Oportunidades para la Mayoria - BID

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Página en blanco a propósito

Mayoría

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D.C.


Oportunidades para la

Oportunidades para la mayoría es una publicación del Banco Interamericano de Desarrollo producida por un grupo de redacción multidepartamental codirigido por Donald Terry y Christopher Barton, y coordinado por Elizabeth Boggs Davidsen. Sarah Howden, Dana Martin y Pablo Alonso también participaron en la coordinación general. Los autores principales, por capítulo, son: Introducción: Elizabeth Boggs Davidsen, Pablo Alonso, Sarah Howden y Dana Martin Capítulo 1: Mia Harbitz, Suzanne Duryea y Claudia De Colstoun Capítulo 2: Sandra Darville, Álvaro Ramírez, Tomás Miller, Dieter Wittkowski, María Teresa Villanueva, Steven Wilson, Greg Watson, Angela Paris y Sarah Fandell Capítulo 3: Bernardo Guillamon, Jacqueline Mazza, Juan J. Llisterri y Fabrizio Opertti Capítulo 4: Silvia Sagari y Felipe Targa Capítulo 5: Danilo Piaggesi y Andrés Garrett Capítulo 6: Eduardo Rojas, Morgan Doyle, Steven Wilson y Michael Jacobs Capítulo 7: Elizabeth Boggs Davidsen, Sarah Howden, Dana Martin y Ana-Mita Betancourt La Oficina de Relaciones Externas del BID se encargó de la producción editorial de esta publicación.


AGR ADECIMIENTOS

Prefacio

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Introducción Oportunidades para la mayoría

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Capítulo 1 Identificación de la mayoría oculta a la vista de todos

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Capítulo 2 La expansión de la democracia financiera en América Latina y el Caribe

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Capítulo 3 Un pacto empresarial para la mayoría

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Capítulo 4 El mejoramiento del acceso a los servicios básicos de infraestructura como medio de llegar a la mayoría

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Capítulo 5 Conexión para la mayoría: la potenciación mediante dividendos digitales

83


ÍNDICE

Capítulo 6 Los problemas de vivienda y las oportunidades en la base de la pirámide

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Capítulo 7 Asociaciones y el camino que ha de seguirse

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Bibliografía

141

iv


Índice

Vivimos en una era de oportunidades y prosperidad. La innovación y la tecnología permiten que países y culturas atraviesen continentes y salten generaciones. El ingreso nacional per cápita puede duplicarse en una sola década, en vez de varios siglos. Pero también existen grandes desafíos. Para muchos, el progreso es a veces tan asombroso que evoca una palabra reservada hasta ahora para lo sobrenatural: “milagro”. Pero no en todas partes ni tampoco para todos. Y para la mayoría de los habitantes de América Latina y el Caribe, no todavía. ¿Por qué no? El Banco Interamericano de Desarrollo ha tratado de responder a esta pregunta desde que inició sus actividades, procurando reducir la pobreza y mejorar la situación social y económica de la población en general. Sin embargo, el problema persiste. Para que la región avance de forma estable y sostenible, la mayoría de la población debe recoger los beneficios del crecimiento. La difusión de dichos beneficios se debería considerar como el producto de los esfuerzos de las últimas décadas para afianzar la democracia, garantizar la estabilidad macroeconómica, fortalecer las reformas legales y regulatorias, y reconsiderar el gasto social. Los indicadores clave en materia de desarrollo humano lo demuestran, ya que han mejorado, pero es obvio que ese progreso no ha sido suficiente. Debemos redefinir lo posible para el hogar promedio, así como también v


PREFACIO

los pilares del crecimiento económico global de la región. En pocas palabras, las condiciones económicas son favorables en varios países, pero aún así la mayoría de la población a menudo no recoge de forma suficiente los beneficios de la prosperidad. Debemos hacer mucho más y debemos hacerlo cuanto antes. Con este fin, el BID está lanzando la iniciativa Oportunidades para la mayoría, que permitirá organizar varias de las actividades que lleva a cabo en la región. Estamos comenzando este esfuerzo “delineando a la mayoría”, estableciendo parámetros de referencia y fijando metas para los próximos cinco años (2007-2011). Durante este período, el BID colaborará con todos los niveles de gobierno, y comprometerá más directamente al sector privado y a la sociedad civil con el fin de alcanzar la escala necesaria para producir un cambio fundamental. La tecnología y las ideas innovadoras brindan nuevos medios para crear oportunidades económicas para todos y un mejor acceso a bienes y servicios para las mayorías. Este libro trata varios puntos al respecto, dándoles prioridad a la identificación ciudadana, la democracia financiera, la generación de empleos y el espíritu empresarial, los servicios de infraestructura básica, las tecnologías de la información y las comunicaciones, y la vivienda. Tales aspectos se seleccionaron en virtud de su capacidad para crear un crecimiento incluyente y generar resultados mensurables, y el BID se esforzará por crear asociaciones para garantizar el logro de esas metas.

Luis Alberto Moreno Presidente Banco Interamericano de Desarrollo vi


Prefacio

Oportunidades para la mayoría

U

na de las profundas enseñanzas de la historia económica es que la conjunción de la democracia y el libre mercado constituye la base más adecuada para asegurar la prosperidad económica y el surgimiento de una vibrante sociedad civil. Estos sistemas se refuerzan mutuamente cuando los mercados proporcionan a una vasta mayoría de ciudadanos la oportunidad de participar en forma efectiva en la vida económica, como productores y consumidores. Cuando los mercados proveen oportunidades económicas a la mayoría, las sociedades pueden florecer y competir exitosamente en los mercados mundiales.

También es cierto que los mercados no siempre alcanzan y potencian a la mayoría de la población. Con demasiada frecuencia, las políticas inadecuadas y la debilidad de las instituciones limitan la vibrante actividad del mercado sólo a quienes se encuentran en el extremo superior de la pirámide económica, excluyendo a la mayor parte de la población de la participación plena en la vida económica. El mantenimiento de la mayoría en la periferia de la oportunidad económica ejerce

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INTRODUCCIÓN

un impacto negativo sobre el crecimiento económico, ya que reduce el potencial de los mercados internos y desaprovecha las aptitudes, la energía y las ambiciones de la población. También ejerce un efecto pernicioso sobre la vida civil y política, ya que alimenta una sensación de alienación y resentimiento por parte de la mayoría. En el último cuarto de siglo, la economía de América Latina y el Caribe se ha caracterizado por su extrema inestabilidad, en gran medida como consecuencia de su dependencia constante de los productos básicos y los mercados externos. El resultado de este patrón de ciclos de auge y depresión puede observarse en las estadísticas sobre pobreza e ingresos de la región. En comparación con 1980, en la actualidad el porcentaje de la población latinoamericana que vive por debajo de la línea de pobreza es significativamente superior, y la desigualdad se ha incrementado. Incluso si se considera el período de crecimiento ininterrumpido comprendido entre 1960 y 1980, no se observa un mejoramiento en la pobreza y la desigualdad, a pesar del crecimiento real del 95% registrado en el producto interno bruto per cápita durante los últimos 45 años. Esta falta de un crecimiento de amplia base se manifiesta en la exclusión social y económica. Típicamente, la exclusión afecta a grupos minoritarios que se ven marginados por razones de raza, origen étnico o género. La exclusión económica en la región, sin embargo, se aplica a la mayoría en diversas formas, todas ellas con devastadoras consecuencias: una elevada desigualdad, la existencia de economías informales y un inadecuado acceso a los servicios básicos. Los trabajadores se ven obligados a recurrir a la economía informal, en la que las condiciones son precarias y el ingreso 2


Introducción

proveniente del empleo es bajo, con frecuencia apenas suficiente para la subsistencia. Las divisiones entre las economías formales e informales segmentan aún más a la sociedad e impiden que los pobres participen plenamente en el proceso de desarrollo. Además, la informalidad impone significativas restricciones al potencial de crecimiento de las empresas, reduciendo el acceso a insumos financieros y de otro tipo, incluidos los servicios públicos. También limita el tipo de contratos e inversiones que las empresas pueden llevar a cabo. El hecho de estar desempleados o de tener un trabajo informal excluye a los trabajadores de las prestaciones y servicios básicos como la seguridad social, marginando aún más a la mayoría y agregando tensiones adicionales a los ya recargados programas de asistencia del gobierno. En muchos países, el subempleo representa en la práctica un problema más vasto que el desempleo. La formación de capital fluye hacia un reducido número de industrias y está altamente concentrada en “zonas activas” geográficamente limitadas, mientras que el resto de la economía se estanca. La deficiencia de las redes viales, la falta de fuentes de energía confiables y las redes inadecuadas de información afectan la capacidad de las mayorías de la región para desarrollar oportunidades económicas. En particular, las zonas rurales se ven debilitadas por la carencia de una infraestructura adecuada. En suma, quienes se encuentran en la base de la pirámide económica cuentan con limitado acceso a los recursos que necesitan para ganarse la vida en forma decorosa para ellos y sus familias. Una situación preocupante sobre la economía de la región es el hecho de que un número tan elevado de jóvenes se ve obligado a abandonarla e irse al extranjero para encontrar trabajo y enviar remesas a sus países de origen. De hecho, en un 3



número demasiado grande de países, la principal exportación son los trabajadores jóvenes. El BID enfrenta el imperativo urgente de hacer frente en forma más vigorosa y eficaz a la histórica falta del crecimiento económico de amplia base que se necesita para generar beneficios compartidos en las sociedades de América Latina y el Caribe. Para ello está formulando la iniciativa Oportunidades para la mayoría, que comprende la definición de seis aspectos, a saber: identificación ciudadana, democracia financiera, generación de empleos y espíritu empresarial, servicios de infraestructura básica, tecnología de la información y las comunicaciones, y vivienda. Estos aspectos constituyen los elementos básicos de este trabajo y de la conferencia internacional que se celebra en Washington en junio de 2006, titulada Oportunidades para la mayoría. El documento y la conferencia proporcionan diversos ejemplos que contribuyen a ilustrar aquellos mecanismos que permiten alcanzar a las mayorías, en qué formas y en qué circunstancias, y sugerir al mismo tiempo el camino que puede seguir el BID en el futuro. Estos aspectos se han seleccionado por el potencial que presentan para crear directamente un crecimiento inclusivo y generar resultados mensurables en los próximos cinco años (2007–2011). La concentración en estas prioridades se utilizará como principio rector para organizar las actividades del BID en estos campos. Pero es preciso señalar que estas prioridades sólo constituyen la primera etapa de esta iniciativa y estarán seguidas de muchas otras en los años venideros. En este sentido, los aspectos seleccionados representan sólo una parte de los numerosos sectores y programas necesarios para abordar la desigualdad y la pobreza en la región, como la reforma de 4


Introducción

los sectores de la salud y la educación, la modernización del Estado, las iniciativas que tengan por objeto asegurar la seguridad de los ciudadanos, el desarrollo rural y los programas de gestión de un medio ambiente sostenible.

La identificación de las mayorías En la región, las consecuencias de la falta de documentación pueden ser graves y no se limitan a las poblaciones que carecen de una situación legal reconocida. Los documentos básicos de identificación, incluso las cédulas de identidad nacionales y los certificados de nacimiento, representan elementos críticos para poder dedicarse a actividades económicas o productivas, así como para acceder a los servicios básicos y ejercer los derechos de ciudadanía. La falta de una documentación adecuada alimenta el ciclo de pobreza. Típicamente, cuando no se cuenta con un certificado de nacimiento debidamente registrado, comienza una vida entera de invisibilidad y exclusión para quienes trabajan y viven en la base de la pirámide. Los ciudadanos que carecen de documentos de identidad se ven excluidos de obtener empleos en el sector formal, acceder al crédito, abrir cuentas de ahorro y heredar propiedades. También puede verse restringido el derecho de votar y de ser elegidos para ocupar cargos públicos. La falta de documentos de identidad reduce la capacidad para aumentar la productividad en las primeras etapas del ciclo de la vida. En el capítulo 1, “Identificación de la mayoría oculta a la vista de todos,” se describen los problemas que surgen de una inadecuada identificación formal y se proporciona un diagnóstico 5



de la situación existente en América Latina y el Caribe. También se explica la forma en que puede abordarse más adecuadamente el problema mediante el desarrollo de mejores métodos de medición y registro. Por último, se detalla el papel que deberá desempeñar el BID en la difusión de buenas prácticas, el estímulo de la investigación y el respaldo del registro de los ciudadanos.

Democracia financiera La vida fuera del proceso financiero resulta muy costosa para las mayorías de la región. Las familias carecen de acceso a servicios financieros a precios competitivos que les permitan ahorrar, tomar dinero prestado, aprovechar sus activos, mitigar los riesgos o transferir recursos en forma suficiente y segura. La informalidad financiera representa un costo muy elevado, pero mayores aún son las oportunidades de acumular riqueza que se pierden. La falta de democracia financiera se traduce en la pérdida de oportunidades de generación de activos en una enorme escala, y una “brecha de intermediación” que se refleja en la existencia de mercados financieros restringidos y poco desarrollados. Los sistemas financieros formales de la región han ignorado en gran medida las oportunidades comerciales que supone la atención a los estratos socioeconómicos más bajos de la población. Las oportunidades de lucro se concentran en el extremo superior de la pirámide económica, y los productos y sistemas bancarios tradicionales se han concentrado en llegar a estos mercados. Con demasiada frecuencia, los cálculos convencionales de utilidades y riesgos han ignorado el mercado que se 6


Introducción

halla ante sus propias narices: la mayoría de la población de los países. Este mercado ofrece un gran potencial de crecimiento, pero en gran medida aún no se ha aprovechado. Un paso clave para alcanzar a las mayorías es el reconocimiento del potencial de quienes se hallan fuera del sistema bancario. El capítulo 2, “La expansión de la democracia financiera en América Latina y el Caribe” proporciona una breve evaluación de la forma en que la falta de acceso a los servicios financieros afecta a quienes se encuentran en la base de la pirámide, analiza tres aspectos clave para expandir la democracia financiera para la mayoría, y propone un plan de acción destinado a ampliar la democracia financiera en la región.

Un pacto empresarial La generación de suficientes empleos de buena calidad quizá constituya el principal problema socioeconómico de la región. En la actualidad, la mayoría de la población gana salarios bajos y trabaja en el sector informal, sin prestaciones o protección alguna. El principal problema que enfrentan las empresas de la región es la necesidad de incrementar la productividad de quienes se encuentran en la base de la pirámide. Para ello es preciso contar con inversiones y nuevas asociaciones que estimulen el crecimiento de empresas que aprovechen las oportunidades, desarrollar las aptitudes de los trabajadores por medio de mejor entrenamiento, educación y servicios de colocación, y establecer nuevas cadenas de valores entre grupos de grandes y pequeñas empresas. 7



En el capítulo 3, “Un pacto empresarial para la mayoría”, se analizan las causas de la baja productividad y los bajos salarios y la precariedad del empleo. También se examina el efecto de la globalización en el sector y el papel del espíritu empresarial y las alianzas como elementos cruciales destinados a incrementar la competitividad y la innovación para alcanzar a las mayorías. Se propone un “Pacto empresarial para la mayoría” que comprende dos ideas: el financiamiento de proyectos innovadores en aspectos clave para el empleo en las empresas más productivas, y la incorporación de nuevos enfoques en los instrumentos y programas existentes, con el fin de ampliar las posibilidades de aumentar la productividad de los trabajadores y de las empresas.

Servicios de infraestructura básica El acceso inadecuado a los servicios de infraestructura básica ejerce un impacto negativo sobre los niveles de pobreza y de inclusión. Por ejemplo, el acceso a caminos rurales se traduce en una disminución del tiempo que se requiere para llegar a los mercados o los lugares de trabajo y reduce el costo del transporte. Ello se traduce a su vez en una mayor productividad, y un aumento en el empleo y los salarios agrícolas. Este efecto multiplicador también se relaciona con la generación de nuevas oportunidades económicas y la diversificación de las actividades generadoras de ingresos, incluidos un aumento en el empleo y la productividad no agrícolas. Los mejores servicios de infraestructura contribuyen asimismo a otros aspectos sociales del desarrollo humano, entre ellos la potenciación de 8


Introducción

las comunidades y las mejoras en la educación y la salud. Por ejemplo, un mayor acceso a los caminos también tiende a incrementar el acceso a los servicios públicos y sociales básicos, mejorando las condiciones de vida y el bienestar de la mayoría, y permitiendo disponer de tiempo productivo para dedicarse a otras actividades productivas generadoras de ingresos o al desarrollo humano. Infortunadamente, el acceso a los servicios de infraestructura básica continúa siendo deficiente en la región. Para modificar esta tendencia se requieren distintos enfoques, entre ellos la promoción de tecnologías innovadoras, flexibles y de bajo costo. En el capítulo 4, “El mejoramiento del acceso a los servicios básicos de infraestructura como medio de llegar a la mayoría”, se evalúan las causas del deficiente acceso a la infraestructura básica y sus efectos sobre la pobreza y la exclusión. Mediante la descripción de varios ejemplos que han dado resultados satisfactorios, se destacan ciertas características comunes de intervenciones exitosas que deberán tenerse en cuenta al diseñar e implementar futuros proyectos del BID.

Conexión con la mayoría: dividendos digitales El rápido avance experimentado por la tecnología de la información y las comunicaciones, combinado con el crecimiento de la Internet y otras redes globales, ha producido una profunda transformación en las estructuras económicas, sociales e institucionales. Las aplicaciones de la tecnología de la información y las comunicaciones afectan el desempeño de las empresas y la 9



eficiencia de los mercados, favorecen la plena participación de la sociedad y contribuyen a fortalecer y redefinir los procesos de gobernanza en todos los niveles institucionales. Los niveles de penetración de la tecnología de la información y las comunicaciones en la región, junto con la capacidad de absorción de los países, continúan siendo menores que en las naciones industrializadas. En 2005, sólo el 15,2% de la población de la región contaba con acceso a la Internet, en comparación con el 68,7% en Estados Unidos y más del 50% en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Tales indicadores revelan la necesidad de acciones concertadas por parte de los diversos interesados y sectores de la región (como los sectores público y privado y la sociedad civil) con el objeto de crear las condiciones que faciliten la difusión de estas tecnologías, promoviendo y asegurando al mismo tiempo el funcionamiento del mercado, que por sí solo no puede satisfacer totalmente las exigencias. Estas medidas concertadas deberán abordar distintos factores como la limitación de la capacidad institucional para coordinar y promover políticas públicas destinadas a facilitar la difusión de la tecnología, la limitada cobertura de la conectividad y el costo del acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones, y la necesidad de una difundida alfabetización digital. En el capítulo 5, “Conexión para la mayoría: La potenciación mediante dividendos digitales”, se analiza la forma en que la tecnología de la información y las comunicaciones puede contribuir a rescatar a la mayoría del ciclo de pobreza y exclusión, y se presenta un programa para la acción futura del BID en este sector. 10


Introducción

Viviendas para la mayoría Años de reformas económicas no han logrado extender los beneficios de una economía formal de mercado a la mayoría de la población de la región. Más que en ningún otro, ello se evidencia en el sector de la vivienda, en el que por lo menos el 65% de la población carece del uso de mercados formales para comprar, construir, vender, mejorar o hipotecar sus viviendas. El costo humano y económico relacionado con la insuficiencia de viviendas en la región es enorme. La vivienda inadecuada y el hacinamiento se vinculan con una diversidad de aspectos de salud pública, como las condiciones sanitarias deficientes, la propagación de enfermedades contagiosas, la violencia doméstica y altos niveles de tensión psicológica. La inseguridad en la tenencia de las propiedades se relaciona estrechamente con la falta de seguridad pública y los elevados índices de criminalidad, ya que la policía y otras autoridades con frecuencia ignoran los asentamientos informales. Otros factores sociales, como la matriculación en las escuelas primarias y la participación de la fuerza laboral, también se ven afectados por el grado en que las familias disfrutan de una vivienda adecuada y segura. La situación en materia de vivienda impide asimismo a millones de familias la posibilidad de acumular riqueza. A la mayor parte de la población le resulta difícil comprar, vender o hipotecar sus viviendas, lo que le niega el beneficio financiero de poseer bienes raíces, que constituye un medio de movilidad social ascendente en muchas otras regiones. En el capítulo 6, “Los problemas de vivienda y las oportunidades en la base de la pirámide”, se examinan los problemas 11



que una vivienda deficiente e inadecuada representa para los pobres y los excluidos y para la economía en general. En el capítulo se explica lo que el BID puede hacer para mejorar las condiciones de vivienda en la región mediante la racionalización de los mercados inmobiliarios urbanos, facilitando el acceso de las familias pobres a lotes seguros, con títulos y servicios legales, mejorando la capacidad de las ciudades para planificar el crecimiento urbano proyectado, respaldando la mejora de casas, estimulando el acceso al microcrédito y promoviendo la capacidad de las empresas privadas para contribuir a atender el mercado de viviendas de bajo costo.

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Introducción

Identificación de la mayoría oculta a la vista de todos

L

os documentos de identidad básicos, a saber las cédulas de identidad nacionales y los certificados de nacimiento, son fundamentales para dedicarse a actividades económicas o productivas y para tener acceso a los servicios básicos y ejercer los derechos cívicos. Las consecuencias de la falta de documentación pueden ser graves y no sólo para las personas que carecen de status jurídico, pues un déficit de identificación puede restringir una economía nacional íntegra. La vida de invisibilidad y exclusión de quienes viven y trabajan en la base de la pirámide generalmente comienza con la falta de una partida de nacimiento registrada.

En muchos países de América Latina y el Caribe hay un número significativo de ciudadanos que, oficialmente, no existen. Conforme al Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF, 2006), en la región, el 15% de los niños menores de cinco años carece de partida de nacimiento inscripta, el primer contrato entre el Estado y las personas que establece una identidad y un vínculo con los padres y la comunidad. Los cálculos nacionales de la falta de inscripción varían considerablemente,

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CAPÍTULO 1

por ejemplo en el Perú 8%, en Bolivia 23% y en la República Dominicana 26% (Duryea, Olgiati y Stone, 2006). Si en algunos países es difícil la obtención de datos acerca de los niños, mucho mayores son los problemas para compilar la relativa a los adultos. UNICEF ha configurado un método estándar para la medición del estado de documentación de los niños pero la medición de los adultos indocumentados sigue siendo un proceso incierto. El registro de los adultos es más complejo que el de los niños, porque aquellos pueden poseer numerosos documentos de identidad, algunos de los cuales pueden requerir una renovación a intervalos regulares o actualizaciones debido a cambios en la vida personal (véase el gráfico 1.1). En las encuestas domiciliarias, las madres responden correctamente a las preguntas sobre los niños de sus hogares, pero no puede decirse lo mismo acerca de los adultos que suministran información sobre otros adultos del mismo núcleo familiar. La búsqueda de indicadores precisos continúa.

La liberación de activos ocultos Es frecuente la denuncia de las consecuencias excluyentes de la falta de documentación desde el punto de vista de los derechos humanos, pero suele soslayarse las limitaciones que imponen al potencial de obtención de ingresos y crecimiento económico, que también merecen una cuidadosa consideración. La identificación de los indocumentados y su conversión en seres visibles por medio de la inscripción, coadyuvará a la liberación de los activos ocultos en la región. 14


Capítulo 1

GRÁFICO 1.1. Puntos de ingreso individual al registro civil Certificado de defunción Pensión a la vejez Matrimonio Voto Servicio militar Confirmación Primera comunión Escuela Contacto con el sistema de salud Enseñanza primaria Bautismo Nacimiento 0

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10

15

20

30

40

50

60+

Edad Nota: El “Contacto con el sistema de salud” incluye los controles de salud maternal y prenatal, y las campañas de vacunación.

