterior conclusión se fundamenta, por lo menos, en dos consideraciones que han sido objeto de comentarios más detallados anteriormente. En primer lugar está la declaración expresa de las partes, contenida en numerosos tratados sobre la materia, según la cual la protección internacional de los derechos humanos debe ser objeto de un desarrollo progresivo. Y en segundo lugar, la circunstancia, igualmente expresada de manera directa en dichas convenciones, de que las mismas buscan establecer una garantía mínima, un «piso», por debajo del cual no se vulnere el estándar que las partes han entendido definir convencionalmente. De allí que la interpretación restrictiva respecto de los términos genéricos implicados en estas convenciones, como consecuencia de cambios en la valoración social, resultaría contraria a la intención de las partes en dos sentidos. Primero, porque estaría introduciendo elementos de regresividad en un sistema que se quiere desarrollar progresivamente, y, en segundo, porque ello, de alguna forma, implicaría interpretar un tratado atribuyendo a sus términos un sentido disminuido respecto de lo que ha sido expresamente considerado como una garantía mínima. Puede afirmarse, en consecuencia, que la interpretación extensiva de un tratado sobre derechos humanos, originada en una evolución de la valoración que amplíe el sentido de ciertos términos o conceptos genéricos, no sólo está autorizada, sino que se adecúa perfectamente a la intención de las partes y al objeto y fin de la convención. En cambio, normalmente tanto la intención de las partes como el objeto y fin del tratado se opondrán a que se recorte el alcance original de la convención
100
l.a PARTE:
CAP. 11.-BASES DE LA PROGRESIVIDAD
como consecuencia de una interpretación restrictiva de tales términos generales. A propósito, precisamente, de la interpretación de los tratados con arreglo a su objeto y fin, nos encontramos sobre el segundo pivote que asienta la tendencia a una interpretación progresiva de las convenciones protectoras de los derechos humanos. 2.
Una interpretación humanitaria
De acuerdo con el artículo 31,1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados 31 , <
11.
LA INTERPRETACION
101
es, al menos directamente, el de los Estados partes, sino el del ser humano, nos encontramos con una tendencia a aplicar los tratados en el sentido en que mejor garantice la protección integral de las eventuales víctimas de violaciones de los derechos humanos. Esta circunstancia otorga a la interpretación y
aplicación de las disposiciones convencionales una dinámica de expansión permanente. Idéntico criterio, aun cuando con bases parcialmente distintas, ha sido invocado por la misma Corte a propósito de la interpretación de las reservas a la Convención Americana: «Si
la condición para la admisibilidad de reservas a la Convención es que las mismas sean compatibles con el objeto y fin del tratado, es preciso concluir que dichas reservas deben interpretarse en el sentido que mejor se adecúe a dicho objeto y fin» 33 • La misma fundamentación ha sido mencionada a la hora de
optar entre dos textos, en lenguas diferentes, del mismo tratado cuando su sentido no coincide plenamente.
Ante un caso de este género, la Corte Europea de Derechos Humanos expresó: «Situada, así, ante dos textos de un mismo tratado que hacen igual fe y que son perfectamente análogos, la Corte debe, de conformidad con una jurisprudencia internacional bien establecida, darles el sentido que los concilie, en la medida de lo posible. Tratándose de una convención normativa, hay lugar, por otra parte, a indagar cuál es la interpretación más adecuada para obtener el fin y realizar el propósito de ese tratado y no la que daría la extensión más limitada a los compromisos de las partes» 34 (la cursiva es del autor). Esta tendencia a acoger, entre textos divergentes en idiomas distintos, aquel que fundamente más amplias posibilidades de protección, se ha manifestado varias veces en diversas institun Corte IDH: Restricciones a la pena de muerte ... , cit., par. 65. ,. Court Eur. D. H., Affaire Wemhoff, arret du 27 juin 1968, página 23. Cfr. PELLOUX, R.: Les arréts de la Cour Européene des Droits de l'Homme dans les affaires Wemholf y Neumeister, AFDI, 1969, páginas 280 y 281, y GARCÍA DE ENTERRÍA, LINDE et a[t.: El sistema europeo ... , cit., págs. 278-284, en especial pág. 280. La virtualidad expansiva de este método teleológico de interpretación ya ha sido subrayada. Cfr. MARTIN, P. M.: A propos de l'article 3 ... , cit., pág. 108.
102
t.• PARTE: CAP. H.-BASES DE LA PROGRESIVIDAD
ciones internacionales. Así, por ejemplo, el Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polí· ticos consideró admisible una comunicación sobre un asunto anteriormente sometido, pero retirado, a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a pesar de que según el texto castellano del artículo 5.2.a) del Protocolo Facultativo del Pacto, no debe ser admitida una comunicación si el mismo caso «ha sido sometido ya a otro procedimiento de examen o arreglo internacionales». En efecto, según ese texto el solo hecho del previo sometimiento comportaría la inadmisibilidad del caso con prescindencia de si el asunto está o no pendiente de decisión según ese otro procedimiento. Sin embargo, el Comité consideró que, como el texto en inglés (coincidente con el francés, con el ruso y con el chino) condiciona la admisibilidad a que el asunto is not being examined bajo otro procedimiento internacional, el retiro de la cuestión del conocimiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos eliminaba toda objeción a la admisibilidad fundada en el artículo 5.2.a) del Protocolo 35 • En esta última hipótesis, en contraste con el caso Wemhoff, el objeto y fin del tratado no fue expresamente citado como fundamento para acoger el texto que establece más amplias posibilidades de protección, pero se ha llegado al mismo resultado que en el mencionado caso. Todo ello apunta la tendencia a adoptar la interpretación que mejor realice la garantía ofrecida por el tratado, lo que en el fondo equivale a decir que mejor se adecúe a su objeto y fin. También en la misma dirección, como se verá luego, la Corte Europea de Derechos Humanos, aprovechando la diferencia de redacción en francés y en inglés del artículo 44 de la Convención Europea, ha dictado reglas procesales que otorgan al individuo importantes derechos en los procedimientos instaurados ante ella 36 • 35 Caso Massera. Third Report, par. 584. Cfr. ToMuscHAT, C.: Evolving Procedural Rules: The U. N. Human Rights Committée's first two years o/ dealing with individuals communications, en 1 HRLJ (1980), página 251. 36 «Seules les Hautes Parties Contractantes et la Commission ont qualité pour se présenter devant la Cour» es un texto que parece excluir al individuo de cualquier etapa del procedimiento. En cambio en inglés sólo está excluido de la introducción de la instancia: «Ünly the States Parties and the Commision shall have the rigth to submit a case to the Courb. Cfr. infra pág. 224 y sigs.
11.
LA INTERPRETACION
103
La aplicación de los tratados ha sido uno de los más importantes medios para el desarrollo progresivo del sistema, especialmente en la medida en que tal aplicación ha sido confiada a órganos independientes, cuyos integrantes no están sujetos a las instrucciones de un gobierno, sino que están llamados a velar por el cumplimiento del ordenamiento jurídico internacional relativo a los derechos humanos. En este punto no nos detendremos por ahora, pues conforme al plan anunciado la materia será examinada más adelante. Tiene en cambio interés pasar de inmediato a examinar los elementos concretos sobre los que están llamados a influir las que hemos llamado, y recién terminado de describir, «bases de la progresividad». Puede decirse que los compromisos internacionales en materia de derechos humanos están abiertos a la progresividad en cuanto comportan ciertos contenidos flexibles, tanto en lo que toca a los derechos protegidos como en lo que se refiere a la competencia y funciones de las instituciones de protección.
CAPITULO III LOS COMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
Introducción
Sobre las bases mencionadas, el Derecho internacional vencional relativo a la protección de los derechos humanos
con~ con~
tiene elementos que, en sí mismos, alientan su desarrollo pro~ gresivo. Esas bases generales, sin embargo, no agotan la tendencia señalada. En efecto, más allá de las consideraciones anteriores es frecuente, además, encontrar en los tratados sobre la materia disposiciones que, expresa o implícitamente, permiten
ampliar el alcance de lo convenido. Es en este sentido que tales convenciones constituyen compromisos abiertos a la progresividad. Antes de entrar a considerar detalladamente los diversos
supuestos en que la mencionada circunstancia se pone de manifiesto, se hará un comentario general para aproximarnos a una primera descripción (A), y se señalarán luego cuáles son las técnicas o dispositivos más característicos a través de los cuales se obtiene esa virtualidad expansiva (B). A)
DESCRIPCIÓN GENERAL
Ya se ha subrayado que la génesis de los tratados internacionales de protección a los derechos humanos ha contrapuesto a menudo posiciones doctrinarias y políticas difíciles de conciliar. De alguna forma eso explica, como se dijo, la utilización de expresiones genéricas aptas para fundamentar una interpretación evolutiva, e igualmente que se haya acudido en muchas ocasiones a fórmulas que pudieran llamarse de compromiso, caracterizadas por un importante grado de flexibilidad, desde el momento que, a partir de un acuerdo mínimo y común a todos los Estados vinculados por un tratado, se prevén dispositivos para permitir la ampliación de la garantía ofrecida.
106
t.• PARTE: CAP. Ill.---cOMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
En algunas oportunidades esa ampliación va a depender de la evolución de ciertos conceptos recogidos por una convención; pero en otros, que son los más relevantes a los efectos de esta parte del análisis, el tratado autoriza a cada Estado parte en el mismo para que, unilateralmente, extienda el alcance de lo pactado, Así, la flexibilidad mencionada se manifiesta a través de distintas expresiones o modalidades. En algunos casos el contenido o la efectividad de los derechos protegidos es lo que está sujeto a una definición o realización progresiva, como ocurre en general con los derechos económicos, sociales y culturales. En otras situaciones se contempla la posibilidad de que los Estados se obliguen asimétricamente, es decir, que respecto del mismo instrumento internacional algunos de los contratantes asuman obligaciones o se sometan a procedimientos que no son exigibles o aplicables a otros. Tal cosa ocurre, por ejemplo, en relación con la competencia de varias de las instituciones encargadas de la protección de los derechos humanos, el ejercicio de cuyas funciones, en ciertos supuestos, está condicionado a la adhesión del Estado afectado a una cláusula facultativa, o con ciertas convenciones que llamaremos de alcance facultativo, las cuales autorizan a las partes a optar, a partir de un mínimo común, entre varias alternativas para definir el alcance de sus obligaciones 1• Con ello se persigue que las limitaciones que puedan afectar a algunos Estados para asumir los más amplios compromisos hacia la garantía de los derechos humanos no se extiendan a otros que sí están en condiciones de someterse a ellos, sin disminuir por eso la posibilidad de que los primeros sean partes en el mismo sistema convencional de protección. A propósito de esa asimetría, es interesante destacar que la misma no envuelve necesariamente la idea de reciprocidad. La reciprocidad está presente en algunos casos en los cuales la ampliación de la esfera de las obligaciones depende de la adhesión a una cláusula facultativa, cuyos efectos no pueden ser invocados contra un Estado que se haya acogido a ella, sino por los Estados que también hayan hecho una declaración análoga. Tal cosa ocurre, por ejemplo, con la competencia de • Cfr., por ejemplo, Carta Social Europea, artículo 20; Convenio 102 de la OIT (relativo a la Norma Mínima de Seguridad Social), artículo 2.
INTRODUCCION
107
algunos órganos de protección para recibir y examinar comuni-
caciones en los que un Estado parte alegue que otro Estado parte de un 'tratado ha violado las obligaciones contraídas a través de éste. En los casos en que la competencia del organismo internacional para ese fin depende de la previa aceptación de la misma por los Estados, su ejercicio estará condicionado a que tanto al Estado al que se refiere la comunicación, como al Estado del que ésta emana, hayan formulado la declaración de aceptación. Así pasa con el Comité de Derechos Humanos 2 , con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 3 y el Comité Contra la Tortura 4 • En cambio, hay otras hipótesis, referentes también a declaraciones de adhesión a una cláusula facultativa relativa a la competencia de instituciones internacionales de protección, en que la cuestión de la reciprocidad no está necesariamente envuelta. Es el caso, por ejemplo, de la aceptación de la jurisdicción obligatoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos o de la Corte Europea de Derechos Humanos, que puede ser hecha o no bajo condición de reciprocidad 5 • Finalmente, hay casos en que la cuestión de la reciprocidad ni siquiera se plantea, a pesar de que existe cierta asime-
tría en las obligaciones asumidas por las partes en el tratado. Ello ocurre en relación con las diferencias que pueden surgir a propósito de los derechos protegidos. Por obra de ciertas provisiones convencionales algunos derechos pueden estar sometidos a un mayor grado de protección respecto de los Estados cuyo Derecho interno contemple determinados supuestos 6 • Existen, además, los tratados que hemos llamado de alcance facultativo, los cuales comprenden un conjunto de derechos en el entendido de que las partes no se comprometerán igualmente 2
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 41.1. Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 45.2. Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, artículo 21. s Convención Europea de Derechos Humanos, artículo 46.2; Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 62.2. 6 Así ocurre en la Convención Americana, respecto de la abolición de la pena de muerte o del amparo contra la amenaza a la lib.:.nad: los Estados cuyo Derecho interno contemplan tal régimen se comprometen a no derogado (arts. 4.3 y 7 .6). 1
4
108
1."
PARTE: CAP. IJL-cOMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
respecto de todos ellos, sino que escogerán, a partir de un mínimo, aquellos frente a los cuales se obligan 7 • Las posibilidades de apertura hacia desarrollos progresivos de las convenciones sobre derechos humanos pueden, pues, presentarse dentro de las más variadas modalidades. Antes de considerarlas más detalladamente se hará una referencia a algunas de las técnicas o medios que sirven para obtener la flexibilidad comentada. B)
TÉCNICAS DE AMPLIACIÓN
Los dispositivos de que se han valido los Estados para establecer grados variados de compromiso respecto de un mismo instrumento internacional o un mismo sistema de protección son, como se dijo, de diversa índole. Algunos de ellos tienen que ver con el contenido de los derechos protegidos, cuando éste se describe en términos genéricos o cuando contempla la posibilidad de definirse de manera diferente para los distintos Estados. No nos referiremos principalmente a este tipo de técnica, pues frecuentemente no está orientada, de modo directo, a establecer un sistema de compromiso diferencial, aunque ello se desprenda en la práctica de su aplicación. Sí se abordarán, en cambio, otros mecanismos en los que se manifiesta de modo expreso la voluntad de los Estados partes en un tratado, en el sentido de autorizar por medio de determinados dispositivos, un cierto grado de asimetría en el compromiso. Esos mecanismos serán clasificados en tres grupos, a saber, la determinación unilateral fundamentada en un tratado, los protocolos adicionales y las convenciones de alcance facultativo. Determinación unilateral
a)
Numerosos tratados internacionales de protección a los derechos humanos autorizan a los Estados, mediante una declaración unilateral, para aceptar que algunas disposiciones sean aplicables frente a ellos, aunque no lo sean frente a otros. En ciertos casos también una declaración unilateral puede establecer 1
Cfr. Carta Social Europea y Convenio 102 de la OIT, cit.
INTRODUCCION
109
en qué medida el tratado en su conjunto será aplicable respecto del Estado que la formula. Es concebible, igualmente, que a través de una reserva un Estado pueda, a partir de una declaración unilateral no objetada, excluir la aplicación de algunas disposiciones del tratado. En otras hipótesis no es necesario una declaración para que la determinación unilateral de un Estado produzca ciertos efectos sobre sus compromisos en materia de derechos humanos, como ocurre cuando se conviene no eliminar del Derecho interno ciertas disposiciones favorables a la persona, pero no se compromete su adopción si no existen previamente.
En ese contexto pueden citarse, en primer lugar, las declaraciones unilaterales de adhesión a cláusulas facultativas, que son típicas de la aceptación de la competencia o de grados de la competencia de instituciones de protección a los derechos humanos. Es este el caso de los artículos 25 y 46 de la Convención Europea de Derechos Humanos; del artículo 14 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas Formas de Discriminación Racial; del artículo 41 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticas; de los artículos 45 y 62 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; de los artículos 21 y 22 de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, o del artículo 25 del Protocolo para constituir una Comisión de conciliación y buenos oficios facultada para conocer las controversias a que pueda dar lugar la Convención Relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza. Más adelante se citarán expresamente dichas disposiciones. En otros casos, las declaraciones unilaterales, también de adhesión a cláusulas facultativas, atañen al contenido de las obligaciones asumidas respecto del fondo de la materia a la cual una determinada convención se refiere, es decir, respecto de los derechos protegidos o de las conductas sancionadas como violatorias de los derechos humanos. Tal es el caso de las declaraciones previstas en el tercer párrafo del artículo 20 de la Carta Social Europea; o por el artículo 2 del Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a la norma mínima de seguridad social; o por el artículo 6 de la Convención Europea sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes
110
t.• PARTE: CAP. IJI.-cOMPROMJSOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
contra la Humanidad o los Crímenes de Guerra. Más adelante serán citadas. En otros casos se prevén declaraciones unilaterales para extender el ámbito territorial donde los tratados pueden ser aplicados. Se trata de disposiciones de origen colonial que parten de la distinción entre territorios metropolitanos y no metropolitanos. Ejemplos de ellas son el artículo 63 de la Convención Europea de Derechos Humanos, cuyo sentido se repite en sus Protocolos 1 (art. 4), IV (art. 5), VI (art. 5) y VII (art. 6); el artículo 34 de la Carta Social Europea; el artículo 35 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo; el artículo 40 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados; el artículo 36 de la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas; el artículo 26 del Convenio 29 de la O!T sobre el Trabajo Forzoso; los artículos 12 y 13 del Convenio 87 de la OIT sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación; el artículo 7 del Convenio 98 de la OIT sobre Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva, y el artículo 7 del Convenio lOO de la OIT sobre Igualdad de Remuneración. Hay también previsiones, como se dijo, en las cuales no se precisa de una declaración para que la determinación unilateral de las partes en una convención pueda servir para ampliar el alcance de la garantía ofrecida. Así ocurre cuando, sin llegar a comprometer la adopción de una determinada medida en el Derecho interno, se conviene en que la misma no será derogada o abolida en el caso en que exista para el tiempo de la convención o llegue a incorporarse en el futuro a las instituciones domésticas (cfr. CADH, arts. 4.3 y 7.6). En sentido contrario, existen también dísposiciones convencionales -mucho menos numerosas- que autorizan a los Estados para formular una declaración unilateral destinada a excluir, temporal o definitivamente, la aplicación, respecto del declarante, de alguna de las previsiones del tratado, como ocurre con el artículo 3 del citado Convenio 102 de la OIT o con los artículos 28 y 30.2 de la Convención contra la Tortura y otros Tratos y Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes 8 • Este 1 Resulta especialmente interesante, como se verá, la disposición del articulo 28 de la Convención contra la Tortura. El artículo 20 de la misma incorpora a su texto una práctica del Comité contra la Discri-
lNTRODUCCION
111
tipo de declaraciones, aunque también se encuadra dentro del propósito general de flexibilidad en los compromisos, tiene una orientación y una naturaleza diferente. Deben considerarse como reservas autorizadas por el tratado en los términos que señala el artículo 20.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. A propósito de las reservas, debe subrayarse que las convenciones sobre derechos humanos contienen con frecuencia un sistema liberal o flexible de reservas 9 • En algunas de ellas se señala expresamente como único límite la prohibición de las reservas que sean contrarias al objeto y fin del tratado, tal como ocurre con la Convención Internacional para la Elimina~ ción de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 20.2) o la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (art. 28.2). En ese mismo sentido ha sido interpretada, por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la disposición del artículo 75 de la Convención Americana, según la cual la misma sólo puede ser objeto de reservas conforme a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados 10 Creemos que, por obra de los princtp!Os de Derecho internacional contenidos en esa misma Convención, ese es el criterio aplicable para todos los casos en que un tratado sobre derechos humanos no contenga previsión expresa respecto a las reservas. Así Jo señaló la Corte Internacional de Justicia precisamente en su Opinión Consultiva sobre las Reservas a la Convención minación Racial y del Comité de Derechos Humanos, según la cual dichos organismos pueden actuar, aun fuera de su competencia, para conocer denuncias particulares, sobre la base de toda información fiable. Esa competencia es reconocida, en general, para el Comité contra la Tortura, a menos que el Estado interesado haya efectuado una declaración de reserva prevista en el artículo 28, según el cual todo Estado podrá declarar, en el momento de la firma o ratificación de la Convención o de adhesión a ella, que no reconoce la competencia del Comité, según se establece en el artículo 20. Aparece así invertida la técnica que normalmente se utiliza para el reconocimiento de competencia de los órganos de protección internacional de los derechos humanos. 9 Esas expresiones han sido utilizadas literalmente por la Corte lnteramer-icana de Derechos Humanos: The Effect of Reservations ... , cit., OC-2/82, Serie A, núm. 2, pars. 22 y 25. 10 /bid., par. 22.
112
1:
PARTE:
CAP. IIL---cOMPROMISOS ABIERTOS A
LA
PROGRESIVIDAD
para la Prevención y Represión del Delito de Genocidio 11 , opinión que se fundamentó en la naturaleza particular de un tratado protector de los derechos humanos, pero que, como es conocido, cambió de modo sustancial los principios de Derecho internacional aplicables a las reservas en los tratados multilaterales. En esa situación se encontrarían varios tratados que no contienen previsiones sobre reservas, como los Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y de Derechos Civiles y Políticos. Existen otros tratados en que las reservas son autorizadas en general, pero se prohíben respecto de ciertas disposiciones. Así ocurre con la Convención sobre la Nacionalidad de la Mujer Casada (art. 8), con la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas (art. 38), con la Convención para Reducir los Casos de Apatridia (art. 17), con la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (art. 42) y con el Protocolo a esta última (artículo VIII).
Excepcionales son los tratados que prohíben absolutamente las reservas, como la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza (art. 9) o la Convención Suplementaria sobre la Abolición de la Esclavitud, la Trata de Esclavos y las Instituciones y Prácticas Análogas a la Esclavitud (art. 9). Llama la atención que en una materia como ésta, destinada a preservar la intangibilidad de valores absolutos, como son los atributos inherentes a la dignidad de la persona humana, no exista una prohibición absoluta de reservas, sino más bien un régimen liberal y flexible. La Corte Internacional de Justicia, al acoger ese criterio en su citada opinión sobre las reservas a la Convención sobre Genocidio, expresó que su respuesta a los asuntos sometidos a consulta sería buscada en las características especiales y los fines de la Convención sobre el Genocidio, «manifiestamente adoptada con un propósito humanitario y civilizador>> 11 • En tal sentido, señaló la Corte, <
Réserves
a la
Convention sur le Génocide, Avis consultatif: CIJ.
Recueil, 1951, pág. 15. 12 !bid., pág. 23.
INTRODUCCION
ll J
y de los Estados que la han adoptado es la de que en ella participe el mayor número posible de Estados>> 13 • Debe entenderse, pues, que la autorización para formular reservas es un medio para contribuir a ese propósito, siempre que las mismas no desconozcan el objeto y fin de la Convención ni destruyan su significado real. Un régimen flexible de reservas, que respete el objeto y fin de los tratados sobre derechos humanos, facilita la adhesión del mayor número de Estados a esos instrumentos, y, en ese sentido, se inscribe dentro del ya señalado propósito de estimular la expansión del sistema internacional de protección. También en las reservas la flexibilidad opera por iniciativa unilateral. Pero no son, como se dijo, las declaraciones o la determinación unilaterales los únicos vehículos para impulsar la expansión del sistema.
Protocolos adicionales o reformas
b)
La ampliación del alcance de ciertas convenciones sobre derechos humanos puede originarse también en reformas al tratado o muy especialmente en protocolos adicionales que lo complementen o perfeccionen. Al preverlos expresamente, las partes manifiestan su voluntad implícita de alcanzar grados sucesivos de mayor eficacia de los compromisos en la medida en que las circunstancias vayan siendo propicias. En ciertas convenciones se contempla de modo explícito la posibilidad de adoptar reformas y protocolos. Así, los artículos 76 y 77 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos rezan: «Artículo 76. l. Cualquier Estado parte, directamente, la Comisión o la Corte, por conducto del Secretario General, pueden someter a la Asamblea General, para lo que estime conveniente, una propuesta de enmienda a esta Convención. y
2. Las enmiendas entrarán en vigor para los Estados ratificantes de las mismas en la fecha en que se haya depositado el respectivo instrumento de ratificación que correslJ
!bid., pág. 24.
114
1.' PARTE: CAP. 111.-cOMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
panda al número de los dos tercios de los Estados partes en esta Convención. En cuanto al resto de los Estados partes, entrarán en vigor en la fecha en que depositen sus respectivos instrumentos de ratificación.» «Artículo 77. l. De acuerdo con la facultad establecida en el artículo 31, cualquier Estado parte y la Comisión podrán someter a la consideración de los Estados partes, reunidos con ocasión de la Asamblea General, proyectos de protocolos adicionales a esta Convención, con la finalidad de incluir progresivamente en el régimen de protección de la misma otros derechos y libertades. 2. Cada protocolo debe fijar las modalidades de su entrada en vigor y se aplicará sólo entre los Estados partes en el mismo.»
Actualmente la agenda de la Asamblea General de la OEA tiene pendiente la discusión de un anteproyecto de protocolo adicional en materia de derechos económicos, sociales y cultu-
rales preparado por la Secretaría General de la Organización como consecuencia de una propuesta formulada por el Gobierno
de Costa Rica ante la misma Asamblea General, acogida por ésta 14 • La cuestión ha sido sometida al estudio del Consejo Permanente y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
En el ámbito universal, el artículo 51 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prevé el procedimiento para las reformas a ese tratado, al cual, aun cuando no está contem-
plado expresamente en el mismo, se ha agregado además un Protocolo Facultativo, que entró en vigencia en la misma fecha del Pacto, dirigido al reconocimiento de la competencia del Co14 Los derechos económicos, sociales y culturales son ·objeto de una disposición muy general (art. 26) en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En realidad, los antecedentes de la Convención se orientaban en un sentido distinto, pues el proyecto presentado por el Consejo Interamericano de Jurisconsultos, así como los de Chile y Uruguay, contenían numerosas disposiciones referentes a esos derechos. No obstante, la consideración de que varios de ellos habían sido incorporados a la Carta de la O EA por el Protocolo de Buenos Aires fundamentó la eliminación de su reconocimiento detallado en el Pacto de San José. Cfr. GRos EsPIELL, H.: Los derechos económicos, sociales y culturales en el sistema interamericano, Ed. Libro Libre, San José de Costa Rica, 1986, págs. 111~115.
INTRODUCCION
115
mité de Derechos Humanos para recibír y tramitar comunicaciones individuales.
Por su parte, el sistema europeo ha adoptado ocho protocolos a la Convención de Protección a los Derechos Humanos y a las Libertades Fundamentales, que, por cierto, no contiene una disposición similar al artículo 77 de la Convención Americana. Sin embargo, la idea de un desarrollo progresivo del sistema europeo a través de los protocolos ha quedado bien expresada en varios de ellos. Ya se ha destacado anteriormente cómo los Preámbulos de los Protocolos 1 y IV declaran explícitamente la voluntad de las partes en el sentido de «tomar las medidas adecuadas para asegurar la garantía de derechos y libertades distintos» de los ya protegidos anteriormente. El Preámbulo del Protocolo VII expresa el propósito de adoptar «nuevas medidas para asegurar la garantía de ciertos derechos y libertades». El Protocolo VI, por su lado, se dirige claramente al aggiornamento del sistema a nuevas condiciones continentales que permiten profundizar su eficacia, desde el momento en que considera que «la evolución ocurrida en varios Estados miembros del Consejo de Europa expresa una tendencia general a favor de la abolición de la pena de muerte». Los protocolos restantes, aunque no contienen declaraciones similares, están directamente enderezados a perfeccionar el funcionamiento del sistema de protección contenido en la Convención Europea sobre Derechos Humanos. Citaremos, por último, el caso del Protocolo sobre el Estatuto de Jos Refugiados, cuyo propósito, en parte, es el de ampliar los dispositivos del Estatuto y permitir su aplicación a nuevas situaciones; pero que también es un buen ejemplo de la flexibilidad que ha contribuido al desarrollo progresivo de los sistemas protectores de los derechos humanos. En efecto, el Protocolo comporta, para los Estados que sean partes en él, las mismas obligaciones sustantivas envueltas en el Estatuto. Sin embargo, las disposiciones sobre ejecución, las referentes a la autorización de las reservas y, en conexión con ello, los medios de solución de controversias, son mucho más flexibles en el Protocolo que en el Estatuto, lo que permite a un mayor número de Estados adherirse a aquél, incluso sin ser partes en éste 15 • 15
Así, Venezuela parece haber descartado ratificar el Estatuto. En
116
e)
l.a PARTE: CAP. IIJ.-cOMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
Convenciones de alcance facultativo
Ya hemos mencionado este género de tratados, en sí poco frecuente, que ha sido adoptado en alguna ocasión en el ámbito de los derechos humanos. Se trata de instrumentos que establecen un compromiso mínimo común, al cual adhieren todas las partes, y un compromiso complementario que no es igual para todos los Estados desde el momento en que se les ofrecen opciones para dotarlo de contenido. En el enunciado siguiente se hará una mención más detenida a estos tratados.
Las tres técnicas señaladas -declaraciones unilaterales, protocolos adicionales y tratados de alcance facultativo-- están llamados a operar tanto respecto del contenido y hasta del número de los derechos protegidos como en lo referente a los mecanismos de exigibilidad de las obligaciones asumidas, es decir, a la competencia y funciones de los órganos de protección. Esas serán las materias que se examinarán en este capítulo, que comprenderá así, en primer lugar, la definición progresiva de los derechos protegidos (!), y, en segundo término, la competencia progresiva de las instituciones internacionales de protección (JI). l.
La definición progresiva de los derechos protegidos
La lectura de los distintos instrumentos de protección a los derechos humanos nos muestra cómo, en algunos de ellos, el contenido de los derechos protegidos, o del tratado mismo en su conjunto, se define previendo una extensión progresiva del alcance de la protección ofrecida. En el primer caso, que se examinará de inmediato (1), es posible hablar de derechos de alcance progresivo; en el otro, que ya ha sido mencionado y que se comentará en segundo término (2), nos encontramos con los tratados de alcance facultativo.
cambio, la adhesión al Protocolo no tropezaba con ninguna razón de fondo que se le opusiera. Venezuela adhirió al Protocolo en 1986.
l.
l.
DEFINICION PROGRESIVA DE LOS DERECHOS PROTEGIDOS
117
Derechos de alcance progresivo
El contenido de los derechos protegidos por una determinada convención internacional puede estar sujeto a una definición progresiva. En general, entenderemos por contenido del
derecho, dentro de este contexto, el conjunto de atributos y facultades de la persona que son el objeto de la garantía ofrecida, así como, correspectivamente, las obligaciones que el Estado asume, por fuerza del tratado, en el sentido de asegurar la inviolabilidad de esos atributos o de alcanzar su realización a través de medios apropiados para ese propósito. En consecuencia, si esa esfera inviolable de la persona es lesionada por actos imputables al poder público, o si la gestión estatal no se ordena adecuadamente para obtener la satisfacción de Jos derechos en los términos pactados, el Estado involucrado estará incumpliendo sus obligaciones y violando el tratado. En esa perspectiva podemos vincular la noción de progresividad con el contenido de los derechos protegidos en todos aquellos casos en que resulta posible extender la esfera de Jos atributos internacionalmente garantizados, respecto de un determinado derecho.
El texto de Jos tratados sobre derechos humanos revela frecuentemente diferencias más o menos importantes en la defi-
nición del contenido de Jos derechos protegidos. En algunos casos se alcanza un importante grado de precisión, a través de
una definición absoluta del significado del derecho respecto del cual todos los Estados partes en Ja Convención asumen un com-
promiso igual, de tal modo que cualquier acto imputable al Estado que menoscabe los atributos así concebidos constituye una violación del tratado. A título de ejemplo, basta citar algunas disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, como el artículo 7 («Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. En particular, nadie será sometido sin su libre consentimiento a experimentos médicos o científicos»); o el artículo 8.1 (<
118
t.• PARTE: CAP. III.--
En todos esos casos encontramos que el Estado asume una obligación de resultado respecto del derecho protegido, de modo que basta demostrar que una lesión del mismo se ha cometido bajo el cobijo del poder público, o a través de cualquier vía imputable al Estado, para determinar que el tratado ha sido quebrantado. Existen, contrariamente, situaciones en que el contenido de los derechos de la persona o de las obligaciones del Estado no se expresan con tanta precisión. En algunos casos, ello obedece a un cierto grado de indefinición sobre el significado del derecho protegido o de las restricciones que legítimamente pueden afectarlo. En otros, puede ser la consecuencia de que el propio tratado prevea que ciertos derechos son de realización progresiva, de manera que las partes no se comprometen a alcanzar un resultado determinado dentro de cierto plazo, sino a poner los medios que estén a su alcance para alcanzar tal fin. También, por último, es posible que, aun asumiendo el Estado el compromiso de garantizar, como obligación de resultado, el pleno respeto a un determinado derecho, el tratado contemple que el contenido de éste puede ampliarse por determinación unilateral. Esos tres supuestos serán objeto de los siguientes comentarios. A)
PRIMERA HIPÓTESIS: PROGRESIVIDAD DEFINIDA IMPLÍCITAMENTE EN TÉRMINOS GENÉRICOS
Una primera vía que, en la práctica, puede servir para definir de modo progresivamente amplio el contenido de ciertos derechos consagrados por las convenciones, es la ambigüedad en el texto de las disposiciones mismas o en su orientaciórr general, así como la remisión a definiciones futuras. Por ejemplo, en el caso de la pena capital, el artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aunque no llega a pronunciarse expresamente hasta el punto en que lo ha hecho el artículo 4 de la Convención Americana, que se comentará luego, ofrece una orientación implícita, reveladora de una fórmula de compromiso, que abre un apreciable margen a la interpretación restrictiva sobre la legitimidad de tal pena. En efecto, el párrafo 2 de dicho artículo 6 contiene una serie de limitaciones para la aplicación de tal castigo <
l.
DEFINICION PROGRESIVA DE LOS DERECHOS PROTEGIDOS
119
países que no hayan abolido la pena capital», lo que indica que ésta es entendida como una situación excepcional y, en cierta forma, como una reminiscencia transitoria. Y aunque no llega a pautarse expresamente la irreversibilidad de su abolición, sí se establece que <> (párrafo 6). ¿Hasta dónde podrá llegar el intérprete a la hora de determinar el alcance de las obligaciones contraídas bajo tan evidente orientación restrictiva? Esa ambigüedad, fruto muchas veces de una armonizac10n de posiciones contrapuestas, la encontramos frecuentemente. Basta citar algunas interrogantes que plantean ciertas disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Verbigracia, ¿cómo ha de entenderse la protección del derecho a la vida <
120
l.a PARTE: CAP. Ill.-COMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
En otras situaciones la ambigüedad semántica no es el fruto directo de un compromiso conciliador, sino el resultado de la utilización de conceptos jurídicos indeterminados 17 , que dejan un margen importante al intérprete a la hora de definir el alcance de un determinado derecho, en casos concretos. Tales conceptos pueden emplearse dentro de distintos contextos y en diferente dirección. Pueden servir, en primer lugar, para definir el alcance positivo de los derechos protegidos y de la protección ofrecida, caso en el cual pueden construir un importante punto de apoyo para que el intérprete desarrolle favorablemente los términos de dicha protección. Es lo que ocurre con nociones como la «dignidad de la persona humana» o «las exigencias de una sociedad democrática», que frecuentemente encontramos en los tratados referentes a los derechos humanos. Ya hemos comentado el efecto extensivo que se deriva de la aplicación a semejantes términos de criterios de interpretación evolutivos y humanitarios 18 • En otros casos, en cambio, tales conceptos jurídicos indeterminados están referidos a las restricciones a los derechos protegidos autorizadas por el mismo tratado que los proclama. Esas cláusulas deben ser interpretadas ciñéndose al contexto dentro del cual están concebidas para evitar su aplicación abusiva o arbitraria. En principio, se han evitado las cláusulas restrictivas generales, aplicables al tratado en su conjunto, para autorizar limitaciones legítimas a los derechos y libertades protegidos 19 • Se ha 17 Cfr. HABA, E.: Tratado Básico de Derechos Humanos, Editorial Juricentro, San José de Costa Rica, 1986, t. 1, pág. 241 y sigs. u Cfr. supra, págs. 93-103. 19 Aunque el artículo 32.2 de la Convención Americana pareciera establecer una cláusula general («Los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común en una sociedad democrática»), la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha enfatizado que ello no significa que el mismo «Sea aplicable en forma automática e idéntica a todos los derechos que la Convención protege, sobre todo en los casos en que se especifican taxativamente las causas legítimas que pueden fundar las restricciones o limitaciones para un derecho determinado. El artículo 32.2 contiene un enunciado general que opera especialmente en aquellos casos en que la Convención, al proclamar un derecho, no dispone nada en concreto sobre sus posibles restricciones legítimas». Corte IDH: La colegiación obligatoria de periodistas, cit.,
par. 65.
l.
DEFINICION PROGRESIVA DE LOS DERECHOS PROTEGIOOS
121
optado, en cambio, por fórmulas particulares, aplicables respecto de cada uno de los derechos reconocidos, lo que refleja <) o «vida o bienestar de la comunidad» 24 ; de «seguridad nacional», «seguridad pública» o «seguridad de todos» 2..~; de «moral» o «moral pública» 26 ; de «salud pública» 27 , o de «prevención del delito~> 28 • Todas estas nociones implican una importante medida de relatividad. Deben interpretarse en estrecha relación con el derecho al que están referidas y deben tener en cuenta las circunstancias del lugar y del tiempo en que son invocadas e interpretadas '9 A propósito de ellas se ha destacado que, tratándose de nociones en que está implicada la relación entre la autoridad del Estado y los individuos sometidos a su jurisdic20 Krss, A.: Permissible Limitations on Rights, en <
122
t.• PARTE: CAP. 111.-cüMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
ción, todas ellas podrían ser reducidas a un concepto singular y universal, como es el de orden público 30 • El orden público, aun como concepto universal, no responde a un contenido estable ni plenamente objetivo. La Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha definido como el conjunto de «las condiciones que aseguran el funcionamiento armónico y normal de instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios» 31 • Ahora bien, de alguna manera, la definición de esos «valores y principios>> no puede desvincularse de los sentimientos dominantes en una sociedad dada, de manera que si la noción de «orden público>> no se interpreta vinculándola estrechamente con los estándares de una sociedad democrática, puede representar una vía para privar de contenido real a los derechos humanos internacionalmente protegidos. En nombre de un «orden público>> denominado por principios antidemocráticos, cualquier restricción a los derechos humanos podría ser legítima. Por eso los criterios de interpretación de los tratados en materia de derechos humanos están llamados a cumplir una importante función a la hora de establecer el sentido que tienen las expresiones genéricas comentadas, como fundamento de las restricciones legítimas a los derechos y libertades reconocidas en esas convenciones. A través de una adecuada interpretación se puede, por un lado, cerrar el campo a toda tendencia abusiva hacia la supresión de la garantía efectiva de tales derechos y libertades, y, por otra parte, ceñir las limitaciones a la medida estrictamente necesaria para asegurar la máxima protección. Es pertinente, en ese sentido, destacar lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a propósito de las nociones de orden público y bien común. «No escapa a la Corte, sin embargo, la dificultad de precisar de modo unívoco los conceptos de 1 0rden público' y 'bien común', ni que ambos conceptos pueden ser usados tanto para afirmar los derechos de la persona frente al poder público, como para justificar limitaciones a esos derechos en nombre de los intereses colectivos. A este respecto debe subrayarse que de ninguna manera podrían invocarse el 'orden público' o el 'bien común' como medios para suprimir un
----
K1ss, A.: Permissible ... , cit. u Corte IDH: La colegiación obligatoria de periodistas, cit., par. 64.
30
l.
DEFINICION PROGRESIVA DE LOS DERECHOS PROTEGIDOS
123
derecho garantizado por la Convención o para desnaturali-
zarlo o privarlo de contenido real [ver art. 29.a) de la Con-
vención l· Esos conceptos, en cuanto invoquen como fundamento de limitaciones a los derechos humanos deben ser objeto de una interpretación estrictamente ceñida a las 'justas exigencias' de una 'sociedad democrática', que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la
necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención» 32 Recordemos, según se había apuntado antes, que la interpretación de estas expresiones genéricas representa un vehículo
para la manifestación de la progresividad. Frente a ellas se impone una <>, según la cual no es admisible que sean entendidas en un sentido que recorte el alcance de un tratado sobre derechos humanos, tal como haya sido definido y concebido en el momento de su adopción; mientras que, en cambio, una interpretación amplia, que sirva para in-
corporar al mismo tratado una valoración social extensiva de ciertos términos o conceptos genéricos, se adecúa perfectamente, en general, a la intención de las partes y al objeto y fin de aquél 33 •
El criterio apuntado es válido tanto para establecer el concepto de los derechos protegidos como para determinar si una limitación a los mismos, virtualmente autorizada por el tratado,
es o no legítima. En tal sentido, puede considerarse que la definición genérica del contenido de los derechos y libertades internacionalmente protegidos es una base para el desarrollo de ese contenido en un sentido progresivamente favorable al ser humano. Se pasará ahora a examinar otras hipótesis en que la pro-
gresividad en el contenido aparece más explícita. B)
SEGUNDA HIPÓTESIS: PROGRESIVIDAD DEFINIDA EXPLÍCITAMENTE, EN TÉRMINOS GENÉRICOS
Existen ciertos derechos internacionalmente protegidos cuyo contenido y garantía están llamados per se a definirse progresivamente. El ejemplo más característico es el de la mayoría de los derechos económicos, sociales y culturales. 32 33
La colegiación obligatoria de periodistas, cit., par. 67. Cfr. supra, págs. 94-100.
t.•
124
PARTE: CAP. III.--4:0MPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
Dejando de lado por un momento ciertas precisiones que se harán luego, la vigencia efectiva de buena parte de los derechos económicos, sociales y culturales no depende, a diferencia de lo que ocurre con los civiles y políticos, de la existencia en el orden jurídico de medios idóneos para garantizar su protección, sino de un orden social dominado por la justa distribución de los bienes materiales y culturales, lo cual sólo puede alcanzarse progresivamente. En un caso estamos frente a derechos legales, inmediatamente exigibles, que son el correlato de una obligación de resultado asumida por el Estado. En el otro puede hablarse más bien de derechos programa 34 , cuya exigibilidad dependerá de la medida en que el Estado disponga de los recursos pata satisfacerlos, pues las obligaciones asumidas esta vez son de medio o comportamiento.
Citaremos ahora algunas disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en que se evidencia la característica señalada. 1."
Artículo 2.1:
«Cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos» (la cursiva es
del autor). 2."
Artículo 6:
« 1. Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de trabajar que comprende el derecho de toda
persona de tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán me· didas adecuadas para garantizar este derecho. 2. Entre las medidas de adoptar cada uno de los Estados partes en el presente Pacto para lograr la plena efectividad de este derecho deberá figurar la orientación y formación técnico-profesional, la preparación de programas, normas y técnicas encaminadas a conseguir un desarrollo económico, social y cultural constante y la ocupación plena y productiva, }4
Cfr.
VAN BovEN,
T.: Les criteres de distinction ... , cit., pág. 56.
l.
DEFINJCION PROGRESIVA DE LOS DERECHOS PROTEGIDOS
125
en condiciones que garanticen las libertades políticas y económicas fundamentales de la persona humana» (la cursiva es del autor).
3.0
Artículo 11.1: «l.
Los Estados partes en el presente Pacto reconocen
el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para si y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de
existencia. Los Estados partes tomarán medidas apropiadas para asegurar ]a efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento» (la cursiva es del autor).
4.
0
Artículos 13.1 y 13.2:
«l. Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educación. Convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Convienen asimismo en que la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos y religiosos, y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz. 2. Los Estados en el presente Pacto reconocen que con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho: a) La enseñanza primaria debe ser obligatoria y aseguible a todos gratuitamente. b) La enseñanza secundaria en sus diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación pro-
gresiva de la enseñanza gratuita. e) La enseñanza superior debe hacerse igualmente acce· sible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la
implantación progresiva de la enseñanza gratuita. d) Debe formarse o intensificarse, en la medida de lo posible, la educación fundamental para aquellas personas que
126
1:'
PARTE: CAP. 111.-COMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRES!VIIJAD
no hayan recibido o terminado el ciclo completo de instrucción primaria. e) Se debe proseguir activamente el desarrollo del sistema escolar en todos los ciclos de la enseñanza, implantar un sistema adecuado de becas y mejorar continuamente las condiciones materiales del cuerpo docente» (la cursiva es del autor).
5.'
Artículo 14:
«Todo Estado parte en el presente Pacto que, en el momento de hacerse parte en él, aún no haya podido instituir en los territorios sometidos a su jurisdicción la obligatoriedad y la gratuidad de la enseñanza primaria, se compromete a elaborar y adoptar, dentro de un plazo de dos años, un plan detallado de acción para la aplicación progresiva, dentro de un número razonable de años fijado en el pla11, del principio de la enseñanza obligatoria y gratuita para todos» (la cursiva es del autor). Los ejemplos citados no agotan el tema, pero resultan suficiente'mente ilustrativos sobre la realización progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales. El asunto, sin embargo, no es simple. Por eso, antes de pasar a examinar la última de las hipótesis de desarrollo progresivo del contenido de los derechos humanos internacionalmente protegidos, nos detendremos un momento para comentar algunos de los matices que deben tenerse presentes a propósito de los derechos económicos, sociales y culturales. Debe observarse, en primer lugar, que no todos los derechos, económicos, sociales y culturales, son de realización progresiva, ni pueden considerarse condicionados, para la plenitud de su disfrute, a la existencia de recursos suficientes. Existen, por el contrario, numerosos derechos clasificados entre los económicos, sociales y culturales cuya garantía efectiva depende sustancialmente de dispositivos legales que los protejan, de modo que podrían ser objeto de una tutela judicial o cuasijudicial del mismo tenor que los derechos civiles y políticos. Así ocurre, por ejemplo, con la libertad sindical (PIDESC, art. 8); con el derecho de huelga (PlDESC, art. 8); con la libertad de educación y enseñanza (PlDESC, art. 13); con la libertad de investigación o creación (PlDESC, art. 15.3), o con la igualdad de
l.
DEFJNICION PROGRESIVA DE LOS DERECHOS PROTEGIDOS
127
oportunidades para la promoción en el trabajo [PIDESC, artículo 7.c)].
Por otro lado, no puede sostenerse tampoco que los derechos económicos, sociales y culturales, que sí son de realización progresiva, carecen enteramente de exigibilidad. En efecto, los Estados asumen el compromiso de satisfacerlos «hasta el máximo de los recursos disponibles», y si esto es así, la realización de tales derechos representa una prioridad jurídicamente definida cuyo desconocimiento en la práctica es ilegítimo. En este, como en cualquier otro ámbito, no puede verse progresividad como un mecanismo para despojar de contenido cierto a las obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos. Se trata, por el contrario, de un concepto destinado a hacer cada vez más rigurosos los estándares de exigibilidad. Es cierto que en el campo de los derechos económicos, sociales y culturales se presentan mayores dificultades para el control, el cual frecuentemente debe quedar a cargo de expertos que examinen técnicamente informes de los Estados. La experiencia del ECOSOC para cumplir esa función en el marco del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha sido más bien decepcionante. En cambio, distinta ha sido la cuestión en lo que se refiere al Comité de Expertos de la Carta Social Europea. La circunstancia de que el ECOSOC haya decidido confiar la materia hacia el futuro a un grupo de expertos independientes acaso presagia cambios positivos 35 • Sin embargo, debe tenerse presente también que cualquier derecho económico, social y cultural puede ser objeto de violación directa por la acción estatal cuando ésta consista, ya no en la no satisfacción del derecho, sino en su supresión o limitación indebida ". No pueden interpretarse de otro modo las disposiciones de los artículos 4 y 5.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: 35 Cfr. GRos EsPIELL, H.: Los derechos económicos, sociales y culturales ... , cit., págs. 51-78. :l6 El asunto puede tener especial interés actual en relación con algunos de los programas económicos de ajuste, en especial los propuestos por el Fondo Monetario Internacional. Hemos examinado el asunto en nuestro trabajo El impacto de la crisis económica mundial sobre los derechos humanos, «Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela», núm. 64, Caracas, 1985, páginas 171-194.
128
1." PARTE: CAP. 111.---cOMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
«Artículo 4. Los Estados partes en el presente Pacto reconocen que, en el ejercicio de los derechos garantizados conforme al presente Pacto por el Estado, éste podrá someter tales derechos únicamente a limitaciones determinadas por ley, sólo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática.» «Artículo 5. 1. Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el sentido de reconocer derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos o libertades reconocidos en el Pacto, o a su limitación en medida mayor que la prevista en él.» C)
TERCERA HIPÓTESIS:
PROGRESIVIDAD DEFINIDA
EN TÉRMINOS ESPECÍFICOS
Existen disposiciones convencionales que contemplan de ma-
nera expresa la progresividad del alcance de algunos de los derechos protegidos, en términos también específicamente pre-
vistos por el mismo tratado. Así ocurre cuando el contenido o el alcance de un derecho está llamado a definirse progresivamente por obra de las diferencias entre reglas de Derecho interno de los distintos países. En determinadas circunstancias, aunque se admite que las leyes
domésticas pueden ofrecer un grado desigual de intensidad en la garantía ofrecida para un derecho determinado, se define también que los progresos alcanzados en cada Estado en orden a asegurar la mayor protección del mismo son irreversibles. De
este modo será siempre posible expandir el alcance o el contenido del derecho, pero no restringirlo, y la evolución no po· dría orientarse en un sentido distinto al de aumentar el vigor de la protección ofrecida por el régimen internacional. En el caso de la Convención Americana sobre Derechos Hu-
manos encontramos algunos ejemplos que ilustran la hipótesis que se menciona. El artículo 4 de la Convención no llega a abolir la pena de muerte, pero establece, por una parte, que
en los Estados que la han abolido, ésta no se restablecerá: y, por otra parte, se dispone, respecto de los Estados que no la han abolido, que no se extenderá su aplicación a delitos para los cuales no estaba prevista anteriormente.
l.
