SADRŽAJ 1.Uvod............................................. .................................3 2.Povijesni razvoj nauke i upravi..........................................4 3 . Predmet, graĎa i metoda nauke o upravi...................... upravi....... .......................7 ........7 3.1. Upravljanje................................................................................................9 3.2 Predmet nauke o upravi....................................................................... upravi...............................................................................11 ........11 3.3 Metoda nauke o upravi...................................... upravi.................................................................. ..........................................11 ..............11
4.Zaključak...................................... 4.Zaključak................................................................... ....................................................... .................................. ........ ....13 5.Literatura............................ 5.Literatura......................................................... ......................................................... ..............................................14 ..................14
1.UVOD Nauka oi upravi kao što je danas nije prvobitno bila takva, i ona je prolazila kroz mnoge faze preobazbi iz jednostavnog razloga jer za njom i nije bilo puno potrebe u državnim
ureĎenjima kao što su monarhi je te naročito u monarhijama apsolutističkog ureĎenja. Monarh je držao svu vlast te su uprave postojale u oblicima koje je sam monarh odreĎivao. Ograničavanjem vlasti samog monarha i jačan jem ljudskih prava, dolaskom ustavnih monarhija te kasnije republikama, pojavljuje se istančana potreba za upravom, a samim tim i za obrazovanjem, kako bi se kadar upravnika proširio, iz tih tendencija pojavila se i znanost o upravi koju izučavamo, te
ćemo u ovom radu nastojati da sagledamo njen historijski razvoj, te sam predmet kao znanosti i izvore.
3
2.Povijesni razvoj nauke i upravi Nauka o upravi nastaje se kao zasebna disciplina pojavljuje u 18. Stoljeću, te se tek kasnije grana
na grane kao što su; nauka o organizaciji, nauka o osoblju, odlučivanju itd. Nauka o upravi postaje zasebna naučna disciplina u europi polovinom 18. Stoljeća pojavljuje se u vidu 2 smjera od kojih je prvi “opisni” jer opisuje upravne organizacije i upravnu djelatnost, davajući samo teorijsko znanje onima koji bi se kasnije trebali koristiti tim znanjem u radu uprave i drugi vid
“proučavanja” koji prestavlja upravu kao cjelinu i više kao praktični vid nauke o upravi. Opisni smjer je ujedno prva faza razvoja i najviše se kor isti u vri jeme prosvećenog apsolutizma, jer do tada za upravom i nije bilo neke potrebe, što se može objasniti time da je
vladar (monarh) države sam upravljao državom kako je on to htio, medjutim pojavljuje se potreba da netko vodi upravu te isto tako počinje obrazovanje vladarovih ljudi, i samog vladara koji je glavni uvjet za uspostavu apsolutističke vlasti. Svrha ovog obrazovanja jeste bila da se legitimira vladareva vlast, dok je integraciju dva vida nauke o upravi u jedan veliki sustav povezao Lorenz Von Stein u svom djelu, gdje on sumira te sistematizira i daje zajedničk i smisao povijesnom
razvoju upravljanja, obuhvaćajući upravne organizacije i upravnu djelatnost prema pojedinim područjima. Nakon ove integraci je, koja pak objašnjava da je nauka o upravi kao disciplina relativno bila nerazvijena dolazi do diferencijacije na Upravno pravni i upravno tehničk i smjer. Najpri je je počela obrada aspekata uprave koji su u danoj društvenoj situaciji bili aktuelni.
Vremenom je počelo da prevladava zanimanje vezano za iregulaciju uprave pravnim propisima, a samim time zanimanje za znanost upravnog prava. Upravno tehničk i smjer se prije svega bavio pitanjem kako izgraditi upravne organizacije i kako usmjeriti njihovo djelovanje kako bi se postigao najveći učinak, ovakav smjer se razvio ponajviše na amer ičkom kontinentu, medjutim kao i drugi smjer i ovaj smjer se dalje razvijao i van ameri čkog kontinenta, te su ta dva aspekta
uprave “vladala” krajem 19. i prve polovice 20. St. Ovakav razvitak i diferencijacija nauke o upravi ni je stala na ova dva smjera već se nastavlja u svoja druga dva glavna oblika: 1.) Daljnja specijalizacija upravnog prava i upravne tehnike 2.) Pojava posebnih disciplina Daljnja specijalizacija upravnog prava i upravne tehnike – koji se počinjudijeliti na pojedine pravne
(npr.
Radno,
financi jsko,
zadružno,
graĎevinsko...)