En 2002, por medio del proyecto denominado “Consorcio pro participación ciudadana”, financiado por el Departamento del Reino Unido para el Desarrollo Internacional, se calculó que entre 750.000 y dos millones de ciudadanos bolivianos eran “funcionalmente indocumentados” (Ardaya y Sierra, 2002). En el Perú, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) estimó recientemente que hay más de 2,5 millones de adultos que, legalmente, no existen. En la Encuesta Nicaragüense Demográfica y de Salud de 2001 se incluyó una pregunta sobre el estado de documentación de todos los 15



miembros del hogar. Entre la población mayor de 15 años, 17% declaró que carecía de una cédula de identificación nacional (Duryea, Olgiati y Stone, 2006). La falta de documentación puede reducir sensiblemente el potencial de obtención de ingresos. Los ciudadanos que carecen de documentos de identidad se ven excluidos del empleo en el sector formal, el acceso al crédito, la apertura de una cuenta de ahorros y la herencia de propiedades. También puede verse restringido el ejercicio del derecho a votar y a ser elegido para un cargo público. La falta de documentos de identidad reduce la capacidad para aumentar la productividad al comienzo del ciclo de vida productiva y puede excluir a los aspirantes vulnerables de la capacitación o la recapacitación laboral. La realización de censos nacionales no es suficiente porque una persona contabilizada en un censo no tiene, necesariamente, un documento de identidad, ya que los censos son anónimos. Varios países de la región han hecho esfuerzos considerables en material de actualización y mantenimiento de sus registros civiles, pero con resultados variados. Se trata de una tarea costosa que exige un esfuerzo considerable de coordinación interinstitucional. Diversos estudios han demostrado que regularmente se excluye a los niños de programas escolares y sociales cuando los padres no pueden presentar sus partidas de nacimiento. Si bien las prácticas varían de acuerdo con los países, las vigentes en Nicaragua se reiteran en buena parte de la región. Se permite que los niños asistan a la escuela provisoriamente, pero no se les entrega un diploma de finalización del ciclo primario ni se les permite inscribirse en el secundario si no poseen partida de nacimiento. En Honduras, los niños pueden ingresar a primer 16


Capítulo 1

grado pero no pueden pasar al segundo si no presentan su certificado de nacimiento (Ordóñez y Bracamonte, 2006). Es importante la distinción entre inscripción civil y documentación cívica. Cuando hay segmentos de la pirámide de población excluidos sistemáticamente de la compilación de datos, se abre cauce a preocupaciones acerca de la introducción de sesgos. Por ejemplo, si hay más posibilidades de que poblaciones que sistemáticamente muestran tasas más altas de mortalidad infantil sean omitidas en los registros de nacimiento o defunción, puede haber sesgos en la estimación de la tasa nacional de mortalidad infantil. En un informe reciente de un grupo internacional de especialistas en estadística se manifestó preocupación por la situación del registro civil de Bolivia y se afirmó que su cobertura es insuficiente como base para un control del progreso hacia la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Paris21, 2004). Se recomienda el mejoramiento de la inscripción civil, como medio importante para refinar el seguimiento de ese progreso.

Conferencias internacionales Dos conferencias realizadas a comienzos del decenio y dedicadas a los grupos étnicos en los censos resultaron verdaderos hitos en cuanto a la promoción del impulso al conocimiento de la enumeración de los grupos tradicionalmente marginados. La primera conferencia, denominada “Todos contamos”, fue organizada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística de Colombia, en Cartagena, en 2000, con objeto de reunir a funcionarios de las organizaciones relacionadas con los 17



censos nacionales con representantes de grupos indígenas y de descendientes de africanos de cada país de la región, a fin de definir los mejores métodos para obtener datos más precisos acerca de los grupos tradicionalmente excluidos. Dos años más tarde se llevó a cabo en Lima la conferencia “Todos contamos II” organizada por el Instituto Nacional de Estadística del Perú. Entre sus objetivos figuraba la distribución de experiencias de los países con la obtención de datos sobre los grupos étnicos en los censos de 2000 y el análisis sistemático de los métodos empleados. Se propuso en la conferencia que esos datos se usaran como instrumento de ayuda a la definición de políticas sociales. Los métodos usados por los distintos países de la región para definir y contabilizar los grupos indígenas y los de ascendencia africana varían ampliamente. Los censos, en general, han mejorado en cuanto a la contabilización de los grupos étnicos, a medida que ha aumentado la conciencia de su importancia. La concienciación y la difusión de prácticas óptimas son los primeros pasos hacia la solución del problema de la falta de documentación. Sobre la base de las fructíferas experiencias de las dos conferencias “Todos contamos”, el BID propone el respaldo a una iniciativa similar denominada “Todos somos” que se emprendería, a más tardar, en 2008, con objeto de reunir a responsables de la formulación de políticas e investigadores para abordar los desafíos y medir el alcance de la falta de documentos de identidad en la región. La preparación del ciclo de censos de 2010 puede brindar otra oportunidad para la coordinación y extensión de esas actividades.

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Capítulo 1

Prácticas óptimas Los proyectos de inversión social emprendidos por el BID y por otras organizaciones internacionales en cooperación con los países conllevan el potencial de incorporación de estrategias y actividades de enumeración e inscripción de ciudadanos que, de otra manera, seguirían siendo invisibles. La mejor forma de incorporación de actividades de documentación es en la etapa de diseño de un proyecto. Por ejemplo, en un proyecto destinado a reducir el fraude y la corrupción puede establecerse un componente de documentación. Así, los beneficios del proyecto pueden extenderse a grupos que no hayan sido necesariamente beneficiarios previstos en la concepción original. Esto se ha logrado en varios países de la región que tienen programas de redes sociales en ejecución. La promoción de la inscripción, así como el respaldo a la superación de los obstáculos de procedimiento para la obtención de una documentación de identidad reconocida a escala nacional, puede ser un subcomponente importante en un proyecto de vacunación o de salud materna. También puede promoverse la inscripción en las intervenciones relacionadas con la primera infancia y en los proyectos de educación. Asimismo, hay una sinergia potencial en los programas de alivio de las consecuencias de desastres, cuando sobreviene la pérdida o destrucción de documentos y en los programas de microcrédito. Generalmente, los solicitantes de microcrédito necesitan documentos de identidad para obtenerlo. Aunque las diferencias de sexo en cuanto a la falta de documentación son casi ínfimas a escala nacional, las pruebas anecdóticas sugieren que en algunas regiones se tiende a inscribir más a los varones 19



que a las niñas. Hay evidencias suficientes para justificar una atención especial a las cuestiones específicas de género en algunas zonas. El Plan Familias financiado por el BID, de reciente aprobación, que prevé la transferencia condicional de efectivo en Argentina, ha sido ejemplar en cuanto al examen de las condiciones básicas de la falta de documentación. Una encuesta realizada en dos municipalidades durante la etapa de diseño, indicó que 14% y 17%, respectivamente, de los beneficiarios previstos carecía de cédula nacional de identidad. Por ende, se incorporó al programa un conjunto de procedimientos para que los beneficiarios y sus familiares obtuvieran su documento nacional de identidad. En Nicaragua, durante la ejecución de un programa financiado por el BID y denominado Programa de Atención Integral a la Niñez Nicaragüense (PAININ), cuyo objetivo es el suministro de atención integral de salud para niños, se constató que en ese país uno de cada cuatro niños carece de certificado de nacimiento. En una nueva etapa del proyecto, aprobada recientemente por el Directorio Ejecutivo del BID, se suministrará asistencia letrada a las familias para facilitar la expedición de los certificados de nacimiento de los niños. Chile posee uno de los mejores registros civiles. Su cobertura casi universal refleja un sistema sumamente integrado que llega a todos los rincones del país por medio de unidades móviles, incluyendo una embarcación, conectadas vía satélite con el registro central. Las personas reciben un número de identificación único, que se conoce como Rol Único Nacional (RUN), cuando se inscribe su nacimiento y pueden usarlo para sistemas de información y documentos de identidad durante 20


Capítulo 1

toda la vida. Para verificar la identidad también se usan marcadores biométricos (impresiones dactilares digitales). Entre los indocumentados, claramente los niños son los más vulnerables. Si no se desarrollan metodologías para llegar a ellos de modo que puedan ser registrados, quizá estén condenados a una vida de invisibilidad. UNICEF y Plan Internacional han respaldado los elogiables esfuerzos de algunos países para llevar a cabo campañas de inscripción, en especial de registro de nacimientos, pero son necesarios esfuerzos más amplios. Las campañas de registro de corto plazo tienen limitaciones, porque es posible manipularlas durante períodos electorales o pueden determinar aumentos de la cobertura sólo temporales. La reforma estructural de los registros civiles debe constituir una prioridad.

El papel del BID Los países pueden llevar adelante actividades de promoción y sustento del desarrollo económico y social sólo si saben cuántos ciudadanos tienen y dónde están. El BID se encuentra en una posición singular para despertar conciencia acerca de la importancia nacional que reviste la existencia de sistemas eficientes para documentar cabalmente a los ciudadanos de un país y puede ayudar considerablemente a los gobiernos que emprendan la modernización de sistemas de registro civil anticuados. Los esfuerzos estratégicos del BID se concentrarán en dos aspectos centrales, a saber: la incorporación del tema de la documentación y la enumeración al cauce central de sus activi21



dades por medio de la difusión de información y la ampliación de los estudios, y el respaldo a la modernización de los sistemas de registro civil. A modo de complemento de estas dos actividades, se incorporará la documentación y la inscripción como objetivos de otros programas del BID, como los de educación, salud y microempresas y pequeñas empresas. Si bien los programas de préstamo orientados a la modernización de los sistemas de registro civil conllevan el mayor potencial de reducción del déficit de inscripciones en el largo plazo, hay muchas otras oportunidades para abordar el problema (véase el gráfico 1.2). La idoneidad del BID en materia de compilación de datos le habilita para respaldar

GRÁFICO 1.2. Puntos de ingreso al BID

Microempresas y pequeñas empresas, titulación de tierras

Sector privado

Promoción de la cultura censal Programas municipales

Registro civil y reformas del Estado

Intervenciones en casos de desastre Programas de salud y educación

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Programas censales

Programas CCT y de protección social


Capítulo 1

proyectos de fortalecimiento de la capacidad institucional de obtención y análisis de datos, desarrollo de nuevas metodologías para llegar a los excluidos y mejoramiento del acceso a datos fidedignos en la región. En el pasado, el BID respaldó proyectos de mejoramiento de la compilación de datos en Bolivia, Colombia, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Suriname y Venezuela. En Nicaragua, el BID configuró una metodología para llegar a todos los grupos étnicos del país trabajando con dirigentes comunitarios durante el diseño y los ensayos del censo de 2004. Los gobiernos son actores principales en materia de registro y compilación de datos censales. El costo de la actualización y mantenimiento de sistemas es considerable y, por tal razón, el Banco podría brindar financiamiento y fomentar la transparencia, la distribución de información y las asociaciones de colaboración conducentes a obtener una identidad para todos.

Meta y plan de acción del BID Se estima que 8,5 millones de niños menores de cinco años no cuentan con certificados de nacimiento registrados en la región. Los ciudadanos indocumentados carecen incluso de servicios para satisfacer las necesidades más básicas, y ello representa un grave desafío para la formulación de políticas públicas eficientes y el desarrollo del sector privado. Para abordar este problema, el BID se propone reducir el número de personas que viven en la invisibilidad a través de las siguientes actividades:

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• Creación para fines de 2006 de un grupo de trabajo interinstitucional destinado a promover una conciencia más vasta acerca de las consecuencias de la inscripción insuficiente de ciudadanos. • Formulación para fines de 2007 de un plan de acción para abordar el tema en base a un análisis integral realizado recientemente sobre Honduras, Nicaragua, Colombia, Ecuador, Perú, Chile y Brasil. • Actuación, en 2008, como anfitrión de la conferencia “Todos somos”, con el objeto de reunir a responsables de la formulación de políticas e investigadores para intercambiar experiencias y establecer un programa regional sobre el tema de los ciudadanos indocumentados. • Respaldo de programas integrados de identificación de ciudadanos/registro civil en por lo menos seis países para 2011, con por lo menos dos participantes de cada departamento operativo, y realización de estudios adicionales a nivel de países. • Colaboración con instituciones al nivel de países en la preparación y refinación de instrumentos y metodologías para determinar el número de jóvenes y adultos indocumentados. • Continuación de la integración de la documentación y el registro como objetivos de los programas de préstamos pertinentes (programas de transferencias condicionales de efectivo, iniciativas en los sectores de educación y salud, medianas y pequeñas empresas, etc.), en base a la experiencia actual recogida en Argentina, Nicaragua, Ecuador y Perú.

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Capítulo 1

Si ha de ponerse término a la exclusión económica, política y social de los ciudadanos indocumentados, son necesarios nuevos métodos y diseños de proyecto. Un caudal más preciso de información e investigación puede ayudar a la clarificación de las aseveraciones de exclusión de algunos grupos cuya documentación es difícil y que quizá no sean veraces. El BID entablará con los países de la región un diálogo medular sobre estos y otros aspectos que tornan urgente la solución del problema de los ciudadanos indocumentados. Igualmente, el Banco participará con otras organizaciones internacionales, entre ellas los bancos regionales de desarrollo, en la promoción de la conciencia y la definición de las medidas de política. A continuación, el BID se asociará con sus países miembros para generar técnicas de investigación refinadas y proyectos mejor focalizados.

Resumen La falta de documentación de identidad suficiente para muchas personas que están en la base de la pirámide constituye una restricción significativa para el desarrollo económico y social de la región. El BID prestará su asistencia a la modernización de los registros civiles como objetivo primordial e incorporará la solución de las deficiencias en materia de documentación, como objetivo secundario a otras operaciones de préstamo y programas de asistencia técnica afines. El BID adoptará una estrategia de comunicaciones a fin de ampliar la conciencia acerca de la importancia de solucionar los problemas de falta de documentación y respaldará esfuerzos de investigación adicionales. 25





La expansión de la democracia financiera en América Latina y el Caribe

L

a mayoría de la población de América Latina y el Caribe vive fuera del cauce financiero formal. Muchas personas de la región poco saben acerca de los bancos y sus productos, no confían en ellos y prefieren los servicios financieros informales y personales. La mayor parte sigue usando el efectivo en sus transacciones diarias y el costo de esta informalidad financiera es alto. Las familias carecen de acceso a servicios financieros de costo competitivo que les permitan ahorrar, obtener préstamos, multiplicar sus activos, mitigar los riesgos o transferir recursos en grado suficiente o con seguridad.

En el plano macroeconómico, los sistemas financieros mal desarrollados han determinado que una minoría siga devengando desproporcionadamente los beneficios del reciente crecimiento macroeconómico de la región, mientras la mayoría sobrelleva una proporción injusta de los costos. Una deficiencia refuerza la otra. La falta de participación de millones de ciudadanos en el sistema financiero da por resultado mercados

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CAPÍTULO 2

financieros superficiales y estrechos y la pérdida de oportunidades de desarrollo. Un desarrollo inclusivo y de amplia base exige que todos los segmentos de la sociedad tengan acceso a una variedad apropiada de servicios financieros cotizados de manera competitiva. La ausencia de democracia financiera castiga especialmente a las pequeñas y medianas empresas, que constituyen una fuente importante de empleo y crecimiento económico. Su expansión se halla limitada por la falta de un marco adecuado para que constituyan garantías a fin de obtener crédito. Al mismo tiempo, los sistemas financieros formales de la región han ignorado, en general, oportunidades de negocios fructíferos que han existido durante mucho tiempo en los niveles socioeconómicos más bajos. Crecen el crédito para las microempresas, los servicios al consumidor y la vivienda, pero los grandes mercados siguen al margen. La ausencia de democracia financiera ha provocado la pérdida de oportunidades de acumulación de activos en una enorme escala. A pesar de los problemas, el sistema financiero de la región se halla hoy día bien posicionado para ofrecer servicios novedosos y de bajo costo a millones de clientes hasta ahora desatendidos. Las reformas han creado un entorno que puede sustentar la expansión de sistemas financieros innovadores. Las tecnologías existen y los puntos de venta, los cajeros automáticos, la telefonía celular y la Internet pueden brindar considerables ahorros en las transacciones y un alcance inimaginable con los modelos bancarios tradicionales. La región es sede de algunos de los innovadores del mercado más exitosos y sostenibles del mundo, en materia de servicios para la base de la pirámide económica. Su sector microfinanciero es un ejem28


Capítulo 2

plo excelente de una industria que puede usar la tecnología para satisfacer las necesidades del consumidor, innovando con nuevos instrumentos y productos, desde los servicios bancarios a la canalización de remesas hacia la vivienda, el ahorro y otros usos viables desde el punto de vista económico.

Marcos normativos deficientes Los mercados funcionan conforme a las normas, leyes, reglamentos y marcos institucionales que canalizan los incentivos hacia las oportunidades mercantiles. Cuando el sistema funciona correctamente, las firmas privadas se vuelcan a la innovación y a la vinculación de los incentivos con las capacidades humanas. Las instituciones saludables y los incentivos generan oportunidades económicamente incluyentes para la mayoría de las personas. Empero, si las instituciones son deficientes, los sistemas de mercado no pueden ofrecer oportunidades a la mayoría. En América Latina y el Caribe, una maraña de sistemas jurídicos y normativos inadecuados traba considerablemente una participación más amplia en el sistema financiero: • Instrumentos jurídicos insuficientes para la creación de instituciones formales y reglamentadas, con la agilidad y los procesos simplificados que son necesarios para atender a un mercado más vasto. • Un mercado de remesas fragmentado en toda la región, con una diversidad de complejidades reglamentarias y una proliferación de modelos y obstáculos respecto de la observancia de las reglas internacionales. 29



• La falta de un sistema eficiente y eficaz en la región para la prenda y garantía de bienes muebles e inmuebles. Esto ha determinado la existencia de bajos niveles de crédito privado, afectando especialmente a las pequeñas empresas que se encuentran subcapitalizadas y para su apalancamiento dependen de sistemas con base en los activos. Estas limitaciones suelen ser especialmente agudas en los países más grandes de la región, como Brasil, Argentina, México y Venezuela, donde hasta el desarrollo del microfinanciamiento ha sido lento. Las instituciones microfinancieras privadas poseen una capacidad limitada de competencia con los programas de mayor escala patrocinados por el Estado, que brindan préstamos y donaciones subsidiados. Los costos impositivos que tornan oneroso el microcrédito de esas instituciones y las barreras reglamentarias, como la falta de instrumentos jurídicos apropiados, impiden el crecimiento. La mayoría de las instituciones microfinancieras de la región carece de capacidad minorista y técnica y su marco nacional para las transacciones garantizadas es deficiente. Para agravar el panorama, el gobierno central y el sector privado tradicional ignoran a menudo a las microempresas y las pequeñas empresas como actores importantes en la economía nacional. Por ende, no es sorprendente que solo un número reducido de instituciones microfinancieras se haya convertido en instituciones financieras prominentes.

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Capítulo 2

El imperativo para el microfinanciamiento Durante los decenios recientes, las instituciones microfinancieras especializadas han creado y refinado una variedad de metodologías auspiciosas para ampliar lucrativamente el crédito en pequeñas cuantías individuales a millones de microempresas, pequeñas empresas y trabajadores autónomos. Se estima que en América Latina y el Caribe el ramo del microfinanciamiento sirve a más de cinco millones de personas con un volumen anual de préstamos de unos US$5.000 millones. Asimismo, muchas instituciones microfinancieras han podido librarse casi totalmente de la dependencia de los donantes y las entidades de cooperación internacionales merced a la creación de un caudal de instrumentos de ahorro que movilizan depósitos de todos los sectores de la sociedad, brindando recursos para una ampliación constante de sus actividades de préstamo. Las instituciones líderes de microfinanciamiento han incorporado tecnologías avanzadas de informática para llevar sus servicios financieros a regiones remotas, reduciendo el tiempo y los costos de las transacciones y ofreciendo, en definitiva, mejores productos a clientes hasta entonces ignorados. En muchos mercados, las instituciones microfinancieras figuran entre las más lucrativas y de crecimiento más rápido entre todas las intermediarias financieras. A pesar de estos logros llamativos, apenas se satisface 8% de la demanda de crédito y 18% de la demanda de servicios de depósito. Sin embargo, durante varios años este sector ha crecido a razón de más de 25% anual y no se vislumbra una declinación de esta tendencia. Las instituciones microfinancieras también han perfeccionado sus productos y han mejorado 31



su productividad con objeto de atender mejor a las necesidades de su clientela y esto ha determinado la rebaja de los costos, el aumento de la competencia y la ampliación de la variedad de servicios. Cada día ingresan al mercado nuevos participantes, en especial bancos comerciales atraídos por esta oportunidad mercantil comprobada. Empero, la oferta de servicios de microfinanciamiento en la región aún es inadecuada en relación con el mercado potencial, especialmente en lo que atañe a los hogares rurales y los productores del agro.

Oportunidades para los bancos comerciales La demanda latente de microfinanciamiento sólo puede atenderse cabalmente por medio de un decidido ingreso a este mercado de los bancos comerciales —con sus recursos, influencia, alcance, infraestructura y tecnología. Los bancos comerciales también se encuentran en una posición única para ofrecer los instrumentos de ahorro garantizados que demandan los hogares de bajos ingresos y los microempresarios de la región. Algunos bancos comerciales de vanguardia han comenzado a desempeñar un papel importante en varios países latinoamericanos donde, tradicionalmente, a la cabeza del mercado estaban organizaciones no gubernamentales (ONG) y otras entidades de microfinanciamiento especializadas. En el Perú, el Banco del Trabajo y el Banco de Crédito dominan ahora el mercado formal de microfinanciamiento privado, al que sólo ingresaron tras haber comprobado el volumen de la demanda insatisfecha de microfinanciamiento en varias regiones del país 32


Capítulo 2

y los considerables márgenes de ganancia que obtenían el banco MiBanco, especializado en microfinanciamiento y las Cajas Municipales, populares instituciones financieras municipales. Algunos bancos innovadores, como el Banco del Trabajo en el Perú, han ampliado sus servicios y ofrecen productos nuevos, como los microseguros (véase el recuadro 2.1).