DEFJNICION PROGRESIVA DE LOS DERECHOS PROTEGIOOS
129
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, a propósito de estas disposiciones de los artículos 4.2 y 4.3 de la Convención, destacó la nota de progresividad implícita en las mismas. «No se trata ya -señaló la Corte- de rodear de condiciones rigurosas la excepcional imposición o aplicación de la pena de muerte, sino de ponerle un límite definitivo a través de un proceso progresivo e irreversible destinado a cumplirse, tanto en los paises que no han resuelto aún abolirla como en aquellos que sí han tomado esa determinación ... En esta materia la Convención expresa una clara nota de progresividad, consistente en que, sin llegar a decidir la abolición de la pena de muerte, adopta las previsiones requeridas para limitar definitivamente su aplicación y su ámbito, de modo que éste se vaya reduciendo hasta su supresión final» 37 • De un tenor similar es la disposición relativa al amparo contra la amenaza a la libertad personal, contenida en el artículo 7.6 de la Convención Americana, la cual, sin obligar a las partes a establecer tal recurso, se dispone que, una vez alcanzada su consagración, la misma es irreversible: «En los Estados Partes cuyas leyes prevén que toda persona que se viera amenazada de ser privada de su libertad, tienen derecho a recurrir a un juez o tribunal competente, a fin de que éste decida sobre la legalidad de tal amenaza, dicho recurso no puede ser restringido ni abolido>> (la cursiva es del autor). En tales casos nos encontramos muy claramente frente a cierta asimetría en los compromisos asumidos, que, como ya se ha comentado, representa una particularidad de los tratados sobre derechos humanos explicable por su particular naturaleza; y, al mismo tiempo, es un medio a través del cual se dota de la mayor flexibilidad a las posibilidades de expansión del sistema protector. Este hecho, que está presente en todos los casos en que el contenido de un mismo derecho puede tener distinto significado respecto de los diferentes Estados partes en el tratado que lo reconoce, puede presentarse también a propósito de la convención misma, en su conjunto. Ello puede ocurrir en relación con la competencia de los órganos de protección, que se estudiará al final de este capítulo, e, igualmente, respecto los de37 Cfr. Corte Interamericana de Derechos Humanos: Restricciones a la pena de muerte ... , cit., pars. 56 y 57.
130
t.•
PARTE: CAP. 111.--cOMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
rechos o situaciones cubiertos por la garantía ofrecida, que será el asunto del que nos ocuparemos de inmediato. 2.
Convenciones de alcance facultativo
Hemos dado esta denominación a aquellos tratados en los cuales, a partir de un compromiso mínimo dentro de un marco común, se abre para cada Estado la posibilidad de establecer el contenido de su compromiso global escogiendo entre distintas opciones que el mismo tratado ofrece, sea para determinar el contenido del compromiso mínimo, sea para ampliar el alcance de sus obligaciones más allá de éste. Este tipo de fórmula no es, a decir verdad, originario de la protección internacional de los derechos humanos en su sentido moderno. Pueden encontrarse varios casos en que ha sido utilizada en el seno de la OIT, como el del Convenio (núm. 63) relativo a las estadísticas de salario y horas de trabajo, 1938, y el Convenio (núm. 128) sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967, así como el Convenio 102, que comentaremos infra. Es claro, sin embargo, que el recurso a la mencionada técnica pone de relieve en la esfera de los derechos humanos dos notas fundamentales de la progresividad, tal como hemos venido estudiándola, como son la noción de garantía mínima ofrecida por el sistema internacional, susceptible de ampliaciones, mas no de restricciones; y la flexibilidad que permite el desarrollo unilateral de los compromisos asumidos por un tratado multilateral. Señalaremos tres casos de convenciones de alcance facultativo, que no nos detendremos a comentar, pues su texto, a los efectos del presente análisis, es en sí mismo bastante ilustrativo sobre la virtualidad expansiva de la protección ofrecida. A)
LA CARTA SOCIAL EUROPEA
La Carta Social Europea, de 18 de octubre de 1961, se divide en cuatro partes. La primera proclama los principios y objetivos de la política social. La segunda enumera y regula los derechos que caen dentro del ámbito de la protección del tratado. La tercera establece las obligaciones de las partes, y la cuarta se refiere a cuestiones procesales.
l.
DEFINICTON PROGRESIVA DE LOS DERECHOS PROTEGIDOS
131
Los derechos cuya protección contempla la Parte JI de la Carta son: el derecho al trabajo (art. 1); el derecho a condiciones de trabajo equitativas (art. 2); el derecho a la seguridad e higiene en el trabajo (art. 3); el derecho a una remuneración equitativa (art. 4); el derecho sindical (art. 5); el derecho de negociación colectiva (art. 6); el derecho de los niños y adolescentes a la protección (art. 7); el derecho de las trabajadoras a la protección (art. 8); el derecho a la orientación profesional (art. 9); el derecho a la formación profesional (artículo 10); el derecho a la protección de la salud (art. 11); el derecho a la seguridad social (art. 12); el derecho a la asistencia social y médica (art. 13); el derecho al beneficio de los servicios sociales (art. 14); el derecho de las personas física o mentalmente disminuidas a la formación profesional y a la readaptación profesional y social (art. 15); el derecho de la familia a una protección social, jurídica y económica (art. 16); el derecho de la madre y el niño a una protección social y económica (art. 17); el derecho al ejercicio de una actividad lucrativa en el territorio de las demás partes contratantes (art. 18), y el derecho de los trabajadores emigrantes y de sus familias a la protección y a la asistencia (art. 19). La Parte !JI de la Carta permite a los Estados vinculados por ella un buen margen de opción respecto del compromiso que asumirán frente a esos derechos. Así, el artículo 20 se-
ñala: «Artículo 20.
1.
Cada una de las Partes Contratantes
se obliga: a) A considerar la Parte 1 de la presente Carta como una declaración que determina los objetivos cuya realización perseguirá por todos los medios útiles, de acuerdo con las disposiciones del párrafo introductivo de dicha Parte. b) A considerarse como obligada al menos por cinco de siete artículos siguientes de la Parte 11 de la Carta: artícu-
los 1, 5, 6, 12, 13, 16 y 19. e) A considerarse obligada por un número suplementario de artículos o párrafos numerados de la Parte 11 de la Carta elegidos por ella, con tal de que el número total de los artículos y de los párrafos numerados a los que quedará obligada no sea inferior a 10 artículos o a 45 párrafos numerados. 2. Los artículos o párrafos elegidos en conformidad con
las disposiciones de los apartados
b) y e)
del párrafo 1 del
132
t.• PARTE: CAP. III.--cOMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
presente artículo serán notificados por la parte contratante al Secretario General del Consejo de Europa en el momento del depósito de su instrumento de ratificación o de aproba, ción. 3. Cada una de las Partes Contratantes podrá, en todo momento, declarar por notificación dirigida al Secretario Ge, neral que se considera obligada por cualquier otro artículo o párrafo numerado de la Parte JI de la Carta y que no había aceptado de acuerdo a las disposiciones del párrafo 1 del presente artículo. Estas obligaciones ulteriores se repu~ tarán como parte integrante de la ratificación o de la aprobación y tendrán los mismos efectos a partir del trigésimo día desde el de la notificación. 4. El Secretario General comunicará a todos los gobiernos signatarios y al Director General de la Organización Internacional del Trabajo toda notificación que reciba en conformidad con la presente Parte de la Carta. 5. Cada parte contratante dispondrá de un sistema de inspección del trabajo adecuado a las condiciones nacionales.»
Como puede verse, a partir del compromiso programático general dispuesto en el párrafo l.a), los párrafos l.b) y l.c) facultan a las partes para definir con cierta flexibilidad el contenido de sus obligaciones. A su vez, el párrafo 3 contiene el principio de la progresividad y el significado de la ratificación del tratado, por declaración unilateral formulada ante el Secretario General del Consejo de Europa. La Carta Social Europea, que, como se dijo, ha tenido relevante significación en la protección internacional de los derechos económicos, sociales y culturales, tiene un importante antecedente universal, también dentro del ámbito de esos mismos derechos, el cual se examina a continuación. B)
EL CONVENIO NÚMERO 102, RELATIVO A LA NORMA MÍNIMA DE SEGURIDAD SOCIAL (QJT)
El Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo, adoptado el 28 de junio de 1952, se divide en quince partes, catorce de las cuales se refieren a los derechos, prestaciones o beneficios protegidos o garantizados por el tratado.
L
DEFINICION PROGRESIVA DE WS DERECHOS PROTEGIDOS
133
Son ellas: Parte I: Disposiciones generales; Parte Il: Asistencia médica; Parte III: Prestaciones monetarias de enfermedad; Parte IV: Prestaciones de desempleo; Parte V: Prestaciones de vejez; Parte VI: Prestaciones en caso de accidentes del trabajo y de enfermedad profesional; Parte VII: Prestaciones familiares; Parte VIII: Prestaciones de maternidad; Parte IX: Prestaciones de invalidez; Parte X: Prestaciones de sobrevivientes; Parte XI: Cálculo de los pagos periódicos; Parte XII: Igualdad de trato a los residentes no nacionales; Parte XIII: Disposiciones comunes, y Parte XIV: Disposiciones diversas. Ahora bien, los artículos 2 y 4 del Convenio expresan: «Artículo 2. Todo miembro para el cual esté en vigor este Convenio deberá:
Aplicar: i) La Parte l. ii) Tres, por lo menos, de las Partes 11, 111, IV, V, VI, VII, VIII, IX y X, que comprendan, por lo menos, una de las Partes IV, V, VI, IX y X. a}
iii)
Las disposiciones correspondientes de las Partes XI,
XII y XIII. iv) La parte XIV; y b) Especificar en la ratificación cuáles son de las Partes 11 a X aquellas respecto de las cuales acepta las obligaciones del Convenio.»
«Artículo 4. 1. Todo miembro que haya ratificado el presente Convenio podrá notificar ulteriormente al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo que acepta las obligaciones del Convenio respecto de una o varias de las Partes 11 a X que no hubiera especificado ya en su ratificación. 2. Las obligaciones previstas en el párrafo 1 del presente artículo se considerarán parte integrante de la ratificación y producirán sus efectos desde la fecha de su notificación.»
El artículo 2, a partir de lo dispuesto en el párrafo a}.i), contiene el principio de flexibilidad, pues ofrece opciones a las partes para que determinen las obligaciones concretas que asumen por el tratado, mientras que el artículo 4 expresa la progresividad en la medida en que permite ampliar el alcance del
1." PARTE: CAP. III.-cOMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
134
compromiso y el significado de la ratificación del tratado, por declaración unilateral ulterior ante el Director General de la Organización Internacional del Trabajo. Es preciso reconocer, no obstante, que en el caso del Convenio 102 la flexibilidad en el compromiso puede jugar también en un sentido aparentemente contrario a la progresividad,
toda vez que el artículo 3 dispone lo siguiente: «Artículo 3. l. Todo miembro cuya economía y cuyos recursos médicos estén insuficientemente desarrollados podrá acogerse, mediante una declaración anexa a su ratificación -si las autoridades competentes lo desean y durante todo el tiempo que lo consideren necesari~. a las excepciones tem· perales que figuran en los artículos siguientes: 9.d), 12.2, IS.d), 18.2, 21.e), 27.d), 33.b), 34.3, 41.d), 48.c), SS.d) y 61.d).
2. Todo miembro que haya formulado una declaración de conformidad con el párrafo 1 del presente artículo deberá incluir en la memoria anual sobre la aplicación del Convenio,
que habrá de presentar, en virtud del artículo 22 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, una declaración con respecto a cada una de las excepciones a que se haya acogido, en la cual exponga: a) Las razones por las cuales continúa acogiéndose a dicha excepción; o b) Que renuncia, a partir de una fecha determinada, a acogerse a dicha excepción.»
Esta disposición se explica por dos tipos de consideraciones. En primer término, ella expresa la vinculación entre los
recursos existentes y disponibles y la realización plena de los derechos económicos, sociales y culturales, que es caracterís-
tica de la protección de este tipo de derechos, como ya fue comentado. Por otro lado, además, el artículo 3 permite que un mayor número de Estados ratifique o adhiera al Convenio, aun cuando sus recursos sean insuficientes para satisfacer desde un comienzo todos los derechos y beneficios previstos. También en ese aspecto dicho artículo se enmarca dentro de caracterís-
ticas propias de los tratados sobre derechos humanos, que, como ha señalado la Corte Internacional de Justicia, por su naturaleza aspiran a recoger el mayor número de ratificaciones 38 • ll
Réserves a la Convention sur le Génocide, CIJ, cit., pág. 49.
l.
DEFINICION PROGRESIVA DE LOS DERECHOS PROTEGIDOS
135
La disposición comentada podría ser considerada como una reserva temporal autorizada, que no es extraña, como ya se ha señalado, al régimen internacional de garantía a los derechos humanos, en el cual es típico un sistema flexible de reservas 39 •
LA
C)
CONVENCIÓN EUROPEA SOBRE LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LOS CRÍMENES CONTRA LA HUMANIDAD y LOS CRÍMENES DE GUERRA
Los artículos 1 y 6 de esta Convención, adoptada el 25 de enero de 1974, pero que aún no está en vigor, ofrecen nuevamente un margen de flexibilidad del compromiso asumido, que esta vez juega sólo en el sentido de la progresividad, puesto que autoriza la ampliación, mas no la restricción, del alcance del tratado. Veamos: «Artículo 1. Todo Estado contratante se co.mi:r,omete a tomar las medidas necesarias para que la prescrtpcmn sea inaplicable a Ja persecución de las infracciones siguientes y a la ejecución de las penas previstas para tales infracciones. supuesto que sean punibles en su legislación nacional: 1. Los crímenes contra la humanidad previstos por la
Convención para la prevención y la sanción del delito de genocidio, adoptada el 9 de diciembre de 1948 por la Asamblea General de las Naciones Unidas. 2. a) Las infracciones previstas en los artículos 50 de la Convención de Ginebra de 1949, para mejorar la suerte de los heridos y de los enfermos de fuerzas armadas en cam·
paña; 51 de la Convención de Ginebra de 1949, para mejorar la suerte de los heridos, de los enfermos y de los náu· fragos de la marina; 130 de la Convención de Ginebra de 1949, relativo al trato de los prisioneros de guerra, y 147 de la Convención de Ginebra de 1949, relativo a la protección de personal civil en tiempo de guerra. b) Todas las violaciones análogas de las leyes de guerra vigentes en el momento de la entrada en vigor de la presente Convención y de las costumbres de guerra existentes en este momento, que no estén previstas por las disposiciones antes mencionadas de las Convenciones de Ginebra, cuando la infracción, considerada su especie, revista una particular gravedad, sea en razón de sus elementos materiales e intencio39
Cfr. supra, págs. 110-113.
136
1." PARTE: CAP. JII.-cOMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
nales, sea en razón de la extensión de sus consecuencias previsibles. 2. Todas aquellas otras infracciones a las leyes y costumbres del Derecho internacional que se establezcan en el futuro, consideradas por el Estado contratante interesado, en los términos de una declaración hecha conforme al artículo 6 como de naturaleza análoga a las previstas en los párrafos 1 o 2 del presente artículo» (la cursiva es del autor).
«Artículo 6. l. Todo Estado contratante puede, en todo momento, mediante declaración dirigida al Secretario General del Consejo de Europa, extender la aplicación de la presente Convención a las infracciones en el artículo 1, parágrafo 3, de esta Convención. 2. Toda declaración hecha en virtud del parágrafo precedente podrá ser retirada en las condiciones previstas en el artículo 7 de la presente Convención» 40 • Los artículos citados revelan, nuevamente, cómo puede ampliarse progresivamente el alcance de un tratado sobre derechos
humanos, concebido como un punto de partida, sujeto a mayor desarrollo ulterior a través de un procedimiento simple, como es una declaración unilateral que no requiere, por definición, nuevas negociaciones entre las partes. Se trata, en verdad, de una característica común a los casos que hemos examinado, en que los derechos protegidos interna-
cionalmente ofrecen un margen flexible para la definición progresiva del contenido mismo de tales derechos. La misma técnica va a permitir que la competencia de las instituciones internacionales encargadas convencionalmente de
la protección de los derechos humanos pueda ampliar progresivamente la esfera de actuación de éstos, de modo que se vigorice la intensidad y la eficacia de la garantía ofrecida. Pasamos, pues, a examinar este tema.
40
ción.
El artículo 7 se refiere a la duración y denuncia de la Conven-
1(.
COMPETENCIA
1l.
Competencia progresiva
1.
Planteamiento de la cuestión
PK00RESJV,\
137
La vigencia real de un régimen internacional de protección a los derechos humanos depende de la existencia de órganos cncurgados de controlar la efectividad de la garantía ofrecida a tales derechos. Sin un control internacional eficaz, la internacionalización de los derechos humanos no pasa de ser un programa o una dedaración de intención más o menos vacía. Más aún, la práctica ha demostrado -como se verá más detenidamente en la segunda parte de este traba.io- cómo la existencia de órganos de control internacional, específicamente encargados de velar por el respeto a los derechos humanos, puede tener mayor importancia que la concertación y adopción de tratados protectores. Es dudosa, y en todo caso menguada, la utilidad de una convención sobre los derechos humanos que carezca de instrumentos para velar por su observancia; pero, en cambio, la actuación de un órgano internacional puede, por sí misma. crear un sistema de salvaguarda, incluso en ausencia de un tratado que cree ese órgano o que contenga un compromiso de respetar tales derechos. Un ejemplo bien ilustrativo de esta última situación es el de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Fue creada por una resolución de la V Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores (Santiago de Chile, 1959), es decir, sin el apoyo de un tratado internacional. Tampoco existía, en ese tiempo, ninguna convención formal de protección a los derechos humanos en América. No fue sino hasta la Reforma de la Carta de la Organización de los Estados Americanos (Buenos Aires, 1967), que la Comisión Interamericana encontró plaza en un tratado, y hasta la entrada en vigor del Pacto de San José (1978), que se consagró convencionalmente un sistema regional de protección. No obstante, desde su crcac10n la Comisión asumió un papel como órgano promotor, e incluso, quizá desbordando las competencias que le atribuyó su primer Estatuto, como medio de protección, que recibía y tramitaba denuncias individuales. Esra última función quedó plenamente confirmada en la reforma de
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t.• PARTE: CAP. III.---cOMPROMlSOS ABIERTOS
A LA PROGRESIVIDAD
su Estatuto, aprobada como consecuencia de la Resolución XXII de la 11 Conferencia Interamericana Extraordinaria (Río, 1965). Lo interesante es que, durante todo ese tiempo, y aun en el presente, respecto de los Estados americanos que no son partes del Pacto de San José, el término de referencia de la acción de la Comisión fue la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que, como se dijo, fue aprobada inicialmente como una simple recomendación. La acción de la Comisión, pues, instituyó un sistema sin una base convencional formal. Esas actuaciones serán motivo de comentarios posteriormente.
A la inversa, aun en presencia de fundamentos legales de naturaleza convencional, la inexistencia de medios específicos de control desprovee de eficacia práctica a un compromiso en materia de derechos humanos, como ocurrió con la Carta de las Naciones Unidas, desde el momento en que, como se verá luego, el Consejo Económico y Social y la Comisión de Derechos Humanos se inhibieron de ejercer funciones de control 41 • Ahora bien, por lo mismo que la eficacia de la garantía internacional de los derechos humanos depende en gran medida de la existencia de órganos encargados de controlar su respeto, es posible constatar reservas y reticencias de los Estados para reconocerles o atribuirles vastas competencias en el afán de evitar una supuesta interferencia de organizaciones internacionales en asuntos que en otro tiempo se consideraban dominio reservado de su soberanía. Eso tal vez explica por qué, en la práctica, la mayoría de las convenciones internacionales que prevén instituciones de control han concebido un sistema flexible para la atribución de competencias que permite, a través de cláusulas facultativas o protocolos adicionales, ampliar, a partir de un mínimo común, el alcance y la naturaleza de las funciones que las mismas están llamadas a cumplir. Los órganos a cuyo cargo está la tutela internacional de los derechos humanos tendrán mayor o menor eficacia en su tarea 41 Esta inhibición ha sido fuertemente criticada por la doctrina. Cfr. LAUTERPACHT, H.: The International protection of human rights, 70 RCADI (1947), pág. 62; SHON, L., y BUERGENTHAL, T., cit., páginas 748-856.
11.
COMPETENCIA PROGRESIVA
139
según las competencias de que estén dotados y los procedimientos que rijan las cuestiones que les sean sometidas. Si tienen competencia solamente para examinar informes remitidos por los gobiernos, su capacidad de acción será más limitada que la de otros cuya competencia comporte facultades de investigación de situaciones que impliquen violación a los derechos humanos. En este último caso, el mecanismo de tutela será más eficaz si la denuncia que da origen a la investigación puede ser introducida por la víctima u otros interesados, a título de comunicación individual, y no solamente por otros gobiernos. Por último, la eficacia de la protección ofrecida por el órgano competente para recibir, tramitar e investigar las denuncias será mayor si sus decisiones tienen carácter vinculante para las partes en el procedimiento que si su efecto es el de una proposición o recomendación. Entre las diversas técnicas de control internacional utilizadas por las instituciones de protección, la más generalizada es el sistema de informes, que ha sido considerado derecho común de las instituciones internacionales de derechos humanos 42 • El sistema de informes representa un primer escalón entre los distintos procedimientos que pueden adoptarse para controlar el cumplimiento de los deberes internacionales concernientes a los derechos humanos, y su eficacia es variable 43 • Será tanto mayor si los órganos encargados de examinarlos son independientes; si tienen facultad para elaborar un cuestionario, al cual el informe deberá ceñirse; si pueden obtener datos sobre los términos del informe en fuentes distintas del Estado que lo presenta; si pueden formular observaciones sobre el contenido del informe y discutirlo con el gobierno interesado; y si pueden publicar total o parcialmente el resultado del procedimiento. Sin embargo, aun en la hipótesis en que el control para informes aparece más vigoroso, representa un método menos avanzado y eficaz que el de la denuncia o reclamación. 42 Cfr. VASAK, K.: Les criteres de distinction des institutions, en «Les dimensions internationales ... », cit., págs. 235-252, en esp. págs. 246-250. 43 Podría decirse que hay, en realidad, un escalón previo, representado por el control político, ejercido por órganos principales de organizaciones entre cuyos fines está el respeto a los derechos humanos, como la Asamblea General de la ONU. No lo citamos detenidamente, sin embargo, porque no se trata de mecanismos específicamente instituidos para la protección de los derechos humanos.
140
1.'
PARTE: CAP. 111.--cOMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
Según este último sistema, los órganos internacionales de control están facultados para conocer comunicaciones en que se alegue que un Estado parte en un tratado ha violado, en casos concretos, las obligaciones contraídas en materia de derechos humanos. Las modalidades de estas denuncias pueden ser tam· bién muy variadas. La primera posibilidad es que los Estados estén legitimados para introducir una comunicación de la naturaleza señalada contra otro Estado. Esta vía ha demostrado una eficacia muy restringida en la práctica, seguramente a causa de la repercusión política que, de modo inevitable, tiene una de· nuncia de ese tipo en las relaciones entre los Estados involucrados 44 • Las denuncias pueden igualmente emanar de particulares que aleguen ser víctimas de violaciones a los derechos humanos por actos imputables a un Estado, o incluso, en el caso de la Convención Americana, que el Estado denunciado ha violado el tratado, aunque el denunciante no se considere víctima directa de la infracción alegada (CADH, art. 44). La denuncia individual representa la piedra angular del sistema internacional de protección. Es el medio jurídico que sitúa en sus justos términos el funcionamiento del sistema internacional de protección a los derechos humanos y se funda sobre la razón de ser misma del sistema, toda vez que legitima el destinatario de la protección ofrecida para invocar directamente el auxilio de órganos internacionales frente al irrespeto a sus derechos. Se trata, por otro lado, de denuncias que, si bien pueden incurrir eventualmente en temeridad, no están sometidas a la mediatización política que afecta a las denuncias de Estado. Puede decirse que " A pesar de tener competencia general para conocer denuncias de Estado, la Comisión Europea de Derechos Humanos sólo recibió seis en los primeros treinta y tres años de vigencia de la Convención Europea, sobre un total de más de 11.000 peticiones. Ni el Comité de Derechos Humanos, ni la Comisión Interamericana de Derechos Humanos han recibido tales denuncias en ejercicio de la función que les reconocen los artículos 41 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 45 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, respectivamente, competencia que está condicionada. en ambos casos. a la adhesión a una cláusula facultativa. Tampoco el Comité contra la Discriminación Racial ha recibido denuncias de Estado, que no están sometidas en ese caso a mayores prerrequisitos, a pesar de que 124 Estados están sujetos a tal régimen. Cfr. BossUYT, M. J.: The development oj special procedures oj the United Nations Comission on Human Rights, 6 HRLJ (1985), pág. 207.
II.
COMPETENCIA PROGRESIVA
141
el vigor de una institución internacional de protección a los derechos humanos depende en gran medida de su aptitud para conocer y tramitar denuncias individuales. Como se verá en la parte final de este trabajo, buena parte de la evolución de la práctica de dichas instituciones ha girado en torno de esta cuestión.
Por último, entendiendo en el sentido más amplio la técnica de la denuncia, ésta ofrece una modalidad especial cuando se trata de una verdadera y propia demanda que inicia un procedimiento judicial frente a un tribunal internacional, como ocurre en los sistemas regionales americano y europeo. La iniciativa procesal, en ambos casos, está reservada a los Estados -como es normal según el Derecho internacional tradicional- y a la respectiva Comisión de Derechos Humanos (CADH, art. 61.1; CEDH, art. 44). En este último caso se faculta a una institución internacional, encargada ella misma de velar por el respeto a los derechos humanos, para acudir ante otra institución en búsqueda de una protección más vigorosa. Las consideraciones anteriores revelan variadas posibilidades y medios de protección a los derechos humanos, de eficacia también variable. Es característica común de los distintos sistemas internacionales relativos a los derechos humanos que los órganos encargados de controlar su respeto no están concebidos para ejercer su autoridad con el mismo grado de intensidad respecto de todos los Estados bajo su jurisdicción. También en ese ámbito los tratados sobre derechos humanos suelen dejar un importante margen de flexibilidad para que la competencia de los órganos de protección pueda ser ejercida de modo escalonadamente vigoroso, según lo vayan aceptando los Estados que participan en ese sistema. La flexibilidad en las competencias ha sido el medio a través del cual, a partir de un grado mínimo aceptable para todas las partes en una convención determinada, se autoriza a los órganos de tutela para ejercer funciones más avanzadas, pero sólo respecto de los Estados que las acepten expresamente. De este modo, sin excluir del tratado a aquellos Estados
142
1:
PARTE: CAP. 111.-<0MPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
el sistema alcance grados más elevados de desarrollo bajo el impulso de los gobiernos dispuestos a someterse al máximo control internacional. Esta circunstancia representa nuevamente una manifestación de la progresividad intrínseca de los mecanismos convencionales de protección. La progresividad se expresa de diversas maneras. En algunos casos la competencia de una institución de protección para conocer denuncias por las que un Estado alegue violaciones a los derechos humanos cometidas por otro Estado dependerá de la adhesión a una cláusula facultativa, tal como ocurre con el Comité de Derecho Humanos (PIDCP, art. 41), la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CADH, art. 45) o el Comité contra la Tortura (Convención de la ONU contra la Tortura, art. 21). En otros casos será la competencia para conocer denuncias o comunicaciones individuales la que estará sometida a la adhesión a una cláusula facultativa o a un protocolo adicional, como ocurre con el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (Convención de la ONU contra la Discriminación Racial, art. 14), la Comisión Europea de Derechos Humanos (CEDH, art. 25), el Comité contra la Tortura (Convención de la ONU contra la Tortura, art. 22) o el Comité de Derechos Humanos (Protocolo Facultativo al PIDCP, art. 1). Finalmente, de conformidad con el régimen general del arreglo judicial como medio de solución de controversias internacionales, la jurisdicción obligatoria de las Cortes Europea y Americana de Derechos Humanos, en materia contenciosa, sólo puede ejercerse respecto de los Estados que la hayan aceptado (CEDH, art. 46; CADH, art. 62). Al examinar los medios de protección que brindan algunas de las convenciones sobre derechos humanos se comprueba cómo puede operar este mecanismo de competencia flexible, que permite extender progresivamente los poderes de los órganos de protección y, en consecuencia, ampliar el vigor de la garantía ofrecida. Examinaremos en seguida, sucesivamente, la expresión concreta de este supuesto en tres convenciones universales, como son el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes; e igualmente en dos tratados regionales, como son la Conven-
11,
COMPETENCIA PROGRESIVA
143
cwn Americana sobre Derechos Humanos y la Convención Europea de Derechos Humanos. 2.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo
Un caso característico de competencia progresiva lo representa el Comité de Derechos Humanos, creado por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, como órgano encargado de ejercer medidas de control -en sentido ampliosobre el respeto a los derechos reconocidos por el tratado. Se compone de dieciocho miembros, quienes deben ser personas de gran integridad moral y con reconocida competencia en materia de derechos humanos. Son elegidos y ejercen sus funciones a título personal (PIDCP, art. 28).
Las funciones que el Pacto y el Protocolo Facultativo ponen a cargo del Comité no están concebidas para ser ejercidas de modo homogéneo y uniforme frente a todos los Estados partes. Se prevé, por el contrario, un escalonamiento en la intensidad de las competencias del Comité como órgano de control, cuyo vigor puede incrementarse en la medida en que así lo acepten los Estados. El sistema, en su conjunto, ofrece un buen ejemplo de utilización de distintas técnicas de ampliación del alcance de los compromisos, el cual dependerá de la adhesión, en unos casos, a una cláusula facultativa, y en otros, a un protocolo adicional. Veamos: A)
COMPETENCIA GENERAL:
EL SISTEMA DE INFORMES
El artículo 40 del Pacto establece la competencia general del Comité para examinar los informes que los Estados partes se obligan a presentar sobre el respeto a los derechos humanos reconocidos por el tratado. Se trata de la única función de control atribuida al Comité que está llamada a ser ejercida respecto de todos los Estados partes en el Pacto. Dicha disposición señala lo siguiente: «Artículo 40. l. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a presentar informes sobre las disposiciones que hayan adoptado y que den efecto a los derechos
144
1!
PARTE: CAP. III.-cOMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
reconocidos en el Pacto y sobre el progreso que hayan realizado en cuanto al goce de esos derechos: a) En el plazo de un año, a contar de la fecha de en· trada en vigor del presente Pacto, con respecto a los Estados Partes interesados. b) En lo sucesivo, cada vez que el Comité lo pida. 2. Todos los informes se presentarán al Secretario Ge· neral de las Naciones Unidas, quien los transmitirá al Comité para examen. Los informes señalarán los factores y las dificultades, si los hubiere, que afecten a la aplicación del presente Pacto. 3. El Secretario General de las Naciones Unidas, después de celebrar consultas con el Comité, podrá transmitir a los organismos especializados interesados copia de las partes de los informes que caigan dentro de sus esferas de competencia. 4. El Comité estudiará los informes presentados por los Estados Partes en el presente Pacto. Transmitirá sus informes, y los comentarios generales que estime oportunos, a los Estados Partes. El Comité también podrá transmitir al Consejo Económico y Social esos comentarios, junto con copia de los informes que haya recibido de los Estados Partes -en
el Pacto. 5. Los Estados Partes podrán presentar al Comité observaciones sobre cualquier comentario que se haga con arreglo al párrafo 4 del presente artículo.»
Como se verá luego, la práctica del Comité ha dado un sentido especial a la discusión de los informes, en aplicación del artículo' 68 de las normas procesales aprobadas por el mismo Comité, las cuales, en verdad, desarrollan las disposiciones del Pacto 45 • Sin embargo, en principio debe admitirse que el sistema de informes es el que permite mayor influencia de los Estados controlados sobre el procedimiento de control, y es, por consiguiente, el que resulta más aceptable para ellos y virtualmente menos vigoroso.
La competencia del Comité es, en esa perspectiva, general y uniforme respecto de esta técnica de control. En cambio, sus facultades para conocer denuncias y comunicaciones estarán condicionadas a otras manifestaciones de voluntad 46• 45 46
Cfr. infra, pág. 192 y sigs. René CASSIN subrayó la resistencia al trámite obligatorio de denun-
IL
B)
COMPETENCIA PROGRESIVA
145
LAS DENUNCIAS DE ESTADO
El mismo Pacto otorga competencia al Comité para el trámite de denuncias de Estado, a condición de que tanto el denunciante como el denunciado hayan aceptado previamente tal competencia.
En tal sentido, el artículo 41.1 dispone: «Artículo 41. 1. Con arreglo al presente artículo, todo Estado parte en el presente Pacto podrá declarar en cualquier momento que reconoce la competencia del Comité para recibir y examinar las comunicaciones en que un Estado Parte alegue que otro Estado Parte no cumple las obligaciones que le impone este Pacto. Las comunicaciones hechas en virtud del presente artículo sólo se podrán admitir y examinar si son presentadas por un Estado Parte que haya hecho una declaración por la cual reconozca con respecto a sí mismo la competencia del Comité. El Comité no admitirá ninguna comunicación relativa a un Estado Parte que no haya hecho tal declaración ... »
El tratado prevé igualmente, con cierto detalle, el procedimiento a seguir para el trámite de tales comunicaciones, que
incluye la posible intervención de una Comisión Especial de Conciliación (art. 42). Se trata, sin embargo, de un mecanismo que ha sido aceptado por un número relativamente limitado de Estados 47 y que no se ha aplicado todavía. Distinto es el caso de las comunicaciones individuales. C)
LAS DENUNCIAS INDIVIDUALES
El Comité de Derechos Humanos también puede verse facultado para conocer comunicaciones de particulares que aleguen 1
dias en los términos siguientes: «El voto unánime del pacto relativo a los derechos civiles y políticos en 1966 debió ser pagado con Ia atribución de carácter facultativo, para todo Estado objeto de denuncias, a todos los procedimientos y al protocolo concerniente a las quejas de particulares.» Cfr. La Commission des droits de l'homme de l'ONU. en «Miscellanea W. F. Ganshof Van der Meersch», LGDJ, París, 1972, t. 1, página 409. 47 Para el 1 de enero de 1987 sólo 20 Estados habían depositado tal declaración, sobre los 85 que han ratificado el Pacto. Cfr. MARIE, J. B.: lnternational lnstruments ... , cit., pág. 136.
\46
\ :' PARTE: CAP. 111.-COMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRF.SI\'lDAD
ser víctimas de violaciones a los derechos reconocidos por el Pacto. Sin embargo, dicha competencia no está consagrada en el Pacto mismo, sino en el Protocolo Facultativo que se adoptó por la misma resolución y entró en vigencia en la misma fecha de aquel tratado. Esa circunstancia sugiere que la intención de las partes en el Pacto era dejar bien sentado que éste no contenía ningún principio que facultara al Comité para conceder efectos a las comunicaciones o denuncias particulares que pudieran dirigírsele. Como veremos luego, el Comité ha actuado con cierta flexibilidad en esta materia. El artículo 1 del Protocolo Facultativo dice: «Todo Estado Parte en el Pacto que llegue a ser parte en el presente Protocolo reconoce la competencia del Comité para recibir y considerar comunicaciones de individuos que se hallen bajo la jurisdicción de ese Estado y que aleguen ser víctimas de una violación, por ese Estado Parte, de cualquiera de los derechos enunciados en el Pacto. El Comité no recibirá ninguna comunicación que concierna a un Estado Parte en el Pacto que no sea parte en el presente Protocolo.»
A diferencia de lo que ocurre respecto del artículo 41 del Pacto, las funciones del Comité en relación con las comunicaciones individuales han sido ejercidas con intensidad. Treinta y ocho Estados son partes en el Protocolo, y hasta 1985 habían sido tramitadas 174 denuncias, que dieron origen a 56 resoluciones 48 • Como quiera que sea, las disposiciones citadas ilustran claramente cómo puede jugar la progresividad en la competencia de los órganos de protección. La competencia general del Comité de Derechos Humanos para examinar informes de los gobiernos puede verse ampliada para alcanzar el conocimiento y trámite de denuncias de Estado, respecto de las partes que hayan adherido a la cláusula facultativa prevista por el artículo 41 del mismo Pacto. También pueden ampliarse las atribuciones del Comité mediante la ratificación o adhesión al Protocolo Facultativo, que permite conocer y tramitar quejas particulares. De este modo, la técnica de la cláusula facultativa y del protocolo adicional constituyen el medio para que el Comité " Cfr. BossuYT,
M. ).: The development . ..
cit., pág. 208.
JI.
COMPETENCIA PROGRESIVA
147
pueda expandir escalonadamente el alcance de sus fondones
como órgano encargado de velar por el respeto de los derechos reconocidos en el Pacto.
3.
La Convención Internacional para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial
La Convención, que es anterior a los dos Pactos Internacionales, también los antecedió en la creación de una institución encargada de velar por el respeto a sus disposiciones, como es el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial. Se compone de dieciocho miembros, quienes deben ser personas
de gran prestigio moral y reconocida imparcialidad y ejercen sus funciones a título personal (art. 8.1 de la Convención). También en este caso la competencia del Comité puede ejercerse respecto de informes gubernamentales, de denuncias de
Estado o de denuncias individuales. Esas competencias están igualmente concebidas de modo flexible, puesto que pueden ejercerse escalonadamente. Sin embargo, la organización y el fundamento de esas funciones no se presenta de modo idéntico al examinado anteriormente. Veamos. A)
EL SISTEMA DE INFORMES
El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial tiene competencia general para examinar los informes que deben
presentarle todos los Estados partes en la Convención, en los términos del artículo 9 de la misma, que dice: <
1~8
1.' PARTE:
CAP. 111.-COMPROMISOS AI:UERTOS >\ L-\ I'ROGRESI\·IDA.LJ
Unidas sobre sus actividades y podrá hacer sugerencias y recomendaciones de carácter general basadas en el examen de los informes y de los datos transmitidos por los Estados par· tes. Estas sugerencias y recomendaciones de carácter general se comunicarán a la Asamblea General, junto con las observaciones de los Estados partes. si las hubiere.» La práctica del Comité, como se verá más detenidamente luego, abrió campo a la consideración de datos y elementos provenientes de fuentes diferentes al gobierno involucrado en la oportunidad de discutir los informes. Esa práctica, que cons-
tituyó el antecedente de la que más tarde seguiría el Comité de Derechos Humanos del Pacto, ha abierto un espacio importante para que planteamientos de origen individual puedan ser examinados y tomados en cuenta a la hora de considerar el cumplimiento de la Convención en un determinado país.
B)
LAS DENUNCIAS DE ESTADO
El Comité está dotado de competencia general para conocer las comunicaciones según las cuales un Estado parte considera que otro Estado parte no cumple con la Convención. El artículo 11 de la misma consagra dicha competencia sin sujetarla a ninguna declaración previa de aceptación: «Artículo 11. l. Si un Estado parte considera que otro Estado parte no cumple las disposiciones de la presente Convención, podrá señalar el asunto a la atención del Comité. El Comité transmitirá la comunicación correspondiente al Estado parte interesado. Dentro de los tres meses, el Estado que reciba la comunicación presentará al Comité explicaciones o declaraciones por escrito para aclarar la cuestión y exponer qué medida correctiva hubiere, en su caso, adoptado.» También en este caso la Convención regula con cierto detalle el procedimiento de las denuncias de Estado, que contempla igualmente la posible intervención de una Comisión Especial de Conciliación.
149
C)
LAS DENUNCIAS INDIVIOUALES
El artículo 14 de ~""Ja Convención confiere competencia al Comité para recibir y examinar denuncias individuales, pero la condiciona a la adhesión a una cláusula facultativa por la cual se acepta expresamente dicha competencia por el Estado afectado: <
1.
Todo Estado parte podrá declarar en
cualquier momento que reconoce la competencia del Comité para recibir y examinar comunicaciones de personas o grupos
de personas comprendidas dentro de su jurisdicción, que alegaren ser víctimas de violaciones, por parte de ese Estado, de cualquiera de los derechos estipulados en la presente Convención. El Comité no recibirá ninguna comunicación referente a un Estado parte que no hubiere hecho tal declaración.»
Nuevamente puede verse cómo, a través de una determin(:lción unilateral, es posible ampliar el alcance de la competencia de una institución de protección desde el mínimo común convenido ---en este caso, examinar informes y tramitar denuncias de Estado- hasta mayores niveles de exigibilidad, representados por la consideración de comunicaciones individuales.
Esa misma flexibilidad que permite el desarrollo progresivo de la competencia de los órganos protectores va a encontrarse también, y con mayor grado. en la recientemente adoptadH Convenciór1 contra la Tortura. 4.
Convención contra lll Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes
Esta Convención, que es la de más reciente adopción en el ámbito universal y que no está aún en vigencia, ofrece un amplio abanico de alternativas para el ejercicio de las funciones del órgano por ella creado, que es el Comité contra la Tortura, compuesto por diez expertos de gran integridad moral y reconocida competencia en materia de derechos humanos, quienes ejercen sus funciones a título personal. Nuevamente encontramos que el alcance de la competencia del Comité es flexible y que se prevén distintos tipos de funciones que podrán ejercitarse con mayor o menor intensidad según
150
1:' PARTE: CAP. 111.-cOMPROMISOS ABIERTOS AL-'. PROGRESIVIDAD
la voluntad de los Estados partes. La Convención contra la Tortura presenta acaso el mayor grado de flexibilidad conocido entre los distintos tratados sobre derechos humanos. Como aún no está en vigencia, sólo pueden hacerse conjeturas sobre la práctica que originará. Por ello no haremos mayores comentarios sobre las disposiciones siguientes . .\)
EL SISTEMA DE INFORMES
El Comité contra la Tortura tiene competencia general para examinar informes periódicos, en términos análogos a los ya ci-
tados: «Artículo 19. l. Los Estados Partes presentarán al Comité, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, los informes relativos a las medidas que hayan adoptado para dar efectividad a los compromisos que han contraído en virtud de la presente Convención, dentro del plazo del año siguiente a la entrada en vigor de la Convención,
en lo que respecta al Estado Parte interesado. A partir de entonces los Estados Partes presentarán informes suplemen~ tarios cada cuatro años sobre cualquier nueva disposición que se haya adoptado, así como los demás informes que solicite el Comité.» B)
LA INVESTIGACIÓN POR MERA «NOTITIA CRIMINIS»
El artículo 20 de la Convención contempla un procedimien· to novedoso: «Artículo 20. 1. El Comité, si recibe información fiable que a su juicio parezca indicar de forma fundamentada que se practica sistemáticamente la tortura en el territorio de un Estado Parte, invitará a ese Estado Parte a cooperar en el examen de la información, y a tal fin presentar observaciones con respecto a la información de que se trate. 2. Teniendo en cuenta todas las observaciones que haya presentado el Estado Parte de que se trate, así como cualquier otra información pertinente de que disponga, el Comité podrá, si decide que ello está justificado, designar a uno o varios de sus miembros para que procedan a una investigación confidencial e informen urgentemente al Comité. 3. Si se hace una investigación conforme al párrafo 2 del presente artículo, el Comité recabará la cooperación del
11.
COMPI'TFNCIA
I'HOt.RESIVA
!51
Estado Parte de que se trate. De acuerdo con ese Estado Parte, tal investigación podrá incluir una visita a su territorio. 4.
Después de examinar las conclusiones presentadas por
el miembro o miembros, conforme al párrafo 2 del presente
artículo, el Comité transmitirá las conclusiones al Estado Parte de que se trate, junto con las observaciones o sugerencias que estime pertinentes en vista de la situación. 5. Todas las actuaciones del Comité a las que se hace n;fcrencia en los párrafos 1 a 4 del presente artículo serán confidenciales y se recabará la cooperación del Estado Parte en todas las etapas de las actuaciones. Cuando se hayan concluido las actuaciones relacionadas con una investigación hecha conforme al párrafo 2, el Comité podrá, tras celebrar consultas con el Estado Parte interesado, tomar la decisión de incluir un resumen de los resultados de la investigación en el informe anual que presente conforme al artículo 24.» Esta disposición constituye, en cierta forma, la formalización de la práctica del Comité contra la Discriminación Racial y el Comité de Derechos Humanos, en el sentido de utilizar toda información disponible en la ocasión de la consideración y discusión de los informes gubernamentales. Pero va, sin embargo, más allá de tal práctica. En efecto, la previsión del artículo 20 está concebida con independencia del examen de los informes, de manera que, aun si dicho artículo no existiera o si fuera objeto de una reserva, el Comité no estaría por ello impedido de utilizar «toda información disponible» en la consideración de dichos informes, tal como ha ocurrido en la práctica comentada en los dos casos anteríores. La disposición citada ofrece, en verdad, un margen limitado a la iniciativa individual, cuyo valor final lo dirá la práctica. Lo cierto es que la denuncia o comunica<.:ión particular no basta para iniciar el procedimiento, sino que éste dependerá del mérito que el Comité asigne a la información disponible, la cual podrá provenir de la posible víctima o de otras fuentes. No bastará que la denuncia se refiera a violaciones aisladas a la Convención, sino que se requerirán indicios de «prácticas sistemáticas». Todo ello aproxima la cuestión a la práctica y los procedimientos actuales de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, que se comentarán luego.
J.•
152
PARTE: CAP. 111.-COMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
Tratándose de una función próxima al conocimiento de denuncias individuales, que no está sometida a aceptación ex· presa, no es extraño que sea objeto de una autorización de reserva: «Artículo 28. t. Todo Estado podrá declarar, en el mo· mento de la firma o ratificación de la presente Convención, o de la adhesión a ella, que no reconoce la competencia del Comité, según se establece en el artículo 20. 2. Todo Estado parte que haya formulado una reserva de conformidad con el párrafo 1 del presente artículo podrá dejar sin efecto esta reserva en cualquier momento mediante notificación al Secretario General de las Naciones Unidas.>> En esa perspectiva, tales reservas se inscriben en alguna me·
dida dentro de los fines de la progresividad, como ya habíamos comentado
C)
49
•
LAS DENUNCIAS DE ESTADO
Las previsiones en esta materia son similares a las del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, respecto del Comité de Derechos Humanos. «Artículo 21. Con arreglo al presente artículo, todo Es· tado parte en la presente Convención podrá declarar en cual· quier momento que reconoce la competencia del Comité para recibir y examinar las comunicaciones en que un Es· tado Parte alegue que otro Estado Parte no cumple las obli· gaciones que le impone la Convención. Dichas comunicaciones sólo se podrán admitir y examinar conforme al procedimiento establecido en este artículo si son presentadas por un Estado Parte que haya hecho una declaración por la cual reconozca con respecto a sí mismo la competencia del Comité. El Comité no tramitará, de conformidad con este artículo, ninguna comu· nicación relativa a un Estado Parte que no haya hecho tal declaración ... »
La analogía apuntada se extiende a las reglas procesales aplicables al trámite subsiguiente de tales denuncias.
4
~
Cfr. supra, págs. 110..113.
11.
COMPETENCIA PROGRESIVA
153
LAS DENUNCIAS INDIVIDUALES
[))
La competencia del Comité contra la Tortura en este caso también condicionada a la adhesión a una cláusula facultativa: «Artículo 22. 1. Todo Estado Parte en la presente Con· vención podrá declarar en cualquier momento, de conformidad con el presente artículo, que reconoce la competencia del Comité para recibir y examinar las comunicaciones en· viadas por personas sometidas a su jurisdicción, o en su nom· bre, que aleguen ser víctimas de una violación por un Estado Parte de las disposiciones de la Convención. El Comité no admitirá ninguna comunicación relativa a un Estado Parte que haya hecho esa declaración.))
~stá
Las disposiciones citadas revelan por si mismas las posibilidades de desarrollo expansivo de los medios de control ofrecido por la Convención. Se trata, con todo, de un instrumento que aún no está en vigencia y cuyo desarrollo dependerá de la práctica. La práctica, por cierto, ha sido muy importante en la progresiva ampliación de la garantía ofrecida por los sistemas regionales que se comentan en seguida.
5.
Convención Europea de Derechos Humanos (Convención para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales)
La Convención Europea creó dos órganos diferentes encargados de velar por el respeto a los derechos humanos reconocidos por ella, como son la Comisión y la Corte Europea de Derechos Humanos.
Al
LA COMISIÓN EuROPEA DE DERECHOS HUMANOS
La Comisión es el órgano ante el cual se inician los procedimientos relativos a la violación de la Convención. Está integrada por un número de miembros igual al de los Estados partes, quienes son designados y actúan a título individual. Está concebida como una institución competente para recibir y tra· mitar denuncias de infracciones a las obligaciones asumidas por
!54
J.' P>\RTE: CAP. 111.-COMPROMISOS ABIERTOS
A U
PROGRESIVIOAO
los Estados partes, cuya función esencial es la de investigar los hechos y buscar, si fuera procedente, un arreglo amigable. Si no se llega a tal arreglo, la Comisión puede someter el caso a la Corte, siempre que se hayan cumplido los prerrequisitos proce· sales, y muy especialmente que se haya aceptado la jurisdicción obligatoria del tribunal. Caso contrario, el caso queda deferido al Comité de Ministros del Consejo de Europa, que decidirá por mayoría de dos tercios si ha habido o no violación del tratado. La decisión del Comité es obligatoria. La flexibilidad de la competencia de la Comisión Europea se refiere a la legitimación para introducir denuncias ante ella. La regla general, aplicable a todo Estado parte, está contenida en el artículo 24: «Artículo 24. Toda parte contratante puede denunciar a la Comisión, a través del Secretario General del Consejo de Europa, cualquier incumplimiento de las disposiciones del presente convenio que crea poder ser imputado a otra parte contratante.>>
Sin embargo, el artículo 25 recoge la posibilidad de exten· sión de la competencia de la Comisión para conocer denuncias individuales frente a Estados que hayan reconocido tal campe· tencia por declaración expresa: «Artículo 25. l. La Comisión podrá conocer de cualquier demanda dirigida al Secretario General del Consejo de Europa por cualquier persona física, organización no gubernamental o grupo de particulares que se considere víctima de una violación por una de las altas partes contratantes de los derechos reconocidos en el presente convenio, en el caso en que la alta parte contratante acusada haya declarado reconocer la competencia de la Comisión en esta materia. Las altas partes contratantes que hayan suscrito tal declaración se comprometen a no poner traba alguna al ejercicio eficaz de este derecho. 2. Estas declaraciones podrán hacerse por un período determinado. 3. Se remitirán al Secretario General del Consejo de Europa, quien transmitirá copias a las altas partes contratantes y cuidará de su publicación. 4. La Comisión no ejercerá la competencia que le atribuye el presente artículo hasta que seis altas partes contra-
JI.
COMPETENCIA
PROGRESI\A
!55
tantes al menos se encuentren vinculadas por la declaración prevista en los párrafos precedentes.»