(npr. Nauka o organizaciji, nauka o organizaciji o poslovanju 4
ili tehničke discipline
poduzeća, tehnika financiranja
uprave, personalna služba, tehnika usavršavanja uprave, tehnika rada u pojedinim upravnim granama) Pojava posebnih disciplina koje ne polaze od klasične nauke i upravi odnosno njezinih specijalizacija upravnog prava i upravne tehnike već od drugih nauka i proučavajući pojedine aspekte uprave primjenjuju metode i rezultate disciplina od kojih su pošle (npr. Sociologija i socijalna psihologija uprave,ekonomika uprave, e t ik a u p ra v e). Ta dva puta diferencijacije se isprepliću u nekim novimdisciplinama, npr. Komunalne znanosti koje prim je n juju rezultate razli
čitih nauka, pa i nauke o upravi, na probleme upravljanja u lokalnim zajednicama ili nauke o financijama koja povezuje jedan aspekt ekonomskih nauka s jednim aspektom nauke o upravi Protiv dezintegracije (raspadanja cjeline) nauke i upravi djeluju dva čimbenika: Cjelovitost društvene pojave uprave koja je u svim svojim pojavnim oblicima jedinstven predmet
znanstvenog proučavanja potrebe prakse koja za praktično djelovanje o upravnim organizacijama traži ljude s temeljitim poznavanjem i teoretskim razumijevanjem structure i načina funkcioniranja uprave uopće: “Tijekom razvoja prirodnih znanosti i znanosti uopće pojavljuju se dvije suprotne tendencije, koje se očituju u različitim razdobljima povijesti znanosti na razne
načine: jedna je tendencija upravljena prema integraciji znanja, prema njihovu ujedinjenju u opći sustav, prema otkrivanju njihove meĎusobne povezanosti, druga – prema diferencijaciji znanja, prema njihovu daljnjem objašnjavanju, prema odvajanju jedne grane znanja od druge.”1 Proučavanje uprave u tijeku razvoja diferenciralo se iz jedinstvene nauke u mnoge pojedinalne discipline. Danas se ponovo vidi tendencija prema jedinstvenom proučavanju, meĎutim nova integraci je se nemože izvesti jednostavno kao prethodne zbog obujma činjeničnog mater ijala skupljenog i različitim disciplinama. Tendencije prema jedinstvu očituju se na nov način i to u ovim oblicima: 1.Putem proširenja pojedinih posebnih disciplina, upravnog prava i upravne tehnike uklapanjem materije koju prvobitno nisu obuhvaćale 2.Putem planova i programa upravnih škola u institute u kojima se nastoji posti ći ravnoteža izmeĎu naučnih disciplina u odnosu na upravu 3.Putem poredbenih znanstvenih istraživanja nekih upravnih problema i njihovih rešenja u različitim upravnim sustavima
1
Eugen Pusić, nauka o upravi, str 43, Zagreb 2002. godine 5
4.Postavljanjem i provjeravanjem općih postavki o zakonitostima na području upravne organizacije i djelatnosti, stvaranjem temelja opće teor ije upravljanja.
Proučavanje uprave u Hrvatskoj očituje se u razdoblju nakon 2. svjetskog rata za vrijeme SFRJ Najprije u okviru bivše Jugoslavije i promatramo sa tri polazišta: 1.od analize političke uloge uprave u procesu upravljanja 2.od konkretnih potreba organiziranja i djelovanja novog upravnog aparata i proširenih upravnih službi. 3.od tradicionalnog pravnog smjera u proučavanju uprave.
6
3.Predmet, graĎa i metoda nauke o upravi Uprava – središnji pojam nauke o upravi te definiranje predmeta te discipline počinje od značenja same ri ječi uprava. Imamo dva osnovna značenja. 1.Skup upravnih organizacija,npr. „savezna uprava SADa“ pod čim podrazumijevamo sve upravn e organizacije od kojih je sastavljen upravni aparat federacije u SAD-u. 2.Uprava u značenju odreĎene djelatnosti npr. „Uprava vanjsk ih poslova“ to je naziv za djelatnost svi h poslova što i jedna zemlja obavlja da bi održavala odnose s drugim zemljama i s meĎunarodnom zajednicom.