Las exigencias del medio rural Pese a sus logros, el microfinanciamiento no ha sido una solución para muchos grupos de consumidores, especialmente los clientes del medio rural y los productores del agro, que necesitan técnicas diferentes y umbrales de riesgo más altos. Esta es una carencia importante, porque la mayoría de los pobres de la región vive en parajes rurales. Para llegar a esos grupos de clientes pueden adaptarse modelos de préstamo tradicionales por medio de asociaciones singulares con cooperativas, asociaciones de productores, programas de crédito para el consumidor, entidades minoristas y bancos, estableciendo técnicas bancarias adecuadas y productos a la medida para su distribución por medio de nuevos canales. Un método de atención a las necesidades financieras de los clientes rurales pobres, en particular los productores agrícolas, es el trabajo por medio de la cadena productiva. Las asociaciones y cooperativas de productores pueden ser vehículos efectivos de contacto con los clientes rurales. Esas organizaciones conocen bien a los clientes y también están familiarizadas con los negocios del agro, el mercado y la calidad y escala de producción de cada miembro del grupo. Empero, aunque esas organizaciones son 33



RECUADRO 2.1

Grupo Altas Cumbres—Banco del Trabajo: seguro a bajo costo para propietarios de microempresas El Banco del Trabajo, de Perú, tiene hoy día 78.000 clientes de microcrédito y un total de 1.400.000 clientes. Además de micropréstamos, ofrece tarjetas de crédito, préstamos para consumidor, remesas e hipotecas. También ofrece, además de los productos de crédito y ahorro, siete tipos de póliza de seguro a su clientela de microfinanciamiento. Dos de éstas son de seguros de vida obligatorio para la protección de los préstamos en caso de fallecimiento del prestatario, reduciendo de esta manera el riesgo de pérdidas y mejorando el acceso al crédito. Alrededor de 60% de los clientes también compra voluntariamente seguros ofrecidos por el grupo. Uno de éstos, denominado Vida Bien Segura, paga el doble del monto del préstamo a los sobrevivientes del titular de la póliza. Otro, denominado Muerte Accidental, cubre el préstamo en caso de que el prestatario sufra un accidente que lo deje inválido. Otros seguros son Asistencia Técnica Médica, que brinda asesoramiento médico por medio de centros de llamada, y Asistencia Técnica del Hogar y Asistencia Técnica de la Empresa, que también ofrecen asesoramiento a los titulares de las pólizas por medio de centros de llamada.

sumamente participativas e incluyentes, muchas aún deben mejorar su capacidad administrativa y financiera si han de convertirse en empresas asociadas responsables y viables que 34


Capítulo 2

puedan intermediar efectivamente recursos financieros para llegar a los pequeños productores. Otro medio para ampliar el acceso de los pobres del medio rural a los recursos financieros lo constituyen sus proveedores y compradores. Muchas compañías que compran a pequeñas empresas y microempresas financian el capital de trabajo de sus proveedores mediante pagos adelantados o por medio de alianzas estratégicas con instituciones financieras, sustituyendo la capacidad de pago del comprador con la del pequeño proveedor y ofreciendo contratos de compra como garantía de crédito. Otras compañías usan productos específicos de crédito de proveedores, ya sea directamente o asociadas con intermediarios financieros, para que pequeños productores y artesanos, que generalmente son pobres y viven en el medio rural, puedan adquirir activos productivos, insumos y servicios. Hay, asimismo, empresas dispuestas a brindar respaldo financiero a pequeños empresarios y microempresarios interesados en participar en sus canales de distribución. Un interesante ejemplo lo constituye EcoLogic Finance, que fomenta la producción que no sea perjudicial para el medio ambiente (véase el recuadro 2.2).

Multiplicación del impacto financiero de las remesas La transmisión de remesas —transferencias de dinero a través de las fronteras y dentro de éstas— se ha convertido en un instrumento financiero de singular importancia para muchas familias de la región. Se estima que actualmente hay 25 millones de adultos nacidos en América Latina y el Caribe que viven fuera de su país de origen. Alrededor de 65% de ellos envían dinero 35



RECUADRO 2.2

EcoLogic Finance: financiamiento de la cadena de valor para los pobres del medio rural EcoLogic Finance es una institución de desarrollo sin fines de lucro que ofrece crédito accesible y educación financiera a organizaciones rurales, en comunidades sostenibles desde el punto de vista medio ambiental de América Latina y África. Se fundó en 1999 y financia préstamos de US$25.000 a US$500.000 a empresas comercialmente viables que no satisfagan los requisitos tradicionales de acceso al crédito de instituciones financieras locales. Con más de US$13 millones en capital a bajo interés de más de 65 inversionistas particulares y multilaterales, la institución ha otorgado 200 préstamos por una cuantía bruta de US$32 millones a organizaciones rurales de México, América Central, Perú, Bolivia, Ecuador, Brasil, Kenia, Ruanda, Uganda, Etiopía y Tanzania, beneficiando a más de 30.000 productores y microempresarios. EcoLogic Finance se ha erigido en “intermediario confiable” entre usuarios finales como Starbucks, Green Mountain Coffee y un conjunto de organizaciones partidarias del comercio justo, y pequeños productores, pobres y muy aislados, de café, cocoa, miel, té, especies, maderas certificadas, productos de bosques pluviales cosechados a escala silvestre y pescado. También respalda a microempresarios dedicados al ecoturismo. EcoLogic Finance rebaja los costos de transacción trabajando en alianzas, usando la conservación como argumento de venta para obtener precios “verdes” preferenciales para productores y proveedores de servicios y reuniendo activamente capital de bajo costo. Tiene por objeto servir como modelo para otros proveedores de servicios financieros en los países donde opera, de modo que puedan adoptar servicios de crédito e instrumentos financieros innovadores que sean lucrativos y sustenten el desarrollo económico rural.

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Capítulo 2

a su hogar regularmente, en general entre US$200 y US$300 por mes, lo cual supone unos 200 millones de transacciones separadas por año, casi la mitad de las cuales se lleva a cabo fuera del sistema financiero formal. Se estima que, al presente, menos de 10% de los receptores de remesas tiene acceso a cuentas de ahorro, préstamos u otros servicios financieros básicos. Si el sistema financiero se abriera a la escala y el alcance de las remesas para la región, podría crear un instrumento de desarrollo sumamente poderoso a fin de multiplicar el impacto económico para millones de familias. El BID ha estado a la vanguardia de la concienciación acerca del impacto y el potencial económico de las remesas, especialmente por medio de la cuantificación de los volúmenes anuales transferidos, la impugnación de las estructuras de comisiones tradicionales y el fomento de los usos y aplicaciones novedosos de las remesas para multiplicar el bienestar y las opciones de las familias. Ha habido logros importantes en cuanto a reducción de los costos de transacción, intensificación de la competencia y reconocimiento de la importancia de esas corrientes de dinero para el desarrollo económico.

Las remesas como vehículos para la inversión Mucho es lo que aún debe hacerse para intensificar el impacto de las remesas, incorporándolas al sistema financiero formal, aumentando la capacidad de endeudamiento y de inversión de remitentes y receptores y convirtiendo una porción de esos flujos en inversiones a más largo plazo. El trámite de envío y recepción de las remesas está cambiando considerablemente, 37



pero sigue constituyendo un conjunto de flujos financieros en busca de productos financieros. Durante los próximos cinco años puede transformarse el sistema merced al uso creciente de la tecnología y al aumento de la competencia, incluyendo el ingreso al mercado de los bancos, con toda su fuerza. Una nueva encuesta del Fondo Multilateral de Inversiones muestra que un promedio de 54% de los receptores de remesas de la región retira su dinero en una sucursal bancaria, una cooperativa de crédito, una institución de microfinanciamiento u otra clase de institución financiera. Generalmente, esas instituciones financieras actúan como agentes para las compañías que transfieren el dinero y no ofrecen servicios de cuenta para los receptores de las remesas. Los bancos de la región deben capitalizar este mercado ya existente y diseñar productos apropiados para atraer una nueva clientela lucrativa. Los receptores de remesas no deben verse más obligados a “golpear la puerta trasera” para recibir su efectivo en un banco, sino que deben ofrecérseles cuentas bancarias. Es necesario un esfuerzo concertado y dedicado de los gerentes bancarios para reconocer este mercado y captarlo. Es posible que, a fines de este decenio, las remesas de América Latina y el Caribe hayan abandonado el sistema de “efectivo a efectivo” en favor del mecanismo de transferencia electrónica o digital de “cuenta a cuenta”. Puede atraerse al sistema financiero a millones de clientes y pueden multiplicarse las remesas enviándolas a bancos y otras instituciones, vinculando esos flujos con cuentas de ahorro, hipotecas y hasta la titularización de bonos para su représtamo a pequeñas empresas locales. En América Central, México, los países andinos y, en menor medida, el cono meridional de América del Sur, los 38


Capítulo 2

bancos tradicionales ya generan nuevos clientes atendiendo el mercado de las remesas. Remesas Dominicanas, una firma de remesas afiliada al Banco Hipotecario Dominicano, en la República Dominicana, lanzó al mercado una tarjeta VISAReD prepagada para facilitar la recepción y uso de fondos remitidos, haciendo que el trámite sea más rápido, seguro y conveniente. Mediante alianzas y ganancias de eficiencia, la Federación de Cooperativas de Ahorro y Crédito de El Salvador (Fedecaces), que es la federación de cooperativas de crédito más importante de El Salvador, redujo los costos de transacción de las remesas y cuadruplicó el volumen de éstas en espacio de tres años. El Banco Solidario, del Ecuador, se ha asociado con Cajas de Ahorro, de España, para atender a familias transnacionales con una variedad de servicios financieros (véase el recuadro 2.3).

Fortalecimiento del marco de las transacciones garantizadas El buen resultado de las técnicas de microcrédito en América Latina y el Caribe es un importante paso inicial para atraer nuevos prestatarios al sistema financiero. A medida que crecen las operaciones de las pequeñas y medianas empresas y que éstas adquieren activos y configuran una trayectoria, los mercados de crédito que funcionan bien normalmente comienzan a ofrecer más acceso a una variedad de productos financieros, incluido el crédito garantizado que permite a los prestatarios obtener créditos mayores a costo más reducido. Lamentablemente, esto no ha ocurrido en la región, que se encuentra entre las peores 39



RECUADRO 2.3

Instituciones de microfinanciamiento: la expansión a las remesas con asociaciones clave El Banco Solidario, del Ecuador, es una institución microfinanciera reglamentada de primera línea, que ingresó al mercado de las remesas en 2001, dentro del marco de una iniciativa conjunta con Cajas de Ahorro, de España. Ambas instituciones crearon un sistema conjunto para la canalización de las remesas de 14.000 ecuatorianos, aproximadamente, que viven y trabajan en España, de manera eficiente y segura por intermedio del Banco Solidario. Éste también estableció un acuerdo de asociación con la red de cooperativas de crédito del Ecuador, para la distribución de esas remesas en todo el país. El hecho de que ambos extremos están vinculados por el sistema bancario formal, permite que el Banco Solidario y Cajas de Ahorro den curso a las remesas mediante sistemas de transmisión genéricos y de bajo costo, como el “Swift”, reconocido mundialmente, que es un sistema de transmisión seguro y codificado. Esto permite que ambas partes transfieran los fondos sin costo y que los remitentes usen los ahorros para atender otras necesidades, incluyendo la amortización de hipotecas y préstamos. Hasta la fecha, el Banco Solidario ha remitido US$167.000.000 por medio de 208.400 transacciones.

del mundo en cuanto al crédito formal para el sector privado, con un promedio de 28% del producto interno bruto (PIB) en los años noventa, comparado con 84% en los mercados desarrollados y 72% en Asia. Las encuestas realizadas en la región señalan constantemente la falta de acceso al crédito como el 40


Capítulo 2

obstáculo más importante para el crecimiento de las pequeñas y medianas empresas. Muchos factores explican esta deficiencia y el más importante es la falta de un marco apropiado para transacciones garantizadas que permita la creación, el perfeccionamiento y la aplicación eficaces del derecho a vender un inmueble para saldar una deuda. Un abundante caudal de pruebas empíricas sugiere que la capacidad de los acreedores para ejercer sus derechos con eficiencia influye considerablemente en la evolución de los mercados de crédito. Un análisis reciente realizado por el BID pone de relieve la amplitud del déficit de financiamiento para las pequeñas y medianas empresas, en relación con las mejores oportunidades que tienen las firmas más grandes, en los países donde están ausentes los derechos de los acreedores y la eficiencia judicial (BID, 2004). Las pequeñas y medianas empresas tienen una necesidad especial de prendar efectivamente activos mobiliarios, como las cuentas al cobro y los inventarios, porque es posible que esos sean sus activos más sustanciales. La región se ve afectada por sistemas disfuncionales que se oponen a la disposición de los bancos a prestar con activos como garantía. Las leyes no acuerdan una prioridad clara a los prestamistas, normalmente los registros son inadecuados y la observancia de los derechos de los acreedores es lenta y costosa, con pronunciamientos que demoran entre tres y cinco años. Estos marcos deficientes inhiben el crédito y, además, incrementan los intereses sobre los préstamos, abultan los costos de transacción y amplían el riesgo. Más importante aún, el marco disfuncional para las transacciones garantizadas recorta la capacidad de las pequeñas empresas para constituir garantías 41



y obtener financiamiento con objeto de incrementar su actividad económica, reduciendo sus posibilidades de porfiar en un mercado cada vez más competitivo. La Organización de los Estados Americanos (OEA) y otros organismos han emprendido esfuerzos multianuales para ayudar a que los países reconozcan la importancia que reviste el fortalecimiento del marco de las transacciones garantizadas por medio de reformas de fondo. Esta meta también forma parte de la iniciativa sobre el clima de negocios, del BID. Quizá hoy día las perspectivas de reforma sean mejores que en el pasado, principalmente debido al trabajo que se ha hecho en materia de estudios, proyectos de ley y registros computarizados, y a que se han sentado las bases para llevar a cabo reformas jurídicas de fondo.

Plan de acción propuesto para ampliar la democracia financiera El BID tiene una oportunidad importante de asociarse con el sector privado y alcanzar un genuino adelanto en cuanto al mejoramiento del acceso de la mayoría a los servicios bancarios y financieros. Con las reformas y la asistencia técnica apropiadas, el sector financiero de la región puede adaptar sus sistemas, productos, técnicas y canales de distribución para llegar a segmentos desatendidos con servicios financieros modernos y de vasto alcance. El BID es el principal participante multilateral en la reforma bancaria regional y, como tal, está llamado a desempeñar un papel decisivo en la promoción de una transformación que ya ha comenzado en muchos ámbitos. 42


Capítulo 2

El plan de acción para llevar a cabo la vasta estrategia del BID relativa al desarrollo del mercado financiero promoverá actividades concretas con gobiernos y asociados privados de vanguardia, concentrándose en tres aspectos esenciales para ayudar a que se satisfagan las necesidades de la mayoría: acceso al financiamiento, remesas y reforma de las transacciones garantizadas. Se trata de ámbitos en los que el Grupo BID, que ha acumulado experiencia y un historial, puede influir sustancialmente. El plan de acción movilizará una amplia variedad de productos, a saber investigación y difusión, financiamiento para el sector privado, asistencia técnica y crédito para el sector público y en cada categoría se fijarán, seguirán, examinarán y ajustarán indicadores que sean mensurables. Si ha de expandirse la democracia financiera para la mayoría, debe actuarse en tres aspectos. En primer lugar, es necesaria la ampliación del acceso a los servicios y productos financieros que ofrecen bancos comerciales, cooperativas de crédito, instituciones microfinancieras y otros vehículos financieros. Un segundo ámbito de expansión es el refuerzo de los efectos que tienen en el desarrollo las transferencias de dinero, tanto a escala interna como internacional. En tercer lugar, deben mejorarse el entorno normativo y la capacidad institucional de los países, para que sea posible la expansión de las transacciones garantizadas y el consiguiente crecimiento de las pequeñas y medianas empresas. Aumento del acceso al financiamiento El BID ponderará una variedad de indicadores, incluyendo el porcentaje de clientes con ahorros o productos bancarios. El 43



objetivo será un importante incremento en la penetración del mercado de crédito para microempresas en un plazo de cinco años, para una variedad de actores, especialmente bancos comerciales, y la medición del alcance por medio de otros indicadores que habrá de determinarse. El BID pondrá en marcha una estrategia de respaldo a la expansión y refinamiento de los servicios financieros, para que estos queden al alcance de la mayoría hoy desatendida. La meta primordial será la habilitación para el ingreso del capital privado, que es necesario para lograr la escala. Esta estrategia complementará y se sustentará en los programas de microfinanciamiento tradicionales del BID, con los cuales se ha situado a la cabeza del mercado, particularmente para respaldar a las instituciones financieras no reglamentadas y prestar asistencia para que esas organizaciones prestamistas sin fines de lucro se conviertan en entidades financieras reglamentadas y lucrativas. El BID: • Trabajará con bancos comerciales y otros intermediarios financieros reglamentados con objeto de adaptar tecnologías de microfinanciamiento como actividad integrada al cauce central del mercado financiero. • Fomentará la intensificación del contacto con un número creciente de personas, en especial pobres rurales y de localidades remotas. • Promoverá incentivos para el desarrollo, prueba y lanzamiento en gran escala de nuevos productos financieros complementarios —además del crédito y los ahorros— adaptados a las necesidades de las microempresas y los sectores de bajos ingresos.

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Capítulo 2

Movilización de las remesas Dentro del marco de esta iniciativa, el BID se concentrará en la medición, por medio de técnicas de encuesta, del alcance de las remesas y de la captación de nuevos clientes. Asimismo determinará el porcentaje de los receptores que cobran sus remesas en un banco y otros indicadores, como el número de sucursales bancarias que entregan remesas. El BID creará un programa de “segunda generación” para las remesas, concentrado en la interacción de éstas con productos financieros formales, especialmente el desarrollo de productos complementarios como seguros, atención de salud, educación y vivienda. Al respecto, llevará a cabo estas actividades: • Financiamiento de proyectos experimentales que usen las remesas como portal de ingreso al sistema financiero, por medio de donaciones, préstamos y capital. • Realización de estudios y encuestas periódicas tendientes a que el mercado comprenda el alcance y la demanda potencial de nuevos servicios, así como la creación de transparencia y competencia mediante la amplia difusión de los resultados. • Inclusión del tema de las remesas en la agenda de trabajo del BID con los gobiernos, en especial con los bancos centrales. • Trabajo para ampliar los vínculos entre las remesas y el financiamiento hipotecario para remitentes y receptores.

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Reforma de las transacciones garantizadas Esta iniciativa tiene por objeto la ejecución, en toda su dimensión, de un programa de reforma de las leyes y la capacidad institucional para las transacciones garantizadas en la región. Se aprovecharán los programas experimentales financiados por el BID, los desarrollados por otras instituciones internacionales y proyectos en marcha. El Banco redoblará sus actividades anteriores en este campo mediante el establecimiento explícito de la reforma de las transacciones garantizadas como objetivo cardinal de su trabajo con los gobiernos de la región. En cada estrategia de país se incluirá un componente de reforma de los derechos de propiedad. En cada proyecto con el sector privado que emprenda el Grupo BID, se incluirá un párrafo de análisis del entorno existente para la constitución y obtención de garantías, como lo hace al presente la Corporación Interamericana de Inversiones. Inicialmente, el BID tratará de financiar un programa de reforma en dos países, a modo de ensayo, usando lecciones aprendidas de otras experiencias, a fin de asegurar que haya incentivos para un cambio. También trabajará activamente en coordinación con otros participantes interesados en este tema —particularmente, la Organización de los Estados Americanos, el Banco Mundial y la Corporación Financiera Internacional— a fin de multiplicar la investigación y la concienciación. Esta iniciativa: • Creará conciencia entre los principales interesados de la región, acerca de los costos, los márgenes de intermediación y la pérdida de oportunidades que conllevan los regímenes actuales. 46


Capítulo 2

• Difundirá experiencias de otras regiones del mundo donde la reforma haya sido fructífera y examinará los resultados de los programas propios del BID. • Diseñará y financiará soluciones novedosas para operaciones del sector privado que conlleven un financiamiento garantizado, como proyectos demostrativos para que intermediarios financieros de la región los usen como vehículos provisorios si no se llevan a cabo reformas cabales. • Divulgará los resultados de las investigaciones, las conclusiones del sector privado y la retroalimentación de los proyectos experimentales en una conferencia anual consagrada al análisis de la reforma de las transacciones garantizadas en América Latina y el Caribe.

Resumen Para que la mayoría de los habitantes de América Latina y el Caribe perciba los beneficios del crecimiento, debe incrementar radicalmente su participación en el sistema financiero formal de la región que, por su parte, debe transformarse en un vehículo de expansión y cambio. Con objeto de promover la democracia financiera, el Grupo BID se concentrará en la aceleración de esta transformación en tres aspectos concretos, a saber: la consecución de un mayor acceso al financiamiento para quienes se encuentran en la base de la pirámide, el desarrollo de un marco para las transacciones garantizadas y la movilización de las remesas internacionales a un cauce de potencial productivo mucho más amplio. 47





Un pacto empresarial para la mayoría

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ara que la mayoría de América Latina y el Caribe se sustraiga a la pobreza y la exclusión social, será necesario que más firmas generen empleos mejor pagos y de más calidad y que más trabajadores reciban la capacitación necesaria para acceder a ellos. Con frecuencia excesiva las políticas del pasado se han concentrado en el crecimiento de las empresas o en las inversiones en capital humano y no en la combinación de ambos.

Las firmas no crecen aisladas sino en combinación con vínculos crecientes con otras empresas, mercados, tecnologías adquiridas y financiamiento. Debe concebirse el desarrollo del capital humano más como un “sistema” cuyos componentes son la educación, la capacitación y el empleo. De esta manera, los trabajadores refinan su idoneidad y su productividad de manera constante, pasando de la enseñanza al trabajo y a la capacitación y entre las tres esferas a lo largo de toda la vida. Esto ocurre raramente para la mayoría de la fuerza de trabajo de América Latina y el Caribe, donde lo más frecuente es que sus integrantes reciban una educación deficiente e

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CAPÍTULO 3

incompleta, trabajen en menesteres que están por debajo de su capacidad y posean escaso acceso a empleos o capacitación que actualicen y amplíen sus conocimientos. En comparación con las economías más competitivas del Sudeste Asiático, las de América Latina y el Caribe invierten mucho menos en capital humano a lo largo de la vida del trabajador. Las microempresas y las pequeñas y medianas empresas (PyMe) se encuentran holgadamente a la cabeza en la creación de la mayoría de los empleos y el desarrollo de la mayor parte de las innovaciones en la región. Las PyMe constituyen la inmensa mayoría de las compañías de la región, proveen entre 20% y 40% de los empleos en el sector formal y producen 30%, por lo menos, del producto bruto interno de la región. Su actividad, empero, es insuficiente para absorber una mayoría de la fuerza de trabajo en circunstancias en que crece el desempleo y persiste el subempleo. Su crecimiento se ve también trabado por el tiempo excesivo que le lleva a una firma informal registrarse y tornarse formal. En América Latina y el Caribe, la inscripción de una empresa nueva exige el triple del tiempo que requiere el mismo trámite en las naciones industrializadas de alto ingreso, a saber 63 días, en comparación con 19 días en las naciones integrantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Una proporción considerable de los pobres de la región tiene acceso limitado a las compañías más productivas o trabaja en el sector informal con un grado muy reducido de productividad laboral y sin prestaciones de seguridad social. La ocupación en el sector informal constituye hoy día la mitad del empleo en la región, en su mayor parte con bajos niveles de productividad y remuneración. Las PyMe tienen un potencial 50


Capítulo 3

de crecimiento muy alto y capacidad para servir como fuerza impulsora de la innovación y el empleo de mejor calidad. La productividad constituye el imperativo más importante para las empresas de la región. La productividad total disminuyó a razón de 0,62% anual entre 1996 y 2002, y en la región se registran algunos de los niveles de competitividad más bajos del mundo (Foro Económico Mundial, 2004). Si aumentan la productividad, el crecimiento y las ventas, las empresas pueden ofrecer más empleo y pagar mejores sueldos. Si bien muchos factores influyen en el crecimiento de la productividad y en las inversiones, hay dos que en los próximos años revestirán especial importancia para América Latina y el Caribe, a saber: la integración de las cadenas de valor y el desarrollo del capital humano por medio del desenvolvimiento de las aptitudes y el empresariado orientado a la demanda de las PyMe. En estos dos aspectos se concentrará la iniciativa del BID propuesta con la denominación de Pacto Empresarial para la Mayoría. La integración de las cadenas de valor determinará un aumento de la productividad y el crecimiento de las firmas. La evolución del capital humano mejorará el rendimiento de los mercados de trabajo y de los trabajadores que los integran.