En la práctica, esta ha sido la vía para dar efectividad al sistema europeo de protección a los derechos humanos. La declaración prevista por el artículo 25 ha sido formulada por dieciocho de los veintiún Estados partes. Frente a apenas seis denuncias de Estado, la Comisión ha reconocido más de once mil denuncias individuales 50 • La personalidad procesal del ser humano para hacer valer sus derechos fundamentales ante instancias internacionales ha quedado bien establecida en un sistema que, en su concepción original, previó la comunicación individual como una excepción dentro de un régimen normativo que mantenía el principio interestatal en las relaciones procesales. El sistema europeo demuestra así cómo, con base en dispositivos intrínsecos del sistema convencional de protección, es posible extender sustancial y progresivamente su alcance y su significación. Sobre la base del ejercicio de la opción contenida en el artículo 25 de la Convención Europea, la denuncia o comunicación individual ha pasado a ser, en la práctica, la regla general y la pieza clave en los procedimientos relativos a la aplicación del tratado. La Convención Europea, por ser un compromiso abierto a la progresividad, lleva en sí misma el aliento para que su aplicación sirva para ampliar y fortalecer el alcance y la eficacia de la garantía ofrecida. B)
LA CoRTE EuROPEA DE DERECHOS HuMANOs
La Corte Europea de Derechos Humanos es el órgano judicial del sistema europeo de protección. Está integrada por un mínimo de jueces igual al de miembros del Consejo de Europa. Sesiona en salas. Originalmente su competencia se reducía exclusivamente al ámbito de lo contencioso y se extendía a todos los asuntos o casos relativos a la interpretación o aplicación de la Convención 51 • BossuYT, M. J.; The development ... , cit., pág. 207. El Protocolo número 2 extendió la competencia de la Corte al campo consultivo, aunque limitadamente. Sólo el Comité de Ministros puede solicitar opiniones consultivas de la Corte, las cuales no pueden referirse a la extensión de los derechos y libertades protegidos por la ~Cfr.
51
156
1.'
PARTE:
CAP. 111.--cOMPROMISOS ABIERTOS >\ L>\ PROGRESIVIIMD
De acuerdo con ésta, solamente los Estados partes o la Comisión pueden someter un caso a la Corte. Sus decisiones son obligatorias y pueden comportar la concesión de una satisfacción equitativa a la parte lesionada. El artículo 46 de la Convención Europea condiciona el ejercicio de la jurisdicción de la Corte al reconocimiento de la obligatoriedad de ésta, por declaración unilateral de los Estados: «Artículo 46. l. Cada una de las altas partes contratantes puede declarar, en cualquier momento, que reconoce como obligatoria de pleno derecho y sin convenio especial la jurisdicción de la Corte para todos los asuntos relativos a la intervención y aplicación del presente convenio.»
Se trata, nuevamente, de una cláusula facultativa destinada a permitir la plena operación de los mecanismos de protección del sistema. Si bien este género de cláusulas es característico de la jurisdicción internacional, y en este sentido no es típico del régimen internacional de derechos humanos ni de su progresividad, la verdad es también que, desde el momento en que la inmensa mayoría de los gobiernos europeos occidentales ha aceptado la jurisdicción obligatoria del tribunal, la Convención se ha visto dotada de medios procesales de defensa que sólo existían virtualmente en la fecha en que ella entró en vigencia. En ese sentido el ejercicio de la opción prevista en el artículo 46 también ha servido para desarrollar progresivamente e] alcance y la eficacia de la garantía ofrecida. 6.' Convención Americana sobre Derechos Humanos
Como ya se ha comentado, el sistema interamericano de protección a los derechos humanos nace con anterioridad a la Convención Americana. La Dec1aración Americana de los DereConvención o sus Protocolos, ni a ninguna cuestión que pueda ser sorne· tida, en virtud de un recurso previsto en la Convención, a la Comisión, al Comité de Ministros o a la propia Corte. Esas limitaciones contrastan con las previsiones de la Carta de las Naciones Unidas y del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, respecto de la competencia consultiva de ésta, así como con lo dispuesto sobre el mismo tema por la Convención Americana sobre Derechos Humanos en relación con la Corte lnteramericana.
11.
COMPETENCIA PROGRESIVA
157
chos y Deberes del Hombre data de 1948 y la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos fue creada en 1959 e incluida en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, como órgano permanente, en 1967. Esta circunstancia ha conducido a un régimen de cierta complejidad en el que se superponen un sistema más exigente, fundado sobre la Convención, y otro cuyas bases son únicamente la Declaración, la Carta y el Estatuto de la Comisión. Dicha superposición que está destinada a desaparecer el día en que todos los miembros de la OEA participen en el Pacto de San José. Ese mecanismo de transición hacia un régimen de protección más vigoroso, así como la práctica de la Comisión, constituyen en sí mismos expresiones de progresividad del sistema en su conjunto. a la que ya se ha hecho alusión y a la que se volverá en la parte final de este trabajo. En el punto que examinaremos ahora nos interesa detenernos sobre la Convención Americana para destacar cómo, al igual que los otros tratados que hemos comentado, contiene elementos para el desarrollo progresivo del régimen de protección que consagra. La Convención Americana también contempla la existencia de dos órganos de protección, que son la Comisión y la Corte lnteramericana de Derechos Humanos. A)
LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
La Comisión está integrada por siete miembros que deben ser personas de alta autoridad y reconocida competencia en materia de derechos humanos. Son elegidos y actúan a título personal. La Comisión cumple funciones de promoción (a las cuales estaba teóricamente limitado su papel, según el Estatuto original de 1960) y de protección. Entre estas últimas destaca el examen de casos o situaciones de violación de los derechos humanos, pero también tiene atribuido efectuar observaciones in loco, preparar y publicar informes y actuar en todos los casos ante la Corte lnteramericana de Derechos Humanos, incluso si no han sido introducidos por ella. El procedimiento aplicable a los casos de violación a los derechos humanos sometidos a la consideración de la Comisión
158
)."
PARTE:
CAP. IJL-COMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAO
contempla inicialmente una fase de admisión y otra de investigación, las cuales, según el Reglamento de la Comisión, son consideradas paralelamente, a pesar de que la Convención parecía concebirlas más bien como sucesivas 52 • En las fases siguientes del procedimiento, el sistema de la Convención prevé la aplicación sucesiva de técnicas propias de los medios de solución de las controversias internacionales para la decisión de los casos sometidos a su conocimiento. Cumple primero una gestión de buenos oficios y se pone a disposición de las partes para buscar un arreglo amigable; de no alcanzarlo, debe redactar un informe con sus conclusiones y trasmitirlo a las partes. si lo juzga apropiado. Dentro de los tres meses siguientes deberá optar entre someter el caso a la Corte o preparar y publicar un informe final. En el caso de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos también nos encontramos con una previsión flexible sobre su competencia. en lo referente a la legitimación, para iniciar
un procedimiento de denuncia de violación de la Convención. Se repite, en cierta forma, lo visto a propósito de la Comisión Europea y del Comité de Derechos Humanos, pero con un sentido inverso. En efecto, los artículos 44 y 45 de la Convención Americana disponen: «Artículo 44. Cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la Organización, puede presentar a la Comisión peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de esta Convención por un Estado Parte.» «Artículo 45. l. Todo Estado Parte puede, en el momento del depósito de su instrumento de ratificación o adhesión de esta Convención, o en cualquier momento posterior, declarar que reconoce la competencia de la Comisión para recibir y examinar las comunicaciones en que un Estado Parte alegue que otro Estado Parte ha incurrido en vioS1 Cfr. AGUILAR, A.: Procedimientos que debe aplicar la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el examen de las peticiones o comunicaciones individuales sobre presuntas violaciones de derechos humanos, en «Derechos humanos en las Américas», cit., pág. 210. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha decidido que el Reglamento y la práctica de la Comisión no violan, en ese aspecto, la Convención. Cfr. las tres sentencias dictadas el 26-6-1987: Caso Velázquez Rodríguez (pars. 35-41), Caso Godínez Cruz (pars. 38-44) y Caso Fairén Garbi y Salís Corrales (pars. 40-46).
Il.
COMPETENCIA PROGRESIVA
!59
laciones de los derechos humanos establecidos en esta Con~ vención. 2. Las comunicaciones hechas en virtud del presente artículo sólo se pueden admitir y examinar si son presentadas por un Estado Parte que haya hecho una declaración por la cual reconozca la referida competencia de la Comisión. La Comisión no admitirá ninguna comunicación contra un Estado Parte que no haya hecho tal declaración.»
Esas disposiciones ponen en evidencia una nota singular del sistema interamericano de protección a los derechos humanos, que es el (mico en el orden internacional donde se reconoce, como regla general, el derecho pleno del indivi8uo a denunciar violaciones de derechos humanos, aun sin alegar la condición de víctima, y a iniciar así un procedimiento de las características descritas. El sistema americano, en ese aspecto, se diferencia de lo dispuesto por la Convención Europea, que requiere una declaración del Estado por la cual reconozca la competencia de la Comisión Europea de Derechos Humanos para tramitar comunicaciones individuales. Mayor aún es la diferencia respecto del sistema que se origina en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, pues es sólo a través de la adhesión al Protocolo Facultativo que los Estados pueden reconocer la competencia del Comité para la consideración de comunicaciones de ese género. Esta es una particularidad que resulta probablemente, por una parte, de la mayor desconfianza de los gobiernos americanos respecto de las denuncias contra ellos emanadas de otros gobiernos, debido al temor tanto de los abusos como de las confrontaciones políticas que pueden entrañar; y, por otro lado, de las mismas circunstancias históricas que llevaron a la Comisión, de hecho, a comenzar su actividad protectora a través del examen de comunicaciones particulares.
Se trata, con todo, de una muestra de flexibilidad, puesto que la competencia de ]a Comisión Interamericana puede ampliar su alcance con base en una declaración unilateral sobrevenida después de la entrada en vigor de la Convención. Esa virtualidad probablemente no tendrá el mismo efecto de avance que se ha comentado a propósito de las convenciones cuyo ámbito puede ampliarse para admitir las peticiones individuales, puesto que, como se ha visto, son éstas y no las comunicaciones
160
l.a PARTE: CAP. Jli.--cOMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
de Estado las que tienen mayor aptitud para desarrollar el sis· tema en su conjunto. De hecho, sólo ocho Estados americanos han hecho la declaración a la que se refiere el artículo 45 53 y ninguna comunicación gubernamental ha sido introducida con esa base en esa disposición. Aún así, es esta una nueva muestra de la virtualidad expan~ siva del sistema que autoriza, en el menor de los casos, a que los gobiernos más determinados a impulsar el sistema interna· cional de protección a los derechos humanos se sometan voluntariamente a medios de exigibilidad más amplios. B)
LA CoRTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HuMANOS
La Corte Interamericana de Derechos Humanos es un «Ór~ gano judicial autónomo» 54 del sistema interamericano de pro~ lección a los derechos humanos. Está integrada por siete jueces elegidos a título personal.
La Convención Americana atribuye a la Corte competencia consultiva y competencia contenciosa. La competencia consultiva es muy amplia. Pueden solicitar consultas todos los miembros de la OEA, incluso si no son partes en la Convención, así como los órganos permanentes de aquélla, en los asuntos propios de sus funciones particulares. La con~ sulta puede versar sobre la Convención Americana u «Otros tra~ tados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos» (CADH, art. 64.1) 55 , o sobre la compatibilidad entre leyes internas y los mencionados instrumentos internacionales (CADH, art. 64.2). La amplitud de tales términos, que ya ha sido subrayada por la Corte 56 , insinúa la posibilidad de un desarrollo progresivo. 53 Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, Perú, Uruguay y Venezuela. Todos, menos Jamaica, han reconocido además la jurisdic~ ción obligatoria de la Corte. 54 La expresión utilizada textualmente por el artículo 1 del Estatuto de la Corte. En virtud de ella ha celebrado dos convenios con el Gobierno de Costa Rica. 55 Sobre el significado de esa expresión, cfr., en general, Corte IDH: «.Otros tratados» objeto de la función consultiva de la Corte (Art. 64 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión consultiva OC-1/82 del 24 de septiembre de 1982, Serie A, núm. l. 56 Ibid., pars. 14 y 15; igualmente, Restricciones a la pena de muer.
1].
COMPETENCIA PROGRESIVA
161
La competencia contenciosa de la Corte la faculta para decidir con carácter obligatorio los casos que le sean sometidos sobre la interpretación y aplicación de la Convención. De acuerdo con ella, sólo los Estados partes y la Comisión pueden so· meter un caso a la consideración de la Corte, la cual podrá decidir que se garantice a la persona lesionada en el goce del derecho o libertad conculcados y acordar, si fuere procedente, una indemnización. También el artículo 62 de la Convención Americana somete el ejercicio de la competencia contenciosa de la Corte a la previa aceptación de su jurisdicción obligatoria. «Artículo 62. 1. Todo Estado parte puede, en el momento del depósito de su instrumento de ratificación o adhesión de esta Convención, o en cualquier momento posterior, declarar que reconoce como obligatoria de pleno derecho y sin convención especial la competencia de la Corte sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de esta Convención. 2. La declaración puede ser hecha incondicionalmente o bajo condición de reciprocidad por un plazo determinado o para casos específicos. Deberá ser presentada al Secretario General de la Organización, quien transmitirá copias de ]a misma a los otros Estados miembros de la Organización y al Secretario de la Corte. 3. La Corte tiene competencia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las disposiciones de la Convención que le sea sometido, siempre que los Estados partes en el caso hayan reconocido o reconozcan dicha competencia, ora por declaración especial, como se indica en los incisos anteriores, ora por convención especial.» Pueden repetirse respecto de este artículo los comentarios
que se hicieron recientemente a propósito del artículo 46 de la Convención Europea, puesto que, una vez más, dicha norma expresa una regla general de la jurisdicción internacional y una
posibilidad de intensificación de la eficacia del sistema protector contenido en la Convención. Esa posibilidad es en América te ... , cit., par. 43. Cfr. BUERGENTHAL, T.: The Advisory Jurisdiction of the Interarnerican Court of Human Rights, en «Contemporary Issues in International Law» (Essays in honor of Louis B. Shon). editado por T. Buergenthal, N. P. Engel Publisher, 1984.
162
l.l PARTE: CAP. III.---cOMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD
todavía una mera virtualidad que no se ha concretado, a diferencia de lo ocurrido en Europa. Sólo nueve Estados americanos habían aceptado la jurisdicción de la Corte para abril de 1987 51 , y no fue sino hasta abril de 1986 que la Comisión introdujo los primeros casos contenciosos 53 • El antecedente europeo, sin embargo, que también evolucionó con lentitud, representa un indicio de que la aplicación de las disposiciones citadas conduce a un gradual, pero irreversible avance en la eficacia general del sistema. Ese desa..rollo es tanto más previsible en América cuanto, como se verá en la parte final de este trabajo --que se aborda en seguida-, el sistema regional ha mostrado cómo la actuación y la práctica de las instituciones de protec· ción ha servido para ampliar los medios de protección.
n Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Perú, Uruguay y Venezuela. 58 El 26 de junio de 1987 se dictaron sentencias sobre excepciones preliminares en los tres casos: Caso Velázquez Rodríguez, Caso Godínez Cruz y Caso Fairén Garbi y Solís Corrales.
SEGlJNDA PARTE
LA PROGRESIVIDAD OPERATIVA
INTRODUCCION
El desarrollo anterior ha servido para demostrar dos hechos. El primero indica que la protección internacional ha venido instaurándose de manera progresiva en el sentido que, históricamente, ha ido alcanzando esferas cada vez más amplias, tanto en lo que se refiere al quantum de los derechos protegidos y de las convenciones que los reconocen, como en lo que toca a los medios para poner en práctica la garantía ofrecida por tales instrumentos. Empíricamente puede verificarse como un fenómeno cierto que esos mecanismos internacionales se han es~ tablecido gradual y sucesivamente. En segundo lugar, más allá de esa constatación material, podemos encontrar que la progre~ sividad, como tendencia, es una nota propia de la naturaleza de los regímenes internacionales de protección. No sólo porque así haya sido declarado expresamente por los Estados signatarios de instrumentos sobre el tema, sino, muy especialmente, porque se han creado dispositivos apropiados para que la garantía mínima inicial pueda extenderse a nuevos ámbitos. Ello ha sido posible en alguna medida por la dimensión particular que asumen los métodos de interpretación jurídica frente a las convenciones humanitarias, que dejan un campo apreciable a la acción de los órganos encargados de aplicarlas. Lo ha sido también, en un grado muy importante, gracias a la concepción de numerosos tratados que expresamente se dejan abiertos a una ampliación de su significado y sus efectos, tanto en lo referente a los derechos protegidos como en lo relativo a la competencia de las instituciones a cuyo cargo está verificar su cumplimiento. No puede desconocerse que en todo ese fenómeno está envuelta una cierta dosis de cautela, que conduce a la adopción de fórmulas de compromiso, a veces ambiguas, a veces expresas, pero que dejan a menudo abierta la posibilidad de desarrollo ulterior de una manifestación inicial más tímida. En tal sentido, la expansión del sistema internacional de protección depende en buena medida de la cooperación y de la
166
lNTRODUCCION
voluntad de los Estados, según vayan vinculándose por los distintos tratados o haciendo uso de las técnicas previstas en los mismos para acrecentar su vigor. No se agota allí la virtualidad progresiva del sistema, que encuentra un nuevo asiento en la práctica de las organizaciones internacionales y de las instituciones de protección a los dere· chos humanos. Esa práctica ha servido en muchas ocasiones para despejar dudas teóricas sobre el sentido de algunas disposiciones convencionales, o para impulsar una evolución hacia grados más elevados de protección, o para dar un sentido renovado a los procedimientos -si no a crearlos-, con el objeto de perfeccionar mecanismos preexistentes. Así ha ocurrido en la práctica de las Naciones Unidas, a pesar de la generalidad de las disposiciones de la Carta sobre derechos humanos, cuyo carácter obligatorio fue severamente discutido 1• Sin embargo, cuando una mayoría suficientemente fuerte así lo ha querido firmemente, la Organización ha considerado, investigado y juzgado situaciones concretas relativas a los derechos humanos 2 , que han sido objeto de numerosas disposiciones de distintos órganos de las Naciones Unidas, las cuales no serían comprensibles si la Carta no representase un compromiso legal de los miembros en relación con los derechos humanos. Con mayor claridad puede observarse la misma tendencia en las instituciones creadas con metas específicas en el área de la protección de los derechos humanos, las cuales frecuentemente han interpretado y aplicado el derecho en el sentido más amplio, tanto respecto del significado que en sí mismas tienen las reglas interpretadas, corno, especialmente, en lo que toca al alcance de su propia competencia y de los procedimientos apropiados para ejercerla. Algunas de las más relevantes manifestaciones de esa práctica extensiva serán examinadas de inmediato. Antes, sin embargo, se formularán ciertas observaciones de carácter general. La primera comprobación, que prácticamente salta a la vista cuando se examina la práctica de las instituciones internaciona1
Cfr. supra, pág. 63. Cfr. StHWELB, E.: The International Court of Justice and the Human Rights Clauses on the Charter, 66 AJIL (1972), págs. 341-346. 2
INTRODUCCION
167
les de protección a los derechos humanos, es la influencia que tiene en la orientación de su actividad la circunstancia de que estén integradas o no por personas que actúen con independencia de los gobiernos. En efecto, si bien podría pensarse que los miembros de esas entidades pluripersonales tendrían una posición más vigorosa para el cumplimiento de su misión si actuaran en representación de un gobierno y gozaran, en consecuencia, de su respaldo 3 , la experiencia demuestra que han sido, por el contrario, las instituciones independientes las que han exhibido mayor determinación y audacia en el ejercicio de su función. Se trata, en verdad, de una circunstancia que no es difícil de explicar. Quien actúa en representación de un gobierno en un órgano de protección a los derechos humanos, ve limitada su acción por la repercusión política que tiene toda posición que asuma. Debemos recordar que son los Estados y sus gobiernos los que están en causa cuando se examinan posibles violaciones de los derechos humanos imputables al poder público, de manera que el examen de tales situaciones comporta casi inevitablemente, por lo menos, una valoración sobre la diligencia y eficacia con que el gobierno afectado abordó el asunto que se examina, cuando no una consideración sobre la orientación general de ese gobierno respecto de los derechos de sus súbditos. Sin duda, las iniciativas gubernamentales dirigidas a juzgar las actuaciones cumplidas en otro Estado dentro de ese ámbito se originan y, además, repercuten en el clima político de las relaciones entre los países involucrados. Por otra parte, la circunstancia de que un gobierno asuma frente a otro una determinada posición en relación con el respeto o irrespeto a los derechos humanos envuelve, de alguna manera, su disposición a verse expuesto a iniciativas análogas dirigidas contra él. Es natural esperar, en esas condiciones, un grado importante de cautela y que la acción gubernamental directa relativa a las violaciones de los derechos humanos cometidas en otros países tienda a limitarse. 3 E5e fue el argumento utilizado para que el ECOSOC no acogiera la propuesta que le fue formulada en el sentido de que en la composición definitiva de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sus miembros actuaran a título personal. Cfr. LAUTERPACHT, H.: The international protection of human rights, 70 RCADI (1947), t. 1, páginas 66 y 67.
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Esas restricciones no afectan en la misma medida a las entidades protectoras cuyos miembros son elegidos y actúan a título personal. Dichas entidades, a la hora de interpretar y aplicar el Derecho internacional en materia de derechos humanos, han hecho uso de amplios criterios, como ya se ha señalado, que han servido no sólo para clarificar, sino también para desarrollar dicha normativa". Es cierto que ese enfoque amplio difícilmente habría podido cumplirse contra la oposición de la generalidad de los Estados partes en el tratado cuya aplicación ha estado en juego, pero también lo es que, en este caso, tienden a invertirse los efectos de la prudencia política de los gobiernos en materia de derechos humanos, para favorecer esta vez el desarrollo progresivo del sistema. La composición de tales órganos independientes, la importancia y el reconocimiento universal de los valores protegidos y la sensibilidad de la opinión pública frente a las violaciones a los derechos humanos constituyen, sin duda, importantes factores para inhibir la oposición gubernamental frente a una actuación de las instituciones de protección que tienda a extender el alcance de la garantía ofrecida. Una oposición generalizada a tales actuaciones sólo sería concebible frente a interpretaciones que pudieran considerarse abusivas y que, en forma directa o indirecta, afectaran negativamente a un número considerable de Estados. Ese género de situaciones extremas prácticamente no se ha presentado, de modo que la actividad de las instituciones de protección ha estado acompañada, en general, del consenso de los Estados frente a quienes dichas instituciones actúan. El efecto de esas actuaciones se ha hecho sentir en los más diversos tópicos, que van desde la definición del contenido de los derechos protegidos hasta la extensión de competencia de los propios órganos protectores. Frecuentemente esas manifestaciones resultan de la aplicación de una particular hermenéutica de • La expresión «desarrollar las normas de la Convención>> fue expresamente utilizada por la Corte Europea de Derechos Humanos en el análisis de su propia misión como órgano encargado de interpretar y aplicar la Convención Europea. Cfr. Case of lreland v. United Kingdom, judgement of 18 de january 1978, Serie A, núm. 25, par. 154. Esta apreciación fue criticada por el juez Fitzmaurice en su voto disidente.
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efectos extensivos, que fue comentada anteriormente 5 , cuyos resultados no trascienden necesariamente al caso concreto más allá del valor que éste pueda representar como precedente. En otras situaciones, én cambio, la práctica de las instituciones internacionales de protección se ha traducido en una extensión permanente en determinados aspectos del funcionamiento del sistema de protección, lo que constituye, una vez más, una hipótesis en la cual el alcance del mismo va de menos a más, de modo irreversible. En este caso el crecimiento progresivo del régimen internacional de protección va a fundarse sobre la práctica de las instituciones internacionales, entendida dicha práctica en un sentido amplio, que comprende también la reglamentación emanada de dichas instituciones.
Esa práctica progresiva se ha manifestado de modo generalizado en dos aspectos esenciales para la eficacia de la protección internacional, corno son, por una parte, el relativo al derecho individual de queja o petición y. en general, a la posición procesal de la persona humana ante las instancias internacionales de protección a los derechos fundamentales; y, por otra parle, en la esfera de los procedimientos que definen la posición del Estado como demandado en casos de presunta violación a los derechos humanos. Ambas cuestiones serán objeto de examen en esta segunda parte del presente estudio a la luz de la práctica y la reglamentación de varias entidades de protección. El fenómeno, sin embargo, no se agota allí y presenta, en su conjunto, otra expresión que amerita capítulo aparte, como es el referente al valor jurídico de esa práctica extensiva. La cuestión general del efecto de una práctica universal y reiterada, cuyo carácter obligatorio es aceptado por los Estados, quizá no presenta suficientes matices singulares que justifiquen un estudio distinto al referente a la formación de la costumbre internacional 6 • Sin embargo, la cuestión sí plantea un interés particular 5
Cfr. supra, págs. 93-106. La circunstancia de que una institución de protección se haya reconocido el poder de «desarrollan) las normas de un tratado ha sido criticado porque implica que dicha institución sí arroja una función cuasi legislativa (cfr. el vo10 salvado del juez Fitzmauricc en el cnso «
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a propósito de un tema que ha sido objeto de debate sostenido, como es el del valor jurídico y el carácter vinculante de las declaraciones de derechos humanos, ya no tanto en relación con el acto por el cual se proclamaron, sino con los efectos de su aplicación reiterada. En consecuencia, la última parte de este trabajo se dividirá en tres capítulos: l. La iniciativa individual en los procedimientos internacionales de protección a los derechos humanos. 2. La posición del Estado como demandado. 3. El valor sobrevenido de las declaraciones.
CAPITULO IV LA INICIATIVA INDIVIDUAL EN LOS PROCEDIMIENTOS INTERNACIONALES RELATIVOS A LOS DERECHOS HUMANOS
Introducción
La evolución de las reglas y practicas procesales, así como la estructura de un buen número de convenciones relativas a la protección de los derechos humanos, revela cierto grado de tensión entre dos tendencias. Por una parte está la desconfianza de los Estados frente a sistemas de denuncia sobre violaciones a los derechos humanos que autoricen una investigación u otras actuaciones de entidades internacionales, lo cual ha sido consi· derado ~por lo demás infundadamente- como próximo a la intervención. Por la otra está la aspiración general de asegurar la mayor eficacia al régimen de protección internacional, para lo cual es clave que las fuentes de información de las entidades protectoras sean fiables. Los Estados han procedido con gran cautela respecto de los distintos sistemas de denuncia. En lo que toca a las denuncias de un Estado contra otro, previstas en términos variables en di· versos tratados 7 , esa actitud obedece a las implicaciones políticas que comportan las iniciativas gubernamentales en ese sentido, así como a los temores de los propios gobiernos de verse expuestos a denuncias similares por obra de un ejercicio -abusivo o no- de la reciprocidad. Lo cierto es que, como ya se ha comentado, el sistema de denuncias de Estado, en los casos en que está convencionalmente previsto, ha tenido una muy limitada significación práctica 8 . Otro ha sido el caso del sistema de quejas o denuncias individuales. En este ámbito está presente, como en ningún otro, una posición de reserva y cautela por parte de los Estados. que no quieren verse expuestos a ser demandados por sus propios súbditos ante instancias internacionales y que alegan su propti' Cfr. supra, págs. 143-162. ' Cfr. supra. pág. 140.
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sito de evitar que se acuda a tal expediente de modo temerario, con fines predominantemente vinculados con la política interna. La denuncia particular es vista como una eventual fuente de perturbación política que, por lo mismo, no debe autorizarse o sólo debe admitirse en condiciones excepcionales. Podero~as han sido, sin embargo, las razones sobre las cua· les se ha fundado una progresiva valoración positiva de regí· menes de denuncias o quejas individuales 9 En el plano de los principios aparece uno bien evidente, que se infiere del hecho mismo de la proclamación internacional de los derechos humanos y de su protección. No sería coherente, en efecto, reconocer que las personas son titulares de ciertos derechos fundamentales, que merecen salvaguarda internacional, y al mismo tiempo negarles el acceso a los medios apropiados para hacer valer dicha salvaguarda. Un derecho que su propio titular no puede defender aparece como disminuido o atrofiado, cuestión que resulta particularmente incomprensible cuando se trata de atributos que emanan de la dignidad intrínseca de todos los miembros de la familia humana.
Esta consideración envuelve una revaloración del individuo frente al Derecho internacional, que le reconoce, al menos, un cierto grado de personalidad jurídica en esta esfera, en contra de toda doctrina tradicional, lo cual explica algunas de las reservas que han obstaculizado la plena instauración del sistema internacional de protección 10 • Sin embargo, una vez proclamados internacionalmente tales derechos, la negativa a admitir que su titular está habilitado para hacerlos valer por sí mismo, difícilmente resulta compatible con la afirmación según la cual «los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana» (Declaración y Convención Americanas, Preámbulo). 9 La iniciativa individual ha sido designada con diversos nombres. que utilizaremos indistintamente, como «denuncias», «comunicaciones», <
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Por otro lado, desde el punto de vista práctico, el reconoct· miento de la iniciativa individual ofrece numerosas ventajas. El interés procesal recae en estos casos en el destinatario mismo de la garantía internacional ofrecida, de modo que los riesgos de mediatización política, que desvirtúan o inhiben las denuncias de Estado, disminuyen sustancialmente. Por la misma razón, el volumen de información de que pueden disponer las entidades que reciben tales denuncias se amplía de modo considerable respecto del que se obtendría a partir de las solas deposiciones de los gobiernos involucrados, circunstancia ésta que facilita la investigación de los casos en que se alegue la violación de los derechos humanos y permite a dichas entidades formarse una idea mucho más veraz sobre la realidad de tales derechos en cada Estado. En esa perspectiva difícilmente puede discutirse hoy que el sistema de quejas o denuncias individuales constituye la piedra angular de todo el mecanismo procesal para la protección de los derechos humanos 11 • Como ya se ha visto, es frecuente encontrar, en tratados sobre la materia, disposiciones flexibles que permiten ir superando progresivamente las resistencias iniciales y ampliar de modo paulatino la competencia de las entidades protectoras en el ámbito de tales denuncias individuales 12 • La misma tendencia a abrir paso a la iniciativa individual está presente en la práctica de las instituciones internacionales relativas a los derechos humanos, tanto en lo que se refiere al tratamiento concreto de los asuntos que se les someten, corno en lo tocante a las normas procesales que ellas mismas aprueban para regular el ejercicio de sus funciones. El fenómeno no tiene una manifestación unitaria, sino que depende de diversos factores que ya se han apuntado, particularmente del carácter independiente o no c:on que actúan los integrantes de tales instituciones y del grado de resistencia que estén en condiciones de ejercer los Estados frente a una determinada inclinación expansiva en la interpretación de la competencia de las mismas. Como se verá, en algunos casos lé! mencionada tendencia se hizo presente desde los primeros trabajos de los órganos de protección, mientras que en otros se ha 11 11
Cfr. VASAK, K.: Les dimensiones internationales Cfr. supra. cap. liT.
cit., pág. 250.
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manifestado como un cambio de orientación respecto de una posición inicial más conservadora.
La particularidad general de la tendencia que examinaremos consiste en que la mísma emana de la práctica y constituye un verdadero desarrol1o del marco jurídico original de dichos órw ganas de protección. Ya no se trata de una situación en la cual la competencia de éstos ha sido concebida por el tratado de manera que pueda expandirse por voluntad de los mismos Estados hasta alcanzar la esfera de las denuncias individuales 13 • En este caso, es la actuación misma de tales órganos lo que tiende a interpretar o aplicar el Derecho internacional para avanzar más allá de lo que parecería su sentido original y ha abierto así, progresivamente, numerosas vías para que la persona individualmente considerada pueda hacer valer directamente sus quejas o pretensiones. Examinaremos varias de las más importantes manifestaciones de ese fenómeno, dividiéndolas en dos grupos. En algunos casos la iniciativa individual está limitada a la denuncia, pero no va más aJlá del suministro de la notitia criminis, desde el momento en que la participación del denunciante no está presente en la investigación de los hechos denunciados o en la solución del asunto ni, en general, en la prosecución de1 procedimiento. En otras hipótesis se ha ido más lejos y la práctica mencionada ha implicado, en el fondo, el reconocimiento a la persona individual de la condición de parte en los procedimientos internacionales relativos a la salvaguarda de los derechos humanos. Se examinarán a continuación ambas situaciones.
1.
La denuncia informativa
El grado más elemental de participación individual en los procedimientos relativos a los derechos humanos se presenta cuando las comunicaciones particulares se limitan a ser una fuente de información, a partir de la cual la entidad que la recibe 13 En el caso de la Convención Europea de Derechos Humanos, la adhesión de los Estados a la cláusula facultativa presente en el artículo 25 ha cambiado el sistema inicial del tratado, restringido a las denuncias gubernamentales. De 21 Estados partes, 18 han adherido a tal cláusula. Faltan Chipre, Malta y Turquía.
l.
LA DENlJNCIA INFORMATIVA
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puede iniciar o continuar un determinado procedimiento orien· tado hacia la investigación --en sentido amplio- de los hechos denunciados. La competencia de las instituciones internacionales para re· dbir y dar trámite a comunicaciones individuales de denuncia no ha sido reconocida en muchos casos, ni siquiera en ese 1imi· tado sentido, sino a partir de la implantación y evolución de dertas prácticas por parte de esas mismas instituciones. A ve· ces el origen de las restricciones no ha estado propiamente en las reglas de Derecho internacional aplicables a una determinada entidad, sino más bien en una interpretación inicial que concebía estrechamente el alcance de sus atribuciones, la cual interpretación ha evolucionado en el sentido de reconocer pro· gresivamente un valor más amplio a las comunicaciones indi· vlduales. En otros casos, por el contrario, ha sido por iniciativa de la institución protectora que se ha interpretado en forma amplia las disposiciones de un tratado que a primera vista no dejaba campo a las comunicaciones individuales, y les ha dado cabida, en ciertas condiciones, praeter legem. Se examinarán a continuación algunos casos característicos de uno y otro supuesto, como son la Comisión de Derechos Hu· manos de las Naciones Unidas, por una parte, y el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial y el Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, por la otra. l.
La Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: un ca&J de ampliación progresiva del valor de las comunicaciones individuales 14
Según la interpretación predominante durante los primeros años de existencia de las Naciones Unidas, la Carta no contenía 14 Sobre el tema en general. cfr. CASSIN, R.: La Commission des Droits de L"homme de l'ONU, en «Miscellanea W. F. Ganshof Van der Meersch}}, LGDJ, París, 1972, t. 1, págs. 397-434; MARIE, J. B.: La Commission des Droits de l'homme de !'ONU, Pedone, París, 1975; SoHN, L.. y BlJERGENTHAL, T.: lnternational protection oj human rights, Bobbs-Merril, Indianápolis, 1973, págs. 748·856; ScHWELB. F.: lnstitutions principales et derivées jondées sur la Charle, en «Les dimmenssions internationales des Droits de l'Homme}}. K. Vasak, rédacteur géneral. UNESCO, París, 1978, págs. 253-368; ScHWELB. E., y ALSTON. P.:
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compromisos jurídicamente exigibles a los Estados en mdteria de derechos humanos. En la misma situación estaba la Declaración Universal, que no había sido adoptada como tratado. Durante la primera década de vida de la ONU, su actividad en la materia que nos ocupa se centró en la preparación de una normativa internacional sobre derechos humanos, hasta entonces desconocida. La segunda década correspondió al establecimiento de mecanismos de promoción a través de informes periódicos y servicios consultivos. Fue a partir de 1965, con la adopción de varios tratados, que comenzó a perfilarse una actuación dentro de la esfera de la protección internacional propiamente hablando. La Comisión de Derechos Humanos de la Organización ha seguido la misma evolución. Creada en 1946 como una comisión técnica funcional del Consejo Económico y Social, tuvo una composición original de nueve miembros nombrados a título personal durante una etapa muy breve, en la cual es conocida bajo la denominación de <>. Esta recomendó que todos los miembros de la Comisión de Derechos Humanos actuaran como representantes no gubernamentales, lo cual fue rechazado por el Consejo 15 , de modo que está compuesta por los representantes de los gobiernos de los miembros de la ONU seleccionados por el mismo ECOSOC para integrarla. Aun cuando existe la posibilidad teórica de que el Secretario General o el Consejo objeten a un representante gubernamental. esa facultad no ha sido nunca ejerdda. La composición inicial de la actual Comisión fue de 18 miembros. la cual ha sido aumentada sucesivamente a 24 (1961), 32 (1966) y 43 (1979). El mandato de cada miembro dura tres años y debe respetarse una distribución geográfica equitativa, por lo que están representados 1 t miembros de Africa, 9 de Las instituciones principales y otros organismos fundados sobre la Carta, en «Las dimensiones internacionales de los derechos humanos», Vasak. editor general, trad. de Sabaté y Rodcllar, Serbal/UNESCO, Barcelona, 1984, vol. 11, págs. 329-425; ScUREIBER. M.: La pratique récente des Nations Unies dans le domaine de la protection des droits de /'homme, 145 RCADI (1975), págs. 297-398, y BossuYT. M. J.: The development of special procedures of the United Natíons Commission on Human Rights, 6 HRLJ (1985), págs. 179-210. " Res. S (1). del 16 de febrero de 1946.
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LA DENLINCIA
INf'ORMATIVA
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Asia, 8 de América Latina, 5 de Europa oriental y 1O del grupo occidental. Durante sus primeros diez años de existencia su actividad st: centró en la preparación de la Carta Internacional de Derechos Humanos r~>: la siguiente década estuvo dominada por la l'laboración de proyectos de declaraciones en materia de derechos humanos, y no fue sino hasta finales de los '60, y sobre todo de los '70, que comenzó a ocuparse de las violaciones de los derechos humanos y a cumplir tareas de protección 17 . Será este último campo, cuya evolución es bien ilustrativ<:J dentro del enfoque del presente trabajo, el que retendremos en los siguient~s comentarios. En su primera sesión (enero-febrero de 1947) la Comisión estimó no estar facultada para adoptar ninguna medida o acción u propósito de reclamaciones relativas a los derechos humanos, lo cual fue aprobado por el ECOSOC en su Resolución 75 (V) del 3 de agosto de 194 7, en cuyos términos la Comisión no estaba habilitada para dar ningún trámite positivo a las comunicaciones o denuncias en materia de derechos humanos, hasta el punto que el contenido de éstas no era transmitido a sus integrantes. quienes sólo podían solicitar el acceso a ellas en función de la promoción del respeto universal a los derechos humanos. pero no de su protección. Tales comunicaciones debían permanc¡:er en manos del Secretario General, a quien se encomendó preparar una lista confidencial de las mismas con breve indicación de la sustancia de cada una. Dicha lista debía ser entregada en reunión privada a la Comisión. Esta doctrina de la incapacidad de actuar dominó los trabajos de la Comisión por más de veinte años. Semejante posición fue criticada desde su inicio. La doctrina casi de inmediato apuntó que «nada en la Carta excluye 1a for1 decir. de la Declaración Universal y de los proyectos de los ' Es Pactos. 17 El mandato original de la Comisión definido por el ECOSOC [Res. 5 ( 1) y 9 (11)] comprendía la presentación a éste de proposiciones. recomendaciones e informes relativos a una declaración internacional de derechos humanos; a otras declaraciones o convenciones; a la protección de las minorías; a la prevención de la discriminación, y a todo otro asunto relativo a los derechos humanos no incluido «en los acápitcs anteriores». Este último aspecto representa un marco apropiado para una interpretación evolutiva del mandato.
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mutación de recomendaciones generales originadas en una petición individual o en una serie de peticiones análogas; o recomendaciones específicas dirigidas a un determinado Estado; o la solicitud de información o de comentarios sobre una solicitud recibida; o, con e\ consentimiento del Estado afectado, \a realización de una investigación en su territorio, con su cooperación; o, sin el consentimiento del Estado afectado, una investigación llevada a cabo fuera de su territorio, que no requiera su cooperación; o con la iniciación de un estudio -que de hecho es indisociable de la investigación- sobre las condiciones subyacentes de una petición, sea en relación con el Estado afectado o con los problemas generales envueltos en el asunto; o la publicación de los resultados de la investigación>) 1 ~.
También institucionalmente, en el seno mismo de las Naciones Unidas, \a posición del ECOSOC fue censurada. La Subcomisión sobre la condición jurídica y social de la mujer y la Subcomisión sobre la prevención de la discriminación y la protección de las minorías, cuyos integrantes actúan a título personal, recomendaron al Consejo la introducción de enmiendas a \a Resolución 75 (V) que permitirían adoptar algunas medidas en ciertos casos 19 • Tales recomendaciones no fueron acogidas. El Secretario Genera\ observó igualmente \a conveniencia de enmendar dicha Resolución, a fin de habilitar a \a Comisión para examinar comunicaciones y formular recomendaciones, especialmente en casos que interesaran a gran número de personas o tuvieran repercusión internacional 20 • También esa iniciativa fue desoída.
La misma Asamblea General invitó a\ ECOSOC a que instruyera a la Comisión en lo relativo a las comunicaciones refe1' Cfr. LAUTERPACHT, H.: The international protection of human rights, 70 RCADI (1947), págs. 62 y 63. Igualmente, lnternational Law and Human Rights, Praeger, New York, 1950, págs. 223-262. 19 Cfr. SCHWELB, E.: Institutions principales ... , cit., pág. 320. El enfrentamiento entre la Subcomisión y el ECOSOC fue bastante áspero en ese tiempo. La posición de aquélla, integrada por expertos independientes, fue juzgada demasiado radical, al punto que en 1951 el ECOSOC decidió suspender los trabajos de la Subcomisión. En su sexto período de sesiones la Asamblea General invitó al Consejo a revisar esa decisión [Res. 532 B (VI), del 4 de febrero de 1952], lo cual fue acatado en junio del mismo año. Cfr. ibid., págs. 293-294. :!0 Cfr. un Doc. E/CN.4/165, 2 de mayo de 1949, cit. en SoHN y BUERGENTHAL, cit., págs. 750-755.
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rentes a los derechos humanos, y a que solicitara recomendaciones en relación con ellas 21 • Durante los veinte primeros años de existencia de la ONU hubo varias iniciativas individuales y colectivas para modificar el cuadro descrito, pero los avances fueron apenas perceptibles. La Resolución 728 F (XXVIII), adoptada por el ECOSOC el 30 de julio de 1959, ratificó explícitamente el principio recogido en la Resolución 75 (V), aunque introdujo algunas diferencias de trámite para las listas de comunicaciones elaboradas por el Secretario General, según que éstas se refirieran a la promoción del respeto universal y la observancia de los derechos humanos o que se tratara de «otras comunicaciones concernientes a los derechos humanos».
No fue sino hasta mediados de la década de los '60 que se inició una evolución destinada a superar progresivamente la doctrina de la incapacidad para actuar. Un factor determinante en ese proceso fue la ampliación del número de miembros de las Naciones Unidas y de la Comisión de Derechos Humanos, en el marco del proceso de descolonización. Las primeras iniciativas se originaron en el Comité especial para el cumplimiento de la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales (Comité de los Veinticuatro). A instancia del Comité, el ECOSOC adoptó la Resolución 1102 (XL) del 4 de marzo de 1966, por la que invitó a la Comisión de Derechos Humanos a examinar, como asunto urgente e importante, el problema de la violación de los derechos humanos, incluidas las políticas de discriminación racial y el apartheid, en todos los países, con especial referencia a los países y territorios coloniales. A propósito de este encargo la Resolución 2 A (XXII) de la Comisión de Derechos Humanos, adoptada el 25 de marzo de 1966, subrayó la necesidad de adoptar todas las medidas posibles para suprimir el apartheid, la segregación y todas las formas de discriminación racial, y señaló que sería preciso considerar todos los medios para obtener información sobre las violaciones a los derechos humanos en orden a adoptar recomendaciones para poner fin a dichas violaciones. Este último punto de vista fue explícitamente aprobado por el ECOSOC en su Resolución 1164 (XLI) del 5 de agosto de 1966. 11
Res. 542 (XI), del 4 de febrero de 1952.
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Más tarde, la Asamblea General invitó al ECOSOC y a la Comisión a estudiar urgentemente los medios y las vías para reforzar la capacidad de las Naciones Unidas en orden a poner fin a las violaciones a los derechos humanos «donde quiera que ellas ocurran» 22 . Este enunciado subrayó que las nuevas atribuciones que habrían de reconocerse a la Comisión no deberían restringirse a la discriminación racial y a los territorios coloniales o dependientes, sino abarcar toda la temática de las violaciones a los derechos humanos. En su vigésimo tercer período de sesiones (febrero-marzo de
196 7) la Comisión de Derechos Humanos adoptó las Resoluciones 8 (XXlll) y 9 (XXIII). La primera de ellas se fundamentó expresamente en las obligaciones contraídas por los miem-
bros de las Naciones Unidas según los artículos 55 y 56 de la Carta y expresó la decisión de considerar todos los años un punto denominado «cuestión de las violaciones de los derechos
humanos y las libertades fundamentales, incluidas las políticas de discriminación racial y segregación y de apartheid, en todos los países, con particular referencia a los países y territorios co·
loniales y dependientes>>. La Resolución solicitó, además, a la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías, la preparación de un informe a los efectos
de la consideración del mencionado punto, informe que debía contener datos, obtenidos en cualquier fuente, concernientes
a las violaciones a los derechos humanos y las libertades fundamentales. También se invitó a la Subcomisión a llamar la aten·
ción de la Comisión sobre toda situación en que hubiera bases razonables para considerar que existía un conjunto de violado· nes graves y sistemáticas de los derechos humanos. La Resolu·
ción 9 (XXIII), por su lado, solicitó del ECOSOC que se confirmara que, entre los poderes de la Comisión, estaba el de «re-
comendar y adoptar medidas generales y específicas en relación con la violación de los derechos humanos>>, sin perjuicio de las funciones y atribuciones de otros órganos ya existentes o que pudieran crearse.
La Resolución 1235 (XLII) del ECOSOC, adoptada el 6 de junio de 1967, fue determinante en la modificación de la posición que hasta entonces se había sostenido. A través de ella no sólo se aprobó el contenido de las Resoluciones 8 y 9 (XXIII) " AG. Res. 2144 (XXI), del 26 de octubre de 1966.
I.
LA DENUNCIA INtORMATIVA
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de la Comisión, sino que se la autonzo para examinar toda información relevante concerniente a violaciones flagrantes de los derechos humanos 23 , contenida en las comunicaciones referidas en los textos preparados por el Secretario General, según la Resolución 728 F. Se reconoció asimismo que, dentro de ciertas condiciones, la Comisión tenía poder para elevar informes y recomendaciones al ECOSOC sobre situaciones que revelaran un conjunto grave y sistemático de violaciones a los derechos humanos 24 • Se reconoció así que las comunicaciones particulares relativas a la violación de los derechos humanos podían producir ciertos efectos jurídicos, en el sentido de que podían ser objeto de examen y discusión, cuyo término podía eventualmente ser la adopción de una recomendación. La misma Resolución 1235 (XLI!) señaló el propósito de revisar sus propias previsiones una vez que los Pactos sobre Derechos Humanos, para ese entonces adoptados, entraran en vigor. Esa circunstancia revela que su aprobación se inscribió conscientemente en un proceso de evolución progresiva hacia la intensificación de los medios de protección a los derechos humanos ofrecidos por las Naciones Unidas. El proceso mencionado implicó el reconocimiento de numerosas funciones a la Comisión, las cuales debían ser reguladas para que su ejercicio se sometiera a cierto procedimiento. Para ese fin el ECOSOC adoptó la Resolución 1503 (XLVIII) el 27 de mayo de 1970, la cual, junto con las Resoluciones precedentes, sometió el examen de las comunicaciones sobre casos de violación a los derechos humanos al trámite confidencial que se resume a continuación: El Secretario General prepara un sumario de las comunicaciones relativas a violaciones de los derechos humanos y lo transmite al gobierno afectado, al cual se solicita su respuesta o comentario. Las comunicaciones son examinadas por un grupo de trabajo integrado por cinco miembros de la Subcomisión sobre la pre21 · Se citaron como ejemplos de tales vio!Jciones el apartheid practicado en Sudáfrica y en el territorio de Africa sudoccidental (Namibia), así como la política de discriminación practicada en la entonces Rhodesia del Sur. 24 !bid.
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2.•
PARTE:
CAP. JV.-INICIATIVA JNDI\'IDlJAL
venciOn de la discriminación y la protección a las minorías, grupo que debe seleccionar aquéllas que parezcan revelar un cuadro persistente de violaciones manifiestas y fehacientemente comprobadas de los derechos humanos, las cuales son transmi-
tidas a la Subcomisión. La Subcomisión analiza en sesión privada tales comunicacio-
nes teniendo en cuenta no sólo su contenido y el de los comentarios o respuestas del o los gobiernos afectados, sino toda información disponible. Con base en ese estudio decide el sometimiento a la Comisión de aquellos casos que parezcan revelar un cuadro persistente de violaciones manifiestas a los derechos humanos. En la oportunidad de examinar las situaciones que le sean sometidas por la Subcomisión, la Comisión, si no decide rechazarlas o mantenerlas bajo estudio, puede optar entre remitirlas al Consejo con sus recomendaciones, según la Resolu-
ción 1235 (XLII), o abrir una investigación a cargo de un Comité ad-hoc, siempre que tal averiguación sea expresamente autorizada por el gobierno interesado. La investigación es confidencial y debe contar con la constante cooperación del gobierno. No puede iniciarse si no se han agotado los medios de defensa que ofrece la jurisdicción interna o si el asunto es objeto de examen por otras entidades internacionales. Todo el procedimiento descrito es confidencial hasta el momento en que la Comisión decida enviar el asunto al Consejo,
lo cual no ha ocurrido sino con Guinea Ecuatorial en 1979 y con Argentina y Uruguay en 1985, y ello a requerimiento de los gobiernos afectados 25 • Tal confidencialidad implica que, aun cuando se hacen públicos los nombres de los países que han sido objeto de decisiones de la Comisión, no se indica el contenido de la decisión ni los hechos e informaciones que la han originado. La confidencialidad, así como la necesidad de la autorización y la cooperación de los gobiernos involucrados, constituyen
serias limitaciones para la eficacia de las actuaciones de la Comisión en el ámbito de la protección a los derechos humanos, lo cual ha sido duramente criticado"· Se trata, en verdad, de Cfr. BossuYT, M. J., cit., pág. 182. Muy elocuente en este sentido fue el discurso del Director de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, al instalar la reunión de la Comisión en 1980. Cfr. «Bulletin on Human Rights», núm. 27, pági~
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un marco propicio para que la oposición directa o velada de los gobiernos frustre las medidas de protección que eventualmente podrían ofrecerse, pero que es producto de un proceso evolutivo que aún está pendiente de ulteriores desarrollos. La Comísión, no obstante, no ha limitado su acción al procedimiento dispuesto en la Resolución 1503 (XLVIII). En algunos casos ha actuado sin atenerse a una autorización del ECOSOC, como ocurrió en 1968 y 1973, a propósito de hechos presuntamente ocurridos en territorios ocupados por Israel, o en 197 4, en relación con la situación chilena. La Comisión, por otro lado, no ha abandonado la aplicación de la Resolución 1235 (XLII), del 6 de junio de 1967, que la autoriza para examinar toda información relevante sobre violaciones flagrantes y sistemáticas a los derechos humanos sin sujetar dicho examen a la confidencialidad a que está sometido el trámite de las comunicaciones por la Resolución 1503 (XLVIII). Inicialmente tal aplicación se limitó a casos que podrían considerarse estigmatizados en la práctica de la Organización, como fueron los de Vietnam (1963), Africa meridional (1967) y los territorios ocupados por Israel (1968). Después, a partir de 1975, se ha acudido a este mecanismo en los casos de Chile, Guinea Ecuatorial, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Polonia, Irán y Afganistán. Estos casos, aun cuando no se refieren al trámite de comunicaciones individuales, tampoco las excluyen de las fuentes de información disponible a partir de la cual la Comisión y sus miembros pueden orientar sus actuaciones y su apreciación de la situación de los derechos humanos en un determinado país. Dichas comunicaciones tampoco carecen de efecto práctico en este ámbito, pero hay que reconocer que es todavía bien limitado. Dentro del contexto de las actividades de la Comisión, las comunicaciones individuales no tienen un trámite destinado a resolver una situación particular de violación de los derechos humanos de las personas de quienes dichas comunicaciones emanas 10·13. Igualmente, cit., pág. 326.