Upravna organizacija – je takva organizacija u kojoj ljudi kao svoje stalno zanimanje obavljaju javne poslove na temelju trajne podjele dužnosti i ovlasti.-skupina ljudi koji kooperiraju da bi ostvarili neki zajedničk i cilj. Zajedničk i zadatak podi jeljen je meĎu članovima organizacije na
način da svaki od njih obavlja svoj dio posla. Tijekom rada svi su povezani kako bi se doprinos svakog uklopio u cjelinu i usmjerio na rezultat zajedničkog pothvata. Specifična obilježja upravne organizacije su:
1. društveni karakter poslova 2. trajna podjela dužnosti i ovlasti 3. profesionalizam radnika
Društveni ili Javni poslovi su poslovi što odreĎena zajednica, odnosno odlučujuća skupina u toj zajednici u odreĎeno doba smatra da treba obavljati, a ne obavljaju i pojedinci sami za sebe.
Društveni karakter poslova se mijenja po svom sadržaju tijekom društvenog razvoja jednako kao što se mijenjaju poredci – kako se na vlasti mijenjaju vlastodršci mijenjaju se i shvaćanja i interesi. Društven i karakter poslova ovisi o vremenu jer će svako vrijeme druge poslove smatrati društven ima tj. javnima te prema tome drugim organizacijama davati osobinu upravnih.OdreĎeni posao postaje društven kad ga pojedinac svaki za sebe ne može uopće ili ne
možetako dobro obavljati
7
Trajna podjela dužnosti i ovlasti – označava takve odnose meĎu ljudma i organizacije i kojima su radni zadaci svakog pojedinca ujedno njegove dužnosti i sadrže i sebi odreĎene ovlasti. Neke radne operacije proizlaze iz cjeline svakog zadatka logikom povezanosti izmeĎu sredstava i cilja npr. Gradnja ceste obuhvaća prethodno obilježavanje trase. Osoblje upravne organizacije je
motivirano specifičnim mehanizmom da trajno izvršava poslove koji su mu pali. Postoje normativni sustavi – pravni, moralni, konvencionalni koji zahtijevaju obavljanje svih poslova od
strane svakog člana upravne organizacije koji na odreĎeni način budu dodijeljeni za koje je član zadužen. Na taj način radne operacije koje proizlaze iz odreĎenog zadatka, a služe njegovu ostvarenju pretvaraju se u dužnosti – motivacijsko djelotvorne predodžbe člana upravne organizacije. Pojedinac se obraća na druge članove upravne organizacije ili na treće osobe zahtijeva od njih odreĎeno ponašanje i oni se ponašaju na taj zahtijevani način jer su obuhvaćeni istim normativnim sustavom kojim je taj zahtjev utemeljen i opravdan. U odnosu spram onih
kojima je taj zahtjev upućen, zahtjev predstavlja ovlast – znači predstavlja drugu stranu dužnosti – i to kako radne dužnosti onoga koji zahtjeva tako i dužnosti i discipline onoga koji prema zahtjevu postupa. Norme iz kojih proizlaze te dužnosti i ovlasti su povezane u sustave, i
normativni sustavi se temelje na razmjerno trajnom karakteru osnovne društvene strukture, na prordi proizvodnih odnosa u društvu
Profesionalizam - Pojedinci koji rade u upravnim organizaci jama većinom su profesionalci – rade
za plaću koja je temelj njihove materijalne egzistencije, poslu u pravi posvećuju pretežni dio svog radnog vremena i za taj posao posebno se obrazuju.Profesionalizam radnika razlikuje i odvaja upravne organizaci je od udruženja graĎana koji suvećinom neprofesionalci tj. Sudjelovanje i
udruženju im nije glavno zanimanje. Značajke profesionalizma se pojavila tijekom razvoja uprave, taj proces nije ni do danas dovršen. U budućnosti bi neki dijelovi upravnog sustava mogli biti deprofesionalizirani ako kolektivnati jela sastavljena od graĎana neprofesionalaca preuzmu
odreĎene funkcije koje danasobavljaju upravna organizacija tj. profesionalci.
8
3.1 Upravljanje Kontinuirana djelatnost povezivanja više ljudi u akciji na obavljanju nekih javnih poslova.
Djelatnost upravljanja teče i sklopu sustava pravila kojima su: a)utvrĎeni njezini postupci i definirane metode
b) odreĎeni interesi kojim treba služiti Osnovne značajke djelatnosti upravljanja su: 1.transmisijski karakter 2.dinamičnost 3.dvojaki karakter pravila koji je reguliraju 4.kontinuitet
Transmisijski karakter upravljanja - Upravljanje se pojavljuje kao posrednik – transmisija izmeĎu postavljenih ciljeva injihova ostvarenja. Cilj se postavlja političkom odlukom, a ostvaruje akcijom ljudi. U toj akciji ljudi razlikujemo dvije vrste polova.