Mejoramiento de la inversión en capital humano Aunque América Latina y el Caribe invierten cuantías considerables en capacitación, la mayor parte de esa inversión es insuficiente y de magra calidad y suele hallarse desconectada de las necesidades del mercado. Aun antes de su ingreso al sistema de capacitación, los trabajadores se encuentran mal preparados 51



por escuelas de baja calidad y en virtud de los escasos niveles de conclusión del ciclo de enseñanza secundaria. En síntesis, la mayoría de los trabajadores egresa del sistema de educación formal sin las aptitudes básicas necesarias para el trabajo. Una vez que ingresan al mercado de trabajo, la enseñanza en el empleo es escasa y la mayoría de los sistemas de capacitación existentes no los prepara adecuadamente para que obtengan empleo más productivo en un mercado competitivo. Con pocas excepciones, la capacitación interna impartida por las empresas —la clase de capacitación más productiva— es sumamente limitada, en especial la que ofrecen las PyMe, que tropiezan con mayores dificultades para conseguir las economías de escala necesarias para sufragar la capacitación sin alguna forma de financiamiento público. Muchos gobiernos de la región siguen aplicando impuestos a la nómina de las compañías formales para financiar instituciones estatales de formación técnica que, en muchos casos, son sumamente deficientes y anacrónicas. Esas instituciones ofrecen escasa capacitación en las firmas, como la que aquí se propugna, o capacitación combinada con asistencia técnica para el crecimiento de la firma. Las instituciones de capacitación laboral de Brasil, que incluyen el Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) / Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), son una excepción, cuyo buen resultado puede atribuirse a la firme participación del sector privado. Los impuestos a la nómina pueden crear un desincentivo para que las mismas firmas inviertan en capacitación más productiva. Cualquiera sea el método de financiamiento que se escoja, es importante no disuadir a las firmas de que inviertan en sus trabajadores. Algunos sistemas brindan créditos a los empleadores para sus 52


Capítulo 3

impuestos a la nómina si ofrecen capacitación interna, por ejemplo. El Pacto Empresarial hace hincapié en el incremento de las formas de capacitación más productivas, que requieren demarcación y estrategias distintas para capacitar a jóvenes y adultos. En la raíz de la preparación deficiente de la mayoría para el empleo a lo largo de su vida, se encuentra la situación y el progreso de la enseñanza secundaria. Las deficiencias en materia de lectura, escritura, aritmética, organización y pensamiento conceptual se traducen en menor productividad en el trabajo. Es mucho más costoso invertir en la alfabetización de adultos que hacerlo en la enseñanza secundaria, vale decir que es más eficaz en función del costo preparar a la juventud que invertir en educación compensatoria para los adultos más tarde. En América Latina y el Caribe, sólo 65% de los posibles alumnos de enseñanza secundaria están inscriptos en ésta y en algunos países la tasa está muy por debajo de 50%. Las tasas de conclusión del ciclo son aún más bajas y, en promedio, sólo 43% de los jóvenes de 20 a 21 años de edad han completado el ciclo de enseñanza secundaria y, en algunos países, la proporción es menos de 20% (por ejemplo: Honduras, Guatemala y Haití). Aunque la calidad de la enseñanza secundaria en la región es despareja y debe mejorarse, el aumento de la tasa de conclusión del ciclo y la introducción de institutos de nivel terciario serán fundamentales para impartir a la mayoría las nociones básicas necesarias para el empleo inicial. El auge de la informalidad ha creado nuevos obstáculos para el incremento de la inversión en el capital humano de la región. Generalmente, las personas que trabajan en el sector informal cuentan con menos recursos y su acceso a la capa53



citación y a la educación es más limitado. Habida cuenta de la precariedad de sus establecimientos, los propietarios de las empresas informales no gastan recursos en la capacitación de sus empleados. Por su naturaleza, el trabajo informal no está reglamentado. A pesar del progreso de la mujer en materia de educación, los mercados de trabajo de la región siguen figurando entre los más segmentados en cuanto a ocupaciones, con una pronunciada concentración de mujeres en las tareas domésticas, la enseñanza y el trabajo en oficinas (BID, 2003). Las mujeres, que constituyen la mayoría en el sector informal de algunos países, se encuentran atrapadas en menesteres de baja productividad relegados exclusivamente para ellas. La discriminación y las barreras laborales también se manifiestan marcadamente en la región a lo largo de las líneas raciales y étnicas: en países importantes, los indígenas y los descendientes de africanos constituyen entre 68% y 80% de quienes ganan salarios por debajo de la línea de pobreza, vale decir dos veces la tasa que se registra entre los blancos (Duryea y Genoni, 2004). Además de los bajos niveles de inversión y la calidad deficiente de los sistemas de capacitación y enseñanza, el mercado de trabajo suele omitir la asignación de empleo a los más calificados o hacerla oportunamente. Hay pocos sistemas abarcativos de colocación y frecuentemente el resultado de la búsqueda de empleo depende más de los contactos personales del aspirante que de sus calificaciones profesionales. Las evidencias indican que en América Latina y el Caribe también la tasa de rotación de personal es mucho más alta que en otras regiones. Si bien cierto grado de rotación es inevitable, también puede ser restrictivo de la productividad y perjudicial para la eficiencia del mercado de trabajo. 54


Capítulo 3

La experiencia de la región muestra que la capacitación en las empresas, concebida y ejecutada por medio de la cooperación público–privada brinda ejemplos importantes de uso de la capacitación como parte de una estrategia de fomento del crecimiento y la productividad de las empresas. La capacitación de la juventud es una meta primordial, porque el desempeño de un trabajador en su primer empleo influirá en el resto de su vida. El desempleo entre los jóvenes de la región es dos veces mayor que entre los adultos y esto contribuye al delito y a la violencia. Chile Joven, Argentina Joven y Perú Pro-Joven son modelos de fructíferas asociaciones público-privadas, respaldadas por el BID, con programas de subcontratación que combinan la capacitación de los jóvenes con pasantías en empresas. Esos programas han demostrado mejoras sensibles de las tasas de colocación en el empleo y de ingresos para los jóvenes que han recibido capacitación. El caudal de recursos de organizaciones no gubernamentales (ONG), que tienen una conexión más directa con la mayoría de la región, puede cumplir una función importante en cuanto a la capacitación y la colocación en el empleo. El servicio de empleo de Perú combina los recursos del gobierno con los de ONG, empresas privadas e instituciones de formación, todos con acceso a la misma base de quienes buscan empleo, mientras asisten a sus propias esferas de actividad, geográficas y técnicas específicas. Datos recientes sobre el desempeño de este programa muestran que el sistema ha contribuido al mejoramiento de la eficiencia de todos los interesados y proveedores, incluido el sector público, merced a la expansión de las listas de empleos y de la base de aspirantes. Una ONG de El Salvador, la Fundación Nacional para la Educación Integral Salvadoreña (Fedisal) 55



examina los antecedentes personales de los aspirantes a empleo y trabaja directamente con pequeñas y medianas empresas para obtener listados. La ONG Technoserve, de El Salvador, ha ejecutado satisfactoriamente proyectos de consejería para empresarios jóvenes (véase el recuadro 3.1). El mejoramiento de la productividad laboral y de los salarios en la región exigirá la expansión y el crecimiento de las firmas, junto con una ampliación de las aptitudes de los

RECUADRO 3.1

Technoserve El Salvador Martina Palacios creció en una aldea rural situada a 45 minutos de caminata del poblado más cercano, donde aún vive con siete familiares, incluida su hija. Cuando Martina debió comprarle a ésta el uniforme para las actividades deportivas de la escuela, se vio obligada a pagar un alto precio y a esperar demasiado para recibirlo. Martina llegó a la conclusión de que algo podía hacerse al respecto y en la escuela comercial local tomó un curso auspiciado y dictado por Technoserve y la Fundación Nacional para la Enseñanza Empresarial. La capacitación le inspiró la creación de Lidersport, una línea de uniformes deportivos para escuelas rurales. La idea se convirtió en un plan de negocios desarrollados durante el curso de un año. La propuesta de Martina se presentó luego a un panel de especialistas que le otorgó el primer premio y le adjudicó un capital semilla de US$1.000 para que pusiera en marcha su empresa que, al cabo del primer mes de operaciones, había generado ventas por valor de US$3.000.

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Capítulo 3

trabajadores que coincida con el aumento de la demanda del sector privado. Esto debe lograrse al mismo tiempo que el refinamiento de la capacidad del mercado de trabajo para asignar la mano de obra de manera más eficiente. Por ende, resolver los problemas de productividad laboral, mejores remuneraciones y desarrollo de las aptitudes exigirá una reforma de los sistemas de educación y capacitación, y de los servicios de intermediación laboral, así como esfuerzos redoblados para integrar a los segmentos marginados de la fuerza de trabajo. El sector privado, que es la fuerza impulsora de la actividad económica de la región, está llamado a cumplir un papel decisivo en la capacitación laboral. Sin un seguimiento apropiado del sector privado, fácilmente podrán perderse las inversiones en capacitación. La región ha experimentado con varias clases y modelos de capacitación y debe seguir haciéndolo, especialmente en lo que atañe a las nuevas aptitudes necesarias en sectores que están cobrando importancia en la región.

La integración en cadenas de valor: concentración en el crecimiento de las empresas Un medio para que las pequeñas empresas superen los obstáculos para la obtención de acceso a mercados en constante crecimiento, es su unión con otras empresas, grandes o pequeñas. Mediante la distribución del trabajo, cada empresa se especializa en uno o más segmentos del proceso productivo y obtiene acceso a los mercados por medio de repuestos, componentes o servicios integrados con otros productos. Es cada vez 57



mayor el número de grupos de compañías y firmas individuales que compiten en los mercados finales. Hay dos conceptos usados para referirse a los agrupamientos de empresas que acceden a los mercados, a saber las cadenas de valor y los grupos. Las dos nociones no se excluyen mutuamente sino que, más bien, hacen hincapié en uno u otro aspecto de esa colaboración. El concepto de agrupamiento pone más énfasis en el conjunto de vínculos establecidos entre las compañías e instituciones relacionadas con una misma operación en un territorio determinado. El concepto de cadenas de valor se concentra en las relaciones “encadenadas” de vendedores y clientes: materias primas y otros insumos se transforman por medio de la manufactura y luego se envasan, se comercializan y se distribuyen para la venta final en los mercados. Las cadenas de valor pueden variar de tamaño y complejidad, ser nacionales o mundiales, y verticales u horizontales. En las cadenas de valor verticales, la posición de cada compañía con respecto al mercado determina, en gran medida, las relaciones de gobierno y jerarquía comparadas con las otras empresas de la cadena y el flujo de información entre las compañías. Los vínculos horizontales pueden coadyuvar a la competitividad y poder de negociación de las firmas pequeñas, por ejemplo, merced a las compras al por mayor como grupo. En ambas clases de cadenas, verticales y horizontales, es decisiva la reducción de los costos de transacción y la creación de confianza entre las empresas. Puede establecerse colaboración entre compañías de distintas dimensiones, grandes y pequeñas, y pueden formarse alianzas de empresas nacionales e internacionales. El Programa Costa Rica Provee ilustra acerca del potencial de la inversión 58


Capítulo 3

extranjera directa en la tecnología refinada y en las alianzas de compañías de diferentes dimensiones (véase el recuadro 3.2). Merced a la interacción, las compañías obtienen un mayor grado de eficiencia colectiva. El camino hacia la competitividad y la productividad, para las empresas pequeñas, transcurre por las relaciones y las alianzas que les habilitarán para innovar y cambiar, y para, de esta manera, elaborar productos mejores

RECUADRO 3.2

Alianzas fructíferas de grandes con pequeños: las lecciones de Costa Rica Provee Durante 1999, las compañías transnacionales establecidas en Costa Rica, que eran más de 200, sólo realizaron el 7% de sus compras en el ámbito local. En otros países, como Irlanda y Taiwán, las compras locales superaban el 40% del total de adquisiciones de las empresas transnacionales. El desarrollo de Vendedores para Compañías Transnacionales de Alta Tecnología, o Costa Rica Provee, fue un proyecto de US$1 millón respaldado por el Fondo Multilateral de Inversiones del BID, concebido para corregir ese desequilibrio. Los resultados. Al término de su ejecución, Costa Rica Provee había establecido 131 enlaces productivos, más del triple del objetivo del proyecto, con un total de US$5 millones de ventas de pequeñas y medianas empresas (PyMe) a empresas transnacionales de alta tecnología. Provee alcanzó la permanencia institucional merced a su absorción por la entidad promotora del comercio exterior de Costa Rica. (continúa en la página siguiente) 59



RECUADRO 3.2 (continuación)

Las lecciones. Una evaluación externa del proyecto señaló que eran necesarios mejores diagnósticos respecto de las necesidades de los pequeños proveedores y las transnacionales para mejorar la estructura del plan de trabajo y administrar las previsiones de un proyecto como el de Provee. Se comprobó que la principal limitación para las firmas costarricenses no era la tecnología sino la capacidad administrativa. Una vez que se establecen vínculos satisfactorios, éstos tienden a la evolución y el crecimiento. Incentivos. En el proyecto se aplicó un mecanismo de remuneración con base parcial en los resultados, relacionado con el pago de una comisión por resultados, librándose a las PyMe la selección de los proveedores de los servicios de asesoramiento que recibirían. Flexibilidad necesaria. Durante la ejecución del proyecto fue menester modificar varias veces el reglamento de operaciones, de acuerdo con las realidades a que debió adaptarse. Esto no afectó los objetivos o los principios básicos del proyecto, y los problemas fueron resolviéndose a medida que se suscitaban, lo cual dejó en claro que el reglamento de operaciones no debe ser inmutable.

y más especializados con mayor valor agregado, vale decir bienes y servicios negociables en cadenas de valor o grupos más competitivos a escala mundial. Las políticas públicas y los programas establecidos por la comunidad internacional deben 60


Capítulo 3

respaldar las relaciones entre las empresas y servir como catalizador de tales relaciones.

El Pacto Empresarial: un llamado a la acción para el BID El Pacto Empresarial para la Mayoría determinará una expansión del financiamiento y de los proyectos del BID en dos cauces, a saber: la promoción del crecimiento de las PyMe y el desarrollo de mercados de trabajo eficaces. El Grupo BID está formulando una propuesta para respaldar este esfuerzo con financiamiento por valor de US$1.000 millones que se usará por medio de procedimientos rápidos. Los préstamos se otorgarán con garantía soberana y sin ella, y los proyectos serán cohesivos, integrados, innovadores y evaluados. Estos últimos tendrán como base varias experiencias que ya se demostraron provechosas en América Latina y el Caribe, y se orientarán a la consecución de metas concretas durante los próximos cinco años, en esfuerzos conjuntos con los países miembros prestatarios. El BID está proponiendo, además, el incremento de su financiamiento para capacitación y desarrollo de los mercados de trabajo, de un nivel de US$1.400 millones (2000–2005) a US$2.100 millones en préstamos nuevos desde 2006 a 2011. Se estima que la mitad de los recursos se dedicará a la capacitación de trabajadores jóvenes y adultos, conforme a la demanda del sector privado. Se financiarán por lo menos tres grandes programas de mercado de trabajo en otros tantos países. 61



Los desafíos del Pacto Empresarial para la Mayoría son: • Incremento de la productividad (ventas por empleado) de las firmas más pequeñas, que figuran en los dos deciles inferiores. • Reducción del plazo necesario para la inscripción de una empresa en la región. • Mejoramiento de la calidad de la enseñanza secundaria y aumento de las tasas de conclusión de este ciclo (medida como el número de jóvenes de 20 a 21 años de edad que lo hayan completado). • Reducción de la informalidad añadiendo trabajadores a las planillas de la previsión social o a otras modalidades de seguro formal. • Comienzo de la eliminación de las diferencias salariales mediante un aumento del salario medio de la mayoría. Para incrementar la productividad de las pequeñas empresas, el BID movilizará préstamos y asistencia técnica que respalden la expansión de las empresas “locomotoras” de grupos, el desarrollo de sistemas integrados de capacitación de empresas, financiamiento de la innovación y de la tecnología, y generación de nuevas oportunidades por medio de acuerdos comerciales. El BID respaldará la integración de 125 grupos estratégicos de empresas en 10 países, apoyando a 25.000 pequeñas y medianas empresas. Con el objeto de reducir el tiempo necesario para la inscripción de una empresa, el BID financiará programas que establezcan la “ventanilla única” para inscribir una empresa

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Capítulo 3

y la simplificación de los trámites pertinentes en 10 grandes ciudades, por lo menos. A fin de mejorar el empleo, aumentar los salarios y reducir la informalidad, el BID elaborará proyectos amplios en tres países que respalden la ampliación del desarrollo de aptitudes de los trabajadores manuales y tratará de determinar las escalas salariales antes y después de los proyectos. El respaldo del BID a esos proyectos, seleccionados de acuerdo con las necesidades y la demanda del país miembro, incluirá el mejoramiento de los servicios de intermediación laboral para ampliar la base de clientes y su eficiencia en cuanto a la colocación de un número mayor de trabajadores en empleos apropiados. El BID, además, llevará a cabo proyectos en cinco países, por lo menos, para modificar los sistemas de seguridad social o crear sistemas alternativos, a fin de ampliar el acceso y la cobertura para la mayoría. Para ayudar a que se cumpla el objetivo de aumentar la tasa de conclusión del ciclo de enseñanza secundaria, el BID ejecutará, en cinco países, sendos proyectos de mejoramiento de la calidad de la enseñanza secundaria y de la tasa de retención de alumnos, con énfasis en los grupos y zonas con tasas más bajas de conclusión del ciclo. De acuerdo con la demanda del gobierno nacional, el Banco también respaldará la extensión de programas eficaces de transferencia condicional de efectivo concebidos para mantener a los jóvenes en los colegios secundarios. Más adelante, apoyará la creación de institutos de nivel terciario en por lo menos tres países en asociación con el sector privado.

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Resumen El proceso de mejoramiento de la calidad de los empleos y el ingreso en América Latina y el Caribe se financiará mediante un perfeccionamiento sustancial de la competitividad y las oportunidades para las PyMe, dentro de un marco de crecimiento económico sustancial. Debe integrarse un método eficaz refinando el capital humano mediante el desarrollo de aptitudes con base en el diseño de programas cuya eficacia se haya comprobado y el mejoramiento de la integración de las cadenas de valor de las empresas. El BID realizará nuevas inversiones sustanciales coordinadas con el objeto de alcanzar los resultados previstos en ambos aspectos.

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Capítulo 3

El mejoramiento del acceso a los servicios básicos de infraestructura como medio de llegar a la mayoría

U

no de los obstáculos principales para el mejoramiento de la calidad de vida en América Latina y el Caribe es la falta de acceso a la infraestructura básica y la deficiente calidad de ésta: 130 millones de personas viven sin servicios de saneamiento adecuados y 70 millones, aproximadamente, aún carecen de suministro de energía moderno. La falta de acceso también tiene implicaciones más vastas en material de salud y educación. Por ejemplo, la falta de servicios de infraestructura seguros y fidedignos aumenta los peligros para la salud y, además, restringe la disponibilidad de tiempo para la educación y otras actividades productivas.

Los estudios realizados han mostrado que, generalmente, los hogares más pobres de la región tienen las tasas más bajas de acceso a los servicios de infraestructura (Clark y Wallsten, 2003; Komives, Whittington y Wu, 2003). La pobreza y la igualdad son a menudo penetrantes en los parajes rurales aislados, donde el acceso a los servicios de infraestructura es menos frecuente. Por 65


CAPÍTULO 4

GRÁFICO 4.1. Desigualdad en el acceso a los servicios de

infraestructura básicos en América Latina y el Caribe

Porcentaje de hogares con acceso al servicio

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Electricidad

Agua Pobres

Alcantarillado

Teléfono

No pobres

Fuente: Estache, Foster y Wodon (2002).

ejemplo, en Brasil y Chile, el acceso al agua potable en el medio rural alcanza a 58%, más bajo aun que en algunos países más pobres (Fay y Morrison, 2005). En el gráfico 4.1 se muestra la relación entre el acceso a los servicios básicos de infraestructura y la pobreza en América Latina y el Caribe.

Marco conceptual Las mejoras en la infraestructura surten un efecto multiplicador porque brindan oportunidades directas e indirectas de 66


Capítulo 4

desarrollo económico y social a la mayoría. Por ejemplo, una inversión en caminos rurales reducirá el tiempo de viaje a los mercados y lugares de trabajo y los costos de transporte pero, además, también incrementará la productividad agrícola y los ingresos y oportunidades de trabajo en el agro para los pobres. Esto, a su vez, determinará un mayor crecimiento económico, influyendo en la oferta y los precios de los bienes. Los efectos de rebase pueden también diversificar otras industrias en el medio rural, además de las relacionadas con el agro y la multiplicación puede alcanzar al empleo y la productividad en otros ámbitos fuera de los establecimientos agrícolas. Un clima más propicio para los negocios y el incremento de la competitividad regional pueden atraer inversiones adicionales. El mejoramiento de los mercados y de la productividad puede ser provechoso para las industrias. En el gráfico 4.2 se presenta un marco conceptual que resume las complejas interacciones y los efectos multiplicadores de las inversiones en infraestructura. También se muestran los canales por los que con servicios de infraestructura mejorados puede ofrecerse oportunidades de desarrollo económico y social a la mayoría, reduciendo la pobreza y la desigualdad. En el plano social, el mejoramiento de los servicios de infraestructura contribuye al desarrollo humano por medio de la potenciación de las comunidades y las mejoras en materia de salud y educación, y gracias a otros beneficios aparte de los ingresos, como la interacción social y la participación política. Por ejemplo, mayor disponibilidad de caminos aumenta el acceso a los servicios sociales y públicos básicos, mejorando las condiciones de vida y el bienestar de los pobres y liberando tiempo para dedicarlo a otras actividades generadoras de ingre67


El mejoramiento del acceso a los servicios básicos de infraestructura

GRÁFICO 4.2. Relación teórica entre infraestructura y pobreza Servicios de infraestructura mejorados Intervención

Oportunidades de desarrollo económico y social para la mayoría

Acceso • Conectividad • Accesibilidad Eficiencia Calidad • Confiabilidad • Seguridad

Ámbito económico • Mayor productividad (actividades económicas existentes) • Generación de nuevas oportunidades económicas • Activación económica regional

Base de la pirámide Crecimiento y reducción de la pobreza Impactos

• Ingreso más alto y mayor consumo • Incremento y diversificación de las actividades generadoras de ingreso • Creación de empleo

Ámbito social • Mejor acceso a los servicios sociales y públicos básicos • Mejores condiciones de vida y más bienestar

Equiparación de ingresos • Mejoramiento de los indicadores sociales

Pautas y distribución del crecimiento

Depende de

• Programas sostenibles y para los pobres • Políticas adecuadas y buen gobierno

sos, productivas o de evolución personal. A veces se considera que esos efectos indirectos que surte en el bienestar el mejoramiento de los servicios de infraestructura sirven para equiparar los ingresos, conforme a esta descripción: • Educación: Las mejoras de los caminos y los servicios de transporte permiten ahorrar tiempo en viajes, lo que 68


Capítulo 4

hace posible que los niños residentes en parajes remotos asistan a la escuela y consagren el tiempo ahorrado a actividades educacionales. El acceso a la electricidad también habilita el uso de instrumentos educacionales y aumenta el tiempo efectivo que los niños pueden dedicar al estudio y la lectura. • Salud: El acceso al agua potable y a los servicios de saneamiento rinde sustanciales beneficios en material de salud a las comunidades desatendidas. Conforme a una estimación, si se llevara la cobertura de agua potable y saneamiento en la región a 100%, la mortalidad infantil se reduciría 22% (Jahan y McCleery, 2005). Asimismo, cuando mejora el acceso al transporte es más fácil llegar a los centros de salud y las comunidades pobres y aisladas pueden obtener atención de salud más rápidamente. El acceso a las fuentes de energía modernas también puede reducir los riesgos para la salud relacionados con el uso de combustibles contaminantes. • Potenciación: Los mejoramientos de la infraestructura pueden vincular a las comunidades aisladas con el resto del mundo, dándoles más acceso a los procesos políticos y de toma de decisiones locales e influencia en ellos (Jahan y McCleery, 2005). • Resistencia económica: El acceso adecuado a los servicios básicos de infraestructura también puede atenuar los efectos de las conmociones económicas en las comunidades pobres y reducir la vulnerabilidad ante los desastres naturales (Calvo et al., 2001).