ScHWELB,
E.: Les dimensions internationales ... ,
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2." PARTE: CAP. !V.-INICIATIVA INDI\'IDlJAL
nan, consideradas singularmente. En efecto, tanto la Resolución 1235 (XLII) como la 1503 (XLVlll) autorizan la actuacton de la Comisión dentro de cuadros que revelen la violación flagrante y sistemática de los derechos humanos, pero no contienen previsión alguna para atender quebrantamientos a derechos proclamados por la Declaración, por graves que sean, cuando tales infracciones no tengan la gravedad para configurar un supuesto de la naturaleza apuntada. Si a esto se une el ya anotado señalamiento sobre la confidencialidad de ciertos procedimientos y la necesaria cooperación de los gobiernos denunciados, no puede sino concluirse que se está frente a medios bien limitados e imperfectos para ofrecer efectiva protección a las víctimas de violación a los derechos humanos. Los progresos, sin embargo, tampoco pueden ignorarse. La sola instauración de estos procedimientos produce un efecto positivo. No debe subestimarse el interés de los gobiernos de no verse expuestos a la erosión de su prestigio en las Naciones Unidas, resultante de una continua revisión de la situación de los derechos humanos en sus respectivos países, o de su negativa a cooperar para que sean investigadas o superadas ciertas situaciones. Por otro lado, es indudable que se ha cumplido una importante evolución en la esfera de los principios, dentro de un escenario no especialmente adecuado. No debe olvidarse la concepción restrictiva de los efectos de la Carta en materia de derechos humanos, que predominó en los primeros años de las Naciones Unidas y que inspiró la Resolución 75 (V). No olvidemos tampoco que la Comisión de Derechos Humanos está integrada por representantes gubernamentales y que los gobiernos, por razones que admiten todo tipo de valoración, se resisten a ser denunciados por sus propios súbditos ante instancias internacionales, especialmente si éstas se integran con representantes de gobiernos extranjeros, eventualmente hostiles. En semejante contexto la evolución cumplida en la Comisión de Derechos Humanos respecto de las comunicaciones individuales es, más bien, una clara muestra del avance progresivo del régimen internacional de protección. La progresividad en este caso es producto de la presión de los hechos sobre la actividad de los órganos de la ONU que han ido modificando paulatinamente su práctica y las reglas que orientan sus actuaciones. Las
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deficiencias anotadas ponen de manifiesto que no se trata, con mucho, de un proceso concluido y que, teniendo en cuenla las tendencias generales de Ja protección internacional, cabe esperar nuevos desarrollos. La cuestión de las comunicaciones individuaks como fuente de información se ha planteado también, aunque en distintas condiciones, en el seno de entidades cuyos integrantes actúan a título personal. Nos referimos en seguida a estos casos.
2.
A)
La interpretación amplia en el seno del Comité para la Eliminadón de la Discriminación Racial y del Comité de Derechos Humanos LA TÉCNICA DE LOS INFORMFS
Tanto la Convención Internacional para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 9) como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 40) confieren competencia al Comité para la Eliminución de la Discriminación Racial y el Comité de Derechos Humanos, respectivamente, para conocer y discutir informes periódicos de los Estados relativos a las obligaciones asumidas por el tratado correspondiente, así como para aprobar sus «recomendaciones generales» o sus «comentarios» a propósito de dichos informes. Como ya se ha señalado, dentro del marco flexible en que se han dispuesto las competencias de los dos Comités mencionados, sus poderes en relación con los informes periódicos se deducen exclusiva y directamente de la Convención, pues son ejercitablcs respecto de todo Estado parte de modo incondicional, esto es, sin que se requiera de una nueva manifestación de voluntad de dicho Estado para habilitar al Comité en el sentido señalado. Ello contrasta con el régimen a que están sometidas, en principio, las denuncias, quejas o comunicaciones individuales. Según la Convención contra la Discriminación Racial, el Comité no puede recibir y examinar tales comunicaciones sino cuando el Estado denunciado ha adherido a la cláusula facultativa contenida en su artículo 14 y ha reconocido, d.:: ese modo, la competencia de dicho organismo para tramitar tales denuncias. Más exigente aún es el régimen del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el cual no contiene previsión
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2.a
PARTE:
CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDUAL
alguna que faculte directamente al Comité de Derechos Humanos para recibir y dar trámite a peticiones o quejas individuales, función que sólo podrá cumplir respecto de aquellos Estados que, siendo partes en el Pacto, también lo sean en el Protocolo Facultativo". Del sistema de informes podría decirse, en realidad, que constituye una técnica de Derecho común de las instituciones
internacionales de derechos humanos para la protección y promoción de tales derechos 28 •
Con antecedentes en la Sociedad de Naciones 29 , el sistema de informes está previsto en la Carta de las Naciones Unidas, dentro de la esfera de competencia del Consejo Económico y Social (art. 64 de la Carta). cuya Resolución 624 B (XXII), del 1 de agosto de 1956, prevé la presentación de informes trienales sobre los progresos cumplidos, en cada Estado miembro de la ONU, respecto de los derechos enunciados en la Declaración Universal. Existen igualmente previsiones sobre informes en otros
instrumentos concernientes, en sentido amplio, a los derechos humanos, como son, por ejemplo, la Constitución de la OIT
(art. 19), la Constitución de la FAO (art. IX), la Constitución de la UNESCO (art. Vlll), la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas [arts. 33 y 37.c}], la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (arts. 35.2 y 36), la Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la ense-
ñanza (art. 7), el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (arts. 16 y 17) y la Carta Social Europea (Parte IV) 30 • La naturaleza y contenido de los informes, así como el procedimiento al cual está sometido su examen, no son uniformes 27 Cfr. supra, págs. 143-147. El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial tiene además competencia para recibit y tramitar denuncias de Estado, lo que en el sistema del PIDCP está sujeto, respecto del Comité de Derechos Humanos, a la adhesión a una cláusula facultativa (PIDCP, art. 41). 23 Cfr. VASAK, K.: Les dimensions internationa/es ... , cit., págs. 248 y 249. 29 Los parágrafos 7 y 9 del artículo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones preveían un sistema de informes para los territorios bajo mandato . .10 Cfr. FAUNDEZ, H.: The Reporting System in the Civil and Political Covenant, tesis, Harvard, 1979 (mee.), págs. 5-20.
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LA DENUNCIA lNI'ORMATlVA
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en las distintas convenciones apuntadas, pero hay una coincidencia esencial, al menos en principio, dada por la circunstancia de que la información sobre la situación de los derechos humanos en un determinado Estado tiene por fuente al Estado mismo. Al suministrar los datos que le son requeridos, con más o menos precisión, el Estado, en el fondo, está emitiendo un juicio sobre el cumplimiento de sus propias obligaciones internacionales.
Esa circunstancia cuestiona la objetividad del informe y limita su utilidad como medio para verificar el respeto a los compromisos internacionales contraídos por los Estados en materia de derechos humanos, pero no significa que el sistema de informes sea forzosamente ineficaz. En un sentido, tiene numerosos aspectos positivos. Cumple una importante función como medio de promoción, en cuanto sirve para intercambiar información sobre dificultades, progresos y experiencias en la esfera de los derechos humanos, todo lo cual puede redundar en un positivo aprovechamiento por ciertos Estados de los avances cumplidos en otros. Puede servir también para poner de manifiesto que la observancia de los derechos humanos no es un tema que sólo pueda plantearse en la fase patológica de la infracción, sino que requiere que la acción del poder público está inspirada de modo rutinario por una disposición positiva 31 • Representa, además, un medio a través del cual con la ayuda de los órganos encargados de examinar dichos informes se somete a ciertos grados de control a los gobiernos por la acción de la opinión pública 31 . No debe olvidarse, por último, que es este el medio más idóneo hasta ahora utilizado para la vigilancia internacional del respeto a cierto tipo de derechos, como son buena parte de los económicos, sociales y culturales, a propósito de los cuales los informes han cumplido, en ciertos casos, una función eficaz, como ha ocurrido en el seno de la OIT.
Con todo, el sistema de informes aparece, a primera vista, en cierta oposición con el sistema de quejas individuales. Mientras en éste los mecanismos de protección se ponen en movimiento a partir de una iniciativa y una fuente de información ajena, y en cierta forma contraria, al Estado involucrado, en aquél el 31
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/bid., págs. 22-25. Cfr. BossUYT, M. J,, cit., pág. 207.
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2."
PARTE:
CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDUAL
Estado procura mantener el monopolio de la información y someterse a un procedimiento de verificación que excluye toda idea de litigio, así como de censura o condena. Por ello, en los tratados en que están previstos ambos sistemas se ha hecho normalmente una distinción bastante neta entre ellos, de modo que la obligación de presentar informes es asumida sin condiciones para todas las partes en un tratado determinado, mientras que la competencia de dichas instituciones para conocer y tramitar denuncias individuales está normalmente sujeta a una manifestación adicional de voluntad de cada Estado parte, a través de la cual se somete a tal competencia. En esas condiciones no deja de ser sorprendente que la iniciativa individual haya encontrado alguna cabida, algún margen de influencia, en la puesta en práctica de sistemas de protección y promoción de los derechos humanos basados en informes, y que a partir de esas iniciativas se haya llegado a formulaciones procesales concretas que aproximan la discusión de los informes al debate judicial o causi judicial. En el ámbito de los derechos civiles y políticos, donde el papel de los informes aparece más limitado, ello ha sido obra de la práctica de ciertas instituciones internacionales encargadas de examinarlos, las cuales han reglamentado, además, el procedimiento para tramitados en una forma amplia, que a veces parece ir más allá de las disposiciones del Derecho convencional tomadas estrictamente a la letra. Se examinarán brevemente manifestaciones de este fenómeno, por lo demás muy próximas, en las actividades del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial y el Comité de Derechos Humanos. B)
EL COMITÉ PARA LA ELIMINACIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN
RACIAL El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial es el órgano de protección creado por la Convención 1nternacional para la Eliminación de todas las Formas de Discriminanación Racial. Está compuesto por dieciocho «expertos», quienes deben ser personas «de gran prestigio moral y reconocida capacidad>>, y ejercen sus funciones a título personal (art. 8). El Comité aprueba su propio Reglamento (art. 10) 33 Según el ar" CERD/C/35/Rev. 2, del 14 de junio de 1984.
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tículo 9 de la Convención mencionada, el Comité es competente para examinar los informes periódicos que están obligados a presentar los Estados partes, relativos a las medidas que hayan adoptado para hacer efectivas las disposiciones del tratado. Dentro de este contexto, el Comité puede formular «recomendaciones de carácter general» destinadas a ser comunicadas a la Asamblea General con las observaciones de los Estados, si las hubiere. También tiene el Comité competencia general para conocer y tramitar denuncias de Estado, es decir, «comunicaciones» por
las que un Estado parte señale que otro Estado parte no cumple con las disposiciones de la Convención (arts. 11-13). En cambio, en el caso del derecho de queja o petición individual la competencia del Comité para recibir comunicaciones está condicionada a la adhesión, por parte del Estado al que la comunicación se refiera, a la cláusula facultativa contenida en el artículo 14 de la Convención. De ese modo, respecto de los Estados partes que no hayan adherido a tal cláusula, el tratado no contempla directamente situaciones en las cuales una petición, una denuncia o, en general, una iniciativa individual tenga efectos jurídicos procesales. No obstante, la práctica del Comité, fundada sobre la interpretación que ha hecho de la misma Convención y de su propio Reglamento, ha abierto cierto campo a las comunicaciones individuales como un medio para nutrir el conocimiento de los miembros del Comité sobre la situación existente en un determinado país, en la ocasión de discutir el informe presentado por éste, de conformidad con el artículo 9 del tratado. Según la Convención, los miembros del Comité deben ser «expertos de gran prestigio moral y reconocida capacidad». Se trata, en consecuencia, de personas que necesariamente disponen de conocimientos y de fuentes de información más amplios que los informes presentados por los gobiernos. Sobre esa base se fundó una práctica en el sentido de utilizar toda la información a la disposición de los miembros del Comité a propósito de la consideración de dichos informes. La cuestión dio origen a una proposición de enmienda al Reglamento del Comité para formalizar dicha práctica y autorizarlo expresamente para utilizar toda fuente confiable de in-
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2."
PARrE:
CAP.
IV.~INIC'IATIVA INDIVIDLIAL
formación. En defensa de tal proposición se alegó que resultaría incoherente con la Convención que quienes han sido designados en su condición de «expertos» limitaran sus fuentes de informa-
ción al material suministrado por el Estado del que emana el informe sujeto a consideración. Por el contrario, lo razonable
resultaría que los miembros del Comité pudieran utilizar todos los datos a su disposición para cumplir con las funciones que les confía la Convención, la cual de ninguna manera les prohíbe acudir a tales informaciones. Se alegó, además, que esa había sido la práctica del Comité. En contra se señaló que una enmienda como la propuesta
desbordaría los términos en que la Convención ha definido la competencia del Comité, cuyas fuentes de información deben limitarse a los informes y solicitudes previstas en los ai-tículos 9 y 15 del mismo tratado. Hubo, finalmente, quienes consideraron que la diversificación de las fuentes de información resultaba conveniente y plausible jurídicamente, pero que convenía más bien mantenerla como una práctica del Comité, a fin de evitar elementos de rigidez en los procedimientos. En ese sentido, para cerrar aquel
debate, el Presidente declaró que «tras los debates parece que el Comité continuará la práctica que ha desarrollado hasta la fecha, permitiendo a los miembros utilizar toda información que pudieran disponer como expertos»
34
•
En el Reglamento, por su lado, existe una disposición cuya aplicación ha puesto de relieve el importante efecto procesal de
la mencionada práctica del Comité. Según el artículo 64 del Reglamento, « ... representantes de los Estados partes podrán asistir a las reuniones del Comité cuando se examinen sus informes.
El Comité podrá también hacer saber a un Estado parte del que decida obtener más información que puede autorizar a su representante a asistir a una determinada sesión. Dicho represen-
tante deberá poder responder a las preguntas que pueda hacerle el Comité y formular declaraciones sobre los informes ya presentados por su Estado, y podrá también proporcionar información adicional proveniente de su Estado)>. 34 Cfr. DAs, K.: Instituciones y procedimientos de las Naciones Uni· das basados en convenios sobre derechos civiles y libertades fundamentales, en «Las dimensiones internacionales ... » (K. Vasak, editor general), cit., t. 11, págs. 438 y 439. Cfr. edición francesa, cit., págs. 380 y 381.
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LA DENUNCIA
INFORMo\TI\'A
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La citada disposición encuentra su origen en la Resolución 2783 (XXVI), del 6 de diciembre de 1971, de la Asamblea General, cuyo párrafo 5 señala la conveniencia de que el Comité invite a los Estados partes para que representantes suyos estén presentes en la oportunidad de la discusión de sus informes. Como, según la Convención (art. 9.1), el Comité puede solicitar más información a los Estados partes, no resulta ilógico que los representantes de éstos puedan ser requeridos para proporcionarla con ocasión de la discusión del informe. Se trata de un procedimiento que no ha sido concebido en términos obligatorios, ni para el Comité, ni para los Estados, pero se ha aplicado en la gran mayoría de los casos y ha contado, en general, con apreciable cooperación de los Estados 35 • En la práctica tal sistema ha servido para que, en audiencias formales, los miembros del Comité indaguen, ante el representante del Estado, sobre situaciones de las que han tenido conocimiento por «toda fuente de información» y que no se encuentren debidamente reflejadas en el informe. Obviamente, este mecanismo abre paso para que las denuncias individuales se integren de alguna forma al procedimiento de examen y valoración de los informes de los Estados y para que se averigüen, así sea limitadamente, casos de infracción a la Convención. Esa circunstancia tiene especial relevancia si se vincula con otra disposición del Reglamento. En efecto, la Convención faculta al Comité para hacer «sugerencias y recomendaciones de carácter general basadas en los informes», ]as cuales, según el Reglamento, deben ser formuladas cuando «el Comité dictamine que dicho Estado no ha cumplido con algunas de sus obligaciones de conformidad con la Convención», lo cual envuelve un grado de condena que tampoco está previsto directamente en el tratado. Todo ello constituye un caso de desarrollo progresivo de disposiciones convencionales relativas a la protección de Jos derechos humanos. No olvidemos que el texto de la Convención no contempla audiencias ni debates sobre los informes, así como tampoco que el examen de los mismos pueda concluir con una resolución en la que se señale que un Estado ha violado los 35 Cfr. DAs, K.: Instituciones y procedimientos ... , cit., pág. 440 y siguientes.
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2.a PARTE:
CAP. IV.-INICIATTVA INDIVIDUAL
derechos protegidos. Tampoco se prevé directamente ninguna participación del individuo en la consideración de tales informes, pues el derecho de petición individual está condicionado a la adhesión a una cláusula facultativa. Sin embargo, el Comité ha interpretado la Convención en un sentido que le ha permitido instaurar, en la práctica, un procedimiento en el cual
los miembros del Comité pueden interrogar, en audiencia formal, a representantes de un Estado sobre el contenido de denuncias que hayan recibido, entre otras fuentes, de personas individuales o de entidades privadas de protección a los derechos humanos y a requerir información adicional sobre tales casos. Esa información adicional y los defectos del informe original pueden conducir a determinar que se ha producido una violación de la Convención, respecto de la cual el Comité puede formular «sugerencias y recomendaciones generales». Ha sido así la práctica la que en esta ocasión ha servido para ensanchar el alcance de la Convención y para dotar de ciertos efectos, aun limitados, a la iniciativa individual. Ese antecedente ha inspirado también las actuaciones del
Comité de Derechos Humanos creado por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. C)
EL COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS
El Comité de Derechos Humanos fue creado por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos como el órgano encargado de cumplir diversas funciones de protección a los derechos humanos previstos en el mismo Pacto y en el Protocolo Facultativo. Está integrado por dieciocho miembros, nacionales de los Estados partes, quienes deben ser personas «de gran integridad moral, con reconocida competencia en materia de
derechos humanos>> (art. 28.2), en cuya escogencia debe tenerse en cuenta la utilidad que representa la participación en el Comité de personas con experiencia jurídica. Los miembros actúan a título personal y al posesionarse formulan una declaración solemne de fidelidad a sus funciones, en términos análogos a la que pronuncian los jueces de la Corte Internacional de Justicia (arts. 28.3 y 38). El Comité aprueba su propio Reglamento. Según el artículo 40 del Pacto el Comité es competente para considerar los informes que deben presentarle periódicamente
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los Estados partes sobre las disposiciones que hayan adoptado para dar cumplimiento a los derechos reconocidos en el tratado, sobre los progresos realizados en el disfrute de tales derechos y sobre los factores y dificultades, si los hay, que afecten la aplicación del convenio. El Comité debe «estudiar» los informes y es competente para formular los comentarios generales que le parezcan oportunos y transmitirlas al Estado interesado, el cual puede formular las observaciones que estime apropiadas. Toda esa documentación debe ser transmitida por el Comité al Consejo Económico y Social. El Comité de Derechos Humanos, a diferencia de lo que ocurre con el Comité contra la Discriminación Racial, carece de competencia general y automática para recibir y tramitar denuncias de Estado. Como ya se ha comentado, sólo está facultado para recibir comunicaciones en que un Estado parte alegue que otro Estado parte ha infringido el tratado cuando los dos Estados involucrados hayan aceptado la competencia del Comité para cumplir tal función, mediante la adhesión a la cláusula facultativa contenida en el artículo 41 del mismo Pacto 36 • El Pacto nada contempla sobre el derecho de las personas individualmente consideradas a dirigir peticiones o denuncias al Comité, ni otorga competencia a éste para recibirlas, tramitadas o decidirlas. Tal hipótesis sólo está contemplada en un tratado complementario, como es el Protocolo Facultativo, de tal modo que el derecho de petición o queja individual no podrá ejercerse sino frente a Estados que sean partes en las dos convenciones. El hecho de que no exista en el Pacto mismo previsión alguna en este sentido, ni siquiera condicionadamente a la adhesión a una cláusula facultativa, indica, a primera vista, que la intención de las partes fue la de restringir los derechos procesales del individuo, respecto del cumplimiento del Pacto, incluso en mayor medida que la Convención contra la discriminación racial, especialmente si se toma en cuenta que ésta fue adoptada un año antes que aquél. Sin embargo, en un sentido análogo a la ya comentada práctica del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, el Comité de Derechos Humanos ha dejado un margen para que, de hecho, ciertas iniciativas individuales cumplan una 36
Véase supra, pág. 145.
194
2.•
PARTE:
CAP. IV.-INICJATIVA INDIVIDUAL
función útil con ocasión del «estudio» de los informes presen-
tados por los Estados partes. Nuevamente ha sido la interpretación amplia de las facultades de los miembros del Comité para utilizar toda fuente confiable de información el medio a través del cual esa participación individual se ha materializado. Se ha establecido una práctica en el sentido de considerar que los miembros del Comité pueden usar el conocimiento personal que tengan sobre la situación de los derechos humanos en un determinado país, con independencia de si ese conocimiento lo han adquirido directamente del informe presentado por el gobierno o de cualquier otra manera. Según esto, las fuentes de información de cada miembro pueden ser documentos de libre circulación, noticias periodísticas u otros medios notorios; pero también pueden provenir de conversaciones privadas o de escritos confidenciales originados en las· víctimas de violación de derechos humanos, en organizaciones no gubernamentales relacionadas con los derechos humanos o simplemente en personas que tengan conocimiento de infracciones contra el Pacto 37 • Bien ilustrativas son, a este respecto, algunas de las expresiones que se emplearon cuando el Comité abordó el estudio del primer informe del gobierno chileno. Ante las deficiencias del informe, durante el debate se señaló que el Comité no estaría cumpliendo con su deber si cerrara sus ojos y sus oídos frente a fuentes disponibles de información y que no podía cerrar sus ojos a lo que ocurría en la vida real 38 • Así, el Pacto no confiere competencia al Comité para recibir comunicaciones individuales referentes a Estados que no
sean partes en el Protocolo Facultativo, y tampoco contiene previsión alguna que autorice a los miembros del Comité para que utilicen información de cualquier fuente disponible en la ocasión del estudio de los informes gubernamentales. Sin embargo, 37 Cfr. FAUNDEZ, H., cit., págs. 82-87. El autor menciona numerosos ejemplos, durante los primeros trabajos del Comité en este ámbito, en los cuales, con ocasión del debate sobre el informe presentado por un Estado, se utilizó información propia del conocimiento personal de los miembros. Así ocurrió con los informes de Checoslovaquia, el Reino Unido, la República Democrática Alemana, Irán, la República Federal Alemana y la Unión Soviética (págs. 83 y 84). l8 !bid., pág. 85.
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como el recurso a tales fuentes no está prohibido y como el conocimiento personal de los miembros es decisivo para estudiar si el informe presentado por los Estados se adecúa o no al propósito del Pacto, se ha admitido su utilización dentro del procedimiento pautado para discutir dichos informes. Esta práctica cobra especial relieve, en virtud de lo dispuesto en las reglas de procedimiento del Comité, cuyo artículo 68 señala: « ... Los representantes de los Estados Partes podrán asistir a las sesiones del Comité cuando se examinen sus informes. El Comité también podrá comunicar a un Estado Parte al que decida pedir información adicional que puede autorizar a su representante a asistir a una sesión determinada. Tal represen· tante deberá estar en capacidad de responder a las preguntas que pueda hacerle el Comité y de hacer declaraciones sobre los informes ya presentados por su Estado, y asimismo deberá estar en capacidad de proporcionar información adicional procedente de su Estado.»
Es esta una disposición muy similar a la antes citada del artículo 64 del Reglamento del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial. Como en ese caso, ni la invitación ni la asistencia de representantes gubernamentales a las sesio· nes del Comité son obligatorias para éste o para el Estado afectado. Sin embargo, se trata de un procedimiento útil para ambos y puede considerarse que tal comparecencia interesa tanto al Estado como al Comité. En lo que respecta al Comité, representa un instrumento inapreciable para el análisis del informe. En lo que toca al Estado, puede ser la ocasión de aclarar rápidamente algunas situaciones aparentemente problemáticas y, además, de comprobar su disposición a cooperar para el cumpli· miento del Pacto y a observar de buena fe sus obligaciones internacionales. Por ello, aun cuando no hay sanciones para la falta de comparecencia del representante gubernamental, la regla general ha sido la asistencia de éstos y la cooperación con el procedimiento pautado. En consecuencia, encontramos de nuevo una práctica según la cual, a pesar de que el Comité no está habilitado para recibir comunicaciones individuales, la información obtenida de esas fuentes puede ser el fundamento de las preguntas o los comen-
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2.• PARTE: CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDUAL
!arios críticos que los miembros del Comité formulan ante los representantes del gobierno involucrado, durante una audiencia en la que no están enteramente ausentes aspectos de indagación,
que parecen más propios de una encuesta judicial, y que no están contemplados en los términos literales en los cuales está concebido el sistema de control por informes previsto en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Según el Pacto (art. 40.4), una vez estudiados los informes el Comité está facultado para transmitir a los Estados partes los «comentarios generales que estime oportunos». Esta fórmula
difiere de la empleada en la Convención contra la Discriminación Racial, lo que ha dado origen de una discusión acerca de la competencia del Comité de Derechos Humanos para emitir sugerencias o recomendaciones 39 • En todo caso, el artículo 70.3 del Reglamento vincula la formulación de dichos «comentarios generales» con la circunstancia de que el Comité «determine que
dicho Estado ha incumplido algunas de las obligaciones que le impone el Pacto». Nuevamente una aproximación a un juicio
de condena que no se infiere directamente de los términos literales del tratado. D)
EL COMITÉ CONTRA LA TORTURA Y LA CONSAGRACIÓN EXPRESA DE LAS PRÁCTICAS PRECEDENTES
El efecto informativo de la iniciativa individual frente a las entidades internacionales de protección a los derechos humanos ha encontrado una formulación legal expresa en el artículo 20 de la Convención Internacional contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, que ya hemos citado, y que reza: «l. El Comité, si recibe información fiable que a su juicio parezca indicar de forma fundamentada que se practica sistemáticamente la tortura en el territorio de un Estado Parte, invitará a ese Estado Parte a cooperar en el examen de la información y a tal fin presentar observaciones con respecto a la información de que se trate. 2. Teniendo en cuenta todas las observaciones que haya presentado el Estado Parte de que se trate, así como cualquier otra información pertinente de que disponga, el Comité 39
Cfr.
FAUNDEZ,
H., cit., págs. 96-103.
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podrá, si decide que ello está justificado, designar a uno o varios de sus miembros para que procedan a una investigación confidencial e informen urgentemente al Comité. 3. Si se hace una investigación conforme al párrafo 2 del presente artículo, el Comité recabará la cooperación del Estado Parte de que se trate. De acuerdo con ese Estado Parte, tal investigación podrá incluir una visita a su territorio. 4. Después de examinar las conclusiones presentadas por el miembro o miembros conforme al párrafo 2 del presente artículo, el Comité transmitirá las conclusiones al Estado Parte de que se trate, junto con las observaciones o sugerencias que estime pertinentes en vista de la situación. 5. Todas las actuaciones del Comité a las que se hace referencia en los párrafos 1 a 4 del presente artículo serán confidenciales y se recabará la cooperación del Estado Parte en todas las etapas de las actuaciones. Cuando se hayan concluido las actuaciones relacionadas con una investigación hecha conforme al párrafo 2, el Comité podrá, tras celebrar consultas con el Estado Parte interesado, tomar la decisión de incluir un resumen de los resultados de la investigación en el informe anual que presente conforme al artículo 24.»
De este modo, dentro del marco de la Convención contra la tortura, el recurso a las fuentes de información individual como medio para dar a conocer al Comité contra la Tortura ciertas situaciones concretas relativas a las disposiciones del tratado, no tiene por qué fundarse sobre una práctica análoga a la que hemos comentado en los dos casos anteriores, sino que podrá inferirse de la letra misma de la Convención. Es necesario subrayar, sin embargo, que la disposición del mencionado artículo 20 no coincide enteramente con la práctica
del Comité contra la Discriminación Racial o el Comité de Derechos Humanos, ni debe excluirse que, en ciertos casos, un de-
bate análogo sobre dicha práctica se plantee en el seno del Comité contra la Tortura. En efecto, la previsión citada de la Convención no vincula la competencia del Comité para actuar con base en toda fuente de información con el procedimiento de examen de los informes que los Estados partes deben pre-
sentar según el artículo 19 de la misma Convención. Además, la Convención autoriza al Comité como tal para actuar a partir de toda información disponible, mientras que la práctica co-
2."
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PARTE:
CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDUAL
mentada ha estado referida a las fuentes de conocimiento de los miembros del Comité individualmente y no de éste como cuerpo
colegiado. La observación señalada puede tener importancia práctica a
la luz de la reserva autorizada por el artículo 28 de la Convención relativa a la tortura, según el cual: «l. Todo Estado podrá declarar, en el momento de la firma o ratificación de la presente Convención o de la adhe· sión a ella, que no reconoce la competencia del Comité, según se establece en el artículo 20. 2. Todo Estado Parte que haya formulado una reserva de conformidad con el párrafo 1 del presente artículo podrá dejar sin efecto esta reserva en cualquier momento mediante notificación al Secretario General de las Naciones Unidas.»
A primera vista podría pensarse que la mencionada disposición envuelve un retroceso virtual respecto de la práctica es-
tablecida por el Comité de Derechos Humanos y el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, ya que, en estos últimos casos, por tratarse de actuaciones procesales que no se
derivan directamente de un tratado, no pueden ser objeto de una reserva como la autorizada por el citado artículo 28 de la Convención contra la tortura. Si esto fuera así, la consolida-
ción de dicha práctica que parecería inferirse del artículo 20 de la misma Convención constituiría en el fondo un mecanismo
para debilitarla, porque la expone a una reserva expresamente autorizada.
Semejante conclusión, sin embargo, no está bien fundada, puesto que, como hemos dicho, el supuesto del artículo 20 y la práctica del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial y del Comité de Derechos Humanos no se refieren a hipótesis coincidentes. Si un Estado formula la reserva a que se refiere el artículo 28 de la Convención, el Comité se verá legalmente impedido de ejercer, como tal, la competencia que, en principio, le confiere el artículo 20. Pero no hay nada en la Convención que impida, ni siquiera en caso de una reserva como la men-
cionada, que se limita al artículo 20, que los miembros del Comité, a la hora de examinar los informes previstos en otra
disposición de la Convención, como es el artículo 19, pueden valerse de su conocimiento personal sobre la situación existente
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EL INDIVIDUO COMO PARTE
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en un determinado país, cualquiera sea la fuente de ese conocimiento. En tal hipótesis, la práctica del Comité para la Eliminación Racial y del Comité de Derechos Humanos constituirán, sin duda, valiosos antecedentes. No creemos, pues, que la disposición del artículo 28 de la Convención contra la tortura sea un caso de regresividad virtual en el sistema internacional de protección. La actuación de los órganos internacionales de protección ha servido en otros casos para reconocer al individuo, en cierta medida, la condición de parte en los procedimientos internacionales de protección a los derechos humanos.
11.
El individuo como parte en los procedimientos internacionales de protección
a los derechos humanos Los ejemplos que se acaban de referir ponen en evidencia la revalorización de la iniciativa individual en los procedimientos de algunas entidades internacionales de protección a los derechos humanos, cuya práctica, formalizada frecuentemente en reglas procesales, ha abierto cauces para que denuncias emanadas de particulares lleguen a tener efectos jurídicos tangibles, más allá incluso de lo que originariamente se había previsto cuando se definió la competencia de tales entidades. Se trata, con todo, de un efecto limitado de la iniciativa individual. En los casos que se acaban de plantear los efectos de dicha iniciativa se concretan a suministrar a la institución protectora datos más o menos detallados sobre violaciones a obligaciones internacionales en materia de derechos humanos en las que haya podido incurrir un determinado Estado. Sin embargo, el denunciante no tiene ninguna participación directa en el procedimiento subsiguiente destinado a establecer la exactitud de los hechos denunciados o a precisar su alcance jurídico. Dichos procedimientos sólo contemplan la actuación de la institución de protección y del gobierno afectado. En otros casos, la práctica de algunas instituciones ha ido más allá, en cuanto ha autorizado que el denunciante de una determinada violación a los derechos humanos se involucre con
200
2.• PARTE:
CAP. !V.-INICIATIVA INDIVIDUAL
cierta profundidad en el procedimiento originado por la denuncia, en términos que significan la admisión de que la persona individual tiene la condición de parte en dicho procedimiento en un plano de relativa igualdad con el Estado involucrado. Antes de entrar a examinar algunas situaciones en las cuales
puede detectarse el fenómeno apuntado es preciso definir los términos dentro de los cuales éste se enmarca. La noción de «parte», tanto en el ámbito jurídico general
como en el procesal en particular, dista de ser unívoca. No entra en el propósito de este estudio abordar este tema conceptual, que es espinoso en más de un aspecto, pero sí es ineludible precisar a qué nos estamos refiriendo cuando afirmamos que la persona individual ha alcanzado la condición de «parte>> en ciertos procedimientos internacionales. En un sentido amplio puede ser considerado <> todo aquel que demanda una determinada actuación jurídica e incluso el órgano frente al cual la misma es demandada 40 . Esta acepción comprendería e in-
cluso desbordaría los casos que hemos examinado recientemente. No es este, pues, el sentido que retendremos, de modo que con el término parte aludiremos a quienes intervienen en un proceso dotados de poderes jurídicos para actuar en un debate contradictorio 41 • Tal acepción implica un cierto grado de igualdad procesal entre los sujetos que intervienen en el debate, así como también un grado -variable según sean los poderes del órgano que preside el procedimiento- de influencia sobre el resultado final del proceso. Los casos en que la persona que invoca la protección internacional de los derechos humanos tiene la condición de parte en el sentido apuntado resultan especialmente significativos a los efectos del presente estudio. En primer término, porque representan el desarrollo coherente del sistema con base en los principios que lo sustentan. Si la protección internacional obedece, en buena medida, a la necesidad de auxiliar a la víctima indefensa de la violación a sus derechos humanos por un Es.n Cfr. CHIOVENDA, G.: Principi di diritto processuale civile, 4.• ed., Ed. Nicola jovene, Napoli, 1928. pág. 579. 41 Cfr. PRoTo PISANI, A.: Voz «Parte (dir. proc. civ.)», en «Enciclopedia del Diritto», Giuffré, Milano, 1981, t. XXX, pág. 921.
11.
EL INDIVIDUO COMO PARTE
201
tado, cuyos órganos no son capaces de sancionar o prevenir tales situaciones, nada más lógico que dotar a quien reqmera de esa protección del poder suficiente para invocarla y hacerla valer directa y plenamente. Por otro lado, el reconocimiento de la condición de parte a la persona individual pone de manifiesto el grado en que el Derecho internacional de los derechos humanos ha introducido innovaciones en la concepción tradicional, según la cual las relaciones jurídicas internacionales eran exclusivamente interestatales, de tal modo que una relación procesal que trabara un debate entre un individuo y un Estado ante una instancia internacional era enteramente inconcebible. En la misma perspectiva, los casos a los que nos referimos ponen de manifiesto el creciente papel que se ha venido reconociendo últimamente a la persona como sujeto de Derecho internacional. Precisamos, finalmente, que la expresión «procedimiento internacional relativo a la protección a los derechos humanos» será utilizada en sentido amplio, de modo que abarcará a los procedimientos judiciales en sentido estricto, como los que se desarrollan ante la Corte Europea de Derechos Humanos, lo mismo que otros cuya naturaleza es difícil de definir a causa de su complejidad, pero que abarcan tanto actuaciones cuasi judiciales como la aplicación de técnicas propias de la investigación, los buenos oficios, la mediación o la conciliación, como ocurre con la UNESCO o la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Serán esos tres casos los que se abordarán de inmediato. l.
La UNESCO
La UNESCO ha cumplido una vasta actividad en materia de derechos humanos, el respeto a los cuales está consagrado en la Constitución de la organización como uno de los propósitos fundamentales de ésta. Dentro de esa perspectiva, en su seno han adoptado numerosas convenciones, recomendaciones y declaraciones que conciernen tanto a los derechos civiles y políticos como a los económicos, sociales y culturales 41 . Se han estable42
Una lista completa de dichos instrumentos está anexa al trabajo
202
2! PARTE: CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDJ.lAL
ciclo igualmente procedimientos para el estudio de situaciones y casos relacionados con los derechos humanos, entre los cuales destaca el que está a cargo del Comité sobre Convenciones y Recomendaciones, cuya actividad se ha venido regulando por la práctica y por decisiones de la Conferencia General o el Consejo Ejecutivo más que por disposiciones formalmente convencionales, como ocurre, por ejemplo, con los procedimientos previstos en la Convención sobre la lucha contra las discrimina-
ciones en la esfera de la enseñanza. A los efectos del enfoque que orienta esta parte del presente estudio se retendrá, pues, la práctica vinculada con el Comité sobre Convenciones y Recomendaciones.
En 1960, habiendo constatado que la organización recibía frecuentemente comunicaciones sobre violaciones a los derechos humanos y que no existía procedimiento alguno para tramitar
tales iniciativas, el Consejo Ejecutivo adoptó la decisión 29 EX/11-3, según la cual tales quejas serían remitidas por el Director General al Presidente del Consejo Ejecutivo, quien, después de examinarlas, sometería al Consejo aquellas que le pa-
recieran objeto posible de trámite dentro de la organización. Se disponía igualmente que ese procedimiento sería revisable un
año más tarde a la luz de la experiencia obtenida. Sin embargo, el Consejo Ejecutivo declaró no tener competencia para tramitar las primeras comunicaciones que le fueron remitidas con-
forme al mencionado procedimiento. El estudio del asunto no fue reabierto hasta 1967. Bajo la influencia de la adopción de los Pactos Internacionales por la Asamblea General de las Naciones Unidas y de un estudio presentado por el Secretariado, el Consejo Ejecutivo adoptó la decisión 77 EX/83, que amplió la competencia del Comité Especial sobre la Discriminación en la Esfera de la Enseñanza, al que se autorizó para tramitar comunicaciones ema-
nadas de particulares, de conformidad con un procedimiento dividido en seis fases. Más tarde, por decisiones 98 EX/9-6 y 99 EX/9-5 se modificó el nombre del órgano encargado de adelantar dicho procedimiento, que se denominó Comité de Convenciones y Recomendaciones en la Esfera de la Educación y que es hoy el Comité sobre Convenciones y Recomendaciones. de SABA, H.: La Unesco y los derechos humanos, en «Las dimensiones internacionales ... », cit., Vasak, editor general, t. 11, págs. 582-585.
11,
EL IND1VIDUO COMO PARTE
203
Como resultado de la evolución reseñada, en 1978 se adoptó la decisión 104 EX/3-3, que dispone el procedimiento vigente para tramitar comunicaciones particulares sobre violaciones a los derechos humanos. En los términos de tal decisión son admisibles, dentro de los requisitos que se señalarán a continuación, denuncias sobre casos de violación a dichos derechos, ya sea que se trate de casos individuales y específicos, ya sea de violaciones masivas, sistemáticas y flagrantes, o de una acumulación de casos individuales que forme un conjunto consistente. El procedimiento dispuesto por la decisión 104 EX/3-3 puede resumirse así. A)
FASE PRELIMINAR
Esta fase está a cargo de la Secretaría de la UNESCO, la cual al recibir una comunicación referente a posibles violaciones a los derechos humanos, debe invitar a su autor a llenar el impreso preparado para contener dichas denuncias y a expresar su acuerdo con que el asunto sea tramitado de conformidad con la decisión 104 EX/3-3. Copia de dicho impreso es remitido al gobierno afectado para que haga sus comentarios y envíe, si así lo estima pertinente, a un representante suyo a la reunión del Comité sobre Convenciones y Recomendaciones, en el cual se examinará la comunicación. Se forma así un expediente con todos los recaudos y se pone a disposición de la Secretaría, que lo remite al Comité, a cuyo cargo está decidir si se cumplen o no los requisitos de admisibilidad. B)
ADMISIBILIDAD
Para que una comunicación particular sea admisible deben reunirse los requisitos contemplados en el párrafo 14.a) de la decisión 104 EX/3-3, que pueden ordenarse en tres grupos: a) En cuanto al denunciante, debe tratarse de una persona o grupo de personas que puedan razonablemente aparecer como víctimas de una violación a los derechos humanos. Puede también tratarse de una persona, grupo de personas u organización no gubernamental que tenga conocimiento fiable de las denuncias señaladas. No está autorizada la admisión de denuncias anónimas.
2:
204
b)
PARTE:
CAP.
l\'.-l"ll([ATI\'A l'llli\'IDUAL
En cuanto al contenido:
1." La denuncia debe referirse a los derechos humanos que estén dentro de la esfera de competencia de la UNESCO. 2." La comunicación debe ser compatible con la Carta de la ONU, con la Declaración Universal. con los Pactos 1nternacionales sobre derechos humanos y, en general. con los otros instrumentos internacionales relativos a los derechos humanos. 3 ." La comunicación no debe ser manifiestamente infundada ni basarse exclusivamente sobre información difundida por los medios de comunicación social. 4." e)
La comunicación no debe ser ofensiva o abusiva. Deben cumplirse igualmente ciertos requisitos procesa-
les: 1." La comunicación debe presentarse dentro de un lapso razonable de tiempo desde la fecha en que sucedieron los hechos o desde la fecha en que se ha tenido conocimiento de ellos. 2." La comunicación debe indicar si se ha acudido previamente a los recursos internos del Estado implicado, así como el resultado de tal gestión: si fuera el caso. 3." Son inadmisibles las denuncias referentes a situaciones ya solventadas por los Estados implicados. de conformidad con los principios establecidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos. Cl
MÉRITOS
Al examinar el fondo de la comunicación el Comité puede desestimarlo y cerrar el caso, notificando a las partes, o puede considerarla bien fundamentada, caso en el cual deberá procurar que se alcance «una solución amistosa que fomente la promoción de los derechos humanos que entran en las esferas de competencia de la UNESCO» [pár. 14.K)]. Para ese fin se prevé un procedimiento flexible y confidencial, con una técnica propia de la mediación-buenos oficios, como medio para resolver las controversias internacionales. A este respecto, la misma decisión 104 EX/3-3 señala expresamente que la UNESCO «no
11.
El INDIVIDUO COMO PARTE
205
puede desempeñar el papel de un organismo judicial internacional». No se trata, pues, de un procedimiento judicial. sino de una gestión que, con medios más bien próximos a la acción diplomática, se orienta a alcanzar una solución amistosa que cuente con el acuerdo de las partes implicadas. Este hecho pone de manifiesto que el individuo se sitúa en un plano de activt~ igualdad frente al gobierno denunciado. 0)
INFORME AL CONSEJO EJECUTIVO
La decisión 104 EX/3-3 dispone que el Comite presentará informes al Consejo Ejecutivo en cada sesión sobre el cumplimiento de sus funciones. Aun cuando se deja un importante margen de apreciación para que el Comité determine la información que «crea conveniente» transmitir. en la práctica éste ha informado sobre toda comunicación examinada durante la ses1on. incluso si ha sido considerada inadmisible 4-'. El Consejo examina el informe del Comité a puertas cerradas. El procedimiento reseñado es el producto de una evolución cumplida dentro del seno de la UNESCO sobre la función que la organización debe cumplir en materia de derechos humanos. Se ha instaurado sobre consideraciones de principio, que se deducen de los propósitos fundamentales que inspiraron su creación, pero sin un sustrato formal convencional, contenido en su Constitución o en otro tratado. Además, a partir de esa carencia de derecho convencional y del consecuencia! reconocimiento inicial de la incompetencia de la organización para conocer comunicaciones particulares, se ha ido expandiendo una práctica organizada, destinada a tramitar dichas comunicacione::; y a gestionar una solución amistosa entre las partes involucradas, entre las que están el denunciante y la víctima: una práctica progresiva. 2. A)
La Comisión lnteramericana de Derechos Humanos LAS DENUNCIAS INDIVIDUALES EN LA HISTORIA DE LA COMISIÓN
El sistema interamericano fue, en cierto modo, pionero \' propulsor del proceso de internacionalización de los derechos " Cfr. SAnA. H .. cit .. pág. 57ll.
206
2!
PARTE:
CAP. !V.-INICIATIVA INDIVIDUAl
humanos. En 1945 la Resolución XL de la Conferencia de Chapultepec subrayó la necesidad de un sistema internacional de
protección a tales derechos. La IX Conferencia Internacional Americana, que tuvo lugar en Bogotá meses antes de la proclamación de la Declaración Universal, adoptó la Carta de la Organización de los Estados Americanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Carta Americana
de Garantías Sociales. No obstante esta adhesión de princtpiO, la efectividad y los medios de control de los derechos así reconocidos fueron ex-
tremadamente débiles en la década que siguió a la creación de la OEA, durante la cual se generalizaron las dictaduras militares y, bajo el influjo de la guerra fría y el pretexto del anticomunismo, se cometieron innumerables violaciones a los derechos fundamentales. La circunstancia de que la Declaración Americana fuera adoptada como «recomendación» en la Conferencia de Bogotá fue invocada para justificar que no se esta-
bleciera ninguna medida de control internacional de su observancia, tal como ocurrió con el pronunciamiento del Comité Jurídico Interamericano, que consideró que, en vista de la au-
sencia de derecho positivo sobre la materia, no era factible materializar la propuesta brasileña, aprobada por la misma Conferencia de Bogotá, en el sentido de crear una corte para la salvaguarda de los derechos humanos. Durante ese tiempo la OEA entró en una severa cnsts, al
punto que después de la X Conferencia Internacional Americana (Caracas, 1954) no fue posible volver a reunir nunca más otra Conferencia ordinaria. El restablecimiento de las instituciones democráticas en varios países americanos y el triunfo y
consolidación de la revolución cubana, cumplidos al final de la década de los '50, no son ajenos a las transformaciones que experimentó luego el sistema interamericano, y muy especialmente a la puesta en práctica de mecanismos concretos de protección a los derechos humanos.
La V Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores (Santiago de Chile, 1959) adoptó numerosas resoluciones referentes a los derechos humanos. Entre ellas destacó la
Resolución VI 11, en virtud de la cual se decidió crear la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y se encargó al Con-
TI.
EL INDIVIDUO COMO PARTE
207
sejo Interamericano de Jurisconsultos la preparación de un proyecto de tratado regional sobre la materia. La decisión de crear la Comisión fue objetada no sólo por algunos gobiernos que las fundamentaron en disposiciones de su Derecho interno, sino por otros que consideraban dudoso que una institución de ese género, que no encontraba asidero en la Carta de la OEA, pudiera ser creada por resolución de una Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores; más aún cuando la misma resolución, al encargar al Consejo Interamericano de Jurisconsultos la preparación de un tratado sobre derechos humanos, reconocía implícitamente la necesidad de una convención internacional para establecer medios internacionales de protección 44 • No obstante, la Comisión fue creada como una solución transitoria hasta la entrada en vigor de la convención proyectada, lo cual, en verdad, no iba a ocurrir sino casi veinte años más tarde. Entretanto, la práctica de la Comisión y de la organización regional en general, formalizada por reformas del Estatuto de la Comisión y de la Carta de la OEA, condujo al establecimiento de un activo régimen regional de protección que presenta más de un aspecto original y que inspiró en buena medida a la actual Convención Americana sobre Derechos Humanos. Se reseñará de inmediato, a grandes rasgos, la evolución cumplida. La preparación del primer Estatuto de la Comisión fue remitida por la Reunión de Santiago al Consejo de la OEA, el cual lo aprobó en las sesiones del 25 de mayo y del 8 de junio de 1960. El proyecto de Estatuto contemplaba un procedimiento para el examen de peticiones o comunicaciones que fueran dirigidas a la Comisión. Las características más relevantes de ese proyecto, en lo que toca a este aspecto, eran las siguientes 45 : 1 . En lo que respecta a la competencia de la Comisión para examinar peticiones o comunicaciones se propusieron dos alternativas. Según la primera, ella estaría facultada para recibir 0
44 Cfr. GRos EsPIELL, H.: L'Organisation des Etats Americains, en «Les dimensions internationales ... )), Vasak, editor, cit., pág. 607. ·~ Cfr. VASAK, K.: La Commission lnteramericaine des Droits de I'Homme. LGDJ, París, 1968, pág. 46 y sigs.
208
2!
PARTE:
CAP. !\'.-INICIATIVA lNIJIVIDL;AL
tales petictones, sea que éstas emanaran de los Estados, sea que le fueran dirigidas por individuos o por organismos no gubernamentales con existencia legal en los Estados americanos. La segunda alternativa contemplaba que sólo los individuos y las organizaciones no gubernamentales podrían presentar ante la Comisión tales peticiones o comunicaciones. 0
2. La competencia de la Comisión para recibir comunicaciones estaría limitada a algunos de los derechos proclamados
por la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, a saber: artículo 1 (derecho a la vida, a la libertad, a la seguridad e integridad de la persona). artículo IV (derecho de libertad de investigación, opinión, expresión y difusión), artículo XVIII (derecho de justicia), artículo XXV (derecho de protección contra la detención arbitraria) y artículo XXVI (derecho a proceso regular). 3." Se establecía un procedimiento para la admisibilidad de la petición y para la investigación de los hechos denunciados.
análogo al aplicable ante la Comisión Europea de Derechos Humanos"- Dentro del mismo se contemplaba la obtención de información de los gobiernos, así como una amplia competencia para apreciar todos los medios de pruebas a su alcance. 4.