1.)obavljanje stručnih i izvršnih poslova – centrifugalni element -njima se postiže odreĎena svrha. Stručnjaci odreĎene struke imaju cilj ri ješiti problem što bolje u skladu s pravilima struke, dok im svako ograničenje o primjeni tih pravila mora biti strano. Struke se po logici svoje težnje prema funkcionalnoj autonomiji opiru izjednačavanju, vezivanju uz jedinstvena pravila. One predstavljaju centrifugalni element u upravnoj organizaciji
2.)upravljanje -centripetalni element-ne znači neposredno obavljanje neke službe, već mu je svrha povezivanje, koordinacija podijeljenih radnih operacija, njihovo upućivanje u jednom smjeru premazajedničkom cilju. Ono je i neku ruku nadogradnja nad službama koje se obavljaju uupravnim organizacijama.- povezivanje svih stručnih i izvršnih poslova u jednu cjelinu planiranjem, usmjeravanjem, arbitriranjem, kontrolom i ocjenjivanjem. Predmet upravljanja jeakcija kojim ljudi neposredno ostvaruju vanjske društvene ciljeve pojedine organizacije.
9
Dinamičnost upravljanja -proizlazi odatle što je predmet upravljanja zajedničk i rad – upravljanje povezuje taj rad i njegove nositelje, ljude koji ga obavljaju, povezuje i dok rade – dok su u akciji. Akcija se ni jednog časa ne zaustavlja, posao se ne prek ida da bi se lakše koordiniralo, već upravljanje prilagoĎava svoje metode i instrumente dinamici djelatnosti koju koordinira. Upravljanje je dvostruko dinamično – ono je akcija kojoj je predmet a opet akcija.
Djelatnost upravljanja je regulirana: i)tehničk im pravilima b)interesnim normama
tehnička pravila – odreĎuju kakvi se ciljevi mogu postići i kojim sredstvima, proizlaze iz same djelatnosti, iz njezina stručnog karaktera. Osnovne pravilnosti i otkrivene zakonitosti na
odreĎenom sektoru pr irode i društva pretvaraju se u tehnička pravila. U primijenjene zasade pojedine struke i tome kako treba praktično raditi kako bi se postigao odreĎeni učinak (kakvi se ciljevi mogu postići i kojim sredstvima). Tosu lex artis – zakoni umi jeća koji vrijede zbog objektivne valjanosti bez obzira na to jesu li formalno propisani, bez obzira jesu li čak i napisani.
Interesne norme vrijede zbog toga jer su i izrijekom donijeli oni koji su uodreĎenom društvenom
ureĎenju ovlašteni da rješavaju interesna pitanja tj. Da odrede u č i ju će kor ist ići neka djelatnost, koji interesi imaju prednost. Rješavanje interesnih pitanja u društvu jest sadržaj politike. Forume i organe koji donose interesne norme zovemo političk im organima i forumima, i same interesne norme su političk i okvir upravljanja. Tehniziranje uprave - tijekom razvoja uprava se sve više tehnizira na načina da se: a)povećavanje broja i odreĎenosti tehničk ih pravila prema kojima se obavljaju upravni poslovi.
b)Povećavanje dijela ukupne djelatnosti uprave koji je reguliran tehničk im pravilima. Mijenjanje interesnih normi – interesne norme i način njihova donošenja mijenjaju setijekom razvoja i dva pravca: a)sve većem broju interesenata je omogućeno da utječe na sadržaj interesnih normi tetime one
odražavaju sve više općenite interese, one i kojima participira mnoštvo ljudi.
10
b)Zbog sve veće razgrananosti i složenosti upravljanja u velikim sustavima, interesnenorme se isprepliću s tehničk im pri čemu tehnička pravila u velikoj upravi imaju sve brojnije interesne implikaci je, rješavanje interesnih pitanja sve više pretpostavlja poznavanje tehničk ih pravila o
mogućnosti kako da se ti interesi ostvare. Kontinuitet upravljanja - proizlazi iz dvaju čimbenika: a)iz trajnosti potreba koje se zadovoljavaju osnovnom djelatnošću upravnihorganizacija, pri čemu trajnost potreba uvjetuje i neprekidnost djelatnosti kojom se te potrebe zadovoljavaju, pa time i trajnost upravljanja. b)Iz trajnog karaktera sustava normi – tehničk ih i interesnih , koji je okvir uprave kaodjelatnosti.