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La experiencia de Asia Diversos estudios sobre los países asiáticos ilustran acerca de la importancia del acceso a los servicios de infraestructura básicos como determinante fundamental del crecimiento económico y la reducción de la pobreza, indicando que las inversiones en caminos rurales son las que surten efecto comparativo más pronunciado. Asimismo, las inversiones en caminos rurales y en agua y saneamiento aparecen como determinantes esenciales para el mejoramiento del bienestar de la población más pobre. Las evidencias acerca de China, por ejemplo, sugieren que los aumentos de la densidad de las carreteras influyen sensiblemente en el producto interno bruto (PIB) agrícola por trabajador, el empleo no agrícola y los salarios del agro (Fan, Zhang y Zhang, 2002). Análogamente, otro estudio realizado en China determinó que un aumento de 1% del número de kilómetros per cápita rinde un aumento de 0,08% del consumo familiar (Jalan y Ravallion, 2002). Otros estudios, relativos a los determinantes de la reducción de la pobreza en el medio rural de China, India, Tailandia e Indonesia, han coincidido en la conclusión de que las inversiones en carreteras y educación han sido los principales factores de la disminución de la pobreza, además de la investigación y desarrollo agrícola (Cook, 2003). En Indonesia, se comprobó que el efecto del crecimiento en la reducción de la pobreza fue cuatro veces mayor en las provincias con más desarrollo vial (Kwon, 2000). Finalmente, en Vietnam se constató que las familias pobres residentes en comunas rurales con caminos pavimentados tenían 67% más probabilidades de escapar de la pobreza que las carentes de vías pavimentadas (Glewwe, Gragnolati y Zaman, 2002). 70


Capítulo 4

Los estudios sobre las inversiones en transporte y energía en China, India y Tailandia también han mostrado los efectos indirectos de esas inversiones en el ámbito social. Las inversiones en vialidad mejoran el acceso a la salud y a la educación, aumentando la escolaridad y la disponibilidad de maestros capacitados, mejorando las condiciones de salud y fomentando los cambios en las comunidades, por ejemplo el establecimiento de nuevos mercados en las aldeas, el incremento de la disponibilidad de bienes, la intensificación de la participación en los órganos políticos y de la comunidad y la multiplicación de la seguridad (ADB, 2003). El acceso a la electricidad también brinda más tiempo para el estudio y un mejor nivel de higiene.

La experiencia de América Latina: el caso de Perú El estudio de los efectos de las inversiones en infraestructura sobre las inversiones y el crecimiento económico y social en América Latina ha sido más limitado que en Asia. Empero, un análisis de los resultados de una inversión en caminos rurales realizada en el Perú en 1995 rinde resultados similares a los obtenidos en Asia. Mediante un estudio de la primera etapa del programa de caminos rurales en el Perú —cofinanciado con sendos préstamos de US$50 millones del BID y del Banco Mundial— se constató que el costo del transporte de carga y pasajeros había disminuido 59% y 29%, respectivamente. En una encuesta de beneficiarios, 67% de los entrevistados señaló que el acceso a la educación había mejorado. El porcentaje de 71



familias con acceso a los servicios de salud era más alto entre los beneficiarios del programa que entre las familias que no habían resultado beneficiadas por éste (82% y 73%), y los beneficiarios realizaban más transacciones comerciales fuera de sus comunidades que los no beneficiarios (71% y 42%). El programa de caminos rurales peruano demostró la importancia de un criterio multisectorial para el desarrollo de la infraestructura, integrando las inversiones en vialidad con mecanismos de participación de la sociedad civil, alianzas con el sector privado y coordinación entre las entidades del gobierno y los donantes. Merced al programa, se rehabilitaron 11.250 kilómetros de caminos rurales, la mayoría no pavimentados y, además, se establecieron 416 microempresas de mantenimiento de los caminos, con un mecanismo de cofinanciamiento viable para el mantenimiento ordinario y la aplicación de tecnologías de bajo costo que redujeron el costo del mantenimiento a una cuarta parte, aproximadamente, del costo de otras opciones, como el pavimento. En talleres con base en la comunidad se encontró el vehículo mediante el cual la sociedad civil puede fijar prioridades y definir obras. Se prevé, en la segunda etapa del programa, la rehabilitación de más de 12.000 kilómetros de caminos, con 322 nuevas empresas de mantenimiento y el 30% de la mano de obra estará constituido por mujeres. El programa de caminos rurales peruano, que según las estimaciones benefició a 2,8 millones de hogares rurales, contó con la asistencia de un proyecto experimental cuyas realizaciones trazaron una hoja de ruta para la segunda y la tercera etapas del programa, aplicando las lecciones aprendidas. Esto, entre otros resultados, determinó un mayor énfasis 72


Capítulo 4

en la asistencia técnica, los mecanismos de financiamiento adecuados y el fortalecimiento institucional que habilite a las municipalidades para asumir la responsabilidad absoluta de la administración vial dentro de un marco de descentralización. El uso de tecnologías de bajo costo, las asociaciones público – privadas, la descentralización y la participación de la sociedad civil han constituido una referencia cardinal para la ejecución provechosa de otros proyectos de infraestructura en América Latina y el Caribe.

Prácticas óptimas: Brasil, Chile y Colombia Electrificación rural El Programa Nacional de Electrificación Rural, de Chile, lanzado en 1994, duplicó el número de hogares rurales conectados con la red de energía eléctrica, de 9.500 hogares por año en 1992, a 19.000 por año en 1998. Los resultados del censo de 2002 muestran que la cobertura nacional de los servicios de energía eléctrica aumentó de 53,1% en 1992, a 85,7% en 2002. La electrificación rural ha constituido parte integral de la estrategia del gobierno para reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida en las zonas rurales, ampliando las oportunidades de desarrollo social y económico. Los subsidios estatales para las ampliaciones de la red ofrecen un incentivo para que las compañías particulares cumplan con las metas del gobierno en cuanto a la expansión de la cobertura. Los proyectos elegibles deben satisfacer la demanda de las comunidades locales, tener 73



un valor social neto positivo y ceñirse a las prioridades del proceso de planificación regional. Las tarifas deben cubrir los costos operativos, de mantenimiento y administrativos durante el ciclo de vida de los proyectos. La administración es descentralizada y los gobiernos regionales autorizan a las unidades técnicas locales a contratar las obras de energía eléctrica por intermedio de compañías distribuidoras de energía particulares. Cooperativas y empresas privadas pueden autogenerar sus propios proyectos. Agua y saneamiento Brasil fue pionero en el desarrollo de un auspicioso modelo de condominio a bajo costo, a comienzos de los años ochenta, para la conexión de grupos de casas con servicios de agua y saneamiento en Brasília, Salvador y Parauapebas. Se tendieron tuberías de agua y saneamiento a lo largo de las aceras y en el interior de los lotes, no en las calles. En lugar de conectar cada casa por separado a la red pública, se estableció un punto de conexión para un grupo de casas (bloque) como si fuera un condominio. Gracias a este método se redujo sustancialmente el costo de ampliación de la red, en especial debido al diámetro más pequeño de las tuberías, el número más reducido de éstas, la menor profundidad de las zanjas y los costos operativos más bajos. Transporte urbano Los sistemas pioneros de autobuses de tránsito rápido (ATR), eficaces en función del costo, que se desarrollaron en Bogotá, 74


Capítulo 4

Colombia, y Curitiba, Brasil, han revolucionado el concepto de prestación de un servicio de transporte rápido en todo el mundo. En lugar de atenerse a un concepto único, los sistemas de ATR comprenden una variedad de aplicaciones concebidas con objeto de mejorar el nivel de servicio de transporte colectivo en autobuses. Desde el punto de vista operacional, las aplicaciones de ATR pueden ir desde los autobuses que se desplazan por carriles exclusivos con estaciones dedicadas y pago del boleto antes del abordaje, a unidades que operan en carriles con tránsito mixto en arterias urbanas. Los costos de capital de los sistemas de ATR en ambas ciudades resultaron ventajosos con respecto a los de sistemas con vías fijas. En 1999, Bogotá invirtió en una extensa red de ATR como parte de una estrategia integrada para hacer frente a los problemas de movilidad, reclamar espacios públicos para los peatones e incrementar el acceso de los habitantes de la ciudad a los espacios verdes (Targa y Rodríguez, 2004). Con el marco de una asociación público – privada, el gobierno financió la infraestructura y supervisó la planificación a largo plazo, y contratistas privados compitieron por la operación de las líneas de ATR sobre la base de contrato a costo más ganancias. Con una tarifa única de US$0,36, aproximadamente, en dólares de 2003, la recaudación es suficiente para que las empresas particulares de autobuses participantes obtengan ganancias. El sistema, que sirve a una ciudad de 6,5 millones de habitantes, comprende infraestructura especializada, con carriles exclusivos para capacidad de alto servicio y vehículos articulados, con un sistema de cobro de los boletos fuera del autobús. Se prevé que, para 2015, esta red cubra 80% de los viajes diarios en la ciudad. Los estudios de evaluación del impacto sugieren que 75



el sistema de ATR de Bogotá ha determinado una reducción de 32% del tiempo medio de viaje, una disminución significativa de los accidentes y de los niveles de contaminación atmosférica en los corredores por los que transitan los autobuses y un alza del valor de las propiedades residenciales (Rodríguez y Targa, 2004). Curitiba emprendió la modernización de su sistema de tránsito en 1974 con el establecimiento de los primeros carriles dedicados a autobuses en el corredor norte-sur de la ciudad. La Red Integrada de Tránsito (RIT), establecida en 1980, agregó terminales de transferencia y un sistema de tarifa única que permitió que los usuarios pagaran una sola vez para viajar a cualquier parte dentro de la zona integrada de la RIT. Hoy día, el sistema de tránsito con 30 años de vida, sin subsidios y de propiedad privada, sirve a una ciudad de 1,6 millón de personas y constituye un modelo reconocido a escala internacional. El sistema de transporte colectivo de Curitiba, financiado en parte por el BID, tiene la tasa más alta de satisfacción de los usuarios entre todos los sistemas de las capitales estaduales brasileñas y los estudios destacan la considerable reducción de la contaminación atmosférica y el tiempo de los viajes, así como la calidad mejorada del servicio.

Modelo para servicios de infraestructura Un modelo que amplíe el acceso a los servicios de infraestructura básicos y al mismo tiempo brinde oportunidades de desarrollo social y económico a la mayoría dependerá de las condiciones específicas de los países y los sectores. Empero, es 76


Capítulo 4

posible la formulación de algunas recomendaciones generales, con base en el análisis de las prácticas óptimas: • Los sectores público y privado deben combinar sus esfuerzos. • Son necesarios una conducción enérgica y un compromiso firme de todos los interesados, entre ellos los políticos, las autoridades, las organizaciones no gubernamentales (ONG), las comunidades, los donantes y el sector privado. • Deben reconocerse los intereses de los pobres y deben integrarse sus perspectivas a las decisiones acerca de la provisión de infraestructura básica. • Han de promoverse la innovación, la flexibilidad y la experimentación, a fin de obtener tecnologías de bajo costo. • Pueden combinarse los mecanismos de competencia y licitación para servir a los pobres en combinación con las metas de cobertura. • Los proyectos experimentales pueden abrir cauce a futuros modelos provechosos en mayor escala. • Los subsidios, cuando se establezcan, deben concebirse para los pobres y destinarse a estos. • Una estrategia de infraestructura debe ser mutuamente inclusiva, multisectorial e interrelacionada con otras estrategias que compartan la meta de crear procesos de negocios mediante los cuales el sector privado y las comunidades locales configuren valor económico, social y medioambiental.

77



El papel del BID en la construcción de infraestructura para la mayoría La magnitud de las exigencias de desarrollo de la infraestructura que tiene la región ante sí es enorme e impone esfuerzos a todos los interesados. El BID propone la concentración de sus programas en la obtención de un nivel mínimo de mejoramiento del acceso a los servicios de infraestructura para la mayoría, como se expone en el cuadro 4.1. Puede clasificarse las acciones del BID en tres grupos, a saber: aumento de la comprensión de los principales problemas, respaldo al diseño, ejecución y financiamiento de proyectos y adopción de un instrumento especial de respaldo a la iniciativa

CUADRO 4.1. Indicadores de metas

Sector Electricidad

Población sin acceso % Millonesa

Meta: incremento del acceso Millones

7,8

41

1

Saneamiento

28,8

153

5

Agua por cañería

19,7

105

11

Transporteb

n.d.

n.d.

53

Nota: Datos de 21 países de América Latina y el Caribe, de encuestas domiciliarias realizadas en 2003–2004, salvo Argentina, Bahamas, Haití y Nicaragua (2001), y Bolivia (2002). No se registran datos de Barbados, Belice, Guyana, Suriname, y Trinidad y Tobago. Los datos de Argentina y Uruguay corresponden sólo a áreas urbanas. n.d.: no disponible. Los valores para los países de los que no se dispone de datos están proyectados al promedio ponderado de los restantes países.

a

b

Se refiere al transporte urbano y los caminos rurales.

78


Capítulo 4

de llegar a la mayoría mediante el mejoramiento de su acceso a los servicios de infraestructura básicos. Aumento de la comprensión de los principales problemas Las autoridades deben tener la información apropiada a fin de comprender y evaluar las implicaciones de los distintos modelos de desarrollo de la infraestructura a fin de ampliar las oportunidades en la base de la pirámide. El BID ya ha dado un paso adelante mediante la compilación y publicación de datos para ayudar a definir los parámetros de las exigencias y las posibilidades de desarrollo que tiene la región de América Latina y el Caribe. Este esfuerzo consiste en un ejercicio de trazado del mapa de la mayoría como atlas socioeconómico, con indicadores económicos y sociales clave de muchos sectores y países de la región, que se actualizará periódicamente. Respaldo al diseño, a la ejecución y al financiamiento de proyectos El BID renovará y fortalecerá su respaldo al diseño, la ejecución y el financiamiento de proyectos en los campos en que ha operado activamente desde su establecimiento. Instrumentos especiales de respaldo a la iniciativa Además de recurrir a la variedad de instrumentos de préstamo que ya tienen a su disposición los países miembros prestatarios, el BID considerará la posibilidad de modificar algunos de esos 79



instrumentos a modo de indicación del esfuerzo especial que emprende con objeto de brindar oportunidades de desarrollo social y económico a la mayoría, mediante el incremento de su acceso a los servicios de infraestructura básicos. El BID, por ejemplo, estudiará la posibilidad de incorporar elementos sociales a los préstamos en función del desempeño cuando se usen en proyectos de infraestructura básica concentrados en la reducción de la pobreza. Estos préstamos son instrumentos particularmente atractivos en este campo, porque los desembolsos se libran en función de resultados y los montos de los préstamos se determinan sobre la base de los gastos estimados para alcanzar las metas fijadas. Esto ofrece incentivos para lograr las metas, aplicados a los objetivos de desarrollo de la infraestructura básica. El BID puede considerar el aumento del límite máximo para el desembolso inicial, de 20% a 40% del monto total del préstamo para que haya una introducción de fondos efectiva a fin de atender a la demanda de servicios de infraestructura.

Resumen El BID se encuentra bien situado para actuar como catalizador a fin de llevar a cabo un cambio real en las vidas de millones de personas desfavorecidas de la región mediante el mejoramiento de la infraestructura. Los vectores de las acciones son varios, a saber: el aumento de la conciencia regional acerca de los principales problemas a fin de promover una mejor comprensión y evaluación de los distintos modelos de inversiones en infraestructura que respalden la expansión del desarrollo económico 80


Capítulo 4

y social en la base de la pirámide; el financiamiento del diseño y la ejecución de proyectos que puedan rendir sólidos efectos demostrativos, sobre la base de modelos que brinden mejor acceso a la infraestructura para la mayoría, el aprovechamiento de las alianzas fructíferas de los sectores público y privado y la maximización del potencial del conjunto de instrumentos para la promoción del desarrollo socioeconómico de la región.

81





Conexión para la mayoría: la potenciación mediante dividendos digitales

L

os rápidos adelantos de las tecnologías de información y comunicación (TIC), combinados con el crecimiento de Internet y otras redes mundiales, han determinado profundas transformaciones de las estructuras económicas, sociales e institucionales. Las aplicaciones de las TIC y su amplia difusión influyen en la gestión de las empresas y en la eficiencia de los mercados, potencian a los ciudadanos y las comunidades, incrementan el conocimiento y contribuyen al fortalecimiento y la nueva definición de los procesos de gobernabilidad en todos los niveles institucionales.

Como ocurre con todos los avances tecnológicos importantes y de vasto alcance, la revolución de las TIC plantea exigencias imponentes y enormes oportunidades. Conlleva el potencial de aumentar la productividad y la prosperidad, generar nuevas actividades, productos y servicios, y mejorar el bienestar de la población, especialmente en materia de educación y salud. Al mismo tiempo, la distribución despareja de esas oportunidades puede agravar la alienación de las comunidades

83


CAPÍTULO 5

desatendidas y empeorar las desigualdades socioeconómicas existentes. Un acceso equilibrado y el uso eficaz de los instrumentos y las redes de TIC en la nueva economía mundial, sumados a un proceso integrado de innovación tecnológica, son fundamentales para la reducción de la pobreza, el aumento de la inclusión social y el mejoramiento de las condiciones de vida para todos. Numerosos estudios se han concentrado en la contribución directa de las TIC al desarrollo socioeconómico. Si bien sus conclusiones varían de acuerdo con las circunstancias y la aplicación, en general se concuerda en que el acceso a la información puede transformar los procesos de producción, incrementar el potencial de ingresos y mejorar las condiciones de vida de los pobres. Las TIC constituyen un instrumento eficaz que aumenta la competitividad y coadyuva al crecimiento económico, el desarrollo social y la reducción de la pobreza, en especial cuando tiene el suplemento de inversiones en otros activos como la innovación, la educación, la salud y la infraestructura. De hecho, las TIC están cambiando la forma en que las personas viven y negocian en todo el mundo, creando nuevas oportunidades de desarrollo económico y social para los grupos de más bajos ingresos. Amplía los mercados y facilita un acceso mayor a la información, los servicios públicos y la actividad económica, pero esas oportunidades económicas no podrán aprovecharse de manera eficaz y plena si quedan libradas sólo a las fuerzas del mercado. Los sectores público y privado y la sociedad civil deben emprender esfuerzos activos e integrados tendientes a la configuración de una sociedad de información incluyente. 84


Capítulo 5

Las TIC y el desarrollo social La “brecha digital,” una expresión acuñada en los años noventa, describe la fosa que separa a quienes tienen acceso a las tecnologías de información y comunicación y las aptitudes para usarlas, de los que por razones socioeconómicas y geográficas no tienen acceso a esas tecnologías y aptitudes o, si lo tienen, es muy limitado. Esta fractura lleva a inquietarse ante la posibilidad de que el auge de las TIC amplíe las desigualdades existentes en material de acceso a la información y que ciertos grupos puedan afrontar desventajas adicionales debido a su ubicación geográfica, su edad, cultura, nivel de ingresos y condición social. Además, el término refleja el predominio de desigualdades socioeconómicas y estructurales a escala regional, nacional y local, que se caracterizan por la infraestructura insuficiente, los costos de acceso relativamente altos, los regímenes normativos inapropiados o débiles, las ineficiencias en la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones, la falta de contenido local y las disparidades en cuanto a la capacidad para extraer beneficios económicos y sociales de las actividades con uso intenso de información. La Declaración del Milenio, de las Naciones Unidas, reconoce que el aprovechamiento del poderío de las TIC y la creación de “oportunidades digitales” pueden constituir un instrumento poderoso para la expansión del alcance y el impacto de la educación, los servicios de salud y la capacitación. También puede crear oportunidades para el mejoramiento de la igualdad entre los sexos y la participación de los ciudadanos. La consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en 2015 irá de la mano con la eliminación de la brecha digital. 85



Las TIC en América Latina y el Caribe Durante los años recientes, los países de América Latina y el Caribe han logrado progresos considerables en cuanto a la expansión de las TIC, a un ritmo más rápido que el de otras regiones del mundo. Por ejemplo, la penetración de Internet en la región aumentó 272,8% entre 2000 y 2005, mientras que, entre 2000 y 2004, el uso de computadoras personales aumentó 65,3% y el de líneas móviles 171,5%. Como puede observarse en el cuadro 5.1, esas cifras muestran tasas anuales compuestas de crecimiento de doble guarismo, que superan holgadamente las de Estados Unidos, la Unión Europea (UE) y miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). A pesar de ese progreso, los niveles de propagación de las TIC en la región y la capacidad de absorción de los países son menores que los de las naciones industrializadas. En 2005, sólo 15,2% de la población de América Latina y el Caribe tenía acceso a Internet, frente a 68,7% en Estados Unidos y 50%, por lo menos en los países de la OCDE. En 2004, sólo 8,1% de la población de la región tenía cierto acceso a una computadora en el hogar, comparado con 74,1% en Estados Unidos y 45% en los países de la OCDE. Rezagos similares subsisten en lo atinente a la propiedad de líneas telefónicas fijas y móviles. Como puede observarse en el cuadro 5.2, en 2005 la penetración de Internet en la región (15,2%) superaba las cifras globales para Medio Oriente (9,6%), África (2,5%) y Asia (9,9%). Sin embargo, su nivel está muy por debajo del que registran las economías asiáticas de alto rendimiento como Hong Kong, Singapur, Taiwán y Corea del Sur, cuyos niveles 86


Capítulo 5

2001

2002

2003

2004

2005

Crecimiento acumulado

87

30,1% 9,3% 14,9% 9,5%

13,4% 6,7% 10,6% 10,5%

28,4% 11,9% 10,5% 11,6%

4,2% –2,6% –3,5% –4,4%

Crecimiento anual combinado


Líneas fijas América Latina y el Caribea 14,6 15,7 15,9 16,1 17,3 n.d. 18,1% Estados Unidos 66,4 67,2 65,1 62,4 59,9 n.d. –9,8% Unión Europea 53,7 49,8 48,9 48,0 46,5 n.d. –13,3% OCDE 59,4 52,7 52,1 51,4 49,5 n.d. –16,6% Líneas y suscriptores de celulares América Latina y el Caribea 12,1 14,7 20,0 24,6 32,9 n.d. 171,5% Estados Unidos 38,9 45,0 48,9 54,6 61,0 n.d. 56,7% Unión Europea 61,2 65,0 73,9 82,2 91,2 n.d. 49,1% OCDE 52,2 62,0 67,9 74,0 81,0 n.d. 55,1% Computadoras personales América Latina y el Caribea 4,9 5,8 6,4 6,5 8,1 n.d. 65,3% Estados Unidos 57,2 62,4 66,0 66,0 74,1 n.d. 29,5% Unión Europea 25,7 26,8 30,0 31,9 38,3 n.d. 49,4% OCDE 30,2 33,6 36,6 37,7 45,0 n.d. 49,0% Acceso a Internet América Latina y el Caribea 4,1 5,7 8,9 11,3 14,4 15,2 272,8% Estados Unidos 44,1 50,1 55,2 55,6 62,3 68,7 55,9% Unión Europea 25,0 26,7 31,7 36,0 45,8 50,0 100,0% OCDE 32,3 31,7 36,2 39,2 48,3 50,9 57,6% Fuente: BID (2006). Nota: n.d. = no disponible. a Sólo incluye los países miembros prestatarios del BID en la región de América Latina y el Caribe.