Para los casos en que la Comisión concluyera que se había producido una violación a los derechos humanos, ella estaría facultada para redactar un informe, para formular recomendaciones al Estado afectado e incluso para publicar su informe, dentro de ciertas condiciones. 0
Finalmente, ninguna de las alternativas propuestas sobre la competencia de la Comisión para recibir las mencionadas comunicaciones o peticiones resultó aprobada 47 • Es así que el Es-
tatuto que en definitiva fue sancionado no facultó a la Comisión para atender peticiones o comunicaciones y redujo sus funciones básicamente a la esfera de la promoción de los derechos humanos . .... La Comisión Europea era la única entidad con atribuciones de ese género en aquel tiempo. A diferencia de la lnteramericana. había sido creada por un tratado donde definía su competencia. 17 La propuesta de otorgarle competencia para recibir y tramitar solamente comunicaciones individuales o de organizaciones no gubernamentales obtuvo diez votos, es decir, uno menos de la mayoría.
11.
EL INDIVIDUO COMO PARTE
209
Sin embargo, desde su primer período de sesiones 48 la Co· misión comenzó a recibir numerosas comunicaciones individua· les. En tales condiciones la Comisión consideró que debía inter· pretar el alcance del artículo 9 de su Estatuto para definir la extensión de sus facultades. En lo que se refiere a las comunicaciones o reclamaciones individuales la Comisión reconoció, en una resolución, que su Estatuto no la facultaba para tomar ninguna decisión respecto de las mismas. Sin embargo, teniendo en cuenta que dichas co· municaciones podían aportar valiosos elementos para conocer la situación de los derechos humanos en los países americanos, la Comisión declaró que consideraría tales comunicaciones «a tí· tulo informativo, para el más eficaz cumplimiento de sus fun· ciones» 49 • Por otro lado, como el artículo 9.b) del Estatuto le otorgaba competencia para hacer, de estimarlo oportuno, recomen· dacioncs generales a los Estados, la Comisión interpretó que esas recomendaciones podían dirigirse a un Estado en particular y partir de situaciones concretas de violación a los derechos hu· manos 50 • La Comisión abrió así, en la práctica, el camino para la ins· tauracíón de un sistema de protección fundado en denuncias o comunicaciones individuales, aunque la proposición de incluir en su Estatuto un procedimiento para tramitarlas no había re· sultado aprobada. Durante los primeros años de su actividad la Comisión re· cibió y tramitó comunicaciones individuales, de conformidad con las previsiones que para ese fin incluyó en su Reglamento dentro de los lineamientos expuestos. Aunque formalmente los fundamentos de esa práctica no contradecían directamente su Estatuto, es evidente que desbordaban sus disposiciones, espe· cialmente si se tienen en cuenta los antecedentes señalados. Durante ese tiempo la Comisión dedicó también un gran es· fuerzo para obtener la ampliación de sus facultades. Expresa41 Cfr. La Organización de los Estados Americanos y los derechos humanos, editado por la Secretaría General de OEA (Secretaría de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos), Washington. 1972. pá· gina 38. 49 /bid., págs. 37 y 38. Cfr. VASAK, cit.. págs. 52 y 53. 'O /bid.
210
2.~ PARlE:
CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDUAL
mente manifestó que su misión «no debe limitarse a la simple
promoción del respeto a esos derechos, sino que está obligada a velar para que ellos no sean violados>>, objetivo que no podía alcanzar con los poderes y funciones que le habían sido atribuidos 51 • En esa perspectiva, la Comisión solicitó insistentemente que se modificara su Estatuto. En su primer período de sesiones preparó un proyecto de enmienda que la habría autorizado expresamente para recibir y tramitar comunicaciones individuales y para solicitar del gobierno involucrado toda la información que juzgara necesaria para el caso, así como para preparar informes sobre las cuestiones examinadas, los cuales podrían contener las recomendaciones que estimase apropiadas y que podrían asimismo ser publicadas si no eran aceptadas en un plazo razonable 52 Se trataba, en definitiva, de regresar sobre una de las alternativas del proyecto de Estatuto. La Comisión insistió sobre la enmienda en sus sesiones de 1961 y 1962, aunque paralelamente su Reglamento y su práctica revelaban unas actuaciones que se aproximaban sensible~ mente al contenido de las reformas propugnadas. Lo que se buscaba era más bien definir, formalizar y legitimar una actividad que ya había instaurado la Comisión, yendo más allá de su Estatuto y contando apenas con una interpretación harto dis~ cutible de éste y con el estímulo de la aprobación de algunos Estados y la falta de oposición de otros 53 • En el plano político, las actuaciones de la Comisión frente a denuncias de presuntas violaciones a los derechos humanos por el incipiente régimen revolucionario de Cuba fueron objeto de ruda oposición al gobierno de Fidel Castro, y por la misma razón, dentro del cuadro de tensión regional de aquel entonces, esas iniciativas fueron aprobadas por los Estados Unidos y por la mayoría de los gobiernos latinoamericanos. 51 El asunto fue expresamente planteado por la Comisión en los términos citados, en el informe que preparó para ser presentado a la XI Conferencia Interamericana, que debió tener lugar en Quito y gue nunca se reunió. OEA/Ser. L/V/11.1, Doc. 27. Cfr. VASAK, cit., pág. 52. 52 Cfr. VASAK, cit., págs. 54 y 55. 53 La obstinación de la Comisión en obtener la enmienda del Estatuto ha sido aludida como una posible «prueba de mala conciencia». Esa apreciación no envuelve una crítica. Cfr. VASAK, cit., pág. 53.
11.
211
EL INDIVIDUO COMO PARTE
La Comisión obtuvo que la VIII Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores (Punta del Este, 1962) constatara la insuficiencia de sus atribuciones de entonces para el cumplimiento de su misión y recomendara al Consejo de la OEA que se ampliaran y reforzaran sus poderes, con el fin de darle los medios para asegurar eficazmente el respeto de los derechos humanos en todos los países del continente 54 •
La Resolución XXII de la I1 Conferencia Interamericana Extraordinaria (Río de Janeiro, 1965) finalmente aprobó la enmienda del Estatuto de la Comisión y amplió su competencia. En lo que se refiere a los poderes de la Comisión y a los límites dentro de los cuales éstos podrán ser ejercidos
55
,
la Resolu-
ción XXII acordó: «.
2. Solicitar de la Comisión que preste particular atenCJOn a su tarea de la observancia de los derechos humanos mencionados en los artículos 1, 11, 111, IV, XVIII, XXV y XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. 3. Autorizar a la Comisión para que examine las comunicaciones que le sean dirigidas y cualquier información disponible, para que se dirija al gobierno de cualquiera de los Estados americanos, con el fin de obtener las informaciones que considere pertinentes y para que les formule recomendaciones cuando lo estime apropiado, con el fin de hacer más efectiva la observancia de los derechos humanos fundamentales.» La Resolución contemplaba igualmente que, en el informe que la Comisión debla rendir anualmente al más alto nivel de la OEA, se incluyeran las observaciones que considerara apropiadas sobre tales comunicaciones. Se estipulaba también, expresamente, que el examen de dichas comunicaciones estaba sometido
al requisito del agotamiento de los recursos de la jurisdicción interior. 54 La VIII Reunión se cumplió en aplicación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca. En ella se excluyó de la OEA al Gobierno de Fidel Castro. 55 La Resolución XXII es también relevante a otros efectos. Véase infra, pág. 294 y sigs.
212
2." PARTE:
CAP. !V.-INICIATIVA IND" II)LJAL
La Resolución XXII significó un claro respaldo a la práctica previa de la Comisión, que se vio dotada hacia el futuro, de un fundamento más legítimo y de un sentido más definido. Esa legitimidad provino de la aprobación expresa de sus más amplias funciones, manifestada por el voto de los Estados americanos que sancionaron la señalada Resolución. No obstante, quedaba aún pendiente el problema de la legalidad institucional de la Comisión -tal como fue planteado en el tiempo de su creación-, que era una «entidad autónoma» de nauraleza innominada, a la cual le habían sido confiadas funciones de la más alta importancia y todavía poco comunes en el Derecho internacional, sin que tales materias hubieran sido objeto de tratado alguno. La institucionalización de la Comisión se definió más claramente con el Protocolo de Buenos Aires (1967) que reformó la Carta de la OEA y la incluyó entre sus órganos permanentes 56 • Se estableció igualmente que, mientras no entrara en vigor una futura convención regional sobre derechos humanos, la «actual Comisión» debía velar por la observancia de tales derechos;¡. Al referirse a la «actual Comisión» la Carta reformada hizo una remisión institucional a la Comisión lnteramericana con todo su régimen jurídico de entonces, lo que implicaba la aprobación implícita de su Estatuto, de su Reglamento y hasta del sentido que habían tenido sus actuaciones de conformidad con su práctica precedente 58 •
El proceso de institucionalización de la Comisión finalmente culminó con la adopción (1969) y puesta en vigor ( 1978) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que la incluyó, junto con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, entre los órganos «competentes para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos» en virtud de la misma Convención 59 • Con posterioridad a la entrada en vigencia de ésta, fue aprobado un nuevo Estatuto y un 56
Carta Reformada de la OEA, art. 112. Ibid., art. ISO. 51 Se ha interpretado que el alcance jurídico de la disposición del artículo 150 comentado es mucho más amplio, en cuanto implica el reconocimiento de la fuerza obligatoria de la Declaración Americana. Véase injra, pág. 284 y sigs. 19 Artículo 33. 17
11.
EL INDIVIDUO COMO PARTE
213
nuevo Reglamento 60 que adecuó el funcionamiento de la Co~ misión y sus procedimieDtos a lo dispuesto por la Convención, respecto de los Estados partes en la misma, al tiempo que mantuvo, en términos generales, las disposiciones anteriores para los miembros de la OEA que no hubieran ratificado o adherido al mismo Pacto de San José. La organización de la actual Comisión se ha conservado, en lo sustancial, durante toda esa compleja evolución. En la actualidad tiene una doble base legal, puesto que es, por un lado, un órgano de la OEA que debe cumplir con las funciones que se infieren de la Carta respecto de todos los Estados america~ nos, particularmente si no son partes en la Convención Americana, y, por otra parte, es uno de los órganos de protección previstos en ésta, que le atribuye numerosas facultades frente a los Estados partes. Está integrada por siete miembros que deben ser personas de alta autoridad moral y reconocida competencia en materia de derechos humanos y quienes son electos a título personal. La Comisión no puede estar integrada por más de un nacional de un mismo Estado. Son electos por cuatro años y son reelegibles una sola vez. El Secretariado está a cargo de un Secre~ tario Ejecutivo nombrado por el Secretario General de la OEA en consulta con la Comisión. Esta unidad de organización, que fue dispuesta a pesar de la duplicidad de la base legal de la Comisión, pone de manifiesto, por una parte, su condición de órgano unitario, aunque esté encargado de aplicar reglas y procedimientos que emanan de fuentes distintas, e igualmente, la vocación del sistema hacia la unificación una vez superada la etapa transitoria actual. La tendencia hacia la unidad en la actuación de la Comisión, sea respecto de los Estados que hayan ratificado o adherido al Pacto de San José, sea respecto de aquellos que aún no lo han hecho, está presente en general en su Estatuto y en su Reglamento y se manifiesta asimismo en el procedimiento que ha aprobado para el examen de las comunicaciones o peticiones que se introducen ante ella. En virtud de la Convención y del Estatuto, la Comisión tiene competencia general para recibir peticiones emanadas de cual~ !,()
Ultima versión: 7 de marzo de 1985.
214
2." PARTE:
CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDUAL
quier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la OEA, referentes a violaciones de los derechos humanos reconocidos, según sea el caso, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos o en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre 61 En virtud de la Convención, la Comisión está también facultada ((para recibir y examinar las comunicaciones en que un Estado Parte alegue que otro Estado Parte ha incurrido en violaciones a los derechos humanos establecidos en (la) Convención» 62 • En este caso, sin embargo, el ejercicio de la competencia de la Comisión está condicionada a la previa aceptación de la misma por todos los Estados involucrados, a través de la adhesión a la cláusula facultativa contenida en el artículo 45 de la misma Convención. La Convención Americana invierte, pues, el sentido en que tienen atribuida su competencia otras entidades de análoga naturaleza, como la Comisión Europea de Derechos Humanos y el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, que tienen competencia general para recibir denuncias de Estado, pero sólo pueden examinar las comunicaciones individuales que se refieran a un Estado si éste ha aceptado expresamente su col1}petencia para tal fin, A pesar de la duplicidad de iniciativas y del derecho aplicable, el Reglamento de la Comisión ha buscado unificar en todo lo posible el procedimiento, Así se someten a las mismas reglas las comunicaciones individuales y las emanadas de un Estado 63 , en los casos en que la Comisión está facultada para recibirlas. Igualmente se ha dado unidad a las reglas aplicables en las fases de admisión e investigación, sin importar que la comunicación se relacione con un Estado parte en la Convención o con uno que no lo sea. El procedimiento así planteado puede resumirse en los términos que se expresan a continuación, que se refieren primero a las fases comunes y luego a las propias de la 61 Convención Americana, artículo 44; Estatuto CIDH (1979), artículos 19 y 20; Reglamento CIDH (1985), artículo 26. 62 Convención Americana, artículo 45. 61 Reglamento CIDH (1985), artículo 49.2.
JI.
EL INDIVIDUO COMO PARTE
21'5
situación de cada grupo de Estados, según sean o no partes en la Convención Americana.
B)
PROCEDIMIENTO ACTUAL
a)
Condiciones de admisibilidad Condiciones de forma
a')
Las peticiones deben presentarse por escrito (art. 27 del Reglamento). En ellas se debe expresar: -
la identidad completa del peticionario.
- Una relación del hecho que se denuncia, que comprenda lugar y fecha, y de ser posible, la identidad de las víctimas y de las autoridades que han tomado conocimiento del hecho denunciado. - la indicación del Estado que, en opinión del denunciante, es responsable de la violación de alguno de los derechos reconocidos por la Convención o la Declaración. - Información precisando si los recursos de la jurisdicción interna han sido utilizados o si ha sido imposible hacerlo. Si la petición está incompleta la Comisión puede solicitar al peticionario que subsane las omisiones. Es la Secretaría la que normalmente cumple este papel. b')
Condiciones de fondo
- Debe tratarse de una materia que por su naturaleza pueda ser sometida al examen y decisión de la Comisión. La petición será declarada inadmisible si no expone hechos característicos de una violación de los derechos reconocidos por la Convención o la Declaración o cuando sea evidentemente infundada o improcedente. - Deben haberse agotado los recursos de la jurisdicción anterior, conforme a los principios del Derecho internacional generalmente reconocidos M. M Convención, artículo 46.a). Esta regla ha tenido en el seno de la Comisión una interpretación original, que también se sitúa en la línea de la progresividad. Véase injra, págs. 237-241.
2!
216
PARTE:
CAP. IV.---IN\CfATIVA IN()JVIDUAL
En principio la petición debe presentarse dentro de los seis meses siguientes a la fecha en que se ha notificado a la persona presuntamente lesionada sobre la decisión definitiva que ha agotado los recursos internos 65 • Pero en los casos en que no
sea aplicable la exigencia del previo agotamiento de esos recursos la petición podrá presentarse dentro de un plazo razo-
nable a juicio de la Comisión "'. - La petición no es admisible si está pendiente de decisión por otra organización internacional o si reproduce una petición ya resuelta 67 •
Investigación
b) a')
Solicitud de información El primer medio que utiliza la Comisión una vez que ha
dado entrada, en principio, a la petición es la solicitud de in-
formación al gobierno. El gobierno tiene noventa días para responder, que pueden prorrogarse hasta ciento ochenta 68 • La respuesta del gobierno es comunicada al peticionario, quien ten-
drá treinta días para formular sus puntos de vista, los cuales a su vez son remitidos al gobierno para que, en treinta días, presente sus observaciones finales @. b')
Pruebas En general, la Comisión puede aceptar todos los medios de
prueba para el establecimiento de los hechqs en discusión. En-
tre ellas cabe destacar el señalado por el artículo 42 del Reglamento, según el cual se presumen ciertos los hechos expuestos en la petición si el gobierno no suministra la información
requerida en los plazos reglamentarios 70 • La Comisión puede resolver la realización de una audiencia
con el fin de comprobar los hechos zar investigaciones in loco 72 • 65 66
67
~ 69 70
71
12
71
Reglamento CIDH (1985), artículo 38.1. !bid., artículo 38.2. !bid., artículo 39. /bid., artículos 34.5 y 34.6. /bid., artículo 34.7. Véase injra, pág. 252 y sigs. Reglamento CIDH (1985), artículo 43. /bid., artículo 44.
Puede igualmente reali-
11.
e)
217
EL INOJVIDUO COMO PARTE
Continuación del procedimiento respecto de partes en la Convención Americana sobre Derechos Hu manos
lo~
t:stados
Los artículos 48-51 de la Convención y 45-48 del Reglamento disponen la aplicación sucesiva de técnicas propias de los medios de solución de controversias internacionales para la decisión de los casos sometidos a la Comisión. Es un procedimiento muy complejo y que no parece fácil de poner en práctica. a')
Técnica de los buenos oficios
En una primera fase la Comisión, por tn!Ctattva propia o a petición de las partes, debe ponerse a disposición de ellas para llegar a una solución amistosa. De lograrse, se redactará un informe dirigido a las partes y al Secretario General de la OEA, pero cuya publicación no está prevista 73 • b')
Técnica de la mediación-conciliación
De no llegarse a una solución amistosa, la Comisión debe preparar un informe que exponga los hechos y sus propias conclusiones sobre el caso, que puede transmitir a las partes con sus recomendaciones, si lo juzga apropiado. Si dentro de los tres meses siguientes el asunto no ha sido resuelto ni sometido a la Corte, la Comisión emitirá su opinión final con las recomendaciones que estime pertinentes, con los plazos para cumplirlas. El informe final es transmitido a las partes, pero no publicado. Transcurrido el plazo fijado, la Comisión debe decidir la publicación del informe. d)
Sometimiento a la Corte
La Comisión está facultada para introducir un caso ante la Corte (CADH, art. 61.1). 71 ' Según el artículo 45.2 del Reglamento de la Comisión, el procedimiento de solución amistosa no es imperativo y su aplicación queda a juicio de ella. La Corte ha considerado que tal disposición no infringe la Convención. Cfr. Corte IDH: Caso Velázquez Rodríguez (pars. 42-47),
218
e)
2.'
PARTE:
CAP. IV.-INICIATIVA INDI\'IDUAL
Continuación del procedimiento respecto de los Estados que son partes en la Convención 74 En estos casos, concluida la investigación, la Comisión adop-
ta una resolución final que debe contener los hechos, las con-
clusiones, las recomendaciones pertinentes y el plazo para cumplirlas, la cual debe ser transmitida a las partes. En caso de que no se cumplan las recomendaciones dentro del plazo señalado, la Comisión puede publicar su resolución .
• La Comisión Interamericana de Derechos Humanos es, pues, el único entre todos los órganos internacionales de protección a los derechos humanos que tiene atribuida, de modo primario
y general, competencia para recibir y tramitar comunicaciones individuales contentivas de denuncias sobre violaciones a los
derechos humanos, estén dichos derechos reconocidos por la Declaración Americana o por el Pacto de San José. Aunque, como ya hemos señalado 75 , las peticiones individuales han represen-
tado la inmensa mayoría de las que han tramitado los órganos competentes para recibir denuncias de ese género, el hecho es que, en todos los demás casos en que ellas están previstas, esa competencia está condicionada a su previa aceptación, a través de la adhesión a una cláusula facultativa o incluso, como ocurre con el Comité de Derechos Humanos, mediante la participación de un tratado complementario. La regla, en todos esos casos, ha sido más bien la de dar mayor facilidad, si no plena competencia, a la introducción y trámite de denuncias de Estado, lo cual se adecúa mejor a la orientación clásica del Derecho internacional general. La concepción del sistema americano no es enteramente ajena a cierta posición de los gobiernos del área, que han visto con mayor desconfianza la iniciativa estatal que la individual como fuente de denuncias sobre violaciones a los derechos humanos 76 • El hecho tangible es, sin embargo, que ese régimen se Caso Godínez Cruz (pars. 4549), Caso Fairén Garbi y Solís Corrales (pars. 47-51). Sentencias del 26-6-87. ,. Reglamento CIDH (1985), artículos 51 al 54. ;s Véase supra, pág. 140. 76 Cuando se discutió y votó el Estatuto de 1960, diez Estados (uno menos de la mayoría) se inclinaron por facultar a la Comisión para re-
11.
EL INDJVWUO COMO PARTE
219
ha edificado a partir de la práctica de la Comisión, la cual, sin tener siquiera un basamento objetivo en su Estatuto, comenzó a recibir comunicaciones individuales y a tramitarlas de acuerdo con un procedimiento aprobado por ella misma. A partir de esos hechos obtuvo posteriormente la autorización del más alto nivel de la OEA en ese entonces ~la Conferencia Interamericanapara profundizar esa práctica, la cual alcanzó finalmente su consagración en las dísposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Así, una práctica que estableció el sistema que mejor se adecúa al interés de la persona fue progresivamente formalizándose hasta obtener su plena consolidación institucional. Un buen ejemplo, éste, de lo que hemos llamado la progresividad operativa.
En cierto sentido, un proceso análogo se ha cumplido en el caso que examinaremos a continuación. 3.
La Corte Europea de Derechos Humanos
La Corte Europea de Derechos Humanos fue creada por la Convención Europea, junto con la Comisión, como un órgano encargado de asegurar el respeto a los derechos humanos garantizados por ese tratado. Sus funciones son las de un órgano jurisdiccional internacional. El artículo 56 de la Convención Europea condicionaba la instalación de la Corte a la existencia de por lo menos ocho reconocimientos de su jurisdicción obligatoria, razón por la cual el tribunal no quedó constituido sino en septiembre de 1959, es decir, cinco años después de la entrada en vigencia de la Convención misma. La Corte está compuesta por un número de jueces igual al de los miembros del Consejo de Europa, pero no puede haber dos jueces nacionales del mismo Estado 77 • Para ser elegido juez se precisa gozar de la elevada consideración moral y reunir las condiciones requeridas para el ejercicio de altas funciones judiciales o ser jurisconsulto de reconocida competencia 78 • cibir peticiones individuales o de organizaciones no gubernamentales, mientras que apenas cuatro votaron por autorizarla también para tramitar denuncias de Estado. 17 Convención Europea de Derechos Humanos, artículo 38. 11 /bid., articulo 39.3.
220
2." PARTE:
CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDlJAL
Para conocer cada asunto que le sea sometido, la Corte se constituye en una Sala integrada por siete jueces 79 • Sin embargo, si en una causa pendiente se suscita una cuestión grave que
toca a la interpretación de la Convención, la Sala puede, en cualquier estado de la causa, declinar su competencia a favor
de la Corte en pleno 80 • La jurisdicción de la Corte es facultativa. El artículo 46 de la Convención establece que los Estados partes pueden declarar, en todo momento, que reconocen como obligatoria la jurisdicción de la Corte para todos los casos relativos a la interpretación o aplicación del tratado 81 • En este aspecto la Corte está sometida, pues, al régimen normal de la jurisdicción internacional. En el mismo sentido, la Convención restringe el acceso al tribunal. Los promotores de la Convención Europea preconiza-
ron que la Corte pudiera estar dividuo. Así estaba previsto en vención, presentados en febrero los firmantes de la Convención,
abierta directamente a todo inlos primeros proyectos de cony julio de 1948 81 • Sin embargo, que acordaron el acceso del in-
dividuo a la Comisión, a través de una cláusula facultativa, no
consideraron conveniente abrirle las puertas de la Corte. El artículo 44 de la Convención -cuya diferencia de redacción en inglés y francés ha sido bien importante para la evolución posterior- dispone que sólo los Estados partes y la Comisión estén facultados para someter un asunto al tribunal. La cuestión, sin embargo, que frenaba las aspiraciones más avanzadas en el tiempo en que se concluyó el tratado, distó de mantenerse está-
tica. Sucesivamente se fueron dando pasos hacia el régimen procesal actual, que bordea los límites de la incompatibilidad con el texto de la Convención. La inclusión de la Comisión entre las entidades legitimadas para someter un caso al tribunal representó una situación poco común en lo que había sido la práctica internacional anterior a la adopción de la Convención Europea: se autorizaba a un órgano judicial o cuasi judicial internacional (la Comisión) para 79
Ibid., artículo 43. Reglamento Corte EDH (1982), artículo 50. 81 Diecinueve de los veintiún Estados partes han adherido a dicha cláusula facultativa. Sólo faltan Malta y Turquía. 82 Cfr. VASAK, K.: Les dimensions internationales ... , cit., pág. 575, y EISSEN, M. A.: El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Ed. Civitas, Madrid, 1985, pág. 25 y sigs. 80
11.
EL INDIVIDUO COMO PARTE
221
recurrir ante otro órgano judicial internacional. La fórmula parece el resultado de un compromiso originado en la negación del derecho individual para introducir un asunto a la Corte. En efecto, en todos los casos en que el procedimiento ante la Comisión se inicia con una denuncia individual no existiría, en la práctica, posibilidad real de que el asunto fuera elevado al tribunal si los Estados tuvieran la exclusividad de la legitimación para introducir una demanda, pues difícilmente un gobierno censurado por la Comisión, cuya decisión no es obligatoria, se arriesgaría a verse expuesto a una decisión judicial vinculante que confirmara la anterior; y mucho menos uno que hubiera sido absuelto se expondría a una sentencia adversa. El poder confiado a la Comisión para someter casos a la Corte tiende, pues, a restablecer un equilibrio roto en perjuicio del individuo 83 • La cuestión de la situación del individuo en los procedimientos ante la Corte Europea se planteó en la reglamentación original de la Comisión y de la Corte y tuvo que ser abordada por ésta en el primer asunto que se le sometió. Según el artículo 76 del Reglamento de la Comisión (hoy 61 ), si ésta decide remitir al tribunal un caso que le ha sido sometido en virtud de una denuncia individual, dicha decisión debe ser notificada inmediatamente al denunciante. Se dispone igualmente que: « ... Salvo resolución en contrario de la Comisión, le comunicará igualmente, en tiempo útil, el informe de la Comisión, indicándole que tiene la facultad de presentar a la Comisión, en el plazo fijado por el Presidente, sus alegaciones escritas ~~ Cfr. VAsAK, K.: Les dimensions internationales ... , cit., pág. 579. El sistema de la Convención Europea se reproduce en la Americana {artículo 61.1). A propósito de esa disposición del Pacto de San José_, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado: «Dado que los individuos no están legitimados para introducir una demanda ante la Corte y que un gobierno que haya ganado un asunto ante la Comisión no tiene incentivo para hacerlo, la determinación de esta última de someter un caso semejante a la Corte. representa la única vía para c¡.ue operen plenamente todos Jos medios de protección que la Convcnctón establece.•) Corte IDH: La colegiación obligatoria áe periodistas (artícu· los 13 y 29, Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-5/85, del 13 de noviembre de 1985, Serie A, núm. 5, par. 26.
222
2." PARTE:
CAP. IV.-INTCIATIVA INDIVIDUAL
sobre dicho informe. La Comisión decidirá qué curso dará a esas alegaciones.» En el caso Lawless 84 la Corte debió pronunciarse sobre el alegato del gobierno demandado (Irlanda), según el cual la citada disposición del Reglamento no era compatible con la Convención, en los términos de la cual el individuo sería enteramente ajeno a los procedimientos ante la Corte. Tal punto de vista no fue acogido por el tribunal. Consideró éste que en la Convención no había nada que le impidiera conocer los puntos de vista del denunciante original y que su propio Reglamento la facultaba para oírlo, si su declaración le parecía útil para el cumplimiento de su tarea 85 : «Es en interés de la recta administración de justicia que la Corte debe conocer y, si fuera necesario, tomar en cuenta los puntos de vista del denunciante~> 86 • Por su parte, el artículo 29.1 del Reglamento de la Corte (1959) disponía: <>"'· 84 Eur. Court H. R.: Lawless Case, Judgement of nov. 14, 1960, Serie A, vol. 1, 1961. M En virtud de una disposición del Reglamento de 1959, la Corte, de oficio o a instancia de parte, podía oír a cualquier persona, en calidad de testigo de perito, o a otro título (art. 38.1). 86 Lawless Case, pág. 14. 87 /bid., pág. 24.
II.
EL INDIVIDUO COMO PARTE
223
La Corte consideró que de esa conclusión «no se infiere que la persona en cuestión tenga en locus standi in judicio~> 88 • En definitiva, la Corte estableció qne, si bien la Convención vedaba el acceso del individuo, en condición de parte, a los procesos que tenían lugar ante ella, no resultaba contrario a la Convención reconocerlo como titular de otras situaciones proce· sales que no implicaran la condición de parte ni el conferimiento de un determinado locus standi en el juicio. Más tarde, en el llamado caso del Vagabundaje 89 , la Corte tuvo oportunidad de referirse a una nueva iniciativa de la Comisión en aplicación del citado artículo 29.1 del Reglamento de la Corte. En ese caso la Comisión resolvió hacerse asistir por quien había actuado como abogada de los denunciantes durante el procedimiento cumplido ante la· propia Comisión. El gobierno demandado (Bélgica) objetó esta determinación de la Comisión como contraria, en la práctica, a las disposiciones de la Con· vención, que no permiten a los individuos interponer demandas ante el tribunal. La Corte no acogió la objeción así planteada, pues consideró que: « ... el artículo 29.1 no limita la libertad de los delegados en la elección de la persona encargada de asistidos; (y) que,
por tanto, no impide el hacerse asistir de un abogado o· de un antiguo abogado de un recurrente individual» 90 •
La Corte, no obstante, subrayó que esos asistentes debían esta siempre «bajo el control y la responsabilidad de los delegados», a quienes corresponde asegurar que la actuación de aqué· llos no redunde en una situación incompatible con la Conven· ción 91 • 08 !bid., cfr. VAN ÜIJK, P .. y VAN HooF, G. J. H.: Theory and practice of the European Convention on Human Rights, Kluwer Law and Taxation Publish, Devcnter/Netherlands, Antwerpen, Boston, Loodon, Frankfurt, 1984, pág. 141 y sigs.; GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; LINDE, E.; ÜRTEGA, L. J., y SÁNCHEZ MORÓN, M.: El sistema europeo de protección de los derechos humanos, 2." ed., Civitas, Madrid, 1982, páginas 148 y 149; VAsAK, K.: Les dimensions internationales ... , cit., paginas 584-586. ~ Eur. Court H. R.: De Witde. Ooms and Versyp Case, Judgement of nov. 18, 1970, Serie A, núm. 12. Cit. por ÜARCÍA DE ENTERRÍA et alt.: El sistema europeo ... , cit., págs. 319-312. 'JO /bid., pág. 321. 91 !bid. 9
224
2." PARTE:
CAP. IV,-INICIATIVA INDIVIDUAL
A partir de esa decisión comenzó a establecerse una práctica constante que autorizó a los abogados del denunciante original para incorporarse al debate judicial, en condición de asistentes de los delegados de la Comisión 92 • Como, además, correspondía a éstos el control de la actuación de todas las personas que los asistían para asegurar que no se traspasaran
los límites establecidos por la Convención para las actuaciones individuales, la propia práctica y el curso del tiempo fueron haciendo más amplios los márgenes de apreciación, de modo que la participación indirecta del denunciante individual se tornó cada vez más activa. La experiencia que se acumuló durante más de diez años de semejante práctica fue determinante para la orientación del
Reglamento que la Corte adoptó el 24 de noviembre de 1982, el cual incorporó una nueva interpretación del artículo 44 de la Convención Europea, fundamentada sobre una diferencia de sen-
tido entre la versión inglesa y la versión francesa del texto del tratado. En francés, el artículo 44 dice: «Seules les Hautes Parties Contractantes et la Commission ont qualité pour se présenter devant la Cour.» En cambio, el texto en inglés señala:
«Only the States Parties and the Commission shall have the right to submit a case to the Courl.» La versión francesa es mucho más restrictiva que la inglesa.
En el primer caso, el monopolio de los Estados y de la Comisión debe entenderse en términos absolutos y considerarse extendido a cualquier actuación a ser cumplida ante la Corte. En cambio,
si se interpreta literalmente el texto inglés, puede concluirse que la limitación allí establecida se refiere únicamente al sometimiento de un caso ante la Corte, pero que no se extiende a otras actuaciones procesales. La Corte fundamentó su nuevo
Reglamento sobre el texto menos restrictivo de los derechos procesales del individuo, probablemente por considerarlo como el más adecuado al objeto y fin de la Convención, que fue el criterio señalado por el propio tribunal en su jurisprudencia para ?
Cfr. VAN DIJK y VAN HooF: Theory and Practice ... , cit., pág. 146.
11.
EL INDIVIDUO
CO~O
PARTE
22'i
zanjar las diferencias de sentido enlre las versiones inglesa y francesa de la Convención Europea ~ 3 . En los términos del vigente Reglamento de la Corte Europea, una vez introducida una demanda ante el tribunal, el denunciante que originalmente presentó el caso ante la Comisión tiene derecho a participar directa y activamente en el proceso. A tal fin, la Secretaría debe notificarle de inmediato la introducción de la demanda y comunicarle una copia de la misma, después de lo cual el denunciante dispone de dos semanas para hacer saber a la Corte si desea participar en el proceso pendiente 94 • En caso afirmativo puede hacerse representar en el juicio por un abogado habilitado para el ejercicio en cualquiera de los Estados partes o asumir por sí mismo -si así lo autoriza el Presidente- la defensa de sus derechos, asistido por un abogado que reúna tales condiciones ~ 5 . A partir de allí el denunciante individual tendrá derechos prácticamente iguales a los que tienen la Comisión y el Estado (o los Estados) que participan en el juicio. En lo que se refiere a la organización y a la mecánica del proceso, el denunciante debe ser consultado, en las mismas condiciones que los demás participantes en éste, sobre la necesidad de un procedimiento escrito 96 , sobre la instrucción simultánea de dos o más casos IIevados por una misma Sala 97 y sobre la fecha de apertura del procedimiento oral 98 • Debe ser notificado sobre la composición de la Sala 99 , sobre la fecha de la vista de la causa 100 y sobre la fecha y hora en que se leerá la sen ten· cia 101 • El Secretario está obligado a comunicarle copia, como a los Estados litigantes y a la Comisión, de todo escrito presen~ 3 Caso Wemhoff. Véase supra, págs. 101 y 102. En la interpretación comentada del artículo 44 de la Convención Europea se ha puesto de manifiesto lo que hemos llamado «interpretación humanitaria»; al interpretar el tratado según su objeto y fin debe. en general, acogerse la interpretación más favorable a la persona humana. 94 Corte EDH, Reglamento (1982), artículo 33. 95 Jbid., artículo 30. % !bid., artículo 37.1. 97 !bid., artículo 37.3. 98 1bid., artículo 38. '19 !bid., artículo 35. JW !bid., artículo 38. IUl !bid., artículo 54.2.
226
'L! PARTE: CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDUAL
tado por éstos o por otro Estado en el curso del debate 102 , de la sentencia 103 y de cualquier demanda de interpretación o de revisión que pudiera introducirse 104 • Mucho más importante e impresionante es el derecho del denunciante original de participar en los distintos estadios del debate judicial en igualdad de condiciones con los Estados litigantes y la Comisión. Puede presentar alegatos escritos, como memorias u otros documentos 105 , así como formular sus conclusiones 106 • Puede participar en el debate oral, en el cual está autorizado para hacer uso de la palabra 107 , interrogar a los testigos, a los peritos y a las otras personas que hayan sido oídas por el tribunal 108 , así como responder a las preguntas que le formulen el Presidente o los jueces""· Está también facultado para pedir a la Corte que adopte medidas provisionales 110 y para reclamar la satisfacción equitativa prevista por el artículo 50 de la Convención 111 • Toda esa amplia actividad procesal es cumplida directamente, sin intermediación de la Comisión o de cualquier otra entidad. Lo mismo que los otros participantes en el juicio, el denunciante goza de entera autonomía para resolver con libertad su estrategia procesal y el sentido y oportunidad de sus intervenciones bajo el solo control de la Corte. Más aún, con la intención de garantizar la igualdad de oportunidades del denunciante original ante la Corte, ésta aprobó como addendum a su nuevo Reglamento un conjunto de disposiciones relativas a la asistencia judicial gratuita. Las únicas diferencias sustanciales que se mantienen, en cuanto a derechos procesales, entre el individuo que introdujo la denuncia original, por una parte, y la Comisión y los Estados, por la otra, son las que se infieren inevitablemente del artículo 44 de la Convención Europea y que no caben en la 102 10 1 · ]()4 ](15
106 107
108 109 110 111
/bid., /bid., /bid., 1bid., /bid., /bid., /bid., /bid., /bid., /bid.,
artículo 37 .4. artículo 54.4. artículos 56.3 y 57.3. artículos 37.1, 56.3 y 57 .3. artículo 52.l.h). artículo 39. artículo 44.2. artículo 44.1. artículo 36. artículos 49 y 53.1.
II.
EL INDIVIDUO COMO PARTE
227
interpretación que ha hecho la Corte. Como la persona indivi· dual no está facultada para someter un asunto al tribunal, ni es concebible tampoco que sea demandada, ella no podrá intro· ducir la demanda ni oponer excepciones preliminares 111 • Tam· poco está previsto que pueda solicitar la interpretación o la revisión de las sentencias ll3, lo que es lógico, habida cuenta de que tales solicitudes no son más que nuevas demandas. Lo cierto es que el vigente Reglamento de la Corte Europea, después de introducido un caso ante ésta, equipara enteramente, en todos sus derechos durante el desarollo del juicio, al de· nunciante original con los Estados litigantes y con la Comisión. Aun cuando el Reglamento parece reservar el calificativo de «parte» en el proceso exclusivamente para los Estados que par· ticipan en el mismo -lo cual excluiría también a la Comisión de esa condición-, la circunstancia de que el individuo apa· rezca investido con poderes jurídicos suficientes para intervenir, en condiciones de igualdad, en el debate judicial contradictorio implica que, por obra del Reglamento de la Corte Europea, ha alcanzado técnicamente la condición de parte 114 en los pro· cesos que tienen lugar ante ella. La participación directa del individuo en procedimientos ju· dicialcs internacionales no es nada común, y la Convención Eu· ropea no la preveía, La Corte interpretó el tratado para concluir que esa participación sólo estaba prohibida en lo referente a la introducción de la demanda, de modo que nada se oponía a la adopción de la orientación reglamentaria que se acaba de reseñar. Se trata, sin duda, de una inciativa audaz que puede repercutir más allá del ámbito europeo 115 , que se ha fundam !bid., artículo 47.1. 1bid., artículos 56.1 y 57 .l. Cfr. supra, pág. 200. 115 En el sistema americano, tanto el Reglamento de la Corte (artículo 21) como el de la Comisión (art. 68.4) facultan a los delegados de la Comisión para hacerse asistir libremente, en sentido análogo al antiguo artículo 29.1 del Reglamento de la Corte Europea. En cuanto al artículo 61.1 de la Convención Americana, al igual que la Europea, señala que sólo los Estados partes y la Comisión pueden someter un caso a la decisión de la Corte. No hay diferencias apreciables en las cuatro versiones ideomálicas del mencionado artículo 61.1, cuyo sentido coincide con el de la versión inglesa del artículo 44 de la Convención Europea. Sin embargo, la práctica judicial contenciosa del sistema inliJ
114
228
2." PARTE:
CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDUAL
mentado sobre una interpretación del tratado que no estuvo en la mente de quienes lo redactaron, y que ha buscado atribuir a sus términos el sentido más favorable al ser humano. Esa interpretación, a su vez, se abrió paso y se afincó en una prác-
tica de la Corte y de la Comisión que sirvió para legitimar la participación progresivamente activa que, de hecho, fue asumiendo el denunciante original en el procedimiento ante la Corte. Todo ello ha redundado en que la Convención Europea y las actuaciones de la Corte tengan hoy un significado mucho más amplio para el individuo del que tenían cuando la misma Convención se adoptó o cuando se instaló la Corte. La progresividad de nuevo se manifiesta. Como se verá a continuación, el fenómeno también está presente en otros aspectos de la misma esfera procesa] de la protección internacional.
teramericano es todavía muy limitada para especular sobre su desarrollo ulterior.
CAPITULO V LA POSICION DEL ESTADO DEMANDADO
Los procedimientos de quejas o denuncias están orientados a establecer si un Estado determinado ha incurrido en incumplimiento de sus obligaciones internacionales concernientes a la garantía y el respeto a los derechos humanos. La iniciativa de la denuncia, en la práctica, ha correspondido a personas individuales o a organizaciones no gubernamentales. Como hemos visto, teóricamente lo común en tales procedimientos es que se prevea como regla general la iniciativa de los Estados y que se someta a condiciones adicionales la competencia de los órganos internacionales de protección para recibir peticiones individuales; sin embargo, es posible verificar empíricamente que las denuncias de Estado han sido excepcionales en la realidad y que la actividad de dichos órganos ha estado dominada por el exa~ men y decisión de denuncias individuales.
En la práctica, pues, el procedimiento de quejas enfrenta la posición de un individuo con la de un Estado. El caso se plantea cuando una persona o un grupo de personas imputa a un Estado la violación de los derechos humanos que tiene el deber internacional de garantizar y respetar y solicita del ór~ gano de protección que, establecida la veracidad de los hechos señalados, adopte las medidas de amparo que estén legalmente a su alcance. El Estado, por su lado, está en la posición de acusado. Todo ello define procedimientos contenciosos internaciona~ les de naturaleza compleja y diversa. Los órganos y las reglas procesales varían en los distintos sistemas. Encontramos entidades de composición gubernamental, como la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, mientras que otras están integradas por miembros que actúan a título personal, como ocurre con los órganos de protección creados por las distintas convenciones internacionales sobre derechos humanos. Los procedimientos pueden, por su lado, estar inspirados por una fuerte motivación política, como en el ECOSOC
230
2.a PARTE:
CAP. V.-POSICION DEL ESTADO DEMANDADO
o en la UNESCO; o seguir una orientación cuasi judicial, como en el caso de la Comisión lnteramericana, de la Comisión Europea y del mismo Comité de Derechos Humanos del Pacto; o incluso configurar un procedimiento judicial propiamente dicho, como ocurre con las Cortes Europea e Interamericana de Derechos Humanos. El análisis detenido de cada uno de esos procedimientos, de sus semejanzas y diferencias y de su naturaleza, están fuera del propósito del presente estudio. En cambio, hay un aspecto común a la generalidad de dichos procedimientos en que sí pueden advertirse ciertos desarrollos, a partir de la práctica o la iniciativa de las entidades de protección, donde se pone nuevamente de manifiesto el fenómeno de la progresividad. Como hemos dicho, en todos los procedimientos que se ini· cian por peticiones o denuncias, el Estado aparece como acusado o denunciado. En tales circunstancias surge una doble vertiente de tendencias que han de influir sobre la posición del Estado. Por un lado está su interés en defenderse frente a la imputación que se le hace, y, por otro lado, encontramos su obligación de cooperar con los órganos internacionales de protección para que puedan cumplir eficazmente con su cometido.
La primera línea de defensa del Estado la constituyen los requisitos que deben llenarse antes de que pueda iniciarse el procedimiento, es decir, las condiciones dentro de las cuales puede ponerse en marcha la protección internacional de los de· rechos humanos. Tales requisitos han sido traídos, en buena medida, del contencioso internacional general, pero su aplica· ción ha venido siendo progresivamente flexibilizada para evitar que el sistema se desequilibre en perjuicio de la víctima de violaciones a los derechos humanos y pierda, en consecuencia, parte de su razón de ser. La cooperación de los Estados, por su parte, constituye un deber jurídico cuyo alcance y naturaleza no son siempre fáciles de definir, pero cuya observancia es capital para la eficacia y el desarrollo de la protección internacional. Uno de los campos donde sus efectos se han hecho sentir de modo singular, dentro de la práctica de las entidades de protección, ha sido el probatorio. Como se verá, algunos medios de prueba sólo pueden ponerse en práctica con la colaboración del gobierno afee-
l.
H~EXIBILIZACION
DE REOLISITOS 1''-RA INICIATIVA PROCESAL
231
tado, y. por otro lado, la inobservancia del deber de cooperar puede, en ciertos casos, acarrear efectos probatorios desfavorables contra el Estado. En consecuencia, en este capítulo se examinará, en primer lugar. la flcxibilización de los requisitos para la iniciativa pro· cesa!. y, en segundo término, el problema de las pruebas y la cooperación de los Estados.
l.
La flexibilización de los requisitos para la iniciativa procesal
Las denuncias, quejas o peticiones están sometidas a condi· ciones de admisibilidad que lucen frecuentemente demasiado rigurosas. Esa circunstancia, sin embargo, no debe sorprender si se tiene en cuenta que el sistema internacional de protección a los derechos humanos es novedoso y que la mayor parte de su regulación tiene su fuente en el Derecho internacional con· vencional. Por novedoso, es natural que haya prevalecido una buena dosis de cautela a la hora de determinar las condiciones ~:n las cuales puede invocarse la protección internacional, más aún en los procedimientos de denuncia individual. los cuales, aunque no eran enteramente insólitos, en general resultaban ex· u·años al Derecho internacional precedente. Es lógico que se haya procurado evitar las peticiones infundadas, temerarias o innecesarias y que se haya tratado de procurar asimismo que las entidades de protección no se vieran abrumadas por demandas de ese género. Por otro lado, como se trata de sistemas de Derecho con· vcncional, no es tampoco sorprendente que los Estados hayan buscado eludir incómodas reclamaciones. En verdad, una de las deficiencias notorias de los regímenes de protección ínter· nacional viene dado por la tendencia de los Estados a quitar con una mano lo que dan con la otra. Esa tendencia, que se advierte a menudo en el texto de los tratados, ha sido obviada en cierta medida por la acción de las entidades protectoras. Nos detendremos en dos temas donde se pone en evidencia cómo la práctica ha servido para aliviar el rigor de las condiciones en que un caso relativo a violación de los derechos humanos puede ser admitido y tramitado. En prÍ·
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2.'' PARTE: CAP. V.-POSICION DEL ESTADO DEM.<\1\DAOO
mer lugar, se hará referencia a la regla del previo agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna; después se examinará cómo ciertos órganos de protección han ampliado las posibilidades de la iniciativa procesal. l.
El agotamiento de los recursos internos
Según el Derecho internacional general. para que un Estado pueda extender su protección diplomática a sujetos de su nacionalidad, presuntamente lesionados por un hecho ilícito de otro Estado, y entablar así una reclamación fundada sobre la responsabilidad internacional de éste, es necesario que se hayan agotado previamente todos los recursos internos para obtener la reparación del daño a nivel nacional. Es esta una antigua regla consuetudinaria según la cual se debe ofrecer siempre a los Estados la oportunidad de aplicar los mecanismos soberanamente establecidos por su sistema jurídico interno para remediar o resarcir las consecuencias de un hecho ilícito, supuestamente cumplido en perjuicio de un extranjero, antes de que el Estado del cual éste es nacional pretenda imputarle tal hecho como violatorio del Derecho internacional.
La regla tiene su origen en la protección diplomática. Dentro de ese contexto el respeto a dicha regla interesa directamente a la soberanía del Estado cuya responsabilidad internacional estaría en juego. Si se admitiera que los extranjeros recurrieran directamente a su gobierno para plantear reclamaciones contra otro Estado, en el cual eventualmente viven, se estaría desconociendo la vigencia del ordenamiento jurídico de éste y la existencia de los tribunales encargados de aplicarlo. Además, se llevaría hasta límites extravagantes el régimen de privilegios a favor de los extranjeros que envuelve el sistema de la protección diplomática, puesto que para ellos, a la hora de invocar la responsabilidad del Estado, no sólo existiría el recurso a un poder político externo del que no disponen los nacionales de ese mismo Estado, sino que se desvanecerían el Derecho interno y los tribunales locales. Todo ello redundaría en un intervencionismo inaceptable. La regla del previo agotamiento de los recursos internos se ha instaurado en el Derecho internacional de los derechos hu-
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FLEXIBIUZACJON DE REQUISITOS PARA INICIATIVA PROCESAL
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manos, como condición de admisibilidad de las denuncias o peticiones relativas a las violaciones de tales derechos ante las entidades internacionales de protección. Así lo disponen el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos [art. 4l.l.c!], el Protocolo Facultativo a éste [art. 5.2.b!], la Convención In ter· nacional para la Eliminación de todas las Formas de Discrimi· nación Racial [arts. 11.3 y 14.7.a}], la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes [arts. 21.1.c) y 22.5.b)], la Convención Europea de De· rechos Humanos (art. 26), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 46) ' y la Carta Africana de los Derechos del Hombre y de los Pueblos (arts. 50 y 56.5). También aluden a dicha regla la Resolución 1503 (XLVIII) del ECOSOC y la decisión 104 EX/3-3 de la UNESCO. La mayor parte de las disposiciones mencionadas refiere la regla del previo agotamiento de los recursos internos a «los principios de Derecho internacional generalmente reconocidos», lo que parecería sugerir que ella cumple en el ámbito de la protección internacional de los derechos humanos una función idéntica a la que llena en la protección diplomática. Esta apreciación, sin embargo, no es exacta -o no lo es enteramente-, tanto por lo que respecta a Jos principios en juego como por lo tocante a la práctica de las entidades protectoras, que han apli· cado la regla en cuestión con un importante grado de flexibilidad. A)
LOS PRINCIPIOS 2
La fundamentación de la regla dentro del ejerciCIO de la protección diplomática y de la protección de los derechos hu· manos sólo coincide parcialmente. En el contencioso internacional, si el hecho ilícito imputado al Estado puede ser resuelto con los medios y recursos previstos en su Derecho interno, debe La regla es aplicable también en los procedimientos en que participan Estados miembros de la OEA que no sean partes en la Convención, según lo dispuesto por ]a Resolución XXII de la 11 Conferencia Interamericana Extraordinaria (Río, 1965) (art. 5), así como por el Estatuto de la Comisión [art. 20.c)] y su Reglamento (art. 37). l La materia es extensa y claramente tratada en CANt;ADO TRINDA· DE, A. A.: O esgotamento dos recursos internos no Dereito Internacional, Editora Universidade de Brasilia, Brasilia, 1984, págs. 111~165.