Svaki
sustav
normi
već samim tim što je sustav djeluje
stabilizirajući,homeostatski na djelatnost koju regulira time i tako osigurava njezin kontinuitet.
3.2 Predmet nauke o upravi Predmet nauke o upravi je ispitivanje zakonitosti društvenih pojava u vezi s upravnim organizacijama idjelatnošću upravljanja. GraĎa nauke i upravi – su prvenstveno upravne organizacije, a zatim i druge društvene institucije u svezi s njezinim predmetom (tijela za
donošenje političk ih i drugih društvenih odluka) koje su okvir za djelovanje upravnih organizacija. “Razlikovanje izmeĎu graĎe i predmeta pojedine znanosti u općoj metodologiji
znanosti upućuje na činjenicu da se različite znanstvene discipline često bave istom vrstom prirodnog ili društvenog “materijala”, a da zbog zoga ne guube svoju naučnu individualnost”2 3.3 Metoda nauke o upravi
Metoda nauke o upravi sastoji se u opisu i klasifikaciji graĎe na kojoj se stalno provjeravaju pretpostavke u pravilnostima i pojavama. Znanstveno istraživanje se sastoji u ispitivanju prvotnih pretpostavki na temelju prikupljenih činjenica nakon čega se one napuštaju kao neosnovane te se zamjenjuje drugima tj. Da ispravljamo, upotpunjujemo i usavršavamo. Pr i je tumačenja pojava,
mnoštvo oblika o djelatnosti upravnih organizaci ja treba uočiti, opisati i raspodijeliti u skupine 2
Eugen Pusić, nauka o upravi, str 38, Zagreb 2002. godine 11
prema odreĎenim pretpostavkama, bez toga ni jedan znanost ne može pr istupiti tumačenju pojava (svomglavnom zadatku). Da bi nauka o upravi protumačila društvenu pojavu upravnih organizacija mora ispitivati i utvrĎivati pravilnosti i strukturi i djelovanju tih organizacija i pojedinoj društvenoj zajednici i ponašanju ljudi naspram upravnih organizacija.
3.4 Izvor materijala za nauku i upravi
Izvor materijala za nauku čini sve što omogućuje uvid u strukturu i funkcioniranje upravnih organizacija, u njihovu ulogu u društvu, i ponašanju ljudi u njima i prema njima. Tu spadaju
kronološk i. i) povijesni dokumenti – upravne organizacije se mogu shvatiti samo o razvoju, u stalnom
meĎusobnom djelovanju ljudi u upravi i društvene okoline u kojoj se uprava nalazi. b) Statističk i podaci – daju osnovne činjenice o strukturi, radu i djelovanju uprave c) Pravni propisi – važan je opći izvor znanja o upravi. d) Arhivski materijal sadrži ukupno formalno pisano poslovanje organizacije i) Izvještaji – o organizaciji i njenu radu ( godišnji, , izvještaji o pregledima) f) Organizacijske sheme – grafičk i lako pregledan materijal (grafikoni postupaka, tabele rasporeda rada) g) Ankete – intervju, upitnik na koje odgovaraju službenici i graĎani koji dolaze u dodir sa
službenicima odnosno upravom h) Protokoli promatranja – precizni podaci zahtijevaju promatranje pojedinih upravnih procesa. Ulaze i graĎu nauke i upravi. i) Upravni slučajevi – pripada im posebno značenje. H. Stein definira i kao prikaz dogaĎaja koji predstavljaju odluku ili su doveli do odluke , odnosno skupine povezanih odluka upravnog
službenika ili skupine upravnih službenika
12
ZAKLJUČAK Uprava kao neposredni proslijednik izvršne vlasti je temelj svake pravne države, te zbog toga i spada kao deo izvršne vlasti, u kvadrijalističkoj teor iji je spadala i diobi kao zasebna vlast
jer je njen značaj golem te je veliki udio uprava u modernim državama. Nauka i upravi je nastala kao potreba za stručnim kadrom, jer se kao što smo naveli od zaposlenika se traži profesionalnost. Broj uprava iz dana u dan sve više raste i samim tim i potražnja za stručnim
kadrom je sve veća, zbog čega nauka o upravljanju dobi ja na značaju.
13
Literatura
1. Ivo Borkovic, upravno pravo, informator, Zagreb 2002. 2.Sokol Smerdel, Ustavno pravo, pravni fakultet, Zagreb 2006.
3. Eugen Pusić, nauka i upravi, školska knjiga, Zagreb 2002.
14