2000

CUADRO 5.1. Penetración de las tecnologías de información y comunicación, 2000–2005 (cada cien habitantes) Conexión para la mayoría: la potenciación mediante dividendos digitales

79,0 290,1

12,4% 0,5% 5,1%

Europa

Oceanía/Australia

América del Norte

68,1%

52,9%

35,9%

9,9%

15,2%

2,5%

9,6%

Penetración de la Internet (porcentaje)

22,2%

1,8%

28,5%

35,7%

7,8%

2,2%

1,8%

Porcentaje de usuarios en el mundo

Fuente: BID (2006). a Sólo incluye los países miembros prestatarios del BID en la región de América Latina y el Caribe.

225,8

17,7

364,3

56,4%

Asia

América Latina y el Caribe

8,5%

a

22,7

África

18,2

2,9% 14,1%

Medio Oriente

Regionales mundiales

Usuarios de la Internet (millones)

108,9%

132,2%

176,1%

218,7%

272,8%

403,7%

454,2%

Crecimiento acumulado, 2000–2005


88

Población (porcentaje mundial)

CUADRO 5.2. Penetración mundial de Internet, 2005

Capítulo 5

de uso de Internet se aproximan a 60%. Diferencias similares existen respecto de la telefonía fija y móvil y de la posesión de computadoras personales. Esos indicadores revelan la necesidad de acciones concertadas de los distintos interesados y sectores de la región, para promover un mayor uso de las TIC. Esas acciones deben abordar una serie de exigencias que no puede librarse exclusivamente al mercado, como los altos costos de acceso a las TIC, la necesidad de una alfabetización digital generalizada, la cobertura limitada de la conectividad y las limitaciones de capacidad institucional para coordinar y promover políticas públicas de difusión de las TIC.

Multiplicación de las oportunidades de desarrollo mediante las TIC Las TIC pueden aplicarse directamente al progreso de sectores desfavorecidos de la población, ofreciendo soluciones novedosas y eficaces en función del costo para superar los problemas en materia de educación, salud, oportunidades de empleo y participación en el gobierno. Las TIC ofrecen instrumentos nuevos como la educación a distancia, la telemedicina y el gobierno electrónico. Las instituciones microfinancieras pueden recurrir a soluciones de TIC para identificar clientes que, de otra manera, serían ignorados. El acceso casi universal a Internet por medio de redes de bajo costo habilita la formación de maestros, multiplica el acceso de los alumnos a materiales didácticos tradicionales distribuidos por Internet y permite la introducción y el uso de nuevos y avanzados recursos e instru89



mentos de aprendizaje para múltiples medios. La generación más joven domina rápidamente las computadoras y esos recursos y hay pruebas de que el acceso a los instrumentos de las TIC en el aula puede mejorar el aprendizaje y ayuda a motivar a los estudiantes para que no abandonen la escuela. Fuera del aula, el acceso casi universal y a un costo módico a la información —por medio de sistemas de voz del gobierno o comerciales y de Internet— habilita el aprendizaje a lo largo de toda la vida y fomenta el hábito de la búsqueda de información que respalde la toma de decisiones personales y familiares. Para muchos adultos, las fuentes de información oral y los servicios en los idiomas locales accesibles por teléfono, constituyen medios importantes para el mejoramiento de su acceso a la información. Hay, asimismo, evidencias de que el aprendizaje informal, fuera del aula, se refuerza considerablemente por el acceso a Internet a un costo razonable. Este aprendizaje informal tiene, en parte, el impulso de la creciente disponibilidad de información en Internet y la organización cada vez más extendida de esa información por motores de búsqueda. Hay también un uso creciente de los sistemas interactivos, desde los de “charla” y mensajes de correo electrónico a los cuadernos (blogs) y otros mecanismos de interacción establecidos en la red.

Las TIC en los servicios de salud El mejoramiento de la prestación de los servicios de atención de salud en zonas rurales y geográficamente remotas es una de las aplicaciones más promisorias y claramente demostradas de las TIC en pro del desarrollo social. En muchos países y 90


Capítulo 5

RECUADRO 5.1

Comité para la democratización de la tecnología de información y comunicación en Brasil El Comitê para Democratização da Informática (CDI) es una organización no gubernamental, sin fines de lucro, que promueve la inclusión social de los grupos menos favorecidos de la sociedad, por medio del uso de la TIC para fomentar la educación y la ciudadanía activa. Trabaja en la creación de oportunidades para que los jóvenes se liberen de la pobreza y la exclusión social por medio del establecimiento de escuelas informáticas comunitarias (EIC). El CDI considera que el dominio de la informática es un vehículo para la creación de oportunidades de empleo y la promoción de la participación cívica, la educación formal, la alfabetización, la preocupación por el medio ambiente, la salud, los derechos humanos y la erradicación de la violencia. El CDI invierte en la capacidad de la comunidad para organizar sus propios programas educacionales. Desde su establecimiento en Rio de Janeiro, en 1995, el CDI ha brindado respaldo a 130 comunidades para el establecimiento de EIC autónomas. Para promover la inclusión digital, el CDI se asocia con organizaciones filantrópicas nacionales e internacionales, compañías, entidades gubernamentales y donantes individuales. Al presente hay 965 EIC que usan la metodología y el modelo desarrollado por el CDI. En una evaluación reciente se comprobó que 86% de los alumnos manifestaba que las escuelas del CDI habían ejercido una influencia positiva en sus vidas en cuanto a la escolaridad, la creación de nuevas amistades y el distanciamiento del consumo de drogas. La experiencia ha sido adoptada en todo el mundo y hoy día hay CDI funcionando en Argentina, Chile, Colombia, Guatemala, Honduras, México y Uruguay, así como en Angola, Japón y Sudáfrica. (Véase http://www.cdi.org.br/.)

91



RECUADRO 5.2

Alerta DISAMAR: un sistema novedoso de vigilancia sanitaria en Perú La notificación inmediata de brotes de enfermedades y la expedición de medicamentos y suministros mediante programas informáticos como el instrumental de Voxiva, Inc., que se ensayó en primer término en Perú, han aumentado radicalmente la eficiencia de la prestación de los servicios de salud. Alerta DISAMAR es un programa experimental de vigilancia de enfermedades que la Marina peruana puso en marcha en 2002 y que tiene como base tecnología de avanzada de Voxiva. Alerta DISAMAR habilita a los usuarios para obtener, almacenar, difundir y analizar datos acerca de enfermedades bajo vigilancia, que se comunican por medio de telefonía o de Internet. Los usuarios designados reciben automáticamente los informes seleccionados por medio de correo electrónico, correo de voz o servicios de mensajes breves. Los funcio(continúa en la página siguiente)

comunidades en desarrollo se usan las TIC para consultas, diagnósticos y tratamientos de salud a distancia, por medio de cámaras digitales para la descarga de imágenes en computadoras y su transferencia a médicos de poblaciones cercanas. Los médicos colaboran e intercambian información merced a las TIC, mientras que se transmiten por satélite datos de investigaciones médicas de los ensayos clínicos. Los profesionales de la salud pueden mantenerse al día con los progresos del 92


Capítulo 5

RECUADRO 5.2 (continuación)

narios de los servicios de salud pueden comunicarse con profesionales de la salud radicados en parajes distantes usando mensajes orales como si fueran mensajes de coreo electrónico a individuos o a grupos de usuarios determinados de antemano. El sistema envía puntualmente informes automáticos sobre el número de casos, comparando las tres semanas anteriores y controlando los casos que aún no cuenten con diagnóstico definitivo. Alerta DISAMAR ha exhibido un mejoramiento constante de la cobertura, la calidad de los datos, la información sobre tasas de incidencia y la capacidad de detección de brotes. Alerta es un programa flexible y estable cuyos costos ordinarios son mínimos y constituye un ejemplo excelente de transferencia de tecnología viable para mejorar la salud pública en un país con recursos limitados. Hasta ahora, mediante el programa se han notificado más de 18.000 incidentes de salud y se han detectado 18 brotes que determinaron recomendaciones de mejoramiento del control de vectores y de los procesos de adquisición de alimentos (Véase http://www.voxiva.net/news/121603.asp.)

conocimiento médico y tienen acceso a datos centralizados por medio de redes de TIC. Además, las TIC rinden beneficios y capacidades considerables cuando se aplican a la prevención de enfermedades y a los esfuerzos de lucha contra epidemias. Internet es un medio eficaz para la difusión de mensajes de interés para la salud pública y de técnicas de prevención en los países en desarrollo y también permite el uso de mejores mecanismos de seguimiento 93



y respuesta. Las TIC se usan para ayudar al incremento de la eficiencia de los sistemas de salud pública y las instalaciones médicas, mediante la simplificación de las compras de suministros médicos y la administración de los legajos de los pacientes.

Las TIC en las finanzas Los sistemas de datos y distribución electrónica que ofrecen las TIC brindan instrumentos valiosos para abatir los costos de las transacciones de servicios financieros. Han sido aplicados provechosamente por sistemas de microfinanciamiento y por varias instituciones financieras competidoras, que han reducido los costos para los emigrados que envían remesas de dinero a sus países de origen en la región, pero aún es mucho lo que resta por hacerse. Los sistemas de transacción adaptados para servir a las comunidades de bajos ingresos por medio de mensajes de textos transmitidos por teléfonos móviles han rendido buenos resultados en Asia y África y pueden ser también útiles en América Latina y el Caribe. Las TIC ofrecen varios métodos para ampliar el acceso a las transacciones electrónicas y los servicios bancarios por medio de dispositivos de transacción a distancia para el microfinanciamiento, que funcionan con las redes de telefonía móvil. En tarjetas codificadas es posible almacenar estados de cuentas, historiales de transacciones e instrumentos de identificación positivos, como las huellas dactilares. Es posible que la próxima generación de teléfonos móviles esté en condiciones de llevar a cabo transacciones automáticamente por medio de 94


Capítulo 5

un radio de muy corto alcance, posiblemente convirtiendo los teléfonos en billeteras electrónicas. La expansión de los servicios financieros y el comercio electrónico con base en las TIC para las comunidades de bajos ingresos brindará mayor acceso a los mercados, valor económico agregado, mayor seguridad domiciliaria, oportunidades de crecimiento para las microempresas, menor vulnerabilidad frente a los hurtos y más participación de la mayoría en la economía formal.

Las tecnologías inalámbricas y los servicios de comunicaciones con base en la comunidad La mayoría de las comunidades rurales y muchas comunidades urbanas de bajos ingresos carecen de sistemas telefónicos locales eficaces y de precio accesible, principalmente por razones de costo. Generalmente, esas comunidades dependen de algunos teléfonos pagos o de teléfonos móviles compartidos, que se usan escasamente, y la mayoría de las comunicaciones se encamina fuera del ámbito de la comunidad. Históricamente, empero, cuando existe un sistema telefónico cuyo costo es accesible, el 60% del tráfico telefónico tiene lugar dentro de la comunidad. Un sistema telefónico local de bajo costo puede convertir en realidad el acceso universal en muchas comunidades de la región. Hoy día existe el potencial tecnológico de suministro de ese sistema a bajo costo mediante las redes telefónicas locales inalámbricas (WiFi) y los sistemas de protocolos de transmisión de voz por Internet (VoIP) usando sistemas compatibles. Las tecnologías como Skype, que ofrecen llamadas telefónicas 95



gratuitas por medio de Internet, están repercutiendo en el ámbito de las comunicaciones telefónicas de larga distancia en todo el mundo. Las redes inalámbricas de bajo costo, los sistemas de VoIP y las redes de banda ancha de gran capacidad, además de ofrecer acceso a una amplia variedad de servicios de voz, gobierno electrónico y comerciales, a un costo aceptable, brindan acceso a una gran variedad de servicios de Internet e informáticos, por medio de una computadora o de otros dispositivos similares. Uno de los beneficios de los servicios de voz —especialmente si se ofrecen en idiomas indígenas— es la superación de las barreras para la alfabetización y la adquisición de nociones de informática. Esos instrumentos reducen el aislamiento rural, refuerzan la solidaridad familiar, incrementan el acceso a la información y los servicios y mejoran las posibilidades de empleo. En el plano de la comunidad, esos servicios, cuyo establecimiento es posible por medio de computadoras a precio razonable y acceso a Internet, pueden determinar un incremento de la capacidad económica y la productividad y la ampliación de la participación de los ciudadanos en los procesos democráticos y económicos. Los empresarios locales o las instalaciones comunitarias de acceso, como los telecentros, pueden ayudar al aumento del uso de Internet y las computadoras. Sin embargo, en pocos países de América Latina y el Caribe se ha dado carácter legal a la telefonía de VoIP o se han eliminado las restricciones para usarla y, asimismo, pocos países han ofrecido frecuencias para uso irrestricto de la WiFi. La mayoría de los países tampoco ha permitido la competencia abierta por los servicios de telecomunicaciones e Internet o ha permitido los sistemas competitivos con base en la comunidad. Más allá 96


Capítulo 5

de las limitaciones reglamentarias, en muchos países el entorno para los negocios aún opone barreras a los empresarios y a la creación de pequeñas empresas. Ha habido pocos proyectos experimentales que promuevan las prácticas óptimas con TIC que cobran auge rápidamente. A esto se debe que la región aún se encuentra retrasada con respecto a muchos países asiáticos e inclusive algunos africanos, en cuanto al aprovechamiento del potencial de desarrollo que conlleva la ampliación del acceso a las TIC y a las tecnologías incipientes de comunicación, inalámbricas y no convencionales.

La agenda de acción del BID: potenciar a la mayoría por medio de las TIC El BID adaptará continuamente sus instrumentos de asistencia técnica y financiera para promover eficazmente un desarrollo socioeconómico más inclusivo que extienda a los pobres los beneficios de la evolución de las TIC. Encabezará el establecimiento de asociaciones público – privadas para el desarrollo de TIC que permitan a los interesados la capitalización de las lecciones aprendidas por medio de experiencias concretas, prácticas óptimas e innovación. Se llevarán a cabo proyectos experimentales que puedan demostrar tecnologías nuevas y cauces para el uso de las TIC en favor de la mayoría, generar oportunidades de participación del sector privado en la reducción de la pobreza y el desarrollo inclusivo y crear instrumentos para el intercambio de información e ideas. El BID redoblará su respaldo a la investigación avanzada de las TIC, en asociación con los sectores público y privado. 97



En todos los casos, los proyectos experimentales y demostrativos que lleven a cabo el BID y sus asociados contribuirán a la creación del marco para operaciones de préstamo y asistencia técnica del BID cuyo objetivo sea la movilización de un mayor caudal de recursos para la aplicación de las TIC a fin de promover la modernización y la reforma global y los adelantos en materia de educación, salud, finanzas, conectividad y otras actividades que beneficien a la mayoría. En cuanto a la educación, el Banco respaldará y facilitará la extensión de la conectividad de banda ancha para todas las escuelas, en especial las del medio rural, además de promover el desarrollo de los planes de estudio y la amplia capacitación de los docentes, a fin de que se use eficazmente la ampliación de los conocimientos por vía electrónica. Se llevarán a cabo amplios programas de capacitación en informática, incluido el respaldo a proyectos experimentales que demuestren el uso de las TIC con fines educativos. El BID intensificará su respaldo al establecimiento de telecentros como puntos de acceso a la conectividad, apoyando al mismo tiempo las reformas de política que habiliten a las escuelas como sedes de centros de comunicación de redes de la comunidad. En el ámbito de la salud, el BID respaldará la ampliación de redes a fin de conectar las instalaciones de atención de salud y brindar acceso móvil para todos los trabajadores de la salud, desarrollo de programas y aplicaciones de informática que permitan la comunicación inmediata y la extensión de las redes de telemedicina al medio rural y a parajes geográficamente aislados. El Banco contribuirá a la modernización del sector mediante proyectos experimentales para el despliegue de modelos de facturación electrónica, sistemas de emergencia 98


Capítulo 5

para el uso de historiales de salud móviles y otras tecnologías y la difusión de información de salud pública por medio de plataformas electrónicas de amplio uso en puntos de acceso, incluidos centros comunitarios y clínicas. Con respecto a los servicios financieros, el BID seguirá consolidando su apoyo a la modernización del sector financiero en la región, promoviendo los esfuerzos de extensión del alcance de los servicios financieros a las zonas rurales y marginales, mediante la aplicación de diversas soluciones de conectividad y redes inalámbricas. Esas actividades aprovecharán las posibilidades de las TIC como factores de desarrollo económico y crecimiento local. Se someterán a prueba y se adoptarán modelos concretos de cajeros automáticos, transacciones electrónicas y aplicaciones con base en Internet, adaptados a las condiciones locales, como parte integral de las actividades de asistencia técnica, en colaboración directa con portadores de telecomunicaciones, entidades de regulación bancaria, el sector privado y otros interesados. El Banco continuará asistiendo a los países de la región para que fomenten la aplicación de las TIC a fin de rebajar los costos de transacción de las remesas electrónicas para beneficio de las personas, las instituciones de microcrédito y los empresarios. En materia de modernización del Estado, el BID apoyará la aplicación de las TIC a la restructuración y la integración de los procesos del gobierno, con objeto de configurar servicios de gobierno electrónico eficientes, modernos y orientados al usuario. Además, seguirá respaldando el diseño y las reformas de política que tengan por objeto garantizar el pleno despliegue de las TIC en la administración pública, abordando cuestiones que cobran relieve como la convergencia de medios, el estable99



cimiento de sistemas electrónicos de pagos y compensaciones —públicos y privados— y la creación de un marco normativo para el comercio electrónico, el comercio electrónico y el desarrollo de la conectividad, entre otros campos de acción. El BID apoyará proyectos concebidos con la finalidad de crear un entorno normativo que permita el establecimiento de accesos a las nuevas TIC que puedan ampliar, efectivamente, la conectividad para comunidades desatendidas, en especial en el medio rural. Esta agenda también coincide con el Plan de Acción para la Sociedad de la Información en América Latina y el Caribe (CEPAL, 2007) que los países de la región ratificaron en Túnez, en noviembre de 2005, durante la segunda fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información y respecto, entre otros temas, de a) la reducción, en el ámbito nacional, del promedio de personas que acceden a Internet en un centro comunal; b) la creación de las condiciones propicias para la creación de tecnologías y conectividades alternativas; c) el intercambio de criterios para el abordaje de los problemas relativos a los códigos en material de programas y aplicaciones, dentro del marco de la inclusión social; d) la capacitación en TIC de 2,5%, por lo menos, de la población en edad laboral y la formulación de y difusión de programas de capacitación en TIC; e) la creación y expansión de redes regionales de estudios y educación; f) la creación y el refuerzo de instrumentos para el intercambio de experiencias en materia de gobierno electrónico; g) la promoción y fortalecimiento de la vinculación de portales de educación nacionales y el desarrollo y difusión de los contenidos locales; h) el fomento al diseño y el uso de las TIC en los sistemas judiciales (justicia electrónica); i) la promoción y el fortalecimiento de los planes de acción nacionales para la 100


Capítulo 5

sociedad de la información; j) la evaluación de las necesidades financieras en el ámbito de las TIC y la puesta en marcha de iniciativas orientadas al despliegue de instrumentos financieros eficaces y el uso óptimo de los recursos; y k) el respaldo y fomento de la definición y establecimiento de indicadores para el seguimiento del progreso y el impacto de las TIC, con un firme hincapié en el desarrollo social y el progreso hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Resumen El desarrollo de las TIC para la base de la pirámide ha alcanzado un grado importante en América Latina y el Caribe, pero aún se encuentra muy distante de la plena realización de su potencial. Cuando evolucionan completamente, las TIC pueden cumplir una función decisiva en la promoción del crecimiento económico por medio de la inclusión, la asistencia para el crecimiento de la microempresa, la apertura de oportunidades educacionales, la conexión de poblaciones, la reducción del aislamiento de parajes rurales y la oferta de beneficios para la salud y otras prestaciones sociales a grupos hasta ahora excluidos. El BID recurrirá a todos sus instrumentos para respaldar un esfuerzo redoblado conducente a llevar los beneficios de las TIC a la mayoría, concentrándose en las asociaciones con el sector privado, la innovación y los estudios, los proyectos experimentales y las reformas normativas.

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Los problemas de vivienda y las oportunidades en la base de la pirámide

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a vivienda es el activo más importante de la mayoría de las familias, ofrece albergue y sirve como cobertura decisiva frente a cualquier contratiempo financiero personal imprevisto. La vivienda también sirve como sede de muchas microempresas, que constituyen la principal forma de empleo en la región y es un sector que ofrece, para la mayoría, muchas oportunidades mercantiles no explotadas. El BID reconoce que la vivienda es un elemento crítico de cualquier estrategia orientada a la constitución de activos entre los pobres y hace hincapié en ella en esta nueva iniciativa. Este enfoque pretende complementar los esfuerzos que lleva a cabo el BID para respaldar el desarrollo del sector de la vivienda, promoviendo intervenciones adaptadas específicamente a las necesidades de hogares que se encuentran en los dos quintiles inferiores de la estructura de distribución del ingreso.

Muchos son los obstáculos que hay por delante. Años de reformas económicas no han servido para extender los beneficios de una economía de mercado formal a la mayoría de los 103


CAPÍTULO 6

habitantes de la región. En ningún sector es más evidente este fracaso que en el de la vivienda, donde al 65% de la población, por lo menos, se le niega el uso de los mercados formales para comprar, construir, vender o mejorar su vivienda o para usarla como garantía a fin de obtener crédito. Sin acceso a los mercados de crédito formales, las familias de bajos ingresos relegadas al sector informal de la vivienda deben construir sus casas a lo largo de períodos sumamente prolongados, pagando a medida que lo hacen y, a menudo, los resultados de este proceso son los problemas de salud, el hacinamiento y la vulnerabilidad. Las numerosas barreras para el ingreso a la economía formal, impiden que la energía empresarial existente en el sector informal de la vivienda se transforme en un caudal más amplio de multiplicadores y oportunidades económicas. En el entorno actual, los bajos ingresos de los hogares constituyen la principal barrera que impide a la mayoría la compra de su vivienda construida por el sector privado. Aunque el sector financiero ofrece hipotecas y el de los bienes raíces tropieza con pocas barreras en el mercado, los hogares cuyo ingreso es menor de US$500 por mes (y, a menudo, los que ganan menos de US$1.000 por mes) no pueden obtener financiamiento hipotecario. En algunos países, los hogares de bajos ingresos pueden adquirir vivienda de costo mínimo por medio de programas del gobierno que movilizan ahorros individuales, subsidios y pequeños préstamos. Empero, esos programas generalmente están limitados a los hogares que perciben más de US$200 por mes y, por consiguiente, dejan libradas a millones de personas a conseguir vivienda por sus propios medios.

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Capítulo 6

Si bien la vivienda sigue siendo un freno para el crecimiento económico y el desarrollo social de América Latina y el Caribe, el sector informal de la vivienda está colmado de posibles oportunidades mercantiles. Aunque la mayoría de quienes viven en el extremo más bajo de la escala de viviendas es pobre, este grupo constituye un mercado potencialmente rico para los empresarios y las operaciones comerciales que puedan satisfacer sus necesidades de vivienda.