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acudirse primero a éstos con el fin de establecer si se ha incurrido en actos contrarios a Derecho.
En el ámbito de la protección internacional de los derechos humanos el principio se justifica además por otras razones. Debe tenerse presente en primer lugar que la aparición histórica de la protección internacional de los derechos humanos se vinculó con la evidencia de que cuando el poder del Estado se ejerce de modo arbitrario o tiránico, los recursos de la jurisdicción interna son a menudo insuficientes para salvaguardar los derechos y la dignidad de la víctima del ejercicio de tal poder. La protección internacional se justifica como un remedio para la indefensión de la persona frente al Estado que menoscaba, ofende o suprime atributos inherentes al ser humano que, como tales, son intangibles para el poder público. Por consiguiente, si la persona afectada no está indefensa y puede acudir a medios de protección eficaces establecidos en el Derecho interno para solventar situaciones que son prima facie violatorias de sus derechos humanos, es lógico que se le exija la utilización de los recursos domésticos antes de invocar la protección internacional. La moneda, sin embargo, tiene dos caras, porque la misma consideración impone que los recursos internacionales puedan usarse sin dilación cuando los internos no existen o son i1usorios. Por otra parte, el desiderátum de todo el reg1men jurídico -nacional o internacional- de protección a los derechos humanos es que los mismos sean estrictamente respetados y que, en caso de ser violados, se procure en el más breve plazo lo necesario para que el derecho o libertad conculcados sean restablecidos y para que se indemnice a la víctima y se sancione a los culpables, e igualmente, que se adopten las medidas apropiadas para prevenir la repetición de semejantes hechos. Todo ello, en la práctica, resulta más hacedero si la organización administrativa y judicial del Estado proporciona recursos eficaces para obtener los fines señalados. Es, pues, también en interés de las personas cuyos derechos se trata de proteger, que deben robustecerse los mecanismos del Derecho interno destinados a salvaguardar esos derechos. La protección internacional, como lo indica el Preámbulo de la Convención Americana, es «coadyuvante o complementaria de la que ofrece el Derecho interno».
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FLEXIBILIZACION DE REQUISITOS PARA INICIATIVA PROCESAL
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Es importante destacar, en fin, que uno de los objetivos que persiguen las convenciones sobre derechos humanos es el es· tablecimiento de medios de protección eficaces en el Derecho interno. En la mayoría de esos instrumentos los Estados se com· prometen a suministrar a las personas sometidas a su jurisdic· ción recursos efectivos para la salvaguarda de sus derechos ante los tribunales nacionales y ante otras instituciones públicas. Tal es el caso, por ejemplo, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 2.3), de la Convención Internacional para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 6), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 1 y 25) o de la Convención Europea de Derechos Humanos (art. 13). En tal perspectiva, la ventaja que supone para el Estado la regla que impone agotar los recursos internos antes de acudir al contencioso internacional debe ser vista, en cierta forma, como el correlato de la obligación que está a cargo del mismo Estado en el sentido de establecer recursos internos idóneos para la protección de los derechos humanos. El deber del reclamante de agotar previamente los recursos internos está contrabalanceado por el deber del Estado de asegurar en su jurisdicción una reparación eficaz 3 • Por otra parte, las cuestiones de soberanía implicadas en la regla del agotamiento de los recursos locales en la protección diplomática no están presentes en la protección a los derechos humanos. En aquel caso, un Estado asume como propio un perjuicio pretendidamente ocasionado a uno de sus súbditos por otro Estado, y pone así su poder político, económico y hasta militar al servicio de sus nacionales, para ir más allá de lo que éstos hayan podido obtener en su relación directa con el Estado que supuestamente les ha ocasionado un daño ilícito. Se produce así una odiosa desigualdad entre los nacionales de un país y los extranjeros cuyos intereses son protegidos por sus gobiernos, y, además, se tiende al anonadamiento de la jurisdicción interior, cuya actuación se vería virtualmente sustituida por la presión de reclamaciones extranjeras. Tales condiciones no están presentes en la protección ínter· nacional de los derechos humanos. En primer lugar, porque, como ya hemos señalado antes 4 , la cuestión del respeto a los Cfr. CAN~AOO TRINDADE, cit., supra, pág. 176. • Véase supra, págs. 61-65. 1
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derechos humanos está hoy en día fuera del dominio reservado de los Estados, de modo que no es lícito escudarse detrás de consideraciones de soberanía para eludir la acción internacional destinada a salvaguardar tales derechos. Por otra parte, la garantía internacional de los derechos humanos no es un régimen de protección de extranjeros, sino que procura la protección de la víctima, cualquiera sea su nacionalidad. No se trata, pues, de privilegiar a los extranjeros sobre los nacionales con apoyo político externo, sino de amparar valores superiores que no pueden ser ofendidos por el poder público, ni siquiera al abrigo de la soberanía. La protección de los derechos humanos, en fin, está a cargo de órganos internacionales, creados para ese propósito por los Estados, mientras que la protección diplomática está librada a la acción unilateral del Estado reclamante. Todas esas circunstancias tienden a dar una fisonomía pro· pia a la regla del previo agotamiento de los recursos internos en la esfera de la protección internacional de los derechos humanos, donde parece claro que su función es la de un requisito procesal de naturaleza temporal o dilatoria más que la de una condición sustantiva de la acción internacional, como ha sido sostenido por parte de la doctrina, en especial la latinoamericana, en lo que se refiere a la protección diplomática 5 • En todo caso, las entidades internacionales de protección, como se verá de inmediato, han interpretado dicha regla con cierta flexibilidad. En la práctica de éstas, la consideración del previo agotamiento de los recursos internos, de acuerdo con «los principios de Derecho internacional generalmente reconocidos», no ha sido un medio para acrecentar los obstáculos para el ejercicio de la protección internacional o para trasplantar el rigor que el principio en cuestión tiene en el ámbito de la responsabilidad internacional; por el contrario, dicha expresión más bien ha servido para abrir campo a las excepciones que e] propio Derecho internacional reconoce a la regla de los recursos internos, especialmente cuando éstos no existen o son ilusorios, situación esta que es precisamente la que puede reclamar una acción internacional más urgente y vigorosa para salvaguardar los derechos humanos. 5 Cfr. CAN~AOO TRINDADE, A. A.: O esgotamento dos recursos internos e a evolucao da nocao de «Vitima» no direito international dos direitos humanos, en 3 «Revista IIDH» (enero-junio 1986), pág. 57.
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FLEXIBILIZACION DE REQUISITOS P,\RA INICIATIVA PROCESAL
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PRÁCTICA
La tendencia a una aplicación flexible de la regla del previo agotamiento de los recursos internos está presente, en general, en la práctica de las entidades internacionales de protección, las cuales han asignado gran importancia a la cuestión de la eficacia de dichos recursos internos para determinar si una pe-
tición es inadmisible por no haberlos agotado previamente. Nos referimos en seguida a algunos casos que fundamentan esa apreciación. a) En el sistema interamericano, la regla del previo agotamiento de los recursos internos está recogida por el artícu-
lo 46 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como por el artículo 20.c) del Estatuto de la Comisión, como una de las condiciones de admisibilidad de las peticiones o denuncias que se interpongan ante ella. La Convención dispone además, de modo explícito, varias excepciones a la exigibilidad de dicho requisito, como son la inexistencia en la legislación interna del debido proceso legal para la protección del derecho afectado; que no se haya permitido a la víctima el acceso a los recursos internos o haya sido impedida de agotarlos; o, en fin, que haya retardo injustificado en la decisión sobre los mencionados recursos 6 • La práctica de la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos para la apreciación del cumplimiento de dicho requisito ha sido al mismo tiempo variada y flexible 7 • Si bien en diver-
sos casos la Comisión ha declarado inadmisible una petición por no haberse agotado los recursos internos, han sido también frecuentes las situaciones en las cuales se ha limitado a sus6 Aunque lo dispuesto por el artículo 46 de la Convención sólo es aplicable, en estricto rigor, a quienes sean partes en dicho tratado, por obra de la unificación de las primeras fases del procedimiento dispuesta por el Reglamento de la Comisión (art. 52), la apreciación sobre si se ha cumplido o no con el mencionado requisito de admisibilidad está regida por las mismas reglas (art. 37 del Reglamento) aplicables a todos los Estados, aunque las mismas se infieren directamente de la Convención. 7 Para un examen detallado de esa práctica, cfr. CAN<;ADO TRINDADE, cit. en nota número 5, págs. 23-33, e igualmente, A aplicacao da regra
do esgotamento dos recursos internos no sistema interamericano de prote9ao dos dereitos humanos, en «Dereitos Humanos nas Americas», in memoriam a Carlos Dunshe de Abranches, CIDH/OEA, 1984, páginas 217-229.
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CAP. V.-POSICION DEL ESTADO DEMANDADO
pender el examen de un asunto en espera de que los recursos internos se agoten en un plazo razonable, o ha decidido archivar un expediente sin perjuicio de reabrirlo en el futuro. Asimismo, la Comisión ha solicitado información adicional al gobierno afectado, al peticionario individual, o a ambos, sobre la utilización y agotamiento de los recursos internos 8 • Especialmente reveladores son, por otro lado, los casos en que se ha considerado que el previo agotamiento de los recursos internos no es necesario o está sometido a moda1idades particulares que no afectan la admisibilidad de una petición. En determinadas situaciones la Comisión ha presumido, directa o indirectamente, la ineficacia de los recursos internos. Muchas veces esa presunción es consecuencia de otra más general, como es la contenida en el artículo 42 del Reglamento. según el cual se presumirán verdaderos los hechos denunciados si el gobierno afectado no suministra la información pertinente dentro del plazo reglamentario 9 • En otros casos, en cambio, la presunción de ineficiencia se refiere a las circunstancias del caso concreto, como ha ocurrido cuando el país en cuestión se encuentra en virtual estado de guerra y sus tribunales han quedado sometidos a las autoridades militares 10 , o cuando la jurisprudencia demuestra la inutilidad de un recurso contra los actos privativos de la libertad dispuestos por el Poder Ejecutivo 11 • 1 Teniendo en cuenta las defectuosas instituciones jurídicas de algo· nos Estados americanos, «salvo si de la comunicación se desprende claramente que no se han agotado Jos recursos del Derecho interno y no hay razón para suponer que tales recursos no existen o son ineficaces, la Comisión no declara inadmisible la petición por falta de cumplí· miento de este requisito, sino después de solicitar del peticionario como del gobierno del Estado al cual se imputa la violación toda la información necesaria para decidir con pleno conocimiento de causa». AGUI· LAR, A.: Procedimiento que debe aplicar la Comisión lnteramericana
de Derechos Humanos en el examen de las peticiones o comunicaciones individuales sobre presuntas violaciones a los derechos humanos, en «Derechos Humanos en las Américas», in memoriam a Carlos Dunshe de Abranches, CIDH/OEA, 1984, pág. 206. 9 Véase infra, pág. 251 y sigs. 1 u Caso 1774 CIDH. Informe sobre el 32.0 Período de Sesiones (1974), cit. por CANc;AOO TRINDADE, op. cit. en nota número 5, pág. 27. 11 Por ejemplo, recientemente. Caso 8095. Res. 10/85, del 5 de marzo de 1985. CIDH, Informe anual 1984-85, OEA/Ser. L/V /II-66 doc., 10 rev., del 1 de octubre de 1985, pág. 35.
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FLEXIBILIZACION DE REQUISITOS P!IRA
INICIATIVA PROCESAl
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En un sentido análogo, la Comisión ha apreciado con amplitud las circunstancias en las cuales debe considerarse que las víctimas no han tenido acceso a los recursos internos o se les ha impedido agotarlos, cuyo único supuesto no es el de la imposibilidad absoluta, sino también el de situaciones en las cuales el procedimiento judicial muestra evidentes irregularidades o en que se haya hostilizado al abogado del afectado 11 • Lo mismo puede decirse del retardo injustificado en los procesos frente a los cuales, lejos de acoger la defensa de ciertos gobiernos en el sentido de que la litispendencia demostraba el no agotamiento de los recursos internos, la Comisión la consideró violatoria de la Convención, aunque la demora no se debiera al Poder Ejecutivo, sino al Poder Judicial, y en consecuencia censuró tales hechos 13 o exhortó repetidamente al gobierno a tomar las medidas necesarias para solventarlos 14 • La Comisión, por otra parte, tomando en cuenta un estudio inconcluso sobre la materia, ha considerado que la regla del previo agotamiento de los recursos internos no se aplica a los casos generales. La cuestión no se infiere directamente de ninguna de las normas que rigen los procedimientos de la Comisión 15 , pero tiene un fundamento lógico difícil de cuestionar, puesto que en casos que revelen violaciones sistemáticas y generales de los derechos humanos es posible presumir que los recursos internos no existen o son ilusorios o ineficaces, por lo cual carecería de sentido plantear su previo agotamiento como condición para recurrir a la protección internacional 16 • En todo 12 Caso 9102. Res. 29/86, del 16 de abril de 1986. CIDH, Informe anual 1985-86, O EA/Ser. L/V /11-68 doc .. 8 rev. 1, del 26 de octubre de 1986, págs. 103 y 104. u Caso «La Pólvora». Res. 20/83, del 4 de octubre de 1983. CIDH, Informe anual 1982-83, OEA/Ser. L/V/11-61 doc., 22 rev. 1, del 27 de octubre de 1983, págs. 137 y 138. 14 Caso 9058. Res. 2/84, del 17 de mayo de 1984, y acuerdo complementario del 1 de julio de 1985. CIDH, Informe anual 1984-85, cit., página 139. 13 En este sentido se habría adoptado una regla expresa de interpretación en la 11 Conferencia Interamericana (Río, 1965), citada por CANt;ADO TRINDADE, cit., supra, pág. 28, que no he podido verificar directamente. Esa es la conclusión del informe del relator designado sobre el tema, en 1972, cuya consideración final fue diferida por la Comisión, aunque felicitó expresamente a su autor. CIDH, informe sobre el 28." período de sesiones (extraordinario) (1-5 de mayo de 1972), OEA/Ser L/V/11-28 doc., 24 rev. 1, del 20 de febrero de 1973, pág. 39. 16 Inexplicablemente la Resolución 1503 (XLVIII) del ECOSOC, que
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caso, en varias resoluciones la Comisión ha dictaminado expresamente la inaplicabilidad de la regla a casos generales 17 • En lo que se refiere a la carga de la prueba sobre el agotamiento de los recursos internos, se aprecia que la Comisión Interamericana, lo mismo que la Europea, tiende, en la práctica, a distribuir dicha carga entre el reclamante y el gobierno denunciado 18 • Pero también, más aUá de esa coincidencia con el sistema europeo, quizá uno de los aspectos que revela mayor originalidad en la actuación de la Comisión Interamericana, en relación con la materia que examinamos, es el que tiene que ver con la carga de la prueba, en los términos en que la misma está prevista por el artículo 37.3 del Reglamento de la Comisión, según el cual «cuando el peticionario afirme la imposibilidad de comprobar>> que se han agotado los recursos internos o que se está en uno de los casos de excepción a la exigibilidad de tal requisito, «corresponderá al gobierno, en contra del cual se dirige la petición, demostrar a la Comisión que los recursos internos no han sido previamente agotados, a menos que ello se deduzca claramente de los antecedentes contenidos en la petición». La citada disposición constituye una notable excepción general a una regla normalmente reconocida, según la cual la prueba de haber agotado los recursos internos debe ser suministrada, en principio, por el denunciante. Para fundamentarla se ha alegado, con razón, a mi juicio, la realidad de los Estados americanos, a menudo negatoria del Estado de Derecho, y en la que no pocas veces se carece de recursos apropiados para la defensa de los derechos humanos, o los existentes no son eficaces en la práctica 19 • se refiere a violaciones sistemáticas de los derechos humanos, exige el previo agotamiento de los recursos internos. 17 La primera de esas resoluciones, que no ha sido contradicha posteriormente, fue la del caso 1684: CIDH, informe sobre el 28. periodo de sesiones (extraordinario), cit., supra, pág. 21. Curiosamente, eJ relator designado por la Comisión sobre el tema, cuyo informe fue conocido en las mismas sesiones, se pronunció en sentido contrario a éste J??r considerar que no existía, en el Estatuto o el Reglamento, distinciÓn entre casos individuales y generales (págs. 17 y 18). 11 Cfr. CAN~Aoo TRINDADE, cit., supra, págs. 33-36. 19 Cfr. AGUILAR, A.: Procedimiento que debe ... , cit., pág. 205. También es claro, y así lo ha subrayado la Corte Interamericana, que, según los principios de Derecho internacional generalmente reconocidos, está que cuando el Estado opone como defensa el no agotamiento de los 0
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En el sistema ínteramericano se ha decidido además, expresamente, que el previo agotamiento de los recursos internos como requisito de admisibilidad de una petición puede ser renunciado por el gobierno del Estado al que tal petición se refiere, lo cual, por lo demás, se adecúa a los «principios de Derecho internacional generalmente reconocidos>' 20 • b) La tendencia a la aplicación flexible de la regla del previo agotamiento de los recursos internos, ya descrita en sus rasgos más notables en el sistema interamericano, está también presente en el sistema europeo y en el sistema universal de protección a los derechos humanos.
La Comisión Europea de Derechos Humanos ha considerado, en las circunstancias de cada caso, la posibilidad razonable de éxito o eficacia de los recursos internos para determinar la procedencia de exonerar de tal requisito a una determinada petición. Para ese fin ha tenido en cuenta, por ejemplo, la jurisprudencia adversa bien establecida, la ineficacia práctica de los recursos o los atrasos procesales 21 • También ha evolucionado su posición respecto de la carga de la prueba. Durante los primeros diez años de su actividad dicha carga pesaba exclusivamente sobre los reclamantes, mientras que últimamente se ha inclinado por distribuir la prueba entre las partes litigantes 22 • La evolución jurisprudencia! de la Comisión Europea, finalmente, ha descartado la aplicación de la regla de los recursos recursos internos, tiene a su cargo identificar tales recursos y mostrar su eficacia. Cfr. Corte IDH: Caso Velázquez Rodríguez (par. 87), Caso Godínez Cruz (par. 89), Caso Fairén Garbi y Salís Corrales (par. 87). Sentencias del 26-6-1987. w Corte IDH. Asunto de Viviana Ga11ardo y otras. Número G 101/ 81, Serie A, Decisión del 13 de noviembre de 1981, par. 27. La Corte señaló, sin embargo, que tal renunciabilidad podría tener <> (par. 23). Cfr. igualmente los tres casos citados en la nota anterior. 21 Cfr. CANI;ADO TRINDADE, cit., supra, pág. 34. n /bid.
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CAP. V.-POSICION DEL ESTADO DEMANDADO
internos en los casos de peticiones referentes a medidas legislativas o prácticas administrativas denunciadas como violatorias
de la Convención Europea o incompatibles con ella, en el entendido de que los procedimientos correspondientes pueden instaurarse tanto por iniciativa de los Estados como por una queja individual fundada en el artículo 25 de la misma Convención 23 • Esta interpretación se aproxima a la imperante en el sistema americano sobre los llamados «casos generales». Por su parte, el Comité de Derechos Humanos, establecido por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ha enfatizado que el previo agotamiento de los recursos internos no puede desvincularse de la obligación pautada por el artículo 2.3 del Pacto, en cuyos términos los Estados partes se han comprometido a garantizar un recurso eficaz a toda persona sujeta a su jurisdicción, que haya sido víctima de una violación a los derechos reconocidos por el mismo tratado. En ese sentido ha señalado que no basta con una mención genérica y no detallada, por parte del Estado denunciado, de los recursos internos que cabría agotar para no admitir una comunicación 24 • Del mismo modo, al observar que Jos recursos señalados eran inaplicables de jure y de facto, el Comité concluyó que el Estado no había dado cumplimiento a lo pautado en el artículo 2.3 del Pacto y no era, en consecuencia, prudente rechazar la petición por falta de agotamiento de los recursos locales 25 • Todo ello, como ya se ha advertido en comentarios hechos a los trabajos del Comité, en el fondo pone la prueba a cargo del Estado y representa una importante herramienta contra la falta de cooperación de Jos Estados 26 • En conclusión, puede observarse que, por obra de los principios en juego y de la interpretación que ha inspirado la práctica de los órganos de protección, la regla del previo agotamiento de los recursos internos ha venido adquiriendo un sig11 Casos Kjeldsen vs. Dinamarca; Pedersen vs. Dinamarca, y Donnelly y otros vs. Reino Unido. Cit. por CAN~ADO TRINDADE, ibid., págs. 43-51. 14 UN-HRee. Decisión del 21 de octubre de 1982. Communication número R-21/84, par. 5-2. 3 HRLJ (1982), pág. 194. • /bid., par. 9-4, pág. 200. 26 NowAK, M.: The effectiveness of the International Covenant on Civil and Political Rights-Stocktaking after first eleven sessions of the UN-Human Rights Committe, 1 HRLJ (1980), pág. 158.
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nificaJo propio y diferente en el ámbito de la protección a derechos humanos.
24)
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Ella continúa siendo una defensa del Estado contra denunci;s temerarias, al tiempo que constituye un remedio preventivo destinado a evitar que los órganos internacionales de protección se vean agobiados por peticiones innecesarias, que podrían :::.cr resueltas satisfactoriamente en las instancias nacionales y que podrían entorpecer. y hasta paralizar, el trámite eficaz de los asuntos planteados ante tales entidades internacionales. Sin embargo, la existencia y efectividad de recursos internos constituye también una obligación de los Estados cuya observancia interesa de manera especial a los seres humanos, y particularmente a las eventuales víctimas. Como ya hemos señaludo. los Estados están obligados a establecer recursos eficaces que gamnticen a las personas bajo su jurisdicción el respeto a ~us derechos fundamentales, de modo que la inexistencia de tale~ recursos no configura únicamente una excepción a la regla que impone agotarlos, sino que es, además, un hecho ilícito, porque significa la inobservancia de un deber jurídico. Por ello. cuando una denuncia comprende el señalamiento de que no existen recursos internos eficaces, debe tratarse con cautela la objeción opuesta por el Estado en el sentido de que éstos no han sido agotados, ya que tal objeción podría envolver un elemento de convicción de que es cierta la aseveración contenida en la denuncia. En todo caso. sería inaceptable que la regla del previo agotamiento fuera utilizada para procurar la impunidad a la inobservancia del deber de los Estados de suministrar medios eficaces para la protección de Jos derechos humanos en el Derecho interno, o para detener o demorar una actuación internacional oportuna en auxilio de la vícticu indefensa. También las personas individuales se favorecen si tienen a su alcance recursos internos eficaces. El propósito del Derecho interno y del Derecho internacional debe ser el mismo. es decir, el respeto a los derechos humanos y el restablecimiento Je su vigencia en caso de infracción. Ese propósito fundamental no puede ser perdido de vista en las circunstancias particulares en que se alegue que los recursos internos no existen o son insuficientes, pues, de estar bien fundado ese alegato, la puesta
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en marcha de la protección internacional resultaría, más que procedente, urgente. Todo ello induce a una aplicación flexible de la regla del agotamiento de los recursos internos, teniendo en <.:uenta su razón de ser en la protección a los derechos humanos, lo mismo que las circunstancias particulares de cada caso. Así lo han venido haciendo, paulatinamente, los distintos órganos institucionales de protección. Se trata, con todo, de un proceso de interpretación y de consolidación de prácticas que, si bien tiene un sentido definido, está en pleno desarrollo. Sus resultados, como el proceso mismo, serán nuevamente el fruto de una transformación progresiva. 2.
La iniciativa procesal
En el capítulo IV de este estudio hemos mostrado cómo se ha abierto espacio a la iniciativa individual en ciertos procedimientos en los cuales tal iniciativa no está prevista o no lo estaba en la concepción original del régimen. No haremos, pues, nueva mención al asunto desde ese ángulo. La cuestión de las condiciones de la iniciativa procesal se abordará ahora en algunos casos en que e] individuo sí está legitimado para actuar, pero dentro de ciertas condiciones cuyo cumplimiento debe ser apreciado por el órgano competente para tramitar una determinada petición, a fin de resolver sobre la admisibilidad de la misma. A propósito del señalado tema examinaremos dos casos distintos. En primer lugar se hará referencia a las condiciones de la legitimación activa, es decir, a los extremos que debe llegar el autor de una comunicación para que ésta sea admisible. En segundo término se hará mención a un caso en que una institución internacional de protección se ha reconocido facultada para iniciar el procedimiento ex officio, es decir, sin haber recibido ninguna denuncia o petición concreta. A)
LA
LEGITIMACIÓN ACTIVA
En la mayor parte de los tratados que contemplan un sistema de quejas o peticiones individuales. se condiciona la admisibilidad
~LI:.XIBILIZ,\('ION
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REQUISITOS
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I~ICI·\11\'A
PROCESAL
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de éstas a que su (;lUtor alegue ser víctima de una violación de los derechos protegidos por el respectivo instrumento. Tal es el caso de la Convención Europea de Derechos Humanos (ar· tículo 25.1 ), de la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 14.1) y del Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 1). En todos esos casos las denuncias de violación a los derechos humanos no están abiertas a una suerte de acción popular, sino que debe ser la propia víctima la que in· lroduzca la correspondiente queja en procuru de la protección internacional a sus derechos 21 .
La restricción así planteada implica numerosos problemas. La noción de víctima no es unívoca y puede ser entendida en un sentido más o menos amplio. Puede haber víctimas directas o indirectas, y hasta virtuales, cuando el
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CAP. V.-POSICION DEL ESTADO DEMANDAOO
Por otra parte, la misma Comisión Europea ha establecido que no es necesario agotar los recursos internos cuando la infracción alegada de la Convención venga dada por medidas legislativas o prácticas administrativas. Las peticiones referentes a tales actos de efectos generales pueden ir más allá de los intereses inmediatos de los reclamantes y no abarcar únicamente la protección contra las violaciones ya cumplidas, sino la prevención de tales transgresiones hacia el futuro 29 •
El Comité de Derechos Humanos, en aplicación del artículo 1 del Protocolo Facultativo, no ha ido tan lejos, pero se ha esforzado igualmente en propiciar una evolución de la noción de víctima, «guiada por una interpretación cautelosamente extensiva de dicha noción» 30 • No se ha descartado así que pueda interponerse una denuncia sobre una ley o práctica que todavía no ha sido aplicada al denunciante, siempre que la misma pue da «ser aplicada de tal forma que el riesgo de la supuesta víctima de ser afectada sea más que una posibilidad teórica)) 31 • 4
Por otra parte, aun cuando el Comité ha subrayado varias veces que el artículo 1 del Protocolo Facultativo no establece una acción popular para denunciar las violaciones al Pacto, ha considerado diversos casos en los cuales la comunicación no ha emanado de la víctima o de un representante legal de ella, sino que ha sido introducida <
mittee's first two years of dealing with individual communications, 1 HRLJ (1980), págs. 241-251.
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FLEXlBILIZACION DE REQUISITOS
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247
La misma práctica cabe bajo el artículo 91.6) del Reglamento del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, según el cual éste «podrá examinar una comunicación presentada por terceros en nombre de una presunta víctima cuando sea evidente que ésta no está en condiciones de presentar personalmente la comunicación y si el autor de la comunicación justifica su actuación en nombre de la víctima». Es significativo que la recientemente adoptada Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes haya incorporado expresamente (art. 22.1) la posibilidad de que una comunicación individual no sea introducida directamente por quien alegue ser víctima de una violación de los derechos humanos. Se trata de la consolidación legal de una práctica flexible destinada a evitar que se frustren ciertos mecanismos de la protección internacional. B)
LA INICIATIVA «EX OFFICIO»
En general, las distintas convenciones sobre derechos humanos no facultan a las instituciones de protección para iniciar de oficio el trámite de casos particulares de violación a los derechos humanos 33 • Aun cuando ni la Convención Americana ni el Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos atribuyen a ésta competencia para iniciar un procedimiento de oficio, el artículo 26.2 del Reglamento de la misma Comisión dispone que ella podrá, respecto de cualquier miembro de la OEA, «motu proprio, tomar en consideración cualquier información disponible que le parezca idónea y en la cual se encuentren los elementos necesarios para iniciar la tramitación de un caso que contenga, a su juicio, los requisitos para tal fin». 33 Los casos en Jos cuales, de hecho o de derecho, se utiliza «toda información disponible» para el examen de la situación de los derechos humanos en determinado país no representan, en verdad, ejemplos de iniciativa ex o!ficio, pues se trata de elementos de convicción en un procedimiento en curso. El artículo 20 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura contiene, con todo, una base para la actuación unilateral del Comité contra la Tortura, cuando tenga información fiable sobre la práctica sistemática de la tortura. Sin embargo, ni siquiera esa hipótesis sería la de iniciativa de oficio en un caso particular, sino frente a una situación general.
248
2."
PARTf
CA.P_ V.-POSICION DEL ESTADO DEMANDADO
El citado artículo contiene el principio de la competencia de la Comisión lnteramericana para iniciar ex officio la instrucción de una causa. Se trata de una disposición que plantea numerosos problemas de interpretación 34 , por su discutible base legal y por su redacción un tanto confusa. El origen del artículo 26.2 se encuentra, acaso, en dos situaciones que se presentaron antes de la entrada en vigencia de la Convención Americana, en las cuales la Comisión inició la instrucción con la sola notoriedad de los hechos, pues no había decibido aún comunicación alguna. Tal cosa ocurrió con ocasión de las medidas masivas de represión que siguieron al derrocamiento del Presidente Salvador Allende en Chile y de la confiscación de los diarios dispuesta por el gobierno del General Velasen Alvarado en Perú. Sin embargo, en ambos casos, llegaron con posterioridad comunicaciones individuales sobre los hechos, de modo que el trámite de los casos se cumplió de modo normal. Cabe pensar que la Comisión, al adoptar el artículo 26.2 del Reglamento, procuró aprobar las actuaciones cumplidas en esos casos y reservar la posibilidad de iniciativas semejantes hacia el futuro. Sea cual sea el origen de la citada disposición, ella no ha sido invocada por la Comisión en ninguna de las resoluciones contenidas en los informes que presenta anualmente a la Asamblea General de la OEA y, que sepamos, no ha sido aplicada todavía 35 • Sin embargo, pone nuevamente de manifiesto la tendencia de la Comisión Interamericana de ir ampliando de modo progresivo el alcance de sus poderes para cumplir con la función que tiene definida dentro del sistema regional de protección a los derechos humanos. 11.
Las pruebas y la cooperación de los Estados
La cooperación de los Estados representa uno de los puntos de apoyo capitales en el proceso de instauración y desarrollo de la protección internacional de los derechos humanos. El establecimiento de este régimen, es verdad, se ha producido dentro de un contexto histórico en el que difícilmente los gobiernos podían escapar al reclamo universal de establecer medios transes34
Cfr.
15
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AGUJLAR,
A.: Procedimiento que debe aplicar _ _, cit.. pág. 202.
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tatalcs para defender a las víctimas Jcl poder arbitrario. Pero también es cierto que, a pesar de todos los forcejeos para eludir o suavizm los efectos de esa sentida aspiración, la protección internacional, tal como existe hoy día, no habría podido establecerse sin el consentimiento y la cooperación de los Estados. La necesidad de la cooperación de un Estado y la dificultad de obtenerla vienen de una circunstancia verdaderamente paradójica: el Estado es el creador del régimen de protección y el primer obligado a velar por el respeto a los derechos humanos, al tiempo que también es el virtual acusado de violarlos y el encargado de cumplir con las recomendaciones o decisiones Je las instituciones de protección para restablecer la observancia debida a tales derechos. En esto radica una buena parte de la fragilidad que frecuentemente muestra la acción protectora internacional. Sin la cooperación de los Estados, la proteción internacional, Ln su estado actual, sería ilusoria. En el plano normativo la necesidad de esa cooperación se evidencia en la creación del Derecho, el cual en su mayor parte tiene origen convencional .v requiere, por tanto, la aprobación de los Estados expresada con las formalidades requeridas para el perfeccionamiento de los tratados. Por lo demás, en los casos en que puede advertirse la incorporación de la protección de los derechos humanos al Derecho internacional consuetudinario, es también indispensable la aceptación de los Estados en los términos en que la misma se precisa para la formación de la costumbre internacional 36 . También la actividad de las instituciones de protección requiere la cooperación estatal: la eficacia de sus procedimientos, de sus decisiones y de sus recomendaciones serían puramente simbólicas si no se contara con la participación y la colaboración de los gobiernos directamente interesados y, a defecto de ést¿:¡, con d apoyo de la comunidad internacional. La cooperación de los Estados no tiene siempre la misma naturaleza. En determinados aspectos se enmarca más dentro de la acción política del Estado, como ocurre con todo el proceso de instauración de los sistemas internacionales de protección y con la conclusión de los tratados que definen su contenido, lo mismo que, hasta cierto punto al menos, con el apoyo que se extiende a las instituciones de protección. cuando '" Cfr. infra, en general, el capítulo VI.
250
2.'
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CAP. V.-POSICION DEL ESTADO DEMANDADO
ellas han interpretado sus facultades y competencia en forma más amplia de lo que, formalmente, podría considerarse como sus atribuciones originales. En estos ámbitos hay un buen margen para la discrecionalidad política. Si bien, como ya hemos dicho, existen fundamentos para concluir que existe una obligación de negociar cuando se trata de nuevos medios para el desarrollo y perfecionamiento del sistema 37 , eso no implica, en los términos en que la obligación de negociar ha sido definida por la Corte Internacional de justicia 38 , que haya un deber de concluir un tratado. Por otro lado, aunque la presión de la opinión pública interna se opone normalmente a que el gobierno se enfrente de modo crítico con las instituciones internacionales de derechos humanos, la verdad es que nada habría obstado legalmente a que una censura consistente de los gobiernos hubiera cerrado el paso a las tendencias interpretativas predominantes en el seno de las entidades protectoras. En otros casos, en cambio, la cooperación es un deber jurídico a cargo de los Estados. La obligación en referencia se deduce, en su expresión más genérica, de los artículos SS y 56 de la Carta de la ONU, según los cuales los Estados se comprometen a tomar medidas conjur1ta o separadamente, en cooperación con la Organización, para la realización de los propósitos de ésta, entre los cuales está la promoción del respeto universal a los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos. La obligación de cooperación del Estado ofrece contornos más precisos dentro de los procedimientos que tramitan denuncias sobre violaciones a los derechos humanos. La cooperación del Estado es necesaria, en estos casos, para atender aspectos fundamentales en esos procedimientos, como son, en primer lugar, el establecimiento de la veracidad de los hechos denunciados y su tipificación como violatorios de los derechos humanos internacionalmente protegidos, y, en segundo término, el cumplimiento, si fuera el caso, de las decisiones o recomendaciones de la correspondiente institución de protección. A los efectos de este análisis nos limitaremos a examinar algunos asuntos prácticos que se han planteado a propósito del 37
Cfr. supra, pág. 82. Northern Sea Continental Shelf. Judgement. IC). Reports 1969. pars. 85 y 87. Js
11.
LAS PRUEBAS Y LA COOPERACION DF LOS ESTADOS
251
primero de los aspectos señalados. La consideración general del significado, el alcance y los efectos de la cooperación de los Estados en la protección internacional de los derechos humanos son cuestiones complejas que desbordan con mucho la orienta~ ción de este trabajo, de modo que no es nuestro propósito referirnos al asunto, sino con respecto a algunas materias en que el tema de la cooperación se ha engranado con la práctica de las instituciones en un sentido que sirve, globalmente, para al~ canzar nuevos desarrollos en la protección internacional. Examinaremos, en la perspectiva señalada, dos tipos de casos en que la cooperación de los Estados produce ciertos efectos en materia probatoria y que pueden considerarse insertos dentro del fenómeno general de la progresividad. Examinaremos primero una situación en la cual ha sido más bien la falta de cooperación de los Estados la que ha producido determinadas consecuencias en cuanto a la prueba de los hechos investigados, y después se examinará una práctica especialmente desarrollada en el sistema americano por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, cuya iniciativa, unida a la cooperación de los Estados, ha impulsado una actividad que, siendo esencialmente probatoria a nuestro juicio, ha cumplido por sí misma una eficaz tarea protectora, como son las llamadas observaciones in loco. 1.
Efectos probatorios ,de la falta de cooperación de los Estttdos
Los distintos instrumentos internacionales de protección que contemplan un sistema de denuncias sobre violación a los derechos humanos establecen, con ciertas variantes, un procedimiento contradictorio en el cual se prevé solicitar al Estado toda la información adecuada sobre el caso en cuestión y sobre las medidas que haya adoptado al respecto, a fin de que la entidad correspondiente decida teniendo en cuenta lo alegado y probado tanto por el peticionario como por el Estado 39 19 Así lo disponen, por ejemplo, la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial [arts. 14.6 y 14.7.a)], el Protocolo Facultativo al PIDCP (arts. 4 y 5.1), la Convención Europea de Derechos Humanos (art. 28), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 48) y el Estatuto de la Comisión Interamerieana de Derechos Humanos, respecto de los Estados que no participan en la Convención [art. 20.b)].
252
2."
PARTE:
CAP. V.-POSJCION DEL ESTADO OEMAND·\DO
Uno de los problemas que se han planteado en el curso del mencionado procedimiento contradictorio es el que surge cuando el Estado denunciado se abstiene de suministrar la información solicitada y, en general, de participar en el debate. El silencio del Estado en Derecho internacional general no se presta a una interpretación unívoca. En estos casos, sin embargo, parece obvio que tal silencio no podría ser un medio para paralizar los procedimientos y frustrar enteramente la protección internacional. Si así fuera, un Estado que hubiera vio· lado sus obligaciones sobre derechos humanos no tendría sino que agregar una nueva infracción, como sería la de negarse a participar en un procedimiento legalmente establecido. para ponerse a salvo de la acción de la protección internacional. Una situación semejante significaría que el tema de los de· rechos humanos está enteramente sometido a la discrecionalidad del Estado y que la actuación internacional está condicionada a su consentimiento en cada caso, todo lo cual es abier· tamente contrario al estado actual del Derecho internacional, que reconoce a los derechos humanos como una materia que está fuera del dominio reservado 40 • La primera institución de protección que previó de manera expresa y formal un remedio para ese supuesto fue la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos, a través de una en· mienda a su Reglamento 41 , que incorporó la disposición que actualmente está contenida en el artículo 42 del mismo, según el cual: «Se presumirán verdaderos los hechos relatados en la pe· tición y cuyas partes pertinentes hayan sido transmitidas al go· bierno del Estado aludido si, en el plazo máximo fijado por la Comisión, de conformidad con el artículo 34, párrafo 5 42 , dicho gobierno no suministra la información correspondiente, siempre y cuando de otros elementos de convicción no resultare una conclusión diversa.» La mencionada presunción ha sido considerada como «Una sanción a la negligencia o la deliberada actitud del gobierno 40 Cfr. supra, págs. 61-65. " Adoptada en junio de 1967; incorporó el artículo 51, que corresponde al 42 en el texto actual. 1 ' Noventa días, pronogables hasta un máximo de ciento ochenta.
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253
de no cóoperar con la Comisión» ~ 3 • La propia Comisión, al aludir a la misma, la ha caracterizado expresamente como «sanción»44. Se ha señalado, sin embargo, que tal disposición debe ser aplicada con mucha prudencia, teniendo en cuenta el contextcl en que se presenta la cuestión y los otros elementos de convicción al alcance de la Comisión, y que la presunción no puedr alcanzar los juicios de valor del peticionario sobre los hechos. sino considerarlos objetivamente veraces 45 • Del mismo modo, la Comisión ha decidido que la norma en cuestión debe ser interpretada con flexibilidad, de modo que si la información requerida al gobierno es recibida con demora, los efectos de la presunción pueden descartarse enteramente si tal retardo está justificado por la <} .J6_ La presunción señalada es una consecuencia jurídica del incumplimiento de una obligación a cargo del Estado, como es la de suministrar la información requerida por la Comisión. En tal perspectiva podría considerarse, en sentido amplio, como una «sanción». El término, como todo, es controversia!. En primer lugar, porque parece discutible que, sin estar expresamente autorizada para ello por ninguna norma convencional o consuetudinaria, una institución como la Comisión pueda imponer sanciones a un Estado. Y en segundo lugar, porque si se tratara estrictamente de una «Sanción», la flexibilidad y prudencia que observa la Comisión al aplicarla debería tener en cuenta tan sólo la conducta del Estado involucrado, y resulta yue, según el texto del artículo 42 dd Reglamento. la Comisión debe descartar los efectos de la presunción cuando así lo indiquen otros elementos de convicción a su alcance, es decir, con prescindencia de la gravedad que revista la contumacia del Estado y con exclusiva atención a los medios de prueba. Más sugestiva resulta la fundamentación de la figura .iurídica así concebida a través de los mecanismos normales de distri1 '- AGLIILAR, A.: Procedimiento que debe aplicar ... , cit., pág. 211. •• CIDH, Resolución núm. 23/81, Cttso 2141 (<
marzo de
1981, Informe anual
1980-81, OEA/Ser.
g rev. 1, del 16 de octubre de \981, pág. 42, par. 1O. 4 ' AGUILA.R. A., cit., pág. 211. •o CIDH, Res. núm. 23/81, cit., par. 10.
L/Y/11-54 doc.,
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CAP. V.-POSICION DEL ESTADO DFM>\ND,\IJO
bución de la carga de la prueba. Ha sido esa la orientación que ha adoptado en varios casos el Comité de Derechos Humanos creado por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El Comité ha actuado sobre la base de dos disposiciones del Protocolo Facultativo al Pacto. La primera de ellas (art. 4.2) señala que el Estado denunciado «deberá presentar al Comité por escrito explicaciones o declaraciones en las que se aclare el asunto y se señalen las medidas que eventualmente haya tomado al respecto», en un plazo de seis meses, desde la comunicación de la denuncia. La segunda (art. 5.1) dispone que, para el examen de las peticiones o denuncias que reciba, el Comité tomará en cuenta «toda la información escrita que le hayan suministrado el individuo y el Estado Parte interesado». En las primeras decisiones que adoptó con base en el Protocolo Facultativo, el Comité debió considerar varios casos en los cuales el Estado interesado limitó sus alegatos escritos a la cuestión de la admisibilidad de la petición, tema sobre el cual insistió incluso después de que ésta había sido admitida y se habían solicitado los puntos de vista del gobierno sobre el fondo del asunto- En esos casos el Comité subrayó que consideraría las peticiones «a la luz de toda información suministrada por las partes, según lo prevé el artículo 5.1 del Protocolo Facultativo» 47 , lo que equivalía a señalar, en las circunstancias de la especie, que la cuestión de fondo sería examinada teniendo en cuenta únicamente la información originada en el peticionario, toda vez que el Estado interesado nada había aportado al respecto. A lo largo de su actuación, el Comité también se ha visto frente a casos en los que el Estado al que la denuncia se refiere se ha abstenido enteramente de suministrar «explicaciones o declaraciones» o de señalar «las medidas» adoptadas al respecto o cualquier otra información, quebrantando así el deber que pone a su cargo el artículo 4.2 del Protocolo Facultativo. En esa situación el Comité ha subrayado que el silencio del Estado constituye la inobservancia de la mencionada obliga41 UN-HRCee: Communication nútn. R-1/4, Decision of July 23, 1980, par. 13; Communication núm. R-1/6. Decision of July 29, 1980, par. 12 (e); Communication núm. R-2/11, Decision of July 29, par. 11. Cfr. 1 HRLJ, págs. 230, 235 y 240, respectivamente.
11.
LAS
PlliiEBAS Y LA COOPERACIUN Df:: ,0~ fST-\OOS
255
c1on y, en consecuencia, la violación del Protocolo 4f, En tales condiciones, en aplicación del citado artículo 5.1, el Comité ha decidido los casos correspondientes con base en la sola información suministrada por el autor de la petición, en ausencia de comentarios o contradicción de los mismos por el Estado interesado 49 , La interpretación y la práctica del Comité conducen a resultados coincidentes con los de la presunción de veracidad de los hechos denunciados dispuestas por el artículo 42 del Reglamento de la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos. El Comité, para decidir los casos en los cuales el Estado denunciado no responde a la solicitud de información, toma en cuenta únicamente la que haya sido suministrada por el denunciante o peticionario. En esa hipótesis es fácil presagiar que lo más probable será que los hechos denunciados sean tenidos por ciertos, en el entendido, claro está, que si el Comité aprecia que no existen elementos suficientes de convición sobre la veracidad y seriedad de la denuncia, deberá concluir que no se ha demostrado la violación de los derechos protegidos por el Pacto. El resultado es similar al que conduce el Reglamento de 18 C01r.isión 1nteramericana, segün el cual la presunción señalada no debe operar cuando otros elementos de convicción indiquen que no son ciertos los hechos denunciados. En ambos casos será difícil que, en ausencia de alegatos y pruebas suministrados por el Estado, no se concluya que ha violado sus obligaciones internacionales sobre derechos humanos. Se pone así de manifiesto que la abstención de participar activamente en los procedimientos en que sea parte puede ser también contraria al inlerés del Estado. La cooperación del Estado denunciado por violar los derechos humanos, en el sentido de suministrar información y de concurrir al procedimiento, es, sin duda, un deber jurídico. pero su inobservancia es tratada como la desatención a una carga, es ·~ Cfr. Comunicaciones núms, 146/1983 y 148 a 154/1983, Decisión del 4 de abril de 1985, par. 14.1. Informe del Comité de Derechos Humanos a la Asamblea General. Documentos oficiales del 40. Período de Sesiones. Suplemento, 49 Cfr., por ejemplo, UN-HRCee: Communication núm. R-13/56, Decision of July 29. 1981, par. 18, 2 HRLJ, pág. 147; Communication número R-22/90, Dccision of July 21, 1983, par. 7.1. 4 HRLJ, pág. 195. 0
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2:' PARTE: CAP. V.-·POSTC!ON
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decir, al imperativo del propio interés. Si el Estado no se defiende, no formula sus alegatos o no presenta sus pruebas, se decidirá sobre la base de los argumentos y pruebas del denunciante, de modo que probablemente la decisión desfavorecerá al Estado. Todo ello subraya una cuestión teórica que ya se había señalado antes, como es la igualdad procesal entre el individuo y el Estado en los procedimientos relativos a la protección in~ ternacional. La orientación doctrinal y práctica de la Comisión lnteramericana y del Comité de Derechos Humanos, cuyo propósito primario es el de evitar la frustración de los procedimientos y de la protección internacional, ha servido para introducir meca~ nismos probatorios que no estaban directamente previstos en los tratados respectivos, pero que son de utilidad cierta para la eficacia de la actuación de las entidades internacionales de protección. El progreso del sistema se vincula una vez más con la iniciativa de éstas. 2.
LM observaciones «in loco» de 1a Comisión Intetamericana de Derechos Humanos so
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha cum~ plido una importante función protectora de los derechos hu~ manos a través de observaciones practicadas directamente en el territorio de los Estados americanos. Estas observaciones no se vinculan forzosamente con el examen de un caso determinado, puesto que no están contempladas, sino excepcionalmente, den~ tro del procedimiento ordinario de la Comisión en esa materia y, además, porque frecuentemente no se orientan sólo hacia la investigación de denuncias particulares, sino también hacia la evaluación de la situación general de los derechos humanos en determinado país. Así pues, la función de las observaciones in loco, en sentido amplio, es fundamentalmente probatoria en cuanto sirven para que la Comisión, a través del reconocimiento 50 Sobre la materia, cfr., especialmente, VARGAS CARREÑO, E.: Las observaciones «in locO>'> practicadas por la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos, en «Derechos humanos en las Américas», In me~ moriam de Carlos Dunshee de Abranches, CIDH/OEA, Washington, 1984, págs. 291-305.
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PRUEBAS Y 1 '\ COOI'FR.I.( 10'\ Df-
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directo de ciertos hechos, pueda formarse un> entre ambos países. 14 Cfr. VARGAS CARREÑO, cit., págs. 297-300. ;¡
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2." PARTE:
CAP. V.-POSICION DEL ESTADO DEMANDADO
Lo sorprendente es que toda esa laboriosa actividad se inició con un fundamento jurídico precario, como era la disposición del artículo 11 de su Estatuto original, relativo a la sede y reuniones de la Comisión, y cuyo párrafo e), in fine la autorizaba para sesionar fuera de su asiento normal y «trasladarse al territorio de cualquier Estado americano cuando lo decida por mayoría de votos y con la anuencia del gobierno respectivo>>. El antiguo Reglamento de la Comisión, que se fundamentaba en su Estatuto de entonces, contenía disposiciones aisladas en relación con las observaciones in loco. El artículo 12 preveía la constitución de subcomisiones con el objeto de cumplir mandatos relacionados con los derechos humanos, lo que podía tener lugar «en el territorio de cualquier Estado americano». El artículo SO incluía las observaciones in loco entre las pruebas que debía considerar la Comisión en el examen de los casos sometidos a ella. Se trataba de aproximaciones tímidas a la formalización expresa de la interpretación dada por la Comisión a su Estatuto y a la práctica basada sobre ella. La mencionada práctica no fue objetada legalmente y fue consolidándose y formalizándose en forma progresiva con la aprobación y cooperación de los Estados americanos. La Asamblea General de la OEA, en su reunión anual, se pronunció reiteradamente sobre el tema en las resoluciones referentes al informe presentado por la Comisión, en las cuales se incluyó normalmente, hasta 1984, un párrafo en que se tomaba nota «con satisfacción>> de la decisión de algunos gobiernos de admitir dichas visitas, al tiempo que se acordaba «exhortar a los gobiernos de los Estados que todavía no han aceptado o convenido la fecha para esa visita a que lo hagan a la brevedad posible» 55 • Este apoyo a la iniciativa de la Comisión y la anuencia de los Estados requeridos han sido determinantes en la formación de esa práctica. La Convención Americana sobre Derechos Humanos no previó de modo explícito la competencia de la Comisión para efec" AG/RES 742 (XIV /84), del 17 de noviembre de 1984, par. 11, CIDH, informe anual 1984-85, OEA/Ser. L/V /11 66, doc. 10 rev. 1, del 1 de octubre de 1985, págs. 13 y 14. Para los años anteriores, cfr. VARGAS CARREÑO, cit., págs. 292 y 303. La fórmula no ha sido repetida en las resoluciones similares posteriores.
11.
LAS PRUEJ\AS Y LA COOPERACION DF LOS ESTADOS
259
tuar observaciones in loco. Sin embargo, el artículo 48.1.b) prevé, a propósito del examen de una comunicación o petición, que si «fuere necesario y conveniente, la Comisión realizará una investigación, para cuyo eficaz cumplimiento solicitará, y los Estados interesados le proporcionarán, las facilidades necesarias». Se ha interpretado, con razón en mi opinión, que tal «investigación» puede ser in situ y que, en ese caso, no es facultativo para el Estado afectado dar su anuencia para que se realice, sino que está en el deber jurídico de admitir a la Comisión y de proporcionarle todas las facilidades necesarias 56 . En todo caso, el vigente Estatuto de la Comisión 51 ha previsto expresamente Ia competencia de ésta para «practicar observaciones in loco en un Estado, con la anuencia o a invitación del gobierno respectivo>> [art. 18.g)], función que tiene atribuida respecto de todos los miembros de la OEA, aun cuando no sean partes en la Convención Americana, lo que confirma que dicha disposición constituye más la formalización de la práctica precedente que una adaptación del Estatuto debida a la entrada en vigencia de dicha Convención. El Reglamento de la Comisión, por su lado, ha consagrado un capítulo (IV) a las observaciones in loco, que son ya parte de su actividad ordinaria. En este caso han sido, pues, la iniciativa de la Comisión y la cooperación de los Estados los que se han conjugado para
ampliar progresivamente las facultades de aquélla para investigar la situación de Jos derechos humanos en los Estados americanos y para velar por su observancia. Se revela así la persistencia del fenómeno que hemos venido examinando a lo largo de este trabajo. En este capítulo y en el anterior se ha mostrado cómo la acción de las instituciones internacionales de protección ha servido, por una parte, para facilitar, si no para crear, la posición procesal de la persona humana en los procedimientos internacionales relativos a los derechos humanos, y, por otra parte, para matizar y superar ciertos obstáculos que, fundados en una concepción ya rebasada de la soberanía, podrían tornar inexpug56 57
VARGAS CARREÑa, cit., pág. 292. Aprobado en 1979, en La Paz.
Cfr.
260
2.•
PARTE:
CAP. V.-POSICION DEl EST>\DO DEM>\NDAI)(J
nable la posición de un Estado acusado de viOlar esos derechos y, por consiguiente, hacer ilusorio todo intento de protección internacional. Se pasará ahora a examinar el efecto de esa práctica institucional, aprobada o no contradicha por los Estados, sobre la evolución del valor de las declaraciones internacionales sobre derechos humanos.
CAPITULO VI EL VALOR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES
La formación del Derecho internacional de los derechos humanos ha estado dominada por la tensión entre dos extremos. Por una parte está el reconocimiento de que la observancia y el respeto a tales derechos es una condición esencial para la paz y ]a seguridad internacionales y una de las bases sobre las que reposa la comunidad internacional contemporánea, lo que en el fondo traduce el reconocimiento que en los derechos hu~ manos están implicados valores superiores de los que no es lícito apartarse. Por otro lado está la circunstancia de que el Derecho internacional general regula relaciones jurídicas entre entes soberanos, por lo cual es ajeno, en principio, a la noción de subordinación. Como además la regulación internacional de los derechos humanos implica el abandono, por parte de los Estados, de esferas que tradicionalmente dependían en forma exclusiva de su dominio reservado, es natural que la cautela haya dominado la aceptación de normas obligatorias sobre la materia. En la primera parte de este estudio se exammo cómo la irrupción de los derechos humanos en el ámbito 'internacional se inició con «declaraciones», a las que se rehusó dotar de fuerza vinculante, incluso expresamente, en el tiempo de su adopción, como ocurrió con la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptadas en 1948 con pocos meses de diferencia y en ese mismo orden. Fue más tarde, especialmente a partir de la década de los '60, que se profundizó la tendencia a la regulación convencional de la protección a los derechos humanos, a través de numerosas convenciones que también han sido evocadas anteriormente 1• Además, nuevas declaraciones sobre tópicos específicos han sido a menudo el precedente inmediato de otros tratados. Es así que, en más de un aspecto, el Derecho convencional ha desarrollado el contenido de las dccla1
Cfr. supra, págs. 48-57.
262
2." PARTE: CAP. VI.-VALOR SOBREVENIOO DE LAS DECLARACIONES
raciones y ha establecido dispositivos de protección para los derechos enunciados en ellas. Cabe entonces preguntarse si las declaraciones por sí mismas carecen radicalmente de fuerza obligatoria, de manera que su contenido no sería exigible sin un tratado ulterior que lo desarrolle en términos vinculantes. A pesar de que, cuando una declaración se adopta, ese tiende a ser formalmente su valor jurídico, la verdad, en el fondo, es que la respuesta a esa pregunta no es fácil ni admite generalizaciones. No todas las declaraciones se encuentran en la misma posición, y, muy probablemente, no todos los enunciados de una misma declaración producen los mismos efectos jurídicos. Para el propósito de este análisis se examinarán dos casos, propios de la esfera de los derechos humanos, en que la cuestión de la fuerza obligatoria de las declaraciones se ha planteado con singular relieve por la generalidad de los instrumentos en cuestión, por haber sido los primeros en adoptarse y por la influencia que han ejercido, como ha ocurrido con la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Antes, sin embargo, se formularon algunas consideraciones generales sobre el tema. l.
La fuerza obligatoria de las declaraciones
Las declaraciones son actos solemnes por los cuales representantes gubernamentales proclaman su adhesión y apoyo a principios generales que se juzgan como de gran valor y perdurabilidad, pero que no son adoptadas con la formalidad ni con la fuerza vinculante de los tratados 2 • Las declaraciones, en cuanto son resoluciones emanadas de órganos de las Naciones Unidas o de organizaciones regionales, tienen el valor de recomendaciones. No basta con darles la denominación de «declaración» ni con adoptarlas en actos solero1 «En la práctica de las Naciones Unidas, una declaración es un instrumento solemne, que se utiliza sólo en casos muy especiales, en cuestiones de grande y verdadera importancia y cuando se espera obtener el máximo de observancia por parte del mayor número de Estados posible», Oficina de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General de la ONU, E/CN, 4/L, par. 10, cit. por }IMÉNEZ DE ARECHAGA, E.: El Derecho internacional contemporáneo, Tecnos, Madrid, 1980. pág. 39.
l.
FUERZA ORT TC.-\TORTA DE 1 AS
OF('I_I\R-'.CIONFS
263
nes para modificar su naturaleza radical y hacerlas obligatorias para quienes adhieran a ellas en los términos en que los tratados son obligatorios para quienes sean partes en los mismos. Existen, sin embargo, ciertas particularidades propias de las declaraciones que pueden aproximarlas a las fuentes del Derecho internacional. En primer lugar, porque su contenido normalmente expresa principios de vigencia perdurable, y, en segundo lugar, porque su adopción implica la viva esperanza de que la comunidad internacional las respetará. Por ello, si la práctica de los Estados se adecúa a la declaración y la acepta como obligatoria, ella puede integrarse al Derecho internacional consuetudinario 3 • En este sentido las declaraciones pueden tener relación con la costumbre internacional hasta cierto punto parecida a la que puede detectarse entre esa misma costumbre y los tratados 4 . En efecto, una declaración puede recoger lo que ya podría considerarse como una norma de Derecho consuetudinario 5 • Puede, a su vez, ocurrir que la declaración sirva para que una costumbre en formación «cristalice» como consecuencia de su aprobación y proclamación solemne por unanimidad o por un vasto consenso de representantes gubernamentales 6 • Es posible, en fin, que la declaración sea el punto de partida de una práctica de los Estados que, de alcanzar el rango de legal y necesaria, se integraría el Derecho consuetudinario 7 •
Sin recurrir a la formación de la costumbres internacional, se ha señalado que una declaración puede ser obligatoria porque recoge principios generales del Derecho, en el sentido en que 3 En esos términos se expresa el informe preparado sobre el tema por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Doc. E/3616, Rev. 1/105·4, adoptado el 12 de julio de 1962. 4 Cfr. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, E., op. cit., págs. 38-42. 5 Así, la declaración sobre los principios de Derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas (24 de octubre de 1970), aprobada por aclamación, expresa que «los principios de la Carta incorporados a la presente Declaración constituyen pnncipios básicos de Derecho internacional». 6 Se ha considerado que en ese caso está la Declaración de los principios jurídicos que deben regir las actividades de los Estados en la exploración y utilización del espacio ultra terrestre ( 13 de diciembre de 1963); cfr. JIMÉNEZ DE ARÉCIIAGA, E., op. cit., pág. 40. 7 En esa situación podrían estar las Declaraciones Universal y Ame· ricana, como se verá luego.
264
2.•
PARTE:
CAP. Vl.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS llF.CLARAC'IONFS
los mismos son fuentes de Derecho internacional, de conformidad con el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia 8 , Tampoco puede descartarse que, por la solemnidad de la declaración y por el alto valor de los principios proclamados, éstos no sólo expresen reglas de Derecho internacional, sino que tengan, o lleguen a alcanzar, la categoría de normas impera~ tivas -jus cogens-, en el sentido del artículo 53 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Por último, ha sido más bien frecuente que una declaración, en especial en la esfera de los derechos humanos, haya sido punto de partida para la adopción de un tratado ulterior sobre el mismo tema. Y a se ha hecho referencia a esta circunstancia como una muestra de la progresividad en la instauración del régimen internacional de protección 9 ; sin embargo, no es este el fenómeno que interesa destacar a propósito del punto actualmente en estudio. De lo que se trata es de establecer en qué medida ciertas declaraciones han llegado a adquirir fuerza obligatoria sin necesidad de una convención internacional que recoja o desarrolle su contenido. No debe descartarse, desde luego, que el hecho mismo de que una determinada declaración sea punto de partida de uno o varios tratados puede contribuir a conformar tanto la práctica como la opinio juris necesarias para que cristalice la formación del Derecho consuetudinario, pero no es la transformación directa del contenido de la declaración en Derecho convencional lo que interesa retener ahora. Sí hay, en cambio, una breve observación a formular a pro~ pósito del movimiento de las declaraciones hacia los tratados, que podría ser visto como una prueba de la ausencia radical de valor vinculante de las primeras, pues cabría argumentar que el vasto conjunto de normas convencionales sobre derechos humanos que ha venido adoptándose no habría sido necesario si el respeto a las declaraciones fuera jurídicamente exigible.
La objeción así planteada debe descartarse. No sólo por la consideración -más bien superflua a estos efectos- de lo que significa un tratado como medio para perfeccionar, precisar y desarrollar una declaración, sino porque ignora tendencias bien establecidas en relación con la formación del Derecho interna8 9
Se ha alegado que ese es el caso de la Declaración Universal. Cfr. supra, pág. 77 y sigs.
l.
FUERZA OBLIGATORIA DE LAS lli:CLA.RACIONES
265
cional en el tiempo actual, especialmente en lo que se refiere al Derecho consuetudinario. Cuando se alude al valor sobrevenido de las declaraciones se está, en verdad, reconociendo que en el tiempo de su adopción, si bien podían ostentar cierto valor jurídico, carecían de fuerza obligatoria; pero al mismo tiempo se indica que dicha fuerza puede haber sido adquirida posteriormente a través de una de las fuentes del Derecho internacional. La circunstancia de que el contenido de una declaración haya llegado a insertarse, por ejemplo, en la costumbre internacional, no excluye que también forme parte de un tratado posterior, puesto que no es extraño que una determinada con~ vención codifique Derecho consuetudinario preexistente. Tampoco puede descartarse que un tratado, cuyo contenido recoja el de una declaración previa, sirva para la cristalización de una costumbre o para generar una práctica que se acepte como obligatoria.
En varias ocasiones la Corte Internacional de Justicia ha observado como un hecho normal la coincidencia parcial entre el Derecho consuetudinario y el Derecho convencional 10 • Re~ cientemente ha destacado, además, la independencia entre la norma consuetudinaria y la originada en un tratado, aun si caín~ ciclen plenamente en su contenido: «No hay ninguna razón para pensar que cuando el Derecho internacional consuetudinario está constituido por reglas idénticas a las del Derecho convencional se vea !suplantado' por éste, al punto de no tener ya existencia propia ... 11 Las reglas del Derecho internacional consuetudinario conservan una existencia y una aplicabilidad autónomas con respecto a las del Derecho internacional convencional, incluso cuando las dos categorías de Derecho tienen un contenido idéntico~> 12 • La conclusión de tratados que han desarrollado el contenido de ciertas declaraciones sobre derechos humanos, pues, bajo nin~ Así, Plateau continental de la mer du Nord, Arret du 20-2-69, CIJ, Rccucil, 1969, par. 63; Competence en nwtii:re des p&cheríes. Arret du 2-2-73, CI J. Rccueil, 1973, pág. 18; Plateau continental (Jamahiriya arabe libyennejMalta), CIJ, Rccucil, 1985, par. 27. 10
11 Military and Paramilitary ActiFities in and against Nicaragua (Nicaragua vs. United Stalcs of Americana), Merils, Judgement of 27 June 1986, Rcport 1986, par. 177. 12 /bid., par. 179.
266
2.
3
PARTE: CAP. Vl.-VALOR SO!lREVENIDO DE LA,S DECLARACIONES
gún respecto demuestra lo dispuesto en dichas declaraciones, no se ha integrado al Derecho consuetudinario. Otro problema que se presenta en la metodología destinada a establecer si existe la práctica consuetudinaria requerida para la formación de la costumbre, tiene que ver con la naturaleza de la protección internacional de los derechos humanos, la cual está concebida para operar cuando los derechos de la persona son violados, es decir, cuando el Estado se aparta de la práctica de observancia de lo pautado en las declaraciones. Aunque el problema es general presenta matices distintos en relación con las declaraciones que examinaremos. Se pasará ahora, pues, a considerar la situación de la Declaración Universal de Derechos Humanos y de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. 11.
La Declaración Universal de Derechos Humanos
La Declaración Universal de Derechos Humanos fue adoptada en París el 10 de diciembre de 1948, y su influencia y alta autoridad están fuera de toda discusión. Debió sacrificar lo que varios miembros de las Naciones Unidas propugnaron para dotarla de fuerza jurídica más completa en obsequio de un más amplio respaldo en la Asamblea General 13 • Al votar en favor de la Declaración numerosos Estados expresaron su adhesión a su carácter obligatorio 1\ pero una proposición de Francia, sostenida por varios países de Europa occidental y América Latina, en el sentido de consagrar un derecho de petición referido a las violaciones a la Declaración, no fue acogida 15 • Esta circunstancia comportó un cierto grado de decepción entre quienes propugnaban una profundización de los enunciau Cuarenta y ocho votos a favor, ocho abstenciones y cero en contra. Cfr., en general, CASSIN, R.: La Déclaration Universelle et la mise en oeuvre des droits de l'homme, en 79 RCADI (1951), págs. 240-367; TcHIRKOVITCH: La Déclaration Ulliverselle des Droits de l'Homrne et sa porteé internationale, RGDIP, julio-diciembre 1949, núms. 3-4, Serie XX, año 53. 14 Bélgica declaró, sin oposición, en la Tercera Comisión, que la Declaración tenía, al menos, el efecto de crear, «a cargo de los Estados miembros, la obligación de prever el curso futuro que había de darse a esta recomendación de la Asamblea», cit. por TcHIRKOVITCH, cit., página 378. 15 Cfr. TCHIRKOVITCH, cit., pág. 379.
11,
DFC!_-\RACIO'\l UNIVERSAL DF OERFOIOS HUMANOS
267
dos de la Carta de la ONU en materia de derechos humanos. En un tiempo en que se discutía si ésta era fuente de obligaciones exigibles al respecto, hubo quien consideró que la adopción de una declaración sin fuerza vinculante representaría un retroceso frente a la Carta 16 •
Su valor jurídico, aun reconociendo que no era fuente directa de obligaciones exigibles, fue defendido por algunos. Así, CASSIN sostuvo: 1.0 que al menos tenía la fuerza legal de una recomendación; 2. 0 que constituiría el término de referencia para apreciar en qué medida los Estados cumplen con la obligación de cooperar con las Naciones Unidas en la esfera de los
derechos humanos, pautada por el artículo 56 de la Carta; 3." que estaba llamada a integrarse a los principios generales del Derecho, en el sentido del artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia; y 4. que era un «elemento de la comunidad de Derecho llamado a definir un 'orden público 0
universal' y a afirmarse así dentro del Derecho internacional privado» 17 • Ciertamente ese punto de vista no era unamme. Aun cierto
tiempo después de la adopción de la Declaración y ya avanzado el proceso hacia la adopción de los Pactos había autorizadas opiniones que consideraban que su valor jurídico se limitaba a permitir ciertas actividades de promoción de los derechos hu-
manos por parte de ]os órganos de la ONU
18
•
Pasados veinte años, sin embargo, el mismo
CASSIN
iba a
afirmar: « ... está probado que, progresivamente, los principios que ella proclama, incluso antes de su inclusión en pactos obligatorios, han entrado en el ámbito del Derecho positivo ... » 19 • O, como también se ha dicho, que siendo originariamente una «fuente de inspiración» y base de normas universales y regio-
nales para la protección de los derechos humanos, la Declara16 Cfr. LAUTERPACHT, H.: The international protection of humann 'ights, 70 RCADI (1947), pág. 100. 17 Op. cit., págs. 292-296. En un sentido análogo, TcHIRKOVITCH, cit. u Cfr. SPERDUTTI, G.: La personne humaine et le droit international, AFDI, 1961, págs. 141-162.
19
CASSIN, R.: La Commission des Droits de l'Homme de l'ONU,
Miscelánea W. F. Ganshof Van der Meersch, LGDJ, París, 1972, t. 1, página 405.
268
2." PARTE: CAP. VI.-VALOR SOBREVENIDO
DE
LAS OF.CLARI\CIONES
cmn Universal, al cabo de los años, cambió su carácter para convertirse en fuente de Derecho'» 20 • 1
La demostración de la exactitud absoluta de esta afirmación no es, sin embargo, sencilla, a pesar de la indiscutida autoridad que se reconoce hoy día a la Declaración UniversaL El análisis probablemente no depende de un solo tipo de elementos ni conduce a una respuesta única y homogénea.
Existen, sin duda, importantes evidencias de la evolución de la Declaración Universal hacia un cuerpo jurídico de naturaleza obligatoria. Las tesis que más frecuentemente se han introducido para sostener la fuerza obligatoria de la Declaración la consideran, sea un desarrollo de la Carta, sea una expresión del Derecho internacional consuetudinario. También se la ha visto integrada a los principios generales del Derecho e incluso como parte del ius cogens 21 • Seguidamente se examinará el asunto de acuerdo con los dos primeros puntos de vista 22 • 20 VASAK, K.: Le droit international des droits de l'homme, 140 RCADI (1974), pág. 347. 11 Cfr. VASAK: Le droit international ... , cit., pág. 347. 12 Vincular la obligatoriedad con el ius cogens supone penetrar en un terreno incierto. Se han señalado ciertas prohibiciones en materia de derechos humanos que serían de jus cogens, como son las relativas al genocidio; la esclavitud o la trata de esclavos; el asesinato o la desaparición de las personas; la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; la detención arbitraria prolongada, y la discriminación racial sistemática. Al margen de la apreciación que pueda tenerse sobre si todas esas prohibiciones tienen, en igualdad de rango, el carácter de normas imperativas de Derecho internacional, su consideración dentro del jus cogens, a los efectos del derecho de los tratados, no parece tener mayor relevancia práctica, porque difícilmente podemos imaginar Estados adoptando un tratado para cumplir alguna de esas actividades prohibidas. Tampoco parece sostenible que la Declaración Universal, como un todo, constituya o esté llamada a ser una norma imperativa de Derecho internacionaL Apreciaciones generales y demasiado liberales en ese sentido pueden, como se ha dicho, «afectar la credibilidad de los derechos humanos como disciplina jurídica». Cfr. MERON, T.: On a Hierarchy of international Human Rights, 80 AJIL, página 1 y sigs., en especial págs. 13-23. Sobre Jos peligros del abuso de la noción del íus cogens, en general, WEIL, P.: Towards Relative Normativity in International Law, 77 AJIL (1983), págs. 403-442. Interesante, aunque parcialmente en otra dirección, es la ponencia presentada al XIV Congreso de IHLADI por PizA EscALANTE, R.: La «opinio
iuris» como fuente autónoma del Derecho internacional ( «opinio iuris»
11.
1,
DECLARACION
UN!\'FI~SA.I
OF
DERFlHO"
H\!1\1!\NOS
269
la incorporación indirecta a la Carta de las Naciones Unidas
Según la Carta de las Naciones Unidas, los miembros tienen la obligación de adoptar medidas, en cooperación con la Organización, para realizar los propósitos de ésta (art. 56), entre los cuales está «c:l respeto universal a los derechos y libertades fundamentales de todos» (art. 55).
Como ya se ha señalado antes. el alcance de esta disposición fue objeto de una importante discusión en los primeros años de existencia de la ONU 23 • Uno de los argumentos para sostener que la Carta no contendría obligaciones exigibles en materia de derechos humanos era la formulación genérica de los artículos 55 y 56, porque la Carta no define directamente qué debe entenderse por «derechos humanos y libertades fundamentales de todos». Cuando se adoptó la Declaración Universal se sostuvo que la misma, de alguna forma, se había integrado a la Carta o constituía su interpretación auténtica, toda vez que sería inexplicable que los miembros de las Naciones Unidas tuvieran un concepto de los derechos humanos en la Carta y otro distinto en la Declaración. Aunque el razonamiento es, sin duda, sólido, no fue suficiente para contrarrestar de modo concluyente la argumentación contraria, toda vez que, en el fondo, tendía a darle a la Declaración un efecto aproximado al Derecho convencional, efecto que en verdad no tenía, pues no había sido adoptada como tratado, ni había contado con el voto favorable de todos los Estados partes en la Carta. Peor aún, varios de los que adhirieron a ella se rehusaron expresamente a reconocerle efecto obligatorio. El curso del tiempo, sin embargo, ha consolidado la tesis según la cual los derechos humanos a que se refiere la Carta y {(ius cogens>~J. Madrid, 1985. Tampoco examinaremos el contenido de la declaración como parte integrante de los principios generales del Derecho, que ha sido defendida por CASSIN (La Commission des Droits de l'Homme ... , cit.), porque si ese fuera el caso, tales principios serían parte del Derecho internacional no por obra de la Declaración, sino por formar parte de los sistemas legales de las «naciones civilizadas». Cfr. HuMPHREY, }.: The Universal Declaration on Human Rights: its History, impact and iuridical character, en «Human Rights: Thirty ycm·s aftcr the Universal Declaration», editado por Ramcharan, B. G. Mar· tinus Nijhoff, The Hague/Boston/London, 1979, págs. 21-37. n Véase supra, pág. 63.
270
2.a
PARTE: CAP. VI.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES
son, por lo menos, los contenidos en la Declaración Universal. No es otra la conclusión que puede tener la aplicación a la Carta de los criterios de interpretación vigentes en el presente. Según el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, < sea 14
Véase supra, págs. 94-100. Affaire du plateau continental de la mer Egée, CIJ, Recueil. 1978, cfr. pars. 69-81. ;!!1
11.
DECLARACION UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS
271
inseparable de esa Declaración. Probablemente es cierto que una evolución conceptual más profunda ha dotado a los derechos humanos de un sentido incluso más amplio, habida cuenta de la gran cantidad de tratados y otros instrumentos que se han adoptado; pero la Declaración representa el término de referencia menos discutible de lo que se entiende por derechos hu~ manos dentro de la jurisdicción de las Naciones Unidas. Por ello puede afirmarse que, como instrumento que ha contribuido a una interpretación más precisa y sustancial de la Carta, la Declaración tiene un valor jurídico que, si bien parte de la doctrina defendió desde su adopción, no le fue reconocido en su origen. Sin embargo, en esa perspectiva la fuerza obligatoria de la Declaración no es directa, sino que se adquiere en virtud de su incorporación implícita a la Carta. Siendo esto así, no sólo la Declaración se ha visto revalorizada con el curso del tiempo, sino también la Carta, cuya interpretación actual le atribuye fuerza obligatoria en materia de derechos humanos con mayor claridad en comparación con la que se le reconoció inicialmente. Por lo demás, lo relevante no ha sido únicamente la ínter~ prelación hoy prevaleciente de lo que debe entenderse por derechos humanos; lo ha sido asimismo, y en no menor medida, el significado más amplio que hoy se admite de la obligación de cooperar con la Organización en el área de los derechos humanos, que impone a los miembros el artículo 56 de la Carta. Examinaremos entonces no ya la incorporación indirecta de la Declaración al Derecho internacional convencional, sino su eventual incorporación, en el presente, al Derecho internacional consuetudinario. 2.
La incorporación al Derecho internacional consuetudinario
La formación de la costumbre internacional exige una práctica general y extendida fundada en la convicción de que ella se corresponde con el cumplimiento de una regla de Derecho. La Corte Internacional de Justicia, de conformidad con su Estatuto, ha reiterado repetidamente la concepción clásica que requiere la concurrencia de consuetudo y opino juris para la formación de la norma consuetudinaria: « ... es indispensable que ... la práctica de los Estados, incluidos aquellos que están especialmente interesados, haya sido
272
2.a PARTE: CAP. VI.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES
amplia y prácticamente uniforme en el sentido de la disposición que se invoca, y que, además, se haya manifestado de modo que permita establecer un reconocimiento general de que nos hallamos en presencia de una norma y de una obligación jurídica» 2 ~. La incorporación de la Declaración al Derecho internacional consuetudinario, que ha sido sostenida, con diversos matices, por una parte de la doctrina, depende, pues, de que a su alrededor se hayan entrelazado los dos elementos de la costumbre. La demostración de ese hecho y el contenido preciso de las normas jurídicas que habrían cristalizado a partir de la Declaración no deja, sin embargo, de presentar algunas dificultades. Una primera aproximación al asunto puede llevar a concluir que, acaso, los problemas menos difíciles se plantean a propósito de la opinio juris, considerada en términos generales. Esta observación se basa en los numerosos actos colectivos internacionales, donde los Estados aparecen reconociendo expresa o implícitamente el carácter obligatorio de la Declaración Universal. Se citan a continuación varias de esas manifestaciones. La Declaración sobre la Concesión de la Independencia a los Países y Pueblos Coloniales, votada en la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1968 por 89 votos, contra 6 y 9 abstenciones, señala: «Todos los Estados deberán observar fiel y estrictamente las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos ... » (art. 7). Por su lado, la Declaración sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, adoptada unánimemente en 1963 por la Asamblea General de la ONU, dispone: «Todos los Estado deben ... cumplir plena y fielmente las disposiciones de... la Declaración Universal de Derechos Humanos ... >> (artículo 10). La Proclamación de Teherán, aprobada en 1968 con el voto unánime de los 84 Estados representados en la Conferencia Internacional de Derechos Humanos, expuso que: 26 North Sea Continental Shelf, Judgement of 20 February 1969, ICJ, Reports 1969, par. 74.
11.
IJECLARACION
UNIVERSAL DE
DERECHOS
l-lliMANOS
273
«2. La Declaración Universal de Derechos Humanos enun~ cia una concepción común a todos los pueblos de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana y la declara obligatoria para la comunidad internacional» (la cursiva es del autor).
También resulta significativa el Acta Final de Helsinski 27 , firmada el 1 de agosto de 1975 por 33 países de Europa 28 , Estados Unidos y Canadá. Entre los signatarios estaban todos los miembros de la OTAN y del Pacto de Varsovia, así como varios países neutrales y no alineados. Entre ellos había Estados que en otro tiempo expresaron reservas frente a la internado~ nalización de la protección a los derechos humanos, hasta el punto, inclusive, de estar entre los que se abstuvieron de votar favorablemente la adopción de la Declaración Universal en 1948. El Principio General VIl del Acta Final señala: «En el campo de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, los Estados participantes actuarán de conformidad con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y con la Declaración Universal de Derechos Hu~ manos. Cumplirán asimismo sus obligaciones conforme se esta· blece en las declaraciones y acuerdos internacionales en este terreno, inclusive, entre otros, los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos por los cuales estuviesen obligados.)) La diferencia de redacción es elocuente. La Declaración Universal es situada, junto con la Carta y sin ninguna condición, como el instrumento al cual debe conformarse la actuación de todos los signatarios en materia de derechos humanos. En cam. bio, el compromiso de cumplimiento de otros deberes, incluso si éstos dimanan de instrumentos tan generales como los Pactos, se limita a los Estados obligados por ellos. Aunque en la primera parte del párrafo no se utiliza expresamente el término «obligaciones)), no hay nada en la redacción que permita sostener que, en materia de derechos humanos, sea facultativo para los Estados actuar de conformidad con la Carta o con la Declaración. Por el contrario, los propósito y principios de la Carta y la Declaración con concebidos como los patrones universales que n Acta final de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa. 2 a El único país europeo ausente fue Albania.
274
2.'
PARTE:
CAP. VI.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES
deben orientar la conducta de los Estados en el campo de los derechos humanos. Esas manifestaciones explícitas han sido invocadas para fundamentar la conclusión de que la Declaración Universal ha quedado incorporada al Derecho internacional consuetudinario 29 • La cuestión, sin embargo, es más compleja, porque si bien de los textos citados puede inferirse una posición general de principio respecto de la opinio juris, no hay nada en ellos que demuestre la existencia de una práctica normal que conforme una regla de conducta, la cual resulta esencial para que la costumbre exista, como fuente del Derecho. La demostración de que los patrones de conducta establecidos en las declaraciones internacionales se corresponden con una práctica consuetudinaria presenta varias dificultades que surgen de ciertas características propias del Derecho internacional de los derechos humanos y de lo que debe ser su relación con el Derecho interno. En la primera parte de este estudio se examinó cómo la instauración de la protección internacional de los derechos humanos fue precedida por una corriente generalizada, que arranca en la Independencia de América y en la Revolución Francesa, orientada hacia la proclamación y la protección de los derechos humanos en el Derecho interno 30 • La protección internacional surge, en buena medida, por efecto de la demostrada ineficacia que en numerosos casos ha caracterizado a los medios domésticos para salvaguardar los derechos humanos. En tal sentido, el régimen internacional de protección, en cuanto a su contenido, deriva en cierta medida de los principios de Derecho interno que proclaman los derechos fundamentales de la persona 31 , y además está llamado a operar cuando los mecanismos del Derecho interno no existen o son insuficientes o ineficaces para remediar una determinada violación a los derechos humanos 32 • 29 Cfr. HUMPHREY, J., o p. cit. El autor limita esa conclusión a los derechos justiciables contenidos en la Declaración (arts. 2-21) y excluye a los derechos programáticos (arts. 22-28); cfr. pág. 29. 30 Véase supra, pág. 29 y sigs. 11 En esa perspectiva se ha afirmado que una de las notas típicas del Derecho internacional de los derechos humanos es la de ser un «Derecho derivado». Cfr. VASAK, K.: Les dimensions internationales ... , cit., página 709. 12 La Convención Americana sobre Derechos Humanos hace referencia expresa a «Una protección internacional de naturaleza convencional,
11.
DECLARACION UNIVERSAL DE DERECHOS
HUMANOS
275
Esta circunstancia conduce a algunas situaciones paradójicas. Para comprobar la hipótesis según la cual la Declaración Universal tiene fuerza obligatoria se requiere, en primer tér· mino, que la práctica de los Estados se adecúe plenamente a la Declaración. Si tal fuera el caso, los derechos humanos no serían violados y al propio tiempo se estarían cumpliendo las previsiones del Derecho interno. En esa perspectiva, la práctica inveterada de un Estado que aplicara cabalmente las disposiciones de su régimen jurídico interno en materia de derechos humanos coincidiría, por hipótesis, con el contenido general de la Declaración Universal, de modo que no sería posible discernir si esa práctica obedece solamente al cumplimiento de sus propias leyes, o si se entiende que ella expresa además la observancia de una obligación internacional. Esa coincidencia de contenidos dista de ser insólita, pero dificulta el análisis de la autonomía de la Declaración como parte hipotética del Derecho internacional consuetudinario. La paradoja es aún mayor si se piensa que, si se diese el supuesto utópico en que la práctica de todos los Estados se ajustara perfectamente a la Declaración, no sería necesario recurrir a la aplicación de medios internacionales para proteger los derechos humanos y no se plantearía, en consecuencia. un tema como el del valor obligatorio de la Declaración Universal. Es la violación de los derechos humanos, más que su respeto, la que está llamada a repercutir internacionalmente y a poner en funcionamiento los medios de protección. El Derecho internacional de los derechos humanos se presenta. en cierta medida, como en Derecho transgresional, de modo que para analizar si la Declaración Universal es un cuerpo jurídicamente obligatorio conviene examinar no tanto ]a práctica de los Estados que cumplen con su contenido, sino el tratamiento que se da a la infracciones en que pueda incurrirse contra ella. Destaquemos ante todo que las infracciones. por numerosas que sean. no constituyen necesariamente una ruptura de Ia práctica general que constituye la base material de la costumbre. Esas infracciones son incluso frecuentes en el caso de ciertos principios incorporados al Derecho consuetudinario, sin que esa coadyuvante o complementaria de la que ofrece el Derecho interno de los Estados americanos» (Preámbulo).
276
2:
PARTE: CAP. VJ.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES
circunstancia afecte su valor jurídico, tal como ocurre, por ejemplo, con la no intervención" o la prohibición del uso de la fuerza o la amenaza de la fuerza. Por el contrario, la infracción puede ser la ocasión para confirmar que una práctica general es aceptada como regla de Derecho. A este respecto la Corte Internacional de Justicia ha dicho: «La Corte no considera que, para que una regla quede establecida como consuetudinaria, la práctica correspondiente deba conformarse rigurosamente a esa regla. Le parece suficiente, para deducir la existencia de reglas consuetudinarias, que los Estados conformen a ellas su conducta, de una manera general, y que traten los comportamientos no conformes a la regla en cuestión como violaciones de ésta y no como manifestaciones del reconocimiento de una nueva regla» 34 • Debe, pues, estudiarse si las infracciones contra la Declaración Universal son tratadas como violaciones a una regla de Derecho. La cuestión tampoco es sencilla desde este ángulo, puesto que la demostración más contundente de la exactitud de esa hipótesis sería la existencia de medios internacionales de protección, los cuales, en general, son producto directo o indirecto del Derecho internacional convencional 35 • Para determinar si la Declaración Universal tiene autonomía como cuerpo legal integrado al Derecho consuetudinario habría que responder dos preguntas. La primera apunta a determinar si las infracciones a la Declaración pueden ser reclamadas como una violación del Derecho internacional en las relaciones directas entre los Estados, es decir, con prescindencia de la intervención de entidades internacionales de protección. La segunda se refiere a la existencia de medios o procedimientos de protección 11 A propósito de la no intervención, la CIJ ha dicho: « ... aunque los ejemplos de atentado al principio no sean raros, la Corte estima _que él constituye parte integrante del Derecho internacional consuetudinario», Military and Paramilitary Activites in and against Nicaragua (Nicaragua vs. United States of America), Merits. lo\J.dgement of 27 June 1986, ICJ, Report 1986, par. 202. 34 /bid., par. 186. 15 En algún caso, como el de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, esta apreciación es discutible. Recordemos que la falta de sustrato convencional provocó objeciones a la creación de la Comisión. Véase supra, págs. 231 y 232.
11.
DECLARACION UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS
277
directamente fundamentados en la Declaración Universal. Ninguna de las dos tiene una respuesta inequívoca. A)
LA DECLARACIÓN UNIVERSAL EN LAS RELACIONES
DIRECTAS ENTRE LOS ESTADOS
La primera cuestión se refiere a la exigibilidad de la Declaración en las relaciones interestatales que se cumplen fuera de la esfera de competencia de organizaciones internacionales. Si tal fuera el caso quedaría evidenciado que la Declaración tiene autonomía respecto del Derecho convencional ligado a una organización internacional. Debe entonces examinarse en qué medida la violación de los derechos humanos puede ser reclamada como una violación del Derecho internacional, fuera del contexto de un procedimiento específico de protección. A este respecto la Corte Internacional de Justicia ha señalado: « ... En particular, debe hacerse una distinción esencial entre las obligaciones de un Estado hacia la comunidad internacional en su conjunto y las que nacen frente a otro Estado en el campo de la protección diplomática. Por su misma naturaleza, las primeras conciernen a todos los Estados. En vista de la importancia de los derechos implicados, puede considerarse que todos los Estados tienen interés legal en su protección; son obligaciones erga omnes.
«Tales obligaciones derivan, por ejemplo, en el Derecho internacional contemporáneo, de los actos ilegales de agresión, del genocidio y también de los principios y reglas concernientes a los derechos fundamentales de la persona humana, incluidas la protección contra la esclavitud y la discriminación racial.
Algunos de los correspondientes derechos de protección se han integrado al Derecho internacional general. .. ; otros están previstos en instrumentos internacionales de carácter universal o cuasi universal» 36 • La consideración de los «derechos fundamentales de la persona humana» entre los exigibles erga omnes y la alusión a lli
Barcelona Traction Light and Power Co. Ltd. Fond., CIJ, Rec. 1970,
pars. 33 y 34.
278
2.•
PARTE: CAP. VI.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES
los «instrumentos internacionales (que es una noción más amplia que la de tratados) de carácter universal o cuasi universal» parecería apuntar en un sentido favorable a la conclusión según la cual la Declaración Universal es un cuerpo jurídico obligatorio cuyo cumplimiento puede ser reclamado por cualquier Estado. Esta conclusión, sin embargo, sería exagerada a la luz de los términos en que la Corte se ha expresado.
En efecto, de la cita comentada de la Corte tampoco pareciera deducirse irrefragablemente que <>, difícilmente podría sostenerse que la violación de esos derechos no significa, igualmente, un quebrantamiento del Derecho internacional. Por otro lado, el texto citado revela que la Corte distinguió entre los derechos humanos en general y los <>. Tal distinción sugiere que los derechos fundamentales dan origen a obligaciones erga omnes y pueden ser protegidos por los Estados con prescindencia de la nacionalidad de la víctima, mientras que los derechos humanos ordinarios sólo podrían ser defendidos dentro de un marco más reducido "'. La distinción entre derechos fundamentales y ordinarios es equívoca y presenta serios problemas teóricos, en especial cuan~ do se la relaciona con la unidad de la dignidad humana 38 • Esa imprecisión no queda salvada por los ejemplos propuestos por la Corte: la esclavitud y la discriminación racial sistemática violan derechos fundamentales de la persona, pero no agotan el tema. Cfr. MERON, T., op. cit., pág. 11. Cfr. VAN BoVEN, 1.: Les criteres de distinction des droits de l'homme, en «Les dimensions internationales ... », cit., pág. 45 y sigs., y MERON, T., 37 31
cit. supra.
JI.
DECLARACJON UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS
279
La distinción denota cierta jerarquía entre Jos derechos huma· nos internacionalmente protegidos o, más exactamente, entre las violaciones a los mismos. No puede considerarse que las más graves infracciones, entre las cuales están la esclavitud y la dis· criminación racial, afecten solamente el interés del Estado es· pecialrnente vinculado con el caso, sino que suponen la inejecución de un deber frente a la comunidad internacional corno un todo. Por consiguiente, debe considerarse que todo Estado tiene interés jurídico en requerir el cumplimiento de esa obli· gación, que evidencia así su carácter erga omnes. Esta circuns· tancia pone de manifiesto la existencia de un interés jurídico en virtud del cual cualquier Estado puede reclamar de otro el respeto a «los derechos fundamentales de la persona humana>>, aun fuera del campo de actuación de las entidades internacionales de protección. Sin embargo, la distinción entre «derechos fundamentales» y los que no lo son no está presente en la De· claración Universal. En consecuencia, sería preciso interpre· tarJa, a la luz de elementos, en alguna medida extraños al texto mismo, para precisar cuáles entre los derechos proclamados pueden ser calificados como «fundamentales», para así determinar cuáles engendran una obligación erga omnes. La definición pre· cisa de ese límite no es fácil, si es que es posible, y aun si se logra establecerla, poco se habría avanzado en la demostración de que la Declaración Universal, en su conjunto, es un cuerpo jurídico obligatorio. No obstante, sí parece posible retener algunas consideracio· nes positivas. La primera, que difícilmente puede imaginarse que haya <> fuera de los proclamados por la Declaración Universal, lo que equivale a decir que toda violación de aquéllos es también violatoria de ésta. La Declaración es, pues, un inexcusable término de referencia, como «Íns· trumento internacional de carácter universal» para definir los patrones destinados a distinguir cuáles son los derechos fundamentales. La segunda, que la distinción entre derechos humanos fundamentales y derechos humanos a secas es difícil de sostener y que, quizá, ella llegue a desaparecer, al menos en Jo que toca a su carácter erga omnes 39 , hipótesis en la cual la fuerza jurídica de la Declaración Universal adquirirá mayor claridad. Por último, la Declaración Universal es también tér19
Cfr.
MERON,
T., cit., pág. 13.
2!
280
PARTE:
CAP. VI.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS JlECI.ARACJONES
mino de referencia en las relaciones directas entre los Estados, bilaterales o multilaterales, cuando en ellas surge la cuestión del respeto a los derechos humanos. Aunque, a menudo, el asunto no se plantea en términos estrictamente legales, el reclamo de su observancia como una condición de la convivencia y de la paz constituye un elemento de juridificación. 8)
LA DECLARACIÓN UNIVERSAL EN LA ACTIVIDAD DE PROTECCIÓN INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS
HUMANOS
Se pasará a examinar ahora la segunda cuestión que se había planteado en relación con las infracciones a la Declaración, referida esta vez, no al efecto de las mismas en la esfera de las relaciones jurídicas directas entre los Estados, sino como situación que pueda ser atendida por una entidad internacional de protección. El interés del asunto radica en establecer si existen procedimientos internacionales destinados a la protección de Jos derechos proclamados por la Declaración Universal. Ubicada la cuestión en el ámbito del Derecho consuetudinario, se trataría de determinar si existe una práctica de entidades internacionales de protección aprobada por los Estados, en el sentido de considerar a la Declaración Universal como derecho aplicable a los casos sometidos a su conocimiento. Cabe recordar a este respecto la evolución cumplida en el seno de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, la cual, en un principio, se reconoció incompetente para adoptar medidas a propósito de reclamaciones relativas a los derechos humanos, pero más tarde instauró un procedimiento destinado a estudiar comunicaciones sobre el tema, a cargo de la propia Comisión y de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías 40 • Como ni la Comisión ni la Subcomisión tienen competencia para velar por el cumplimiento de tratados específicamente concernientes a los derechos humanos, el término de referencia de su actuación, para determinar si ha habido violaciones a esos derechos, no puede ser otro que la Declaración Universal. Podría entonces concluirse que si la actividad que se cumple bajo el estipulado por la Resolución 1503 (XLVII 1) está destinada a proteger derechos contenidos ~
Res. 1503 (XLVIII), de 1970. Cfr. supra, pág. 181 y sigs.
11.
DECLARACION UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS
281
en la Declaración Universal, ésta debe ser considerada como un cuerpo jurídico cuya fuerza obligatoria está reconocida. La cuestión, sin embargo, tampoco en este caso es sencilla. Primero, porque la Resolución 1503 (XLVIII) está orientada a atender casos que «parezcan revelar un cuadro persistente de violaciones manifiestas y fechacientemente comprobadas» a los derechos humanos, lo que no sería explicable si la Declaración tuviera una fuerza idéntica a la de un tratado. Así, por ejemplo, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Protocolo Facultativo la competencia del Comité de Derechos Humanos, una vez establecidos los supuestos para que pueda recibir reclamaciones, no está en modo alguno condicionada a que las violaciones denunciadas revelen una ruptura flagrante y sistemática del tratado, y pueden, en consecuencia, referirse a situaciones singulares. Además, el pro· cedimiento dispuesto por la Resolución 1503 (XLVIll) y las decisiones o providencias que pueden adoptarse tienen poco en común con lo previsto en el Derecho convencional para el examen de las violaciones a los derechos protegidos por tratados. Por ello no hay base cierta para afirmar que la Comisión de Derechos Humanos de la ONU trate los quebrantamientos a la Declaración como infracciones al Derecho internacional. Lo que ocurre es que «un cuadro persistente de violaciones» a los derechos humanos debe ser reputado, ante todo y principalmente, dentro del marco de la ONU, como violaciones de la Carta 41 , que como tales son tramitadas según la Resolución 1503 (XLVIII). Ciertamente no puede considerarse que, en esa perspectiva, la Declaración carezca de función y de fuerza jurídica, pues, como ya hemos comentado, difícilmente podría interpretarse el significado de los derechos humanos a los que se refiere la Carta sin atenerse a lo dispuesto por la Declaración. Sin embargo, esa observación no contribuye a responder la pregunta que estaba planteada: ¿Tiene la Declaración Universal fuerza jurídica autónoma como parte del Derecho internacional consuetudinario, o la tiene porque debe ser considerada como un desarrollo o una interpretación auténtica de la Carta? 41 Así fue tipificada por la Corte Internacional de Justicia, en su opinión consultiva sobre Namibia, la denegación, por Sudáfrica, de los derechos humanos fundamentales.
282 C)
2:
PARTE: CAP. VJ.-VALOR SOBREVENIOO DE LAS DECLARACIONES
CoNCLUSIONES
A la luz de las consideraciones anteriores difícilmente podría concluirse que la Declaración Universal se encuentra plena y totalmente incorporada al Derecho internacional consuetudinario. Si esto fuera así habría que colegir que toda violación a cualquiera de los derechos por ella proclamados sería directamente una violación del Derecho internacional; afirmación ésta que no es sostenible. En efecto, en el caso de ciertos derechos, la obligación de respetarlos o al menos la prohibición de lesionados sistemáticamente podría considerarse integrada al Derecho internacional actual, como ocurre con el derecho a la vida (art. 3), la prohibición de esclavitud y servidumbre (art. 4) o de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 5). Pero no estaría bien fundamentado, por ejemplo, quien afirme que un Estado infringe el Derecho internacional consuetudinario por el solo hecho que su Derecho interno disponga cierta desigualdad de derechos entre los cónyuges, a pesar de lo dispuesto por el artículo 16.1 de la Declaración Universal. En verdad, la función de la Declaración Universal frente al Derecho internacional consuetudinario no parece diferir demasiado de la que cumple frente a las disposiciones de la Carta de la ONU en materia de derechos humanos. En el Derecho internacional actual es posible afirmar que «la obligación de promover el respeto universal y efectivo de los derechos y libertades humanas>>, mencionada en los Preámbulos de los Pactos, no nace solamente de la Carta, sino que está incorporada al Derecho internacional consuetudinario. Del mismo modo, puede concluirse que las violaciones persistentes y sistemáticas a los derechos humanos no infringen únicamente la Carta y otros tratados, sino que también son contrarias al mismo Derecho consuetudinario. La conclusión propuesta implica que la obligación universal de respetar los derechos humanos emana por igual de la Carta y del Derecho consuetudinario. Esa obligación, sin embargo, admite ciertos márgenes en su cumplimiento. En la hora actual puede decirse que toda situación que revele un cuadro persistente de violaciones flagrantes a los derechos humanos constituye una ruptura de esa obligación internacional. También,
11.
DECLARACION UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS
283
aunque con cierta precaución, puede considerarse que son con· trarias al Derecho internacional las violaciones, aun aisladas, de ciertos derechos que pueden considerarse como «fundamentales», en especial cuando el Estado involucrado no adopta con toda diligencia medidas para corregir y para prevenir tales infracciones. Pero hay también casos que, a pesar de quebrantar derechos humanos recogidos en la Declaración, por ser aislados y no afectar <>, no tienen entidad suficiente para calificarlos como una violación de la Carta de la ONU o del Derecho internacional consuetudinario. La Declaración Universal es, también en este caso, el instrumento más universalmente aceptado para determinar el alcance de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos y sirve, en ese sentido, para la interpretación tanto de la Carta como del Derecho consuetudinario. Pero la integración de la Declaración Universal al Derecho internacional consuetudinario es sólo parcial. En efecto, de las consideraciones anteriores se infiere que todo incumplimiento de la obligación consuetudinaria de respetar los derechos humanos significa también, necesariamente, la violación de la Declaración. Sin embargo, no puede afirmarse que todo quebrantamiento de la Declaración implique necesariamente la inobservancia de aquella obligación.
Esa conclusión revela la existencia de cierto margen de <> que, por repugnante que resulte, ha estado presente en la actuación de las entidades internacionales que han abordado las violaciones a los derechos humanos, y la protección de éstos, fuera del contexto de un tratado específicamente orientado hacia ese propósito, como ha sucedido con la Comisión de Derechos Humanos de la ONU y con el ECOSOC. Por consiguiente, para determinar si se ha incurrido en una violación o la obligación universal de respeto a los derechos humanos no basta con establecer que se ha infringido la Declaración, sino acudir a ciertos patrones o standards para apreciar si el caso planteado cae fuera de esos márgenes de <>. Sin duda tales patrones están sujetos a una definición va· riable y evolutiva. La circunstancia de que, en general, la aparente <> no esté presente -y no tiene por qué
284
2." PARTE: CAP, Vl.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES
estarlo- en las convenciones cuya finalidad específica es la protección de los derechos humanos, es un indicio de una evolución hacia patrones más exigentes. Puede entonces concluirse que la Declaración Universal de Derechos Humanos ha venido obteniendo paulatinamente el reconocimiento de su fuerza obligatoria. Se trata, con todo, de un camino que, si bien no ha variado de dirección, aún no ha sido enteramente recorrido. De nuevo la noción de progresividad está presente. Repasemos ahora el mismo tema en relación con la Decla~ ración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. 111.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre fue aprobada en marzo de 1948 por la Resolución XXX de la IX Conferencia Internacional Americana, la misma en que se adoptó la Carta de la OEA. Ella proclama que los derechos del hombre «no nacen del hecho de ser nacionales de un determinado Estado, sino que tienen por fundamento los atributos de la persona humana>> y que <
111.
DECLARACION DE DERECIIOS Y DEBERES
285
la calificó expresamente como <>. de modo que carecía de fuerza obligatoria formal. La idea de crear algún órgano, dentro o fuera de la Carta, cuya misión específica fuera la protección de los derechos humanos, tampoco prosperó. Sin embargo, fue acogida una proposición brasileña en el sentido de encargar al Comité Jurídico Interamericano la preparación de un proyecto de estatuto de una corte interamericana para la salvaguarda de los derechos humanos, a fin de someteflo a la siguiente Conferencia In ter americana 43 , lo cual no se cumplió. Es interesante destacar que, al abordar la tarea que le había sido confiada por la Conferencia, el Comité jurídico concluyó que la inexistencia de Derecho positivo convencional constituía un impedimento determinante para el funcionamiento de una corte semejante, habida cuenta de la carencia de fuerza vinculante de la Declaración Americana. Por ello propuso la adopción de una convención interamericana en materia de derechos humanos. Esa circunstancia, en todo caso, sirvió para subrayar el carácter no vinculante de la Declaración. Ya cercanos los cuarenta años de su adopción, a la luz de la evolución de las distintas disposiciones de la OEA concernientes a los derechos humanos y de la práctica que, con la aprobación de los Estados, ha desarrollado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, se ha planteado la cuestión de su valor obligatorio actual.