La situación actual en materia de vivienda en América Latina y el Caribe En la mayoría de las economías de mercado desarrolladas, los mecanismos financieros eficaces y las instituciones promotoras han hecho de la vivienda un motor del crecimiento, generando empleo y creando una firme demanda de bienes y servicios que impulsa a muchas empresas lucrativas. En cambio, en la mayoría de los países de la región, la mayor parte de los hogares se encuentra fuera de los mercados formales de vivienda. Las familias pobres no pueden obtener financiamiento hipotecario porque sus bajos ingresos las descalifican para la obtención de crédito formal. Los sistemas jurídicos y normativos impiden la subdivisión de la tierra con tenencia asegurada a un costo accesible o la expansión del crédito para la mayoría de los ciudadanos. Así pues, los pobres se suman a las filas de los ocupantes informales de predios y constructores por cuenta propia, que edifican y mejoran sus casas a medida que lo permiten sus recursos y a lo largo de períodos muy extensos. En toda la región estas familias, expuestas con frecuencia a las inclemencias climáticas, con sa105



neamiento inadecuado y pocos servicios y escasa seguridad en cuanto a la tenencia de sus terrenos, llevan una vida precaria. Si bien la mayoría de los habitantes de la región cuenta con alguna suerte de techo, en materia de vivienda hay un enorme déficit cualitativo y cuantitativo. Un tercio de la población de los países con ingreso más alto de la región habita viviendas inadecuadas, y en los países con un bajo ingreso más de la mitad de la población vive en estructuras deficientes. Pese al progreso considerable que se ha registrado en algunos países, más de 20 millones de núcleos familiares comparten la vivienda y 30 millones habitan en casas inadecuadas. Los costos humanos y económicos que conlleva la vivienda inadecuada en la región son enormes. La vivienda inadecuada y el hacinamiento guardan relación con una variedad de problemas de salud pública como el saneamiento deficiente, las enfermedades contagiosas, la violencia doméstica y las altas tasas de mortalidad infantil. La incertidumbre en cuanto a la tenencia va de la mano con las deficiencias de seguridad y los altos índices de delincuencia. El grado en que las familias disfruten de una vivienda adecuada y segura también influye en otros indicadores sociales, como la inscripción en la enseñanza primaria y la participación en la fuerza de trabajo. La vivienda inadecuada también impide que millones de familias acumulen un capital. Para la mayoría de las personas, no es fácil comprar o vender su vivienda u obtener crédito con ésta como garantía y, por ende, se les niega los beneficios de un apalancamiento financiero en bienes raíces, que en otras regiones constituye un instrumento de prosperidad para muchos. El funcionamiento deficiente del mercado de la vivienda determina los bajos niveles de intermediación financiera y 106


Capítulo 6

limita el desarrollo de los mercados financieros y de capital. Por tal razón, la mayoría de los empresarios e inversionistas en el sector de la vivienda atiende a la minoría de los propietarios pudientes en el sector formal de la vivienda. En toda la región se está aún a la espera del desarrollo de nuevas modalidades de préstamo, eficaces en función de su costo, para la compra y el mejoramiento de la vivienda, propiedades para alquilar, materiales de construcción, servicios de reparación y otros productos adaptados para la mayoría. El BID, reconociendo las desigualdades y deficiencias que conlleva la situación actual, está diseñando acciones conducentes al mejoramiento de los beneficios de la vivienda para la mayoría de los habitantes de la región. Estas acciones apuntan a respaldar y mejorar los medios para que la mayoría obtenga acceso a la vivienda, a saber: ocupando predios en asentamientos informales sin la mayoría de los servicios y construyendo y mejorando sus viviendas gradualmente, a lo largo de períodos extensos, con sus ahorros y su propia mano de obra. En un primer momento, el Grupo BID se concentrará en estos tres aspectos interrelacionados que son esenciales para mejorar el suministro de vivienda accesible para esa población: • Racionalización y expansión de los mercados de terrenos urbanos. • Respaldo a la construcción y al mejoramiento paulatino de la vivienda (construcción gradual). • Formación de capacidad privada. La atención a estos aspectos exigirá que se dejen de lado algunos de los criterios más tradicionales en el campo de la vi107



vienda, pero los resultados económicos y sociales previstos son promisorios para millones de familias que habitan viviendas deficientes, a menudo sin título legal o servicios básicos. Racionalización y expansión de los mercados de terrenos urbanos Toda vivienda comienza por el predio, y en América Latina y el Caribe los mercados de terrenos urbanos son notoriamente deficientes. En la mayoría de los países, el mejoramiento de la oferta privada de terrenos urbanos a un costo accesible debe ser un elemento básico de cualquier política inclusiva de vivienda. Si bien son necesarias ciertas normas medioambientales y sociales, la mayor parte de los predios urbanos se halla sujeta a reglamentos excesivos y a menudo carentes de transparencia, que rigen la división de la tierra, la titulación, el suministro de servicios, la infraestructura mínima, las reservas para áreas públicas, la ocupación máxima de los lotes y la construcción, entre otros aspectos. Estos requisitos se tornan barreras insuperables para los pobres e impulsan los precios de la tierra fuera del alcance de la gran mayoría de las familias. Además, el crecimiento urbano incrementa los precios de los lotes con servicios, reforzando un proceso por el cual las personas con ingresos más bajos se ven obligadas a ocupar los predios menos apetecidos; que frecuentemente carecen de titulación adecuada. La simplificación de los reglamentos constituye un medio eficaz en función de su costo para ampliar la oferta de vivienda, pero ésta no existe en forma aislada. El valor económico y social de una casa lo determina, en parte, su conexión con los 108


Capítulo 6

servicios locales, entre otros, de agua, caminos, alcantarillado, electricidad, desagües, electricidad, espacios abiertos, plazas infantiles, policía y bomberos. Las reformas atinentes a los predios deben acompañarse con las inversiones en infraestructura necesarias para ampliar la oferta de terrenos con servicios y ampliar la disponibilidad de tierras para la urbanización. Los sistemas tributarios bien concebidos también fomentan los mercados de terrenos más eficientes. Asimismo, para ampliar la oferta de terrenos pueden ser necesarias medidas que desalienten la especulación, y esfuerzos que capten la apreciación de los terrenos para reinvertirla en infraestructura y servicios urbanos que incrementen la oferta de predios. En América Latina y el Caribe, tanto el sector público como el privado tienen grandes intereses en juego en la racionalización de las políticas de tierras urbanas. Las asociaciones público–privadas son esenciales para la promoción del desarrollo de los terrenos, el aumento de la transparencia en las transacciones inmobiliarias y el impulso a las reformas normativas. Esas alianzas pueden coadyuvar al desenvolvimiento de mecanismos de financiamiento de la infraestructura residencial fundamental —agua, electricidad y alcantarillado— acelerar la rehabilitación de vecindarios afectados por la decadencia urbana y promover la regeneración de predios vacíos y en desuso. Las asociaciones de esta índole también constituyen un vehículo de primera clase para el incremento de los conocimientos por medio de la investigación, la compilación y la difusión de informaciones, el desarrollo de mecanismos financieros para pequeñas firmas constructoras, y ayudan a elevar las cuestiones relacionadas con la vivienda y los bienes raíces al nivel de la política económica nacional. 109



En la región se han emprendido varios esfuerzos para ampliar el acceso a terrenos residenciales a un precio razonable y cuando los incentivos son adecuados, los constructores particulares han constituido un elemento importante de este proceso. Un caso concreto es el de El Salvador, donde un entorno favorable ha creado oportunidades para que empresarios y ONG brinden soluciones de vivienda, incluida la provisión de lotes con servicios básicos para los pobres del medio urbano (véase el recuadro 6.1). Una firma urbanizadora, ARGOZ, deslinda los lotes en los bordes de las ciudades, donde los requisitos de subdivisión de los predios urbanos son menos estrictos y ofrece acceso vial básico y financiamiento para la vivienda en forma de arriendo con opción de compra. Cuando se abona el último pago, el lote pasa a ser propiedad de la familia. Esto significa un progreso muy considerable para los pobres del medio urbano, que ahora están en condiciones de obtener sitios para la construcción totalmente legales y próximos a las urbes, sin verse obligados a esperar la instalación de todos los servicios básicos. El caso de ARGOZ ofrece un ejemplo claro de que pueden comercializarse soluciones de vivienda para los pobres que, al mismo tiempo, constituyan un negocio lucrativo. Los gobiernos locales cuentan con varios instrumentos para ampliar el acceso a terrenos residenciales a un costo razonable. Un ejemplo de asociación público–privada eficaz es la que formó la municipalidad de Porto Alegre, en Brasil, con “urbanizadores sociales.” La municipalidad modificó los incentivos a fin de alentar a los operadores ilegales para que se convirtieran en urbanizadores sociales legales de predios urbanos para familias de bajos ingresos. Esas compañías, otrora informales, ahora están registradas formalmente y se les otorgan 110


Capítulo 6

RECUADRO 6.1

Acceso a terrenos con servicios para los pobres del medio urbano: ARGOZ en El Salvador ARGOZ es una firma privada que se creó en 1977 y sus proyectos son objeto de intensa demanda. Esta compañía ha configurado un modelo lucrativo que brinda a familias pobres acceso legal a un terreno, el primer paso para que con el tiempo construyan sus propias casas. ARGOZ subdivide terrenos urbanos pertenecientes a particulares en los bordes de centros urbanos salvadoreños que cuentan con servicios mínimos y luego vende esos lotes a familias de bajos ingresos. Los lotes se financian por medio de un contrato de “arriendo con opción de compra” sin pago inicial o con uno reducido, sin garantía y con plazos de hasta ocho años. Se aplican las tasas de interés comerciales y una póliza de seguro de vida para el comprador cubre cualquier deuda pendiente. Las subdivisiones tienen muy pocos servicios y sólo cumplen con los requisitos del fraccionamiento de predios rurales. La compañía asigna el 18% de sus ganancias al suministro de servicios básicos para las subdivisiones a cuyo desarrollo ha contribuido. Durante los 29 años pasados ha brindado lotes legales para la construcción a más de 300.000 familias, casi dos millones de personas, la mayoría de ellas situada en el quintil de más bajos ingresos. La obtención de un lote es el primer paso hacia la posesión de una casa para la mayoría, que debe autofinanciar la “vivienda progresiva,” o casas edificadas a lo largo de un prolongado período. La estrategia de ARGOZ tiene el complemento de numerosas ONG que brindan asistencia técnica a prestamistas en material de oferta de microcrédito para mejoras progresivas de la vivienda. Se trata de una operación lucrativa, cuyos activos a comienzos de 2005 eran superiores a US$150 millones. ARGOZ ha demostrado que la ayuda para que los pobres obtengan terrenos, servicios básicos y vivienda puede constituir un negocio rendidor. 111



permisos para que urbanicen predios destinados a viviendas para familias de bajos ingresos. El mejoramiento de la calidad de la vivienda también exige el de los vecindarios. Las políticas de vivienda deben concentrarse en el suministro de servicios e infraestructura urbana básica. Aunque pueda considerarse que estos aspectos están fuera del ámbito estricto de la vivienda, son esenciales para la calidad de ésta e influyen considerablemente en la eventual formalización de los vecindarios de bajos ingresos. Las municipalidades son actores clave para el suministro de servicios urbanos básicos y bien situados, por ejemplo de salud, educación y recreo, además de infraestructura básica, a saber caminos, agua potable y alcantarillado, que son esenciales para el bienestar de la población. Los programas adecuados de habilitación van desde las mejoras simples de la infraestructura básica a la provisión de tenencia segura e intervenciones más complejas. La eficacia del desarrollo urbano y la planificación medioambiental, incluyendo la verificación del cumplimiento de las normas sobre uso y subdivisión de la tierra, ayuda a la mitigación de los riesgos para el medio ambiente en los asentamientos urbanos. Una exigencia importante es la configuración de normas medioambientales de bajo costo y razonables, que sean aplicables, evitando al mismo tiempo los inconvenientes de los asentamientos informales, como la falta de servicios básicos, el hacinamiento, la mala accesibilidad y la iluminación y ventilación deficientes de las viviendas. Son necesarias formas más apropiadas de gestión de los riesgos, como códigos simples de edificación resistente a los desastres y zonas donde la construcción se encuentre estrictamente prohibida. Para que esto sea efectivo es necesaria la disponibilidad de predios urbanos 112


Capítulo 6

legales en otras partes. Asimismo, debe instarse a las entidades relacionadas con la vivienda a que trabajen con organizaciones responsables de la determinación de los riesgos y las municipalidades en el mejoramiento de la planificación del uso de la tierra. Respaldo al mejoramiento gradual de la vivienda En América Latina y el Caribe, generalmente los pobres obtienen su vivienda sólo de manera gradual, edificando sus casas a medida que obtienen los recursos necesarios, a lo largo de un período prolongado. Las familias sin acceso al crédito formal financian esa construcción paulatina recurriendo a muchas fuentes, a saber: ahorros individuales y colectivos, mano de obra personal, pequeños préstamos de prestamistas del vecindario, acuerdos de trueque, ayuda de la comunidad y remesas del exterior. Muchas familias también fabrican sus propios materiales de construcción. Esas formas de financiamiento prolongan la construcción y obligan a las familias a vivir en condiciones deficientes durante períodos prolongados. La construcción gradual —también denominada construcción autónoma y vivienda progresiva— procede generalmente a lo largo de cuatro etapas. En primer lugar, las familias ocupan el predio, construyen un albergue temporal y obtienen agua potable. En segundo término mejoran paulatinamente su vivienda y el vecindario. En tercer lugar se unen para gestionar ante las autoridades una tenencia segura, aunque no sea necesariamente la titulación plena, así como el suministro de agua, alcantarillado, desagüe y calles pavimentadas. Finalmente, las familias gestionan servicios de salud, educación y recreo. Es 113



posible obtener ganancias económicas significativas haciendo que el proceso sea más breve, menos costoso y más eficiente. Esto puede lograrse por medio de (a) asistencia técnica para capacitar a quienes edifican sus propias viviendas, desarrollando materiales de construcción eficaces en función del costo, y ayuda a los prestamistas en la configuración y comercialización de mecanismos de microcrédito para la construcción y mejoramiento graduales de la vivienda, y (b) asistencia a las autoridades públicas en materia de racionalización de códigos, normas y reglamentos, con objeto de facilitar los mejoramientos graduales de la vivienda. Un ejemplo excelente de iniciativa privada para facilitar la construcción gradual es Patrimonio Hoy, un novedoso programa patrocinado por CEMEX en México (véase el recuadro 6.2). Este programa respalda la vivienda progresiva por medio de asistencia técnica para el mejoramiento de la vivienda propia, el microcrédito a corto plazo y el uso de remesas para adquirir materiales de construcción. Ampliación del microfinanciamiento de la vivienda El desarrollo de sistemas de financiamiento de la vivienda para la mayoría debe ser la pieza central de cualquier estrategia de vivienda a largo plazo. Empero, como se dijo, el financiamiento hipotecario aún seguirá fuera del alcance de la mayoría de los pobres de la región por un tiempo más. El microfinanciamiento es apropiado para atender la mayoría de las necesidades básicas inmediatas de los pobres en materia de vivienda, por ejemplo las de construcción y mejoramiento graduales. El microfinanciamiento para la vivienda permite que las familias más pobres 114


Capítulo 6

RECUADRO 6.2

CEMEX/Patrimonio Hoy y Construmex: proveedores de crédito con asistencia técnica CEMEX, una compañía transnacional mexicana que tiene operaciones en 50 países y activos por más de US$26.000 millones, ha desarrollado un novedoso programa de respaldo a la vivienda progresiva en México. El programa Patrimonio Hoy, que forma parte del programa de responsabilidad social empresarial, brinda asistencia técnica para proyectos de mejoramiento de la vivienda, provisión de crédito a corto plazo y respaldo para la organización de mecanismos de autofinanciamiento. Gracias a su participación en el proyecto, las familias han reducido el tiempo de construcción de sus viviendas (de 48 a 16 meses) y los costos en un tercio y han mejorado la calidad de la construcción. Más de 95.000 familias han participado en el programa, añadiendo el equivalente a 33.000 habitaciones de 110 pies cuadrados a las viviendas que poseían. Se brinda el crédito usando una metodología con base en los grupos de ahorro tradicionales y los pagos por una sola vez superan el 99% del saldo de préstamos pendientes. CEMEX estudia la expansión de este programa, puesto que ha contribuido a la intensificación de la lealtad hacia su marca, así como de la demanda de sus productos. CEMEX también ofrece el programa Construmex mediante el cual mexicanos residentes en Estados Unidos pagan por materiales de construcción que se entregan por medio de su vasta red de más de 2.000 locales de venta al por menor en México. Se trata de un sistema innovador para la canalización de “remesas en especie” a favor del mejoramiento de la vivienda. A fines de 2004, más de 38.000 emigrados se habían beneficiado con este programa.

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mejoren rápidamente su situación, mientras amortizan una inversión mediante cuotas. El microfinanciamiento puede asumir diversas formas, bien sea administrado por ONG especializadas en vivienda, o por una variedad de instituciones de microfinanciamiento formales y reglamentadas. Deben redoblarse los esfuerzos de asistencia a las instituciones de microfinanciamiento en lo que atañe a la identificación y atención a los clientes que se encuentran en el escalón más bajo de los mercados de vivienda de la región. Desarrollo de la capacidad del sector privado El sector bancario formal y otras empresas establecidas, en general han ignorado las oportunidades de suministro de vivienda para los pobres, pese a las posibilidades de obtención de ganancias que ofrece el suministro de materiales de construcción, servicios financieros y bienes de consumo a la mayoría de la población. Empero, dadas las condiciones apropiadas, los sectores público y privado, trabajando con los consumidores en la base de la pirámide, han demostrado que pueden lograr que esto ocurra, tanto si la entidad del sector privado es una compañía transnacional, como CEMEX de México, como si se trata de una firma nacional, como ARGOZ de El Salvador. Son necesarios más pasos, con respaldo activo del BID, que promuevan una mayor participación del sector privado en la provisión de vivienda para la mayoría. Además de los subsidios directos a la demanda, que reducen el riesgo crediticio que presentan los hogares de bajos ingresos, otras medidas posibles son el desarrollo de instrumentos de evaluación y gestión del 116


Capítulo 6

riesgo hipotecario, como los seguros hipotecarios, de titulación y contra riesgos; el refuerzo de la capacidad de las asociaciones del sector privado y las instituciones de capacitación a fin de aumentar la idoneidad de los trabajadores en materias necesarias para la construcción de sus viviendas, como la carpintería y la albañilería; la facilitación de las corrientes de información sobre el mercado para prestamistas, aseguradores y empresarios; y la asistencia a pequeñas empresas en cuanto a la observancia de las normas, entre otras actividades. La singular importancia social y económica de la vivienda exige que los gobiernos continúen desempeñando un papel central en cuanto al suministro de vivienda accesible. Lo nuevo, sin embargo, es el reconocimiento de que es posible una mejor atención a las necesidades de los hogares más pobres por medio de una asociación de los sectores público y privado. Esta alianza es esencial para ofrecer vivienda adecuada y mayores oportunidades económicas.

Hacia adelante: el mandato del BID atinente a la vivienda En América Latina y el Caribe, el sector de la vivienda dista de haber alcanzado su potencial social y económico, y un conjunto de disuasivos entrelazados afecta al mercado informal de vivienda. La pobreza generalizada, los reglamentos engorrosos, las considerables limitaciones del crédito, la falta de una tenencia segura y la definición deficiente de los derechos de propiedad, son algunos de los factores que relegan a la mayoría a la vivienda informal en condiciones marginales. Frecuente117



mente, el sector público carece de capacidad para configurar políticas de vivienda o para diseñar mecanismos de financiamiento hipotecario y otros que faciliten el flujo de crédito para la vivienda. Los principales objetivos del BID respecto del sector de la vivienda son el mejoramiento de las condiciones de la vivienda de los grupos de bajos ingresos, el aumento de la eficacia del sector público y la promoción de la eficiencia en todo el sector. Con esa finalidad y en virtud de los argumentos planteados, la institución reforzará el instrumental que tiene a su disposición para abordar los incentivos públicos y privados y ayudar a los gobiernos y a los actores particulares en la adquisición de nuevas capacidades, con objeto de ampliar el suministro de vivienda accesible a los hogares que se encuentran en los dos quintiles inferiores de la estructura de distribución del ingreso y de catalizar las oportunidades mercantiles en este segmento del sector de la vivienda. Habida cuenta de la entidad de los problemas en materia de vivienda y los ámbitos relacionados de la infraestructura urbana, serán necesarios considerables caudales de recursos financieros públicos y privados para ampliar el suministro de vivienda accesible y adecuada y para usufructuar las oportunidades del mercado. En este sentido, el Banco tiene la capacidad para usar una variedad integrada de donaciones, inversiones, financiamientos de capital y garantías, así como mecanismos de estudio y difusión, que pueden experimentar nuevos criterios y metodologías, crear nuevos asociados y preparar el terreno para operaciones de préstamo del BID de mayor envergadura.

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Capítulo 6

Plan de acción propuesto a favor de la vivienda para los pobres en la región El BID va a estimular a los países para que aumenten las soluciones en materia de vivienda que el sector formal brinda cada año. Una meta ambiciosa será duplicar en cinco años la cantidad de unidades producidas por año de aproximadamente 1,2 millones a 2,5 millones. El plan de acción del Banco a favor de la vivienda para los pobres asistirá a los países para responder a este estímulo mediante el establecimiento, el seguimiento, la evaluación y el ajuste de indicadores mensurables y el ofrecimiento de la gama completa de productos e instrumentos del BID y su aplicación en un gran número de proyectos. Por lo menos 75% del volumen total de los préstamos y de la cooperación técnica para la vivienda se destinará a programas y proyectos que benefician al segmento más pobre de la mayoría, es decir, los dos quintiles inferiores de la escala de distribución del ingreso. Racionalización de los mercados de predios urbanos El BID asistirá a los países en la adopción de reformas que mejoren aspectos de los mercados de predios urbanos y de acceso a los predios urbanos mediante bajos costos y mejores servicios e infraestructura. La meta en determinadas ciudades y países servirá para presentar una mejora demostrable en todas las áreas en un plazo de cinco años.