Es obvio que de conformidad con la voluntad de quienes proclamaron la Declaración, ella no tenía fuerza obligatoria. Su texto fue aprobado sin sujeción al procedimiento de formación de los tratados y con la intención expresamente manifestada de que no constituía una fuente de obligaciones. ¿Podrá entonces haber adquirido carácter vinculante sin haber sido incorporada a una convención internacional? ¿Es la Declaración Americana una fuente de obligaciones internacionales para los Estados que no son partes en la Convención Americana sobre Derechos Humanos? ¿Tenía acaso fuerza vinculante aún antes de la entrada en vigencia de esa Convención? En verdad, han surgido nuevos hechos y situaciones a lo largo de la evolución del sistema interamericano que difíciltl
Resolución XXXI.
286
2." PARTE: CAP. VI.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES
mente podrían explicarse si la Declaración conservara inmodicado su valor inicial como simple recomendación. Como ya se ha visto, en 1959 se creó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, cuyo mandato inicial se limitó a la promoción del respeto y la defensa de tales derechos. Sin embargo, desde su instalación la Comisión ha recibido y tramitado comunicaciones individuales sobre violaciones a los derechos proclamados por la Declaración Amerimana "- Ha solicitado información de los Estados y ha obtenido frecuentemente respuesta. Ha practicado observaciones in loco por invitación o con la anuencia de los mismos Estados. Ha adoptado resoluciones donde constata violaciones de los derechos consagrados en la Declaración y ha formulado recomendaciones precisas a los gobiernos involucrados. Esas resoluciones, finalmente, han sido publicadas y remitidas a la Asamblea General de la OEA, la cual, varias veces, ha emitido sus propias resoluciones en las que expresamente se alude a la situación de determinados países, cuyos gobiernos han sido señalados como infractores de derechos recogidos en la Declaración. ¿Podría entonces decirse que ella está, en la hora actual, tan desprovista de fuerza obligatoria como en el tiempo de su adopción? El carácter vinculante de la Declaración Americana puede sostenerse desde dos puntos de vista, análogos a los que se han examinado en relación con la Declaración Universal. Según el primero de ellos puede argumentarse que la Declaración Americana ha quedado incorporada a la Carta de la OEA. Según el otro, constituye una práctica consuetudinaria en el seno de la OEA, que reúne todas las características señaladas por el artículo 38.l.b) del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. Ambas alternativas se revisarán de inmediato. l.
La in
La función de la Declaración Americana como necesario término de referencia para interpretar la Carta de la OEA en todo lo que toca a derechos humanos, aparece mucho más evidente aún que en el caso de la Declaración Universal respecto de la Carta de la ONU. En efecto, aunque en la Carta suscrita 44
Véase supra, pág. 205 y sigs.
Ill.
DECLARACJON DE DERECHOS Y DEBERES
287
en Bogotá en 1948 no encontramos una disposición semejante de la que resulta del artículo 56 de la Carta de las Naciones Unidas, la noción de derechos humanos no le es ajena, pues en el Preámbulo y en el artículo 5 .j) se proclamaron los derechos humanos entre los principios fundamentales de la Organización, derechos que fueron nuevamente mencionados en el artículo 16. Por su parte, la reforma de la Carta, aprobada por el Protocolo de Buenos Aires (1967), contiene disposiciones sobre derechos humanos en los artículos 3.j), 16, 5l.e), 112 y 150. Todas esas referencias deben entenderse de conformidad con la Declaración. La Declaración Americana, a diferencia de la Universal. no es posterior a la Carta de la OEA. Fue adoptada en la misma Conferencia en que se aprobó esta última, y cuando se suscribió el Protocolo de Buenos Aires habían pasado casi veinte años desde la Declaración y ocho desde la creación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Al ratificar esos tratados los Estados estaban en conocimiento de las definiciones cantetenidas en la Declaración, de modo que sería aún más inconcebible que en el caso de la ONU que las menciones a los derechos humanos que se encuentra en la Carta de la OEA no tuvieran como referencia el contenido de la Declaración Amencana. Tampoco sería sostenible que el Protocolo de Buenos Aires hubiera hecho abstracción de la misma Declaración o de los trabajos previos de la Comisión. Los efectos de esa cronología merecen ser examinados con cierto detalle. Recordemos que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos no estaba prevista en la Carta de Bogotá y que su creación no fue el fruto de una convención, sino de una resolución de la V Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores en 1959. Su primer Estatuto señalaba que, para los fines del mismo, por derechos humanos debía entenderse «los consagrados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre» (artículo 2). La reforma del Estatuto, aprobada por la Resolución XXll de la 11 Conferencia Interamericana Extraordinaria, mantuvo inalterada la redacción de ese artículo.
Más tarde, la reforma de la Carta, dispuesta por el Protocolo de Buenos Aires (1967), incluyó a la Comisión entre los órganos permanentes de. la OEA (art. 112) y sometió a una futura convención interamericana sobre derechos humanos la
288
2.•
PARTE: CAP. VI.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES
estructura, competencia y procedimiento de la Comisión y de los otros órganos que pudieran crearse para el mismo propósito. A su vez, el artículo ISO de la Carta reformada dispuso: «Mientras no entre en vigor la convención interamericana sobre derechos humanos a que se refiere el capítulo XVIII, la actual Comisión Interamericana de Derechos Humanos velará por la observancia de tales derechos.>> Dicho artículo ha sido visto como una fórmula que incorporó indirectamente la Declaración Americana a la Carta 45 • Ese punto de vista parte de que, al asignar ciertas funciones a «la actual Comisión», sin determinar cómo iban a ser ejercidas, implícitamente se aprobó el sentido que sus actuaciones habían tenido hasta ese momento, y, más precisamente, se entendió que la Comisión estaba autorizada a continuar ciñendo sus trabajos a su Estatuto de entonces. No sería posible entender la disposición según la cual «la actual Comisión Interamericana de Derechos Humanos velará por la observancia de tales derechos>>, sino como una incorporación a la Carta, no ya de la Comisión, sino de la regulación de su funcionamiento, que debía continuar aplicándose. En consecuencia, todas las disposiciones del Es.:. tatuto que no se encontraran en contradicción con la Carta reformada se habrían integrado a ésta. Dentro de esa línea de razonamiento se agrega que la disposición del Estatuto según la cual, para los fines del mismo, por derechos humanos debe entenderse los contenidos en la Declaración Americana imp:ica, a su vez, la incorporación de ésta a la Carta de la OEA, la cual sería finalmente la fuente del valor normativo y obligatorio de dicha Declaración.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aun cuando no ha acogido expresamente la argumentación señalada, sí ha llegado a la misma conclusión. En ese sentido, la Comisión ha observado: <
111.
DECLARACION DE DERECHOS Y DEBERES
289
«Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Bogotá, 1968). Estatuto y Reglamento de la CIDH, 1960, enmendados por la Resolución XXXI de la Segunda Conferencia Especial Interamericana (Río de Janeiro, 1965). Estatuto y Reglamento de la CIDH, 1979-80» 46 • En la misma dirección se sitúa la Declaración de Caracas, formulada por Jos Jefes de Estado de las Repúblicas de Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia y Panamá el 24 de julio de 1983, con motivo del Bicentenario del Natalicio del Libertador Simón Bolívar. En los términos de la referida Declación:
<
290
2!
PARTE: CAP. VI.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS [)ECI."RAClONES
ese encargo tuviera un sentido distinto de lo que había sido la práctica de la misma Comisión en los años precedentes. Sin embargo, sin desconocer el valor y hasta la justedad de la doctrina comentada, creemos que las circunstancias señaladas no conducen necesaria o exclusivamente a la conclusión de que la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre ha adquirido el rango de Derecho convencional por haber quedado, de alguna forma, incorporada a la Carta de la OEA. Las mismas consideraciones pueden estar presentes a la hora de argumentar que la Declaración Americana está integrada, al menos parcialmente, al Derecho consuetudinario regional americano. 2.
La incorporación de Ja Declaración Americana al Derecho consuetudinario
El análisis de la hipotética incorporacton de la Declaración Americana al Derecho consuetudinario debe hacerse, de nuevo, a partir de los extremos señalados por el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de justicia. Es preciso, pues, determinar si dicha Declaración se ha tornado obligatoria en virtud de una práctica generalmente reconocida como derecho. Por las razones que antes se han expuesto, como consecuencia de las características propias del Derecho internacional de los derechos humanos, para establecer el valor jurídico internacional de la práctica de los Estados con respecto a la Declaración Americana, lo decisivo no es tanto el grado de respeto a sus disposiciones, sino más bien si las violaciones a las mismas son tratadas como infracciones a una regla de Derecho internacional. En ese sentido tiene especial interés el examen de la práctica de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la medida en que ésta ha sido aprobada por los Estados americanos. Ese interés deriva de la naturaleza de la Comisión como institución de protección, cuya competencia se definió en buena medida por una práctica que desbordaba su Estatuto y que le permitió, desde que comenzó sus trabajos, entrar a considerar comunicaciones y casos de violación de los derechos humanos proclamados por la Declaración Americana. Las circunstancias en que se han desarrollado los trabajos de la Comisión ofrecen
111.
DECLARACION DE DERECHOS Y DEBERES
291
ciertas ventajas metodológicas, pues permiten comparar el tratamiento dado por ella a las denuncias de irrespeto a los derechos contenidos en la Declaración con denuncias similares de inobservancia al Derecho internacional convencional tramitadas por otras instituciones de protección o por la misma Comisión. La Comisión Interamericana, hasta 1970 48 , fundamentó sus actuaciones exclusivamente sobre su Estatuto y sobre la Declaración Americana. Durante esos primeros años de su existencia no podría argumentarse que Ja Declaración había adquirido fuerza obligatoria en virtud de su incorporación a la Carta de la OEA. Tampoco podría considerarse que la Comisión, que era fruto de una resolución de la OEA, estuviera aplicando directamente disposiciones de Derecho convencional. Por eso, si la observancia de la Declaración en ese tiempo hubiera sido considerada como una violación del Derecho internacional, habría que buscar la fuente de sus obligatoriedad fuera del Derecho convencional. Para esclarecer ese punto, el método apropiado consiste en comparar las actuaciones de la Comisión con las correspondientes a otras instituciones análogas existentes o previstas en ese tiempo, cuya misión era atender a violaciones de tratados sobre derechos humanos, es decir, tramitar casos en que el irrespeto a tales derechos era, fuera de toda duda, una infracción al Derecho internacional. Por otra parte, desde la entrada en vigencia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Comisión ha tenido a su cargo «promover la observancia y defensa de los derechos humanos» 49 , entendiendo por tales tanto
292
2.•
PARTE: CAP. Vl.-VAWR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES
Interesa, pues, examinar la práctica de la Comisión Interamericana, frente a denuncias de violación a derechos consagrados en la Declaración Americana, en dos etapas. La primera es la anterior a la entrada en vigencia del Protocolo de Buenos Aires. La segunda es la que comienza con la entrada en vigor de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. A)
ETAPA ANTERIOR A LA ENTRADA EN VIGOR DEL PROTOCOLO DE BUENOS AIRES
La creación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos marca el inicio de la aplicación de la Declaración Americana como instrumento internacional de protección. El Estatuto de la Comisión definió expresamente a la Declaración como el término de referencia de los trabajos de ésta. Según el artículo 2 de ese Estatuto, que ya hemos citado, <> 51 • El texto del Estatuto no definió claramente, sin embargo, cuáles eran los poderes de la Comisión frente a situaciones que pudieran entrañar la violación de los derechos consagrados en la Declaración. Esos poderes fueron progresivamente definidos por la práctica de la Comisión (a), que contó con la aprobación de los Estados (b).
51 VASAK consideró esta regla como un «verdadero principio de interpretación» que permitiría a la Comisión construir un «Derecho jurisprudencia! de los derechos humanos». Cfr. La Commission 1nteramericaine des Droits de l'homme, LGDJ, París, 1968, págs. 61 y 62.
IU.
a)
DECLARACION DE DERECHOS Y DEBERES
293
La práctica de la Comisión
En su primer período de sesiones (3-28 de octubre de 1960) la Comisión estudió el alcance de su competencia. En esa oportunidad aprobó la interpretación que debía darse al artículo 9.b) del Estatuto, según cuyo texto la Comisión estaba facultada para: «Formular recomendaciones, en caso de que lo estime conveniente, a los gobiernos de los Estados miembros en general,
para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos dentro de sus legislaciones internas y tomen, de acuerdo con sus preceptos constitucionales, medidas apropiadas para
fomentar la fiel observancia de esos derechos.» La Comisión interpretó que esta disposición la autorizaba para formular recomendaciones generales lo mismo a todos los Estados que a cada uno de ellos en particular, según se tratara de violaciones generales o particulares a los derechos humanos. Sobre esta base, según reconoció la propia Secretaría General de la OEA, estableció firmemente su competencia «para examinar la situación de los derechos humanos en los países americanos donde se produjeran violaciones flagrantes y reiteradas de esos derechos, para solicitar de los gobiernos respectivos las informaciones del caso y, cuando lo estimare conveniente, la anuencia para trasladarse a su territorio; para formularles las recomendaciones convenientes, y, finalmente, para preparar los informes del caso» 52 •
Por otro lado, como ya se dijo, aunque reconoció carecer de competencia para tomar decisiones sobre las comunicaciones individuales que le fueran dirigidas, declaró que podía considerar tales comunicaciones «a título informativo» y «para el más eficaz cumplimiento de sus funciones». El procedimiento para el examen de esas comunicaciones fue previsto en el Reglamento y evolucionó notablemente durante los primeros años de vida de la Comisión. Esas iniciativas de la Comisión estuvieron acompañadas de gestiones para reformar su Estatuto, a fin de formalizar la in52 La Organizaci6n de los Estados Americanos y derechos humanos, General Secretariat Organization of American States, Washington, 1972, pág. 38. Cfr. VASAK, cit., supra, págs. 52 y 53.
294
2.a
PARTE:
CAP. Vl.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES
terpretación y la práctica comentadas. En 1962 la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores (Punta del Este) reconoció la necesidad de extender los poderes de la Comisión, hasta que finalmente la Resolución XXII de la II Conferencia Interamericana Extraordinaria (Río de Janeiro, 1965) amplió formalmente su competencia, al tiempo que implícitamente aprobó su práctica anterior y delimitó lo que había de ser su actuación futura. El primer párrafo de la mencionada resolución solicitó «de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que continuara velando por la observancia de Jos derechos humanos fundamentales en cada uno de los Estados miembros de la OrganizaciÓn>> (la cursiva es del autor). Esta expresión encierra la aprobación de la práctica anterior de la Comisión. De acuerdo con el segundo párrafo de la misma resolución se encargó a la Comisión prestara «particular atención a esa tarea de la observancia de los derechos humanos mencionados en los artículos I, 11, III, IV, XVIII, XXV y XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre>> 53 • Esta disposición sirvió para delimitar la práctica de la Comisión hacia el futuro. Aun cuando ocasionalmente algunas de sus resoluciones sobre comunicaciones particulares aluden a otros de los derechos enunciados en la Declaración Americana, la mayoría de los casos que conoce y tramita la Comisión se refieren a violaciones de Jos derechos mencionados. El actual Estatuto conserva literalmente el texto citado, en lo que se refiere a la competencia de ésta respecto de los Estados que no son partes en el Pacto de San José 54 • El tercer párrafo de la Resolución XXII, por su lado, autorizó a la Comisión: 1. Para que examinara las comunicaciones que le fueran dirigidas y cualquier información disponible. 53 Respectivamente: Derecho a la vida, a la libertad a la seguridad e integridad de la persona; Derecho de igualdad ante la Ley; Derecho de libertad religiosa y de culto; Derecho de libertad de investigación, opinión, expresión y difusión; Derecho de justicia; Derecho de protección contra la detención arbitraria, y Derecho a un proceso regular. 54 Artículo 20.a).
III.
DECLARACION DE DERECHOS Y DEBERES
295
2. Para dirigirse al gobierno de cualquiera de los Estados americanos, con el fin de obtener las informaciones que considerara pertinentes; y 3. Para que formulara a dichos gobiernos las recomendaciones que considerase apropiadas, con el fin de hacer más efectiva la observancia de los derechos fundamentales. Esta disposición formalizó los poderes de la Comisión para conocer comunicaciones sobre casos de violación a la Declaración y definió, además, sus atributos procesales para el trámite (solicitar información) y en cuanto a la decisión que podría adoptar como culminación de ese procedimiento (formular recomendaciones).
A la postre, estas enmiendas se fueron plasmando en el Reglamento de la Comisión, el cual evolucionó a través de sucesivas reformas. Como el Reglamento debía ser formulado y adoptado por la misma Comisión «de acuerdo con las disposiciones (del) Estatuto» 55 , en él se tradujo la interpretación que la propia Comisión había hecho de sus poderes en lo relativo a la aplicación de la Declaración y del Estatuto. Del mismo modo, las distintas reformas tuvieron en cuenta la experiencia de la Comisión y los requerimientos concretos que se precisaban para el mejor cumplimiento de su función. En ese sentido, el Reglamento representa al mismo tiempo la base virtual y la expresión de la práctica de la Comisión. Después de la reforma aprobada por la Resolución XXII, el Reglamento de la Comisión dividió el capítulo referente al trámite de comunicaciones en dos partes bien definidas. La primera versaba sobre las comunicaciones en general 56 , mientras que la otra contenía el procedimiento especial aplicable a las denuncias relativas a los derechos enunciados en el segundo párrafo de la Resolución XXII 57 • 51 ·
Estatuto CIDH (1960). art. 15. Reglamento CIDH (1967), arts. 37-52. Aunque en 1966 el Reglamento fue modificado para adaptarlo al mismo Estatuto, nos referirÍlos a la versión de 1967, que plantea, en su conjunto, el resultado de la práctica cumplida en la etapa que estamos reseñando. !bid., arts. 53-58. Dicho procedimiento era también aplicable para las denuncias de represalias contra los autores de comunicaciones dirigidas a la Comisión [art. 53.b)]. 5
~
_<]
296
2." PARTE: CAP. Vl.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES
El trámite ordinario en el Reglamento de 1967 tenía como antecedente toda la práctica de la Comisión anterior a la Resolución XXII. Se refería a comunicaciones que «contuvieran denuncias o quejas de violaciones a los derechos humanos dentro de los Estados americanos» 58 • El procedimiento estaba orientado a comprobar si había tenido lugar alguna «violación de los derechos humanos>>, es decir, de la Declaración Americana, supuesto en el cual la Comisión se reconocía facultada para «formular recomendaciones en caso de que lo estim(ara) conveniente, en aplicación del artículo 9.b)>> de su Estatuto, «sin perjuicio de preparar y publicar los informes que la Comisión consider(ara) convenientes, de acuerdo con el artículo 9, acápite e), de su Estatuto» 59 • De acuerdo con el llamado <>, comprobada la violación, la Comisión debía preparar el informe del caso y formular las recomendaciones procedentes al gobierno aludido 60 • De no ser adoptadas éstas, la Comisión debía incluir el caso en el informe anual rendido ante el máximo órgano político de la OEA. En caso en que dicho órgano no formulara observaciones a las recomendaciones de la Comisión y si éstas aún no habían sido aplicadas por el gobierno afectado, la Comisión podía publicar su informe 61 • En síntesis, desde su instalación la Comisión se reconoció competente para examinar las violaciones a la Declaración que pudieran producirse en los países americanos, sea por iniciativa propia, en los casos que revelaran violación flagrante y reiterada de los derechos humanos; sea como consecuencia de una comunicación individual. Para ese examen, dentro de la esfera de competencia de la Comisión se ejercieron, en la práctica, amplias atribuciones. La Comisión podía solicitar información al gobierno del Estado interesado, e incluso pedir su anuencia para trasladarse a su territorio. Al término del procedimiento la Comisión podía formular recomendaciones concretas al gobierno, y, en determinadas condiciones, podía asimismo informar al más alto nivel de la OEA y hacer público su informe. 51 Ibid., " Ibid., ro Ibid., 61 Ibid.,
art. art. art. art.
37. 52.
56. 57.
Ill.
DECLARACION DE DERECHOS Y DEBERES
297
Si se comparan estos poderes ejercidos por la Comisión Interarnericana con los atribuidos a otras entidades de protección creadas por tratados vigentes o adoptados antes de 1967, se puede apreciar que aquélla trataba las violaciones a la Declaración corno infracciones al Derecho internacional.
La Comisión Europea de Derechos Humanos, cuya actividad se inició en 1954, no está concebida, corno ocurría con la Interarnericana en aquel entonces, corno un órgano terminal, puesto que, si ella considera que una determinada denuncia revela una violación a la Convención Europea, debe deferir el caso a la Corte o someterlo al Comité de Ministros. Por ello, a los efectos de la comparación propuesta, lo relevante no es tanto el des-enlace final de un asunto dado, al término de todo el procedimiento, sino más bien la delimitación de cuáles son las providencias que, por sí sola, puede adoptar la Comisión Europea. Según el artículo 28 de la Convención Europea, una vez admitida una denuncia, la Comisión está facultada para abrir una una investigación para cuya eficaz realización los Estados interesados deben proporcionar todas las facilidades necesarias. El artículo 31 de la misma Convención dispone que, si se verifica la existencia de una violación a los derechos protegidos por aquélla y si el asunto no ha sido resuelto en forma amistosa, la Comisión debe preparar un informe donde consten los hechos y se formule un dictamen sobre si los mismos violan la Convención. Debe, además, transmitir dicho informe al Comité de Ministros «con las propuestas que considere apropiadas». Es evidente la proximidad entre esas atribuciones y las ejercidas por la Comisión Interamericana frente a las violaciones a los derechos proclamados por la Declaración, a pesar de que la actuación de ésta, antes del Protocolo de Buenos Aires, no tenia fundamento alguno en el Derecho convencional. El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial 62 tiene atribuciones para conocer casos de violación a la Convención, que lo creó en dos supuestos. El primero es el de las denuncias de Estado 63 -para las cuales la Comisión Interamericana de la época no tenía competencia-, dentro de 62 Creado por la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, adoptada en 1965, también antes del Protocolo de Buenos Aires. 63 /bid., art. 14.
298
2.'
PARTE:
CAP. VI.-VALOR SOBREVENIDO DE lAS OECI.·\RACIONES
cuyo trámite está facultado para pedir información a los Estados interesados, después de lo cual el asunto debe ser sometido a una Comisión Especial de Conciliación, que comunica finalmente al Presidente del Comité sus conclusiones y recomendaciones. Este, a su vez, lo transmite a los Estados involucrados. El segundo es el de las denuncias o comunicaciones individuales 64 , que deben ser examinadas por el Comité considerando lo expuesto por el peticionario y las explicaciones o declaraciones emanadas del Estado afectado, al cabo de lo cual podrá presentar «sus sugerencias y recomendaciones», cuya publicación no está prevista en la Convención, no obstante lo cual en el Reglamento se resolvió incluirlas, en forma resumida, en el informe anual del Comité 65 • Tampoco en este caso hay diferencias sustanciales con la práctica de la Comisión Interamericana ante las denuncias individuales de violación a la Declaración Americana. Finalmente, el Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 66 , en los casos en que puede entrar a conocer denuncias de Estado, tiene atribuciones análogas a los del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial 67 • En lo referente a las denuncias individuales que le sean presentadas en virtud del Protocolo Facultativo, está previsto que reciba «explicaciones y declaraciones» 68 del Estado interesado. Al término del procedimiento el Comité presenta sus «observaciones» tanto a este último como al peticionario 69 • La indiscutible relevancia de los tratados citados, adoptados todos en la época en que la práctica de la Comisión no tenía sustrato en el Derecho internacional convencional, nos permite determinar la naturaleza de la actuación de entidades análogas a la Comisión frente a casos de violación de reglas de Derecho internacional, cuyo objeto es la protección de los derechos humanos. Frente a una infracción de las convenciones citadas denunciadas ante esas entidades, ellas fueron facultadas para obtener información, para analizar el caso con arreglo a ésta, para 64
65 66 67
61 6'J
/bid., art. 14. /bid., art. 96. Adoptado en 1966. Artículos 41 y 42. Protocolo, artículo 4.2. /bid., artículo 5.4.
III.
DECLARACION DE DERECHOS Y DERERES
299
formular las correspondientes «propuestas», «observaciones», «recomendaciones» o «sugerencias» y para preparar y, eventualmente, publicar su informe. Ese era el procedimiento acogido por la comunidad internacional para el tratamiento de las violaciones a los derechos humanos protegidos por convenciones internacionales. Con sus variantes, esas son las mismas ac~ tuaciones que venía cumpliendo la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en ausencia de reglas de Derecho convencional que las sustentara, con respecto a las violaciones a la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. De acuerdo con los criterios imperantes en la época -y aun actualmente-, no cabe sino una conclusión: en la práctica de la Comisión Interamericana, el tratamiento de las violaciones a la Declaración Americana que le fueran denunciadas se correspondía con el dado, por otras entidades análogas, a las infracciones a una regla de Derecho internacional para la protección de los derechos humanos.
Falta aún determinar si esa práctica fue aprobada por los Estados miembros de la OEA. b)
La aprobación de los Estados y la
La práctica de la Comisión, en los términos que se han reseñado, se cumplió desde un principio sin la oposición de los Estados americanos. Por el contrario, como ya se ha visto, más bien se produjeron manifestaciones como la de la VIII Reunión de Consulta (Punta del Este, 1962), tendentes a formalizar la interpretación amplia de sus facultades que había hecho la misma Comisión. La primera manifestación efectiva de los Estados americanos, en el sentido de aprobar la práctica cumplida por la Comisión en sus primeros años de trabajo y de autorizarla explícitamente hacia el futuro, la encontramos en las varias veces citada Resolución XXII de la Segunda Conferencia 1nteramericana Extraordinaria. La parte considerativa de dicha Resolución destaca «que la Comisión ha prestado un valioso servicio al cumplir su cometido» e igualmente aprueba que «continúe ejerciendo sus responsabilidades a favor de todos los derechos y deberes incluidos en la Declaración Americana». Se reconoció asimismo que la
300
2.a
PARTE: CAP. VI.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES
Comisión < información a los gobiernos sobre las medidas adoptadas en favor de los derechos humanos. El empleo del citado verbo, cuyo significado es ajeno a la precisión ~
Artículo 9.b).
111.
Df.CLARACION DE DERECHOS Y DEBERES
301
de los términos jurídicos, introduce un elemento de oscuridad en el texto que lo debilita. Da la impresión de haberse acudido a esa palabra, en la versión castellana y portuguesa, para evitar expresiones como «solicitar~>, «requerir» o «instar», cuyo significado jurídico es más conocido. En inglés se utilizó to urge y en francés inviter, términos que no se corresponden entre sí, ni tampoco con «encarecer», circunstancia esta que aumenta la confusión de la expresión.
En cambio, según la Resolución XXII la Comisión fue facultada para dirigirse a cualquier gobierno americano <> y para formularles las recomendaciones que «consider(ara) apropiadas>>. Este último texto subrayó la autonomía de los poderes procesales de la Comisión en lo referente al examen de las comunicaciones individuales, puesto que se reconoció su autoridad para ejercerlos cuando lo considerase pertinente o apropiado, sin ningún condicionamiento. La diferencia de lenguaje sugiere un movimiento de lo dispositivo hacia lo imperativo. Todo ello, sin embargo, acaso no sea suficiente para considerar que los Estados americanos admitían que la Declaración era objeto de una práctica aceptada como Derecho. El momento que puede considerarse decisivo en ese proceso es el de la adopción del Protocolo de Buenos Aires que reformó la Carta de la OEA. En nuestro concepto, ese Protocolo significa la cristalización de los artículos de la Declaración Americana a que se refiere la Resolución XXII como Derecho consuetudinario, si es que no puede considerarse como el reconocimiento implícito de una costumbre internacional preexistente. A este respecto lo determinante es, de nuevo, lo dispuesto por el artículo 150 de la Carta reformada, según la cual, <>. Coincidimos con la posición según la cual la referencia a la «actual Comisión» no puede entenderse sino institucionalmente, lo que implica que dicha expresión comprende toda la organización, la normativa e incluso el sentido general que habían tenido las actuaciones de la Comisión. No alcanza solamente al Estatuto y a la mención específica que éste hace a la Declara-
302
2.a
PARTE:
CAP. Vl.-VALOR SOfiREVENIDO DE LAS DECI ·\RACIONES
ción Americana, sino también al Reglamento y a la práctica de la Comisión. Recordemos que desde su creación, pero especialmente des· pués de la Resolución XXII, el Reglamento de la Comisión fue la base de una práctica que daba a las violaciones a la Declaración un trámite análogo al previsto en algunos tratados inter· nacionales en materia de derechos humanos para los casos de infracción a las disposiciones del mismo tratado. Por ello, al encomendar a «la actual Comisión» que velara por la observancia de los derechos humanos, los signatarios del Protocolo de Buenos Aires estaban implícitamente aceptando que ésta debía continuar tratando las violaciones a la Declaración del mismo modo que órganos de naturaleza análoga ya trataban las infracciones a reglas convencionales de protección a los de· rechos humanos. El encargo que se hizo a «la actual Comisión» inevitablemente comprendía la aprobación de una práctica, que daba a las violaciones a la Declaración Americana el tratamien· to correspondiente a una violación del Derecho internacional. La comprobación de la opinio juris se deduce del sentido del mandato transitorio de la Comisión contenido en el artículo 150. A ella se encargó que velara por la observancia de los derechos humanos mientras no entrara en vigor la Convención especial. Cabe entonces preguntarse, ¿a qué derechos si no a los proclamados por la Declaración podía referirse la función asignada a la Comisión? Dentro del marco de la OEA no puede sino concluirse que lo encomendado a la Comisión fue que velara por el respeto a la Declaración Americana, o al menos de los derechos enunciados en los artículos especialmente mcn· cionados en la Resolución XXII 71 , lo que en definitiva expresa concretamente la opinio juris respecto de ésta, puesto que no habría tenido sentido que una convención internacional, como es la Carta de la OEA, encargara a uno de los órganos permanentes de ésta de «velar por la observancia» de los derechos contenidos en la Declaración, si los Estados partes en esa con· vención no hubieran considerado que dichos derechos debían ser obligatoriamente respetados. La práctica posterior de la Comisión, especialmente la cumplida después de la entrada en vigencia de la Convención Ame" Artículos 1, 11, III, IV, XVIII, XXV y XXVI.
111.
DECLARACION DE DERECHOS Y DEIJERES
303
ricana sobre Derechos Humanos, confirma plenamente la anterior conclusión. B)
ETAPA POSTERIOR A LA ENTRADA EN VIGOR DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS
El artículo !50 de la Carta Reformada de la OEA atribuyó a la Comisión Interamericana, como ya se ha indicado, la misión transitoria de velar por el respeto a los derechos humanos mientras no entrara en vigor el tratado especial sobre la materia previsto en la misma Carta. Ahora bien, aunque la Convención Americana sobre derechos humanos entró en vigor, objetivamente, el 18 de julio de 1978, ella no está vigente, subjetivamente, para los miembros de la OEA que no son partes en la misma. A este respecto la Resolución li de la Conferencia de San José, donde se adoptó el tratado, encomendó <> que se previera en el nuevo Estatuto de la Comisión la competencia y procedimiento de ésta respecto de los miembros de la OEA que no estuvieran vinculados por el Pacto de San José, «incluyendo las funciones y atribuciones estipuladas en la Resolución XXII de la Segunda Conferencia lnteramericana Extraordinaria» 72 • Esa circunstancia ha conducido, como ya se ha señalado antes, a que el sistema interamericano de protección a los derechos humanos presente cierta complejidad transitoria, pues en él se superponen dos regímenes. Uno, más general, que se infiere de la Carta de la OEA y de la Declaración Americana, cuyo órgano de tutela es la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos, y otro, más complejo, que es el contenido en la Convención Americana, cuyos órganos de protección son la propia Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Comisión, que es órgano com(m, tiene un régimen unitario que se desprende del Estatuto aprobado en La Paz en 1979. Tiene a su cargo cumplir con las funciones que le confía la Convención Americana y además, respecto de los Estados que no son partes en ésta, continuar cumpliendo, en términos ge12 Cit. en Manual de normas vigentes en materia de derechos humanos en el sistema interamericano, O EA/Ser. LV ./11-65, Doc. 6 Washing-
ton, 1985, pág. 1 L
304
2!
PARTE: CAP. VJ.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES
nerales, con las funciones que había venido desempeñando frente a todos los miembros de la OEA antes de entrar en vigor el Pacto de San José. De hecho, con posterioridad a la vigencia de éste, la Comisión ha adoptado numerosas resoluciones sobre comunicaciones individuales referentes a derechos enunciados en la Declaración Americana, que es todavía objeto de aplicación sostenida y permanente. Esa circunstancia permite comparar el tratamiento que la Comisión da a las denuncias sobre presuntas infracciones a la Convención Americana con las referentes a la Declaración, así como las providencias que adopta, en el supuesto de que establezca la violación, en uno y en otro caso. Ese método puede indicarnos, si no hay diferencias esenciales entre los dos regí~ menes, si la Comisión procesa ambos tipos de denuncias de conformidad con reglas y principios análogos, lo que indicaría que conceptúa las violaciones a la Declaración como casos de quebrantamiento del Derecho internacional. El nuevo Estatuto de la Comisión comienza por definir lo que debe entenderse por derechos humanos y referir el concepto a la Convención Americana, para los Estados que son partes en ella, y a la Declaración para los demás, lo cual demuestra que la entrada en vigencia de aquélla no disminuye la función ni la fuerza de ésta. El artículo 29.e) de la Convención, por lo demás, expresamente establece que ninguna de las disposiciones del tratado puede ser interpretada en el sentido de «excluir o limitar el efecto que pueden producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza». El Reglamento actual de la Comisión, cuya última versión fue aprobada el 17 de marzo de 1985 73 , ha buscado unificar las reglas procesales aplicables a Jos estadios iniciales del procedimiento, como son la de admisión e investigación, abstracción hecha de que la comunicación o denuncia se refiera a un Estado que sea parte en la Convención Americana o a uno que sea ajeno a dicho tratado 74 • Las condiciones de admisibilidad son idénticas para las comunicaciones fundadas sobre la Convención y para las que Jo esn Cfr. Manual de normas vigentes, cit., págs. 115-140. El artículo 52 del Reglamento unifica los procedimientos.
74
III.
DECLARACION DE DERECHOS Y DEBERES
)05
tén sobre la Declaración. Esto abarca: 1. las condiciones de forma y el contenido de la petición 75 ; 2. los prerrequisitos procesales, en especial el que toda al previo agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna, que está sometido a idéntico régimen jurídico en uno y otro caso 76 ; 3.0 los plazos dentro de los cuales puede introducirse la denuncia 77 • y 4.0 la inadmisibilidad en caso de litispendencia o de cosa juzgada 78 • 0
0
Ambos tipos de peticiones están sometidas al mismo trámite inicial 79 , y si surgen cuestiones preliminares relativas a la admisibilidad, deben ser resueltas de la misma manera 80 • La fase de investigación debe también desarrollarse de acuerdo con las mismas previsiones. La solicitud de información al gobierno afectado se formula con base en la misma norma, y el plazo que éste tiene para la respuesta es también idéntico, al igual que las consecuencias de la omisión, por parte del gobierno, en atender oportunamente la mencionada solicitud de información 81 • No existen tampoco diferencias apreciables en cuanto al régimen probatorio 82 •
Las diferencias surgen en las providencias que la Comisión puede adoptar para la solución del caso. La Convención Americana contempla una serie de pasos sucesivos. que van desde la búsqueda de una solución amistosa a través de la utilización de la técnica de los buenos oficios y la mediación-conciliación, hasta la publicación de su informe o la remisión del caso a la Corte 83 • Se trata en verdad de un procedimiento complejo -acaso demasiado- orientado primero a buscar una solución Reglamento CIDH (1985), arts. 27 y 32. !bid., art. 37. !bid., art. 38. 78 !bid., art. 39. 79 !bid., art. 34. 80 !bid., art. 35. 81 !bid., arts. 34.5 y 42. Cfr. supra, pág. 251 y sigs. 82 La única diferencia importante se refiere a la posibilidad de practicar una investigación in loco en el curso del procedimiento relativo a una comunicación individual, que es obligatoria para los Estados partes en la Convención: Convención, artículo 48.2; Reglamento, artículo 44. Cfr. VARGAS CARREÑO, E.: Las observaciones «in loco» practicadas por la C!DH, en «Derechos humanos en las Américas», cit., pág. 292. Cfr. supra, págs. 256-259. 83 Convención, artículos 48-51; Reglamento, artículos 45-48. Cfr. supra, pág. 217. 75
76
71
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2.
1'-\RH-_:
CAP. \1.-\-\LOR ~OHRE\f·_,I[)O DI: 1-\~ DI-TL-\RHIU'F~
consensual y luego a ejercer un apremio progresivo sobre el gobierno afectado, ¡J fin de que acepte las proposiciones y re~ comendaciom:s de la Comisión. Las mcdidas que la Comisión puede adoptar. sin embargo, ~igw:n siendo esencialmente las mismas: preparar un informe-~~. formular propo~icione~ y reco~ mendaciones ~· y publicar el informe'~. Puede también remitir el caso a la Corte. para lo cual no basta que el Estado interesado sea partr.: en la Convr.:nción. sino que sr.: prr.:cisa. además. que haya
Convención. artículo Convención. artículo Convención, artículo Cfr. supra. págs. 295 Reglamento. artículo
50: Reglamento. artículo 46. 50: Reglamento. artículo 47 . 51; Reglamento. artículo 48. y 296. 53.
111
I>I:CCI_-'\R,\CIOI\
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307
contcncio~a. caso~
referentes a la Convención Americana wbre Derechos Humanos y no otras ~ituaciones, así sean violatorias de una norma de Derecho internacional que tenga otra fuente convcncion<-~1 o quL' sea comuctudinaria ~"Por el contrario. lo::- término~ en que el Reglamento dt: l;_t Comisión contcmpla ~u re~L,]ucilm en los casos t.k violación a !::1 Declaración son m~Ís imperativo:-. que los prevbtos con anteriorid~Jd n la cntr<~da en \·Íl-!or t.kl Pacto dl' San José. La circunstancia de LJLil'. cun tudos lo:-. t~ntcccdentcs indicados. se h
308
2.'
PARTE:
CAP. VI.-\'ALOR SOBREVENIDO
DE
L.·\S DECL·\R.·\C10'ES
cual fue un cuerpo de principios sin ninguna trascendencia práctica durante la década que siguió a su proclamación. y llegó a convertirse en un instrumento clave para la protección a los derechos humanos. Otra vez estamos en presencia de un pro· ceso progresivo.
CONCLUSION
En la introducción al presente estudio se aludió a la progresividad como una tendencia manifiesta que se observa en la protección internacional de los derechos humanos hacia la expansión de su ámbito de modo continuado e irreversible, tanto
en lo que se refiere al número y contenido de los derechos protegidos como por lo que toca a la eficacia y el vigor de los procedimientos en virtud de los cuales los órganos de la comunidad internacional pueden afirmar y salvaguardar su vigencia. El examen de las diversas manifestaciones de esa tendencia, que
se ha hecho a lo largo de la disertación que ahora se concluye, permite verificar la amplitud y la persistencia del fenómeno como un hecho cierto, cuya realidad material es comprobable empíricamente, y como una característica nada superficial del Derecho internacional de los derechos humanos. Se trata, en primer lugar, de un hecho cierto. Desde el fin
de la segunda guerra mundial y el establecimiento de las Naciones Unidas se han creado y desarrollado un régimen jurídico y una actividad internacionales destinados a la protección de
los derechos humanos. Partiendo de cero, en forma gradual y sucesiva, ]a protección internacional ha venido alcanzando esferas cada vez más amplias y medios de acción más robustos.
Ha sido vasta la actividad creadora de normas jurídicas. Durante las últimas décadas se ha adoptado, entre tratados y declaraciones, cerca de un centenar de instrumentos internacionales relativos a los derechos humanos. En el caso de las convenciones --cuya naturaleza particular respecto de los tratados
tradicionales ha sido subrayada varias veces por la jurisprudencia- se han reconocido derechos, se han pactado obligaciones y se han establecido medios de protección que, en su conjunto, han transformado en más de un aspecto al Derecho internacional y le han dado nuevas dimensiones como disciplina
jurídica. Todo ello ha sido el fruto de una intensa y sostenida actividad negociadora cumplida en el seno de las distintas organizaciones internacionales, la cual, lejos de fenecer o decaer con la conclusión de tan numerosas convenciones, se ha man-
310
CONCLUSION
tenido en todo momento bajo el estímulo de nuevas iniciativas que buscan perfeccionar o desarrollar la protección internacional en alguno de sus aspectos. La progresividad se evidencia también en lo institucional. Hoy son abundantes las entidades internacionales cuya misión es velar por el respeto a los derechos humanos. Su labor. aunque todavía de limitada eficacia, ha sido positivamente creativa y ha servido para ensanchar el alcance del régimen. Han cumplido una fecunda tarea en la interpretación y aplicación del Derecho. Han ideado medios procesales para abrir cauce a la iniciativa individual dentro de los procedimientos internacionales relativos a los derechos humanos. Han procurado remover los obstáculos -a menudo pesados y de origen poco inocenteque se oponen a menudo a que operen los mecanismos de protección. Con frecuencia, en fin, han definido su propia com· petencia a través de la interpretación más amplia posible de la normativa que se las atribuye, y han cumplido actuaciones que difícilmente estaban dentro de las previsiones o de la intención de quienes suscribieron las correspondientes convenciones. Sobre esas actuaciones, varias de cuyas manifestaciones más relevantes han sido descritas en la segunda parte del trabajo, se ha cimentado buena parte de la evolución del régimen de protección internacional.
Más allá de esa verificación material, la progresividad aparece también como una nota que se arraiga en la naturaleza de la protección internacional. La ampliación paulatina y constante del régimen no obedece simplemente a lo novedoso de la temática planteada, ni a la natural cautela con que los gobiernos ven a semejantes sistemas de control. No se trata de un simple fenómeno superficial, producto de una instauración tentativa, sino que se afinca en la concepción misma del régimen. Aclaremos de nuevo que la mencionada concepción no significa -ni debe ser confundida, como quizá pretenden algunos- que el Derecho internacional de los derechos humanos carece de contenido inmediatamente exigible, de modo que los derechos protegidos sólo serían realizables progresivamente. Un enfoque como ese estaría radicalmente errado. Cuando un Estado se compromete a través de un tratado a garantizar determinados derechos a las personas bajo su jurisdicción, está asu-
(ONCI LJSIO"-'
311
miendo una obligación inmediatamente exigible, de manera que si esos derecho son violados por un hecho imputable a ese Estado, también se está violando el tratado. Sólo excepcionalmente, en el caso de algunos de los derechos económicos, sociales y culturales, puede considerarse que las obligaciones contraídas por los Estados son exigibles de manera progresiva y en la medida de los recursos existentes, lo cual, ni siquiera en ese caso, modifica su naturaleza como deber jurídico, cuya inobservancia, por parte de un Estado que lo ha asumido como tal, debe ser tenida como ilícita 1 • La progresividad, por el contrario, a lo que apunta es al desarrollo y la vigorización de los recursos de que dispone la persona para hacer efectivo el respeto a ese deber jurídico a cargo de los Estados. Precisamente, por tratarse de un deber cuyo cumplimiento es inmediatamente exigible, se han conjugado diversos factores para arbitrar medios cada vez más eficaces para reclamar su cumplimiento. Esa ha sido una tendencia característica de la protección internacional de los derechos humanos, en parte porque ha sido concebida de modo que su alcance y su fuerza puedan ser aumentadas, pero no menoscabadas, y en parte porque así han venido funcionando, en su comportamiento real, las instituciones internacionales de protección. Las bases de la progrcsividad las encontramos en la concepción misma de la protección internacional. Los distintos instrumentos sobre la materia contienen declaraciones de voluntad explícitas sobre la necesidad de nuevos desarrollos que amplíen y consoliden lo que en ellos se recoge. Asimismo, como hemos señalndo, los tratados sobre derechos humanos han sido ideados corno una suerte de garantía mínima, de un piso por debajo del cual no queda debidamente preservada la dignidad de la persona, pero de ningún modo excluyen que por otros medios, sean de Derecho interno o internacional, se ofrezca un régimen de mayor alcance, debiendo aplicarse en ese caso la disposición más favorable a la persona. En el mismo sentido, las convenciones sobre derechos humanos son frecuentemente compromisos dotados de gran flexibilidad, pues contienen dispositivos que permiten. a partir dt: ' Cfr. supra. págs. 126 y 127
312
CONCLUSION
un cuerpo central de obligaciones que vincula por igual a Jodas las partes, que su significado y sus efectos se vean extendidos
por la determinación unilateral de cualquiera de los Estados contratantes. Es así como resulta técnicamente posible que exista un cierto grado de asimetría en los compromisos, que pueden
resultar más exigentes para unos Estados que para otros, tanto en lo que se refiere a los derechos protegidos como por lo tocante a la competencia de las instituciones a cuyo cargo está su salvaguarda.
Todo ello ha redundado en el reconocimiento de que las mencionadas convenciones tienen una naturaleza particular, que
las aparta del tradicional equilibrio recíproco de intereses y las orienta hacia el establecimiento de un orden público común, cuyo destinatario no son los Estados, sino los seres humanos
que pueblan sus territorios. Ha sido todo ello un contexto apropiado para que la aplicación a dichos tratados de los métodos de interpretación del Derecho internacional haya conducido a
resultados particulares, que han entendido las normas en el sentido más favorable a la persona y han estado abiertos a una evolución conceptual, que define el significado de los términos del tratado, reconociéndoles un alcance más extenso del que tenían en la época de la conclusión.
La aplicación del Derecho ha sido, pues, uno de los cauces de la progresividad. Ello ha sido así, en parte, por la concepción del régimen, pero lo ha sido también, en no menor medida, por su funcionamiento. El aporte de los Estados para ese propósito, a pesar de todas las reticencias, no ha sido nada des-
preciable y se ha manifestado en la vasta tarea de formación del Derecho convencional, en la adhesión a cláusulas facultativas para ampliar su significado y en la cooperación y el res-
paldo que se ha brindado a las entidades internacionales de protección. La labor de éstas, por su parte, ha estado signada por la interpretación y aplicación extensiva del Derecho, que ha procurado superar obstáculos y ofrecer mayores posibilidades al cumplimiento de su función controladora de lo que parecería inferirse de sus atribuciones formales. Esas iniciativas, cumpli.-
das con la aprobación de los Estados, se han plasmado en numerosas normas procesales y se han traducido en una práctica que, por las características que reúne en algunos casos, puede ser considerada como suficiente para cimentar la incorporación
CONCLUSJON
313
de ciertos aspectos de la protección internacional de Jos derechos humanos al Derecho internacional consuetudinario. Esa recapitulación nos conduce a una reflexión final. Con frecuencia hemos aludido a la protección internacional de Jos derechos humanos, calificándola como sistema o como régimen, cuando en verdad podría señalarse que existen tantos sistemas o regímenes de protección como convenciones o instituciones hay, puesto que la conexión entre las previsiones o actuaciones de éstas no está definida en términos que autoricen a integrarlas de modo unitario. Aunque en un cierto nivel esa consideración puede ser parcialmente atinada, hay más de una razón para considerar que, a despecho de la diversidad normativa y organizativa y de la carencia de vínculos sistemáticos en sentido estricto, existen importantes elementos de conexión profunda entre los distintos cuerpos legales y órganos de protección, que definen rasgos comunes suficientes para justificar una consideración unitaria del conjunto. Expresiones de esa conexión profunda son, por un lado, el reconocimiento del Derecho internacional de los derechos humanos como una disciplina que, si bien no es autónoma, tiene características propias y bien definidas 2 , y, por otra parte, la existencia de ciertas normas que establecen la aplicación preferente de una convención sobre otra, como ocurre con lo que se ha llamado «cláusula del individuo más favorecido» 3 , o con las disposiciones que rehusan la admisibilidad a comunicaciones o peticiones presentadas ante un órgano de protección que reproduzcan otras que hayan sido decididas o estén pendientes de decisión por otra entidad internacional.
La progresividad es otro de esos rasgos comunes de la protección internacional en su conjunto. El reconocimiento del valor jurídico internacional de los derechos humanos, más que una revolución jurídica, denota un nuevo estado de conciencia universal y un cambio significativo de patrones culturales. La protección internacional debida a la persona frente a la ofensa a sus derechos fundamentales cometida por el poder público implica un principio de reconocimiento tangible de la superioridad del hombre y del género humano. Ella es también un 1 Cfr. VASAK, K.: Les dimensions internationales des droits de l'homme, UNESCO, París, 1982, pág. 709 y sigs. ' Cfr. supra, pág. 89.
314
CONCLUSION
indicio de que, a pesar de todas las resistencias y más allá de las hipocresías, se comienzan a extraer consecuencias prácticas de las concepciones democráticas del Estado como vehículo para la plena realización y liberación de la persona, y cuya actuación no puede rebasar lícitamente los límites que impone la dignidad humana ni ser instrumento de ningún tipo de opresión. Un principio ya bien perfilado es el de que la lesión a los derechos humanos no debe ser solamente censurada en términos morales o políticos, sino que debe ser impedida con medios jurídicos organizados por la comunidad internacional. Es el principio de revalorización moral y jurídica del ser humano como poblador del planeta, más que como poblador del Estado. Si ese es el trasfondo, el resultado material es todavía magro. Persisten numerosas dificultades que frustran o llegan a hacer inútil la protección internacional. Pero la experiencia es reciente, y aunque tuvo su origen en la conmoción universal de la segunda guerra, ha venido desarrollándose de manera definida y hasta cierto punto independiente de aquella coyuntura histórica, con base en una conciencia y en una aspiración colectivas alimentadas por el poder de la opinión pública y de la comunicación de ideas y noticias. Por eso, cuando se comprueba que los distintos medios de protección internacional se han venido organizando de modo que la extensión de su alcance quede abierta y que han venido funcionando con un sentido marcadamente expansivo, se dispone, al propio tiempo, de una guía sobre el sentido que debería tener en el porvenir la actividad internacional de protección a los derechos humanos y de una cierta dosis de esperanza sobre el futuro de la libertad.
PUBLICACIONES CONSULTADAS
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