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La iniciativa promoverá entre los miembros prestatarios: 1. La formación de alianzas entre gobiernos municipales y consorcios de empresas para aumentar la oferta de predios asequibles para los hogares de bajos recursos, la mejora de la planificación de la expansión urbana y la extensión de la infraestructura básica de inversiones a ciudades de rápido crecimiento. [Meta: apoyar iniciativas de alianzas público-privadas en por lo menos cinco países.] 2. El consenso entre los gobiernos municipales y nacionales y constructores para promover nuevos mecanismos para reducir los costos de los predios con servicios mínimos. [Meta: apoyar iniciativas que permitan la formación de consensos en por lo menos cinco países.] 3. Colaboración con gobiernos miembros y otros donantes, como el Banco Mundial y donantes bilaterales, para promover reformas jurídicas y normativas que mejoren el funcionamiento de los registros y catastros, y poner en marcha programas amplios de titulación. [Meta: modernizar por lo menos cinco registros; fortalecer incluso las conexiones con los catastros.] Respaldo a la construcción progresiva y al mejoramiento de la vivienda El BID respaldará plenamente la vivienda gradual como paradigma dominante para la mayoría en la región. Su meta global del plan de acción de cinco años consiste en incorporar este tipo de programas en por lo menos cinco préstamos a la vivienda con el objetivo de respaldar a más de 100.000 familias 120


Capítulo 6

pobres para que financien y lleven a cabo la construcción progresiva y la mejora de sus hogares. Se recurrirá a indicadores y métricas para evaluar el progreso y los flujos de crédito de las familias que reciben microfinanciamiento o asistencia técnica para construirse la vivienda por su cuenta o mejorarla. En otras metas se plantea optimizar aún más el acceso a los servicios básicos existentes en los vecindarios. La iniciativa respaldará acciones para: 1. Trabajar con empresas proveedoras de materiales de construcción para mejorar los materiales de construcción y sus capacidades en la asignación del crédito de proveedores, así como también para brindar asistencia técnica a quienes se dedican a construir por su cuenta en la región. [Meta: capacitar, a través de asociaciones nacionales de industria, a 20 empresas proveedoras de materiales de construcción de por lo menos ocho países de la región.] 2. Brindar asistencia técnica a las instituciones microfinancieras para permitirles crear los instrumentos crediticios apropiados, mejorar las técnicas de gestión del riesgo y aportar la idoneidad para supervisión necesaria a fin de aumentar la oferta de microfinanciamiento para la vivienda. [Meta: capacitar a por lo menos 15 instituciones microfinancieras para crear instrumentos de préstamo para vivienda dirigidos a los pobres.] 3. Trabajar con autoridades nacionales e instituciones microfinancieras para crear acceso viable a recursos de liquidez, reunir y difundir datos de desempeño y formar asociaciones nacionales de instituciones micro121



financieras. [Meta: crear tres nuevos servicios y tres nuevas asociaciones de instituciones microfinancieras.] 4. Trabajar con autoridades municipales y gobiernos nacionales, así como asociados externos, para hacer del ya significativo trabajo de mejora de vecindarios un componente integral de los proyectos de desarrollo en el sector de la vivienda. [Meta: lanzar cinco programas municipales o nacionales que comprendan a por lo menos 100.000 familias.] 5. Trabajar con los gobiernos a fin de diseñar y financiar nuevos programas para ofrecer a los pobres soluciones básicas, y que se puedan mejorar sus problemas de vivienda. [Meta: lanzar por lo menos cinco programas nacionales que beneficien a por lo menos 80.000 hogares.] Creación de capacidad para ayudar al sector privado en la focalización del sector de la vivienda urbana de bajo costo La meta general del BID para la mayoría será el incremento de la provisión, por parte del sector privado, de los productos y servicios apropiados para la vivienda de las familias de bajos ingresos. Se asociará con gobiernos nacionales, agrupaciones empresariales, la sociedad civil, alianzas público–privadas y otros interesados del sector privado, a fin de mejorar la capacidad de prestar servicio a la vivienda para los sectores de bajos ingresos. Se recurrirá a indicadores y métricas para demostrar la corriente de nuevos productos y servicios, establecimiento de empresas y aumento del empleo en el sector de la vivienda y nuevas formas de financiamiento y comercialización. 122


Capítulo 6

Se brindará respaldo a estas actividades: 1. Asistencia técnica para ayudar a que pequeños urbanizadores y firmas constructoras desarrollen productos y servicios para el mercado de la vivienda para núcleos de bajos ingresos. [Meta: lanzamiento de diez programas nacionales de formación de capacidad en 500 empresas, por lo menos, para atender al mercado de vivienda para núcleos de bajos ingresos.] 2. Formación de capacidad en asociaciones del sector privado e instituciones de capacitación a fin de aumentar la idoneidad de los trabajadores en materias necesarias para la construcción de sus viviendas, como la carpintería y la albañilería. [Meta: lanzamiento de diez programas nacionales de capacitación en las disciplinas necesarias para la construcción y actividades afines.] 3. Promoción de la adquisición y difusión de conocimientos sobre estudios de construcción aplicados para el sector privado y fomento de los flujos de información sobre el mercado de vivienda para prestamistas, aseguradores y empresarios. [Meta: lanzamiento de por lo menos ocho competencias nacionales de tecnología de la construcción y formación de capacidad en ocho países, relativa a las prácticas óptimas de seguro para la vivienda, estandarización de hipotecas, métricas de rentabilidad de riesgo y actividades afines.] 4. Trabajo con el sector privado para definir oportunidades de negocios derivadas de la transición de entidades públicas de la función de proveedoras de vivienda a la de habilitadoras del mercado de vivienda. [Metas: difusión 123



de prácticas óptimas entre firmas que operan en el sector de la vivienda y financiamiento de foros internacionales para la promoción de las actividades en el segmento del mercado de la vivienda para núcleos de bajos ingresos.] 5. Asistencia a prestamistas y otros empresarios para el uso de las remesas de expatriados en productos de financiamiento de la vivienda, suministros para la construcción y otras aplicaciones relacionadas con la vivienda. [Meta: formación de capacidad en 100 empresas, por lo menos, de la región, para que canalicen las remesas hacia productos para la vivienda.]

Resumen Los costos de la atención al vasto y variado sector de la vivienda de América Latina y el Caribe serán altos; pero mucho más cuantiosos serán los costos de no hacerlo. Hay firmes razones para el optimismo. Los programas de mejoramiento de asentamientos, la asistencia para la construcción gradual, el microcrédito y las alianzas innovadoras en todos los niveles de gobierno han rendido valiosas lecciones que puede aplicarse a la consecución de mejores resultados. La ampliación del acceso a una vivienda de precio módico en toda la región ofrece una oportunidad tremenda de mejorar las vidas de muchos, generando al mismo tiempo una oportunidad económica. El método propuesto constituye un alejamiento de los programas de vivienda tradicionales. La incorporación del respaldo a la construcción progresiva, la concentración en el papel fundamental de los mercados de terrenos, el énfasis en las 124


Capítulo 6

oportunidades del mercado de la vivienda para núcleos de bajos ingresos y la movilización de las asociaciones público–privadas para alcanzar metas concretas son pasos concebidos con objeto de aprovechar la poderosa combinación de experiencia pública e iniciativa privada que será necesaria si han de generarse mayores beneficios para la mayoría en este sector vital.

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Asociaciones y el camino que ha de seguirse

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odos los sectores de la sociedad reconocen actualmente que el imperativo de reducir la desigualdad y hacer que los beneficios de un crecimiento compartido lleguen a la base de la pirámide requiere asociaciones. La comunidad empresarial y la sociedad civil, actuando conjuntamente con el sector público, tienen un interés en mejorar el funcionamiento de los mercados interconectados de hoy en beneficio de la mayoría. Es preciso hallar nuevas formas para aumentar la eficacia de esas asociaciones.

Las asociaciones exitosas para el desarrollo suponen que se compartan riesgos, se aúnen recursos y se generen beneficios mutuos. Se trata de acuerdos voluntarios de cooperación que facilitan el logro de objetivos comunes compartiendo experiencias, talentos, recursos, responsabilidades y riesgos. Las nuevas tendencias, como la globalización, los adelantos en materia de tecnología y la creciente informalidad de los mercados laborales, exigen nuevas formas de pensar, soluciones innovadoras y el desarrollo de nuevas capacidades.

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CAPÍTULO 7

La creación de nuevas asociaciones estratégicas más eficaces será fundamental para la labor del BID conducente a la ampliación de las oportunidades de quienes viven y trabajan en la base de la pirámide económica. El aprovechamiento de la creatividad, los conocimientos y la capacidad de los múltiples interesados permitirá que el Banco responda a las necesidades de sus países miembros mediante una combinación más equilibrada de inversiones y actividades no financieras. El BID reconoce que los enfoques utilizados en el pasado, concentrados únicamente en un solo sector o actor de la sociedad, no siempre han rendido los resultados que se esperaban. Resulta cada vez más claro que el éxito de las estrategias de desarrollo requiere alianzas multisectoriales destinadas a maximizar la eficiencia y generar la escala necesaria para alcanzar a la mayoría. El BID está configurando nuevas formas de llegar a esa mayoría basándose en la capacidad de tres principales partícipes: el sector privado, con sus recursos de inversión y su capacidad de innovación y eficiencia; el gobierno, que desempeña un papel reglamentario crítico y está presente en todos los aspectos de la vida nacional, y las organizaciones no gubernamentales, que representan el compromiso sostenido de hacer llegar los beneficios a la mayoría y de desarrollar conocimientos especializados.

El sector privado: beneficios en la base El sector privado, que representa el 90% de la actividad económica de la región y el 80% del capital que fluye a los países en desarrollo, constituye un socio crítico en cualquier esfuerzo 128


Capítulo 7

de desarrollo. Además de buscar oportunidades de lucro, las empresas tienen una conciencia creciente de que es necesario responder a la exigencia de que las mayorías perciban los beneficios de la inversión y el crecimiento. Las empresas, a su vez, procuran reducir el riesgo político. Necesitan funcionar en un entorno seguro y estable y contar con una infraestructura adecuada que garantice una oferta y una comercialización confiables. El impulso del sector privado para crear nuevos mercados y alcanzar a nuevos consumidores hace que las empresas estén dispuestas decididamente a procurar la ampliación de su base de posibles clientes. Al mismo tiempo, buscan cada vez más otras formas de colaboración que permitan abordar las preocupaciones sociales, ya que las utilidades se incrementan cuando los mercados masivos que se encuentran en la base de su cadena de suministros se convierten en consumidores. Desde un punto de vista comercial, tiene sentido la vinculación de los proyectos de inversión privada con actividades destinadas a mejorar la infraestructura y las condiciones sociales en las que operan. Las empresas reconocen que no pueden afirmar una posición competitiva sostenible en comunidades en las que la mayoría de la población carece de acceso a oportunidades y servicios que les permitan vivir una vida productiva. Se requieren la influencia, los conocimientos y los recursos del sector privado para incrementar el poder adquisitivo de la mayoría y mejorar su calidad de vida. En el sector financiero, los modelos tradicionales de préstamos están adaptándose positivamente a la atención de nuevos grupos de clientes mediante alianzas con cooperativas, asociaciones de productores, programas de crédito a 129



los consumidores, entidades de ventas minoristas y bancos, promoviendo sólidas técnicas bancarias y permitiendo la distribución de productos por medio de nuevos canales. A medida que se expanden las nuevas oportunidades de mercado, surgen asociaciones y modelos empresariales más innovadores.

El papel cambiante del sector público y la sociedad civil También están modificándose el papel y el valor agregado del sector público. Merced a reformas e incentivos, los gobiernos están utilizando cada vez más su influencia para atraer al sector privado hacia actividades de desarrollo. Los gobiernos son responsables de formular la legislación y las reglamentaciones y de construir la infraestructura, proveyendo a la vez una diversidad de servicios que alcanzan a la base. Con frecuencia, el sector público colabora con el sector privado en la provisión de servicios accesibles a las comunidades pobres: agua potable, electricidad, vivienda, tecnologías, capital y seguros para empresarios y microempresas. Cada vez más, el sector público procura asociarse con las empresas, estimulándolas a que inviertan y operen en zonas en las que mejorarán el acceso a los productos y las oportunidades de quienes se hallan en la base de la pirámide. La sociedad civil se ve altamente motivada para asociarse con el gobierno y el sector privado. En las últimas dos décadas se han incrementado rápidamente el número y los recursos de las fundaciones independientes y también ha cambiado su naturaleza. En la actualidad las fundaciones ya no son solamente proveedoras de contribuciones benéficas, sino que aplican prác130


Capítulo 7

ticas comerciales y reconocen que la mejor forma de maximizar el rendimiento social de las inversiones es asociándose con el objeto de lograr un mayor impacto alcanzando a la mayoría. Ello contribuye a llenar un vacío, porque las organizaciones filantrópicas modernas se concentran en aspectos que no abordan los sectores público o privado. La sociedad civil desempeña un papel vital compartiendo experiencias, maximizando los recursos técnicos y financieros para lograr una mayor capacidad de organización, aumentando los conocimientos y ampliando las actividades de investigación.

El BID, activo mediador El BID fortalecerá su papel y su capacidad para actuar como activo mediador entre las empresas privadas, el sector público y la sociedad civil, asistiendo en la formación de un entorno propicio para el establecimiento de asociaciones exitosas en la región. Las nuevas tendencias hacen que este papel resulte imperativo. Después de muchos años de descentralización fiscal en la región, está transfiriéndose un mayor número de servicios públicos del nivel nacional a los niveles subnacionales y locales, creando nuevos actores en un entorno gubernamental más complejo. El sector privado no sólo ha surgido como la fuente principal de inversiones y crecimiento, sino que cada vez participa más activamente en la provisión y la operación de servicios públicos. Es preciso canalizar estas tendencias en un entorno de políticas que atienda explícitamente las necesidades de la mayoría, teniendo en cuenta el papel y las aptitudes de los distintos interesados. 131



Cuando las empresas se unen a las organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos incrementando las aptitudes y la productividad de la fuerza laboral, mejorando la infraestructura y ampliando el acceso al financiamiento, también refuerzan la demanda por el Estado de derecho, la transparencia en las regulaciones y la efectiva vigencia de los derechos de propiedad. Las asociaciones estratégicas de este tipo hacen que los países resulten más atractivos para los inversionistas, tanto extranjeros como nacionales, y los encaminan en forma más sostenible a un crecimiento económico de amplia base que beneficia a toda la sociedad. Colaborando con los diferentes actores de la sociedad en la región, el BID desempeñará un papel central articulando las distintas aptitudes y capacidades de cada sector y contribuyendo a la creación de asociaciones que puedan producir mejores resultados haciendo llegar nuevas oportunidades a la mayoría.

Nuevo modelo empresarial del BID El BID ha adoptado un nuevo modelo empresarial para sus operaciones en los sectores público y privado, que proporciona instrumentos adicionales para asistir más eficazmente a la región en los esfuerzos de desarrollo a mediano y largo plazo. En muchos casos, el nuevo marco supone la transformación de un apoyo con base en proyectos, en un enfoque más programático. Proporciona nuevos instrumentos para una diversidad de productos financieros y no financieros ofreciendo un respaldo más profundo a determinados sectores en el mediano plazo. Constituyen aspectos fundamentales de este enfoque la moder132


Capítulo 7

nización de las políticas operativas del Banco, que permita una aplicación más flexible de los instrumentos de préstamo, y una mayor disposición a responder a las necesidades de los distintos sectores y países, respaldada por la formulación de un sistema más integrado de gestión de riesgos. En el caso de los proyectos y programas del sector público, el BID ha adoptado un enfoque más flexible en cuanto a la elegibilidad de los gastos y requisitos para el financiamiento de contrapartida. Las adquisiciones se han modernizado y armonizado con las de otras instituciones multilaterales, y las normas que rigen los préstamos para reformas de política se han actualizado con el fin de responder más adecuadamente a las necesidades de los prestatarios. Se ha adoptado, asimismo, un marco para los préstamos en moneda nacional y se ha establecido un mecanismo por medio del cual el BID puede combinar recursos con otros gobiernos y organismos de financiamiento y se ha agregado un instrumento para los préstamos con base en los resultados. Las reformas tienen por finalidad pasar de un enfoque fundado en normas, similar para todos los casos, a un marco más flexible que se sustente en principios con una mayor responsabilización y una estructura de gestión orientada a los resultados. En el caso de los préstamos y garantías para el sector privado, las reformas permiten aumentar el volumen de los financiamientos y el número de operaciones al “mercado intermedio”, una variedad de proyectos que puede estructurarse con adecuadas disposiciones de seguridad sin recurrir a una garantía soberana plena y cuyos patrocinadores pueden no ser totalmente privados. Estos y otros cambios proporcionan al BID la flexibilidad financiera necesaria para incrementar sus esfuerzos en respaldo de las iniciativas del sector privado, par133



ticipar en forma más directa en los niveles descentralizados de gobierno y responder en forma más creativa a las soluciones en las que participan los sectores público y privado. Con estos cambios, el BID está ahora en condiciones de ofrecer soluciones integradas que requieren servicios financieros y no financieros múltiples y complementarios con recursos provistos por sus diferentes unidades, la comunidad internacional de donantes y los países beneficiarios. Mediante las opciones resultantes de un continuo de soluciones y adaptadas a cada contexto local, los productos actuales del Banco pueden adaptarse a una amplia diversidad de estructuras financieras con el fin de movilizar los instrumentos y recursos más apropiados a cada situación. La prueba que ahora se plantea al BID y a la región es la forma de aprovechar plenamente la flexibilidad del nuevo modelo empresarial con el fin de crear asociaciones creativas, estimular al sector privado para que llegue a los segmentos más desaventajados de la sociedad, y promover una efectiva participación con los gobiernos sobre aquellas decisiones de política más adecuadas para beneficiar a la mayoría.

Nuevas asociaciones: la Red para la innovación y la oportunidad De la misma manera que las empresas del sector privado invierten en actividades de investigación y desarrollo con el objeto de poder competir y expandirse, también el BID debe destinar recursos a la recopilación y el análisis de información, y a una rigurosa investigación y experimentación con el fin de 134


Capítulo 7

identificar y desarrollar nuevas ideas y enfoques que ayuden a la región a alcanzar a las mayorías. Las enseñanzas recogidas de las iniciativas experimentales se aplicarán a las operaciones corrientes del BID con miras a lograr un impacto más significativo. A fin de aplicar las medidas explicadas en los capítulos anteriores y de brindar oportunidades para la mayoría en América Latina y el Caribe, el Banco propone la iniciativa denominada justamente “Creando oportunidades para la mayoría”, que se presentará en septiembre de 2006 al Directorio Ejecutivo para su consideración. Dicha iniciativa requerirá que se cree una Red para la innovación y la oportunidad en toda América Latina y el Caribe, vinculada con un centro ubicado en la sede del BID. La Red, que comenzaría a funcionar a principios de 2007, tiene el objetivo de brindar más oportunidades de desarrollo económico y social a la base de la pirámide, y desarrollará nuevos modelos de actividades para que se llegue a los segmentos más necesitados de la población de esa región. La Red se centrará estratégicamente en las áreas tratadas en esta publicación, que comprenden: documentación y registro de ciudadanos, democracia financiera, mejor creación de empleos y desarrollo de pequeñas empresas (acuerdos entre empresas), infraestructura, vivienda y conectividad para la mayoría mediante dividendos digitales. La meta de la Red es brindar una plataforma para que todos los actores —todos los niveles del gobierno, el sector privado, la sociedad civil, entidades reguladoras y organizaciones de desarrollo regional e internacional— discutan, preparen y difundan nuevos enfoques y modelos de financiamiento diseñados para llegar a la mayoría. Ese diálogo entre actores se 135



guiará por los resultados de las investigaciones de los miembros de la Red sobre las causas y las condiciones de la fragmentación social y económica, así como también por los avances en el Atlas de la Mayoría preparado por el BID, que identifica las posibles oportunidades y servicios en América Latina y el Caribe. Las mejores prácticas que resulten de las investigaciones, de los proyectos piloto y del diálogo en torno a políticas regionales, se incorporarán en las operaciones corrientes financieras y no financieras del BID. Los miembros subregionales de la Red se establecerán en localidades estratégicas a lo largo y ancho de toda la región, y cada uno tendrá su propia gestión independiente y local. Serán seleccionados según su eficacia comprobada en identificar, crear, ejecutar y evaluar proyectos que impliquen la participación de los asociados en los sectores público y privado y que beneficien a la base de la pirámide. Se anticipa que dichos miembros subregionales de la Red tendrán un período de tiempo operacional inicial de cinco años y que el BID podría cofinanciar los costos administrativos de dicha operación, mientras que el financiamiento de otros costos podría provenir de asociaciones con empresas, fundaciones, universidades, organizaciones de la sociedad civil y gobiernos en todos sus niveles. Los miembros de la Red funcionarán también como incubadores de proyectos piloto que el BID podría financiar en colaboración con los sectores público y privado, la sociedad civil y organizaciones internacionales. También funcionarán como laboratorios de desarrollo para identificar, analizar y probar nuevas oportunidades y asociaciones específicamente diseñadas para beneficiar directamente a aquellos que están en la base de la pirámide. El BID pedirá que se aprueben prés136


Capítulo 7

tamos y subsidios, reservados para la iniciativa denominada “Creando oportunidades para la mayoría”, a fin de cofinanciar las operaciones de la Red por un monto en el orden propuesto de entre US$5 millones y US$15 millones por proyecto. El objetivo inicial será financiar 100 operaciones piloto por año para 2011. Luego, el BID integrará en las otras esferas de su actividad las enseñanzas recogidas. Los proyectos piloto, que se irán ajustando a medida que se lleven a cabo, se emprenderán en el marco de procedimientos acelerados que apoyan la innovación y un riesgo moderado y se orientan principalmente hacia el aprendizaje. En esta publicación se incluyen varios ejemplos del tipo de proyectos que la Red financiaría. Algunos de ellos son: • Educación: desarrollar proyectos piloto con tecnologías de la información y la comunicación (TIC) para extender la conexión de banda ancha a escuelas rurales, capacitar a los docentes en el uso efectivo de los recursos de aprendizaje disponibles en Internet, aumentar la alfabetización en informática, y establecer telecentros y redes que ofrezcan puntos de acceso para las comunidades a partir de las escuelas. • Salud: extender las redes de telemedicina, entre otras, para conectar las instalaciones de atención de la salud y brindar acceso móvil para todos los trabajadores de la salud, incluidos aquellos que se encuentran en zonas rurales o remotas. Mejorar la administración de la atención de la salud mediante apoyo electrónico y difusión de información pública relacionada con la salud a través de plataformas electrónicas. 137



• Servicios financieros: extender los servicios financieros a las zonas rurales y remotas mediante conectividad por redes inalámbricas, lo que permitirá reducir los costos de transacción para las remesas electrónicas enviadas a través de las TIC así como poner a prueba modelos específicos para tarjetas de cajero automático inteligentes y aplicaciones en Internet que se adapten a las condiciones locales en colaboración directa con los operadores de telecomunicaciones, entidades reguladoras bancarias, el sector privado y otros. • Modernización del Estado: aplicar las TIC a la reestructuración y la integración de los procesos del gobierno de forma que permitan brindar servicios de gobierno electrónico eficientes, modernos y orientados al usuario. • Microfinanzas: promover la creación de asociaciones entre bancos comerciales y otros intermediarios financieros regulados para hacer que las tecnologías microfinancieras pasen a ser actividades comerciales corrientes. • Remesas: crear productos complementarios para quienes reciben remesas, como hipotecas, seguros y pensiones; asesorar en la aplicación de las recomendaciones internacionales en cuanto a los sistemas de pago de remesas y promover la competencia en esta área y la conformidad con los esfuerzos contra el lavado de dinero. • Vivienda: apoyar la formación de asociaciones público– privadas entre gobiernos municipales y consorcios de empresas para aumentar la oferta de tierras asequibles para los hogares de bajos ingresos, asistir a los pequeños constructores y empresas de construcción en la creación de productos y servicios para el mercado de hogares de 138


Capítulo 7

bajos ingresos, y brindar asistencia técnica a quienes decidan construir por su cuenta. • Reforma de las transacciones garantizadas: apoyar la reforma de leyes y de la capacidad institucional sobre las transacciones garantizadas y otras soluciones innovadoras para las operaciones del sector privado en materia de financiamientos garantizados, como los fideicomisos y garantías. La Red representará una nueva dimensión para las actividades del Grupo BID, que haría el seguimiento y la evaluación de los proyectos piloto e identificaría aquéllos con las mejores posibilidades de multiplicar recursos, en particular la formación de asociaciones. También aportaría nueva información de referencia sobre la base de la pirámide a las operaciones financieras generales y al diálogo sobre políticas del BID.

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Oportunidades para la Mayoria - BID

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